CELEX: 62019CJ0915
Prejudiciële verwijzing
Staatssteun
Markt voor biodiesel
Steunregeling waarbij van accijns vrijgestelde biodieselquota worden ingevoerd
Wijziging van een goedgekeurde steunregeling
Wijziging van de criteria voor de toewijzing van quota
Verplichting tot voorafgaande aanmelding bij de Europese Commissie
Verordening (EG) nr. 659/1999
Artikel 1, onder c)
Begrip ‚nieuwe steun’
Verordening (EG) nr. 794/2004
Artikel 4, lid 1
Begrip ‚wijziging van bestaande steun’

De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van de artikelen 107 en 108 VWEU, verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU] (
PB 1999, L 83, blz. 1
), zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 734/2013 van de Raad van 22 juli 2013 (
PB 2013, L 204, blz. 15
) (hierna: „verordening nr. 659/1999”), en verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van verordening nr. 659/1999 (
PB 2004, L 140, blz. 1
).
Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen tussen enerzijds Eco Fox Srl (C‑915/19), Alpha Trading SpA unipersonale (C‑916/19) en Novaol Srl (C‑917/19), en anderzijds Fallimento Mythen SpA (C‑915/19), het Ministero dell’Economia e delle Finanze (ministerie van Economische Zaken en Financiën, Italië), het Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (ministerie van Milieubeheer, Landschapsbeheer en Bescherming van de zee, Italië), het Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali (ministerie van Landbouw, Voedselvoorziening en Bosbouw, Italië), het Ministero dello Sviluppo economico (ministerie van Economische Ontwikkeling, Italië) (C‑915/19–C‑917/19), en het Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (agentschap douane en monopolies, Italië) (C‑915/19) met betrekking tot de wijziging van een door de Europese Commissie goedgekeurde steunregeling die voorziet in een fiscale gunstbehandeling voor biodiesel.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verordening nr. 659/1999
Artikel 1 van verordening nr. 659/1999, „Definities”, bepaalde:
„Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
[…]
b)
‚bestaande steun’,
[…]
ii)
goedgekeurde steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die door de Commissie of de Raad zijn goedgekeurd;
[…]
c)
‚nieuwe steun’, alle steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun;
[…]”
Artikel 2 van deze verordening, met het opschrift „Aanmelding van nieuwe steun”, bepaalde in lid 1:
„Tenzij anders is bepaald in verordeningen op grond van artikel [109 VWEU] of op grond van andere desbetreffende bepalingen, wordt elk voornemen om nieuwe steun te verlenen tijdig door de betrokken lidstaat bij de Commissie aangemeld. […]”
Deze verordening, die ten tijde van de feiten van de hoofdgedingen van toepassing was, is ingetrokken en vervangen door verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (
PB 2015, L 248, blz. 9
).
Verordening nr. 794/2004
Artikel 4 van verordening nr. 794/2004, met als opschrift „Vereenvoudigde aanmeldingsprocedure voor bepaalde wijzigingen in bestaande steun”, luidt als volgt:
„1.   Voor de toepassing van artikel 1, onder c), van verordening [nr. 659/1999] wordt onder een wijziging in bestaande steun iedere wijziging verstaan, met uitzondering van aanpassingen van louter formele of administratieve aard die de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt niet kunnen beïnvloeden. Een verhoging van de oorspronkelijk voor een bestaande steunregeling voorziene middelen met maximaal 20 %, wordt echter niet als een wijziging van bestaande steun beschouwd.
2.   De volgende wijzigingen van bestaande steun worden aangemeld door middel van het in bijlage II opgenomen formulier voor vereenvoudigde aanmelding:
[…]
c)
de aanscherping van de criteria voor de toepassing van een goedgekeurde steunregeling, een verlaging van de steunintensiteit of van de in aanmerking komende uitgaven.
[…]”
Italiaans recht
Ministerieel besluit nr. 256/2003
Artikel 4, lid 2, van decreto ministeriale n. 256, „Regolamento concernente le modalità di applicazione dell’accisa agevolata sul prodotto denominato biodiesel, ai sensi dell’articolo 21 del decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504” (ministerieel besluit nr. 256, regeling houdende bepalingen voor de toepassing van een accijnsverlaging op het product genaamd „biodiesel” in de zin van artikel 21 van wetsbesluit nr. 504 van 26 oktober 1995) van 25 juli 2003 (GURI nr. 212 van 12 september 2003, blz. 4) (hierna: „ministerieel besluit nr. 256/2003”), bepaalde:
„Wanneer de gevraagde hoeveelheden [van accijns vrijgestelde biodiesel] de in lid 1 bedoelde grens overschrijden, vindt de verdeling plaats op de volgende wijze:
a)
het eerste jaar van overschot worden voor elke aanvrager de in artikel 3, lid 1, onder g), bedoelde hoeveelheden biodiesel (uitgedrukt in ton) en de in artikel 3, lid 1, onder d), bedoelde productiecapaciteit (eveneens uitgedrukt in ton) omgezet in percentages van de totale waarden en vermenigvuldigd met respectievelijk 0,6 en 0,4. De som van de verkregen waarden wordt vermenigvuldigd met een coëfficiënt die gelijk is aan de mate waarin gedurende het vorige jaar en tot en met 31 mei van het lopende jaar gebruik is gemaakt van de voor die twee jaren toegewezen quota. Voor nieuwe installaties en voor het eerste activiteitenjaar worden deze coëfficiënten respectievelijk op nul en 0,1 vastgesteld. De verkregen waarde is het gewicht van elke aanvrager bij de verdeling van het contingent. Wanneer deze berekening leidt tot een hogere toewijzing dan de vraag, wordt het overschot volgens hetzelfde criterium onder de andere aanvragers verdeeld;
b)
de volgende jaren wordt aan elke onderneming die een aanvraag heeft ingediend een hoeveelheid toegekend die overeenstemt met het maandelijkse gemiddelde van de tijdens het vorige en het lopende jaar tot en met 31 mei tot verbruik uitgeslagen hoeveelheden, vermenigvuldigd met de coëfficiënt 12. De eventuele residuele quota worden toegewezen op basis van de onder a) bedoelde criteria. Wanneer aanvragen tot deelname afkomstig zijn van ondernemingen die het voorgaande jaar geen quota kregen toegewezen, worden de aangevraagde hoeveelheden, eventueel gecorrigeerd aan de hand van de onder a) bedoelde criteria, bij voorrang toegewezen uit bovengenoemde residuele quota, en worden zo nodig de bestaande toewijzingen verhoudingsgewijs verminderd.”
