CELEX: 62015CJ0158
Odesłanie prejudycjalne
Zanieczyszczenie powietrza
System handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych
Dyrektywa 2003/87/WE
Pojęcie „instalacji”
Objęcie tym pojęciem składu paliwa
Rozporządzenie (UE) nr 601/2012
Pojęcie „paliwa wyprowadzonego z instalacji”

Niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 3 lit. e) dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (
Dz.U. 2003, L 275, s. 32
), zmienionej decyzją Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1359/2013/UE z dnia 17 grudnia 2013 r. (
Dz.U. 2013, L 343
) (zwanej dalej „dyrektywą 2003/87”) oraz art. 27 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 601/2012 z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie monitorowania i raportowania w zakresie emisji gazów cieplarnianych zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE (
Dz.U. 2012, L 181, s. 30
), zmienionego rozporządzeniem Komisji (UE) nr 206/2014 z dnia 4 marca 2014 r. (
Dz.U. 2014, L 65, s. 27
) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 601/2012”).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ NV (zwaną dalej „EPZ”) a Bestuur van de Nederlandse Emissieautoriteit (dyrekcją niderlandzkiego organu ds. emisji, zwaną dalej „NEa”) w przedmiocie uwzględnienia emisji gazów cieplarnianych wynikającej z samozagrzewania się węgla w czasie jego składowania.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2003/87
Motyw 11 dyrektywy 2003/87 brzmi następująco:
„Państwa członkowskie powinny zapewniać, że operatorzy zajmujący się niektórymi, określonymi działaniami posiadają pozwolenie na emisję gazów cieplarnianych oraz że monitorują i składają sprawozdania ze swoich emisji gazów cieplarnianych określonych w odniesieniu do tych działań [związanych z tymi działaniami]”.
Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Zakres”, stanowi w ust. 1:
„Niniejszą dyrektywę stosuje się do emisji z działań wymienionych w załączniku I oraz gazów cieplarnianych wymienionych w załączniku II”.
Artykuł 3 rzeczonej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, ma następujące brzmienie:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
[…]
b)
»emisje« oznaczają uwolnienie gazów cieplarnianych do powietrza ze źródła znajdującego się w jakiejkolwiek instalacji […];
[…]
e)
»urządzenie [instalacja]« oznacza stacjonarną jednostkę techniczną, gdzie przeprowadzana jest jedna lub więcej czynności wymienionych w załączniku I oraz wszelkie inne czynności bezpośrednio [z tym] związane, które mają technicznie powiązania z czynnościami prowadzonymi na danym miejscu i które mogą mieć wpływ na emisje [i zanieczyszczenie];
[…]
t)
»spalanie« oznacza każde utlenianie paliwa, niezależnie od sposobu wykorzystania uzyskanej w tym procesie energii cieplnej, elektrycznej lub mechanicznej, oraz wszelkie inne bezpośrednio z tym związane czynności, w tym przemywanie gazów odlotowych;
[…]”.
Artykuł 12 tej dyrektywy, zatytułowany „Przenoszenie, przekazywanie [zwrot] oraz anulowanie [umarzanie] przydziałów [uprawnień]”, przewiduje w ust. 3:
„Państwa członkowskie zapewniają, aby do dnia 30 kwietnia każdego roku operatorzy każdego urządzenia [każdej instalacji] zwracali liczbę przydziałów [uprawnień] innych niż przydziały [uprawnienia] wydane na mocy rozdziału II, odpowiadającą całkowitej ilości emisji z urządzeń [z takiej instalacji] w trakcie poprzedniego roku kalendarzowego, zweryfikowanej zgodnie z art. 15, oraz aby były one następnie anulowane [umarzane]”.
Załącznik I do dyrektywy 2003/87 wymienia kategorie działań, do których zastosowanie ma owa dyrektywa, a jego pkt 6 wskazuje w szczególności na spalanie paliw w instalacjach o całkowitej nominalnej mocy cieplnej przekraczającej 20 MW, z wyjątkiem instalacji spalania odpadów niebezpiecznych lub komunalnych. Punkt 5 tego załącznika stanowi ponadto, że w przypadku przekroczenia wartości progowej zdolności produkcyjnych jakiegokolwiek działania objętego niniejszym załącznikiem wszystkie jednostki, w których dochodzi do spalania paliwa, inne niż jednostki spalania odpadów niebezpiecznych lub odpadów komunalnych, powinny być objęte zezwoleniem na emisję gazów cieplarnianych.
