CELEX: 62020CJ0018
Odesłanie prejudycjalne
Kontrole graniczne, azyl i imigracja
Polityka azylowa
Wspólne procedury udzielania i cofania ochrony międzynarodowej
Dyrektywa 2013/32/UE
Artykuł 40
Kolejny wniosek
Nowe elementy lub ustalenia
Pojęcie
Okoliczności istniejące już przed ostatecznym zakończeniem postępowania mającego za przedmiot wcześniejszy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej
Zasada powagi rzeczy osądzonej
Wina wnioskodawcy

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 40 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (
Dz.U. 2013, L 180, s. 60
).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między XY a Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (federalnym urzędem ds. cudzoziemców i azylu, Austria, zwanym dalej „Bundesamt”) w przedmiocie odrzucenia przez Bundesamt kolejnego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego przez XY.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2005/85
Dyrektywa Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich (
Dz.U. 2005, L 326, s. 13
) została uchylona dyrektywą 2013/32 ze skutkiem od dnia 21 lipca 2015 r. Artykuł 34 ust. 2 dyrektywy 2005/85 stanowił:
„Państwa członkowskie mogą w prawie krajowym ustanowić zasady wstępnego rozpatrywania wniosku na mocy art. 32. Zasady te mogą, między innymi:
[…]
b)
wymagać przedstawienia przez danego wnioskodawcę nowych informacji w określonym terminie po ich uzyskaniu;
[…]”.
Dyrektywa 2013/32
Motywy 3, 18 i 36 dyrektywy 2013/32 przewidują:
„(3)
Na specjalnym posiedzeniu w Tampere w dniach 15 i 16 października 1999 r. Rada Europejska uzgodniła podjęcie wysiłków mających na celu ustanowienie wspólnego europejskiego systemu azylowego, opartego na pełnym i integralnym stosowaniu Konwencji genewskiej dotyczącej statusu uchodźców z dnia 28 lipca 1951 r., zmienionej protokołem nowojorskim z dnia 31 stycznia 1967 r. […], potwierdzając w ten sposób zasadę non-refoulement i zapewniając, aby nikt nie był odsyłany tam, gdzie narażony jest na prześladowania.
[…]
(18)
Podejmowanie decyzji w sprawie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w najkrótszym możliwym terminie leży w interesie zarówno państw członkowskich, jak i wnioskodawców, bez uszczerbku dla odpowiedniego i kompletnego rozpatrywania wniosku.
[…]
(36)
W przypadku gdy wnioskodawca występuje z kolejnym wnioskiem, nie przedstawiając nowych dowodów lub argumentów, zobowiązywanie państwa członkowskiego do przeprowadzenia nowej pełnej procedury rozpatrywania wniosku stanowiłoby niewspółmierne obciążenie. W takich przypadkach państwa członkowskie powinny mieć możliwość odrzucenia wniosku jako niedopuszczalnego zgodnie z zasadą powagi rzeczy osądzonej”.
Artykuł 5 tej dyrektywy stanowi:
„Państwa członkowskie mogą wprowadzić lub utrzymać korzystniejsze normy dotyczące procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej, o ile normy te są zgodne z niniejszą dyrektywą”.
Artykuł 28 ust. 1 i 2 rzeczonej dyrektywy stanowi:
„1.   Gdy istnieją zasadne powody, aby uważać, że wnioskodawca wycofał wniosek lub zaprzestał jego popierania, państwa członkowskie zapewniają, aby organ rozstrzygający podjął decyzję o umorzeniu postępowania albo, pod warunkiem że organ rozstrzygający uzna wniosek za bezzasadny po odpowiednim rozpatrzeniu jego treści merytorycznej zgodnie z art. 4 [dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (
Dz.U. 2011, L 337, s. 9
)], decyzję o odrzuceniu wniosku.
Państwa członkowskie mogą przyjąć domniemanie, że wnioskodawca w sposób dorozumiany wycofał wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej lub zaprzestał jego popierania w szczególności, kiedy upewniono się, że:
a)
nie odpowiedział on na żądania dostarczenia informacji mających znaczenie z punktu widzenia wniosku w rozumieniu art. 4 [dyrektywy 2011/95] lub nie stawił się na przesłuchanie, o którym mowa w art. 14–17 niniejszej dyrektywy, chyba że wnioskodawca wykaże w rozsądnym terminie, że to zaniechanie było spowodowane okolicznościami, na które nie miał wpływu;
b)
zbiegł z miejsca, w którym zamieszkiwał lub był przetrzymywany lub opuścił takie miejsce bez zezwolenia, nie kontaktując się z właściwym organem w rozsądnym terminie, lub nie wywiązał się w rozsądnym terminie z obowiązku zgłaszania się lub innych obowiązków kontaktowania się, chyba że wnioskodawca wykaże, że było to spowodowane okolicznościami, na które nie miał wpływu.
Państwa członkowskie mogą ustanowić terminy lub wytyczne do celów wdrażania tych przepisów.
2.   Państwa członkowskie zapewniają, aby wnioskodawca, który zgłosi się ponownie do właściwego organu po podjęciu decyzji o umorzeniu postępowania, o której mowa w ust. 1, miał prawo do wystąpienia o ponowne otwarcie sprawy lub do wystąpienia z nowym wnioskiem, który nie podlega procedurze, o której mowa w art. 40 i 41.
Państwa członkowskie mogą ustanowić termin wynoszący co najmniej dziewięć miesięcy, po upływie którego niemożliwe jest ponowne otwarcie sprawy wnioskodawcy, a nowy wniosek może być traktowany jak kolejny wniosek i podlegać procedurze, o której mowa w art. 40 i 41. Państwa członkowskie mogą postanowić, że sprawa wnioskodawcy może zostać ponownie otwarta tylko raz.
