CELEX: 62015CJ0373
Обжалване
Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР)
Разходи, изключени от финансиране от Европейския съюз
Регламенти (ЕО) № 1698/2005, (ЕО) № 1975/2006 и (ЕО) № 796/2004
Мерки за подпомагане на развитието на селските райони
Области с неблагоприятни природни условия
Проверки на място
Коефициент за гъстота на животните
Преброяване на животни

С жалбата си Френската република иска отмяна на решението на Общия съд на Европейския съюз от 30 април 2015 г., Франция/Комисия (
T‑259/13
, непубликувано, наричано по-нататък обжалваното съдебно решение,
EU:T:2015:250
), с което Общият съд отхвърля жалбата му за частична отмяна на Решение за изпълнение 2013/123/ЕС на Комисията от 26 февруари 2013 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство (ФЕОГА), секция „Гарантиране“, на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (
ОВ L 67, 2013 г., стр. 20
, наричано по-нататък „спорното решение“).
Правна уредба
Правото на Съюза
Регламент (ЕО) № 1698/2005
Член 4, параграф 1, буква б) от Регламент (EО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (
ОВ L 277, 2005 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 66, стр. 101) предвижда:
„Подпомагането на развитието на селските райони допринася за постигане на следните цели:
[…]
б)
подобряване на околната среда и ландшафта чрез подпомагане управлението на земята“.
Разположена в дял IV от Регламент № 1698/2005, озаглавен „Помощ за развитие на селските райони“, глава I от регламента, посветена на „Оси[те]“, посочва, във всеки от четирите раздела, от които се състои, различните области на намеса и мерките, които могат да се приложат. Раздел 2 от глава I, озаглавен „Ос 2 Подобряване на околната среда и ландшафта“, включва по-специално член 36, чиято буква а), i) и ii) гласи:
„Помощите по тази част се отнасят до:
a)
мерки, целящи устойчивото използване на земеделски земи чрез:
i)
плащания за неблагоприятни природни условия на земеделски производители в планински райони;
ii)
плащания на земеделски производители в области с неблагоприятни природни условия, различни от планинските райони“.
Член 37, параграфи 1 и 2 от Регламент № 1698/2005 има следното съдържание:
„1.   Плащанията, предвидени в член 36, буква a), i) и ii), се отпускат годишно за хектар използвана земеделска земя […] по смисъла на Решение 2000/115/EО на Комисията от 24 ноември 1999 г. относно дефиниции на характеристиките, списък на земеделски продукти, изключения при дефинициите и райони и области за проучване структурата на земеделските стопанства [
ОВ L 38, 2000 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 30, стр. 311].
Плащанията следва да компенсират допълнителните разходи на земеделските производители и пропуснатия доход, свързан със затрудненията за земеделската продукция в съответния район.
2.   Плащанията се отпускат на земеделски производители, които приемат да упражняват своята селскостопанска дейност в определените райони съгласно член 50, параграфи 2 и 3 най-малко за пет години от първото плащане“.
Член 71 от Регламент № 1698/2005, озаглавен „Допустимост на разходите“, предвижда в параграф 2:
„Разходите са допустими за финансиране от ЕЗФРСР само когато са направени за проекти одобрени от Управителния орган на програмата или за проекти, за които той отговаря, съобразно критериите за избор, определени от компетентния орган“.
Регламент (ЕО) № 1975/2006
Член 5, параграфи 1 и 2 от Регламент (ЕО) № 1975/2006 на Комисията от 7 декември 2006 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент № 1698/2005 по отношение на прилагането на процедури за контрол, както и кръстосано спазване по отношение на мерките за подпомагане на развитието на селските райони (
ОВ L 368, 2006 г., стр. 74
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 80, стр. 192), озаглавен „Общи принципи на контрол“, гласи:
„1.   Без да се засягат специфичните разпоредби на настоящия регламент, държавите членки осигуряват всички критерии за допустимост, установени съгласно [законодателството на Съюза] или националното законодателство или на програмите за развитие на селските райони, да могат да се контролират според набор от проверими показатели, които се определят от държавите членки.
2.   Когато е възможно, проверките на място, предвидени по силата на членове 12, 20 и 27, и другите проверки, предвидени по правилата на [Съюза] във връзка със земеделските субсидии, се извършват едновременно“.
От членове 6—8 от Регламент № 1975/2006 следва, от една страна, че дял I от този регламент се прилага към помощите, предоставени съгласно член 36 от Регламент № 1698/2005, като помощите, основавани на размера на декларираните площи, се наричат „мерк[и], свързан[и] с площите“. От друга страна, тези членове предвиждат, че някои разпоредби от Регламент (ЕО) № 796/2004 на Комисията от 21 април 2004 година за определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за администриране и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидени в Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета от 29 септември 2003 година относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители (
ОВ L 141, 2004 г., стр. 18
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 56, стр. 210), изменен с Регламент (ЕО) № 972/2007 на Комисията от 20 август 2007 година (
ОВ L 216, 2007 г., стр. 3
) (наричан по-нататък „Регламент № 796/2004“), се прилагат mutatis mutandis за целите на посочения дял I.
Член 10, параграфи 1—4 от Регламент № 1975/2006 предвижда:
„1.   Заявленията за подпомагане и последващите искания за плащане се проверяват по начин, който гарантира ефективно удостоверяване на спазването на условията за предоставяне на подпомагането.
2.   Държавите членки определят подходящи методи и средства за удостоверяване на спазването на условията за предоставяне на подпомагането съгласно всяка отделна мярка.
3.   Държавите членки следва да ползват интегрираната система за администриране и контрол, […]
4.   Удостоверяването на критериите за допустимост се осъществява чрез административни проверки и проверки на място“.
Член 12, параграф 2 от този регламент, озаглавен „Проверки на място“, гласи:
„За предвидените в настоящия член проверки на място се прилага член 26, параграфи 3 и 4 от Регламент (ЕО) № 796/2004“.
