CELEX: 62017CJ0128
Megsemmisítés iránti kereset
(EU) 2016/2284 irányelv
Az egyes légköri szennyező anyagok nemzeti kibocsátásainak csökkentése
Uniós jogi aktusok elfogadása
A jogalkotási eljárás lefolytatása
Az EUSZ 4. cikk (3) bekezdése
A lojális együttműködés elve
Az uniós jogalkotó mérlegelési jogkörének tényleges gyakorlása
Hatásvizsgálat
A megtámadott jogi aktus hatásainak megfelelő értékelése
Az EUSZ 5. cikk (4) bekezdése
Az arányosság elve
Az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése
A tagállamok Szerződések előtti egyenlősége
Az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdése
Az Unió környezetpolitikája
Az Európai Unió régiói közötti különbségek figyelembevétele
Bírósági felülvizsgálat

A Lengyel Köztársaság keresetében elsődlegesen azt kéri, hogy a Bíróság semmisítse meg az egyes légköri szennyező anyagok nemzeti kibocsátásainak csökkentéséről, a 2003/35/EK irányelv módosításáról, valamint a 2001/81/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2016. december 14‑i (EU) 2016/2284 európai parlamenti és tanácsi irányelvet (
HL 2016. L 344., 1. o.
; a továbbiakban: megtámadott irányelv), másodlagosan pedig semmisítse meg a megtámadott irányelvet azon részében, amelyben a 2030‑ig tartó időszakra vonatkozó nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségeket határoz meg.
Jogi háttér
A megtámadott irányelv
A megtámadott irányelv (1), (3), (5)–(9), (10), (13), (14), (18) és (19) preambulumbekezdésének szövege a következő:
„(1)
|Az Unióban az elmúlt 20 évben jelentős előrelépés történt az emberi eredetű légköri kibocsátások és a levegőminőség területén, különösen a célzott uniós szakpolitikának, ezen belül a levegőszennyezésről szóló tematikus stratégiára vonatkozó, 2005. szeptember 21‑i bizottsági közleménynek [COM(2005) 446 végleges] köszönhetően. […] Ugyanakkor, amint arra a »Tiszta levegőt Európának« programról szóló, 2013. december 18‑i bizottsági közlemény [COM(2013) 918 final] (a levegőszennyezésről szóló, felülvizsgált tematikus stratégia) rámutatott, továbbra is jelentős káros hatások és kockázatok fenyegetik a környezetet és az emberi egészséget.
[…]
(3)
A levegőszennyezésről szóló, felülvizsgált tematikus stratégia új stratégiai célkitűzéseket határoz meg a 2030‑ig tartó időszakra vonatkozóan, hogy ezáltal előmozdítsa a hosszú távú uniós levegőminőségi célkitűzések teljesítését.
[…]
(5)
A tagállamok és az Unió részes felei az Egyesült Nemzetek Európai Gazdasági Bizottsága (ENSZ‑EGB) nagy távolságra jutó, országhatárokon átterjedő levegőszennyezésről szóló [1979. november 13‑i] egyezményének (LRTAP Egyezmény), valamint ezen egyezmény több jegyzőkönyvének, többek között a 2012‑ben felülvizsgált, a savasodás, az eutrofizáció és a talajközeli ózon csökkentéséről szóló jegyzőkönyvnek (a továbbiakban: felülvizsgált Göteborgi Jegyzőkönyv).
(6)
2020‑ra és az azt követő évekre vonatkozóan a felülvizsgált Göteborgi Jegyzőkönyv a 2005‑ös év alapul vételével minden részes fél számára új kibocsátáscsökkentési kötelezettségeket határoz meg a kén‑dioxid, a nitrogén‑oxidok, metántól eltérő illékony szerves vegyületek, az ammónia és a finom szálló por tekintetében […].
(7)
A nemzeti kibocsátási határértékeknek [az egyes légköri szennyezők nemzeti kibocsátási határértékeiről szóló, 2001. október 23‑i 2001/81/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben (
HL 2001. L 309., 22. o.
; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 320. o.)] meghatározott rendszerét ezért felül kell vizsgálni, hogy az összhangba kerüljön az Unió és a tagállamok nemzetközi kötelezettségvállalásaival. E célból a 2020 és 2029 közötti időszakra az ezen irányelvben meghatározott nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségek minden évre vonatkozóan megegyeznek a felülvizsgált Göteborgi Jegyzőkönyvben foglaltakkal.
(8)
A tagállamoknak oly módon kell végrehajtaniuk ezt az irányelvet, amely […] ténylegesen hozzájárul az Unió hosszú távú levegőminőségi célkitűzéseinek megvalósításához, összhangban az Egészségügyi Világszervezet iránymutatásaival […].
(9)
Ezen irányelvnek a levegőminőség globális szintű javításán, az uniós éghajlat‑ és energiapolitikai célokkal kialakított szinergiák javításán és a meglévő jogszabályok megkettőzésének elkerülésén kívül azt is elő kell segítenie, hogy költséghatékony módon teljesíthetővé váljanak az uniós jogi szabályozásban meghatározott levegőminőségi célkitűzések, és mérséklődjenek az éghajlatváltozás hatásai is.
(10)
Ez az irányelv továbbá hozzájárul ahhoz is, hogy az európai polgárok jólétének fokozása révén csökkenjenek az Unió légszennyezettségből eredő egészségügyi költségei, valamint előmozdítja a zöld gazdaságra történő áttérést.
[…]
(13)
A tagállamoknak 2020‑tól 2029‑ig, illetve 2030‑tól meg kell felelniük az ebben az irányelvben meghatározott kibocsátáscsökkentési kötelezettségeknek. Annak érdekében, hogy a 2030‑as kötelezettségek teljesítése terén kimutatható eredményeket érjenek el, a tagállamoknak olyan 2025‑ig teljesítendő indikatív kibocsátási szinteket kell meghatározniuk, melyek műszakilag megvalósíthatók és nem járnak aránytalan költségekkel, továbbá törekedniük kell ezen szintek elérésére. Amennyiben a 2025‑re vonatkozó kibocsátásokat nem lehetséges a megállapított kibocsátáscsökkentési pályának megfelelően korlátozni, a tagállamoknak az ezen irányelv szerint elkészítendő jelentéseikben ismertetniük kell az eltérés indokait és azokat az intézkedéseket, melyek révén vissza tudnak állni tervezett kibocsátási pályájukra.
(14)
Az ezen irányelvben meghatározott, 2030 utáni nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségek alapjául a következők szolgáltak: az egyes tagállamoknak a 2015. januári, levegőszennyezésről szóló tematikus stratégia keretében készült 16. jelentésben (»16. TSAP‑jelentés«) meghatározott becsült csökkentési potenciálja, a tagállamok által becsült és a 16. TSAP‑jelentésben szereplő értékek közötti különbségek szakértői vizsgálata, valamint az a politikai szándék, hogy az egészségügyi hatások 2030‑ig történő (2005‑höz képesti) mérséklésére vonatkozó általános cél szintje a lehető legjobban megközelítse az ezen irányelvre vonatkozó bizottsági javaslatban szereplő szintet. Az átláthatóság javítása érdekében a Bizottságnak közzé kell tennie a csökkentési potenciálok meghatározásához alapul szolgáló, a 16. TSAP‑ jelentésben használt feltételezéseket.
[…]
(18)
A tagállamoknak a levegőszennyezés csökkentésére irányuló nemzeti programokat kell készíteniük, elfogadniuk és végrehajtaniuk annak érdekében, hogy teljesítsék kibocsátáscsökkentési kötelezettségeiket, valamint hogy ténylegesen hozzájáruljanak a levegőminőségi célkitűzések eléréséhez. […]
(19)
Az emberi eredetű kibocsátások csökkentése érdekében a nemzeti levegőszennyezés‑csökkentési programok intézkedéseinek ki kell terjedniük minden érintett ágazatra, így többek között a mezőgazdaságra, az energiaszektorra, az iparra, a közúti közlekedésre, a belvízi hajózásra, a háztartási fűtésre, a nem közúti mozgó gépekre és az oldószerekre is. Biztosítani kell azonban a tagállamoknak a lehetőséget, hogy maguk határozzák meg az ezen irányelvben foglalt kibocsátáscsökkentési kötelezettségek teljesítéséhez szükséges intézkedéseket.”
A megtámadott irányelv 1. cikke a következőket írja elő:
„(1)   Annak érdekében, hogy a levegő minősége minél inkább megközelítse azt a szintet, amely nem gyakorol jelentős káros hatást és nem jelent kockázatot az emberi egészségre és a környezetre, ez az irányelv meghatározza a tagállamok emberi eredetű légköri kibocsátásaira vonatkozó kibocsátáscsökkentési kötelezettségeket a kén‑dioxid (SO
), a nitrogén‑oxidok (NO
x
), a metántól eltérő illékony szerves vegyületek (NMVOC), az ammónia (NH
) és a finom szálló por (PM
2,5
) tekintetében, továbbá előírja, hogy a tagállamok nemzeti levegőszennyezés‑csökkentési programokat dolgozzanak ki, fogadjanak el és hajtsanak végre, valamint hogy az említett szennyező anyagok és az I. mellékletben említett egyéb szennyező anyagokat és azok kibocsátásait és hatásait figyeljék meg és ezekről tegyenek jelentést.
(2)   Ezen irányelv hozzájárul a következők megvalósításához is:
a)
az uniós jogszabályokban meghatározott levegőminőségi célkitűzések, valamint az Egészségügyi Világszervezet által a levegőminőségre vonatkozóan megfogalmazott iránymutatásoknak megfelelő levegőminőségi szintekre irányuló hosszú távú uniós célkitűzés;
b)
a biológiai sokféleséggel és az ökoszisztémával kapcsolatos, a hetedik környezetvédelmi cselekvési program szerinti uniós célkitűzések;
c)
fokozott szinergiák az Unió levegőminőséggel kapcsolatos politikája és más releváns uniós szakpolitikák – különösen az éghajlat‑ és energiapolitika – között.”
Ezen irányelv 4. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   A tagállamok a II. mellékletben meghatározott, 2020‑tól 2029‑ig, illetve 2030‑tól alkalmazandó nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségekkel összhangban korlátozzák legalább a kén‑dioxid, a nitrogén‑oxidok, a metántól eltérő illékony szerves vegyületek, az ammónia és a finom szálló por emberi eredetű éves kibocsátását.
(2)   Az (1) bekezdésben foglaltakat nem érintve a tagállamok meghozzák azokat a szükséges intézkedéseket, melyek célja a […] 2025. évi […] kibocsátás[…] csökkentése. Ezen kibocsátások indikatív szintjeit a kibocsátáscsökkentési kötelezettségek keretében 2020‑ra, illetve 2030‑ra meghatározott kibocsátási szintek közötti lineáris kibocsátáscsökkentési pálya alapján kell meghatározni.
