CELEX: 62018CJ0261
Fördragsbrott
Dom varigenom domstolen fastställer ett fördragsbrott
Underlåtenhet att följa domen
Direktiv 85/337/EEG
Tillstånd till och uppförande av en vindkraftspark
Projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan
Föregående miljökonsekvensbedömning har inte gjorts
Skyldighet att vidta rättelse
Artikel 260.2 FEUF
Yrkande om föreläggande av ett löpande vite och ett schablonbelopp

Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska
–
fastställa att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 260 FEUF, genom att inte vidta nödvändiga åtgärder för att följa den dom som domstolen meddelade den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), vad gäller andra strecksatsen i punkt 1 i domslutet, och
–
förplikta Irland att till kommissionen betala ett schablonbelopp på 1343,20 euro multiplicerat med det antal dagar som förflutit från den dag då domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
) avkunnades till och med antingen den dag då Irland rättar sig efter nämnda dom, eller den dag då domen meddelas i förevarande mål om den dagen infaller tidigare än den dag då Irland följer domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), jämte ett schablonbelopp på minst 1685000 euro,
–
förplikta Irland att erlägga vite till kommissionen med 12264 euro per dag, från och med den dag då dom meddelas i förevarande mål och till dess att Irland rättar sig efter domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), och
–
förplikta Irland att ersätta rättegångskostnaderna.
Tillämpliga bestämmelser
Direktiv 85/337/EEG innan det ändrades genom direktiv 97/11
I rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (
EGT L 175, 1985, s. 40
; svensk specialutgåva, område 15, volym 6, s. 226), angavs följande i artikel 2.1, 2.2 och 2.3 första stycket:
”1.   Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges.
De projekt som skall omfattas av sådan bedömning anges i artikel 4.
2.   Bedömningen av miljöpåverkan kan integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för projekt i medlemsstaterna eller, om detta inte är möjligt, i andra förfaranden eller i sådana förfaranden som tillskapas för att målsättningarna i detta direktiv skall uppfyllas.
3.   I undantagsfall får medlemsstaterna besluta att ett visst projekt helt eller delvis skall undantas från föreskrifterna i detta direktiv.”
I artikel 3 i detta direktiv föreskrevs följande:
”Bedömningen av miljöpåverkan skall i varje enskilt fall och i enlighet med artikel 4–11 på ett lämpligt sätt identifiera, beskriva och bedöma de direkta och indirekta effekterna av ett projekt beträffande
–
människor, fauna och flora,
–
mark, vatten, luft, klimat och landskap,
–
samspelet mellan faktorerna i första och andra strecksatsen,
–
materiella tillgångar och kulturarv.”
Artikel 4 i direktivet hade följande lydelse:
”1.   Om inte annat följer av artikel 2.3 skall projekt inom de grupper som redovisas i bilaga 1 bli föremål för en bedömning (miljökonsekvensbeskrivning) i enlighet med artikel 5–10.
2.   Projekt inom de grupper som redovisas i bilaga 2 skall bli föremål för en bedömning (miljökonsekvensbeskrivning) i enlighet med artikel 5–10 när medlemsstaterna anser att detta krävs på grund av projektets karaktär.
I detta syfte kan medlemsstaterna bland annat bestämma att en bedömning skall göras för vissa typer av projekt eller fastställa sådana kriterier eller gränsvärden som krävs för att avgöra vilka projekt, hänförliga till de grupper som anges i bilaga 2, som skall bli föremål för en bedömning enligt artikel 5–10.”
I artikel 5 i direktiv 85/337 föreskrevs följande:
”1.   När det gäller projekt, vars miljöpåverkan enligt artikel 4 skall bli föremål för en bedömning i enlighet med artikel 5–10, skall medlemsstaterna vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att exploatören på lämpligt sätt lämnar de uppgifter som anges i bilaga 3, om
a)
medlemsstaterna anser att uppgifterna är relevanta för ett visst stadium av tillståndsprocessen samt med hänsyn till vad som är utmärkande för ett särskilt projekt eller en särskild typ av projekt och för de miljöförhållanden som kan komma att påverkas,
b)
medlemsstaterna anser att exploatören skäligen kan avkrävas dessa uppgifter med hänsyn bland annat till befintliga kunskaper och bedömningsmetoder.
2.   De uppgifter som exploatören skall tillhandahålla enligt punkt 1 skall åtminstone omfatta
–
en beskrivning av projektet med uppgifter om lokalisering, utformning och omfattning,
–
en beskrivning av planerade åtgärder för att undvika, minska och om möjligt avhjälpa betydande skadliga verkningar,
–
de data som krävs för att påvisa och bedöma den huvudsakliga inverkan på miljön som projektet kan antas medföra,
–
en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i strecksats 1–3.
3.   Om medlemsstaterna finner det nödvändigt skall de tillse att de myndigheter som har tillgång till relevanta uppgifter gör dessa tillgängliga för exploatören.”
Artikel 6 i direktiv 85/337 hade följande lydelse:
”1.   Medlemsstaterna skall vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av ett projekt ges möjlighet att yttra sig över en ansökan om tillstånd. Medlemsstaterna skall, genom allmänna föreskrifter eller i varje enskilt fall, utse de myndigheter som skall höras när en tillståndsansökan inkommer. Dessa myndigheter skall ges tillgång till de uppgifter som inhämtats i enlighet med artikel 5. Medlemsstaterna skall fastställa hur detta samråd skall gå till.
2.   Medlemsstaterna skall säkerställa att
–
varje tillståndsansökan och de uppgifter som inhämtats enligt artikel 5 görs tillgängliga för allmänheten,
–
den berörda allmänheten ges tillfälle att yttra sig innan projektet påbörjas.
…”
I artikel 7 i detta direktiv föreskrevs följande:
”Om en medlemsstat uppmärksammar att ett projekt kan antas medföra en betydande inverkan på miljön i en annan medlemsstat eller om en medlemsstat som kan komma att beröras i betydande grad begär det, skall den medlemsstat inom vilken projektet avses att utföras till den andra medlemsstaten vidarebefordra de uppgifter som inhämtats enligt artikel 5, samtidigt som uppgifterna görs tillgängliga för de egna medborgarna. Denna information skall ligga till grund för ett sådant samråd som är nödvändigt inom ramen för de bilaterala relationerna mellan två medlemsstater på ömsesidig och jämställd grund.”
I artikel 8 i direktivet föreskrevs följande:
”De uppgifter som inhämtats enligt artikel 5, 6 och 7 skall beaktas vid tillståndsgivningen.”
Artikel 9 i samma direktiv hade följande lydelse:
”När ett beslut har fattats skall den ansvariga myndigheten eller myndigheterna informera den berörda allmänheten
–
om innehållet i beslutet och varje villkor som är knutet till detta,
–
om de skäl och överväganden som beslutet grundar sig på, om medlemsstaternas lagstiftning kräver detta.
Medlemsstaterna bestämmer hur informationen skall lämnas.
Om en annan medlemsstat har informerats i enlighet med artikel 7, skall även denna underrättas om beslutet i fråga.”
I artikel 10 i direktiv 85/337 föreskrevs följande:
”Bestämmelserna i detta direktiv skall inte begränsa de ansvariga myndigheternas skyldighet att tillämpa nationella föreskrifter och tillämplig rättspraxis om industri- och affärshemligheter och om hänsynstagande till allmänna intressen.
När artikel 7 äger tillämpning, skall i fråga om översändandet av information till en annan medlemsstat och mottagandet av sådan information de begränsningar gälla som tillämpas i den medlemsstat, där projektet föreslås bli utfört.”
I bilaga 2 till direktiv 85/337 angavs de projekt som föll under artikel 4.2 i detta direktiv, det vill säga sådana projekt vars miljöpåverkan endast behövde bedömas när medlemsstaterna ansåg att så var nödvändigt till följd av projektens karaktär. I punkt 2 a i bilagan nämndes sålunda utvinning av torv och i punkt 2 c utvinning av andra mineraler än metallhaltiga och energihaltiga, såsom marmor, sand, grus, skiffer, salt, fosfater och pottaska.
Direktiv 85/337 efter att det ändrats genom direktiv 97/11
I direktiv 85/337, i dess lydelse enligt rådets direktiv 97/11/EG av den 3 mars 1997 (
EGT L 73, 1997, s. 5
), föreskrivs följande i artikel 2.1, 2.2 och 2.3 första stycket:
”1.   Medlemsstaterna skall vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bland annat på grund av sin art, storlek eller lokalisering blir föremål för krav på tillstånd och en bedömning av deras påverkan innan tillstånd ges. Dessa projekt anges i artikel 4.
