CELEX: 62014CJ0179
Niet-nakoming
Richtlijn 2006/123/EG
Artikelen 14 tot en met 16
Artikel 49 VWEU
Vrijheid van vestiging
Artikel 56 VWEU
Vrij verrichten van diensten
Voorwaarden voor de uitgifte van fiscaal voordelige bonnen die door werkgevers aan hun werknemers worden toegekend en kunnen worden gebruikt voor logies, vrijetijdsbesteding en/of maaltijden
Beperkingen
Monopolie

De Europese Commissie verzoekt het Hof:
—
vast te stellen dat Hongarije met de invoering en de handhaving van de regeling inzake de Széchenyi-kaart voor vrijetijdsbesteding (hierna: „SZÉP-kaart”), die is neergelegd in regeringsdecreet nr. 55/2011 van 12 april 2011 tot regeling van de uitgifte en het gebruik van de Széchenyi-kaart voor vrijetijdsbesteding en is gewijzigd bij wet nr. CLVI van 21 november 2011 tot wijziging van een aantal belastingwetten en andere verwante regelgeving (hierna: „regeringsdecreet nr. 55/2011”), richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (
PB L 376, blz. 36
) heeft geschonden, voor zover:
—
§ 13 van dit regeringsdecreet, gelezen in samenhang met § 2, lid 2, onder d), van wet nr. XCVI van 1993 op de vrijwillige onderlinge verzekeringsfondsen (hierna: „wet onderlinge verzekeringsfondsen”), met § 2, onder b), van wet nr. CXXXII van 1997 inzake bijkantoren en handelsagentschappen van in het buitenland gevestigde ondernemingen (hierna: „wet op de bijkantoren”) alsook met de §§ 1, 2, leden 1 en 2, 55, leden 1 en 3, en 64, lid 1, van wet nr. IV van 2006 op de handelsvennootschappen (hierna: wet op de handelsvennootschappen), uitsluit dat bijkantoren de SZÉP-kaart uitgeven, en aldus de artikelen 14, punt 3, en 15, lid 2, onder b), van deze richtlijn schendt;
—
§ 13, gelezen in samenhang met dezelfde nationale bepalingen, gelet op de door § 13, onder a) tot en met c), gestelde voorwaarden, niet de activiteit erkent van groepen waarvan de moedermaatschappij geen naar Hongaars recht opgerichte vennootschap is en waarvan de leden niet werken in vennootschapsvormen naar Hongaars recht, en aldus artikel 15, lid 1, lid 2, onder b), en lid 3, van deze richtlijn schendt;
—
§ 13 van regeringsdecreet nr. 55/2011, gelezen in samenhang met dezelfde nationale bepalingen, de mogelijkheid tot uitgifte van de SZÉP-kaart voorbehoudt aan banken en financiële instellingen, aangezien alleen deze organisaties kunnen voldoen aan de voorwaarden van § 13, en aldus artikel 15, lid 1, lid 2, onder d), en lid 3, van deze richtlijn schendt;
—
§ 13 inbreuk maakt op artikel 16 van richtlijn 2006/123 door voor de uitgifte van de SZÉP-kaart het bestaan van een vestiging in Hongarije te vereisen;
—
subsidiair, voor zover de hierboven onder dit punt vermelde bepalingen van richtlijn 2006/123 deze nationale bepalingen niet dekken, vast te stellen dat de in regeringsdecreet nr. 55/2011 vastgestelde regeling inzake de SZÉP-kaart in strijd is met de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU;
—
vast te stellen dat de Erzsébet-bonnenregeling die is neergelegd in wet nr. CLVI van 21 november 2011 en wet nr. CIII van 6 juli 2012 inzake het Erzsébet-programma (hierna: „Erzsébet-wet”), die publieke instellingen een monopolie verleent voor de uitgifte van bonnen voor koude maaltijden en die zonder passende overgangsperiode of -maatregelen in werking is getreden, in strijd is met de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU, voor zover de §§ 1, lid 5, en 477 van wet nr. CLVI van 21 november 2011 alsook de §§ 2, leden 1 en 2, 6 en 7 van de Erzsébet-wet onevenredige beperkingen opleggen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
De overwegingen 2, 5, 18, 36, 37, 40, 64, 65 en 73 van richtlijn 2006/123 luiden als volgt:
„(2)
Een concurrerende dienstenmarkt is van vitaal belang voor de bevordering van de economische groei en de werkgelegenheid in de Europese Unie. Thans verhindert een groot aantal belemmeringen op de interne markt vele dienstverrichtende bedrijven, met name kleine en middelgrote ondernemingen, hun activiteiten over de nationale grenzen uit te breiden en ten volle profijt te trekken van de interne markt. Dit verzwakt het wereldwijde concurrentievermogen van dienstverrichters uit de Europese Unie. Een vrije markt die de lidstaten ertoe verplicht beperkingen op de grensoverschrijdende verrichting van diensten op te heffen en te zorgen voor een grotere doorzichtigheid en meer informatie ten behoeve van de consumenten, zou voor dezen betekenen dat zij een grotere keuze en betere diensten krijgen tegen lagere prijzen.
[...]
(5)
Het is daarom noodzakelijk de belemmeringen voor de vrijheid van vestiging van dienstverrichters in de lidstaten en voor het vrije verkeer van diensten tussen lidstaten te verwijderen en de afnemers en verrichters van diensten de nodige rechtszekerheid te bieden om deze twee fundamentele vrijheden van het Verdrag daadwerkelijk te kunnen uitoefenen. Aangezien de belemmeringen voor de interne dienstenmarkt niet alleen gevolgen hebben voor marktdeelnemers die zich in een andere lidstaat willen vestigen, maar ook voor hen die een dienst in een andere lidstaat verrichten zonder zich daar te vestigen, dienen dienstverrichters in staat te worden gesteld hun dienstenactiviteiten op de interne markt te ontplooien door zich in een lidstaat te vestigen of door gebruik te maken van het vrije verkeer van diensten. Dienstverrichters dienen tussen deze twee vrijheden te kunnen kiezen op grond van hun groeistrategie in elke lidstaat.
[...]
(18)
Financiële diensten dienen van de werkingssfeer van deze richtlijn te worden uitgesloten, omdat daarvoor specifieke communautaire wetgeving is opgesteld, die evenals deze richtlijn tot doel heeft een echte interne markt voor diensten tot stand te brengen. Deze uitzondering dient derhalve betrekking te hebben op alle financiële diensten, zoals bankdiensten, kredietverstrekking, verzekering en herverzekering, individuele en bedrijfspensioenen, effecten, beleggingsfondsen, betalingen en beleggingsadviezen, met inbegrip van de diensten die zijn opgenomen in bijlage I bij richtlijn 2006/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 14 juni 2006 betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen [
PB L 177, blz. 1
].
[...]
(36)
Het begrip dienstverrichter dient iedere natuurlijke persoon te dekken die onderdaan van een lidstaat is en iedere rechtspersoon die in een lidstaat een dienstenactiviteit uitoefent en daarbij gebruikmaakt van het recht van vrijheid van vestiging of het vrije verkeer van diensten. Het begrip dienstverrichter dient dus niet alleen gevallen te dekken waarin de dienst in het kader van het vrije verkeer van diensten grensoverschrijdend wordt verricht, maar ook die waarin een marktdeelnemer zich in een lidstaat vestigt om er dienstenactiviteiten te ontplooien. [...]
(37)
De plaats van vestiging van een dienstverrichter moet worden vastgesteld overeenkomstig de rechtspraak van het Hof van Justitie, die bepaalt dat het begrip vestiging de daadwerkelijke uitoefening van een economische activiteit voor onbepaalde tijd vanuit een duurzame vestiging impliceert. [...] Een vestiging hoeft niet de vorm van een dochteronderneming, een bijkantoor of een agentschap te hebben, maar kan ook bestaan in een kantoor dat wordt beheerd door het eigen personeel van de dienstverrichter of door een persoon die onafhankelijk is, maar gemachtigd om op een permanente basis voor de onderneming te handelen, zoals het geval is voor een agentschap. [...]
[...]
(40)
Het begrip dwingende redenen van algemeen belang, waarnaar in een aantal bepalingen van deze richtlijn wordt verwezen, is gaandeweg door het Hof van Justitie ontwikkeld in zijn rechtspraak betreffende de artikelen [49 VWEU en 56 VWEU], en kan zich nog verder ontwikkelen. Dit begrip, zoals dit is erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie, omvat ten minste de volgende gronden: [...] bescherming van afnemers van diensten; consumentenbescherming; [...] bescherming van schuldeisers; [...]
[...]
(64)
Om een echte interne markt voor diensten tot stand te brengen, moeten de beperkingen van de vrijheid van vestiging en het vrije verkeer van diensten die nog in de wetgevingen van bepaalde lidstaten voorkomen en die respectievelijk onverenigbaar zijn met de artikelen [49 VWEU en 56 VWEU], worden opgeheven. Deze op te heffen beperkingen zijn bijzonder schadelijk voor de interne markt voor diensten en moeten systematisch en zo snel mogelijk uit de weg worden geruimd.
(65)
De vrijheid van vestiging veronderstelt met name het beginsel van gelijke behandeling, dat niet alleen het discrimineren op grond van nationaliteit verbiedt, maar ook elke indirecte discriminatie op grond van andere criteria die in de praktijk tot hetzelfde resultaat kunnen leiden. De toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in een lidstaat, als hoofd- of als nevenactiviteit, mag derhalve niet afhankelijk worden gesteld van criteria als de plaats van vestiging, de feitelijke of juridische verblijfplaats of de plaats waar de dienstenactiviteit voornamelijk wordt uitgeoefend. [...]
[...]
(73)
Tot de te beoordelen eisen behoren onder meer nationale regels die de toegang tot bepaalde activiteiten voorbehouden aan bepaalde dienstverrichters om redenen die geen verband houden met de beroepskwalificaties. Tot deze eisen behoren ook eisen die van een dienstverrichter verlangen dat hij een bepaalde rechtsvorm heeft, met name dat hij een rechtspersoon is, dan wel een personenvennootschap, een organisatie zonder winstoogmerk of een vennootschap die uitsluitend aan natuurlijke personen toebehoort [...]”.
Artikel 1 van richtlijn 2006/123, met als opschrift „Onderwerp”, bepaalt in lid 1:
„Deze richtlijn stelt algemene bepalingen ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten vast, met waarborging van een hoge kwaliteit van de diensten.”
Artikel 2 van deze richtlijn, met als opschrift „Werkingssfeer”, bepaalt:
„1.   Deze richtlijn is van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd.
2.   Deze richtlijn is niet van toepassing op de volgende activiteiten:
[...]
b)
financiële diensten, zoals bankdiensten, kredietverstrekking, verzekering en herverzekering, individuele en bedrijfspensioenen, effecten, beleggingsfondsen, betalingen en beleggingsadviezen, met inbegrip van de diensten die zijn opgenomen in bijlage I bij richtlijn 2006/48/EG;
[...]”
Artikel 4 van de richtlijn bepaalt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
1)
‚dienst’: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel [57 VWEU];
2)
‚dienstverrichter’: iedere natuurlijke persoon die onderdaan is van een lidstaat of iedere rechtspersoon in de zin van artikel [54 VWEU], die in een lidstaat is gevestigd en een dienst aanbiedt of verricht;
[...]
4)
‚lidstaat van vestiging’: de lidstaat op het grondgebied waarvan de dienstverrichter is gevestigd;
5)
‚vestiging’: de daadwerkelijke uitoefening van een economische activiteit, zoals bedoeld in artikel [49 VWEU], door de dienstverrichter voor onbepaalde tijd en vanuit een duurzame infrastructuur, van waaruit daadwerkelijk diensten worden verricht;
[...]
8)
‚dwingende redenen van algemeen belang’: redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: [...] bescherming van consumenten, afnemers van diensten [...];
[...]
10)
‚lidstaat waar de dienst wordt verricht’: de lidstaat waar de dienst wordt verleend door een dienstverrichter die in een andere lidstaat is gevestigd;
[...]”
Hoofdstuk III van richtlijn 2006/123 heeft als opschrift „Vrijheid van vestiging van dienstverrichters”. Het omvat een afdeling 2, met als opschrift „Verboden of aan een beoordeling onderworpen eisen”, waarin de artikelen 14 en 15 van deze richtlijn zijn opgenomen.
Artikel 14 van de richtlijn, met als opschrift „Verboden eisen”, bepaalt:
„De lidstaten stellen de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de volgende eisen:
[...]
3)
beperkingen van de vrijheid van de dienstverrichter om tussen een hoofd- of een nevenvestiging te kiezen, met name de verplichting dat de hoofdvestiging van de dienstverrichter zich op hun grondgebied moet bevinden, of beperkingen van de vrijheid om voor vestiging als agentschap, bijkantoor of dochteronderneming te kiezen;
[...]”