A tagállamok nem lineáris kibocsátáscsökkentési pályát is alkalmazhatnak, amennyiben az gazdasági vagy műszaki szempontból hatékonyabb, és feltéve, hogy az 2025‑től egyre inkább megközelíti a lineáris kibocsátáscsökkentési pályát és nem veszélyezteti a kibocsátáscsökkentés tekintetében 2030‑ra vállalt kötelezettségeket. Ez esetben a tagállamok a 10. cikk (1) bekezdésének megfelelően a Bizottságnak benyújtandó nemzeti levegőszennyezés‑csökkentési programokban meghatározzák a nem lineáris kibocsátáscsökkentési pályát és alkalmazásának indokait.
Amennyiben a 2025‑re vonatkozó kibocsátási szinteket nem lehetséges a megállapított kibocsátáscsökkentési pályának megfelelően korlátozni, a tagállamok a Bizottság részére a 10. cikk (2) bekezdésének megfelelően megküldött soron következő tájékoztató kataszterjelentéseikben ismertetik az eltérés indokait és azokat az intézkedéseket, melyek révén vissza tudnak állni tervezett kibocsátási pályájukra.
[…]”
Az említett irányelv 5. cikkének (3) bekezdése értelmében:
„Ha egy tagállam – amelynek esetében a II. mellékletben meghatározott egy vagy több kibocsátás csökkentési kötelezettség szigorúbb, mint a 16. TSAP‑jelentésben meghatározott költséghatékony kibocsátáscsökkentés szintje – egy adott évben az összes költséghatékonysági intézkedés végrehajtását követően sem tudja teljesíteni a vonatkozó kibocsátáscsökkentési kötelezettségét, az adott kibocsátáscsökkentési kötelezettséget legfeljebb öt éven át teljesítettnek kell tekinteni, feltéve, hogy a tagállam minden egyes adott évben egy a II. mellékletben említett másik szennyező anyag esetében végrehajtott egyenértékű kibocsátáscsökkentéssel kompenzálja ezt a nemteljesítést.”
Ugyanezen irányelv 14. cikkének (3) bekezdése a következőképpen szól:
„A Bizottság közzéteszi honlapján:
a)
azokat az alapfeltételezéseket, amelyeket az egyes tagállamok esetében figyelembe vett nemzeti kibocsátáscsökkentési potenciáljuk meghatározásához, és amelyeket a 16. TSAP‑jelentés elkészítéséhez felhasznált;
[…]”
A megtámadott irányelv II. melléklete részletes tagállamonkénti felsorolást tartalmaz a 2020‑tól 2029‑ig, illetve 2030‑tól alkalmazandó nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségekről.
Az irányelv III. melléklete I. része 1. pontja értelmében:
„A 6. és a 10. cikk szerinti nemzeti levegőszennyezés‑csökkentési programoknak kezdetben ki kell terjedniük legalább az alábbiakra:
[…]
b)
azok a megvizsgált szakpolitikai opciók, amelyek a 2020 és 2029 közötti, valamint a 2030‑tól kezdődő időszakra vonatkozó kibocsátáscsökkentési kötelezettségek és a 2025‑re meghatározott köztes kibocsátási szintek teljesítéséhez vezethetnek, és amelyek hozzájárulhatnak a levegőminőség további javulásához, valamint ezen opciók elemzése, ideértve az elemzés módszereit is; ha vannak erre vonatkozó információk, a szakpolitikák és intézkedések egyedi vagy kombinált hatásai a kibocsátáscsökkentésre, a levegőminőségre és a környezetre, valamint a kapcsolódó bizonytalanságok;
[…]
d)
adott esetben annak indoklása, hogy a 2025‑re meghatározott indikatív kibocsátási szintek miért nem teljesíthetők aránytalan költségekkel járó intézkedések meghozatala nélkül;
[…]”
A jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodás
Az Európai Parlament, az Európai Unió Tanácsa és az Európai Bizottság között létrejött, a jogalkotás minőségének javításáról szóló, 2016. április 13‑i intézményközi megállapodás (
HL 2016. L 123., 1. o.
; a továbbiakban: a jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodás) „A jogalkotás minőségének javítását szolgáló eszközök” című III. címe tartalmazza többek között a megállapodás (12)–(15) pontját. Ezek szövege a következő:
„(12)
A három intézmény egyetért abban, hogy a hatásvizsgálatok hozzájárulnak az uniós jogszabályok minőségének javulásához.
A demokratikus döntéshozatali folyamat keretében a hatásvizsgálatok elősegítik, hogy a három intézmény megalapozott döntéseket hozzon, de nem helyettesítik a politikai döntéseket. A hatásvizsgálatok nem késleltethetik indokolatlanul a jogalkotási folyamatot, és nem érinthetik a társjogalkotók lehetőségét arra, hogy módosításokat javasoljanak.
A hatásvizsgálatoknak ki kell térniük az adott probléma fennállására, mértékére és következményeire, valamint arra a kérdésre, hogy szükséges‑e az uniós szintű fellépés. A hatásvizsgálatok keretében fel kell térképezni az alternatív megoldásokat, és amennyire lehet, a várható rövid és hosszú távú költségeket és előnyöket, méghozzá integrált és kiegyensúlyozott módon, mind mennyiségi, mind minőségi elemzéseket alkalmazva, továbbá felmérve a gazdasági, környezeti és társadalmi hatásokat. A szubszidiaritás és az arányosság elvét, valamint az alapvető jogokat teljes mértékben tiszteletben kell tartani. […] A hatásvizsgálatoknak pontos, tárgyilagos és teljes körű információkon kell alapulniuk, az elemzés körét és súlyponti elemeiket tekintve pedig arányosnak kell lenniük.
(13)
A Bizottság minden […] jogalkotási és nem jogalkotási kezdeményezés […] esetében hatásvizsgálatot végez […].
(14)
Az Európai Parlament és a Tanács a Bizottság jogalkotási javaslatainak vizsgálatakor teljes mértékben figyelembe veszi a Bizottság hatásvizsgálatait. […]
(15)
Az Európai Parlament és a Tanács, amennyiben azt a jogalkotási folyamat szempontjából célszerűnek és szükségesnek ítélik, hatásvizsgálatokat végeznek a Bizottság javaslatára vonatkozó saját érdemi módosításaikat illetően. Az Európai Parlament és a Tanács főszabályként a Bizottság hatásvizsgálatát tekintik kiindulópontnak további munkájukhoz. Azt, hogy mi minősül »érdemi« módosításnak, azt az adott intézmény határozza meg.”
A jogvita előzményei
A megtámadott irányelv az Unió által az emberi eredetű kibocsátások és a levegőminőség területén elfogadott intézkedések részét képezi. Az irányelv az elfogadása időpontjában fennálló uniós politikai stratégiába illeszkedik, amely többek között a következőket tartalmazza:
–
a hatodik közösségi környezetvédelmi cselekvési program megállapításáról szóló, 2002. július 22‑i 1600/2002/EK európai parlamenti és tanácsi határozattal (
HL 2002. L 242., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 7. kötet, 152. o.) létrehozott hatodik közösségi környezetvédelmi cselekvési programból következő, a levegőszennyezésről szóló 2005. évi politikai stratégia;
–
az ezen stratégiát végrehajtó jogalkotási aktusok, így például a környezeti levegő minőségéről és a Tisztább levegőt Európának elnevezésű programról szóló, 2008. május 21‑i 2008/50/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2008. L 152., 1. o.
) és a 2001/81 irányelv, valamint
–
az Unió nemzetközi szintű tevékenysége, és különösen az Unió által az 1981. június 11‑i 81/462/EGK tanácsi határozattal (
HL 1981. L 171., 11. o.
) jóváhagyott LRTAP Egyezmény, valamint a nagy távolságra jutó, országhatárokon átterjedő levegőszennyezésről szóló ezen egyezményhez csatolt, az Unió által a 2003/507/EK tanácsi határozattal (
HL 2003. L 179., 1. o.
) jóváhagyott, a savasodás, az eutrofizáció és a talajközeli ózon csökkentéséről szóló 1999. november 30‑i jegyzőkönyv (a továbbiakban: Göteborgi Jegyzőkönyv).
A felülvizsgált Göteborgi Jegyzőkönyvet az Unió a 2017. július 17‑i (EU) 2017/1757 tanácsi határozattal (
HL 2017. L 248., 3. o.
) hagyta jóvá.
2013 folyamán a Bizottság közzétette a felülvizsgált tematikus stratégiáját, amelyből kitűnik, hogy a levegőszennyezésből eredően jelentős káros hatások és kockázatok fenyegetik az emberi egészséget és a környezetet. Ebben az összefüggésben a Bizottság 2013. december 18‑án javaslatot terjesztett elő az egyes légköri szennyező anyagok nemzeti kibocsátásainak csökkentéséről és a 2003/35/EK irányelv módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre vonatkozóan (COM(2013) 920 final, a továbbiakban: irányelvjavaslat).
Ebben a javaslatban a 2020‑ra és 2030‑ra vonatkozó nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségeket a Bizottság szervezeti egységeinek 2013. december 18‑i hatásvizsgálatában (SWD(2013) 531 final; a továbbiakban: hatásvizsgálat) szereplő adatok alapján határozták meg. A hatásvizsgálat megvalósításához a Bizottság a konzultánsaként működő International Institute for Applied System Analysis (Nemzetközi Alkalmazott Rendszerelemzési Intézet, a továbbiakban: IIASA) által kidolgozott „GAINS” modellezési rendszer (a továbbiakban: GAINS‑rendszer) segítségével generált adatokat használta.
Az Európai Parlament és a Tanács megvizsgálta az irányelvjavaslatot. A Tanácson belül ez a javaslat és a hatásvizsgálat huszonnégy munkacsoport‑értekezlet, tizenhárom Állandó Képviselők Bizottsága (Coreper) ülés és négy miniszteri tanácskozás témája volt 2014 és 2016 között. Az egymást követő tanácsi elnökségek továbbá – részben a Bizottság támogatásával – minden tagállammal informális kétoldalú találkozókat szerveztek az egyes tagállamokat érintő sajátos kérdések tisztázása érdekében. Ennek keretében a hatásvizsgálatban megadott adatokat az IIASA tizenhét egymást követő, „TSAP‑jelentés” című, adott számmal (1–16b.) jelölt jelentése alapján naprakésszé tették.
2015. december 16‑án a Tanács elfogadta az irányelvjavaslatra vonatkozó iránymutatást. 2016 elején tárgyalásokat kezdett a Parlamenttel. A Coreper 2016. június 29‑én jóváhagyta a két intézmény közötti informális megállapodást.
A Tanács 2016. október 17‑i ülésén a Lengyel Köztársaság, Magyarország és Románia aggodalmának adott hangot az irányelvben előírt nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségek gazdasági hatásával és a kötelezettségek meghatározásához használt módszertannal kapcsolatban.
A 2016. november 23‑i parlamenti szavazást követően 2016. december 8‑án a Tanácsban szavaztak a megtámadott irányelvről. Az irányelvet 2016. december 14‑én Strasbourgban elfogadták.
