CELEX: 62016CJ0638
Ennakkoratkaisupyyntö
Asetus (EY) N:o 810/2009
25 artiklan 1 kohdan a alakohta
Alueellisesti rajoitettu viisumi
Viisumin myöntäminen humanitaarisista syistä tai kansainvälisten velvoitteiden vuoksi
Kansainvälisten velvoitteiden käsite
Euroopan unionin perusoikeuskirja
Yleissopimus ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi
Geneven yleissopimus
Ei velvollisuutta viisumin myöntämiseen tilanteessa, jossa perusoikeuskirjan 4 ja/tai 18 artiklan rikkomisen vaara on todellinen

Ennakkoratkaisupyyntö koskee yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 810/2009 (viisumisäännöstö) (
EUVL 2009, L 243, s. 1
), sellaisena kuin se on muutettuna 26.6.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 610/2013 (
EUVL 2013, L 182, s. 1
) (jäljempänä viisumisäännöstö), 25 artiklan 1 kohdan a alakohdan sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 4 ja 18 artiklan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä X ja X ja toisaalta Belgian valtio ja joka koskee kieltäytymistä alueellisesti rajoitettujen viisumien myöntämisestä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Kansainvälinen oikeus
Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Velvollisuus kunnioittaa ihmisoikeuksia”, määrätään seuraavaa:
”Korkeat sopimuspuolet takaavat jokaiselle lainkäyttövaltaansa kuuluvalle tämän yleissopimuksen I osassa määritellyt oikeudet ja vapaudet.”
Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Kidutuksen kielto” ja joka sisältyy tämän yleissopimuksen I osaan, määrätään seuraavaa:
”Ketään ei saa kiduttaa eikä kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla.”
Genevessä 28.7.1951 tehdyn pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen (Yhdistyneiden Kansakuntien sopimussarja, nide 189, s. 150, nro 2545 (1954)), sellaisena kuin se on täydennettynä pakolaisten asemasta 31.1.1967 tehdyllä ja 4.10.1967 voimaan tulleella New Yorkin pöytäkirjalla (jäljempänä Geneven yleissopimus), 33 artiklan, jonka otsikko on ”Karkoituksen ja palauttamisen kieltäminen”, 1 kappaleessa määrätään seuraavaa:
”Sopimusvaltio ei tavalla tai toisella saa karkottaa tai palauttaa pakolaista sellaisten alueiden rajoille, jossa hänen henkeään tai vapauttaan uhataan rodun, uskonnon, kansalaisuuden ja tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen vuoksi.”
Unionin oikeus
Perusoikeuskirja
Perusoikeuskirjan 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Kidutuksen sekä epäinhimillisen tai halventavan rangaistuksen ja kohtelun kielto”, määrätään seuraavaa:
”Ketään ei saa kiduttaa eikä kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla.”
Perusoikeuskirjan 18 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeus turvapaikkaan”, määrätään seuraavaa:
”Oikeus turvapaikkaan taataan [Geneven yleissopimuksen] määräysten sekä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen ja Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen – – mukaisesti.”
Perusoikeuskirjan 51 artiklan, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Tämän perusoikeuskirjan määräykset koskevat unionin toimielimiä, elimiä ja laitoksia toissijaisuusperiaatteen mukaisesti sekä jäsenvaltioita ainoastaan silloin, kun viimeksi mainitut soveltavat unionin oikeutta. – –”
Viisumisäännöstö
Viisumisäännöstön johdanto-osan 29 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Tässä asetuksessa noudatetaan perusoikeuksia ja otetaan huomioon erityisesti [Euroopan ihmisoikeussopimuksessa] sekä – – perusoikeuskirjassa tunnustetut periaatteet.”
Viisumisäännöstön 1 artiklan, jonka otsikko on ”Kohde ja soveltamisala”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tällä asetuksella vahvistetaan sellaisten viisumien myöntämistä koskevat menettelyt ja edellytykset, jotka myönnetään jäsenvaltioiden alueen kautta tapahtuvaa kauttakulkua tai sellaisia jäsenvaltioiden alueella oleskeluja varten, joiden tarkoitus on kestää enintään 90 päivää minkä hyvänsä 180 päivän jakson aikana.”
