CELEX: 62014TJ0661
FEAOG, FEAGA e FEASR
Spese escluse dal finanziamento
Rettifica finanziaria forfettaria
Condizionalità
Requisiti minimi per buone condizioni agronomiche e ambientali
Norme
Articolo 5, paragrafo 1, e allegato IV del regolamento (CE) n. 1782/2003
Articolo 6, paragrafo 1, e allegato III del regolamento (CE) n. 73/2009

Fatti
Nell’ambito di una verifica di conformità ai sensi dell’articolo 31 del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio, del 21 giugno 2005, relativo al finanziamento della politica agricola comune (
GU 2005, L 209, pag. 1
), la Commissione europea, con lettera del 26 novembre 2010, ha informato la Repubblica di Lettonia di avere constatato talune carenze in relazione alla normativa dell’Unione europea e in particolare, nell’ambito della condizionalità, la mancata attuazione di alcune delle norme previste all’allegato IV del regolamento (CE) n. 1782/2003 del Consiglio del 29 settembre 2003, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica i regolamenti (CEE) n. 2019/93, (CE) n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001, (CE) n. 1454/2001, (CE) n. 1868/94, (CE) n. 1251/1999, (CE) n. 1254/1999, (CE) n. 1673/2000, (CEE) n. 2358/71 e (CE) n. 2529/2001 (
GU 2003, L 270, pag. 1
), nonché all’allegato III del regolamento (CE) n. 73/2009 del Consiglio, del 19 gennaio 2009, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto agli agricoltori nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori, e che modifica i regolamenti (CE) n. 1290/2005, (CE) n. 247/2006, (CE) n. 378/2007 e abroga il regolamento (CE) n. 1782/2003 (
GU 2009, L 30, pag. 16
). Secondo la Commissione, tali carenze riguardavano le norme e gli anni di dichiarazione seguenti: «Copertura minima del suolo», nel 2008 e nel 2009; «Norme inerenti alla rotazione delle colture», nel 2008; «Densità di bestiame minime e/o regimi adeguati», nel 2008; «Mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio», nel 2008 e nel 2009.
Con lettera del 27 gennaio 2011 indirizzata alla Commissione, le autorità lettoni hanno segnatamente spiegato che le norme intitolate «Norme inerenti alla rotazione delle colture» e «Densità di bestiame minime e/o regimi adeguati» non erano state definite come requisiti minimi in Lettonia. In conformità all’allegato III del regolamento n. 73/2009, intitolato «Buone condizioni agronomiche e ambientali di cui all’articolo 6», tali norme sarebbero rimaste facoltative dopo il 1
o
gennaio 2009 e non sarebbero state attuate. Per quanto riguarda la norma intitolata «Copertura minima del suolo», le autorità lettoni hanno indicato che, dal 2010, essa era stata attuata, su raccomandazione di un gruppo di lavoro composto da esperti e organizzato dalla Commissione, mediante il requisito secondo il quale veniva mantenuto un sistema di miglioramento sotto la responsabilità dell’agricoltore sulle parcelle agricole, assicurando la regolazione del regime di umidità del suolo.
Con lettera del 23 luglio 2012, la Commissione, in conformità all’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 885/2006 della Commissione, del 21 giugno 2006, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1290/2005 del Consiglio per quanto riguarda il riconoscimento degli organismi pagatori e di altri organismi e la liquidazione dei conti del FEAGA e del FEASR (
GU 2006, L 171, pag. 90
), ha invitato le autorità lettoni ad un incontro bilaterale. In tale lettera, la Commissione ha affermato di mantenere la propria posizione secondo la quale le norme intitolate «Norme inerenti alla rotazione delle colture» e «Densità di bestiame minime e/o regimi adeguati» dovevano essere introdotte per l’anno di dichiarazione 2008, il che non era avvenuto. Quanto all’attuazione della norma intitolata «Copertura minima del suolo», la Commissione ha precisato che la spiegazione fornita dalle autorità lettoni riguardava unicamente la regolazione dell’umidità del suolo. Pertanto, tale norma sarebbe stata introdotta solo per l’anno di dichiarazione 2010. La Commissione ha rilevato, infine, la mancanza di un chiarimento supplementare in relazione alla norma intitolata «Mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio» e ne ha concluso che esso mancava per gli anni di dichiarazione 2008 e 2009.
L’incontro bilaterale si è tenuto il 20 settembre 2012.
Con lettera del 6 novembre 2012, le autorità lettoni hanno spiegato alla Commissione che talune norme non erano essenziali nel contesto nazionale, e che la loro attuazione era priva di senso. Inoltre, esse hanno sottolineato, in particolare, che la Corte dei conti dell’Unione europea, nella sua relazione speciale n. 8/2008, intitolata «La condizionalità costituisce una politica efficace?», aveva indicato che gli obiettivi della condizionalità non erano né concretamente definiti, né misurabili, realizzabili, pertinenti e recanti un data.
Il 30 gennaio 2013, la Commissione ha comunicato alle autorità lettoni un verbale dell’incontro bilaterale, contenente un riassunto delle informazioni supplementari che dette autorità avevano fornito nella loro lettera del 6 novembre 2012. Il 25 febbraio 2013, la Commissione ha inviato un verbale in lettone nel quale essa ha chiesto informazioni supplementari. Le autorità lettoni hanno fornito tali informazioni il 25 aprile 2013.
L’11 novembre 2013, la Commissione ha comunicato alle autorità lettoni la sua proposta di escludere dal finanziamento dell’Unione un importo totale di EUR 861763,19 per inadempimenti nell’attuazione delle norme in questione, inclusa l’assenza di controlli e di sanzioni in relazione ai requisiti amministrativi minimi. In tale lettera, la Commissione ha affermato, segnatamente, quanto segue:
«In sintesi, la [Commissione] sostiene che quattro norme BCAA [relative alle “buone condizioni agronomiche e ambientali”] su dieci non sono state definite nel corso dell’anno di dichiarazione 2008 e che due norme BCAA su otto non sono state definite nel corso dell’anno di dichiarazione 2009. Le autorità lettoni hanno presentato una stima del rischio potenziale per i Fondi per taluni anni di dichiarazione. La [Commissione] non può tuttavia accogliere tale stima in quanto essa non ha la garanzia che le somme in tal guisa definite corrispondano all’integralità del rischio per i Fondi. Inoltre, tale stima non tiene conto della perdita di effetto deterrente dovuta alla mancata applicazione dei controlli e delle sanzioni».
Il 20 dicembre 2013, le autorità lettoni hanno investito l’organo di conciliazione di una domanda che illustrava i motivi per i quali esse ritenevano che la Commissione avesse violato le disposizioni rilevanti dei regolamenti nn. 1782/2003 e 73/2009.
Con lettera del 27 gennaio 2014, l’organo di conciliazione ha respinto la domanda in quanto irricevibile, adducendo che l’importo delle rettifiche finanziarie controverse era inferiore ad un milione di euro e che detta domanda non sollevava alcuna questione di principio che fosse stata oggetto del procedimento bilaterale.
Con lettera del 3 marzo 2014, la Commissione ha comunicato alla Repubblica di Lettonia gli importi che essa proponeva di escludere dal finanziamento dell’Unione, i quali erano pari ad un totale di EUR 741624,23.
La Repubblica di Lettonia ha in seguito ricevuto comunicazione della relazione di sintesi, datata 5 maggio 2014 e con il riferimento D(2014)1819246-ANN2-EN/FR, concernente i risultati delle ispezioni della Commissione nell’ambito della procedura di verifica della conformità ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1258/1999[ del Consiglio del 17 maggio 1999, relativo al finanziamento della politica agricola comune (
GU 1999, L 160, pag. 103
),] e dell’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005 (in prosieguo: la «relazione di sintesi»).
La motivazione rilevante per le rettifiche finanziarie controverse è illustrata alle pagine 98 e 105 della relazione di sintesi. Ivi viene indicato che lo Stato membro è tenuto, in forza dell’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003 e dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 73/2009, a stabilire regole aventi ad oggetto la totalità delle norme elencate rispettivamente all’allegato IV e all’allegato III di detti regolamenti, fatti salvi casi giustificati.