2.   Bedömningen av miljöpåverkan kan integreras i det befintliga tillståndsförfarandet för projekt i medlemsstaterna eller, om detta inte är möjligt, i andra förfaranden eller i sådana förfaranden som tillskapas för att målsättningarna i detta direktiv skall uppfyllas.
…
3.   Utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i artikel 7 får medlemsstaterna i undantagsfall besluta att ett visst projekt helt eller delvis skall undantas från föreskrifterna i detta direktiv.”
Artikel 3 i nämnda direktiv har följande lydelse:
”Miljökonsekvensbedömningen skall i varje enskilt fall och i enlighet med artiklarna 4–11 på ett lämpligt sätt identifiera, beskriva och bedöma de direkta och indirekta effekterna av ett projekt beträffande
–
människor, fauna och flora,
–
mark, vatten, luft, klimat och landskap,
–
materiella tillgångar och kulturarv,
–
samspelet mellan faktorerna i första, andra och tredje strecksatserna.”
I artikel 4 i nämnda direktiv föreskrivs följande:
”1.   Om inte annat följer av artikel 2.3 skall projekt som redovisas i bilaga I bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5–10.
2.   Om inte annat följer av artikel 2.3 skall medlemsstaterna när det gäller projekt som redovisas i bilaga II bestämma genom
a)
granskning från fall till fall,
eller
b)
gränsvärden eller kriterier som fastställs av medlemsstaten,
om projektet skall bli föremål för en bedömning i enlighet med artiklarna 5–10.
Medlemsstaterna får besluta att tillämpa förfarandena i både a och b.
3.   Vid granskning från fall till fall eller fastställande av gränsvärden eller kriterier enligt punkt 2, skall de relevanta urvalskriterier som fastställs i bilaga III beaktas.
4.   Medlemsstaterna skall säkerställa att de ansvariga myndigheternas avgöranden enligt punkt 2 görs tillgängliga för allmänheten.”
I punkt 3 i) i bilaga II till samma direktiv nämns de anläggningar som är avsedda för utnyttjande av vindkraft för energiproduktion (grupper av vindkraftverk).
Det framgår av punkt 13 i samma bilaga att en ändring eller en utvidgning av projekt som förtecknas i bilaga I eller bilaga II, vilka redan har godkänts, utförts eller håller på att utföras, vilken kan få betydande negativ inverkan på miljön ska anses vara ett projekt som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 4.2 i direktiv 85/337.
I bilaga III till direktiv 85/337 anges de urvalskriterier som avses i artikel 4.3 i direktivet. Här anges att projektets karakteristiska egenskaper måste beaktas, i synnerhet vad beträffar föroreningar och störningar samt risken för olyckor, i synnerhet vad beträffar de tekniker som har använts. I samma bilaga anges att miljöns känslighet i de geografiska områden som antas bli påverkade av projekten måste beaktas, i synnerhet vad beträffar den naturliga miljöns tålighet, med särskild uppmärksamhet på bergs- och skogsområden.
Domen av den 3 juli 2008 i målet kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
)
I domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), slog domstolen fast att Irland hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2, 4 och 5–10 i rådets direktiv 85/337, i den lydelse dessa hade såväl före som efter det att detta direktiv ändrades genom direktiv 97/11 (nedan kallat direktiv 85/337),
–
genom att inte anta alla nödvändiga bestämmelser för att säkerställa att projekt som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 85/337 innan de genomförs helt eller delvis först bedöms med avseende på om det är nödvändigt att göra en miljökonsekvensbedömning och därefter, om projekten kan få en betydande inverkan på miljön på grund av sin art, storlek eller lokalisering, säkerställa att de underkastas en bedömning av sin miljöpåverkan enligt artiklarna 5–10 i direktivet, och
–
genom att inte anta alla nödvändiga bestämmelser för att säkerställa att det innan det beviljades tillstånd för att uppföra en vindkraftspark med anslutande verksamhet i Derrybrien i grevskapet Galway, och innan arbetena påbörjades, gjordes en bedömning av arbetenas inverkan på miljön enligt artiklarna 5–10 i nämnda direktiv.
Vad gäller den andra anmärkningen, om att det saknades miljökonsekvensbedömning för vindkraftsparken och den anslutande verksamheten i Derrybrien (nedan kallad vindkraftsparken), slog domstolen fast att det förelåg fördragsbrott av de skäl som angavs i punkterna 94–111 i domen av den 3 juli 2008 i målet kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
).
Domstolen konstaterade särskilt i punkt 98 i den domen, vad gäller de två första etapperna av arbetet med uppförandet av vindkraftsparken, att Irland var skyldigt att underkasta byggprojekten en bedömning av deras miljöpåverkan, om de på grund av bland annat sin art, storlek eller lokalisering kunde medföra en betydande miljöpåverkan.
Domstolen fann i punkt 103 i samma dom att lokaliseringen av och storleken på projekten avseende utvinning av torv och mineraler samt anläggande av vägar och områdets belägenhet nära intill en flod utgjorde konkreta omständigheter som medförde att projekten, som hörde ihop med installationen av 46 turbiner, kunde få betydande inverkan på miljön och således borde bli föremål för en bedömning av deras inverkan på miljön.
Vad beträffar den ansökan om godkännande av den tredje etappen vid uppförandet av vindkraftsparken och ändringen av de två första etapper som redan hade godkänts påpekade domstolen i punkt 110 i nämnda dom att den omständigheten att det installerades 25 nya turbiner, att det anlades servicevägar och att den typ av turbiner som ursprungligen godkänts byttes ut för att öka energiproduktionen utgjorde projekt som kunde få betydande inverkan på miljön och därför innan de godkändes borde ha underkastats ett tillståndsförfarande och en bedömning av deras inverkan på miljön enligt artiklarna 5–10 i direktiv 85/337.
Det administrativa förfarandet och målet vid domstolen
Efter det att domen av den 3 juli 2008 i målet kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
) hade meddelats, begärde kommissionen, genom skrivelse av den 15 juli 2008, att Irland inom två månader från dagen för domens meddelande skulle inkomma med upplysningar om de åtgärder som vidtagits för att följa domen. I skrivelse av den 3 september 2008 bekräftade Irland bland annat att medlemsstaten till fullo godtog denna dom och att en uppdaterad miljökonsekvensbedömning, i enlighet med direktiv 85/337, skulle göras före utgången av år 2008.
Genom skrivelser av den 10 mars och den 17 april 2009 meddelade Irland, efter ett möte med kommissionen, att medlemsstaten förberedde ett lagförslag för att införa ett rättelseförfarande som skulle göra det möjligt att, i vissa undantagsfall, genom utfärdande av ett ”ersättningstillstånd”, legalisera tillstånd som beviljats i strid med direktiv 85/337, och att vindkraftsparkens exploatör skulle ansöka om ett sådant tillstånd med tillämpning av detta förfarande.
Den 26 juni 2009 skickade kommissionen en formell underrättelse till denna medlemsstat, i vilken den konstaterade dels att den endast hade erhållit ett utkast till den lagstiftning som Irland skulle anta för att följa domen av den 3 juli 2008 i målet kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), dels att den fortfarande väntade på uppgifter om den planerade bedömningen av vindkraftsparkens inverkan på miljön. Den 9 september 2009 svarade Irland på denna formella underrättelse och intygade dels att lagändringen om införande av ersättningsförfarandet skulle komma att antas inom kort, dels att vindkraftsparkens exploatör i princip hade samtyckt till att ansöka om ersättningstillstånd.
Den 22 mars 2010 skickade kommissionen en ny formell underrättelse till Irland och begärde att medlemsstaten skulle framföra sina synpunkter inom två månader från mottagandet av denna skrivelse. Medlemsstaten svarade genom skrivelser av den 18 maj 2010, den 22 juli 2010 och den 13 september 2010. I den sista skrivelsen underrättade de irländska myndigheterna kommissionen om att Planning and Development (Amendment) Act 2010 (2010 års lag (ändringslag) om fysisk planering och utveckling) (nedan kallad PDAA) hade antagits i juli 2010. I del XA i PDAA, särskilt section 177B och section 177C, föreskrivs ett förfarande för rättelse av tillstånd som beviljats i strid med skyldigheten att göra en miljökonsekvensbedömning.