Съгласно член 14 от посочения регламент, озаглавен „Общи принципи относно проверките на място“:
„1.   Проверките на място се разпределят [за] цялата година въз основа на анализ на рисковете, свързани с различните ангажименти в рамките на всяка мярка за развитие на селските райони.
2.   Проверките на място обхващат всички ангажименти и задължения, получени от бенефициера, които могат да бъдат проверени по време на посещението“.
Член 15 от Регламент № 1975/2006, озаглавен „Елементи на проверките на място и определяне на площите“, предвижда параграфи 2 и 3:
„2.   По отношение на контрола върху мерките за площи проверките на място следва да се извършват в съответствие с членове 29, 30 и 32 от Регламент (ЕО) № 796/2004.
[…]
3.   По отношение на контрола върху мерките за животновъдство проверките на място се извършват в съответствие с член 35 от Регламент (ЕО) № 796/2004“.
Регламент № 796/2004
В част II от Регламент № 796/2004 относно интегрираната система за администриране и контрол се намира дял III, посветен на проверките. В глава II от този дял, озаглавена „Проверки относно критериите за допустимост“, се намира раздел II, посветен на проверките на място. Този раздел се състои от няколко подраздела, сред които по-специално подраздел I, озаглавен „Общи разпоредби“, включващ членове 25—28 от регламента, подраздел II, озаглавен „Проверки на място на единните молби относно схемите за помощ по площи“, включващ членове 29—33 от регламента, и подраздел III, озаглавен „Проверки на място на молби за помощи за живи животни“, включващ членове 34—39 от регламента.
Членове 29, 30 и 32 от Регламент № 796/2004, които се прилагат към помощите, предназначени за подобряване на околната среда и ландшафта съгласно член 15, параграф 2 от Регламент № 1975/2006, установяват подробни правила относно проверките на място и определянето на площите за мерките „за площи“.
Член 35 от Регламент № 796/2004 предвижда:
„1.   Проверките на място обхващат всички живи животни, за които са подадени молби за помощ съгласно схеми за помощ за проверка, а при схеми за помощ на едър рогат добитък, също и за животни от рода на едрия рогат добитък, за които не е искана помощ.
2.   Проверките на място включват по-специално:
a)
проверка дали броят животни, налични в стопанството, за които е подадена молба за помощ, и броят животни от рода на едрия рогат добитък, за които не е искана помощ, отговарят на броя животни, вписани в регистрите и, за животни от рода на едрия рогат добитък, на броя животни, обявени в компютърната база данни за едър рогат добитък;
[…]“.
Регламент (ЕО) № 885/2006
Член 11, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 885/2006 на Комисията от 21 юни 2006 година относно реда и начина на прилагане на Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета по отношение на акредитирането на агенциите платци и други стопански субекти, както и по отношение на клиринга на счетоводните сметки на ЕФГЗ и ЕЗФРСР (
OВ L 171, 2006 г., стр. 90
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 137) гласи:
„Държавата членка информира Комисията за коригиращите мерки, които са предприети, с цел да се осигури съобразяването с правилата на Общността, като уточнява датата на тяхното ефективно прилагане.
След преглед на евентуално изготвените от помирителните органи доклади, съгласно глава 3 на настоящия регламент, Комисията приема, когато е приложимо, едно или няколко решения по реда на член 31 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 [на Съвета от 21 юни 2005 година относно финансирането на Общата селскостопанска политика (
ОВ L 209, 2005 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 193)], които целят изключването от финансиране на Общността на разходите, свързани с неспазване на правилата на Общността, до действителното осъществяване от страна на държавите членки на коригиращите мерки.
При оценката на разходите, които да бъдат изключени от финансирането на Общността, Комисията има право да взема предвид всяка информация, предадена от държавата членка след приключването на периода, посочен в параграф 2, ако това е необходимо за по-добрата преценка на финансовата вреда, причинена на бюджета на Общността, при положение че закъснението в предаването на упоменатата информация се дължи на извънредни обстоятелства“.
Френското право
В циркулярно писмо DGPAAT/SDEA/C2008‑3016 от 5 септември 2008 г. са посочени нормативните изисквания за компенсаторни обезщетения за неблагоприятни природни условия (indemnités compensatoires de handicaps naturels, наричани по-нататък „ICHN“) за 2008 г. (наричано по-нататък „циркулярното писмо ICHN“).
Точка 7.2 от това циркулярно писмо, озаглавена „Проверки на място“, предвижда, че тези проверки се състоят от три части: първата се отнася до действителната площ, предмет на заявление за помощ за ICHN, втората се отнася до задълженията на получателя на помощта, различни от тези за площта, и третата се отнася до дистанционното подаване на декларация. Във връзка с проверките на място на задълженията, различни от тези за площта, в точка 7.2 се уточнява, че следва да се извърши по-специално преброяване на животни. В приложение на интегрираната система за администриране и контрол на помощите едрият рогат добитък се проверява в рамките на помощите за животни и не се проверява специално в рамките на ICHN. Овцете, които се вземат предвид за изчисляване на гъстотата, са тези, които са декларирани във връзка с премията за овце в заявление за тази цел, подадено в годината на подаване на преписката за ICHN. За новите кандидати за помощ, овцете, които се вземат предвид, се проверят чрез преброяване на животните, които са налице в деня на проверката.
Обстоятелства, предхождащи спора
Предхождащите спора обстоятелства и съдържанието на спорното решение са изложени в точки 24—39 от обжалваното съдебно решение. За нуждите на настоящото производство те могат да бъдат обобщени по следния начин.
