CELEX: 62019CJ0579
Ennakkoratkaisupyyntö
Terveyden suojelu
Asetus (EY) N:o 854/2004
5 artiklan 2 kohta
Asetus (EY) N:o 882/2004
54 artiklan 3 kohta
Eläinperäisiin elintarvikkeisiin sovellettavat hygieniasäännöt
Eläimen ruhon ja muiden osien post mortem ‑tarkastus
Virkaeläinlääkäri
Terveysmerkinnät
Epääminen
Ihmisravinnoksi kelpaamattomaksi todettu liha
Oikeus hakea muutosta virkaeläinlääkärin päätökseen
Tehokas oikeussuoja
Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artikla

Ennakkoratkaisupyyntö koskee ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläinperäisten tuotteiden virallisen valvonnan järjestämistä koskevista erityissäännöistä 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 854/2004 (
EUVL L 139, 2004, s. 206
), sellaisena kuin se on muutettuna 29.4.2004 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 882/2004 (
EUVL L 165, 2004, s. 1
) (jäljempänä asetus N:o 854/ 2004), 5 artiklan 2 alakohdan sekä asetuksen N:o 882/2004 tulkintaa.
Käsiteltävä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Association of Independent Meat Suppliers ja Cleveland Meat Company Ltd (jäljempänä CMC) sekä toisaalta Food Standards Agency (Yhdistyneen kuningaskunnan elintarvikealan normeista vastaava virasto, jäljempänä FSA) ja jossa on kyse siitä, mitä menettelyä on noudatettava sen johdosta, että virkaeläinlääkäri teki päätöksen, jolla hän kieltäytyi tekemästä terveysmerkintää CMC:lle kuuluvaan ruhoon ja totesi ruhon ihmisravinnoksi kelpaamattomaksi, mikä johti sen hävittämiseen.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Erosopimus
Euroopan unionin neuvosto hyväksyi Ison-Britannian ja Pohjois-Irlannin yhdistyneen kuningaskunnan eroamista Euroopan unionista ja Euroopan atomienergiayhteisöstä koskevan sopimuksen tekemisestä 30.1.2020 antamallaan päätöksellä (EU) 2020/135 (
EUVL L 29, 2020, s. 1
, jäljempänä erosopimus) Euroopan unionin ja Euroopan atomienergiayhteisön puolesta mainitun päätöksen liitteenä olevan erosopimuksen.
Erosopimuksen 86 artiklan, jonka otsikko on ”Euroopan unionin tuomioistuimessa vireillä olevat asiat”, 2 ja 3 kohdassa määrätään seuraavaa:
”2.   Euroopan unionin tuomioistuimella säilyy toimivalta antaa ennakkoratkaisuja asioissa, joissa Yhdistyneen kuningaskunnan tuomioistuimen ennakkoratkaisupyyntö on jätetty ennen siirtymäkauden päättymistä.
3.   Sovellettaessa tämän luvun määräyksiä kanne katsotaan nostetuksi Euroopan unionin tuomioistuimessa ja ennakkoratkaisupyyntö katsotaan tehdyksi, kun unionin tuomioistuimen kirjaamo– – on rekisteröinyt menettelyn vireille panevan asiakirjan.”
Erosopimuksen 126 artiklan mukaan siirtymäkausi alkoi saman sopimuksen voimaantulopäivänä ja päättyi 31.12.2020.
Asetus (EY) N:o 178/2002
Elintarvikelainsäädäntöä koskevista yleisistä periaatteista ja vaatimuksista, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen perustamisesta sekä elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvistä menettelyistä 28.1.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 178/2002 (
EYVL L 31, 2002, s. 1
) johdanto-osan toisessa ja kymmenennessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(2)
Ihmisten elämän ja terveyden korkeatasoinen suojelu on varmistettava yhteisön politiikkojen täytäntöönpanossa.
– –
(10)
Kokemus on osoittanut, että on tarpeen toteuttaa toimenpiteitä, joilla pyritään takaamaan, että markkinoilla ei ole vaarallisia elintarvikkeita, ja varmistamaan, että on järjestelmiä, joiden avulla havaitaan elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvät ongelmat ja reagoidaan niihin sisämarkkinoiden toimivuuden varmistamiseksi ja ihmisten terveyden suojelemiseksi. Samoja kysymyksiä olisi käsiteltävä rehujen turvallisuuden kannalta.”
Saman asetuksen 14 artiklan 1, 2 ja 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Markkinoille ei saa saattaa elintarvikkeita, jotka eivät ole turvallisia.