Efter en ny skriftväxling mellan de irländska myndigheterna och kommissionen samt Irlands anmälan av de ytterligare lagstiftningsåtgärder som hade vidtagits mellan åren 2010 och 2012, begärde kommissionen genom skrivelse av den 19 september 2012 bland annat att denna medlemsstat skulle informera kommissionen om huruvida exploatören av vindkraftsparken skulle omfattas av rättelseförfarandet.
I skrivelse av den 13 oktober 2012 angav Irland att vindkraftsparkens exploatör, som till 100 procent ägs av ett halvstatligt företag, vägrade att tillämpa det rättelseförfarande som föreskrivs i del XA i PDAA, och att det varken enligt nationell rätt eller enligt unionsrätten är möjligt att kräva att förfarandet ska tillämpas. I synnerhet angavs att unionsrätten inte innebär någon skyldighet att ifrågasätta besluten om beviljande av tillstånd för uppförandet av vindkraftsparken, vilka vunnit laga kraft, och att principerna om rättssäkerhet och förbud mot retroaktiv tillämpning av lagen samt domstolens rättspraxis i fråga om medlemsstaternas processuella autonomi utgör hinder för att återkalla dessa tillstånd.
De irländska myndigheterna underrättade genom skrivelse av den 16 december 2013 kommissionen om att vindkraftsparkens exploatör hade uppgett sig vara beredd att göra en ”icke-officiell” bedömning av vindkraftsparkens miljöpåverkan, vilken trots allt skulle uppfylla kraven i direktiv 85/337.
Under år 2014 tillsände Irland kommissionen ett ”idédokument” i vilket det hänvisades till en ”färdplan” för det ”icke-officiella” förfarandet för bedömningen av vindkraftsparkens miljöpåverkan. Medlemsstaten åtog sig även, vid ett möte med kommissionen den 13 maj 2014, att till kommissionen överlämna ett utkast till ett ”samförståndsavtal” mellan vindkraftsparkens exploatör och den irländska miljöministern om att ingå en överenskommelse om genomförande av en icke‑officiell miljöanalys. Den 11 mars 2015 skickades ett sådant utkast till kommissionen, och den 7 mars 2016 översände de irländska myndigheterna en ny version av utkastet.
Kommissionen har vid flera tillfällen angett att det inte räckte med dessa handlingar för att Irland skulle anses ha uppfyllt sina skyldigheter. I ett mejl av den 15 december 2016, till följd av ett möte den 29 november 2016, uppgav kommissionen för de irländska myndigheterna att det krävdes att en definitiv version av det undertecknade samförståndsavtalet kom in till kommissionen före slutet av år 2016 och att kommissionen annars kunde komma att väcka en ny talan vid domstolen i början av år 2017.
Den 22 december 2016 skickade Irland en ny version av ”idédokumentet” till kommissionen samt ett ”ramdokument” som var daterat den 2 december 2015. I följebrevet angav de irländska myndigheterna att dessa två handlingar skulle undertecknas i slutet av januari 2017.
Efter andra kontakter med de irländska myndigheterna meddelade kommissionen, i skrivelse av den 26 januari 2018, Irland att kommissionen, trots undertecknandet av ”idédokumentet”, ansåg att medlemsstaten fortfarande inte hade uppfyllt sin skyldighet att fullt ut följa domen av den 3 juli 2008 i målet kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
). Nio år efter meddelandet av den domen hade ännu inga väsentliga framsteg gjorts vad gällde bedömningen av vindkraftsparkens inverkan på miljön.
Irland medgav i skrivelse av den 1 februari 2018 att diskussionerna i ärendet redan hade pågått i flera år. I samma skrivelse gjorde denna medlemsstat emellertid gällande att den hade väntat på att delges kommissionens synpunkter på de dokument som medlemsstaten hade tillsänt kommissionen den 22 december 2016, innan den vidtog nödvändiga åtgärder för att rätta sig efter domen.
Då kommissionen ansåg att medlemsstaten fortfarande inte hade rättat sig efter den andra strecksatsen i punkt 1 i domslutet i domen av den 3 juli 2008 i målet kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), väckte kommissionen förevarande talan.
Efter det att den skriftliga delen av förfarandet i förevarande mål hade avslutats, underrättade kommissionen, genom skrivelse som inkom till domstolens kansli den 1 april 2019, domstolen om att kommissionen hade mottagit en skrivelse från de irländska myndigheterna den 29 mars 2019 (nedan kallad skrivelsen av den 29 mars 2019). Av skrivelsen framgår att vindkraftsparkens exploatör har gått med på att samarbeta för att genomföra det ”ersättningsförfarande” som föreskrivs i PDAA ”snarast möjligt, för att säkerställa genomförandet av en bedömning i efterhand av miljökonsekvenserna”. Den 1 april 2019 översände även de irländska myndigheterna denna skrivelse till domstolens kansli.
Fördragsbrottet
Parternas argument
Kommissionen har erinrat om att domstolen, i sin dom av den 3 juli 2008 i målet kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), bland annat slog fast att Irland hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 85/337 genom att inte vidta alla nödvändiga åtgärder för att säkerställa att beviljandet av tillstånd för uppförandet av vindkraftsparken och för den anslutande verksamheten samt utförandet av arbetena föregicks av en bedömning av projektets inverkan på miljön. Enligt kommissionen har Irland inte bestritt att det ankommer på medlemsstaten att vidta konkreta åtgärder för att få detta fördragsbrott att upphöra.
Kommissionen anser att det inte ankom på domstolen att i nämnda dom fastställa vilka specifika åtgärder som var nödvändiga för att få fördragsbrottet att upphöra. Det följer däremot av domstolens praxis (dom av den 7 januari 2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, punkterna
och
, och dom av den 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie och Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
, punkterna
,
och
) att Irland är skyldigt att undanröja de otillåtna följderna av att en miljökonsekvensbedömning inte har gjorts för vindkraftsparken och att vidta alla de åtgärder som är nödvändiga för att få fördragsbrottet att upphöra. Under alla omständigheter är sådana rent förberedande åtgärder som de som har vidtagits i förevarande fall inte tillräckliga.
Till stöd för sina argument har kommissionen även åberopat domen av den 26 juli 2017, Comune di Corridonia m.fl. (
C‑196/16 och C‑197/16
,
EU:C:2017:589
, punkt
), och domen av den 28 februari 2018, Comune di Castelbellino (
C‑117/17
,
EU:C:2018:129
, punkt
). Dessa avgöranden bekräftar att det ankommer på de behöriga nationella myndigheterna att inom ramen för sina befogenheter vidta nödvändiga åtgärder för att avhjälpa det fel som består i att ha underlåtit att göra en miljökonsekvensbedömning, exempelvis genom att återkalla eller frysa ett redan beviljat tillstånd för att göra en sådan bedömning. Unionsrätten utgör inte hinder för att en miljökonsekvensbedömning görs i legaliseringssyfte under förutsättning att vissa villkor är uppfyllda.
Under det administrativa förfarandet ska Irland enligt kommissionen ha lagt fram två olika förslag, vilka nämnts i punkterna 24 och 29 i förevarande dom, för att komma till rätta med underlåtenheten att göra en bedömning av vindkraftsparkens miljöpåverkan, dock utan att ge något av dessa förslag någon konkret uppföljning.
För det första har denna medlemsstat nämnt möjligheten att göra en icke-officiell bedömning. Någon konkret åtgärd för att göra en sådan bedömning har emellertid inte vidtagits.
För det andra har kommissionen gjort gällande att Irland har ändrat sin lagstiftning för att inrätta ett förfarande som gör det möjligt att åtgärda de tillstånd som beviljats i strid med den skyldighet att göra en miljökonsekvensbedömning som följer av unionsrätten. Enligt kommissionen hävdar denna medlemsstat dock numera att detta förfarande, som anges i del XA i PDAA, endast kan tillämpas för framtiden och att vindkraftsparkens exploatör inte är skyldig att tillämpa det, trots att det rör sig om ett dotterbolag som till 100 procent ägs av ett halvstatligt företag.
Kommissionen anser emellertid att Irland är skyldigt att återkalla eller frysa de aktuella tillstånden och göra en korrigerande bedömning i efterhand, även om dessa åtgärder påverkar de rättigheter som vindkraftsparkens exploatör har förvärvat. Möjligheten för en medlemsstat att i detta avseende åberopa principen om processuell autonomi begränsas, i enlighet med domen av den 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt (
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, punkt
), av effektivitetsprincipen och likvärdighetsprincipen.
