CELEX: 62017CJ0089
Odesłanie prejudycjalne
Obywatelstwo Unii Europejskiej
Artykuł 21 TFUE
Prawo obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Unii
Dyrektywa 2004/38/WE
Artykuł 3 ust. 2 akapit pierwszy lit. b)
Partner, z którym obywatel Unii pozostaje w stałym, należycie poświadczonym związku
Powrót do państwa członkowskiego, którego przynależność państwową posiada obywatel Unii
Wniosek o zezwolenie na pobyt
Szczegółowa analiza osobistej sytuacji wnioskodawcy
Artykuły 15 i 31
Skuteczna ochrona sądowa
Karta praw podstawowych Unii Europejskiej
Artykuł 47

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (
Dz.U. 2004, L 158, s. 77
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 5, t. 5, s. 46).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Secretary of State for the Home Department (ministrem spraw wewnętrznych, Zjednoczone Królestwo) a Rozanne Banger, dotyczącego odmowy wydania R. Banger karty pobytu.
Ramy prawne
Prawo Unii
Motywy 6, 25 i 26 dyrektywy 2004/38 mają następujące brzmienie:
„(6)
Aby utrzymać szeroko pojętą jedność rodziny oraz bez uszczerbku dla zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, przyjmujące państwo członkowskie powinno zbadać w oparciu o własne ustawodawstwo sytuację osób, które nie są objęte definicją członka rodziny na mocy niniejszej dyrektywy i nie korzystają z automatycznego prawa do wjazdu i pobytu w przyjmującym państwie członkowskim, w celu podjęcia decyzji, czy można udzielić takim osobom pozwolenia na wjazd i pobyt ze względu na ich związek z obywatelem Unii lub wszelkie inne okoliczności, na przykład zależność finansową lub fizyczną od tego obywatela Unii.
[…]
(25)
Należy również sprecyzować zabezpieczenia proceduralne, w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony praw obywateli Unii i członków ich rodziny w przypadku odmowy wjazdu lub pobytu w innym państwie członkowskim, a także przestrzegania zasady, że każde działanie podjęte przez władze musi zostać odpowiednio uzasadnione.
(26)
We wszystkich przypadkach obywatele Unii i członkowie ich rodzin powinni mieć możliwość odwołania się na drodze sądowej w przypadku odmowy wjazdu lub pobytu w innym państwie członkowskim”.
Artykuł 2 tej dyrektywy stanowi:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
1)
»obywatel Unii« oznacza każdą osobę mającą obywatelstwo państwa członkowskiego;
2)
»członek rodziny« oznacza:
a)
współmałżonka;
b)
partnera, z którym obywatel Unii zawarł zarejestrowany związek partnerski, na podstawie ustawodawstwa danego państwa członkowskiego, jeżeli ustawodawstwo przyjmującego państwa członkowskiego uznaje równoważność między zarejestrowanym związkiem partnerskim a małżeństwem, oraz zgodnie z warunkami ustanowionymi w odpowiednim ustawodawstwie przyjmującego państwa członkowskiego;
c)
bezpośrednich zstępnych, którzy nie ukończyli dwudziestego pierwszego roku życia lub pozostają na utrzymaniu, oraz tych [bezpośrednich zstępnych] współmałżonka lub partnera, jak zdefiniowano w lit. b);
d)
bezpośrednich wstępnych pozostających na utrzymaniu oraz tych [bezpośrednich wstępnych] współmałżonka lub partnera, jak zdefiniowano w lit. b);
3)
»przyjmujące państwo członkowskie« oznacza państwo członkowskie, do którego przybywa obywatel Unii w celu skorzystania z jego/jej prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu”.
Artykuł 3 rzeczonej dyrektywy przewiduje:
„1.   Niniejszą dyrektywę stosuje się w odniesieniu do wszystkich obywateli Unii, którzy przemieszczają się do innego państwa członkowskiego lub przebywają w innym państwie członkowskim niż państwo członkowskie, którego są obywatelami, oraz do członków ich rodziny, jak zdefiniowano w art. 2 pkt 2, którzy im towarzyszą lub do nich dołączają.
2.   Bez uszczerbku dla jakiegokolwiek osobistego prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu zainteresowanych osób przyjmujące państwo członkowskie, zgodnie ze swoim ustawodawstwem krajowym, ułatwia wjazd i pobyt następujących osób:
a)
wszelkich innych członków rodziny, bez względu na ich przynależność państwową, którzy nie są objęci definicją określoną w art. 2 ust. 2, a w kraju, z którego przybyli, pozostają na utrzymaniu lub są członkami gospodarstwa domowego obywatela Unii posiadającymi[ego] pierwotne prawo pobytu, lub gdzie istnieją poważne względy zdrowotne ściśle wymagające osobistej opieki obywatela Unii nad członkiem rodziny;
b)
partnera, z którym obywatel Unii pozostaje w stałym, należycie poświadczonym związku.