Artikel 15 van de richtlijn, met als opschrift „Aan evaluatie onderworpen eisen”, bepaalt onder meer het volgende:
„1.   De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
2.   De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
[...]
b)
eisen die van de dienstverrichter verlangen dat hij een bepaalde rechtsvorm heeft;
[...]
d)
eisen, niet zijnde eisen die betrekking hebben op aangelegenheden die vallen onder richtlijn 2005/36/EG of die in andere communautaire instrumenten zijn behandeld, die de toegang tot de betrokken dienstenactiviteit wegens de specifieke aard ervan voorbehouden aan bepaalde dienstverrichters;
[...]
3.   De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
a)
discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
b)
noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c)
evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
[...]
6.   Uiterlijk op 28 december 2006 stellen de lidstaten geen nieuwe eisen van een in lid 2 bedoeld type, tenzij deze aan de voorwaarden van lid 3 voldoen.
[...]”
Hoofdstuk IV van richtlijn 2006/123 heeft als opschrift „Vrij verkeer van diensten”. Het omvat een afdeling 1, met als opschrift „Vrij verrichten van diensten en afwijkingen in verband hiermee”, waarin artikel 16 van deze richtlijn is opgenomen. Deze bepaling, met als opschrift „Vrij verrichten van diensten”, luidt als volgt:
„1.   De lidstaten eerbiedigen het recht van dienstverrichters om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan die waar zij gevestigd zijn.
De lidstaat waar de dienst wordt verricht, zorgt voor vrije toegang tot en vrije uitoefening van een dienstenactiviteit op zijn grondgebied.
De lidstaten maken de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de naleving van eisen die niet aan de volgende beginselen voldoen:
a)
discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor rechtspersonen, naar de lidstaat waar zij gevestigd zijn;
b)
noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om redenen van openbare orde, openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu;
c)
evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken en gaan niet verder dan wat nodig is om dat doel te bereiken.
2.   De lidstaten stellen geen beperkingen aan het vrij verrichten van diensten door een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter door de volgende eisen te stellen:
a)
een verplichting voor de dienstverrichter een vestiging op hun grondgebied te hebben;
[...]
3.   De lidstaat waarnaar de dienstverrichter zich begeeft, wordt niet verhinderd om, in overeenstemming met lid 1, eisen aan het verrichten van een dienstenactiviteit te stellen als deze gerechtvaardigd zijn om redenen in verband met de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu. [...]
[...]”
Hongaars recht
Wet op de personenbelasting
Krachtens § 71 van wet nr. CXVII van 1995 op de personenbelasting (hierna: „WPB”) kunnen werkgevers hun werknemers tegen gunstige fiscale voorwaarden voordelen in natura verlenen.
§ 71, lid 1, WPB, zoals gewijzigd bij wet nr. CLVI van 21 november 2011, die overeenkomstig § 477 ervan op 1 januari 2012 in werking is getreden, bepaalt:
„Als door de werkgever aan de werknemer verleende voordelen in natura worden gekwalificeerd:
[...]
b)
[...]
bb)
op het in de vorm van Erzsébet-bonnen toegekende inkomen, het inkomensgedeelte tot 5000 [Hongaarse forint (HUF) (ongeveer 16 EUR)] [welk bedrag wordt verhoogd tot 8000 HUF (ongeveer 26 EUR) met ingang van 1 januari 2013] per maand, dat wordt toegekend voor elke begonnen maand van de rechtsverhouding die aan de basis ligt van dit voordeel (zelfs met terugwerkende kracht in hetzelfde belastingjaar);
c)
met betrekking tot de [SZÉP]-kaart,
ca)
steun tot een bedrag van 225000 HUF [ongeveer 720 EUR] in hetzelfde belastingjaar, indien hij komt van verschillende uitgevers, gestort op de subrekening ‚logies’ van de kaart, die kan worden gebruikt voor logies in de zin van [regeringsdecreet nr. 55/2011];
cb)
steun tot een bedrag van 150000 HUF [ongeveer 480 EUR] in hetzelfde belastingjaar, indien hij komt van verschillende uitgevers, gestort op de subrekening ‚maaltijden’ van de kaart, die kan worden gebruikt voor maaltijden in de zin van [regeringsdecreet nr. 55/2011] in restaurants die warme maaltijden serveren (met inbegrip van maaltijden ter plaatse op het werk);
cc)
steun tot een bedrag van 75000 HUF [ongeveer 240 EUR] in hetzelfde belastingjaar, indien hij komt van verschillende uitgevers, gestort op de subrekening ‚vrijetijdsbesteding’ van de kaart, die kan worden gebruikt voor diensten in de zin van [regeringsdecreet nr. 55/2011] die worden geacht te dienen voor vrije tijd, recreatie en gezondheid;
[...]”
§ 3, punt 87, WPB, zoals gewijzigd bij § 1, lid 5, van wet nr. CLVI van 21 november 2011, luidt als volgt:
„Voor de toepassing van deze wet wordt verstaan onder:
[...]
87)
‚Erzsébet-bonnen’: door de [Magyar Nemzeti Üdülési Alapítvány (Hongaarse nationale stichting voor vrijetijdsbesteding; hierna: ‚HNSV’] in elektronische vorm of op papier uitgegeven bonnen die kunnen worden gebruikt voor de aankoop van kant-en-klare maaltijden [...].”
Regeringsdecreet nr. 55/2011
Volgens § 2, lid 2, onder a), van regeringsdecreet nr. 55/2011 dient de SZÉP-kaart „alleen ter identificatie van de werknemer die de steun geniet, van zijn gezinsleden, zijn werkgever en van de dienstverrichter, en [...] leent [zij zich niet] tot de opslag van elektronisch geld of tot de uitvoering van rechtstreekse betalingen”.
§ 13 van dit decreet bepaalt:
„Gemachtigd tot uitgifte van de [SZÉP-]kaart is elke dienstverrichter in de zin van § 2, lid 2, onder d), van [de wet onderlinge verzekeringsfondsen] – met uitzondering van aan deze dienstverrichter contractueel gebonden natuurlijke personen en dienstverrichters – die is opgericht voor onbepaalde duur of voor een bepaalde duur van ten minste vijf jaar vanaf het begin van de uitgifte van de kaart en die, samen met dezelfde handelsvennootschap die is erkend als een vennootschapsgroep of daadwerkelijk als zodanig fungeert in de zin van [de wet op de handelsvennootschappen], of samen met het onderlinge verzekeringsfonds zoals gedefinieerd in § 2, lid 2, onder a), van de wet onderlinge verzekeringsfondsen, waarmee de dienstverrichter sinds ten minste vijf jaar een contractuele relatie onderhoudt – met uitzondering van activiteiten van beheer van deposito’s en beleggingen – voldoet aan elk van de volgende voorwaarden:
a)
beschikt over een klantenkantoor in elke gemeente van Hongarije met een bevolking van meer dan 35000 inwoners;
b)
in de loop van zijn laatste afgesloten boekjaar zelf in het kader van zijn betalingsdiensten ten minste 100000 andere betaalinstrumenten dan in speciën heeft uitgegeven;
c)
beschikt over ten minste twee jaar ervaring inzake uitgifte van elektronische bonnenkaarten die recht geven op voordelen in natura in de zin van § 71 [WPB] en volgens de cijfers van zijn laatste afgesloten boekjaar meer dan 25000 bonnenkaarten heeft uitgegeven.
[...]”
Wet onderlinge verzekeringsfondsen
§ 2, lid 2, onder a) en d), van de wet onderlinge verzekeringsfondsen bevat de volgende definities:
„a)
‚vrijwillig onderling verzekeringsfonds’ (hierna: ‚onderling verzekeringsfonds’): vereniging, opgericht door natuurlijke personen (hierna: ‚leden van een onderling verzekeringsfonds’) op basis van de beginselen van autonomie, wederkerigheid, solidariteit en vrijwillige deelneming, die uitkeringen ter aanvulling, compensatie of vervanging van die welke door de sociale zekerheid worden verstrekt, alsook uitkeringen ter bevordering van de gezondheid (hierna: ‚uitkeringen’) organiseert en financiert. Het onderlinge verzekeringsfonds organiseert, financiert en verstrekt haar uitkeringen dankzij de regelmatige bijdragen van haar leden, op basis van het beheer van de individuele rekeningen. Deze wet stelt de regels inzake beheer en aansprakelijkheid vast, alsook de bevoegdheden in verband met de activiteiten van het onderlinge verzekeringsfonds;
[...]
d)
‚dienstverrichter’: elke natuurlijke en rechtspersoon en elke handelsvennootschap zonder rechtspersoonlijkheid die zich op basis van een overeenkomst met het onderlinge verzekeringsfonds voor rekening van dit laatste bezighoudt met verrichtingen die vallen onder de activiteiten van het onderlinge verzekeringsfonds, ze mogelijk maken of begunstigen, of die zelf diensten verstrekt die normaliter door een onderling verzekeringsfonds worden verricht, met uitsluiting van dienstverrichters van de ziekenfondsen. Wordt in het bijzonder als dienstverrichter beschouwd iedere persoon die optreedt als bewaarnemer voor het hierboven omschreven onderlinge verzekeringsfonds of door het onderlinge verzekeringsfonds is gemachtigd om beleggingstransacties te verrichten en/of zijn boekhouding en registers te beheren, alsook iedere persoon die belast is met het werven van leden voor het onderlinge verzekeringsfonds of die diensten organiseert voor rekening van ziekenfondsen. Wordt eveneens als dienstverrichter aangemerkt iedere persoon die de hierboven omschreven transacties die verband houden met het onderlinge verzekeringsfonds verricht op basis van een overeenkomst die met de in dit punt bedoelde dienstverrichter is gesloten”.
Wet op de handelsvennootschappen
§ 1, lid 1, van de wet op de handelsvennootschappen bepaalt:
„Deze wet regelt de oprichting, de organisatie en de werking van op Hongaars grondgebied gevestigde handelsvennootschappen [...]”.
§ 2 van deze wet bepaalt:
„1.   Een handelsvennootschap mag alleen in de in deze wet bepaalde vorm worden opgericht.
2.   Vennootschappen onder firma (vof) en commanditaire vennootschappen (cv) hebben geen rechtspersoonlijkheid. Besloten vennootschappen (bv) en naamloze vennootschappen (nv) hebben rechtspersoonlijkheid.”
Met betrekking tot erkende vennootschapsgroepen bepaalt de wet in § 55:
„1.   De handelsvennootschap die overeenkomstig de boekhoudwet geconsolideerde jaarrekeningen moet indienen (dominante vennootschap), en de naamloze vennootschap of de besloten vennootschap waarop de dominante vennootschap een beslissende invloed in de zin van de boekhoudwet uitoefent (gecontroleerde vennootschap), kunnen beslissen als erkende vennootschapsgroep te werken door onderling een zeggenschapsovereenkomst te sluiten ter verwezenlijking van hun gemeenschappelijke handelsdoelstellingen.
[...]
3.   Door de inschrijving van de werking als erkende vennootschapsgroep in het handels- en vennootschapsregister wordt geen rechtssubject opgericht dat onderscheiden is van de handelsvennootschappen die de groep vormen.”
§ 64, lid 1, van de wet op de handelsvennootschappen luidt als volgt:
„§ 60 is van toepassing, ook al is er geen zeggenschapsovereenkomst en inschrijving als erkende vennootschapsgroep, op voorwaarde dat de handelsvennootschappen die tot dezelfde vennootschapsgroep behoren, na een duurzame onafgebroken samenwerking van ten minste drie jaar tussen de dominante vennootschap en de gecontroleerde vennootschap(pen) hun activiteit volgens dezelfde handelsstrategie uitoefenen en hun daadwerkelijk gedrag een voorzienbare en evenwichtige verdeling van de voor- en nadelen van de werking van de groep garandeert.”
Wet op de bijkantoren
§ 2, onder b), van de wet op de bijkantoren bepaalt:
„Voor de toepassing van deze wet wordt verstaan onder:
[...]
b)
‚bijkantoor’: elke commercieel zelfstandige bedrijfseenheid zonder rechtspersoonlijkheid van de buitenlandse onderneming die in het nationale handels- en vennootschapsregister als bijkantoor van de buitenlandse onderneming is ingeschreven als autonome vennootschapsvorm”.
Erzsébet-wet
§ 1 van de Erzsébet-wet bepaalt:
„Het Erzsébet-programma strekt tot significante verlaging in het bestaande kader van het aantal kansarmen, in het bijzonder van het aantal kinderen, die niet de mogelijkheid hebben meermaals per dag te eten, een aan hun leeftijd aangepaste gezonde voeding te krijgen, de voor de verwerving van kennis vereiste gezondheidstoestand en de voor herstel noodzakelijke rust te genieten.”
§ 2 van deze wet luidt:
„1.   Voor de toepassing van deze wet wordt verstaan onder:
a)
‚Erzsébet-programma’: alle van overheidswege georganiseerde en verwezenlijkte sociaal gerichte programma’s en voorzieningen ter verwezenlijking van de doelstellingen van § 1, zonder het doel winst te maken op de markt;
b)
‚Erzsébet-bonnen’: door de [HNSV] uitgegeven bonnen, die kunnen worden gebruikt:
ba)
voor de aankoop van kant-en-klare maaltijden en van warme maaltijden in restaurants,
bb)
voor de aankoop van bepaalde goederen en diensten die worden geleverd tegen betaling van de door de betaler verschuldigde belastingen en heffingen of met vrijstelling van belastingen,
bc)
voor de aankoop van goederen en diensten die nodig zijn voor de opleiding van kinderen en voor de aan hen verstrekte zorgen,
bd)
voor de aankoop van wettelijk bepaalde goederen en diensten voor sociale doeleinden.
