CELEX: 62019CJ0219
Zahtjev za prethodnu odluku
Ugovori o javnim radovima, o javnoj nabavi robe te o javnim uslugama
Direktiva 2014/24/EU
Postupak dodjele ugovora o nabavi usluga
Arhitektonske i inženjerske usluge
Članak 19. stavak 1. i članak 80. stavak 2.
Nacionalno zakonodavstvo koje mogućnost sudjelovanja ograničava samo na gospodarske subjekte osnovane u određenim pravnim oblicima

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje uvodne izjave 14., članka 19. stavka 1. i članka 80. stavka 2. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (
SL 2014., L 94, str. 65
.).
Taj je zahtjev podnesen u okviru spora između zaklade Parsec Fondazione Parco delle Scienze e della Cultura (u daljnjem tekstu: Parsec), s jedne strane, i Ministera delle Infrastrutture e dei Trasporti (Ministarstvo infrastrukture i prijevoza) i Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) (Državni ured za borbu protiv korupcije, Italija), s druge strane, povodom ANAC‑ove odluke kojom je odbijen Parsecov zahtjev za upis u nacionalni registar inženjerskih društava i pojedinaca ovlaštenih za pružanje arhitektonskih i inženjerskih usluga.
Pravni okvir
Pravo Unije
U skladu s uvodnom izjavom 14. Direktive 2014/24:
„Trebalo bi pojasniti da bi se pojam ‚gospodarski subjekti’ trebao tumačiti u širem smislu kako bi obuhvaćao sve osobe i/ili subjekte koji nude izvođenje radova, nabavu proizvoda ili pružanje usluga na tržištu, bez obzira na pravni oblik u kojem djeluju. Stoga bi poduzeća, podružnice, podređena društva, partnerstva, zadruge, trgovačka društva s ograničenom odgovornošću, sveučilišta, javna ili privatna, te ostali oblici tijela koji nisu fizičke osobe, trebali biti obuhvaćeni pojmom gospodarskog subjekta, bez obzira na to jesu li ‚pravne osobe’ u svim okolnostima.”
Članak 2. te direktive, naslovljen „Definicije”, u stavku 1. predviđa:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
10.
‚gospodarski subjekt’ znači fizička ili pravna osoba ili javno tijelo ili skupina tih osoba i/ili tijela, uključujući svako privremeno udruženje poduzeća, koja na tržištu nudi izvođenje radova i/ili posla, nabavu robe ili pružanje usluga;
[…]”
Članak 19. spomenute direktive, naslovljen „Gospodarski subjekti”, u stavku 1. propisuje:
„Gospodarski subjekti koji, sukladno pravu države članice u kojoj imaju poslovni nastan, imaju pravo pružati odgovarajuće usluge, ne smiju se odbijati iz razloga što bi, sukladno zakonu države članice u kojoj se ugovor dodjeljuje, morali biti ili fizičke ili pravne osobe.
Međutim, u slučaju ugovora o javnoj nabavi usluga i ugovora o javnoj nabavi radova, kao i ugovora o javnoj nabavi robe koji dodatno obuhvaćaju usluge ili poslove postavljanja i instalacije, od pravnih se osoba može tražiti da u ponudi ili zahtjevu za sudjelovanje naznače imena i odgovarajuće stručne kvalifikacije osoblja koje bi trebalo biti odgovorno za izvršenje tog ugovora.”
Članak 80. iste direktive, naslovljen „Pravila o organiziranju projektnih natječaja i odabiru sudionika”, predviđa:
„1.   Prilikom organiziranja natječaja, naručitelji primjenjuju postupke koji su prilagođeni odredbama ove Direktive.
2.   Pristup sudionika natječajima ne smije se ograničavati:
(a)
upućivanjem na državno područje ili dio područja države članice;
(b)
tako da se, prema pravu države članice u kojoj se organizira natječaj, od njih zahtijeva da budu ili fizičke ili pravne osobe.
3.   Ako su projektni natječaji ograničeni na ograničeni broj sudionika, javni naručitelji utvrđuju jasne i nediskriminirajuće kriterije odabira. U svakom slučaju, broj natjecatelja koji su pozvani na sudjelovanje mora biti dovoljan da se osigura istinsko tržišno natjecanje.”
