CELEX: 62020CJ0447
Zahtjev za prethodnu odluku
Uredba (EZ, Euratom) br. 2988/95
Vlastita sredstva Europske unije
Zaštita financijskih interesa Unije
Pokretanje postupka protiv nepravilnosti
Članak 4.
Donošenje upravnih mjera
Članak 3. stavak 1.
Rok zastare za pokretanje postupka
Istek
Mogućnost isticanja u okviru postupka prisilne naplate
Članak 3. stavak 2.
Rok za izvršenje
Primjenjivost
Dan od kojega rok počinje teći
Prekid i suspenzija
Margina prosudbe država članica

Zahtjevi za prethodnu odluku odnose se na tumačenje članka 3. stavaka 1. i 2. Uredbe Vijeća (EZ, Euroatom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa [Europske unije] (
SL 1995., L 312, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 5.).
Zahtjevi su upućeni u okviru sporova između Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP) (Institut za financiranje poljoprivrede i ribarstva IP (IFAP) s jedne strane i osoba LM (C-447/20) i BD te Autoridade Tributária e Aduaneira (Porezna i carinska uprava, Portugal) (C-448/20) s druge strane, u vezi s prisilnim povratom, putem porezne ovrhe, potpore dodijeljene na temelju programa koji je sufinanciran iz Europskog fonda za smjernice i jamstva u poljoprivredi (EFSJP).
Pravni okvir
Pravo Unije
Uvodne izjave 3. i 4. Uredbe br. 2988/95 glase:
„[…] u svim područjima treba [se] suprotstaviti radnjama koj[e] štete financijskim interesima [Unije];
[…] učinkovitost borbe protiv prijevara financijskih interesa [Unije] traži usvajanje zajedničkog skupa pravnih pravila za sva područja obuhvaćena politikama [Unije].”
Prema članku 1. te uredbe:
„1.   Radi zaštite financijskih interesa [Unije] ovime se usvajaju opća pravila homogenih provjera te upravnih mjera i kazni za nepravilnosti u odnosu na pravo [Unije].
2.   ,Nepravilnost' znači povreda odredaba prava [Unije] koja proizlazi iz učinjene ili propuštene radnje od strane gospodarskog subjekta, a što je dovelo ili je moglo dovesti u pitanje opći proračun [Unije] ili proračune kojima [Unija] upravlj[a], bilo smanjenjem ili gubitkom prihoda iz vlastitih sredstava prikupljenih izravno u ime [Unije], ili neopravdanim izdacima.”
Članak 3. navedene uredbe, koji se nalazi u njezinoj glavi I., koja se odnosi na „[o]pća načela”, glasi:
„1.   Rok zastare za pokretanje postupka je četiri godine od dana kada je počinjena nepravilnost iz članka 1. stavka 1. Međutim, sektorskim pravilima mogu se odrediti i kraći rokovi, ali ne mogu biti kraći od tri godine.
U slučaju stalnih i ponovljenih nepravilnosti, rok zastare teče od dana prestanka nepravilnosti. U slučaju višegodišnjih programa, rok zastare teče do konačnog završetka programa.
Rok zastare [za pokretanje postupka] prekida se radnjom nadležnog tijela o kojoj obavješćuje dotičnu osobu, u vezi s istragom ili sudskim postupkom o nepravilnosti. Rok zastare ponovo teče nakon svake radnje koja uzrokuje prekid.
Međutim, zastara nastupa najkasnije na dan isteka razdoblja jednakog dvostrukom roku zastare, a nadležno tijelo ne odredi kaznu, osim ako je upravni postupak suspendiran u skladu s člankom 6. stavkom 1.
2.   Razdoblje za izvršenje odluke kojom se utvrđuje upravna kazna je tri godine. To razdoblje teče od dana pravomoćnosti odluke.
Slučajevi prekida i suspenzije uređuju se relevantnim odredbama nacionalnog prava.
3.   Države članice zadržavaju mogućnost primjene dužeg razdoblja od onog propisanog stavcima 1. i 2.”
Glava II. iste uredbe sadržava pravila o „[u]pravnim mjerama i kaznama”, osobito u članku 4. koji predviđa:
„1.   Svaka nepravilnost u pravilu ima za posljedicu oduzimanje nepravilno stečene koristi:
[…]
2.   Primjena mjera iz stavka 1. ograničava se na oduzimanje stečenih pogodnosti [uz izricanje], kada je tako propisano, kamata [koje se mogu] odrediti na paušalnoj osnovi.
[…]
4.   Mjere propisane ovim člankom se ne smatraju kaznama.”
Portugalsko pravo
Decreto-Lei n
o
163 A/2000 (Uredba sa zakonskom snagom 163-A/2000) od 27. srpnja 2000. (
Diário da República
I, serija I-A, br. 172 od 27. srpnja 2000.), kojim se utvrđuju, među ostalim, opća pravila za primjenu operativnog programa „Poljoprivreda i ruralni razvoj” u članku 11. stavku 1. određuje:
„[IFAP] može jednostrano raskinuti ugovor u slučaju da korisnik povrijedi jednu od svojih obveza ili u slučaju nepostojanja ili prestanka postojanja jednog od uvjeta za dodjelu potpore koji se mogu pripisati korisniku.”
Članak 12. te uredbe sa zakonskom snagom, naslovljen „Povrat potpora i troškova”, propisuje:
„1.   U slučaju da [IFAP] raskine ugovor, korisnik ima obvezu vratiti iznose stečene na temelju potpore, uvećane za kamate obračunane po zakonskoj stopi počevši od dana kada su mu ti iznosi stavljeni na raspolaganje, ne dovodeći u pitanje druge zakonom predviđene kazne.
2.   Povrat predviđen u prethodnom stavku mora se izvršiti u roku od [petnaest] dana nakon obavijesti o raskidu, a korisnik se izričito obavještava o tome.
[…]”
Članak 15. navedene uredbe sa zakonskom snagom određuje:
„Potvrda o dugovanju koju je izdao [IFAP] predstavlja ovršnu ispravu.
[…]”
Código do Procedimento Administrativo (Zakonik o upravnom postupku), u verziji primjenjivoj na glavne postupke (u daljnjem tekstu: CPA), u članku 163., naslovljenom „Poništivi akti i sustav poništenja”, predviđa:
„1.   Upravni akti kojima se krše načela ili druga primjenjiva pravna pravila za koja nije predviđena nijedna druga kazna u slučaju povrede mogu se poništiti.
[…]
3.   Poništivi akti mogu se osporavati pred samom upravom ili pred nadležnim upravnim sudom u zakonom propisanim rokovima.
[…]”
Članak 179. CPA-a, naslovljen „Izvršenje novčanih obveza”, određuje:
„1.   Ako se na temelju upravnog akta novčane naknade moraju isplatiti javnoj pravnoj osobi ili po njezinu nalogu, ako u određenom roku ne dođe do dobrovoljnog plaćanja, valja provesti postupak porezne ovrhe, u skladu s odredbama zakonodavstva koje se odnosi na porezni postupak.
2.   Za potrebe odredaba prethodnog stavka, nadležno tijelo izdaje, u skladu sa zakonskim odredbama, potvrdu koja ima snagu ovršne isprave koju prosljeđuje nadležnoj službi porezne uprave s upravnim spisom.”
