CELEX: 62019TJ0789
Institucionální právo
Evropská občanská iniciativa
Obchod s územími, která jsou vojensky okupována
Odmítnutí registrace
Zjevný nedostatek pravomocí Komise
Článek 4 odst. 2 písm. b) nařízení (EU) č. 211/2011
Společná obchodní politika
Článek 207 SFEU
Společná zahraniční a bezpečnostní politika
Článek 215 SFEU
Povinnost uvést odůvodnění
Článek 4 odst. 3 nařízení č. 211/2011

Skutečnosti předcházející sporu
Žalobci, Tom Moerenhout a šest dalších občanů, jejichž jména jsou uvedena v příloze, jsou autory návrhu evropské občanské iniciativy „Zajištění souladu společné obchodní politiky se Smlouvami EU a s mezinárodním právem“ (dále jen „návrh EOI“), který byl předán Evropské komisi dne 5. července 2019 k registraci podle čl. 4 nařízení (EU) č. 211/2011 Evropského parlamentu a Rady ze dne 16. února 2011 o občanské iniciativě (
Úř. věst. 2011, L 65, s. 1
).
Předmětem návrhu EOI bylo:
„Regulovat obchodní transakce se subjekty okupantů, které jsou usazené nebo působí na okupovaných územích, odepřením vstupu produktům pocházejícím z těchto území na trh EU.“
Návrh EOI uvádí následující cíl:
„Komise má jako strážkyně smluv povinnost zajistit soulad politiky Unie a dodržování základních práv a mezinárodního práva ve všech oblastech práva EU, včetně společné obchodní politiky. Musí navrhnout takové právní akty, které zabrání právním subjektům z EU dovážet produkty pocházející z nezákonných osad na okupovaných územích a vyvážet do takových území, aby byla zachována integrita vnitřního trhu a aby se trvání takových protiprávních situací neposkytovala žádná pomoc ani podpora.“
Pod nadpisem „Relevantní ustanovení Smluv a mezinárodního práva“ žalobci uvedli článek 2, čl. 3 odst. 5, čl. 6 odst. 3 a článek 21 SEU, jakož i čl. 2 odst. 1, články 3 a 205 a čl. 207 odst. 1 a 2 SFEU. Odvolávali se rovněž na Listinu základních práv Evropské unie, na nařízení Rady (ES) č. 2368/2002 ze dne 20. prosince 2002, kterým se provádí Kimberleyský systém certifikace pro mezinárodní obchod se surovými diamanty (
Úř. věst. 2002, L 358, s. 28
), nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/125 ze dne 16. ledna 2019 o obchodování s některým zbožím, které by mohlo být použito pro trest smrti, mučení nebo jiné kruté, nelidské či ponižující zacházení nebo trestání (
Úř. věst. 2019, L 30, s. 1
), na rozsudky ze dne 30. července 1996, Bosphorus (
C‑84/95
,
EU:C:1996:312
), a ze dne 25. února 2010, Brita (
C‑386/08
,
EU:C:2010:91
), jakož i na určitá ustanovení a prameny mezinárodního práva včetně rezolucí Rady Bezpečnosti Organizace Spojených národů a stanovisek Mezinárodního soudního dvora.
Rozhodnutím (EU) 2019/1567 ze dne 4. září 2019 o navrhované občanské iniciativě „Zajištění souladu společné obchodní politiky se Smlouvami EU a s mezinárodním právem (
Úř. věst. 2019, L 241, s. 12
, dále jen „napadené rozhodnutí“) Komise odmítla návrh EOI zaregistrovat.
Komise uvedla v bodech 5 až 7 odůvodnění napadeného rozhodnutí následující:
„5)
Právní akt týkající se předmětu [návrhu EOI] by mohl být přijat pouze na základě článku 215 […] SFEU.