A felek kérelmei és a Bíróság előtti eljárás
A Lengyel Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság:
–
elsődlegesen, semmisítse meg a megtámadott irányelvet;
–
másodlagosan, semmisítse meg ezen irányelv 4. cikkének (1) és (2) bekezdését, 14. cikke (3) bekezdésének a) pontját, II. mellékletét, III. melléklete I. része 1. pontjának b) és d) alpontját, és
–
a Parlamentet és a Tanácsot kötelezze a költségek viselésére.
A Parlament és a Tanács azt kéri, hogy a Bíróság:
–
teljes egészében utasítsa el a keresetet, és
–
a Lengyel Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
A Bíróság 2017. augusztus 30‑i végzésével megengedte Magyarország és Románia beavatkozását a Lengyel Köztársaság kérelmeinek támogatása végett. Ugyanezen a napon a Bizottság számára megengedte, hogy a Parlament és a Tanács kérelmeinek támogatása végett beavatkozzon.
A keresetről
A harmadik jogalapról
A felek érvei
Harmadik jogalapjával, amelyeket célszerű elsőként vizsgálni, a Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy a Parlament és a Tanács megsértette a megtámadott irányelv elfogadását megelőző hatásvizsgálat megfelelő elvégzésére irányuló kötelezettségét.
A jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodás 13. pontjának megfelelően a Bizottság köteles hatásvizsgálatot végezni az olyan jogi aktusok esetében, amelyek várhatóan jelentős következménnyel járnak. E megállapodás 12. pontja alapján a jogalkotási folyamat keretében végzett hatásvizsgálatoknak ki kell térniük az adott probléma fennállására, mértékére és következményeire. A hatásvizsgálatokban figyelemmel kell lenni a költségekre, valamint a gazdasági, társadalmi és környezeti hatásokra. A hatásvizsgálatoknak továbbá az elemzés körét és súlyponti elemeiket tekintve arányosnak kell lenniük, valamint teljes körű, tárgyilagos és pontos információkon kell alapulniuk. A jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodás alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2017. július 7‑i bizottsági iránymutatásnak (SWD(2017) 350 final) megfelelően a Bizottságnak ágazati vizsgálatot kell végeznie. Következésképpen a Bizottságnak a hatásvizsgálat tartalmát illetően nem volt mérlegelési jogköre.
A hatásvizsgálat nem felel meg ezeknek a követelményeknek. A nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségekkel kapcsolatos költségeket, valamint az érintett ágazatokat érintő gazdasági hatásokat nem vizsgálták meg, illetve alábecsülték. Ezenkívül a megtámadott irányelv pozitív hatásainak felmérésére használt adatok nem megbízhatóak.
Ezek a hiányosságok különösen a mezőgazdasági termelési, egyéni közlekedési és villamosenergia‑termelési ágazatban a kibocsátáscsökkentési potenciált és a meghozandó intézkedések költségét érintik. Ugyanez igaz a lakossági fűtés modernizálására is.
A hatásvizsgálat továbbá túl általános, mivel együttesen vizsgálja a „Tiszta levegőt Európának” programcsomag keretében elfogadott, valamennyi jogi aktusokból – azaz a megtámadott irányelvből, a közepes tüzelőberendezésekből származó egyes szennyező anyagok levegőbe történő kibocsátásának korlátozásáról szóló, 2015. november 25‑i (EU) 2015/2193 irányelvből (
HL 2015. L 313., 1. o.
) és a 2017/1757 határozatból – eredő hatásokat. Nem veszi figyelembe továbbá az egyes tagállamok sajátos helyzetét sem.
A fentiekre tekintettel nem lehet felmérni a megtámadott irányelv lengyelországi végrehajtásával kapcsolatos költségeket.
Egyébiránt a jogalkotási eljárás során a Parlament és a Tanács módosította az irányelvjavaslat lényeges elemeit, többek között a finom szálló por csökkentésének Lengyelországra vonatkozó mértékét. Ezért a jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodás 15. pontja értelmében a hatásvizsgálatot naprakésszé kellett volna tenni. Mivel a hatásvizsgálat 2013‑ban készült, a naprakésszé tétele is szükséges lett volna annak ellenőrzéséhez, hogy a 2016‑os évre is érvényes‑e még.
A hatásvizsgálatból ráadásul az következik, hogy a nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségek végrehajtása a tagállamok energiaellátási szerkezetének módosítását is megkövetelheti. A megtámadott irányelvet ebben az esetben egyhangúlag kellett volna elfogadni az EUMSZ 192. cikk (2) bekezdés alapján, amely ilyen szavazati arányt ír elő arra az esetre, ha a tagállamok valamelyikének különböző energiaforrások közötti választását és energiaellátásának általános szerkezetét jelentősen érintő intézkedésekről van szó.
A Parlament és a Tanács a harmadik jogalap elutasítását kéri.
A Bíróság álláspontja
Harmadik jogalapja alátámasztásaként a Lengyel Köztársaság lényegében a megtámadott irányelv elfogadására irányuló eljárásnak a hatásvizsgálatot érintő, különösen a kilátásba helyezett intézkedéseknek a tagállamok – elsősorban a Lengyel Köztársaság – gazdaságára gyakorolt következményeit illető hiányosságokból eredő szabálytalanságára hivatkozik.
Meg kell jegyezni, hogy először is – amint ezt a Parlament jogosan állítja – nem releváns, hogy milyen formában tartják nyilván az uniós jogalkotó által figyelembe vett adatbázisokat. Az uniós jogalkotó nemcsak a hatásvizsgálatot, hanem más információforrást is figyelembe vehet (lásd analógia útján: 2010. július 8‑iAfton Chemical ítélet,
C‑343/09
,
EU:C:2010:419
,
36.
,
37.
és
40.
pont; 2016. május 4‑iPillbox 38 ítélet,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
,
–
66.
pont).
A megtámadott irányelv elfogadásához az uniós jogalkotó a hatásvizsgálatra, a GAINS‑rendszer adataira, a TSAP‑jelentésekre, valamint egy érzékenységi elemzésre támaszkodott, amelynek összefoglalója a 2016. július 14‑i 11265/16. sz. tanácsi dokumentumban található.
Először is a hatásvizsgálat – ahogyan ezt a Tanács és a Parlament ismerteti – az egyes tagállamokat terhelő kötelezettségek betartásához és az egyes tervezett opciókhoz kapcsolódó, eurómillióban és a bruttó hazai termék (GDP) százalékában kifejezett költségeket mutatja be. A kötelezettségek betartásával kapcsolatos költségeket is bemutatja uniós szinten minden gazdasági ágazatra vonatkozóan.
A hatásvizsgálat öt stratégiai opciót vizsgált, amelyek a tervezett kibocsátáscsökkentés szintjét illetően tértek el egymástól. A becslések és az előrejelzések alapján minden opcióra vonatkozóan értékelést ad az opciók végrehajtásához szükséges beruházásokról, valamint az azokból származó közvetlen és egyéb előnyökből.
Továbbá a GAINS‑rendszer – ahogyan ezt a Tanács megjegyzi – a múltbeli kibocsátások lehetőség szerinti reprodukálása, és ez alapján egyes légköri szennyező anyagok kibocsátásának az egyes országokra történő jövőbeni kivetítése révén lehetővé teszi a megfelelően költséghatékony kibocsátás‑ellenőrzési stratégiák tanulmányozását. Az erre felhasznált adatok nemzetközi energia‑ és ipari statisztikákból, valamint emissziókataszterekből származnak, illetve maguk az érintett országok által közölt adatok. A GAINS‑rendszer úgy működik, hogy a tagállamok rendelkezésére bocsát minden olyan adatot, amely lehetővé teszi számukra a vizsgálatra előterjesztett alternatívákat alátámasztó bizonyítékok bemutatását. Az aktualizált környezetre való hivatkozások a hatásvizsgálatban szerepelnek. Az egyes tagállamok ágazataira használt paraméterekre vonatkozó, részletes adatokat a GAINS internetes oldalon tették közzé annak érdekében, hogy a tagállamok megtalálhassák a helyzetükkel kapcsolatban kiadott, konkrét feltevéseket.
A Bizottság ezzel kapcsolatban jogosan állapítja meg, hogy a GAINS‑rendszer minden egyes tagállam gazdasági tevékenységének minden ágazatára vonatkozóan részletes információkat szolgáltat a teljesített kibocsátást, a kibocsátáscsökkentési potenciált és a kibocsátáscsökkentéshez kapcsolódó költségeket illetően.
Ezeket az adatokat – amint ezt a Parlament is hangsúlyozza – a nemzeti hatóságokkal és szakértőkkel történt szoros együttműködésben vizsgálták. Egyébként nem vitatott, hogy a tagállamoknak hozzáférésük volt a GAINS‑rendszerhez és az IIASA által készített TSAP‑jelentésekhez.
Ezenkívül a Parlament és Tanács – Bizottság által is támogatott – észrevételeiből kitűnik, hogy az IIASA a hatásvizsgálat közzétételét követően naprakésszé tette a számításait, és ezzel összefüggésben fogadta el a 11–16b. TSAP‑jelentést. Az IIASA a nemzeti és a saját hipotézisei közötti egyes eltérések kiküszöbölése érdekében közzétette a 13. és a 14. TSAP‑jelentést, és a 16. TSAP‑jelentésben újra kiszámította a kibocsátáscsökkentési kötelezettségeket. Keresetlevelében a Lengyel Köztársaság egyébként elismeri, hogy az egyes tagállamok és az IIASA által végzett becslések közötti eltérések vizsgálatát több TSAP‑jelentésben is közzétették.
A tagállamoknak is – ahogyan erre a Bizottság által támogatott Tanács is rámutat – volt lehetőségük arra, hogy az általuk és az IIASA által végzett költségbecslések közötti eltérésekre vonatkozóan a Tanács elnöksége által vezetett kétoldalú megbeszélések keretében előterjesszék álláspontjukat. Ezeknek a megbeszéléseknek az eredményeképpen született a 16. TSAP‑jelentés, és ezt a Lengyel Köztársaság sem vitatja.
Végül, érzékenységi elemzés is készült a 2020 és 2029 közötti, valamint a 2030‑tól kezdődő időszakra vonatkozó – a megtámadott irányelv II. mellékletében szereplő – nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségek mértékének végleges meghatározása céljából. Amint a jelen ítélet 32. pontjában is szerepel, a 2016. július 14‑i 11265/16. sz. tanácsi dokumentum tartalmazza ennek az érzékenységi elemzésnek az összefoglalóját. Teljes változatát – ahogyan erre a Bizottság is rámutat – 2016. május 13‑án küldték meg a lengyel hatóságoknak. Az érzékenységi elemzés keretében megvizsgálták, hogy az egyes hipotézisekre vonatkozó tagállami becslések felhasználása érintette‑e a 16. TSAP‑jelentésben javasolt kibocsátáscsökkentési kötelezettségek megvalósíthatóságát.