Det följer dessutom enligt kommissionen av domen av den 14 juni 2007, MedipaC‑Kazantzidis (
C‑6/05
,
EU:C:2007:337
, punkt
), att vindkraftsparkens exploatör omfattas av de skyldigheter som följer av unionsdirektiven, eftersom den är ett dotterbolag som till 100 procent ägs av en statligt kontrollerad enhet.
Kommissionen har dessutom gjort gällande att medlemsstatens försening med att följa domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
) inte kan vara motiverad. I enlighet med domstolens praxis (dom av den 9 december 2008, kommissionen/Frankrike,
C‑121/07
,
EU:C:2008:695
, punkt
) gäller att även om det i artikel 260 FEUF inte anges någon exakt frist för att följa en dom, så ska åtgärder för att följa en dom vidtas omedelbart och slutföras snarast möjligt. I förevarande fall kan varken problematikens komplexa karaktär eller det påstådda avbrottet i kommunikationen mellan Irland och kommissionen i slutet av år 2016 rättfärdiga medlemsstatens långvariga passivitet. Kommissionen har dessutom erinrat om att den hade angett att december 2016 utgjorde fristen för verkställandet av domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
).
I sin replik har kommissionen gjort gällande att Irland fortfarande inte, i legaliseringssyfte, har gjort någon bedömning av vindkraftsparkens miljöpåverkan. Medlemsstaten har således inte vidtagit de minimiåtgärder som krävs för att följa domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
).
Irland har yrkat att kommissionens talan ska ogillas.
Medlemsstaten har gjort gällande att det framgår av domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), och av rättegångshandlingarna i det målet, att de två strecksatserna i punkt 1 i domslutet i nämnda dom i själva verket endast avsåg ett och samma fördragsbrott, nämligen underlåtenheten att fullständigt införliva direktiv 85/337. Det betyder att det utöver införlivandet av detta direktiv inte var nödvändigt att vidta några särskilda åtgärder i fråga om vindkraftsparken.
Enligt Irland hade kommissionen i sin ansökan inte angett vilka särskilda åtgärder som Irland måste vidta för att följa nämnda dom vad gäller den andra strecksatsen i punkt 1 i domslutet.
Vidare medförde domen inte att de tillstånd som hade beviljats mellan åren 1998 och 2003 för byggandet av vindkraftsparken upphävdes eller blev ogiltiga. En talan om fördragsbrott enligt artikel 226 EG, nu artikel 258 FEUF, kan inte påverka de rättigheter som förvärvats av utomstående, i synnerhet inte när dessa inte ges tillfälle att yttra sig i sammanhanget.
Vad gäller formerna för ogiltigförklaring av ett nationellt förvaltningsbeslut omfattas dessa av medlemsstaternas processuella autonomi. Domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punkt
) bekräftar att skyldigheten att avhjälpa bristen på miljökonsekvensbedömning begränsas av de förfaranderegler som är tillämpliga i den aktuella medlemsstaten. I Irland kan ett bygglov endast upphävas av High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) efter det att en part väckt direkt talan vid den domstolen för detta ändamål.
Det framgår i detta avseende av domen av den 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt (
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
) att medlemsstaterna, under vissa villkor, får fastställa tidsfrister för att väcka talan mot beslut om stadsplanering. Irland har anfört att enligt den irländska processrätt som var i kraft innan PDAA antogs gällde en tvåmånadersfrist för att ansöka om upphävning av bygglov. Genom PDAA fastställdes en tidsfrist på åtta veckor. Följaktligen har de tillstånd som beviljats för att bygga vindkraftsparken vunnit laga kraft.
Irland har gjort gällande att situationen i förevarande mål på grund av detta skiljer sig från omständigheterna i de mål som avgjordes genom dom av den 26 juli 2017, Comune di Corridonia m.fl. (
C‑196/16 och C‑197/16
,
EU:C:2017:589
), och dom av den 28 februari 2018, Comune di Castelbellino (
C‑117/17
,
EU:C:2018:129
), vilka kommissionen har hänvisat till. Det framgår av redogörelsen för de faktiska omständigheterna i dessa domar att de aktuella tillstånden de facto hade upphävts av en nationell domstol. Det var inom ramen för det efterföljande förfarandet, som avsåg beviljandet av nya tillstånd för de berörda projekten, som det uppkom frågor rörande skyldigheten att göra en miljökonsekvensbedömning.
Förevarande mål skiljer sig även från det mål som gav upphov till domen av den 7 januari 2004, Wells (
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
), som meddelades efter en begäran om förhandsavgörande i ett mål angående ett beslut om ett nationellt tillstånd som hade överklagats inom den föreskrivna fristen. Enligt Irland bekräftade EU-domstolen i den domen att det ankommer på den nationella domstolen att pröva huruvida nationell rätt tillåter att ett redan beviljat tillstånd återkallas eller fryses. I domen av den 12 februari 2008, Kempter (
C‑2/06
,
EU:C:2008:78
), bekräftade EU-domstolen dessutom att unionsrätten, när det föreligger ett lagakraftvunnet förvaltningsbeslut, inte kan innebära att en nationell myndighet ska vara principiellt skyldig att ändra beslutet.
När det är fråga om bygglov som inte längre kan bli föremål för en domstolsprövning bör dessutom principerna om skydd för berättigade förväntningar och rättssäkerhet samt rätten till egendom för tillståndsinnehavare respekteras.
I förevarande mål skulle ett återkallande av de beviljade tillstånden, som vunnit laga kraft, strida mot rättssäkerhetsprincipen. Irland är således inte skyldigt att upphäva eller återkalla dem. Ännu mindre är Irland skyldigt att i efterhand göra en miljökonsekvensbedömning på grundval av de relevanta bestämmelserna i PDAA.
I andra hand har Irland gjort gällande att medlemsstaten nu har uppfyllt de skyldigheter som följer av domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), genom att vidta åtgärder för att en icke-officiell bedömning, som görs utanför den befintliga rättsliga ramen, ska göras i Derrybrien. Det samarbete som har ägt rum mellan Irland och kommissionen, såsom detta beskrivits i ansökan, vittnar om den irländska regeringens goda uppsåt i detta avseende.
Till stöd för detta argument har Irland bland annat gjort gällande att den irländska regeringen har upprättat ett ”idédokument” i samförstånd med exploatören av vindkraftsparken. Enligt detta dokument ska exploatören, i enlighet med vad som föreskrivs i ett ramdokument, förbereda en miljörapport som ska inbegripa eventuella riskreducerande åtgärder. I idédokumentet föreskrivs även att nämnda rapport ska bli föremål för en form av offentligt samråd.
Inledandet av ett sådant förfarande utgör ett tillräckligt verkställande av domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
) eftersom det – till skillnad från vad som gäller för det fullständiga införlivandet av direktiv 85/337, vilket helt och hållet faller under de irländska myndigheternas kontroll – faktiskt krävs deltagande från utomstående för att göra en miljökonsekvensbedömning för ett projekt.
I tredje hand har Irland gjort gällande att medlemsstaten kommer att ha uppfyllt sina skyldigheter senast vid den tidpunkt då en eventuell förhandling vid domstolen äger rum i förevarande mål.
Att förfarandet för att göra en miljökonsekvensbedömning för vindkraftsparken har dragit ut på tiden beror dessutom på att kommissionen inte reagerade på översändandet, den 22 december 2016, av en ny version av det ”idédokument” som skulle tjäna som förberedelse för bedömningen av vindkraftsparkens miljöpåverkan. De irländska myndigheterna väntade på att få ett formellt godkännande av denna handling. Under alla omständigheter kan en medlemsstat inte bestraffas för att ha lagt ned tillräckligt med tid på att fastställa vilka åtgärder som lämpligen borde vidtas för att rätta sig efter en dom från EU-domstolen, eller för att ha misslyckats med att fastställa vilka dessa åtgärder är.
Vid förhandlingen bekräftade Irland att medlemsstaten inte längre avser att göra någon icke-officiell bedömning av vindkraftsparkens miljöpåverkan. Som framgår av skrivelsen av den 29 mars 2019 hävdar Irland numera att vindkraftsparkens exploatör har samtyckt till att samarbeta för att ett rättelseförfarande ska kunna inledas med tillämpning av del XA i PDAA. Inom ramen för det förfarandet kommer en miljökonsekvensbedömning i enlighet med direktiv 85/337 att göras så snart som möjligt.