2.   De [HNSV] zorgt voor de uitvoering van het Erzsébet-programma.
[...]”
De HNSV is een in Hongarije ingeschreven stichting van openbaar nut. Zij gebruikt het haar toegekende vermogen voor sociale vakanties, aanverwante diensten en voorzieningen alsook voor de uitvoering van andere sociale programma’s.
§ 6, lid 1, van de Erzsébet-wet bepaalt dat „[d]e [HNSV] [...] voor de uitvoering van haar taken in het kader van het Erzsébet-programma overeenkomsten [kan] sluiten met civielrechtelijke organisaties, handelsvennootschappen en alle andere natuurlijke of rechtspersonen”.
§ 7 van deze wet betreft de inwerkingtreding ervan.
Precontentieuze procedure en procedure bij het Hof
De Commissie heeft Hongarije op 21 juni 2012 een aanmaningsbrief gestuurd, omdat zij van mening was dat deze lidstaat, door in 2011 de nieuwe nationale regeling betreffende bonnen voor maaltijden, vrijetijdsbesteding en vakantie vast te stellen, zijn verplichtingen krachtens artikel 9, artikel 10, artikel 14, punt 3, artikel 15, lid 1, lid 2, onder b) en d), en lid 3, en artikel 16 van richtlijn 2006/123, alsook de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU niet was nagekomen. Bij brief van 20 juli 2012 heeft Hongarije hierop geantwoord en de gestelde inbreuken betwist.
Op 22 november 2012 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarin zij haar standpunt handhaafde dat bovengenoemde nationale regeling inbreuk maakte op alle voornoemde Unierechtelijke bepalingen, met uitzondering echter van artikel 10 van voormelde richtlijn, waarvan zij niet langer de schending aanvoerde. Bijgevolg heeft zij Hongarije verzocht, de nodige maatregelen te nemen om aan dit met redenen omklede advies te voldoen binnen een termijn van één maand vanaf de ontvangst ervan.
Aangezien de Commissie geen genoegen kon nemen met de uitleg die deze lidstaat in zijn antwoord van 27 december 2012 verstrekte, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.
Beroep
In het kader van haar beroep formuleert de Commissie verschillende grieven betreffende de voorwaarden die de Hongaarse regelgeving verbindt aan de uitgifte van bepaalde fiscaal aantrekkelijke instrumenten op vertoon waarvan werknemers bij dienstverrichters toegang kunnen krijgen tot bepaalde diensten op het gebied van logies, vrijetijdsbesteding en/of maaltijden. Het gaat om voordelen in natura die deze werknemers van hun werkgever ontvangen.
Deze grieven hebben in casu meer bepaald betrekking op de juridische regeling die op twee van deze instrumenten van toepassing is, namelijk de SZÉP-kaart en de Erzsébet-bonnen, die hierna achtereenvolgens zullen worden behandeld.
Grieven betreffende de voorwaarden voor de uitgifte van de SZÉP-kaart
De Commissie merkt in het bijzonder op dat maaltijddiensten die door restaurants en publieke eetgelegenheden, met uitzondering van kantines op het werk, worden verstrekt, krachtens § 71, lid 1, WPB slechts als voordelen in natura in de zin van deze wet kunnen worden gekwalificeerd indien de SZÉP-kaart wordt gebruikt.
De in § 13 van regeringsdecreet nr. 55/2011 gestelde voorwaarden waaronder deze kaart kan worden uitgegeven, zijn echter zo strikt dat slechts een uiterst beperkte kring van ondernemingen deze kaart kan uitgeven.
De Commissie betoogt primair dat deze voorwaarden door hun beperkende karakter op verschillende punten inbreuk maken op de artikelen 14 tot en met 16 van richtlijn 2006/123. Subsidiair stelt zij dat deze voorwaarden in strijd zijn met de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU.
Grieven inzake schending van richtlijn 2006/123
Vooraf zij opgemerkt dat de SZÉP-kaart, zoals blijkt uit de door de partijen verstrekte uitleg, een fiscaal aantrekkelijk instrument is op vertoon waarvan werknemers bij dienstverrichters die contractueel zijn gebonden aan de onderneming die dit instrument heeft uitgegeven, toegang krijgen tot een reeks specifieke prestaties, namelijk het verstrekken van logies, bepaalde diensten op het gebied van vrijetijdsbesteding en maaltijddiensten. Het gaat om voordelen in natura die deze werknemers van hun werkgever ontvangen. De dienstverrichters worden achteraf vergoed door de uitgever van het instrument overeenkomstig de contractuele verbintenissen tussen deze laatste en de werkgever.
Volgens § 2, lid 2, onder a), van regeringsdecreet nr. 55/2011 dient de SZÉP-kaart alleen ter identificatie van de werknemer en van de dienstverrichter, en leent zij zich niet tot de opslag van elektronisch geld of tot de uitvoering van rechtstreekse betalingen.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 62 tot en met 65 van zijn conclusie heeft opgemerkt, vormt de uitgifte van deze kaart dus geen „financiële dienst”, die krachtens artikel 2, lid 2, onder b), van richtlijn 2006/123 uitgesloten is van de werkingssfeer van deze richtlijn, wat de Hongaarse regering overigens niet heeft betwist voor het Hof.
– Eerste grief: schending van de artikelen 14, punt 3, en 15, lid 2, onder b), van richtlijn 2006/123
Argumenten van partijen
Met haar eerste grief, zoals geformuleerd in de conclusies van haar verzoekschrift, heeft de Commissie het Hof verzocht om vast te stellen dat § 13 van regeringsdecreet nr. 55/2011, gelezen in samenhang met § 2, lid 2, onder d), van de wet onderlinge verzekeringsfondsen, § 2, onder b), van de wet op de bijkantoren en de §§ 1, 2, leden 1 en 2, 55, leden 1 en 3, en 64, lid 1, van de wet op de handelsvennootschappen, de artikelen 14, punt 3, en 15, lid 2, onder b), van richtlijn 2006/123 schendt door uit te sluiten dat bijkantoren de SZÉP-kaart uitgeven.
Naar aanleiding van een vraag van het Hof heeft de Commissie echter ter terechtzitting verklaard dat zij het tweede onderdeel van deze grief, inzake schending van artikel 15, lid 2, onder b), van de richtlijn, introk.
Wat het onderdeel van de grief inzake schending van artikel 14, punt 3, van deze richtlijn betreft, betoogt de Commissie dat uit de in punt 37 van dit arrest genoemde nationale bepalingen, in hun onderlinge samenhang beschouwd, voortvloeit dat bijkantoren van buitenlandse vennootschappen niet de hoedanigheid van „dienstverrichter” in de zin van § 13 van regeringsdecreet nr. 55/2011 kunnen hebben en dus niet bevoegd zijn om SZÉP-kaarten uit te geven.
Deze uitsluiting is in strijd met artikel 14, punt 3, van richtlijn 2006/123, dat de lidstaten een absoluut verbod oplegt om de toegang tot een dienstenactiviteit op hun grondgebied afhankelijk te maken van een vereiste dat beperkingen stelt aan de vrijheid van de dienstverrichter om tussen een hoofd- of een nevenvestiging te kiezen, daaronder begrepen beperkingen van de vrijheid om voor vestiging als agentschap, bijkantoor of dochteronderneming te kiezen, zonder dat een dergelijke beperking op enige wijze kan worden gerechtvaardigd.
De Hongaarse regering brengt hier in wezen tegen in dat door de uitsluiting van bijkantoren van buitenlandse vennootschappen kan worden verzekerd dat de uitgever van SZÉP-kaarten naar behoren is geïntegreerd in het Hongaarse economische leven en dus over de nodige ervaring en infrastructuur beschikt, zodat een dergelijke maatregel wordt gerechtvaardigd door het in casu nagestreefde doel, de consumenten, namelijk de werknemers die de SZÉP-kaarten gebruiken, en de schuldeisers, namelijk de dienstverrichters die dergelijke kaarten aanvaarden, te beschermen tegen het risico van insolvabiliteit van deze uitgever.
Beoordeling door het Hof
Om te beginnen zijn de partijen het erover eens dat Hongaarse bijkantoren van in andere lidstaten opgerichte vennootschappen krachtens § 13 van regeringsdecreet nr. 55/2011, gelezen in samenhang met de andere bepalingen van nationaal recht die in punt 37 van dit arrest zijn opgesomd, niet bevoegd zijn om in Hongarije SZÉP-kaarten uit te geven.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat artikel 14 van richtlijn 2006/123 de lidstaten verbiedt, de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied afhankelijk te stellen van een van de in de punten 1 tot en met 8 daarvan opgesomde eisen, en hun dan ook de verplichting oplegt die eisen stelselmatig bij voorrang in te trekken (arrest Rina Services e.a.,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, punt
).
Tot de aldus verboden vereisten behoren, zoals blijkt uit artikel 14, punt 3, van deze richtlijn, met name die welke de vrijheid van de dienstverrichter beperken om tussen een hoofd- of een nevenvestiging te kiezen en om voor vestiging als agentschap, bijkantoor of dochteronderneming te kiezen. Zoals in punt 42 van dit arrest is opgemerkt, stelt de betwiste nationale regelgeving juist dergelijke vereisten.
Wat de door de Hongaarse regering aangevoerde rechtvaardigingsgronden betreft, heeft het Hof reeds geoordeeld dat zowel uit de bewoordingen van artikel 14 als uit de algemene opzet van richtlijn 2006/123 voortvloeit dat de in dat artikel opgesomde eisen niet kunnen worden gerechtvaardigd (arrest Rina Services e.a.,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, punten
‑
).
Dienaangaande heeft het Hof met name opgemerkt dat een dergelijk verbod, dat geen ruimte laat voor enige rechtvaardiging, ertoe strekt bepaalde beperkingen van de vrijheid van vestiging die volgens de wetgever van de Unie en de rechtspraak van het Hof erg negatieve gevolgen hebben voor de goede werking van de interne markt, stelselmatig en snel op te heffen, en dat het met dit verbod nagestreefde doel dus in overeenstemming is met het VWEU (arrest Rina Services e.a.,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, punt
).
Artikel 52, lid 1, VWEU staat de lidstaten dus weliswaar toe nationale maatregelen die de vrijheid van vestiging beperken, te rechtvaardigen op grond van de daarin genoemde redenen, maar dit belet de Uniewetgever niet om bij de vaststelling van een handeling van afgeleid recht, zoals richtlijn 2006/123, die concreet vorm geeft aan een in het VWEU neergelegde fundamentele vrijheid, bepaalde afwijkingen in te perken, vooral wanneer de betrokken bepaling van afgeleid recht, zoals in casu, gewoon vaste rechtspraak van het Hof overneemt volgens welke een eis als die welke thans aan de orde is, onverenigbaar is met de fundamentele vrijheden waarop ondernemingen zich kunnen beroepen (zie in die zin arrest Rina Services e.a.,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, punt
).
In deze omstandigheden moet het onderdeel van de eerste grief dat betrekking heeft op de schending van artikel 14, punt 3, van deze richtlijn, worden aanvaard.
– Tweede grief: schending van artikel 15, lid 1, lid 2, onder b), en lid 3, van richtlijn 2006/123
Argumenten van partijen
Met zijn tweede grief verzoekt de Commissie het Hof om vast te stellen dat § 13 van regeringsdecreet nr. 55/2011, gelezen in samenhang met de andere in punt 37 van dit arrest genoemde bepalingen, artikel 15, lid 1, lid 2, onder b), en lid 3, van richtlijn 2006/123 schendt, voor zover het, gelet op de door § 13, onder a) tot en met c), gestelde voorwaarden, niet de activiteit erkent van groepen waarvan de moedermaatschappij geen naar Hongaars recht opgerichte vennootschap is en waarvan de leden niet werken in vennootschapsvormen naar Hongaars recht.
Dienaangaande herinnert de Commissie eraan dat § 13 van regeringsdecreet nr. 55/2011 bepaalt dat de dienstverrichter, om de SZÉP-kaart te kunnen uitgeven, moet voldoen aan de voorwaarden van § 13, onder a) tot en met c), in voorkomend geval via een door de wet op de handelsvennootschappen erkende of daadwerkelijk als zodanig fungerende vennootschapsgroep waartoe hij behoort.
Haars inziens kan echter volgens de §§ 55, leden 1 en 3, en 64 van deze wet enkel een handelsvennootschap als dominante vennootschap van een dergelijke vennootschapsgroep worden gekwalificeerd, terwijl een dergelijke handelsvennootschap volgens de §§ 1, lid 1, en 2, lid 1, van deze wet op Hongaars grondgebied gevestigd moet zijn en slechts mag worden opgericht in een in deze wet vastgestelde vorm. Bovendien bepaalt § 55, lid 1, dat de vennootschap waarover in vennootschapsgroepen zeggenschap wordt uitgeoefend, slechts een in Hongarije gevestigde nv of bv naar Hongaars recht mag zijn.