Przyjmujące państwo członkowskie dokonuje szczegółowej analizy osobistych okoliczności i uzasadnia każdą odmowę wjazdu lub pobytu wobec tych osób”.
Zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 5 lit. e) i f) tej dyrektywy:
„Aby wydać zaświadczenie o rejestracji członkom rodziny obywatela Unii, którzy są obywatelami Unii, państwa członkowskie mogą wymagać okazania następujących dokumentów:
[…]
e)
w przypadkach objętych art. 3 ust. 2 lit. a), dokumentu wydanego przez odpowiedni organ w kraju pochodzenia lub kraju, z którego przyjeżdżają, poświadczającego, że pozostają na utrzymaniu lub są członkami gospodarstwa domowego obywatela Unii lub dowodu potwierdzającego występowanie poważnych względów zdrowotnych, które ściśle wymagają osobistej opieki obywatela Unii nad członkiem rodziny;
f)
w przypadkach objętych art. 3 ust. 2 lit. b), dowodu potwierdzającego istnienie stałego związku z obywatelem Unii”.
Artykuł 10 ust. 2 lit. e) i f) dyrektywy 2004/38 ma następujące brzmienie:
„W celu wydania karty pobytowej, państwa członkowskie wymagają okazania następujących dokumentów:
[…]
e)
w przypadkach objętych art. 3 ust. 2 lit. a) – dokumentu wydanego przez odpowiedni organ w kraju pochodzenia lub kraju, z którego przyjeżdżają, poświadczającego, że pozostają na utrzymaniu lub są członkami gospodarstwa domowego obywatela Unii, lub dowodu potwierdzającego występowanie poważnych względów zdrowotnych, które ściśle wymagają osobistej opieki obywatela Unii nad członkiem rodziny;
f)
w przypadkach objętych art. 3 ust. 2 lit. b), dowodu potwierdzającego istnienie stałego związku z obywatelem Unii”.
Artykuł 15 ust. 1 tej dyrektywy stanowi:
„Procedury przewidziane w art. 30 i 31 stosuje się analogicznie do wszystkich decyzji ograniczających swobodne przemieszczanie się obywateli Unii i członków ich rodziny, uzasadnionych względami innymi niż porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego”.
Artykuł 31 rzeczonej dyrektywy przewiduje:
„1.   Osoby zainteresowane posiadają możliwość odwołania się na drodze sądowej i, w określonym przypadku, administracyjnej w przyjmującym państwie członkowskim lub domagania się dokonania rewizji każdej decyzji podjętej wobec nich ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego.
[…]
3.   Procedury odwoławcze umożliwiają zbadanie zgodności z prawem decyzji oraz faktów i okoliczności, na których opierały się proponowane środki. Zapewniają one, że decyzja nie jest nieproporcjonalna, w szczególności w świetle wymagań ustanowionych w art. 28.
[…]”
Prawo Zjednoczonego Królestwa
Dyrektywa 2004/38 została transponowana do prawa Zjednoczonego Królestwa w drodze Immigration (European Economic Area) Regulations 2006 [rozporządzenia w sprawie imigracji (Europejski Obszar Gospodarczy) z 2006 r., zwane dalej „rozporządzeniem z 2006 r.”)], które w miało zastosowanie w czasie wystąpienia okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym. Artykuł 7 rozporządzenia z 2006 r. stanowił:
„1.   Z zastrzeżeniem ust. 2 do celów niniejszego rozporządzenia następujące osoby są uznawane za członków rodziny innej osoby:
a)
jej współmałżonek lub zarejestrowany partner;
[…]”.
Artykuł 8 tego rozporządzenia przewidywał:
„1.   Do celów niniejszego rozporządzenia »członek rodziny rozszerzonej« oznacza każdą osobę, która nie jest członkiem rodziny obywatela [Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG)] zgodnie z art. 7 ust. 1 lit. a), b) lub c) i która spełnia wymogi przewidziane w ust. 2, 3, 4 lub 5.
[…]
5.   Dana osoba spełnia wymóg przewidziany w niniejszym ustępie, jeśli jest partnerem obywatela EOG (innym niż zarejestrowany partner) i jeśli może udowodnić wobec podmiotu podejmującego decyzję, że pozostaje w stałym związku z obywatelem EOG.
[…]”.
Artykuł 9 tego rozporządzenia stanowił:
„1.   Jeżeli spełnione są warunki określone w ust. 2, niniejsze rozporządzenie ma zastosowanie do osoby, która jest członkiem rodziny obywatela brytyjskiego, tak jakby obywatel brytyjski był obywatelem EOG.
