CELEX: 62017CJ0617
Procedimiento prejudicial
Competencia
Artículo 82 CE
Abuso de posición dominante
Reglamento (CE) n.º 1/2003
Artículo 3, apartado 1
Aplicación del Derecho nacional de la competencia
Resolución de la autoridad nacional de competencia por la que se impone una multa en virtud del Derecho nacional y una multa en virtud del Derecho de la Unión
Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea
Artículo 50
Principio non bis in idem
Aplicabilidad

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del principio
non bis in idem
recogido en el artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada el 7 de diciembre de 2000 en Niza (en lo sucesivo, «Carta»), y del artículo 3, apartado 1, del Reglamento (CE) n.
o
1/2003 del Consejo, de 16 de diciembre de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia previstas en los artículos 81 y 82 del Tratado (
DO 2003, L 1, p. 1
).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S.A. (en lo sucesivo, «PZU Życie») y el Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (presidente de la Oficina de Protección de la Competencia y de los Consumidores; en lo sucesivo, «presidente de la UOKiK») respecto a una resolución de este último que impone a aquella, debido a un abuso de posición dominante, una multa en concepto de vulneración del Derecho nacional de la competencia y una multa en concepto de vulneración del Derecho de la Unión en materia de competencia.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
El considerando 6 del Reglamento n.
o
1/2003 tiene el siguiente tenor:
«Con el fin de garantizar la aplicación eficaz de las normas [de la Unión en materia] de competencia, es conveniente fomentar una mayor participación en la misma de las autoridades nacionales de competencia. A tal efecto, dichas autoridades deben disponer de competencia para aplicar el Derecho [de la Unión].»
El artículo 3, apartado 1, de dicho Reglamento dispone lo siguiente:
«Cuando las autoridades de competencia de los Estados miembros o los órganos jurisdiccionales nacionales apliquen el Derecho nacional de la competencia a los acuerdos, decisiones de asociaciones de empresas o prácticas concertadas en el sentido del apartado 1 del artículo 81 [CE] que puedan afectar al comercio entre los Estados miembros a tenor de esa disposición, aplicarán también a dichos acuerdos, decisiones o prácticas el artículo 81 [CE]. Cuando las autoridades de competencia de los Estados miembros o los órganos jurisdiccionales nacionales apliquen el Derecho nacional de la competencia a una práctica abusiva prohibida por el artículo 82 [CE], aplicarán también a la misma el artículo 82 [CE].»
El artículo 5 de dicho Reglamento, titulado «Competencia de las autoridades de competencia de los Estados miembros», establece lo siguiente:
«Las autoridades de competencia de los Estados miembros son competentes para aplicar los artículos 81 y 82 [CE] en asuntos concretos. A tal efecto, ya sea de oficio, ya previa denuncia de parte, podrán adoptar las decisiones siguientes:
[…]
–
-imposición de multas sancionadoras, de multas coercitivas o de cualquier otra sanción prevista por su Derecho nacional.
Cuando la información de que dispongan no acredite que se reúnen las condiciones para una prohibición, podrán decidir asimismo que no procede su intervención.»
El artículo 11 del mencionado Reglamento, que lleva por título «Cooperación entre la Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros», prevé lo siguiente:
«1.   La Comisión y las autoridades de competencia de los Estados miembros aplicarán las normas [de la Unión en materia] de competencia en estrecha colaboración.
[…]
3.   Cuando las autoridades de la competencia de los Estados miembros actúen en virtud del artículo 81 [CE] o del artículo 82 [CE], informarán por escrito de ello a la Comisión antes de proceder a realizar las primeras diligencias formales de investigación o inmediatamente después de iniciadas dichas diligencias. Esta información podrá hacerse llegar también a las autoridades de competencia de los demás Estados miembros.
[…]»
Conforme al tenor del artículo 16 del Reglamento n.
o
1/2003:
«1.   Cuando los órganos jurisdiccionales nacionales se pronuncien sobre acuerdos, decisiones o prácticas en virtud de los artículos 81 [CE] u 82 [CE] [que] ya [hayan] sido objeto de una decisión de la Comisión, no podrán adoptar resoluciones incompatibles con la decisión adoptada por la Comisión. Deberán evitar asimismo adoptar decisiones susceptibles de entrar en conflicto con una decisión prevista por la Comisión en procedimientos que ya haya incoado. A tal fin, corresponde a los órganos jurisdiccionales nacionales apreciar si procede suspender su procedimiento. Esta obligación se entenderá sin perjuicio de los derechos y obligaciones que establece el artículo 234 [CE].