Deze vereisten zijn dus in strijd met artikel 15, lid 2, onder b), en lid 3, van richtlijn 2006/123, dat bepaalt dat ondernemingen niet verplicht kunnen worden om een bepaalde rechtsvorm te hebben, tenzij deze verplichting niet discriminerend is en noodzakelijk en evenredig is. Deze vereisten zijn immers discriminerend, aangezien handelsvennootschappen die niet in Hongarije gevestigd zijn, hier duidelijk door benadeeld worden, en bovendien heeft de Hongaarse regering niet concreet aangetoond dat deze maatregelen noodzakelijk en evenredig zijn.
De Hongaarse regering brengt hier in wezen tegen in dat door deze beperkingen, die verband houden met de groep waartoe de vennootschap behoort, kan worden verzekerd dat de uitgever naar behoren in het Hongaarse economische leven is geïntegreerd en over de nodige infrastructuur en ervaring beschikt, met name op het gebied van de uitgifte en het beheer van met de SZÉP-kaart vergelijkbare elektronische bonnen, zodat deze beperkingen worden gerechtvaardigd door het reeds in punt 41 van dit arrest genoemde doel, de consumenten en de schuldeisers te beschermen.
Beoordeling door het Hof
Volgens artikel 15, lid 1, van richtlijn 2006/123 moeten de lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel eisen worden gesteld zoals die welke zijn bedoeld in lid 2 van dat artikel, en erop toezien dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden.
Artikel 15, lid 2, onder b), van deze richtlijn heeft betrekking op de vereisten die de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit afhankelijk stellen van de voorwaarde dat de dienstverrichter een bepaalde rechtsvorm heeft.
De cumulatieve voorwaarden van artikel 15, lid 3, van deze richtlijn betreffen, ten eerste, het niet-discriminerende karakter van de betrokken eisen, die geen direct of indirect onderscheid mogen maken naar nationaliteit of, voor vennootschappen, naar de plaats van hun statutaire zetel, ten tweede, de noodzakelijkheid ervan, dat wil zeggen dat de eisen gerechtvaardigd moeten zijn door een dwingende reden van algemeen belang, en, ten derde, de evenredigheid ervan, die inhoudt dat de eisen geschikt moeten zijn om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder mogen gaan dan nodig is om dat doel te bereiken, en dat dit doel niet met andere, minder beperkende maatregelen mag kunnen worden bereikt.
Voorts bepaalt artikel 15, lid 6, van richtlijn 2006/123 dat de lidstaten uiterlijk op 28 december 2006 geen nieuwe eisen van een in artikel 15, lid 2, bedoeld type mogen stellen, tenzij deze aan de voorwaarden van artikel 15, lid 3, voldoen.
In casu strekken de door de Commissie geformuleerde grieven ertoe, te doen vaststellen dat de in het kader van haar beroep genoemde nationale bepalingen eisen stellen zoals bedoeld in artikel 15, lid 2, onder b), van deze richtlijn, en dat deze nationale bepalingen artikel 15, leden 1 tot en met 3, schenden, aangezien deze eisen niet voldoen aan de voorwaarden van artikel 15, lid 3.
Bijgevolg moet worden nagegaan of de uit deze nationale bepalingen voortvloeiende eisen onder artikel 15, lid 2, onder b), van deze richtlijn vallen, zoals de Commissie stelt.
Om de draagwijdte van deze bepaling vast te stellen, moeten niet enkel de bewoordingen ervan, maar ook het doel en de opzet ervan binnen de context van het door richtlijn 2006/123 ingevoerde stelsel in aanmerking worden genomen (zie naar analogie arrest Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, punt
).
Artikel 15, lid 2, onder b), van deze richtlijn heeft volgens de tekst ervan betrekking op gevallen waarin van de „dienstverrichter” wordt verlangd dat hij „een bepaalde rechtsvorm heeft”.
Dienaangaande blijkt uit overweging 73 van deze richtlijn dat dit bijvoorbeeld het geval is wanneer de verplichting wordt opgelegd om een rechtspersoon te vormen, een eenpersoonsvennootschap op te richten, een organisatie zonder winstoogmerk te vormen of een vennootschap die uitsluitend aan natuurlijke personen toebehoort. Het niet-uitputtende karakter en de inhoud van deze opsomming wijzen erop dat het in artikel 15, lid 2, onder b), van deze richtlijn gebruikte begrip „bepaalde rechtsvorm” ruim moet worden opgevat.
Een dergelijke ruime uitlegging stemt overigens overeen met het doel van richtlijn 2006/123, die, zoals blijkt uit de overwegingen 2 en 5 ervan, ertoe strekt de beperkingen op de vrijheid van vestiging van dienstverrichters in de lidstaten en op het vrije verkeer van diensten tussen de lidstaten te verwijderen, teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van een vrije en concurrerende interne markt (zie met name arrest Société fiduciaire nationale d’expertise comptable,
C‑119/09
,
EU:C:2011:208
, punt
). Een regeling van een lidstaat die vereist dat de dienstverrichter een bepaalde rechtsvorm of juridische status bezit, vormt immers een belangrijke beperking van de vrijheid van vestiging van de dienstverrichters en van het vrije verkeer van diensten (zie in die zin met name arresten Commissie/Italië,
C‑439/99
,
EU:C:2002:14
, punt
, en Commissie/Portugal,
C‑171/02
,
EU:C:2004:270
, punten
en
).
In casu vloeit uit § 13 van regeringsdecreet nr. 55/2011, gelezen in samenhang met de andere bepalingen die worden genoemd in punt 37 van dit arrest, met name met die welke zijn vervat in de wet op de handelsvennootschappen, voort dat, ingeval de dienstverrichter de voorwaarden van § 13 samen met een andere vennootschap in het kader van een vennootschapsgroep beoogt te vervullen, de mogelijkheid om SZÉP-kaarten uit te geven met name onderworpen kan zijn aan de voorwaarde dat deze uitgever binnen de vennootschapsgroep waartoe hij behoort de vorm heeft van een handelsvennootschap, meer bepaald die van een nv of een bv naar Hongaars recht, en de dochteronderneming is van een handelsvennootschap naar Hongaars recht die zelf voldoet aan de voorwaarden van § 13, onder a) tot en met c), van regeringsdecreet nr. 55/2011.
In een dergelijk geval wordt dus van de dienstverrichter tegelijkertijd verlangd dat hij rechtspersoonlijkheid heeft en meer bepaald de vorm heeft van een handelsvennootschap – waarbij het bovendien om een specifieke soort moet gaan – en dat hij de dochteronderneming is van een vennootschap die zelf de vorm heeft van een handelsvennootschap. Aldus worden aan deze uitgever verschillende vereisten gesteld in verband met zijn rechtsvorm in de zin van artikel 15, lid 2, onder b), van richtlijn 2006/123.
Volgens artikel 15, lid 3, onder a), van richtlijn 2006/123 zijn de in artikel 15, lid 2, gestelde vereisten niet onverenigbaar met de bepalingen van deze richtlijn op voorwaarde, onder andere, dat zij voor vennootschappen geen direct of indirect onderscheid maken naar de plaats van hun statutaire zetel.
In casu wordt naast de in punt 65 van dit arrest genoemde vereisten de voorwaarde gesteld dat de dienstverrichter, alsook de dominante vennootschap van de groep waartoe hij in voorkomend geval behoort, zijn opgericht naar Hongaars recht, wat volgens de §§ 1, lid 1, 2 en 55, lid 1, van de wet op de handelsvennootschappen impliceert dat hun statutaire zetel in Hongarije is gevestigd.
Hieruit volgt dat niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 15, lid 3, onder a), van richtlijn 2006/123.
Hoewel deze conclusie volstaat om vast te stellen dat niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 15, lid 3, aangezien deze voorwaarden cumulatief zijn, moet bovendien worden opgemerkt dat de Hongaarse regering – voor zover zij ter rechtvaardiging van de vereisten in verband met de rechtsvorm van de uitgever van de SZÉP-kaarten en diens moedermaatschappij enkel heeft gesteld dat het van wezenlijk belang is dat deze uitgever en zijn moedermaatschappij in het Hongaarse economische leven zijn geïntegreerd en dat de uitgever over de nodige ervaring en infrastructuur beschikt – geen enkel concreet element of argument heeft aangevoerd dat kan verklaren waarom deze vereisten noodzakelijk zijn om te verzekeren dat de uitgevers van SZÉP-kaarten de garanties inzake financiële solvabiliteit, vakbekwaamheid en toegankelijkheid bieden die nodig zijn ter bereiking van het door haar aangevoerde doel, de gebruikers van deze kaarten en de schuldeisers te beschermen, en waarom zij evenredig zijn aan dit doel.
Gelet op het bovenstaande moet worden vastgesteld dat de uit § 13 van regeringsdecreet nr. 55/2011 voortvloeiende vereisten in verband met de rechtsvorm van de uitgever van de SZÉP-kaarten die in punt 65 van dit arrest zijn genoemd, inbreuk maken op artikel 15, lid 1, lid 2, onder b), en lid 3, van richtlijn 2006/123 zodat de tweede grief moet worden aanvaard.
– Derde grief: schending van artikel 15, lid 1, lid 2, onder d), en lid 3, van richtlijn 2006/123
Argumenten van partijen
Met haar derde grief verzoekt de Commissie het Hof om vast te stellen dat § 13 van regeringsdecreet nr. 55/2011, gelezen in samenhang met de andere in punt 37 van dit arrest genoemde nationale bepalingen, de mogelijkheid tot uitgifte van de SZÉP-kaart voorbehoudt aan banken en financiële instellingen, voor zover deze de enige instellingen zijn die kunnen voldoen aan de voorwaarden van § 13, wat in strijd is met artikel 15, lid 1, lid 2, onder d), en lid 3, van richtlijn 2006/123.
Haars inziens komen de voorwaarden van § 13, onder a) tot en met c), van regeringsdecreet nr. 55/2011, volgens welke de uitgever van de SZÉP-kaart, ten eerste, moet beschikken over een klantenkantoor in elke gemeente van Hongarije met een bevolking van meer dan 35000 inwoners, ten tweede, in de loop van zijn laatste afgesloten boekjaar zelf in het kader van zijn betalingsdiensten ten minste 100000 andere betaalinstrumenten dan in speciën moet hebben uitgegeven, en, ten derde, moet beschikken over ten minste twee jaar ervaring inzake uitgifte van elektronische bonnenkaarten die recht geven op voordelen in natura in de zin van de WPB, en in zijn laatste afgesloten boekjaar meer dan 25000 bonnenkaarten moet hebben uitgegeven, immers erop neer dat iedere uitgever van SZÉP-kaarten een hoofdactiviteit moet uitoefenen die overeenstemt met die van een bank of financiële instelling.
Dienaangaande blijkt overigens uit het door het Hongaarse bureau voor handelsvergunningen beheerde register dat slechts drie in Hongarije gevestigde banken in staat waren om aan deze voorwaarden te voldoen.
Volgens de Commissie voldoet het vereiste dat de uitgeoefende hoofdactiviteit van bancaire en financiële aard is, niet aan de voorwaarden van artikel 15, lid 2, onder d), en lid 3, van richtlijn 2006/123, dat bepaalt dat, wanneer nationale regels aldus de toegang tot een dienstenactiviteit wegens de specifieke aard ervan voorbehouden aan bepaalde dienstverrichters, deze beperking niet-discriminerend, noodzakelijk en evenredig moet zijn.
Om te beginnen vormen de voorwaarden van § 13, onder a) tot en met c), van regeringsdecreet nr. 55/2011 een indirecte discriminatie, aangezien zij slechts kunnen worden vervuld door ondernemingen die reeds op de Hongaarse markt zijn gevestigd, en aldus nieuwe ondernemingen beletten om die markt te betreden, zoals wordt bevestigd door de vaststelling in punt 73 van dit arrest.
Voorts zijn deze voorwaarden noch noodzakelijk noch evenredig.
Ten eerste heeft de Hongaarse regering geen concrete problemen genoemd die zouden zijn gerezen onder de vroegere regeling, die een veel ruimere kring ondernemingen de bevoegdheid verleende om bonnen uit te geven waarmee voordelen in natura kunnen worden verkregen. Ten tweede blijkt uit het onderzoek van de situatie in de andere lidstaten dat die geen eisen stellen die vergelijkbaar zijn met die welke aldus in Hongarije zijn ingevoerd. Ten derde kan het door de Hongaarse regering aangevoerde doel, de consumenten en de schuldeisers te beschermen, worden bereikt met minder beperkende maatregelen, zoals de invoering van een toezichtsysteem voor de uitgevers of van een systeem van bankgaranties, of het gebruik van een telefonische dienst of van handelsvertegenwoordigers. Ten vierde zijn zelfs de kredietinstellingen waarmee de uitgevers van SZÉP-kaarten worden gelijkgesteld, in Hongarije niet onderworpen aan wettelijke voorwaarden die overeenstemmen met die van § 13, onder a) tot en met c), van regeringsdecreet nr. 55/2011.
