CELEX: 62020CJ0447
Begäran om förhandsavgörande
Förordning (EG, Euratom) nr 2988/95
Europeiska unionens egna medel
Skydd av Europeiska unionens finansiella intressen
Beivrande av oegentligheter
Artikel 4
Vidtagande av administrativa åtgärder
Artikel 3.1
Preskriptionstid för beivrande
Utgång
Möjlighet att åberopa inom ramen för ett exekutionsförfarande
Artikel 3.2
Tidsfrist för verkställighet
Tillämplighet
Den tidpunkt då fristen börjar löpa
Avbrott och uppskjutning
Medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning

Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 3.1 och 3.2 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (
EGT L 312, 1995, s. 1
).
Respektive begäran har framställts i mål mellan Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP) (Institutet för finansiering av jordbruk och fiske IP) och LM (C‑447/20) samt mellan BD och Autoridade Tributária e Aduaneira (Skatte- och tullmyndigheten, Portugal) (C‑448/20) angående exekution i form av skatteindrivning av stöd som beviljats inom ramen för ett program som medfinansierats av Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Tredje och fjärde skälen i förordning nr 2988/95 har följande lydelse:
”… Det är … viktigt att inom alla områden bekämpa handlingar som kan skada [unionens] finansiella intressen.
För att kampen mot bedrägeri som riktar sig mot [unionens] finansiella intressen skall bli mer effektiv är det nödvändigt att införa en gemensam rättslig ram inom alla de områden som omfattas av [unions]politiken.”
I artikel 1 i förordningen anges följande:
”1.   För att skydda Europeiska [unionens] finansiella intressen antas härmed allmänna regler om enhetliga kontroller och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till [unions]rätten.
2.   Med oegentligheter avses varje överträdelse av en bestämmelse i [unions]rätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för [unionens] allmänna budget eller budgetar som de[n] förvaltar, antingen genom en otillbörlig utgift eller genom minskning eller bortfall av inkomster som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för [unionens] räkning.”
Artikel 3 i förordningen, som ingår i avdelning I om ”[a]llmänna principer”, har följande lydelse:
”1.   Preskriptionstiden för att vidta åtgärder är fyra år från det att den oegentlighet som avses i artikel 1.1 begicks. Kortare preskriptionstider, dock inte under tre år, kan emellertid föreskrivas i de regler som gäller för vissa sektorer.
För kontinuerliga eller upprepade oegentligheter löper preskriptionstiden från den dag då oegentligheten upphörde. För fleråriga program sträcker sig preskriptionstiden åtminstone fram till programmets definitiva avslutning.
Preskriptionstiden avbryts av varje åtgärd som den behöriga myndigheten underrättar den berörda personen om och som har still syfte att utreda eller beivra oegentligheten. Preskriptionstiden börjar åter löpa efter varje åtgärd som innebär avbrott.
Preskriptionen inträder emellertid senast den dag då en tid som motsvarar den dubbla preskriptionstiden löper ut utan att den behöriga myndigheten beslutat om någon sanktion, utom i de fall då det administrativa förfarandet inställts i enlighet med artikel 6.1.
2.   Fristen för verkställighet av det beslut varigenom den administrativa sanktionen utfärdas är tre år. Fristen löper från den dag då beslutet vinner laga kraft.
Preskriptionsavbrott och avbrott i verkställighet regleras i nationell lag.
3.   Medlemsstaterna har möjlighet att tillämpa en längre frist än den som anges i punkt 1 respektive punkt 2.”
Avdelning II i samma förordning innehåller bestämmelser om ”[a]dministrativa åtgärder och påföljder”, bland annat i artikel 4, där följande föreskrivs:
”1.   Varje oegentlighet medför som en allmän regel att den förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt dras in
…
2.   Tillämpningen av de åtgärder som anges i punkt 1 skall begränsas till indragning av den förmån som erhållits samt, om så föreskrivs, ränta som kan beräknas på en fast räntesats.
…
4.   De åtgärder som anges i denna artikel skall inte anses som sanktioner.”
Portugisisk rätt
Decreto-Lei no 163 A/2000 (lagdekret nr 163 A/2000) av den 27 juli 2000 (
Diário da República
I, serie I‑A, nr 172, av den 27 juli 2000) fastställer bland annat de allmänna bestämmelserna för genomförandet av det operativa programmet ”Jordbruk och landsbygdsutveckling”. Artikel 11.1 i lagdekretet föreskriver följande:
”[IFAP] får ensidigt säga upp avtalet om stödmottagaren inte uppfyller någon av sina skyldigheter eller om något av villkoren för beviljande av stödet inte uppfylls eller inte längre uppfylls och stödmottagaren är ansvarig för detta.”
I artikel 12 i detta lagdekret, med rubriken ”Återbetalning av stöd och kostnader”, föreskrivs följande:
”1.   Om [IFAP] säger upp avtalet är stödmottagaren skyldig att återbetala de belopp som mottagits i form av stöd, jämte ränta enligt lagstadgad räntesats från och med den dag då dessa belopp ställdes stödmottagarens förfogande, utan att det påverkar tillämpningen av andra påföljder som föreskrivs i lag.
2.   Den återbetalning som avses i föregående stycke skall göras inom 15 dagar efter det att meddelandet om annulleringen har lämnats, och stödmottagaren skall uttryckligen underrättas om detta.
…”
I artikel 15 i lagdekretet föreskrivs följande:
”Det certifikat som utfärdas av [IFAP] utgör en exekutionstitel.
…”
I artikel 163 i Código do Procedimento Administrativo (förvaltningslagen), i dess tillämpliga lydelse i det nationella målet, föreskrivs följande, under rubriken ”Rättsakter som kan ogiltigförklaras och bestämmelser om ogiltigförklaring”:
”1.   Administrativa rättsakter som strider mot principer eller andra tillämpliga rättsregler och för vilka det inte finns några andra påföljder i händelse av överträdelse får ogiltigförklaras.
…
3.   En rättsakt som kan ogiltigförklaras kan överklagas vid myndigheten eller till den behöriga förvaltningsdomstolen, inom de tidsfrister som fastställs i lag.
…”
I artikel 179 förvaltningslagen, med rubriken ”Exekution avseende ekonomiska förpliktelser”, föreskrivs följande:
”1.   När ett penningbelopp i enlighet med en administrativ åtgärd ska erläggas till en offentlig juridisk person eller på anmodan av en sådan person ska, om frivillig betalning inte sker inom den föreskrivna fristen, skatteindrivningsförfarandet tillämpas, i enlighet med bestämmelserna i lagstiftningen om skatteförfarandet.