Per quanto riguarda l’anno di dichiarazione 2008, la relazione di sintesi espone che quattro norme su dieci non erano state né definite né controllate, ossia le norme intitolate «Norme inerenti alla rotazione delle colture», «Densità di bestiame minime», «Copertura minima del suolo» e «Mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio». La Commissione ha parimenti menzionato 106 casi di calcoli erronei delle sanzioni. In forza del documento AGRI‑2005-64043, del 9 giugno 2006, intitolato «Comunicazione della Commissione sul trattamento, da parte della Commissione, nell’ambito della liquidazione dei conti del FEAOG, sezione “Garanzia”, delle carenze riscontrate nei sistemi di controllo della condizionalità attuati dagli Stati membri» (in prosieguo: il «documento AGRI‑2005-64043»), essa ha attribuito un’aliquota di rettifica forfettaria del 5% alle carenze riscontrare nell’ambito dei controlli essenziali dell’anno di dichiarazione 2008. Per quanto riguarda le carenze accertate nella specie, concernenti le norme relative alle buone condizioni agronomiche e ambientali (in prosieguo: le «norme BCAA»), la Commissione ha rilevato che esse giustificavano di per sé una rettifica forfettaria del 5% rispetto alla totalità della popolazione di agricoltori assoggettata al controllo della condizionalità. Il calcolo dell’importo fornito dalle autorità lettoni concernente i 106 casi di calcoli erronei delle sanzioni sarebbe considerato coperto dalla rettifica forfettaria del 5% per l’anno di dichiarazione 2008.
Per quanto attiene all’anno di dichiarazione 2009, la relazione di sintesi rileva che due norme su otto non erano state né definite né controllate, ossia le norme intitolate «Copertura minima del suolo» e «Mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio». Inoltre, detta relazione constata altre carenze nelle sanzioni concernenti i criteri di gestione obbligatori (CGO) 4 e 7. La Commissione ha ritenuto che, sebbene fossero state individuate alcune debolezze dei controlli essenziali per l’anno di dichiarazione 2009, alla luce del fatto che in Lettonia erano stati introdotti miglioramenti del sistema di controllo della condizionalità, il rischio corso dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «Garanzia», dal Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e dal Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (in prosieguo, congiuntamente, i: «Fondi») sarebbe stato meno elevato per tale anno che per l’anno di dichiarazione 2008, cosicché le carenze constatate giustificavano una rettifica forfettaria del 2% per l’anno di dichiarazione 2009. I calcoli forniti dalle autorità lettoni in relazione agli importi connessi alle carenze nelle sanzioni concernenti i CGO 4 et 7 sarebbero considerati coperti dall’aliquota del 2%.
Il 9 luglio 2014, la Commissione ha adottato, sulla base dell’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 1258/1999 e dell’articolo 31 del regolamento n. 1290/2005, la decisione di esecuzione 2014/458/UE, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito dei Fondi (
GU 2014, L 205, pag. 62
; in prosieguo: la «decisione impugnata»). Con tale decisione, la Commissione ha escluso, per gli esercizi dal 2009 al 2012, alcune spese della Repubblica di Lettonia, per un importo totale di EUR 739393,95, che erano state sostenute dall’organismo pagatore riconosciuto della Repubblica di Lettonia, alla luce della fissazione dei requisiti in materia di condizionalità, in quanto non conformi alle norme dell’Unione.
La decisione impugnata è stata notificata alla Repubblica di Lettonia l’11 luglio 2014 ed è stata pubblicata nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
il 12 luglio 2014 (
GU 2014, L 205, pag. 62
).
L’articolo 1 della decisione impugnata prevede che le spese riportate nel suo allegato, sostenute dagli organismi pagatori riconosciuti degli Stati membri e dichiarate a titolo dei Fondi, sono escluse dal finanziamento dell’Unione in quanto non conformi alle norme dell’Unione. Le rettifiche finanziarie forfettarie applicate nei confronti della Repubblica di Lettonia – al tasso, a seconda dei casi, del 2 o del 5% – figurano alle pagine 69, 70, 73 e 74 di detto allegato.
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale l’11 settembre 2014, la Repubblica di Lettonia ha proposto il presente ricorso.
Su proposta del giudice relatore, il Tribunale (Quarta Sezione) ha deciso di avviare la fase orale del procedimento.
Nell’ambito delle misure di organizzazione del procedimento previste all’articolo 89, paragrafo 3, lettera d), del suo regolamento di procedura, il Tribunale ha invitato la Commissione a produrre il documento VI/5330/97, del 23 dicembre 1997, intitolato «Orientamenti della Commissione per il calcolo delle conseguenze finanziarie nell’ambito della preparazione della decisione sulla liquidazione dei conti del FEAOG[, sezione “Garanzia”]» (in prosieguo: il «documento VI/5330/97»). La Commissione ha ottemperato a tale richiesta nel termine impartito.
A causa di un impedimento di un membro della Quarta Sezione, il presidente del Tribunale ha designato se stesso al fine di integrare la Sezione.
Le parti hanno svolto le loro difese e risposto ai quesiti orali del Tribunale all’udienza che ha avuto luogo il 27 gennaio 2016.
La Repubblica di Lettonia chiede che il Tribunale voglia:
—
annullare la decisione impugnata nella parte in cui essa esclude dal finanziamento dell’Unione alcune delle sue spese, per un importo pari a EUR 739393,95;
—
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
—
dichiarare il ricorso manifestamente infondato;
—
condannare la Repubblica di Lettonia alle spese.
In diritto
Sintesi dei motivi di annullamento
Col suo ricorso la Repubblica di Lettonia solleva due motivi.
Con il primo motivo, la Repubblica di Lettonia contesta la fondatezza delle rettifiche finanziarie controverse motivate dall’asserita omessa attuazione delle norme BCAA. A tal riguardo, la Commissione avrebbe travisato la portata dell’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003 e dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 73/2009.
Con il secondo motivo, la Repubblica di Lettonia sostiene, in sostanza, che, in sede di calcolo delle rettifiche finanziarie controverse, la Commissione ha violato, segnatamente, il principio di proporzionalità e ha applicato in maniera non corretta il regolamento n. 1290/2005, il documento AGRI‑2005-64043, nonché il documento VI/5330/97.
Sul primo motivo, relativo ad una violazione dell’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003 e dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 73/2009
Argomenti delle parti
Secondo la Repubblica di Lettonia, benché gli Stati membri siano tenuti, in sede di definizione dei requisiti minimi previsti dal regolamento n. 1782/2003, a rispettare le disposizioni dell’allegato IV di detto regolamento, detto allegato lascia loro, tramite l’impiego di nozioni e termini generali, un certo margine discrezionale quanto alla determinazione concreta di detti requisiti. Detto regolamento si limiterebbe a stabilire un quadro regolamentare generale all’interno del quale gli Stati membri disporrebbero, in forza del suo articolo 5, paragrafo 1, di un potere discrezionale per determinare, segnatamente, le norme BCAA essenziali nel contesto nazionale, tenendo conto delle caratteristiche peculiari delle superfici interessate.
La Repubblica di Lettonia avrebbe introdotto le norme BCAA nel 2008 e nel 2009 in conformità ai regolamenti nn. 1782/2003 e 73/2009, tenendo conto del suo contesto nazionale. In tal modo, essa avrebbe parimenti tenuto conto della lettera della Commissione del 30 luglio 2007, la quale precisava che tali norme dovevano essere definite solo nella misura in cui erano rilevanti in detto contesto. Analogamente, nella sua lettera del 26 novembre 2010, la Commissione avrebbe indicato che gli Stati membri dovevano elaborare disposizioni per tutti gli obiettivi e le norme elencati all’allegato IV del regolamento n. 1782/2003 e all’allegato III del regolamento n. 73/2009, salvo casi giustificati. La Commissione avrebbe preso posizione in questo stesso senso, sia nella sua relazione del 29 marzo 2007 al Consiglio dell’Unione europea, sull’applicazione del sistema di condizionalità [COM(2007) 147], sia nella sua comunicazione sul bilancio sanitario della riforma della politica agricola comune del 20 maggio 2008. La Repubblica di Lettonia ne conclude che la stessa era legittimata a limitarsi ad introdurre le sole norme che erano rilevanti nel suo contesto nazionale.
Infatti, le norme BCAA sarebbero obbligatorie solo se lo Stato membro constata che la loro attuazione è essenziale nel contesto nazionale. In assenza di criteri più precisi previsti dal regolamento n. 1782/2003, solo lo Stato membro sarebbe in grado, nell’esercizio del suo potere discrezionale, di conferire una forma concreta a dette norme nel suo sistema giuridico e stabilire se esse siano essenziali e, pertanto, obbligatorie in tal senso. Per agire in conformità al diritto dell’Unione, sarebbe dunque sufficiente che lo Stato membro adempia al suo obbligo di risultato di attuazione delle norme essenziali. Nella specie, ai fini dell’analisi degli obiettivi rilevanti e dei problemi da risolvere, la Repubblica di Lettonia avrebbe scelto le norme più adeguate, più importanti e più adatte alle peculiarità del territorio lettone.
