CELEX: 62019CJ0462
Rinvio pregiudiziale
Nozione di “giurisdizione” ai sensi dell’articolo 267 TFUE
Criteri
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Commissione nazionale dei mercati e della concorrenza, Spagna)
Irricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 101 TFUE e del regolamento (CE) n. 1/2003 del Consiglio, del 16 dicembre 2002, concernenti l’applicazione delle regole di concorrenza di cui agli articoli [101 e 102 TFUE] (
GU 2003, L 1, pag. 1
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di un procedimento avviato dalla Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia (CNMC) (Commissione nazionale dei mercati e della concorrenza, Spagna) contro l’Asociación Nacional de Empresas Estibadoras y Consignatarias de Buques (Anesco), le Comisiones Obreras, la Coordinadora Estatal de Trabajadores del Mar (CETM), la Confederación Intersindical Gallega, Eusko Langileen Alkartasuna, Langile Abertzaleen Batzordeak e l’Unión General de Trabajadores (UGT) in merito alla conclusione di un contratto collettivo che impone la surrogazione nei contratti dei lavoratori per la prestazione del servizio portuale di movimentazione di merci, per il motivo che tale contratto sarebbe contrario all’articolo 101 TFUE e alla corrispondente normativa nazionale.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Ai sensi dei considerando 17 e 18 del regolamento n. 1/2003:
«(17)
Per assicurare un’applicazione coerente delle regole di concorrenza e al contempo una gestione ottimale della rete, è indispensabile mantenere la regola in virtù della quale le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri sono automaticamente private della loro competenza qualora la Commissione avvii un procedimento. Se un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro si sta già occupando di un caso e la Commissione intende avviare un procedimento, la Commissione dovrebbe adoperarsi in tal senso il più presto possibile. Prima dell’avvio di un procedimento, la Commissione dovrebbe consultare l’autorità nazionale interessata.
(18)
Per garantire una ripartizione ottimale dei casi tra le varie autorità nell’ambito della rete occorrerebbe prevedere una disposizione generale che consenta a un’autorità garante della concorrenza di sospendere o chiudere un caso ove un’altra autorità se ne stia già occupando o lo abbia già trattato, affinché ogni caso sia trattato da una sola autorità. Tale disposizione non dovrebbe pregiudicare la possibilità, riconosciuta alla Commissione dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, di respingere una denuncia per mancanza di interesse comunitario anche nel caso in cui nessun’altra autorità garante della concorrenza abbia manifestato l’intenzione di occuparsene».
L’articolo 11, paragrafo 6, di tale regolamento così dispone:
«L’avvio di un procedimento da parte della Commissione per l’adozione di una decisione ai sensi del capitolo III priva le autorità garanti della concorrenza degli Stati membri della competenza ad applicare gli articoli [101 TFUE] e [102 TFUE]. Qualora un’autorità garante della concorrenza di uno Stato membro stia già svolgendo un procedimento, la Commissione avvia il procedimento unicamente previa consultazione di quest’ultima».
Diritto spagnolo
Legge sulla tutela della concorrenza
L’articolo 1, paragrafo 1, della Ley 15/2007 de Defensa de la Competencia (legge 15/2007 sulla tutela della concorrenza), del 3 luglio 2007 (BOE n. 159, del 4 luglio 2007, pag. 12946; in prosieguo: la «legge sulla tutela della concorrenza»), dispone quanto segue:
«Sono vietati tutti gli accordi, le decisioni, le raccomandazioni collettive, nonché tutte le pratiche concordate o deliberatamente parallele che abbiano per oggetto o per effetto o possano avere per effetto di impedire, restringere o falsare la concorrenza all’interno del mercato nazionale o su parte di esso (...)».
L’articolo 36, paragrafo 1, di tale legge prevede quanto segue:
«Il termine massimo per emettere e notificare la decisione che pone fine al procedimento sanzionatorio per condotte restrittive della concorrenza è di diciotto mesi a decorrere dalla data di avvio di detto procedimento (...)».
L’articolo 38, paragrafo 1, della suddetta legge così recita:
«La scadenza del termine massimo di diciotto mesi previsto all’articolo 36, paragrafo 1, per porre fine al procedimento sanzionatorio in materia di accordi e di pratiche vietate comporta l’estinzione del procedimento».