Viisumisäännöstön 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
– –
2)
’viisumilla’ jäsenvaltion myöntämää lupaa, joka tarvitaan
a)
jäsenvaltioiden alueen kautta tapahtuvaan kauttakulkuun tai jäsenvaltioiden alueella oleskeluun, jonka on tarkoitus kestää enintään 90 päivää minkä hyvänsä ensimmäisestä maahantulosta jäsenvaltioiden alueelle alkavan 180 päivän jakson aikana;
b)
kauttakulkuun jäsenvaltioiden lentokenttien kansainvälisen alueen kautta;
– –”
Viisumisäännöstön 25 artiklassa, jonka otsikko on ”Alueellisesti rajoitetun viisumin myöntäminen”, säädetään seuraavaa:
”1.   Alueellisesti rajoitettu viisumi myönnetään poikkeuksellisesti seuraavissa tapauksissa:
a)
kun jäsenvaltio, jota asia koskee, katsoo, että humanitaarisista syistä tai kansallisen edun tai kansainvälisten velvoitteiden vuoksi on tarpeen
i)
poiketa periaatteesta, jonka mukaan [henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta yhteisön säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) 15.3.2006 annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 562/2006 (
EUVL 2006, L 105, s. 1
)] säädettyjen maahantuloedellytysten on täytyttävä;
ii)
myöntää viisumi huolimatta siitä, että 22 artiklan mukaisesti kuultu jäsenvaltio vastustaa yhtenäisen viisumin myöntämistä; tai
iii)
myöntää viisumi asian kiireellisyyden vuoksi – –;
tai
b)
kun konsulaatin perusteltuina pitämistä syistä hakijalle myönnetään uusi viisumi saman 180 päivän aikana tapahtuvaa oleskelua varten hakijalle, joka tämän 180 päivän kuluessa on jo käyttänyt 90 päivää voimassa olevaa yhtenäistä viisumia tai alueellisesti rajoitettua viisumia.
2.   Alueellisesti rajoitettu viisumi on voimassa ainoastaan myöntävän jäsenvaltion alueella. Se voi poikkeuksellisesti olla voimassa useamman kuin yhden jäsenvaltion alueella edellyttäen, että kukin näistä jäsenvaltioista suostuu tähän.
– –
4.   Kun alueellisesti rajoitettu viisumi on myönnetty 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetuissa tapauksissa, myöntävän jäsenvaltion keskusviranomaisten on ilmoitettava asiaa koskevat tiedot viipymättä muiden jäsenvaltioiden keskusviranomaisille – –.
5.   – – tiedot tallennetaan viisumitietojärjestelmään, kun tällaisen viisumin myöntämistä koskeva päätös on tehty.”
Viisumisäännöstön 32 artiklan, jonka otsikko on ”Viisumin epääminen”, 1 kohdan b alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Rajoittamatta 25 artiklan 1 kohdan soveltamista viisumi evätään
– –
b)
jos on perustellut syyt epäillä hakijan – – [aikomusta] poistua jäsenvaltioiden alueelta ennen haetun viisumin voimassaolon päättymistä.”
Asetus (EU) 2016/399
Henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) 9.3.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/399 (
EUVL 2016, L 77, s. 1
; jäljempänä Schengenin rajasäännöstö) 4 artiklassa, jonka otsikko on ”Perusoikeudet”, säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on tätä asetusta soveltaessaan toimittava noudattaen täysimääräisesti unionin asiaa koskevaa oikeutta, mukaan lukien – – perusoikeuskirja, – – asian kannalta merkityksellistä kansainvälistä oikeutta, mukaan lukien – – Geneven yleissopimus, kansainvälisen suojelun saatavuuteen liittyviä velvoitteita, erityisesti palauttamiskiellon periaatetta, ja perusoikeuksia. Unionin oikeuden yleisten periaatteiden mukaisesti tämän asetuksen nojalla tehtävät päätökset on tehtävä tapauskohtaisin perustein.”
