CELEX: 62020CJ0525
Prejudiciële verwijzing
Milieu
Richtlijn 2000/60/EG
Kader voor maatregelen van de Europese Unie betreffende het waterbeleid
Artikel 4, lid 1, onder a)
Milieudoelstellingen betreffende oppervlaktewateren
Verplichting van de lidstaten om goedkeuring te weigeren voor programma’s of projecten die een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam kunnen teweegbrengen
Begrip ‚achteruitgang’ van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam
Artikel 4, leden 6 en 7
Afwijkingen van het verbod op achteruitgang
Voorwaarden
Programma of project met tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen voor de toestand van een oppervlaktewaterlichaam hebben

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 4 van richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (
PB 2000, L 327, blz. 1
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de association France Nature Environnement enerzijds en de Premier ministre (eerste minister, Frankrijk) en de ministre de la Transition écologique et solidaire (minister van Ecologische en Solidaire Transitie, Frankrijk) anderzijds over de rechtmatigheid van een decreet betreffende masterplannen voor waterinrichting en ‑beheer en waterinrichtings- en beheerplannen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
De overwegingen 11, 25, 26 en 32 van richtlijn 2000/60 luiden als volgt:
„(11)
Zoals in artikel 174 van het Verdrag wordt bepaald, draagt het beleid van de Gemeenschap op milieugebied bij tot het nastreven van de doelstellingen van behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu alsmede van een behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen. Het berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt.
[...]
(25)
Gemeenschappelijke definities van de toestand van het water in kwalitatief opzicht en – wanneer dit voor de bescherming van het milieu dienstig is – in kwantitatief opzicht dienen te worden vastgesteld. Milieudoelstellingen dienen te worden bepaald om te garanderen dat in de gehele Gemeenschap een goede oppervlakte- en grondwatertoestand wordt bereikt en dat op gemeenschapsniveau verslechtering van de watertoestand wordt voorkomen.
(26)
De lidstaten moeten ten minste naar een goede watertoestand streven en daarbij de nodige maatregelen binnen geïntegreerde maatregelenprogramma’s vaststellen en uitvoeren, rekening houdend met de bestaande communautaire vereisten. Waar reeds sprake is van een goede toestand van het water, moet deze worden gehandhaafd. Afgezien van de voorwaarden voor een goede toestand van het grondwater, moet elke significante en aanhoudende stijgende tendens van de concentratie van een verontreinigende stof worden vastgesteld en teruggedrongen.
[...]
(32)
Er kunnen redenen zijn om uitzonderingen toe te staan op de eis om een verdere achteruitgang te verhinderen of een goede watertoestand onder bijzondere voorwaarden te bereiken, indien dat onvermogen het resultaat is van onvoorziene of uitzonderlijke omstandigheden, met name overstromingen of droogtes, respectievelijk, op grond van dwingende redenen van openbaar belang, van nieuwe veranderingen van de fysische kenmerken van een oppervlaktewaterlichaam of wijzigingen in de stand van grondwaterlichamen, op voorwaarde dat alle haalbare maatregelen worden genomen om de negatieve gevolgen voor de toestand van het waterlichaam te beperken.”
Artikel 1 van deze richtlijn, getiteld „Doel”, bepaalt:
„Het doel van deze richtlijn is de vaststelling van een kader voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater, waarmee:
a)
aquatische ecosystemen en, wat de waterbehoeften ervan betreft, terrestrische ecosystemen en waterrijke gebieden die rechtstreeks afhankelijk zijn van aquatische ecosystemen, voor verdere achteruitgang worden behoed en worden beschermd en verbeterd;
[...]”
Artikel 2 van deze richtlijn, met het opschrift „Definities”, luidt:
„Voor de doeleinden van deze richtlijn gelden de volgende definities:
1.
‚oppervlaktewater’: binnenwateren, met uitzondering van grondwater; overgangswater en kustwateren en, voor zover het de chemische toestand betreft, ook territoriale wateren;
[...]
10.
‚oppervlaktewaterlichaam’: een onderscheiden oppervlaktewater van aanzienlijke omvang, zoals een meer, een waterbekken, een stroom, een rivier, een kanaal, een deel van een stroom, rivier of kanaal, een overgangswater of een strook kustwater;
[...]
17.
‚oppervlaktewatertoestand’: de algemene aanduiding van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam, bepaald door de ecologische of de chemische toestand ervan, en wel door de slechtste van beide toestanden;
18.
‚goede oppervlaktewatertoestand’: de toestand van een oppervlaktewaterlichaam waarvan zowel de ecologische als de chemische toestand ten minste ‚goed’ zijn;
[...]”
Artikel 4 van deze richtlijn, met als opschrift „Milieudoelstellingen”, bepaalt in de leden 1 en 6 tot en met 8:
„1.   Bij de tenuitvoerlegging van het in het stroomgebiedsbeheerplan omschreven maatregelenprogramma:
a)
voor oppervlaktewateren
i)
leggen de lidstaten de nodige maatregelen ten uitvoer ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktelichamen, onder voorbehoud van de toepassing van de leden 6 en 7 en onverminderd lid 8;
ii)
beschermen, verbeteren en herstellen de lidstaten alle oppervlaktewateren, onder voorbehoud van punt iii) voor kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen, met de bedoeling uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn een goede toestand van het oppervlaktewater overeenkomstig bijlage V te bereiken, onder voorbehoud van verlengingen in overeenstemming met lid 4 en toepassing van de leden 5, 6 en 7 en onverminderd lid 8;
iii)
beschermen en verbeteren de lidstaten alle kunstmatige en sterk veranderde waterlichamen, met de bedoeling uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van het oppervlaktewater overeenkomstig bijlage V te bereiken, onder voorbehoud van verlengingen in overeenstemming met lid 4 en toepassing van de leden 5, 6 en 7 en onverminderd lid 8;
[...]
