CELEX: 62017CJ0216
Rinviju għal deċiżjoni preliminari
Direttiva 2004/18/KE
Artikolu 1(5)
Artikolu 32(2)
Għoti ta’ kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal provvisti u għal servizzi
Ftehimiet qafas
Klawżola ta’ estensjoni tal-ftehim qafas għal awtoritajiet kontraenti oħra
Prinċipji ta’ trasparenza u ta’ ugwaljanza fit-trattament tal-operaturi ekonomiċi
Assenza ta’ determinazzjoni tal-kwantità tal-kuntratti pubbliċi sussegwenti jew determinazzjoni b’riferiment għall-bżonnijiet ordinarji tal-awtoritajiet kontraenti li ma humiex firmatarji tal-ftehim qafas
Projbizzjoni

It-talba għal deċiżjoni preliminari tirrigwarda l-interpretazzjoni tal-Artikolu 1(5) u tal-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/18/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tal-31 ta’ Marzu 2004 fuq kordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti għal xogħlijiet pubbliċi, kuntratti għal provvisti pubbliċi u kuntratti għal servizzi pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal provvisti u għal servizzi] (ĠU Edizzjoni Speċjali bil-Malti, Kapitolu 6, Vol. 7, p. 132), kif ukoll tal-Artikolu 33 tad-Direttiva 2014/24/UE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tas-26 ta’ Frar 2014 dwar l-akkwist pubbliku u li tħassar id-Direttiva 2004/18/KE (
ĠU 2014, L 94, p. 65
).
Din it-talba tressqet fil-kuntest ta’ żewġ rikorsi, li ġew magħquda mill-qorti tar-rinviju, bejn, l-ewwel wieħed, l-Autorità Garante della Concorrenza e del mercato (l-Awtorità tal-Kompetizzjoni u tas-Suq — Antitrust, l-Italja, iktar ’il quddiem l-“AGCM”) u, t-tieni wieħed, Coopservice Soc. coop. arl, u l-Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Vallecamonica – Sebino (is-Servizz tas-Saħħa u Soċjali Territorjali tal-Valcamonica – Sebino, l-Italja, iktar ’il quddiem l-“ASST Valcamonica”) fir-rigward tad-deċiżjoni ta’ din tal-aħħat li taderixxi għal kuntratt ta’ titjib tal-ambjent, ta’ ġbir u ta’ rimi ta’ skart (iktar ’il quddiem il-“kuntratt inizjali”), konkluż matul is-sena 2012 mill-Azienda Socio-Sanitaria Territoriale del Garda (is-Servizz tas-Saħħa u Soċjali Territorjali tal-Garda, l-Italja, iktar ’il quddiem l-“ASST tal-Garda”) mal-ATI – Zanetti Arturo & C. Srl, grupp temporanju ta’ impriżi kompost minn Markas Srl u Zanetti Arturo (iktar ’il quddiem l-“ATE Markas”).
Il-kuntest ġuridiku
Id-Direttiva 2004/18
Il-premessi 11 u 15 tad-Direttiva 2004/18 jistipulaw:
“11
Definizzjoni Komunitarja ta’ qafas ta’ ftehim [ftehim qafas], flimkien mar-regoli speċifiċi fuq il-qafas ta’ ftehim konklużi għall-kuntratti li jaqgħu taħt l-iskop ta’ din id-Direttiva għandhom jiġu pprovduti. Taħt dawn ir-regoli, meta l-awtorità kuntrattwali tidħol fil-qafas ta’ ftehim skond il-disposizzjonijiet ta’ din id-Direttiva relatata, b’mod partikolari, għar-riklamar, limitu ta’ żmien u l-kondizzjonijiet għat-tfigħ ta’ l-offerti, tista’ tidħol f’kuntratti bbażati fuq dan il-qafas ta’ ftehim matul il-perjodu ta’ validità sew billi tapplika t-termini mressqa fil-qafas ta’ ftehim jew, jekk it-termini kollha ġew iffissati bil-quddiem fil-qafas ta’ ftehim, billi terġa’ tiftaħ il-kompetizzjoni bejn il-partijiet għall-qafas ta’ ftehim b’referenza għal dawk it-termini. Il-ftuħ mill-ġdid tal-kompetizzjoni għandha tkun konformi ma’ ċerti regoli li l-għan tagħhom hu li jiggarantixxu l-flessibilità meħtieġa u li jiggarantixxu r-rispett għall-prinċipji ġenerali, b’mod partikolari il-prinċipju ta’ trattament ugwali. Għall-istess raġunijiet it-terminu tal-qafas ta’ ftehim m’għandux jaqbeż erba’ snin, b’eċċezzjoni fil-każi li huma ġustifikati b’mod korrett mill-awtoritajiet kuntrattwali.
[…]
Ċerta teknika ta’ xiri ċentralizzat ġew żviluppati fl-Istati Membri. Ħafna awtoritajiet kuntrattwali huma responsabbli li jagħmlu akkwisti jew jassenjaw kuntratti pubbliċi/qafas ta’ ftehim għall-awtoritajiet kuntrattwali oħra. Minħabba l-volum kbir ta’ xiri, dik it-teknika tgħin biex tikber il-kompetittività u ttejjeb ix-xiri pubbliku. Għalhekk għandu jkun hemm disposizzjoni għall-definizzjoni Komunitarja tal-korpi ċentrali tax-xiri ddedikati lill-awtoritajiet kuntrattwali. Għandha tingħata wkoll definizzjoni tal-kondizzjonijiet li taħthom, skond il-prinċipji ta’ bla diskriminazzjoni u trattament ugwali, l-awtoritajiet kuntrattwali ta’ xiri għal xogħlijiet, provvisti u/jew servizzi permezz ta’ korpi ta’ xiri ċentrali jista’ jkun meqjus li jħarsu din id-Direttiva.”
Intitolat “Definizzjonijiet”, l-Artikolu 1(5) ta’ din id-direttiva jipprovdi:
‘‘‘Qafas ta’ ftehim [ftehim qafas]’ huwa ftehim bejn wieħed jew aktar mill-awtoritajiet kuntrattwali u wieħed jew aktar mill-operaturi ekonomiċi, fejn l-għan huwa li jiġu stabbiliti t-termini li jirregolaw l-kuntratti li jiġu mgħotija f’ċertu perjodu stabbilit, b’mod partikolari fir-rigward tal-prezz u, fejn huma xierqa, il-kwantità prevvista.”
Skont l-Artikolu 2 tal-imsemmija direttiva, intitolat “Prinċipji ta’ assenjar ta’ kuntratti”:
“L-awtoritajiet kuntrattwali se jistmaw l-operaturi ekonomiċi ugwali u bla diskriminazzjoni u se jaġixxu b’mod trasparenti.”
Skont l-Artikolu 9 tal-istess direttiva, intitolat “Metodi biex jiġu ikkalkolat il-valur stmat ta’ kuntratti pubbliċi, kwadru ta’ ftehim [ftehim qafas] u sistemi ta’ xiri dinamiku”, jipprevedi:
“1.   Il-kalkolu tal-valur stmat ta’ kuntratt pubbliku għandu jiġi ibbażat fuq l-ammont totali pagabbli, nett barra l-VAT, kif stmat mill-awtorità kontrattwanti. Dan il-kalkolu għandu jagħti każ ta’ l-ammont totali stmat, inkluż kull forma ta’ għażla u tiġdid tal-kuntratt.
[…]
3.   Ebda proġett ta’ xogħlijiet jew xiri propost ta’ ċerta kwantità ta’ fornimenti u/jew servizzi jistgħu jiġu sotto-diviżi biex jimpedixxu li dawn jaqgħu fl-iskop ta’ din id-Direttiva.