По силата на член 36, буква а), i) и ii) от Регламент № 1698/2005 френските власти приемат програма за развитие на селските райони на Франция за периода 2007—2013 г., която предвижда по-специално предоставянето на ICHN на земеделски производители в области с неблагоприятни природни условия. Тази програма е одобрена с Решение C(2007) 3446 окончателен на Комисията от 19 юли 2007 г. В нея се посочва, че изплащането на обезщетения за фуражни площи на земеделските производители в области с неблагоприятни природни условия е обусловено от спазването от тези производители на критерия за натовареност. Този критерий, изразен в мерната единица „глави добитък на хектар“ (наричана по-нататък „ГД“), позволява да се контролира гъстотата на животните, които се намират във фуражните площи, за да се избегнат феномените на недостатъчна или прекалена паша. Гъстотата се определя на ниво департамент в рамките на прагове, определени по области или подобласти.
След контрол на разходите, направени във Франция във връзка с мерките за развитие на селските райони, със спорното решение Комисията изключва от финансиране от страна на Съюза някои разходи, декларирани от тази държава членка, по-специално поради липсата на проверки на място за суми в размер на 21056869,75 EUR и на 7898813,60 EUR, като приема, че става дума за слабост в ключова проверка, за която е предвидена фиксирана корекция в размер на 5 %.
От цялото административно производство е видно, че Комисията е основала финансовата корекция, приложена към разходите, направени във връзка с мерките за развитие на селските райони, на обстоятелството, че одитът, извършен от нейните служби, е показал недостатъчен контрол върху гъстотата на животните, наречена също „степен на натовареност“, в „секторите“ на едрия рогат добитък и на овцете, която е трябвало да бъде проверена на място. Службите на Комисията обаче са констатирали, че степента на натовареност не е била установена по време на проверките на място, което представлява нарушение на член 14, параграф 2 от Регламент № 1975/2006.
Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
На 7 май 2013 г. Френската република подава в секретариата на Общия съд жалба за частична отмяна на спорното решение.
С молба, постъпила в секретариата на Общия съд на 30 октомври 2013 г., Кралство Испания иска да встъпи в производството в подкрепа на исканията на Френската република. С определение от 2 декември 2013 г. председателят на девети състав на Общия съд допуска встъпването.
В подкрепа на жалбата си Френската република изтъква три основания. Първото основание е изведено от нарушение на член 10, параграфи 2 и 4 и член 14, параграф 2 от Регламент № 1975/2006. Второто основание е изведено от нарушение на член 2, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1082/2003 на Комисията от 23 юни 2003 година за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 1760/2000 на Европейския парламент и на Съвета относно минималното ниво на контрол, който следва да се извършва в рамките на системата за идентификация и регистрация на едър рогат добитък (
ОВ L 156, 2003 г., стр. 9
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 47, стр. 242) и на член 26, параграф 2, буква б) от Регламент № 796/2004. Накрая, трето основание, изтъкнато при условията на евентуалност, е изведено от незаконосъобразно разширено прилагане от Комисията на фиксираната корекция по отношение на овцевъдните стопанства, които нямат право на премия за овце, и по отношение на стопанствата, отглеждащи едър рогат добитък, на които е извършена проверка във връзка с идентификацията на едрия рогат добитък или на премиите за едър рогат добитък.
В точки 59—63 от обжалваното съдебно решение Общият съд посочва, че двете части на първото основание трябва да се разгледат заедно, тъй като и двете имат за цел да се констатира, че Комисията е нарушила член 10, параграфи 2 и 4 и член 14, параграф 2 от Регламент № 1975/2006. За тази цел Общият съд разглежда въпроса дали тези разпоредби задължават Френската република да извърши преброяване на животните по време на проверките на място, или административните проверки, извършени по отношение на база данни, чието създаване е било установено чрез проверки на място, са подходящи методи и средства за установяване на наличието на условията за предоставяне на помощта.
В точки 64—69 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че от членове 10 и 14 от Регламент № 1975/2006 не следва изрично, че държавите членки са длъжни да извършат преброяване на животните по време на проверките на място. Той обаче приема, че по силата на тези членове и на член 35 от Регламент № 796/2004, които предвиждат проверки на място, държавите членки разполагат с ограничена свобода на преценка относно подходящите методи и средства за установяване на наличието на условията за предоставяне на помощта.
Продължавайки разсъжденията си, Общият съд подчертава, в точка 70 от посоченото съдебно решение, че нито една разпоредба на Регламент № 1975/2006 не може да се тълкува в смисъл, че когато административните проверки са извършени въз основа на информация, получена от надеждна база данни, националните органи могат да не извършат преброяване на животните по време на проверките на място. Според Общия съд такова тълкуване нарушава целта на проверките на място, която се състои по-специално в това да се установи съответствието на информацията, която се съдържа в създадените от държавите членки бази данни, съгласно член 15, параграф 3 от Регламент № 1975/2006 и член 35 от Регламент № 796/2004.
Поради това в точка 71 от обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че Комисията правилно е счела, че членове 10 и 14 от Регламент № 1975/2006 задължават да се направи преброяване на животните по време на проверките на място, извършени в съответствие с член 15, параграф 3 от Регламент № 1975/2006 и член 35 от Регламент № 796/2004.
По-нататък в точки 73—82 от обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля доводите на Френската република, изведени от съответствието с предписанията на Регламент № 1975/2006 на проверките, извършени от националните органи.
Така, в точки 73—76 от това съдебно решение Общият съд отхвърля довода, свързан с обстоятелството, че наличието на проверки на място, извършени с цел създаването на бази данни, освобождава френските власти от задължението да извършат последващи проверки на място на основание членове 12 и сл. от Регламент № 1975/2006. Според Общия съд доводите на Френската република относно надеждността на националната база данни са ирелевантни в това отношение. От една страна, той приема, че правилата в областта на управлението и контрола, предвидени от този регламент, представляват специални мерки в тази област. От друга страна, той приема, че проверките за създаването на тези бази данни, не могат да се считат за проверки на място по смисъла на посочения регламент, тъй като те не са предназначени да оценят специфичните за мерките в подкрепа на развитието на селските райони изисквания, а да проверят всички животни на дадено стопанство, за които е предвидена идентификацията на едрия рогат добитък в съответствие с Регламент (ЕО) № 1760/2000 на Европейския парламент и на Съвета от 17 юли 2000 година за създаване на система за идентификация и регистрация на едър рогат добитък и относно етикетирането на говеждо месо и продукти от говеждо месо и за отмяна на Регламент (ЕО) № 820/97 на Съвета (
ОВ L 204, 2000 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 34, стр. 186).
