CELEX: 62016CJ0561
Trimitere preliminară
Directiva 2012/27/UE
Articolul 7 alineatele (1), (4) și (9)
Articolul 20 alineatele (4) și (6)
Promovarea eficienței energetice
Schemă de obligații în ceea ce privește eficiența energetică
Alte măsuri de politică
Fondul Național pentru Eficiență Energetică
Instituirea unui asemenea fond ca măsură principală de punere în aplicare a obligațiilor în ceea ce privește eficiența energetică
Obligație de contribuție
Desemnarea părților obligate
Distribuitori de energie și/sau furnizori de energie

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 7 alineatele (1), (4) și (9), precum și a articolului 20 alineatele (4) și (6) din Directiva 2012/27/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 octombrie 2012 privind eficiența energetică, de modificare a Directivelor 2009/125/CE și 2010/30/UE și de abrogare a Directivelor 2004/8/CE și 2006/32/CE (
JO 2012, L 315, p. 1
).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Saras Energía SA, pe de o parte, și Administración del Estado (Administrația statului, Spania), pe de altă parte, în legătură cu legalitatea Orden IET/289/2015 del Ministerio de Industria, Energía y Turismo (Ordinul ministerial IET/289/2015 al Ministerului Industriei, Energiei și Turismului) por la que se establecen las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2015 (Ordinul IET/289/2015 pentru stabilirea obligațiilor de contribuție la Fondul Național pentru Eficiență Energetică pentru anul 2015) din 20 februarie 2015 (BOE nr. 47 din 24 februarie 2015, p. 15768), adoptat pentru punerea în aplicare a Ley 18/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (Legea 18/2014 privind aprobarea măsurilor urgente pentru creștere economică, competitivitate și eficiență) din 15 octombrie 2014 (BOE nr. 252 din 17 octombrie 2014, p. 83921), astfel cum a fost modificată prin Ley 8/2015 por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y por la que se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos (Legea 8/2015 de modificare a Legii 34/1998 din 7 octombrie [1998] privind sectorul hidrocarburilor, de reglementare a anumitor măsuri fiscale și nefiscale legate de explorarea, cercetarea și exploatarea hidrocarburilor) din 21 mai 2015 (BOE nr. 122 din 22 mai 2015, p. 43367) (denumită în continuare „Legea 18/2014”).
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Potrivit considerentului (20) al Directivei 2012/27:
„Evaluarea posibilității de stabilire a unei scheme de «certificate albe» la nivelul Uniunii a demonstrat că, în situația actuală, un astfel de sistem ar genera costuri administrative excesive, existând riscul ca economiile de energie să se concentreze într‑o serie de state membre și să nu fie introduse uniform pe întreg teritoriul Uniunii. Obiectivul unei astfel de scheme la nivelul Uniunii ar putea fi realizat mai bine, cel puțin în acest stadiu, prin intermediul schemelor naționale de obligații în materie de eficiență energetică pentru utilitățile energetice sau al altor măsuri de politică alternative care să asigure aceeași cantitate de economii de energie. Ar fi indicat ca nivelul de ambiție al acestor scheme să fie stabilit într‑un cadru comun la nivelul Uniunii, oferindu‑se în același timp statelor membre o flexibilitate considerabilă pentru a ține pe deplin seama de organizarea națională a actorilor pieței, de contextul specific al sectorului energiei și de obiceiurile consumatorilor finali. Cadrul comun ar trebui să ofere utilităților energetice posibilitatea de a furniza servicii energetice tuturor consumatorilor finali, nu doar celor cărora le vând energie. Aceasta crește concurența pe piața energetică deoarece utilitățile energetice își pot diferenția produsele prin furnizarea de servicii energetice complementare. […] statele membre ar trebui să stabilească, pe baza unor criterii obiective și nediscriminatorii, care sunt distribuitorii de energie sau furnizorii de energie care ar trebui să aibă obligația de a îndeplini obiectivul de economisire a energiei la nivelul utilizării finale stabilit de prezenta directivă.
Statelor membre ar trebui să li se permită, în special, să nu impună această obligație distribuitorilor mici de energie, furnizorilor mici de energie și sectoarelor energetice de mică anvergură, pentru a evita o sarcină administrativă disproporționată. […] Ca o modalitate de a sprijini inițiativele naționale privind eficiența energetică, părțile obligate în temeiul schemelor naționale de obligații în materie de eficiență energetică ar putea să își îndeplinească obligațiile contribuind anual la un Fond național pentru eficiență energetică cu o sumă echivalentă cu investițiile necesare în cadrul schemei.”
Potrivit articolului 1 alineatul (1) din directiva respectivă, aceasta „prevede un cadru comun de măsuri pentru promovarea eficienței energetice pe teritoriul Uniunii cu scopul de a se asigura atingerea obiectivului principal al Uniunii de 20 % în materie de eficiență energetică până în 2020 și de a deschide calea pentru viitoarea creștere a eficienței energetice după această dată”.
Potrivit articolului 2 punctele 14 și 18 din directiva menționată:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
[…]
14.
«parte obligată» înseamnă distribuitorul de energie sau furnizorul de energie pentru care sunt obligatorii schemele naționale de obligații în ceea ce privește eficiența energetică, prevăzute la articolul 7;
[…]
18.
«măsură de politică» înseamnă un instrument de reglementare, financiar, fiscal, voluntar sau de furnizare a informațiilor stabilit în mod oficial și pus în aplicare într‑un stat membru pentru a crea un cadru favorabil, o cerință sau un stimulent pentru ca actorii de pe piață să furnizeze și să achiziționeze servicii energetice și să întreprindă alte măsuri de îmbunătățire a eficienței energetice.”