In primo luogo, per quanto attiene al requisito consistente nel «proteggere il suolo mediante misure idonee», nonché alle norme previste a tal fine, ossia quelle intitolate «Copertura minima del suolo», «Minima gestione delle terre che rispetti le condizioni locali specifiche» e «Mantenimento delle terrazze», la Repubblica di Lettonia ritiene di avere scelto la norma più efficace tenendo conto delle «caratteristiche peculiari delle superfici interessate». Alla luce della situazione specifica delle terre agricole lettoni, e in particolare della superficie minima costituita da ripidi pendii e dell’utilizzazione principale di dette terre come pascoli permanenti, essa avrebbe concluso che la loro gestione era meno rilevante in Lettonia, e che non era necessario introdurre la norma intitolata «Copertura minima del suolo».
In secondo luogo, per quanto attiene al mantenimento dei «livelli di sostanza organica del suolo mediante opportune pratiche» e alle norme proposte a tal fine, ossia le norme intitolate «Gestione delle stoppie» e «Norme inerenti alla rotazione delle colture ove necessario», la Repubblica di Lettonia afferma di avere concluso che la rotazione delle culture non doveva essere introdotta quale requisito distinto. Infatti, gli agricoltori procederebbero tradizionalmente alla rotazione delle colture come metodo di gestione dei terreni, cosicché l’esigenza di diversificazione delle colture sarebbe già soddisfatta per il 99,2% dei seminativi, e la norma in questione si applicherebbe unicamente ad una parte insignificante della superficie di detti terreni. Inoltre, i costi amministrativi, e segnatamente quelli risultanti dai controlli fisici, per la potenziale attuazione di tale norma sarebbero relativamente elevati e sproporzionati rispetto ai vantaggi tratti. Infine, il carattere facoltativo della sua attuazione sarebbe confermato dall’impiego dei termini «ove necessario».
In terzo luogo, per quanto riguarda l’obbligo di «[a]ssicurare un livello minimo di mantenimento ed evitare il deterioramento degli habitat», nonché le norme proposte a tal fine, ossia le norme intitolate «Densità di bestiame minime e/o regimi adeguati», «Protezione del pascolo permanente», «Mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio», «Evitare la propagazione di vegetazione indesiderata sui terreni agricoli» e «Mantenimento degli oliveti e dei vigneti in buone condizioni vegetative», la Repubblica di Lettonia afferma di aver concluso che non sarebbe stata essenziale l’attuazione separata della norma intesa al mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio e di quella concernente la densità del bestiame. Essa ritiene che la norma intitolata «Densità di bestiame minime e/o regimi adeguati» non sia rilevante nel contesto della condizionalità, in quanto essa riguarda soltanto una quota esigua delle aziende e delle superfici agricole. Inoltre, il suo obiettivo, ossia la conservazione dei pascoli permanenti, verrebbe conseguito, in Lettonia, tramite l’attuazione del requisito risultante da una norma nazionale, nella specie il punto 24.4 del regolamento ministeriale n. 269. Orbene, l’attuazione di detta norma sarebbe contraria agli obiettivi di detto regolamento ministeriale e avrebbe un’incidenza negativa sul rispetto del requisito di tutela dei pascoli permanenti. Di conseguenza, la Repubblica di Lettonia si sarebbe servita della facoltà, accordatale dal regolamento n. 1782/2003, di definire un altro regime adeguato per conservare pascoli permanenti. Infine, le norme intitolate «Rotazione delle colture», «Copertura minima del suolo» e «Mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio» non sarebbero rilevanti nel contesto nazionale, mentre gli obiettivi della norma intitolata «Densità di bestiame minime e/o regimi adeguati» sarebbero in ogni caso stati conseguiti tramite la definizione di un regime adeguato, ossia le condizioni minime di sfalcio.
In quarto luogo, la Repubblica di Lettonia ricorda l’importanza della risoluzione effettiva dei problemi descritti all’allegato IV del regolamento n. 1782/2003; ciò non sarebbe garantito dalla mera attuazione delle norme in questione, in quanto esse devono essere effettivamente eseguite. Orbene, sarebbero proprio le autorità nazionali, familiarizzate con il contesto nazionale, le più qualificate a conseguire in maniera più efficace possibile gli obiettivi del regolamento n. 1782/2003. Ciò implicherebbe – in conformità alla ratio della deroga prevista all’articolo 5, paragrafo 1, di detto regolamento – la possibilità per gli Stati membri di introdurre soltanto una parte delle norme ivi previste.
La Repubblica di Lettonia ne conclude di avere risolto i problemi individuati all’allegato IV al regolamento n. 1782/2003, realizzando gli obiettivi ivi fissati e valutando e determinando, per ciascuno di tali problemi, in conformità al contesto nazionale, le norme più adeguate ed efficaci fra quelle proposte da detto regolamento.
La Repubblica di Lettonia aggiunge che solo il 15 settembre 2009 la Commissione ha affermato che tutte le norme definite all’allegato IV del regolamento n. 1782/2003 erano obbligatorie. Inoltre, si evincerebbe dalla corrispondenza fra la Commissione e le autorità lettoni che, nel caso di talune norme BCAA attuate in Lettonia, la Commissione aveva ritenuto che esse dovessero essere applicate, mentre in relazione ad altre, fra cui quella relativa al «mantenimento delle terrazze», essa aveva confermato la posizione contraria della Repubblica di Lettonia. Quest’ultima ne avrebbe concluso a maggior ragione che l’applicazione di tutte le norme non era obbligatoria. Tale approccio incoerente della Commissione quanto all’applicazione del regolamento n. 1782/2003 sarebbe peraltro contrario al principio di tutela del legittimo affidamento. L’inattività della Commissione fino al settembre del 2009 per quanto attiene alle norme lettoni introdotte nel 2008 e nel 2009 indicherebbe che la Repubblica di Lettonia poteva nutrire un legittimo affidamento nel fatto che, fino a tale data, essa aveva agito in conformità al diritto dell’Unione.
Alla luce di quanto precede, la Repubblica di Lettonia ritiene di non aver violato le disposizioni dei regolamenti nn. 1782/2003 e 73/2009 e che la Commissione non disponesse di una base giuridica per applicarle una rettifica finanziaria.
La Commissione ribatte che il regolamento n. 1782/2003 non accorda alcun potere discrezionale agli Stati membri per quanto attiene alla scelta delle norme figuranti al suo allegato IV. Tutte le norme ivi contenute dovrebbero essere attuate, ad eccezione di quelle prive di oggetto nel contesto nazionale, circostanza che la Commissione avrebbe peraltro già menzionato nella sua relazione del 29 marzo 2007 concernente la condizionalità. Affidando agli Stati membri il compito di definire detti «requisiti minimi», il legislatore dell’Unione avrebbe dato loro la possibilità di tenere conto delle differenze regionali esistenti sul loro territorio al momento dell’attuazione delle norme BCAA enunciate a detto allegato IV, senza tuttavia conferire loro il diritto di decidere di non applicare affatto talune parti di dette norme. La Commissione ricorda che la sua proposta iniziale, datata 21 gennaio 2003, di regolamento del Consiglio che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce regimi di sostegno a favore dei produttori di talune colture [COM(2003) 23 definitivo] non prevedeva un obbligo in capo agli Stati membri di vigilare affinché tutti i terreni agricoli fossero mantenuti «in buone condizioni agronomiche e ambientali», dal momento che tale obbligo poggia su una scelta del legislatore dell’Unione in occasione del procedimento legislativo. Essa precisa che, in altri Stati membri, come l’Estonia, Malta e i Paesi Bassi, diverse norme BCAA attuate nel 2009 vertevano su una parte relativamente ridotta dei terreni agricoli. Inoltre, la Commissione ritiene che la sua posizione in relazione alla norma «Mantenimento delle terrazze» poggi su un’interpretazione coerente dell’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003, «ossia che le norme BCAA che non sono affatto applicabili nel contesto nazionale non devono neanche essere attuate». Infatti, una delle peculiarità geografiche della Lettonia sarebbe l’assenza di terrazze in natura, cosicché non sarebbe necessario attuare tale norma.
Giudizio del Tribunale
– Osservazioni preliminari
Col motivo in esame il Tribunale viene investito della questione se esista o meno un obbligo assoluto per gli Stati membri di attuare tutte le norme di cui all’allegato IV del regolamento n. 1782/2003 e all’allegato III del regolamento n. 73/2009. Al fine di rispondere a tale questione, in conformità ad una giurisprudenza costante, si deve procedere a un’interpretazione letterale, contestuale, teleologica e storica delle disposizioni controverse. In tale contesto occorre considerare il fatto che le norme del diritto dell’Unione sono redatte in diverse lingue e che tutte le versioni linguistiche fanno fede; ciò può rendere necessario un raffronto delle versioni linguistiche (v., in tal senso, sentenza dell’11 dicembre 2015, Finlandia/Commissione,