De Hongaarse regering voert als verweer twee dwingende redenen van algemeen belang aan die volgens haar de in § 13, onder a) tot en met c), genoemde vereisten kunnen rechtvaardigen, namelijk de bescherming van de consumenten die de SZÉP-kaart gebruiken, en van de schuldeisers die deze kaarten aanvaarden, tegen het risico van insolvabiliteit van de uitgever van de kaart en tegen het onvermogen van deze laatste om de door hem te verrichten diensten doeltreffend te verrichten.
Dienaangaande stelt de Hongaarse regering dat ten tijde van de indiening van haar verweerschrift reeds bijna één miljoen SZÉP-kaarten waren uitgegeven en ongeveer 55000 overeenkomsten tussen de uitgevende ondernemingen en de dienstverrichters waren gesloten, terwijl uit de beschikbare cijfers voor 2013 blijkt dat in dat jaar meer dan 20 miljoen transacties via dergelijke kaarten zijn verricht voor omgerekend ongeveer 227 miljoen EUR.
Gelet op de omvang van het logistieke en financiële beheer dat aldus van de uitgevers van SZÉP-kaarten wordt verwacht, zijn de door § 13, onder a) tot en met c), van regeringsdecreet nr. 55/2011 gestelde vereisten zowel noodzakelijk ter bereiking van het in punt 76 van dit arrest genoemde doel, de consumenten en de schuldeisers te beschermen, als evenredig aan dit doel, aangezien zij garanderen dat deze uitgevers beschikken over een uitgebreid netwerk van dienstenpunten in de buurt van de klanten, waardoor deze persoonlijk contact kunnen opnemen, alsook over een stabiele financiële basis die evenredig is aan de beoogde omzet, en ervaring hebben op het gebied van het beheer van grote bedragen en de uitgifte van elektronische kaarten zoals de SZÉP-kaart, en dat zij transparant te werk gaan en financieel worden gecontroleerd.
Beoordeling door het Hof
Artikel 15, lid 2, onder d), van richtlijn 2006/123 heeft betrekking op vereisten waardoor de toegang tot een dienstenactiviteit wegens de specifieke aard ervan wordt voorbehouden aan bepaalde dienstverrichters.
In casu zij om te beginnen opgemerkt dat de Commissie weliswaar erkent dat § 13, onder a) tot en met c), van regeringsdecreet nr. 55/2011 blijkens de bewoordingen ervan geen uitdrukkelijke aanwijzingen bevat dat de uitgifte van SZÉP-kaarten is voorbehouden aan banken of financiële instellingen, maar tegelijkertijd stelt dat de in deze nationale bepaling vastgestelde voorwaarden in de praktijk slechts kunnen worden vervuld door dergelijke ondernemingen, zodat deze bepaling valt onder het in artikel 15, lid 2, onder d), van deze richtlijn bedoelde geval.
De Hongaarse regering betwist niet dat dit het concrete gevolg is van de betrokken nationale bepaling, maar zet daarentegen uiteen waarom het volgens haar, gelet op de risico’s die verband houden met de uitgifte en het beheer van SZÉP-kaarten en op de complexiteit en het bijzonder delicate karakter van een dergelijke activiteit, volledig gerechtvaardigd is dat deze wordt voorbehouden aan banken of financiële instellingen, aangezien deze de op dit gebied vereiste financiële en prudentiële waarborgen en garanties inzake deskundigheid en toegankelijkheid bieden.
In deze omstandigheden moet worden nagegaan of de door § 13, onder a) tot en met c), van regeringsdecreet nr. 55/2011 gestelde eisen, waarvan aldus tussen de partijen vaststaat dat zij tot gevolg, zo niet tot doel hebben dat de uitgifte van SZÉP-kaarten wegens de specifieke aard van deze activiteit voorbehouden wordt aan bepaalde dienstverrichters, voldoen aan de voorwaarden van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2006/123, zoals de Hongaarse regering stelt en zoals door de Commissie wordt betwist.
Dienaangaande moet om te beginnen, gelet op artikel 15, lid 3, onder a), van richtlijn 2006/123, worden nagegaan of deze vereisten geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel maken.
Gelet op de aard van de in § 13, onder a) tot en met c), van regeringsdecreet nr. 55/2011 gestelde eisen, die a priori slechts door rechtspersonen lijken te kunnen worden vervuld, moet om te beginnen worden vastgesteld dat deze bepaling, die geen uitdrukkelijke voorwaarde stelt inzake de plaats van de statutaire zetel van de uitgever van de SZÉP-kaarten, als zodanig geen directe discriminatie op basis van dat criterium inhoudt, onverminderd de vaststelling in de punten 67 en 68 van dit arrest.
Daarentegen moet worden opgemerkt dat de cumulatieve voorwaarden van § 13, onder a) tot en met c), van regeringsdecreet nr. 55/2011 in casu slechts kunnen worden vervuld door banken of financiële instellingen waarvan de statutaire zetel in deze lidstaat is gevestigd, met name gelet op het feit dat § 13, onder a), van dit regeringsdecreet bepaalt dat de uitgever van SZÉP-kaarten in elke gemeente van Hongarije met een bevolking van meer dan 35000 inwoners over een klantenkantoor moet beschikken. Dit wordt bevestigd door de in punt 73 van dit arrest genoemde vaststelling van de Commissie, die door de Hongaarse regering niet wordt betwist.
Hoewel deze voorwaarden gebaseerd zijn op andere criteria dan het bestaan van een statutaire zetel in de betrokken lidstaat, kunnen zij dus in feite tot hetzelfde resultaat leiden als een dergelijke voorwaarde, zodat zij, zoals met name blijkt uit overweging 65 van richtlijn 2006/123, moeten worden geacht een indirecte discriminatie in de zin van artikel 15, lid 3, onder a), van deze richtlijn op te leveren.
Zoals in punt 42 van dit arrest is opgemerkt, zijn de partijen het overigens erover eens dat krachtens § 13 van regeringsdecreet nr. 55/2011, gelezen in samenhang met de andere bepalingen van nationaal recht die in punt 37 van dit arrest zijn opgesomd, enkel vennootschappen waarvan de statutaire zetel in Hongarije gevestigd is, met uitsluiting van Hongaarse bijkantoren van in een andere lidstaat opgerichte vennootschappen, in Hongarije SZÉP-kaarten mogen uitgeven.
Aangezien de voorwaarden van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2006/123 cumulatief zijn, zoals in punt 69 van dit arrest in herinnering is gebracht, volstaat deze vaststelling om aan te tonen dat deze bepaling niet in acht is genomen.
Zelfs indien vereisten als die van § 13, onder a) tot en met c), van regeringsdecreet nr. 55/2011 er, zoals de Hongaarse regering stelt, toe strekken de consumenten en de schuldeisers te beschermen, door te verzekeren dat de uitgevers van SZÉP-kaarten voldoende garanties bieden op het gebied van financiële solvabiliteit, vakbekwaamheid en toegankelijkheid, moet voorts worden vastgesteld dat deze regering met name niet heeft aangetoond dat deze vereisten voldoen aan de voorwaarden van artikel 15, lid 3, onder c), van deze richtlijn, met name aan de voorwaarde dat het nagestreefde doel niet met minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
Dienaangaande moet worden vastgesteld dat deze vereisten er samen toe leiden dat de uitgifte van SZÉP-kaarten voorbehouden blijft aan instellingen die kunnen aantonen dat zij zowel beschikken over ervaring op het gebied van de uitgifte van andere betaalinstrumenten dan in speciën en van elektronische instrumenten die volgens de nationale regelgeving recht geven op voordelen in natura, als over een groot aantal kantoren op Hongaars grondgebied.
Los van het discriminerende karakter van deze vereisten moet worden opgemerkt dat het door de Hongaarse regering aangevoerde doel, ervoor te zorgen dat de uitgevers van SZÉP-kaarten de garanties op het gebied van financiële solvabiliteit, vakbekwaamheid en toegankelijkheid bieden die nodig zijn om de gebruikers van deze kaarten en de schuldeisers te beschermen, kan worden bereikt met maatregelen die minder belastend zijn en de vrijheid van vestiging minder beperken dan de voorwaarden van § 13, onder a) tot en met c), van regeringsdecreet nr. 55/2011.
Zoals de Commissie stelt, lijkt dit het geval te zijn voor maatregelen die de uitgevers van SZÉP-kaarten bijvoorbeeld beogen te onderwerpen aan een toezichtsysteem of een bankgarantie- of verzekeringssysteem (zie naar analogie arrest Commissie/Portugal,
C‑171/02
,
EU:C:2004:270
, punt
), en die voorzien in het gebruik van telefonische diensten of handelsagenten door de uitgever, mits vaststaat dat deze maatregelen voldoen aan de Unierechtelijke vereisten.
Uit de bovenstaande overwegingen blijkt dat de in § 13, onder a) tot en met c), van regeringsdecreet nr. 55/2011 opgesomde voorwaarden inbreuk maken op artikel 15, lid 1, lid 2, onder d), en lid 3, van richtlijn 2006/123, zodat de derde grief moet worden aanvaard.
– Vierde grief: schending van artikel 16 van richtlijn 2006/123
Argumenten van partijen
Met haar vierde grief verzoekt de Commissie het Hof om vast te stellen dat § 13 van regeringsdecreet nr. 55/2011 inbreuk maakt op artikel 16 van richtlijn 2006/123, voor zover ondernemingen in Hongarije gevestigd moeten zijn om SZÉP-kaarten te kunnen uitgeven.
Artikel 16, lid 2, onder a), van deze richtlijn verbiedt de lidstaten immers uitdrukkelijk, een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter te verplichten om een vestiging op hun grondgebied te hebben, tenzij is voldaan aan de voorwaarden van artikel 16, lid 1, namelijk dat de betrokken maatregel niet-discriminerend is, gerechtvaardigd is om redenen van openbare orde, openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu, en noodzakelijk en evenredig is.
De door de Hongaarse regering aangevoerde algemene gronden – de bescherming van de consumenten en van de schuldeisers – vallen niet onder de soorten doelstellingen die aldus in artikel 16, lid 1, van deze richtlijn worden genoemd, en deze regering heeft bovendien geenszins aangetoond dat de betwiste maatregel noodzakelijk is ter bereiking van de door haar aangevoerde doelstellingen en evenredig is aan deze doelstellingen.
Voorts betwist de Commissie dat artikel 16 van deze richtlijn in casu niet van toepassing is. Volgens deze instelling is het, anders dan de Hongaarse regering in dit verband stelt, in de praktijk perfect mogelijk dat een in een andere lidstaat gevestigde onderneming over de grenzen heen SZÉP-kaarten uitgeeft, met name vanuit en naar gebieden die betrekkelijk dicht bij de grens liggen, zonder in Hongarije gevestigd te zijn. Bovendien heeft een dergelijke onderneming eveneens het recht om op Hongaars grondgebied de nodige infrastructuur voor het verrichten van haar diensten te gebruiken, zonder dat zij verplicht is om zich daar te vestigen.
De Hongaarse regering brengt hier om te beginnen tegen in dat de regelgeving inzake de SZÉP-kaart slechts vanuit het oogpunt van de vrijheid van vestiging hoeft te worden onderzocht, aangezien het vrij verrichten van diensten in casu volledig ondergeschikt is aan de vrijheid van vestiging en daaraan gekoppeld kan worden. Volgens deze regering vereist de uitgifte van dergelijke kaarten immers, met name gelet op de gegevens die reeds zijn vermeld in punt 79 van dit arrest, dat de onderneming geïntegreerd is in het economische en sociale leven van de lidstaat waar de dienst wordt verricht, en dat zij haar diensten permanent en ononderbroken verleent vanuit een vestiging in die lidstaat, en dit op het hele grondgebied van deze lidstaat en niet enkel in bepaalde grensgebieden.
De Hongaarse regering betoogt voorts dat, zelfs indien een dienstverrichter dergelijke diensten in het kader van een grensoverschrijdende activiteit wenst te verlenen, de objectieve kenmerken van de betrokken activiteit en het reeds aangevoerde doel van algemeen belang, namelijk de consumenten en de schuldeisers te beschermen, rechtvaardigen dat de betrokken nationale regelgeving de uitoefening van deze activiteit onderwerpt aan strenge voorwaarden die slechts kunnen worden vervuld door dienstverrichters die in Hongarije zijn gevestigd.
Beoordeling door het Hof
Volgens artikel 16, lid 2, onder a), van richtlijn 2006/123 mogen de lidstaten geen beperkingen stellen aan het vrij verrichten van diensten door een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter door hem de verplichting op te leggen een vestiging op hun grondgebied te hebben.
Zoals blijkt uit artikel 4, punt 5, van deze richtlijn moet onder vestiging worden verstaan de daadwerkelijke uitoefening van een economische activiteit, zoals bedoeld in artikel 49 VWEU, door de dienstverrichter voor onbepaalde tijd en vanuit een duurzame infrastructuur, van waaruit daadwerkelijk diensten worden verricht.