6.   Een tijdelijke achteruitgang van de toestand van waterlichamen is niet strijdig met de voorschriften van deze richtlijn, indien deze het resultaat is van omstandigheden die zich door een natuurlijke oorzaak of overmacht voordoen en die uitzonderlijk zijn of niet redelijkerwijze waren te voorzien, met name extreme overstromingen of lange droogteperioden, of het gevolg zijn van omstandigheden die zijn veroorzaakt door redelijkerwijs niet te voorziene ongevallen, op voorwaarde dat aan alle navolgende voorwaarden is voldaan:
a)
alle haalbare stappen worden ondernomen om verdere achteruitgang van de toestand te voorkomen teneinde het bereiken van de doelstellingen van deze richtlijn voor andere, niet door die omstandigheden getroffen waterlichamen niet in het gedrang te brengen;
b)
de voorwaarden waaronder uitzonderlijke of redelijkerwijs niet te voorziene omstandigheden mogen worden aangevoerd, met inbegrip van de vaststelling van passende indicatoren, worden in het stroomgebiedsbeheersplan vermeld;
c)
de maatregelen die in dergelijke uitzonderlijke omstandigheden moeten worden genomen, worden opgenomen in het maatregelenprogramma en mogen het herstel van de kwaliteit van het waterlichaam niet in de weg staan wanneer die omstandigheden niet meer bestaan;
d)
de gevolgen van uitzonderlijke of redelijkerwijs niet te voorziene omstandigheden worden jaarlijks geëvalueerd, en onder voorbehoud van de redenen zoals uiteengezet in lid 4, onder a), worden alle haalbare maatregelen genomen om het waterlichaam zo snel als redelijkerwijs haalbaar is te herstellen in de toestand waarin het zich bevond voordat de effecten van die omstandigheden intraden, en
e)
in de volgende bijwerking van het stroomgebiedsbeheersplan wordt een overzicht gegeven van de effecten van de omstandigheden en van de maatregelen die overeenkomstig de punten a) en d) zijn of zullen worden genomen.
7.   De lidstaten maken geen inbreuk op de richtlijn, wanneer:
–
het niet bereiken van een goede grondwatertoestand, een goede ecologische toestand, of in voorkomend geval een goed ecologisch potentieel, of het niet voorkomen van achteruitgang van de toestand van een oppervlakte- of grondwaterlichaam het gevolg is van nieuwe veranderingen van de fysische kenmerken van een oppervlaktewaterlichaam of wijzigingen in de stand van grondwaterlichamen, of wanneer
–
het niet voorkomen van achteruitgang van een zeer goede toestand van een oppervlaktewaterlichaam naar een goede toestand het gevolg is van nieuwe duurzame activiteiten van menselijke ontwikkeling,
en aan alle volgende voorwaarden is voldaan:
a)
alle haalbare stappen worden ondernomen om de negatieve effecten op de toestand van het waterlichaam tegen te gaan;
b)
de redenen voor die veranderingen of wijzigingen worden specifiek vermeld en toegelicht in het krachtens artikel 13 verplichte stroomgebiedsbeheersplan en de doelstellingen worden om de zes jaar getoetst;
c)
de redenen voor die veranderingen of wijzigingen zijn van hoger openbaar belang en/of het nut van het bereiken van de in lid 1 vermelde doelstellingen voor milieu en samenleving wordt overtroffen door het nut van de nieuwe veranderingen en wijzigingen voor de gezondheid van de mens, de handhaving van de veiligheid van de mens of duurzame ontwikkeling, en
d)
het nuttige doel dat met die veranderingen of wijzigingen van het waterlichaam wordt gediend, kan vanwege technische haalbaarheid of onevenredig hoge kosten niet worden bereikt met andere, voor het milieu aanmerkelijk gunstigere middelen.
8.   Bij toepassing van de leden 3, 4, 5, 6 en 7 dragen de lidstaten er zorg voor dat zulks het bereiken van de doelstellingen van deze richtlijn in andere waterlichamen in hetzelfde stroomgebiedsdistrict niet blijvend verhindert of in gevaar brengt en verenigbaar is met de andere gemeenschapsvoorschriften op milieugebied.”
Artikel 5 van richtlijn 2000/60 draagt het opschrift „Kenmerken van het stroomgebiedsdistrict, beoordeling van de milieueffecten van menselijke activiteiten en economische analyse van het watergebruik” en bepaalt:
„1.   Elke lidstaat draagt er zorg voor dat voor elk stroomgebiedsdistrict of op zijn grondgebied gelegen deel van een internationaal stroomgebiedsdistrict
–
een analyse van de kenmerken ervan,
–
een beoordeling van de effecten van menselijke activiteiten op de toestand van het oppervlaktewater en op het grondwater, en
–
een economische analyse van het watergebruik
worden uitgevoerd overeenkomstig de technische specificaties van de bijlagen II en III en dat zij uiterlijk vier jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn voltooid zijn.
2.   De in lid 1 bedoelde analyses en beoordelingen worden uiterlijk 13 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn en vervolgens om de zes jaar getoetst en zo nodig bijgewerkt.”
Artikel 8 van deze richtlijn, getiteld „Monitoring van de oppervlaktewatertoestand, de grondwatertoestand en beschermde gebieden”, schrijft voor:
„1.   De lidstaten dragen zorg voor de opstelling van programma’s voor de monitoring van de watertoestand, teneinde een samenhangend totaalbeeld te krijgen van de watertoestand binnen elk stroomgebiedsdistrict:
voor oppervlaktewater houden die programma’s in:
i)
volume en niveau of snelheid van stroming, voor zover van belang voor ecologische en chemische toestand en het ecologische potentieel, en
ii)
ecologische en chemische toestand en ecologisch potentieel;
[...]