[…]
7.   Fil-każ ta’ kuntratti ta’ provvista pubbliku jew ta’ servizz li huma regolari fin-natura tagħhom jew li huma intiżi biex jiġu mġedda f’perjodu iffissat, il-kalkolu tal-valur stmat tal-kuntratt għandu jkun ibbażat fuq dan li ġej:
a)
jew il-valur totali attwali tal-kuntratti suċċessivi ta’ l-istess tip mogħtija matul it-12-il xahar preċedenti jew fis-sena finanzjarja aġġustata, jekk possibli, biex jittieħed akkont tal-bidliet fil-kwantità jew valur li jistgħu sseħħu fil-kors tat-12-il xahar wara l-kuntratt inizjali;
b)
jew il-valur stmat totali tal-kuntratti suċċessivi mogħtija matul it-12-il xahar wara l-ewwel kunsinja, jew matul is-sena finanzjarja jekk dik hija itwal minn 12-il xahar.
L-għażla ta’ metodu użat biex jiġi kkalkolat l-valur stmat ta’ kuntratt pubbliku ma jistax ikun magħmul bil-għan li jiġi eskluż mill-iskop ta’ din id-Direttiva.
[…]
9.   Fir-rigward ta’ kwadru ta’ ftehim [ftehim qafas] u sistemi ta’ xiri dinamiku, il-valur li għandu jittieħed in konsiderazzjoni għandu jkun il-valur massimu stmat nett barra l-VAT tal-kuntratti kollha previsti għat-terminu totali tal-kwadru ta’ ftehim jew is-sistema ta’ xiri dinamiku.”
L-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/18, li jirrigwarda l-“[k]wadri ta’ ftehim [ftehimiet qafas]”, jipprovdi:
“1.   Stati Membri jistgħu jipprovdu li awtoritajiet kontrattwanti jistgħu jikkonkludu kwadri ta’ ftehim [ftehimiet qafas].
2.   Għall-għand [għan] li jiġi konkluż kwadri ta’ ftehim, awtoritajiet kontrattwanti għandhom isegwu r-regoli ta’ proċedura li sar riferiment għalihom f’din id-Direttiva għall-fażijiet kollha sal-għoti tal-kuntratti bbażati fuq dak il-kwadru ta’ ftehim. Il-partijiet f’dan il-kwadru ta’ ftehim [ftehim qafas] għandhom ikunu magħżula billi jiġu applikati l-kriterji mniżżlin skond l-Artikolu 53.
Kuntratti ibbażati fuq kwadru ta’ ftehim għandhom ikunu mogħtija skond il-proċeduri imniżżlin fil-paragrafi 3 u 4. Dawn il-proċeduri jistgħu jkunu applikati biss bejn l-awtoritajiet kontrattwanti u l-operaturi ekonomiċi oriġinarjament imsieħba fil-kwadru ta’ ftehim.
Meta se jingħataw kuntratti ibbażati fuq kwadru ta’ ftehim, il-partijiet taħt l-ebda ċirkonstanza ma jistgħu jagħmlu tibdiliet sostanzjali fit-termini imniżżlin f’dak il-kwadru ta’ ftehim, partikolarment fil-każ li sar riferiment għalih fil-paragrafu 3.
It-terminu ta’ kwadru ta’ ftehim ma jistax jeċċedi l-erba’ snin, għajr f’każi eċċezzjonali ġustifikati b’mod xieraq, partikolarment mis-suġġett tal-kwadru ta’ ftehim.
Awtoritajiet kontrattwanti ma jistgħux jużaw kwadri ta’ ftehim b’mod mhux xieraq jew b’tali mod li jimpedixxu, jirrestrinġu jew ifixxklu l-kompetizzjoni.
3.   Fejn kwadru ta’ ftehim hu konkluż ma’ operatur ekonomiku wieħed, kuntratti ibbażati fuq dak il-ftehim għandhom ikunu mogħtija fil-limiti tat-termini imniżżlin fil-kwadru ta’ ftehim.
Għall-għoti ta’ dawn il-kuntratti, awtoritajiet kontrattwanti jistgħu jikkonsultaw bil-miktub man-naħa ta’ l-operatur fil-kwadru ta’ ftehim, jitolbuh jissuplixxi l-offerta tiegħu kif meħtieġ.
4.   Fejn kwadru ta’ ftehim hu konkluż ma’ diversi operaturi ekonomiċi, dawn ta’ l-aħħar iridu jkunu mill-inqas tlieta fin-numru, safejn ikun hemm numru biżżejjed ta’ operaturi eknonomiċi biex jissodisfaw l-kriterji ta’ għażla u/jew ta’ offerti ammissibli li huma xierqa għall-kriterji ta’ għotja.
Kuntratti ibbażati fuq kwadri ta’ ftehim konklużi ma’ diversi operaturi ekonomiċi jistgħu jkunu mogħtija jew:
–
b’applikazzjoni tat-termini mniżżlin fil-kwadru ta’ ftehim mingħajr ma’ terġa’ tinfetaħ kompetizzjoni, jew
–
fejn mhux it-termini kollha jkunu imniżżlin fil-kwadru ta’ ftehim, meta l-partijiet huma mill-ġdid f’kompetizzjoni fuq il-bażi ta’ l-istess u, jekk meħtieġ, termini formulati b’aktar preċiżjoni, u, fejn xieraq, termini oħra li sar riferiment għalihom fl-ispeċifikazzjonijiet fil-kwadru ta’ ftehim, skond il-proċedura li ġejja:
[…]”
L-Artikolu 35 ta’ din id-direttiva, intitolat “Avviżi”, jipprevedi, fil-paragrafu 4 tiegħu, li:
“Awtoritajiet kontrattwanti li jkunu taw kuntratt pubbliku jew ikkonkludew kwadru ta’ ftehim [ftehim qafas] għandhom jibagħtu avviż tar-riżultati tal-proċedura ta’ għotja mhux aktar tard minn 48 ġurnata wara l-għotja tal-kuntratt jew il-konklużjoni tal-kwadru ta’ ftehim.
Fil-każ ta’ kwadri ta’ ftehim [ftehimiet qafas] konklużi skond l-Artikolu 32 l-awtoritajiet kontrattwanti mhumiex marbuta li jibagħtu avviż tar-riżultati tal-proċedura ta’ għotja għal kull kuntratt ibbażat fuq dak il-ftehim.
[…]”
L-Anness VII A tal-imsemmija direttiva, dwar l-“Informazzjoni Illi Trid Tkun Inkluża fin-Notifikazzjonijiet ta’ Kuntratti Pubbliċi”, jippreċiża:
“[…]
Notifiki tal-Kuntratt
[…]
3.
[…]
ċ)
Fejn xieraq, indikazzjoni dwar jekk hemmx xi ftehim ta’ qafas [ftehim qafas] involut;
[…]
6.
[…]
ċ)
Kuntratti ta’ servizzi pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal servizzi]:
–
kategorija u deskrizzjoni tas-servizz. Numru(i) tar-referenza tan-Nomenklatura. Kwantità ta’ servizzi li għandhom ikunu pprovduti. Indikazzjoni partikolari tal-għażliet dwar I-xiri[ix-xiri] supplimentari u, jekk magħruf, orarju proviżorju għal rikors għal dawn l-għażliet kif ukoll in-numru ta’ tiġdid li huwa possibbli jekk ikun il-każ. Fil-każ ta’ kuntratti li jistgħu jkunu mġedda għal perjodu stabbilit, estimu tat-timeframe, jekk ikun magħruf, għall-kuntratti pubbliċi sussegwenti għax-xiri tas-servizzi kif maħsuba,
fl-eventwalità ta’ ftehim ta’qafas, indikazzjoni wkoll tat-tul kif ippjanat tal-ftehim ta’ qafas, il-valur totali estimat tas-servizzi tul il-ftehim ta’ qafas kollu, u fejn hu possibbli, il-valur u l-frekwenza tal-kuntratti li se jingħataw.
–
[…]
18.