Ministerieel besluit nr. 156/2008
Artikel 3, lid 4, van decreto ministeriale n. 156, „Regolamento concernente le modalità di applicazione dell’accisa agevolata sul prodotto denominato „biodiesel”, ai sensi dell’articolo 22-bis, del decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504” (ministerieel besluit nr. 156, regeling houdende bepalingen voor de toepassing van een accijnsverlaging op het product genaamd „biodiesel” in de zin van artikel 22 bis van wetsbesluit nr. 504 van 26 oktober 1995) van 3 september 2008 (GURI nr. 239 van 11 oktober 2008, blz. 4) (hierna: „ministerieel besluit nr. 156/2008”), bepaalde:
„Het toe te wijzen quotum wordt in het kader van de gevraagde algemene quota onder de in lid 1 bedoelde entiteiten verdeeld, rekening houdend met de respectieve conventionele capaciteit die wordt gedefinieerd als de som van het gemiddelde van de in artikel 2, lid 1, onder g), bedoelde hoeveelheden en de jaarlijkse productiecapaciteit bedoeld in artikel 2, lid 1, onder d), van de entiteit, die beide aan de respectieve totale waarde worden gerelateerd en worden vermenigvuldigd met respectievelijk 0,55 en 0,45. Bij de berekening van de conventionele capaciteit wordt alleen rekening gehouden met de entiteiten die algemene quota aanvragen. De in dit lid bedoelde verdeling vindt voor het jaar 2008 plaats uiterlijk 60 dagen na de bekendmaking van de in artikel 11, lid 3, bedoelde aankondiging en voor de jaren 2009 en 2010 uiterlijk op 28 februari van elk jaar.”
Ministerieel besluit nr. 37/2015
Artikel 1 van decreto ministeriale n. 37, „Regolamento recante modalità di applicazione dell’accisa agevolata sul prodotto denominato biodiesel nell’ambito del programma pluriennale 2007‑2010, da adottare ai sensi dell’articolo 22-bis del decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504” (ministerieel besluit nr. 37, regeling houdende bepalingen voor de toepassing van een accijnsverlaging op het product genaamd „biodiesel” in het kader van het overeenkomstig artikel 22bis van wetsbesluit nr. 504 van 26 oktober 1995 vast te stellen meerjarige programma 2007‑2010) van 17 februari 2015 (GURI nr. 76 van 1 april 2015, blz. 1) (hierna: „ministerieel besluit nr. 37/2015”) luidt als volgt:
„1.   Artikel 4, lid 2, van [ministerieel besluit nr. 256/2003] wordt als volgt geherformuleerd:
‚2.   Wanneer de gevraagde hoeveelheden [van accijns vrijgestelde biodiesel] de in lid 1 bedoelde grens overschrijden, geschiedt de verdeling als volgt:
a)
het eerste jaar van overschot worden voor elke aanvrager de in artikel 3, lid 1, onder g), bedoelde hoeveelheden biodiesel (uitgedrukt in ton) en de in artikel 3, lid 1, onder d), bedoelde productiecapaciteit (eveneens uitgedrukt in ton) omgezet in percentages van de totale waarde en vermenigvuldigd met respectievelijk 0,5 en 0,5. De som van de verkregen waarden wordt vermenigvuldigd met een coëfficiënt die gelijk is aan de mate waarin gedurende het vorige jaar en tot en met 31 mei van het lopende jaar gebruik is gemaakt van de voor die twee jaren toegewezen quota. Voor nieuwe installaties en voor het eerste activiteitenjaar worden deze coëfficiënten respectievelijk op nul en 0,125 vastgesteld. De verkregen waarde is het gewicht van elke aanvrager bij de verdeling van het contingent. Wanneer deze berekening leidt tot een hogere toewijzing dan de aanvraag, wordt het overschot volgens hetzelfde criterium onder de andere aanvragers verdeeld;
b)
de volgende jaren wordt aan elke onderneming die een aanvraag heeft ingediend een hoeveelheid toegewezen die overeenstemt met het maandelijks gemiddelde van de tijdens het vorige en het lopende jaar tot en met 31 mei tot verbruik uitgeslagen hoeveelheden, vermenigvuldigd met de coëfficiënt 12. De residuele quota worden toegewezen in verhouding tot de productiecapaciteiten van de ondernemingen die een aanvraag hebben ingediend. Wanneer aanvragen tot deelname afkomstig zijn van ondernemingen die het voorgaande jaar geen quota kregen toegewezen, worden de daaraan toe te wijzen hoeveelheden vastgesteld aan de hand van de onder a) bedoelde criteria en toegewezen door de bestaande toewijzingen verhoudingsgewijs te verlagen.’”