Articolul 7 din aceeași directivă, intitulat „Scheme de obligații în ceea ce privește eficiența energetică”, prevede:
„(1)   Fiecare stat membru stabilește o schemă de obligații în ceea ce privește eficiența energetică. Respectiva schemă asigură că distribuitorii de energie și/sau furnizorii de energie care sunt desemnați ca părți obligate în temeiul alineatului (4) și care își desfășoară activitatea pe teritoriul fiecărui stat membru realizează un obiectiv cumulativ în materie de economii de energie la nivelul utilizării finale până la 31 decembrie 2020, fără a aduce atingere alineatului (2).
Acest obiectiv este cel puțin echivalent cu obținerea unor economii noi în fiecare an, de la 1 ianuarie 2014 și până la 31 decembrie 2020, de 1,5 % din volumul vânzărilor anuale de energie către consumatorii finali ale tuturor distribuitorilor de energie sau ale tuturor furnizorilor de energie ca volum, calculat ca medie pe perioada de trei ani imediat anterioară datei de 1 ianuarie 2013. Vânzările de energie, ca volum, utilizate în transport pot fi excluse parțial sau integral din acest calcul.
Statele membre decid modul în care se repartizează cantitatea calculată de economii noi, menționată la al doilea paragraf, pe parcursul perioadei respective.
[…]
(4)   Fără a aduce atingere calculului economiilor de energie pentru obiectivul conform alineatului (1) al doilea paragraf, fiecare stat membru desemnează, în sensul alineatului (1) primul paragraf, pe baza unor criterii obiective și nediscriminatorii, părți obligate în rândul distribuitorilor de energie și/sau al furnizorilor de energie care își desfășoară activitatea pe teritoriul acestora și pot include distribuitori de combustibil pentru transport sau comercianți care vând cu amănuntul combustibil pentru transport care își desfășoară activitatea pe teritoriul acestora. Cantitatea economiilor de energie necesare pentru îndeplinirea obligației se realizează de către părțile obligate din rândul consumatorilor finali, desemnate, după caz, de către statul membru, indiferent de calculul realizat în baza alineatului (1) sau, dacă statele membre decid astfel, prin intermediul economiilor dovedite provenind de la alte părți, astfel cum se menționează la alineatul (7) litera (b).
[…]
(9)   Ca alternativă la stabilirea unei scheme de obligații în ceea ce privește eficiența energetică în temeiul alineatului (1), statele membre pot opta să adopte alte măsuri de politică pentru a realiza economii de energie în rândul consumatorilor finali, cu condiția ca măsurile respective de politică să respecte criteriile prevăzute la alineatele (10) și (11). Valoarea anuală a noilor economii de energie realizate prin această abordare este echivalentă cu valoarea noilor economii de energie prevăzute la alineatele (1), (2) și (3). Cu condiția menținerii echivalenței, statele membre pot combina schemele de obligații cu măsuri de politică alternative, inclusiv cu programe naționale privind eficiența energetică.
Măsurile de politică menționate la primul paragraf pot include, dar nu se limitează la următoarele măsuri de politică sau combinații ale acestora:
(a)
taxe pe energie sau CO
care au ca efect reducerea consumului de energie la utilizatorii finali;
(b)
sisteme și instrumente de finanțare sau stimulente fiscale care duc la aplicarea tehnologiei sau a tehnicilor eficiente din punct de vedere energetic și care au ca efect reducerea consumului de energie la utilizatorii finali;
(c)
reglementări sau acorduri voluntare care duc la aplicarea tehnologiei sau a tehnicilor eficiente din punct de vedere energetic și care au ca efect reducerea consumului de energie la utilizatorii finali;
(d)
standarde și norme care urmăresc îmbunătățirea eficienței energetice a produselor și a serviciilor, inclusiv a clădirilor și a vehiculelor, cu excepția cazurilor în care acestea sunt obligatorii și aplicabile în statele membre în temeiul dreptului Uniunii;
(e)
sisteme de etichetare energetică, cu excepția celor care sunt obligatorii și aplicabile în statele membre în temeiul dreptului Uniunii;
(f)
formare și educare, inclusiv programe de consiliere în materie energetică, care duc la aplicarea tehnologiei sau a tehnicilor eficiente din punct de vedere energetic și care au ca efect reducerea consumului de energie la utilizatorii finali.
Statele membre notifică Comisiei, până la 5 decembrie 2013, măsurile de politică pe care intenționează să le adopte în sensul primului paragraf și al articolului 20 alineatul (6), respectând cadrul prevăzut în anexa V punctul 4 și arătând modalitatea în care vor obține economiile necesare. În cazul măsurilor de politică menționate la al doilea paragraf și la articolul 20 alineatul (6), respectiva notificare demonstrează în ce mod sunt îndeplinite criteriile de la alineatul (10). În cazul măsurilor de politică, altele decât cele menționate la al doilea paragraf sau la articolul 20 alineatul (6), statele membre explică modalitatea de obținere a unui nivel echivalent de economii, monitorizare și verificare. Comisia poate să facă sugestii de modificare în termen de trei luni de la notificare.
(10)   Fără a aduce atingere alineatului (11), criteriile pentru măsurile de politică adoptate în conformitate cu alineatul (9) al doilea paragraf și cu articolul 20 alineatul (6) sunt următoarele:
(a)
măsurile de politică prevăd cel puțin două perioade intermediare până la 31 decembrie 2020 și duc la atingerea nivelului de ambiție prevăzut la alineatul (1);
(b)
responsabilitatea fiecărei părți mandatate, părți participante sau autorități publice de punere în aplicare, oricare dintre acestea fiind relevantă, este definită;
(c)
economiile de energie care urmează a fi obținute sunt stabilite într‑un mod transparent;
(d)
cantitatea de economii de energie necesară sau care urmează a fi obținută prin măsura de politică este exprimată în consum de energie primară sau finală, utilizând factorii de conversie prevăzuți în anexa IV;
(e)
economiile de energie sunt calculate utilizând metodele și principiile cuprinse în anexa V punctele 1 și 2;
(f)
economiile de energie sunt calculate utilizând metodele și principiile cuprinse în anexa V punctul 3;
(g)
părțile participante întocmesc un raport anual privind economiile de energie realizate, cu excepția cazului în care acest lucru nu este posibil, iar respectivul raport este pus la dispoziția publicului;
(h)
se asigură monitorizarea rezultatelor și sunt considerate măsuri adecvate în situația în care progresele sunt nesatisfăcătoare;
(i)
este înființat un sistem de control care include și verificarea independentă a unei părți semnificative din punct de vedere statistic a măsurilor de îmbunătățire a eficienței energetice și
(j)
se publică anual date privind evoluțiile anuale înregistrate în economiile de energie.