2.   Elintarviketta ei pidetä turvallisena, jos se on
a)
terveydelle haitallinen;
b)
ihmisravinnoksi soveltumaton.
– –
5.   Elintarvikkeen ihmisravinnoksi soveltuvuutta määritettäessä on otettava huomioon, onko elintarvike ihmisravinnoksi kelpaamaton sille aiottuun käyttötarkoitukseen, koska se on saastunut joko vieraiden aineiden takia tai muutoin, taikka pilaantumisen, mätänemisen tai laadun heikentymisen seurauksena.”
Asetus (EY) N:o 853/2004
Eläinperäisiä elintarvikkeita koskevista erityisistä hygieniasäännöistä 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 853/2004 (
EUVL L 139, 2004, s. 55
, ja oikaisu
EUVL L 226, 2004, s. 22
) 5 artiklan, jonka otsikko on ”Terveys- ja tunnistusmerkintä”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Elintarvikealan toimijat saavat saattaa 4 artiklan 2 kohdan mukaista hyväksymistä edellyttävissä laitoksissa käsiteltyjä eläinperäisiä tuotteita markkinoille ainoastaan, jos tuotteissa on joko:
a)
asetuksen (EY) N:o 854/2004 mukaisesti käytetty terveysmerkki;
b)
tämän asetuksen liitteessä II olevan I jakson mukaisesti käytetty tunnistusmerkki, kun mainitussa asetuksessa ei edellytetä terveysmerkin käyttämistä.”
Asetus N:o 854/2004
Asetuksen N:o 854/2004 johdanto-osan ensimmäisessä, toisessa, neljännessä, kuudennessa ja yhdeksännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(1)
[Elintarvikehygieniasta 29.4.2002 annetussa] Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EY) N:o 852/2004 (
EUVL 2004, L 139, s. 1
) vahvistetaan kaikkiin elintarvikkeisiin sovellettavat yleiset hygieniasäännöt ja asetuksessa [N:o 853/2004] vahvistetaan eläinperäisiä tuotteita koskevat erityiset hygieniasäännöt.
(2)
Eläinperäisten tuotteiden virallista valvontaa koskevia erityissääntöjä tarvitaan näihin tuotteisiin liittyvien erityisnäkökohtien huomioon ottamiseksi.
– –
(4)
Eläinperäisten tuotteiden virallisen valvonnan olisi katettava kaikki seikat, joilla on merkitystä kansanterveyden ja tapauksen mukaan eläinten terveyden ja eläinten hyvinvoinnin suojelemisessa. – –
– –
(6)
Virallisen valvonnan luonteen ja tiheyden olisi perustuttava tarvittaessa kansanterveyttä uhkaavien riskien, eläinten terveyden ja hyvinvoinnin arviointiin, harjoitetun toiminnan lajiin ja tuotantomäärään sekä kyseiseen elintarvikealan toimijaan.
– –
(9)
On aiheellista, että virkaeläinlääkärit suorittavat teurastamojen, riistankäsittelylaitosten ja tiettyjen leikkaamojen toiminnan tarkastamisen ja tarkastuksia, koska heillä on erityisasiantuntemus. Jäsenvaltioiden olisi saatava päättää, mikä on soveltuvin henkilöstö suorittamaan toiminnan tarkastamisen ja tarkastuksia muissa laitoksissa.”
Asetuksen N:o 854/2004 1 artiklan 1, 1 a ja 3 alakohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tässä asetuksessa säädetään eläinperäisten tuotteiden virallisen valvonnan järjestämistä koskevista erityissäännöistä.
1 a.   Tätä asetusta sovelletaan [asetuksen N:o 882/2004] lisäksi.
– –
3.   Tämän asetuksen mukaisesti toteutettu virallinen valvonta ei rajoita elintarvikealan toimijoiden ensisijaista oikeudellista velvollisuutta varmistaa elintarvikkeiden turvallisuus sen mukaisesti, kuin siitä säädetään [asetuksessa N:o 178/2002] eikä velvoitteiden rikkomisesta aiheutuvaa siviili- tai rikosoikeudellista vastuuta.”