Dienaangaande zij er om te beginnen aan herinnerd dat § 13, onder a), van regeringsdecreet nr. 55/2011 de uitgifte van SZÉP-kaarten, waarvan vaststaat dat het gaat om een economische activiteit in de zin van artikel 49 VWEU, met name afhankelijk stelt van de voorwaarde dat de uitgever beschikt over een klantenkantoor in elke gemeente van Hongarije met een bevolking van meer dan 35000 inwoners.
Het is duidelijk dat deze bepaling aldus elke dienstverrichter die deze activiteit wenst uit te oefenen, de verplichting oplegt om in Hongarije te beschikken over een duurzame infrastructuur van waaruit daadwerkelijk diensten worden verricht.
Deze verplichting geldt overigens in de verschillende in § 13 van regeringsdecreet nr. 55/2011 bedoelde gevallen, namelijk die waarin de dienstverrichter persoonlijk of via een vennootschapsgroep waartoe hij behoort, of samen met een onderling verzekeringsfonds waarmee hij sinds ten minste vijf jaar een contractuele relatie onderhoudt, over dergelijke kantoren beschikt. Zoals blijkt uit overweging 37 van richtlijn 2006/123, zou een vestiging immers zelfs de vorm kunnen hebben van een kantoor dat wordt beheerd door een persoon die onafhankelijk is van de dienstverrichter, maar gemachtigd is om op een permanente basis voor deze laatste te handelen, zoals het geval is voor een agentschap.
Uit het bovenstaande volgt dat § 13 van regeringsdecreet nr. 55/2011 de uitgever van SZÉP-kaarten een verplichting in de zin van artikel 16, lid 2, onder a), van deze richtlijn oplegt om een vestiging op Hongaars grondgebied te hebben.
In dit verband moet het bezwaar van de Hongaarse regering worden afgewezen dat artikel 16 van richtlijn 2006/123 niet meer van toepassing is wanneer een nationale maatregel tegelijkertijd dit artikel en de bepalingen van deze richtlijn betreffende de vrijheid van vestiging kan schenden, en dat de mogelijkheid dat grensoverschrijdende diensten worden verleend zuiver theoretisch is, of dat dit althans in de praktijk veel minder vaak voorkomt dan dat gebruik wordt gemaakt van de vrijheid om zich in de betrokken lidstaat te vestigen om aldaar diensten te verlenen.
Om te beginnen heeft de Hongaarse regering niet aangetoond dat het voor een in een lidstaat gevestigde dienstverrichter aldus in de praktijk onmogelijk en ook niet interessant is om in een andere lidstaat een dienst zoals de uitgifte en het beheer van SZÉP-kaarten te verlenen zonder daar over een duurzame infrastructuur te beschikken van waaruit deze dienst daadwerkelijk wordt verricht.
Voorts vindt het betoog van de Hongaarse regering geen steun in artikel 16 of enige andere bepaling van richtlijn 2006/123 en gaat het bovendien voorbij aan de wezenlijke doelstellingen die in casu door de wetgever van de Unie worden nagestreefd.
Om te beginnen stelt deze richtlijn immers, zoals blijkt uit artikel 1 ervan, gelezen in samenhang met de overwegingen 2 en 5 ervan, algemene bepalingen vast die ertoe strekken beperkingen van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters in de lidstaten en van het vrije verkeer van diensten tussen deze lidstaten op te heffen teneinde bij te dragen tot de verwezenlijking van een vrije en concurrerende interne markt (zie arrest Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Volgens overweging 5 beoogt deze richtlijn aldus met name om dienstverrichters in staat te stellen hun dienstenactiviteiten op de interne markt te ontplooien door zich in een lidstaat te vestigen of door gebruik te maken van het vrije verkeer van diensten, waarbij zij tussen deze twee vrijheden kunnen kiezen op grond van hun groeistrategie in elke lidstaat.
Vervolgens blijkt uit de bewoordingen van de artikelen 2, lid 1, en 4 van richtlijn 2006/123 dat deze richtlijn van toepassing is op elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding wordt verricht door een in een lidstaat gevestigde dienstverrichter, ongeacht of deze al dan niet duurzaam en bestendig in de lidstaat van bestemming is gevestigd, met uitzondering van uitdrukkelijk uitgesloten activiteiten (zie in die zin arrest Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, punt
).
Ten slotte moeten de lidstaten volgens artikel 16, lid 1, eerste alinea, van deze richtlijn het recht van dienstverrichters eerbiedigen om diensten te verrichten in een andere lidstaat dan die waar zij gevestigd zijn. Artikel 16, lid 2, onder a), bepaalt dat de lidstaten geen beperkingen mogen stellen aan het vrij verrichten van diensten door een in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichter door hem de verplichting op te leggen een vestiging op hun grondgebied te hebben.
Het subsidiaire betoog van de Hongaarse regering, dat ertoe strekt de litigieuze beperking te rechtvaardigen op basis van overwegingen die verband houden met de bescherming van de consumenten en de schuldeisers en volgens welke moet worden verzekerd dat de uitgevers van SZÉP-kaarten voldoende garanties bieden op het gebied van financiële solvabiliteit, vakbekwaamheid en toegankelijkheid, moet eveneens worden verworpen.
Ongeacht of een vereiste zoals dat van artikel 16, lid 2, onder a), van richtlijn 2006/123 volgens artikel 16 kan worden gerechtvaardigd, en los van de omstandigheid dat de door de Hongaarse regering aangevoerde doelstellingen niet behoren tot de in artikel 16, leden 1 en 3, genoemde dwingende redenen van algemeen belang, kan in casu immers worden volstaan met de opmerking dat een vereiste zoals dat van § 13, onder a), van regeringsdecreet nr. 55/2011, zelfs uitgaande van deze doelstellingen, hoe dan ook niet voldoet aan het evenredigheidsvereiste van artikel 16, lid 1, onder c), van deze richtlijn, aangezien deze maatregelen kunnen worden bereikt met maatregelen die minder belastend zijn en het vrij verrichten van diensten minder beperken dan dit vereiste, bijvoorbeeld met de in punt 94 van dit arrest genoemde maatregelen, onder voorbehoud dat deze verenigbaar zijn met het Unierecht.
Uit de voorgaande overwegingen volgt dat de vierde grief moet worden aanvaard.
Grieven inzake schending van de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU
Aangezien de primair aangevoerde grieven van de Commissie inzake schending van de artikelen 14 tot en met 16 van richtlijn 2006/123 in casu zijn aanvaard, hoeven de door deze instelling subsidiair geformuleerde grieven inzake schending van de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU niet te worden onderzocht.
Grieven inzake de voorwaarden voor de uitgifte van Erzsébet-bonnen
Argumenten van partijen
In het petitum van haar verzoekschrift verzoekt de Commissie het Hof om vast te stellen dat de Erzsébet-bonnenregeling die is neergelegd in wet nr. CLVI van 21 november 2011 en de Erzsébet-wet, die publieke instellingen een monopolie verleent voor de uitgifte van bonnen voor koude maaltijden en die zonder passende overgangsperiode of ‑maatregelen in werking is getreden, in strijd is met de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU, voor zover de §§ 1, 5 en 477 van wet nr. CLVI van 21 november 2011 alsook de §§ 2, leden 1 en 2, 6 en 7 van de Erzsébet-wet onevenredige beperkingen opleggen.
De Commissie merkt op dat de aankoop van kant-en-klare maaltijden krachtens § 71, lid 1, WPB, zoals gewijzigd door wet nr. CLVI van 21 november 2011, nog slechts als voordeel in natura wordt aangemerkt indien daarvoor Erzsébet-bonnen worden gebruikt. Voorts merkt zij op dat krachtens de in het vorige punt van dit arrest genoemde nationale bepalingen enkel de HNSV bevoegd is om deze bonnen uit te geven.
Het monopolie dat aldus in het leven wordt geroepen op de markt voor de uitgifte van bonnen die recht verlenen op een dergelijk voordeel in natura, verhindert de in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om voor deze activiteit gebruik te maken van hun vrijheid van dienstverrichting en van vestiging, en schendt aldus de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU. De Commissie preciseert in dit verband dat haar beroep enkel betrekking heeft op dit onderdeel van de Erzsébet-bonnenregeling en geenszins op de sociale beleidsacties die de HNSV in het kader van het programma met dezelfde naam heeft uitgevoerd, zoals de directe steun die is toegespitst op sociaal achtergestelde personen.
Volgens de Commissie geschiedt de uitgifte van bonnen waarop het onderhavige beroep betrekking heeft, tegen vergoeding, zodat deze activiteit, die overigens in het verleden in Hongarije door handelsvennootschappen is verricht, wat in tal van andere lidstaten nog steeds het geval is, een economische activiteit vormt die binnen de werkingssfeer van het VWEU valt. De Commissie betoogt onder verwijzing naar het arrest Cisal (
C‑218/00
,
EU:C:2002:36
) dat deze activiteit meer bepaald niet als een sociale maatregel kan worden beschouwd, aangezien de werkgever discretionair besluit om al dan niet, onder fiscaal voordelige voorwaarden, Erzsébet-bonnen als voordeel in natura aan de werknemers toe te kennen, zonder dat een sociaal doel wordt nagestreefd waardoor het solidariteitsbeginsel onder staatstoezicht wordt toegepast.
Voorts is de Commissie van mening dat het gelaakte monopolie in casu niet gerechtvaardigd wordt door enige dwingende reden van algemeen belang, en dat het niet voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit het evenredigheidsbeginsel.
Om te beginnen kan niet als een dwingende reden van algemeen belang worden aangevoerd het feit dat de HNSV de winst die voortvloeit uit de betrokken activiteit uitsluitend moet besteden aan de verwezenlijking van sociale doeleinden, of het argument dat de beschikbare begrotingsmiddelen niet volstaan, wat het risico zou meebrengen dat het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel ernstig zou worden verstoord. In casu beantwoordt het gelaakte monopolie evenmin aan de noodzaak om de samenhang van het Hongaarse belastingstelsel te handhaven.
Voorts kan het in casu nagestreefde doel, sociale diensten te financieren, worden bereikt met andere middelen die minder belastend zijn dan de invoering van een dergelijk monopolie, zoals het gebruik van overheidsmiddelen, de heffing van een solidariteitsbijdrage over de betrokken voordelen in natura, een vermindering van het desbetreffende belastingvoordeel of de aankoop van Erzsébet-bonnen door de overheid met het oog op de verdeling ervan onder de meest behoeftigen, of zelfs de oplegging van de verplichting aan de uitgevers om deze bonnen ter beschikking te stellen van de sociale autoriteiten.
Bovendien is het litigieuze monopolie zonder passende overgangsperiode ingevoerd, waardoor de ondernemingen die tot dan toe op de betrokken markt aanwezig waren, zware verliezen hebben geleden.
De Hongaarse regering voert als verweer aan dat de grieven van de Commissie niet-ontvankelijk zijn omdat het petitum van het verzoekschrift onnauwkeurig en dubbelzinnig is.
Dit petitum bevat om te beginnen een materiële fout, doordat het is gericht tegen de §§ 1 en 5 van wet nr. CLVI van 21 november 2011 in plaats van tegen § 1, lid 5, van deze wet. Voorts hebben § 477 van deze wet en § 7 van de Erzsébet-wet enkel betrekking op de inwerkingtreding van deze wetten en kunnen zij dus geen inbreuk maken op het Unierecht. Ten slotte is het evenmin duidelijk waarom de Commissie stelt dat de §§ 2, leden 1 en 2, en 6 van de Erzsébet-wet dat recht schenden.
Bovendien is het feit dat de Commissie opkomt tegen alle relevante bepalingen van de regelgeving inzake het Erzsébet-programma in tegenspraak met de stelling van deze instelling dat het onderhavige beroep geen betrekking heeft op de sociale beleidsacties die in het kader van dit programma zijn uitgevoerd.
Ten gronde betoogt de Hongaarse regering primair dat een activiteit slechts openstaat voor de vrije mededinging en aan de Verdragsregels onderworpen is indien een lidstaat ervoor gekozen heeft om hiervan een gewone economische activiteit te maken.
Dat is niet het geval voor de uitgifte van Erzsébet-bonnen, die niet bestaat in het aanbieden van goederen of diensten op een bepaalde markt, dat wil zeggen tegen marktvoorwaarden en met winstoogmerk, aangezien de inkomsten uit deze activiteit krachtens de Erzsébet-wet door de HNSV moeten worden gebruikt voor de uitvoering van de diensten van algemeen belang waarmee zij is belast.