2.   De programma’s zijn uiterlijk zes jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn operationeel, tenzij in de desbetreffende wetgeving anders bepaald. De monitoring geschiedt volgens de voorschriften van bijlage V.
[...]”
Artikel 11 van deze richtlijn, met het opschrift „Maatregelenprogramma”, luidt:
„1.   Elke lidstaat draagt er zorg voor dat voor elk stroomgebiedsdistrict of voor het op zijn grondgebied gelegen deel van een internationaal stroomgebiedsdistrict, een maatregelenprogramma wordt opgesteld waarin rekening is gehouden met de resultaten van de krachtens artikel 5 voorgeschreven analyses, teneinde de doelstellingen van artikel 4 te verwezenlijken. Deze maatregelenprogramma’s kunnen verwijzen naar maatregelen die voortvloeien uit de nationale wetgeving en op geheel het grondgebied van een lidstaat betrekking hebben. Een lidstaat kan zo nodig maatregelen nemen die op alle stroomgebiedsdistricten en/of de op zijn grondgebied gelegen delen van internationale stroomgebiedsdistricten van toepassing zijn.
[...]
8.   De maatregelenprogramma’s worden uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn en vervolgens om de zes jaar getoetst en zo nodig bijgesteld. Nieuwe of herziene maatregelen die in het kader van een herzien programma worden genomen, dienen binnen drie jaar na de vaststelling operationeel te zijn.”
Artikel 13 van dezelfde richtlijn, met als opschrift „Stroomgebiedsbeheersplannen”, bepaalt:
„1.   De lidstaten zorgen ervoor dat voor elk volledig op hun grondgebied liggend stroomgebiedsdistrict een stroomgebiedsbeheersplan wordt opgesteld.
[...]
4.   In het stroomgebiedsbeheersplan moet de in bijlage VII bedoelde informatie worden opgenomen.
[...]
6.   De stroomgebiedsbeheersplannen worden uiterlijk negen jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn gepubliceerd.
7.   De stroomgebiedsbeheersplannen worden uiterlijk 15 jaar na de datum van inwerkingtreding van deze richtlijn en vervolgens om de zes jaar getoetst en bijgesteld.”
De punten 1.3 en 1.3.4 van bijlage V bij richtlijn 2000/60 luiden:
„1.3. Monitoring van de ecologische en de chemische toestand van oppervlaktewateren
Het meetnet voor oppervlaktewater wordt gevormd volgens de voorschriften van artikel 8. Het meetnet wordt zo opgezet dat een samenhangend, breed overzicht van de ecologische en chemische toestand in elk stroomgebied wordt verkregen en de waterlichamen kunnen worden ingedeeld in vijf klassen overeenkomstig de normatieve definities in punt 1.2. De lidstaten verstrekken in het stroomgebiedsbeheersplan een kaart of kaarten van het meetnet voor oppervlaktewater.
[...]
1.3.4. Meetfrequentie
Voor de periode van toestand- en trendmonitoring gelden de hieronder vermelde meetfrequenties voor parameters die een indicatie geven voor fysisch-chemische kwaliteitselementen, tenzij langere tussenpozen op grond van technische kennis en deskundige beoordeling gerechtvaardigd zijn. Voor biologische of hydromorfologische kwaliteitselementen wordt tijdens de toestand- en trendmonitoringsperiode ten minste één keer monitoring verricht.
Voor operationele monitoring wordt door de lidstaten voor elke parameter de vereiste meetfrequentie vastgesteld met het oog op voldoende gegevens voor een betrouwbare beoordeling van de toestand van het betrokken kwaliteitselement. In de regel dient de monitoring te geschieden met tussenpozen die niet langer zijn dan aangegeven in de navolgende tabel, tenzij langere tussenpozen op grond van technische kennis en deskundige beoordeling gerechtvaardigd zijn.
De frequenties worden gekozen met het oog op een aanvaardbare betrouwbaarheidsgraad en precisie. Het stroomgebiedsbeheersplan bevat schattingen van de met het gebruikte monitoringssysteem verkregen betrouwbaarheid en precisie.
Bij de keuze van de meetfrequenties wordt rekening gehouden met de variabiliteit van parameters ten gevolge van natuurlijke en antropogene factoren. De monitoringstijdstippen worden zo gekozen dat de invloed van seizoenvariaties op de resultaten zo klein mogelijk is om ervoor te zorgen dat de resultaten een beeld geven van veranderingen in het waterlichaam ten gevolge van veranderingen door antropogene belasting. Indien nodig vindt tijdens verschillende seizoenen van hetzelfde jaar extra monitoring plaats om deze doelstelling te bereiken.
Kwaliteitselement
Rivieren
Meren
Overgangs-water
Kustwateren
Biologisch
Fytoplankton
Zes maanden
Zes maanden
Zes maanden
Zes maanden
Andere waterflora
Drie jaar
Drie jaar
Drie jaar
Drie jaar
Macro-invertebrata
Drie jaar
Drie jaar
Drie jaar
Drie jaar
Vis
Drie jaar
Drie jaar
Drie jaar

Hydromorfologisch
Continuïteit
Zes jaar



Hydrologie
Continu
Eén maand


Morfologie
Zes jaar
Zes jaar
Zes jaar
Zes jaar
Fysisch-chemisch
Thermische omstandigheden
Drie maanden
Drie maanden
Drie maanden
Drie maanden
Zuurstofvoorziening
Drie maanden
Drie maanden
Drie maanden
Drie maanden
Zoutgehalte
Drie maanden
Drie maanden
Drie maanden

Nutriënten
Drie maanden
Drie maanden
Drie maanden
Drie maanden
Verzuringstoestand
Drie maanden
Drie maanden


Andere verontreinigende stoffen
Drie maanden
Drie maanden
Drie maanden
Drie maanden
Prioritaire stoffen
Eén maand
Eén maand
Eén maand
Eén maand
[...]”