Članak 58. stavak 1. Códiga do Processo nos Tribunais Administrativos (Zakonik o postupcima pred upravnim sudovima), u verziji primjenjivoj na glavne postupke (u daljnjem tekstu: CPTA), propisuje:
„Ako zakonom nije drukčije određeno, osporavanje ništavih akata ne podliježe nikakvom roku, a akti koji se mogu poništiti moraju se osporiti u roku od:
a)
godinu dana, kada to čini državno odvjetništvo;
b)
tri mjeseca, u svim ostalim slučajevima.”
Članak 59. stavak 2. CPTA-a glasi kako slijedi:
„Rok za osporavanje koji je na raspolaganju adresatima upravnog akta koji im mora biti dostavljen počinje teći tek od datuma dostave zainteresiranoj osobi ili, ako je ona odabrala taj način zastupanja u postupku, njezinom opunomoćeniku ili od dana posljednje obavijesti ako je akt dostavljen zainteresiranoj osobi i njezinu opunomoćeniku, čak i ako se akt mora obavezno objaviti.”
Código de Procedimento e de Processo Tributário (Zakonik o poreznom postupku i poreznim sporovima), u verziji primjenjivoj na glavne postupke, u članku 148. stavku 2. predviđa:
„U slučajevima i pod uvjetima koji su izričito propisani zakonom, postupkom porezne ovrhe mogu se također naplatiti:
a)
ostali dugovi prema državi i drugim pravnim osobama javnog prava koji se duguju na temelju upravnog akta;
b)
povrati ili zahtjevi za plaćanje.”
Članak 204. tog zakonika, naslovljen „Razlozi prigovora na ovrhu”, u stavku 1. propisuje:
„1.   Prigovor se može temeljiti samo na jednom od sljedećih razloga:
[…]
d) zastara duga koji je predmet ovrhe.”
Decreto-Lei no 155/92 (Uredba sa zakonskom snagom br. 155/92) od 28. srpnja 1992.
(Diário da República
I, serija I-A, br. 172 od 28. srpnja 1992.) u članku 40. stavka 2. u pogledu prekida i zastoja zastare duga, kada je riječ o dugu za koji vrijedi pravni sustav koji se primjenjuje na dugove prema državi koji nisu porezne prirode, propisuje da „prekid i suspenzija roka zastare nastupaju pod istim uvjetima kao i građanska zastara”.
Članak 323. Códiga Civil (Građanski zakonik) određuje da se „zastara prekida uručenjem sudskog poziva ili dostavom bilo kojeg akta koji izravno ili neizravno izražava namjeru korištenja tim pravom, bez obzira na postupak kojim je obuhvaćena ta radnja, čak i ako sud nije nadležan”.
Glavni postupci, prethodna pitanja i postupak pred Sudom
Kada je riječ o činjenicama iz glavnog postupka u predmetu C-447/20, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje u tom predmetu proizlazi da su IFAP, samostalno upravno tijelo, 13. veljače 2002., i osoba LM sklopili ugovor o dodjeli potpore u okviru programa koji sufinancira EFSJP.
Nesporno je da je LM bez odobrenja izmijenio odobreno ulaganje. Dan te izmjene nije poznat. LM smatra da je nepravilnost u izvršenju ugovora počinjena 15. veljače 2002.
Više od četiri godine poslije, 26. veljače 2006., IFAP je osobi LM uputio dopis iz kojeg proizlazi da je namjeravao revidirati iznos potpore koja mu je dodijeljena. LM je 1. ožujka 2006. potpisao potvrdu o primitku tog dopisa.
Više od pet godina poslije, dopisom od 23. lipnja 2011., IFAP je obavijestio LM o svojoj odluci da zahtijeva povrat financijske potpore dodijeljene 13. veljače 2002.
Dana 8. kolovoza 2012. protiv LM-a pokrenut je postupak porezne ovrhe radi naplate nepravilno stečenih iznosa.
Postupajući povodom prigovora koji je LM podnio protiv postupka porezne ovrhe, Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (Upravni i porezni sud u Portu, Portugal) prihvatio je taj prigovor presudom od 23. listopada 2018. uz obrazloženje da je rok za pokretanje postupka protiv predmetne nepravilnosti istekao.
U pogledu činjenica u glavnom postupku u predmetu C-448/20, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje u tom predmetu proizlazi da je IFAP dopisom od 12. prosinca 2006. obavijestio osobu BD da je utvrdio nepravilnosti u izvršenju ugovora o dodjeli potpore na temelju regionalnih operativnih programa, sklopljenog 20. travnja 2004., i da su te nepravilnosti nastale prije 31. prosinca 2004.
BD je 20. prosinca 2006. podnio prigovor.
Više od četiri godine nakon toga osobi BD je dopisom od 13. srpnja 2011. dostavljena IFAP-ova odluka o jednostranom raskidu ugovora o dodjeli predmetne potpore i o zahtijevanju povrata nepravilno stečenih iznosa.
Više od četiri godine nakon toga, 16. prosinca 2015., porezna uprava pokrenula je postupak porezne ovrhe protiv osobe BD na temelju „potvrde o dugu”, koju je 1. prosinca 2015. izdao IFAP, koja služi kao ovršna isprava.
Odlučujući o prigovoru koji je BD podnio na postupak porezne ovrhe, Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (Upravni i porezni sud u Mirandeli, Portugal) presudom od 16. travnja 2018. prihvatio je taj prigovor jer je rok za pokretanje postupka u trajanju od četiri godine, koji je počeo teći 12. prosinca 2006., istekao.
IFAP je podnio žalbe protiv presuda navedenih u točkama 23. i 28. ove presude pred sudom koji je uputio zahtjev.
Iz odluka kojima se upućuje prethodno pitanje u ovim predmetima proizlazi da je IFAP u ovom slučaju donio odluke o povratu kojima je osobama LM i BD naložio povrat nepravilno stečenih potpora. Budući da nisu bile pravodobno osporene pred nadležnim upravnim sudom, te su odluke postale konačne.
U svrhu izvršenja odluka o povratu, portugalsko pravo omogućuje IFAP-u pokretanje sudskog postupka, takozvane „porezne ovrhe”. U tom su okviru LM i BD podnijeli prigovor protiv postupaka porezne ovrhe, pri čemu su tvrdili da su odluke o povratu koje su im bile upućene bile donesene nakon proteka roka zastare za pokretanje upravnih postupaka.
Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, valja stoga utvrditi je li prigovor na poreznu ovrhu prikladan postupovni put za odlučivanje o zastari za pokretanje postupka iz članka 3. stavka 1. Uredbe br. 2988/95 i, u slučaju potvrdnog odgovora, odrediti rok primjenjiv na tu zastaru kao i pravila o izračunu.
Taj sud ističe da je spis kojim raspolaže manjkav tako da se početak roka zastare ne može precizno utvrditi. Također navodi da ne zna je li IFAP donio druge akte različite od onih gore navedenih koji su mogli prekinuti zastaru.
U slučaju da se prigovor na poreznu ovrhu ne može temeljiti na zastari za pokretanje postupka, treba tumačiti članak 3. stavak 2. Uredbe br. 2988/95, koji predviđa rok kojim se ograničava mogućnost prisilnog povrata nepravilno stečenih iznosa.
