CELEX: 62017CJ0662
Zahtjev za prethodnu odluku
Zajednički europski sustav azila
Direktiva 2013/32/EU
Članak 46. stavak 2.
Pravni lijek protiv odluke o nepriznavanju statusa izbjeglice, ali kojom se odobrava status supsidijarne zaštite
Dopuštenost
Nepostojanje pravnog interesa kada status supsidijarne zaštite koji je odobrila država članica omogućuje ista prava i koristi kao i status izbjeglice u skladu s pravom Unije i nacionalnim pravom
Relevantnost pojedinačne situacije podnositelja zahtjeva u svrhu razmatranja istovjetnosti navedenih prava i koristi

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 46. stavka 2. Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (
SL 2013., L 180, str. 60
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između afganistanskog državljanina E. G. i Republike Slovenije, koju zastupa Ministrstvo za notranje zadeve (Ministarstvo unutarnjih poslova), u vezi s odlukom tog ministarstva o odbijanju zahtjeva za odobrenje statusa izbjeglice koji je podnio E. G.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2011/95/EU
U uvodnim izjavama 8., 9. i 39. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (
SL 2011., L 337, str. 9
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248.) navodi se:
„(8)
U Europskom paktu o migracijama i azilu, usvojenom 15. i 16. listopada 2008., Europsko je Vijeće napomenulo da države članice osiguravaju zaštitu na različite načine i u različitim oblicima te je pozvalo na nove inicijative radi postizanja konačne uspostave Zajedničkog europskog sustava azila, koji je predviđen Haškim programom [koji je Vijeće usvojilo 4. studenoga 2004. u kojem se postavljaju ciljevi koji se trebaju provesti u području slobode, sigurnosti i pravde u razdoblju između 2005. i 2010.], kako bi se tako postigao viši stupanj zaštite.
(9)
U Programu iz Stockholma [usvojen 2010.] Europsko je vijeće ponovilo svoje nastojanje da uspostavi zajedničko područj[e] zaštite i solidarnosti koje se temelji na zajedničkom azilnom postupku i jedinstvenom statusu u skladu s člankom 78. Ugovora o funkcioniranju Europske unije [UFEU] za osobe kojima je priznata međunarodna zaštita, najkasnije do 2012. godine.
[…]
(39)
Prilikom odazivanja na poziv Programa iz Stockholma za uspostavu jedinstvenog statusa izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu, i uz izuzetak odstupanja koja su potrebna i objektivno opravdana, korisnicima supsidijarne zaštite trebaju se odobriti ista prava i povlastice koje uživaju izbjeglice na temelju ove Direktive te trebaju podlijegati jednakim uvjetima za ostvarivanje tih prava i povlastica.”
U članku 2. te direktive naslovljenom „Definicije”, u njegovim točkama (d) do (g) određuje se:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(d)
‚izbjeglica’ znači državljanin treće zemlje koji je, zbog osnovanog straha od proganjana zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, političkog mišljenja ili pripadnosti određenoj društvenoj skupini, izbjegao iz svoje nacionalne države te nije u mogućnosti ili, zbog takvog straha, ne želi staviti se pod zaštitu te države, kao i osoba bez državljanstva koja se nalazi izvan države prethodnog uobičajenog boravišta, a koja se zbog istih gore navedenih razloga, ili zbog takvog straha, ne želi vratiti u tu državu, te na koju se ne primjenjuje članak 12.;
(e)
‚status izbjeglice’ znači priznavanje kao izbjeglice državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva od strane države članice;
(f)
‚osoba koja ispunjava uvjete za supsidijarnu zaštitu’ znači državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koja ne ispunjava uvjete za dobivanje statusa izbjeglice ali za koju se opravdano vjeruje da bi se dotična osoba, ako bi se vratila u svoju državu porijekla ili, ako se radi o osobi bez državljanstva, u državu prethodnog uobičajenog boravišta, bila izložena trpljenju ozbiljne nepravde kako je definirano člankom 15., i na koju se ne primjenjuje članak 17. stavci 1. i 2., te koja nije u mogućnosti ili, zbog takve opasnosti, ne želi staviti se pod zaštitu te države;
(g)
‚status osobe kojoj je odobrena supsidijarna zaštita’ znači priznavanje, od strane države članice, državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva kao osobe koja ispunjava uvjete za supsidijarnu zaštitu;
[…]”
U članku 3. navedene direktive naslovljenom „Povoljniji standardi” propisuje se:
„Države članice mogu uvesti ili zadržati povoljnije standarde prema kojima se određuje koje osobe ispunjavaju uvjete za dobivanje statusa izbjeglica ili za odobrenje supsidijarne zaštite, kao i ona prema kojima se utvrđuje sadržaj međunarodne zaštite, pod uvjetom da su ti standardi u skladu s ovom Direktivom.”
U članku 11. iste direktive navode se slučajevi u kojima državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva prestaju biti izbjeglice. Taj članak u svojem stavku 1. točki (e) propisuje da je to slučaj kada osoba u pitanju više ne može odbijati staviti se pod zaštitu zemlje svog državljanstva jer više ne postoje okolnosti na temelju kojih joj je priznat status izbjeglice.
Članak 12. Direktive 2011/95 utvrđuje pravila o isključenju iz statusa izbjeglice.
U članku 14. te Direktive navode se pravila za opoziv, poništenje ili odbijanje obnavljanja statusa izbjeglice.