Schengenin rajasäännöstön 6 artiklassa, jonka otsikko on ”Kolmansien maiden kansalaisten maahantuloedellytykset”, säädetään seuraavaa:
”1.   Kolmannen maan kansalaisen maahantuloedellytykset jäsenvaltioiden alueella oleskeluun, jonka on tarkoitus kestää enintään 90 päivää minkä hyvänsä 180 päivän jakson aikana, – – ovat seuraavat:
a)
hänellä on hallussaan voimassa oleva matkustusasiakirja – –;
b)
hänellä on voimassa oleva viisumi, jos se vaaditaan – –;
c)
hän näyttää toteen suunnitellun oleskelun tarkoituksen ja edellytykset ja hänellä on toimeentuloon tarvittavat varat – –;
d)
häntä ei ole määrätty maahantulokieltoon – –;
e)
hänen ei katsota voivan vaarantaa minkään jäsenvaltion yleistä järjestystä, sisäistä turvallisuutta, kansanterveyttä eikä kansainvälisiä suhteita – –.
– –
5.   Edellä 1 kohdasta poiketen:
– –
c)
Kolmannen maan kansalaiselle, joka ei täytä yhtä tai useampaa 1 kohdassa säädetyistä edellytyksistä, voidaan sallia maahantulo jäsenvaltion alueelle humanitaarisesta syystä, kansallisen edun vuoksi tai kansainvälisten velvoitteiden perusteella. – –”
Direktiivi 2013/32/EU
Kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU (
EUVL 2013, L 180, s. 60
) 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tätä direktiiviä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioiden alueella, myös niiden rajoilla, aluevesillä tai kauttakulkualueilla tehtyihin kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin ja kansainvälisen suojelun poistamiseen.
2.   Tätä direktiiviä ei sovelleta jäsenvaltioiden edustustoille esitettyihin diplomaattista suojelua tai alueellista turvapaikkaa koskeviin pyyntöihin.
– –”
Asetus (EU) N:o 604/2013
Kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa olevan jäsenvaltion määrittämisperusteiden ja ‑menettelyjen vahvistamisesta 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 604/2013 (
EUVL 2013, L 180, s. 31
) 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Kohde”, säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa vahvistetaan ne perusteet ja menettelyt, joiden mukaisesti määritellään kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön johonkin jäsenvaltioon jättämän kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelystä vastuussa oleva jäsenvaltio – –.”
Asetuksen N:o 604/2013 3 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on käsiteltävä jokaisen kolmannen maan kansalaisen tai kansalaisuudettoman henkilön minkä tahansa jäsenvaltion alueella tai rajalla tai kauttakulkualueella tekemä kansainvälistä suojelua koskeva hakemus. – –”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Pääasian kantajina olevat aviopuolisot ja heidän kolme alaikäistä pientä lastaan ovat Syyrian kansalaisia ja asuvat Aleppossa (Syyria). He tekivät 12.10.2016 Belgian suurlähetystössä Beirutissa (Libanon) hakemukset alueellisesti rajoitetun viisumin myöntämisestä viisumisäännöstön 25 artiklan 1 kohdan a alakohdan nojalla ja palasivat seuraavana päivänä Syyriaan.
Pääasian kantajat vetosivat näiden hakemusten tueksi siihen, että haettujen viisumien tarkoituksena oli mahdollistaa kantajien lähteminen piiritetystä Aleppon kaupungista, jotta he voisivat tehdä turvapaikkahakemuksen Belgiassa. Yksi pääasian kantajista ilmoitti muun muassa joutuneensa terroristiryhmän kaappaamaksi, pahoinpidellyksi ja kidutetuksi, kunnes hänet oli lopulta vapautettu lunnaita vastaan. Pääasian kantajat korostivat erityisesti sitä, että turvallisuustilanne yleensäkin Syyriassa ja erityisesti Aleppossa oli epävakaa, ja sitä, että koska he tunnustivat ortodoksista kristinuskoa, he olivat vaarassa joutua vainotuiksi uskonnollisen vakaumuksensa vuoksi. He totesivat lisäksi, että heidän oli mahdotonta rekisteröityä pakolaisiksi naapurimaissa, kun otetaan muun muassa huomioon Libanonin ja Syyrian välisen rajan sulkeminen.