Państwa członkowskie zapewniają, aby taka osoba nie została wydalona z naruszeniem zasady non-refoulement.
Państwa członkowskie mogą zezwolić organowi rozstrzygającemu na podjęcie rozpatrywania od etapu, na którym zostało ono umorzone”.
Zgodnie z art. 33 ust. 2 tej dyrektywy:
„Państwa członkowskie mogą uznać wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej za niedopuszczalny wyłącznie, jeżeli:
[…]
d)
wniosek jest kolejnym wnioskiem i nie zaistniały ani nie zostały przedstawione przez wnioskodawcę żadne nowe elementy lub oceny, czy wnioskodawca kwalifikuje się jako beneficjent ochrony międzynarodowej na mocy [dyrektywy 2011/95]; lub
[…]”.
Artykuł 40 dyrektywy 2013/32, zatytułowany „Kolejne wnioski”, przewiduje w ust. 1–5:
„1.   W przypadku gdy osoba, która złożyła wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w państwie członkowskim, przedstawi dalsze informacje lub złoży kolejny wniosek w tym samym państwie członkowskim, to państwo członkowskie może zbadać te dalsze informacje lub elementy kolejnego wniosku w ramach rozpatrzenia poprzedniego wniosku lub w ramach kontroli decyzji na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie lub odwołania, o ile właściwe organy mogą w tych ramach uwzględnić i rozważyć wszystkie elementy zawarte w dalszych informacjach lub kolejnym wniosku.
2.   Do celów podjęcia decyzji w sprawie dopuszczalności wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej zgodnie z art. 33 ust. 2 lit. d) kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej jest poddawany najpierw wstępnemu rozpatrzeniu, czy zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe elementy lub ustalenia odnoszące się do rozpatrzenia, czy wnioskodawca kwalifikuje się jako beneficjent ochrony międzynarodowej na mocy [dyrektywy 2011/95].
3.   Jeżeli we wstępnym rozpatrzeniu, o którym mowa w ust. 2, stwierdza się, że zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe elementy lub ustalenia, znacząco zwiększające prawdopodobieństwo, że wnioskodawca kwalifikuje się jako beneficjent ochrony międzynarodowej na mocy [dyrektywy 2011/95], wniosek jest rozpatrywany dalej zgodnie z rozdziałem II. Państwa członkowskie mogą również postanowić o dalszym rozpatrywaniu kolejnego wniosku z innych powodów.
4.   Państwa członkowskie mogą postanowić, że wniosek będzie dalej rozpatrywany jedynie wtedy, gdy dany wnioskodawca nie ze swej winy nie był w stanie powołać się na okoliczności, o których mowa w ust. 2 i 3 niniejszego artykułu w trakcie uprzedniego postępowania, w szczególności wykonując prawo do skutecznego środka zaskarżenia zgodnie z art. 46.
5.   Gdy kolejny wniosek nie jest dalej rozpatrywany na mocy niniejszego artykułu, uznawany jest za niedopuszczalny zgodnie z art. 33 ust. 2 lit. d)”.
Zgodnie z art. 42 ust. 2 dyrektywy 2013/32:
„Państwa członkowskie mogą ustanowić w prawie krajowym przepisy dotyczące wstępnego rozpatrzenia na mocy art. 40. Przepisy te mogą, między innymi:
a)
zobowiązywać danego wnioskodawcę do wskazania faktów i przedstawienia dowodów, które uzasadniają nowe postępowanie;
b)
zezwalać na wstępne rozpatrzenie wyłącznie na podstawie pisemnych oświadczeń bez przesłuchania, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 40 ust. 6.
Przepisy te nie mogą uniemożliwiać dostępu wnioskodawców do nowego postępowania ani skutkować faktycznym zablokowaniem lub poważnym ograniczeniem takiego dostępu”.
Prawo austriackie
Paragraf 68 ust. 1 Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz (ogólnej ustawy o postępowaniu administracyjnym, BGBl. 51/1991, zwanej dalej „AVG”), stanowi:
„Wnioski zainteresowanych, które, z wyjątkiem przypadków określonych w §§ 69 i 71, mają na celu zmianę decyzji, od której nie służy lub już nie służy środek zaskarżenia, należy odrzucić z powodu powagi rzeczy osądzonej, jeżeli organ nie znajduje podstaw do wydania postanowienia zgodnie z ust. 2–4 niniejszego paragrafu”.
Paragraf 69 AVG stanowi:
„1.   Uwzględnia się wniosek zainteresowanego o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji, jeżeli od decyzji tej nie służy lub już nie służy środek zaskarżenia oraz:
[…]
2)
jeżeli pojawią się nowe okoliczności lub dowody, które, nie z winy zainteresowanego, nie mogły zostać podniesione w poprzednim postępowaniu i które, rozpatrzone odrębnie lub w związku z innymi wynikami postępowania, prawdopodobnie doprowadziłyby do decyzji zawierającej odmiennie brzmiące główne rozstrzygnięcie; lub
[…]
2.   Wniosek o wznowienie postępowania należy złożyć w terminie dwóch tygodni do organu, który wydał decyzję. Bieg terminu rozpoczyna się od chwili, w której wnioskodawca dowiedział się o podstawie wznowienia postępowania; jeżeli jednak wnioskodawca dowiedział się o tej podstawie po ustnym przekazaniu treści decyzji, lecz przed doręczeniem pisemnej wersji decyzji, bieg terminu rozpoczyna się dopiero od daty tego doręczenia. Po upływie trzech lat od wydania decyzji nie można już złożyć wniosku o wznowienie postępowania. Do wnioskodawcy należy dostarczenie dowodu na okoliczności wykazujące dochowanie ustawowego terminu.