A fenti megfontolásokból az következik, hogy a Lengyel Köztársaság nem állíthatja megalapozottan azt, hogy az uniós jogalkotó által a megtámadott irányelv elfogadásához figyelembe vett adatok a Lengyel Köztársaság különleges helyzetét illetően hiányosak voltak, mivel ezeket az adatokat az IIASA ezen tagállam képviselőivel együtt, elsősorban az általuk szolgáltatott adatok alapján állította össze. Továbbá – amint ez a 2016. július 14‑i 11265/16. sz. tanácsi dokumentumból (66. és 67. oldal) kitűnik – a Lengyel Köztársaság a megtámadott irányelvben említett egyes szennyező anyagokra vonatkozóan nem közölt minden információt.
Ugyanezen indokok miatt, és azért is, mert az uniós jogalkotó egyéb, rendelkezésére álló információra is támaszkodott, a Lengyel Köztársaság arra irányuló érveinek, hogy a hatásvizsgálat pontatlan, hiányos és túl általános volt, nem adható hely.
Másodszor, a Lengyel Köztársaság arra vonatkozó érvével kapcsolatban, hogy a Parlament és a Tanács módosította az irányelvjavaslat lényeges elemeit, és ezért a jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodás 15. pontjának megfelelően a hatásvizsgálatot naprakésszé kellett tenni, elegendő annyit megállapítani, hogy ez a rendelkezés nem ír elő határozott kötelezettséget az érintett intézmények számára. Csupán a naprakésszé tétel lehetőségét írja elő, amennyiben a Parlament és a Tanács azt a jogalkotási folyamat szempontjából célszerűnek és szükségesnek ítéli.
A Lengyel Köztársaság nem róhatja fel a Parlamentnek és a Tanácsnak, hogy a megtámadott irányelvet olyan adatok alapján fogadták el, amelyek már nem voltak aktuálisak. A döntéshozatali eljárás ugyanis mindig együtt jár a rendelkezésre álló adatok naprakésszé tételével, amit többek között a jelen ítélet előző pontjaiban említett érzékenységi elemzés és TSAP‑jelentések is bizonyítanak.
A fentiekből az következik, hogy a jogalkotási eljárás során a Parlament és a Tanács a mérlegelési jogkörük tényleges gyakorlása érdekében figyelembe vette a rendelkezésre álló tudományos adatokat.
Harmadszor pedig, a Lengyel Köztársaság arra vonatkozó állításait, hogy a megtámadott irányelvet nem az EUMSZ 192. cikk (1) bekezdése, hanem (2) bekezdése alapján kellett volna elfogadni, a jelen jogalap keretében mint hatástalanokat el kell utasítani. A Lengyel Köztársaság harmadik jogalapjával ugyanis csupán a hatásvizsgálat hiányos jellegének bizonyítására törekszik, de nem vonja kétségbe a megtámadott irányelv jogalapjának megválasztását.
Ennélfogva a harmadik jogalapot el kell utasítani.
Az első és a második jogalapról
A felek érvei
Első és második jogalapjával a Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy a Parlament és a Tanács megsértette a lojális együttműködés elvét, az átláthatóság és a nyíltság elvét, valamint a jogi aktusok indokolására vonatkozó kötelezettséget.
Egyrészt a nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségekkel kapcsolatos tárgyalások diszkriminatívak voltak és nem voltak áttekinthetőek, másrészt a Lengyel Köztársaságot olyan eljárási biztosítékoktól fosztották meg, mint a kötelezettségek mögött meghúzódó hipotézisek ellenőrzésének lehetősége.
Az 1992. június 24‑iBizottság kontra Görögország ítéletből (
C‑137/91
,
EU:C:1992:272
) az következik, hogy az EUSZ 4. cikkének (3) bekezdésében foglalt lojális együttműködés elve a Bíróság elé terjesztett kereset önálló alapját képezheti, a 2016. június 14‑iParlament kontra Tanács ítéletből (
C‑263/14
,
EU:C:2016:435
) pedig az következik, hogy ezen elv megsértése még az EUM‑Szerződésben előírt jogalkotási eljárás megsértése hiányában is lehetővé teszi az uniós jogi aktus megsemmisítését.
A Magyarország és Románia által támogatott Lengyel Köztársaság úgy ítéli meg, hogy a lojális együttműködés elvének az uniós jogi aktusok elfogadásához vezető eljárás során való, teljes mértékű tiszteletben tartásához a Tanácsnak az előkészítő szakaszban minden tagállammal közölnie kell az annak megértéséhez szükséges információkat, hogy milyen hatásokkal jár az ilyen jogi aktus. A Bíróság 2017. december 5‑iNémetország kontra Tanács ítélet (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
,
107.
pont) is megerősíti ezt az értelmezést.
Ezenkívül a lojális együttműködés elve, az átláthatóság és a nyíltság elve, valamint a jogi aktusok indokolására vonatkozó kötelezettség alkalmazandó a jogalkotási eljárásban, és annak megfelelő működését biztosítja, ahogyan ez a jogalkotás minőségének javításáról szóló intézményközi megállapodásból is kitűnik.
A Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy a megtámadott irányelv elfogadásához vezető eljárás során a tárgyalások lefolytatását illetően végig fenntartásokkal élt. További információkat is kért, mivel a nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségek meghatározásához használt hipotézisek és adatok részben ismeretlenek voltak számára.
Bizonyos alapvető fontosságú információk ugyanis sem a GAINS‑rendszerben, sem az IIASA kiadványaiban nem szerepeltek. Így a Lengyel Köztársaság többek között nem tudta ellenőrizni a levegőszennyezési források ágazatonkénti megoszlására vonatkozó egyes hipotéziseket, a tagállami gazdaságok fejlődésére vonatkozó hipotéziseket, és a 2030‑ig tartó időszakra vonatkozóan elfogadott kibocsátásokra irányuló előrejelzéseket. Nem közölték az általános egészségügyi cél kibocsátáscsökkentési kötelezettségekre történő átváltásának részletszabályait, és azt, hogy hogyan határozták meg az egyes tagállamok esetében ezeket a kötelezettségeket. A Lengyel Köztársaság sikertelenül kérte, hogy ismertessék a vizsgált kibocsátási források egyes alkategóriáit.
Ha nem férnek hozzá az összes hipotézishez, a modellezési eszközökhöz, a programozáshoz és a paraméterekhez, akkor a GAINS‑rendszer sem képes a hiányosságok pótlására. Ugyanez vonatkozik a Bizottság által a GAINS‑rendszerbe bevitt adatok összeállításához használt „Primes” nevű modellre is. A 2016. július 14‑i 11265/16. sz. tanácsi dokumentum sem tartalmazza a szükséges információkat, csupán az alkalmazott módszertan rövid leírását.
A Lengyel Köztársaság kérelmét támogatva Románia úgy érvel, hogy a 2016. július 14‑i 11265/16. sz. tanácsi dokumentum nem tartalmazza az összes olyan szakértői információt, amellyel igazolhatók lennének a Lengyel Köztársaságra kirótt kibocsátáscsökkentési kötelezettségek. A dokumentumot egyébként késedelmesen, az irányelvjavaslatra vonatkozó 2016. június 29‑i tanácsi szavazást követően közölték.
A Lengyel Köztársaság szerint továbbá bizonyos alapvető hipotézisek – különösen a belső égésű motorral felszerelt járművek leváltási ütemére és a mezőgazdasági ammóniakibocsátásra vonatkozó hipotézisek – tévesek. A Bizottság nem javította ki ezeket a hibákat, ahogyan pedig ezt a Lengyel Köztársaság kérte.
A Lengyel Köztársaság úgy ítéli meg, hogy panaszai ellenére a Tanács nem vette figyelembe az általa felsorolt problémákat, és ezzel megsértette azon jogát, hogy teljes mértékben részt vegyen a jogalkotási eljárásban.
A lojális együttműködés elve magában foglalja a meghallgatáshoz való jogot, amely lehetővé teszi a sérelmet okozó aktussal érintett fél számára, hogy megfelelően ismertethesse álláspontját. Ezt a jogot megsértették, mivel a Lengyel Köztársaság nem tudhatta meg, milyen társadalmi‑gazdasági következményeket vonnak maguk után a tagállamokra kirótt kibocsátáscsökkentési kötelezettségek.
A lojális együttműködés elve továbbá az intézmények és a tagállamok közötti jóhiszemű együttműködést is megköveteli, akiknek meg kell állapodniuk a tervezett megoldásokról és az e tekintetben figyelembe vett adatokról. Az intézmények kötelesek lettek volna párbeszédet folytatni a Lengyel Köztársasággal, és megindokolni a tagállam által megfogalmazott kifogások elutasítását. Magában a GAINS‑rendszer analitikus modelljeire, illetve az összes tagállam számára hozzáférhető más IIASA‑dokumentumokra való utalás e tekintetben nem elegendő.
Románia egyébiránt azt állítja, hogy az átláthatóság elve a Tanács eljárási szabályzatának elfogadásáról szóló, 2009. december 1‑jei 2009/937/EU tanácsi határozat (
HL 2009. L 325., 35. o.
; a továbbiakban: a Tanács eljárási szabályzata) 19. cikkének (1) bekezdésében szerepel. Ennek az elvnek az alkalmazási körét az eljárási szabályzat azon V. mellékletével összefüggésben értelmezett 20. cikke konkretizálja, amely úgy rendelkezik, hogy „az elnökség a Coreper üléseinek előkészítése keretében a lehető leghamarabb továbbítja a küldöttségeknek az ezen ülések teljes körű előkészítéséhez szükséges valamennyi információt”.
A jelen ügyben a megtámadott irányelv II. mellékletére vonatkozó új szövegjavaslat 2016. június 28‑i közlése és e javaslatnak a Coreper 2016. június 29‑i ülésén, a Parlamenttel való megállapodás elérése érdekében történt jóváhagyása közötti idő nem tette lehetővé a teljes körű előkészítést. Ráadásul a nemzeti kötelezettségek kiszámítási módszerét a tagállamokkal csak 2016. július 18‑án közölték.
Ezt a megállapítást nem kérdőjelezi meg az a tény, hogy a megtámadott irányelvet csak a 2016. december 8‑i tanácsi szavazás után fogadták el, mivel a 2016. június 29‑i szavazás után a tagállamok
de facto
meg voltak fosztva attól a lehetőségtől, hogy érvényesítsék álláspontjukat.
Ezen túlmenően Románia úgy véli, hogy a Lengyel Köztársaság által megfogalmazott, tájékoztatás iránti kérelmek kezelése során nem tartották be a Tanács eljárási szabályzata II. mellékletének azon 5. cikkében foglalt rendelkezéseket, amely az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30‑i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (
HL 2001. L 145., 43. o.
) alkalmazását írja elő.
A Parlament és a Tanács szerint ezeket a jogalapokat el kell utasítani.