2.   Cuando las autoridades de competencia de los Estados miembros se pronuncien sobre acuerdos, decisiones o prácticas en virtud de los artículos 81 [CE] u 82 [CE] que ya hayan sido objeto de una decisión de la Comisión, no podrán adoptar resoluciones incompatibles con la decisión adoptada por la Comisión.»
Derecho polaco
El artículo 8, apartado 1, de la ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów (Ley de Protección de la Competencia y de los Consumidores), de 15 de diciembre de 2000 (Dz. U. de 2000, n.
o
122, partida 1319; en lo sucesivo, «LPCC»), establece lo siguiente:
«Se prohíbe el abuso de una posición dominante en el mercado de que se trate por parte de una o varias empresas.»
El artículo 101, apartado 1, de la LPCC establece:
«Mediante resolución, el [presidente de la UOKiK] podrá imponer al empresario una multa cuya cuantía no exceda del 10 % de los ingresos obtenidos por el empresario en el ejercicio anterior al de la imposición de la multa, cuando dicho empresario, aun por imprudencia:
1)
haya infringido las prohibiciones establecidas en el artículo 5, salvo que se den los supuestos de exclusión de los artículos 6 y 7, o en el artículo 8;
2)
haya infringido los artículos 81 [CE] u 82 [CE];
[…]».
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Mediante resolución de 25 de octubre de 2007, el presidente de la UOKiK resolvió que, durante el período comprendido entre el 1 de abril de 2001 y la fecha de adopción de dicha resolución, PZU Życie había abusado de su posición dominante en el mercado de los seguros de vida de grupo para trabajadores en Polonia y, en consecuencia, había infringido el artículo 8 de la LPCC.
El presidente de la UOKiK consideró asimismo que la práctica constitutiva de dicho abuso podía tener un efecto negativo en la posibilidad de que aseguradores extranjeros accediesen al mercado polaco y, por tanto, afectar al comercio entre los Estados miembros. Así pues, consideró que PZU Życie había infringido, además del Derecho nacional, el artículo 82 CE.
El presidente de la UOKiK impuso a PZU Życie una sanción por importe de 50381080 zlotys polacos (PLN) (aproximadamente 11697000 EUR), que comprende, por una parte, una multa de 33022892,77 PLN (aproximadamente 7664000 EUR) en concepto de infracción de las disposiciones del Derecho nacional de la competencia durante el período comprendido entre el 1 de mayo de 2001 y el 25 de octubre de 2007, y, por otra parte, una multa de 17358187,23 PLN (aproximadamente 4033000 EUR) en concepto de infracción del artículo 82 CE durante el período comprendido entre el 1 de mayo de 2004, fecha de la adhesión de la República de Polonia a la Unión, y el 25 de octubre de 2007.
Mediante sentencia de 28 de marzo de 2014, el Sąd Okręgowy w Warszawie — Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Tribunal Regional de Varsovia — Tribunal de protección de la competencia y de los consumidores, Polonia) desestimó el recurso presentado por PZU Życie contra la resolución de 25 de octubre de 2007. Dicha sentencia fue ratificada mediante una sentencia del Sąd Apelacyjny w Warszawie (Tribunal de apelación de Varsovia, Polonia) de 17 de septiembre de 2015.
PZU Życie recurrió en casación ante el Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo, Polonia) alegando la violación del principio
non bis in idem
reconocido en el artículo 50 de la Carta y en el artículo 4 del Protocolo n.
o
7 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»). La recurrente en el litigio principal alega que ha sido sancionada dos veces por una infracción del Derecho de la Unión, a saber, una primera vez, de manera directa, sobre la base del artículo 82 CE, en relación con el artículo 5 del Reglamento n.
o
1/2003, y, una segunda vez, de manera indirecta, en virtud del Derecho nacional de la competencia.