[…]”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
W dniu 18 lipca 2015 r. XY, będący irackim obywatelem wyznania muzułmańskiego w nurcie szyickim, złożył w Bundesamt pierwszy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, który został oddalony decyzją z dnia 29 stycznia 2018 r. W następstwie odrzucenia przez Verfassungsgerichtshof (trybunał konstytucyjny, Austria), postanowieniem z dnia 25 września 2018 r., ostatniej skargi na tę decyzję wniesionej przez XY do sądu, decyzja ta stała się ostateczna.
Zarówno wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, jak i skargi na oddalającą ten wniosek decyzję z dnia 29 stycznia 2018 r. XY uzasadniał okolicznością, że obawia się o swoje życie w razie powrotu do Iraku, ponieważ odmówił walki po stronie milicji szyickich, a w kraju wciąż trwała wojna.
W dniu 4 grudnia 2018 r. XY złożył kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej.
Na poparcie tego wniosku wskazał, że podczas postępowania w sprawie jego wcześniejszego wniosku nie przedstawił rzeczywistego powodu, dla którego wnosi o udzielenie ochrony międzynarodowej, a powód ten jest związany z jego homoseksualnością. Podniósł on, że obawia się o życie w Iraku ze względu na swoją orientację seksualną, gdyż jest ona zabroniona przez jego państwo oraz „przez jego religię”. Zaznaczył, że dopiero po przybyciu do Austrii, i dzięki wsparciu stowarzyszenia, z którym pozostawał w kontakcie co najmniej od czerwca 2018 r., uświadomił sobie, że ujawniając swoją homoseksualność, nie wystawia się na osobiste ryzyko.
Decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r. Bundesamt odrzucił kolejny wniosek XY jako niedopuszczalny ze względu na to, że na podstawie § 68 ust. 1 AVG wniosek ten zmierzał do podważenia wcześniejszej decyzji odmownej, która miała powagę rzeczy osądzonej. Wydał on również nakaz powrotu zainteresowanego do Iraku połączony z zakazem wjazdu na terytorium Austrii przez okres dwóch lat.
XY wniósł skargę na tę decyzję do Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego, Austria). Wyrokiem z dnia 18 marca 2019 r. sąd ten uwzględnił skargę wyłącznie w zakresie dotyczącym zakazu wjazdu na terytorium Austrii i oddalił ją w pozostałym zakresie.
Zdaniem Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego), skoro XY nie wskazał swojej homoseksualności w trakcie rozpatrywania pierwszego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, powaga rzeczy osądzonej przysługująca decyzji oddalającej ten pierwszy wniosek stoi na przeszkodzie uwzględnieniu tej okoliczności faktycznej.
XY wniósł skargę rewizyjną do Verwaltungsgerichtshof (trybunału administracyjnego, Austria), w której kwestionuje niedopuszczalność zarzuconą jego kolejnemu wnioskowi. Twierdzi on, że podniósł nową okoliczność faktyczną, która powinna była umożliwić stwierdzenie dopuszczalności tego wniosku i która nie polegała na tym, że jest osobą homoseksualną, lecz na tym, że od czasu, gdy przebywa w Austrii, jest w stanie wyrazić tę homoseksualność.
Sąd odsyłający zauważa, że ponieważ prawo austriackie nie zawiera szczególnych przepisów w tej dziedzinie, dopuszczalność późniejszego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej należy oceniać w świetle ogólnych przepisów regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w celu zagwarantowania poszanowania powagi rzeczy osądzonej przysługującej decyzji wydanej w przedmiocie wcześniejszego wniosku.
Zgodnie z § 68 ust. 1 AVG wnioski zmierzające do zmiany decyzji, od której nie służy lub już nie służy środek zaskarżenia, co do zasady należy odrzucić z powodu powagi rzeczy osądzonej.
Sąd odsyłający wyjaśnia w tym względzie, że w odniesieniu do powtarzających się wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej jedynie ewentualne okoliczności, które ujawniły się dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji kończącej wcześniejsze postępowanie i które zmieniają w istotny sposób sytuację wnioskodawcy, mogą zgodnie z orzecznictwem krajowym uzasadniać wszczęcie nowego postępowania.
Natomiast, jak wynika z § 69 ust. 1 pkt 2 AVG, każdy kolejny wniosek oparty na sytuacji, która miała miejsce przed wydaniem tej decyzji, może prowadzić jedynie do wznowienia wcześniejszego postępowania i to tylko wtedy, gdy fakt, że wnioskodawca nie powołał się na tę sytuację we wcześniejszym postępowaniu, nie stanowi zawinienia, które można mu przypisać.
W tym kontekście sąd odsyłający zastanawia się, czy pojęcie nowych elementów lub ustaleń, które zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę, znajdujące się w art. 40 ust. 2 i 3 dyrektywy 2013/32 należy rozumieć w ten sposób, że obejmuje ono jedynie te elementy lub ustalenia, które pojawiły się niedawno, czy też obejmuje ono również powołanie się przez wnioskodawcę na elementy lub ustalenia, które istniały już przed ostatecznym zakończeniem wcześniejszego postępowania.