Ai sensi dell’articolo 44 della medesima legge:
«La [CNMC] può non avviare procedimenti o cancellare dal ruolo i ricorsi proposti o i casi avviati per incompetenza, anche sopravvenuta, o per mancanza o perdita dell’oggetto. In particolare, una di tali circostanze si considera sussistente nei seguenti casi:
a)
quando la [CNMC] non è competente a perseguire le condotte accertate o dichiarate in applicazione del regolamento [n. 1/2003] o quando sono soddisfatte le condizioni previste da quest’ultimo per il rigetto delle denunce.
(...)».
L’articolo 45 della legge sulla tutela della concorrenza così dispone:
«I procedimenti amministrativi relativi alla tutela della concorrenza sono disciplinati dalle disposizioni della presente legge e dalla sua normativa attuativa e, in via suppletiva, dalla legge 30/1992 del 26 novembre 1992, relativa al regime giuridico delle amministrazioni pubbliche e al procedimento amministrativo comune (...)».
L’articolo 48, paragrafo 1, di tale legge prevede quanto segue:
«Le decisioni e gli atti del presidente e del Consiglio della [CNMC] non possono formare oggetto di ricorso amministrativo e sono impugnabili unicamente mediante ricorso contenzioso amministrativo (...)».
L’articolo 49, paragrafo 1, della suddetta legge così recita:
«Il procedimento è avviato d’ufficio dalla Direzione [Concorrenza], di propria iniziativa o su quella del Consiglio della [CNMC], oppure a seguito di una denuncia (...)».
Legge sulla costituzione della CNMC
L’articolo 1, paragrafo 2, della Ley 3/2013 de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (legge 3/2013 sulla costituzione della Commissione nazionale dei mercati e della concorrenza), del 4 giugno 2013 (BOE n. 134, del 5 giugno 2013, pag. 42191; in prosieguo: la «legge sulla costituzione della CNMC»), prevede quanto segue:
«La [CNMC] ha lo scopo di garantire, preservare e promuovere il buon funzionamento, la trasparenza e l’esistenza di una concorrenza effettiva su tutti i mercati e in tutti i settori produttivi, a beneficio dei consumatori e degli utenti».
L’articolo 2, paragrafo 1, di tale legge così dispone:
«La [CNMC] è dotata di una propria personalità giuridica e della piena capacità d’agire pubblica e privata, e gode, nell’esercizio delle sue attività e per il conseguimento dei suoi obiettivi, di autonomia organica e funzionale e di totale indipendenza nei confronti del Governo, delle amministrazioni pubbliche e degli operatori del mercato. Inoltre, essa è soggetta al controllo parlamentare e giudiziario».
L’articolo 3 di detta legge è così formulato:
«1.   La [CNMC] agisce, nell’esercizio delle sue attività e per il conseguimento dei suoi obiettivi, in modo indipendente rispetto a qualsiasi interesse d’impresa o commerciale.
2.   Nello svolgimento dei compiti loro affidati dalla legislazione, fatta salva la collaborazione con altri organi e i poteri di direzione della politica generale del governo esercitati attraverso le proprie competenze normative, né il personale né i membri degli organi della [CNMC] possono chiedere o accettare istruzioni da parte di un qualsiasi ente pubblico o privato».
L’articolo 15 della medesima legge prevede quanto segue:
«1.   I membri del Consiglio [della CNMC], compresi il presidente e il vicepresidente, sono nominati dal governo, con regio decreto, su proposta del Ministro de Economía y Competitividad [(Ministro dell’Economia e della Concorrenza, Spagna)], tra coloro che godono di riconosciuto prestigio e di competenze professionali nel settore di azione della [CNMC], previa comparizione della persona proposta per la carica dinanzi alla corrispondente commissione del Congresso dei deputati. Il Congresso, tramite la commissione competente e con accordo adottato a maggioranza assoluta, può opporre il proprio veto alla nomina del candidato proposto entro il termine di un mese civile a decorrere dalla ricezione della relativa comunicazione. Una volta trascorso tale periodo senza espressa manifestazione [di tale volontà da parte] del Congresso, le relative nomine si considerano accettate.
2.   Il mandato dei membri del Consiglio è di sei anni senza possibilità di rinnovo. Il rinnovo parziale dei membri del Consiglio ha luogo ogni due anni, in modo che nessun membro del Consiglio resti in carica per più di sei anni».