(11)   Statele membre se asigură că taxele menționate la alineatul (9) al doilea paragraf litera (a) respectă criteriile enumerate la alineatul (10) literele (a), (b), (c), (d), (f), (h) și (j).
Statele membre se asigură că reglementările și acordurile voluntare menționate la alineatul (9) al doilea paragraf litera (c) respectă criteriile enumerate la alineatul (10) literele (a), (b), (c), (d), (e), (g), (h), (i) și (j).
Statele membre se asigură că celelalte măsuri de politică menționate la alineatul (9) al doilea paragraf și fondurile naționale pentru eficiență energetică menționate la articolul 20 alineatul (6) respectă criteriile enumerate la alineatul (10) literele (a), (b), (c), (d), (e), (h), (i) și (j).
[…]”
Potrivit articolului 20 din Directiva 2012/27, intitulat „Fondul național pentru eficiență energetică, finanțare și asistență tehnică”:
„(1)   Fără a aduce atingere articolelor 107 și 108 [TFUE], statele membre facilitează instituirea de mecanisme financiare sau utilizarea celor existente pentru ca măsurile de îmbunătățire a eficienței energetice să maximizeze avantajele fluxurilor multiple de finanțare.
[…]
(4)   Statele membre pot institui un fond național pentru eficiență energetică. Scopul acestui fond este de a sprijini inițiativele naționale privind eficiența energetică.
[…]
(6)   Statele membre pot dispune că părțile obligate își pot îndeplini obligațiile prevăzute la articolul 7 alineatul (1) printr‑o contribuție anuală la [f]ondul național pentru eficiență energetică echivalentă cu investițiile necesare pentru a îndeplini obligațiile respective.
[…]”
Dreptul spaniol
Potrivit preambulului Legii 18/2014, prin care se urmărește transpunerea Directivei 2012/27:
„[Prezenta lege are drept obiect] stabilirea unei scheme de obligații în ceea ce privește eficiența energetică conforme orientărilor Uniunii. […]
[…] [A]rticolul 20 din Directiva [2012/27] permite statelor membre să instituie, în sprijinul inițiativelor naționale privind eficiența energetică, un [f]ond național pentru eficiență energetică la care întreprinderile obligate în temeiul articolului 7 pot contribui anual cu o sumă echivalentă cu investițiile necesare pentru a‑și îndeplini obligațiile în materie de economii de energie. […]
Deși Directiva [2012/27] oferă posibilitatea ca părțile obligate să fie furnizori de energie sau distribuitori de energie, furnizorii de energie sunt considerați părți obligate cărora Uniunea le impune economii de energie, dat fiind că, în Spania, distribuitorii de energie nu au activitate de comercializare (spre deosebire de ceea ce se întâmplă în alte state membre), ci o activitate reglementată de gestionare a rețelei corespunzătoare.
Sectorul transporturilor este inclus în părțile obligate datorită importanței sale majore în cererea de energie finală și a potențialului major de economii de energie a căror realizare este posibilă în acest sector. Nici în cazul produselor petroliere și al gazelor petroliere lichefiate nu s‑a considerat adecvat să se impună obligații operatorului rețelei, ci mai degrabă întreprinderilor care sunt responsabile
de facto
cu comercializarea produselor în vederea vânzării către consumatorii finali și, în special ținând seama de dispersarea comercializării finale a acestor produse, comercianților angro de produse petroliere și de gaze petroliere lichefiate.
[…]
[…] [P]entru a se putea lua cât mai devreme măsuri de eficiență energetică la cel mai mic cost posibil, este necesar să se dispună de mijloace economice suficiente în Fondul Național pentru Eficiență Energetică, care permite să se pună în aplicare aceste măsuri pe scară largă, instituirea cât mai rapid a schemei de obligații care permite dotarea fondului cu aceste mijloace răspunzând pe larg interesului general. Printre opțiunile care au fost examinate pentru a iniția măsuri timpurii de economisire a energiei pe scară largă, instituirea unei scheme de obligații de contribuție la un [f]ond național pentru eficiență energetică este cea care permite să se dispună cel mai rapid posibil de mijloacele necesare pentru a întreprinde măsuri de eficiență energetică care conduc la o contabilizare timpurie a economiilor în vederea respectării obiectivelor Directivei [2012/27] în modul cel mai eficient pe plan economic.
[…]”
Articolul 69 din această lege prevede:
„1.   Se instituie o schemă națională de obligații în ceea ce privește eficiența energetică, în temeiul căreia furnizorilor de gaze naturale și de energie electrică, comercianților angro de produse petroliere și comercianților angro de gaze petroliere lichefiate, denumiți în continuare părți obligate în temeiul schemei de obligații, li se atribuie o cotă anuală de economii de energie la nivel național, denumită obligații de economisire.
Obligațiile de economisire care rezultă din aceasta echivalează, sub formă agregată, pe toată durata sistemului, cu obiectivul atribuit [Regatului Spaniei] prin articolul 7 din Directiva [2012/27], după deducerea economiilor care provin din măsurile alternative vizate la articolul 7 alineatul (9) din directiva menționată.