В точка 81 от обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля довода, че тълкуването на Комисията противоречи на непрекъснатия характер на критерия за степента на натовареност. Според Общия съд, макар изискваният брой ГД да трябва да е налице в дадено стопанство през цялата референтна година, това не означава, че не трябва да се извършат предвидените в Регламент № 1975/2006 проверки на място. Общият съд посочва, че целта на тези проверки е да се установи дали информацията, която се съдържа в базите данни, служещи за извършване на административните проверки, е вярна и дали тези бази данни са точни. Така, в точка 82 от посоченото съдебно решение той посочва, че преброяването на животните по време на проверките на място позволява да се направят изискваните от Регламент № 1975/2006 проверки и да се гарантира съответствието на базите данни за изчисляване на степента на натовареност, макар това да не позволява да се вземе предвид критерият за времето, през което животните са били в стопанството, нито за точната възраст на животните.
В точки 84—89 от обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля второто основание на жалбата.
В точки 92—110 от обжалваното съдебно решение Общият съд уважава първата част от третото основание, според която прилагането на фиксираната корекция по отношение на овцете, за които няма право на премия за овце, е лишено от основание, тъй като твърденията за липса на проверки на място се отнасят само до овцете, за които е направено искане за премия за овце.
В точки 111—114 от обжалваното съдебно решение Общият съд отхвърля втората част от третото основание.
Така, Общият съд отменя частично спорното решение в частта, в която се прилага финансова корекция по отношение на мерките за подпомагане на развитието на селските райони относно овцете, за които не е правено искане за премии за овце за финансовите 2008 и 2009 година, и отхвърля жалбата в останалата ѝ част.
Искания на страните пред Съда
Френската република иска от Съда:
—
да отмени обжалваното съдебно решение в частта, в която отхвърля първото основание за отмяна на спорното решение,
—
да се произнесе окончателно по спора, като отмени спорното решение в частта, в която изключва някои разходи, направени от Френската република по ос 2 от програмата за развитие на селските райони на Франция за финансовите 2008 и 2009 година, или да върне делото на Общия съд, за да се произнесе по спора, и
—
да не се произнася по съдебните разноски.
Комисията иска от Съда:
—
да отхвърли жалбата като частично недопустима или поне да я отхвърли като неоснователна, и
—
да осъди Френската република да заплати съдебните разноски по настоящото производство.
Кралство Испания иска от Съда да уважи жалбата.
По жалбата
В подкрепа на жалбата си Френската република изтъква три основания.
Първо, тя поддържа, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като не е повдигнал служебно основанието, изведено от нарушение от Комисията на съществени процесуални изисквания, тъй като тя не е приела спорното решение в разумен срок. Второ, при условията на евентуалност тя изтъква, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че Комисията не е нарушила членове 10 и 14 от Регламент № 1975/2006, като е задължила да се извършва преброяване на животните по време на проверките на място. Трето, тя поддържа, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че инспекциите на място, направени в рамките на управлението на идентификацията на едрия рогат добитък или на премиите за овце, не представляват проверки на място по смисъла на Регламент № 1975/2006.
По първото основание
Доводи на страните
С първото си основание Френската република, подкрепяна от Кралство Испания, изтъква, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като не е повдигнал служебно основанието, изведено от нарушение от Комисията на съществени процесуални изисквания, тъй като според нея последната не е приела спорното решение в разумен срок. В това отношение Френската република припомня, че в решението си от 4 септември 2014 г., Испания/Комисия (
C‑192/13 P
,
EU:C:2014:2156
) Съдът вече е постановил, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че Комисията не е длъжна да спазва никакъв законен срок при приемане на решения, с които се предвижда финансова корекция. Френската република счита, че да се позволи на Комисията да приема такива решения извън всякакъв срок, би означавало да се наруши не само общият принцип на добра администрация, но и принципът на лоялно сътрудничество между страните, тъй като държавите членки от своя страна са длъжни да спазват строги срокове.
Френската република е на мнение, че член 11, параграф 3 от Регламент № 885/2006 неминуемо задължава Комисията да се произнесе в разумен срок след изготвяне на доклада на помирителния орган.
Тя счита, че за да спази разумен срок, Комисията би трябвало да приеме решение за приключване на сметките в срок, не по-дълъг от шест месеца, считано от приключване на помирителната процедура.
Комисията оспорва доводите на Френската република.
Съображения на Съда
Френската република се позовава по-специално на решението от 4 септември 2014 г., Испания/Комисия (
C‑192/13 P
,
EU:C:2014:2156
), за да приеме, че Общият съд е трябвало да повдигне служебно основанието, изведено от нарушение на съществени процесуални изисквания, тъй като Комисията не е приела спорното решение в разумен срок.
Разбира се, според практиката на Съда неспазването на процесуалните правила относно приемането на увреждащ акт, като обстоятелството, че Комисията не е приела дадено решение в срока, определен от законодателя на Съюза, представлява съществено процесуално нарушение, което съдът на Съюза трябва да разгледа служебно (вж. в този смисъл решения от 4 септември 2014 г., Испания/Комисия,
C‑192/13 P
,
EU:C:2014:2156
, т.
и от 24 юни 2015 г., Германия/Комисия,
C‑549/12 P и C‑54/13 P
,
EU:C:2015:412
, т.
).
В случая обаче трябва де се констатира, че правната уредба на Съюза в областта на приключване на сметките на земеделските фондове на Съюза, и по-специално член 11, параграф 3 от Регламент № 885/2006, не определя срок, в който Комисията трябва да приеме решение за завършване на процедурата по приключване на сметки, така че цитираната в точка 45 от настоящото решение съдебна практика е неприложима.