6)
Předpokladem pro přijetí právního aktu na základě článku 215 […] SFEU je však přijetí rozhodnutí v souladu s hlavou V kapitolou 2 Smlouvy [o EU], které stanoví pozastavení, omezení nebo úplné přerušení hospodářských a finančních vztahů s dotčenou třetí zemí. Komise nemá pravomoc předkládat návrhy takového rozhodnutí. Vzhledem k neexistenci odpovídajícího rozhodnutí přijatého podle hlavy V kapitoly 2 Smlouvy [o EU] nemá Komise pravomoc předložit návrh právního aktu, který by mohl být přijat na základě článku 215 […] SFEU.
7)
[Návrh EOI] proto zjevně spadá mimo rámec pravomocí Komise předložit návrh právního aktu Unie pro účely provedení Smluv ve smyslu čl. 4 odst. 2 písm. b) [nařízení č. 211/2011], ve spojení s čl. 2 bodem 1 [tohoto] nařízení.“
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 14. listopadu 2019 podali žalobci projednávanou žalobu.
Komise předložila žalobní odpověď dne 30. ledna 2020.
Žalobci předložili repliku dne 20. dubna 2020.
Komise předložila dupliku dne 9. července 2020.
Na návrh desátého senátu rozhodl Tribunál podle článku 28 jednacího řádu předat věc rozšířenému senátu.
Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 14. ledna 2021.
Žalobci navrhují, aby Tribunál:
–
zrušil napadené rozhodnutí,
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Komise navrhuje, aby Tribunál:
–
žalobu zamítl,
–
uložil žalobcům náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
Na podporu žaloby předkládají žalobci čtyři žalobní důvody. První žalobní důvod vychází z porušení čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv, jakož i čl. 4 odst. 1 a 2 nařízení č. 211/2011 v rozsahu, v němž Komise zkreslila návrh EOI, neboť nezohlednila jeho skutečný účel, který se týkal opatření v oblasti společné obchodní politiky. Druhý žalobní důvod vychází z porušení čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce tohoto nařízení v rozsahu, v němž Komise nesplnila povinnost uvést odůvodnění. Třetí žalobní důvod vychází z porušení čl. 4 odst. 2 písm. b) uvedeného nařízení v rozsahu, v Komise nesprávně konstatovala, že akt požadovaný v návrhu EOI mohl být přijat jen na základě článku 215 SFEU. Čtvrtý žalobní důvod vychází z porušení čl. 4 odst. 2 písm. b) téhož nařízení, jelikož Komise nezohlednila jiné právní základy, o něž lze návrh EOI zjevně opřít.
Tribunál považuje za vhodné přezkoumat nejprve druhý žalobní důvod vycházející z nedostatečného odůvodnění napadeného rozhodnutí.
V rámci tohoto žalobního důvodu žalobci uplatňují v podstatě tři výtky týkající se odůvodnění napadeného rozhodnutí.
Zaprvé podle nich Komise nevysvětlila, proč měla za to, že čl. 207 odst. 2 SFEU nepředstavuje náležitý právní základ pro akt požadovaný v návrhu EOI, ačkoli toto ustanovení, jakož i nařízení 2019/125 bylo v uvedeném návrhu výslovně zmíněno. Žalobci mají totiž za to, že z návrhu EOI vyplývalo, že se týká opatření spadajícího do společné obchodní politiky.
Zadruhé vzhledem k tomu, že podle Komise může být náležitým právním základem pro navrhovanou EOI pouze článek 215 SFEU týkající se opatření přijímaných v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP), měla vysvětlit, proč je podle ní převažujícím cílem uvedeného návrhu spíše opatření v oblasti SZBP než opatření týkající se společné obchodní politiky.
Zatřetí Komise podle žalobců nečiní rozdíl mezi dvěma odstavci článku 215 SFEU. Povšechný odkaz na tento článek jako na právní základ pro opatření požadované v navrhované EOI přitom neumožňuje zjistit, proč by měl zákaz požadovaný uvedeným návrhem spadat pod omezující opatření vůči zemím (na základě odstavce 1 uvedeného článku), a nikoli pod omezující opatření vůči osobám (na základě odstavce 2 téhož článku).