Office des étrangers (ulkomaalaisvirasto, Belgia) hylkäsi nämä hakemukset 18.10.2016 tekemillään päätöksillä, jotka saatettiin pääasian kantajien tietoon 25.10.2016. Ulkomaalaisvirasto selitti muun muassa, että kantajilla oli tarkoitus oleskella Belgiassa yli 90 päivää, ettei Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklassa velvoitettu sopimuksen osapuolina olevia valtioita päästämään alueelleen ”katastrofaalisessa tilanteessa eläviä ihmisiä” ja etteivät Belgian ulkomaanedustuksen toimipaikat kuuluneet niihin viranomaisiin, joille ulkomaalainen voi jättää turvapaikkahakemuksen. Ulkomaalaisvirasto katsoo, että viisumin myöntämisen salliminen pääasian kantajille sitä varten, että he voisivat tehdä turvapaikkahakemuksen Belgiassa, merkitsisi samaa kuin se, että heidän sallittaisiin tekevän turvapaikkahakemus ulkomaanedustuksen toimipaikassa.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, jossa pääasian kantajat ovat riitauttaneet nämä päätökset, täsmentää, että kantajat ovat pyytäneet kansallisen oikeuden mukaisessa äärimmäisen kiireellisessä menettelyssä näiden päätösten täytäntöönpanon lykkäämistä. Koska tämän pyynnön tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttyminen on asiassa sovellettavien kansallisten säännösten kannalta epävarmaa, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin päätti saattaa tämän kysymyksen Cour constitutionnellen (perustuslakituomioistuin, Belgia) ratkaistavaksi. Perustuslakituomioistuimen ratkaisua odotettaessa ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin jatkaa pääasian käsittelyä äärimmäisen kiireellisen menettelyn mukaisesti.
Pääasian kantajat vetoavat ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa pääasiallisesti siihen, että perusoikeuskirjan 18 artiklassa asetetaan jäsenvaltioille positiivinen velvoite turvapaikkaoikeuden takaamiseen ja että kansainvälisen suojelun myöntäminen on ainoa keino torjua vaara Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan ja perusoikeuskirjan 4 artiklan rikkomisesta. Pääasian kantajat vetoavat siihen, että koska tässä tapauksessa Belgian viranomaiset ovat itse katsoneet, että kantajien tilanne oli humanitaariselta kannalta poikkeuksellinen, viisumisäännöstön 25 artiklan 1 kohdan a alakohdan soveltamisen edellytykset täyttyivät Belgian kuningaskunnan kansainvälisten velvoitteiden vuoksi, ja heidän mukaansa tästä seuraa, että heille olisi humanitaarisista syistä pitänyt myöntää heidän hakemansa viisumit.
Belgian valtio puolestaan katsoo, ettei sillä ole Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan eikä Geneven yleissopimuksen 33 artiklan perusteella velvollisuutta päästää alueelleen kolmannen maan kansalaista, vaan ainoa sitä tältä osin sitova velvoite on palauttamiskielto.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin selostaa, että pääasian kantajat voivat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 1 artiklasta ilmenevin tavoin – siten kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on kyseistä artiklaa tulkinnut – vedota Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklaan vain silloin, kun he kuuluvat Belgian ”lainkäyttövaltaan”. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pohtii kysymystä siitä, voidaanko viisumipolitiikan täytäntöönpanoa pitää tällaisen lainkäyttövallan käyttämisenä. Sama tuomioistuin pohtii myös sitä, voiko maahantulo-oikeus johtua ehkäisevien toimenpiteiden toteuttamisvelvollisuuden ja palauttamiskiellon periaatteen seurausvaikutuksena Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklasta ja mutatis mutandis Geneven yleissopimuksen 33 artiklasta.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa lisäksi, että toisin kuin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 artiklan perusoikeuskirjan 4 artiklan soveltaminen ei riipu lainkäyttövallan käyttämisestä vaan unionin oikeuden soveltamisesta. Perussopimuksista tai perusoikeuskirjasta ei ilmene, että mainittu soveltaminen olisi alueellisesti rajoitettua.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin huomauttaa viisumisäännöstön 25 artiklan osalta, että artiklassa säädetään muun muassa, että viisumi myönnetään, kun jäsenvaltio ”katsoo” sen olevan tarpeen kansainvälisten velvoitteiden noudattamiseksi. Kyseinen tuomioistuin pohtii kuitenkin jäsenvaltioille tässä yhteydessä jätetyn harkintavallan laajuutta ja katsoo, että kansainvälisten velvoitteiden ja peruskirjasta johtuvien velvoitteiden sitovuuden vuoksi harkintavaltaa ei tässä yhteydessä ehkä ole lainkaan.