A Bíróság álláspontja
A jelen ítélet 51., 52. és 58–60. pontjában összefoglalóan ismertetett érvelésből többek között az tűnik ki, hogy a Lengyel Köztársaság az átláthatóság elvének, a meghallgatáshoz való jognak és az indokolási kötelezettségnek a megsértésére hivatkozva kizárólag azon kötelezettségeket kívánja bemutatni, amelyeket az uniós intézmények a jogalkotási eljárás során a lojális együttműködés elve alapján kötelesek tiszteletben tartani. Ezért nem szükséges ez utóbbi elv tükrében megvizsgálni a tagállam által első és második jogalapjának alátámasztására felhozott érveket.
Emlékeztetni kell arra, hogy az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének értelmében az Unió és a tagállamok kölcsönösen tiszteletben tartják és segítik egymást a Szerződésekből eredő feladatok végrehajtásában.
A megtámadott irányelv elfogadásához vezető döntéshozatali eljárás lefolytatására tekintettel meg kell ezért vizsgálni – ahogyan ez a Bírósághoz benyújtott ügyiratokból megállapítható –, hogy a Parlament és a Tanács eleget tett‑e a lojális együttműködésre irányuló kötelezettségének.
E tekintetben – ahogyan ez a jelen ítélet 14. pontjából is kitűnik – a Tanácson belül az irányelvjavaslat és a hatásvizsgálat 2014 és 2016 között huszonnégy munkacsoport‑értekezlet, tizenhárom Coreper‑ülés és négy miniszteri tanácskozás témája volt. Az egymást követő tanácsi elnökségek továbbá – részben a Bizottság támogatásával – minden tagállammal informális kétoldalú találkozókat szerveztek.
Ezenkívül – ahogyan ez a jelen ítélet 32–41. pontjából is kitűnik – a Lengyel Köztársaságnak a jogalkotási eljárás során az összes olyan dokumentumhoz való hozzáférése volt, amelyre az uniós jogalkotó a megtámadott irányelv elfogadásakor támaszkodott, és észrevételeket is tehetett az ezen dokumentumokban szereplő adatokra és a felállított hipotézisekre vonatkozóan.
Ezt a megállapítást nem kérdőjelezi meg Románia arra vonatkozó állítása sem, hogy a 2016. július 14‑i 11265/16. sz. tanácsi dokumentumot késedelmesen közölték a Lengyel Köztársasággal. Ez a dokumentum ugyanis már hónapokkal a megtámadott irányelv 2016. december 8‑i, Tanács általi elfogadása előtt hozzáférhető volt.
A Lengyel Köztársaság továbbá azt állítja, hogy az uniós jogalkotó és a tagállamok számára a megtámadott irányelv elfogadásához vezető jogalkotási eljárás során rendelkezésre álló információk nem voltak elegendők ahhoz, hogy megértsék ezen irányelv valamennyi kihatását, és részben tévesek is voltak.
Mindazonáltal azokon a területeken, ahol az uniós jogalkotó széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, a Bíróság csak azt vizsgálja, hogy a megtámadott jogi aktus kibocsátói bizonyítani tudják‑e, hogy a jogi aktust mérlegelési jogkörük tényleges gyakorlásával fogadták el, és e célból világosan és egyértelműen ismertetni tudják‑e azokat az alapvető adatokat, amelyeket a jogi aktus vitatott intézkedéseinek megalapozásához figyelembe kellett venniük, és amelyektől mérlegelési jogkörük gyakorlása függött (lásd ebben az értelemben: 2018. június 21‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
,
–
153.
pont). Ugyanakkor a jelen ítélet 45. pontjából kitűnik, hogy az uniós jogalkotó ténylegesen eleget tett ennek a kötelezettségének azzal, hogy figyelembe vette az igen nagyszámú adathalmazt.
A lojális együttműködés kötelezettség tartalma nem lehet ennél tágabb, mert az azt jelentené, hogy az uniós jogalkotónak tagállami kérésre minden körülmények között be kellene mutatnia az állítólagosan hiányzó iratokat és információkat, illetve ki kellene javítania a rendelkezésére álló információkat, mielőtt elfogadhatná a jogi aktust. Ez az értelmezés pedig akadályozhatná az intézményeket mérlegelési jogkörük gyakorlásában, és gátolhatná a jogalkotási eljárást.
Kétségtelenül igaz, hogy a lojális együttműködési kötelezettség a kölcsönös segítségnyújtás kötelezettségét is magában foglalja, amely többek között a releváns információknak az intézmények és a tagállamok közötti, jogalkotási eljárásban folytatott cseréjére is kiterjed. Ez a kötelezettség azonban nem teheti lehetővé azt, hogy abban az esetben, ha a rendelkezésre álló adatok elégséges jellegét, relevanciáját vagy pontosságát illetően nincs egyetértés, az egyik tagállam pusztán ezen okból vitassa a döntéshozatali eljárás jogszerűségét.
E tekintetben a Bíróság ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy a jogalkotási aktusoknak az EUM‑Szerződés vonatkozó rendelkezéseinek betartásával történő elfogadása a tagállamok kisebbségének tiltakozása ellenére nem minősül a Parlamentre és a Tanácsra háruló lojális együttműködési kötelezettség megsértésének (lásd ebben az értelemben: 1992. október 13‑iPortugália és Spanyolország kontra Tanács ítélet,
C‑63/90 és C‑67/90
,
EU:C:1992:381
,
53.
pont; 1999. november 23‑iPortugália kontra Tanács ítélet,
C‑149/96
,
EU:C:1999:574
,
66.
pont).
A 2017. december 5‑iNémetország kontra Tanács ítélet (
C‑600/14
,
EU:C:2017:935
) nem kérdőjelezi meg ezt a megállapítást, mivel ennek az ítéletnek a Lengyel Köztársaság által hivatkozott 107. pontjában a Bíróság csak azt a kérdést vizsgálta, hogy a lojális együttműködés elvére tekintettel az ítélet alapjául szolgáló ügyben a megtámadott jogi aktus elfogadásához vezető döntéshozatali eljárást a releváns körülményekre figyelemmel kellő gyorsasággal folytatták‑e le.
Romániának a jelen ítélet 61–63. pontjában összefoglalóan ismertetett azon érvelésével kapcsolatban, hogy a jogalkotási eljárást nem a Tanács eljárási szabályzatának megfelelően folytatták le, mert bizonyos információkat és dokumentumokat késedelmesen közöltek, meg kell állapítani, hogy a Lengyel Köztársaság első és második jogalapjával azt állítja, hogy nem rendelkezett a megtámadott irányelv elfogadásához vezető jogalkotási eljárásban való hatékony részvételhez szükséges információkkal. Nem állítja azonban azt, hogy megsértették volna a Tanács eljárási szabályzatát, vagy hogy késedelmesen közöltek volna vele bizonyos információkat, illetve dokumentumokat.
Ezzel kapcsolatban emlékeztetni kell arra, hogy az a fél, amelynek az Európai Unió Bírósága előtti jogvitába való beavatkozását ezen intézmény alapokmányának 40. cikke alapján megengedték, nem módosíthatja a jogvita tárgyát, amelyet a felek kérelmei és jogalapjai határolnak körül. Következésképpen a beavatkozónak csupán azon érvei elfogadhatók, amelyek az ezen kérelmek és jogalapok által kijelölt keretbe illeszkednek (2014. október 7‑iNémetország kontra Tanács ítélet,
C‑399/12
,
EU:C:2014:2258
,
27.
pont).
Ezért Románia erre vonatkozó érvelését el kell utasítani.
Ugyanez érvényes Romániának az 1049/2001 rendelet megsértésére alapított érvére is, mivel a Lengyel Köztársaság nem állítja, hogy az 1049/2001 rendelet alapján dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmet nyújtott volna be a Tanácshoz, vagy hogy a Parlament és a Tanács megsértette volna e rendeletet.
A fentiekre tekintettel a Lengyel Köztársaság első és a második jogalapját el kell utasítani.
A negyedik jogalapról
A felek érvei
Negyedik jogalapjával a Lengyel Köztársaság azt állítja, hogy a megtámadott irányelvben előírt nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségek betartásához szükséges intézkedések egyes ágazatokra negatív hatással járhatnak és különösen nagy társadalmi‑gazdasági költségeket jelenthetnek a Lengyel Köztársaság számára. Az uniós jogalkotó ezt nem vette figyelembe, és ezért a megtámadott irányelv elfogadásakor az EUSZ 5. cikk (4) bekezdésében foglalt arányosság elve megsértésének minősülő, nyilvánvaló hibát követett el.
A Lengyel Köztársaság szerint az intézkedések arányosságának Bíróság általi vizsgálata nemcsak a nyilvánvaló hibákra, hanem a szemben álló érdekek mérlegelésére és a vitatott intézkedések megfelelőségének, szükségességének, valamint az intézkedéseket végrehajtó tagállamok képességének értékelésére is kiterjed. A Bíróságnak a kevésbé korlátozó megoldások fennállását, a költségek és az elérni kívánt cél közötti kapcsolatot, valamint a gazdasági szereplők terheinek csökkentésére irányuló lehetőségeket is vizsgálnia kell.
Ezek vizsgálatakor a megtámadott irányelv preambulumbekezdéseiben említett, felülvizsgált Göteborgi Jegyzőkönyv nem szolgálhat hivatkozási alapként. Utóbbit nem ratifikálta minden tagállam, és nem képezi az uniós jogrend részét.
A Lengyel Köztársaság szerint a megtámadott irányelv végrehajtásának őt érintő költségei körülbelül évi 557 millió eurót tesznek ki a 2008/50 irányelv végrehajtásával kapcsolatos költségeken felül. A nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségekből eredő, az ipari és nem ipari ágazatokat – a közlekedést, a mezőgazdaságot és városi lakossági szektort – érintő költségek és negatív hatások egyértelműen meghaladják a belőlük következő előnyöket.
A mezőgazdasági ágazatban a gazdaságok több mint kétharmada kis gazdaság, és mentesíthető a megtámadott irányelv III. melléklete 2. részének C. pontja szerinti, ammóniakibocsátás csökkentésére irányuló intézkedések alól. Ezért a nemzeti mezőgazdasági üzemek egyharmadának kell viselnie ezeknek az intézkedéseknek a terhét. A közlekedési ágazatban a lengyel gépkocsiállomány nagy része tíz évnél régebbi járművekből áll. A lecserélésük költsége 1,3 és 3,9 milliárd euró közötti összegre becsülhető, és az intézkedéssel még így sem lenne elérhető a megkövetelt kibocsátáscsökkentési szint. A lakossági tüzelőberendezések lecserélése az ország egészét tekintve mintegy 12,7 milliárd eurót tenne ki. Ezenkívül a legolcsóbb energiaforrásnak tekinthető kőszén elhagyása érezhetően növelné az energia árát.