T‑124/14
,
EU:T:2015:955
, punti
e
e la giurisprudenza ivi citata).
A tal riguardo, occorre precisare, in via preliminare, che le disposizioni dei regolamenti nn. 1782/2003 e 73/2009 sono, per loro natura, ai sensi dell’articolo 288, secondo comma, TFUE, obbligatorie in tutti i loro elementi e direttamente applicabili negli ordinamenti giuridici nazionali, e non necessitano dunque, in linea di principio, di una trasposizione regolamentare in senso stretto a livello nazionale. In tal senso, la diretta applicabilità di un regolamento implica che la sua entrata in vigore e la sua applicazione in favore o a carico dei soggetti giuridici si realizzino senza alcun provvedimento di ricezione nel diritto nazionale. Ciò non vale, tuttavia, qualora detto regolamento lasci agli Stati membri il compito di adottare essi stessi i provvedimenti legislativi, regolamentari, amministrativi e finanziari necessari affinché le disposizioni di tale regolamento possano essere effettivamente applicate (v., in tal senso, sentenza del 14 giugno 2012, Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers,
C‑606/10
,
EU:C:2012:348
, punto
e la giurisprudenza ivi citata). È giocoforza constatare che una situazione del genere si verifica nella specie (v. punti 41 e seguenti, infra), circostanza che, nella sua essenza, non è contestata dalle parti.
– Sull’interpretazione letterale
Occorre rammentare che l’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003 così recita, in particolare:
«(…) Gli Stati membri definiscono (…) requisiti minimi per [BCAA] sulla base dello schema riportato nell’allegato IV, tenendo conto delle caratteristiche peculiari delle superfici interessate, comprese le condizioni del suolo e del clima, i sistemi aziendali esistenti, l’utilizzazione della terra, la rotazione delle colture, le pratiche aziendali e le strutture aziendali (...)».
La parte rilevante dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 73/2009 è redatta in maniera sostanzialmente analoga, salvo il fatto che essa fa riferimento ad un «allegato III» invece che ad un «allegato IV».
L’impiego del verbo «definire» all’indicativo indica, soprattutto nelle versioni inglese («shall define») e portoghese («devem definir»), l’esistenza di un obbligo quanto alla fissazione di «requisiti minimi per [BCAA] sulla base dello schema riportato nell’allegato IV» del regolamento n. 1782/2003. Al pari di quanto sostenuto dalla Commissione, tale obbligo di definizione ha dunque ad oggetto l’adozione, da parte dello Stato membro, di norme di portata generale che stabiliscono siffatti «requisiti minimi» tenendo conto delle norme previste a detto allegato. Infatti, la Corte ne ha desunto che, pur se gli Stati membri sono tenuti, nel definire tali requisiti, ad attenersi al suddetto allegato, essi dispongono nondimeno, a livello di nozioni e di termini generali, di un certo potere discrezionale quanto alla determinazione concreta dei requisiti medesimi (v., per analogia, sentenza del 16 luglio 2009, Horvath,
C‑428/07
,
EU:C:2009:458
, punti
e
). Ne consegue che l’obbligo di definizione degli Stati membri tramite un’attività regolamentare, da un lato, implica il loro dovere di «rispettare» tutte le norme di cui all’allegato IV del regolamento n. 1782/2003 e, dall’altro, è strettamente connesso ad un certo margine da parte loro per definire concretamente tali requisiti sul fondamento di dette norme, in quanto esse si basano su nozioni e termini generali la cui concreta attuazione implica necessariamente l’esistenza di una libertà interpretativa (v., per analogia, conclusioni dell’avvocato generale Trstenjak nella causa Horvath,
C‑428/07
,
EU:C:2009:47
, paragrafi
e
).
Tuttavia, non risulta né dal testo dell’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003, né dalla giurisprudenza della Corte menzionata supra, che gli Stati membri sono, se del caso, autorizzati a non attuare affatto alcune delle norme BCAA. Infatti, statuendo che gli Stati membri devono «rispettare» l’allegato IV in sede di definizione dei requisiti minimi per le norme BCAA, la Corte si è limitata a riconoscere il carattere obbligatorio di tale allegato nella sua integralità, ossia dell’insieme delle norme ivi previste, senza tuttavia differenziare fra le stesse, segnatamente a seconda del loro testo o del loro grado di precisione. Orbene, alla luce dell’imprecisione dell’articolo 5, paragrafo 1, dello stesso regolamento su tale punto, occorre ricorrere al testo di ciascuna di dette norme separatamente per determinare il carattere obbligatorio delle medesime, nonché la portata del potere discrezionale lasciato agli Stati membri in relazione alla loro determinazione e alla loro attuazione concrete. Tale necessità di differenziazione è confermata dal fatto che l’articolo 5, paragrafo 1, del medesimo regolamento fa riferimento alle «caratteristiche peculiari delle superfici interessate», in relazione alle quali tale disposizione si limita ad enunciare un elenco non esaustivo di esempi di criteri rilevanti («comprese le condizioni del suolo e del clima, i sistemi aziendali esistenti, l’utilizzazione della terra, la rotazione delle colture, le pratiche aziendali e le strutture aziendali») destinati alla definizione delle norme BCAA («norme che tengono conto»), ragion per cui detti criteri, come la «rotazione delle colture» sono in parte ripresi alla lettera nell’ambito di detto allegato IV.
Occorre pertanto verificare per ciascuna delle norme BCAA controverse se esse implichino un potere discrezionale dello Stato membro per quanto attiene alla necessità della loro attuazione nell’ordinamento giuridico interno.
In primo luogo, quanto alla norma intitolata «Copertura minima del suolo», è giocoforza constatare che non esiste alcun elemento, nel testo di tale norma, il quale consenta di concludere nel senso del carattere facoltativo della sua attuazione da parte degli Stati membri. Alla luce della giurisprudenza citata al punto 43 supra, occorre pertanto riconoscere il suo carattere obbligatorio di principio, senza che ciò pregiudichi la questione se gli Stati membri abbiano il diritto di giustificare, se del caso, la sua mancanza di esecuzione (v. punti da 64 a 66 infra). Tale conclusione è indirettamente confermata dal fatto che l’allegato III del regolamento n. 73/2009, il quale ha sostituito l’allegato IV del regolamento n. 1782/2003, classifica esplicitamente la «Copertura minima del suolo» fra le «Norme obbligatorie».
In secondo luogo, quanto alle «Norme inerenti alla rotazione delle colture ove necessario», l’impiego dei termini «ove necessario» implica di per sé, in tutte le versioni linguistiche facenti fede, il riconoscimento dell’esistenza di un potere discrezionale dello Stato membro quanto alla loro attuazione. Infatti, tali termini indicano che è solo nel caso in cui lo Stato membro riconosca la rilevanza di siffatte norme per i propri terreni agricoli, alla luce delle «caratteristiche peculiari delle superfici interessate», ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003, che questi è tenuto ad attuarle. Tale conclusione, da un lato, è indirettamente corroborata dal fatto che l’allegato III del regolamento n. 73/2009 classifica esplicitamente le «Norme inerenti alla rotazione delle colture» fra le «Norme facoltative». Dall’altro, essa non viene contraddetta dalla menzione espressa della «rotazione delle colture» nell’articolo 5, paragrafo 1, e al considerando 3 in fine del regolamento n. 1782/2003, dal momento che tale menzione fa unicamente parte di un elenco non esaustivo («comprese») di esempi di criteri rilevanti per determinare la definizione delle norme, obbligatorie o meno, precisate all’allegato IV (v. punto 44 supra).
In terzo luogo, quanto alla norma intitolata «Densità di bestiame minime e/o regimi adeguati», si evince già dal suo testo che non esiste un obbligo assoluto per lo Stato membro di stabilire una normativa avente ad oggetto le «densità di bestiame minime», bensì che esso dispone di una possibilità alternativa («e/o») di stabilire un altro «regime adeguato», possibilità sulla quale la Repubblica di Lettonia insiste nella specie. Come è stato illustrato al punto 47 supra in relazione alle «Norme inerenti alla rotazione delle colture», tale interpretazione viene indirettamente confermata dall’allegato III del regolamento n. 73/2009, il quale classifica esplicitamente le «Densità di bestiame minime e/o regimi adeguati» fra le «Norme facoltative».
In quarto luogo, quanto alla norma intitolata «Mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio», è sufficiente fare riferimento alle considerazioni svolte al punto 46 supra, per concludere che detta norma è obbligatoria ai sensi della giurisprudenza citata al punto 43 supra, il che è corroborato indirettamente dalla sua classificazione esplicita quale «Norma obbligatoria» nell’allegato III del regolamento n. 73/2009, fatta salva la questione se lo Stato membro sia autorizzato a giustificare, se del caso, la sua mancata attuazione (v. punti da 64 a 66 infra).