2.   Durata sistemului național de obligații în ceea ce privește eficiența energetică se întinde pe o perioadă cuprinsă între data intrării în vigoare a Real Decreto‑ley 8/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (Decretul‑lege 8/2014 privind aprobarea măsurilor urgente pentru creștere economică, competitivitate și eficiență) din 4 iulie 2014 și data de 31 decembrie 2020.
3.   Pentru a verifica progresele în ceea ce privește realizarea obiectivului atribuit [Regatului Spaniei], este posibil să se efectueze o revizuire a sistemului pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2017 și 31 decembrie 2020.”
Articolul 70 alineatul (1) din legea menționată prevede:
„Obiectivul anual de economisire, procentele de repartizare între părțile obligate în cauză, precum și cotele sau obligațiile de economisire care rezultă din acestea și echivalentul lor financiar sunt stabilite anual prin ordin al ministrului Industriei, Energiei și Turismului, cu acordul comisiei delegate a guvernului responsabile pentru chestiuni economice și după avizul prealabil al Institutului pentru diversificarea și economia energetică.
Obiectivul anual privind economiile de energie care este stabilit se repartizează între părțile obligate proporțional, în cazul furnizorilor de gaze naturale și de energie electrică, cu volumul vânzărilor lor de energie finală către consumatorii finali la nivel național, și, în cazul comercianților angro de produse petroliere și de gaze petroliere lichefiate, cu volumul vânzărilor lor de energie finală către consumatorii finali la nivel național pentru distribuirea sa ulterioară furnizorilor și consumatorilor finali, exprimate în gigawatt‑oră (GWh), în al doilea an care precede perioada anuală a obligației.
[…]”
Potrivit articolului 71 din aceeași lege, intitulat „Îndeplinirea obligațiilor și certificate de economii de energie”:
„1.   Pentru îndeplinirea obligațiilor anuale privind economiile de energie, părțile obligate trebuie să plătească Fondului Național pentru Eficiență Energetică prevăzut la articolul următor o contribuție financiară anuală echivalentă cu suma rezultată prin multiplicarea obligației lor de economisire anuală cu echivalența financiară stabilită.
[…]
2.   [În mod alternativ], un sistem de validare a realizării unei cantități de economii de energie echivalent cu îndeplinirea obligațiilor impuse de schemă poate fi stabilit în termenii pe care guvernul spaniol îi va fixa pe cale normativă. Acest sistem se întemeiază pe prezentarea de certificate de economii de energie […] negociabile rezultate din realizarea măsurilor de eficiență energetică definite într‑un catalog, în conformitate cu cerințele și cu condițiile stabilite în acest catalog, a căror gestionare revine Institutului pentru diversificare și economie energetică.
[…]”
Articolul 72 din Legea 18/2014 are următorul cuprins:
„1.   Se instituie Fondul Național pentru Eficiență Energetică, fără personalitate juridică, al cărui scop este finanțarea inițiativelor naționale privind eficiența energetică prevăzută la articolul 20 din Directiva [2012/27].
2.   Fondul Național pentru Eficiență Energetică este consacrat finanțării unor scheme de sprijin economic și financiar, a asistenței tehnice, a formării, a informării sau a altor măsuri pentru creșterea eficienței energetice în diferite sectoare astfel încât să contribuie la realizarea obiectivului național privind economiile de energie stabilit prin schema națională de obligații în ceea ce privește eficiența energetică prevăzută la articolul 7 din directiva citată anterior.
[…]”
Litigiul principal și întrebările preliminare
Saras Energía, o întreprindere spaniolă care își desfășoară activitatea în sectorul energiei, a introdus în fața Tribunal Supremo (Curtea Supremă, Spania) o acțiune împotriva Ordinului IET/289/2015, prin care se stabilesc, printre altele, în ceea ce o privește, obligațiile de contribuție la Fondul Național pentru Eficiență Energetică pentru anul 2015.
Saras Energía susține că acest ordin este contrar Directivei 2012/27, întrucât, pe de o parte, îi impune să își îndeplinească obligațiile privind economiile de energie prin plata unei contribuții anuale la Fondul Național pentru Eficiență Energetică, fără a‑i permite să facă acest lucru prin instituirea unor măsuri de economii de energie efective, și, pe de altă parte, o astfel de obligație de contribuție este impusă numai furnizorilor de energie, însă nu și distribuitorilor de energie.
Instanța de trimitere consideră că întrebarea esențială în cauza principală este aceea dacă articolul 71 din Legea 18/2014 este compatibil cu Directiva 2012/27, în măsura în care stabilește plata unei contribuții financiare anuale la Fondul Național pentru Eficiență Energetică ca mod principal de îndeplinire a obligațiilor privind economiile de energie. Ea precizează că acest fond este instituit conform articolului 20 alineatul (4) din Directiva 2012/27 și vizează finanțarea inițiativelor naționale privind eficiența energetică.
Potrivit instanței de trimitere, articolul 71 alineatul (2) din Legea 18/2014 prevede, „în mod alternativ”, posibilitatea guvernului spaniol de a institui un sistem de validare a economiilor de energie realizate, conform articolului 7 alineatul (1) din Directiva 2012/27. Aceasta precizează că sistemul respectiv, la data faptelor din cauza principală, nu fusese instituit de autoritățile de reglementare spaniole.
Din Directiva 2012/27, în special din articolul 7 din aceasta, ar reieși că părțile obligate trebuie să aibă cel puțin posibilitatea de a îndeplini obiectivele de economii de energie într‑un mod efectiv și direct, și anume prin măsuri specifice care să permită utilizatorului final să își reducă consumul de energie.