Talijansko pravo
Decreto legislativo n. 50 – Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (Uredba sa zakonskom snagom br. 50 o utvrđivanju pravila za primjenu Direktive 2014/23/EU o dodjeli ugovorâ o koncesiji, Direktive 2014/24/EU o javnoj nabavi i Direktive 2014/25/EU o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i za reorganizaciju propisa koji su na snazi u području javne nabave radova, usluga i robe) od 18. travnja 2016. (GURI br. 91 od 19. travnja 2016.) predstavlja Codice dei contratti pubblici (Zakonik o javnoj nabavi).
Dok članak 45. tog zakonika na općenit način definira pojam gospodarskog subjekta koji može sudjelovati u postupcima javne nabave, njegov članak 46. ustanovljuje poseban sustav za arhitektonske i inženjerske usluge. U skladu s potonjom odredbom:
„1.   Ovlašteni su sudjelovati u postupcima dodjele usluga povezanih s arhitekturom i inženjerstvom:
(a)
pružatelji arhitektonskih i inženjerskih usluga: trgovci pojedinci ili njihova udruženja, društva trgovaca kakva su predviđena pod točkom (b), inženjerska društva kakva su predviđena pod točkom (c), konzorciji, europska gospodarska interesna udruženja (EGIU), privremene grupacije navedenih subjekata koji javnim i privatnim naručiteljima koji posluju na tržištu pružaju arhitektonske i inženjerske usluge kao i povezane tehničko‑administrativne poslove, kao i, što se tiče mjera povezanih s restauracijom i održavanjem pokretnina i površina ukrašenih arhitektonskim dobrima, osobe koje posjeduju kvalifikaciju restauratora kulturnih dobara u skladu s pozitivnim zakonodavstvom;
(b)
trgovačka društva: društva sastavljena isključivo od trgovaca upisanih u odgovarajuće registre predviđene važećim propisima kojima se reguliraju profesije, u obliku društava osoba predviđenih u poglavljima II., III., i IV. glave V. knjige V. Građanskog zakonika, kao i u obliku zadruga, predviđenih u poglavlju I. glave VI. knjige V. Građanskog zakonika, koji javnim i privatnim nositeljima projekata pružaju inženjerske i arhitektonske usluge, poput studija izvedivosti, istraživanja, savjetovanja, projektiranja ili vođenja gradilišta, ocjene tehničke i gospodarske izvedivosti ili studija utjecaja na okoliš;
(c)
društva za inženjering: društva kapitala predviđena poglavljima V., VI. i VII. glave V. knjige V. Građanskog zakonika, ili u obliku zadruga poput onih predviđenih u poglavlju I. glavi VI. knjizi V. Građanskog zakonika, koja ne ispunjavaju uvjete da ih se kvalificira kao trgovačka društva i koja izrađuju studije izvedivosti, istraživanja, savjetovanja, projektiranja ili upravljanja gradilištima, ocjene tehničke i gospodarske izvedivosti ili studije utjecaja te obavljaju druge djelatnosti proizvodnje dobara povezanih s pružanjem tih usluga;
(d)
pružatelji arhitektonskih i inženjerskih usluga označeni oznakama CPV od 74200000‑1 do 74276400‑8 i od 74310000‑5 do 74323100‑0 i 74874000‑6 koji imaju poslovni nastan u drugim državama članicama, a osnovani su u skladu s propisima važećima u tim državama;
(e)
privremene grupacije koje su osnovale osobe navedene u točkama (a) do (d);
(f)
trajna udruženja trgovačkih društava i društava za inženjering, uključujući i ona mješovitog oblika, sastavljena od najmanje triju članova koji su djelovali u sektorima inženjerskih i arhitektonskih usluga.
2.   Radi sudjelovanja u postupcima dodjele predviđenima stavkom 1., društva tijekom razdoblja od pet godina, računajući od dana svojeg osnivanja, mogu potvrditi poštovanje gospodarsko‑financijskih i tehničko‑organizacijskih uvjeta koje se traži u pozivu na nadmetanje, uključujući i uvjete koji se odnose na članove društva, kada je ono osnovano u obliku društava osoba ili zadruge, i uvjete koji se odnose na tehničke direktore ili na profesionalce zaposlene u tom društvu na neodređeno vrijeme, kada je društvo osnovano kao društvo kapitala.”
Glavni postupak i prethodno pitanje
Parsec je neprofitna zaklada privatnog prava, osnovana u skladu s talijanskim Građanskim zakonikom.