2.   Warunki te są następujące:
a)
obywatel brytyjski mieszka w państwie należącym do EOG jako pracownik lub osoba samozatrudniona lub mieszkał w tym charakterze przed powrotem do Zjednoczonego Królestwa oraz
b)
jeżeli członkiem rodziny obywatela brytyjskiego jest jego małżonek lub zarejestrowany partner, strony wspólnie mieszkają w państwie EOG lub zawarły związek małżeński lub cywilny związek partnerski i wspólnie mieszkały w tym państwie przed powrotem obywatela brytyjskiego do Zjednoczonego Królestwa.
[…]”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Rozanne Banger jest obywatelką Republiki Południowej Afryki. Jej partner, Philip Rado, jest obywatelem Zjednoczonego Królestwa. Od roku 2008 do roku 2010 mieszkali oni wspólnie w Republice Południowej Afryki. W maju 2010 r. P. Rado przyjął propozycję zatrudnienia w Niderlandach. Do 2013 r. mieszkał on wraz z R. Banger w tym państwie członkowskim. Rozanne Banger otrzymała w tym państwie członkowskim kartę pobytową jako „członek rodziny rozszerzonej” obywatela Unii.
W 2013 r. R. Banger i P. Rado postanowili przenieść się do Zjednoczonego Królestwa. Rozanne Banger zwróciła się do ministra spraw wewnętrznych o wydanie jej karty pobytowej. Wydania takiej karty odmówiono jej z tego powodu, że jest partnerką stanu wolnego P. Rada i że zgodnie z art. 9 rozporządzenia z 2006 r. jedynie małżonek lub zarejestrowany partner obywatela Zjednoczonego Królestwa może zostać uznany za członka rodziny takiego obywatela.
Rozanne Banger zaskarżyła decyzję odmawiającą wydania jej karty pobytowej do First-tier Tribunal (sądu pierwszej instancji, Zjednoczone Królestwo). Sąd ten uwzględnił tę skargę. Minister spraw wewnętrznych otrzymał pozwolenie na wniesienie od wyroku wydanego w pierwszej instancji apelacji do Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) [sądu wyższej instancji wydział ds. imigracji i azylu), Zjednoczone Królestwo] z powodu naruszenia prawa.
Sąd odsyłający z jednej strony wskazał, że jedyna istotna różnica między sprawą przezeń rozpatrywaną a sprawą zakończoną wyrokiem z dnia 7 lipca 1992 r., Singh (
C‑370/90
,
EU:C:1992:296
), sprowadza się do okoliczności, że R. Banger jest partnerką stanu wolnego obywatela Unii, podczas gdy w tej ostatniej sprawie państwo Singh pozostawali w związku małżeńskim. Zasady wypracowane w tym wyroku mogłyby więc zdaniem tego sądu znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Z drugiej strony sąd odsyłający stwierdził, że ten sam sąd – w innym składzie – orzekł już, że rozporządzenie z 2006 r. nie przyznaje prawa do odwołania się osobie, której odmówiono wydania karty pobytowej jako „członkowi rodziny rozszerzonej”.
W tych okolicznościach Upper Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) [sąd drugiej instancji (wydział ds. imigracji i azylu)] postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy zasady wynikające z [wyroku z dnia 7 lipca 1992 r., Singh (
C‑370/90
,
EU:C:1992:296
)] wymagają, aby państwo członkowskie wydało dokument pobytowy niebędącemu obywatelem Unii konkubentowi obywatela Unii – lub ułatwiło mu uzyskanie takiego dokumentu – który to obywatel po skorzystaniu z zagwarantowanej traktatem [FUE] swobody przepływu pracowników do innego państwa członkowskiego wraca wraz z tym partnerem do państwa członkowskiego swojego obywatelstwa?
2)
Ewentualnie, czy istnieje wymóg wydania lub ułatwienia uzyskania takiego dokumentu pobytowego wynikający z [dyrektywy 2004/38]?
3)
Czy w przypadku, gdy decyzja odmawiająca wydania dokumentu pobytowego nie jest oparta na szczegółowej analizie osobistych okoliczności dotyczących wnioskodawcy i nie jest uzasadniona odpowiednimi i wystarczającymi powodami, jest ona sprzeczna z prawem jako niezgodna z art. 3 ust. 2 [dyrektywy 2004/38]?