U članku 16. stavku prvom navedene direktive naslovljenom „Prestanak statusa” predviđa se:
„Državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva prestaje imati pravo na supsidijarnu zaštitu ako su okolnosti na temelju kojih je odobrena supsidijarna zaštita prestale postojati ili su se promijenile do te mjere da zaštita više nije potrebna.”
U članku 17. iste direktive propisuju se pravila koja se odnose na slučajeve u kojima nije moguće odobriti status supsidijarne zaštite.
U članku 19. Direktive 2011/95 sadržana su pravila o opozivu, poništenju ili odbijanju obnavljanja statusa supsidijarne zaštite.
U skladu s člankom 20. te direktive, iz njezina poglavlja VII. koji se odnosi na „sadržaj međunarodne zaštite”:
„1.   Ovo poglavlje ne dovodi u pitanje prava navedena u Ženevskoj konvenciji.
2.   Ovo se poglavlje primjenjuje na izbjeglice i osobe koje imaju pravo na supsidijarnu zaštitu osim ako nije drukčije navedeno.
3.   Prilikom primjene ovog poglavlja, države članice uzimaju u obzir položaj posebno ugroženih osoba kao što su maloljetnici, maloljetnici bez pratnje […]
[…]
5.   Države članice prilikom provedbe odredaba ovog poglavlja koje uključuju maloljetnike u prvom redu uzimaju u obzir najbolji interes djeteta.”
U članku 21. navedene direktive propisuje se:
„1.   Države članice poštuju načelo zabrane prisilnog udaljenja ili vraćanja u skladu sa svojim međunarodnim obvezama.
2.   Ako nije zabranjeno međunarodnim obvezama navedenim u stavku 1., države članice mogu prisilno udaljiti ili vratiti izbjeglicu, bez obzira je li mu status službeno priznat ili nije, ako:
(a)
postoje opravdani razlozi da se dotična osoba smatra opasnom za sigurnost države članice u kojoj se nalazi; ili
(b)
dotična osoba, s obzirom da je pravomoćno osuđena za posebno teško kazneno djelo, predstavlja opasnost za društvo te države članice.
3.   Država članica može opozvati, poništiti ili odbiti obnoviti ili izdati dozvolu boravka izbjeglici na koju se primjenjuje stavak 2.”
U članku 24. Direktive 2011/95 naslovljenom „Dozvole boravka” određuje se:
„1.   Čim prije nakon odobravanja međunarodne zaštite, države članice izdaju osobama sa statusom izbjeglice dozvolu boravka koja mora vrijediti barem tri godine s mogućnošću produljenja, osim ako neotklonjivi razlozi nacionalne sigurnosti ili javnog reda nalažu drukčije, i ne dovodeći u pitanje članak 21. stavak 3.
[…]
2.   Čim prije nakon odobravanja međunarodne zaštite, države članice izdaju osobama sa statusom supsidijarne zaštite i članovima njihove obitelji obnovljivu dozvolu boravka koja mora vrijediti barem godinu dana i, u slučaju produljenja, barem dvije godine osim ako neotklonjivi razlozi nacionalne sigurnosti ili javnog reda nalažu drukčije.”
Direktiva 2013/32
Iz članka 1. Direktive 2013/32 proizlazi da je njezina svrha uspostava zajedničkih postupaka za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite u skladu s Direktivom 2011/95/EU.
U skladu s člankom 10. stavkom 2. Direktive 2013/32:
„Prilikom razmatranja zahtjeva za međunarodnu zaštitu, tijelo odlučivanja prvo utvrđuje ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za status izbjeglice, a ako ne ispunjava, utvrđuje ispunjava li podnositelj zahtjeva uvjete za ostvarivanje supsidijarne zaštite.”
U članku 46. te direktive, naslovljenom „Pravo na učinkoviti pravni lijek” koji predstavlja jedinu odredbu njezina poglavlja V. koje je i samo naslovljeno „Žalbeni postupci”, propisano je:
„1.   Države članice osiguravaju da podnositelji zahtjeva imaju pravo na učinkoviti pravni lijek pred sudom, protiv:
(a)
odluke donesene u vezi s njihovim zahtjevom za međunarodnu zaštitu, uključujući odluku:
i.
) o razmatranju neutemeljenosti zahtjeva u vezi statusa izbjeglice i/ili supsidijarne zaštite;
[…]
(c)
odluke o oduzimanju međunarodne zaštite u skladu s člankom 45.
2.   Države članice osiguravaju da osobe koje je tijelo odlučivanja priznalo ovlaštenicima na supsidijarnu zaštitu imaju pravo na učinkovit pravni lijek u skladu sa stavkom 1. protiv odluke o neutemeljenosti zahtjeva za priznavanje statusa izbjeglice.
Ne dovodeći u pitanje stavak 1. točku (c), kada status supsidijarne zaštite kako ga prizna država članica omogućuje ista prava i koristi kao i status izbjeglice prema pravu Unije ili nacionalnom pravu, ta država članica može smatrati da je pravni lijek protiv odluke povodom zahtjeva kojeg proglašava neosnovanim nedopuštena u vezi statusa izbjeglice zbog nepostojanja pravnog interesa na strani podnositelja zahtjeva za nastavak postupka.