Artikel 2, lid 1, van ministerieel besluit nr. 37/2015 bepaalt:
„Artikel 3, lid 4, van [ministerieel besluit nr. 156/2008] wordt als volgt geherformuleerd:
‚4.   Het toe te wijzen quotum wordt in het kader van de aangevraagde algemene quota onder de in lid 1 bedoelde entiteiten verdeeld, rekening houdend met de respectievelijke conventionele capaciteit die wordt gedefinieerd als de som van het gemiddelde van de in artikel 2, lid 1, onder g), bedoelde hoeveelheden en de jaarlijkse productiecapaciteit bedoeld in artikel 2, lid 1, onder d), van de entiteit, die beide aan de respectieve totale waarde worden gerelateerd en worden vermenigvuldigd met respectievelijk 0,5 en 0,5. Bij de berekening van de conventionele capaciteit wordt alleen rekening gehouden met de entiteiten die algemene quota aanvragen.’”
Artikel 3 van ministerieel besluit nr. 37/2015 luidt:
„Onverminderd de historische gegevens op grond waarvan aan elke onderneming die tot deelname aan de programma’s is toegelaten, bepaalde biodieselquota met een lager accijnstarief zijn toegewezen, worden de toegewezen quota voor dit product voor de jaren 2006, 2007, 2008 en 2009 voor deze ondernemingen opnieuw vastgesteld met inachtneming van de in de artikelen 1 en 2 vastgestelde criteria.”
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
De hoofdgedingen vinden hun oorsprong in beroepen die Eco Fox, Alpha Trading en Novaol bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) hebben ingesteld. De feiten en de motivering van de verwijzing in de zaken C‑916/19 en C‑917/19 komen in wezen overeen met die in zaak C‑915/19 en de in elk van deze zaken gestelde vraag is bovendien identiek.
De feiten en de motivering van de verwijzing in zaak C‑915/19 zijn als volgt.
Teneinde de totstandkoming van een nationale markt voor biodiesel te bevorderen, heeft de Italiaanse Republiek met opeenvolgende wetgevingshandelingen drie verschillende meerjarige steunprogramma’s vastgesteld. Deze programma’s zijn op grond van artikel 108, lid 3, VWEU vooraf door de Commissie goedgekeurd.
De Consiglio di Stato heeft bij twee arresten een aantal bepalingen van deze wetgevingshandelingen nietig verklaard, namelijk artikel 4, lid 2, van ministerieel besluit nr. 256/2003 en artikel 3, lid 4, van ministerieel besluit nr. 156/2008. Beide nietig verklaarde bepalingen betroffen de criteria voor de toewijzing aan biodieselproducenten van de accijnsvrije hoeveelheden van dit product.
Ter uitvoering van deze arresten heeft de minister van Economische Zaken en Financiën ministerieel besluit nr. 37/2015 vastgesteld, waarbij de nietig verklaarde bepalingen zijn geherformuleerd.
Eco Fox was een van de begunstigden van de biodieselquota met een lager accijnstarief in het kader van de betrokken programma’s. Zij heeft bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) beroep tot nietigverklaring van ministerieel besluit nr. 37/2015 ingesteld op grond dat dit ministerieel besluit nieuwe staatssteun inhoudt.
Die rechter heeft dit beroep bij vonnis van 26 juli 2018 verworpen. Hij heeft met name geoordeeld dat ministerieel besluit nr. 37/2015 geen nieuw staatssteunprogramma invoerde, maar met terugwerkende kracht, zonder wijziging van de looptijd van de programma’s, bepaalde coëfficiënten vaststelde voor de toewijzing van de biodieselquota waarvoor een lager accijnstarief geldt, naar aanleiding van de nietigverklaring door de Consiglio di Stato van de bepalingen tot vaststelling van de eerdere criteria, en dat er dus geen verplichting bestond om dit ministerieel besluit op grond van artikel 108, lid 3, VWEU bij de Commissie aan te melden.
Eco Fox heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, in het kader waarvan zij met name aanvoert dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling nieuwe staatssteun vormt, aangezien de eerdere regeling met terugwerkende kracht nietig is verklaard, of althans een steunmaatregel tot wijziging van de reeds bestaande steun vormt die overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU vooraf bij de Commissie moest worden aangemeld.
Fallimento Mythen, een onderneming die biodiesel produceert, stelt zich op het standpunt dat het beroep deels niet-ontvankelijk en in zijn geheel ongegrond is.
De verwijzende rechter benadrukt dat de artikelen 1 en 2 van ministerieel besluit nr. 37/2015 niet tot gevolg hebben gehad dat de duur van de reeds voorziene steun werd verlengd, maar de criteria voor de toekenning van die steun hebben gewijzigd door met terugwerkende kracht nieuwe regels vast te stellen. Artikel 3 van dit ministerieel besluit is in dit opzicht heel duidelijk en bepaalt dat, onverminderd de historische gegevens op grond waarvan aan elke onderneming die tot deelname aan de programma’s is toegelaten, bepaalde biodieselquota met een lager accijnstarief zijn toegewezen, de toegewezen quota voor dit product voor de jaren 2006, 2007, 2008 en 2009 voor deze ondernemingen opnieuw worden vastgesteld met inachtneming van respectievelijk de in de artikelen 1 en 2 vastgestelde criteria.
Voor de verwijzende rechter betoogt Eco Fox dat volgens de rechtspraak van het Hof elke wijziging van een steunmaatregel vooraf bij de Commissie moet worden aangemeld. Volgens deze rechter lijken de in dit verband aangevoerde arresten, te weten de arresten van 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
), en 11 juni 2009, AEM/Commissie (
T‑301/02
,
EU:T:2009:191
), echter niet beslissend te zijn, aangezien zij, afgezien van de principeverklaringen, lijken te verwijzen naar respectievelijk handelingen die steun opleveren, dan wel handelingen waarbij steun wordt uitgebreid tot een nieuwe categorie van begunstigden.