Što se tiče sadržaja portugalskog prava, sud koji je uputio zahtjev ističe da prigovor na poreznu ovrhu omogućuje isticanje zastare duga, što podrazumijeva provjeru je li rok koji je vjerovnicima određen za valjano zahtijevanje plaćanja uredno utvrđenog duga od dužnika prekoračen ili ne. Nasuprot tomu, člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 2988/95 propisan je rok zastare koji se primjenjuje na postupke radi mogućeg donošenja odluke o povratu nepravilno stečenih potpora.
U vezi s potonjim, sud koji je uputio zahtjev navodi da se, prema njegovu mišljenju, rok od tri godine za izvršenje takvih odluka, predviđen člankom 3. stavkom 2. te uredbe, ne računa kao rok za zastaru za pokretanje postupka iz stavka 1. istog članka.
Osim toga, taj sud ističe da odluku o povratu treba osporavati sudskim putem u roku predviđenom u tu svrhu. Samo u tom kontekstu portugalsko pravo omogućuje isticanje nezakonitosti kojima je zahvaćena ta odluka, uključujući, među ostalim, zastaru za pokretanje postupka. Prigovor na poreznu ovrhu omogućuje odlučivanje samo o zastari duga, a ne o zastari za pokretanje postupka.
Međutim, prema mišljenju tog suda, istek rokova propisanih u članku 3. Uredbe br. 2988/95 može dovesti do nenaplativosti potraživanja koja proizlazi iz nepravilno stečene potpore. Stoga želi znati jesu li odredbe portugalskog prava, na temelju kojih se prigovor na poreznu ovrhu ne može temeljiti na zastari za pokretanje postupka iz stavka 1. tog članka, u skladu s pravom Unije.
Osim toga, sud koji je uputio zahtjev ističe da portugalsko pravo predviđa da rok koji se primjenjuje na izvršenje odluke o povratu teče od njezina donošenja, dok se članak 3. stavak 2. Uredbe br. 2988/95 odnosi na datum kada ta odluka postaje konačna.
Također, nije sigurno da su slučajevi prekida i suspenzije tog roka, predviđeni portugalskim pravom, u skladu sa zahtjevima Uredbe br. 2988/95. Naime, sudski poziv zainteresirane osobe u okviru postupka ovrhe prekida ovršni rok na koji treba dodati razdoblja suspenzije u slučaju žalbe, osporavanja, tužbe ili prigovora kada ti postupovni akti dovode do suspenzije naplate duga. Takva suspenzija traje do donošenja pravomoćne sudske odluke kojom se okončava postupak ovrhe.
U tim okolnostima Supremo Tribunal Administrativo (Visoki upravni sud, Portugal) odlučio je prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja, sastavljena na isti način u svakome od ovih dvaju predmeta:
„1.
Protivi li se članku 3. stavku 1. Uredbe br. 2988/95 nacionalni propis kojim se korisniku bespovratnih sredstava nalaže obveza podnošenja tužbe nadležnom sudu protiv akta kojim se nalaže povrat nepravilno stečenih iznosa zbog nastanka nepravilnosti, jer bi u protivnom navedeni akt postao pravomoćan ako se protiv njega pravodobno ne podnese pravni lijek (odnosno, ako korisnik pravodobno ne podnese pravna sredstva koja ima na raspolaganju na temelju nacionalnog prava), i jer bi se, stoga, mogao zatražiti povrat nepravilno stečenog iznosa u skladu s pravilima i rokovima utvrđenim nacionalnim pravom?
2.
Protivi li se članku 3. stavku 1. Uredbe br. 2988/95 nacionalni propis u skladu s kojim se korisnik bespovratnih sredstava ne može pozvati na istek roka od četiri ili osam godina u sudskom postupku prisilne naplate koji je protiv njega pokrenut, s obzirom na to da se navedeno pitanje može ocijeniti samo u okviru tužbe podnesene protiv akta kojim se nalaže povrat nepravilno stečenih iznosa zbog utvrđenja nepravilnosti?
[…]
3.
[U slučaju niječnog odgovora na ta pitanja], treba li smatrati da je rok zastare od tri godine predviđen stavkom 2. članka 3. Uredbe br. 2988/95 rok zastare duga koji nastaje aktom kojim se zahtijeva povrat nepravilno stečenih iznosa jer je došlo do nepravilnosti u financiranju? Počinje li navedeni rok teći od dana donošenja tog akta?
[…]
4.
Protivi li se članku 3. Uredbe br. 2988/95 nacionalni propis u skladu s kojim rok od tri godine predviđen za zastaru duga koji nastaje aktom kojim se zahtijeva povrat nepravilno stečenih iznosa jer je došlo do nepravilnosti u financiranju treba početi teći od dana donošenja tog akta te ga treba prekinuti na temelju obavijesti o pokretanju postupka prisilne naplate navedenih iznosa, pri čemu ne teče do donošenja konačne ili pravomoćne odluke kojom se završava postupak u slučajevima pritužbe, tužbe, žalbe ili prigovora, kad se njima određuje suspenzija naplate duga?”
Odlukom predsjednika Suda od 27. listopada 2020. predmeti C-447/20 i C-448/20 spojeni su u svrhu pisanog i usmenog dijela postupka te donošenja presude.
Dopisom od 16. rujna 2021. tajništvo Suda uputilo je zahtjev za pojašnjenje sudu koji je uputio zahtjev. U odgovoru na taj zahtjev sud koji je uputio zahtjev naveo je, s jedne strane, što se tiče početka roka predviđenog člankom 3. stavkom 2. Uredbe br. 2988/95, da iz članka 160. CPA-a proizlazi da odluka kojom se izriče kazna postaje pravomoćna (proizvodi učinke) od trenutka njezine dostave. S druge strane, što se tiče slučajeva prekida i suspenzije tog roka, potvrdio je da „kad je riječ o dugu za koji vrijedi pravni sustav koji se primjenjuje na dugove prema državi koji nisu porezne prirode”, iz portugalskog prava proizlazi da „prekid i suspenzija roka zastare nastupaju pod istim uvjetima kao i građanska zastara” i da „iz građanskog prava koje je primjenjivo u ovom slučaju također proizlazi da ne postoje razlozi za suspenziju tog roka za zastaru” potvrđujući da se „zastara prekida uručenjem sudskog poziva ili dostavom akta”.
O prethodnim pitanjima
Prvo i drugo pitanje
Svojim prvim i drugim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati treba li članak 3. stavak 1. Uredbe br. 2988/95 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis na temelju kojeg, kako bi osporio odluku o povratu nepravilno isplaćenih iznosa, koja je donesena nakon isteka roka zastare za pokretanje postupka iz te odredbe, njezin adresat mora istaknuti nepravilnost te odluke u određenom roku pred nadležnim upravnim sudom, pod prijetnjom gubitka prava, i ne može se više protiviti izvršenju navedene odluke pozivajući se na istu nepravilnost u okviru sudskog postupka prisilne naplate, koji je protiv njega pokrenut.
U tom pogledu treba podsjetiti na to da se člankom 1. stavkom 1. Uredbe br. 2988/95 uvode „opća pravila homogenih provjera te upravnih mjera i kazni za nepravilnosti u odnosu na pravo [Unije]”, i to – kako proizlazi iz njezine uvodne izjave 3. – kako bi se „u svim područjima suprotstavilo radnjama koje štete financijskim interesima [Unije]” (presude od 24. lipnja 2004., Handlbauer,
C-278/02
,
EU:C:2004:388
, t.
31.