Fejn hemm ftehim ta’ qafas: in-numru u, fejn xieraq, in-numru massimu propost ta’ operaturi ekonomiċi li se jkunu membri tagħha, iż-żmien previst tal-ftehim ta’ qafas, jingħataw, jekk xieraq, ir-raġunijiet għal kwalsiasi żmien li jeċċedi l-erba’ snin.
[…]”
Id-dritt Taljan
Id-dritt nazzjonali
L-aħħar parti tal-Artikolu 1(449) tal-Legge n. 296 (il-Liġi Nru 296) tas-27 ta’ Diċembru 2006 (Suppliment Ordinarju tal-GURI Nru 244 ippubblikata fil-GURI n
o
299, tas-27 ta’ Diċembru 2006), tipprovdi:
“Il-korpi tas-servizz nazzjonali tas-saħħa huma fi kwalunkwe każ obbligati li jwettqu x-xiri tagħhom permezz ta’ ftehimiet konklużi miċ-ċentrali reġjonali kompetenti, jew, fin-nuqqas ta’ ftehim reġjonali fis-seħħ, ftehimiet qafas konklużi miċ-ċentrali tax-xiri tal-[amministrazzjoni pubblika Taljana].”
Id-Decreto legislativo n. 163 (id-Digriet Leġiżlattiv Nru 163), tat-12 ta’ April 2006 (Suppliment Ordinarju Nru 107 għall-GURI n
o
100, tat-2 ta’ Mejju 2006), fis-seħħ fiż-żmien meta seħħew il-fatti inkwistjoni fil-kawża prinċipali, kien b’mod partikolari intiż sabiex jittrasponi d-Direttiva 2004/18.
Skont l-Artikolu 3(13) ta’ dan id-digriet:
“Il-‘Ftehim qafas’ huwa ftehim konkluż bejn awtorità jew diversi awtoritajiet kontraenti u operatur jew diversi operaturi ekonomiċi, u li għandu l-għan li jistabbilixxi t-termini li jirregolaw il-kuntratti li għandhom jingħataw f’perijodu stabbilit, b’mod partikolari fir-rigward tal-prezz u, skont il-każ, tal-kwantità prevvista.”
Il-funzjonament ta’ ftehim qafas konkluż ma’ operatur ekonomiku wieħed kien deskritt fl-Artikolu 59 tal-imsemmi digriet. Din id-dispożizzjoni kienet tirriproduċi letteralment, fil-paragrafi (2) sa (4) tagħha, il-kliem tal-ewwel sat-tielet subparagrafi tal-Artikolu 32(2) u tal-Artikolu 32(3) tad-Direttiva 2004/18. Min-naħa l-oħra, din naqset milli tittrasponi r-raba’ u l-ħames subparagrafi tal-Artikolu 32(2) ta’ din id-direttiva li huma intiżi, rispettivament, li jillimitaw it-tul ta’ ftehim qafas għal perijodu ta’ erba’ snin, ħlief f’każijiet eċċezzjonali debitament iġġustifikati, u li jipprojbixxu lill-awtoritajiet kontraenti milli jużaw il-ftehimiet qafas b’mod abbużiv jew b’mod li jostakola, jillimità jew jikkawża distorsjoni tal-kompetizzjoni.
L-Artikolu 1(12) tad-decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 (id-Digriet Liġi Nru 95 tas-6 ta’ Lulju 2012(Suppliment Ordinarju Nru 141 għall-GURI n
o
156 tas-6 ta’ Lulju 2012), kif emendat u kkonvertit f’Liġi Nru 135 tas-7 ta’ Awwissu 2012, Suppliment Ordinarju Nru 173 għall-GURI Nru 189, tal-14 ta’ Awwissu 2012), jippermetti li t-termini ta’ kuntratt pubbliku jiġu emendati matul l-eżekuzzjoni tiegħu sabiex jittejbu l-kundizzjonijiet tal-kuntratt stabbiliti fil-proċedura inizjali għall-għoti ta’ kuntratt.
Skont l-Artikolu 15(13)(b) ta’ dan id-digriet liġi, kuntratt ta’ provvista ta’ oġġetti jew ta’ servizzi li jkun eċċessivament ogħli, fid-dawl tal-kundizzjonijiet stabbiliti mil-liġi, jista’ jiġi xolt, bil-ħsieb li jiġi konkluż, mingħajr ma tiġi organizzata proċedura ġdida ta’ għoti ta’ kuntratti, kuntratt ġdid li jirriproduċi t-termini ta’ kuntratt li qed jiġi eżegwit ma’ impriżi oħra.
Id-dritt reġjonali
Fil-Lombardia (l-Italja), l-Artikolu 3(7) tal-legge regionale n. 14 (il-Liġi Nru 14), tad-19 ta’ Mejju 1997, tobbliga lill-amministrazzjoni reġjonali kollha tuża arranġamenti ta’ xiri ċentralizzati, inkluża ċ-ċentrali tax-xiri reġjonali.
Id-Deċiżjoni tal-Kunsill Reġjonali Nru 2633 tas-6 ta’ Diċembru 2011 tirrepeti l-obbligu li l-ASST jaderixxu għal ordnijiet fi gruppi u li jużaw ċentrali tax-xiri.
Il-kawża prinċipali u d-domandi preliminari
Il-kawża prinċipali oriġinat bid-Digriet Nru 1158/2015, adottat fit-30 ta’ Diċembru 2015 mid-Direttur Ġenerali tal-ASST Valcamonica, sabiex jaderixxu għall-kuntratt inizjali, mingħajr ma tiġi organizzata proċedura ta’ għoti ta’ kuntratt pubbliku, għall-perijodu bejn l-1 ta’ Frar 2016 u l-15 ta’ Frar 2021.
Għal dan il-għan, id-Direttur Ġenerali tal-ASST Valcamonica talab l-estensjoni tal-kuntratt pubbliku inizjalment mogħti lil ATE Markas b’Digriet Nru 828/2011, adottat fl-4 ta’ Novembru 2011 mid-Direttur Ġenerali tal-ASST tal-Garda (iktar ’il quddiem id-“Digriet Nru 828/2011”).
Dan id-digriet kien jagħti lil ATE Markas is-servizzi ta’ titjib tal-ambjent, ta’ ġbir u ta’ rimi ta’ skart għal perijodu ta’ 108 xhur, jiġifieri disa’ snin, mis-16 ta’ Frar 2012 sal-15 ta’ Frar 2021. Il-punt 5 tal-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt relatati ma’ dan il-kuntratt pubbliku kien jinkludi klawżola intitolata “estensjoni tal-kuntratt” (iktar ’il quddiem il-“klawżola ta’ estensjoni”) li kienet tippermetti li l-korp jew diversi mill-korpi indikati fl-imsemmija klawżola jitolbu, lill-offerent magħżul, l-estensjoni tal-kuntratt għall-benefiċċju tagħhom u dan, “b’kundizzjonijiet identiċi għal dawk tal-għoti kkonċernat”. Din il-klawżola, li kienet issemmi b’mod partikolari l-ASST Valcamonica, kienet tispeċifika li l-offerent magħżul ma kienx obbligat li jaċċetta t-talba ta’ estensjoni. Barra minn hekk, abbażi tal-imsemmija klawżola, kienet tinħoloq “relazzjoni kuntrattwali awtonoma”, li tkopri l-bqija tal-perijodu tal-kuntratt previst mill-kuntratt inizjali.
Coopservice, li sa dak iż-żmien kienet twettaq it-tindif tal-bini tal-ASST Valcamonica, u l-AGCM ippreżentaw, kull waħda minnhom, quddiem it-Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali tal-Lombardia, l-Italja) rikors intiż b’mod partikolari għall-ksib tal-annullament tad-Digriet Nru 1158/2015, tad-Digriet Nru 828/2011, kif ukoll tal-klawżola ta’ estensjoni minħabba li dawn l-atti kienu jippermettu l-għoti ta’ kuntratt ġdid ta’ servizzi bi ksur tar-regoli nazzjonali u Ewropej fil-qasam tal-kompetizzjoni, u b’mod partikolari tal-obbligu li jkun hemm sejħa għal offerti.