În plus, potrivit instanței de trimitere, trebuie să se determine dacă contribuția anuală la Fondul Național pentru Eficiență Energetică poate constitui o măsură „alternativă” în sensul articolului 7 alineatul (9) din Directiva 2012/27. Aceasta emite îndoieli în această privință și subliniază, în primul rând, că posibilitatea statelor membre de a institui un fond național pentru eficiență energetică este prevăzută în mod expres la articolul 20 alineatul (4) din această directivă, fără a fi calificată drept măsură „alternativă” în sensul articolului 7 alineatul (9) menționat, în al doilea rând, că Legea 18/2014 nu face trimitere la această din urmă dispoziție ca temei pentru instituirea respectivului fond și, în al treilea rând, că măsurile „alternative” enumerate la articolul 7 alineatul (9) din Directiva 2012/27 par să fie măsuri care au drept efect direct reducerea consumului de energie, în timp ce fondul prevăzut la articolul 20 alineatul (4) din această directivă și la articolul 72 din Legea 18/2014 are drept obiectiv, în mod mai general, „sprijinirea inițiativelor naționale privind eficiența energetică”.
În consecință, instanța de trimitere se întreabă dacă Directiva 2012/27 este corect transpusă printr‑o reglementare națională precum cea în discuție în litigiul principal, care, pe de o parte, instituie ca mod principal de îndeplinire a obligațiilor în ceea ce privește eficiența energetică un sistem de contribuție financiară anuală la Fondul Național pentru Eficiență Energetică și, pe de altă parte, instituie schema prevăzută cu titlu principal la articolul 7 alineatul (1) din directiva menționată, ca o schemă alternativă care poate fi pusă în aplicare în mod discreționar de autoritățile de reglementare.
Pe de altă parte, instanța de trimitere arată că Legea 18/2014 desemnează, în calitate de „părți obligate”, în sensul articolului 7 alineatele (1) și (4) din Directiva 2012/27, numai furnizorii de gaze naturale și de energie electrică, precum și comercianții angro de produse petroliere și de gaze petroliere lichefiate, cu excluderea distribuitorilor de energie, în timp ce alineatul (4) al articolului 7 menționat, în versiunea sa în limba spaniolă, se referă la distribuitorii de energie „și” la furnizorii de energie. În plus, această lege nu ar justifica motivele care au condus legiuitorul național la o asemenea excludere. Prin urmare, ea ridică problema compatibilității unei astfel de desemnări a părților obligate cu Directiva 2012/27.
În aceste condiții, Tribunal Supremo (Curtea Supremă) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
O reglementare a unui stat membru care stabilește o schemă națională de obligații în ceea ce privește eficiența energetică, a cărei [formă de] concretizare principală constă într‑o contribuție financiară anuală la un fond național pentru eficiență energetică creat în temeiul dispozițiilor articolului 20 alineatul (4) din Directiva [2012/27] este compatibilă cu articolul 7 alineatele (1) și (9) din aceasta?
2)
O reglementare națională care prevede posibilitatea îndeplinirii obligațiilor de economisire a energiei prin recunoașterea economiilor realizate, ca o alternativă la contribuția financiară la un fond național pentru eficiență energetică, este compatibilă cu articolul 7 alineatul (1) și cu articolul 20 alineatul (6) din Directiva [2012/27]?
3)
În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea anterioară, reglementarea unei astfel de posibilități alternative de îndeplinire a obligațiilor de economisire a energiei, în situația în care existența sa efectivă depinde de aspectul dacă guvernul stabilește această posibilitate în mod discreționar pe cale normativă, este compatibilă cu articolul 7 alineatul (1) și cu articolul 20 alineatul (6) din [Directiva 2012/27]?
Și, în același sens, o astfel de reglementare este compatibilă [cu Directiva 2012/27] în cazul în care guvernul nu stabilește această posibilitate alternativă?
4)
O schemă națională care supune numai întreprinderile furnizoare de gaze naturale și energie electrică și comercianții angro de produse petroliere și gaze petroliere lichefiate obligațiilor de economisire a energiei, iar nu și distribuitorii de gaze naturale și energie electrică și comercianții cu amănuntul de produse petroliere și gaze petroliere lichefiate este compatibilă cu articolul 7 alineatele (1) și (4) din [Directiva 2012/27]?
5)
În cazul unui răspuns afirmativ la întrebarea anterioară, supunerea întreprinderilor furnizoare de gaze naturale și energie electrică, precum și a comercianților angro de produse petroliere și gaze petroliere lichefiate la aceste obligații, fără a stabili motivele pentru care distribuitorii de gaze naturale și energie electrică și comercianții cu amănuntul de produse petroliere și gaze petroliere lichefiate nu au aceleași obligații, este compatibilă cu articolul 7 alineatele (1) și (4) din [Directiva 2012/27]?”
Cu privire la prima-a treia întrebare
Prin intermediul primelor trei întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 7 alineatele (1) și (9) și articolul 20 alineatele (4) și (6) din Directiva 2012/27 trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale care stabilește, ca mod principal de îndeplinire a obligațiilor în materie de eficiență energetică, o schemă de contribuție anuală la un fond național pentru eficiență energetică fără a prevedea posibilitatea ca părțile obligate să îndeplinească obiectivele de economisire a energiei într‑un mod efectiv și direct mai degrabă decât prin plata contribuției respective.
Din decizia de trimitere reiese că Directiva 2012/27 a fost transpusă în dreptul spaniol prin Legea 18/2014, în temeiul căreia Ordinul IET/289/2015 a stabilit obligații de contribuție la Fondul Național pentru Eficiență Energetică pentru anul 2015 și în special contribuția la plata căreia este obligată Saras Energía. Potrivit instanței de trimitere, această lege prevede, ca măsură principală de îndeplinire a obligațiilor în ceea ce privește eficiența energetică, în sensul articolului 7 alineatul (1) din Directiva 2012/27, o schemă care impune părților obligate plata către Fondul Național pentru Eficiență Energetică a unei contribuții anuale a cărei sumă este egală cu investițiile necesare pentru a îndeplini obligațiile acestora stabilite în temeiul acestei dispoziții. Legea menționată prevede numai ca „alternativă” că guvernul spaniol poate adopta, pe cale normativă, un sistem de validare a cantităților de economii de energie realizate, întemeiat pe certificate de economii de energie. Instanța de trimitere precizează că acest sistem nu fusese instituit la data faptelor din litigiul principal, deși ar fi trebuit să reprezinte, în opinia acesteia, o măsură principală de îndeplinire a obligațiilor în ceea ce privește eficiența energetică în temeiul articolului 7 alineatul (1) din Directiva 2012/27.