El órgano jurisdiccional remitente recuerda que el principio
non bis in idem
tiene una importancia sustancial en un Estado de Derecho democrático y prohíbe juzgar y sancionar dos veces a una misma persona por un mismo hecho. El órgano jurisdiccional remitente subraya que el litigio principal versa, en lo esencial, sobre la cuestión de en qué caso existe, para un mismo asunto, una segunda sentencia o una segunda sanción por infracción del Derecho de la competencia a efectos de la aplicación del principio
non bis in idem
.
En primer lugar, dicho órgano señala que, en la sentencia de 10 de febrero de 2009, Sergueï Zolotukhine c. Rusia (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903), §§ 78 a 82, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos declaró que dicho principio se aplica en caso de identidad de los hechos y no en el caso de una misma infracción. Según el órgano jurisdiccional remitente, de esa jurisprudencia se desprende que el hecho de sancionar, como en el presente asunto, en dos ocasiones a una persona por el mismo comportamiento contrario a la competencia constituye una violación de ese principio. Según dicho órgano, el Tribunal de Justicia ha seguido el mismo enfoque en ámbitos distintos al Derecho de la competencia, en particular en las sentencias de 5 de mayo de 1966, Gutmann/Comisión (
18/65 y 35/65
,
EU:C:1966:24
), y de 9 de marzo de 2006, Van Esbroeck (
C‑436/04
,
EU:C:2006:165
).
En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente subraya que, en su jurisprudencia en materia de competencia, el Tribunal de Justicia ha declarado, por el contrario, que el principio
non bis in idem
se somete al triple requisito de identidad de los hechos, unidad de infractor y unidad de interés jurídico protegido. En lo que se refiere más concretamente a la identidad de los hechos, según el órgano jurisdiccional remitente, el Tribunal de Justicia precisó, en la sentencia de 14 de febrero de 2012, Toshiba Corporation y otros (
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
), apartado
, que esta debe apreciarse no solo desde el punto de vista del comportamiento de la empresa, sino también teniendo en cuenta sus efectos en los planos temporal y territorial.
Así pues, según el órgano jurisdiccional remitente, existe una discrepancia entre el enfoque del Tribunal de Justicia en los asuntos de competencia y su enfoque en otros ámbitos del Derecho de la Unión. Afirma que, en materia de competencia, el Tribunal de Justicia exige que, además de la identidad de los hechos y la unidad de infractor, haya unidad del interés jurídico protegido. Según el órgano jurisdiccional remitente, este requisito adicional limita el ámbito de aplicación del principio
non bis in idem
. En su opinión, ello da lugar, en el presente asunto, a declarar que no se ha producido una violación de dicho principio.
El mencionado órgano jurisdiccional se pregunta, pues, sobre el alcance del principio
non bis in idem
, ya que está obligado a aplicar simultáneamente las disposiciones del CEDH y de la Carta. Además, plantea la cuestión de si la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a la aplicación de este principio en materia de competencia es conforme con el artículo 52, apartado 3, segunda frase, de la Carta, dado que esta jurisprudencia concede una protección más limitada que la garantizada por el CEDH.
En tercer lugar, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia confirme que la unidad del interés jurídico protegido constituye un elemento adicional que condiciona la aplicación del principio
non bis in idem
, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si la sentencia de 13 de febrero de 1969, Wilhelm y otros (
14/68
,
EU:C:1969:4
), dictada en un asunto que no cuestiona el principio
non bis in idem
, debe interpretarse en el sentido de que el Derecho de la Unión y el Derecho nacional de la competencia protegen un mismo interés jurídico. En opinión del órgano jurisdiccional remitente, esta ambigüedad resulta también de la sentencia de 14 de febrero de 2012, Toshiba Corporation y otros (
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
), apartados
y
, que puede interpretarse en el sentido de que los dos Derechos mencionados protegen un mismo interés jurídico. Esta cuestión, que en su opinión no ha sido aún resuelta, es determinante para resolver el litigio principal, que se caracteriza por una identidad de los hechos y en la que se ha hecho una aplicación paralela, en el marco de un mismo procedimiento, de disposiciones análogas del Derecho de la Unión y del Derecho nacional.
En esas circunstancias, el Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1)
¿Puede interpretarse el artículo 50 de la [Carta] en el sentido de que la aplicación del principio
non bis in idem
requiere no solo identidad de sujeto y de hechos, sino también de interés jurídico protegido?