Rozporządzenie nr 601/2012
Motyw 1 rozporządzenia nr 601/2012 stanowi:
„Prowadzenie pełnego, spójnego, przejrzystego i dokładnego monitorowania i raportowania w zakresie emisji gazów cieplarnianych zgodnie ze zharmonizowanymi wymogami określonymi w niniejszym rozporządzeniu ma podstawowe znaczenie dla sprawnego funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych ustanowionego na mocy dyrektywy [2003/87] […]”.
Motyw 5 wspomnianego rozporządzenia brzmi następująco:
„Głównym elementem systemu ustanowionego w niniejszym rozporządzeniu powinien być plan monitorowania obejmujący szczegółową, pełną i przejrzystą dokumentację metodyki monitorowania określonej instalacji lub operatora statku powietrznego. Powinny być wymagane regularne aktualizacje planu, zarówno w odpowiedzi na ustalenia weryfikatora, jak i z własnej inicjatywy prowadzącego instalację lub operatora statku powietrznego […]”.
Artykuł 2 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zakres”, stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie stosuje się do monitorowania i raportowania w zakresie emisji gazów cieplarnianych określonych w odniesieniu do rodzajów działań wymienionych w załączniku I do dyrektywy [2003/87] oraz danych dotyczących działalności, pochodzących z instalacji […].
Stosuje się je do emisji mających miejsce od dnia 1 stycznia 2013 r. oraz do danych dotyczących działalności prowadzonej od tego dnia”.
Artykuł 3 rozporządzenia nr 601/2012, zatytułowany „Definicje”, stanowi:
„Do celów niniejszego rozporządzenia stosuje się następujące definicje:
[…]
5.
»źródło emisji« oznacza możliwą do zidentyfikowania część instalacji lub proces odbywający się w instalacji, z którego emitowane są odnośne gazy cieplarniane […];
[…]
11.
»emisje z procesów spalania« oznaczają emisje gazów cieplarnianych powstające podczas reakcji egzotermicznej paliwa z tlenem;
[…]”.
Artykuł 5 tego rozporządzenia, zatytułowany „Kompletność”, stanowi:
„Monitorowanie i raportowanie prowadzi się w sposób kompletny i obejmują one wszystkie emisje z procesów technologicznych oraz z procesów spalania, ze wszystkich źródeł emisji i strumieni materiałów wsadowych należących do rodzajów działań wymienionych w załączniku I do dyrektywy [2003/87] oraz innych stosownych rodzajów działań włączonych zgodnie z art. 24 wspomnianej dyrektywy, a także emisje wszystkich gazów cieplarnianych określonych w odniesieniu do tych rodzajów działań, przy jednoczesnym unikaniu podwójnego liczenia.
Prowadzący instalacje i operatorzy statków powietrznych stosują właściwe środki w celu zapobiegania powstawaniu w okresie sprawozdawczym jakichkolwiek luk w danych”.
Artykuł 11 omawianego rozporządzenia, zatytułowany „Obowiązek ogólny”, stanowi w ust. 1:
„Każdy prowadzący instalację lub operator statku powietrznego monitoruje emisje gazów cieplarnianych na podstawie planu monitorowania zatwierdzonego przez właściwy organ zgodnie z art. 12, uwzględniającego charakter i sposób funkcjonowania instalacji […], do któr[ej] ma on zastosowanie.
[…]”.
Artykuł 20 rozporządzenia nr 601/2012, zatytułowany „Granice monitorowania”, przewiduje w ust. 1:
„Prowadzący instalację definiuje granice monitorowania dla każdej instalacji.
W tych granicach prowadzący instalację uwzględnia wszystkie odpowiednie emisje gazów cieplarnianych pochodzące ze wszystkich źródeł emisji i strumieni materiałów wsadowych należących do rodzajów działań prowadzonych w instalacji i wymienionych w załączniku I do dyrektywy [2003/87], jak również z rodzajów działań i gazów cieplarnianych włączonych przez państwo członkowskie na mocy art. 24 dyrektywy [2003/87].
Prowadzący instalację uwzględnia zarówno emisje z normalnego trybu działalności, jak i z wydarzeń nietypowych, włącznie z rozruchem i wyłączeniem instalacji oraz sytuacjami awaryjnymi w okresie sprawozdawczym, z wyjątkiem emisji z ruchomych maszyn służących do celów transportu”.