, i od 11. lipnja 2015., Pfeifer & Langen,
C-52/14
,
EU:C:2015:381
, t.
20.
).
Kao što to proizlazi iz članka 4. stavka 1. te uredbe, te upravne mjere mogu uključivati, kao što je to slučaj u glavnim postupcima, oduzimanje nepravilno stečene koristi.
Člankom 3. stavkom 1. prvim podstavkom Uredbe br. 2988/95 utvrđuje se – u pogledu pokretanja postupaka – rok zastare koji se primjenjuje među ostalim na takve upravne mjere i koji počinje teći od dana kada je nepravilnost počinjena, pod čime se – prema članku 1. stavku 2. navedene uredbe – smatra „svaka povreda odredaba prava [Unije] koja proizlazi iz učinjene ili propuštene radnje od strane gospodarskog subjekta, a što je dovelo ili je moglo dovesti u pitanje opći proračun [Unije]” (presuda od 22. prosinca 2010., Corman,
C-131/10
,
EU:C:2010:825
, t.
38.
i navedena sudska praksa).
Zakonodavac Unije je donoseći Uredbu br. 2988/95 i konkretno njezin članak 3. stavak 1. prvi podstavak odlučio uvesti opće pravilo o zastari koje će se primjenjivati u tom području, a kojim je želio, s jedne strane, definirati minimalni rok koji se primjenjuje u svim državama članicama i, s druge strane, odustati od mogućnosti pokretanja postupka zbog nepravilnosti koja ugrožava financijske interese Unije nakon proteka razdoblja od četiri godine od počinjenja te nepravilnosti (presuda od 5. ožujka 2019., Eesti Pagar,
C-349/17
,
EU:C:2019:172
, t.
116.
i navedena sudska praksa).
Iz toga slijedi da nadležna tijela država članica mogu, počevši od dana stupanja na snagu Uredbe br. 2988/95, sve nepravilnosti koje ugrožavaju financijske interese Unije, načelno i osim u sektorima za koje je zakonodavac Unije predvidio kraći rok, procesuirati u roku od četiri godine (presuda od 5. ožujka 2019., Eesti Pagar,
C-349/17
,
EU:C:2019:172
, t.
117.
i navedena sudska praksa).
Nadalje, valja podsjetiti na to da se rokom navedenim u članku 3. stavku 1. Uredbe br. 2988/95 nastoji zajamčiti pravnu sigurnost gospodarskim subjektima. Naime, oni moraju moći utvrditi koje su njihove transakcije definitivno okončane, a koje još mogu biti predmet sudskih postupaka (presuda od 11. lipnja 2015., Pfeifer & Langen,
C-52/14
,
EU:C:2015:381
, t.
24.
).
Ta odredba stoga dodjeljuje pravo gospodarskim subjektima, što podrazumijeva da se moraju moći pozvati na zastaru postupaka u vezi s nepravilnošću kako bi se usprotivili primjeni upravnih mjera i kazni u odnosu na njih.
U tom pogledu valja istaknuti da Uredba br. 2988/95 ne određuje ni raspoloživa pravna sredstva za osporavanje odluka kojima se izriču upravne mjere i kazne ni sudove nadležne za odlučivanje o njima, niti predviđa prekluzivni ili zastarni rok nakon čijeg isteka te odluke, ako nisu osporene pred nadležnim sudom, postaju pravomoćne.
U nedostatku propisa Unije u tom području, na nacionalnom pravnom poretku svake države članice je da odredi nadležne sudove i utvrdi postupovna pravila o pravnim sredstvima namijenjenima zaštiti pravâ koja pojedinci uživaju na temelju prava Unije, uz uvjet da, kao prvo, ta pravila nisu manje povoljna od onih koja uređuju slična pravna sredstva nacionalnog prava (načelo ekvivalentnosti) i, kao drugo, da u praksi ne onemogućavaju ili pretjerano otežavaju ostvarivanje pravâ koja se dodjeljuju pravnim poretkom Unije (načelo djelotvornosti) (presuda od 12. veljače 2008., Kempter,
C-2/06
,
EU:C:2008:78
, t.
57.
i navedena sudska praksa).
U ovom slučaju nijedan element sadržan u odlukama kojima se upućuje prethodno pitanje ne omogućuje zaključak da je rok od tri mjeseca, predviđen člankom 58. stavkom 1. CPTA-a, za osporavanje upravne odluke, kao što su odluke o povratu koje se podredno dovode u pitanje u glavnim postupcima, protivan načelu ekvivalentnosti, što je, međutim, na sudu koji je uputio zahtjev da provjeri.
Što se tiče načela djelotvornosti, Sud je više puta presudio da određivanje razumnih prekluzivnih rokova za podnošenje pravnih lijekova načelno zadovoljava zahtjev djelotvornosti jer predstavlja primjenu temeljnog načela pravne sigurnosti. Naime, iako istek takvih rokova po definiciji dovodi do djelomičnog ili potpunog odbacivanja podnesenog pravnog sredstva, oni ne čine praktično nemogućim ili pretjerano otežanim ostvarivanje prava dodijeljenih pravnim poretkom Unije (vidjeti u tom smislu presude od 12. veljače 2008., Kempter,
C-2/06
,
EU:C:2008:78
, t.
58.
, i od 14. veljače 2019., Nestrade,
C-562/17
,
EU:C:2019:115
, t.
41.
).
Na državama članicama je s druge strane da za nacionalne propise koji ulaze u područje primjene prava Unije utvrde rokove posebno s obzirom na važnost odluka koje treba donijeti za dotične osobe, na složenost postupaka i primjenjivog zakonodavstva, na broj osoba na koje se propisi mogu odnositi i na ostale javne i privatne interese koje je potrebno uzeti u obzir. Pod tim su uvjetom države članice slobodne predvidjeti dulje ili kraće rokove (presuda od 21. prosinca 2016., TDC,
C-327/15
,
EU:C:2016:974
, t.
98.
).
U tom pogledu, ne čini se da su nacionalne odredbe poput članka 58. stavka 1. i članka 59. stavka 2. CPTA-a, koje predviđaju da adresat upravne odluke, kao što su odluke o povratu koje se podredno dovode u pitanje u glavnim postupcima, raspolaže prekluzivnim rokom od tri mjeseca od dostave navedene odluke kako bi je se pobijalo, u suprotnosti s načelom djelotvornosti.
Naime, takav rok je razuman jer pojedincu omogućava da ocijeni postoje li razlozi za osporavanje odluke koja se odnosi na njega i, u slučaju potrebe, pripremu žalbe protiv te odluke. Osim toga, trenutak od dostave akta jamči da zainteresirana osoba nije u situaciji u kojoj bi rok istekao a da ona nije ni znala za njegovo donošenje (vidjeti po analogiji presudu od 11. rujna 2009., Călin,
C-676/17
,
EU:C:2019:700
, t.
47.
i
48.
).
Osim toga, što se tiče pravnih lijekova koji omogućuju osporavanje upravnih odluka kao što su odluke o naplati koje se u glavnim postupcima podredno dovode u pitanje, valja utvrditi da načelno obveza obraćanja nadležnom upravnom sudu, poput one predviđene člankom 163. stavkom 3. CPA-a, nije protivna načelima ekvivalentnosti i djelotvornosti, nego predstavlja legitimno izvršavanje postupovne autonomije država članica. Konkretno, takva obveza ne može sama po sebi onemogućiti ili pretjerano otežati korištenje prava koja dodjeljuje pravni poredak Unije.