Wyjaśnia on, że austriackie prawo administracyjne przyjmuje pierwszą z tych wykładni. W konsekwencji osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej mogłaby, na podstawie elementów lub ustaleń istniejących przed zakończeniem postępowania mającego za przedmiot wcześniejszy wniosek, uzyskać na podstawie prawa austriackiego jedynie wznowienie wcześniejszego postępowania, pod warunkiem, że fakt niepowołania się w toku tego wcześniejszego postępowania na te elementy lub ustalenia nie stanowi zawinienia, które można jej przypisać.
Sąd odsyłający uważa, że z uwagi na nieprecyzyjność sformułowania art. 40 dyrektywy 2013/32 można przyjąć drugą z wykładni tego artykułu wspomnianych w pkt 24 niniejszego wyroku, na której opiera się w niniejszej sprawie XY. W takim przypadku sąd odsyłający zastanawia się, w drugiej kolejności, czy w braku przepisów krajowych transponujących art. 40 dyrektywy 2013/32 i regulujących w szczególny sposób rozpatrywanie kolejnych wniosków, wznowienie wcześniejszego postępowania jest wystarczające do wykonania w szczególności art. 40 ust. 3 tej dyrektywy, który przewiduje, że jeżeli wstępne rozpatrzenie, o którym mowa w art. 40 ust. 2 i 3 tej dyrektywy, prowadzi do wniosku, że zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe elementy lub ustalenia i że znacząco zwiększają one prawdopodobieństwo, że wnioskodawca kwalifikuje się jako beneficjent ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy 2011/95, kolejny wniosek jest rozpatrywany zgodnie z rozdziałem II dyrektywy 2013/32.
W trzeciej kolejności wspomniany sąd – który zakłada, po pierwsze, że nowe elementy lub ustalenia, które nie zostały podniesione w toku postępowania mającego za przedmiot wcześniejszy wniosek i które istniały już przed wydaniem decyzji ostatecznie kończącej to postępowanie, mogą zostać powołane na poparcie kolejnego wniosku, a po drugie, że wznowienie tego postępowania nie zapewnia prawidłowej transpozycji art. 40 dyrektywy 2013/32 – zauważa, że przy takiej interpretacji tego przepisu należałoby odstąpić od stosowania § 68 AVG. Wspomniany § 68 przewiduje bowiem, że poszanowanie powagi rzeczy osądzonej stoi na przeszkodzie temu, aby osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej powołała się w kolejnym wniosku o udzielenie ochrony na „nowe” elementy lub ustalenia, które istniały już w chwili wydania ostatecznej decyzji o oddaleniu jej pierwszego wniosku o udzielenie ochrony.
Jednakże niestosowanie § 68 AVG do każdego kolejnego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej dawałoby wnioskodawcom możliwość powołania się, na poparcie ich wniosku, na „nowe” elementy lub ustalenia bez żadnego ograniczenia czasowego. Paragraf 69 AVG, który ogranicza to uprawnienie wyłącznie do sytuacji, w której to nie z winy wnioskodawcy te elementy lub ustalenia nie zostały podniesione w toku wcześniejszego postępowania, ma bowiem zastosowanie jedynie do wznowienia tego postępowania, a nie do takiego kolejnego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
W tym kontekście sąd odsyłający zastanawia się, czy pomimo faktu że prawo austriackie nie przewiduje szczególnych przepisów transponujących art. 40 ust. 4 dyrektywy 2013/32, przepis ten może ograniczyć możliwość powoływania się przez wnioskodawcę na nowe elementy lub ustalenia na poparcie kolejnego wniosku wyłącznie do sytuacji, w której wnioskodawcy nie można przypisać winy za brak powołania się na takie elementy lub ustalenia w toku postępowania, którego przedmiotem był wcześniejszy wniosek. W tym względzie wątpliwości sądu odsyłającego są również związane z okolicznością, że odpowiedź twierdząca na to pytanie oznaczałaby, iż nietransponowany przepis dyrektywy jest bezpośrednio skuteczny ze szkodą dla jednostki, natomiast tego rodzaju bezpośrednia skuteczność jest jednak wykluczona przez orzecznictwo krajowe i orzecznictwo Trybunału.
W świetle takich rozważań Verwaltungsgerichtshof (sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy zawarte w art. 40 ust. 2 i 3 [dyrektywy 2013/32] terminy »nowe elementy lub ustalenia«, które »zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę«, obejmują również takie okoliczności, które istniały już przed prawomocnym zakończeniem poprzedniego postępowania w sprawie udzielenia azylu?
2)
Czy w przypadku gdy pojawiają się nowe okoliczności lub dowody, które nie z winy cudzoziemca nie mogły zostać powołane w poprzednim postępowaniu, wystarczy, że osoba ubiegająca się o azyl może żądać wznowienia prawomocnie zakończonego uprzedniego postępowania?
3)
Czy w przypadku gdy osoba ubiegająca się o azyl ze swej winy nie przedstawiła już w poprzednim postępowaniu w sprawie udzielenia azylu twierdzeń dotyczących nowo powoływanych powodów, organ może odmówić merytorycznego rozpatrzenia kolejnego wniosku na podstawie normy krajowej ustanawiającej zasadę ogólnie obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, mimo że państwo członkowskie z uwagi na brak wydania przepisów szczególnych nie dokonało prawidłowej transpozycji przepisów art. 40 ust. 2 i 3 dyrektywy 2013/32 i w wyniku tego również wyraźnie nie skorzystało z przyznanej w art. 40 ust. 4 tej dyrektywy możliwości ustanowienia odstępstwa od merytorycznego rozpatrzenia kolejnego wniosku?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania pierwszego
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 40 ust. 2 i 3 dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że pojęcie „nowe elementy lub ustalenia”, które „zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę” w rozumieniu tego przepisu obejmuje wyłącznie elementy lub ustalenia, które wystąpiły po ostatecznym zakończeniu postępowania, którego przedmiotem był wcześniejszy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, czy też wspomniane pojęcie obejmuje również elementy lub ustalenia, które istniały już przed zakończeniem postępowania, lecz wnioskodawca na nie się nie powołał.