Tässä tilanteessa Conseil du Contentieux des Étrangers (ulkomaalaisasioiden valituslautakunta, Belgia) päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat kysymykset:
”1)
Käsittävätkö [viisumisäännöstön] 25 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetut 'kansainväliset velvoitteet' kaikki oikeudet, jotka taataan – – perusoikeuskirjassa, ja erityisesti oikeudet, jotka taataan 4 ja 18 artiklassa, ja kattavatko ne myös velvoitteet, jotka sitovat jäsenvaltioita [Euroopan ihmisoikeussopimuksen] ja – – Geneven yleissopimuksen 33 artiklan nojalla?
2)
a)
Kun otetaan huomioon ensimmäiseen kysymykseen annettava vastaus, onko [viisumisäännöstön] 25 artiklan 1 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että jäsenvaltio, jonka käsiteltävänä on alueellisesti rajoitettua viisumia koskeva hakemus, on velvollinen myöntämään haetun viisumin, jos saatetaan rikkoa – – perusoikeuskirjan 4 artiklaa ja/tai 18 artiklaa taikka laiminlyödä jotakin muuta jäsenvaltiota sitovaa kansainvälistä velvoitetta, tämän rajoittamatta harkintavaltaa, jota sillä on asiaan liittyvissä olosuhteissa?
b)
Vaikuttavatko hakijan ja viisumihakemusta käsittelevän jäsenvaltion väliset siteet (esim. perhesiteet, vastaanottoperheet, takaajat ja tukijat jne.) tähän kysymykseen annettavaan vastaukseen?”
Kiireellinen menettely
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on pyytänyt tämän ennakkoratkaisupyynnön käsittelemistä unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 107 artiklassa määrätyssä kiireellisessä menettelyssä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on vedonnut tämän pyynnön perusteeksi muun muassa aseellisesta konfliktista johtuvaan Syyrian dramaattiseen tilanteeseen, pääasian kantajien lasten hyvin nuoreen ikään, kantajien ortodoksiseen kristilliseen yhteisöön kuulumisesta johtuvaan erityiseen haavoittuvaisuuteen ja joka tapauksessa siihen, että asia on saatettu sen käsiteltäväksi täytäntöönpanon lykkäämistä koskevassa äärimmäisen kiireellisessä menettelyssä.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on tältä osin täsmentänyt, että siinä vireillä olevan asian käsittely on lykkäytyneenä tämän ennakkoratkaisupyynnön vaikutuksesta.
Tältä osin on syytä todeta ensinnäkin, että tässä ennakkoratkaisupyynnössä, joka koskee viisumisäännöstön 25 artiklan 1 kohdan a alakohdan tulkintaa, tulee esiin EUT-sopimuksen kolmannen osan V osastossa, joka koskee vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta, tarkoitettuja aloja koskevia kysymyksiä. Ennakkoratkaisupyynnön käsitteleminen kiireellisessä menettelyssä on siten mahdollista työjärjestyksen 107 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
Toiseksi ei ole kiistetty sitä, että ainakin tämän ennakkoratkaisupyynnön käsittelyä kiireellisessä menettelyssä koskevan pyynnön käsittelyajankohtana pääasian kantajat olivat todellisessa vaarassa joutua epäinhimillisen tai halventavan kohtelun uhreiksi, ja tätä on pidettävä sellaisena seikkana, jonka vuoksi asia on kiireellinen siten, että työjärjestyksen 107 artiklan ja sitä seuraavien artiklojen soveltaminen on perusteltua.