4)
Czy przepis prawa krajowego wykluczający możliwość wniesienia środka odwoławczego do sądu od decyzji odmawiającej wydania karty pobytowej osobie powołującej się na swoje prawa jako członka rodziny rozszerzonej jest zgodny z dyrektywą [2004/38]?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
Tytułem wstępu należy przypomnieć, że – jak Trybunał już wielokrotnie orzekał – nawet jeśli sąd odsyłający formalnie ograniczył swe pytania do zasad sformułowanych w wyroku z dnia 7 lipca 1992 r., Singh (
C‑370/90
,
EU:C:1992:296
), oraz dyrektywy 2004/38, to okoliczność tego rodzaju nie stanowi przeszkody dla udzielenia mu przez Trybunał wszystkich elementów wykładni prawa Unii, które mogą być użyteczne dla rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy, bez względu na to, czy sąd ten zawarł owe kwestie w treści swych pytań (zob. podobnie wyrok z dnia 5 czerwca 2018 r., Coman i in.,
C‑673/16
,
EU:C:2018:385
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tych okolicznościach, oraz mając na względzie informacje zawarte we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, należy przyjąć, że poprzez pytania pierwsze i drugie, które należy zbadać łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 21 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zobowiązuje on państwo członkowskie, którego przynależność państwową posiada obywatel Unii, do udzielenia zezwolenia na pobyt będącemu obywatelem państwa trzeciego niezarejestrowanemu partnerowi, z którym ten obywatel Unii pozostaje w stałym, należycie poświadczonym związku – lub ułatwienia uzyskania takiego zezwolenia – jeżeli rzeczony obywatel Unii, po skorzystaniu z prawa do swobodnego przemieszczania się w celu podjęcia pracy w drugim państwie członkowskim zgodnie z warunkami określonymi w dyrektywie 2004/38, powraca wraz z partnerem do państwa członkowskiego, którego przynależność państwową posiada, by w nim przebywać.
W tej kwestii należy przypomnieć, że na mocy art. 21 ust. 1 TFUE „[k]ażdy obywatel Unii ma prawo do swobodnego przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich, z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktatach i w środkach przyjętych w celu ich wykonania”.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału dyrektywa 2004/38 ma na celu ułatwienie wykonywania podstawowego i indywidualnego prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, które jest bezpośrednio przyznane obywatelom Unii na podstawie art. 21 ust. 1 TFUE, a przedmiotem tej dyrektywy jest w szczególności wzmocnienie tego prawa (wyroki: z dnia 12 marca 2014 r., O. i B.,
C‑456/12
,
EU:C:2014:135
, pkt
; a także z dnia 5 czerwca 2018 r., Coman i in.,
C‑673/16
,
EU:C:2018:385
, pkt
).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38 dyrektywę tę stosuje się do wszystkich obywateli Unii, którzy przemieszczają się do innego państwa członkowskiego lub przebywają w innym państwie członkowskim niż państwo członkowskie, którego są obywatelami, oraz do członków ich rodziny, jak zdefiniowano w art. 2 pkt 2, którzy im towarzyszą lub do nich dołączają.
Co się tyczy art. 3 ust. 1 dyrektywy 2004/38, Trybunał orzekł, że z językowej, systemowej i celowościowej wykładni przepisów tej dyrektywy wynika, że jej przepisy regulują jedynie warunki wjazdu i pobytu obywatela Unii na terytorium państw członkowskich innych niż państwo, którego obywatelstwo posiada, oraz że dyrektywa nie daje podstaw do przyznania pochodnego prawa pobytu obywatelom państw trzecich będących członkami rodziny obywatela Unii w państwie członkowskim, którego obywatelstwo ów obywatel Unii posiada (wyrok z dnia 5 czerwca 2018 r., Coman i in.,
C‑673/16
,
EU:C:2018:385
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie z postanowienia odsyłającego wynika, że przedmiotem sporu w postępowaniu głównym jest wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt R. Banger, obywatelce państwa trzeciego, w Zjednoczonym Królestwie, to jest państwie członkowskim, którego przynależność państwową posiada P. Rado, oraz że w chwili składania tego wniosku P. Rado i R. Banger nie byli ani małżonkami, ani zarejestrowanymi partnerami, lecz od wielu lat pozostawali we wspólnym pożyciu.
Tymczasem, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 28 i 29 opinii, względy systemowe i teleologiczne, które – jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w pkt 23 – doprowadziły Trybunał do wniosku, że przepisy dyrektywy 2004/38 nie dają podstaw do przyznania pochodnego prawa pobytu obywatelom państw trzecich będących członkami rodziny obywatela Unii w państwie członkowskim pochodzenia tego obywatela Unii, odnoszą się także do osób, o których mowa w art. 3 ust. 2 akapit pierwszy lit. b) dyrektywy 2004/38. Dyrektywa 2004/38 nie może zatem być podstawą dla prawa obywatela państwa trzeciego będącego niezarejestrowanym partnerem obywatela Unii w państwie członkowskim, którego obywatel Unii posiada przynależność państwową, do ułatwienia mu przez to państwo członkowskie uzyskania pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt.