2.   För tillämpningen av bestämmelserna i föregående punkt ska det behöriga organet, i enlighet med bestämmelser i lag, utfärda ett certifikat som ska utgöra exekutionstitel, som det ska överlämna till den behöriga avdelningen vid skattemyndigheten tillsammans med ärendeakten.”
I artikel 58.1 i Código do Processo nos Tribunais Administrativos (förvaltningsprocesslagen), i dess tillämpliga version i det nationella målet (nedan kallad förvaltningsprocesslagen), föreskrivs följande:
”Om inte annat stadgas i lag finns det ingen tidsfrist för att angripa ogiltiga rättsakter. Tidsfristen för att angripa rättsakter som kan ogiltigförklaras är följande:
a)
Ett år, när rättsakten angrips av allmän åklagare.
b)
Tre månader i övriga fall.”
Artikel 59.2 förvaltningsprocesslagen har följande lydelse:
”Tidsfristen för att angripa en administrativ rättsakt för de mottagare av akten som ska delges den börjar löpa först från dagen för delgivning till den berörde eller i förekommande fall dennes ombud, eller från dagen för den sista delgivningen om akten delgetts både den berörde och dennes ombud, även om handlingen har varit föremål för obligatorisk publicering.”
I artikel 148.2 i Código de Procedimento e de Processo Tributário (skatteförfarandelagen), i dess tillämpliga lydelse i det nationella målet, föreskrivs följande:
”Även följande kan uppbäras genom skatteindrivningsförfarandet, i de fall och på de villkor som uttryckligen föreskrivs i lagen:
a)
Andra skulder till staten och andra offentligrättsliga juridiska personer som är förfallna till betalning till följd av ett förvaltningsbeslut.
b)
Ersättningar eller återbetalningar av felaktigt erlagda belopp.”
Artikel 204 i den lagen har rubriken ”Skäl för invändningar mot verkställighet”. Artikel 204.1 stadgar följande:
”1.   Invändningen får endast ske på en av följande grunder:
…
d) Preskription av den skuld som ska verkställas.”
Enligt artikel 40.2 i Decreto-Lei n
o
155/92 (lagdekret nr 155/92) av den 28 juli 1992 (
Diário da República
I, serie I‑A, nr 172, av den 28 juli 1992) gäller, beträffande avbrott och uppskjutande av preskriptionsfristen avseende skulder som omfattas av regelverket för skulder till staten som inte är av skatterättslig karaktär, att ”preskriptionen avbryts eller skjuts upp på samma villkor som vid civilrättslig preskription”.
I artikel 323 i Código Civil (civillagen) föreskrivs att ”preskriptionen avbryts genom kallelse eller delgivning från domstol av varje handling som direkt eller indirekt ger uttryck för avsikten att utnyttja denna rätt, oavsett vilket förfarande som handlingen hör till och även om domstolen saknar behörighet”.
Målen vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen
När det gäller de faktiska omständigheterna i målet C‑447/20 framgår det av begäran om förhandsavgörande att IFAP, en självständig administrativ enhet, och LM den 13 februari 2002 ingick ett avtal om beviljande av stöd inom ramen för ett program som samfinansierades av EUGFJ.
Det är utrett att LM därefter utan tillstånd ändrade den godkända investeringen. Datumet för denna ändring är inte känt. Enligt LM skedde oegentligheterna vid genomförandet av avtalet den 15 februari 2002.
Mer än fyra år senare, den 26 februari 2006, skickade IFAP en skrivelse till LM och meddelade att det hade för avsikt att se över det stödbelopp som beviljats LM. LM undertecknade den 1 mars 2006 ett mottagningsbevis för denna skrivelse.
Mer än fem år senare, genom en skrivelse av den 23 juni 2011, underrättade IFAP LM om sitt beslut att kräva återbetalning av det ekonomiska stöd som beviljats den 13 februari 2002.
Den 8 augusti 2012 inleddes ett skatteindrivningsförfarande mot LM i syfte att återkräva felaktigt uppburna belopp.
LM överklagade indrivningsbeslutet till Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (Förvaltningsdomstolen i Porto, Portugal), som i dom av den 23 oktober 2018 biföll överklagandet med motiveringen att tidsfristen för att beivra den ifrågavarande oegentligheten hade löpt ut.
Beträffande omständigheterna i målet vid den nationella domstolen i mål C‑448/20 framgår det av begäran om förhandsavgörande i det målet att IFAP genom en skrivelse av den 12 december 2006 underrättade BD om att det hade konstaterat oegentligheter vid genomförandet av det avtal om tilldelning av stöd inom ramen för de regionala operativa programmen som ingicks den 20 april 2004 och att dessa oegentligheter hade ägt rum före den 31 december 2004.
Den 20 december 2006 gav BD in ett klagomål.
Mer än fyra år senare underrättades BD, genom en skrivelse av den 13 juli 2011, om IFAP:s beslut att ensidigt säga upp avtalet om tilldelning av det aktuella stödet och att kräva återbetalning av de felaktigt uppburna beloppen.
Mer än fyra år senare, den 16 december 2015, inledde skattemyndigheterna ett skatteindrivningsförfarande mot BD på grundval av det ”skuldintyg” som utfärdades den 1 december 2015 av IFAP och som fungerar som exekutionstitel.
BD överklagade skatteindrivningsförfarandet till Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (Förvaltningsdomstolen i Mirandela, Portugal), som genom dom av den 16 april 2018 biföll BD:s överklagande med motiveringen att fyraårsfristen för beivrande, vilken hade börjat löpa den 12 december 2006, hade löpt ut.
IFAP överklagade de domar som nämns i punkterna 23 och 28 ovan till den hänskjutande domstolen.
Det framgår av respektive begäran om förhandsavgörande i de förevarande målen att IFAP i det aktuella fallet fattade beslut om återkrav där LM och BD ålades att återbetala felaktigt uppburet stöd. Eftersom besluten inte överklagades i tid till den behöriga förvaltningsdomstolen vann de laga kraft.
För att verkställa beslut om återkrav kan IFAP enligt portugisisk rätt använda sig av ett rättsligt förfarande kallat skatteindrivningsförfarande. I de aktuella fallen invände LM och BD mot skatteindrivningsförfarandena och anförde att de beslut om återkrav som riktats till dem hade antagits efter det att preskriptionstiden för administrativt beivrande hade löpt ut.
Enligt den hänskjutande domstolen är det därför nödvändigt att fastställa om invändning mot skatteindrivningen är ett lämpligt rättsmedel för att pröva preskription för att vidta beivrandeåtgärder enligt artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 och, om så är fallet, fastställa tillämplig preskriptionsfrist och hur fristen ska beräknas.
Den hänskjutande domstolen har betonat att de handlingar den förfogar över i målet är ofullständiga, vilket innebär att det inte kan fastställas exakt när preskriptionsfristen började löpa. Den har också uppgett att den inte känner till om IFAP vidtagit några andra åtgärder än de som nämns ovan som skulle ha kunnat avbryta preskriptionen.