In bijlage VII bij richtlijn 2000/60, met het opschrift „Stroomgebiedsbeheersplannen”, staat te lezen:
„A. Stroomgebiedsbeheersplannen dienen de volgende elementen te omvatten:
[...]
5.
een lijst van de overeenkomstig artikel 4 vastgestelde milieudoelstellingen voor oppervlaktewateren, grondwater en beschermde gebieden, met inbegrip van in het bijzonder aanduiding van de gevallen waarin gebruik is gemaakt van artikel 4, leden 4, 5, 6 en 7, en de overeenkomstig dat artikel voorgeschreven, daarmee verband houdende informatie;
[...]”
Frans recht
Artikel L. 212‑1 van de code de l’environnement (Frans milieuwetboek) bepaalt:
„[...]
III. – Voor elk stroomgebied of elke groep van stroomgebieden is voorzien in een of meer masterplannen voor waterinrichting en -beheer, waarin de in lid IV van het onderhavige artikel bedoelde doelstellingen [...] worden vastgelegd [...]. [...]
IV. ‐ De doelstellingen inzake de waterkwaliteit en de waterhoeveelheid die door de masterplannen voor waterinrichting en -beheer worden vastgesteld, zijn:
1° voor oppervlaktewateren, met uitzondering van kunstmatige of ingevolge menselijke activiteiten sterk veranderde waterlichamen: een goede ecologische en chemische toestand;
2° voor kunstmatige of ingevolge menselijke activiteiten sterk veranderde oppervlaktewateren: een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand;
[...]
4° het voorkomen van achteruitgang van de waterkwaliteit;
[...]
VII. ‐ Wijzigingen in de fysische kenmerken van wateren of nieuwe menselijke activiteiten kunnen, onder de voorwaarden die zijn vastgesteld in het decreet bedoeld in lid XIII, gemotiveerde uitzonderingen op de naleving van de in 1° tot en met 4° van lid IV [...] genoemde doelstellingen rechtvaardigen.
[...]
XI. – De programma’s en administratieve besluiten op het gebied van water moeten verenigbaar zijn of moeten verenigbaar worden gemaakt met de bepalingen van de masterplannen voor waterinrichting en -beheer.
[...]
XIII. ‐ Een na advies van de Conseil d’État vastgesteld decreet stelt de uitvoeringsbepalingen voor het onderhavige artikel vast.”
Artikel R. 212‑13 van het milieuwetboek, zoals gewijzigd bij décret n
o
2018‑847 du 4 octobre 2018 relatif aux schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux et schémas d’aménagement et de gestion des eaux (decreet nr. 2018‑847 van 4 oktober 2018 betreffende masterplannen voor waterinrichting en ‑beheer en waterinrichtings- en beheerplannen; JORF van 6 oktober 2018, tekst nr. 11), bepaalt:
„Voor de toepassing van artikel L. 212‑1, lid IV, 4°, houdt het voorkomen van achteruitgang van de waterkwaliteit in dat:
–
wat de ecologische toestand en het ecologisch potentieel van de oppervlaktewateren betreft, geen van de kenmerkende kwaliteitselementen van deze toestand of dit potentieel in een toestand verkeert die overeenkomt met een lagere klasse dan die welke eerder kenmerkend was voor die toestand of dat potentieel;
–
wat de chemische toestand van de oppervlaktewateren betreft, de concentraties van verontreinigende stoffen niet boven de milieukwaliteitsnormen liggen wanneer zij eerder niet boven deze normen lagen;
[...]
Bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de in artikel L. 212‑1, lid XI, genoemde programma’s en administratieve besluiten met de in lid IV, 4°, van dit artikel vermelde doelstelling van voorkoming van achteruitgang van de waterkwaliteit wordt rekening gehouden met de voorkomings- en verminderingsmaatregelen, maar worden tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen hebben buiten beschouwing gelaten.”
Artikel R. 212‑16 van het milieuwetboek luidt:
„[...]
I bis. – De in artikel L. 212‑1, lid VII, bedoelde uitzonderingen kunnen voor een project dat veranderingen in de fysische kenmerken van wateren of nieuwe menselijke activiteiten met zich meebrengt, slechts worden toegestaan indien aan alle navolgende voorwaarden is voldaan:
1° alle haalbare stappen worden ondernomen om de negatieve effecten van het project op de toestand van de betrokken waterlichamen tegen te gaan;
2° de redenen voor de veranderingen of wijzigingen in de waterlichamen zijn van hoger openbaar belang of het verwachte nut van het project voor de gezondheid van de mens, de handhaving van de veiligheid van de mens of duurzame ontwikkeling overtreft het nut van het bereiken van de in artikel L. 212‑1, lid IV, vermelde doelstellingen voor milieu en samenleving;
3° het nuttige doel dat met het project wordt gediend, kan vanwege technische haalbaarheid of onevenredig hoge kosten niet worden bereikt met andere, voor het milieu aanmerkelijk gunstigere middelen.
De voor de stroomgebieden verantwoordelijke prefect stelt de in artikel L. 212‑1, lid VII, bedoelde lijst vast van projecten die (mogelijkerwijs) aan deze voorwaarden voldoen.