W niniejszej sprawie wynika stąd, że o ile R. Banger może być objęta zakresem pojęcia „partnera, z którym obywatel Unii pozostaje w stałym, należycie poświadczonym związku”, figurującego w art. 3 ust. 2 akapit pierwszy lit. b) dyrektywy 2004/38, o tyle dyrektywa ta nie może być w przypadku R. Banger podstawą dla ułatwienia jej przez Zjednoczone Królestwo uzyskania pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt.
Trybunał uznał jednak w niektórych sytuacjach, że obywatelom państw trzecich będącym członkami rodziny obywatela Unii, którym na podstawie dyrektywy 2004/38 nie przysługuje pochodne prawo pobytu w państwie członkowskim, którego obywatel Unii posiada przynależność państwową, takie prawo może jednak zostać przyznane na podstawie art. 21 ust. 1 TFUE (wyrok z dnia 5 czerwca 2018 r., Coman i in.,
C‑673/16
,
EU:C:2018:385
, pkt
).
Wniosek taki został wywiedziony z utrwalonego orzecznictwa, zgodnie którym – zasadniczo – w braku takiego pochodnego prawa pobytu na rzecz takiego obywatela państwa trzeciego ów obywatel Unii zostałby odwiedziony od opuszczenia państwa członkowskiego, którego przynależność państwową posiada, w celu skorzystania z przysługującego mu na podstawie art. 21 ust. 1 TFUE prawa pobytu w innym państwie członkowskim z tego względu, że nie miałby pewności, czy po powrocie do państwa członkowskiego swego pochodzenia mógłby dalej prowadzić życie rodzinne z rzeczonym obywatelem państwa trzeciego, zbudowane lub umocnione w przyjmującym państwie członkowskim w trakcie efektywnego pobytu (zob. podobnie wyroki: z dnia 12 marca 2014 r., O. i B.,
C‑456/12
,
EU:C:2014:135
, pkt
; z dnia 5 czerwca 2018 r., Coman i in.,
C‑673/16
,
EU:C:2018:385
, pkt
).
Zgodnie z tym orzecznictwem warunki przyznania takiego pochodnego prawa pobytu co do zasady nie mogą być bardziej rygorystyczne niż warunki przewidziane w dyrektywie 2004/38 dla przyznania takiego prawa pobytu obywatelowi państwa trzeciego będącemu członkiem rodziny obywatela Unii, który skorzystał z przysługującego mu prawa do swobodnego przemieszczania się, osiedlając się w państwie członkowskim innym niż państwo, którego obywatelstwo posiada. Tak więc nawet jeżeli dyrektywa ta nie obejmuje przypadku powrotu rzeczonego obywatela Unii do państwa członkowskiego jego przynależności państwowej w celu pobytu w tym państwie, powinna być ona stosowana w drodze analogii (zob. podobnie wyroki: z dnia 12 marca 2014 r., O. i B.,
C‑456/12
,
EU:C:2014:135
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 5 czerwca 2018 r., Coman i in.,
C‑673/16
,
EU:C:2018:385
, pkt
).
W tej kwestii należy uściślić, że w art. 3 ust. 2 akapit pierwszy lit. b) rzeczonej dyrektywy jest mowa konkretnie o partnerze, z którym obywatel Unii pozostaje w stałym, należycie poświadczonym związku. Ten ostatni przepis przewiduje, że przyjmujące państwo członkowskie ułatwia, zgodnie ze swym ustawodawstwem krajowym, wjazd i pobyt tego partnera.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału art. 3 ust. 2 tej dyrektywy nie zobowiązuje państw członkowskich do uznania prawa wjazdu i pobytu na rzecz obywateli państw trzecich, o których mowa w tym przepisie, lecz nakłada na te państwa obowiązek pewnego uprzywilejowania wniosków złożonych przez obywateli państw trzecich, o których mowa w rzeczonym przepisie, w stosunku do wniosków o wjazd i pobyt składanych przez innych obywateli państw trzecich (zob. podobnie wyrok z dnia 5 września 2012 r., Rahman i in.,
C‑83/11
,
EU:C:2012:519
, pkt
).
Jak wskazał rzecznik generalny w pkt 46 i 47 opinii, orzecznictwo przytoczone w pkt 29 niniejszego wyroku odnosi się również do partnera, z którym obywatel Unii pozostaje w stałym, należycie poświadczonym związku w rozumieniu art. 3 ust. 2 akapit pierwszy lit. b) dyrektywy 2004/38. Tak więc obywatel państwa trzeciego pozostający w takim związku z obywatelem Unii, który skorzystał ze swobody przemieszczania się i który powraca do państwa członkowskiego, którego przynależność państwową posiada, by w nim przebywać, nie powinien w związku z powrotem tego obywatela Unii do tego ostatniego państwa członkowskiego spotkać się z traktowaniem mniej korzystnym niż to, które jest przewidziane w dyrektywie dla obywatela państwa trzeciego pozostającego w stałym, należycie poświadczonym związku z obywatelem Unii korzystającego ze swobody przemieszczania się w państwach członkowskich innych niż to, którego przynależność państwową posiada.