Aby odpowiedzieć na to pytanie, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału zarówno z wymogu jednolitego stosowania prawa Unii, jak i z zasady równego traktowania wynika, że treść przepisu prawa Unii, który nie zawiera wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich do celów ustalenia jego znaczenia i zakresu, powinna zwykle w całej Unii Europejskiej być przedmiotem autonomicznej i jednolitej wykładni, którą należy ustalić z uwzględnieniem nie tylko jego brzmienia, ale również kontekstu tego przepisu oraz celu danego uregulowania [wyrok z dnia 10 czerwca 2021 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (nowe elementy lub ustalenia),
C‑921/19
,
EU:C:2021:478
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
I tak w pierwszej kolejności należy wskazać, że art. 40 ust. 2 dyrektywy 2013/32 stanowi, że do celów podjęcia decyzji w sprawie dopuszczalności wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej zgodnie z art. 33 ust. 2 lit. d) tej dyrektywy kolejny wniosek jest poddawany najpierw wstępnemu rozpatrzeniu w celu sprawdzenia, czy zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe elementy lub ustalenia odnoszące się do rozpatrzenia, czy kwalifikuje się on jako beneficjent ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy 2011/95 [wyrok z dnia 10 czerwca 2021 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (nowe elementy lub ustalenia),
C‑921/19
,
EU:C:2021:478
, pkt
].
Dopiero jeśli rzeczywiście istnieją takie nowe elementy lub ustalenia w porównaniu do pierwszego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, kontynuowane jest badanie dopuszczalności kolejnego wniosku na podstawie art. 40 ust. 3 tej dyrektywy w celu sprawdzenia, czy te nowe elementy i ustalenia znacząco zwiększają prawdopodobieństwo, że ów wnioskodawca kwalifikuje się do objęcia tym statusem [wyrok z dnia 10 czerwca 2021 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (nowe elementy lub ustalenia),
C‑921/19
,
EU:C:2021:478
, pkt
].
Tak więc, o ile brzmienie art. 40 dyrektywy 2013/32 nie precyzuje pojęcia „nowych elementów lub ustaleń” mogących uzasadniać kolejny wniosek [wyrok z dnia 10 czerwca 2021 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (nowe elementy lub ustalenia),
C‑921/19
,
EU:C:2021:478
, pkt
], o tyle tenże art. 40 przewiduje jednak w ust. 2 i 3, że te nowe elementy lub ustalenia, na których taki wniosek może się opierać, to takie, które „zaistniały” lub „zostały przedstawione przez wnioskodawcę”.
Przepisy te wyraźnie wskazują zatem, że kolejny wniosek może być oparty zarówno na elementach lub ustaleniach, które są nowe, ponieważ zaistniały po wydaniu decyzji w sprawie wcześniejszego wniosku, jak i na elementach lub ustaleniach, które są nowe, ponieważ zostały one przedstawione po raz pierwszy przez wnioskodawcę.
Z brzmienia tego przepisu wynika zatem, że element lub ustalenie należy uznać za nowe w rozumieniu art. 40 ust. 2 i 3 dyrektywy 2013/32, jeżeli decyzja w sprawie wcześniejszego wniosku została wydana bez podania tego elementu lub ustalenia do wiadomości organu rozstrzygającego w sprawie statusu wnioskodawcy. Przepis ten nie wprowadza żadnego rozróżnienia w zależności od tego, czy elementy lub ustalenia powołane na poparcie kolejnego wniosku ujawniły się przed wydaniem tej decyzji czy po jej wydaniu.
Taka wykładnia art. 40 ust. 2 i 3 dyrektywy 2013/32 znajduje, w drugiej kolejności, potwierdzenie w kontekście, w jaki wpisuje się ten przepis.
Jak bowiem wskazał w istocie rzecznik generalny w pkt 44 opinii, art. 40 ust. 4 dyrektywy 2013/32 zezwala państwom członkowskim na zdecydowanie, że wniosek będzie dalej rozpatrywany jedynie wtedy, gdy dany wnioskodawca nie ze swej winy nie był w stanie w trakcie uprzedniego postępowania powołać się na nowe elementy lub ustalenia, o których mowa w rzeczonym art. 40 ust. 2 i 3. Wynika stąd, że jeżeli państwa członkowskie nie korzystają z uprawnienia przyznanego im w art. 40 ust. 4 wniosek jest dalej rozpatrywany i jest on uważany za dopuszczalny, nawet jeżeli wnioskodawca przedstawił na poparcie kolejnego wniosku wyłącznie elementy lub ustalenia, które mógł przedstawić w trakcie rozpatrywania wcześniejszego wniosku i które musiały istnieć już przed zakończeniem poprzedniego postępowania.
W trzeciej kolejności taka wykładnia art. 40 ust. 2 i 3 dyrektywy 2013/32 znajduje potwierdzenie również w celu tego przepisu.