От това следва, че в случая Общият съд не е бил длъжен да повдига служебно основанието, изведено от нарушение на съществени процесуални изисквания.
Поради това първото основание на жалбата трябва да бъде отхвърлено.
По второто основание
Доводи на страните
С второто си основание Френската република поддържа, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че Комисията не е нарушила членове 10 и 14 от Регламент № 1975/2006, като е задължила да се извършва преброяване на животните по време на проверките на място.
Първо, Френската република счита, че Общият съд е изопачил доводите ѝ, като е приел, че според нея членове 10 и 14 от Регламент № 1975/2006 не налагат задължение за извършване на проверки на място, докато тя всъщност била на мнение, че тези разпоредби не налагат задължение за преброяване на животните по време на такива проверки. Френската република посочва, че циркулярното писмо ICHN предвижда, че френските власти извършват проверки на място, както и че по време на процедурата по приключване на сметки Комисията не е оспорила факта, че са били извършени такива проверки. Освен това Френската република поддържа, че противно на констатираното в член 62 от обжалваното съдебно решение, тя не е твърдяла, че пълнотата на административните проверки прави излишно преброяването на животните на място.
Второ, Френската република поддържа, че в точки 65—71 от обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснал няколко грешки при прилагане на правото. Най-напред, той бил изопачил съдържанието на спорното решене, като бил заменил мотивите на Комисията със собствените си мотиви. Така, от спорното решение не се следвало, че според Комисията правилата за контрол, приложени от френските власти, се уреждат в член 15, параграф 3 от Регламент № 1975/2006 и в член 35 от Регламент № 796/2004. По-нататък, Общият съд бил тълкувал и приложил неправилно член 15, параграф 3 от Регламент № 1975/2006 и член 35 от Регламент № 796/2004, като е приел, че системата за контрол във връзка с ICHN трябва да спазва правилата за контрол, предвидени в тези разпоредби, които се прилагат към контрола на мерките „за животни“, а не към контрола на мерките, „свързани с площите“. Член 37, параграф 1 от Регламент № 1698/2005 и приложението към този регламент обаче предвиждали, че ICHN са мерки, „свързани с площите“ по смисъла на член 6, параграф 2, буква а) от Регламент № 1975/2006.
Следователно задължението за преброяване на животните по време на проверките на място, за да се установи дали е спазен критерият за гъстота на животните, не можело да произтича от член 15, параграф 3 от Регламент № 1975/2006 и от член 35 от Регламент № 796/2004.
Трето, Френската република поддържа, че в точки 66 и 69—71 от обжалваното съдебно решение Общият съд не е дал надлежен отговор, като е постановил, че извършването на административни проверки въз основа на надеждни данни не освобождава държавите членки от задължението им да извършват проверки на място, и по-специално от задължението им за преброяване на животните по време на тези проверки, за да установят дали е налице критерият за гъстота на животните. Според Френската република член 14, параграф 2 от Регламент № 1975/2006, на който се основава спорното решение и който Общият съд не е разгледал, предвижда, че проверката на място обхваща всички ангажименти, които могат да бъдат проверени по време на посещението. Преброяването на животните по време на посещението обаче не позволявало да се установи дали е спазен този критерий, който е изразен в ГД, зависи от възрастта на животните и налага спазването на средни прагове за една година.
Френската република изтъкава, че законосъобразността на спорното решение зависи и от това дали френските власти са нарушили член 10, параграф 2 от Регламент № 1975/2006, който предвижда, че държавите членки определят подходящи методи и средства за удостоверяване на спазването на условията за предоставяне на всяка отделна мярка за помощ. Базата данни, която се използва за изчисляване на степента на натовареност, давала достатъчно гаранции за надеждност, за да се заключи, че използването на данни от нея представлява подходящо средство за удостоверяване на спазването на условията за предоставяне на ICHN. Следователно Общият съд трябвало да приеме, че по смисъла на посочения член 10, параграф 2 тези способи за контрол позволяват да се гарантира по подходящ начин удостоверяването на спазването на условията за предоставяне на ICHN, тъй като критерият за натовареност не бил ангажимент, който може да се провери чрез преброяване на животните по време на посещението.
Комисията оспорва доводите на Френската република.
Съображения на Съда
В самото начало трябва да се констатира, че Френската република по същество оспорва наличието на задължение за преброяване на животните по време на проверките на място на ICHN. Както обаче бе посочено в точки 27 и 28 от настоящото решение, Общият съд е счел, че това задължение произтича по-специално от член 15, параграф 3 от Регламент № 1975/2006 и от член 35 от Регламент № 796/2004, а част от доводите на Френската република са насочени именно срещу този мотив на обжалваното съдебно решение.
На първо място, трябва да се припомни, че в точки 59—82 от обжалваното съдебно решене Общият съд е разгледал общо двете части от първото основание на жалбата за отмяна, за да определи дали разпоредбите на Регламент № 1975/2006, и по-специално на членове 10 и сл. от него, налагат задължение за преброяване на животните по време на проверките на място.
В точка 64 от обжалваното съдебно решение Общият съд е посочил, че „членове 10 и 14 от Регламент № 1975/2006 не предвиждат изрично задължението за преброяване на животните по време на проверките на място“. В точки 65—67 от това съдебно решение обаче, той е приел, че тези членове, както и член 35 от Регламент № 796/2004, ограничават свободата на преценка на държавите членки относно подходящите методи и средства за проверка на място на условията, на които трябва да отговарят получателите на помощта, както и относно правилата за тяхното извършване.
В точка 70 от обжалваното съдебно решение Общият съд е приел, че нито една разпоредба на Регламент № 1975/2006 не може да се тълкува в смисъл, че дава право на националните органи да не извършват, в определени случаи, преброяване на животните по време на проверките на място. Задължението за преброяване на животните произтичало от прилагането към контрола на ICHN на разпоредбите на член 35 от Регламент № 796/2004 в резултат на препращането в този смисъл от член 15, параграф 3 от Регламент № 1975/2006, по-специално с цел да се установи „съответствието на информацията, която се съдържа в базите данни след създаването им от държавата членка“.