Artykuł 21 tego rozporządzenia, zatytułowany „Wybór metodyki monitorowania”, stanowi w ust. 1:
„Do celów monitorowania emisji z instalacji prowadzący instalację decyduje się na stosowanie metodyki opartej na obliczeniach lub metodyki opartej na pomiarach, z zastrzeżeniem przepisów szczegółowych niniejszego rozporządzenia.
Metodyka oparta na obliczeniach polega na wyznaczaniu wielkości emisji ze strumieni materiałów wsadowych na podstawie danych dotyczących działalności uzyskanych za pomocą systemów pomiarowych oraz na podstawie dodatkowych parametrów uzyskanych z analiz laboratoryjnych lub wartości domyślnych […].
[…]”.
Artykuł 27 omawianego rozporządzenia, zatytułowany „Wyznaczanie wartości danych dotyczących działalności”, stanowi:
„1.   Prowadzący instalację wyznacza wartość danych dotyczących działalności w odniesieniu do strumienia danych [materiałów] wsadowych w jeden z następujących sposobów:
a)
na podstawie ciągłych pomiarów odnoszących się do procesu powodującego emisje;
b)
na podstawie zagregowanych wyników pomiarów osobno dostarczanych ilości, z uwzględnieniem odpowiednich zmian w zapasach.
2.   Do celów ust. 1 lit. b) ilość paliwa lub materiału przetworzonego w okresie sprawozdawczym oblicza się jako ilość paliwa lub materiału zakupioną w okresie sprawozdawczym pomniejszoną o ilość paliwa lub materiału wyprowadzoną z instalacji oraz powiększoną o ilość paliwa lub materiału, którą obejmują zapasy na początku okresu sprawozdawczego, i pomniejszoną o ilość paliwa lub materiału, którą obejmują zapasy na końcu okresu sprawozdawczego.
[…]”.
Prawo niderlandzkie
Zgodnie z art. 2.2 ust. 1 wet milieubeheer (ustawy o ochronie środowiska) zadania przewidziane w rozporządzeniu nr 601/2012 powierzone są NEa.
Postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
EPZ prowadzi w Niderlandach elektrownię węglową, która rozpoczęła działalność w 1987 r. Elektrownia ta posiada moc 406 MW i zużywa średnio 2500 t węgla dziennie.
Węgiel dostarczany jest do składu położonego około 800 m od elektrowni i oddzielonego od niej drogą publiczną. Węgiel składowany jest tam przez okres od sześciu miesięcy do jednego roku, zanim zostanie przetransportowany do elektrowni przenośnikiem taśmowym, a następnie zmielony i wreszcie doprowadzony do instalacji spalającej.
W ramach opracowywania planu monitorowania instalacji prowadzonej przez EPZ w trzecim okresie rozliczeniowym obejmującym lata 2013–2020 NEa uznała, że utrata węgla związana z jego samozagrzewaniem się w czasie składowania nie może zostać uznana za paliwo wyprowadzone z tej instalacji w rozumieniu art. 27 ust. 2 rozporządzenia nr 601/2012.
W związku z tym decyzją z dnia 8 listopada 2013 r. NEa odmówiła zatwierdzenia zmiany rzeczonego planu monitorowania, o którą wniosła EPZ, a następnie decyzją z dnia 23 kwietnia 2014 r. oddaliła jako bezzasadny sprzeciw tego przedsiębiorstwa dotyczący tej pierwszej decyzji.
EPZ zwróciła się do Raad van State (rady stanu) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej ostatniej decyzji.
W tych okolicznościach Raad van State (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i przedłożyć Trybunałowi następujące pytania prejudycjalne:
„1)
Czy sytuacja taka jak niniejsza, w której węgiel przechowywany jest na składzie węgla, w którym dochodzi do emisji CO
wskutek samozagrzewania, centralny punkt składu znajduje się w odległości około 800 m od granicy elektrowni węglowej, działki te oddzielone są drogą publiczną, a węgiel z miejsca składowania transportowany jest do elektrowni przenośnikiem taśmowym przebiegającym ponad drogą publiczną, jest objęta pojęciem instalacji w rozumieniu art. 3 lit. e) dyrektywy [2003/87]?