[…]”
Slovensko pravo
U članku 20. Zakona o Mednarodni zaščiti (Zakon o međunarodnoj zaštiti) (Uradni list RS, br. 16/17, u daljnjem tekstu: ZMZ-1) predviđa se:
„(1)   U Sloveniji, ‚međunarodna zaštita’ znači status izbjeglice i status supsidijarne zaštite.
(2)   Status izbjeglice priznaje se državljaninu treće zemlje koji se zbog opravdanog straha od proganjanja zbog pripadnosti određenoj rasi ili etničkoj skupini, vjeroispovijesti, nacionalnoj pripadnosti, pripadnosti određenoj društvenoj skupini ili zbog političkog uvjerenja nalazi izvan države čiji je državljanin i zbog tog opravdanog straha ne može ili ne želi uživati zaštitu te države, odnosno osobi bez državljanstva koja se nalazi izvan zemlje u kojoj ima uobičajeno boravište i koja se ne može ili ne želi vratiti u tu državu zbog opravdanog straha, ako ne postoje razlozi za isključenje u skladu s člankom 31. stavkom 1. ovog zakona.
(3)   Status supsidijarne zaštite priznaje se državljaninu treće zemlje ili osobi bez državljanstva koja ne ispunjava uvjete za priznavanje statusa izbjeglice ako postoji valjani razlog za donošenje zaključka da će u slučaju povratka u zemlju podrijetla ili posljednjeg uobičajenog boravišta, ako se radi o osobi bez državljanstva, podnositelj zahtjeva biti izložen stvarnom riziku da će pretrpjeti tešku štetu kako je to propisano u članku 28. ovog zakona i ako ne postoje razlozi za isključenje u skladu s člankom 31. stavkom 2. ovog zakona.”
U članku 66. stavku 1. ZMZ-1, koji uređuje postupak produljenja međunarodne zaštite, propisuje se:
„Ministarstvo 60 dana prije isteka zaštite šalje osobama kojima je priznata supsidijarna zaštita pisanu obavijest o uvjetima njezina produljenja, posljedicama nepodnošenja zahtjeva za produljenje i o mogućnosti podnošenja zahtjeva za provedbu novog postupka. Navedena obavijest također uključuje obrazac kojim osoba kojoj je priznata supsidijarna zaštita traži njezino produljenje u Sloveniji.”
U stavcima 1. i 2. članka 67. ZMZ-1, u kojem su utvrđeni razlozi prestanka međunarodne zaštite, propisuje se:
„(1)   Izbjeglici status prestaje u sljedećim slučajevima:
–
ako se dobrovoljno ponovno stavi pod zaštitu države svojeg državljanstva;
–
ako dobrovoljno ponovno stekne svoje državljanstvo nakon što ga je izgubio;
–
ako stekne novo državljanstvo i uživa zaštitu države čije je državljanstvo stekao;
–
ako se dobrovoljno vrati u državu koju je napustio ili izvan koje je boravio zbog straha od proganjanja;
–
ako više ne može odbijati staviti se pod zaštitu države svojeg državljanstva jer više ne postoje okolnosti na temelju kojih mu je priznat status izbjeglice;
–
ako se može, kad je riječ o osobi bez državljanstva, vratiti u državu svojeg prethodnog uobičajenog boravišta jer više ne postoje okolnosti na temelju kojih joj je priznat status izbjeglice.
(2)   Osobi kojoj je priznat status supsidijarne zaštite status prestaje kad prestanu postojati okolnosti na temelju kojih joj je supsidijarna zaštita bila priznata ili se izmijene u tolikoj mjeri da takva zaštita više nije potrebna.”
Članak 90. stavak 1. ZMZ-1 glasi:
„Osoba kojoj je priznata međunarodna zaštita ima pravo:
–
na informacije o statusu, pravima i obvezama osoba kojima je priznata međunarodna zaštita u Sloveniji,
–
boraviti u Sloveniji,
–
na novčanu naknadu za privatni smještaj,
–
na zdravstveno osiguranje,
–
na socijalnu zaštitu,
–
na obrazovanje,
–
na zapošljavanje i rad,
–
na pomoć u integraciji u društvo.”
U skladu s člankom 92. ZMZ-1:
„(1)   Odluka kojom se osobi priznaje status izbjeglice u Sloveniji za tu osobu ima, od dana kada joj je ta odluka dostavljena, vrijednost dozvole stalnog boravka u Sloveniji.
(2)   Odluka kojom se osobi priznaje ili produljuje status supsidijarne zaštite u Sloveniji za tu osobu ima, od dana kad joj je odluka dostavljena, vrijednost dozvole boravka na određeno vrijeme u Sloveniji tijekom cjelokupnog trajanja te zaštite.
(3)   Dozvolu boravka iz stavaka 1. i 2. ovog članka izdaje ministarstvo u obliku predviđenom zakonom kojim se uređuje ulazak, izlazak i boravak stranaca u Sloveniji.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
E. G., koji tvrdi da je rođen 31. prosinca 2001., prešao je slovensku granicu 9. prosinca 2015. nakon što je iz Irana, gdje je živio sa svojim roditeljima od svoje prve godine, sam ili s rođakom putovao pješice, kamionom i vlakom kroz Tursku, Grčku, Srbiju i Hrvatsku.
Prilikom smještaja u centru za hitan prihvat za djecu u Kopru (Slovenija) E. G. je 11. prosinca 2015. od Ministarstva unutarnjih poslova zatražio priznavanje međunarodne zaštite.