2)
¿Debe interpretarse el artículo 3 del Reglamento [n.
o
1/2003], en relación con el artículo 50 de la [Carta], en el sentido de que las normas sobre competencia del Derecho de la Unión y del Derecho nacional aplicadas de forma paralela por las autoridades de competencia de un Estado miembro protegen el mismo interés jurídico?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Mediante sus cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, esencialmente, si el principio
non bis in idem
reconocido en el artículo 50 de la Carta debe interpretarse en el sentido de que se opone a que una autoridad nacional de competencia imponga a una empresa, en una misma resolución, una multa por infracción del Derecho nacional de la competencia y una multa por infracción del artículo 82 CE.
Con arreglo a su considerando 6, el Reglamento n.
o
1/2003 pretende, con el fin de garantizar la aplicación eficaz de las normas de la Unión en materia de competencia, fomentar una mayor participación de las autoridades nacionales, dotándolas de competencia para aplicar el Derecho de la Unión.
Así, con arreglo al artículo 3, apartado 1, segunda frase, de dicho Reglamento, cuando las autoridades de competencia de los Estados miembros apliquen el Derecho nacional de la competencia a una práctica abusiva prohibida por el artículo 82 CE, aplicarán también a la misma este artículo.
El Tribunal de Justicia ha declarado reiteradamente que el Derecho de la Unión y el Derecho nacional en materia de competencia se aplican paralelamente. El Derecho de la Unión y el Derecho nacional consideran las prácticas restrictivas desde aspectos diferentes y su ámbito de aplicación no es idéntico (sentencia de 14 de febrero de 2012, Toshiba Corporation y otros,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, apartado
y jurisprudencia citada).
De ello resulta que, en caso de que la Comisión no haya iniciado un procedimiento con el fin de adoptar una decisión con arreglo al capítulo III del Reglamento n.
o
1/2003, cuando la autoridad nacional de defensa de la competencia aplique las disposiciones del Derecho nacional que prohíben el comportamiento unilateral de una empresa que pueda afectar al comercio entre los Estados miembros en el sentido del artículo 82 CE, el artículo 3, apartado 1, segunda frase, de dicho Reglamento impone que asimismo se le aplique, de forma paralela, el artículo 82 CE (véase, por analogía, en lo que se refiere al artículo 81 CE, la sentencia de 14 de febrero de 2012, Toshiba Corporation y otros,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, apartados
y
).
El artículo 5 del Reglamento n.
o
1/2003 precisa que la autoridad nacional de competencia competente para aplicar el artículo 82 CE puede imponer multas sancionadoras, multas coercitivas o cualquier otra sanción prevista por su Derecho nacional.
A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que el principio
non bis in idem
debe ser respetado en los procedimientos para la imposición de multas en el ámbito del Derecho de la competencia. Dicho principio prohíbe, en materia de competencia, que se condene o se inicie de nuevo un procedimiento sancionador contra una empresa por un comportamiento contrario a la competencia a causa del cual ya ha sido sancionada o del que se la ha declarado no responsable mediante una decisión anterior que ya no puede ser objeto de recurso (sentencia de 14 de febrero de 2012, Toshiba Corporation y otros,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, apartado
y jurisprudencia citada).
Así pues, se desprende de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia que el principio
non bis in idem
pretende evitar que «se sancione o se inicie de nuevo» un procedimiento sancionador contra una empresa, lo que presupone que esta empresa haya sido sancionada o declarada no responsable mediante una decisión anterior que ya no puede ser objeto de recurso.
Esta interpretación del principio
non bis in idem
queda confirmada por el tenor del artículo 50 de la Carta, así como por la razón de ser de este principio.
En lo que respecta, en primer lugar, al artículo 50 de la Carta, dispone que «nadie podrá ser juzgado o condenado penalmente por una infracción respecto de la cual ya haya sido absuelto o condenado en la Unión mediante sentencia penal firme conforme a la ley».