Należy bowiem przypomnieć, że procedura weryfikacji dopuszczalności kolejnego wniosku ma na celu, jak wynika z motywu 36 dyrektywy 2013/32, umożliwienie państwom członkowskim odrzucenia jako niedopuszczalnego każdego kolejnego wniosku złożonego bez jakichkolwiek nowych elementów lub ustaleń, w celu poszanowania zasady powagi rzeczy osądzonej przysługującej wcześniejszej decyzji [wyrok z dnia 10 czerwca 2021 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (nowe elementy lub ustalenia),
C‑921/19
,
EU:C:2021:478
, pkt
].
Z powyższego wynika, że badanie kwestii, czy kolejny wniosek opiera się na nowych elementach lub ustaleniach odnoszących się do rozpatrzenia służącego ustaleniu, czy wnioskodawca kwalifikuje się jako beneficjent ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy 2011/95, powinno ograniczyć się do sprawdzenia, czy na poparcie tego wniosku istnieją elementy lub ustalenia, które nie zostały rozpatrzone w ramach decyzji wydanej na podstawie wcześniejszego wniosku i na których decyzja ta, korzystająca z powagi rzeczy osądzonej, nie mogła być oparta [wyrok z dnia 10 czerwca 2021 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (nowe elementy lub ustalenia),
C‑921/19
,
EU:C:2021:478
, pkt
].
Każda odmienna wykładnia art. 40 ust. 2 i 3 dyrektywy 2013/32, która oznaczałaby, że organ rozstrzygający o statusie wnioskodawcy powinien uznać za niedopuszczalny każdy kolejny wniosek jedynie z tego powodu, że opiera się na elementach lub ustaleniach faktycznych, które wnioskodawca mógł przedstawić na poparcie swojego wcześniejszego wniosku, wykraczałaby poza to, co jest konieczne do zapewnienia przestrzegania zasady powagi rzeczy osądzonej i zaszkodziłaby odpowiedniemu i kompletnemu rozpatrzeniu sytuacji wnioskodawcy.
W świetle powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy udzielić następującej odpowiedzi: art. 40 ust. 2 i 3 dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że pojęcie „nowych elementów lub ustaleń”, które „zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę” w rozumieniu tego przepisu, obejmuje elementy lub ustalenia, które wystąpiły po ostatecznym zakończeniu postępowania, którego przedmiotem był wcześniejszy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, a także elementy lub ustalenia, które istniały już przed zakończeniem postępowania, lecz wnioskodawca na nie się nie powołał.
W przedmiocie pytania drugiego
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 40 ust. 3 dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że kolejny wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej może zostać rozpatrzony w ramach wznowienia postępowania, którego przedmiotem był wcześniejszy wniosek, czy też należy wszcząć nowe postępowanie.
W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy przypomnieć, że art. 40 ust. 2 i 3 dyrektywy 2013/32 przewiduje rozpatrywanie kolejnych wniosków w dwóch etapach. Etap pierwszy, o charakterze wstępnym, ma na celu sprawdzenie dopuszczalności tych wniosków, natomiast etap drugi dotyczy badania tych wniosków co do istoty [wyrok z dnia 10 czerwca 2021 r., Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (nowe elementy lub ustalenia),
C‑921/19
,
EU:C:2021:478
, pkt
].
Tymczasem, o ile art. 40 ust. 2–4 i art. 42 ust. 2 dyrektywy 2013/32 ustanawiają pewne normy proceduralne dotyczące pierwszego etapu rozpatrywania kolejnych wniosków odnośnie do ich dopuszczalności, o tyle dyrektywa ta nie ustanawia żadnych szczególnych ram proceduralnych w odniesieniu do rozpatrzenia tych wniosków co do istoty. Artykuł 40 ust. 3 wspomnianej dyrektywy ogranicza się bowiem do ustanowienia wymogu, by rozpatrywanie co do istoty kolejnych dopuszczalnych wniosków odbywało się zgodnie z rozdziałem II tej dyrektywy, który ustanawia zasady i podstawowe gwarancje, których państwa członkowskie muszą przestrzegać w ustanowionych przez siebie ramach proceduralnych.
W tych okolicznościach państwa członkowskie zachowują swobodę w zakresie ustanawiania przepisów proceduralnych regulujących rozpatrywanie kolejnych wniosków, jeżeli, po pierwsze, spełnione są przesłanki dopuszczalności określone w dyrektywie 2013/32, w szczególności te, o których mowa w jej art. 33 ust. 2 lit. d) w związku z art. 40, a po drugie, rozpatrywanie istoty sprawy odbywa się zgodnie z tymi podstawowymi zasadami i podstawowymi gwarancjami.
Do sądu odsyłającego należy ocena, czy przepisy prawa austriackiego mające zastosowanie do wznowienia postępowania zakończonego decyzją rozstrzygającą wcześniejszy wniosek zapewniają przestrzeganie tych warunków i są zgodne z tymi podstawowymi zasadami i gwarancjami.
Niemniej jednak Trybunał może dostarczyć temu sądowi elementów oceny na podstawie informacji zawartych w przedłożonych mu aktach sprawy.
W tym względzie, co się tyczy w szczególności przesłanek dopuszczalności, z akt tych wynika, że wznowienie postępowania administracyjnego w prawie austriackim jest regulowane przez § 69 AVG i że przepis ten uzależnia wznowienie postępowania od spełnienia trzech przesłanek. I tak, po pierwsze, nowe fakty lub dowody przedstawione na poparcie kolejnego wniosku, rozpatrywane odrębnie lub w związku z innymi wynikami postępowania, są tego rodzaju, że prawdopodobnie doprowadziłyby do wydania decyzji, której sentencja byłaby inna niż wcześniejszej decyzji; po drugie, takie fakty i dowody, bez winy możliwej do przypisania zainteresowanemu, nie mogły zostać powołane w postępowaniu w sprawie wcześniejszego wniosku, a po trzecie, kolejny wniosek został złożony w terminie dwóch tygodni, licząc zasadniczo od chwili, gdy wnioskodawca dowiedział się o przyczynie wznowienia postępowania, a w każdym razie w terminie trzech lat od wydania decyzji w sprawie wcześniejszego wniosku.