Sjedište mu je u Pratu (Italija), a djelatnosti su mu, kako je predviđeno statutom, posebice, izučavanje prirodnih katastrofa, predviđanje i prevencija rizika, planiranje, upravljanje i praćenje okoliša i područja kao i civilna zaštita i zaštita okoliša. On je unutar sebe osnovao seizmološki „opservatorij” koji kontinuirano surađuje s Istitutom nazionale di geofisica e vulcanologia (Nacionalni institut za geofiziku i vulkanologiju, Italija). Posredstvom tog opservatorija Parsec upravlja mrežom stanica za mjerenje seizmičke aktivnosti, surađuje sa sveučilištima i istraživačkim tijelima te pruža usluge upravljanja seizmičkim rizikom, civilne zaštite i prostornog planiranja za potrebe mnogobrojnih općina i teritorijalnih jedinica. On sve te aktivnosti obavlja zahvaljujući radu osoblja visokokvalificiranog u tom području.
Kako bi mogao sudjelovati u javnim natječajima za dodjelu usluge klasifikacije teritorija na temelju seizmičkog rizika, Parsec je podnio zahtjev za upis u registar koji vodi ANAC za subjekte ovlaštene za pružanje inženjerskih i arhitektonskih usluga. Međutim, s obzirom na to da Parsec ne spada ni u jednu od kategorija gospodarskih subjekata navedenih u članku 46. stavku 1. Zakonika o javnoj nabavi, ANAC je donio odluku o odbijanju zahtjeva za upis, protiv koje je Parsec podnio tužbu sudu koji je uputio zahtjev, to jest Tribunaleu amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija).
Pred tim sudom Ministarstvo infrastrukture i prijevoza i ANAC uvodno navode da njegovo neupisivanje u registar gospodarskih subjekata navedenih u članku 46. Zakona o javnoj nabavi koji vodi ANAC ne sprečava Parsec da sudjeluje u javnim natječajima za dodjelu dotičnih usluga.
Sud koji je uputio zahtjev ističe, kao prvo, da su usluge koje su predmet postupka koji se pred njim vodi, odnosno seizmološke usluge i usluge klasifikacije teritorija na temelju seizmičkog rizika, obuhvaćene arhitektonskim i inženjerskim uslugama navedenima u Zakoniku o javnoj nabavi. No, članak 46. tog zakonika na sudjelovanje u javnim natječajima za obavljanje tih usluga ovlašćuje samo određene kategorije subjekata, među kojima nisu neprofitni subjekti, kao što je Parsec. To je zbog toga što javni naručitelj – s obzirom na to da ti subjekti nemaju mogućnost upisivanja u registar koji vodi ANAC – ne bi mogao provjeriti profesionalne osobine takvih subjekata koji bi željeli podnijeti ponudu.
Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev smatra da se to posebno pravilo, koje za učinak ima ograničavanje dosega pojma „gospodarski subjekt” iz članka 45. Zakonika o javnoj nabavi, može opravdati povišenom razinom profesionalizma koja se zahtijeva od podnositelja ponuda kako bi se zajamčila kvaliteta usluga koje će morati isporučiti kao i „pretpostavkom” prema kojoj je u većoj mjeri vjerojatno da su osobe koje usluge pružaju u kontinuitetu, profesionalno i naplatno te usluge pružale bez prekida i da su pohađale tečajeve za profesionalno usavršavanje.
Kao treće, sud koji je uputio zahtjev upućuje na presudu od 23. prosinca 2009., CoNISMa (
C‑305/08
,
EU:C:2009:807
), kojom je Sud proglasio nespojivim s pravom Unije talijanski propis kojim se subjektima koji nemaju prvenstveni cilj ostvarivanja dobiti zabranjuje sudjelovanje u postupku javne nabave, iako su ovlašteni nuditi usluge na koje se taj javni natječaj odnosi. Prema sudu koji je uputio zahtjev, iako je talijanski zakonodavac u članku 45. Zakonika o javnoj nabavi, kojim se općenito definira pojam „gospodarski subjekt”, preuzeo ekstenzivnu definiciju tog pojma koju je usvojio Sud u navedenoj presudi, on je, usvajajući članak 46. istog zakonika, izabrao restriktivniju definiciju u pogledu arhitektonskih i inženjerskih usluga.