Som svar på domstolens frågor vid förhandlingen preciserade Irland att det fortfarande saknas ett formellt avtal med exploatören av vindkraftsparken. Dessutom angavs att det inte är bestämt om det är exploatören som kommer att ansöka om ett ersättningstillstånd med stöd av section 177C i PDDA, eller om det är de behöriga myndigheterna som ex officio kommer att inleda rättelseförfarandet med stöd av section 177B i PDAA.
Domstolens bedömning
Inledande synpunkter
Inom ramen för förevarande talan, som väckts med stöd av artikel 260.2 FEUF, har kommissionen gjort gällande att Irland inte har följt domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), vad gäller den andra anmärkningen, vilken anges i den andra strecksatsen i punkt 1 i domslutet i den domen. Domstolen slog där fast att Irland hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 2, 4 och 5–10 i direktiv 85/337 genom att inte anta alla nödvändiga bestämmelser för att säkerställa att beviljandet av tillstånd för uppförandet av vindkraftsparken och för den anslutande verksamheten samt utförandet av arbetena föregicks av en bedömning av arbetenas inverkan på miljön enligt artiklarna 5–10 i direktivet.
Huruvida talan kan tas upp till prövning
Vad gäller de argument varigenom Irland i huvudsak har gjort gällande att kommissionen har underlåtit att definiera föremålet för talan och ange de åtgärder som är nödvändiga för att rätta sig efter domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), avseende den andra strecksatsen i punkt 1 i domslutet, finner domstolen att Irland genom dessa argument i själva verket har ifrågasatt möjligheten att pröva talan i sak.
Kommissionen har i sin ansökan gjort gällande att Irland, för att följa domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), vad gäller den andra strecksatsen i punkt 1 i domslutet, måste undanröja de otillåtna följderna av underlåtenheten att göra en förhandsbedömning av vindkraftsparkens miljöpåverkan och, i detta syfte, måste inleda ett rättelseförfarande för det aktuella projektet. Bedömningen ska enligt kommissionen innehålla en utvärdering av projektets inverkan på miljön i enlighet med kraven i direktiv 85/337.
Irland har således saknat grund för påståendet att kommissionen inte har angett de åtgärder som måste vidtas för att följa domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), och därmed inte har angett föremålet för sin talan på ett tillräckligt exakt sätt.
Domstolen finner därför att Irlands påståenden inte kan hindra att talan prövas i sak.
Prövning i sak
Irland har bestritt talan och gjort gällande att det, utöver införlivandet av direktiv 85/337, inte krävs att några särskilda åtgärder vidtas i fråga om vindkraftsparken och framför allt att det enligt nationell rätt inte är möjligt att återkalla de tillstånd som beviljats parkens exploatör och som har vunnit laga kraft.
Kommissionen, däremot, anser att Irland, såsom det har erinrats om ovan i punkt 66, måste undanröja de otillåtna följderna av det konstaterade fördragsbrottet och inom ramen för ett rättelseförfarande göra en bedömning av vindkraftsparkens inverkan på miljön i enlighet med kraven i direktivet.
Under dessa omständigheter ska domstolen pröva vilka skyldigheter som åligger en medlemsstat när ett projekt har godkänts i strid med skyldigheten att göra en föregående miljökonsekvensbedömning enligt direktiv 85/337, i synnerhet för det fall tillståndsbeslutet inte har överklagats inom den frist som föreskrivs i den nationella lagen och således har vunnit laga kraft i den nationella rättsordningen.
Det ska i detta avseende erinras om att det framgår av artikel 2.1 i direktiv 85/337 att de projekt som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan, i den mening som avses i artikel 4 i samma direktiv jämförd med bilagorna I och II till detta direktiv, ska bli föremål för en bedömning av denna påverkan innan tillstånd ges (dom av den 7 januari 2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, punkt
).
Kravet på att bedömningen ska ske i förväg motiveras av att det är nödvändigt att inverkan på miljön beaktas av den behöriga myndigheten på ett så tidigt stadium i beslutsprocessen som möjligt vid all teknisk planläggning och i olika beslutsprocesser, detta för att hindra uppkomsten av föroreningar och olägenheter vid källan i stället för att senare försöka motverka effekterna av dem (dom av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punkt
, och dom av den 26 juli 2017, Comune di Corridonia m.fl.,
C‑196/16 och C‑197/16
,
EU:C:2017:589
, punkt
).
Direktiv 85/337 innehåller däremot inga bestämmelser om vilka konsekvenserna blir om denna skyldighet att göra en förhandsbedömning inte har uppfyllts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 juli 2017, Comune di Corridonia m.fl.,
C‑196/16 och C‑197/16
,
EU:C:2017:589
, punkt
).
Enligt principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU är emellertid medlemsstaterna skyldiga att få de otillåtna följdverkningarna av en överträdelse av EU-rätten att upphöra. Denna skyldighet åvilar samtliga offentliga organ i den berörda medlemsstaten och framför allt de nationella myndigheter som, inom ramen för sina befogenheter, är skyldiga att vidta nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med en underlåtenhet att göra en miljökonsekvensbedömning, exempelvis genom att återkalla eller frysa ett redan beviljat tillstånd för att därefter göra bedömningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 januari 2004, Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, punkt
, och dom av den 26 juli 2017, Comune di Corridonia m.fl.,
C‑196/16 och C‑197/16
,
EU:C:2017:589
, punkt
).
Vad gäller möjligheten att i efterhand komma till rätta med en sådan underlåtenhet, så utgör direktiv 85/337 inte hinder för att nationella bestämmelser i vissa fall gör det möjligt att legalisera transaktioner eller handlingar som strider mot unionsrätten, på villkor att en sådan möjlighet inte medför att de berörda kan kringgå unionsbestämmelserna eller underlåta att tillämpa dem, och att möjligheten förblir ett undantag (dom av den 26 juli 2017, Comune di Corridonia m.fl.,
C‑196/16 och C‑197/16
,
EU:C:2017:589
, punkterna
och
).
En bedömning som gjorts inom ramen för ett sådant rättelseförfarande, efter det att en anläggning har uppförts och tagits i bruk, kan inte begränsas till att endast avse anläggningens framtida miljöpåverkan utan måste även ta hänsyn till den miljöpåverkan som skett sedan anläggningen uppfördes (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 juli 2017, Comune di Corridonia m.fl.,
C‑196/16 och C‑197/16
,
EU:C:2017:589
, punkt
).
Däremot utgör direktiv 85/337 hinder för en nationell lagstiftning som innebär att nationella myndigheter, utan att förekomsten av några särskilda omständigheter ens behöver styrkas, kan utfärda ett rättelsetillstånd som har samma rättsverkningar som ett förhandstillstånd som beviljats när en miljökonsekvensbedömning gjorts i enlighet med artiklarna 2.1, 4.1 och 4.2 i detta direktiv (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, punkt
, dom av den 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, punkt
, och dom av den 26 juli 2017, Comune di Corridonia m.fl.,
C‑196/16 och C‑197/16
,
EU:C:2017:589
, punkt
).
Direktivet utgör även hinder för en lagstiftningsåtgärd som, utan att det ens uppställs något krav på en senare bedömning och utan att det är nödvändigt att några särskilda exceptionella omständigheter föreligger, medger att ett projekt som borde ha varit föremål för en miljökonsekvensbedömning, i den mening som avses i artikel 2.1 i direktiv 85/337, anses ha genomgått en sådan bedömning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, punkt
).
På samma sätt utgör direktiv 85/337 hinder för att projekt helt sonika anses ha beviljats tillstånd lagligen med avseende på skyldigheten att göra en miljökonsekvensbedömning när tillstånden för dessa inte längre går att överklaga direkt på grund av att överklagandefristen enligt nationell rätt har löpt ut (dom av den 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, punkt
).
I förevarande mål är det ostridigt att Irland, i samband med en lagreform som genomfördes i juli 2010, i sin lagstiftning införde ett förfarande för legalisering av projekt som har beviljats utan fullgörande av skyldigheten att göra en miljökonsekvensbedömning. Det framgår av handlingarna i målet vid domstolen att formerna för detta förfarande föreskrivs i del XA i PDAA, vars bestämmelser har antagits för att uppfylla de krav som följer av domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
).