Također stoji da iz načela pravne sigurnosti proizlazi načelo zaštite legitimnih očekivanja te ono zahtijeva, s jedne strane, da pravna pravila budu jasna i precizna i, s druge strane, da njihova primjena bude predvidljiva za pojedince (presude od 15. veljače 1996., Duff i dr.,
C-63/93
,
EU:C:1996:51
, t.
20.
, i od 11. rujna 2019., Călin,
C-676/17
,
EU:C:2019:700
, t.
50.
).
U ovom slučaju, podložno provjerama koje mora izvršiti sud koji je uputio zahtjev, osobito nije očito da portugalsko pravo ne dopušta osobama, adresatima upravne odluke, da precizno odrede sud nadležan za odlučivanje o tužbama protiv takve odluke.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo i drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 3. stavak 1. Uredbe br. 2988/95 treba tumačiti na način da mu se, pod uvjetom poštovanja načela ekvivalentnosti i djelotvornosti, ne protivi nacionalni propis na temelju kojeg se, u svrhu osporavanja odluke o povratu nepravilno isplaćenih iznosa, donesene nakon proteka roka zastare za pokretanje sudskog postupka iz te odredbe, njezin adresat mora pozvati na nepravilnost u toj odluci u određenom roku pred nadležnim upravnim sudom, pod prijetnjom gubitka prava, i ne može se više protiviti izvršenju navedene odluke pozivajući se na istu nepravilnost u okviru sudskog postupka prisilne naplate koji je protiv njega pokrenut.
Prvi dio trećeg pitanja
Prvim dijelom trećeg pitanja sud koji je uputio zahtjev želi znati treba li članak 3. stavak 2. prvi podstavak Uredbe br. 2988/95 tumačiti na način da istek roka koji se njime predviđa dovodi do zastare duga koji je predmet odluke o povratu.
Područje primjene članka 3. stavka 2. Uredbe br. 2988/95
Najprije valja istaknuti da, u skladu s tekstom članka 3. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 2988/95, rok za izvršenje odluke kojom se izriče „upravna kazna” iznosi tri godine.
U ovom slučaju, kao što to proizlazi iz točke 46. ove presude, nacionalne odluke koje se moraju izvršiti ne određuju kaznu, nego nalažu upravnu mjeru, odnosno povrat nepravilno stečenih potpora. Stoga valja ispitati primjenjuje li se članak 3. stavak 2. prvi podstavak Uredbe br. 2988/95 i na takve odluke.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, pri tumačenju odredbe prava Unije valja uzeti u obzir ne samo tekst te odredbe nego i kontekst u kojemu se nalazi te ciljeve propisa kojeg je dio (presuda od 3. rujna 2015., Sodiaal International,
C-383/14
,
EU:C:2015:541
, t.
20.
).
Kada je riječ kao prvo o kontekstu članka 3. stavka 2. Uredbe br. 2988/95 valja podsjetiti na to da se prema sadržaju četvrtog podstavka članka 3. stavka 1. Uredbe br. 2988/95 radi o određivanju „kazne” koja može pokazati da se ovaj podstavak primjenjuje samo na pokretanje postupka zbog nepravilnosti koje vode do izricanja upravnih kazni u smislu članka 5. te uredbe (presuda od 3. rujna 2015., Sodiaal International,
C-383/14
,
EU:C:2015:541
, t.
23.
).
Međutim, iz sudske prakse Suda proizlazi da ta analiza teksta nije konačna i da se, s obzirom na sustav i cilj članka 3. stavka 1. Uredbe br. 2988/95, rok zastare za pokretanje postupka koji se njime predviđa primjenjuje kako na nepravilnosti koje dovode do izricanja upravne kazne u smislu članka 5. te uredbe tako i na nepravilnosti, poput onih na koje se poziva u prilog tužbama u glavnom postupku, koje su predmet upravne mjere koja se sastoji u oduzimanju nepravilno stečene koristi u skladu s člankom 4. te uredbe. Slijedi da u svrhu primjene članka 3. stavka 1. Uredbe br. 2988/95 nije potrebno razlikovati upravne kazne i upravne mjere (vidjeti u tom smislu presudu od 3. rujna 2015., Sodiaal International,
C-383/14
,
EU:C:2015:541
, t.
24.
do
27.
i navedenu sudsku praksu).
Taj zaključak nameće se i u pogledu područja primjene članka 3. stavka 2. te uredbe.
Naime, valja istaknuti, s jedne strane, da se članak 3. Uredbe br. 2988/95 nalazi pod njezinom prvom glavom, kojom se uređuju „opća načela” njezine primjene. Taj se članak stoga primjenjuje na sve instrumente predviđene u glavi II. navedene uredbe, odnosno upravne mjere i kazne.
S druge strane, valja istaknuti da je predmet stavaka 1. i 2. članka 3. Uredbe br. 2988/95 isti, odnosno utvrđivanje pravila o rokovima za pokretanje postupka u vezi s nepravilnostima i izvršenje odluka koje se, prema potrebi, donose nakon njihova donošenja, što ide u prilog njihovu usklađenom tumačenju.
Osim toga, tumačenje članka 3. Uredbe br. 2988/95, prema kojem je zakonodavac Unije u svojem stavku 2. tek odredio rok za izvršenje samo onih odluka kojima se izriče upravna kazna, iako je u stavku 1. tog članka utvrdio pravila o zastari koja se primjenjuju na postupke koji mogu dovesti do donošenja odluka kojima se izriču ne samo takve kazne, nego i upravne mjere, bilo bi nedosljedno. To bi dovelo do toga da samo rok za izvršenje upravnih mjera nije određen pravom Unije, što bi bilo protivno cilju navedenog članka 3. kao i općoj strukturi sustava zastare koji je uspostavljen tim člankom (vidjeti u tom smislu presudu od 3. rujna 2015., Sodiaal International,
C-383/14
,
EU:C:2015:541
, t.
25.
).
Stoga, budući da rokovi zastare predviđeni člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 2988/95 obuhvaćaju kako odluke koje se odnose na administrativne kazne tako i odluke koje se odnose na upravne mjere, valja smatrati, kako bi se osigurala koherentnost sustava zastare predviđenog u tom članku 3. te uredbe, da rok za provedbu iz stavka 2. tog članka obuhvaća i te dvije vrste odluka.
Valja dodati da iz članka 5. navedene uredbe proizlazi da se u njemu navedene kazne odnose na namjerne nepravilnosti ili one prouzročene nepažnjom, koje u načelu predstavljaju osobito teške nepravilnosti. Međutim, bilo bi nedosljedno tumačiti članak 3. stavak 2. Uredbe br. 2988/95 na način da se njime predviđa rok izvršenja samo za odluke koje se odnose na takve kazne, a ne za odluke o upravnim mjerama, predviđene u članku 4. iste uredbe, koje se također primjenjuju na slučajeve manje ozbiljnih nepravilnosti.
Kao drugo, kad je riječ o cilju Uredbe br. 2988/95, valja istaknuti da on također nalaže ujednačeno tumačenje članka 3. stavaka 1. i 2. te uredbe.