Le valutazioni che precedono valgono, mutatis mutandis, per l’interpretazione letterale dell’articolo 6, paragrafo 1, prima e seconda frase, del regolamento n. 73/2009, nonché delle norme corrispondenti di cui all’allegato III del medesimo regolamento. Infatti, la prima e la seconda frase di tale disposizione sono redatte in maniera essenzialmente analoga. Inoltre, come è precisato ai punti da 46 a 49 supra, l’allegato III del medesimo regolamento stabilisce esplicitamente il carattere obbligatorio o facoltativo di dette norme.
Pertanto, l’interpretazione letterale delle disposizioni controverse indica che, da un lato, la Repubblica di Lettonia era legittimata, in linea di principio, a rinunciare all’attuazione delle norme intitolate «Norme inerenti alla rotazione delle colture» e «Densità di bestiame minime» e, dall’altro, essa era tenuta ad attuare le norme intitolate «Copertura minima del suolo» e «Mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio».
– Sull’interpretazione contestuale e teleologica
Dal punto di vista contestuale e teleologico, occorre tenere conto degli obiettivi perseguiti dall’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003, menzionati segnatamente al considerando 3 del medesimo regolamento, alla luce del quale questa prima disposizione deve essere interpretata (v., in tal senso e per analogia, sentenze del 12 giugno 2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta,
C‑377/13
,
EU:C:2014:1754
, punti
e
, e del 26 novembre 2015, Total Waste Recycling,
C‑487/14
,
EU:C:2015:780
, punti
e
). Tale considerando richiama, in particolare, l’obiettivo delle norme BCAA, consistente nell’«evitare l’abbandono delle terre agricole e garantire che siano mantenute in buone condizioni agronomiche e ambientali». Tale obiettivo si evince parimenti dal testo stesso dell’articolo 5, paragrafo 1, nella misura in cui si riferisce all’obbligo degli Stati membri di definire «requisiti minimi per [BCAA] sulla base dello schema riportato nell’allegato IV, tenendo conto delle caratteristiche peculiari delle superfici interessate, comprese le condizioni del suolo e del clima, i sistemi aziendali esistenti, l’utilizzazione della terra, la rotazione delle colture, le pratiche aziendali e le strutture aziendali».
Orbene, di per sé, tale definizione degli obiettivi perseguiti dalle norme BCAA non fornisce un’indicazione chiara e precisa in ordine alla necessità o meno di attuare la totalità di dette norme, soprattutto nel caso in cui lo Stato membro ritenga che, tenuto conto delle «caratteristiche peculiari delle superfici interessate», esse non si prestino al perseguimento dell’obiettivo consistente nel mantenere le terre agricole «in buone condizioni agronomiche e ambientali».
Tuttavia, si evince parimenti dal considerando 3 del regolamento n. 1782/2003 che occorre «istituire un quadro comunitario, all’interno del quale gli Stati membri possano adottare requisiti in funzione delle particolari caratteristiche delle zone interessate». L’impiego del verbo «potere» o di un’espressione analoga in tutte le versioni linguistiche di detto considerando potrebbe essere inteso nel senso che esso indica il riconoscimento di un certo potere discrezionale dello Stato membro quanto alla scelta delle norme che risultano definite in suddetto quadro dell’Unione. Inoltre, occorre ricordare che l’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003, impreciso sul punto, deve essere letto alla luce del considerando 3 dello stesso regolamento (v. punto 52 supra).
In tal senso, è vero che potrebbe essere desunto dal considerando 3 del regolamento n. 1782/2003 che lo Stato membro dispone di un potere discrezionale che gli consente di decidere di non attuare alcune delle norme di cui all’allegato IV del medesimo regolamento allorché esso le reputi irrilevanti nel suo contesto nazionale ovvero inapplicabili a causa delle «particolari caratteristiche delle zone interessate», e dunque inidonee a conseguire gli obiettivi di detto regolamento. Tuttavia, tale ragionamento può scontrarsi con il testo chiaro delle norme BCAA di cui ai punti 46 e 49 supra, le quali, stando alla volontà univoca del legislatore dell’Unione, devono essere rispettate ed attuate in ogni caso. Inoltre, tale lettura è l’unica che corrisponde all’interpretazione data dalla Corte, richiamata al punto 43 supra, secondo la quale gli Stati membri sono tenuti a rispettare l’allegato IV del regolamento n. 1782/2003 e dunque, in linea di principio, tutte le norme ivi previste.
Di conseguenza, un’interpretazione contestuale e teleologica tende a corroborare l’interpretazione delle disposizioni in questione secondo la quale l’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003 conferisce agli Stati membri un potere discrezionale nella scelta di alcune delle norme BCAA, ma non in relazione a tutte dette norme (v. la giurisprudenza di cui al punto 43 supra). Infatti, il carattere obbligatorio o meno di dette norme dipende così, in ultima analisi, dal loro testo (v. punti da 46 a 49 supra).
Tale valutazione vale, mutatis mutandis, per l’articolo 6, paragrafo 1, prima frase, del regolamento n. 73/2009, in combinato disposto con l’allegato III del medesimo regolamento, il quale distingue esplicitamente fra norme obbligatorie e norme facoltative (considerando 4 del regolamento n. 73/2009).
– Sull’interpretazione storica
Come fatto valere dalla Commissione nella sua proposta iniziale del 21 gennaio 2003 di regolamento del Consiglio che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce regimi di sostegno a favore dei produttori di talune colture [COM(2003) 23 definitivo], l’articolo 5 si limitava a prevedere che «[g]li Stati membri definiscono le buone condizioni agronomiche sulla base dello schema riportato nell’allegato IV».
A tal riguardo, il considerando 3 di detta proposta così recitava:
«Al fine di mantenere la terra in buone condizioni agronomiche, occorre stabilire norme per le superfici per le quali non vi è alcuna normativa vigente. A questo scopo è utile riferirsi alle buone pratiche agricole, che talvolta trovano riscontro negli ordinamenti nazionali. È pertanto opportuno istituire un quadro comunitario, all’interno del quale gli Stati membri possano adottare norme in funzione delle particolari caratteristiche delle zone interessate, tra cui le condizioni pedologiche e climatiche, i metodi colturali in uso (uso del suolo, avvicendamento delle colture, pratiche agronomiche) e le strutture agrarie».
La Commissione ha pertanto correttamente sostenuto che tale proposta non prevedeva l’obbligo, per gli Stati membri, di attuare tutte le norme BCAA. Infatti, da un lato, l’articolo 5 di detta proposta non menzionava «requisiti minimi», bensì unicamente la definizione, da parte di detti Stati, delle «buone condizioni agronomiche»; dall’altro, il suo considerando 3, alla luce del quale detto articolo doveva essere interpretato, indicava un potere discrezionale degli Stati membri in relazione alla scelta delle «norme in funzione delle particolari caratteristiche delle zone interessate», e ciò soltanto «all’interno» di un quadro comunitario di norme. Peraltro, detto considerando conteneva già la formula secondo la quale «gli Stati membri po[teva]no adottare norme», formula che è stata conservata, qualunque ne sia il motivo, nella versione finale del considerando 3 del regolamento n. 1782/2003. Orbene, tale circostanza indica di per sé che, nell’ambito della versione finale di detto regolamento, il cui testo è stato modificato in maniera sostanziale, tale formula non è necessariamente intesa ad indicare l’esistenza di un potere discrezionale dello Stato membro concernente la scelta delle norme previste all’allegato IV (v. punto 55 supra).
Risulta da tali considerazioni che l’interpretazione storica tende a confermare parimenti che lo Stato membro è tenuto, in linea di principio, ad attuare tutte le norme BCAA, ad eccezione di quelle il cui testo indica il contrario.
– Conclusione
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, il Tribunale rileva che l’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003, in combinato disposto con l’allegato IV del medesimo regolamento, deve essere interpretato nel senso che esso prevede un obbligo di principio per lo Stato membro di attuare, tramite norme di portata generale adeguate, tutte le norme enunciate in detto allegato, ad eccezione, segnatamente, delle norme intitolate «Norme inerenti alla rotazione delle colture[, ove necessario]» e «Densità di bestiame minime e/o regimi adeguati». Tale valutazione si applica, mutatis mutandis e a maggior ragione, all’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 73/2009, in combinato disposto con l’allegato III del medesimo regolamento, il quale, in conformità a tale interpretazione, opera una distinzione esplicita fra norme obbligatorie e facoltative.