Permezz ta’ sentenza tas-7 ta’ Novembru 2016, it-Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali tal-Lombardia) ċaħdet dawn iż-żewġ rikorsi minħabba li ftehim qafas jista’ jiġi konkluż bejn operatur ekonomiku partikolari u awtorità kontraenti waħda, li taġixxi f’isimha stess, kif ukoll għan-nom ta’ awtoritajiet kontraenti oħra li, għalkemm huma msemmija fil-ftehim, ma humiex direttament partijiet għalih. Barra minn hekk, ma huwiex neċessarju li ftehim qafas jindika, espliċitament u sa mill-bidu, il-kwantità tas-servizzi li jistgħu jkunu meħtieġa mill-awtoritajiet kontraenti li jistgħu jinvokaw il-klawżola ta’ estensjoni, sa fejn din il-kwantità tista’ tiġi prevista b’mod impliċitu billi jittieħdu bħala riferiment il-bżonnijiet ordinarji tagħhom.
Coopservice u l-AGCM ippreżentaw rikors kontra din id-deċiżjoni quddiem il-qorti tar-rinviju, il-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat, l-Italja).
Quddiem dik il-qorti, Markas, li interveniet insostenn tal-ASST Valcamonica, issostni li l-adeżjoni tagħha għall-kuntratt inizjali kienet konformi mal-Artikolu 33 tad-Direttiva 2014/24 u titlob li l-Qorti tal-Ġustizzja tiġi adita b’talba għal deċiżjoni preliminari dwar l-interpretazzjoni ta’ din id-dispożizzjoni.
F’dan ir-rigward, il-qorti tar-rinviju tagħmel tliet sensiliet ta’ konstatazzjonijiet.
Fl-ewwel lok, hija tqis li l-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/18 huwa applikabbli fil-kawża prinċipali. Madankollu, billi kkonstatat, minn naħa, li din id-direttiva ġiet imħassra b’effett mit-18 ta’ April 2016 bid-Direttiva 2014/24 u, min-naħa l-oħra, li d-dispożizzjonijiet rilevanti ta’ din tal-aħħar sabiex tinstab soluzzjoni għat-tilwima fil-kawża prinċipali huma identiċi għal dawk tad-Direttiva 2004/18, il-qorti tar-rinviju tqis li jkun rilevanti li tingħata interpretazzjoni flimkien tad-Direttivi 2004/18 u 2014/24.
Fit-tieni lok, il-qorti tar-rinviju tqis li huwa xieraq, bħala prinċipju, li l-kuntratt inizjali jiġi kklassifikat bħala “ftehim qafas”, fis-sens tad-Direttivi 2004/18 u 2014/24.
Fit-tielet lok, hija tqis li “ftehim qafas”, fis-sens tal-Artikolu 1(5) u tal-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/18 għandu żewġ karatteristiċi prinċipali. Minn naħa, is-sejħa għal offerti titqies li sseħħ fil-bidu, meta jinħatar l-offerent magħżul u għalhekk ma hijiex meħtieġa sabiex jiġi konkluż kull wieħed mill-kuntratti mogħtija b’eżekuzzjoni tal-ftehim qafas lill-operatur ekonomiku magħżul wara proċedura ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi li wasslet għall-konklużjoni ta’ dan il-ftehim qafas (iktar ’il quddiem il-“kuntratti sussegwenti”). Min-naħa l-oħra, fid-dawl tal-espressjoni “fejn huma xierqa” li tinsab fl-Artikolu 1(5) tad-Direttiva 2004/18, ftehim qafas ma għandux neċessarjament għalfejn jispeċifika l-kwantitajiet li ser ikun jirrigwarda.
Skont il-qorti tar-rinviju, għalkemm il-pożizzjoni adottata mit-Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali tal-Lombardia) tista’ tiġi ġġustifikata fid-dawl tal-għan ta’ promozzjoni ta’ proċeduri ta’ xiri fi grupp mogħtija preferenza mill-leġiżlatur Taljan, madankollu tali pożizzjoni ma tkunx konformi mad-dritt tal-Unjoni. Dik il-qorti tikkonstata, barra minn hekk, l-assenza ta’ ġurisprudenza rilevanti tal-Qorti tal-Ġustizzja dwar din il-kwistjoni.
F’dan ir-rigward, il-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat) iqis li l-interpretazzjoni tal-espressjoni “fejn huma xierqa” adottata mit-Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (il-Qorti Amministrattiva Reġjonali tal-Lombardia) hija wiesgħa wisq. Mill-perspettiva tal-qorti tar-rinviju, il-klawżola ta’ estensjoni għandha tkun doppjament limitata. Mill-aspett suġġettiv, din għandha ssemmi l-awtoritajiet kontraenti li jistgħu jinvokawh, filwaqt li, mill-aspett oġġettiv, din għandha tipprovdi l-valur ekonomiku tal-eventwali estensjoni, inkluż f’termini ta’ ammont massimu, kif hija kienet iddeċidiet f’diversi sentenzi tagħha. Interpretazzjoni kuntrarja tkun tawtorizza suċċessjoni indefinita ta’ għoti dirett li tkun tikser il-prinċipji fundamentali tad-dritt tal-Unjoni, li jipprevedu li l-kuntratti pubbliċi għandhom jingħataw permezz ta’ proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti pubbliċi, u għalhekk tkun ta’ ħsara għall-kompetizzjoni.
Il-qorti tar-rinviju iktar ixxaqleb, għaldaqstant, lejn interpretazzjoni restrittiva ta’ din l-espressjoni li skontha l-ftehim qafas jistabbilixxi, “fejn huwa xieraq”, il-kwantità tas-servizzi li ser ikun jirrigwarda. Din l-indikazzjoni speċifika tkun tista’ titħalla barra biss meta s-servizzi, minnhom innifishom, huma stabbiliti jew jistgħu jiġu stabbiliti b’mod ċar u mhux ekwivoku, fid-dawl tas-sitwazzjoni fattwali jew legali li tkun magħrufa mill-partijiet għall-ftehim qafas inkwistjoni, anki jekk huma ma inkludewx dan fil-kontenut ta’ dan tal-aħħar.
B’risposta għal talba għal kjarifika li kienet bagħtitilha l-Qorti tal-Ġustizzja, skont l-Artikolu 101 tar-Regoli tal-Proċedura, sabiex tifhem ir-raġunijiet li wasslu sabiex hija tikklassifika l-kuntratt konkluż bejn l-awtorità kontraenti oriġinali u l-ATE Markas bħala ftehim qafas fis-sens tal-Artikolu 1(5) u tal-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/18, minkejja l-fatt li dan il-kuntratt kien ġie konkluż għal perijodu ta’ disa’ snin, il-qorti tar-rinviju spjegat, permezz ta’ deċiżjoni tal-20 ta’ Frar 2018, li hija marbuta, inkwantu qorti amministrattiva, bl-osservanza tal-prinċipju dispożittiv u li t-tqajjim
ex officio
huwa ammess biss meta att amministrattiv huwa vvizzjata b’difetti partikolarment serji li jistgħu jwasslu għall-annullament tiegħu. Issa, skont il-qorti tar-rinviju, “għandu evidentement […] jiġi deċiż li tul li jkun iktar mit-tul massimu previst mil-liġi jikkostitwixxi vizzju tant serju li jiġġustifika n-nullità tal-miżura, li l-qorti tista’, teoretikament, tqajjem
ex officio
”. Barra minn hekk, il-qorti tar-rinviju tindika li, fid-dawl tal-għan speċifiku tiegħu, li huwa dak li jiġi ggarantit il-funzjonament tajjeb ta’ diversi sptarijiet, il-kuntratt inizjali jista’ jibbenefika mid-deroga prevista fir-raba’ subparagrafu tal-Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2004/18.