Astfel cum rezultă din Directiva 2012/27 și în special din considerentul (20) al acesteia, legiuitorul Uniunii a lăsat în mod intenționat statelor membre o largă putere de apreciere în determinarea mijloacelor de natură să îndeplinească obiectivele de economisire a energiei stabilite la articolul 1 alineatul (1) din această directivă (a se vedea prin analogie Hotărârea din 26 septembrie 2013, IBV & Cie,
C‑195/12
,
EU:C:2013:598
, punctul
). Directiva menționată are astfel drept obiect stabilirea, la nivelul Uniunii, a principiilor generale care constituie un cadru pentru reducerea consumului de energie, lăsând totodată statelor membre alegerea modalităților de punere în aplicare. În consecință, Directiva 2012/27 vizează numai să prevadă, conform articolului 1, un cadru comun de măsuri pentru promovarea eficienței energetice pe teritoriul Uniunii cu scopul de a se asigura atingerea obiectivului Uniunii de 20 % în materie de eficiență energetică până în anul 2020 și de a deschide calea pentru viitoarea creștere a eficienței energetice după această dată.
Astfel, statele membre sunt obligate, în temeiul Directivei 2012/27, să adopte scheme de obligații în ceea ce privește eficiența energetică apte să asigure realizarea de economii de energie la nivelul utilizării finale, în conformitate cu obiectivele urmărite de această directivă.
Constituirea unui fond național pentru eficiență energetică, conform articolului 20 alineatul (4) din Directiva 2012/27, figurează printre măsurile apte să permită economiile de energie.
Cu toate acestea, dintr‑o interpretare coroborată a articolului 7 alineatele (1)-(4) și a articolului 20 alineatul (6) din Directiva 2012/27 reiese că, pentru ca o schemă stabilită de un stat membru să intre în domeniul de aplicare al articolului 7 alineatul (1) din directiva menționată, este necesar ca aceasta să privească obligații de economisire a energiei pe care întreprinderile vizate le pot realiza ele însele din rândul consumatorilor finali. Această întindere reiese în special din formularea „[c]antitatea economiilor de energie necesare pentru îndeplinirea obligației se realizează de către părțile obligate din rândul consumatorilor finali”, care figurează la alineatul (4) al acestui articol, care precizează alineatul (1) al acestuia.
Pe de altă parte, astfel cum a subliniat avocatul general la punctele 31-34 din concluzii, o schemă de obligație de contribuție anuală precum cea în discuție în litigiul principal, care privează întreprinderile desemnate de posibilitatea de a alege între plata unei astfel de contribuții financiare și realizarea efectivă și directă de economii de energie, nu intră sub incidența facultății care este descrisă la articolul 20 alineatul (6) din Directiva 2012/27. Astfel, după cum reiese din formularea „părțile obligate își pot îndeplini obligațiile prevăzute la articolul 7 alineatul (1) printr‑o contribuție anuală la [f]ondul național pentru eficiență energetică”, care figurează la articolul 20 alineatul (6) menționat, această dispoziție privește scheme prin care un stat membru lasă o alegere întreprinderilor desemnate. Or, o reglementare națională precum cea în discuție în litigiul principal impune acestor întreprinderi să urmeze calea plății unei contribuții anuale la fond, fără a prevedea posibilitatea acestora de a‑și îndeplini obligațiile în alt mod.
În consecință, după cum a expus avocatul general la punctul 35 din concluzii, obligația de contribuție în litigiu lipsită de alternativă nu este conformă Directivei 2012/27 decât dacă poate fi considerată o altă măsură de politică în sensul articolului 7 alineatul (9) din această directivă.
În această privință, articolul 7 alineatul (9) din Directiva 2012/27 permite în mod expres statelor membre să adopte, „ca alternativă la stabilirea unei scheme de obligații în ceea ce privește eficiența energetică”, alte măsuri de politică pentru realizarea obiectivelor de economii de energie în rândul consumatorilor finali. Articolul 2 punctul 18 din Directiva 2012/27 definește măsurile de politică pe care statele membre le pot adopta ca fiind instrumente de reglementare, financiare, fiscale, voluntare sau de furnizare a informațiilor stabilite în mod oficial și puse în aplicare pentru a crea un cadru favorabil, o cerință sau un stimulent pentru ca actorii de pe piață să furnizeze și să achiziționeze servicii energetice și să întreprindă alte măsuri de îmbunătățire a eficienței energetice.
Articolul 7 alineatul (9) din Directiva 2012/27 stabilește de asemenea, în mod neexhaustiv, o listă de măsuri de politică la care pot recurge statele membre, dacă este cazul, în mod combinat. Aceste măsuri pot, printre altele, să îmbrace forma unor taxe pe energie, a unor sisteme și instrumente financiare care să stimuleze economiile de energie, a unor reglementări sau acorduri voluntare care duc la aplicarea tehnologiei sau a tehnicilor eficiente din punct de vedere energetic, a unor standarde și norme care urmăresc îmbunătățirea eficienței energetice a produselor și a serviciilor, a unor sisteme de etichetare energetică sau a unor programe de formare și de educare.