W sytuacji takiej jak w sprawie w postępowaniu głównym należy zatem zastosować w drodze analogii dyrektywę 2004/38, w tym jej art. 3 ust. 2 akapit pierwszy lit. b) w odniesieniu do warunków, na jakich należy ułatwić wjazd i pobyt obywateli państw trzecich, o których w niej mowa.
Wniosku takiego nie może podważyć argumentacja Zjednoczonego Królestwa, zgodnie z którą w pkt 63 wyroku z dnia 12 marca 2014 r., O. i B. (
C‑456/12
,
EU:C:2014:135
), przyznanie pochodnego prawa pobytu w państwie członkowskim pochodzenia zostało ograniczone do tych tylko obywateli państw trzecich, którzy są „członkami rodziny” w rozumieniu art. 2 ust. 2 dyrektywy 2004/38. Jak bowiem wskazał rzecznik generalny w pkt 35 opinii, o ile w wyroku tym Trybunał orzekł, że obywatelowi państwa trzeciego, który nie posiada statusu członka rodziny, nie przysługuje w przyjmującym państwie członkowskim pochodne prawo pobytu na podstawie dyrektywy 2004/38 lub art. 21 ust. 1 TFUE, o tyle wyrok ten nie wyklucza jednak obowiązku tego państwa członkowskiego polegającego na ułatwieniu wjazdu i pobytu takiego obywatela zgodnie z art. 3 ust. 2 tej dyrektywy.
W świetle powyższych rozważań na pytania pierwsze i drugie należy udzielić następującej odpowiedzi: art. 21 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zobowiązuje on państwo członkowskie, którego przynależność państwową posiada obywatel Unii, do ułatwienia udzielenia zezwolenia na pobyt będącemu obywatelem państwa trzeciego niezarejestrowanemu partnerowi, z którym ten obywatel Unii pozostaje w stałym, należycie poświadczonym związku, jeżeli rzeczony obywatel Unii, po skorzystaniu z prawa do swobodnego przemieszczania się w celu podjęcia pracy w drugim państwie członkowskim zgodnie z warunkami określonymi w dyrektywie 2004/38, powraca wraz z partnerem do państwa członkowskiego, którego przynależność państwową posiada, by w nim przebywać.
W przedmiocie pytania trzeciego
Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 21 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, że decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt będącemu obywatelem państwa trzeciego niezarejestrowanemu partnerowi obywatela Unii, który to obywatel Unii, po skorzystaniu z prawa do swobodnego przemieszczania się w celu podjęcia pracy w drugim państwie członkowskim zgodnie z warunkami określonymi w dyrektywie 2004/38, powraca wraz z partnerem do państwa członkowskiego, którego przynależność państwową posiada, by w nim przebywać, powinna opierać się na szczegółowej analizie osobistych okoliczności dotyczących wnioskodawcy i powinna być uzasadniona.
Jak wskazano w pkt 31, na podstawie art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38, mającej w drodze analogii zastosowanie w wypadku powrotu takiego jak rozpatrywany w sprawie w postępowaniu głównym, państwa członkowskie mają obowiązek pewnego uprzywilejowania wniosków składanych przez obywateli państw trzecich, o których mowa w tym przepisie, w stosunku do wniosków o wjazd i pobyt składanych przez innych obywateli państw trzecich.
Trybunał orzekł już, że aby wypełnić ten obowiązek, państwa członkowskie powinny zgodnie z art. 3 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2004/38 przewidzieć możliwość uzyskania przez osoby, o których mowa w art. 3 ust. 2 akapit pierwszy tej dyrektywy, decyzji w przedmiocie ich wniosku opartej na szczegółowej analizie osobistych okoliczności ich dotyczących i – w razie odmowy – uzasadnionej (wyrok z dnia 5 września 2012 r., Rahman i in.,
C‑83/11
,
EU:C:2012:519
, pkt
).
W ramach rzeczonej analizy osobistych okoliczności dotyczących wnioskodawcy na właściwym organie ciąży obowiązek uwzględnienia różnych czynników, które mogą mieć znaczenie w zależności od konkretnego przypadku (zob. podobnie wyrok z dnia 5 września 2012 r., Rahman i in.,
C‑83/11
,
EU:C:2012:519
, pkt
).