Edellä todetun perusteella unionin tuomioistuimen viides jaosto on esittelevän tuomarin ehdotuksesta ja julkisasiamiestä kuultuaan päättänyt 15.12.2016 hyväksyä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen pyynnön tämän ennakkoratkaisupyynnön käsittelemisestä kiireellisessä ennakkoratkaisumenettelyssä. Lisäksi se päätti palauttaa asian jaettavaksi suurelle jaostolle.
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Unionin tuomioistuimen toimivalta
Muun muassa Belgian hallitus on riitauttanut unionin tuomioistuimen toimivallan vastata ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin, koska viisumisäännöstön 25 artiklan 1 kohtaa, jonka tulkintaa on pyydetty, ei ole sovellettava pääasiassa kyseessä oleviin hakemuksiin.
Ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee kuitenkin yksiselitteisesti, että kyseiset hakemukset on tehty humanitaarisista syistä viisumisäännöstön 25 artiklan perusteella.
Kysymys siitä, onko viisumisäännöstöä sovellettava pääasiassa kyseessä olevan kaltaisiin hakemuksiin, joiden tarkoituksena on antaa kolmansien maiden kansalaisille mahdollisuus turvapaikkahakemusten jättämiseen jäsenvaltion alueella, liittyy puolestaan erottamattomasti vastauksiin, jotka käsiteltävänä olevaan ennakkoratkaisupyyntöön on annettava. Näin ollen unionin tuomioistuin on toimivaltainen vastaamaan ennakkoratkaisupyyntöön (ks. vastaavasti tuomio 10.9.2015, Wojciechowski,
C‑408/14
,
EU:C:2015:591
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko viisumisäännöstön 25 artiklan 1 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että siinä tarkoitettuihin kansainvälisiin velvoitteisiin sisältyy jäsenvaltion velvollisuus kunnioittaa kaikkia perusoikeuskirjassa ja erityisesti sen 4 ja 18 artiklassa sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksessa ja Geneven yleissopimuksen 33 artiklassa taattuja oikeuksia. Toisella kysymyksellään se tiedustelee ensimmäiseen kysymykseensä annettava vastaus huomioon ottaen lähinnä, onko viisumisäännöstön 25 artiklan 1 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että jäsenvaltio, jonka käsiteltäväksi on saatettu alueellisesti rajoitetun viisumin myöntämistä koskeva hakemus, on velvollinen myöntämään haetun viisumin, jos on olemassa todellinen vaara perusoikeuskirjan 4 ja/tai 18 artiklan taikka sellaisen kansainvälisen velvoitteen, jota tämä jäsenvaltio on velvollinen noudattamaan, rikkomisesta. Tarvittaessa se pyrkii selvittämään, onko hakijan ja sen jäsenvaltion, jonka käsiteltäväksi viisumihakemus on saatettu, välisillä siteillä merkitystä tältä kannalta.
Heti aluksi on syytä muistuttaa, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan se, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt ennakkoratkaisukysymyksen viitaten vain unionin oikeuden tiettyihin määräyksiin tai säännöksiin, ei estä unionin tuomioistuinta esittämästä kyseiselle tuomioistuimelle kaikkia asiaan liittyviä seikkoja, jotka saattavat olla hyödyllisiä kyseisen tuomioistuimen arvioidessa käsiteltävänään olevaa asiaa, riippumatta siitä, onko ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kysymyksiä esittäessään viitannut niihin. Unionin tuomioistuimen on poimittava kaikista kansallisen tuomioistuimen esittämistä seikoista ja erityisesti ennakkoratkaisupyynnön perusteluista ne unionin oikeutta koskevat seikat, joita on syytä tulkita, kun otetaan huomioon oikeusriidan kohde (ks. mm. tuomio 12.2.2015, Oil Trading Poland,
C‑349/13
,
EU:C:2015:84
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nyt käsiteltävässä asiassa on huomautettava, että viisumisäännöstö on annettu EY:n perustamissopimuksen 62 artiklan 2 kohdan a alakohdan ja b alakohdan ii alakohdan nojalla ja että sen mukaan Euroopan unionin neuvosto toteuttaa enintään kolmeksi kuukaudeksi suunniteltua oleskelua varten myönnettäviä viisumeja koskevat säännöt, erityisesti viisumia myönnettäessä jäsenvaltioissa noudatettavat menettelyt ja edellytykset.