Imajući u vidu općenit karakter zaključaka koji proizlaze iz navedene presude, sud koji je uputio zahtjev dvoji prepušta li ipak pravo Unije državama članicama mogućnost usvajanja restriktivnijih definicija u pogledu usluga koje su predmet glavnog postupka. U tom pogledu on primjećuje kako se čini da tekst članka 19. stavka 1. i članka 80. stavka 2. Direktive 2014/24, doduše implicitno, omogućuje državi članici da ograniči sudjelovanje u postupcima javne nabave samo na fizičke osobe ili na određene pravne osobe. Osim toga, on precizira da se restriktivna definicija iz članka 46. Zakonika o javnoj nabavi ne odnosi na gospodarske subjekte koji imaju sjedište u drugim državama članicama, s obzirom na to da se u odnosu na njih primjenjuje opće pravilo iz članka 45. stavka 1. navedenog zakonika, koje, sukladno odredbama članka 80. stavka 2. Direktive 2014/24, tim subjektima omogućuje da sudjeluju u postupku javne nabave na temelju propisa države članice u kojoj imaju sjedište.
U tim okolnostima, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij) odlučio je prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se članku 19. stavku 1. i članku 80. stavku 2. u vezi s uvodnom izjavom 14. Direktive 2014/24/EU propis poput članka 46. [Zakonika o javnoj nabavi] kojim je Italija prenijela u svoj pravni sustav direktive 2014/23/EU, 2014/24/EU i 2014/25/EU, a koji dopušta samo gospodarskim subjektima osnovanima u pravnim oblicima koji se ondje navode sudjelovanje u nadmetanjima za povjeravanje ‚arhitektonskih i inženjerskih usluga’, s posljedicom da su iz sudjelovanja u takvim nadmetanjima isključeni gospodarski subjekti koji te usluge obavljaju koristeći drugačiji pravni oblik?”
O prethodnom pitanju
Svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 19. stavak 1. i članak 80. stavak 2. Direktive 2014/24, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 14., tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis koji isključuje mogućnost za neprofitne subjekte da sudjeluju u postupku javne nabave inženjerskih i arhitektonskih usluga, iako su ti subjekti u skladu s nacionalnim pravom ovlašteni nuditi usluge na koje se odnosi dotična javna nabava.
Uvodno, važno je istaknuti da iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da, na temelju nacionalnog propisa koji se primjenjuje u glavnom postupku, zaklada kao što je Parsec, čija djelatnost nema za cilj stjecanje dobiti, nije ovlaštena sudjelovati u postupku javne nabave inženjerskih i arhitektonskih usluga, iako je u skladu s nacionalnim pravom ovlaštena nuditi usluge na koje se odnosi dotična javna nabava.
Međutim, Sud je u točkama 47. do 49. presude od 23. prosinca 2009., CoNISMa (
C‑305/08
,
EU:C:2009:807
) presudio – u vezi s nacionalnim propisom kojim se u nacionalni pravni poredak prenosi Direktiva Europskog parlamenta i Vijeća 2004/18/EZ od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (
SL 2004., L 134, str. 114
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.) – da je točno da države članice imaju mogućnost ovlastiti ili ne ovlastiti određene kategorije gospodarskih subjekata da isporučuju određene usluge i da mogu, među ostalim, ovlastiti subjekte koji nemaju cilj ostvarivanja dobiti i čiji je predmet usmjeren prvenstveno na obrazovanje i istraživanje da djeluju na tržištu ovisno o okolnosti je li predmetna djelatnost u skladu s njihovim institucionalnim i statutarnim ciljevima. Međutim, ako su takvi subjekti ovlašteni nuditi određene usluge – i u mjeri u kojoj su to ovlašteni – nacionalno im pravo ne može zabraniti da sudjeluju u postupcima javne nabave koji se odnose na pružanje istih usluga.
Ta je sudska praksa Suda potvrđena kako u pogledu navedene direktive (presude od 19. prosinca 2012., Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i dr.,
C‑159/11
,
EU:C:2012:817
, t.
27.
i od 6. listopada 2015., Consorci Sanitari del Maresme,
C‑203/14
,
EU:C:2015:664
, t.
35.
) tako i u pogledu direktive koju je ona zamijenila, odnosno Direktive Vijeća 92/50/EEZ od 18. lipnja 1992. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o javnim uslugama (
SL 1992., L 209, str. 1
.) (presuda od 18. prosinca 2014., Data Medical Service,
C‑568/13
,
EU:C:2014:2466
, t.
36.
).