Bovendien lijkt het erop dat de Commissie, naar aanleiding van een klacht van een partij in de procedure weliswaar kennis heeft genomen van ministerieel besluit nr. 37/2015, maar dienaangaande geen procedure tegen de Italiaanse Republiek heeft ingeleid. Dit zou erop kunnen wijzen dat de Commissie van mening was dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling geen nieuwe steunmaatregel in de zin van het Unierecht vormt.
Daarop heeft de Consiglio di Stato de behandeling van de zaak geschorst en het Hof in zaak C‑915/19 verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag, die in identieke bewoordingen is geformuleerd in de zaken C‑916/19 en C‑917/19:
„Aan het Hof […] wordt gevraagd of – gelet op de artikelen 107 en 108 VWEU, [verordening nr. 659/1999], [verordening nr. 794/2004] en de eventuele andere relevante bepalingen van het [Unierecht] – een handeling van afgeleid recht als de regeling die is vastgesteld bij ministerieel besluit nr. 37/2015 waartegen in casu beroep is ingesteld, waarbij – ter rechtstreekse uitvoering van arresten van de [Consiglio di Stato] houdende gedeeltelijke nietigverklaring van de eerdere, reeds aan de Commissie meegedeelde regelingen – de wijze van toepassing van de lagere accijnstarieven op biodiesel ‚ex tunc’ is veranderd door de criteria voor de verdeling van het belastingvoordeel onder de aanvragende ondernemingen met terugwerkende kracht te wijzigen, zonder de duur van het programma van fiscale steun te verlengen, staatssteun vormt die als zodanig vooraf bij de […] Commissie moet worden aangemeld?”
Bij beschikking van de president van het Hof van 10 februari 2020 zijn de zaken C‑915/19 tot en met C‑917/19 gevoegd voor de schriftelijke behandeling en het arrest.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Ontvankelijkheid
Er zij aan herinnerd dat er een vermoeden van relevantie geldt voor de vragen betreffende de uitlegging van het Unierecht die de nationale rechter heeft gesteld binnen het onder zijn verantwoordelijkheid geschetste wettelijke en feitelijke kader, waarvan de juistheid niet door het Hof behoort te worden onderzocht. Het Hof kan enkel weigeren uitspraak te doen op een prejudiciële vraag van een nationale rechter wanneer, met name, niet is voldaan aan de in artikel 94 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof neergelegde vereisten die betrekking hebben op de inhoud van het verzoek om een prejudiciële beslissing, wanneer de gevraagde uitlegging van het Unierechtelijke voorschrift kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, of wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is (arrest van 3 juni 2021, Bankia,
C‑910/19
,
EU:C:2021:433
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In de eerste plaats zij eraan herinnerd dat, voor zover Fallimento Mythen betoogt dat de verzoeken om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk zijn wegens vermeende schending van de vereisten van artikel 94, onder a), van het Reglement voor de procesvoering, het juist is dat na een beschikking van de president van het Hof van 10 februari 2020 een verzoek om inlichtingen is gericht aan de verwijzende rechter, waarbij hem is verzocht om alle relevante feitelijke gegevens te verduidelijken die het Hof in staat kunnen stellen een antwoord te geven op zijn vragen en om de inhoud van de relevante nationale bepalingen uiteen te zetten. Het Hof heeft de antwoorden op dit verzoek ontvangen op 13 juli 2020.
De informatie in de verzoeken om een prejudiciële beslissing, die vervolgens zijn aangevuld, volstaat om te oordelen dat aan de vereisten van artikel 94, onder a), van het Reglement voor de procesvoering is voldaan. Het is juist dat de antwoorden van de verwijzende rechter waarnaar in het vorige punt wordt verwezen, uitsluitend de inhoud van de relevante nationale bepalingen weergeven en dus geen nadere gegevens bevatten over het feitelijke kader van de hoofdgedingen. De beschrijving van de feiten in de verzoeken om een prejudiciële beslissing, zoals die werd verduidelijkt door de relevante nationale bepalingen die in antwoord op de vragen van het Hof zijn verstrekt, maakt het echter mogelijk de feiten van deze gedingen voldoende te begrijpen.
In de tweede plaats betoogt de Italiaanse regering, zonder evenwel formeel de ontvankelijkheid van de verzoeken om een prejudiciële beslissing te betwisten, dat de verwijzende rechter niet heeft aangegeven waarom hij de in elk van de hoofdgedingen gestelde vraag heeft opgeworpen, maar enkel de elementen heeft uiteengezet op grond waarvan kan worden aangenomen dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling geen staatssteun vormt. Uit deze verzoeken blijkt echter dat de verwijzende rechter twijfels heeft over de vraag of de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde wijziging „nieuwe steun” vormt waarvoor de aanmeldingsplicht van artikel 108, lid 3, VWEU geldt, en dat hij met name van oordeel is dat de rechtspraak van het Hof op dit gebied hem juist niet in staat stelt deze vraag te beantwoorden.
Voorts volstaat het op te merken dat de verwijzende rechter, zoals Fallimento Mythen opmerkt, in de formulering van de gestelde vragen bij de lijst van relevante normen van de Unie waarvan hij om uitlegging verzoekt, weliswaar in het algemeen verwijst naar „eventuele andere relevante bepalingen van het [Unierecht]”, doch hij daarnaast specifieke Unierechtelijke bepalingen identificeert die hij relevant acht voor de hoofdgedingen, te weten de artikelen 107 en 108 VWEU en de bepalingen van de verordeningen nr. 659/1999 en nr. 794/2004.