Viisumisäännöstön 1 artiklan mukaan säännöstön tarkoituksena on vahvistaa viisumien myöntämistä koskevat menettelyt ja edellytykset, joita sovelletaan jäsenvaltioiden alueen kautta tapahtuvaa kauttakulkua varten tai sellaista jäsenvaltioiden alueella oleskelua varten, jonka on tarkoitus kestää enintään 90 päivää minkä hyvänsä 180 päivän jakson aikana. Viisumisäännöstön 2 artiklan 2 alakohdan a ja b alakohdassa olevien määritelmien mukaan viisumilla tarkoitetaan tässä säännöstössä ”jäsenvaltion myöntämää lupaa, joka tarvitaan” joko ”jäsenvaltioiden alueen kautta tapahtuvaan kauttakulkuun tai jäsenvaltioiden alueella oleskeluun, jonka on tarkoitus kestää enintään 90 päivää minkä hyvänsä ensimmäisestä maahantulosta jäsenvaltioiden alueelle alkavan 180 päivän jakson aikana”, tai ”kauttakulkuun jäsenvaltioiden lentokenttien kansainvälisen alueen kautta”.
Kuten ennakkoratkaisupyynnöstä ja unionin tuomioistuimelle toimitetun asiakirja-aineiston tiedoista ilmenee, pääasian kantajat ovat jättäneet Belgian suurlähetystölle Libanonissa viisumisäännöstön 25 artiklaan perustuvia hakemuksia viisumin myöntämisestä humanitaarisista syistä voidakseen hakea turvapaikkaa Belgiasta heti kyseiseen jäsenvaltioon saavuttuaan ja saadakseen sen jälkeen oleskeluluvan, jonka voimassaoloaikaa ei ole rajoitettu 90 päivään.
Vaikka tällaiset hakemukset olisi nimenomaisesti tehty viisumisäännöstön 25 artiklan nojalla, ne eivät viisumisäännöstön 1 artiklan mukaan kuulu säännöstön eivätkä siten myöskään sen 25 artiklan 1 kohdan a alakohdan, jonka tulkitsemista ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää tähän säännökseen sisältyvän kansainvälisten velvoitteiden käsitteen osalta, soveltamisalaan.
Kuten Belgian hallitus ja Euroopan komissio ovat kirjallisissa huomautuksissaan huomauttaneet, unionin lainsäätäjä ei myöskään ole tähän mennessä antanut SEUT 79 artiklan 2 kohdan a alakohdan nojalla ainoatakaan säädöstä edellytyksistä pitkäaikaisten viisumien ja oleskelulupien myöntämiseksi jäsenvaltioissa kolmansien maiden kansalaisille humanitaarisista syistä, ja näin ollen pääasiassa kyseessä olevat hakemukset kuuluvat yksinomaan kansallisen oikeuden soveltamisalaan.
Koska pääasiassa kyseessä olevaa tilannetta ei siten ole säännelty unionin oikeudessa, siihen ei sovelleta perusoikeuskirjan ja erityisesti ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kysymyksissä viitattuja perusoikeuskirjan 4 ja 18 artiklan määräyksiä (ks. vastaavasti mm. tuomio 26.2.2013, Åkerberg Fransson,
C‑617/10
,
EU:C:2013:105
,
kohta ja tuomio 27.3.2014, Torralbo Marcos,
C‑265/13
,
EU:C:2014:187
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Edellä esitettyä johtopäätöstä ei kumoa se seikka, että ”perustellut syyt epäillä hakijan – – [aikomusta] poistua jäsenvaltioiden alueelta ennen haetun viisumin voimassaolon päättymistä” ovat viisumisäännöstön 32 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan peruste viisumin epäämiseen eivätkä peruste viisumisäännöstön soveltamatta jättämiseen.
Pääasiassa kyseessä olevalle tilanteelle ei nimittäin ole ominaista tällaisten epäilyjen olemassaolo vaan hakemus, jolla on muu tarkoitus kuin lyhytaikainen viisumi.