To ministarstvo je, nakon što je na individualnom razgovoru s E. G.-om, koji je održan 22. siječnja 2016., odlukom od 9. veljače 2016. utvrdilo da on ne ispunjava uvjete za odobravanje statusa izbjeglice, ali da mu se status supsidijarne zaštite može priznati do punoljetnosti, odnosno do 31. prosinca 2019.
E. G. je protiv te odluke podnio tužbu, koja je prihvaćena presudama Upravnog sodišča (Upravni sud, Slovenija) od 26. travnja i 7. rujna 2016. Posljednjom od tih presuda navedena odluka je poništena te je predmet vraćen Ministarstvu unutarnjih poslova.
To ministarstvo je 21. veljače 2017. donijelo novu odluku čiji je sadržaj bio istovjetan sadržaju navedene odluke od 9. veljače 2016.
Ta odluka se osobito temeljila na razlogu prema kojem bi E. G., u slučaju povratka u Afganistan, bio prepušten sam sebi, bez obiteljske potpore te bi kao maloljetnik bio laka meta fizičkog nasilja, trgovine ljudima, seksualnog zlostavljanja ili rada u nehumanim i opasnim uvjetima, tako da je postojao ozbiljan rizik da će biti izložen nečovječnom ili ponižavajućem postupanju.
Tužba podnesena protiv navedene odluke odbijena je presudom Upravnog sodišča (Upravni sud) od 10. svibnja 2017., dok je protiv te presude sudu koji je uputio zahtjev za prethodnu odluku Vrhovnom sodišču (Vrhovni sud, Republika Slovenija) podnesena žalba kojom E. G. osporava odbijanje njegova zahtjeva za dodjelu statusa izbjeglice.
Sud koji je uputio zahtjev navodi da je, u potporu svojoj žalbi E. G., među ostalim, istaknuo da se u Sloveniji želi integrirati, naučiti slovenski i završiti svoje školovanje u toj državi članici, ali da je za to potrebno da mu se prizna status izbjeglice jer mu je samo taj status omogućavao dovoljnu razinu sigurnosti za razliku od statusa supsidijarne zaštite koji će prestati vrijediti s njegovom punoljetnosti 31. prosinca 2019.
Taj sud smatra da se, uzimajući u obzir istovjetnost prava koja se dodjeljuju tim dvama statusima međunarodne zaštite u slovenskom pravu u skladu s člankom 90. stavkom 1. ZMZ-1, postavlja pitanje je li, s obzirom na slovensko pravo i pravo Unije, osobito članak 46. stavak 2. Direktive 2013/32, pravni lijek podnesen protiv osporavane odluke u dijelu u kojem se njome odbija zahtjev za dodjelu statusa izbjeglice nedopušten zbog nepostojanja pravnog interesa za nastavak postupka na strani podnositelja zahtjeva kojemu je priznat status supsidijarne zaštite.
Sud koji je uputio zahtjev smatra da se u tom kontekstu postavlja pitanje je li za priznavanje postojanja pravnog interesa na strani podnositelja zahtjeva potrebno ocijeniti daje li mu, s obzirom konkretne okolnosti koje se na njega odnose, priznavanje statusa izbjeglice više prava od onih koja su mu dana na temelju statusa supsidijarne zaštite ili je dovoljno utvrditi da zakonodavstvo pravi razliku između sporednih prava koja se temelje na pravima priznatima u okviru dvaju oblika međunarodne zaštite, neovisno o tome odnosi li se ta razlika konkretno i na podnositelja zahtjeva.
U tom pogledu, sud koji je uputio zahtjev navodi da na temelju članka 92. stavka 1. ZMZ-1 status izbjeglice za razliku od statusa supsidijarne zaštite omogućuje podnositelju zahtjeva dobivanje dozvole stalnog boravka i određenih sporednih prava koja su s njim povezana, među kojima su pravo glasa na lokalnim izborima, pravo na putovnicu u pravilu s rokom važenja od deset godina ili pravo na spajanje obitelji koje omogućuje članovima obitelji dobivanje dozvole stalnog boravka.
Međutim taj sud ocjenjuje da se, unatoč toj razlici koja se osobito odnosi na trajanje dozvole boravka odobrene jednim ili drugim statusom međunarodne zaštite, može smatrati da su ta dva statusa i, posljedično, dozvole boravka koje su s njima povezane bitno istog trajanja te da stoga daju ista prava i koristi u smislu članka 46. stavka 2. Direktive 2013/32.
Naime, status izbjeglice kao i status supsidijarne zaštite prestaje čim dotična zaštita više nije potrebna, dok se supsidijarna zaštita, iako se odobrava na određeno razdoblje, produžuje sve dok postoje razlozi za to.
Nadalje, sud koji je uputio zahtjev navodi da je sklon pristupu prema kojem je apstraktna razlika između trajanja dvaju oblika međunarodne zaštite irelevantna u svrhu ocjene postojanja pravnog interesa u smislu članka 46. stavka 2. Direktive 2013/32. Suprotno stajalište značilo bi da podnositelj zahtjeva uvijek ima pravni interes za podnošenje pravnog lijeka zbog različitih pravila propisanih za ta dva oblika zaštite s obzirom na njihovo trajanje.