Naime, s jedne strane, kao što je navedeno u točki 45. ove presude, Uredbom br. 2988/95 uvode se, u skladu s njezinim člankom 1., opća pravila homogenih provjera te upravnih mjera i kazni za nepravilnosti u odnosu na pravo Unije, i to – kako proizlazi iz treće uvodne izjave te uredbe – kako bi se u svim područjima suprotstavilo radnjama koje štete financijskim interesima Unije.
U tom pogledu navedena uredba svojim člankom 3. pruža usklađeni okvir za sustav zastare (vidjeti u tom smislu presudu od 3. rujna 2015., Sodiaal International,
C-383/14
,
EU:C:2015:541
, t.
25.
). Takav usklađeni okvir doprinosi učinkovitosti borbe protiv prijevara kojima se nanosi šteta financijskim interesima Unije koja, kako proizlazi iz četvrte uvodne izjave iste uredbe, traži usvajanje pravnog okvira zajedničkog skupa pravnih pravila za sva područja obuhvaćena politikama Unije.
Stoga usklađenost takvog sustava zahtijeva da se područje primjene članka 3. stavka 2. Uredbe br. 2988/95 ne protumači na uži način od područja primjene stavka 1. tog članka.
S druge strane, kao što je to navedeno u točki 50. ove presude, rok iz stavka 1. tog članka ima za cilj osigurati pravnu sigurnost gospodarskih subjekata. Oni moraju moći utvrditi koje su njihove transakcije zasigurno okončane, a koje još mogu biti predmet sudskih postupaka.
Stavak 2. navedenog članka ima isti cilj pravne sigurnosti. Tako omogućuje gospodarskim subjektima da utvrde može li se još uvijek izvršiti odluka donesena u postupku pokrenutom u vezi s nepravilnosti. S obzirom na taj cilj, tumačenje te odredbe, prema kojem valja razlikovati odluke kojima se određuju upravne mjere od onih kojima se predviđaju upravne kazne u pogledu primjenjivosti roka za izvršenje, umjetno je i ne može se opravdati.
Još valja istaknuti da činjenica da se minimalni rokovi iz članka 3. stavaka 1. i 2. Uredbe br. 2988/95, čije trajanje je u načelu dovoljno kako bi nacionalnim tijelima omogućilo procesuiranje nepravilnosti koje utječu na financijske interese Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 17. rujna 2014., Cruz & Companhia,
C-341/13
,
EU:C:2014:2230
, t.
61.
), primjenjuju i na odluke o donošenju upravnih mjera i na odluke o upravnim kaznama, doprinosi jamčenju opće obveze dužne pažnje koju ima nacionalna uprava prilikom provjeravanja ispravnosti plaćanja koja sama provodi i koja opterećuju proračun Unije, a koja podrazumijeva da ta uprava mora poduzeti mjere za žurno ispravljanje nepravilnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., Pfeifer & Langen,
C-52/14
,
EU:C:2015:381
, t.
67.
).
Što se tiče članka 4. stavka 4. Uredbe br. 2988/95, kojim se predviđa da se upravne mjere „ne smatraju kaznama”, važno je istaknuti da je cilj tog pojašnjenja samo istaknuti nepostojanje represivnosti upravnih mjera jer one uzrokuju samo oduzimanje nepravilno stečene koristi (vidjeti u tom smislu presudu od 26. svibnja 2016., Județul Neamț i Județul Bacău,
C-260/14 i C-261/14
,
EU:C:2016:360
, t.
50.
). Suprotno tomu, njime se ne može opravdati različito postupanje s upravnim mjerama i kaznama s obzirom na rokove predviđene u članku 3. te uredbe, jer ta dva instrumenta mogu negativno utjecati na imovinu dotičnih osoba.
S obzirom na prethodna razmatranja, valja utvrditi da se članak 3. stavak 2. Uredbe br. 2988/95 odnosi i na upravne kazne u smislu članka 5. stavka 1. te uredbe i na upravne mjere u smislu članka 4. stavka 1. navedene uredbe, koje se mogu poduzeti radi zaštite financijskih interesa Unije.
Učinci isteka roka predviđenog u članku 3. stavku 2. Uredbe br. 2988/95
Kada je riječ o postavljenom pitanju, valja istaknuti da sud koji je uputio zahtjev pita Sud o prirodi roka predviđenog u članku 3. stavku 2. Uredbe br. 2988/95. Tako on želi utvrditi mogu li se tuženici u glavnom postupku protiviti prisilnom izvršenju odluka o povratu koje su im upućene. Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, ako bi Sud presudio da istek roka iz članka 3. stavka 2. Uredbe br. 2988/95 dovodi do zastare duga koji je predmet tih odluka, tuženici u glavnom postupku na temelju portugalskog prava raspolagali bi razlogom za prigovor protiv prisilne naplate predmetnog duga. Osim toga, valja istaknuti da sud koji je uputio zahtjev nije naveo odredbu prema kojoj bi u portugalskom pravu bilo moguće primijeniti dulji rok za izvršenje od onog propisanog člankom 3. stavkom 2. Uredbe br. 2988/95, u skladu s mogućnošću koju države članice zadržavaju na temelju članka 3. stavka 3. te uredbe.
Kada je to pojašnjeno, valja podsjetiti na to da se, kao što to proizlazi iz ispitivanja područja primjene članka 3. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 2988/95, njome određuje da je rok za izvršenje odluka kojima se nameće upravna mjera ili kazna tri godine. Iz toga slijedi da se takve odluke, ne dovodeći u pitanje mogućnost koju države članice zadržavaju na temelju članka 3. stavka 3. te uredbe, nakon isteka roka utvrđenog u stavku 2. prvom podstavku tog članka više ne mogu izvršiti.
Kad je konkretno riječ o odluci koja sadržava upravnu mjeru kojom se njezin adresat obvezuje na povrat nepravilno stečenog iznosa, istek navedenog roka ima za posljedicu to da se predmetni iznos više ne može povratiti putem prisilnog izvršenja. Stoga se, prema potrebi, adresat te odluke može protiviti postupcima izvršenja.
U tom pogledu, eventualno nepostojanje razloga za prigovor predviđenog pravom države članice u takvom slučaju ne može spriječiti adresata odluke o povratu nepravilno stečenih iznosa da istakne prigovor isteka roka za izvršenje predviđenog člankom 3. stavkom 2. prvim podstavkom Uredbe br. 2988/95.
Naime, zbog same njihove prirode i uloge u sustavu izvora prava Unije odredbe uredbe imaju, u pravilu, izravan učinak u nacionalnim pravnim porecima a da pritom nacionalna tijela nisu dužna donijeti provedbene mjere (presude od 24. lipnja 2004., Handlbauer,
C-278/02
,
EU:C:2004:388
, t.
25.
, i od 28. listopada 2010., SGS Belgium i dr.,
C-367/09
,
EU:C:2010:648
, t.
32.
).
Za provedbu nekih od tih odredaba ipak može biti potrebno da države članice donesu provedbene mjere (presude od 24. lipnja 2004., Handlbauer,
C-278/02
,
EU:C:2004:388
, t.
26.
, i od 28. listopada 2010., SGS Belgium i dr.,
C-367/09
,
EU:C:2010:648
, t.
33.
).