De redenen voor veranderingen of wijzigingen in de waterlichamen onder die voorwaarden worden specifiek vermeld en toegelicht in de bijwerking van het masterplan voor waterinrichting en ‑beheer.
[...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Bij een verzoekschrift en een andere memorie, die op respectievelijk 1 april 2019 en 22 september 2020 zijn ingeschreven, heeft de association France Nature Environnement zich tot de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk) gewend met een verzoek tot nietigverklaring van decreet nr. 2018‑847, voor zover dat bepaalt dat aan artikel R. 212‑13 van het milieuwetboek een laatste alinea wordt toegevoegd volgens welke bij de beoordeling of op het gebied van waterbeleid vastgestelde programma’s en administratieve besluiten verenigbaar zijn met de doelstelling om achteruitgang van de waterkwaliteit te voorkomen, „tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen hebben buiten beschouwing worden gelaten”. Tevens verzoekt zij om nietigverklaring van het impliciete besluit dat voortvloeit uit de weigering van de Premier ministre om haar verzoek tot intrekking van deze bepaling in te willigen.
Tot staving van haar beroep voert zij aan dat die bepaling in strijd is met richtlijn 2000/60, met name artikel 4, lid 1, ervan, dat zich verzet tegen elke achteruitgang – tijdelijk of op lange termijn – van de toestand van waterlichamen.
De verwijzende rechter wijst erop dat het Hof in zijn arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (
C‑461/13
,
EU:C:2015:433
), met name heeft geoordeeld dat artikel 4, lid 1, onder a), i) tot en met iii), van richtlijn 2000/60 aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten, behoudens indien een afwijking in de zin van de leden 6 en 7 van dat artikel wordt toegestaan, hun goedkeuring voor een project moeten weigeren wanneer dat project een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam kan teweegbrengen of het bereiken van een goede toestand van het oppervlaktewater respectievelijk een goed ecologisch potentieel en een goede chemische toestand van dat water op het volgens die richtlijn relevante tijdstip in gevaar brengt.
De ministre de la Transition écologique et solidaire betoogt voor de verwijzende rechter dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde bepaling niet valt onder de in artikel 4, lid 6, van richtlijn 2000/60 bedoelde afwijking, die het resultaat moet zijn van omstandigheden die zich door een natuurlijke oorzaak of door overmacht voordoen, maar onder de afwijking die is vastgesteld in lid 7 van dat artikel, volgens hetwelk geen inbreuk op de richtlijn wordt gemaakt wanneer de achteruitgang van de toestand van een waterlichaam het gevolg is van nieuwe duurzame activiteiten van menselijke ontwikkeling, mits cumulatief is voldaan aan de vier in dit lid genoemde voorwaarden. In dat verband heeft die minister beleidsdocument nr. 36 betreffende de afwijkingen van de milieudoelstellingen volgens artikel 4, lid 7, overgelegd, dat in december 2017 in het kader van de „Gemeenschappelijke strategie voor de implementatie van de kaderrichtlijn water en de richtlijn overstromingen” is opgesteld door de betrokken overheidsinstanties van de lidstaten en de Europese Commissie. Volgens dat document kunnen dergelijke activiteiten worden toegestaan zonder dat de toestemming afhankelijk wordt gesteld van de naleving van de in artikel 4, lid 7, van die richtlijn genoemde voorwaarden, wanneer zij slechts een tijdelijk effect op de toestand van een waterlichaam hebben, dat van korte duur is en geen langetermijngevolgen heeft.
Volgens de verwijzende rechter hangt het antwoord op het door verzoekster aangevoerde middel bijgevolg af van de vraag of de bestuurlijke autoriteit, rekening houdend met de doelstelling om te voorkomen dat de kwaliteit van de oppervlaktewateren achteruitgaat, tijdelijke effecten van de haar ter goedkeuring voorgelegde programma’s en projecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen hebben buiten beschouwing mag laten en, zo ja, onder welke voorwaarden en binnen welke grenzen.
Daarop heeft de Conseil d’État de behandeling geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Dient artikel 4 van richtlijn [2000/60] aldus te worden uitgelegd dat de lidstaten, bij het verlenen van toestemming voor een programma of project, op grond van dit artikel geen rekening hoeven te houden met de tijdelijke effecten daarvan die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen voor de toestand van het oppervlaktewater hebben?
2)
Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, aan welke voorwaarden in de zin van artikel 4 van [deze] richtlijn, en met name de leden 6 en 7 van dit artikel, moeten deze programma’s en projecten dan voldoen?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Met zijn twee vragen, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 4 van richtlijn 2000/60 aldus moet worden uitgelegd dat het de lidstaten toestaat om bij de beoordeling of een programma of een project verenigbaar is met de doelstelling om te voorkomen dat de waterkwaliteit achteruitgaat, tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen voor het water hebben buiten beschouwing te laten en, in voorkomend geval, onder welke voorwaarden.
Artikel 4, lid 1, onder a), i), van richtlijn 2000/60 bepaalt dat de lidstaten bij de tenuitvoerlegging van het in het stroomgebiedsbeheerplan omschreven maatregelenprogramma de maatregelen ten uitvoer leggen die nodig zijn om achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktewaterlichamen te voorkomen, onder voorbehoud van de toepassing van de leden 6 en 7 en onverminderd lid 8 van dat artikel.