Komise argumentaci žalobců zpochybňuje a v podstatě tvrdí, že napadené rozhodnutí je dostatečně odůvodněno.
V tomto ohledu třeba připomenout, že pokud jde o postup registrace navrhované EOI podle článku 4 nařízení č. 211/2011, má Komise povinnost zkoumat, zda takový návrh splňuje podmínky registrace stanovené v odst. 2 tohoto článku.
K uvedeným podmínkám čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011 konkrétně řadí podmínku, že Komise zaregistruje navrhovanou občanskou iniciativu, pokud tato iniciativa „nespadá zjevně mimo rámec pravomocí Komise na předložení návrhu právního aktu Unie pro účely provedení Smluv“. Komise je tak oprávněna odmítnout registraci navrhované občanské iniciativy na základě tohoto ustanovení, pouze pokud tento návrh spadá vzhledem ke svému předmětu a cílům, které vyplývají z povinných informací a případně doplňujících informací poskytnutých organizátory podle přílohy II tohoto nařízení, zjevně mimo rámec pravomocí Komise na předložení návrhu právního aktu Unie pro účely provedení Smluv (rozsudek ze dne 12. září 2017, Anagnostakis v. Komise,
C‑589/15 P
,
EU:C:2019:177
, bod
, a ze dne 7. března 2019, Izsák a Dabis v. Komise,
C‑420/16 P
,
EU:C:2019:177
, bod
.
Článek 4 odst. 3 druhý pododstavec nařízení č. 211/2011 stanoví, že pokud Komise odmítne zaregistrovat navrhovanou občanskou iniciativu, vyrozumí organizátory o důvodech tohoto odmítnutí.
Podle judikatury může skutečnost, že navrhovaná občanská iniciativa nebyla zaregistrována, ovlivnit samotnou účinnost práva občanů předložit občanskou iniciativu, které je zakotveno v čl. 24 prvním pododstavci SFEU. Proto musí takovéto rozhodnutí jasně uvádět důvody pro uvedené odmítnutí (viz rozsudek ze dne 3. února 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe v. Komise,
T‑646/13
,
EU:T:2017:59
, bod
a citovaná judikatura).
Občan, který předloží návrh občanské iniciativy, musí být totiž schopen porozumět důvodům, proč tato nebyla Komisí zaregistrována, takže Komisi po předložení takového návrhu přísluší tento návrh posoudit, ale s ohledem na jeho dopad na účinný výkon práva zakotveného Smlouvou rovněž upřesnit jednotlivé důvody zamítavého rozhodnutí. To vyplývá ze samotné povahy tohoto práva, které má posilovat občanství Unie a podílením se občanů na demokratickém životě Unie zvyšovat demokratické fungování Unie, jak je uvedeno v prvním bodě odůvodnění nařízení č. 211/2011 (viz rozsudek ze dne 3. února 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe v. Komise,
T‑646/13
,
EU:T:2017:59
, bod
a citovaná judikatura).
Uskutečnění cílů připomenutých v bodě 2 odůvodnění nařízení č. 211/2011, které spočívají v podpoře účasti občanů na demokratickém životě a větším zpřístupnění Unie, by bylo vážně ohroženo bez úplného odůvodnění v zamítavém rozhodnutí (rozsudek ze dne 3. února 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe v. Komise,
T‑646/13
,
EU:T:2017:59
, bod
).
Povinnost informovat organizátory o důvodech odmítnutí zaregistrovat navrhovanou EOI, jak je stanovena v čl. 4 odst. 3 druhém pododstavci nařízení č. 211/2011, je konkrétním vyjádřením povinnosti uvést odůvodnění právních aktů zakotvené v článku 296 SFEU v otázce evropské občanské iniciativy (rozsudek ze dne 12. září 2017, Anagnostakis v. Komise,
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, bod
).