2)
Czy wyrażenie »paliwo wyprowadzone z instalacji« zawarte w art. 27 ust. 2 rozporządzenia [nr 601/2012] dotyczy sytuacji takiej jak niniejsza, w której dochodzi do utraty pewnej ilości węgla podczas przechowywania na składzie węgla w wyniku spalania wskutek samozagrzewania?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy stanowi „instalację” w rozumieniu art. 3 lit. e) dyrektywy 2003/87 skład paliwa elektrowni węglowej taki jak ten, którego dotyczy postępowanie główne i który został opisany przez sąd odsyłający, zważywszy w szczególności na fakt, iż znajduje się on w odległości około 800 m od tej elektrowni, jest od niej oddzielony drogą publiczną, a paliwo jest transportowane z miejsca składowania do elektrowni przenośnikiem taśmowym przebiegającym ponad tą drogą publiczną.
Należy przypomnieć, że art. 3 lit. e) dyrektywy 2003/87 definiuje instalację do celów tej dyrektywy jako stacjonarną jednostkę techniczną, gdzie przeprowadzana jest jedna lub więcej czynności wymienionych w załączniku I oraz wszelkie inne czynności bezpośrednio z nimi związane, które to mają technicznie powiązania z czynnościami prowadzonymi na danym miejscu i które mogą mieć wpływ na emisje i zanieczyszczenie.
Ponadto ów załącznik dotyczy w szczególności spalania paliw w instalacjach o całkowitej nominalnej mocy cieplnej przekraczającej 20 MW, z wyjątkiem instalacji spalania odpadów niebezpiecznych lub komunalnych.
W postępowaniu głównym bezsporne jest, że skoro elektrownia węglowa EPZ ma całkowitą nominalną moc cieplną przekraczającą 20 MW, działalność tej instalacji polegająca na spalaniu węgla objęta jest załącznikiem I do dyrektywy 2003/87.
Jeśli chodzi natomiast o działalność polegającą na składowaniu, to zakładając nawet, że naturalny proces samozagrzewania się węgla przeznaczonego dla tej elektrowni w trakcie składowania tego paliwa może zostać uznany za spalanie paliw, o którym mowa w załączniku I do tej dyrektywy, z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, nie wynika, by moc cieplna składu, którego dotyczy postępowanie główne, przekraczała próg 20 MW ustalony w załączniku I do tej dyrektywy. Dlatego też nie można uznać tego składu za stacjonarną jednostkę techniczną w rozumieniu art. 3 lit. e) dyrektywy 2003/87.
W konsekwencji skład węgla, którego dotyczy postępowanie główne, stanowi część instalacji w rozumieniu art. 3 lit. e) dyrektywy 2003/87, tylko jeśli działalność polegająca na składowaniu węgla spełnia kryteria określone w tym przepisie w odniesieniu do rodzajów działalności innych niż te wskazane w załączniku I do tej dyrektywy. Ma to miejsce, jeśli owa działalność dotyczy bezpośrednio działalności elektrowni polegającej na spalaniu, jeśli jest ona technicznie powiązana z rodzajami działalności prowadzonymi na terenie tej elektrowni oraz jeśli może ona mieć wpływ na emisje i zanieczyszczenie.
Należy zaznaczyć w tym względzie, po pierwsze, że sama okoliczność, iż składowany węgiel jest niezbędny do funkcjonowania elektrowni, wystarczy, by uznać, że składowanie dotyczy bezpośrednio działalności prowadzonej przez tę elektrownię. Ów bezpośredni związek znajduje ponadto odzwierciedlenie w istnieniu powiązania technicznego między tymi dwoma rodzajami działalności. Jak zauważa bowiem rzecznik generalna w pkt 30 swej opinii, należy przyjąć, że takie powiązanie istnieje, gdy dana czynność jest zintegrowana z ogólnym procesem technicznym działalności elektrowni polegającej na spalaniu.
Takie powiązanie istnieje w każdym razie w przypadku składu węgla takiego jak ten, który jest przedmiotem postępowania głównego, ze względu na sam fakt fizycznej organizacji tego miejsca oraz na obecność przenośnika taśmowego między składem węgla a elektrownią.
Pozostałe okoliczności wskazane przez sąd odsyłający, takie jak fakt, iż działka, na której znajduje się skład, oraz działka, na której położona jest elektrownia, są oddalone od siebie o około 800 m, a ponadto są oddzielone drogą publiczną, nie mają w tym względzie znaczenia.