Hieruit volgt dat de door de verwijzende rechter verstrekte gegevens het Hof in staat stellen ook de redenen te begrijpen die hem ertoe hebben gebracht om vragen te stellen over de uitlegging van de betrokken bepalingen van Unierecht en het verband dat hij legt tussen die bepalingen en de op de hoofdgedingen toepasselijke nationale regeling, zodat de vereisten van artikel 94, onder c), van het Reglement voor de procesvoering ook moeten worden geacht te zijn vervuld.
Het verzoek om een prejudiciële beslissing is bijgevolg ontvankelijk.
Ten gronde
Met zijn vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 107 en 108 VWEU en de bepalingen van de verordeningen nr. 659/1999 en nr. 794/2004 aldus moeten worden uitgelegd dat een wijziging van een door de Commissie goedgekeurde fiscale gunstregeling voor biodiesel moet worden beschouwd als nieuwe steun waarvoor krachtens artikel 108, lid 3, VWEU een aanmeldingsplicht geldt, wanneer die wijziging erin bestaat dat de criteria voor de verdeling van de biodieselquota waarvoor op basis van die regeling een lager accijnstarief geldt, met terugwerkende kracht worden aangepast.
Uit de gegevens waarover het Hof beschikt, blijkt dat deze vragen voortkomen uit een reeks besluiten waarbij de Commissie achtereenvolgens op 3 mei 2002 (steunmaatregel N 461/2001) (
PB 2002, C 146, blz. 7
) (hierna: „goedkeuringsbesluit van 2002”) de oorspronkelijke steunregeling heeft goedgekeurd, en vervolgens op 21 juni 2005 (steunmaatregel N 582/2004) (
PB 2005, C 240, blz. 21
) en 11 maart 2008 (steunmaatregel N 326/2007) (
PB 2008, C 134, blz. 1
) (hierna: respectievelijk „goedkeuringsbesluit van 2005” en „goedkeuringsbesluit van 2008”) de latere wijzigingen van die regeling heeft goedgekeurd (hierna, de drie besluiten samen: „betrokken goedkeuringsbesluiten”).
De Commissie heeft elk van deze besluiten vastgesteld na voorafgaande aanmelding overeenkomstig artikel 108, lid 3, VWEU van de betrokken versie van de steunregeling door de Italiaanse Republiek. Daarentegen staat vast dat de nationale regeling waarvan de rechtmatigheid in de hoofdgedingen aan de orde is, tot gevolg heeft gehad dat de criteria voor de verdeling van het uit hoofde van die regeling toegekende voordeel zijn gewijzigd zonder dat deze wijziging vooraf op grond van voornoemde bepaling bij de Commissie is aangemeld. Terwijl de Italiaanse Republiek van mening was dat die wijziging niet hoefde te worden aangemeld, voeren verzoeksters in de hoofdgedingen – allen biodieselproducenten – voor de verwijzende rechter aan dat deze laatste wijziging onrechtmatig is, aangezien zij, gelet op het significante karakter ervan, vóór de tenuitvoerlegging ervan bij de Commissie had moeten worden aangemeld.
Vooraf zij opgemerkt dat in het kader van het door de artikelen 107 en 108 VWEU ingestelde stelsel van toezicht op steunmaatregelen van de staten de procedure verschilt naargelang het gaat om bestaande dan wel om nieuwe steun. Terwijl bestaande steunmaatregelen overeenkomstig artikel 108, lid 1, VWEU regelmatig tot uitvoering kunnen worden gebracht zolang de Commissie ze niet onverenigbaar met de interne markt heeft verklaard, bepaalt artikel 108, lid 3, VWEU dat elk voornemen tot invoering van nieuwe steunmaatregelen of tot wijziging van bestaande steunmaatregelen tijdig bij de Commissie moet worden aangemeld en niet tot uitvoering kan worden gebracht voordat de procedure tot een eindbeslissing heeft geleid (arrest van 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals het Hof reeds heeft opgemerkt, vormt de aanmeldingsverplichting van artikel 108, lid 3, VWEU, die nader is uitgewerkt in artikel 2 van verordening nr. 659/1999, een van de fundamentele aspecten van het bij het VWEU ingevoerde controlesysteem op het gebied van staatssteun (zie met name arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat als nieuwe steunmaatregelen moeten worden beschouwd waarvoor de aanmeldingsplicht van artikel 108, lid 3, VWEU geldt, maatregelen die na de inwerkingtreding van het VWEU zijn genomen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen, waarbij deze wijzigingen zowel betrekking kunnen hebben op bestaande steunmaatregelen als op bij de Commissie aangemelde aanvankelijke ontwerpen (arrest van 14 november 2019, Dilly’s Wellnesshotel,
C‑585/17
,
EU:C:2019:969
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Volgens artikel 1, onder b), ii), van verordening nr. 659/1999 wordt onder „bestaande steun” met name verstaan „goedgekeurde steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die door de Commissie of de Raad zijn goedgekeurd”. Hieruit volgt dat de in casu betrokken steunregeling zowel in de oorspronkelijke versie ervan die bij het goedkeuringsbesluit van 2002 was goedgekeurd als in de bij de goedkeuringsbesluiten van 2005 en 2008 goedgekeurde gewijzigde versies, onder het begrip „bestaande steun” in de zin van die bepaling valt.
Het begrip „nieuwe steun” wordt in artikel 1, onder c), van verordening nr. 659/1999 gedefinieerd als „alle steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die geen bestaande steun is, met inbegrip van wijzigingen in bestaande steun”. Artikel 4, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 794/2004 bepaalt in dat verband dat „[v]oor de toepassing van artikel 1, onder c), van verordening [nr. 659/1999] […] onder een wijziging in bestaande steun iedere wijziging [wordt] verstaan, met uitzondering van aanpassingen van louter formele of administratieve aard die de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de [interne] markt niet kunnen beïnvloeden”.