Da un lato, ne consegue che la Commissione, avendo addebitato alla Repubblica di Lettonia l’omessa attuazione, nel 2008, delle norme intitolate «Norme inerenti alla rotazione delle colture[, ove necessario]» e «Densità di bestiame minime e/o regimi adeguati», è incorsa in un errore di diritto, senza che sia necessario verificare la fondatezza degli argomenti fatti valere dalle autorità lettoni per giustificare la loro mancata attuazione. Per quanto riguarda, più precisamente, la norma intitolata«Densità di bestiame minime e/o regimi adeguati», è sufficiente rilevare che dette autorità hanno illustrato, a tal fine, tanto nel corso del procedimento di verifica bilaterale quanto nel corso del giudizio, le ragioni per le quali esse avevano optato per un altro «regime adeguato» (v. punto 33 supra). Del resto, non emerge né dal fascicolo né dalla decisione impugnata, inclusa la relazione di sintesi, né dalle memorie della Commissione dinanzi al Tribunale se, e in caso di risposta affermativa, in che modo, essa ha valutato le caratteristiche di quest’altro regime e la sua idoneità o meno a sostituirsi alle «Densità di bestiame minime», ma si è limitata ad affermare che la Repubblica di Lettonia era in ogni caso tenuta ad attuare detta norma a livello nazionale.
Dall’altro, il Tribunale ritiene che la Commissione fosse legittimata, in linea di principio, ad esigere dalle autorità lettoni l’attuazione delle norme intitolate «Copertura minima del suolo» e «Mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio» nel 2008 e nel 2009, cosicché le censure invocate dalla Repubblica di Lettonia nei confronti di tale obbligo di attuazione non possono essere accolte. In tale contesto, la Commissione non era in ogni caso tenuta ad accettare la giustificazione addotta dalla Repubblica di Lettonia per derogare al suo obbligo di attuare dette norme, dal momento che una siffatta giustificazione non poteva essere fondata né sul dettato del regolamento n. 1782/2003, né sulla giurisprudenza citata al punto 43 supra, né sugli obiettivi del medesimo regolamento, consistenti nell’evitare l’abbandono delle terre agricole e nel garantire che siano mantenute in buone condizioni agronomiche e ambientali (considerando 3 del regolamento n. 1782/2003).
Infatti, anche ammesso che, secondo lo Stato membro di cui trattasi, le terre agricole o le zone in questione abbiano già presentato in sé caratteristiche più o meno conformi a detti obiettivi, rendendo così inoperanti le norme BCAA o sproporzionata la loro attuazione, questa sola circostanza non lo libera, alla luce del principio di certezza del diritto e della giurisprudenza citata al punto 40 supra, dal suo obbligo di attuare le disposizioni rilevanti di detto regolamento tramite una normativa nazionale adeguata. Ciò non toglie che, nell’ambito dell’esercizio del potere discrezionale lasciatogli dai termini generici e imprecisi che caratterizzano le norme BCAA, lo Stato membro sia in grado di modularle e di concretizzarle in modo tale che esse siano adeguate al «contesto nazionale». Per contro, esso non può rinunciare completamente alla loro attuazione.
A tal riguardo, occorre sottolineare che, segnatamente nella relazione di sintesi, la Commissione ha insistito sull’attuazione delle norme BCAA controverse tramite una normativa nazionale adeguata, anche in quanto le norme nazionali devono consentire controlli, nonché sanzioni nel caso di loro inosservanza. Inoltre, per quanto attiene alle norme intitolate «Copertura minima del suolo» e «Mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio», la Repubblica di Lettonia ha riconosciuto che quantomeno una piccola parte delle sue terre agricole era interessata da dette norme, ma che la loro attuazione sarebbe stata, per questo motivo, sproporzionata. Tuttavia, alla luce del requisito fondamentale consistente nell’esistenza di controlli e di sanzioni, la Repubblica di Lettonia non può far valere il suo asserito potere discrezionale o il principio di proporzionalità per giustificare la totale mancanza di attuazione di dette norme. Pertanto, alla luce della giurisprudenza citata al punto 40 supra, la Commissione era legittimata ad insistere su una siffatta attuazione di tali norme, non fosse che per stabilire un sistema di controllo e di sanzioni completo ed efficace.
Infine, la Repubblica di Lettonia non può rimettere in discussione tale valutazione o invocare una violazione del principio di tutela del legittimo affidamento, affermando che la Commissione aveva segnatamente accettato di astenersi dall’attuare la norma concernente il «mantenimento delle terrazze». Infatti, fatte salve le considerazioni svolte ai punti 65 e 66 supra, tenuto conto della completa assenza di siffatte terrazze in Lettonia, un controllo non risultava necessario in relazione all’attuazione di tale norma. In ogni caso, alla luce degli scambi di corrispondenza nel corso del procedimento di verifica e delle prese di posizione univoche in senso contrario dei servizi della Commissione, le autorità lettoni non possono sostenere di avere ricevuto assicurazioni precise, incondizionate e concordanti (v., in tal senso, sentenze del 18 giugno 2010, Lussemburgo/Commissione,
T‑549/08
,
EU:T:2010:244
, punto
, e del 27 settembre 2012, Applied Microengineering/Commissione,
T‑387/09
,
EU:T:2012:501
, punto
e la giurisprudenza ivi citata) nel senso che la Commissione avrebbe accettato la mancanza di attuazione delle norme intitolate «Copertura minima del suolo» e «Mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio». Al contrario, alla luce della summenzionata giurisprudenza, una siffatta accettazione sarebbe stata idonea a rientrare in una prassi amministrativa infondata in diritto, la quale non poteva mai creare legittime aspettative per il singolo, incluso uno Stato membro. Ne risulta che, per quanto attiene a queste due norme BCAA, la Repubblica di Lettonia aveva tentato invano di chiedere e giustificare una deroga al suo obbligo di attuarle, e che la Commissione era legalmente obbligata a negarla. Pertanto, in tale misura, la decisione impugnata non è viziata da illegittimità.
Di conseguenza, alla luce di tutte le suesposte considerazioni, il primo motivo deve essere accolto nella parte in cui ha ad oggetto le norme intitolate «Norme inerenti alla rotazione delle colture[, ove necessario]» e «Densità di bestiame minime e/o regimi adeguati», mentre deve essere respinto nella parte in cui ha ad oggetto le norme intitolate «Copertura minima del suolo» e «Mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio».
Sul secondo motivo, relativo ad un calcolo erroneo delle rettifiche finanziarie controverse
Argomenti delle parti
Col secondo motivo la Repubblica di Lettonia addebita alla Commissione di avere applicato una rettifica finanziaria erronea, il cui importo non rispetta il principio di proporzionalità. Emergerebbe dal documento AGRI‑2005-64043 che le rettifiche finanziarie devono essere proporzionate al rischio corso dai Fondi, e che detto rischio viene valutato sulla base del rischio del danno finanziario risultante dalla mancata applicazione di sanzioni. Tuttavia, la Commissione non avrebbe precisato, in occasione dei suoi numerosi contatti con le autorità lettoni, e segnatamente nelle sue lettere del 26 novembre 2010 (punto 1.3) e del 25 febbraio 2013 (punto 4), né nella relazione di sintesi, il rischio che i Fondi avrebbero corso. Orbene, il Tribunale avrebbe già statuito, nella sentenza del 10 settembre 2008, Francia/Commissione (
T‑370/05
,
EU:T:2008:328
, punto
), che era necessario valutare il rischio reale di superamento della soglia di finanziamento comunitario corso dal FEAOG e che, in tale causa, il rischio di superamento di detta soglia era eccessivamente debole e che non esisteva dunque realmente. Ciò avverrebbe anche nel caso di specie. Di conseguenza, le rettifiche finanziarie controverse sarebbero irragionevoli e sproporzionate.