Wobec zarówno braku precyzyjniejszych przepisów dyrektywy 2004/38, jak i zastosowania w jej art. 3 ust. 2 sformułowania „zgodnie ze swoim ustawodawstwem krajowym” należy stwierdzić, że każde państwo członkowskie dysponuje szerokim zakresem uznania co do wyboru czynników, które powinny zostać wzięte pod uwagę. Niemniej jednak państwa członkowskie powinny zapewnić, by ich ustawodawstwa zawierały kryteria, które są zgodne ze zwykłym rozumieniem określenia „ułatwia” i które nie pozbawiają tego przepisu skuteczności (effet utile) (zob. podobnie wyrok z dnia 5 września 2012 r., Rahman i in.,
C‑83/11
,
EU:C:2012:519
, pkt
).
W świetle powyższych rozważań na pytanie trzecie należy udzielić następującej odpowiedzi: art. 21 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, że decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt będącemu obywatelem państwa trzeciego niezarejestrowanemu partnerowi obywatela Unii, który to obywatel Unii, po skorzystaniu z prawa do swobodnego przemieszczania się w celu podjęcia pracy w drugim państwie członkowskim zgodnie z warunkami określonymi w dyrektywie 2004/38, powraca wraz z partnerem do państwa członkowskiego, którego przynależność państwową posiada, by w nim przebywać, powinna opierać się na szczegółowej analizie osobistych okoliczności dotyczących wnioskodawcy i powinna być uzasadniona.
W przedmiocie pytania czwartego
Tytułem wstępu należy zauważyć, że z postanowienia odsyłającego wynika, iż sąd odsyłający – w innym składzie – orzekł, że rozporządzenie z 2006 r. nie przyznaje osobom, o których mowa w art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38,
right of appeal
. Odpowiedzi na pytanie czwarte należy udzielić w tym właśnie kontekście. Sąd odsyłający zastanawia się zatem nie nad ewentualnym brakiem kontroli sądowej w sprawach tych osób, lecz nad tym, czy dyrektywa 2004/38 wymaga istnienia środka zaskarżenia umożliwiającego sądowi dokonanie kontroli zarówno w odniesieniu do kwestii prawnych, jak również stanu faktycznego.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że poprzez pytanie czwarte sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że obywatelom państw trzecich, o których mowa w tym przepisie, powinien przysługiwać, do celów zakwestionowania wydanej wobec nich decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt, środek zaskarżenia umożliwiający sądowi dokonanie kontroli zarówno w odniesieniu do kwestii prawnych jak i stanu faktycznego.
Zgodnie z art. 15 ust. 1 dyrektywy 2004/38 procedury przewidziane w jej art. 30 i 31 stosuje się analogicznie do wszystkich decyzji ograniczających swobodne przemieszczanie się obywateli Unii i członków ich rodziny, uzasadnionych względami innymi niż porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego. Na podstawie art. 31 ust. 1 omawianej dyrektywy osoby zainteresowane posiadają możliwość odwołania się na drodze sądowej i, w określonym przypadku, administracyjnej w przyjmującym państwie członkowskim, lub domagać się dokonania rewizji każdej decyzji podjętej wobec nich ze względów porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego.
Przepisy te nie wymieniają jednak wprost osób, o których mowa w szczególności w art. 3 ust. 2 akapit pierwszy lit. b) dyrektywy 2004/38.
W taj kwestii należy wskazać, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 87 opinii, że pojęcie „członka rodziny” zostało w innych przepisach dyrektywy 2004/38 użyte w taki sposób, że obejmuje ono również osoby, o których mowa w jej art. 3 ust. 2. W szczególności w art. 10 tej dyrektywy, dotyczącym wydania karty pobytu „członkom rodziny obywatela Unii”, wymieniono w ust. 2 lit. e) i f) dokumenty, jakie do celów wydania tej karty pobytu powinny przedłożyć osoby wskazane w art. 3 ust. 2 akapit pierwszy lit. a) i b) tej dyrektywy. Podobnie w art. 8 ust. 5 dyrektywy 2004/38, dotyczącym dokumentów wymaganych do celów wydania „członkom rodziny” zaświadczenia o rejestracji, pod lit. e) i f) wskazano osoby, o których mowa w art. 3 ust. 2 tej dyrektywy.
Ponadto, zgodnie z orzecznictwem Trybunału przytoczonym w pkt 38 niniejszego wyroku, państwa członkowskie powinny, zgodnie z art. 3 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2004/38, przewidzieć możliwość uzyskania przez osoby, o których mowa w art. 3 ust. 2 akapit pierwszy tej dyrektywy, decyzji w przedmiocie ich wniosku opartej na szczegółowej analizie osobistych okoliczności ich dotyczących i – w razie odmowy – uzasadnionej.
Dalej, skoro dyrektywę 2004/38 należy poddawać wykładni zgodnej z wymogami wynikającymi z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zob. podobnie wyrok z dnia 4 czerwca 2013 r., ZZ,
C‑300/11
,
EU:C:2013:363
, pkt
), osoby te powinny mieć na mocy tego postanowienia prawo do skutecznego środka zaskarżenia takiej decyzji do sądu, który to środek umożliwi dokonanie kontroli tej decyzji pod względem faktycznym i prawnym w świetle prawa Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 17 listopada 2011 r., Gaydarov,
C‑430/10
,
EU:C:2011:749
, pkt
).