In dat verband heeft het Hof geoordeeld dat artikel 4, lid 1, onder a), van richtlijn 2000/60 niet slechts in programmatische bewoordingen eenvoudige doelstellingen van beheersplanning formuleert, maar, zodra de ecologische toestand van het betrokken waterlichaam is bepaald, rechtsgevolgen sorteert in iedere fase van de procedure die door die richtlijn wordt voorgeschreven. Die bepaling bevat dus niet alleen beginselverplichtingen, maar heeft eveneens betrekking op specifieke projecten (zie in die zin arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland,
C‑461/13
,
EU:C:2015:433
, punten
en
).
Daaruit volgt dat, behoudens indien een afwijking wordt toegestaan, iedere achteruitgang van de toestand van een waterlichaam moet worden voorkomen, ongeacht de planning op langere termijn volgens de beheersplannen en maatregelenprogramma’s. De verplichting om achteruitgang van de toestand van oppervlaktewaterlichamen te voorkomen blijft dwingend in ieder stadium van de tenuitvoerlegging van richtlijn 2000/60 en is van toepassing op ieder type en iedere toestand van een waterlichaam waarvoor een beheersplan is vastgesteld of had moeten worden vastgesteld. De betrokken lidstaat moet bijgevolg zijn goedkeuring voor een project weigeren wanneer dat project de toestand van het betreffende waterlichaam kan verslechteren of het bereiken van een goede toestand van oppervlaktewaterlichamen in gevaar kan brengen, tenzij voor dat project een afwijking geldt krachtens artikel 4, lid 7, van die richtlijn (arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland,
C‑461/13
,
EU:C:2015:433
, punt
).
Dat betekent dat de bevoegde autoriteiten tijdens de procedure tot goedkeuring van een project en dus voordat de beslissing wordt genomen, krachtens artikel 4 van richtlijn 2000/60 moeten onderzoeken of dit project negatieve gevolgen voor het water kan hebben die in strijd zijn met de verplichtingen om achteruitgang van de toestand van oppervlaktewater‑ en grondwaterlichamen te voorkomen en om die toestand te verbeteren (arrest van 28 mei 2020, Land Nordrhein-Westfalen,
C‑535/18
,
EU:C:2020:391
, punt
).
Aangaande het begrip „achteruitgang van de toestand” van een oppervlaktewaterlichaam, dat in richtlijn 2000/60 niet wordt gedefinieerd, heeft het Hof verduidelijkt dat er sprake is van achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam in de zin van artikel 4, lid 1, onder a), i), van deze richtlijn zodra de toestand van ten minste één van de kwaliteitselementen als bedoeld in bijlage V bij die richtlijn een klasse achteruitgaat, zelfs als die achteruitgang niet tot gevolg heeft dat het oppervlaktewaterlichaam in het algemeen wordt ingedeeld in een lagere klasse. Indien het betreffende kwaliteitselement als bedoeld in deze bijlage zich reeds in de laagste klasse bevindt, vormt iedere achteruitgang van dat element evenwel een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam (arrest van 4 mei 2016, Commissie/Oostenrijk,
C‑346/14
,
EU:C:2016:322
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu bepaalt het in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale voorschrift dat bij het in punt 26 van het onderhavige arrest bedoelde onderzoek of achteruitgang van de toestand van oppervlaktewaterlichamen wordt tegengegaan, „tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen hebben buiten beschouwing [worden] gelaten”.
Zo volgt reeds uit de bewoordingen van die bepaling en uit het verzoek om een prejudiciële beslissing dat die bepaling het met name beoogt mogelijk te maken dat een programma of een project dat slechts een dergelijk tijdelijk effect op de toestand van een oppervlaktewaterlichaam heeft, wordt goedgekeurd zonder dat in dat geval hoeft te worden onderzocht of is voldaan aan de cumulatieve voorwaarden van artikel 4, lid 7, van richtlijn 2000/60, die in wezen zijn overgenomen in artikel R. 212‑16 van het milieuwetboek.
De regeringen die hebben geïntervenieerd en de Commissie stellen dienaangaande in wezen dat tijdelijke effecten van korte duur en zonder langetermijngevolgen voor de toestand van een oppervlaktewaterlichaam niet noodzakelijkerwijs een achteruitgang opleveren die krachtens artikel 4, lid 1, onder a), i), van richtlijn 2000/60 verboden is, ook al wordt er een achteruitgang in de in punt 27 van het onderhavige arrest aangegeven zin veroorzaakt. Dat blijkt volgens hen met name uit hetgeen is uiteengezet in het beleidsdocument dat in punt 19 van het onderhavige arrest wordt geciteerd. In deze context verwijzen zij in het bijzonder naar de tijdsintervallen die zijn vastgesteld in artikel 5 van de richtlijn voor de beoordeling van de effecten van menselijke activiteiten op de toestand van het oppervlaktewater en in artikel 11 ervan voor de bijstelling van de maatregelenprogramma’s, alsook naar de meetfrequenties die voor de in artikel 8 van de richtlijn genoemde programma’s voor monitoring van de watertoestand zijn opgenomen in de tabel in punt 1.3.4 van bijlage V bij de richtlijn. Indien er zich geen verboden achteruitgang voordoet, komt een afwijking in de zin van artikel 4, lid 7, van die richtlijn evenmin in beeld.
Een dergelijke uitlegging, zoals die met name blijkt uit dat beleidsdocument, waarvan de advocaat-generaal in punt 75 van zijn conclusie heeft benadrukt dat het juridisch niet bindend is, vloeit niet voort uit de bepalingen van richtlijn 2000/60 en wordt bovendien weersproken door de algemene structuur van de richtlijn en de doelstellingen die deze nastreeft. Terwijl de verplichting om achteruitgang van de toestand van oppervlaktewaterlichamen te voorkomen, niet betekent dat de lidstaten bij de beoordeling van de verenigbaarheid van een programma of een project met de doelstelling om te voorkomen dat de waterkwaliteit achteruitgaat, rekening moeten houden met tijdelijke effecten van korte duur en zonder langetermijngevolgen wanneer vaststaat dat dergelijke effecten naar hun aard slechts een geringe impact hebben op de toestand van waterlichamen en dus niet tot achteruitgang van die toestand kunnen leiden, ligt dat immers anders wanneer vaststaat dat dergelijke effecten een achteruitgang kunnen teweegbrengen in de zin van punt 27 van het onderhavige arrest, ook al is die van tijdelijke aard.