Podle ustálené judikatury musí být odůvodnění vyžadované posledně uvedeným ustanovením přizpůsobeno povaze dotčeného aktu a musí z něho jasně a jednoznačně vyplývat úvahy orgánu, jenž akt vydal, tak aby se zúčastněné osoby mohly seznámit s důvody, které vedly k přijetí opatření, a příslušný soud mohl vykonávat přezkum. Požadavek odůvodnění musí být posuzován v závislosti na okolnostech případu, zejména v závislosti na obsahu aktu, povaze dovolávaných důvodů a zájmu, který mohou mít osoby, kterým je akt určen, nebo jiné osoby, kterých se akt bezprostředně a osobně dotýká, na získání vysvětlení. Není požadováno, aby odůvodnění vylíčilo všechny relevantní skutkové a právní okolnosti, jelikož otázka, zda odůvodnění aktu splňuje požadavky článku 296 SFEU, musí být posuzována s ohledem nejen na jeho znění, ale také s ohledem na jeho kontext, jakož i s ohledem na všechna právní pravidla upravující dotčenou oblast (rozsudek ze dne 2. dubna 1998, Komise v. Sytraval a Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, bod
; viz rovněž rozsudek ze dne 1. července 2008, Chronopost a La Poste v. UFEX a další,
C‑341/06 P a C‑342/06 P
,
EU:C:2008:375
, bod
a citovaná judikatura).
Ačkoli je pravda, že orgány nejsou při odůvodnění přijímaných rozhodnutí povinny vyjádřit se ke všem argumentům, kterých se dotčené osoby ve správním řízení před nimi dovolávají, nemění to nic na tom, že musí popsat skutkové okolnosti a právní úvahy, které mají zásadní význam v rámci systematiky jejich rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 10. července 2008, Bertelsmann a Sony Corporation of America v. Impala,
C‑413/06 P
,
EU:C:2008:392
, bod
, a ze dne 6. září 2012, Storck v. OHIM,
C‑96/11 P
, nezveřejněný,
EU:C:2012:537
, bod
).
Ve světle těchto zásad je třeba zkoumat, zda Komise v napadeném rozhodnutí poskytla dostatečné odůvodnění.
V projednávané věci, jak bylo připomenuto v bodě 6 výše, Komise v napadeném rozhodnutí konstatovala, že právní akt týkající se předmětu navrhované EOI lze přijmout pouze na základě článku 215 SFEU (bod 5 odůvodnění) a že nemá pravomoc k předložení návrhu právního aktu na tomto základě (bod 6 odůvodnění). Vysvětlila, že navrhovaná EOI tedy zjevně nespadá do rámce jejích pravomocí ve smyslu čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011 ve spojení s čl. 2 bodem 1 uvedeného nařízení (bod 7 odůvodnění).
Z odůvodnění obsaženého v napadeném rozhodnutí tedy vyplývá, že Komise své odmítnutí založila v podstatě na tom, že nemá pravomoc předložit návrh právního aktu, který by mohl reagovat na předmět navrhované EOI, jelikož jediným použitelným právním základem je podle Komise článek 215 SFEU.
Je však nutno konstatovat, jak tvrdí žalobci, že napadené rozhodnutí neupřesňuje, proč měla Komise za to, že cíli navrhované EOI může odpovídat pouze akt přijatý na základě článku 215 SFEU. A dále, ze znění napadeného rozhodnutí sice implicitně vyplývá, že ostatní ustanovení uplatněná žalobci v jimi navrhované EOI, a konkrétně článek 207 SFEU, podle Komise nemohou představovat náležitý právní základ pro opatření požadované návrhem EOI, avšak Komise v tomto ohledu své úvahy nevysvětlila.
Dostatečnost takového odůvodnění obsaženého v napadeném rozhodnutí tudíž musí být posuzována s ohledem na následující úvahy.
Zaprvé napadené rozhodnutí vycházelo z toho, že Komise zjevně nemá pravomoc předložit návrh právního aktu, který by mohl reagovat na předmět a cíl navrhované EOI. Tuto zjevnou absenci pravomoci lze vysvětlit tím, že podle názoru Komise navrhovaný akt spadá výlučně do oblasti SZBP.