Om invändningarna mot skatteindrivning inte kan grundas på preskription av beivrandeåtgärder, krävs en närmare tolkning av artikel 3.2 i förordning nr 2988/95, vari föreskrivs en tidsfrist som begränsar möjligheten till exekution av felaktigt uppburna belopp.
När det gäller innehållet i portugisisk rätt har den hänskjutande domstolen konstaterat att det genom att invända mot skatteindrivning är möjligt att hävda preskription av skulden, vilket innebär att det ska prövas om den tid som borgenären har att med giltig verkan kräva att gäldenären betalar en korrekt uppkommen skuld har löpt ur eller inte. Artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 å sin sida reglerar den preskriptionstid som gäller för beivrande i syfte att eventuellt anta ett beslut om återkrav av stöd som uppburits felaktigt.
I sistnämnda avseende har den hänskjutande domstolen angett att den i artikel 3.2 i förordningen föreskrivna treårsfristen för att verkställa sådana beslut enligt dess uppfattning inte ska räknas in i preskriptionstiden för beivrande enligt artikel 3.1 i förordningen.
Den hänskjutande domstolen har vidare framhållit att ett beslut om återkrav måste bestridas genom rättslig prövning inom den tidsfrist som fastställts för detta ändamål. Det är endast i detta sammanhang som portugisisk rätt medger att man gör gällande att beslutet är rättsstridigt, inbegripet att preskriptionstiden för beivrande har löpt ut. Vid invändning mot skatteindrivningen kan bara preskription av skulden, inte preskription av möjligheten till beivrande, beaktas.
Enligt nämnda domstol kan dock utgången av de tidsfrister som föreskrivs i artikel 3 i förordning nr 2988/95 leda till att en fordran grundad på ett felaktigt uppburet stöd inte kan krävas in. Den önskar därför få klarlagt om bestämmelserna i portugisisk rätt om att invändningar mot skatteindrivning inte kan grundas på preskription för möjligheten till beivrande enligt artikel 3.1 i förordningen är förenliga med unionsrätten.
Den hänskjutande domstolen har påpekat att portugisisk rätt föreskriver att tidsfristen för verkställighet av beslutet om återkrav börjar löpa redan den dag då beslutet antas, medan artikel 3.2 i förordning nr 2988/95 hänvisar till den dag då beslutet vinner laga kraft.
Det är inte heller säkert att avbrott eller uppskjutande av preskriptionsfristen i enlighet med portugisisk rätt är förenligt med kraven i förordning nr 2988/95. När ett exekutionsförfarande inleds mot den berörda personen avbryts den verkställighetsfrist till vilken ska läggas de uppskjutna perioderna vid klagomål, bestridande, överklagande eller invändning, när dessa processhandlingar medför att indrivningen av skulden skjuts upp. Ett sådant uppskov gäller till dess att ett slutligt domstolsbeslut meddelas som avslutar exekutionsförfarandet.
Mot denna bakgrund beslutade Supremo Tribunal Administrativo (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1)
Utgör artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 hinder för en lösning i nationell rätt enligt vilken en mottagare av finansiellt stöd är skyldig att väcka talan vid behörig domstol mot ett beslut om återbetalning av belopp som uppburits felaktigt, fattat efter det att en oegentlighet konstaterats, vid äventyr av att beslutet inte kan angripas om mottagaren inte i rätt tid väcker talan (det vill säga inte i rätt tid använder sig av de rättsmedel som står till buds enligt nationell rätt) och det felaktigt uppburna beloppet då följaktligen kan återkrävas enligt i nationell rätt gällande bestämmelser och tidsfrister?
2)
Utgör artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 hinder för en lösning i nationell rätt enligt vilken en mottagare av finansiellt stöd inte kan göra gällande att fristen på fyra år eller fristen på åtta år har löpt ut i exekutionsförfarandet mot denne, utan den frågan enbart kan prövas i ett överklagande av beslutet om återbetalning av de felaktigt uppburna beloppen, fattat efter det att en oegentlighet konstaterats?
…
3)
[Om de frågorna besvaras nekande, ska då] den frist på tre år som föreskrivs i artikel 3.2 i förordning nr 2988/95 betraktas som en preskriptionsfrist som är tillämplig på den skuld som uppkommit genom beslutet om att felaktigt uppburna belopp ska återbetalas på grund av oegentligheter i finansieringen? Ska den fristen räknas från den dag då beslutet antogs?
…
4)
Utgör artikel 3 i förordning nr 2988/95 hinder för en lösning i nationell rätt som innebär att den treåriga preskriptionstiden för den skuld som följer av en rättsakt om återbetalning av belopp som uppburits felaktigt vid oegentligheter i finansieringen ska räknas från antagandet av denna rättsakt, att den avbryts av att ett exekutionsförfarande inleds för återkrav av dessa belopp och att den skjuts upp så länge det inte finns något lagakraftvunnet beslut eller dom som avslutar förfarandet i händelse av klagomål, bestridande, överklagande eller invändning, när detta förfarande innebär att exekutionen av skulden avbryts?”
Domstolens ordförande beslutade den 27 oktober 2020 att förena målen C‑447/20 och C‑448/20 beträffande det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.
Genom skrivelse av den 16 september 2021 skickade EU-domstolens kansli en begäran om förtydligande till den hänskjutande domstolen. Som svar på denna begäran anförde den hänskjutande domstolen för det första, när det gäller utgångspunkten för fristen i artikel 3.2 i förordning nr 2988/95, att det följer av artikel 160 förvaltningslagen att ett beslut om påföljd vinner laga kraft (blir slutgiltigt) när det delges. Vad för andra gällde fall av avbrott och uppskjutande av denna tidsfrist konstaterade den hänskjutande domstolen däremot att ”eftersom det rör sig om en skuld som måste följa det regelverk som gäller för skulder till staten som inte är av skattekaraktär”, följer det av portugisisk rätt att ”preskriptionstiden avbryts och skjuts upp på samma villkor som den civilrättsliga preskriptionstiden” och att det ”följer också av civilrätten, som är tillämplig i detta fall, att det inte finns några skäl att avbryta denna preskriptionstid”, samtidigt som den bekräftade att ”preskriptionstiden avbryts genom stämning eller delgivning av en handling genom rättssystemet”.
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin första och sin andra fråga, vilka ska besvaras gemensamt, för att få klarhet i huruvida artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en person som har rätt att överklaga ett beslut om återbetalning av felaktigt utbetalda belopp, som antagits efter det att preskriptionstiden för att vidta åtgärder enligt den bestämmelsen har löpt ut, inom en viss tid måste göra gällande inför behörig förvaltningsdomstol att beslutet är oriktigt, vid äventyr av preklusion, och då inte kan motsätta sig verkställighet av beslutet genom att åberopa samma oriktighet inom ramen för det exekutionsförfarande som har inletts mot denne.