L’articolo 17, paragrafo 1, della legge sulla costituzione della CNMC così dispone:
«La seduta plenaria del Consiglio è composta da tutti i membri del Consiglio. Essa è presieduta dal presidente della [CNMC]. In caso di vacanza, assenza o malattia del presidente, esso è sostituito dal vicepresidente o, in mancanza di quest’ultimo, dal consigliere con maggior anzianità di carica o, a parità di anzianità di carica, dal [consigliere] più anziano di età».
L’articolo 19, paragrafo 1, di tale legge così recita:
«Il presidente della [CNMC] è competente a:
(...)
f)
dare impulso all’azione della [CNMC] e svolgere le funzioni ad egli spettanti. In particolare, la proposta dei piani d’azione annuali o pluriennali che definiscono gli obiettivi e le priorità della Commissione;
g)
esercitare funzioni di direzione del personale della [CNMC], conformemente alle competenze attribuitegli dalla normativa specifica;
h)
dirigere, coordinare, valutare e supervisionare le diverse unità della [CNMC], fatte salve le funzioni del Consiglio; in particolare coordinare, coadiuvato dal segretario del Consiglio, il buon funzionamento delle unità della [CNMC].
(...)».
L’articolo 20 di detta legge prevede quanto segue:
«Il Consiglio della [CNMC] è l’organo decisionale per quanto riguarda le funzioni di risoluzione, consultazione, promozione della concorrenza, arbitrato e composizione dei conflitti previsti dalla presente legge. In particolare, esso è l’organo competente a:
(...)
13.   nominare e approvare la revoca del personale direttivo, su proposta del presidente del Consiglio.
(...)».
L’articolo 25 della medesima legge, intitolato «Organi direttivi», prevede, al suo paragrafo 1, che la CNMC è dotata di quattro direzioni istruttorie, tra le quali figura la Direzione Concorrenza (
Dirección de Competencia
). Quest’ultima è incaricata di esaminare i casi relativi alle funzioni della CNMC dirette a preservare e promuovere una concorrenza effettiva su tutti i mercati e in tutti i settori produttivi.
Ai sensi dell’articolo 29 della stessa legge, relativo al potere sanzionatorio:
«1.   La [CNMC] esercita il potere di ispezione e sanzione in conformità alle disposizioni del titolo IV, capo II, della [legge sulla tutela della concorrenza], del titolo VI della [Ley 7/2010 General de la Comunicación Audiovisual (legge generale 7/2010 relativa alla comunicazione audiovisiva), del 31 marzo 2010 (BOE n. 70, del 1
o
aprile 2010)], del titolo VIII della [Ley 32/2003 General de Telecomunicaciones (legge generale 32/2003 sulle telecomunicazioni), del 3 novembre 2003 (BOE n. 264, del 4 novembre 2003)], del titolo X della [Ley 54/1997 del Sector Eléctrico (legge 54/1997 sul settore dell’energia elettrica), del 27 novembre 1997 (BOE n. 285, del 28 novembre 1997, pag. 35097)], del titolo VI della [Ley 34/1998 del sector de hidrocarburos (legge 34/1998 relativa al settore degli idrocarburi), del 7 ottobre 1998 (BOE n. 241, dell’8 ottobre 1998)], del titolo VII della [Ley 43/2010 del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal (legge 43/2010 sul servizio postale universale, sui diritti degli utenti e sul mercato postale), del 30 dicembre 2010 (BOE n. 318, del 31 dicembre 2010, pag. 109195)], e del titolo VII della [Ley 39/2003 del Sector Ferroviario (legge 39/2003 relativa al settore ferroviario), del 17 novembre 2003 (BOE n. 276, del 17 novembre 2003)].
2.   Ai fini dell’esercizio del potere sanzionatorio, è garantita la dovuta separazione funzionale tra la fase istruttoria, che spetta al personale della direzione competente in funzione della materia, e la fase decisoria, che spetta al Consiglio.
3.   Il procedimento per l’esercizio del potere sanzionatorio è disciplinato dalle disposizioni della presente legge, dalle leggi menzionate al paragrafo 1, nonché, per quanto non previsto dalle norme sopracitate, dalla [Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (legge 30/1992 relativa al regime giuridico delle amministrazioni pubbliche e al procedimento amministrativo comune), del 26 novembre 1992 (BOE n. 285, del 27 novembre 1992)], e dalla sua normativa di attuazione. In concreto, il procedimento sanzionatorio in materia di tutela della concorrenza è disciplinato dalle disposizioni specifiche della legge 15/2007, del 3 luglio 2007.