Huwa f’dan il-kuntest li l-Consiglio di Stato (il-Kunsill tal-Istat) iddeċieda li jissospendi l-proċeduri u li jagħmel lill-Qorti tal-Ġustizzja d-domandi preliminari segwenti:
“1)
L-Artikolu [1](5) u l-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/18/UE u l-Artikolu 33 tad-Direttiva 2014/24/UE jistgħu jiġu interpretati fis-sens li jippermettu l-konklużjoni ta’ ftehim qafas li fih:
–
awtorità kontraenti taġixxi f’isimha stess u għan-nom ta’ awtoritajiet kontraenti oħra speċifikament indikati, iżda li ma jipparteċipawx direttament fl-iffirmar tal-ftehim qafas innifsu;
–
ma hijiex stabbilita l-kwantità tas-servizzi li jistgħu jintalbu mill-awtoritajiet kontraenti li ma humiex firmatarji tal-att li permezz tiegħu jiġu konklużi min-naħa tagħhom ftehimiet suċċessivi previsti mill-ftehim qafas innifsu?
2)
Fil-każ li r-risposta għad-domanda 1) tkun fin-negattiv, l-Artikolu 1(5) u l-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/18/UE u l-Artikolu 33 tad-Direttiva 2014/24/UE jistgħu jiġu interpretati fis-sens li jippermettu l-konklużjoni ta’ ftehim qafas li fih:
–
awtorità kontraenti taġixxi f’isimha stess u għan-nom ta’ awtoritajiet kontraenti oħra speċifikament indikati, iżda li ma jipparteċipawx direttament fl-iffirmar tal-ftehim qafas innifsu;
–
il-kwantità tas-servizzi li jistgħu jintalbu mill-awtoritajiet kontraenti li ma humiex firmatarji tal-att li permezz tiegħu jiġu konklużi min-naħa tagħhom ftehimiet suċċessivi previsti mill-ftehim qafas stess tiġi ddeterminata b’riferiment għall-bżonnijiet ordinarji tagħhom?”.
Fuq l-ammissibbiltà tat-talba għal deċiżjoni preliminari
Mit-talba għal deċiżjoni preliminari jirriżulta li r-raġunament tal-qorti tar-rinviju huwa bbażat fuq il-premessa li l-kuntratt inizjali għandu jiġi kklassifikat bħala “ftehim qafas”, fis-sens tal-Artikolu 1(5) u tal-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/18.
Coopservice u l-Kummissjoni Ewropea għandhom madankollu dubju fir-rigward tal-fondatezza ta’ din il-premessa. Huma fil-fatt isostnu li l-kuntratt inizjali jikser ir-raba’ subparagrafu tal-Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2004/18, li jipprevedi li t-tul ta’ żmien ta’ ftehim qafas ma jistax jaqbeż l-erba’ snin, għajr “f’każi eċċezzjonali ġustifikati b’mod xieraq, partikolarment mis-suġġett tal-kwadru ta’ ftehim [ftehim qafas]”. Issa, l-ebda spjegazzjoni ma kienet tressqet biex tiġġustifika n-nuqqas ta’ osservanza tat-terminu ta’ erba’ snin. Minn dan isegwi li l-imsemmi kuntratt ma jistax jiġi kklassifikat bħala “ftehim qafas” fis-sens tad-Direttiva 2004/18 u, għaldaqstant, li t-talba għal deċiżjoni preliminari għandha tiġi ddikjarata inammissibbli.
Fil-fatt, billi ma esponietx ir-raġunijiet li għalihom il-kuntratt inizjali, li ġie konkluż għal perijodu ta’ disa’ snin, jista’ jibbenefika mid-deroga prevista fir-raba’ subparagrafu tal-Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2004/18, il-qorti tar-rinviju la ddefinixxiet il-kuntest fattwali u leġiżlattiv li minnu jiffurmaw parti d-domandi li hija tagħmel lill-Qorti tal-Ġustizzja u lanqas ma tispjega l-informazzjoni fattwali li fuqha huma bbażati d-domandi tagħha, u dan bi ksur tad-dispożizzjonijiet tal-Artikolu 94 tar-Regoli tal-Proċedura tal-Qorti tal-Ġustizzja.
F’dan ir-rigward, għandu jitfakkar li mill-ġurisprudenza tal-Qorti tal-Ġustizzja jirriżulta li, fil-kuntest tal-kooperazzjoni bejn din tal-aħħar u l-qrati nazzjonali stabbilita fl-Artikolu 267 TFUE, il-ħtieġa li tingħata interpretazzjoni tad-dritt tal-Unjoni li tista’ tintuża mill-qorti nazzjonali teżiġi li din tal-aħħar tiddefinixxi l-kuntest fattwali u leġiżlattiv li minnu jiffurmaw parti d-domandi li hija għamlet jew li, minn tal-inqas, tispjega l-informazzjoni fattwali li fuqha huma bbażati dawk id-domandi. Fil-fatt, il-Qorti tal-Ġustizzja biss għandha s-setgħa li tiddeċiedi fuq l-interpretazzjoni ta’ test tal-Unjoni abbażi tal-fatti li jiġu indikati lilha mill-qorti nazzjonali (ara, reċentement, fil-kuntest tal-libertà ta’ stabbiliment, id-digriet tal-31 ta’ Mejju 2018, Bán,
C-24/18
, mhux ippubblikat,
EU:C:2018:376
, punt
u l-ġurisprudenza ċċitata).
Dan espost, skont ġurisprudenza stabbilita tal-Qorti tal-Ġustizzja, il-proċedura stabbilita mill-Artikolu 267 TFUE hija strument ta’ kooperazzjoni bejn il-Qorti tal-Ġustizzja u l-qrati nazzjonali, li permezz tiegħu din tal-ewwel tagħti lill-din tal-aħħar l-elementi ta’ interpretazzjoni tad-dritt tal-Unjoni li huma neċessarji għaliha sabiex tiddeċiedi l-kawża li tkun tressqet quddiemha (ara, b’mod partikolari, f’dan is-sens, is-sentenzi tas-16 ta’ Lulju 1992, Meilicke,
C‑83/91
,
EU:C:1992:332
, punt
, u tal-20 ta’ Diċembru 2017, Global Starnet,
C‑322/16
,
EU:C:2017:985
, punt
).
Fil-kuntest ta’ din il-kooperazzjoni, id-domandi li jirrigwardaw id-dritt tal-Unjoni jibbenefikaw minn preżunzjoni ta’ rilevanza, b’tali mod li ċ-ċaħda mill-Qorti tal-Ġustizzja ta’ talba għal deċiżjoni preliminari mressqa minn qorti nazzjonali hija possibbli biss meta jidher b’mod manifest li l-interpretazzjoni mitluba tad-dritt tal-Unjoni ma għandha ebda relazzjoni mar-realtà jew mas-suġġett tat-tilwima fil-kawża prinċipali, meta l-problema tkun ta’ natura ipotetika jew meta l-Qorti tal-Ġustizzja ma jkollhiex il-punti ta’ fatt u ta’ liġi neċessarji sabiex tirrispondi b’mod utli għad-domandi li jkunu sarulha (ara, f’dan is-sens, is-sentenzi tal-5 ta’ Diċembru 2006, Cipolla et,
C‑94/04 u C‑202/04
,
EU:C:2006:758
, punt
, u tal-11 ta’ Mejju 2017, Archus u Gama,
C‑131/16
,
EU:C:2017:358
, punt
).
Barra minn hekk, id-dritt tal-Unjoni ma jimponix fuq il-qrati nazzjonali l-obbligu li jqajmu
ex officio
motiv ibbażat fuq il-ksur ta’ dispożizzjonijiet tad-dritt tal-Unjoni, meta l-eżami ta’ dan il-motiv jobbligahom jirrinunzjaw l-passività li huma għandu jkollhom, billi joħorġu mil-limiti tal-kawża hekk kif ġiet delimitata mill-partijiet u billi jibbażaw ruħhom fuq fatti u ċirkustanzi oħra barra dawk li fuqhom il-parti li għandha interess fl-applikazzjoni tal-imsemmija dispożizzjonijiet ibbażat it-talba tagħha (ara, f’dan is-sens, is-sentenza tal-14 ta’ Diċembru 1995, van Schijndel u van Veen,
C‑430/93 u C‑431/93
,
EU:C:1995:441
, punti
u
).