Така, в точка 71 от обжалваното съдебно решение Общият съд е приел, че Комисията правилно е преценила, че членове 10 и 14 от Регламент № 1975/2006 задължават да се извърши преброяване на животните по време на проверките на място.
На второ място, трябва да се констатира, че член 10, параграф 2 от Регламент № 1975/2006 предвижда, че държавите членки определят подходящи методи и средства за удостоверяване на спазването на условията за предоставяне на подпомагането съгласно всяка отделна мярка. Параграф 4 от този член ограничава правомощията им в това отношение, като предвижда, че „удостоверяването на критериите за допустимост се осъществява чрез административни проверки и проверки на място“.
От това следва, че държавите членки са длъжни да организират проверки на място, за да установят, че получателите на въпросните помощи отговарят на предвидените от правната уредба на Съюза и от националната правна уредба условия за предоставяне на тези мерки за подпомагане на развитието на селските райони.
Един от основните принципи, които регулират предвидените в Регламент № 1975/2006 проверки на място, обаче е принципът, установен в член 14, параграф 2 от посочения регламент, според който проверките на място обхващат всички ангажименти и задължения на бенефициера, които могат да бъдат проверени по време на посещението.
Така, Регламент № 1975/2006 не предвижда точни правила за проверките, които трябва да извършат държавите членки, за да установят дали са изпълнени критериите за допустимост на мерките за подпомагане на развитието на селските райони.
Все пак в член 15, параграф 2 от Регламент № 1975/2006 е уточнено, че проверките на място следва да се извършват в съответствие с членове 29, 30 и 32 от Регламент № 796/2004, които разпоредби се отнасят единствено до проверките на място на единните молби относно схемите за помощи „за площи“.
Следователно член 35 от Регламент № 796/2004, който се отнася до проверките на място във връзка с мерките „за животни“, не може сам по себе си да се прилага към проверките на място във връзка с мерки „за площи“, като ICHN, като по този начин преценката на Общия съд в това отношение е опорочена от грешка при прилагане на правото.
Следва да се посочи обаче, че ако мотивите на решение на Общия съд разкриват нарушение на правото на Съюза, но неговият диспозитив се оказва обоснован по други правни съображения, жалбата трябва да бъде отхвърлена (решения от 10 декември 2002 г., Комисия/Camar и Tico,
C‑312/00 P
,
EU:C:2002:736
, т.
и от 26 март 2009 г., SELEX Sistemi Integrati/Комисия,
C‑113/07 P
,
EU:C:2009:191
, т.
).
В случая обаче, за да достигне до извода, че Френската република е длъжна да извърши преброяване на животните по време на проверките на място, Общият съд се е позовал и на членове 10 и 14 от Регламент № 1975/2006.
В това отношение трябва да се припомни, че макар и правната уредба на Съюза относно отпускането на помощи и премии да не задължава изрично държавите членки да въведат мерки за надзор и специфични правила за контрол, това не изключва възможността такова задължение да възникне, при необходимост имплицитно, от факта, че съгласно въпросната правна уредба държавите членки са длъжни да организират ефикасна система за контрол и надзор (вж. решения от 12 юни 1990 г., Германия/Комисия,
C‑8/88
,
EU:C:1990:241
, т.
, от 14 април 2005 г., Испания/Комисия,
C‑468/02
, непубликувано,
EU:C:2005:221
, т.
и от 24 април 2008 г., Белгия/Комисия,
C‑418/06 P
,
EU:C:2008:247
, т.
).
Както бе посочено в точки 63 и 64 от настоящото решение обаче, от членове 10 и 14 от Регламент № 1975/2006 следва, че държавите членки са длъжни да организират проверки на място, за да установят дали условията за предоставяне на мерките за подпомагане на развитието на селските райони, предвидени в правната уредба на Съюза и в националната правна уредба, са изпълнени от получателите на тези мерки. По-специално член 14, параграф 2 от този регламент задължава държавите членки да извършват проверки на място, които обхващат всички ангажименти и задължения на бенефициера, включително произтичащите от националното право, които могат да бъдат проверени по време на посещението.
В случая програмата за развитие на селските райони на Франция, така както е одобрена от Комисията, предвижда, за целите на допустимостта на ICHN, критерий за натовареност, изразен в ГД, който позволява да се контролира гъстотата на животните, които се намират във фуражните площи, за да се избегнат феномените на недостатъчна или прекалена паша. Следователно по време на проверките на място френските власти са длъжни определят критерия за натовареност, като преброят животните, които се намират в стопанството по време на посещението, преброяване, което впрочем е предвидено в точка 7.2 от циркулярното писмо ICHN именно за да се установи дали този критерий е бил изпълнен и по този начин да се потвърдят данните от административните проверки.
Ето защо по време на проверките на място френските власти са длъжни да преброят животните.
Следователно трябва да се констатира, че останалите доводи на Френската република не могат да поставят под съмнение обжалваното съдебно решение и трябва да бъдат обявени за неотносими. Същото важи и за довода, че Общият съд е изопачил доводите на Френската република, като е счел, че според нея членове 10 и 14 от Регламент № 1975/2006 не налагат задължение за извършване на проверки на място, докато тя всъщност била на мнение, че тези разпоредби не налагат задължение за преброяване на животните по време на такива проверки. Същото важи и за довода, че противно на констатираното в точка 62 от обжалваното съдебно решение, Френската република не е твърдяла, че пълнотата на административните проверки прави излишно преброяването на животните на място.
От всичко изложено дотук следва, че второто основание трябва да бъде отхвърлено.
По третото основание
Доводи на страните
С третото си основание Френската република изтъква, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е постановил в точки 73—76 от обжалваното съдебно решение, че проверките на място, които вече са направени в рамките на управлението на идентификацията на едрия рогат добитък или на премиите за едър рогат добитък и за овце, не представляват проверки на място по смисъла на Регламент № 1975/2006.