Inoltre, la Repubblica di Lettonia sostiene, in sostanza, che la Commissione ha applicato illegittimamente l’approccio forfettario, malgrado il fatto che fosse possibile valutare i rischi reali corsi in assenza di attuazione delle norme BCAA. Il documento VI/5330/97 prevedrebbe che possano essere stabilite rettifiche forfettarie solo qualora le informazioni fornite dall’inchiesta non consentano al controllore di valutare la perdita a partire da un’estrapolazione delle perdite determinate. Orbene, la Repubblica di Lettonia, più di una volta, e segnatamente con lettera del 6 novembre 2012, avrebbe fornito tutte le informazioni necessarie, in particolare sul numero di aziende potenzialmente interessate dai requisiti assenti nel 2008 e nel 2009, sulla superficie dei terreni agricoli delle aziende interessate e sull’importo stimato degli aiuti, le quali avrebbero potuto essere utilizzate nel calcolo del rischio corso dai Fondi. Tuttavia, la Commissione non avrebbe né tenuto conto di dette informazioni, né giustificato la ragione precisa per cui essa non l’aveva fatto, violando in tal modo il documento VI/5330/97. Inoltre, omettendo di valutare correttamente, senza indicare ragioni chiare, gli argomenti delle autorità lettoni relativi al calcolo del rischio finanziario preciso corso dai Fondi, la Commissione avrebbe violato il «principio di buona amministrazione», il quale esige che l’istituzione competente esamini, con cura e imparzialità, tutti gli elementi rilevanti del caso di specie. Nella specie, la Commissione non avrebbe potuto rinunciare ad un calcolo preciso di tale rischio, del quale la Repubblica di Lettonia fornisce un calcolo adeguato nell’allegato A.17 dell’atto introduttivo del ricorso.
La Commissione replica, in sostanza, che, in assenza di attuazione delle norme BCAA in questione e di altri criteri rilevanti, non era possibile calcolare le perdite concrete per i Fondi. Il calcolo ipotetico presentato dalla Repubblica di Lettonia non può pertanto essere verificato. In forza del documento AGRI‑2005-64043, la Commissione avrebbe dunque applicato rettifiche forfettarie del 5% per l’anno di dichiarazione 2008 e del 2% per l’anno di dichiarazione 2009.
Giudizio del Tribunale
Con il secondo motivo, la Repubblica di Lettonia addebita, in sostanza, alla Commissione di avere violato, nell’ambito del calcolo delle rettifiche forfettarie controverse, da un lato, il principio di proporzionalità, nonché le disposizioni rilevanti del documento AGRI‑2005-64043 (prima parte) e, dall’altro, i requisiti fissati dal documento VI/5330/97, nonché il principio di «buona amministrazione» (seconda parte).
Per quanto attiene alla prima parte, occorre rilevare che il documento AGRI‑2005-64043 non solo prevede disposizioni più precise di quelle fissate dal documento VI/5330/97, nella misura in cui esso ha esattamente ad oggetto le rettifiche finanziarie che possono essere applicate nell’ambito della condizionalità, rilevante nella specie, ma si ritiene anche che esso attui il principio di proporzionalità in tale ambito specifico. Orbene, la Repubblica di Lettonia non rimette in discussione la legittimità del documento AGRI‑2005-64043 con riferimento, segnatamente, al principio di proporzionalità, cosicché è sufficiente che il Tribunale verifichi se la Commissione abbia rispettato le norme che essa si è autoimposta in forza di detto documento. A tal riguardo, occorre rammentare che, adottando norme di comportamento amministrativo intese ad esplicare effetti esterni, come il documento AGRI‑2005‑64043, ed annunciando, con la loro pubblicazione o con la loro comunicazione, come nella specie, agli Stati membri, che esse verranno da quel momento in avanti applicate ai casi a cui esse si riferiscono, la Commissione si autolimita nell’esercizio del suo potere discrezionale e non può discostarsi da tali norme, pena una sanzione, eventualmente, a titolo di violazione di principi generali del diritto, quali i principi di parità di trattamento, di certezza del diritto o di tutela del legittimo affidamento (v., in tal senso, sentenze del 9 settembre 2011, Grecia/Commissione,
T‑344/05
, non pubblicata,
EU:T:2011:440
, punto
; del 16 settembre 2013, Spagna/Commissione,
T‑3/07
, non pubblicata,
EU:T:2013:473
, punto
e la giurisprudenza ivi citata, e del 10 luglio 2014, Grecia/Commissione,
T‑376/12
,
EU:T:2014:623
, punto
).
In tal senso, nel documento AGRI‑2005-64043, nel titolo «Principi generali», viene esposto, facendo riferimento al principio di proporzionalità, in sostanza, che le rettifiche finanziarie devono essere proporzionate rispetto al rischio corso dai Fondi, tenendo conto del fatto che le norme di condizionalità non costituiscono norme in materia di ammissibilità, bensì il fondamento di sanzioni. Pertanto, il rischio corso dai Fondi non verrà valutato, in linea di principio, sulla base del rischio di spese inammissibili, bensì su quella del rischio di perdite finanziarie risultanti dalla mancata applicazione di sanzioni. Nell’ambito dello stesso titolo, la Commissione comunica la propria intenzione di utilizzare rettifiche finanziarie forfettarie anche nel contesto di debolezze del sistema di condizionalità.
Per quanto attiene alle rettifiche finanziarie, il punto 3.1 del documento AGRI‑2005-64043 prevede, segnatamente, le seguenti aliquote di rettifica:
—
«Quando vengono constatate carenze in sede di applicazione di uno o più controlli secondari nell’ambito del sistema di condizionalità, occorre applicare una rettifica del 2% (...)
—
Quando gli obblighi da rispettare nell’ambito della condizionalità, fissati in un atto (...) o in una norma (v. l’allegato IV del [...] regolamento [n. 1782/2003]), sono controllati[,] ma senza rispettare il numero, la frequenza o il rigore richiesti dalle normative o dalla legislazione (nel caso [...] delle buone condizioni agronomiche e ambientali) oppure quando tali controlli non comportano l’applicazione di sanzioni regolamentari, si deve applicare una rettifica del 5%.
—
(...)».
La Repubblica di Lettonia non ha dimostrato che, nella specie, in sede di determinazione delle rettifiche forfettarie controverse, la Commissione non avrebbe rispettato le summenzionate disposizioni e, pertanto, il principio di proporzionalità.
A tal riguardo, occorre ricordare che, col primo motivo, la Repubblica di Lettonia si limita a contestare la legittimità delle rettifiche forfettarie controverse sostanzialmente per il motivo che la Commissione le avrebbe addebitato a torto di non avere attuato le norme di cui all’allegato IV del regolamento n. 1782/2003. Inoltre, si evince chiaramente dalle disposizioni figuranti al secondo trattino del punto 3.1 del documento AGRI‑2005-64043 che la Commissione si ritiene legittimata ad applicare una rettifica forfettaria pari al 5% allorché gli obblighi da rispettare nell’ambito della condizionalità, stabiliti in una norma ai sensi dell’allegato IV del regolamento n. 1782/2003, «sono controllati[,] ma senza rispettare il numero, la frequenza o il rigore richiesti dalle normative o dalla legislazione (…) oppure quando tali controlli non comportano l’applicazione di sanzioni regolamentari».
Nella specie, è giocoforza constatare che, alla luce della mancanza totale di attuazione, da parte delle autorità lettoni, segnatamente, delle norme intitolate «Copertura minima del suolo» e «Mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio» (v. punto 68 supra) e, pertanto, di controlli e sanzioni, da parte di dette autorità, dell’eventuale inosservanza di tali norme, le condizioni di cui alla summenzionata disposizione erano necessariamente soddisfatte per l’anno di dichiarazione 2008. Infatti, in conformità a quanto precede, per giustificare l’applicazione di un’aliquota di rettifica forfettaria del 5%, la Commissione aveva precisato, nella relazione di sintesi, che, nel 2008, quattro norme BCAA su dieci, fra cui le due summenzionate, non erano state né definite né controllate, il che giustificava di per sé detta rettifica forfettaria (v. punto 13 supra). In ogni caso, la Repubblica di Lettonia non ha contestato il fatto che i controlli richiesti dalla Commissione non erano stati effettuati e che non erano state né previste né applicate sanzioni.
In tali circostanze, la Commissione poteva limitarsi a richiamare i criteri delle summenzionate disposizioni risultanti dal documento AGRI‑2005‑64043 e a constatare la totale mancanza di attuazione e di controllo delle norme in questione, senza essere tenuta a valutare e a spiegare il livello di rischio corso dai Fondi. Tale constatazione è indirettamente confermata dal punto 3.2 del documento AGRI‑2005‑64043, nel titolo «Valutazione del livello del rischio», il quale enuncia che, qualora il sistema di controllo instaurato dallo Stato membro sia carente, è impossibile stabilire chiaramente la rispettiva importanza delle diverse aliquote rilevanti concernenti le sanzioni non applicate, e che le rettifiche forfettarie mirano a porre rimedio a tale difficoltà applicando aliquote di rettifica di livello standard. In tale contesto, in conformità all’obiettivo di tale disposizione, la Commissione fa correttamente valere che, nel caso di mancanza totale di attuazione di talune norme BCAA, le sarebbe impossibile calcolare le perdite concrete per i Fondi.