To međutim ne može biti slučaj s člankom 3. stavkom 2. prvim podstavkom Uredbe br. 2988/95. Iako je točno da drugi podstavak tog stavka predviđa da je na državama članicama da u svojem nacionalnom pravu utvrde slučaj prekida i suspenzije roka za izvršenje ako takvi slučajevi prekida ili suspenzije ne postoje, prestali su postojati ili nisu pravodobno istaknuti, istek tog roka nužno dovodi do nemogućnosti prisilnog izvršenja odluke o povratu nepravilno stečenih iznosa.
To utvrđenje ne može se opovrgnuti člankom 3. stavkom 3. Uredbe br. 2988/95. Naime, iako države članice koriste mogućnost primjene duljeg roka za izvršenje od onog iz stavka 2. navedenog članka 3., istek tako produljenog roka dovodi također do nemogućnosti izvršenja odluke o povratu nepravilno stečenih iznosa.
U tim okolnostima, kako bi se sudu koji je uputio zahtjev dao koristan odgovor o tome mogu li se adresati odluka o povratu nepravilno stečenih iznosa protiviti njihovu prisilnom izvršenju nakon isteka roka predviđenog u članku 3. stavku 2. prvom podstavku Uredbe br. 2988/95, nije potrebno utvrditi dovodi li istek tog roka i do zastare duga koji je predmet tih odluka.
S obzirom na sve prethodno navedeno, na prvi dio trećeg pitanja valja odgovoriti da članak 3. stavak 2. prvi podstavak Uredbe br. 2988/95 treba tumačiti na način da ima trenutačan učinak u nacionalnim pravnim porecima, pri čemu nacionalna tijela ne moraju poduzimati provedbene mjere. Iz toga proizlazi da se adresat odluke o povratu nepravilno stečenih iznosa u svakom slučaju mora moći pozvati na istek roka za izvršenje predviđenog u članku 3. stavku 2. prvom podstavku te uredbe ili, prema potrebi, produljenog roka za izvršenje na temelju članka 3. stavka 3. navedene uredbe kako bi se usprotivio prisilnoj naplati tih iznosa.
Drugi dio trećeg pitanja i prvi dio četvrtog pitanja
Drugim dijelom trećeg pitanja kao i prvim dijelom četvrtog pitanja sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati treba li članak 3. stavak 2. prvi podstavak Uredbe br. 2988/95 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis koji predviđa da rok za izvršenje koji se njime uspostavlja počinje teći od donošenja odluke kojom se nalaže povrat nepravilno stečenih iznosa.
Što se tiče početka roka predviđenog člankom 3. stavkom 2. Uredbe br. 2988/95, iz ispitivanja područja primjene prvog podstavka te odredbe kao i iz njezina teksta proizlazi da taj rok teče od dana kada odluka o izricanju mjere ili upravne kazne postane pravomoćna.
Osim toga, valja podsjetiti na to, kao što to proizlazi iz točke 88. ove presude, da zbog svoje prirode i uloge u sustavu izvora prava Unije odredbe uredbe imaju u pravilu izravan učinak u nacionalnim pravnim sustavima, pri čemu nacionalna tijela nisu dužna donijeti provedbene mjere.
Doduše, države članice mogu donijeti provedbene mjere za uredbu ako one ne ometaju njezinu izravnu primjenu, ako ne prikrivaju njezinu narav na razini Zajednice i ako preciziraju izvršavanje margine prosudbe koja im je dodijeljena tom uredbom, ostajući pri tome u granicama njezinih odredaba (presuda od 25. studenog 2021., Finanzamt Österreich (Obiteljska naknada za stručnjaka za razvojnu pomoć)
C-372/20
,
EU:C:2021:962
, t.
48.
i navedena sudska praksa).
Međutim, time što predviđa da rok koji se njime uspostavlja počinje teći od „dana pravomoćnosti odluke”, članak 3. stavak 2. prvi podstavak Uredbe br. 2988/95 državama članicama ne ostavlja nikakvu marginu prosudbe. Stoga se toj odredbi protivi nacionalni propis koji predviđa da rok za izvršenje počinje teći od samog donošenja odluke kojom se nalaže povrat nepravilno stečenih iznosa prije nego što je ona postala pravomoćna.
Osim toga, iz odgovora suda koji je uputio zahtjev na zahtjev za pojašnjenje naveden u točki 43. ove presude proizlazi da taj sud smatra da, u skladu s portugalskim pravom, odluka kojom se nalaže povrat nepravilno stečenih iznosa „proizvodi učinke” i postaje „pravomoćna” u trenutku njezine dostave.
U tom je pogledu točno da u okviru postupka predviđenog člankom 267. UFEU-a Sud nije nadležan za tumačenje nacionalnog prava jer je ta zadaća isključivo na sudu koji je uputio zahtjev (presuda od 30. siječnja 2020., Generics (UK) i dr.,
C-307/18
,
EU:C:2020:52
, t.
25.
). Ipak ostaje činjenica da je nadležan tumačiti članak 3. stavak 2. prvi podstavak Uredbe br. 2988/95 i, prema tome, za pobliže određivanje dosega pojma „pravomoćna odluka” u smislu te odredbe.
Naime, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, i iz zahtjeva ujednačene primjene prava Unije i načela jednakosti proizlazi da tekst odredbe prava Unije koja ne sadržava izričito upućivanje na pravo država članica radi određivanja svojeg smisla i dosega mora u cijeloj Europskoj uniji imati samostalno i jedinstveno tumačenje (presuda od 25. siječnja 2017., van Vemde,
C-582/15
,
EU:C:2017:37
, t.
25.
).
To je slučaj s člankom 3. stavkom 2. prvim podstavkom Uredbe br. 2988/95, u kojem se uopće ne upućuje na pravo država članica i kojim se izričito određuje da rok koji se njime uspostavlja počinje teći od „dana pravomoćnosti odluke”.
U tom pogledu, iako tekst članka 3. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 2988/95 nije jednoznačan, upućivanje u toj odredbi na pravomoćnu odluku govori u prilog tumačenju prema kojem se ta odredba odnosi na posljednju odluku donesenu u okviru upravnog postupka i s obzirom na koju stoga obveza povrata nepravilno stečenih iznosa ili upravna kazna postaju pravomoćne i ne mogu se pobijati (vidjeti po analogiji presudu od 25. siječnja 2017., van Vemde,
C-582/15
,
EU:C:2017:37
, t.
27.
).
Stoga valja smatrati da se članak 3. stavak 2. prvi podstavak Uredbe br. 2988/95 odnosi na odluku koja je postala pravomoćna ili nakon isteka razumnih rokova predviđenih nacionalnim pravom ili iscrpljivanjem pravnih sredstava.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na drugi dio trećeg pitanja kao i na prvi dio četvrtog pitanja valja odgovoriti da članak 3. stavak 2. prvi podstavak Uredbe br. 2988/95 treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se predviđa da rok za izvršenje koji se njime uvodi počinje teći od donošenja odluke kojom se nalaže povrat nepravilno stečenih iznosa, pri čemu taj rok mora teći od dana kada ta odluka postane pravomoćna, odnosno od dana isteka rokova za podnošenje tužbe ili iscrpljivanja pravnih sredstava.
Drugi dio četvrtog pitanja
Drugi dio četvrtog pitanja odnosi se na prekid i suspenziju roka za izvršenje iz članka 3. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 2988/95.
Uvodno valja podsjetiti na to da je u odgovoru na zahtjev za pojašnjenje navedenom u točki 43. ove presude sud koji je uputio zahtjev potvrdio da je sudskim pozivom na prisilnu naplatu duga koji je predmet odluke o naplati prekinut taj rok za izvršenje.