4.   La decisione pone fine al procedimento amministrativo e può essere proposto ricorso contenzioso amministrativo avverso quest’ultima.
Regio decreto 657/2013
L’articolo 4 dello statuto organico della Commissione nazionale dei mercati e della concorrenza, approvato con il Real Decreto 657/2013 por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (regio decreto 657/2013, che approva lo statuto organico della Commissione nazionale dei mercati e della concorrenza), del 30 agosto 2013 (BOE n. 209, del 31 agosto 2013, pag. 63623; in prosieguo lo: «statuto organico della CNMC»), intitolato «Coordinamento e cooperazione istituzionale», così dispone:
«Qualora ciò risulti dalla normativa dell’Unione europea o nazionale, la [CNMC] è considerata:
a)
l’autorità nazionale garante della concorrenza.
(...)».
L’articolo 15, paragrafo 2, di detto statuto prevede quanto segue:
«Il presidente della [CNMC], che è anche quello della seduta plenaria del suo Consiglio e della sezione garante della concorrenza, esercita le funzioni di direzione e di rappresentanza della medesima conformemente a quanto disposto dall’articolo 19 della [legge sulla costituzione della CNMC]. Nell’esercizio delle sue funzioni, esso è l’organo competente a:
(...)
b)
proporre alla seduta plenaria della [CNMC] la nomina e revoca del segretario del Consiglio, dei direttori delle direzioni istruttorie e del resto del personale direttivo della [CNMC].
(...)».
Legge sulla giurisdizione del contenzioso amministrativo
L’articolo 75, paragrafi 1 e 2, della Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (legge 29/1998 sulla giurisdizione del contenzioso amministrativo), del 13 luglio 1998 (BOE n. 167, del 14 luglio 1998) prevede quanto segue:
«1.   I resistenti possono aderire [alle domande dei ricorrenti] in conformità ai requisiti di cui al paragrafo 2 dell’articolo precedente.
2.   Dopo l’adesione, il giudice o il Tribunale emette, senza ulteriori formalità, una sentenza conforme alle domande del ricorrente, salvo che ciò non sia manifestamente contrario all’ordinamento giuridico, nel qual caso il giudice informa le parti dei motivi che possono ostare all’accoglimento delle domande e le ascolta entro un termine ordinario di dieci giorni, a seguito del quale emette una sentenza che esso ritiene conforme alla legge».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
Con sentenza dell’11 dicembre 2014, Commissione/Spagna (
C‑576/13
, non pubblicata,
EU:C:2014:2430
), la Corte ha dichiarato, in una causa in cui era in discussione il regime di gestione dei lavoratori per i servizi di movimentazione di merci nel settore portuale allora in vigore in Spagna, che, obbligando le imprese di altri Stati membri che intendevano svolgere attività di movimentazione di merci nei porti spagnoli d’interesse generale, da un lato, a registrarsi presso una
Sociedad Anónima de Gestión de Estibadores Portuarios
(società per azioni che gestisce gli scaricatori portuali; in prosieguo: «SAGEP»), nonché, se del caso, a partecipare al suo capitale e, dall’altro, ad assumere con priorità lavoratori messi a disposizione da tale società, una minima parte dei quali impiegata in modo permanente, il Regno di Spagna era venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza dell’articolo 49 TFUE.
Al fine di dare esecuzione alla sentenza dell’11 dicembre 2014, Commissione/Spagna (
C‑576/13
, non pubblicata,
EU:C:2014:2430
), il Regno di Spagna ha adottato il Real Decreto-ley 8/2017 por el que se modifica el régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías dando cumplimiento a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014, recaída en el Asunto C‑576/13 (procedimiento de infracción 2009/4052) [regio decreto-legge 8/2017 recante modifica del regime dei lavoratori per la prestazione del servizio portuale di movimentazione di merci con attuazione della sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea dell’11 dicembre 2014 nella causa C‑576/13 (procedura d’infrazione 2009/4052)], del 12 maggio 2017 (BOE n. 114, del 13 maggio 2017). Quest’ultimo prevede la libera assunzione di lavoratori portuali ai fini della prestazione del servizio di movimentazione di merci e precisa in sostanza che, per la prestazione di tale servizio, non è necessario che le imprese che forniscono il servizio portuale di movimentazione di merci (in prosieguo: le «imprese di movimentazione») partecipino al capitale di una SAGEP.