Posouzení předmětu a cílů navrhované EOI ze strany Komise v souladu s judikaturou citovanou v bodě 23 výše, a proto i použitelného právního základu, má tedy zásadní význam v rámci systematiky napadeného rozhodnutí ve smyslu judikatury připomenuté v bodě 30 výše. Z toho vyplývá, že na rozdíl od toho, co Komise tvrdí, měl tento orgán v napadeném rozhodnutí vysvětlit svou analýzu náležitého právního základu.
Je přitom zjevné, že z odůvodnění poskytnutého Komisí v napadeném rozhodnutí, které v podstatě poukazuje pouze na článek 215 SFEU jako na jediný možný právní základ aktu umožňujícího reagovat na předmět navrhované EOI, nelze pochopit úvahy týkající se volby tohoto právního základu. Zmínka v bodě 6 odůvodnění napadeného rozhodnutí o tom, že Komise nemá pravomoc přijmout „rozhodnutí, které stanoví pozastavení, omezení nebo úplné přerušení hospodářských a finančních vztahů s dotčenou třetí zemí“, která přebírá znění čl. 215 odst. 1 SFEU, toto posouzení v žádném případě nepodkládá. Je totiž třeba poznamenat, že Komise nevysvětlila, proč podle ní musí být opatření zamýšlené navrhovanou EOI nutně kvalifikováno pouze tak, že má jít o akt, který stanoví pozastavení nebo omezení obchodních vztahů s jednou nebo několika třetími zeměmi ve smyslu čl. 215 odst. 1 SFEU.
Zadruhé obsah navrhované EOI představuje relevantní kontext ve smyslu judikatury citované v bodě 29 výše pro účely posouzení dostatečnosti odůvodnění napadeného rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. září 2017, Anagnostakis v. Komise
C‑589/15 P
,
EU:C:2017:663
, body
a
až
).
V projednávané věci žalobci v navrhované EOI výslovně a opakovaně odkazovali na společnou obchodní politiku, jakož i na ustanovení v této oblasti.
Žalobci totiž v části navrhované EOI týkající se jejího cíle uvedli, že Komise musí zajistit „soulad politiky Unie a dodržování základních práv a mezinárodního práva ve všech oblastech práva EU, včetně společné obchodní politiky“ (bod 3 výše), a v části týkající se předmětu uvedeného ustanovení hovoří o přijetí opatření, které má „regulovat obchodní transakce“ s okupovanými územími (bod 2 výše).
V části navrhované EOI týkající se „relevantních ustanovení Smluv a mezinárodního práva“ žalobci uvedli řadu ustanovení týkajících se společné obchodní politiky (bod 4 výše). Konkrétně zmínili čl. 207 odst. 1 a 2 SFEU, který mimo jiné stanoví, že opatření vymezující rámec pro provádění obchodní politiky Unie přijímají Evropský parlament a Rada formou nařízení řádným legislativním postupem, jakož i článek 3 SFEU, z něhož vyplývá, že společná obchodní politika je ve výlučné pravomoci Unie. Kromě toho poukázali na dvě nařízení přijatá v oblasti společné obchodní politiky, která upravují obchodování s určitým druhem produktů pocházejících ze třetích zemí, přičemž toto obchodování je podmíněno systémem povolení, jakož i dva rozsudky Soudního dvora týkající se uplatňování unijních aktů v této oblasti.
Z informací obsažených v navrhované EOI tudíž vyplývalo, že žalobci si přáli, aby Komise předložila návrh aktu v oblasti společné obchodní politiky na základě článku 207 SFEU.
Komise správně uvádí, že neměla povinnost v napadeném rozhodnutí poukázat na irelevantnost jednotlivých ustanovení či údajných pramenů práva zmíněných žalobci v navrhované EOI.