Stoga, ako taj pravni interes valja ocijeniti na konkretan, a ne na apstraktan način, na osobi kojoj je supsidijarna zaštita odobrena je da utvrdi može li se, konkretno, njezin pravni položaj poboljšati priznavanjem statusa izbjeglice. Međutim, to u ovom predmetu nije tako. Naime, da je E. G.-u priznat status izbjeglice, to ne bi bilo na neodređeno nego na određeno vrijeme njegove maloljetnosti s obzirom na to da je zainteresirana stranka zatražila zaštitu zbog svojeg statusa maloljetnika.
U tim je okolnostima Vrhovno sodišče (Vrhovni sud) odlučilo prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li u skladu s člankom 46. stavkom 2. drugim podstavkom Direktive [2013/32] pravni interes podnositelja zahtjeva tumačiti na način da status supsidijarne zaštite ne omogućuje ista prava i koristi kao status izbjeglice ako se, u skladu s nacionalnim zakonodavstvom, osobama kojima je priznata međunarodna zaštita dodjeljuju ista prava i koristi, ali se primjenjuje različita metoda određivanja trajanja i prestanka međunarodne zaštite, s obzirom na to da se izbjeglici status priznaje na neodređeno vrijeme i da prestaje kad prestanu postojati razlozi zbog kojih je status priznat, dok se supsidijarna zaštita priznaje na određeno vrijeme i produljuje sve dok za nju postoje razlozi?
2.
Treba li u skladu s člankom 46. stavkom 2. drugim podstavkom Direktive [2013/32] pravni interes podnositelja zahtjeva tumačiti na način da status supsidijarne zaštite ne omogućuje ista prava i koristi kao status izbjeglice ako se, u skladu s nacionalnim zakonodavstvom, osobama kojima je priznata međunarodna zaštita dodjeljuju ista prava i koristi, ali se razlikuju sporedna prava koja se temelje na tim pravima i koristima?
3.
Treba li, s obzirom na pojedinačnu situaciju podnositelja zahtjeva, ocijeniti, imajući u vidu konkretne okolnosti koje se na njega odnose, bi li mu priznavanje statusa izbjeglice osiguralo više prava u odnosu na priznavanje supsidijarne zaštite ili je, sve dok postoji pravni interes propisan člankom 46. stavkom 2. drugim podstavkom Direktive [2013/32], dostatno da zakonodavstvo pravi razliku sporednih prava koja se temelje na pravima i koristima iz obaju oblika međunarodne zaštite?”
O prethodnim pitanjima
Svojim trima pitanjima, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 46. stavak 2. drugi podstavak Direktive 2013/32 tumačiti na način da status supsidijarne zaštite odobren zakonodavstvom države članice, kao što je ono u glavnom postupku, omogućuje „ista prava i koristi kao i status izbjeglice prema pravu Unije ili nacionalnom pravu” u smislu te odredbe, tako da sud države članice može odbaciti kao nedopušten pravni lijek podnesen protiv odluke o neutemeljenosti zahtjeva za priznavanje statusa izbjeglice, ali kojom se odobrava status supsidijarne zaštite, zbog nepostojanja pravnog interesa za nastavak postupka na strani podnositelja zahtjeva i može li se, kad se utvrdi da navedena prava i koristi koja su dodijeljena dvama statusima međunarodne zaštite na temelju mjerodavnog nacionalnog zakonodavstva nisu ista, takav pravni lijek ipak odbaciti kao nedopušten ako se utvrdi da mu, s obzirom na konkretne okolnosti koje se odnose na podnositelja zahtjeva, priznavanje statusa izbjeglice ne donosi više prava i koristi od priznavanja statusa supsidijarne zaštite zbog toga što se podnositelj zahtjeva nije ili još nije pozvao na prava koja se dodjeljuju na temelju statusa izbjeglice, ali se ne dodjeljuju ili dodjeljuju samo u manjoj mjeri statusom supsidijarne zaštite.
U tom pogledu valja podsjetiti da iz uvodnih izjava 8., 9. i 39. Direktive 2011/95 proizlazi da je zakonodavac Unije želio uspostaviti jedinstveni status u korist svih korisnika međunarodne zaštite te je stoga korisnicima statusa supsidijarne zaštite odobrio ista prava i koristi koje uživaju izbjeglice, osim nužnih i objektivno opravdanih odstupanja (presuda od 1. ožujka 2016., Alo i Osso,
C‑443/14 i C‑444/14
,
EU:C:2016:127
, t.
32.
).
Nadalje, iz članka 3. Direktive 2011/95 proizlazi da države članice mogu uvesti ili zadržati povoljnije standarde u vezi s uvjetima za priznavanje međunarodne zaštite i sadržajem prava koja ona dodjeljuje s obzirom na to da su ti standardi u skladu s tom direktivom.
Iz toga slijedi da, iako je Direktivom 2011/95 uspostavljen sustav prava i koristi koji je u pravilu jednak za sve korisnike međunarodne zaštite, određena prava i koristi koje uživaju osobe kojima je priznat status izbjeglice nisu ili nisu u jednakoj mjeri odobrena korisnicima statusa supsidijarne zaštite, pri čemu države članice ipak mogu u svojem zakonodavstvu kojim se prenosi ta direktiva uskladiti prava i koristi koja proizlaze iz tog statusa s onima koji su povezani sa statusom izbjeglice.