Tuttavia, il regio decreto-legge 8/2017 ha istituito un periodo transitorio di adeguamento di tre anni, con scadenza il 14 maggio 2020, nel corso del quale veniva imposto alle imprese di movimentazione di ricorrere a lavoratori di una SAGEP per una determinata percentuale delle loro attività, a prescindere dal fatto che esse fossero o meno azioniste di tale SAGEP. Si precisava che, al termine di tale periodo transitorio, le SAGEP avrebbero potuto scegliere di sciogliersi o proseguire le proprie attività in regime di libera concorrenza, se del caso, con i centri portuali di impiego e le altre agenzie di lavoro interinale.
Il 6 luglio 2017, l’Anesco, associazione che raggruppa le imprese del settore portuale, da un lato, e varie organizzazioni sindacali (la CETM, l’UGT, le Comisiones Obreras, la Confederación Intersindical Gallega, Langile Abertzaleen Batzordeak e Eusko Langileen Alkartasuna), dall’altro, hanno concluso un contratto collettivo diretto a «preservare la pace sociale» e a garantire il mantenimento di tutti i posti di lavoro degli scaricatori portuali assunti dalle SAGEP prima del 30 settembre 2017. Con detto contratto collettivo, l’Anesco e tali organizzazioni sindacali hanno modificato il quarto accordo quadro nazionale, introducendo una settima disposizione aggiuntiva che prevede che le imprese di movimentazione che recedono da una SAGEP riassumano il personale di stivaggio portuale collegato a tale SAGEP con le medesime condizioni di lavoro, nei limiti della loro partecipazione al capitale della SAGEP coinvolta.
Il 3 novembre 2017 la Direzione Concorrenza ha avviato la procedura d’infrazione S/DC/0619/17, Acuerdo Marco de la Estiba (accordo quadro sullo stivaggio), nei confronti dell’Anesco e delle suddette organizzazioni sindacali. Tra i motivi che avevano giustificato l’avvio di tale procedura figurava il fatto che l’unica società che aveva chiesto di recedere da una SAGEP durante il periodo transitorio era stata oggetto di una serie di atti che avevano arrecato grave pregiudizio alla sua attività e alla sua competitività, e che potevano essere considerati costitutivi di boicottaggio.
Il 12 novembre 2018 la Direzione Concorrenza ha presentato alla sezione garante della concorrenza del Consiglio della CNMC una proposta di decisione nella quale dichiarava che il contratto collettivo concluso tra l’Anesco e le organizzazioni sindacali di cui trattasi nel procedimento principale costituiva una condotta vietata dall’articolo 1 della legge sulla tutela della concorrenza e dall’articolo 101 TFUE, in quanto gli obblighi supplementari imposti da tale contratto esulavano dal settore proprio della contrattazione collettiva e restringevano così l’esercizio del diritto di recesso e, pertanto, le condizioni di libera concorrenza.
Il 29 marzo 2019 il Regno di Spagna ha adottato il Real Decreto-Ley 9/2019 por el que se modifica la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal, para su adaptación a la actividad de la estiba portuaria y se concluye la adaptación legal del régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías (regio decreto-legge 9/2019 recante modifica della legge 14/1994, del 1
o
giugno 1994, che disciplina le agenzie interinali per il loro adeguamento al lavoro di stivaggio portuale e completa l’adeguamento giuridico del regime dei lavoratori per la prestazione del servizio portuale di movimentazione di merci), del 29 marzo 2019 (BOE n. 77, del 30 marzo 2019, pag. 32836). Quest’ultimo offriva la possibilità, durante il periodo transitorio, di prevedere, mediante accordi o contratti collettivi, una riassunzione obbligatoria del personale delle SAGEP nel caso in cui le imprese di movimentazione decidessero di recedere o cessare la propria attività.
La CNMC sottolinea che l’adozione di tale atto, che ha forza di legge, ha avuto l’effetto di prorogare il termine per l’esercizio del diritto di recesso, estendendolo a tutto il periodo transitorio previsto dal regio decreto-legge 8/2017, vale a dire fino al 14 maggio 2020.