Tymczasem, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 68 opinii, pierwsza z tych przesłanek odpowiada zasadniczo drugiej przesłance ustanowionej w art. 40 ust. 3 dyrektywy 2013/32, zgodnie z którą nowe elementy lub ustalenia „znacząco zwiększają[…] prawdopodobieństwo, że wnioskodawca kwalifikuje się jako beneficjent ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy 2011/95”, podczas gdy druga przesłanka określona w § 69 AVG odpowiada możliwości, jaką daje państwom członkowskim art. 40 ust. 4 tej dyrektywy, aby „postanowić, że wniosek będzie dalej rozpatrywany jedynie wtedy, gdy dany wnioskodawca nie ze swej winy nie był w stanie powołać się na okoliczności, o których mowa w [art. 40] ust. 2 i 3 w trakcie uprzedniego postępowania”.
Dwie pierwsze przesłanki określone w § 69 AVG wydają się zatem szanować obie przesłanki dopuszczalności kolejnych wniosków, o których mowa w pkt 52 niniejszego wyroku.
Co się tyczy trzeciej przesłanki przewidzianej w § 69, dotyczącej terminów, jakim podlega złożenie kolejnego wniosku w prawie austriackim, należy stwierdzić, że art. 40 dyrektywy 2013/32 nie przewiduje takich terminów ani nie upoważnia wyraźnie państw członkowskich do jego ustanowienia.
Z kontekstu, w jaki wpisuje się wspomniany art. 40, wynika, że okoliczność, iż nie zezwala on państwom członkowskim na określenie terminów zawitych na złożenie kolejnego wniosku, oznacza, że zakazuje on określania takich terminów.
W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że dyrektywa 2013/32 nie określa żadnego terminu w odniesieniu do wykonywania przez wnioskodawcę praw, które przyznaje ona wnioskodawcy w ramach postępowania administracyjnego mającego za przedmiot wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej.
Ponadto, w sytuacjach gdy prawodawca zamierzał przyznać państwom członkowskim uprawnienie do określenia terminów, w których wnioskodawca jest zobowiązany do działania, uczynił to w sposób wyraźny, o czym świadczy art. 28 tej dyrektywy.
Po drugie, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 75–78 opinii, z porównania dyrektywy 2013/32 z dyrektywą 2005/85, którą zastąpiła, w szczególności z porównania art. 42 dyrektywy 2013/32 i art. 34 dyrektywy 2005/85, dotyczących zasad proceduralnych mających zastosowanie do kolejnych wniosków o udzielenie, odpowiednio, ochrony międzynarodowej i azylu, wynika, że prawodawca Unii nie zamierzał uzależnić dopuszczalności kolejnych wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej od przestrzegania terminu na przedstawienie nowych elementów lub ustaleń. Brzmienie art. 42 ust. 2 dyrektywy 2013/32 nie odpowiada bowiem brzmieniu art. 34 ust. 2 lit. b) dyrektywy 2005/85, który przyznawał państwom członkowskim możliwość wymagania od wnioskodawcy przedstawienia nowych informacji w określonym terminie rozpoczynającym bieg w chwili ich uzyskania. Zniesienie tego uprawnienia w dyrektywie 2013/32 oznacza, że państwa członkowskie nie mogą już ustanowić takiego terminu.
Wykładnia ta znajduje ponadto potwierdzenie w art. 5 dyrektywy 2013/32, zgodnie z którym państwa członkowskie mogą odstąpić od normatywnej treści tej dyrektywy w odniesieniu do procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej jedynie w zakresie, w jakim wprowadzą lub utrzymają korzystniejsze dla wnioskodawcy normy, z wyłączeniem jakiejkolwiek możliwości stosowania przepisów mniej korzystnych. Dotyczy to w szczególności określenia terminów zawitych na niekorzyść wnioskodawcy.
Artykuł 42 ust. 2 dyrektywy 2013/32 w związku z jej art. 33 ust. 2 lit. d) i art. 40 ust. 2 i 3 zabrania zatem państwom członkowskim uzależnienia złożenia kolejnego wniosku od przestrzegania terminów zawitych.
W świetle powyższych rozważań na pytanie drugie należy udzielić następującej odpowiedzi: art. 40 ust. 3 dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że rozpatrzenie co do istoty kolejnego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej może zostać przeprowadzone w ramach wznowienia postępowania, którego przedmiotem był pierwszy wniosek, o ile przepisy mające zastosowanie do wznowienia postępowania są zgodne z rozdziałem II dyrektywy 2013/32, a złożenie tego wniosku nie jest uzależnione od przestrzegania terminów zawitych.
W przedmiocie pytania trzeciego
Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 40 ust. 4 dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że pozwala on państwu członkowskiemu, które nie przyjęło szczególnych aktów dokonujących transpozycji tego przepisu, odmówić na podstawie ogólnych przepisów krajowego postępowania administracyjnego zbadania co do istoty kolejnego wniosku, jeżeli nowe elementy lub ustalenia powołane na poparcie tego wniosku istniały w trakcie postępowania, którego przedmiotem był wcześniejszy wniosek i z winy leżącej po stronie wnioskodawcy nie zostały przedstawione w ramach tego postępowania.