Madankollu, hija l-qorti tar-rinviju li għandha teżamina jekk, kif irrileva l-Avukat Ġenerali fil-punt 77 tal-konklużjonijiet tiegħu, huwiex possibbli li hija tevalwa jekk it-tul magħżul għall-kuntratt inizjali huwiex kompatibbli mar-raba’ subparagrafu tal-Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2004/18, sa fejn il-partijiet fil-kawża prinċipali donnhom invokaw il-punt 6(ċ), intitolat “Kuntratti ta’ servizzi pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal servizzi]”, taħt it-titolu “Notifiki tal-Kuntratt” tal-Anness VII A ta’ din id-direttiva. Issa, din l-aħħar dispożizzjoni ssemmi, fost l-informazzjoni li għandha obbligatorjament tkun inkluża fl-avviżi ta’ kuntratti pubbliċi għal servizzi, il-valur totali tal-provvisti stmati għat-tul kollu tal-ftehim qafas.
Barra minn hekk, bl-ebda mod ma ġie stabbilit li kuntratt pubbliku, bħall-kuntratt inizjali, ma jistax jiġi kklassifikat bħala “ftehim qafas”, fis-sens tal-Artikolu 1(5) u tar-raba’ subparagrafu tal-Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2004/18, sempliċement minħabba l-fatt li kien konkluż għal perijodu ta’ iktar minn erba’ snin, mingħajr ma l-awtorità kontraenti tkun debitament iġġustifikat il-qbiż ta’ dan it-tul. Fil-fatt, f’sitwazzjoni bħal dik inkwistjoni fil-kawża prinċipali, ma jistax b’mod partikolari jiġi eskluż li kuntratt, bħall-kuntratt inizjali, jikkostitwixxi ftehim qafas validu fis-sens ta’ din l-aħħar dispożizzjoni matul l-ewwel erba’ snin ta’ applikazzjoni tiegħu u li jiskadi fi tmiem dan il-perijodu.
Konsegwentement, it-talba għal deċiżjoni preliminari għandha tiġi ddikjarata ammissibbli.
Fuq id-domandi preliminari
Fid-domandi li hija tagħmel lill-Qorti tal-Ġustizzja, il-qorti tar-rinviju tirreferi fl-istess ħin għad-Direttivi 2004/18 u 2014/24.
F’dan ir-rigward, għandu jitfakkar, preliminarjament, li, skont ġurisprudenza stabbilita tal-Qorti tal-Ġustizzja, id-direttiva applikabbli hija, bħala prinċipju, dik fis-seħħ meta l-awtorità kontraenti tagħżel it-tip ta’ proċedura li għandha tiġi segwita u tiddeċiedi definittivament il-kwistjoni ta’ jekk hemmx bżonn li ssir sejħa għal offerti qabel l-għoti ta’ kuntratt pubbliku. Ma humiex applikabbli, minn-naħa l-oħra, id-dispożizzjonijiet ta’ direttiva li t-terminu għat-traspożizzjoni tagħha jkun skada wara dan il-mument (ara, f’dan is-sens, is-sentenzi tal-10 ta’ Lulju 2014, Impresa Pizzarotti,
C-213/13
,
EU:C:2014:2067
, punt
, u tas-7 ta’ April 2016, Partner Apelski Dariusz,
C-324/14
,
EU:C:2016:214
, punt
).
Fil-kawża prinċipali, il-kuntratt inizjali ħa l-forma tad-Digriet Nru 828/2011, adottat fl-4 ta’ Novembru 2011, filwaqt li kien biss b’effett mit-18 ta’ April 2016 li d-Direttiva 2014/24 ħassret id-Direttiva 2004/18.
Konsegwentement, fid-data ta’ meta seħħew il-fatti inkwistjoni fil-kawża prinċipali, id-Direttiva 2004/18 kienet għadha applikabbli, b’tali mod li t-talba għal deċiżjoni preliminari għandha tiġi interpretata bħala li hija intiża għall-ksib ta’ intepretazzjoni ta’ din tal-aħħar u mhux tad-Direttiva 2014/24 (ara, b’analoġija, id-digriet tal-10 ta’ Novembru 2016, Spinosa Costruzioni Generali u Melfi,
C‑162/16
, mhux ippubblikat,
EU:C:2016:870
, punt
).
Għaldaqstant, jidher li, permezz taż-żewġ domandi tagħha, li għandhom jiġu eżaminati flimkien, il-qorti tar-rinviju tistaqsi, essenzjalment, jekk l-Artikolu 1(5) u l-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/18 għandhomx jiġu interpretati fis-sens li jippermettu l-konklużjoni ta’ ftehim qafas li fih, minn naħa, awtorità kontraenti taġixxi f’isimha stess u għan-nom ta’ awtoritajiet kontraenti oħra speċifikament indikati, iżda li ma humiex direttament partijiet għal dan il-ftehim qafas u, min-naħa l-oħra, il-kwantità tas-servizzi li tista’ tintalab mill-awtoritajiet kontraenti li ma humiex firmatarji meta huma jikkonkludu l-kuntratti sussegwenti previsti mill-imsemmi ftehim qafas ma hijiex determinata jew hija determinata b’riferiment għall-bżonnijiet ordinarji tagħhom.
Fuq il-possibbiltà li awtorità kontraenti taġixxi f’isimha stess u għan-nom ta’ awtoritajiet kontraenti oħra indikati b’mod ċar, iżda li ma humiex direttament partijiet għal ftehim qafas
Skont it-tieni subparagrafu tal-Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2004/18, il-kuntratti bbażati fuq ftehim qafas għandhom jingħataw skont proċeduri li huma applikabbli biss bejn l-awtoritajiet kontraenti u l-operaturi ekonomiċi li kienu oriġinarjament partijiet għal dan il-Ftehim.
Peress li l-formulazzjoni ta’ din id-dispożizzjoni ma tippermettix, fiha nnifisha, li jiġi ddeterminat jekk ir-rekwiżit li jkunu oriġinarjament parti għall-ftehim kwadru japplikax kemm għall-awtoritajiet kontraenti u għall-operaturi ekonomiċi jew biss għal dawn tal-aħħar, hemm lok li jittieħdu inkunsiderazzjoni mhux biss il-kliem tagħha, iżda wkoll il-kuntest tagħha u l-għanijiet imfittxija mil-leġiżlazzjoni li minnha tagħmel parti (ara, f’dan is-sens, is-sentenza tas-17 ta’ Novembru 1983, Merck,
292/82
,
EU:C:1983:335
, punt
).
F’dan ir-rigward, l-ewwel nett, għandu jiġi enfasizzat li t-tieni subparagrafu tal-Artikolu 32(4) tad-Direttiva 2004/18, moqri fid-dawl tal-premessa 11 ta’ din id-direttiva, jipprovdi li, fil-każ ta’ ftehim qafas konkluż ma’ diversi offerenti magħżula, il-kuntratti sussegwenti għandhom jiġu konklużi wara li l-partijiet għall-ftehim qafas jintalbu jikkompetu dwar it-termini mhux stabbiliti. Bl-istess mod, il-punt 18 taħt it-titolu “Notifiki tal-Kuntratt” tal-Anness VII A tal-imsemmija direttiva jimponi fuq l-awtorità kontraenti li kienet oriġinarjament parti għall-ftehim qafas l-obbligu li tindika “n-numru u, fejn xieraq, in-numru massimu propost ta’ operaturi ekonomiċi li se jkunu membri tagħha […]”.