Pertanto, la CNMC si interroga sulla conformità, da un lato, dei contratti collettivi che modificano il quarto accordo quadro nazionale e, dall’altro, del regio decreto-legge 9/2019, con l’articolo 101 TFUE, il che giustifica, a suo avviso, che la Corte sia adita sul fondamento dell’articolo 267 TFUE.
A tal fine, la CNMC ritiene di avere natura di «giurisdizione» ai sensi dell’articolo 267 TFUE per il motivo che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, essa ha un fondamento legale, un carattere permanente e una giurisdizione obbligatoria, che statuisce all’esito di un procedimento in contraddittorio, che costituisce un organo indipendente e svolge le sue funzioni nel pieno rispetto dell’obiettività e dell’imparzialità nei confronti delle parti della controversia e dei loro rispettivi interessi concernenti l’oggetto di quest’ultima.
In tali circostanze, la CNMC ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’articolo 101 TFUE debba essere interpretato nel senso che esso vieta gli accordi tra operatori e rappresentanti dei lavoratori, anche se conclusi sotto la denominazione di contratti collettivi, qualora essi stabiliscano la cessione dei lavoratori collegati alla SAGEP alle imprese che recedono da essa e le modalità di esecuzione di tale cessione.
2)
In caso di risposta affermativa alla questione precedente, se l’articolo 101 TFUE debba essere interpretato nel senso che esso osta a disposizioni di diritto nazionale come quelle contenute nel Real Decreto-ley [regio decreto-legge] 9/2019, nella misura in cui rappresentano il fondamento dei contratti collettivi che impongono una determinata forma di cessione di lavoratori che oltrepassa le questioni lavoristiche e produce un’armonizzazione delle condizioni commerciali.
3)
Qualora le suddette disposizioni giuridiche risultino contrarie al diritto dell’Unione, se la giurisprudenza di codesta Corte sul primato del diritto dell’Unione e sulle sue conseguenze, contenuta tra l’altro nelle sentenze [del 15 dicembre 1976, Simmenthal (
35/76
,
EU:C:1976:180
), e del 22 giugno 1989, Costanzo (
103/88
,
EU:C:1989:256
)], debba essere interpretata nel senso che esso impone a un organismo di diritto pubblico come la [CNMC] di disapplicare le disposizioni del diritto nazionale contrarie all’articolo 101 TFUE.
4)
In caso di risposta affermativa alla prima questione, se l’articolo 101 TFUE e il regolamento [n. 1/2003] e l’obbligo di garantire l’efficacia delle norme dell’Unione, debbano essere interpretati nel senso che essi impongono ad un’autorità amministrativa come la [CNMC] di infliggere ammende e penalità di mora ai soggetti che assumono condotte come quelle sopra descritte».
Sulla ricevibilità della domanda di pronuncia pregiudiziale
Mentre, nella decisione di rinvio, la CNMC espone le ragioni per le quali essa possiede, dal suo punto di vista, la natura di «giurisdizione», ai sensi dell’articolo 267 TFUE, e, nelle sue osservazioni, l’Asoport indica di condividere tale valutazione, le altre parti nel procedimento principale nonché il governo spagnolo e la Commissione esprimono dubbi al riguardo. Questi ultimi sostengono, in particolare, che i procedimenti dinanzi alla CNMC, come quello di cui trattasi nel procedimento principale, non sono destinati a risolversi in una pronuncia di carattere giurisdizionale, cosicché non si può ritenere che tale organismo presenti la qualità di «giurisdizione» ai sensi dell’articolo 267 TFUE.
Secondo una giurisprudenza costante, per valutare se un organo remittente possieda le caratteristiche di una «giurisdizione» ai sensi dell’articolo 267 TFUE, questione unicamente di diritto dell’Unione, la Corte tiene conto di un insieme di elementi, quali il fondamento legale dell’organo, il suo carattere permanente, l’obbligatorietà della sua giurisdizione, la natura contraddittoria del procedimento, il fatto che l’organo applichi norme giuridiche e che sia indipendente. Inoltre, i giudici nazionali possono adire la Corte unicamente qualora dinanzi ad essi sia pendente una lite e qualora essi siano stati chiamati a statuire nell’ambito di un procedimento destinato a risolversi in una pronuncia di carattere giurisdizionale (sentenza del 31 maggio 2005, Syfait e a.,
C‑53/03
,
EU:C:2005:333
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Infine, per quanto riguarda la nozione di «giurisdizione nazionale» ai sensi dell’articolo 267 TFUE, la Corte ha ripetutamente ricordato che, per la sua stessa natura, può designare solo un’autorità che si trova in posizione di terzietà rispetto a quella che ha adottato la decisione che costituisce oggetto del ricorso (sentenze del 30 marzo 1993, Corbiau,
C‑24/92
,
EU:C:1993:118
, punto
, e del 19 settembre 2006, Wilson,
C‑506/04
,
EU:C:2006:587
, punto
).