A megtámadott irányelv szerinti kibocsátáscsökkentés ezen ágazatok szerkezete miatt inkább az alacsony jövedelműeket érintené. A Lengyel Köztársaság nem tudná ezt a terhet másokra áthárítani. Különösen a szennyező fizet elve és az egyenlő bánásmód elve lenne ellentétes a felelősségnek a nagy mezőgazdasági üzemekre történő áthárításával. Ezért ez a kis mezőgazdasági üzemek versenyképességét fenyegetné.
Egyébiránt úgy ítéli meg, hogy a nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségek és az azok végrehajtására kiszabott rövid határidő meghaladja az uniós jogalkotó által kitűzött cél eléréséhez szükséges mértéket. Ugyanez vonatkozik arra a tagállami kötelezettségre, hogy 2025‑től kezdődően a kibocsátáscsökkentési kötelezettségekkel összefüggésben 2020‑ra, illetve 2030‑ra meghatározott lineáris kibocsátáscsökkentési pálya alapján meg kell határozni a kibocsátások indikatív szintjeit. Be lehetett volna vezetni a 2030 és a 2035 közötti kötelezettségek fokozatos megvalósítási mechanizmusát, amely lehetővé tette volna a költségek időbeli eloszlását. Ezek a költségek továbbá alacsonyabbaknak is bizonyulhatnak, mivel a technológiák ára idővel csökkenhet.
Másfelől a megtámadott irányelvben előírt ütemterv kötelező jellege ellentétes az EUMSZ 288. cikkel, amelynek értelmében az irányelvek végrehajtásukat illetően a forma és az eszközök megválasztását a tagállamokra hagyják.
A megtámadott irányelv 5. cikkének (3) bekezdésében foglalt rugalmassági mechanizmus nem fogja csökkenteni a nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségek mértékét, mivel a mechanizmus alkalmazási feltételei túlságosan korlátozó jellegűek.
A megtámadott irányelv arányosságának vizsgálata továbbá azt bizonyítja, hogy a Lengyel Köztársaságnak a többi tagállaménál nagyobb terhet kell viselnie. Az ammóniakibocsátás csökkenését illetően a Lengyel Köztársaság esetében meghatározott célkitűzés a kibocsátás 17%‑os csökkentése, míg az uniós szintű átlag 13% körül mozog. A finom szálló por (PM
2,5
) tekintetében a Lengyel Köztársaságnak 58%‑os csökkenést kell elérnie a 27%‑os átlaggal szemben. A lengyelországi kibocsátás csökkentési potenciálja valóban magas. Nem lehet azonban ezzel indokolni a tagállamra háruló aránytalan kötelezettségeket.
A Parlament és a Tanács szerint ezt a jogalapot el kell utasítani.
A Bíróság álláspontja
Elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az arányosság elve megköveteli, hogy az uniós intézmények jogi aktusai alkalmasak legyenek a szóban forgó szabályozás által kitűzött jogszerű célok elérésére, és ne haladják meg az e célok eléréséhez szükséges mértéket, így amennyiben választás kínálkozik több alkalmas intézkedés között, a kevésbé korlátozó intézkedéshez kell folyamodni, és az okozott hátrányok a kitűzött célokhoz képest nem lehetnek aránytalanul nagyok (lásd különösen: 2016. május 4‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet,
C‑358/14
,
EU:C:2016:323
,
78.
pont; 2017. szeptember 6‑iSzlovákia és Magyarország kontra Tanács ítélet,
C‑643/15 és C‑647/15
,
EU:C:2017:631
,
206.
pont).
Az ezen elv tiszteletben tartásának bírósági felülvizsgálatát illetően emlékeztetni kell arra, hogy összetett és változó műszaki háttér esetén az uniós jogalkotó – különösen az igen bonyolult tudományos és műszaki tényekkel kapcsolatban – széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik az általa hozott intézkedések jellegének és terjedelmének meghatározását illetően, az uniós bíróság felülvizsgálatának pedig annak vizsgálatára kell korlátozódnia, hogy az ilyen jogkör gyakorlása nem volt‑e nyilvánvalóan hibás, vagy nem minősül‑e hatáskörrel való visszaélésnek, illetve hogy az uniós jogalkotó nem lépte‑e nyilvánvalóan túl mérlegelési jogkörének korlátait. Ebben az összefüggésben az uniós bíróság nem helyettesítheti a saját, tudományos és műszaki jellegű ténybeli megállapításaival az uniós jogalkotó megállapításait, akit a Szerződés e feladat elvégzésére felhatalmazott (2018. június 21‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
,
150.
pont).
E megfontolásokra tekintettel azt kell megvizsgálni, hogy az uniós jogalkotó a megtámadott irányelvben foglalt intézkedések elfogadásával nem követett‑e el nyilvánvaló hibát, és hogy az intézkedésekből eredő, bizonyos gazdasági szereplőkkel szembeni hátrányok aránytalanok‑e a belőlük származó előnyökhöz képest (lásd ebben az értelemben: 2018. június 21‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
,
170.
pont).
Annak ellenére, hogy – amint az a megtámadott irányelv (1) preambulumbekezdéséből is kitűnik – az Unióban jelentős előrelépés történt az emberi eredetű légköri kibocsátások és a levegőminőség területén, továbbra is jelentős káros hatások és kockázatok fenyegetik az emberi egészséget és a környezetet. A (8) preambulumbekezdés szerint a tagállamoknak oly módon kell végrehajtaniuk ezt az irányelvet, amely ténylegesen hozzájárul az uniós jogszabályokban meghatározott levegőminőségi célkitűzések eléréséhez és az Egészségügyi Világszervezet (WHO) által a levegőminőségre vonatkozóan megfogalmazott iránymutatásoknak megfelelő levegőminőségi szintekre irányuló hosszú távú uniós célkitűzés eléréséhez.
Az irányelv 1. cikke (1) bekezdése és 4. cikke értelmében több olyan intézkedést is előír, amely lehetővé teszi, hogy a levegő minősége minél inkább megközelítse azt a szintet, amely nem gyakorol jelentős káros hatást és nem jelent kockázatot az emberi egészségre és a környezetre, így többek között a két lépésben, a 2020 és 2029 közötti, valamint a 2030‑tól kezdődő időszakra vonatkozóan történő kibocsátáscsökkentést.
A megtámadott irányelv (7) preambulumbekezdéséből az következik, hogy a 2020 és 2029 közötti időszakra vonatkozó, az irányelv II. mellékletében szereplő nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségeknek összhangba kell kerülniük a tagállamok és az Unió nemzetközi kötelezettségvállalásaival. A nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségek ugyanis megegyeznek a felülvizsgált Göteborgi Jegyzőkönyvben foglaltakkal, amelyet – ahogyan ez a jelen ítélet 11. pontjában is szerepel – az Unió nevében a 2017/1757 határozat hagyott jóvá.
Ezen túlmenően a hatásvizsgálatból az következik, hogy a 2020 és 2029 közötti időszakra vonatkozó nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségek csak akkor érhetők el, ha a levegő minőségére vonatkozó, 2012‑ben hatályban lévő uniós jogszabályokat teljes mértékben végrehajtották.
A megtámadott irányelv (14) preambulumbekezdésében foglaltaknak megfelelően az ezen irányelvben a 2030‑ig tartó időszakra vonatkozóan meghatározott, nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségek alapjául többek között a következők szolgáltak: az egyes tagállamok becsült csökkentési potenciálja, a tagállamok által becsült és a 16. TSAP‑jelentésben szereplő értékek közötti különbségek szakértői vizsgálata, valamint az a politikai célkitűzés, hogy az egészségre gyakorolt hatások 2030‑ig, a 2005‑ös szinthez képest történő mérséklése a lehető legjobban megközelítse az ezen irányelvjavaslatban szereplő szintet.
Ahhoz, hogy ezt a célkitűzést el lehessen érni, az irányelv 4. cikkének (2) bekezdése az irányelv (13) preambulumbekezdésére tekintettel egy konkrét mechanizmust határoz meg annak érdekében, hogy a 2030‑tól alkalmazandó kibocsátáscsökkentési szint elérése terén kimutatható eredményeket érjenek el. Ez a rendelkezés azt a kötelezettséget írja elő a tagállamok számára, hogy a 2025. évi nemzeti kibocsátás feleljen meg a 2020‑ra, illetve 2030‑ra meghatározott kötelezettségek közötti lineáris kibocsátáscsökkentési pálya alapján meghatározott szintnek. A megtámadott irányelv ezzel a fokozatos és folyamatos kibocsátáscsökkentést részesíti előnyben.
E megfontolások összességére tekintettel nem tűnik úgy, hogy az uniós jogalkotó nyilvánvaló hibát követett volna el azzal, hogy azt a kötelezettséget írta elő a tagállamok számára, hogy a megtámadott irányelv II. mellékletében foglalt, 2020‑tól 2029‑ig, illetve 2030‑tól alkalmazandó nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségekkel összhangban korlátozzák legalább a kén‑dioxid, a nitrogén‑oxidok, a metántól eltérő illékony szerves vegyületek, az ammónia és a finom szálló por emberi eredetű éves kibocsátását.
Ezt a megállapítást a Lengyel Köztársaság azon érvelése sem kérdőjelezi meg, hogy az ezen kötelezettségek betartásából eredően a mezőgazdasági és a közlekedési ágazatban, valamint az alacsony jövedelmű háztartásokban jelentkező, számára hátrányos következmények aránytalannak tekinthetők.
A Parlamenttel és a Tanáccsal egyezően ugyanis meg kell állapítani, hogy a megtámadott irányelv – amint ez a (19) preambulumbekezdéséből is kitűnik – sem a kibocsátáscsökkentési kötelezettségek végrehajtásával kapcsolatos költségek megosztását, sem azok finanszírozási forrását nem határozta meg.
Az uniós jogalkotó egyébiránt nem köteles figyelembe venni valamely tagállam különleges helyzetét, amennyiben az uniós jogi aktus minden tagállamban kifejti hatását, és azt feltételezi, hogy a fennálló különböző érdekek közötti egyensúly – figyelemmel az ezen aktus által elérni kívánt célokra – biztosított. Ennélfogva az ilyen egyensúlyra irányuló törekvés, amely nem kizárólag egyetlen tagállam, hanem az Unió összes tagállamának sajátos helyzetét figyelembe veszi, nem tekinthető ellentétesnek az arányosság elvével (lásd ebben az értelemben: 2018. június 21‑iLengyelország kontra Parlament és Tanács ítélet,
C‑5/16
,
EU:C:2018:483
,
167.
pont).
E tekintetben – amint ez már a jelen ítélet 32–40. pontjában is szerepel – a Parlament és a Tanács nem mulasztotta el számításba venni a megtámadott irányelv végrehajtásával kapcsolatban, különösen a Lengyel Köztársaság vonatkozásában felmerülő társadalmi‑gazdasági költségeket. Éppen ellenkezőleg, ezen intézmények a rendelkezésükre álló információk összessége alapján állapították meg, hogy az irányelv végrehajtásával kapcsolatos költségek jelentősen kisebbek az irányelv végrehajtásából eredő társadalmi‑gazdasági előnyöknél. Ezek közé tartozik például az egészségügyi ellátás költségeinek csökkenése, a termelékenység javulása, az épületkárok csökkenése, a nagyobb terméshozam és a várható egészséges élettartam növekedése.