W związku z tym należy uznać, że gwarancje proceduralne przewidziane w art. 31 ust. 1 dyrektywy 2004/38 mają zastosowanie do osób, o których mowa w art. 3 ust. 2 akapit pierwszy lit. b) tej dyrektywy.
Jeżeli chodzi o treść tych gwarancji proceduralnych, zgodnie z orzecznictwem Trybunału osoba, o której mowa w art. 3 ust. 2 tej dyrektywy, ma prawo do tego, by sąd sprawdził, czy ustawodawstwo krajowe i jego stosowanie nie wykroczyły poza granice wyznaczonego w rzeczonej dyrektywie zakresu uznania (wyrok z dnia 5 września 2012 r., Rahman i in.,
C‑83/11
,
EU:C:2012:519
, pkt
).
Co się tyczy kontroli sądowej zakresu uznania, jakim dysponują właściwe organy krajowe, sąd krajowy powinien w szczególności ustalić, czy zaskarżona decyzja opiera się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej. Ponadto kontrola ta powinna dotyczyć poszanowania gwarancji proceduralnych, które ma zasadnicze znaczenie i umożliwia sądowi sprawdzenie, czy zaistniały okoliczności faktyczne i prawne, od których zależy wykonanie uprawnień dyskrecjonalnych (zob. analogicznie wyrok z dnia 4 kwietnia 2017 r., Fahimian,
C‑544/15
,
EU:C:2017:255
, pkt
,
). Wśród gwarancji tych figuruje – zgodnie z art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38 – obowiązek tych organów polegający na przeprowadzeniu szczegółowej analizy osobistych okoliczności dotyczących wnioskodawcy oraz uzasadnienia każdej odmowy wjazdu lub pobytu.
W świetle powyższych rozważań na pytanie czwarte należy udzielić następującej odpowiedzi: art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że obywatelom państw trzecich, o których mowa w tym przepisie, powinien przysługiwać, do celów zakwestionowania wydanej wobec nich decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt, środek zaskarżenia, w następstwie wykonania którego sąd krajowy będzie mógł ustalić, czy decyzja odmowna opiera się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej i czy były przestrzegane gwarancje proceduralne. Wśród gwarancji tych figuruje obowiązek właściwych organów krajowych polegający na przeprowadzeniu szczegółowej analizy osobistych okoliczności dotyczących wnioskodawcy oraz uzasadnienia każdej odmowy wjazdu lub pobytu.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 21 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, że zobowiązuje on państwo członkowskie, którego przynależność państwową posiada obywatel Unii, do ułatwienia udzielenia zezwolenia na pobyt będącemu obywatelem państwa trzeciego niezarejestrowanemu partnerowi, z którym ten obywatel Unii pozostaje w stałym, należycie poświadczonym związku, jeżeli rzeczony obywatel Unii, po skorzystaniu z prawa do swobodnego przemieszczania się w celu podjęcia pracy w drugim państwie członkowskim zgodnie z warunkami określonymi w dyrektywie 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG, powraca wraz z partnerem do państwa członkowskiego, którego przynależność państwową posiada, by w nim przebywać.

2)
Artykuł 21 ust. 1 TFUE należy interpretować w ten sposób, że decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt będącemu obywatelem państwa trzeciego niezarejestrowanemu partnerowi obywatela Unii, który to obywatel Unii, po skorzystaniu z prawa do swobodnego przemieszczania się w celu podjęcia pracy w drugim państwie członkowskim zgodnie z warunkami określonymi w dyrektywie 2004/38, powraca wraz z partnerem do państwa członkowskiego, którego przynależność państwową posiada, by w nim przebywać, powinna opierać się na szczegółowej analizie osobistych okoliczności dotyczących wnioskodawcy i powinna być uzasadniona.

3)
Artykuł 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38 należy interpretować w ten sposób, że obywatelom państw trzecich, o których mowa w tym przepisie, powinien przysługiwać, do celów zakwestionowania wydanej wobec nich decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt, środek zaskarżenia, w następstwie wykonania którego sąd krajowy będzie mógł ustalić, czy decyzja odmowna opiera się na wystarczająco solidnej podstawie faktycznej i czy były przestrzegane gwarancje proceduralne. Wśród gwarancji tych figuruje obowiązek właściwych organów krajowych polegający na przeprowadzeniu szczegółowej analizy osobistych okoliczności dotyczących wnioskodawcy oraz uzasadnienia każdej odmowy wjazdu lub pobytu.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.