Enligt artikel 1.1 i förordning nr 2988/95 införs genom denna förordning ”allmänna regler om enhetliga kontroller och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till [unions]rätten”. Syftet med detta är enligt tredje skälet i förordningen att ”inom alla områden bekämpa handlingar som kan skada [unionens] finansiella intressen” (dom av den 24 juni 2004, Handlbauer,
C‑278/02
,
EU:C:2004:388
, punkt
, och dom av den 11 juni 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, punkt
).
Som följer av artikel 4.1 i denna förordning kan sådana administrativa åtgärder bestå i att den otillbörligt erhållna fördelen återkallas, såsom i målet vid den nationella domstolen.
I artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95 föreskrivs en preskriptionstid för att vidta åtgärder som gäller bland annat sådana administrativa åtgärder och som börjar löpa från det att oegentligheten begicks. Med oegentlighet avses enligt artikel 1.2 i förordningen ”varje överträdelse av en bestämmelse i [union]srätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för [unionens] allmänna budget” (dom av den 22 december 2010, Corman,
C‑131/10
,
EU:C:2010:825
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Genom att anta förordning nr 2988/95, och i synnerhet dess artikel 3.1 första stycket, har unionslagstiftaren nämligen beslutat att införa en allmän preskriptionsregel som är tillämplig på området och genom vilken unionslagstiftaren har avsett att dels fastställa en minsta preskriptionstid som är tillämplig i alla medlemsstater, dels fastställa att det inte ska vara möjligt att vidta åtgärder mot en oegentlighet som har skadat Europeiska unionens finansiella intressen efter det att en tidsperiod på fyra år förflutit från det att denna oegentlighet begicks (dom av den 5 mars 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Av detta följer att medlemsstaternas behöriga myndigheter från och med den tidpunkt då förordning nr 2988/95 trädde i kraft, i princip och med undantag av de sektorer för vilka unionslagstiftaren har föreskrivit en kortare frist, kan vidta åtgärder inom en fyraårsfrist mot varje oegentlighet som skadar unionens finansiella intressen (dom av den 5 mars 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det bör dessutom erinras om att den tidsfrist som avses i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 syftar till att garantera rättssäkerhet för de ekonomiska aktörerna. De ekonomiska aktörerna måste nämligen kunna identifiera vilka av deras transaktioner som har blivit slutgiltiga och vilka som fortfarande kan bli föremål för åtgärder (dom av den 11 juni 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, punkt
).
Den bestämmelsen ger alltså de ekonomiska aktörerna en rättighet, vilket innebär att de måste kunna åberopa preskriptionstiden för åtgärder avseende en oegentlighet för att motsätta sig att administrativa åtgärder och sanktioner tillämpas på dem.
I detta avseende ska det noteras att förordning nr 2988/95 inte fastställer vilka rättsmedel som står till buds för att angripa beslut om administrativa åtgärder och sanktioner eller vilka domstolar som är behöriga att pröva dem, och inte heller fastställs någon preklusions- eller preskriptionsfrist vid vars utgång dessa beslut, om de inte har överklagats till behörig domstol, vinner laga kraft.
I avsaknad av gemenskapsrättsliga föreskrifter på området ska det i varje medlemsstats rättsordning anges vilka domstolar som är behöriga och vilka förfaranden för att väcka talan som är avsedda att tillvarata rättigheter som för enskilda följer av unionsrätten. Dessa förfaranden får emellertid varken vara mindre förmånliga än de som avser liknande talan som grundas på nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen) (dom av den 12 februari 2008, Kempter,
C‑2/06
,
EU:C:2008:78
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall framgår det inte av besluten om hänskjutande att tidsfristen på tre månader enligt artikel 58.1 förvaltningsprocesslagen för att överklaga ett administrativt beslut, såsom de beslut om återkrav som indirekt angripits i de nationella målen, strider mot likvärdighetsprincipen. Det ankommer emellertid på den nationella domstolen att kontrollera detta.
Vad gäller effektivitetsprincipen har domstolen upprepade gånger slagit fast att det i princip är förenligt med effektivitetskravet att fastställa skäliga tidsfrister för att väcka talan vid äventyr av preklusion, eftersom ett sådant fastställande utgör en tillämpning av den grundläggande principen om rättssäkerhet. Sådana tidsfrister kan nämligen inte anses medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionsrätten, även om utgången av dessa frister per definition medför att talan helt eller delvis ska avvisas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 februari 2008, Kempter,
C‑2/06
,
EU:C:2008:78
, punkt
, och dom av den 14 februari 2019, Nestrade,
C‑562/17
,
EU:C:2019:115
, punkt
).
Det ankommer emellertid på medlemsstaterna att, med avseende på nationell lagstiftning som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde, fastställa tidsfrister som, bland annat, speglar den betydelse ett beslut kommer att ha för de berörda, förfarandenas och den tillämpliga lagstiftningens grad av komplexitet, antalet personer som kan komma att beröras av beslutet samt andra allmänna eller enskilda intressen som ska beaktas. Med detta förbehåll är medlemsstaterna fria att fastställa kortare eller längre tidsfrister (dom av den 21 december 2016, TDC,
C‑327/15
,
EU:C:2016:974
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I detta hänseende tycks det inte stå i strid med effektivitetsprincipen med nationella bestämmelser, såsom artiklarna 58.1 och 59.2 förvaltningsprocesslagen, enligt vilka den som ett administrativt beslut – såsom de beslut om återkrav som indirekt angripits i de nationella målen – riktar sig till har en frist för överklagande på tre månader från delgivningen av beslutet, vid äventyr av preklusion.
En sådan tidsfrist är rimlig, eftersom den ger den berörda personen möjlighet att bedöma om det finns skäl att ifrågasätta beslutet som rör denne och, om så är fallet, att förbereda ett överklagande av beslutet. Att fristen börjar löpa vid delgivningen av rättsakten säkerställer dessutom att den berörde inte hamnar i det läget att fristen har löpt ut utan att denne har fått kännedom om att rättsakten har antagits (se, analogt, dom av den 11 september 2019, Călin,
C‑676/17
,
EU:C:2019:700
, punkterna
och
).
När det gäller de rättsmedel som kan användas för att överklaga administrativa beslut, såsom de beslut om återkrav som indirekt angripits i det nationella målet, ska det dessutom konstateras att en skyldighet att vända sig till den behöriga förvaltningsdomstolen, såsom den som föreskrivs i artikel 163.3 förvaltningslagen, i princip inte strider mot principerna om likvärdighet och effektivitet, utan utgör ett legitimt utövande av medlemsstaternas processuella autonomi. En sådan skyldighet kan inte i sig göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att utöva de rättigheter som följer av unionens rättsordning.