Allereerst volgt uit artikel 4, lid 1, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 6, van richtlijn 2000/60 dat de verplichting om te voorkomen dat de toestand van oppervlaktewaterlichamen achteruitgaat, ook de verplichting omvat om een tijdelijke achteruitgang van de toestand van dergelijke lichamen te vermijden. Het feit dat artikel 4, lid 6, van die richtlijn in een afwijking voor een dergelijke achteruitgang voorziet, bevestigt namelijk dat artikel 4, lid 1, onder a), i), van die richtlijn de lidstaten verplicht ook die achteruitgang te voorkomen.
Voorts moet erop worden gewezen dat richtlijn 2000/60 volgens artikel 1, onder a), ervan ten doel heeft een kader vast te stellen voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater, waarmee verdere achteruitgang wordt voorkomen, en aquatische ecosystemen en, wat de waterbehoeften ervan betreft, terrestrische ecosystemen en waterrijke gebieden die rechtstreeks afhankelijk zijn van aquatische ecosystemen, worden beschermd en verbeterd. Ook overweging 32 van deze richtlijn maakt gewag van de „eis” om verdere achteruitgang van de watertoestand te verhinderen.
Daarnaast heeft het Hof geoordeeld dat artikel 4, lid 1, van richtlijn 2000/60 de lidstaten twee verschillende, doch onderling nauw verbonden doelstellingen oplegt. Ten eerste leggen de lidstaten overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), i), de nodige maatregelen ten uitvoer met de bedoeling achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktewaterlichamen te voorkomen (verplichting om achteruitgang te voorkomen). Ten tweede beschermen, verbeteren en herstellen de lidstaten overeenkomstig artikel 4, lid 1, onder a), ii) en iii), alle oppervlaktewaterlichamen met de bedoeling uiterlijk eind 2015 een goede toestand te bereiken (verbeteringsverplichting) (arrest van 28 mei 2020, Land Nordrhein-Westfalen,
C‑535/18
,
EU:C:2020:391
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg heeft de Uniewetgever een autonome status toegekend aan de verplichting om achteruitgang van de toestand van waterlichamen te voorkomen, die meer is dan een instrument ten behoeve van de verplichting om de toestand van waterlichamen te verbeteren (arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland,
C‑461/13
,
EU:C:2015:433
, punt
).
Aangaande de verplichting om achteruitgang te voorkomen, heeft het Hof verder beklemtoond dat, behoudens indien een afwijking wordt toegestaan, iedere achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam moet worden voorkomen (arrest van 4 mei 2016, Commissie/Oostenrijk,
C‑346/14
,
EU:C:2016:322
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Meer in het bijzonder heeft het Hof met betrekking tot de criteria op basis waarvan kan worden besloten tot een achteruitgang van de toestand van een waterlichaam herhaaldelijk geoordeeld dat uit de opzet van artikel 4 van richtlijn 2000/60 en met name uit de leden 6 en 7 van dat artikel blijkt dat verslechteringen van de toestand van een waterlichaam, ook al zijn ze tijdelijk, slechts onder strenge voorwaarden zijn toegestaan, en dat de drempel waarboven er sprake is van niet-nakoming van de verplichting om achteruitgang van de toestand van een waterlichaam te voorkomen, bijgevolg zo laag mogelijk moet zijn [zie in die zin arresten van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland,
C‑461/13
,
EU:C:2015:433
, punt
, en 24 juni 2021, Commissie/Spanje (Achteruitgang van het natuurgebied Doñana),
C‑559/19
,
EU:C:2021:512
, punt
].
Ten slotte moet in deze context in herinnering worden geroepen dat richtlijn 2000/60 is vastgesteld op grond van artikel 175, lid 1, EG (thans artikel 192, lid 1, VWEU). Dienaangaande wordt er in overweging 11 van deze richtlijn op gewezen dat het beleid van de Unie op milieugebied, zoals in artikel 174 EG (thans artikel 191 VWEU) wordt bepaald, bijdraagt tot het nastreven van de doelstellingen van behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu alsmede van een behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen, en berust op het voorzorgsbeginsel, het beginsel van preventief handelen en het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden.
Zowel de genoemde doelstellingen en beginselen als de uiteindelijke doelstelling van richtlijn 2000/60, die erin bestaat om ten minste een „goede toestand” van alle oppervlaktewateren in de Unie te bereiken en te handhaven, zoals in overweging 26 van deze richtlijn is uiteengezet (zie in die zin arrest van 1 juli 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland,
C‑461/13
,
EU:C:2015:433
, punt
), bevestigen op hun beurt de uitlegging dat, onder voorbehoud van de toepassing van artikel 4, leden 6 en 7, van die richtlijn en onverminderd lid 8 van dat artikel, iedere achteruitgang van de toestand van een waterlichaam moet worden voorkomen, ook al gaat het slechts om een tijdelijke achteruitgang van korte duur, gelet op de schadelijke gevolgen die daaruit kunnen voortvloeien voor het milieu of de gezondheid van de mens.