Zoals het Hof heeft geoordeeld, kan een wijziging niet als louter formeel of administratief in de zin van artikel 4, lid 1, van verordening nr. 794/2004 worden aangemerkt wanneer zij invloed kan hebben op de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel met de interne markt (arrest van 13 juni 2013, HGA e.a./Commissie,
C‑630/11 P–C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
, punt
).
Om vast te stellen of de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling een wijziging van de steunregeling heeft ingevoerd die van invloed kan zijn op de beoordeling van de verenigbaarheid ervan met de interne markt, in welk geval zij moet worden beschouwd als een „wijziging van bestaande steun” en dus als „nieuwe steun” waarvoor de aanmeldingsplicht van artikel 108, lid 3, VWEU geldt, moet rekening worden gehouden zowel met de aard en de draagwijdte van deze wijziging als met de goedkeuringsbesluiten van de Commissie met betrekking tot de eerdere versies van die regeling (zie naar analogie arrest van 20 september 2018, Carrefour Hypermarchés e.a.,
C‑510/16
,
EU:C:2018:751
, punten
‑
).
Wat in de eerste plaats de aard en de draagwijdte van de in casu aan de orde zijnde wijziging betreft, moet worden opgemerkt dat de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling met terugwerkende kracht de criteria heeft gewijzigd voor de verdeling onder de begunstigde ondernemingen van de hoeveelheden biodiesel waarop het lagere accijnstarief voor de belastingjaren 2006 tot en met 2009 van toepassing is. In het bijzonder blijkt uit de gegevens waarover het Hof beschikt dat in de versies van de steunregeling die vóór die nationale regeling bestonden, de criteria voor de toewijzing van biodieselquota waarvoor een lager accijnstarief geldt, die bij ministerieel besluit nr. 256/2003 en vervolgens ministerieel besluit nr. 156/2008 op regelgevend niveau waren vastgesteld, aan de productiecapaciteit van elke betrokken onderneming een minder belangrijke rol toekenden, aangezien de aanvankelijke wegingscoëfficiënt van 0,4 bij ministerieel besluit nr. 156/2008 op 0,45 was gebracht. Daarentegen werd de nadruk gelegd op het productieverloop van elke betrokken onderneming, namelijk op de hoeveelheid biodiesel die deze daadwerkelijk tijdens de afgelopen jaren in de handel had gebracht, waarbij de aanvankelijke wegingscoëfficiënt bij ministerieel besluit nr. 156/2008 van 0,6 naar 0,55 was verlaagd.
De toekenning van een groter gewicht aan het criterium van het productieverloop van elke betrokken onderneming heeft tot gevolg gehad dat de zogenoemde „historische” producenten die sinds meerdere jaren actief waren in de biodieselsector, telkens een grotere hoeveelheid biodiesel met een lager accijnstarief kregen dan de producenten die, hoewel zij een grotere productiecapaciteit hadden, pas in een recentere periode tot die markt waren toegetreden. Na de nietigverklaring door de Consiglio di Stato van de nationale bepalingen waarin de criteria voor de toewijzing van de fiscaal bevoordeelde hoeveelheden biodiesel waren opgenomen, heeft de Italiaanse wetgever de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling ingevoerd, waarbij de criteria van het productieverloop van elke betrokken onderneming en haar productiecapaciteit worden gewogen met dezelfde coëfficiënt, namelijk 0,5 voor elk criterium.
Niettemin moet worden gepreciseerd dat, zoals blijkt uit de aan het Hof overgelegde gegevens die de verwijzende rechter dient te verifiëren, de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling geen gevolgen heeft voor de kring van begunstigden die eerder waren toegelaten tot de gunstregeling, en evenmin voor het budget van de door de Commissie bij het goedkeuringsbesluit van 2008 goedgekeurde steunregeling. De duur van deze regeling wordt evenmin uitgebreid en er wordt ook niet geraakt aan de definitie van het product waarvoor een lager accijnstarief geldt of aan dit tarief zelf.
Wat in de tweede plaats de betrokken goedkeuringsbesluiten betreft, zij eraan herinnerd dat de besluiten waarbij de Commissie een steunregeling goedkeurt, als afwijkingen van het algemene beginsel in artikel 107, lid 1, VWEU dat staatssteun met de interne markt onverenigbaar is, strikt moeten worden uitgelegd (arrest van 20 september 2018, Carrefour Hypermarchés e.a.,
C‑510/16
,
EU:C:2018:751
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bovendien is het vaste rechtspraak dat, om dergelijke besluiten van de Commissie te kunnen uitleggen, niet alleen de tekst zelf ervan moet worden onderzocht, maar ook de aanmelding die door de betrokken lidstaat is verricht (arrest van 20 september 2018, Carrefour Hypermarchés e.a.,
C‑510/16
,
EU:C:2018:751
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu blijkt uit de betrokken goedkeuringsbesluiten dat de criteria voor de verdeling van de hoeveelheden product waarvoor een lager accijnstarief geldt onder de door de regeling begunstigde ondernemingen, geen element vormen waarop de Commissie haar goedkeuring van de eerdere versies van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde steunregeling heeft gebaseerd.
Hoewel vaststaat dat de criteria voor de toewijzing van de hoeveelheden biodiesel die onder de preferentiële belastingregeling vielen aan de Commissie zijn meegedeeld – althans in het kader van de aanmelding van de wijzigingen waarop het goedkeuringsbesluit van 2008 betrekking had – zijn deze criteria in geen van de betrokken goedkeuringsbesluiten uitdrukkelijk onderzocht.