Lisäksi on syytä todeta, että viisumisäännöstö on laadittu koskemaan viisumien myöntämistä jäsenvaltioiden alueella oleskeluun enintään 90 päivän ajaksi minkä hyvänsä 180 päivän jakson aikana ja että päinvastainen johtopäätös merkitsisi sitä vastoin kolmansien maiden kansalaisten oikeuttamista tekemään viisumisäännöstön nojalla viisumihakemuksia, joiden tarkoituksena on kansainvälisen suojelun saaminen heidän itse valitsemassaan jäsenvaltiossa, mikä on vastoin asetuksella N:o 604/2013 perustetun järjestelmän yleistä rakennetta.
On vielä huomautettava, että tällainen päinvastainen johtopäätös merkitsisi sitä, että jäsenvaltiot olisivat viisumisäännöstön nojalla velvollisia tosiasiallisesti sallimaan sen, että kolmansien maiden kansalaiset esittävät kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen jäsenvaltioiden edustustoissa, jotka sijaitsevat kolmannen maan alueella. Viisumisäännöstön tarkoituksena ei ole yhdenmukaistaa kansainvälistä suojelua koskevia jäsenvaltioiden säännöstöjä, minkä lisäksi on todettava, että SEUT 78 artiklan nojalla annetuissa unionin säädöksissä, joilla säännellään kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin sovellettavia menettelyjä, ei säädetä tällaisesta velvollisuudesta vaan niissä päinvastoin jätetään niiden soveltamisalan ulkopuolelle jäsenvaltioiden edustustoissa tehdyt hakemukset. Direktiivin 2013/32 3 artiklan 1 ja 2 kohdasta ilmenee siten, että direktiiviä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioiden alueella, myös niiden rajoilla, aluevesillä tai kauttakulkualueilla, tehtyihin kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin mutta ei jäsenvaltioiden edustustoille esitettyihin diplomaattista suojelua tai alueellista turvapaikkaa koskeviin pyyntöihin. Asetuksen N:o 604/2013 1 ja 3 artiklasta ilmenee samoin, että asetuksessa velvoitetaan jäsenvaltiot ainoastaan käsittelemään jäsenvaltion alueella tai rajalla tai kauttakulkualueella tehdyt kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset ja että kyseisessä asetuksessa säädettyjä menettelyjä sovelletaan ainoastaan tällaisiin kansainvälistä suojelua koskeviin hakemuksiin.
Näin ollen Belgian viranomaiset ovat virheellisesti luokitelleet pääasiassa kyseessä olevat hakemukset lyhytaikaista viisumia koskeviksi hakemuksiksi.
Esitettyihin kysymyksiin on edellä todetuin perustein vastattava, että viisumisäännöstön 1 artiklaa on tulkittava siten, että alueellisesti rajoitettua viisumia koskeva hakemus, jonka kolmannen maan kansalainen on tehnyt viisumisäännöstön 25 artiklan nojalla humanitaarisista syistä kohdejäsenvaltion edustustolle kolmannen maan alueella voidakseen tehdä heti kyseiseen jäsenvaltioon saavuttuaan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ja sitten oleskella tässä jäsenvaltiossa yli 90 päivää 180 päivän jakson aikana, ei kuulu viisumisäännöstön soveltamisalaan vaan unionin oikeuden nykytilassa yksinomaan kansallisen oikeuden soveltamisalaan.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (suuri jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Yhteisön viisumisäännöstön laatimisesta 13.7.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 810/2009 (viisumisäännöstö), sellaisena kuin se on muutettuna 26.6.2013 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EU) N:o 610/2013, 1 artiklaa on tulkittava siten, että alueellisesti rajoitettua viisumia koskeva hakemus, jonka kolmannen maan kansalainen on tehnyt viisumisäännöstön 25 artiklan nojalla humanitaarisista syistä kohdejäsenvaltion edustustolle kolmannen maan alueella voidakseen tehdä heti kyseiseen jäsenvaltioon saavuttuaan kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ja sitten oleskella tässä jäsenvaltiossa yli 90 päivää 180 päivän jakson aikana, ei kuulu viisumisäännöstön soveltamisalaan vaan unionin oikeuden nykytilassa yksinomaan kansallisen oikeuden soveltamisalaan.

Allekirjoitukset
(
)	Oikeudenkäyntikieli: ranska.