Dels ska således den behöriga planeringsmyndigheten, enligt section 177B(1) och section 177B(2)(b) i del XA i PDAA, för det fall det genom en ”lagakraftvunnen dom meddelad av Europeiska unionens domstol” har fastställts att tillståndet för ett projekt, för vilket det krävdes en miljökonsekvensbedömning, var rättsstridigt utfärdat, skriftligen förelägga projektexploatören att ansöka om ett ersättningstillstånd. I section 177B(2)(c) i del XA i PDAA preciseras att exploatören genom föreläggandet åläggs att samtidigt med att ansökan ges in göra en rättelseanmälan av projektets miljöpåverkan (”remedial environmental impact statement”).
Dels innebär section 177C i del XA i PDAA att exploatören för ett projekt som har beviljats tillstånd i strid med kravet på en föregående miljökonsekvensbedömning, under samma omständigheter, ges möjlighet att ansöka om att rättelseförfarandet ska tillämpas. Om ansökan bifalls ska exploatören, i enlighet med section 177D(7)(b) i del XA i PDAA, lämna in en rättelseanmälan om projektets miljöpåverkan.
Faktum kvarstår dock att Irland, vid referenstidpunkten för att bedöma huruvida det föreligger ett fördragsbrott enligt artikel 260.2 FEUF – det vill säga vid utgången av fristen enligt den formella underrättelse som avgetts med stöd av samma bestämmelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 december 2012, kommissionen/Spanien,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, punkt
), i detta fall (enligt den formella underrättelsen av den 22 mars 2010, som nämns ovan i punkt 26) i slutet av maj månad 2010 – inte hade gjort någon ny bedömning av vindkraftsparkens miljöpåverkan inom ramen för legaliseringen av de aktuella tillstånden och därigenom hade bortsett från rättskraften hos domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), vad gäller den andra strecksatsen i punkt 1 i domslutet.
Irland har dock under förhandlingen påstått sig i slutändan sakna möjlighet att tillämpa rättelseförfarandet på eget initiativ när det gäller de tillstånd som beviljats för uppförandet av vindkraftsparken. Efter att ha inlett nämnda förfarande, med tillämpning av section 177B i del XA i PDAA, beslutade nämligen de behöriga kommunala myndigheterna att avsluta förfarandet. Även om dessa myndigheter utgör en förlängning av staten, så utgör dessa självständiga organ och kontrolleras således inte av den irländska regeringen.
På samma sätt har Irland hävdat att medlemsstaten inte kan tvinga vindkraftsparkens exploatör att ansöka om ersättningstillstånd med tillämpning av section 177C i del XA i PDAA. Visserligen är exploatören ett dotterbolag som till 100 procent ägs av ett halvstatligt företag i vilket 90 procent av andelarna innehas av Irland. Exploatören agerar dock självständigt vad gäller den dagliga förvaltningen av verksamheten.
Irland har även hävdat att rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar utgör hinder för att återkalla förvaltningsbeslut som, liksom de tillståndsbeslut som är i fråga i förevarande mål, inte längre kan bli föremål för en direkt talan på grund av att överklagandefristen har löpt ut och som följaktligen har vunnit laga kraft.
Irlands ovan återgivna argument kan emellertid inte godtas.
Enligt fast rättspraxis kan en medlemsstat inte åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter som följer av unionsrätten (dom av den 2 december 2014, kommissionen/Grekland,
C‑378/13
,
EU:C:2014:2405
, punkt
, och dom av den 24 januari 2018, kommissionen/Italien,
C‑433/15
,
EU:C:2018:31
, punkt
och där angiven rättspraxis). Av detta följer att Irland, för att rättfärdiga underlåtenheten att uppfylla de skyldigheter som följer av domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), inte kan åberopa nationella bestämmelser som begränsar möjligheten att inleda ett rättelseförfarande, såsom section 177B och section 177C i del XA i PDAA, och som Irland har infört i sin nationella lagstiftning just för att rätta sig efter denna dom.
Påståendet att Irland inte kan tvinga de behöriga kommunala myndigheterna att inleda det rättelseförfarande som föreskrivs i den irländska lagstiftningen, föranleder under alla omständigheter domstolen att erinra om att medlemsstatens samtliga offentliga organ, och däribland de kommunala myndigheterna, enligt den rättspraxis som anges ovan i punkt 75, har en skyldighet att, inom ramen för sina befogenheter, vidta nödvändiga åtgärder för att komma till rätta med underlåtenheten att göra en miljökonsekvensbedömning för vindkraftsparken.
När det sedan gäller vindkraftsparksexploatörens passivitet, och till och med vägran att inleda rättelseförfarandet med tillämpning av section 177C i del XA i PDAA, räcker det att i tillämpliga delar hänvisa till övervägandena ovan i punkt 89, eftersom exploatören står under Irlands kontroll. Nämnda exploatör ska således betraktas som en förlängning av medlemsstaten som, vilket kommissionen med rätta har gjort gällande, omfattas av de skyldigheter som följer av unionsdirektiven (dom av den 14 juni 2007, MedipaC‑Kazantzidis,
C‑6/05
,
EU:C:2007:337
, punkt
och där angiven rättspraxis).
När det gäller Irlands argument att rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar utgör hinder för att återkalla de tillstånd som olagligen har beviljats vindkraftsparkens exploatör, erinrar domstolen för det första om att fördragsbrottsförfarandet grundar sig på ett objektivt konstaterande av att en medlemsstat inte har iakttagit sina skyldigheter enligt fördraget eller enligt en rättsakt i sekundärrätten, och, för det andra, att ett återkallande av en rättsstridig rättsakt, även om ett sådant återkallade visserligen ska ske inom rimlig tid och hänsyn ska tas till i vilken utsträckning den berörde eventuellt har kunnat lita på att rättsakten var rättsenlig, i princip är tillåtet (dom av den 4 maj 2006, kommissionen/Förenade kungariket,
C‑508/03
,
EU:C:2006:287
, punkterna
och
).
Irland kan därför inte åberopa rättssäkerhetsprincipen och de berättigade förväntningar som den berörda exploatören har på förvärvade rättigheter för att motsätta sig följderna av ett objektivt konstaterande av att Irland inte har fullgjort sina skyldigheter enligt direktiv 85/337 vad gäller bedömningen av vissa projekts inverkan på miljön (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 maj 2006, kommissionen/Förenade kungariket,
C‑508/03
,
EU:C:2006:287
, punkt
).
Under alla omständigheter har Irland endast hävdat att de aktuella tillståndsbesluten inte längre kunde överklagas direkt, eller ifrågasättas av de nationella myndigheterna, efter utgången av den frist på två månader respektive åtta veckor som fastställts genom PDAA.
Irland bortser dock därmed från den praxis från EU-domstolen som det erinras om ovan i punkt 80. Enligt denna är det inte möjligt att helt sonika anse att projekt har beviljats tillstånd lagligen, med avseende på skyldigheten att göra en miljökonsekvensbedömning, när tillstånden för dessa inte längre går att överklaga direkt på grund av att överklagandefristen enligt nationell rätt har löpt ut.
Det ska även framhållas att även om det visserligen inte är uteslutet att en bedömning som görs efter det att den berörda anläggningen har uppförts och tagits i bruk – och som syftar till att komma till rätta med den omständigheten att någon miljökonsekvensbedömning inte hade gjorts innan tillstånden utfärdades – kan leda till att tillstånden återkallas eller ändras, så hindrar inte detta att en ekonomisk aktör, när denne har handlat i enlighet med en medlemsstats lagstiftning som senare visat sig strida mot unionsrätten, med tillämpning av den nationella lagstiftningen begär ersättning från nämnda medlemsstat för den skada som aktören har lidit till följd av statens görande och låtande.
Med hänsyn till det ovan anförda ska det konstateras att Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 260.1 FEUF genom att inte vidta samtliga åtgärder som är nödvändiga för att följa domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
) vad gäller den andra strecksatsen i punkt 1 i domslutet.
De ekonomiska påföljderna
Parternas argument
Kommissionen, som anser att Irland fortfarande inte har följt domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), har yrkat att denna medlemsstat ska förpliktas att betala ett schablonbelopp på 1343,20 euro multiplicerat med det antal dagar som förflutit från den domens avkunnandedag till och med antingen den dag då Irland rättar sig efter nämnda dom, eller den dag då domen meddelas i förvarande mål om Irland då den dagen infaller ännu inte har rättat sig efter domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), och att schablonbeloppet inte bör understiga 1685000 euro.
Kommissionen har även yrkat att Irland ska föreläggas att betala ett löpande vite på 12264 euro per dag, från och med den dag då dom meddelas i förevarande mål och till dess att Irland rättar sig efter domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
).
Kommissionen har hänvisat till sitt meddelande SEC(2005) 1658 av den 12 december 2005, med rubriken ”Tillämpning av artikel [260 FEUF]”, i dess uppdaterade lydelse enligt kommissionens meddelande av den 15 december 2017, med rubriken ”Uppdatering av de uppgifter som används för att beräkna de standardbelopp och viten som kommissionen föreslår domstolen inom ramen för överträdelseförfaranden” (
EUT C 431, 2017, s. 3
), och har föreslagit att beloppet för det dagliga vitet ska fastställas genom att ett enhetligt basbelopp på 700 euro multipliceras med koefficienten 2 (på en skala 1 till 20) för fördragsbrottets svårhetsgrad och med koefficienten 3 (det vill säga högsta möjliga) för fördragsbrottets varaktighet. Resultatet man får ska multipliceras med faktorn ”n”, som har fastställts till 2,92 för Irland. Vad gäller beräkningen av schablonbeloppet ska basbeloppet fastställas till 230 euro per dag och multipliceras med koefficienten 2 för fördragsbrottets svårhetsgrad och faktorn ”n” som har fastställts till 2,92. Det tal som man erhåller ska multipliceras med antalet dagar som fördragsbrottet fortsätter att pågå.
Vad gäller fördragsbrottets svårhetsgrad, anser kommissionen att det finns anledning att beakta de mål som eftersträvas med en miljökonsekvensbedömning enligt direktiv 85/337, de faktiska omständigheter som domstolen fastställde i punkterna 102 och 104 i domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), samt det jordskred som var kopplat till uppförandet av vindkraftsparken, och som har lett till betydande miljöskador.
Kommissionen anser vidare att det av mål som har anhängiggjorts vid EU‑domstolen framgår att Irland redan vid flera tillfällen har åsidosatt direktiv 85/337. Även om denna medlemsstat sedan dess har införlivat direktivet, så kvarstår enligt kommissionen det faktum att medlemsstaten inte har gjort några framsteg när det gäller att få fördragsbrottet, som har pågått under särdeles lång tid, att upphöra.
Vad gäller överträdelsens varaktighet har kommissionen understrukit att det helt och hållet är Irlands ansvar att vidta rättelseåtgärder och att dessa inte är beroende av kommissionens yttrande. Irland borde ha vidtagit sådana åtgärder snarast möjligen.
Irland anser sig, i förevarande mål, redan ha följt domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), eftersom medlemsstaten har vidtagit de åtgärder som faller under dess kontroll genom att upprätta ett ”idédokument” i vilket det anges att vindkraftsparkens exploatör ska göra en miljökonsekvensbedömning för vindkraftsparken.
Den omständigheten att det krävdes viss tid för att utarbeta detta dokument utgör inte ett fördragsbrott, eftersom kontakterna med kommissionen var nödvändiga för att fastställa dokumentets innehåll.
Dessutom har Irland anfört att det i kommissionens ansökan inte anges vilka åtgärder som ska vidtas för att följa domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), vad gäller den andra strecksatsen i punkt 1 i domslutet, trots att vitesföreläggandet just har till syfte att domen ska följas.
Under alla omständigheter skiljer sig omständigheterna i förevarande mål, av det skäl som det har erinrats om ovan i punkt 53, från de omständigheter som låg till grund för domen av den 26 juli 2017, Comune di Corridonia m.fl. (
C‑196/16 och C‑197/16
,
EU:C:2017:589
), och domen av den 28 februari 2018, Comune di Castelbellino (
C‑117/17
,
EU:C:2018:129
). Om domstolen ändock skulle finna att dessa domar stöder kommissionens argument har Irland anfört att dessa domar bryter med dittills gällande rättspraxis på området. Följaktligen kan ingen sanktion påföras med anledning av en eventuell överträdelse som begåtts före juli månad 2017.
Irland har dessutom erinrat om att kommissionens meddelanden inte är bindande för domstolen, och att domstolen är skyldig att välja en sanktionsåtgärd som är lämplig och proportionerlig. Förevarande mål är unikt och otypiskt, och detta måste domstolen ta i beaktande när den fastställer storleken på de ekonomiska påföljderna.
Vad gäller överträdelsens svårhetsgrad anser Irland att den lägsta koefficienten ska tillämpas, bland annat med hänsyn till det fullständiga införlivandet av direktiv 85/337, Irlands goda intentioner och de faktiska och rättsliga svårigheterna i förevarande mål. Vidare bör hänsyn tas till Irlands framsteg när det gäller fullgörandet av dess skyldigheter och det faktum att det inte är styrkt att jordskredet i Derrybrien hade samband med uppförandet av vindkraftsparken. Irland har dessutom samarbetat med kommissionen på ett konstruktivt sätt och medlemsstaten har visat sig vara fast besluten att lösa de aktuella problemen. Den tid som förflöt mellan december månad 2016 och oktober månad 2017 berodde på ett rent missförstånd mellan Irland och kommissionen och vittnar inte om bristande samarbete.
Dessutom anser Irland att det med hänsyn till de särskilda omständigheterna i målet och svårigheterna med att inrätta en rättelsemekanism som är förenlig med principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar, inte bör tillämpas någon koefficient för varaktighet.
Domstolens bedömning
Domstolen erinrar inledningsvis om att det i varje mål ankommer på domstolen att – med beaktande av omständigheterna i varje enskilt fall som den har att pröva och med hänsyn till den grad av påtryckning och avskräckande effekt som anses nödvändig – besluta om lämpliga ekonomiska påföljder, bland annat för att förhindra att liknande överträdelser av unionsrätten upprepas (dom av den 14 november 2018, kommissionen/Grekland,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Schablonbeloppet
Det ska först och främst erinras om att domstolen, inom det utrymme för skönsmässig bedömning som tillkommer den inom det aktuella området, är behörig att kombinera föreläggandet av löpande vite och föreläggandet av ett schablonbelopp (dom av den 14 november 2018, kommissionen/Grekland,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, punkt
).
Bedömningen av huruvida ett schablonbelopp ska åläggas, liksom fastställandet av det eventuella beloppets storlek, ska i varje enskilt fall grunda sig på samtliga relevanta omständigheter avseende såväl det fastställda fördragsbrottets beskaffenhet som den attityd som intas av den medlemsstat mot vilken ett förfarande har inletts med stöd av artikel 260 FEUF. Domstolen tillerkänns enligt denna bestämmelse ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra om en sådan påföljd ska åläggas eller inte och i förekommande fall för att besluta om beloppet för denna (dom av den 14 november 2018, kommissionen/Grekland,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, punkt
).
Det ankommer på domstolen att inom sitt utrymme för skönsmässig bedömning fastställa schablonbeloppet så, att det dels är anpassat efter omständigheterna, dels står i proportion till den begångna överträdelsen. Bland i detta avseende relevanta faktorer ingår den fastställda överträdelsens svårhetsgrad, den tid som överträdelsen pågått sedan domen i vilken överträdelsen fastställdes meddelats samt den aktuella medlemsstatens betalningsförmåga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 december 2014, kommissionen/Italien,
C‑196/13
,
EU:C:2014:2407
, punkterna
och
, och dom av den 14 november 2018, kommissionen/Grekland,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, punkterna
,
och
).
För det första, vad gäller överträdelsens svårhetsgrad, erinrar domstolen om att målet att skydda miljön utgör ett av unionens huvudsakliga mål och att det är såväl övergripande som grundläggande till sin karaktär (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 februari 2012, Inter-Environnement Wallonie och Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
, punkt
och där angiven rättspraxis).
En miljökonsekvensbedömning, i den mening som avses i direktiv 85/337, utgör en av de grundläggande miljöskyddsmekanismerna, då den – såsom angetts ovan i punkt 73 – gör det möjligt att hindra uppkomsten av föroreningar och olägenheter redan vid källan i stället för att senare försöka motverka effekterna därav.
Enligt den rättspraxis som det erinrats om ovan i punkt 75 krävs det enligt unionsrätten att medlemsstaterna, om dessa åsidosätter skyldigheten att göra en miljökonsekvensbedömning, åtminstone ser till att de otillåtna följderna av åsidosättandet upphör (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 juli 2017, Comune di Corridonia m.fl.,
C‑196/16 och C‑197/16
,
EU:C:2017:589
, punkt
).