Ugyenezen irányelv (9) és (10) preambulumbekezdésében továbbá az is szerepel, hogy az irányelv az uniós jogi szabályozásban meghatározott levegőminőségi célkitűzések költséghatékony módon való elérésének lehetővé tételére és annak elősegítésére törekszik, hogy az uniós polgárok jólétének fokozása révén csökkenjenek az Unió légszennyezettségből eredő egészségügyi költségei.
A hatásvizsgálat – ahogyan ez a jelen ítélet 34. pontjában is szerepel – öt stratégiai opcióhoz kapcsolódóan vette számba a költségeket és az előnyöket. A „6C” opciót fogadták el, amint ezt a Tanács is megerősíti. A hatásvizsgálat 7. mellékletében többek között az szerepel, hogy a költségek és az előnyök szempontjából ennek az opciónak a végrehajtása jár valószínűsíthetően a legnagyobb nettó haszonnal. A 6C opció – ahogyan erre a Bizottság is rámutat – a 2025‑re vonatkozó átfogó kibocsátáscsökkentési kötelezettségnek a finom szálló por (PM
2,5
) emberi egészségre gyakorolt káros hatására vonatkozó WHO‑iránymutatásokhoz képest 75%‑os eltéréscsökkentési (
gap closure
) szintben történő meghatározását irányozta elő.
Az irányelvjavaslat továbbá – amint erre a Bizottság rámutat – hosszabb időszakon át, azaz 2030‑ig egy kevésbé ambiciózus, 67%‑os eltéréscsökkentést tartalmazott, amely a becslések szerint a hatásvizsgálatban ismertetett költségekhez képest valószínűleg egyfelől 40%‑kal csökkentené a költségeket a két leginkább érintett ágazat – a mezőgazdaság és a finomítóipar – vonatkozásában, másfelől pedig 25%‑kal csökkentené a levegőszennyezéshez kapcsolódó összes költséget.
A Tanácsban folytatott tárgyalások során a kibocsátáscsökkentési kötelezettségek átfogó szintjét még jobban lecsökkentették, amit a keresetlevelében maga a Lengyel Köztársaság is elismer. Az irányelvjavaslat ugyanis – amint ezt a Bizottság szintén megerősítette – a rossz levegőminőség következtében Európában bekövetkező korai halálozásoknak a 2005‑ben bekövetkezett ilyen típusú elhalálozások számához képest 52%‑ra történő csökkentésének általános célját tűzte ki a 2030‑ig tartó időszakra. A Tanácsban folytatott tárgyalásokon ezt a célkitűzést 49,6%‑ra szállították le. A Parlament ez alapján 2016. november 23‑án állást foglalt az irányelvjavaslatról, amelyet a Tanács 2016. december 8‑án ratifikált.
A hatásvizsgálat 8. mellékletének 6. fejezetéből ugyanis kitűnik, hogy a tagállamok közötti tehermegosztás nem nyilvánvalóan kiegyensúlyozatlan. Kétségtelen, hogy a 6C opcióban meghatározott célkitűzések eléréséhez Svédországban várhatóan a GDP 0,003%‑ának, Bulgáriában pedig a GDP 0,168%‑ának megfelelő mértékű beruházás szükséges. Ez a különbség azonban az Unión belüli eltérő GDP‑szinteket és az egyes tagállamok által már megtett erőfeszítéseket is tükrözi. A Tanács ezzel kapcsolatban jogosan mutat rá, hogy a kibocsátások korábbi szintje, illetve a vállalásoknak a megtámadott irányelvben megkövetelt szintje közötti kapcsolat megfelel a szennyező fizet elvének.
Egyebekben pedig elegendő rámutatni arra, hogy a Lengyel Köztársaság csupán a nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségekkel kapcsolatos magas költségeket kifogásolja, ám nem veszi figyelembe a jelen ítélet 107. pontjában taglalt előnyöket. Azt sem bizonyítja, hogy ezek a kötelezettségek meghaladják a megtámadott irányelvben foglalt célok eléréséhez szükséges mértéket, és nem szolgáltat bizonyítékot arra vonatkozóan sem, hogy ezeket a célokat kevésbé korlátozó kötelezettségek révén is el lehetne érni.
A Lengyel Köztársaság által azzal kapcsolatban felhozott kifogásokat, hogy a 2030‑as évet választották a kibocsátáscsökkentési szint emelésének kezdő időpontjául, ugyanazon indokokból kell elutasítani, mint amelyek a jelen ítélet 113. pontjában szerepelnek. Így pusztán az alapján, hogy ennek az időpontnak az elhalasztása lehetővé tenné a költségek időbeli elosztását, még nem állapítható meg, hogy az uniós jogalkotó döntése nyilvánvalóan aránytalan következményeket hárít erre a tagállamra. Ugyanez vonatkozik arra a feltételezésre is, hogy a megtámadott irányelvben említett kibocsátáscsökkentési technológiák ára idővel csökkenést mutathat.
Ugyanezen megfontolások alkalmazandók értelemszerűen arra az állításra is, miszerint a megtámadott irányelv 4. cikkének (2) bekezdése szerinti, lineáris pályán alapuló kibocsátáscsökkentési kötelezettség további aránytalan terhet róna a Lengyel Köztársaságra. A Lengyel Köztársaság nem szolgáltat bizonyítékot arra, hogy az uniós jogalkotó nyilvánvaló hibát követett el, amikor úgy határozott, hogy fokozatos kibocsátáscsökkentési mechanizmust vezet be a 2020‑ra előirányzott szinttől kezdve annak érdekében, hogy a 2030 utáni időszakra előírt szint elérésének irányába konkrét előrelépés történjen.
Továbbá azzal az érvvel kapcsolatban, hogy ez a fokozatos kibocsátáscsökkentési kötelezettség túlzottan korlátozza a tagállamok mozgásterét, az irányelveknek az EUMSZ 288. cikkből következő jogi természetére tekintettel elegendő azt megállapítani, hogy a megtámadott irányelv ugyan valóban kötelező érvényű kötelezettségeket ír elő a tagállamok számára, ám az azok eléréséhez szükséges eszközök megválasztását a tagállamokra bízza. Mindenesetre a Lengyel Köztársaság negyedik jogalapja a megtámadott irányelv arányosságára, nem pedig az uniós jogi aktusokra vonatkozó EUMSZ 296. cikk első bekezdésének megsértésére irányul.
A Lengyel Köztársaság azzal az állításával, hogy a megtámadott irányelv a többi tagállaménál nagyobb terhet ró rá, valójában a tagállamok Szerződések előtti egyenlőségére vonatkozó elv megsértését próbálja bizonyítani, amit az ötödik jogalap keretében kell vizsgálni.
A fentiek alapján a negyedik jogalapot el kell utasítani.
Az ötödik jogalapról
A felek érvei
Ötödik jogalapjával a Lengyel Köztársaság a tagállamok Szerződések előtti egyenlőségére vonatkozó elv és a kiegyensúlyozott fejlődés elvének megsértésére hivatkozik azzal az indokolással, hogy a megtámadott irányelvben előírt nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségek meghatározásakor nem vették figyelembe a gazdasági‑társadalmi helyzetet, a technológiai fejlődést, és a kötelezettségek végrehajtásával kapcsolatban a különböző tagállamokban és uniós régiókban felmerülő költségeket.
A Lengyel Köztársaság e jogalap alátámasztásául az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésében és az EUMSZ 191. cikkben foglalt rendelkezésekre hivatkozik, amelyek a tagállamok Szerződések előtti egyenlőségére, illetve a régiók kiegyensúlyozott fejlődésére vonatkoznak, és e tekintetben az 1998. július 14‑iSafety Hi‑Tech ítéletre (
C‑284/95
,
EU:C:1998:352
,
36.
és
37.
pont) utal. A Bíróság ebben az ítéletben kimondta, hogy az EUMSZ 191. cikkben foglalt valamennyi célkitűzést, elvet és szempontot ugyanolyan fontosnak kell tekinteni, és a lehetőségekhez mérten figyelembe kell venni. Az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 37. és 51. cikke is megköveteli a kiegyensúlyozott fejlődés elvének az uniós környezetvédelmi politika kialakítása során történő tiszteletben tartását.
E kötelezettségek betartásához nem elegendő az adott tagállamra vonatkozó társadalmi‑gazdasági adatokat szelektíven, hiányosan és leegyszerűsítve figyelembe venni. A megtámadott irányelv nem mérlegeli továbbá egymáshoz képest a környezetvédelemhez, illetve a különböző uniós régiók gazdasági fejlődéséhez fűződő érdeket. Éppen ellenkezőleg, azt kockáztatja, hogy Lengyelországban csökken a versenyképesség, süllyed az életszínvonal és fokozódik a szegénység, ami pedig ellentétes az Unió kohéziós politikájával.
Lengyelországban továbbá a nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségek végrehajtásával kapcsolatos költségek évi 543 millió euróra fognak rúgni. Ez a becslés közelít az IIASA által 2015‑ben kiszámított évi 557 millió euróhoz, amely az Unión belüli kötelezettségek végrehajtására fordított összeg mintegy negyedének felel meg. Ez az összeg hozzáadódik a 2008/50 irányelv végrehajtásához kapcsolódó költségekhez. Bár a Lengyel Köztársaság nem vitatja a megtámadott irányelvben foglalt kibocsátáscsökkentés szükségességét, úgy ítéli meg, hogy a végrehajtása aránytalan terhet jelent rá nézve, mert míg a végrehajtásból eredő költségek egy főre jutó havi mértéke Lengyelországban közel 15 euró, addig a gazdagabb tagállamokban, például a Spanyol Királyságban, a Francia Köztársaságban, valamint Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királyságában kevesebb mint 3 euró.
Ez az aránytalan teher azt bizonyítja, hogy a nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségek meghatározását lehetővé tévő módszer nem vette figyelembe a megtámadott irányelv végrehajtásával kapcsolatos költségeket. Az irányelvben említett kibocsátások korábbi lengyelországi szintje nem indokolhatja az aránytalan költségeket, amelyek mindenképpen ellentétben állnak a fenntartható fejlődés elvével. A korábbi szintre való hivatkozással továbbá nem veszik figyelembe, hogy a levegő minősége ebben a tagállamban már több éve jelentős javulást mutat.
A megtámadott irányelv (9) és (13) preambulumbekezdése továbbá ellentétes az olyan kötelezettségek előírásával, amelyek aránytalan költségekkel járnak. A „Jólét bolygónk felélése nélkül” című, a 2020‑ig tartó időszakra szóló általános uniós környezetvédelmi cselekvési programról szóló, 2013. november 20‑i 1386/2013/EU európai parlamenti és tanácsi határozat (
HL 2013. L 354., 171. o.