Članak 46. stavak 2. drugi podstavak Direktive 2013/32 omogućuje državi članici da predvidi da se zbog nepostojanja pravnog interesa kao nedopušten može odbaciti pravni lijek protiv odluke o neutemeljenosti zahtjeva za priznavanje statusa izbjeglice, ali kojom se odobrava status supsidijarne zaštite, kada potonji status koji je priznala ta država članica omogućuje „ista prava i koristi” kao što su ona koja omogućuje status izbjeglice u skladu s pravom Unije i nacionalnim pravom.
Ta odredba predviđa iznimku od obveze koja je člankom 46. Direktive 2013/32 nametnuta državama članicama da predvide pravo na učinkovit pravni lijek pred sudom protiv svake odluke o odbijanju zahtjeva za međunarodnu zaštitu (vidjeti u tom smislu presudu od 26. srpnja 2017., Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
, t.
28.
).
Članak 46. stavak 2. prvi podstavak Direktive 2013/32 izričito propisuje da to pravo na pravni lijek, u načelu, također mora biti predviđeno kad se, kao u ovome slučaju, odlukom zahtjev za priznavanje statusa izbjeglice odbacuje kao neutemeljen, ali priznaje status supsidijarne zaštite.
Nadalje, ta obveza država članica da predvide takvo pravo na pravni lijek odgovara pravu priznatom člankom 47. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), naslovljenom „Pravo na djelotvoran pravni lijek i na pošteno suđenje”, prema kojem svatko čija su prava i slobode zajamčeni pravom Unije povrijeđeni ima pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom (presuda od 26. srpnja 2017., Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
, t.
30.
).
Iz toga slijedi da značajke pravnog lijeka predviđenog u članku 46. Direktive 2013/32 moraju biti određene u skladu s člankom 47. Povelje, koji predstavlja potvrdu načela djelotvorne sudske zaštite (presuda od 26. srpnja 2017., Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
, t.
31.
).
Spomenuto načelo djelotvorne sudske zaštite prava koje pojedinac uživa na temelju prava Unije sastoji se od različitih elemenata, koji uključuju, među ostalim, prava obrane, načelo jednakosti oružja, pravo na pristup sudu i pravo biti savjetovan, branjen i zastupan (presuda od 26. srpnja 2017., Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
, t.
32.
).
Stoga, isključenje prava na pravni lijek predviđeno u članku 46. stavku 2. drugom podstavku Direktive 2013/32, s obzirom na to da predstavlja iznimku od prava na učinkoviti pravni lijek pred sudom protiv svih odluka o odbijanju zahtjeva za međunarodnu zaštitu iz članka 46. te direktive i ograničenje temeljnog prava na djelotvornu sudsku zaštitu iz članka 47. Povelje, treba usko tumačiti.
Iz toga proizlazi da se to isključenje prava na učinkoviti pravni lijek treba tumačiti na način da se ono može primijeniti samo ako postoji stvarna istovjetnost između prava i koristi koje omogućuje status supsidijarne zaštite koji je odobrila dotična država članica i onih koje omogućuje status izbjeglice u skladu s pravom Unije i mjerodavnim nacionalnim pravom.
Što se tiče pitanja je li u ovom slučaju ispunjen taj uvjet istovjetnosti, koji predstavlja jedini uvjet primjene postavljen člankom 46. stavkom 2. drugim podstavkom Direktive 2013/32, kao prvo valja utvrditi da sud koji je uputio zahtjev, iako se u svojem prvom pitanju poziva na razliku između tih dvaju statusa koju pravi slovensko pravo u pogledu „metode određivanja trajanja i prestanka međunarodne zaštite”, također želi obuhvatiti pravila iz članka 92. ZMZ-1 koji u svojem stavku 1. propisuje da se izbjeglici priznaje dozvola stalnog boravka, dok se u skladu sa stavkom 2. tog članka supsidijarnom zaštitom stječe pravo samo na dozvolu boravka na određeno vrijeme.
Ta pravila koja se odnose na trajanje dozvolâ boravka koje su povezane s dvama dotičnim statusima međunarodne zaštite prenose u slovensko pravo članak 24. Direktive 2011/95, kojim se na različit način za ta dva statusa utvrđuju minimalni zahtjevi u pogledu valjanosti dozvole boravka i u tom pogledu predviđa da izbjeglicama valja odobriti dozvolu u trajanju od najmanje tri godine, dok dozvola u trajanju od najmanje jedne godine treba biti zajamčena korisnicima statusa supsidijarne zaštite.
Takva minimalna pravila o pravu na boravak u državi članici u kojoj je zatražena međunarodna zaštita odnose se, kao što je to istaknula nizozemska vlada i Europska komisija, na sadržaj odnosnih pravâ koja ta dva statusa daju, a time i na „prava i koristi” u smislu članka 46. stavka 2. drugog podstavka Direktive 2013/32.
Međutim, valja utvrditi da se u pogledu prava na boravak statusom supsidijarne zaštite koji je predviđen slovenskim zakonodavstvom ne priznaju ista prava i koristi kao ona koje omogućuje status izbjeglice u skladu s pravom Unije i nacionalnim pravom s obzirom na to da, kao što to proizlazi iz utvrđenjâ suda koji je uputio zahtjev navedenih u točki 33. ove presude, trajanje dozvole boravka povezano sa statusom supsidijarne zaštite nije usklađeno s trajanjem dozvole boravka osoba kojima je odobren status izbjeglice.