Av rättssäkerhetsprincipen följer också principen om skydd för berättigade förväntningar, som kräver dels att den rättsliga regleringen ska vara klar och tydlig, dels att den enskilde kan förutse hur den kommer att tillämpas (dom av den 15 februari 1996, Duff m.fl.,
C‑63/93
,
EU:C:1996:51
, punkt
, och dom av den 11 september 2019, Călin,
C‑676/17
,
EU:C:2019:700
, punkt
).
I förevarande fall tycks portugisisk rätt, med förbehåll för de kontroller som åligger den hänskjutande domstolen, inte ge enskilda som ett administrativt beslut riktar sig till möjlighet att med exakthet avgöra vilken domstol som är behörig att pröva överklaganden av ett sådant beslut.
Mot bakgrund av vad som anförts ska den första och den andra frågan besvaras på följande sätt. Artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att den inte, förutsatt att likvärdighets- och effektivitetsprinciperna iakttas, utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en person som har rätt att överklaga ett beslut om återbetalning av felaktigt utbetalda belopp, som antagits efter det att preskriptionstiden för att vidta åtgärder enligt den bestämmelsen har löpt ut, inom en viss tid måste göra gällande inför behörig förvaltningsdomstol att beslutet är oriktigt, vid äventyr av preklusion, och kan då inte längre motsätta sig verkställighet av beslutet genom att åberopa samma oriktighet inom ramen för det exekutionsförfarande som har inletts mot denne.
Den tredje frågans första del
Genom den första delen av sin tredje fråga vill den hänskjutande domstolen få klarlagt om artikel 3.2 första stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att utgången av den tidsfrist som föreskrivs i denna bestämmelse medför att den skuld som är föremål för ett beslut om återkrav preskriberas.
Tillämpningsområdet för artikel 3.2 i förordning nr 2988/95
Det ska inledningsvis noteras att enligt ordalydelsen i artikel 3.2 första stycket i förordning nr 2988/95 är fristen för verkställighet av ett beslut om en ”administrativ sanktion” tre år.
Som framgår av punkt 46 ovan innehåller de nationella beslut som ska verkställas i det aktuella fallet inte någon sanktion, utan snarare en administrativ åtgärd, nämligen återkrav av felaktigt uppburet stöd. Det bör därför undersökas om artikel 3.2 första stycket i förordning nr 2988/95 också är tillämplig på sådana beslut.
Av domstolens fasta praxis framgår att vid tolkningen av en unionsbestämmelse ska inte bara lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 3 september 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, punkt
).
Vad för det första gäller det sammanhang som artikel 3.2 i förordning nr 2988/95 ingår i, ska det erinras om att artikel 3.1 fjärde stycket enligt sin lydelse avser beslut om en ”sanktion”, vilket skulle kunna ge vid handen att detta stycke endast är tillämpligt då oegentligheter leder till att administrativa sanktioner påförs i den mening som avses i artikel 5 i denna förordning (dom av den 3 september 2015 i mål
C‑383/14
, Sodiaal International,
EU:C:2015:541
, punkt
).
Det framgår emellertid av domstolens praxis att denna bokstavstolkning inte är avgörande och att den preskriptionstid som föreskrivs i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95, med hänsyn till systematiken i och syftet med den bestämmelsen, är tillämplig både på oegentligheter som leder till att en administrativ sanktion åläggs, i den mening som avses i artikel 5 i förordningen, och på oegentligheter, såsom de som åberopats till stöd för talan i de nationella målen, som blir föremål för en administrativ åtgärd i form av återkrav av den felaktigt erhållna förmånen enligt artikel 4 i förordningen. Av detta följer att det vid tillämpningen av artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 inte är nödvändigt att göra skillnad mellan en administrativ sanktion och en administrativ åtgärd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, punkterna
–
och där angiven rättspraxis).
Detta gäller även beträffande tillämpningsområdet för artikel 3.2 i förordningen.
Det ska noteras att artikel 3 i förordning nr 2988/95 ingår i avdelning I i förordningen, som reglerar de ”allmänna principerna” för dess tillämpning. Denna artikel är därför avsedd att tillämpas på alla de instrument som föreskrivs i avdelning II i den förordningen, det vill säga administrativa åtgärder och sanktioner.
Samtidigt bör det noteras att artikel 3.1 respektive 3.2 i förordning nr 2988/95 har samma syfte, nämligen att fastställa regler om tidsfrister för att beivra oegentligheter och för att verkställa beslut som kan ha antagits till följd av dem, vilket talar för att de ska tolkas på ett sinsemellan konsekvent sätt.
Det vore inkonsekvent att tolka artikel 3 i förordning nr 2988/95 så, att unionslagstiftaren i punkt 2 begränsat sig till att fastställa tidsfristen för verkställighet av beslut om administrativa sanktioner, medan den i punkt 1 i samma artikel fastställer preskriptionsreglerna för förfaranden som kan leda till att beslut fattas om att inte bara ålägga sådana sanktioner utan även om administrativa åtgärder. Det skulle innebära att endast tidsfristen för verkställighet av administrativa åtgärder inte skulle fastställas i unionsrätten, vilket skulle strida mot syftet med artikeln och mot den allmänna systematiken i det system för preskription som inrättats genom den (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, punkt
).
Eftersom de preskriptionstider som föreskrivs i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 omfattar såväl beslut om administrativa sanktioner som beslut om administrativa åtgärder, bör det således, för att säkerställa konsekvensen i det system för preskription som föreskrivs i denna artikel 3, anses att den tidsfrist för verkställighet som avses i artikel 3.2 också omfattar dessa två typer av beslut.
Det ska tilläggas att det framgår av artikel 5 i förordningen att de sanktioner som avses där gäller oegentligheter som begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet och som i princip utgör särskilt allvarliga oegentligheter. Det skulle vara inkonsekvent att tolka artikel 3.2 i förordning 2988/95 så, att den föreskriver en verkställighetsfrist endast för beslut om sådana sanktioner och inte för beslut om administrativa åtgärder enligt artikel 4 i samma förordning, vilka också är tillämpliga på mindre allvarliga fall av oegentligheter.
Vad för det andra gäller syftet med förordning nr 2988/95, ska det påpekas att även detta syfte påkallar en enhetlig tolkning av artikel 3.1 och 3.2 i förordningen.
Som påpekats i punkt 45 ovan inför förordning nr 2988/95, enligt artikel 1, allmänna regler om enhetliga kontroller och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till unionsrätten, i syfte att, såsom framgår av tredje skälet i förordningen, inom alla områden bekämpa handlingar som kan skada unionens finansiella intressen.