În ceea ce privește conformitatea unei legislații naționale precum cea în discuție în litigiul principal cu această dispoziție, trebuie amintit că din articolul 72 alineatele 1 și 2 din Legea 18/2014 reiese că Fondul Național pentru Eficiență Energetică în discuție în litigiul principal are drept scop finanțarea inițiativelor naționale privind eficiența energetică. Acesta este consacrat finanțării unor sisteme de sprijin economic și financiar, a asistenței tehnice, a formării, a informării sau a altor măsuri pentru creșterea eficienței energetice, astfel încât să contribuie la realizarea obiectivelor urmărite de dreptul Uniunii, precum și de dreptul spaniol în materie. În plus, astfel cum reiese din decizia de trimitere, contribuțiile anuale la Fondul Național pentru Eficiență Energetică menționat sunt folosite pentru promovarea de măsuri pentru îmbunătățirea economiilor de energie.
În consecință, se poate considera că obligația de contribuție anuală la fondul în discuție în litigiul principal intră în domeniul de aplicare al articolului 7 alineatul (9) al doilea paragraf litera (b) din Directiva 2012/27, întrucât constă într‑un instrument de finanțare care duce la aplicarea tehnologiei sau a tehnicilor eficiente din punct de vedere energetic și care au ca efect reducerea consumului de energie la utilizatorii finali.
În consecință, chiar dacă obligația de contribuție la Fondul Național pentru Eficiență Energetică nu constituie o schemă de obligații în ceea ce privește economiile de energie în sensul articolului 7 alineatul (1) coroborat cu articolul 20 alineatul (6) din Directiva 2012/27, această obligație corespunde totuși unuia dintre mijloacele, enumerate de această directivă, care vizează realizarea de economii de energie în rândul consumatorilor finali. Faptul că articolul 7 alineatul (9) din directiva respectivă menționează acest tip de măsuri ca „alternativă” nu este decât expresia unei posibilități de alegere lăsate statelor membre.
În măsura în care statele membre dispun în materie de o mare flexibilitate și de o largă marjă de apreciere, realizarea obiectivelor urmărite de Directiva 2012/27 nu poate fi imaginată fără ca fiecare dintre statele membre să aibă oportunitatea de a alege regimul care corespunde cel mai bine situației sale particulare, printre diferite tipuri de regimuri, ținând seama, astfel cum rezultă din considerentul (20) al acestei directive, de împrejurările sale naționale (a se vedea prin analogie Hotărârea din 26 septembrie 2013, IBV & Cie,
C‑195/12
,
EU:C:2013:598
, punctele
și
).
În această privință, revine instanței de trimitere sarcina de a verifica, după cum reiese din articolul 7 alineatul (9) din Directiva 2012/27, că reglementarea națională respectă obiectivul privind economiile de energie la nivelul utilizării finale, care trebuie atins, până la finalul anului 2020, într‑o măsură echivalentă cu schemele de obligații în ceea ce privește eficiența energetică care pot fi instituite în temeiul articolului 7 alineatul (1) din această directivă și îndeplinește cerințele prevăzute la articolul 7 alineatele (10) și (11) din directiva menționată.
În consecință, la primele trei întrebări trebuie să se răspundă că articolele 7 și 20 din Directiva 2012/27 trebuie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale care stabilește, ca mod principal de îndeplinire a obligațiilor în ceea ce privește eficiența energetică, o schemă de contribuție anuală la un fond național pentru eficiență energetică, cu condiția ca, pe de o parte, această reglementare să garanteze realizarea de economii de energie într‑o măsură echivalentă cu schemele de obligații în ceea ce privește eficiența energetică care pot fi instituite în temeiul articolului 7 alineatul (1) din această directivă și, pe de altă parte, ca cerințele prevăzute la articolul 7 alineatele (10) și (11) din directiva menționată să fie respectate, aspect a cărui verificare revine instanței de trimitere.
Cu privire la a patra și la a cincea întrebare
Cu privire la admisibilitate
Regatul Spaniei a invocat în ședință inadmisibilitatea celei de a patra și a celei de a cincea întrebări, pentru motivul că acestea nu ar privi sectorul petrolier. Cauza principală ar privi numai produsele petroliere, iar întreprinderile din celelalte sectoare menționate în întrebările adresate, și anume cel al gazelor naturale, al gazelor petroliere lichefiate și al electricității, nu ar fi fost admise în procedura principală decât în calitate de părți interveniente în susținerea Saras Energía. Prin urmare, aceste întreprinderi nu pot extinde obiectul litigiului la alte sectoare decât cel al produselor petroliere.
În această privință, este suficient să se constate că nici din formularea întrebărilor adresate, nici din motivarea acestora nu reiese că ele ar privi numai întreprinderile din sectorul petrolier și nu pe cele din alte sectoare, precum cel al gazelor naturale, al gazelor petroliere lichefiate sau al electricității.
A patra întrebare trebuie înțeleasă ca fiind în sensul că prin aceasta se urmărește să se stabilească dacă este conform articolului 7 alineatele (1) și (4) din Directiva 2012/27 să se impună obligații în ceea ce privește eficiența energetică anumitor întreprinderi din sectorul energiei și nu altor întreprinderi din acest sector.
În ceea ce privește a cincea întrebare, aceasta trebuie înțeleasă ca urmărind să se stabilească dacă statul membru este obligat să motiveze alegerea întreprinderilor desemnate ca fiind părți obligate în sensul Directivei 2012/27, prin recurgerea la criterii obiective și nediscriminatorii.
În consecință, a patra și a cincea întrebare sunt admisibile.
Cu privire la fond
Prin intermediul celei de a patra și al celei de a cincea întrebări, care trebuie analizate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 7 alineatele (1) și (4) din Directiva 2012/27 trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care, pe de o parte, nu impune obligații în materie de eficiență energetică decât anumitor întreprinderi din sectorul energiei, desemnate ca părți obligate, și, pe de altă parte, nu expune în mod explicit motivele pentru care aceste întreprinderi sunt desemnate ca părți obligate.