Wat de rechtspraak betreft die teruggaat op het arrest Cisal (
C‑218/00
,
EU:C:2002:36
), stelt de Hongaarse regering dat het Erzsébet-programma wel degelijk berust op het solidariteitsbeginsel, aangezien de Erzsébet-bonnen ook als directe sociale steun worden toegekend, naargelang van de middelen waarover de begunstigden beschikken, en de werkgevers deze bonnen weliswaar bij wijze van salaris aan hun werknemers toekennen, maar zich tegelijkertijd bewust zijn van de financiering van deze sociale programma’s en als zodanig handelen. Voorts oefent de Staat controle uit, aangezien de HNSV door de Staat voorgeschreven openbare diensten verricht en een vertegenwoordiger van de minister die belast is met het Erzsébet-programma voorstellen dient te formuleren om dit programma verder te ontwikkelen en de nodige regelgeving voor de uitvoering ervan voor te bereiden.
Door de nieuwe geldende regelgeving is de uitgifte van de Erzsébet-bonnen aldus geïntegreerd in het stelsel van sociale bescherming dat zij van middelen voorziet door de werkgevers fiscaal te stimuleren om tot dit stelsel bij te dragen, wat in overeenstemming is met het beginsel dat het Unierecht geen afbreuk doet aan de bevoegdheid van de lidstaten om socialezekerheidsstelsels in te richten en vrij te zorgen voor de financiering en het financiële evenwicht ervan.
Voorts betoogt de Hongaarse regering dat bonnen zoals de Erzsébet-bonnen recht geven op een fiscaal voordeel en dus slechts zin hebben in het kader van het fiscale beleid van een bepaalde lidstaat, zodat de markt voor deze bonnen geen grensoverschrijdende markt is, maar een strikt nationale markt die slechts bestaat voor zover de betrokken lidstaat haar in het leven roept. Het staat deze laatste dan ook vrij om deze belastinginstrumenten zelf uit te geven dan wel deze activiteit voor de mededinging open te stellen.
Voorts kan geen parallel worden getrokken met de situatie op het gebied van kansspelen, aangezien in casu niet de mogelijkheid bestaat dat een uitgever de markt van een bepaalde lidstaat betreedt met bonnen die zijn uitgegeven en in het verkeer zijn gebracht in het kader van de belastingregeling van een andere lidstaat, en er dus ook geen sprake is van een „overeenkomstige” activiteit die in de eerste lidstaat wordt verricht.
Subsidiair stelt de Hongaarse regering dat de invoering van een staatsmonopolie hoe dan ook gerechtvaardigd is door dwingende redenen die verband houden met overwegingen van sociaal, loon- en fiscaal beleid.
Ten eerste kan elke lidstaat in het kader van zijn sociaal beleid vrij kiezen op welke wijze de sociale uitkeringen op zijn grondgebied worden gefinancierd. Anders dan kansspelen en weddenschappen, die het risico van verslaving en fraude meebrengen en dus onder controle moeten worden gehouden en aan beperkingen moeten worden onderworpen, is er, wat de uitgifte van Erzsébet-bonnen betreft, geen enkele geldige reden om te verlangen dat de financiering van de activiteiten van openbaar belang slechts een gunstig neveneffect blijft.
Ten tweede is elke lidstaat vrij om te bepalen in welke mate dergelijke bonnen, die recht geven op een fiscaal voordeel, onder de werknemers kunnen worden verdeeld en hoe groot dit voordeel kan zijn, en is dus ook elke lidstaat vrij om de uitgifte ervan op grond van zijn loonbeleid en zijn fiscaal beleid aan zichzelf voor te behouden.
Wat de door de Commissie aangevoerde maatregelen betreft die de mededinging minder zouden aantasten, betoogt de Hongaarse regering dat, ook al zou een door een lidstaat nagestreefd doel van algemeen belang kunnen worden bereikt met andere middelen, zoals de organisatie van de activiteit onder marktvoorwaarden en de heffing van belasting over deze activiteit, het Hof in zijn arrest Läärä e.a. (
C‑124/97
,
EU:C:1999:435
) reeds heeft erkend dat de gunning van de betrokken activiteit aan een publiekrechtelijk lichaam dat alle inkomsten voor een welbepaald doel moet aanwenden, een doeltreffender middel is om het nagestreefde doel te bereiken.
Wat voorts de stelling betreft dat niet in een toereikende overgangsperiode is voorzien, betoogt de Hongaarse regering dat de Commissie haar verklaringen over de concrete gevolgen van de inwerkingtreding van de nationale bepalingen tot instelling van het gelaakte monopolie voor de betrokken ondernemingen niet heeft onderbouwd. Wat de toekenning van fiscale voordelen betreft, kunnen de ondernemingen er bovendien niet op rekenen dat de geldende regelgeving niet zal worden gewijzigd.
Beoordeling door het Hof
– Ontvankelijkheid
Ingevolge artikel 120, onder c), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof en de desbetreffende rechtspraak moet ieder inleidend verzoekschrift het voorwerp van het geschil, de aangevoerde middelen en argumenten en een summiere uiteenzetting van die middelen bevatten. Deze gegevens moeten zo duidelijk en nauwkeurig zijn dat de verweerder zijn verweer kan voorbereiden en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen. Daaruit volgt dat de belangrijkste gegevens, feitelijk en rechtens, waarop het beroep is gebaseerd, coherent en begrijpelijk moeten worden weergegeven in de tekst van het verzoekschrift zelf en dat het petitum op ondubbelzinnige wijze moet zijn geformuleerd, teneinde te vermijden dat het Hof ultra petita recht doet of nalaat op een van de grieven recht te doen (zie met name arrest Parlement/Raad,
C‑317/13 en C‑679/13
,
EU:C:2015:223
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu blijkt uit het petitum van het verzoekschrift en uit de daarin ontwikkelde argumenten dat de Commissie met haar middel verzoekt om vast te stellen dat de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU worden geschonden doordat de in dit verzoekschrift genoemde nationale regelgeving de uitgifte van bonnen waarmee onder fiscaal gunstige voorwaarden een voordeel in natura kan worden verleend in de vorm van kant-en-klare maaltijden, voorbehoudt aan een nationale publieke instelling, waaraan een monopolie wordt verleend, en doordat dit monopolie zonder passende overgangsmaatregelen is ingevoerd.
Wat om te beginnen de verschrijving betreft waardoor de Commissie in het petitum van haar verzoekschrift heeft verwezen naar de §§ 1 en 5 van wet nr. CLVI van 21 november 2011, wat inmiddels is rechtgezet door een corrigendum van deze instelling, moet worden vastgesteld dat deze niet ertoe heeft geleid dat de Hongaarse regering zich heeft vergist omtrent de draagwijdte van het onderhavige beroep. Zij heeft overigens zelf in haar verweerschrift meteen opgemerkt dat dit punt duidelijk aldus diende te worden opgevat dat het betrekking had op § 1, lid 5, van deze wet, welke bepaling § 3, punt 87, WPB beoogt te wijzigen.
Wat vervolgens § 477 van wet nr. CLVI van 21 november 2011 en § 7 van de Erzsébet-wet betreft, valt gemakkelijk te verklaren waarom de Commissie in het petitum van haar verzoekschrift tegen deze bepalingen is opgekomen, aangezien deze betrekking hebben op de datum van inwerkingtreding van de litigieuze nationale bepalingen, die door de Commissie met name worden bekritiseerd omdat zij geen passende overgangsmaatregelen bevatten, zoals zojuist in herinnering is gebracht.
Ten slotte worden de §§ 2, leden 1 en 2, en 6 van de Erzsébet-wet, evenals § 1, lid 5, van wet nr. CLVI van 21 november 2011, zoals zowel uit de formulering van het petitum als uit de overwegingen van het verzoekschrift blijkt, enkel bestreden voor zover uit deze nationale bepalingen blijkt dat aan de HNSV een monopolie wordt verleend voor de uitgifte van bonnen waarmee de werkgever zijn werknemers onder fiscaal gunstige voorwaarden een voordeel in natura kan verlenen in de vorm van bonnen waarmee kant-en-klare maaltijden kunnen worden aangeschaft.
In deze omstandigheden moet worden vastgesteld dat het verzoekschrift voldoet aan de in punt 141 van dit arrest in herinnering gebrachte vereisten, zodat de door de Hongaarse regering aangevoerde niet-ontvankelijkheidsgrond moet worden afgewezen.
– Ten gronde
In de eerste plaats moet worden nagegaan of de uitgifte van bonnen waarop het onderhavige beroep betrekking heeft, binnen de werkingssfeer van de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU valt dan wel daarbuiten valt omdat zij geen economische activiteit vormt, zoals de Hongaarse regering stelt.
Wat de door artikel 49 VWEU gewaarborgde vrijheid van vestiging betreft, zij eraan herinnerd dat deze tot doel heeft, een onderdaan van een lidstaat in staat te stellen een tweede vestiging op te richten in een andere lidstaat om er zijn activiteiten uit te oefenen, en zo de economische en sociale vervlechting in de Unie op het terrein van de niet in loondienst verrichte werkzaamheden te bevorderen. De vrijheid van vestiging beoogt daartoe een burger van de Unie de mogelijkheid te bieden, duurzaam en ononderbroken deel te nemen aan het economische leven van een andere lidstaat dan zijn staat van herkomst en daar voordeel uit te halen door in de lidstaat van ontvangst daadwerkelijk en voor onbepaalde tijd door middel van een duurzame vestiging een economische activiteit uit te oefenen (zie in die zin met name arrest Cadbury Schweppes en Cadbury Schweppes Overseas,
C‑196/04
,
EU:C:2006:544
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals blijkt uit de rechtspraak, kan een dergelijke economische activiteit bestaan in het aanbieden van zowel goederen als diensten (zie in die zin met name arrest Pavlov e.a.,
C‑180/98–C‑184/98
,
EU:C:2000:428
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De in artikel 56 VWEU neergelegde vrijheid van dienstverrichting dekt alle diensten die niet op duurzame en ononderbroken wijze vanuit een centrum van werkzaamheid in de lidstaat van bestemming worden aangeboden (zie met name arresten Gebhard,
C‑55/94
,
EU:C:1995:411
, punt
, en Commissie/Portugal,
C‑171/02
,
EU:C:2004:270
, punt
).
Volgens artikel 57 VWEU worden als diensten in de zin van de Verdragen beschouwd de dienstverrichtingen die gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, die met name diensten van commerciële aard omvatten.
Zoals het Hof herhaaldelijk in herinnering heeft gebracht, mag dit begrip diensten niet restrictief worden uitgelegd (zie in die zin met name arrest Deliège,
C‑51/96 en C‑191/97
,
EU:C:2000:199
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Volgens vaste rechtspraak van het Hof doelt dit begrip op „dienstverrichtingen die gewoonlijk tegen vergoeding geschieden”, waarbij het wezenlijke kenmerk van de vergoeding hierin bestaat dat zij de economische tegenprestatie voor de betrokken dienst vormt (zie met name arrest Jundt,
C‑281/06
,
EU:C:2007:816
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Doorslaggevend voor de vaststelling dat een activiteit binnen de werkingssfeer van de bepalingen van het VWEU inzake het vrij verrichten van diensten, en dus van de bepalingen inzake de vrijheid van vestiging, valt, is de economische aard ervan: de activiteit mag namelijk niet om niet worden verricht. Daarentegen is het, anders dan de Hongaarse regering stelt, in dit verband niet vereist dat de persoon die de activiteit verricht, winst nastreeft (zie in die zin arrest Jundt,
C‑281/06
,
EU:C:2007:816
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts is het niet relevant wie de dienstverrichter voor de betrokken dienst vergoedt. Artikel 57 VWEU vereist immers niet dat de verrichte dienst wordt betaald door degenen voor wie hij wordt verricht (zie met name arrest OSA,
C‑351/12
,
EU:C:2014:110
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wat de uitgifte en het beheer van de Erzsébet-bonnen betreft die in de onderhavige zaak aan de orde zijn, staat vast dat de dienst die de HNSV levert ten behoeve van zowel de werkgevers als hun werknemers en de dienstverleners die deze bonnen aanvaarden, leidt tot de betaling van een economische tegenprestatie aan de HNSV, die voor haar een vergoeding vormt (zie naar analogie arrest Danner,
C‑136/00
,
EU:C:2002:558
, punt
).
Wat de omstandigheid betreft dat de nationale regelgeving bepaalt dat de winsten die de HNSV met deze activiteit behaalt uitsluitend mogen worden aangewend voor bepaalde doeleinden van algemeen belang, zij eraan herinnerd dat dit niet kan volstaan om de aard van de betrokken activiteit te wijzigen en daaraan het economische karakter te ontnemen (zie in die zin met name arrest Schindler,
C‑275/92
,
EU:C:1994:119
, punt
).
Wat voorts de op het gebied van het mededingingsrecht ontwikkelde rechtspraak betreft die tot uitdrukking komt in het arrest Cisal (
C‑218/00
,
EU:C:2002:36
), kan worden volstaan met de opmerking dat, zo deze al van toepassing zou zijn op het gebied van het vrij verrichten van diensten en de vrijheid van vestiging, de Hongaarse regering geenszins heeft aangetoond dat bij de uitgifte van Erzsébet-bonnen waarop het onderhavige beroep betrekking heeft, het solidariteitsbeginsel wordt toegepast zoals met name volgens deze rechtspraak vereist is om te kunnen vaststellen dat sprake is van een sociale activiteit en niet van een economische activiteit.