Den förordningen tillhandahåller, i artikel 3, en sammanhängande ram för preskriptionssystemet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, punkt
). En sådan sammanhängande ram bidrar till en effektiv bekämpning av bedrägerier som skadar unionens ekonomiska intressen, vilket, som framgår av fjärde skälet i förordningen, kräver att det införs en gemensam rättslig ram inom alla de områden som omfattas av unionspolitiken.
För att ett sådant system ska anses konsekvent krävs således att tillämpningsområdet för artikel 3.2 i förordning nr 2988/95 inte ges en mer begränsad tolkning än tillämpningsområdet för artikel 3.1.
För det andra syftar tidsfristen i artikel 3.1 till att garantera rättssäkerheten för de ekonomiska aktörerna, såsom påpekas i punkt 50 ovan. De ekonomiska aktörerna måste nämligen kunna identifiera vilka av deras transaktioner som är slutgiltiga och vilka som fortfarande kan bli föremål för åtgärder.
Artikel 3.2 har samma mål om rättssäkerhet. Den gör det möjligt för de ekonomiska aktörerna att avgöra om ett beslut som fattats till följd av ett förfarande mot en oegentlighet fortfarande kan verkställas. Mot bakgrund av denna målsättning skulle det vara konstlat och omotiverat att tolka den bestämmelsen så, att en skillnad ska göras mellan beslut om administrativa åtgärder och beslut om administrativa sanktioner när det gäller tillämpningen av tidsfristen för verkställighet.
Det ska också påpekas att om minimifristerna i artikel 3.1 och 3.2 i förordning nr 2988/95 – vilka i princip är tillräckligt långa för att de nationella myndigheterna ska ha möjlighet att lagföra oegentligheter som skadar unionens ekonomiska intressen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 september 2014, Cruz & Companhia,
C‑341/13
,
EU:C:2014:2230
, punkt
) – tillämpas såväl på beslut om administrativa åtgärder som på beslut om administrativa sanktioner, bidrar det till att säkerställa att de nationella myndigheterna kan iaktta sin allmänna omsorgsplikt när det gäller kontrollen av de utbetalningar som de utför och som belastar unionens budget, vilket innebär att de måste iaktta skyndsamhet när det gäller att vidta åtgärder för att komma till rätta med oegentligheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, punkt
).
När det gäller artikel 4.4 i förordning 2988/95, där det föreskrivs att administrativa åtgärder ”inte [ska] anses som sanktioner”, ska det noteras att detta förtydligande endast syftar till att understryka att administrativa åtgärder inte har ett bestraffande syfte, eftersom de endast innebär att en otillbörligt erhållen fördel upphävs (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 maj 2016, Județul Neamț och Județul Bacău,
C‑260/14 och C‑261/14
,
EU:C:2016:360
, punkt
). Den formuleringen kan dock inte motivera en åtskillnad i behandling av administrativa åtgärder och administrativa sanktioner vad gäller tidsfristerna i artikel 3 i förordningen, när dessa två instrument kan påverka de berörda personernas egendom.
Mot denna bakgrund konstaterar domstolen att artikel 3.2 i förordning nr 2988/95 avser både administrativa sanktioner, i den mening som avses i artikel 5.1 i förordningen, och administrativa åtgärder, i den mening som avses i artikel 4.1 i förordningen, som får vidtas för att skydda unionens ekonomiska intressen.
Effekterna av att den tidsfrist som anges i artikel 3.2 i förordning nr 2988/95 löper ut
Vad gäller den fråga som ställts, ska det påpekas att den hänskjutande domstolen har frågat EU-domstolen om arten av den tidsfrist som föreskrivs i artikel 3.2 i förordning nr 2988/95. Den vill därigenom få klarlagt om svarandena kan motsätta sig verkställighet av de beslut om återkrav som riktats mot dem. Om EU-domstolen skulle finna att den skuld som besluten avser är preskriberad när fristen enligt artikel 3.2 i förordning nr 2988/95 har löpt ut, har enligt den hänskjutande domstolen svarandena stöd i portugisisk rätt för att motsätta sig verkställighet av skulden i fråga. Den hänskjutande domstolen har inte heller hänvisat till någon bestämmelse i portugisisk rätt som medger en längre tidsfrist för verkställighet än den i artikel 3.2 i förordning nr 2988/95, i enlighet med den möjlighet som medlemsstaterna har enligt artikel 3.3 i samma förordning.
Det bör dock erinras om att – som framgår av prövningen av tillämpningsområdet för artikel 3.2 första stycket i förordning nr 2988/95 – tidsfristen för verkställighet av beslut om administrativa åtgärder eller sanktioner är tre år. Med förbehåll för den möjlighet som medlemsstaterna har enligt artikel 3.3 i förordningen får sådana beslut således inte längre verkställas efter att den period som anges i artikel 3.2 första stycket har löpt ut.
Vad specifikt gäller ett beslut om en administrativ åtgärd som ålägger mottagaren att återbetala ett belopp som denne felaktigt har uppburit, får utgången av denna tidsfrist till följd att det berörda beloppet inte längre kan återkrävas genom exekution. I förekommande fall kan mottagaren av detta beslut därför motsätta sig ett exekutionsförfarande.
Att det i ett sådant fall eventuellt inte finns någon grund för invändning enligt en medlemsstats nationella rätt kan inte hindra mottagaren av ett beslut om återkrav av felaktigt uppburna belopp från att åberopa att den tidsfrist för verkställighet som föreskrivs i artikel 3.2 första stycket i förordning nr 2988/95 har löpt ut.
Bestämmelserna i en förordning har i allmänhet omedelbara verkningar i de nationella rättsordningarna på grund av sin beskaffenhet och sin funktion i unionens rättskällesystem, utan att det krävs att de nationella myndigheterna antar tillämpningsföreskrifter (dom av den 24 juni 2004, Handlbauer,
C‑278/02
,
EU:C:2004:388
, punkt
, och dom av den 28 oktober 2010, SGS Belgium m.fl.,
C‑367/09
,
EU:C:2010:648
, punkt
).
I fråga om vissa bestämmelser i förordningar kan det emellertid erfordras att medlemsstaterna eller unionslagstiftaren antar tillämpningsföreskrifter för att genomföra dessa (dom av den 24 juni 2004, Handlbauer,
C‑278/02
,
EU:C:2004:388
, punkt
, och dom av den 28 oktober 2010, SGS Belgium m.fl.,
C‑367/09
,
EU:C:2010:648
, punkt
).