Nasuprot tomu, suprotno onomu što proizlazi iz četvrtog pitanja, o slučajevima suspenzije roka za izvršenje iz članka 3. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 2988/95, sud koji je uputio zahtjev tvrdio je da „iz građanskog prava, koje se primjenjuje u ovom slučaju, proizlazi da ne postoje razlozi za suspenziju tog roka”. Ne postoji objašnjenje o toj očitoj proturječnosti.
U tim okolnostima, Sud ne može sa sigurnošću utvrditi stanje portugalskog prava u pogledu slučajeva suspenzije roka za izvršenje iz članka 3. stavka 2. prvog podstavka Uredbe br. 2988/95. Osobito nije jasno dovodi li prigovor na ovršni postupak, poput onog koji je predmet glavnog postupka, do suspenzije tog roka. Slijedom toga, Sud ne može dati koristan odgovor na postavljeno pitanje u dijelu u kojem se ono odnosi na taj aspekt.
Stoga valja smatrati da drugim dijelom četvrtog pitanja sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati treba li drugi podstavak stavka 2. članka 3. Uredbe br. 2988/95 tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis na temelju kojeg se rok za izvršenje predviđen u prvom podstavku tog stavka prekida pozivom za prisilnu naplatu duga koji je predmet odluke o povratu.
U tom pogledu valja istaknuti da članak 3. stavak 2. drugi podstavak Uredbe br. 2988/95 određuje da je na državama članicama da svojim nacionalnim pravom odrede slučajeve prekida i suspenzije roka za izvršenje iz prvog podstavka tog stavka.
Osim toga, za razliku od članka 3. stavka 1. četvrtog podstavka Uredbe br. 2988/95, kojim je propisana apsolutna granica koja se primjenjuje na zastaru pokretanja postupka zbog nepravilnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2015., Pfeifer & Langen,
C-52/14
,
EU:C:2015:381
, t.
63.
), stavak 2. tog članka ne sadržava takvu granicu.
Stoga države članice zadržavaju široku diskrecijsku ovlast u pogledu utvrđivanja slučajeva prekida i suspenzije roka za izvršenje iz članka 3. stavka 2. Uredbe br. 2988/95.
U tom okviru ipak su dužne poštovati granice koje nameće pravo Unije, u smislu da preduvjeti predviđeni nacionalnim pravom ne smiju dovesti do toga da povrat nepravilno isplaćenih potpora bude praktično nemoguć ili pretjerano težak a njegova primjena ne smije biti diskriminirajuća u odnosu na postupke u kojima se rješavaju nacionalni sporovi iste vrste (vidjeti po analogiji presudu od 20. prosinca 2017., Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse,
C-516/16
,
EU:C:2017:1011
, t.
96.
).
Osim toga, države članice dužne su poštovati načela proporcionalnosti i pravne sigurnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 2. ožujka 2017., Glencore Céréales France,
C-584/15
,
EU:C:2017:160
, t.
72.
).
Kada je riječ o načelu proporcionalnosti, trajanje primjenjivih rokova zastare i izvršenja ne smije očito prekoračivati ono što je nužno za postizanje cilja zaštite financijskih interesa Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 2. ožujka 2017., Glencore Céréales France,
C-584/15
,
EU:C:2017:160
, t.
74.
). Što se tiče načela pravne sigurnosti, ono zahtijeva, među ostalim, da ti rokovi moraju biti unaprijed određeni i da svaka primjena roka zastare „po analogiji” za osobu mora biti dovoljno predvidljiva (vidjeti u tom smislu presudu od 5. ožujka 2019., Eesti Pagar,
C-349/17
,
EU:C:2019:172
, t.
112.
).
U ovom slučaju, s obzirom na elemente koji proizlaze iz spisa kojim raspolaže Sud i podložno provjerama koje mora provesti sud koji je uputio zahtjev, ne čini se da je nacionalni propis kojim se uređuje prekid roka za izvršenje odluka o povratu takav da u praksi onemogućava ili pretjerano otežava povrat nepravilno stečenih iznosa.
Što se tiče načela pravne sigurnosti, na temelju opisa portugalskog prava, kako proizlazi iz spisa kojim Sud raspolaže, ne može se zaključiti da prekid tog roka dostavom sudskog poziva za prisilnu naplatu duga koji je predmet odluke o naplati nije predvidljiv za pojedince.
Osim toga, što se tiče načela proporcionalnosti, valja istaknuti da nacionalni propis kojim se predviđa takav prekid roka izvršenja ne prekoračuje ono što je nužno za postizanje cilja zaštite financijskih interesa Unije, s obzirom na to da ne može vremenski neograničeno odgađati istek tog roka.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na drugi dio četvrtog pitanja valja odgovoriti da članak 3. stavak 2. drugi podstavak Uredbe br. 2988/95 treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis na temelju kojeg se rok za izvršenje predviđen u prvom podstavku tog stavka prekida dostavom poziva na prisilnu naplatu duga koji je predmet odluke o naplati.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:

1.
Članak 3. stavak 1. Uredbe Vijeća (EZ, Euroatom) br. 2988/95 od 18. prosinca 1995. o zaštiti financijskih interesa [Europske unije] treba tumačiti na način da mu se, pod uvjetom poštovanja načela ekvivalentnosti i djelotvornosti, ne protivi nacionalni propis na temelju kojeg se, u svrhu osporavanja odluke o povratu nepravilno isplaćenih iznosa, donesene nakon proteka roka zastare za pokretanje sudskog postupka iz te odredbe, njezin adresat mora pozvati na nepravilnost u toj odluci u određenom roku pred nadležnim upravnim sudom, pod prijetnjom gubitka prava, i ne može se više protiviti izvršenju navedene odluke pozivajući se na istu nepravilnost u okviru sudskog postupka prisilne naplate koji je protiv njega pokrenut.

2.
Članak 3. stavak 2. prvi podstavak Uredbe br. 2988/95 treba tumačiti na način da ima trenutačan učinak u nacionalnim pravnim porecima, pri čemu nacionalna tijela ne moraju poduzimati provedbene mjere. Iz toga proizlazi da se adresat odluke o povratu nepravilno stečenih iznosa u svakom slučaju mora moći pozvati na istek roka za izvršenje predviđenog u članku 3. stavku 2. prvom podstavku te uredbe ili, prema potrebi, produljenog roka za izvršenje na temelju članka 3. stavka 3. navedene uredbe kako bi se usprotivio prisilnoj naplati tih iznosa.

3.
Članak 3. stavak 2. prvi podstavak Uredbe br. 2988/95 treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis kojim se predviđa da rok za izvršenje koji se njime uvodi počinje teći od donošenja odluke kojom se nalaže povrat nepravilno stečenih iznosa, pri čemu taj rok mora teći od dana kada ta odluka postane pravomoćna, odnosno od dana isteka rokova za podnošenje tužbe ili iscrpljivanja pravnih sredstava.

4.
Članak 3. stavak 2. drugi podstavak Uredbe br. 2988/95 treba tumačiti na način da mu se ne protivi nacionalni propis na temelju kojeg se rok za izvršenje predviđen u prvom podstavku tog stavka prekida dostavom poziva na prisilnu naplatu duga koji je predmet odluke o naplati.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: portugalski