Orbene, in primo luogo, per quanto riguarda la posizione di «terzietà» della CNMC, dall’articolo 17, paragrafo 1, e dall’articolo 19, paragrafo 1, lettere da f) a h), della legge sulla costituzione della CNMC risulta che il presidente della CNMC presiede il Consiglio della CNMC che adotta le decisioni per conto della CNMC e che, a tale titolo, esercita le funzioni di direzione del personale della CNMC e dirige, coordina, valuta e supervisiona tutte le unità di quest’ultima, ivi compresa la Direzione Concorrenza, autrice della proposta di decisione che ha dato luogo alla presente domanda di pronuncia pregiudiziale. Inoltre, dall’articolo 20, primo comma, punto 13, della legge sulla costituzione della CNMC e dall’articolo 15, paragrafo 2, lettera b), dello statuto organico della CNMC risulta che spetta al presidente della CNMC proporre al Consiglio di quest’ultima la nomina e la revoca del personale direttivo, tra cui figura quello della Direzione Concorrenza.
Pertanto, analogamente a quanto dichiarato dalla Corte al punto 33 della sentenza del 31 maggio 2005, Syfait e a. (
C‑53/03
,
EU:C:2005:333
), riguardante l’Epitropi Antagonismou (commissione per la concorrenza, Grecia) che manteneva un nesso funzionale con il suo segretariato, organo istruttore su proposta del quale esso decideva, il Consiglio della CNMC mantiene un nesso organico e funzionale con la Direzione Concorrenza della stessa, da cui provengono le proposte di decisione sulle quali è chiamato a pronunciarsi.
Di conseguenza, la CNMC, contrariamente a quanto da essa sostenuto, non può essere considerata in posizione di «terzietà» rispetto all’autorità che emette la decisione impugnabile e, pertanto, non può essere qualificata come «giurisdizione nazionale» ai sensi dell’articolo 267 TFUE.
In secondo luogo, è giocoforza constatare che le decisioni che la CNMC è indotta ad adottare in fattispecie come quelle di cui trattasi nel procedimento principale sono affini a decisioni di natura amministrativa, il che esclude che esse siano adottate nell’esercizio di funzioni giurisdizionali (v., per analogia, ordinanza del 14 novembre 2013, MF 7,
C‑49/13
,
EU:C:2013:767
, punto
).
In tal senso, occorre osservare che, come risulta dall’articolo 4 dello statuto organico della CNMC, quest’ultima è l’autorità garante della concorrenza incaricata, conformemente all’articolo 1, paragrafo 2, della legge sulla costituzione della CNMC, di garantire, preservare e promuovere il buon funzionamento, la trasparenza e l’esistenza di una concorrenza effettiva su tutti i mercati e in tutti i settori produttivi, a beneficio dei consumatori e degli utenti in Spagna.
Il procedimento principale è un procedimento sanzionatorio avviato d’ufficio, conformemente all’articolo 49, paragrafo 1, della legge sulla tutela della concorrenza, dalla Direzione Concorrenza della CNMC nei confronti dell’Anesco e delle organizzazioni sindacali di cui trattasi nel procedimento principale, il che è confermato dal fatto che l’Asoport ha la qualità di interessato nell’ambito del procedimento condotto dalla CNMC.
Orbene, il fatto che la CNMC agisca d’ufficio, in quanto amministrazione specializzata che esercita il potere sanzionatorio nelle materie di sua competenza, costituisce un indizio del carattere amministrativo e non giurisdizionale della decisione che essa è chiamata ad emettere nel procedimento che ha condotto alla presente domanda di pronuncia pregiudiziale (v., per analogia, ordinanza del 14 novembre 2013, MF 7,
C‑49/13
,
EU:C:2013:767
, punto
).