Så kan dock inte vara fallet beträffande artikel 3.2 första stycket i förordning nr 2988/95. Även om artikel 3.2 andra stycket förvisso föreskriver att det ankommer på medlemsstaterna att reglera frågor om preskriptionsavbrott och avbrott i verkställighet i nationell lag, innebär utgången av tidsfristen, i de fall då preskriptionsavbrott eller avbrott i verkställigheten inte är för handen eller har upphört eller inte har åberopats i tid, att exekution av ett beslut om återkrav av felaktigt uppburna belopp inte är möjlig.
Den slutsatsen kan inte påverkas av artikel 3.3 i förordning nr 2988/95. Även om medlemsstaterna utnyttjar möjligheten att tillämpa en längre tidsfrist för verkställighet än den som föreskrivs i artikel 3.2, är det även i det fallet omöjligt att verkställa ett beslut om återbetalning av felaktigt uppburna belopp om utgången av denna förlängda tidsfrist har löpt ut.
Under dessa omständigheter är det, för att ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar på frågan om mottagarna av beslut om återkrav av felaktigt uppburna belopp kan motsätta sig verkställighet av dessa beslut efter utgången av den tidsfrist som föreskrivs i artikel 3.2 första stycket i förordning nr 2988/95, inte nödvändigt att avgöra om utgången av denna tidsfrist även medför att den skuld som är föremål för dessa beslut preskriberas.
Mot denna bakgrund ska den första delen av den tredje frågan besvaras med att artikel 3.2 första stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att den får omedelbar verkan i de nationella rättsordningarna, utan att de nationella myndigheterna behöver vidta några genomförandeåtgärder. Av detta följer att mottagaren av ett beslut om återkrav av felaktigt uppburna belopp under alla omständigheter måste kunna åberopa att den verkställighetsperiod som föreskrivs i artikel 3.2 första stycket i nämnda förordning eller, i förekommande fall, en förlängd verkställighetsperiod i enlighet med artikel 3.3 i samma förordning har löpt ut för att motsätta sig de verkställda återkraven av dessa belopp.
Den tredje frågans andra del och den fjärde frågans första del
Genom den andra delen av sin tredje fråga och den första delen av sin fjärde fråga vill den nationella domstolen få klarlagt om artikel 3.2 första stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken den verkställighetsfrist som föreskrivs i förordningen börjar löpa när ett beslut om återbetalning av felaktigt uppburna belopp fattas.
Beträffande när den tidsfrist som föreskrivs i artikel 3.2 i förordning nr 2988/95 börjar löpa, framgår det av prövningen av tillämpningsområdet för första stycket i denna bestämmelse liksom av dess lydelse att fristen börjar löpa den dag då beslutet om en administrativ åtgärd eller sanktion vinner laga kraft.
Det bör dessutom erinras om – vilket framgår av punkt 88 ovan – att bestämmelserna i en förordning, på grund av sin karaktär och funktion i systemet av unionsrättens källor, i regel har omedelbar verkan i de nationella rättsordningarna, utan att de nationella myndigheterna behöver vidta genomförandeåtgärder.
Medlemsstaterna får förvisso anta tillämpningsbestämmelser till en förordning så länge de inte hindrar förordningens direkta tillämplighet, inte döljer dess gemenskapsrättsliga karaktär och klargör att de utnyttjar det utrymme för skönsmässig bedömning som de förfogar över enligt den nämnda förordningen, samtidigt som de håller sig inom gränserna för förordningens bestämmelser (dom av den 25 november 2021, Finanzamt Österreich (Barnbidrag till biståndsarbetare),
C‑372/20
,
EU:C:2021:962
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Artikel 3.2 första stycket i förordning nr 2988/95 ger emellertid medlemsstaterna inget utrymme för skönsmässig bedömning såtillvida att den stadgar att den tidsfrist som föreskrivs där löper från den dag då ”beslutet vinner laga kraft”. Denna bestämmelse utgör således hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken tidsfristen för verkställighet börjar löpa redan när ett beslut om återbetalning av felaktigt uppburna belopp fattas och det ännu inte har vunnit laga kraft.
Vidare framgår det av den hänskjutande domstolens svar på den begäran om förtydligande som nämns i punkt 43 ovan att denna anser att ett beslut om återkrav av felaktigt uppburna belopp enligt portugisisk rätt blir ”slutgiltigt” och ”vinner laga kraft” när det delges.
EU-domstolen är förvisso inte, inom ramen för förfarandet enligt artikel 267 FEUF, behörig att tolka nationell rätt, en uppgift som uteslutande ankommer på den hänskjutande domstolen (dom av den 30 januari 2020, Generics (UK) m.fl.,
C‑307/18
,
EU:C:2020:52
, punkt
). Däremot är den behörig att tolka artikel 3.2 första stycket i förordning nr 2988/95 och följaktligen att definiera innebörden av begreppet ”laga kraft” i den mening som avses i denna bestämmelse.
Enligt domstolens fasta praxis följer det av såväl kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som av likhetsprincipen att ordalydelsen i en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde i regel ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela Europeiska unionen (dom av den 25 januari 2017, van Vemde,
C‑582/15
,
EU:C:2017:37
, punkt
).
Så är fallet med artikel 3.2 första stycket i förordning nr 2988/95, som inte hänvisar till medlemsstaternas lagstiftning och som uttryckligen anger att den tidsfrist som fastställs i förordningen börjar löpa från den dag då ”beslutet vinner laga kraft”.
Även om ordalydelsen i artikel 3.2 första stycket i förordning nr 2988/95 inte är entydig, talar hänvisningen i denna bestämmelse till ett beslut som vinner laga kraft för den tolkningen att bestämmelsen avser det sista beslut som fattats under ett förvaltningsförfarande och som innebär att skyldigheten att återbetala felaktigt uppburna belopp eller åläggandet av en administrativ sanktion vinner laga kraft och därmed inte kan angripas (se, analogt, dom av den 25 januari 2017, van Vemde,
C‑582/15
,
EU:C:2017:37
, punkt
).
Artikel 3.2 första stycket i förordning nr 2988/95 ska därför anses avse ett beslut som vinner laga kraft antingen när rimliga tidsfrister för överklagande enligt nationell rätt har löpt ut eller när alla tillgängliga rättsmedel har uttömts.
Mot bakgrund av ovanstående överväganden är svaret på den tredje frågans andra del och den fjärde frågans första del att artikel 3.2 första stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken den verkställighetsfrist som föreskrivs i förordningen börjar löpa när ett beslut fattas om återbetalning av felaktigt uppburna belopp och att fristen ska börja löpa den dag då beslutet vinner laga kraft, det vill säga när fristen för överklagande löper ut eller när alla tillgängliga rättsmedel är uttömda.
Den fjärde frågans andra del
Den fjärde frågans andra del gäller avbrott och uppskjutande av den tidsfrist för verkställighet som avses i artikel 3.2 första stycket i förordning nr 2988/95.