U tom pogledu valja istaknuti da postoji određena razlika između, s jedne strane, dozvole boravka na neodređeno vrijeme na koju izbjeglice imaju pravo na temelju slovenskog prava, neovisno o činjenici da ona može prestati vrijediti, među ostalim, kada uvjeti predviđeni za priznavanje statusa izbjeglice više nisu ispunjeni, i, s druge strane, dozvole boravka ograničenog trajanja na koju u skladu sa slovenskim pravom imaju pravo osobe kojima je priznat status supsidijarne zaštite, neovisno o činjenici da se potonja dozvola može produljiti za dodatno razdoblje u okviru postupka predviđenog u tu svrhu i da može prestati vrijediti kada, među ostalim, uvjeti utvrđeni za priznavanje potonjeg statusa više nisu ispunjeni.
U ovom slučaju je E. G.-u, kao osobi kojoj je priznat status supsidijarne zaštite, odobrena dozvola boravka na određeno vrijeme za razdoblje kraće od tri godine, točnije za razdoblje od 21. veljače 2017. do 31. prosinca 2019. Međutim, iako je E. G.-u priznat status izbjeglice, on bi u skladu s člankom 24. stavkom 1. Direktive 2011/95 imao pravo na dozvolu boravka koja bi vrijedila za razdoblje od najmanje tri godine, odnosno barem do 21. veljače 2020.
S druge strane, kao što su istaknule nizozemska vlada i Komisija, pravila slovenskog prava koja se odnose na dodjelu, prestanak, opoziv ili produljenje odnosnih statusa međunarodne zaštite i na koje se u svojem prvom pitanju poziva sud koji je uputio zahtjev ne odnose se na sadržaj pravâ koja se dodjeljuju tim statusima, već na određivanje dotičnog statusa.
Ta su pravila obvezujuća i zasebna za ta dva statusa međunarodne zaštite iz poglavlja III. do VI. Direktive 2011/95.
Navedena pravila, za razliku od onih koja se odnose na sadržaj prava koja se dodjeljuju tim statusom, ne mogu se, stoga, uzeti u obzir kao „prava i koristi” u smislu članka 46. stavka 2. drugog podstavka Direktive 2013/32.
Nadalje, sud koji je uputio zahtjev pita je li u svrhu ocjene jednakosti prava i koristi odobrenih na temelju dvaju statusa međunarodne zaštite koja je predviđena pravom Unije, s obzirom na mjerodavno nacionalno pravo, važno da određena tzv. „sporedna” prava koja taj sud definira kao prava koja se temelje na pravima i koristima odobrenima na temelju jednog od tih dvaju statusa međunarodne zaštite nisu ista za ta dva statusa.
U tom pogledu, dovoljno je navesti da su, uzimajući također u obzir da članak 46. stavak 2. drugi podstavak Direktive 2013/32 valja usko tumačiti, što znači da je tu odredbu moguće primijeniti samo u slučaju stvarne istovjetnosti prava i koristi dodijeljenih na temelju dvaju dotičnih statusa međunarodne zaštite, takva sporedna prava, kao i prava koja su izravno odobrena statusima na kojima se temelje, među kojima su pravo glasa na lokalnim izborima, pravo na putovnicu u pravilu s rokom važnosti od deset godina ili pravo na spajanje obitelji, čime se članovima obitelji omogućuje da dobiju dozvolu stalnog boravka, koja su prema sudu koji je uputio zahtjev odobrena izbjeglicama prema slovenskom pravu, ali koja nisu dodijeljena ili barem nisu dodijeljena u istoj mjeri osobama kojima je priznat status supsidijarne zaštite, prava koja treba uzeti u obzir kada valja ocijeniti jesu li, za potrebe navedenog članka 46. stavka 2. drugog podstavka, prava i koristi odobrena ovim dvama statusima međunarodne zaštite ista.
Konačno, sud koji je uputio zahtjev pita treba li se, u okviru ocjene uvjeta iz članka 46. stavka 2. drugog podstavka Direktive 2013/32 koji se odnosi na istovjetnost prava i koristi dodijeljenih tim dvama statusima međunarodne zaštite, uzeti u obzir pojedinačna situacija podnositelja zahtjeva na način da je, čak i kada ne postoji takva istovjetnost prava i koristi, postojanje pravnog interesa za podnošenje pravnog lijeka protiv odluke kojom mu se odbija priznati status izbjeglice u svakom slučaju nedostatno, što dovodi do nedopuštenosti pravnog lijeka, ako mu priznavanje tog statusa ne donosi, s obzirom na konkretne okolnosti koje se na njega odnose, više prava i koristi od priznavanja statusa supsidijarne zaštite.
Međutim, pitanje ispunjenja uvjeta iz članka 46. stavka 2. drugog podstavka Direktive 2013/32, uvjeta koji se odnosi na stvarnu istovjetnost pravâ povezanih s dvama dotičnim statusima međunarodne zaštite, valja ocjenjivati na temelju sveobuhvatnog razmatranja dotičnog nacionalnog zakonodavstva, a ne s obzirom na konkretne okolnosti koje se odnose na podnositelja zahtjeva u pitanju.
Naime, kao prvo, suprotno tumačenje članka 46. stavka 2. drugog podstavka Direktive 2013/32 prema kojem u obzir valja uzeti dotične konkretne okolnosti koje se odnose na podnositelja zahtjeva nije podržano tekstom te odredbe. Iz tog teksta, naime, proizlazi da se ta odredba primjenjuje samo u slučaju postojanja stvarne istovjetnosti prava i koristi dodijeljenih tim dvama statusima međunarodne zaštite.