Първо, Френската република поддържа, че доводът ѝ, изтъкнат пред Общия съд, според който проверките на място, които вече са направени в рамките на управлението на идентификацията или на премиите, освобождават френските власти от задължението да извършват преброяване на животните по време на проверките на място, се основава на Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета от 29 септември 2003 година относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители и за изменение на регламенти (EИО) № 2019/93, (EО) № 1452/2001, (EО) № 1453/2001, (EО) № 1454/2001, (EО) 1868/94, (EО) № 1251/1999, (EО) № 1254/1999, (EО) № 1673/2000, (EИО) № 2358/71 и (EО) № 2529/2001 (
OВ L 273, 2003 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 49, стр. 177) и на Регламент № 1975/2006. От една страна, член 26, втора алинея от Регламент № 1782/2003 предвиждал, че с оглед прилагането на схеми за подпомагане на Съюза или национални схеми за подпомагане държавите членки могат да включват в своите процедури за администриране и контрол един или повече компоненти на интегрираната система, за да се избегне кумулиране на секторни проверки от един и същ вид. От друга страна, от член 5, параграф 2 от Регламент № 1975/2006 следвало, че когато е възможно, проверките на място, предвидени по силата на членове 12, 20 и 27 от този регламент, както и другите проверки, предвидени в правната уредба на земеделските субсидии, се извършват едновременно.
От това Френската република стига до извода, че френските власти имат право да проверяват спазването на критерия за гъстота на животните във връзка с помощите ICHN едновременно със спазването на условията за допустимост на премиите за едър рогат добитък или на разпоредбите относно идентификацията на едрия рогат добитък. Поради това тя счита, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е постановил, че проверката на място по членове 12 и сл. от Регламент № 1975/2006 и проверката на място за целите на създаване на базата данни не могат да се извършват едновременно.
Второ, Френската република счита, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото и като е приел в точки 73 и 74 от обжалваното съдебно решение, че предвид условията, предвидени в член 12 и сл. от Регламент № 1975/2006, системата за проверка на място на помощите ICHN е самостоятелна и независима от системата за проверка на място на идентификацията на едрия рогат добитък и на премиите за едър рогат добитък.
Френската република не оспорва, че тези членове, които уреждат проверките на място на мерките за помощи ICHN, съставляват специални правила. Тя счита обаче, че от съображения 2 и 5 от Регламент № 1975/2006 не следва, че двата вида системи за проверки на място са независими една от друга. Според нея в тези съображения се посочва, че трябва да се установят специални правила за управление и контрола, за да се вземат предвид специфичните характеристики на схемите за подпомагане съгласно ос 2. Съдържанието и критериите за допустимост на тези схеми обаче се определяли от държавите членки. При тези обстоятелства Комисията не можела да установява в този регламент конкретни мерки за контрол, които да прилага, за да установи дали са налице условията за допустимост на всяка мярка за помощ, определена в ос 2.
Френската република е на мнение, че единствената цел на съображения 2 и 5 е да покажат, че правилата за управление и контрол, предвидени в рамките на първия стълб на общата селскостопанска политика, трябва да се адаптират, което не можело да се тълкува в смисъл, че държавите членки са длъжни да прилагат повторно мерки за контрол, които вече са били приложени в рамките на проверките на условията за допустимост на друга мярка за помощ. Извършването на допълнителни проверки било необходимо само ако вече извършените във връзка с друга мярка за помощ проверки не са достатъчни, за да се установи наличието всички условия за допустимост на мярката съгласно ос 2.
Френската република счита, че проверките, извършени в рамките на идентификацията на едрия рогат добитък и на премиите за едър рогат добитък, позволяват да се установи степента на натовареност на мерките за помощ ICHN. Що се отнася до овцете, били извършени допълнителни проверки, а именно преброяване на животните по време на проверки на място.
Комисията счита, че първата част от основанието е недопустима, тъй като член 26, първа алинея от Регламент № 1782/2003 и член 5, параграф 2 от Регламент № 1975/2006 били споменати за първи път от Френската република на етапа на обжалване пред Съда.
Освен това Комисията счита, че Френската република тълкува неправилно тези разпоредби. Член 26, първа алинея от Регламент № 1782/2003 предвиждал само, че държавите членки следят процедурите за управление и контрол, които се прилагат към схемите, изброени в приложение V към регламента, да са съвместими с интегрираната система и извежда от това определени последици. От своя страна, член 5, параграф 2 от Регламент № 1975/2006, като се позовавал на проверките, предвидени в правната уредба на Съюза относно земеделските субсидии, не се отнасял до проверките на място, извършени за идентифицирането и регистрацията на едрия рогат добитък. Той предвиждал, че тези проверки трябва да се извършват едновременно, но настоящият случай не бил такъв.
Комисията оспорва втората част от основанието, като приема, че според Френската република мерките за помощ, приети в рамките на развитието на селските райони, не били подчинени на задължението за спазване на специалните разпоредби на правото на Съюза, тъй като критериите за допустимост на тези мерки попадали в запазената за държавите членки област на компетентност. Комисията посочва, че приложените в случая правила за извършване на проверки на място не отговаряли на изискванията на Регламент № 1975/2006. Освен това част от изтъкнатите доводи представлявали ново правно основание.
Съображения на Съда
С третото си основание Френската република оспорва мотивите на Общия съд, които се съдържат в точки 73—76 от обжалваното съдебно решение, в които той приема, че наличието на проверки на място, извършени с цел създаване на бази данни, по-специално в рамките на управлението на идентификацията на едрия рогат добитък и на премиите за едър рогат добитък, не освобождава френските власти от задълженото да извършат нови проверки. Според Общия съд правилата в областта на управлението и контрола, предвидени в Регламент № 1975/2006, представляват специални мерки в тези области и проверките, направени във връзка със създаването на бази данни, не представляват такива проверки, тъй като не са предназначени да „оценят специфичните за мерките в подкрепа на развитието на селските райони изисквания, а да проверят всички животни на дадено стопанство, за които е предвидена идентификацията на едрия рогат добитък в съответствие с Регламент № 1760/2000.