Lo stesso vale in riferimento al fatto che la CNMC è tenuta a lavorare in stretta collaborazione con la Commissione e può essere privata della sua competenza a favore della Commissione in forza dell’articolo 11, paragrafo 6, del regolamento n. 1/2003, se non altro nei casi in cui le norme del diritto dell’Unione sono applicabili e la Commissione è in una posizione più idonea per la trattazione del procedimento (v., per analogia, sentenza del 31 maggio 2005, Syfait e a.,
C‑53/03
,
EU:C:2005:333
, punti
e
).
Inoltre, l’articolo 36, paragrafo 1, della legge sulla tutela della concorrenza obbliga la CNMC ad emanare e notificare la decisione che pone fine al procedimento sanzionatorio per condotte restrittive della concorrenza entro un termine massimo di 18 mesi, e l’articolo 38, paragrafo 1, di detta legge precisa che la scadenza di tale termine comporta l’estinzione del procedimento senza tener conto della volontà delle parti interessate nel procedimento e, in particolare, degli eventuali denuncianti.
Occorre altresì sottolineare che, conformemente all’articolo 75 della legge sulla giurisdizione del contenzioso amministrativo, quando è stato proposto un ricorso dinanzi ai giudici amministrativi avverso una decisione emessa dalla CNMC, quest’ultima può aderire alle domande dei ricorrenti, vale a dire revocare la propria decisione, purché la parte che ha proposto ricorso avverso la decisione della CNMC dinanzi ai giudici competenti sia d’accordo.
Da quanto precede risulta che il procedimento sanzionatorio dinanzi alla CNMC si colloca a margine del sistema giurisdizionale nazionale e non rientra nell’esercizio di funzioni giurisdizionali. Infatti, la decisione della CNMC che pone fine al procedimento è una decisione di natura amministrativa alla quale, sebbene essa sia definitiva e immediatamente esecutiva, non si possono riconoscere le caratteristiche di una decisione giurisdizionale, segnatamente l’autorità di cosa giudicata (v., in tal senso, sentenza del 16 febbraio 2017, Margarit Panicello,
C‑503/15
,
EU:C:2017:126
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
La natura amministrativa del procedimento di cui trattasi nel procedimento principale è altresì confermata dall’articolo 29, paragrafo 4, della legge sulla costituzione della CNMC, il quale prevede che l’adozione di una decisione da parte del Consiglio della CNMC pone fine al procedimento espressamente qualificato come «amministrativo». Inoltre, in forza dell’articolo 48, paragrafo 1, della legge sulla tutela della concorrenza, può essere proposto ricorso contenzioso amministrativo avverso una siffatta decisione, in sede del quale la CNMC, come precisato, in particolare, dal governo spagnolo nelle sue osservazioni scritte, agisce in qualità di resistente nell’ambito del procedimento giudiziario di primo grado dinanzi all’Audiencia Nacional (Corte centrale, Spagna) oppure in quanto ricorrente o resistente in caso di impugnazione della sentenza dell’Audiencia Nacional dinanzi al Tribunal Supremo (Corte suprema, Spagna).
Le considerazioni che precedono non possono essere rimesse in discussione dalla sentenza del 16 luglio 1992, Asociación Española de Banca Privada e a. (
C‑67/91
,
EU:C:1992:330
), nella quale la Corte ha implicitamente ammesso la ricevibilità di una domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Tribunal de Defensa de la Competencia (Tribunale per la tutela della concorrenza, Spagna). A tal riguardo, occorre rilevare che detta sentenza è stata pronunciata nel contesto della precedente legge spagnola sulla tutela della concorrenza, in forza della quale tale organo era distinto dall’organo istruttore in materia di concorrenza istituito da detta legge, vale a dire la Dirección General de Defensa de la Competencia (servizio per la tutela della concorrenza, Spagna). Orbene, nel caso di specie, come risulta dall’articolo 29, paragrafo 1, della legge sulla costituzione della CNMC, quest’ultima esercita allo stesso tempo le funzioni in precedenza attribuite al Tribunal de Defensa de la Competencia (Tribunale per la tutela della concorrenza) e quelle in precedenza attribuite al servizio per la tutela della concorrenza.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, si deve constatare che la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla CNMC è irricevibile.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi all’organismo di rinvio, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Nona Sezione) dichiara:

La domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dalla Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Commissione nazionale dei mercati e della concorrenza, Spagna), con decisione del 12 giugno 2019, è irricevibile.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: lo spagnolo.