Nicméně vzhledem k výslovným a opakovaným odkazům na společnou obchodní politiku v navrhované EOI, a zejména na článek 207 SFEU, měla Komise v projednávané věci vysvětlit důvody, které ji vedly k implicitnímu závěru, že opatření uvedená v navrhované EOI vzhledem k jejich cíli a předmětu nespadají do této oblasti, a nemohla tedy být přijata na základě článku 207 SFEU. Napadené rozhodnutí přitom v tomto ohledu neobsahuje žádné odůvodnění.
Vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí v podstatě vycházelo z konstatování, že navrhovaná EOI zjevně nespadá do pravomocí Komise, má posouzení, podle kterého se uvedený návrh nemůže vztahovat ke společné obchodní politice, zásadní význam v systematice napadeného rozhodnutí. Na rozdíl od SZBP je totiž společná obchodní politika oblastí, v níž má Komise pravomoc formulovat návrh unijního aktu na základě článku 207 SFEU.
Zatřetí dostatečnost či nedostatečnost odůvodnění napadeného rozhodnutí musí být posuzována rovněž s ohledem na cíle čl. 11 odst. 4 SEU, čl. 24 prvního pododstavec SFEU a nařízení č. 211/2011, které spočívají v podpoře účasti občanů na demokratickém životě a větším zpřístupnění Unie. Jak bylo připomenuto v bodech 25 až 27 výše, Komise musí s ohledem na tyto cíle jasně uvést důvody pro odmítnutí zaregistrovat navrhovanou občanskou iniciativu.
Bez úplného odůvodnění by přitom bylo vážně ohroženo podání případného nového návrhu EOI zohledňujícího výhrady Komise k přípustnosti návrhu stejně jako dosažení cílů spočívajících v povzbuzování k účasti občanů na demokratickém životě Unie a větším zpřístupnění Unie, připomenutých v bodu 2 odůvodnění nařízení č. 211/2011 (rozsudek ze dne 3. února 2017, Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe v. Komise,
T‑646/13
,
EU:T:2017:59
, bod
). Podle článku 11 odst. 4 SEU a čl. 24 prvního pododstavce SFEU, jakož i cílů nařízení č. 211/2011 totiž Komise splní cíl spočívající v podpoře účasti občanů na demokratickém životě pouze tím, že odpovídajícím způsobem uvede důvody, které ji vedly k závěru, že opatření uvedené v navrhované EOI spadá výlučně do oblasti SZBP a nesouvisí se společnou obchodní politikou.
S ohledem na výše uvedené, a aniž je třeba zkoumat otázku, zda Komise měla v napadeném rozhodnutí rovněž upřesnit, jaký odstavec článku 215 SFEU se vztahuje na opatření zamýšlené v navrhované EOI, je třeba dospět k závěru, že napadené rozhodnutí neobsahuje dostatek informací umožňujících žalobcům seznámit se s důvody pro odmítnutí registrace navrhované EOI a Tribunálu vykonat přezkum legality tohoto odmítavého rozhodnutí. Toto rozhodnutí tudíž nesplňuje povinnost uvést odůvodnění vyplývající z článku 296 SFEU a čl. 4 odst. 3 druhého pododstavce nařízení č. 211/2011.
V důsledku toho je třeba druhému žalobnímu důvodu vyhovět a napadené rozhodnutí zrušit bez nutnosti zkoumat další žalobní důvody uplatněné žalobci.
K nákladům řízení
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu Tribunálu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že žalobci požadovali náhradu nákladů řízení a Komise neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (desátý rozšířený senát)
rozhodl takto:

1)
Rozhodnutí Komise (EU) 2019/1567 ze dne 4. září 2019 o navrhované občanské iniciativě „Zajištění souladu společné obchodní politiky se Smlouvami EU a s mezinárodním právem“ se zrušuje.

2)
Evropské komisi se ukládá náhrada nákladů řízení.

Papasavvas
Kornezov
Buttigieg
Kowalik-Bańczyk
Hesse
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 12. května 2021.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.
(
) – Seznam ostatních žalobců je připojen pouze k verzi oznámené účastníkům řízení.