Det ska inledningsvis erinras om att den hänskjutande domstolen, som svar på den begäran om förtydligande som nämns i punkt 43 ovan, har bekräftat att denna verkställighetsfrist avbryts om ett exekutionsförfarande inleds för att driva in den skuld som är föremålet för ett beslut om återkrav.
Däremot har den hänskjutande domstolen, i motsats till vad som framgår av lydelsen av den fjärde frågan, som rör uppskjutande av verkställighetsfristen i artikel 3.2 första stycket i förordning nr 2988/95, förklarat att ”det också följer av den i förevarande fall tillämpliga civilrätten att det inte finns grund för att skjuta upp verkställighetsfristen”. Ingen förklaring har lämnats till denna uppenbara motsägelse.
Mot denna bakgrund står rättsläget i portugisisk rätt inte klart för domstolen vad gäller avbrott och uppskjutande av verkställighetsfristen i artikel 3.2 första stycket i förordning nr 2988/95. Det är i synnerhet inte tydligt huruvida invändning mot ett exekutionsförfarande, såsom det i fråga i det nationella målet, innebär uppskjutande av den fristen. Följaktligen kan domstolen inte ge ett användbart svar på den ställda frågan i den mån den rör denna aspekt.
Den fjärde frågans andra del ska därför anses syfta till att den hänskjutande domstolen ska få klarlagt om artikel 3.2 andra stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken den tidsfrist för verkställighet som föreskrivs i första stycket i denna punkt avbryts av att ett exekutionsförfarande inleds avseende en fordran som är föremålet för ett beslut om återkrav.
Det ska i detta avseende noteras att det enligt artikel 3.2 andra stycket i förordning nr 2988/95 ankommer på medlemsstaterna att i sin nationella lag fastställa i vilka fall den tidsfrist för verkställighet som föreskrivs i första stycket i den punkten får avbrytas eller skjutas upp.
I motsats till artikel 3.1 fjärde stycket i förordning nr 2988/95, som föreskriver en absolut gräns för preskriptionen för att beivra oegentligheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 juni 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, punkt
), innehåller artikel 3.2 ingen sådan gräns.
Medlemsstaterna har således ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när de fastställer i vilka fall verkställighetsfristen i artikel 3.2 i förordningen får avbrytas eller skjutas upp.
De måste dock respektera de gränser som unionsrätten ställer upp. Nationell rätt får inte medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att driva in felaktigt utbetalat stöd, och att nationell lagstiftning inte får tillämpas på ett diskriminerande sätt i förhållande till mål angående nationella tvister av samma slag (se, analogt, dom av den 20 december 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse,
C‑516/16
,
EU:C:2017:1011
, punkt
).
Medlemsstaterna måste också iaktta proportionalitets- och rättssäkerhetsprinciperna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 mars 2017, Glencore Céréales France,
C‑584/15
,
EU:C:2017:160
, punkt
).
När det gäller proportionalitetsprincipen får de tillämpliga preskriptions- och verkställighetsfristerna inte gå uppenbart längre än vad som är nödvändigt för att uppnå målet att skydda unionens finansiella intressen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 mars 2017, Glencore Céréales France,
C‑584/15
,
EU:C:2017:160
, punkt
). Vad gäller rättssäkerhetsprincipen kräver denna bland annat att dessa tidsfrister fastställs i förväg och att all ”analog” tillämpning av sådana frister måste vara tillräckligt förutsebar för den enskilde (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 mars 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punkt
).
I förevarande fall tycks, mot bakgrund av vad som framgår av handlingarna i målet vid EU-domstolen och med förbehåll för de kontroller som åligger den hänskjutande domstolen, de nationella bestämmelserna om avbrytande av fristen för verkställighet av besluten om återkrav inte göra det i praktiken omöjligt eller orimligt svårt att återkräva de felaktigt uppburna beloppen.
Vad gäller rättssäkerhetsprincipen kan det enligt den beskrivning av portugisisk rätt som framgår av handlingarna i målet inte anses vara oförutsägbart för parterna att denna tidsfrist avbryts av att exekutionsförfarande inleds avseende den fordran som är föremålet för ett beslut om återkrav.
När det gäller proportionalitetsprincipen ska det också noteras att en nationell lagstiftning som föreskriver ett sådant avbrott för verkställighetsfristen inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att skydda unionens finansiella intressen, eftersom den inte är ägnad att på obestämd tid fördröja utgången av denna tidsfrist.
Mot denna bakgrund ska den fjärde frågans andra del besvaras med att artikel 3.2 andra stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken den tidsfrist för verkställighet som föreskrivs i första stycket i denna punkt avbryts av att ett exekutionsförfarande inleds avseende en fordran som är föremålet för ett beslut om återkrav.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:

1)
Artikel 3.1 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska [unionens] finansiella intressen ska tolkas så, att den inte, förutsatt att likvärdighets- och effektivitetsprinciperna iakttas, utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en person som har rätt att överklaga ett beslut om återbetalning av felaktigt utbetalda belopp, som antagits efter det att preskriptionstiden för att vidta åtgärder enligt den bestämmelsen har löpt ut, inom en viss tid måste göra gällande inför behörig förvaltningsdomstol att beslutet är oriktigt, vid äventyr av preklusion, och kan inte längre motsätta sig verkställighet av beslutet genom att åberopa samma oriktighet inom ramen för det exekutionsförfarande som har inletts mot denne.

2)
Artikel 3.2 första stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att den får omedelbar verkan i de nationella rättsordningarna, utan att de nationella myndigheterna behöver vidta några genomförandeåtgärder. Av detta följer att mottagaren av ett beslut om återkrav av felaktigt uppburna belopp under alla omständigheter måste kunna åberopa att den verkställighetsperiod som föreskrivs i artikel 3.2 första stycket i nämnda förordning eller, i förekommande fall, en förlängd verkställighetsperiod i enlighet med artikel 3.3 i samma förordning har löpt ut för att motsätta sig de verkställda återkraven av dessa belopp.

3)
Artikel 3.2 första stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken den verkställighetsfrist som föreskrivs i förordningen börjar löpa när ett beslut fattas om återbetalning av felaktigt uppburna belopp och att fristen ska börja löpa den dag då beslutet vinner laga kraft, det vill säga när fristen för överklagande löper ut eller när alla tillgängliga rättsmedel är uttömda.

4)
Artikel 3.2 andra stycket i förordning nr 2988/95 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken den tidsfrist för verkställighet som föreskrivs i första stycket i denna punkt avbryts av att ett exekutionsförfarande inleds avseende en fordran som är föremålet för ett beslut om återkrav.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: portugisiska.