Het onderzoek naar de verenigbaarheid van de betrokken steunregeling met de interne markt was gebaseerd op andere elementen. Wat in het bijzonder het goedkeuringsbesluit van 2008 betreft, ging het met name om de voorwaarden van deel E.3.3 van de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu (
PB 2001, C 37, blz. 3
), dat ziet op exploitatiesteun voor de productie van hernieuwbare energiebronnen. Zo is de Commissie in de overwegingen 32 en 36 van dat besluit nagegaan of de omschrijving van de producten waarop het belastingvoordeel van toepassing was, in overeenstemming was met punt 6 van die kaderregeling en met richtlijn 2003/30/EG van het Europees Parlement en de Raad van 8 mei 2003 ter bevordering van het gebruik van biobrandstoffen of andere hernieuwbare brandstoffen in het vervoer (
PB 2003, L 123, blz. 42
). In de overwegingen 38 tot en met 45 van dat besluit is de Commissie nagegaan of de berekening van de steun voldeed aan de criteria van punt 56 van die kaderregeling en of zij het risico van overcompensatie kon uitsluiten. In die context heeft de Commissie rekening gehouden met het feit dat het belastingvoordeel samenging met een verplichting tot verbruik van biobrandstoffen.
Noch uit de betrokken goedkeuringsbesluiten, noch uit de in het kader van de onderhavige zaken bij het Hof ingediende opmerkingen blijkt dat de wijziging van de criteria voor de verdeling van de biodieselquota met een lager accijnstarief onder de begunstigde ondernemingen – welke wijziging is ingevoerd bij de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling – van invloed kan zijn op enig element van de beoordelingen in die besluiten. Bovendien impliceert het enkele feit dat een nationale ontwerpregeling die in een bij de Commissie aangemelde steunregeling voorziet, door de betrokken lidstaat aan deze instelling wordt meegedeeld, niet dat alle onderdelen van dit ontwerp als essentieel moeten worden aangemerkt wanneer, zoals in casu, die mededeling wordt gevolgd door een besluit waarbij de Commissie de betrokken steunregeling goedkeurt. Een dergelijke benadering zou immers afbreuk doen aan het nuttige effect van het begrip „wijziging van bestaande steun”, dat, zoals blijkt uit de in punt 40 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte bewoordingen van artikel 4, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 794/2004, juist niet elke wijziging van bestaande steun omvat, maar uitsluitend die wijzigingen die de beoordeling van de verenigbaarheid van die steun met de interne markt beïnvloeden.
Het is juist dat uit overweging 23 van het goedkeuringsbesluit van 2002, overweging 22 van het goedkeuringsbesluit van 2005 en overweging 46 van het goedkeuringsbesluit van 2008 blijkt dat de Italiaanse autoriteiten zich ertoe hebben verbonden om jaarlijkse verslagen bij de Commissie in te dienen zodat zij toezicht konden houden op overcompensatie. Deze verslagen moesten in het bijzonder de grondstoffenkosten, de productiekosten, de toegewezen quota en de ondernemingen waaraan zij waren toegewezen, alsmede alle andere gegevens vermelden aan de hand waarvan de Commissie kon beoordelen of er daadwerkelijk sprake was van overcompensatie. Ook zijn de Italiaanse autoriteiten eraan herinnerd dat zij de Commissie vooraf in kennis moesten stellen van elke wijziging van de voorwaarden waaronder de steun werd toegekend.
Ten eerste blijkt echter in het bijzonder uit overweging 17 van het goedkeuringsbesluit van 2005 en uit overweging 44 van het goedkeuringsbesluit van 2008 dat het risico van overcompensatie niet voortvloeit uit de criteria voor de verdeling van het fiscaal bevoordeelde product als zodanig, maar afhangt van de verhouding tussen de productiekosten van de energie uit hernieuwbare energiebronnen en de marktprijs van gewone dieselolie. Zolang de steun slechts het verschil tussen deze twee bedragen dekt, onder voorbehoud van een redelijke winst, is overcompensatie uitgesloten.
Bovendien heeft de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde wijziging weliswaar geleid tot een wijziging van het belang dat wordt toegekend aan de twee parameters die volgens de Italiaanse wetgever relevant zijn voor de verdeling van de steun, te weten het daadwerkelijke productieverloop van elke betrokken onderneming en haar productiecapaciteit, maar deze twee criteria blijven relevant. Zij zijn thans zelfs op voet van gelijkheid geplaatst in het kader van de versie van de steunregeling die in de hoofdgedingen aan de orde is, zodat de betrokken wijziging, mede gelet op het feit dat het accijnstarief in kwestie is gehandhaafd, geen afbreuk kan doen aan de vaststelling van de Commissie in overweging 45 van het goedkeuringsbesluit van 2008 dat slechts een deel van de productie van elke begunstigde onderneming kan genieten van het lagere accijnstarief uit hoofde van de betrokken steunregeling.
Ten tweede kan niet worden geoordeeld dat een algemene aanwijzing als die in overweging 22 van het goedkeuringsbesluit van 2005, volgens welke de Italiaanse autoriteiten verplicht zijn om de Commissie vooraf in kennis te stellen van elke wijziging van de voorwaarden waaronder de steun wordt verleend, aldus moet worden uitgelegd dat zij tot gevolg heeft dat de omvang van de aanmeldingsplicht van artikel 108, lid 3, VWEU wordt gewijzigd, aangezien deze plicht, zoals volgt uit de punten 39 tot en met 41 van het onderhavige arrest, enkel van toepassing is op wijzigingen van bestaande steun die de verenigbaarheid van de maatregel met de interne markt kunnen beïnvloeden. Dit wordt overigens bevestigd door het feit dat de Commissie in overweging 48 van het goedkeuringsbesluit van 2008 melding maakt van deze verplichting om haar in kennis te stellen van wijzigingen van de steunregeling, door uitdrukkelijk te preciseren dat een dergelijke aanmelding moet gebeuren in overeenstemming met artikel 108, lid 3, VWEU en met de relevante bepalingen van de verordeningen nr. 659/1999 en nr. 794/2004.