) 84. pontja is alátámasztja ezt a megállapítást.
A hatásvizsgálat továbbá nem vette megfelelően figyelembe a harmadik országokból származó, országhatárokon átterjedő szennyezés hatását, különösen mivel az Ukrajna és a Fehérorosz Köztársaság által rendelkezésre bocsátott, erre vonatkozó adatok hiányosak voltak. Márpedig az országhatárokon átterjedő szennyezés semmissé teheti azokat az erőfeszítéseket, amelyeket a Lengyel Köztársaság a megtámadott irányelv szerinti kötelezettségei teljesítése érdekében kifejt, ami pedig egyenlőtlen bánásmódot eredményez más tagállamokhoz képest azokkal a tagállamokkal szemben, amelyek harmadik országgal határosak, és ellentétes a szennyező fizet elvével.
A Parlament és a Tanács az ötödik jogalap elutasítását kéri.
A Bíróság álláspontja
Ötödik jogalapjával a Lengyel Köztársaság először is lényegében azt állítja, hogy a megtámadott irányelv végrehajtásával kapcsolatos költségek Lengyelországban jóval magasabbak, mint más tagállamokban. Ez a különbség aránytalan, és ellentétes az EUSZ 4. cikk (2) bekezdésében és az EUMSZ 191. cikk (3) bekezdésében, valamint a Charta 37. cikkében foglalt, a tagállamok Szerződések előtti egyenlőségére vonatkozó elvvel. E két utóbbi rendelkezés előírja többek között az uniós régiók kiegyensúlyozott és fenntartható fejlődésének figyelembevételét.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdése szerint az Unió környezetpolitikájának célja a „magas szintű védelem”, figyelembe véve ugyanakkor az Unió különböző régióinak helyzetében mutatkozó különbségeket. Az EUSZ 3. cikk (3) bekezdése ugyanebben az értelemben úgy rendelkezik, hogy az Unió többek között „a környezet minőségének magas fokú védelmé[n] és javításá[n]” munkálkodik (2016. december 21‑iAssociazione Italia Nostra Onlus ítélet,
C‑444/15
,
EU:C:2016:978
,
42.
pont).
A Charta 37. cikke pedig úgy rendelkezik, hogy a „magas színvonalú környezetvédelmet és a környezet minőségének javítását be kell építeni az uniós politikákba, és a fenntartható fejlődés elvével összhangban biztosítani kell.”
A Charta 52. cikkének (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Charta által elismert, a Szerződések egyes rendelkezéseiben szabályozott jogok csak az ott meghatározott feltételek és korlátozások mellett gyakorolhatók. Ez vonatkozik a Charta 37. cikkére is, amely lényegében az EUSZ 3. cikkének (3) bekezdésén, valamint az EUMSZ 11. és EUMSZ 191. cikken alapul (2016. december 21‑iAssociazione Italia Nostra Onlus ítélet,
C‑444/15
,
EU:C:2016:978
,
62.
pont).
Következésképpen a Lengyel Köztársaságnak a Chartára vonatkozó érvelését az EUMSZ 191. cikkből eredő feltételek és korlátozások tükrében kell vizsgálni.
Noha nem vitatott, hogy az EUMSZ 191. cikk (2) bekezdése előírja, hogy az Unió környezetpolitikájának célja a magas szintű védelem, a védelem ilyen szintjének – ahhoz, hogy e rendelkezéssel összhangban legyen – nem feltétlenül kell műszakilag a lehető legmagasabb szintűnek lennie (2016. december 21‑iAssociazione Italia Nostra Onlus ítélet,
C‑444/15
,
EU:C:2016:978
,
44.
pont).
Az EUMSZ 191. cikk számos olyan célt, elvet és szempontot ír elő, amelyet az uniós jogalkotónak a környezetpolitika végrehajtása keretében figyelembe kell vennie (lásd ebben az értelemben: 1998. július 14‑iSafety Hi‑Tech ítélet,
C‑284/95
,
EU:C:1998:352
,
36.
pont).
Az EUMSZ 191. cikke (3) bekezdésének értelmében környezetpolitikájának kidolgozása során az Unió figyelembe veszi a rendelkezésre álló tudományos és műszaki adatokat, az Unió különböző régióinak környezeti feltételeit, a beavatkozás, illetve a be nem avatkozás lehetséges hasznait és költségeit, továbbá az Unió egészének gazdasági és társadalmi fejlődését, valamint régióinak kiegyensúlyozott fejlődését.
Mivel azonban ezen célkitűzések és elvek némelyikét egymásra tekintettel kell mérlegelni, valamint figyelembe kell venni e szempontok végrehajtásának összetett jellegét, a bírósági felülvizsgálatnak szükségszerűen annak vizsgálatára kell szorítkoznia, hogy az EUMSZ 191. cikk alkalmazási feltételeit illetően az uniós jogalkotó ejtett‑e nyilvánvaló értékelési hibát (1998. július 14‑iSafety Hi‑Tech ítélet,
C‑284/95
,
EU:C:1998:352
,
37.
pont; 2016. december 21‑iAssociazione Italia Nostra Onlus ítélet,
C‑444/15
,
EU:C:2016:978
,
46.
pont).
Az uniós jogalkotó a megtámadott irányelv elfogadásakor – ahogyan ez többek között a jelen ítélet 32–40. pontjában is szerepel – számos adatot figyelembe vett, köztük például az irányelv egyes tagállamokban történő végrehajtásával kapcsolatos költségeket és az abból származó előnyöket. Több opció közül választott továbbá, hogy kiválassza azt, amelyik a legnagyobb nettó haszonnal járhat.
Ezenkívül – amint ez többek között a jelen ítélet 101. és 112. pontjában is szerepel – az uniós jogalkotó megfelelően figyelembe vette az egyes tagállamok kibocsátáscsökkentési potenciálját, és arra törekedett, hogy kiegyensúlyozottan ossza meg a kötelezettségvállalásokat közöttük.
Az uniós jogalkotó ennek során eleget tett az EUMSZ 191. cikk (3) bekezdése alapján fennálló kötelezettségének. A rendelkezésre álló tudományos és műszaki adatok alapján ugyanis ténylegesen figyelembe vette az Unió és az uniós régiók kiegyensúlyozott fejlődését, különösen a megtámadott irányelv egyes tagállamokban történő végrehajtásával kapcsolatos költségeket és az abból származó előnyöket.
Ezt a megállapítást megerősíti a jelen ítélet 106. pontjában említett ítélkezési gyakorlat, amely szerint az uniós jogalkotónak az ilyen egyensúlyra irányuló törekvése, amely nem kizárólag egyetlen tagállam, hanem az összes uniós tagállam különleges helyzetét figyelembe veszi, nem tekinthető ellentétesnek az arányosság elvével.
A Lengyel Köztársaság másodszor azt állítja, hogy egyes társadalmi‑gazdasági szektorokat és egyes lengyelországi régiókat, például a mezőgazdasági ágazatot és a vidéki régiókat különösen erőteljesen érintik a nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségekből eredő pénzügyi kötelezettségek. E tekintetben elegendő emlékeztetni arra, hogy a megtámadott irányelv – amint ez a jelen ítélet 105. pontjában is szerepel – sem az ezen kötelezettségek végrehajtásával kapcsolatos költségek megosztását, sem azok finanszírozási forrását nem határozta meg, és az irányelv végrehajtása a tagállamok feladata.
Egyébiránt az, hogy a Lengyel Köztársaság azon tagállamok közé tartozik, amelyeknek a megtámadott irányelv szerinti kötelezettségeik betartásához a legnagyobb mértékű pénzügyi beruházásokat kell eszközölniük, önmagában nem jelenti azt, hogy ez az irányelv aránytalan terhet ír elő a tagállam vagy a területén lévő régiók számára.
Harmadszor, az országhatárokon átterjedő szennyezés állítólagos figyelmen kívül hagyására vonatkozó érvvel kapcsolatban elegendő annyit megállapítani, hogy a Lengyel Köztársaság nem támasztotta alá információkkal a kifogásait. E tagállam többek között nem fejti ki azt, hogy miért bírna az országhatárokon átterjedő szennyezés döntő következményekkel a megtámadott irányelv hatálya alá tartozó, Lengyelország területén történő kibocsátásokra, és ezáltal a kibocsátáscsökkentési kötelezettségek meghatározására.
A megtámadott irányelv 1. cikke (1) bekezdéséből és 2. cikkének (1) bekezdéséből ugyanis az következik, hogy az irányelv az I. mellékletében említett szennyező anyagok „azon, bármely forrásból származó kibocsátásaira alkalmazandó, amelyek a tagállamok területén […] keletkeznek”, és arra irányuló kötelezettségeket határoz meg a tagállamok számára, hogy csökkentsék ezeket a kibocsátásokat. Az irányelv (14) preambulumbekezdésében foglaltaknak megfelelően a 2030‑ig tartó időszakra vonatkozó nemzeti kibocsátáscsökkentési kötelezettségek alapjául az egyes tagállamok becsült csökkentési potenciálja és az a politikai célkitűzés szolgált, hogy az egészségre gyakorolt hatásokat mérsékeljék.
A Lengyel Köztársaság azon állításával, miszerint az országhatárokon átterjedő szennyezés semmissé teheti a megtámadott irányelv alapján rá háruló erőfeszítéseket, nem tudta bizonyítani az egyenlő bánásmód elvének megsértését, mivel nem tudta olyan pontos információkkal alátámasztani ezt az állítást, amelyek alapján értékelni lehetne annak megalapozottságát.
A fenti megfontolásokból az következik, hogy az uniós jogalkotó az EUMSZ 191. cikk alkalmazási feltételeit illetően nem követett el nyilvánvaló értékelési hibát.
Ugyanezen okok miatt el kell utasítani a Lengyel Köztársaság arra vonatkozó érvelését, hogy a megtámadott irányelv sérti a tagállamok Szerződések előtti egyenlőségére vonatkozó elvet.
Az ötödik jogalapot ezért teljes egészében el kell utasítani.
Mivel a Lengyel Köztársaság által a keresetének alátámasztására megjelölt jogalapok egyike sem megalapozott, a keresetet teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése értelmében a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Lengyel Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Parlament és a Tanács kérelmének megfelelően kötelezni kell saját költségein felül a két intézmény részéről felmerült költségek viselésére is.
Az eljárási szabályzat 140. cikkének (1) bekezdése alapján Magyarország, Románia és a Bizottság maga viseli saját költségeit.

A fenti indokok alapján a Bíróság (hatodik tanács) a következőképpen határozott:

1)
A Bíróság a keresetet elutasítja.

2)
A Bíróság a Lengyel Köztársaságot kötelezi az Európai Parlament és az Európai Unió Tanácsa részéről felmerült költségek viselésére.

3)
Magyarország, Románia és az Európai Bizottság maga viseli saját költségeit.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: lengyel.