În această privință, este necesar să se arate că articolul 7 alineatul (4) din Directiva 2012/27 prevede că fiecare stat membru desemnează părți obligate în sensul articolului 7 alineatul (1) din această directivă în rândul distribuitorilor de energie „și/sau” al furnizorilor de energie, pe baza unor criterii obiective și nediscriminatorii.
Or, interpretarea articolului 7 alineatul (4) din directiva menționată este de asemenea utilă pentru a aprecia dacă un stat membru, în cadrul aplicării unui instrument financiar care face parte din domeniul de aplicare al alineatului (9) al acestui articol, a desemnat în mod adecvat întreprinderile care sunt obligate să contribuie la acest instrument. Astfel, o asemenea măsură este adoptată ca „alternativă” față de stabilirea unei scheme prevăzute la alineatul (1) al articolului menționat și trebuie însoțită de garanții echivalente. Prin urmare, condițiile enunțate la articolul 7 alineatul (4) din Directiva 2012/27 pentru desemnarea părților obligate trebuie de asemenea îndeplinite atunci când astfel de părți sunt desemnate în cadrul unei alte scheme decât cea prevăzută la alineatul (1) menționat.
Faptul că versiunea în limba spaniolă a articolului 7 alineatul (4) din Directiva 2012/27 nu cuprinde termenii „și/sau”, ci doar conjuncția de coordonare „și” nu este de natură să repună în discuție această constatare, dat fiind că rezultă, astfel cum a subliniat și avocatul general la punctul 64 din concluzii, din economia generală a dispoziției menționate, că statele membre pot să decidă în mod efectiv dacă desemnează ca părți obligate distribuitorii de energie sau furnizorii de energie și să excludă astfel din categoria părților obligate o parte a actorilor din sectorul energiei.
Astfel, versiunea în limba spaniolă a articolului 7 alineatul (4) din Directiva 2012/27, la fel ca celelalte versiuni lingvistice ale acestei dispoziții, prevede că statele membre trebuie să aleagă întreprinderile obligate din rândul distribuitorilor de energie și al furnizorilor de energie.
În plus, este necesar să se arate că articolul 7 alineatul (1) primul paragraf din directiva menționată indică, și în versiunea sa în limba spaniolă, că întreprinderile obligate pot face parte din categoria distribuitorilor de energie „și/sau” a furnizorilor de energie.
În plus, definiția „părții obligate”, astfel cum este enunțată la articolul 2 punctul 14 din Directiva 2012/27, nu utilizează decât conjuncția „sau”, iar aceasta chiar și în versiunea în limba spaniolă a acestei dispoziții.
Din aceasta rezultă, în primul rând, că statele membre sunt libere să desemneze, în calitate de părți obligate, numai anumiți operatori, cu excluderea altora, indiferent care ar fi temeiul măsurii de îndeplinire a obligațiilor în materie de eficiență energetică instituit efectiv de reglementarea națională.
În al doilea rând, din articolul 7 alineatul (4) din Directiva 2012/27 reiese că această dispoziție impune ca, în sensul articolului 7 alineatul (1) primul paragraf din această directivă, părțile obligate să fie desemnate pe baza unor criterii obiective și nediscriminatorii.
Astfel cum a arătat avocatul general la punctul 79 din concluzii, criteriile obiective și nediscriminatorii trebuie să fie făcute publice în mod explicit de statul membru în cauză.
În consecință, revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă, în cadrul instituirii, de către Regatul Spaniei, a unei obligații anuale de contribuție la un fond național pentru eficiență energetică precum cea în discuție în litigiul principal, desemnarea întreprinderilor obligate se bazează în mod efectiv pe criterii stabilite în mod explicit, obiective și nediscriminatorii.
În acest scop, revine instanței de trimitere sarcina să ia în considerare configurarea și caracteristicile pieței naționale, precum și situația operatorilor de pe această piață, astfel cum preconizează Directiva 2012/27, printre altele, în considerentul (20) al acesteia.
Din ceea ce precedă rezultă că trebuie să se răspundă la a patra și la a cincea întrebare că articolul 7 din Directiva 2012/27 trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care nu impune obligații în ceea ce privește eficiența energetică decât anumitor întreprinderi determinate din sectorul energiei, cu condiția ca desemnarea acestor întreprinderi ca părți obligate să se bazeze efectiv pe criterii obiective și nediscriminatorii expuse în mod explicit, aspect a cărui verificare revine instanței de trimitere.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a doua) declară:

1)
Articolele 7 și 20 din Directiva 2012/27/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 25 octombrie 2012 privind eficiența energetică, de modificare a Directivelor 2009/125/CE și 2010/30/UE și de abrogare a Directivelor 2004/8/CE și 2006/32/CE, trebuie interpretate în sensul că nu se opun unei reglementări naționale care stabilește, ca mod principal de îndeplinire a obligațiilor în ceea ce privește eficiența energetică, o schemă de contribuție anuală la un fond național pentru eficiență energetică, cu condiția ca, pe de o parte, această reglementare să garanteze realizarea de economii de energie într‑o măsură echivalentă cu schemele de obligații în ceea ce privește eficiența energetică care pot fi instituite în temeiul articolului 7 alineatul (1) din această directivă și, pe de altă parte, ca cerințele prevăzute la articolul 7 alineatele (10) și (11) din directiva menționată să fie respectate, aspect a cărui verificare revine instanței de trimitere.

2)
Articolul 7 din Directiva 2012/27 trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale precum cea în discuție în litigiul principal, care nu impune obligații în ceea ce privește eficiența energetică decât anumitor întreprinderi determinate din sectorul energiei, cu condiția ca desemnarea acestor întreprinderi ca părți obligate să se bazeze efectiv pe criterii obiective și nediscriminatorii expuse în mod explicit, aspect a cărui verificare revine instanței de trimitere.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: spaniola.