In de praktijk kan het wegens de meetfrequenties waarin punt 1.3.4 van bijlage V bij richtlijn 2000/60 voorziet, natuurlijk wel voorvallen dat een tijdelijke achteruitgang van een kwaliteitselement in de in punt 27 van het onderhavige arrest aangegeven zin niet wordt opgemerkt bij de door artikel 8 van de richtlijn voorgeschreven monitoring van de toestand van het oppervlaktewater.
Zoals de advocaat-generaal in punt 51 van zijn conclusie heeft uiteengezet, kunnen dergelijke frequenties van de metingen die worden verricht met het oog op analyse, monitoring en eventuele opsporing – frequenties die naargelang het geval kunnen variëren van een maand tot zes jaar –, echter niet worden beschouwd als een relevant criterium om in het kader van het onderzoek vooraf waarnaar in punt 26 van het onderhavige arrest wordt verwezen, te beoordelen of er sprake is van achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam. Het zou duidelijk onverenigbaar zijn met wat met name in de punten 38 en 39 van het onderhavige arrest is uiteengezet, om een uitlegging te aanvaarden volgens welke een achteruitgang in de toestand van een oppervlaktewaterlichaam gedurende een voorzienbare, in maanden of jaren uitgedrukte tijd niet in strijd is met de verplichting om de in artikel 4, lid 1, van deze richtlijn bedoelde achteruitgang te voorkomen, zodat een project dat een dergelijke achteruitgang kan teweegbrengen, kan worden goedgekeurd zonder dat aan de voorwaarden van artikel 4, lid 7, ervan is voldaan, dat wil zeggen buiten elke controle om.
Anders dan de Franse regering stelt, doet daarentegen de uitlegging dat de verplichting om achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam te voorkomen tevens ziet op een tijdelijke achteruitgang die van korte duur is en geen langetermijngevolgen heeft, de coherentie van de bepalingen van artikel 4 van richtlijn 2000/60 niet teniet. Zoals ieder ander project dat ertoe kan leiden dat de toestand van een oppervlaktewater achteruitgaat, kan immers in beginsel ook een project dat mogelijkerwijs een tijdelijke achteruitgang van korte duur en zonder langetermijngevolgen teweegbrengt, worden goedgekeurd op grond van artikel 4, lid 7, van deze richtlijn.
In deze context blijkt met name met betrekking tot projecten die erop zijn gericht de toestand van oppervlaktewaterlichamen te beschermen of te verbeteren, zoals de „renaturatiewerkzaamheden” waarvan de Franse regering gewag maakt, dat dergelijke projecten a priori een hoger openbaar belang dienen, of dat het nut van het bereiken van de in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2000/60 vermelde doelstellingen voor milieu en samenleving bij dergelijke projecten wordt overtroffen door het nut ervan voor de gezondheid van de mens, de handhaving van de veiligheid van de mens of duurzame ontwikkeling, zoals artikel 4, lid 7, onder c), van deze richtlijn voorschrijft.
Wat de voorwaarde van artikel 4, lid 7, onder b), van richtlijn 2000/60 betreft, volgens welke „de redenen voor die veranderingen of wijzigingen [specifiek moeten worden] vermeld en toegelicht in het krachtens artikel 13 [van deze richtlijn] verplichte stroomgebiedsbeheersplan en de doelstellingen [...] om de zes jaar [moeten worden getoetst]”, blijkt uit de rechtspraak van het Hof (arrest van 4 mei 2016, Commissie/Oostenrijk,
C‑346/14
,
EU:C:2016:322
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak) en de bewoordingen van deel A, punt 5, van bijlage VII bij de richtlijn dat zij kan worden geacht te zijn vervuld wanneer de redenen voor het betrokken project, op de datum van goedkeuring ervan, enkel in het goedkeuringsbesluit zijn vermeld.
Gelet op een en ander moet op de twee gestelde vragen worden geantwoord dat artikel 4 van richtlijn 2000/60 aldus moet worden uitgelegd dat het de lidstaten niet toestaat om bij de beoordeling of een programma of een project verenigbaar is met de doelstelling om te voorkomen dat de waterkwaliteit achteruitgaat, tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen voor het water hebben buiten beschouwing te laten, behalve indien het duidelijk is dat dergelijke effecten naar hun aard slechts een geringe impact hebben op de toestand van de betrokken waterlichamen en niet kunnen leiden tot „achteruitgang” daarvan in de zin van die bepaling. Wanneer de bevoegde nationale autoriteiten tijdens de procedure tot goedkeuring van een programma of een project vaststellen dat het een dergelijke achteruitgang kan teweegbrengen, kan dat programma of dat project slechts worden goedgekeurd indien aan de voorwaarden van artikel 4, lid 7, van die richtlijn is voldaan, ook al is die achteruitgang van louter tijdelijke aard.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

Artikel 4 van richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid moet aldus worden uitgelegd dat het de lidstaten niet toestaat om bij de beoordeling of een programma of een project verenigbaar is met de doelstelling om te voorkomen dat de waterkwaliteit achteruitgaat, tijdelijke effecten die van korte duur zijn en geen langetermijngevolgen voor het water hebben buiten beschouwing te laten, behalve indien het duidelijk is dat dergelijke effecten naar hun aard slechts een geringe impact hebben op de toestand van de betrokken waterlichamen en niet kunnen leiden tot „achteruitgang” daarvan in de zin van die bepaling. Wanneer de bevoegde nationale autoriteiten tijdens de procedure tot goedkeuring van een programma of een project vaststellen dat het een dergelijke achteruitgang kan teweegbrengen, kan dat programma of dat project slechts worden goedgekeurd indien aan de voorwaarden van artikel 4, lid 7, van die richtlijn is voldaan, ook al is die achteruitgang van louter tijdelijke aard.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.