Navedena sudska praksa Suda nije izgubila na relevantnosti nakon stupanja na snagu Direktive 2014/24, kojom je ukinuta i zamijenjena Direktiva 2004/18. Naime, osim okolnosti da je pojam „gospodarski subjekt”, koji se nalazio u članku 1. stavku 8. Direktive 2004/18, bez bitnih izmjena preuzet u članak 2. stavak 1. točku 10. Direktive 2014/24, uvodna izjava 14. potonje direktive danas izričito navodi da se taj pojam treba tumačiti „u širem smislu”, tako da obuhvaća sve osobe ili tijela koja djeluju na tržištu, „bez obzira na pravni oblik u kojem djeluju”. Isto tako, članak 19. stavak 1. te direktive, kao i njezin članak 80. stavak 2., izrijekom predviđaju da se ponude gospodarskih subjekata ne smiju odbijati jedino zato što bi oni, u skladu s nacionalnim pravom, morali biti ili fizičke ili pravne osobe.
Iz navedenog slijedi da se, u skladu sa sudskom praksom Suda navedenom u točkama 20. i 21. ove presude, nacionalnim pravom ne može neprofitnoj zakladi ovlaštenoj na nacionalnom tržištu nuditi određene usluge zabraniti sudjelovanje u postupcima javne nabave koji se odnose na pružanje istih usluga.
To se tumačenje ne može dovesti u pitanje obrazloženjem koje navodi sud koji je uputio zahtjev u svojem zahtjevu za prethodnu odluku, a koje je ponovila talijanska vlada u svojim pisanim očitovanjima, prema kojem se restriktivna definicija pojma „gospodarski subjekt” koja se nalazi u članku 46. Zakonika o javnoj nabavi, u kontekstu usluga povezanih s arhitekturom i inženjerstvom, opravdava povišenom razinom profesionalizma potrebnom kako bi se zajamčila kvaliteta takvih usluga kao i navodnom pretpostavkom prema kojoj je u većoj mjeri vjerojatno da su osobe koje usluge pružaju u kontinuitetu, profesionalno i naplatno svoju djelatnost obavljale bez prekida i da su pohađale tečajeve za profesionalno usavršavanje.
Kao prvo, kako je to primijetila Europska komisija, ta vlada nije dokazala postojanje bilo kakve konkretne povezanosti između, s jedne strane, razine profesionalizma koja se traži u okviru pružanja usluge i, u skladu s tim, kvalitete pružene usluge i, s druge strane, pravnog oblika u kojem je gospodarski subjekt koji tu uslugu pruža osnovan.
Kao drugo, kad je riječ o „pretpostavci” prema kojoj je u većoj mjeri vjerojatno da su osobe koje inženjerske i arhitektonske usluge pružaju profesionalno i naplatno svoju djelatnost obavljale bez prekida i da su pohađale tečajeve za profesionalno usavršavanje, dostaje napomenuti da se takva pretpostavka u pravu Unije ne može prihvatiti jer je nespojiva sa sudskom praksom Suda iznesenom u točki 20. ove presude, iz koje proizlazi da se subjektu koji je nacionalnim pravom ovlašten na tržištu nuditi inženjerske i arhitektonske usluge u dotičnoj državi članici ne može uskratiti pravo sudjelovanja u postupcima javne nabave koji se odnose na pružanje istih usluga.
Naposljetku, treba dodati da je zakonodavac Unije imao razumijevanja za važnost – za natjecatelje i ponuditelje u području javne nabave usluga i radova kao i određenih javnih nabava robe – posjedovanja visoke razine profesionalizma. Zbog toga je u članku 19. stavku 1. Direktive 2014/24 predvidio mogućnost da se od pravnih osoba može tražiti da u ponudi ili zahtjevu za sudjelovanje naznače imena i odgovarajuće stručne kvalifikacije osoblja koje bi trebalo biti odgovorno za izvršenje tog ugovora. Nasuprot tomu, taj zakonodavac nije u tu svrhu utvrdio nikakvo različito postupanje ovisno o pravnom obliku u kojem su ti natjecatelji i ponuditelji odlučili djelovati.
Stoga na upućeno pitanje valja odgovoriti da članak 19. stavak 1. i članak 80. stavak 2. Direktive 2014/24, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 14., treba tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis koji isključuje mogućnost za neprofitne subjekte da sudjeluju u postupku javne nabave inženjerskih i arhitektonskih usluga, iako su ti subjekti u skladu s nacionalnim pravom ovlašteni nuditi usluge na koje se odnosi dotična javna nabava.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (deseto vijeće) odlučuje:

Članak 19. stavak 1. i članak 80. stavak 2. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 14., treba tumačiti na način da im se protivi nacionalni propis koji isključuje mogućnost za neprofitne subjekte da sudjeluju u postupku javne nabave inženjerskih i arhitektonskih usluga, iako su ti subjekti u skladu s nacionalnim pravom ovlašteni nuditi usluge na koje se odnosi dotična javna nabava.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski