CELEX: 62019CJ0462
Odesłanie prejudycjalne
Pojęcie „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE
Kryteria
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (krajowa komisja ds. rynków i konkurencji, Hiszpania)
Niedopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 101 TFUE i rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. [101 i 102 TFUE] (
Dz.U. 2003, L 1, s. 1
).
Wniosek ten został złożony w ramach postępowania wszczętego przez Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) (krajową komisję ds. rynków i konkurencji, Hiszpania) przeciwko Asociación Nacional de Empresas Estibadoras y Consignatarias de Buques (Anesco), Comisiones Obreras, Coordinadora Estatal de Trabajadores del Mar (CETM) oraz Confederación Intersindical Gallega, Eusko Langileen Alkartasuna, Langile Abertzaleen Batzordeak i Unión General de Trabajadores (UGT) w sprawie zawarcia układu zbiorowego wprowadzającego obowiązek wstąpienia w prawa i obowiązki dotyczące pracowników wynikające z umów o świadczenie portowych usług obsługi ładunku, ze względu na to, że układ ten jest sprzeczny z art. 101 TFUE i odpowiednimi przepisami krajowymi.
Ramy prawne
Prawo Unii
Zgodnie z motywami 17 i 18 rozporządzenia nr 1/2003:
„(17)
Jeżeli reguły konkurencji mają być stosowane jednolicie przy jednoczesnym zarządzaniu siecią w możliwie najlepszy sposób, jest sprawą zasadniczą zachowanie zasady, że organy ochrony konkurencji państw członkowskich są automatycznie pozbawione swych kompetencji, jeżeli Komisja rozpocznie własne postępowanie w sprawie. Jeżeli organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego prowadzi już postępowanie w sprawie, a Komisja zamierza wszcząć postępowanie, Komisja powinna dołożyć wszelkiej staranności, aby wszcząć postępowanie tak szybko jak to możliwe. Przed wszczęciem postępowania Komisja powinna zasięgnąć opinii zainteresowanych organów krajowych.
(18)
W celu zapewnienia, że sprawy są [będą] prowadzone przez najbardziej właściwe organy należące do sieci, należy wprowadzić ogólny przepis zezwalający organom ochrony konkurencji na zawieszanie lub umarzanie sprawy na tej podstawie, że prowadzi ją inny organ lub też że inny organ już ją zakończył, a celem takiego rozwiązania jest prowadzenie danej sprawy przez jeden tylko organ. Zastrzeżenie to nie powinno ograniczać uprawnienia Komisji do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na brak interesu wspólnotowego, ponieważ zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Komisja może odmówić wszczęcia postępowania, nawet jeżeli żaden inny organ ochrony konkurencji nie wykazał zamiaru zajęcia się sprawą”.
Artykuł 11 ust. 6 tego rozporządzenia stanowi:
„Wszczęcie przez Komisję postępowania w celu przyjęcia decyzji na mocy rozdziału III pozbawia organy ochrony konkurencji państw członkowskich ich kompetencji w zakresie stosowania art. [101 TFUE] i [102 TFUE]. Jeżeli organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego prowadzi już postępowanie w sprawie, Komisja wszczyna postępowanie po zasięgnięciu opinii krajowego organu ochrony konkurencji”.
Prawo hiszpańskie
Ustawa o ochronie konkurencji
Artykuł 1 ust. 1 Ley 15/2007 de Defensa de la Competencia (ustawy 15/2007 o ochronie konkurencji) z dnia 3 lipca 2007 r. (BOE nr 159 z dnia 4 lipca 2007 r., s. 12946, zwanej dalej „ustawą o ochronie konkurencji”) stanowi:
„Zakazane są wszelkie układy zbiorowe, decyzje, zalecenia lub uzgodnione lub celowo równoległe praktyki, które mają na celu, powodują lub mogą powodować uniemożliwianie, ograniczanie lub zakłócanie konkurencji na całym rynku krajowym lub jego części […]”.
Artykuł 36 ust. 1 tej ustawy stanowi:
„Maksymalny termin na wydanie i powiadomienie o decyzji kończącej postępowanie w sprawie nałożenia kary w przypadku zachowania antykonkurencyjnego wynosi 18 miesięcy od daty wszczęcia owego postępowania […]”.
Artykuł 38 ust. 1 wspomnianej ustawy stanowi:
„Upływ maksymalnego, osiemnastomiesięcznego okresu przewidzianego w art. 36 ust. 1 na zakończenie postępowania w sprawie nałożenia kary w odniesieniu do porozumień i zakazanych praktyk pociąga za sobą bezskuteczność postępowania”.
Zgodnie z art. 44 tej ustawy:
„[CNMC] może nie wszczynać postępowania lub wykreślić z rejestru skargi lub przedstawione akta z powodu braku kompetencji lub bezprzedmiotowości lub z powodu pozbawienia kompetencji lub następczej bezprzedmiotowości. W szczególności dowolny z tych warunków uznaje się za spełniony w następujących przypadkach:
a)
jeżeli [CNMC] nie jest właściwa do prowadzenia dochodzenia w sprawie zachowań stwierdzonych lub zgłoszonych na podstawie rozporządzenia [nr 1/2003] lub jeżeli spełnione są określone w tym rozporządzeniu warunki dotyczące odrzucenia skargi do Komisji.
[…]”.
Artykuł 45 ustawy o ochronie konkurencji stanowi:
„Postępowania administracyjne w zakresie ochrony konkurencji są regulowane przepisami niniejszej ustawy i przepisami wykonawczymi do niej, a ponadto ustawą 30/1992 z dnia 26 listopada 1992 r. o ustroju prawnym administracji publicznej i o wspólnym postępowaniu administracyjnym […]”.
Artykuł 48 ust. 1 tej ustawy stanowi:
„Decyzje i akty przewodniczącego i rady [CNMC] nie podlegają zaskarżeniu w drodze administracyjnej i podlegają jedynie zaskarżeniu w trybie sądowo-administracyjnym […]”.
Paragraf 49 ust. 1 wspomnianej ustawy stanowi:
„Postępowanie jest wszczynane przez dyrekcję [ds. konkurencji] z jej własnej inicjatywy lub z inicjatywy rady [CNMC], lub w wyniku skargi […]”.
Ustawa o utworzeniu CNMC
Artykuł 1 ust. 2 Ley 3/2013 de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (ustawy 3/2013 o utworzeniu krajowej komisji ds. rynków i konkurencji) z dnia 4 czerwca 2013 r. (BOE nr 134 z dnia 5 czerwca 2013 r., s. 42191, zwanej dalej „ustawą o utworzeniu CNMC”) stanowi:
„Celem [CNMC] jest zapewnienie, zachowanie i wspieranie właściwego funkcjonowania, przejrzystości i istnienia skutecznej konkurencji na wszystkich rynkach i we wszystkich sektorach produkcyjnych, z korzyścią dla konsumentów i użytkowników”.
Artykuł 2 ust. 1 tej ustawy stanowi:
„[CNMC] ma odrębną osobowość prawną i pełną zdolność prawną, publiczną i prywatną oraz przy wykonywaniu swoich zadań i dla realizacji swoich celów korzysta z autonomii pod względem instytucjonalnym i funkcjonalnym oraz całkowitej niezależności od rządu, administracji publicznej i uczestników rynku. Ponadto podlega ona kontroli parlamentarnej i sądowej”.
Artykuł 3 wspomnianej ustawy stanowi:
„1.   Przy wykonywaniu swoich zadań i dla realizacji swoich celów [CNMC] działa w sposób niezależny od jakichkolwiek interesów z zakresu przedsiębiorczości i handlu.
2.   Przy wykonywaniu zadań powierzonych im przez ustawodawstwo i bez uszczerbku dla współpracy z innymi organami oraz uprawnień do kierowania ogólną polityką rządu wykonywanych w ramach jego kompetencji regulacyjnych ani pracownicy, ani członkowie organów [CNMC] nie mogą żądać ani przyjmować instrukcji od jakiegokolwiek podmiotu publicznego lub prywatnego”.
Artykuł 15 tej ustawy stanowi:
„1.   Członkowie rady [CNMC], w tym prezes i wiceprezesi, są mianowani przez rząd dekretem królewskim wydanym na wniosek Ministro de Economía y Competitividad [(ministra gospodarki i konkurencji, Hiszpania)] spośród osób o uznanym prestiżu i kompetencjach zawodowych w dziedzinie działalności [CNMC], po stawieniu się osoby zaproponowanej na stanowisko przed właściwą komisją kongresu deputowanych. Kongres, za pośrednictwem właściwej komisji i w drodze porozumienia przyjętego bezwzględną większością głosów, może zawetować mianowanie proponowanego kandydata w terminie jednego miesiąca kalendarzowego od dnia otrzymania odpowiedniego zawiadomienia. Po upływie tego terminu w braku wyraźnego oświadczenia kongresu odpowiednie mianowania uważa się za przyjęte.
2.   Kadencja członków rady wynosi sześć lat, bez możliwości przedłużenia. Członkostwo w radzie jest częściowo odnawiane co dwa lata, tak aby żaden z członków rady nie pełnił swojej funkcji dłużej niż sześć lat”.
Artykuł 17 ust. 1 ustawy o utworzeniu CNMC stanowi:
„W skład izby plenarnej rady wchodzą wszyscy członkowie rady. Przewodniczy jej prezes [CNMC]. W przypadku wakatu, nieobecności lub choroby prezesa zastępuje wiceprezes lub, w jego braku, członek rady o najdłuższym stażu, a w przypadku równego stażu pracy – najstarszy”.
Artykuł 19 ust. 1 tej ustawy stanowi:
„Prezes [CNMC] jest uprawniony do:
[…]
f)
Dawania impulsu do działań [CNMC] oraz pełnienia powierzonych mu funkcji, w szczególności przedstawienia wniosku dotyczącego rocznych lub wieloletnich planów działania określających cele i priorytety komisji.
g)
Sprawowania funkcji zarządzania pracownikami [CNMC] zgodnie z uprawnieniami przyznanymi jej na mocy szczególnych przepisów;
h)
Kierowania różnymi jednostkami [CNMC], ich koordynowania i oceny oraz nadzoru nad nimi, bez uszczerbku dla funkcji rady; w szczególności koordynowania, z pomocą sekretarza rady, prawidłowego funkcjonowania wydziałów [CNMC].
[…]”.
Artykuł 20 owej ustawy stanowi:
„Rada [CNMC] jest organem decyzyjnym w odniesieniu do zadań dotyczących rozstrzygania, konsultacji, wspierania konkurencji, arbitrażu i rozstrzygania sporów przewidzianych w niniejszej ustawie. W szczególności rada jest organem właściwym do:
[…]
13.   wyznaczania i zatwierdzania zwolnień kadry kierowniczej na wniosek prezesa rady.
[…]”.
Artykuł 25 tej ustawy, zatytułowany „Organy zarządzające”, stanowi w ust. 1, że CNMC posiada cztery dyrekcje ds. dochodzeń, w tym dyrekcję ds. konkurencji (Dirección de Competencia). Dyrekcja ta zajmuje się badaniem dokumentacji dotyczącej zadań CNMC mających na celu ochronę i wspieranie skutecznej konkurencji na wszystkich rynkach i we wszystkich sektorach produkcyjnych.
Zgodnie z art. 29 tej ustawy, dotyczącym prawa do nakładania sankcji:
„1.   [CNMC] wykonuje uprawnienia kontrolne i uprawnienia do nakładania kar zgodnie z przepisami tytułu IV rozdział II [ustawy o ochronie konkurencji], tytułu VI [Ley 7/2010 General de la Comunicación Audiovisual (ustawy ogólnej 7/2010 o komunikacji audiowizualnej) z dnia 31 marca 2010 r. (BOE nr 70 z dnia 1 kwietnia 2010 r.)], tytułu VIII [Ley 32/2003 General de Telecomunicaciones (ustawy ogólnej 32/2003 w sprawie telekomunikacji) z dnia 3 listopada 2003 r. (BOE nr 264 z dnia 4 listopada 2003 r.)], tytułu X [Ley 54/1997 del Sector Eléctrico (ustawy 54/1997 dotyczącej systemu produkcji i dystrybucji energii elektrycznej) z dnia 27 listopada 1997 r. (BOE nr 285 z dnia 28 listopada 1997 r., s. 35097)], tytułu VI [Ley 34/1998 del sector de hidrocarburos (ustawy 34/1998 dotyczącej sektora węglowodorowego) z dnia 7 października 1998 r. (BOE nr 241 z dnia 8 października 1998 r.)], tytułu VII [Ley 43/2010 del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal (ustawy 43/2010 o powszechnej usłudze pocztowej, o prawach użytkowników i o rynku pocztowym) z dnia 30 grudnia 2010 r. (BOE nr 318 z dnia 31 grudnia 2010 r., s. 109195) oraz tytułu VII [Ley 39/2003 del Sector Ferroviario (ustawy nr 39/2003 dotyczącej sektora kolejowego) z dnia 17 listopada 2003 r. (BOE nr 276 z dnia 17 listopada 2003 r.)].
2.   W celu wykonywania uprawnień do nakładania kar zapewnia się wymagane czynnościowe oddzielenie etapu dochodzenia, za który odpowiadają pracownicy dyrekcji właściwej w zależności od dziedziny i od etapu podejmowania decyzji, za który odpowiada rada.
3.   Postępowanie w sprawie wykonywania uprawnienia do nakładania kar regulowane jest przepisami niniejszej ustawy, ustaw, o których mowa w ust. 1, a także, w zakresie, w jakim nie są one przewidziane w wyżej wymienionych przepisach, [Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (ustawy 30/1992 o ustroju prawnym administracji publicznej i o wspólnym postępowaniu administracyjnym) z dnia 26 listopada 1992 r. (BOE nr 285 z dnia 27 listopada 1992 r.)] oraz zasadami jej stosowania. Dokładniej rzecz ujmując, postępowanie w sprawie nałożenia kary w dziedzinie ochrony konkurencji jest uregulowane przepisami szczególnymi ustawy 15/2007 z dnia 3 lipca 2007 r.
4.   Decyzja kończy postępowanie administracyjne i można złożyć na nią skargę w trybie sądowo-administracyjnym”.
Dekret królewski 657/2013
Artykuł 4 statutu instytucjonalnego krajowej komisji ds. rynków i konkurencji zatwierdzonego Real Decreto 657/2013 por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (dekretem królewskim 657/2013 zatwierdzającym statut instytucjonalny krajowej komisji ds. rynków i konkurencji) z dnia 30 sierpnia 2013 r. (BOE nr 209, z dnia 31 sierpnia 2013 r., s. 63623, zwanego dalej „statutem instytucjonalnym CNMC”), zatytułowany „Koordynacja i współpraca instytucjonalna”, stanowi:
„Jeżeli wynika to z prawodawstwa Unii Europejskiej lub ustawodawstwa krajowego, [CNMC] uważa się za:
a)
krajowy organ ochrony konkurencji.
[…]”.
Artykuł 15 ust. 2 rzeczonego statutu stanowi:
„Prezes [CNMC], który jest jednocześnie prezesem izby plenarnej jej rady i izby konkurencji, sprawuje funkcje zarządzania tą izbą i jej funkcje przedstawicielskie zgodnie z art. 19 [ustawy o utworzeniu CNMC]. Przy sprawowaniu swoich funkcji jest on organem właściwym do:
[…]
b)
zaproponowania izbie plenarnej [CNMC] mianowania i odwołania ze stanowiska sekretarza rady, dyrektorów ds. dochodzeń oraz innych członków kadry kierowniczej [CNMC].
[…]”.
Ustawa o sądownictwie administracyjnym
Artykuł 75 ust. 1 i 2 Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (ustawy 29/1998 o sądownictwie administracyjnym) z dnia 13 lipca 1998 r. (BOE nr 167 z dnia 14 lipca 1998 r.) stanowi:
„1.   Strona przeciwna może uznać roszczenie, spełniając wymogi określone w ust. 2 poprzedniego artykułu.
2.   Po uznaniu roszczenia przez stronę przeciwną sąd, bez dalszych formalności, wydaje wyrok zgodny z żądaniami strony skarżącej, chyba że prowadziłoby to do oczywistego naruszenia porządku prawnego, w którym to przypadku sąd informuje strony o powodach mogących stać na przeszkodzie uwzględnieniu roszczeń i wysłuchuje stron w zwykłym terminie dziesięciu dni, po czym wydaje wyrok, który uzna za zgodny z prawem”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
W wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r., Komisja/Hiszpania (
C‑576/13
, niepublikowanym,
EU:C:2014:2430
) Trybunał orzekł w sprawie dotyczącej obowiązującego wówczas w Hiszpanii systemu zarządzania pracownikami zajmującymi się usługami obsługi ładunku w sektorze portowym, że poprzez zobowiązanie przedsiębiorstw z innych państw członkowskich zamierzających prowadzić działalność obsługi ładunku w hiszpańskich portach użyteczności publicznej, po pierwsze, do zapisania się do danej
Sociedad Anónima de Gestion de Estibadores Portuarios
(spółki akcyjnej ds. kierowania robotnikami portowymi, zwanej dalej „SAGEP”) oraz, w odpowiednim przypadku, do posiadania w niej udziałów, a po drugie, do dawania pierwszeństwa przy zatrudnieniu pracownikom udostępnianym przez tę spółkę, w tym zatrudniania minimalnej określonej ich liczby na stałe, Królestwo Hiszpanii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 49 TFUE.
W celu wykonania wyroku z dnia 11 grudnia 2014 r., Komisja/Hiszpania (
C‑576/13
, niepublikowanego,
EU:C:2014:2430
) Królestwo Hiszpanii przyjęło Real Decreto-ley 8/2017 por el que se modifica el régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías dando cumplimiento a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014, recaída en el Asunto C‑576/13 (procedimiento de infracción 2009/4052) [dekret królewski z mocą ustawy nr 8/2017 zmieniający system, z którego korzystają pracownicy w zakresie świadczenia portowych usług obsługi ładunku zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 11 grudnia 2014 r., wydanego w sprawie C‑576/13 (postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego 2009/4052)] z dnia 12 maja 2017 r. (BOE nr 114 z dnia 13 maja 2017 r.). Dekret ten przewiduje swobodę zatrudniania pracowników portowych w celu świadczenia usługi obsługi ładunku i precyzuje zasadniczo, że dla świadczenia tej usługi nie jest konieczne, aby przedsiębiorstwa świadczące portowe usługi obsługi towarów (zwane dalej „przedsiębiorstwami zajmującymi się obsługą ładunku”) miały udział w kapitale danej SAGEP.
Jednakże dekret królewski z mocą ustawy 8/2017 wprowadził trzyletni przejściowy okres przystosowawczy, upływający w dniu 14 maja 2020 r., podczas którego przedsiębiorstwa zajmujące się obsługą ładunku były zobowiązane do korzystania z pracowników SAGEP w odniesieniu do określonej części swojej działalności, niezależnie od tego, czy były one akcjonariuszami tego SAGEP. Sprecyzowano, że pod koniec tego okresu przejściowego SAGEP będą miały możliwość zakończenia lub kontynuowania swojej działalności w systemie wolnej konkurencji, w stosownych przypadkach z portowymi ośrodkami zatrudnienia i innymi przedsiębiorstwami pracy tymczasowej.
W dniu 6 lipca 2017 r. z jednej strony Anesco, stowarzyszenie zrzeszające przedsiębiorstwa z sektora portowego, oraz z drugiej szereg organizacji związkowych (CETM, UGT, Comisiones Obreras, Confederación Intersindical Gallega, Langile Abertzaleen Batzordeak i Eusko Langileen Alkartasuna) zawarły układ zbiorowy mający na celu „zachowanie pokoju społecznego” i zagwarantowanie utrzymania wszystkich miejsc pracy pracowników portowych zatrudnionych przez SAGEP przed dniem 30 września 2017 r. Anesco i owe organizacje związkowe zmieniły w drodze tego układu zbiorowego czwarte krajowe porozumienie ramowe, wprowadzając siódme dodatkowe postanowienie, które przewiduje, że przedsiębiorstwa zajmujące się obsługą ładunku opuszczające SAGEP przejmują pracowników portowych zajmujących się sztauowaniem związanych z tym SAGEP na tych samych warunkach pracy, do wysokości swojego udziału w kapitale danego SAGEP.
W dniu 3 listopada 2017 r. dyrekcja ds. konkurencji wszczęła postępowanie w sprawie naruszenia S/DC/0619/17, Acuerdo Marco de la Estiba (umowy ramowej w sprawie sztauowania) przeciwko Anesco i wspomnianym organizacjom związkowym. Jednym z powodów wszczęcia tego postępowania był fakt, że jedyna spółka, która złożyła wniosek o wystąpienie z SAGEP w okresie przejściowym, była przedmiotem szeregu działań, które poważnie wpłynęły na jej działalność i konkurencyjność i które można było uznać za bojkot.
W dniu 12 listopada 2018 r. dyrekcja ds. konkurencji przedłożyła izbie ds. konkurencji rady CNMC wniosek dotyczący decyzji, w którym stwierdziła, że układ zbiorowy zawarty między Anesco a rozpatrywanymi w postępowaniu głównym organizacjami związkowymi stanowi zachowanie zakazane na podstawie art. 1 ustawy o ochronie konkurencji i art. 101 TFUE w zakresie, w jakim dodatkowe obowiązki nałożone tym układem wykraczają poza sam zakres rokowań zbiorowych i ograniczają w ten sposób wykonywanie prawa wystąpienia z SAGEP, a w konsekwencji warunki wolnej konkurencji.
W dniu 29 marca 2019 r. Królestwo Hiszpanii przyjęło Real Decreto-Ley 9/2019 por el que se modifica la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal, para su adaptación a la actividad de la estiba portuaria y se concluye la adaptación legal del régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías (dekret królewski z mocą ustawy 9/2019 zmieniający ustawę 14/1994 z dnia 1 czerwca 1994 r., która reguluje działalność agencji pracy tymczasowych w celu dostosowania ich do działalności w zakresie sztauowania w portach i zatwierdza prawne dostosowanie systemu pracowników w zakresie świadczenia portowych usług obsługi ładunku), z dnia 29 marca 2019 r. (BOE nr 77 z dnia 30 marca 2019 r., s. 32836). Dawał on możliwość, w okresie przejściowym, przewidzenia w drodze porozumień lub układów zbiorowych obowiązkowego przejęcia pracowników SAGEP, w przypadku gdy przedsiębiorstwa zajmujące się obsługą ładunku zdecydują się na wystąpienie z SAGEP lub na zakończenie działalności.
CNMC wskazuje, że przyjęcie tego aktu mającego rangę ustawy skutkowało przedłużeniem terminu wykonania prawa do wystąpienia z SAGEP do całego okresu przejściowego przewidzianego w dekrecie królewskim z mocą ustawy 8/2017, to znaczy do dnia 14 maja 2020 r.
W związku z powyższym CNMC zastanawia się nad zgodnością, po pierwsze, układów zbiorowych zmieniających czwarte krajowe porozumienie ramowe, i po drugie, dekretu królewskiego z mocą ustawy 9/2019 z art. 101 TFUE, co jej zdaniem uzasadnia zwrócenie się do Trybunału na podstawie art. 267 TFUE.
W tym względzie CNMC uważa, że ma charakter „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE z tego względu, iż zgodnie z orzecznictwem Trybunału ma ona podstawę prawną, stały charakter i obligatoryjną jurysdykcję, orzeka w postępowaniu kontradyktoryjnym, stanowi niezależny organ i wywiązuje się ze swoich zadań z pełnym poszanowaniem obiektywizmu i bezstronności w stosunku do stron sporu i właściwych im w świetle przedmiotu tego sporu interesów.
W tych okolicznościach CNMC postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy art. 101 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zakazuje on porozumień pomiędzy podmiotami gospodarczymi a przedstawicielami pracowników, również w ramach układów zbiorowych, w przypadku gdy określają one przejęcie pracowników związanych z SAGEP (spółką akcyjną zarządzającą portowymi przedsiębiorstwami przeładunkowymi) przez przedsiębiorstwa, które z niej występują, oraz sposób, w jaki przejęcie to jest dokonywane?
2)
W przypadku odpowiedzi twierdzącej na poprzednie pytanie – czy art. 101 TFUE należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie przepisom prawa krajowego takim jak zawarte w [dekrecie królewskim z mocą ustawy 9/2019] w zakresie, w jakim stanowią one podstawę układów zbiorowych wprowadzających określoną formę przejęcia pracowników, która wykracza poza kwestie pracownicze i prowadzi do harmonizacji warunków handlowych?
3)
W przypadku uznania powyższych przepisów prawnych za sprzeczne z prawem Unii – czy orzecznictwo Trybunału dotyczące pierwszeństwa prawa Unii i jego skutków, zawarte w szczególności w wyrokach [z dnia 15 grudnia 1976 r., Simmenthal (
35/76
,
EU:C:1976:180
) i z dnia 22 czerwca 1989 r., Costanzo (
103/88
,
EU:C:1989:256
)], należy interpretować w ten sposób, że zobowiązuje ono podmiot prawa publicznego, taki jak [CNMC], do odstąpienia od stosowania przepisów prawa krajowego sprzecznych z art. 101 TFUE?
4)
W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze – czy art. 101 TFUE i rozporządzenie [nr 1/2003] oraz obowiązek zapewnienia skuteczności przepisów Unii należy interpretować w ten sposób, że zobowiązują one organ administracyjny, taki jak [CNMC], do nakładania grzywien i okresowych kar pieniężnych na podmioty, które podejmują działania takie jak te opisane [w niniejszej sprawie]?”.
W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
Podczas gdy w postanowieniu odsyłającym CNMC przedstawia powody, dla których jej zdaniem ma ona charakter „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE, a Asoport w swoich uwagach stwierdza, że podziela tę ocenę, pozostałe strony postępowania głównego, rząd hiszpański i Komisja mają w tym względzie wątpliwości. Te ostatnie podnoszą w szczególności, że postępowania przed CNMC, takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, nie prowadzą do rozstrzygnięcia o charakterze sądowym, a zatem nie można uznać, że organ ten posiada status „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy ustalaniu, czy organ występujący z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym ma charakter „sądu” w rozumieniu art. 267 TFUE, co jest kwestią regulowaną wyłącznie prawem Unii, Trybunał kieruje się całością okoliczności sprawy, takich jak w szczególności podstawa prawna istnienia organu, jego stały lub tymczasowy charakter, obligatoryjność jego jurysdykcji, kontradyktoryjność postępowania, stosowanie przez organ przepisów prawa oraz jego niezależność. Ponadto sądy krajowe mogą występować do Trybunału, wyłącznie jeżeli orzekają w ramach postępowania prowadzącego do rozstrzygnięcia o charakterze sądowym (wyrok z dnia 31 maja 2005 r., Syfait i in.,
C‑53/03
,
EU:C:2005:333
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Wreszcie, jeśli chodzi o pojęcie „sądu krajowego” w rozumieniu art. 267 TFUE, Trybunał wielokrotnie przypominał, że zgodnie z jego istotą może oznaczać ono tylko organ, który wobec instancji, która wydała orzeczenie stanowiące przedmiot skargi, ma status podmiotu trzeciego (wyroki: z dnia 30 marca 1993 r., Corbiau,
C‑24/92
,
EU:C:1993:118
, pkt
; z dnia 19 września 2006 r., Wilson,
C‑506/04
,
EU:C:2006:587
, pkt
).
I tak w pierwszej kolejności, jeżeli chodzi o przysługujący CNMC status „podmiotu trzeciego”, z art. 17 ust. 1 i art. 19 ust. 1 lit. f)–h) ustawy o utworzeniu CNMC wynika, że prezes CNMC przewodniczy radzie CNMC, która przyjmuje decyzje w imieniu CNMC, oraz że w tym charakterze sprawuje on funkcje zarządzania pracownikami CNMC oraz kieruje wszystkimi wydziałami CNMC, w tym dyrekcją ds. konkurencji, będącą autorem wniosku dotyczącego decyzji stanowiącej podstawę niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, oraz koordynuje, ocenia i nadzoruje wszystkie te wydziały. Ponadto z art. 20 akapit pierwszy pkt 13 ustawy o utworzeniu CNMC oraz z art. 15 ust. 2 lit. b) statutu instytucjonalnego CNMC wynika, że do prezesa CNMC należy proponowanie radzie CNMC mianowania i odwoływania członków kadry kierowniczej, do których zaliczają się członkowie kadry kierowniczej dyrekcji ds. konkurencji.
Tak więc, podobnie jak stwierdził Trybunał w pkt 33 wyroku z dnia 31 maja 2005 r., Syfait i in. (
C‑53/03
,
EU:C:2005:333
) w odniesieniu do Epitropi Antagonismou (komisji ds. konkurencji, Grecja), który jest funkcjonalnie powiązany ze swoim sekretariatem – organem dochodzenia, na którego wniosek podejmuje on decyzje, rada CNMC jest organicznie i funkcjonalnie powiązana z dyrekcją ds. konkurencji CNMC, od której pochodzą wnioski dotyczące decyzji, w których przedmiocie rada ma orzekać.
W konsekwencji wbrew temu, co twierdzi CNMC, nie można uważać jej za mającą status „podmiotu trzeciego” wobec organu wydającego decyzję, którą można zaskarżyć, a zatem CNMC nie można uznać za „sąd krajowy” w rozumieniu art. 267 TFUE.
W drugiej kolejności należy stwierdzić, że decyzje, które CNMC jest zobowiązana wydać w sprawach takich jak sprawa będąca przedmiotem postępowania głównego, mają cechy decyzji o charakterze administracyjnym, co wyklucza, by zostały wydane w ramach wykonywania funkcji sądowniczych (zob. analogicznie postanowienie z dnia 14 listopada 2013 r., MF 7,
C‑49/13
,
EU:C:2013:767
, pkt
).
W tym względzie należy zauważyć, że jak wynika z art. 4 statutu instytucjonalnego CNMC, CNMC jest organem do spraw konkurencji, odpowiedzialnym, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o utworzeniu CNMC, za zapewnienie, zachowanie i wspieranie właściwego funkcjonowania, przejrzystości i istnienia skutecznej konkurencji na wszystkich rynkach i we wszystkich sektorach produkcyjnych, z korzyścią dla konsumentów i użytkowników w Hiszpanii.
Postępowanie będące przedmiotem postępowania głównego jest postępowaniem w sprawie nałożenia kary wszczętym z urzędu, na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji, przez dyrekcję ds. konkurencji CNMC przeciwko Anesco i organizacjom związkowym w postępowaniu głównym, czego potwierdzeniem jest fakt, że Asoport ma status strony zainteresowanej w postępowaniu prowadzonym przez CNMC.
Tymczasem okoliczność, że CNMC działa z urzędu, jako administracja wyspecjalizowana wykonująca uprawnienia do nakładania kar w sprawach należących do jej kompetencji, wskazuje na administracyjny, a nie sądowy charakter decyzji, którą CNMC ma wydać w postępowaniu leżącym u podstaw niniejszego wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym (zob. analogicznie postanowienie z dnia 14 listopada 2013 r., MF 7,
C‑49/13
,
EU:C:2013:767
, pkt
).
To samo dotyczy faktu, że CNMC musi ściśle współpracować z Komisją i może zostać pozbawiona kompetencji na rzecz Komisji zgodnie z art. 11 ust. 6 rozporządzenia nr 1/2003, choćby tylko w przypadkach, w których mają zastosowanie przepisy prawa unijnego, a Komisja jest w szczególności właściwa do prowadzenia sprawy (zob. analogicznie wyrok z dnia 31 maja 2005 r., Syfait i in.,
C‑53/03
,
EU:C:2005:333
, pkt
,
).
Ponadto art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji nakłada na CNMC obowiązek wydania i powiadomienia o decyzji kończącej postępowanie w sprawie nałożenia kary w przypadku zachowania antykonkurencyjnego w maksymalnym terminie 18 miesięcy, a art. 38 ust. 1 tej ustawy precyzuje, że upływ tego terminu pociąga za sobą bezskuteczność postępowania, niezależnie od woli zainteresowanych stron w postępowaniu, a w szczególności ewentualnych skarżących.
Należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 75 ustawy o sądownictwie administracyjnym w przypadku zaskarżenia decyzji wydanej przez CNMC do sądu administracyjnego CNMC może uznać roszczenie, to znaczy wycofać własną decyzję, pod warunkiem że strona, która zaskarżyła decyzję CNMC przed właściwym sądem, wyrazi na to zgodę.
Z powyższego wynika, że postępowanie w sprawie nałożenia kary przed CNMC sytuuje się na obrzeżach krajowego systemu sądowniczego i nie wchodzi w zakres wykonywania funkcji sądowniczych. Decyzja CNMC kończąca postępowanie jest bowiem decyzją o charakterze administracyjnym, której, z uwagi na to, że jest ostateczna i podlega natychmiastowej wykonalności, nie mogą przysługiwać przymioty orzeczenia sądowego, a w szczególności powaga rzeczy osądzonej (zob. podobnie wyrok z dnia 16 lutego 2017 r., Margarit Panicello,
C‑503/15
,
EU:C:2017:126
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Administracyjny charakter postępowania będącego przedmiotem postępowania głównego potwierdza również art. 29 ust. 4 ustawy o utworzeniu CNMC, który stanowi, że wydanie decyzji przez radę CNMC kończy postępowanie wyraźnie określone jako „administracyjne”. Ponadto, na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji, na taką decyzję można złożyć skargę w trybie sądowo-administracyjnym, w którym CNMC, jak wyjaśnił w szczególności rząd hiszpański w swoich pisemnych uwagach, występuje jako strona przeciwna w postępowaniu sądowym w pierwszej instancji przed Audiencia Nacional (sąd centralny, Hiszpania) lub jako skarżąca lub strona przeciwna w przypadku wniesienia środka odwoławczego od wyroku Audiencia Nacional do Tribunal Supremo (sądu najwyższego, Hiszpania).
Powyższych rozważań nie podważa wyrok z dnia 16 lipca 1992 r., Asociación Española de Banca Privada i in. (
C‑67/91
,
EU:C:1992:330
), w którym Trybunał w sposób dorozumiany uznał dopuszczalność wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonego przez Tribunal de Defensa de la Competencia (sąd ochrony konkurencji, Hiszpania). W tym względzie należy zaznaczyć, że wyrok ten został wydany w kontekście dawnej hiszpańskiej ustawy o ochronie konkurencji, na mocy której organ ten był odrębny od organu dochodzenia w dziedzinie konkurencji utworzonego na podstawie tej ustawy, a mianowicie Dirección General de Defensa de la Competencia (organu ochrony konkurencji, Hiszpania). Tymczasem w niniejszej sprawie, jak wynika z art. 29 ust. 1 ustawy o utworzeniu CNMC, CNMC sprawuje zarówno funkcje wcześniej przypisane Tribunal de Defensa de la Competencia (sądowi ds. ochrony konkurencji), jak i te wcześniej przypisane organowi ochrony konkurencji.
W świetle wszystkich powyższych rozważań należy uznać, że wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez CNMC jest niedopuszczalny.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed organem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (dziewiąta izba) orzeka, co następuje:

Wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (krajową komisję ds. rynków i konkurencji, Hiszpania) postanowieniem z dnia 12 czerwca 2019 r. jest niedopuszczalny.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: hiszpański.