Ten derde kan het feit dat, als gevolg van de herdefiniëring van de criteria voor toekenning van het voordeel bij de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde nationale regeling, aan bepaalde begunstigden lagere quota biodiesel met een lager accijnstarief worden toegewezen dan oorspronkelijk was voorzien, terwijl de quota van andere begunstigden worden verhoogd, geen invloed hebben op de beoordeling van de Commissie in de betrokken goedkeuringsbesluiten waarbij zij heeft vastgesteld dat de betrokken steunregeling verenigbaar was met de interne markt. Meer bepaald lijken de gegevens waarover het Hof beschikt en die de verwijzende rechter dient te verifiëren, niet aan te tonen dat deze wijziging afbreuk heeft gedaan aan het doel van de betrokken steunregeling, namelijk de door de producenten en mengers van biodiesel gedragen kosten te verminderen, of aan het dienovereenkomstig door de Commissie ingenomen standpunt dat de steunregeling als maatregel ten gunste van hernieuwbare energie en dus ten gunste van milieubescherming verenigbaar was en nog steeds is met het Unierecht, zowel in de oorspronkelijke als in de gewijzigde versies ervan.
Hieraan moet worden toegevoegd dat deze uitlegging van de betrokken goedkeuringsbesluiten ook verenigbaar is met de rechtspraak van het Hof, volgens welke de Commissie zich in het geval van een steunregeling ertoe kan beperken de algemene kenmerken van de betrokken regeling te onderzoeken en zij niet elk afzonderlijk geval waarin die regeling is toegepast hoeft te onderzoeken, zodat het toezicht van de Commissie zich niet moet uitstrekken tot de individuele situatie van elke betrokken onderneming (zie in die zin arresten van 20 september 2018, Carrefour Hypermarchés e.a.,
C‑510/16
,
EU:C:2018:751
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 4 maart 2021, Commissie/Fútbol Club Barcelona,
C‑362/19 P
,
EU:C:2021:169
, punt
). In het kader van een steunregeling behoeft de Commissie immers slechts te beoordelen of die regeling noodzakelijk is om een van de doelstellingen van artikel 107, lid 3, VWEU te bereiken (arrest van 13 juni 2013, HGA e.a./Commissie,
C‑630/11 P–C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hieruit volgt dat de wijziging van de criteria voor de verdeling van de steun die is toegekend op grond van de in de hoofdgedingen aan de orde zijnde steunregeling, niet van invloed is geweest op de door de Commissie in de betrokken goedkeuringsbesluiten beoordeelde bestanddelen van die regeling met het oog op haar beoordeling of de regeling verenigbaar is met de interne markt (zie naar analogie arrest van 13 december 2018, Rittinger e.a.,
C‑492/17
,
EU:C:2018:1019
, punt
). Bijgevolg vormt deze wijziging geen „wijziging van bestaande steun” in de zin van artikel 1, onder c), van verordening nr. 659/1999 en artikel 4, lid 1, eerste volzin, van verordening nr. 794/2004, en is zij dus geen „nieuwe steun” waarvoor de aanmeldingsplicht van artikel 108, lid 3, VWEU geldt. Hieruit volgt dat de tenuitvoerlegging ervan niet als onrechtmatig kan worden beschouwd op de enkele grond dat zij niet vooraf bij de Commissie is aangemeld.
Gelet op een en ander moet op de gestelde vragen worden geantwoord dat de artikelen 107 en 108 VWEU en de bepalingen van de verordeningen nr. 659/1999 en nr. 794/2004 aldus moeten worden uitgelegd dat een wijziging van een door de Commissie goedgekeurde fiscale gunstregeling voor biodiesel niet moet worden aangemerkt als nieuwe steun waarvoor krachtens artikel 108, lid 3, VWEU een aanmeldingsplicht geldt wanneer die wijziging erin bestaat dat de criteria voor de verdeling van de biodieselquota waarvoor op basis van die regeling een lager accijnstarief geldt, met terugwerkende kracht worden aangepast, mits die wijziging niet van invloed is op de bestanddelen van de betrokken steunregeling, zoals deze door de Commissie zijn onderzocht in het kader van haar beoordeling van de verenigbaarheid van de vorige versies van die steunregeling met de interne markt.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

De artikelen 107 en 108 VWEU alsmede de bepalingen van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 [VWEU], zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 734/2013 van de Raad van 22 juli 2013, en van verordening (EG) nr. 794/2004 van de Commissie van 21 april 2004 tot uitvoering van verordening nr. 659/1999, moeten aldus worden uitgelegd dat een wijziging van een door de Commissie goedgekeurde fiscale gunstregeling voor biodiesel niet moet worden aangemerkt als nieuwe steun waarvoor krachtens artikel 108, lid 3, VWEU een aanmeldingsplicht geldt wanneer die wijziging erin bestaat dat de criteria voor de verdeling van de biodieselquota waarvoor op basis van die regeling een lager accijnstarief geldt, met terugwerkende kracht worden aangepast, mits die wijziging niet van invloed is op de bestanddelen van de betrokken steunregeling, zoals deze door de Commissie zijn onderzocht in het kader van haar beoordeling van de verenigbaarheid van de vorige versies van die steunregeling met de interne markt.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Italiaans.