Tale valutazione non viene rimessa in discussione dal fatto che, per quanto riguarda l’anno di dichiarazione 2009, la Commissione si è limitata ad applicare una rettifica forfettaria soltanto del 2% per la mancanza di attuazione e di controllo di norme BCAA analoghe in forza dell’allegato III del regolamento n. 73/2009, parimenti intitolate «Copertura minima del suolo» e «Mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio» (v. punto 14 supra). Infatti, come si evince dalla relazione di sintesi, la Commissione ha giustificato l’applicazione di tale minore aliquota di rettifica del 2% adducendo che, nel frattempo, le autorità lettoni avevano migliorato il sistema di controllo della condizionalità, cosicché il rischio corso dai Fondi era meno elevato per tale anno che per l’anno di dichiarazione 2008. In ogni caso, la Repubblica di Lettonia ha confermato in udienza che essa non intendeva contestare l’esistenza di carenze in detto sistema di controllo. Inoltre, essa non ha fatto valere che la Commissione avrebbe dovuto applicare questa stessa aliquota di rettifica parimenti in relazione all’anno di dichiarazione 2008, bensì si è limitata ad insistere sull’asserita necessità di calcolare concretamente il rischio corso.
In tale contesto, la Repubblica di Lettonia non può neanche far valere utilmente la sentenza del 10 settembre 2008, Francia/Commissione (
T‑370/05
,
EU:T:2008:328
, punto
). A tal riguardo, è sufficiente rilevare che, da un lato, tale sentenza non si esprime chiaramente nel senso invocato dalla Repubblica di Lettonia e, dall’altro, essa riguarda un regime distinto di controllo delle spese e di rettifiche finanziarie a norma del FEAOG, inapplicabile nella specie.
Pertanto, nella misura in cui la Commissione era legittimata a fondare la decisione impugnata, e in particolare le rettifiche forfettarie controverse, sull’inosservanza, da parte delle autorità lettoni, dell’obbligo di attuare le norme intitolate «Copertura minima del suolo» e «Mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio» e sull’assenza di un loro controllo durante gli anni di dichiarazione 2008 e 2009, l’argomento della ricorrente non può essere accolto.
Ne consegue che la prima parte del secondo motivo deve essere dichiarata infondata.
Per quanto attiene alla seconda parte, occorre rammentare che il documento AGRI‑2005-64043 contiene norme speciali in relazione alle rettifiche finanziarie forfettarie applicabili al sistema di condizionalità, cosicché le norme generali contenute nel documento VI/5330/97 ne risultano necessariamente modificate e precisate. Pertanto, la Repubblica di Lettonia non è legittimata a fare valere detto documento nella sua totalità, e la sua corrispondente censura deve essere respinta in quanto inconferente.
Inoltre, come sottolineato dalla Commissione, occorre rilevare che essa ha effettivamente tenuto conto degli argomenti e delle informazioni che le autorità lettoni avevano presentato nel corso del procedimento di verifica bilaterale al fine di dimostrare che le rettifiche forfettarie proposte non sarebbero state adeguate al rischio corso dai Fondi. Tuttavia, nella sua lettera dell’11 novembre 2013, in conformità alle considerazioni svolte ai punti 77 e 82 supra, la Commissione ha respinto detti argomenti e informazioni, adducendo, segnatamente, che in sostanza, nel 2008, quattro norme BCAA su dieci non erano state definite e che, nel 2009, due norme BCAA su otto non erano state definite, e che la stima del rischio potenziale per i Fondi presentata dalle autorità lettoni non sarebbe stata attendibile (v. punto 6 supra).
In tali circostanze, la Repubblica di Lettonia non è neanche legittimata ad addebitare alla Commissione una violazione del documento VI/5330/97 e del principio di «buona amministrazione», cosicché la seconda parte non può essere accolta.
Di conseguenza, il secondo motivo deve essere respinto in toto.
Sulla domanda di annullamento della decisione impugnata
Dal momento che il primo motivo deve essere parzialmente accolto, ossia nella misura in cui la Commissione ha illegittimamente fondato le rettifiche forfettarie controverse sulla carenza, addebitata alle autorità lettoni, consistente nella mancata attuazione, nel 2008, delle norme intitolate «Norme inerenti alla rotazione delle colture[, ove necessario]» e «Densità di bestiame minime e/o regimi adeguati», la decisione impugnata deve essere annullata in toto.
Infatti, contrariamente a quanto spiegato dalla Commissione in udienza, è sufficiente sottolineare, in ogni caso, che non può escludersi che la mancanza di considerazione di tale carenza o semplicemente la mera constatazione della mancata attuazione delle norme intitolate «Copertura minima del suolo» e «Mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio» per gli anni di dichiarazione 2008 e 2009 sarebbero state idonee ad incidere sul calcolo dell’importo totale della rettifica forfettaria, ossia EUR 739393,95, il quale è contestato nell’ambito del presente ricorso. Tale conclusione si giustifica, segnatamente, alla luce del fatto che, nella decisione impugnata, per quanto riguarda l’anno di dichiarazione 2009, a causa della mancata attuazione di queste due sole norme BCAA, la Commissione ha ritenuto opportuno applicare rettifiche forfettarie pari unicamente al 2%, invece che al 5%. Anche se la Commissione ha motivato tale approccio con l’esistenza di un certo miglioramento, da parte delle autorità lettoni, del sistema di controllo della condizionalità rispetto all’anno di dichiarazione 2008 (v. punti 14 e 80 supra), il Tribunale non è in grado di valutare, alla luce degli elementi del fascicolo, se la mancata attuazione di queste due sole norme BCAA nel 2008 avrebbe potuto condurre la Commissione ad una conclusione analoga. A tal riguardo, occorre ricordare che, in materia di politica agricola, la giurisprudenza riconosce alle istituzioni dell’Unione un ampio potere discrezionale, tenuto conto delle responsabilità loro conferite dal Trattato (sentenza del 3 maggio 2007, Spagna/Commissione,
T‑219/04
,
EU:T:2007:121
, punto
). Analogamente, nella specie, nell’ambito dell’attuazione dell’articolo 31, paragrafo 2, del regolamento n. 1290/2005 e delle disposizioni rilevanti del documento AGRI‑2005-64043, la Commissione dispone di un ampio margine discrezionale per valutare il rischio corso dai Fondi a causa dell’esistenza di carenze nei sistemi di controllo della condizionalità, nonché della complessità delle operazioni di calcolo – non comunicate al Tribunale – sottese al calcolo dell’importo delle diverse rettifiche forfettarie controverse illustrate alle pagine 69, 70, 73 e 74 della decisione impugnata. Orbene, al riguardo, nell’ambito del suo controllo di legittimità ai sensi dell’articolo 263 TFUE, il Tribunale deve astenersi dal sostituire la propria valutazione economica a quella della Commissione (v., in tal senso, sentenze del 2 settembre 2010, Commissione/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, punto
, e del 24 gennaio 2013, Frucona Košice/Commissione,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, punto
).
In forza dell’articolo 266, paragrafo 1, TFUE, incomberà dunque alla Commissione trarre le conseguenze necessarie dall’annullamento della decisione impugnata tenendo conto non soltanto del dispositivo della presente sentenza, ma anche della motivazione che ne costituisce il necessario presupposto, in quanto essa è indispensabile per determinare il senso esatto del dispositivo (v., in tal senso, sentenza del 29 novembre 2007, Italia/Commissione,
C‑417/06 P
,
EU:C:2007:733
, punto
e la giurisprudenza ivi citata).
Sulle spese
L’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura dispone che la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
La Commissione, rimasta soccombente, va condannata alle spese, conformemente alla domanda della Repubblica di Lettonia.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
La decisione di esecuzione 2014/458/UE della Commissione del 9 luglio 2014, recante esclusione dal finanziamento dell’Unione europea di alcune spese sostenute dagli Stati membri nell’ambito del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «Garanzia», del Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR), è annullata nella parte in cui tale decisione esclude dal finanziamento dell’Unione alcune spese sostenute dalla Repubblica di Lettonia, di importo pari a EUR 739393,95, a causa della loro non conformità alle norme dell’Unione.

2)
La Commissione europea è condannata alle spese.

Jaeger
Prek
Kreuschitz
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 14 luglio 2016
Firme
Indice

Fatti

Procedimento e conclusioni delle parti

In diritto

Sintesi dei motivi di annullamento

Sul primo motivo, relativo ad una violazione dell’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento n. 1782/2003 e dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 73/2009

Argomenti delle parti

Giudizio del Tribunale

– Osservazioni preliminari

– Sull’interpretazione letterale

– Sull’interpretazione contestuale e teleologica

– Sull’interpretazione storica

– Conclusione

Sul secondo motivo, relativo ad un calcolo erroneo delle rettifiche finanziarie controverse

Argomenti delle parti

Giudizio del Tribunale

Sulla domanda di annullamento della decisione impugnata

Sulle spese
(
*1
)	Lingua processuale: il lettone.