В самото начало трябва да се констатира, че макар в третото си основание Френската република да споменава премиите за овце, в точка 74 от обжалваното съдебно решение Общият съд се позовава на проверките на място, извършени в рамките на управлението на премиите за едрия рогат добитък, които впрочем са посочени в жалбата сред доводите в подкрепа на това основание. Поради това, доколкото се отнася до премиите за овце, това основание трябва да бъде обявено за недопустимо поради липсата на прецизност.
Така, трябва да се констатира, както прави Комисията, че с първата част от това основание Френската република се позовава за първи път на етапа на обжалване пред Съда на член 26, първа алинея от Регламент № 1782/2003 и на член 5, параграф 2 от Регламент № 1975/2006, за да поддържа, че проверките на място, които вече са извършени в рамките на управлението на идентификацията на едрия рогат добитък или на премиите за едър рогат добитък, освобождават френските власти от задължението да извършват преброяване на животните по време на проверките на място, предвидени в последния регламент.
Все пак трябва да се посочи, че в жалбата си за отмяна Френската република е изтъкнала, че проверките на място, които вече са извършени с цел създаване на база данни за управлението на идентификацията на едрия рогат добитък или на премиите за едър рогат добитък, освобождават френските власти от задължението да извършват проверки на място по член 12 и сл. от Регламент № 1975/2006.
Така, като се позовава, на етапа на обжалване пред Съда, на приложимостта в случая на член 26, първа алинея от Регламент № 1782/2003 и на член 5, параграф 2 от Регламент № 1975/2006, Френската република посочва нормативната база, на която се основават доводите ѝ в първоинстанционното производство.
В спор между страните относно тълкуването и прилагането на разпоредби от правото на Съюза, както е в настоящия случай, обаче съдът на Съюза следва да приложи релевантните за решаването на спора правни норми, на етапа на първоинстанционното производство — към представените му от страните факти, а на етапа на обжалване пред Съда — към мотивите, с които Общият съд отговаря на изложените пред него доводи.
Тъй като в жалбата се оспорва преценката на Общия съд в точки 73—76 от обжалваното съдебно решение, доводът, изведен от нарушение от Комисията на член 26, първа алинея от Регламент № 1782/2003 и на член 5, параграф 2 от Регламент № 1975/2006, не може да се счита за нов и трябва да се разгледа по същество.
В това отношение трябва да се посочи, че поради твърде общия характер на задълженията, възложени на държавите членки с член 26, първа алинея от Регламент № 1782/2003, тази разпоредба е лишена от всякакво значение при определянето на това дали проверките на място, които вече са извършени в рамките на управлението на идентификацията на едрия рогат добитък или на премиите за едър рогат добитък, освобождават френските власти от задължението да извършат преброяване на животните по време на проверките на място, предвидени в членове 10 и 14 от Регламент № 1975/2006.
За разлика от това член 5, параграф 2 от Регламент № 1975/2006 изрично предвижда, че когато е възможно, проверките на място, предвидени по силата на членове 12, 20 и 27, и другите проверки, предвидени по правилата на Съюза във връзка със земеделските субсидии, се извършват едновременно.
Безспорно е, че проверките на място, които трябва да се извършат във връзка с ICHN, попадат в обхвата на член 12 от Регламент № 1975/2006.
Следователно член 5, параграф 2 от Регламент № 1975/2006 по принцип позволява на държавите членки да извършват проверки на място във връзка с мерките за устойчивото използване на земеделски земи, предвидени в член 36, буква а) от Регламент № 1698/2005, като тези за ICHN, едновременно с други проверки, предвидени от правната уредба на Съюза относно земеделските субсидии.
От това следва, че като е констатирал в точка 74 от обжалваното съдебно решение, че системата за проверки на място, които трябва да се извършат по силата на членове 12 и сл. от Регламент № 1975/2006, е самостоятелна и независима от проверките, извършвани в рамките на управлението на идентификацията на едрия рогат добитък или на премиите за едър рогат добитък, без да определи, от една страна, дали последните проверки представляват проверки, предвидени от правната уредба на Съюза относно земеделските субсидии по смисъл на член 5, параграф 2 от посочения регламент, и от друга страна, дали тези проверки могат да се извършат едновременно с проверките по членове 12 и сл. от този регламент, Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото.
Поради това, без да е необходимо да се разглежда другата част от третото основание, трябва да се уважи първата част от това основание и следователно да се отмени обжалваното съдебно решение.
По жалбата пред Общия съд
Член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз предвижда, че когато отменя решението на Общия съд, Съдът може сам да постанови окончателно решение, когато фазата на производството позволява това.
Настоящият случай не е такъв.
Всъщност отговорът на въпроса дали проверките, извършвани в рамките на управлението на идентификацията на едрия рогат добитък или на премиите за едър рогат добитък, представляват проверки, предвидени от правната уредба на Съюза относно земеделските субсидии по смисъл на член 5, параграф 2 от Регламент № 1975/2006, може да доведе евентуално до необходимостта Общият съд да разгледа втората част от трето основание на жалбата за отмяна, а мотивите на обжалваното съдебно решение относно тази втора част не са били оспорени в рамките на настоящата жалба.
Следователно делото трябва да се върне за ново разглеждане от Общия съд, който да се произнесе и по съдебните разноски.

По изложените съображения Съдът (осми състав) реши:

1)
Отменя решението на Общия съд на Европейския съюз от 30 април 2015 г., Франция/Комисия (
T‑259/13
, непубликувано,
EU:T:2015:250
).

2)
Връща делото на Общия съд на Европейския съюз.

3)
Не се произнася по съдебните разноски.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.