Minn dawn id-dispożizzjonijiet jirriżulta li r-rekwiżit li parti tkun oriġinarjament parti għall-ftehim qafas tapplika biss għall-operaturi ekonomiċi, peress li ma huwiex possibbli li l-awtoritajiet kontraenti jintalbu jikkompetu bejniethom.
Din l-interpretazzjoni tikkontribwixxi, barra minn hekk, sabiex jiġi żgurat l-effett utli tal-Artikolu 1(5) u tal-Artikolu 32 tad-Direttiva 2004/18, li l-għan tagħha huwa, b’mod partikolari, li tittejjeb l-effiċjenza tax-xiri pubbliku, billi tiġi mħeġġa, bl-użu tal-ftehimiet qafas, l-aggregazzjoni tax-xiri pubbliku sabiex jinkisbu ekonomiji ta’ skala.
Barra minn hekk, din l-interpretazzjoni hija kkorroborata, kif irrileva l-Avukat Ġenerali fil-punt 62 tal-konklużjonijiet tiegħu, mill-formulazzjoni tat-tieni subparagrafu tal-Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2014/24, li jipprovdi li l-proċeduri ta’ għoti ta’ kuntratti bbażati fuq ftehim qafas jistgħu jiġu applikati biss bejn, minn naħa, l-awtoritajiet kontraenti identifikati b’mod ċar għal dan il-għan fis-sejħa għal offerti jew fl-istedina għall-konferma tal-interess u, min-naħa l-oħra, l-operaturi ekonomiċi li huma parti għall-ftehim qafas kif konkluż.
Mill-kunsiderazzjonijiet esposti iktar ’il fuq jirriżulta li t-tieni subparagrafu tal-Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2004/18 huwa intiż li jippermetti li awtorità kontraenti tagħti aċċess, lil awtoritajiet kontraenti oħra, għal ftehim qafas li hija tkun fil-proċess li tikkonkludi mal-operaturi ekonomiċi li ser ikunu inizjalment partijiet għalih.
It-tieni subparagrafu tal-Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2004/18 għalhekk ma jeħtieġx li awtorità kontraenti “sekondarja”, bħall-ASST Valcamonica fil-kawża prinċipali, tkun ipparteċipat fl-iffirmar tal-ftehim qafas sabiex tkun tista’, iktar ’il quddiem, tagħti kuntratt sussegwenti. Huwa suffiċjenti li tali awtorità kontraenti tidher bħala benefiċjarja potenzjali ta’ dan il-ftehim qafas mid-data tal-konklużjoni tiegħu, billi tkun indikata b’mod ċar fid-dokumenti tas-sejħa għal offerti permezz ta’ indikazzjoni espliċita li tkun ta’ natura tali li tgħarraf b’din il-possibbiltà kemm lill-awtorità kontraenti “sekondarja” innifisha kif ukoll lil kwalunkwe operatur interessat. Din l-indikazzjoni tista’ tidher fil-ftehim qafas innifsu jew f’dokument ieħor, bħal klawżola ta’ estensjoni li tidher fl-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt, kemm il-darba r-rekwiżiti ta’ pubbliċità u ta’ ċertezza legali u, għaldaqstant, ta’ trasparenza huma osservati.
Fuq il-possibbiltà għall-awtoritajiet kontraenti li ma humiex firmatarji ta’ ftehim qafas li ma jiddeterminawx il-kwantità tas-servizzi li jistgħu jintalbu meta jikkonkludu kuntratti sussegwenti jew li jiddeterminawhom b’riferiment għall-bżonnijiet ordinarji tagħhom
Mill-Artikolu 1(5) tad-Direttiva 2004/18 jirriżulta li l-għan ta’ ftehim qafas huwa li jiġu stabbiliti t-termini li jirregolaw il-kuntratti li għandhom jingħataw matul perijodu speċifiku, b’mod partikolari f’dak li jirrigwarda l-prezz u, fejn xieraq, il-kwantitajiet previsti.
Ċertament, mill-espressjoni “fejn huma xierqa” jista’ jiġi dedott li l-indikazzjoni tal-kwantitajiet ta’ serviżżi li ser ikunu s-suġġett tal-ftehim qafas hija biss fakultattiva.
Madankollu, din l-interpretazzjoni ma tistax tiġi aċċettata.
L-ewwel nett, minn għadd ta’ dispożizzjonijiet oħra tad-Direttiva 2004/18 jirriżulta li l-ftehim qafas għandu, sa mill-bidu nett, jiddetermina l-kwantità massimu ta’ provvisti jew servizzi li jistgħu jkunu s-suġġett ta’ kuntratti sussegwenti. B’mod partikolari, l-Artikolu 9(9) ta’ din id-direttiva, li fost l-oħrajn jesponi l-metodi ta’ kalkolu tal-valur stmat tal-ftehimiet qafas, jipprevedi li l-valur li għandu jittieħed inkunsiderazzjoni għandu jkun il-valur massimu stmat, mingħajr il-VAT, tal-kuntratti kollha previsti għat-tul kollu ta’ dawn il-ftehimiet. Fir-rigward tal-punt 6(c), intitolat “Kuntratti ta’ servizzi pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal servizzi]”, taħt it-titolu “Notifiki tal-Kuntratt” tal-Anness VII A tad-Direttiva 2004/18, dan jeżiġi wkoll li l-avviż tal-kuntratt relatat ma’ tali ftehim għandu jispeċifika l-valur totali tas-servizzi stmat għat-tul kollu tal-ftehim qafas kif ukoll, sa fejn ikun possibbli, il-valur u l-frekwenza tal-kuntratti li għandhom jingħataw. Kif issostni essenzjalment il-Kummissjoni u kif irrileva l-Avukat Ġenerali fil-punt 78 tal-konklużjonijiet tiegħu, jekk hija suġġetta biss għal obbligu ta’ mezzi fil-kuntest tal-ispeċifikar tal-valur u tal-frekwenza ta’ kull wieħed mill-kuntratti sussegwenti li għandhom jingħataw, l-awtorità kontraenti li kienet oriġinarjament parti għall-ftehim qafas għandha, min-naħa l-oħra, bilfors tispeċifika l-kwantità globali li tista’ tkun involuta fil-kuntratti sussegwenti.
It-tieni nett, skont l-Artikolu 32(3) tad-Direttiva 2004/18, meta ftehim qafas jiġi konkluż ma operatur ekonomiku wieħed, il-kuntratti bbażati fuq dan il-ftehim qafas għandhom jingħataw fil-limiti tat-termini stabbiliti fih. Minn dan isegwi li l-awtorità kontraenti li kienet originalment parti għall-ftehim qafas tista’ timpenja ruħha, f’isimha u għan-nom tal-awtoritajiet kontraenti potenzjali li huma indikati b’mod ċar f’dan il-ftehim, biss sal-limitu ta’ ċerta kwantità u ladarba dan il-limitu jintlaħaq, l-imsemmi ftehim ikun eżawrixxa l-effett tiegħu.
It-tielet nett, din l-interpretazzjoni hija ta’ natura li tiżgura l-osservanza tal-prinċipji fundamentali li jirregolaw l-għoti ta’ kuntratti pubbliċi, li huma applikabbli fil-kuntest tal-konklużjoni ta’ ftehim qafas, konformement mal-ewwel subparagrafu tal-Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2004/18. Fil-fatt, il-ftehim qafas huwa kopert, b’mod ġenerali, mill-kunċett ta’ kuntratt pubbliku sa fejn jagħti unità għad-diversi kuntratti speċifiċi li huwa jirregola (ara, f’dan is-sens, is-sentenzi tal-4 ta’ Mejju 1995, Il-Kummissjoni vs Il-Greċja,
C-79/94
,
EU:C:1995:120
, punt
; tad-29 ta’ Novembru 2007, Il-Kummissjoni vs l-Italja,
C‑119/06
, mhux ippubblikata,
EU:C:2007:729
, punt
, u tal-11 ta’ Diċembru 2014, Azienda sanitaria locale n. 5 «Spezzino» et,
C-113/13
,
EU:C:2014:2440
, punt
).