Nadalje, to suprotno tumačenje nije u skladu sa zahtjevom uskog tumačenja te odredbe kako je to već navedeno u točki 49. ove presude.
Konačno, takvo suprotno tumačenje bilo bi teško uskladiti sa zahtjevom koji se sastoji od osiguranja predvidljivosti primjene članka 46. stavka 2. drugog podstavka Direktive 2013/32 i izbjegavanja nejednakosti u postupanju u njegovoj primjeni.
Ako se pokaže, kada je riječ o zakonodavstvu države članice, da uvjet koji se odnosi na stvarnu istovjetnost prava i koristi dodijeljenih dvama dotičnim statusima međunarodne zaštite nije ispunjen, kao što je to slučaj slovenskog prava u pogledu prava boravka i određenih tzv. „sporednih” prava, podnositelj zahtjeva mora imati mogućnost podnijeti pravni lijek protiv odluke kojom mu se odbija priznati status izbjeglice, ali kojom mu se odobrava status supsidijarne zaštite, čak i ako se taj podnositelj zahtjeva nije pozvao ili nije još pozvao na jedno od navedenih prava koje se na različit način odobrava na temelju dvaju dotičnih statusa međunarodne zaštite.
U svakom slučaju, iako se čini da se E. G. nije ili nije još pozvao na određena sporedna prava koja se na različit način odobravaju na temelju tih dvaju statusa međunarodne zaštite, to ne vrijedi u pogledu prava boravka s obzirom na to da se glavni cilj pravnog lijeka koji je podnijela zainteresirana osoba sastoji upravo od dobivanja šireg i stabilnijeg prava boravka, omogućujući mu, među ostalim, nastavak studija u Sloveniji nakon punoljetnosti.
Nadalje, ako bi se u situaciji nepostojanja stvarne istovjetnosti prava i koristi odobrenih na temelju dvaju dotičnih statusa međunarodne zaštite, kao što je ona u pitanju u glavnom postupku, taj pravni lijek ipak morao odbaciti kao nedopušten zbog nepostojanja pravnog interesa, temeljno pravo na djelotvoran pravni lijek pred sudom ne bi bilo poštovano kako je to zajamčeno člankom 47. Povelje.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljena pitanja valja odgovoriti na sljedeći način:
–
Članak 46. stavak 2. drugi podstavak Direktive 2013/32 treba tumačiti na način da status supsidijarne zaštite odobren zakonodavstvom države članice kao što je ono u glavnom postupku ne omogućuje „ista prava i koristi kao i status izbjeglice prema pravu Unije ili nacionalnom pravu”, u smislu te odredbe, tako da sud države članice ne može odbaciti kao nedopušten pravni lijek podnesen protiv odluke o neutemeljenosti zahtjeva za priznavanje statusa izbjeglice, ali kojom se odobrava status supsidijarne zaštite, zbog nepostojanja pravnog interesa podnositelja zahtjeva za nastavak postupka kad se utvrdi da pravâ i koristi dodijeljena tim dvama statusima međunarodne zaštite prema mjerodavnom nacionalnom zakonodavstvu nisu stvarno istovjetna.
–
Takav pravni lijek ne može se odbaciti kao nedopušten, čak i ako se utvrdi, s obzirom na konkretne okolnosti koje se odnose na podnositelja zahtjeva, da mu priznavanje statusa izbjeglice ne bi donijelo više prava i koristi od priznavanja statusa supsidijarne zaštite zbog toga što se podnositelj zahtjeva nije ili još nije pozvao na prava koja se dodjeljuju na temelju statusa izbjeglice na prava koja se odobravaju na temelju statusa izbjeglice, ali se ne dodjeljuju ili se dodjeljuju samo u manjoj mjeri statusom supsidijarne zaštite.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (sedmo vijeće) odlučuje:

Članak 46. stavak 2. drugi podstavak Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite treba tumačiti na način da status supsidijarne zaštite odobren zakonodavstvom države članice kao što je ono u glavnom postupku ne omogućuje „ista prava i koristi kao i status izbjeglice prema pravu Unije ili nacionalnom pravu”, u smislu te odredbe, tako da sud države članice ne može odbaciti kao nedopušten pravni lijek podnesen protiv odluke o neutemeljenosti zahtjeva za priznavanje statusa izbjeglice, ali kojom se odobrava status supsidijarne zaštite, zbog nepostojanja pravnog interesa podnositelja zahtjeva za nastavak postupka kad se utvrdi da ta prava i koristi dodijeljena tim dvama statusima međunarodne zaštite na temelju mjerodavnog nacionalnog zakonodavstva nisu istovjetna.

Takav pravni lijek ne može se odbaciti kao nedopušten, čak i ako se utvrdi, s obzirom na konkretne okolnosti koje se odnose na podnositelja zahtjeva, da mu priznavanje statusa izbjeglice ne bi donijelo više prava i koristi od priznavanja statusa supsidijarne zaštite zbog toga što se podnositelj zahtjeva nije ili još nije pozvao na prava koja se odobravaju na temelju statusa izbjeglice, ali se ne dodjeljuju ili se dodjeljuju samo u manjoj mjeri statusom supsidijarne zaštite.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: slovenski