Såsom framgår ovan av punkterna 23–36 har det sedan den tidpunkt då fördragsbrottet – bestående av ett åsidosättande av skyldigheten att göra en miljökonsekvensbedömning före godkännandet och uppförandet av vindkraftsparken – fastställdes genom domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), förflutit mer än elva år utan att Irland vidtagit nödvändiga åtgärder för att följa domen vad gäller den andra strecksatsen i punkt 1 i domslutet.
Det är förvisso riktigt att Irland i juli 2010 antog PDAA och att det genom del XA i denna lag infördes ett förfarande för att legalisera projekt som godkänts i strid med skyldigheten att göra en miljökonsekvensbedömning. Drygt två år senare underrättade denna medlemsstat emellertid kommissionen om att den inte avsåg att tillämpa rättelseförfarandet, trots att den alltsedan april 2009 hade hävdat motsatsen. I stället föreslog Irland att en icke-officiell bedömning skulle göras, utan något som helst stöd i lag. Genom skrivelse av den 29 mars 2019, alltså två dagar före förhandlingen vid domstolen i förevarande mål, bytte Irland på nytt ståndpunkt och hävdar numera att vindkraftsparkens exploatör kommer att begära tillämpning av rättelseförfarandet enligt del XA i PDAA. Medlemsstaten visade sig under förhandlingen emellertid vara oförmögen att lämna besked i frågan huruvida förfarandet skulle inledas ex officio av de behöriga myndigheterna, med tillämpning av section 177B i del XA i PDAA, eller på begäran av nämnda exploatör, med tillämpning av section 177C i del XA i PDAA. Den kunde inte heller ange något datum för när förfarandet skulle inledas. Domstolen har hittills inte mottagit några andra uppgifter i detta avseende.
Det ska konstateras att Irlands agerande under dessa omständigheter visar att medlemsstaten inte har handlat i enlighet med sin skyldighet till lojalt samarbete för att få det fördragsbrott som fastställdes i punkt 1 i domslutet i domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
) att upphöra, vilket utgör en försvårande omständighet.
Eftersom medlemsstaten fortfarande inte har rättat sig efter domen kan domstolen inte annat än att konstatera att överträdelsen pågått under en synnerligen lång tid, och att den med hänsyn till det miljöskyddssyfte som eftersträvas genom direktiv 85/337 utan tvekan är att betrakta som allvarlig (se, analogt, dom av den 22 februari 2018, kommissionen/Grekland,
C‑328/16
,
EU:C:2018:98
, punkt
).
Beträffande, för det andra, överträdelsens varaktighet, ska denna bedömas utifrån den tidpunkt då domstolen bedömer de faktiska omständigheterna, och inte utifrån den tidpunkt då kommissionen väckte talan vid domstolen. Eftersom överträdelsen i förevarande mål har pågått i mer än elva år räknat från det datum då domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), meddelades, måste överträdelsens varaktighet betraktas som betydande (se, analogt, dom av den 22 februari 2018, kommissionen/Grekland,
C‑328/16
,
EU:C:2018:98
, punkt
).
Det följer nämligen av fast rättspraxis att även om artikel 260.1 FEUF inte anger någon tidsfrist inom vilken en dom ska ha följts, är det emellertid med hänsyn till vikten av omedelbar och enhetlig tillämpning av unionsrätten påkallat att åtgärder för att följa domen vidtas omedelbart och slutförs snarast möjligt (dom av den 22 februari 2018, kommissionen/Grekland,
C‑328/16
,
EU:C:2018:98
, punkt
).
Vad, för det tredje, angår den berörda medlemsstatens betalningsförmåga, framgår det av domstolens praxis att hänsyn ska tas till den senaste utvecklingen av medlemsstatens bruttonationalprodukt (BNP) fram till den dag då domstolen prövar de faktiska omständigheterna (dom av den 22 februari 2018, kommissionen/Grekland,
C‑328/16
,
EU:C:2018:98
, punkt
).
Efter att ha tagit samtliga omständigheter i målet i beaktande konstaterar domstolen att det för att på ett effektivt sätt förhindra att liknande överträdelser av unionsrätten upprepas i framtiden är påkallat att ålägga medlemsstaten att betala ett schablonbelopp som ska uppgå till 5000000 euro.
Följaktligen ska Irland föreläggas att till kommissionen betala ett schablonbelopp på 5000000 euro.
Vitesföreläggandet
Enligt fast rättspraxis är det i princip endast motiverat att förelägga löpande vite såvida ett fördragsbrott som består i att en tidigare dom från domstolen inte har följts fortgår fram till domstolens prövning av de faktiska omständigheterna (dom av den 14 november 2018, kommissionen/Grekland,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande fall kan det konstateras att Irland, såsom har påpekats ovan i bland annat punkterna 118 och 119, fortfarande inte har gjort någon bedömning av vindkraftsparkens miljöpåverkan inom ramen för ett förfarande för rättelse av de aktuella tillstånden, vilka beviljats i strid med skyldigheten att göra en föregående miljökonsekvensbedömning enligt direktiv 85/337. Vid tidpunkten för domstolens prövning av de faktiska omständigheterna förfogar domstolen inte över någon information som vittnar om en eventuell förändring av denna situation.
Domstolen konstaterar, med beaktande av det ovan anförda, att det fördragsbrott som läggs Irland till last fortfarande pågår den dag då domstolen prövar de faktiska omständigheterna i målet.
Följaktligen utgör ett föreläggande för Irland att betala löpande vite ett lämpligt ekonomiskt påtryckningsmedel för att få denna medlemsstat att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att få det fastställda fördragsbrottet att upphöra och säkerställa att domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
) följs fullt ut.
Vad gäller beräkningen av vitesbeloppet följer det av fast rättspraxis att detta ska bestämmas utifrån vilken grad av påtryckning som krävs för att den medlemsstat som underlåtit att vidta nödvändiga åtgärder för att följa en fördragsbrottsdom ska ändra sitt beteende och upphöra med det aktuella fördragsbrottet. Domstolen ska, vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning på området, fastställa det löpande vitet så, att det dels är anpassat efter omständigheterna, dels står i proportion till det fastställda fördragsbrottet och den berörda medlemsstatens betalningsförmåga (dom av den 14 november 2018, kommissionen/Grekland,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, punkterna
och
).
Kommissionens förslag beträffande vitesbeloppets storlek är inte bindande för domstolen och utgör inget annat än en praktisk referenspunkt. Det måste stå domstolen fritt att för det vite som ska dömas ut välja det belopp och den form som den anser lämpligt för att förmå den berörda medlemsstaten att upphöra med sin underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 november 2018, kommissionen/Grekland,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, punkt
).
Vid fastställandet av det löpande vitet är de grundläggande kriterier som domstolen i sin bedömning ska beakta för att säkerställa att det löpande vitet fungerar som påtryckningsmedel i syfte att uppnå en enhetlig och effektiv tillämpning av unionsrätten – i princip – överträdelsens svårhetsgrad, dess varaktighet och den berörda medlemsstatens betalningsförmåga. Vid tillämpningen av dessa kriterier ska hänsyn särskilt tas till hur underlåtelsen att följa domen påverkar allmänna och enskilda intressen samt till hur brådskande det är att få den berörda medlemsstaten att uppfylla sina skyldigheter (dom av den 14 november 2018, kommissionen/Grekland,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, punkt
).
I förevarande mål anser domstolen, med hänsyn till samtliga rättsliga och faktiska omständigheter som har legat till grund för fastställandet av fördragsbrottet, samt till övervägandena i punkterna 115–124 i förevarande dom, att det är lämpligt att fastställa ett löpande vite på 15000 euro per dag.
Det är därför lämpligt att förplikta Irland att till kommissionen betala ett löpande vite på 15000 euro för varje dag som nödvändiga åtgärder inte vidtas för att följa domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), räknat från den dag då förevarande dom meddelas till den dag då den förstnämnda domen har följts fullt ut.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 138.1 i domstolens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Irland ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Irland har tappat målet ska kommissionens yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1)
Irland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 260.1 FEUF genom att inte ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att följa domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
).

2)
Irland ska till Europeiska kommissionen betala ett schablonbelopp på 5000000 euro.

3)
Irland ska till kommissionen betala ett löpande vite på 15000 euro för varje dag från och med den dag då förevarande dom meddelas till och med den dag då domen av den 3 juli 2008, kommissionen/Irland (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
) följs.

4)
Irland ska ersätta rättegångskostnaderna.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.