Om te beginnen wordt het immers, zoals de Commissie stelt en zoals de advocaat-generaal in punt 207 van zijn conclusie heeft opgemerkt, aan de werkgever overgelaten om de werknemers al dan niet Erzsébet-bonnen toe te kennen waarmee dezen voordelen in natura in de vorm van kant-en-klare maaltijden kunnen verkrijgen en om de waarde van deze bonnen te bepalen, en hangen deze beslissing en deze waardebepaling geenszins af van de persoonlijke situatie van de betrokken werknemers, met name van de middelen waarover zij beschikken.
Wat voorts de door de Hongaarse regering aangevoerde omstandigheid betreft dat bonnen die ook als „Erzsébet”-bonnen worden omschreven, rechtstreeks door de HNSV als sociale steun aan bepaalde achtergestelde personen kunnen worden toegekend, met name ter financiering van vakanties, moet worden opgemerkt dat dit, zo dit al juist zou zijn, nog niet betekent dat de uitgifte van Erzsébet-bonnen waarop het beroep van de Commissie specifiek betrekking heeft – dat wil zeggen, zoals zojuist in herinnering is gebracht, de uitgifte van bonnen waarmee kant-en-klare maaltijden kunnen worden aangeschaft en die de werkgevers onder fiscaal gunstige voorwaarden als voordelen in natura aan hun werknemers kunnen verlenen – geen economische activiteit vormt.
Wat het fiscale aspect betreft, zij hieraan toegevoegd dat de omstandigheid dat de ontvangers van de betrokken dienst een fiscaal voordeel genieten, niet wegneemt dat deze dienst door de uitgever tegen vergoeding wordt verleend, zodat deze activiteit, die aldus beantwoordt aan de definitie van een dienst zoals omschreven in de Verdragsbepalingen betreffende het vrij verrichten van diensten, onder deze bepalingen valt (zie in die zin arresten Skandia en Ramstedt,
C‑422/01
,
EU:C:2003:380
, punten
‑
, en Commissie/Duitsland,
C‑318/05
,
EU:C:2007:495
, punten
‑
).
Uit bovenstaande overwegingen volgt dat een activiteit zoals de uitgifte van Erzsébet-bonnen waarop het beroep betrekking heeft, moet worden beschouwd als een „dienst” in de zin van artikel 57 VWEU en, meer algemeen, als een economische activiteit die valt binnen de werkingssfeer van de Verdragsbepalingen betreffende het vrij verrichten van diensten en de vrijheid van vestiging.
Wat in de tweede plaats het betoog van de Hongaarse regering betreft dat de uitgifte van bonnen die enkel krachtens de fiscale regelgeving van de lidstaat van ontvangst een voordeel in natura vormen, niet overeenstemt met de activiteit die in andere lidstaten gevestigde uitgevers in die lidstaten verrichten, zodat deze uitgevers zich niet kunnen beroepen op het vrij verrichten van diensten, kan worden volstaan met de opmerking dat het in artikel 56 VWEU vastgestelde recht van een in een lidstaat gevestigde marktdeelnemer om in een andere lidstaat diensten te verrichten, niet onderworpen is aan de voorwaarde dat deze marktdeelnemer dergelijke diensten ook verricht in de lidstaat waar hij is gevestigd. Dat artikel eist enkel dat de dienstverrichter in een andere lidstaat is gevestigd dan degene voor wie de dienst wordt verricht (zie met name arrest Carmen Media Group,
C‑46/08
,
EU:C:2010:505
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de derde plaats staat vast dat een nationale regeling zoals die welke in casu aan de orde is, die de uitoefening van een economische activiteit onderwerpt aan een exclusiviteitsregeling ten gunste van één enkele, publieke of particuliere, marktdeelnemer, een beperking van zowel de vrijheid van dienstverrichting als de vrijheid van vestiging vormt (zie in die zin met name arresten Läärä e.a.,
C‑124/97
,
EU:C:1999:435
, punt
; Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti,
C‑451/03
,
EU:C:2006:208
, punten
en
, en Stoß e.a.,
C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 en C‑410/07
,
EU:C:2010:504
, punten
en
).
In de vierde plaats moet echter nog worden nagegaan of deze belemmering van de vrijheid van vestiging en van het vrij verrichten van diensten in casu, zoals de Hongaarse regering stelt, overeenkomstig de rechtspraak van het Hof kan worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang (zie in die zin met name arrest Stoß e.a.,
C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 en C‑410/07
,
EU:C:2010:504
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Volgens vaste rechtspraak van het Hof kunnen dergelijke beperkingen namelijk alleen worden gerechtvaardigd indien er sprake is van dwingende redenen van algemeen belang en deze beperkingen dienstig zijn ter bereiking van het ermee beoogde doel van algemeen belang en niet verder gaan dan noodzakelijk is ter bereiking van dit doel (zie met name arresten Läärä e.a.,
C‑124/97
,
EU:C:1999:435
, punt
, en OSA,
C‑351/12
,
EU:C:2014:110
, punt
).
Wat om te beginnen de door de Hongaarse regering aangevoerde rechtvaardigingsgronden betreft die verband houden met overwegingen van sociaal beleid, zij er in de eerste plaats aan herinnerd dat, zoals blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof inzake kansspelen en weddenschappen, de omstandigheid dat de winsten die voortvloeien uit een economische activiteit die krachtens bijzondere of exclusieve rechten wordt uitgeoefend, worden gebruikt ter financiering van maatschappelijke activiteiten of sociale dienstverlening, op zich niet kan worden beschouwd als een objectieve rechtvaardigingsgrond voor beperkingen op de vrijheid van dienstverrichting (zie in die zin met name arresten Läärä e.a.,
C‑124/97
,
EU:C:1999:435
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak; Zenatti,
C‑67/98
,
EU:C:1999:514
, punt
, en Stoß e.a.,
C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 en C‑410/07
,
EU:C:2010:504
, punt
).
Het Hof heeft weliswaar in de specifieke context van kansspelen en weddenschappen erkend dat een beperking zoals de verlening van een monopolie aan een publieke instelling die met name maatschappelijke activiteiten of sociale dienstverlening dient te financieren, gerechtvaardigd kan zijn, maar uit zijn rechtspraak blijkt dat dit slechts het geval is voor een bepaald aantal dwingende redenen van algemeen belang, zoals met name het doel, de consumenten te beschermen, fraude te bestrijden, te voorkomen dat burgers tot geldverkwisting door gokken worden aangespoord, en maatschappelijke problemen in het algemeen te vermijden, waarbij tevens rekening wordt gehouden met bepaalde bijzonderheden van morele, religieuze of culturele aard die eigen zijn aan deze activiteiten (zie in die zin met name arresten Läärä e.a.,
C‑124/97
,
EU:C:1999:435
, punten
en
; Liga Portuguesa de Futebol Profissional en Bwin International,
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
, punten
,
en 72, en Stoß e.a.,
C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 en C‑410/07
,
EU:C:2010:504
, punten
en
‑
).
Vastgesteld moet worden dat er bij een activiteit zoals die waarop het onderhavige beroep betrekking heeft, geen sprake is van soortgelijke doelstellingen en bijzonderheden.
Wat in de tweede plaats het eveneens door de Hongaarse regering aangevoerde argument betreft dat de verlening van het litigieuze monopolie, gelet op het ontbreken van begrotingsmiddelen, de enige mogelijkheid vormt om ervoor te zorgen dat de HNSV de haar toevertrouwde maatschappelijke activiteit tot een goed einde kan brengen, zij opgemerkt dat het feit dat de inkomsten van een monopoliehouder dienen ter financiering van sociale programma’s, geen beperking van de vrijheid van vestiging en de vrijheid van dienstverrichting rechtvaardigt.
Wat voorts de stelling van de Hongaarse regering betreft dat het een lidstaat vrijstaat om op grond van zijn loon- en fiscaal beleid een monopolie in te voeren zoals in casu aan de orde is, zij er meteen aan herinnerd dat de lidstaten hun bevoegdheid inzake directe belastingen in overeenstemming met het Unierecht en met name met de door het Verdrag gewaarborgde fundamentele vrijheden moeten uitoefenen (zie in die zin met name arresten Skandia en Ramstedt,
C‑422/01
,
EU:C:2003:380
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Berlington Hungary e.a.,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Hetzelfde geldt voor het beleid van de lidstaten inzake werkgelegenheid, met name op het gebied van de lonen (zie in die zin arresten Portugaia Construções,
C‑164/99
,
EU:C:2002:40
, punt
; Commissie/Duitsland,
C‑341/02
,
EU:C:2005:220
, punt
, en ITC,
C‑208/05
,
EU:C:2007:16
, punten
‑
).
In casu beroept de Hongaarse regering zich op haar bevoegdheid op het gebied van belastingen en lonen, maar zij legt niet uit waarom de invoering van een overheidsmonopolie voor de uitgifte van bonnen die recht geven op een fiscaal voordeel en als voordelen in natura aan werknemers kunnen worden toegekend, in casu beantwoordt aan legitieme doelstellingen die eventueel een rechtvaardiging kunnen vormen voor de beperkingen van de door het Unierecht gewaarborgde vrijheid van vestiging en vrijheid van dienstverrichting waartoe een dergelijke maatregel leidt, en evenmin waarom dergelijke beperkingen voldoen aan de vereisten van het evenredigheidsbeginsel.
Gelet op bovenstaande overwegingen moet de grief volgens welke de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU zijn geschonden doordat een monopolie is verleend voor de uitgifte van bonnen waarmee kant-en-klare maaltijden kunnen worden aangeschaft en die onder fiscaal gunstige voorwaarden als voordelen in natura aan de werknemers kunnen worden toegekend, worden aanvaard.
Aangezien de invoering van dit monopolie dus op zich in strijd is met deze Verdragsbepalingen, hoeft geen uitspraak te worden gedaan over de tweede grief van de Commissie, die in wezen inhoudt dat dit monopolie, zo het al in beginsel toelaatbaar zou zijn, zonder passende overgangsmaatregelen in werking is getreden, wat in strijd is met deze bepalingen en met het evenredigheidsbeginsel.
Kosten
Volgens artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien Hongarije in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.

Het Hof (Grote kamer) verklaart:

1)
Door de regeling inzake de Széchenyi-kaart voor vrijetijdsbesteding, die is neergelegd in regeringsdecreet nr. 55/2011 van 12 april 2011 tot regeling van de uitgifte en het gebruik van de Széchenyi-kaart voor vrijetijdsbesteding en is gewijzigd bij wet nr. CLVI van 21 november 2011 tot wijziging van een aantal belastingwetten en andere verwante regelgeving, in te voeren en te handhaven, heeft Hongarije richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt geschonden, voor zover:
—
§ 13 van dit regeringsdecreet, gelezen in samenhang met § 2, lid 2, onder d), van wet nr. XCVI van 1993 op de vrijwillige onderlinge verzekeringsfondsen, met § 2, onder b), van wet nr. CXXXII van 1997 inzake bijkantoren en handelsagentschappen van in het buitenland gevestigde ondernemingen, alsook met de §§ 1, 2, leden 1 en 2, 55, leden 1 en 3, en 64, lid 1, van wet nr. IV van 2006 op de handelsvennootschappen, uitsluit dat bijkantoren de Széchenyi-kaart voor vrijetijdsbesteding uitgeven, en dus artikel 14, punt 3, van deze richtlijn schendt;
—
§ 13, gelezen in samenhang met dezelfde nationale bepalingen, gelet op de door § 13, onder a) tot en met c), gestelde voorwaarden, niet de activiteit erkent van groepen waarvan de moedermaatschappij geen naar Hongaars recht opgerichte vennootschap is en waarvan de leden niet werken in vennootschapsvormen naar Hongaars recht, en aldus artikel 15, lid 1, lid 2, onder b), en lid 3, van deze richtlijn schendt;
—
§ 13 van regeringsdecreet nr. 55/2011, gelezen in samenhang met dezelfde nationale bepalingen, de mogelijkheid tot uitgifte van de Széchenyi-kaart voor vrijetijdsbesteding voorbehoudt aan banken en financiële instellingen, aangezien alleen deze organisaties kunnen voldoen aan de voorwaarden van § 13, en aldus artikel 15, lid 1, lid 2, onder d), en lid 3, van deze richtlijn schendt;
—
§ 13 inbreuk maakt op artikel 16 van richtlijn 2006/123 door voor de uitgifte van de Széchenyi-kaart voor vrijetijdsbesteding het bestaan van een vestiging in Hongarije te vereisen.

2)
De Erzsébet-bonnenregeling, die is neergelegd in wet nr. CLVI van 21 november 2011 en wet nr. CIII van 6 juli 2012 inzake het Erzsébet-programma, is in strijd met de artikelen 49 VWEU en 56 VWEU, voor zover deze nationale regeling publieke instellingen een monopolie verleent voor de uitgifte van bonnen voor koude maaltijden die de werkgevers onder fiscaal gunstige voorwaarden als voordelen in natura aan hun werknemers kunnen toekennen.

3)
Hongarije wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Hongaars.