Issa, kemm il-prinċipji ta’ ugwaljanza fit-trattament u ta’ nondiskriminazzjoni kif ukoll il-prinċipju ta’ trasparenza li jirriżulta minnhom (ara, f’dan is-sens, is-sentenza tas-17 ta’ Diċembru 2015, UNIS u Beaudout Père et Fils,
C‑25/14 u C‑26/14
,
EU:C:2015:821
, punt
) jimplikaw li l-kundizzjonijiet u l-modalitajiet kollha tal-proċedura tal-għoti ta’ kuntratt għandhom jiġu fformulati b’mod ċar, preċiż u univoku fl-avviż tal-kuntratt jew fl-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt, b’mod, l-ewwel nett, li jippermetti li l-offerenti raġonevolment informati u normalment diliġenti kollha jifhmu l-portata eżatta tagħhom u li jinterpretawhom bl-istess mod u, it-tieni nett, li jqiegħed lill-awtorità kontraenti f’pożizzjoni li tivverifika effettivament jekk l-offerti tal-offerenti jikkorrispondux għall-kriterji li jirregolaw il-kuntratt inkwistjoni (ara, f’dan is-sens, is-sentenza tat-13 ta’ Lulju 2017, Ingsteel u Metrostav,
C-76/16
,
EU:C:2017:549
, punt
).
Fil-fatt, il-prinċipji ta’ trasparenza u ta’ ugwaljanza fit-trattament tal-operaturi ekonomiċi interessati fil-konklużjoni tal-ftehim qafas, stabbiliti b’mod partikolari fl-Artikolu 2 tad-Direttiva 2004/18, ikunu affettwati ħażin jekk l-awtorità kontraenti li kienet oriġinarjament parti għall-ftehim qafas ma tippreċiżax il-kwantità globali kkonċernata minn tali ftehim.
L-obbligu ta’ trasparenza huwa impost iktar u iktar peress li, fil-każ ta’ kuntratt sussegwenti, l-awtoritajiet kontraenti huma, skont it-tieni subparagrafu tal-Artikolu 35(4) tad-Direttiva 2004/18, eżentati milli jibagħtu notifika dwar ir-riżultati tal-għoti ta’ kull kuntratt ibbażat fuq il-ftehim qafas.
Barra minn hekk, li kieku l-awtorità kontraenti li kienet oriġinarjament parti għall-ftehim qafas ma tkunx obbligata li tindika minn qabel il-kwantità u l-ammont massimu ta’ servizzi li għandhom jiġu koperti minn dan il-ftehim, il-konklużjoni tiegħu tista’ sservi għat-tqssim artifiċjali ta’ kuntratt u għalhekk sabiex ma jintlaħqux il-limiti stabbiliti mid-Direttiva 2004/18, li huwa pprojbit mill-Artikolu 9(3) tad-Direttiva 2004/18.
Barra minn hekk, anki jekk jitqies li riferiment għall-bżonnijiet ordinarji tal-awtoritajiet kontraenti indikati b’mod ċar fil-ftehim qafas jista’ jkun espliċitu biżżejjed għal operaturi ekonomiċi nazzjonali, ma jistax jiġi preżunt li dan jgħodd neċessarjament ukoll għal operatur ekonomiku stabbilit fi Stat Membru ieħor.
Fl-aħħar nett, jekk il-kwantità totali ta’ servizzi li jirrappreżentaw dawn il-bżonnijiet ordinarji hija fatt magħruf, ma għandu jkun hemm l-ebda diffikultà li din tissemma fil-ftehim qafas innifsu jew f’dokument ieħor disponibbli għall-pubbliku, bħall-ispeċifikazzjonijiet tal-kuntratt, u, b’dan il-mod, li tiġi żgurata l-osservanza kompleta u sħiħa tal-prinċipji ta’ trasparenza u ta’ ugwaljanza fit-trattament.
Ir-raba’ nett, il-fatt li l-awtorità kontraenti li kienet oriġinarjament parti għall-ftehim qafas tiġi meħtieġa tispeċifika, fil-ftehim qafas, il-kwantità u l-ammont tas-servizzi li ser ikunu koperti minn dan il-ftehim huwa konkretizzazzjoni tal-projbizzjoni, stabbilita fil-ħames subparagrafu tal-Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2004/18, li l-ftehimiet qafas jintużaw b’mod abbużiv jew b’mod li jostakola, jillimità jew jikkawża distorsjoni tal-kompetizzjoni.
Għaldaqstant, ir-risposta għad-domandi magħmula għandha tkun li l-Artikolu 1(5) u r-raba’ subparagrafu tal-Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2004/18 għandhom jiġu interpretati fis-sens li:
–
awtorità kontraenti tista’ taġixxi f’isimha stess u għan-nom ta’ awtoritajiet kontraenti oħra indikati b’mod ċar u li ma humiex direttament partijiet fi ftehim qafas, kemm il-darba r-rekwiżiti ta’ pubbliċità u ta’ ċertezza legali u, għaldaqstant, ta’ trasparenza huma osservati u,
–
huwa eskluż li l-awtoritajiet kontraenti mhux firmatarji ta’ dan il-ftehim qafas ma jiddeterminawx il-kwantità tas-servizzi li tista’ tintalab meta jikkonkludu kuntratti b’eżekuzzjoni tiegħu jew li jiddeterminawha b’riferiment għall-bżonnijiet ordinarji tagħhom, taħt piena ta’ ksur tal-prinċipji ta’ trasparenza u ta’ ugwaljanza fit-trattament tal-operaturi ekonomiċi interessati fil-konklużjoni tal-imsemmi ftehim qafas.
Fuq l-ispejjeż
Peress li l-proċedura għandha, fir-rigward tal-partijiet fil-kawża prinċipali, in-natura ta’ kwistjoni mqajma quddiem il-qorti tar-rinviju, hija din il-qorti li tiddeċiedi fuq l-ispejjeż. L-ispejjeż sostnuti għas-sottomissjoni tal-osservazzjonijiet lill-Qorti tal-Ġustizzja, barra dawk tal-imsemmija partijiet, ma jistgħux jitħallsu lura.

Għal dawn il-motivi, Il-Qorti tal-Ġustizzja (It-Tmien Awla) taqta’ u tiddeċiedi:

L-Artikolu 1(5) u r-raba’ subparagrafu tal-Artikolu 32(2) tad-Direttiva 2004/18/KE tal-Parlament Ewropew u tal-Kunsill tat-31 ta’ Marzu 2004 fuq kordinazzjoni ta’ proċeduri għall-għoti ta’ kuntratti għal xogħlijiet pubbliċi, kuntratti għal provvisti pubbliċi u kuntratti għal servizzi pubbliċi [kuntratti pubbliċi għal xogħlijiet, għal provvisti u għal servizzi], għandhom jiġu interpretati fis-sens li:

–
awtorità kontraenti tista’ taġixxi f’isimha stess u għan-nom ta’ awtoritajiet kontraenti oħra indikati b’mod ċar u li ma humiex direttament partijiet fi ftehim qafas, kemm il-darba r-rekwiżiti ta’ pubbliċità u ta’ ċertezza legali u, għaldaqstant, ta’ trasparenza huma osservati u,
–
huwa eskluż li l-awtoritajiet kontraenti mhux firmatarji ta’ dan il-ftehim qafas ma jiddeterminawx il-kwantità tas-servizzi li tista’ tintalab meta jikkonkludu kuntratti b’eżekuzzjoni tiegħu jew li jiddeterminawha b’riferiment għall-bżonnijiet ordinarji tagħhom, taħt piena ta’ ksur tal-prinċipji ta’ trasparenza u ta’ ugwaljanza fit-trattament tal-operaturi ekonomiċi interessati fil-konklużjoni tal-imsemmi ftehim qafas.

Firem
(
*1
)	Lingwa tal-kawża: it-Taljan.