Como ha señalado el Abogado General en el punto 21 de sus conclusiones, este artículo se refiere específicamente a la repetición de un procedimiento en relación con el mismo hecho material que ha dado lugar a una decisión firme. Ahora bien, en una situación en la que, con arreglo al artículo 3, apartado 1, segunda frase, del Reglamento n.
o
1/2003, la autoridad nacional de competencia hace una aplicación paralela del Derecho nacional de la competencia y del artículo 82 CE, falta precisamente esa repetición.
Por lo que respecta, en segundo lugar, a la razón de ser del principio
non bis in idem
, es preciso recordar, como ha señalado, en esencia, el Abogado General en el punto 18 de sus conclusiones, que, como corolario del principio de fuerza de cosa juzgada, este principio tiene por objeto garantizar la seguridad jurídica y la equidad, garantizando que, cuando haya sido acusada y, en su caso, sancionada, la persona afectada tenga la certeza de que no se le enjuiciará de nuevo por la misma infracción.
Así pues, la protección que el principio
non bis in idem
pretende ofrecer contra la repetición de diligencias dirigidas a imponer una condena carece de objeto en una situación en la que, en una misma resolución, se hace una aplicación paralela del Derecho nacional de la competencia y del Derecho de la Unión en materia de competencia.
De ello resulta, como alegaron esencialmente el presidente de la UOKiK, el Gobierno polaco, la Comisión y la Órgano de Vigilancia de la AELC en sus observaciones, que el principio
non bis in idem
no es aplicable en una situación como la controvertida en el litigio principal, en la que la autoridad nacional de competencia aplica en paralelo, de conformidad con el artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.
o
1/2003, el Derecho nacional de la competencia y las normas sobre competencia de la Unión y sanciona, con arreglo al artículo 5 de dicho Reglamento, a una empresa imponiéndole, en una misma resolución, una multa por la infracción del mencionado Derecho y una multa por incumplir dichas normas.
Cabe precisar, no obstante, que en caso de que, al aplicar esta última disposición, la autoridad nacional de competencia decida imponer una multa por infracción del artículo 82 CE, dicha autoridad está obligada a ejercer su competencia respetando el Derecho de la Unión.
En efecto, se desprende de reiterada jurisprudencia que, cuando un reglamento de la Unión no contenga disposición específica alguna que prevea una sanción en caso de infracción de ese reglamento o cuando remita en este aspecto a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas nacionales, el artículo 10 CE obliga a los Estados miembros a adoptar todas las medidas apropiadas para garantizar el alcance y la eficacia del Derecho de la Unión. Para ello, al mismo tiempo que conservan la posibilidad de elegir las sanciones, los
Estados miembros deben procurar, en particular, que las infracciones del Derecho de la Unión sean sancionadas en condiciones análogas de fondo y de procedimiento a las aplicables a las infracciones del Derecho nacional cuando sean de índole e importancia similares y que, en todo caso, confieran a la sanción un carácter proporcionado (véase, por analogía, la sentencia de 10 de julio de 1990, Hansen,
C‑326/88
,
EU:C:1990:291
, apartado
).
Así pues, como ha señalado el Órgano de Vigilancia de la AELC en sus observaciones, cuando, en una misma resolución, la autoridad nacional de competencia imponga dos multas para sancionar una infracción del Derecho nacional de la competencia y una infracción del artículo 82 CE, dicha autoridad deberá cerciorarse de que las multas consideradas conjuntamente son proporcionadas a la naturaleza de la infracción, lo que, en el litigio principal, corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente.
Habida cuenta de lo anterior, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que el principio
non bis in idem
reconocido en el artículo 50 de la Carta debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que una autoridad nacional de competencia imponga a una empresa, en una misma resolución, una multa por infracción del Derecho nacional de la competencia y una multa por infracción del artículo 82 CE. No obstante, en esa situación, la autoridad nacional de competencia debe cerciorarse de que las multas, consideradas conjuntamente, son proporcionadas a la naturaleza de la infracción.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:

El principio
non bis in idem
reconocido en el artículo 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada el 7 de diciembre de 2000 en Niza, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a que una autoridad nacional de competencia imponga a una empresa, en una misma resolución, una multa por infracción del Derecho nacional de la competencia y una multa por infracción del artículo 82 CE. No obstante, en esa situación, la autoridad nacional de competencia debe cerciorarse de que las multas, consideradas conjuntamente, son proporcionadas a la naturaleza de la infracción.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: polaco.