Po drugie, należy też stwierdzić, że z postanowienia odsyłającego wynika, iż działalność polegająca na składowaniu węgla, której dotyczy postępowanie główne, prowadzi wskutek naturalnego procesu samozagrzewania się węgla do emisji gazów cieplarnianych, tak że owa działalność może mieć wpływ na emisje i zanieczyszczenie w rozumieniu art. 3 lit. e) dyrektywy 2003/87.
Mając powyższe na względzie, na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że skład paliwa elektrowni węglowej taki jak ten, którego dotyczy postępowanie główne i który został opisany przez sąd odsyłający, stanowi część „instalacji” w rozumieniu art. 3 lit. e) dyrektywy 2003/87.
W przedmiocie pytania drugiego
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 27 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 601/2012 należy interpretować w ten sposób, że utrata węgla będąca wynikiem naturalnego procesu samozagrzewania się węgla w czasie jego składowania w miejscu stanowiącym część instalacji w rozumieniu art. 3 lit. e) dyrektywy 2003/87 winna zostać uznana za wyprowadzenie węgla z tej instalacji.
Z postanowienia odsyłającego wynika, że do celów monitorowania emisji z instalacji prowadzonej przez EPZ przedsiębiorstwo to postanowiło stosować metodę monitorowania opartą na obliczeniu opisanym w art. 27 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 601/2012.
W tym przypadku wpierw art. 27 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 601/2012 pozwala prowadzącemu instalację na wyznaczenie wartości danych dotyczących działalności w odniesieniu do strumienia materiałów wsadowych na podstawie zagregowanych wyników pomiarów osobno dostarczanych ilości, z uwzględnieniem odpowiednich zmian w zapasach.
Następnie art. 27 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 601/2012 przewiduje, że w celu wyznaczenia wartości danych dotyczących działalności w odniesieniu do strumienia materiałów wsadowych zgodnie z metodą określoną w art. 27 ust. 1 lit. b) tego rozporządzenia należy w szczególności pomniejszyć ilość paliwa zakupioną w okresie sprawozdawczym o ilość paliwa wyprowadzoną z instalacji.
Zarówno brzmienie tego przepisu, w którym posłużono się pojęciem „wyprowadzenia”, a nie pojęciem „utraty”, jak i cel rozporządzenia nr 601/2012, jakim jest zapewnienie, by monitorowanie i raportowanie były prowadzone w kompletny sposób i obejmowały – jak stanowi art. 5 tego rozporządzenia – wszystkie emisje z procesów technologicznych oraz z procesów spalania, ze wszystkich źródeł emisji i strumieni materiałów wsadowych należących do rodzajów działań wymienionych w załączniku I do dyrektywy 2003/87, oraz emisje wszystkich gazów cieplarnianych określonych w odniesieniu do tych rodzajów działań, przy jednoczesnym unikaniu podwójnego liczenia, przemawiają za tym, że utrata paliw, o której mowa w postępowaniu głównym, nie jest uznawana za wyprowadzenie węgla z instalacji w rozumieniu art. 27 ust. 2 akapit pierwszy rzeczonego rozporządzenia.
Z całości powyższych rozważań wynika, że na pytanie drugie należy odpowiedzieć, iż art. 27 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 601/2012 winien być interpretowany w ten sposób, że utrata węgla będąca wynikiem naturalnego procesu samozagrzewania się węgla w czasie jego składowania w miejscu stanowiącym część instalacji w rozumieniu art. 3 lit. e) dyrektywy 2003/87 nie może zostać uznana za wyprowadzenie węgla z tej instalacji.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje:

1)
Skład paliwa elektrowni węglowej taki jak ten, którego dotyczy postępowanie główne i który został opisany przez sąd odsyłający, stanowi część „instalacji” w rozumieniu art. 3 lit. e) dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE, zmienionej decyzją Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1359/2013/UE z dnia 17 grudnia 2013 r.

2)
Artykuł 27 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (UE) nr 601/2012 z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie monitorowania i raportowania w zakresie emisji gazów cieplarnianych zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE, zmienionego rozporządzeniem Komisji (UE) nr 206/2014 z dnia 4 marca 2014 r., należy interpretować w ten sposób, że utrata węgla będąca wynikiem naturalnego procesu samozagrzewania się węgla w czasie jego składowania w miejscu stanowiącym część instalacji w rozumieniu art. 3 lit. e) dyrektywy 2003/87 nie może zostać uznana za wyprowadzenie węgla z tej instalacji.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niderlandzki.