Należy uściślić, że sąd odsyłający zadaje to pytanie na wypadek, gdyby w wyniku badania, które powinien przeprowadzić zgodnie z pkt 49 niniejszego wyroku, powinien przyjąć, że przepisy prawa austriackiego mające zastosowanie do wznowienia postępowania, którego przedmiotem był wcześniejszy wniosek, w celu rozpatrzenia kolejnego wniosku, nie zapewniają poszanowania przesłanek dopuszczalności tego wniosku lub nie są zgodne z podstawowymi zasadami i gwarancjami przewidzianymi w rozdziale II dyrektywy 2013/32.
W takim przypadku bowiem kolejny wniosek XY powinien zostać rozpatrzony w ramach nowego postępowania administracyjnego, które – wobec braku jakiegokolwiek środka transponującego art. 40 ust. 4 dyrektywy 2013/32 do prawa austriackiego – podlegałoby regulacji z § 68 AVG. Tymczasem w przeciwieństwie do § 69 AVG, mającego zastosowanie do wznowienia wcześniejszego postępowania administracyjnego, przepis ten nie uzależnia możliwości wszczęcia nowego postępowania od spełnienia warunku, że wnioskodawca nie zawinił, nie powołując się w ramach postępowania mającego za przedmiot wcześniejszy wniosek na elementy i ustalenia, które podnosi na poparcie kolejnego wniosku, jeżeli istniały one już w trakcie tego ostatniego postępowania.
W celu udzielenia odpowiedzi na to trzecie pytanie należy wskazać, na co zasadniczo zwrócił uwagę rzecznik generalny w pkt 93 opinii, że art. 40 ust. 4 dyrektywy 2013/32 jest przepisem fakultatywnym w tym znaczeniu, że umożliwia państwom członkowskim zdecydowanie, że wniosek będzie dalej rozpatrywany jedynie wtedy, gdy dany wnioskodawca nie ze swej winy nie był w stanie powołać się w trakcie poprzedniego postępowania na sytuacje opisane w ust. 2 i 3 wspomnianego art. 40. W konsekwencji, skoro skutki tego art. 40 ust. 4 zależą od przyjęcia przez państwa członkowskie szczególnych przepisów transponujących, przepis ten nie jest bezwarunkowy, a tym samym nie jest bezpośrednio skuteczny.
W każdym razie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przepis dyrektywy nie może sam z siebie nakładać obowiązków na jednostkę, wobec czego nie można powoływać się na niego wobec jednostki w postępowaniu przed sądem krajowym (wyroki: z dnia 26 lutego 1986 r., Marshall,
152/84
,
EU:C:1986:84
, pkt
; z dnia 24 czerwca 2019 r., Popławski,
C‑573/17
,
EU:C:2019:530
, pkt
).
Tymczasem byłoby tak, w przypadku gdyby art. 40 ust. 4 dyrektywy 2013/32 należało interpretować w ten sposób, że nawet w braku jakiegokolwiek krajowego środka transpozycji dopuszczalność kolejnego wniosku jest uzależniona od warunku, że w postępowaniu, w którym rozpatrywano wcześniejszy wniosek, wnioskodawca nie podniósł nowych elementów lub ustaleń przedstawionych na poparcie późniejszego wniosku, które istniały już w toku tego postępowania, a zaniechanie to nie stanowiło zawinienia leżącego po stronie wnioskodawcy.
W świetle powyższych rozważań na pytanie trzecie należy udzielić następującej odpowiedzi: art. 40 ust. 4 dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że nie pozwala on państwu członkowskiemu, które nie przyjęło szczególnych aktów dokonujących transpozycji tego przepisu, odmówić na podstawie ogólnych przepisów krajowego postępowania administracyjnego zbadania co do istoty kolejnego wniosku, jeżeli nowe elementy lub ustalenia powołane na poparcie tego wniosku istniały w trakcie postępowania, którego przedmiotem był wcześniejszy wniosek i z winy leżącej po stronie wnioskodawcy nie zostały przedstawione w ramach tego postępowania.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 40 ust. 2 i 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej należy interpretować w ten sposób, że pojęcie „nowych elementów lub ustaleń”, które „zaistniały lub zostały przedstawione przez wnioskodawcę” w rozumieniu tego przepisu, obejmuje elementy lub ustalenia, które wystąpiły po ostatecznym zakończeniu postępowania, którego przedmiotem był wcześniejszy wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, a także elementy lub ustalenia, które istniały już przed zakończeniem postępowania, lecz wnioskodawca na nie się nie powołał.

2)
Artykuł 40 ust. 3 dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że rozpatrzenie co do istoty kolejnego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej może zostać przeprowadzone w ramach wznowienia postępowania, którego przedmiotem był pierwszy wniosek, o ile przepisy mające zastosowanie do wznowienia postępowania są zgodne z rozdziałem II dyrektywy 2013/32, a złożenie tego wniosku nie jest uzależnione od przestrzegania terminów zawitych.

3)
Artykuł 40 ust. 4 dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że nie pozwala on państwu członkowskiemu, które nie przyjęło szczególnych aktów dokonujących transpozycji tego przepisu, odmówić na podstawie ogólnych przepisów krajowego postępowania administracyjnego zbadania co do istoty kolejnego wniosku, jeżeli nowe elementy lub ustalenia powołane na poparcie tego wniosku istniały w trakcie postępowania, którego przedmiotem był wcześniejszy wniosek, i z winy leżącej po stronie wnioskodawcy nie zostały przedstawione w ramach tego postępowania.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niemiecki.