Asetuksen N:o 854/2004 2 artiklan 1 kohdan c, f ja g alakohdassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tässä asetuksessa:
c)
’toimivaltaisella viranomaisella’ tarkoitetaan jäsenvaltion keskusviranomaista, joka on toimivaltainen suorittamaan eläinlääkärintarkastuksia, tai mikä tahansa viranomainen, jolle se on siirtänyt tällaisen toimivallan;
f)
’virkaeläinlääkärillä’ tarkoitetaan eläinlääkäriä, joka on tämän asetuksen mukaisesti kelpoinen toimimaan virkaeläinlääkärinä ja jonka toimivaltainen viranomainen on nimittänyt;
g)
’hyväksytyllä eläinlääkärillä’ tarkoitetaan eläinlääkäriä, jonka toimivaltainen viranomainen on nimennyt suorittamaan puolestaan erityistä virallista valvontaa tiloilla.”
Saman asetuksen 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että elintarvikealan toimijat antavat kaiken mahdollisen avun sen varmistamiseksi, että toimivaltainen viranomainen voi suorittaa viralliset tarkastukset tehokkaasti.
Niiden on erityisesti:
–
annettava pääsy kaikkiin rakennuksiin, tiloihin, laitoksiin ja muihin perusrakenteisiin,
–
annettava käyttöön kaikki asiakirjat ja kirjanpito, joita tässä asetuksessa edellytetään tai joita toimivaltainen viranomainen pitää tärkeinä tilanteen arvioimiseksi.
2.   Toimivaltaisen viranomaisen on suoritettava virallista valvontaa todetakseen, että elintarvikealan toimijat noudattavat seuraavien säädösten vaatimuksia:
a)
asetus (EY) N:o 852/2004;
b)
asetus (EY) N:o 853/2004;
ja
c)
[Muiden kuin ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläimistä saatavien sivutuotteiden terveyssäännöistä 3.10.2002 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston] asetus (EY) N:o 1774/2002 (
EYVL 2002, L 273, s. 1
).
3.   Edellä 1 kohdassa tarkoitettuun viralliseen valvontaan on sisällyttävä:
a)
hyvien hygieniakäytäntöjen tarkastaminen ja HACCP-järjestelmään (vaarojen analysointi ja kriittiset valvontapisteet) perustuvien menettelyjen valvonta;
b)
5, 6, 7 ja 8 artiklassa tarkemmin säännelty virallinen valvonta;
ja
c)
liitteissä tarkemmin säännellyt erityiset toiminnan tarkastamistehtävät.
4.   Hyvien hygieniakäytäntöjen tarkastamisen yhteydessä on todennettava, että elintarvikealan toimijat soveltavat jatkuvasti ja asianmukaisesti menettelyjä, jotka koskevat ainakin seuraavia seikkoja:
a)
elintarvikeketjua koskevien tietojen tarkistukset;
b)
laitosten ja laitteistojen suunnittelu ja kunnossapito;
c)
toimintojen hygienia, joka kattaa vaiheet ennen toimintojen aloittamista, toimintojen aikana ja toimintojen jälkeen;
d)
henkilökohtainen hygienia;
e)
hygieniaa ja työmenetelmiä koskeva koulutus;
f)
haittaeläinten torjunta;
g)
veden laatu;
h)
lämpötilan valvonta;
ja
i)
laitokseen tulevan ja sieltä lähtevän lihan valvonta ja mukana toimitettavat asiakirjat.
5.   HACCP-järjestelmään perustuvien menettelyjen tarkastamisella on tarkoitus todentaa, että elintarvikealan toimijat soveltavat kyseisiä menettelyjä jatkuvasti ja asianmukaisesti, ja varmistaa erityisesti, että menettelyt takaavat asetuksen (EY) N:o 853/2004 liitteessä II olevassa II jaksossa esitetyt seikat. Erityisesti on tarkistettava, että menettelyillä taataan siltä osin kuin mahdollista, että eläinperäiset tuotteet:
a)
ovat yhteisön lainsäädännössä vahvistettujen mikrobiologisten vaatimusten mukaisia;
b)
ovat jäämiä, vierasaineita ja kiellettyjä aineita koskevan yhteisön lainsäädännön mukaisia;
ja
c)
eivät sisällä fysikaalisia vaaratekijöitä kuten vierasesineitä.
Jos elintarvikealan toimija asetuksen (EY) N:o 852/2004 5 artiklaa noudattaen käyttää HACCP-periaatteiden soveltamista koskevissa ohjeistoissa esitettyjä menettelyjä omien erityismenettelyjensä laatimisen sijasta, toiminnan tarkastamiseen on kuuluttava näiden ohjeistojen asianmukainen käyttö.
6.   Muiden jäljitettävyyttä koskevien vaatimusten noudattamisen todentamisen lisäksi on todennettava asetuksen (EY) N:o 853/2004 tunnistusmerkkien käyttöä koskevien vaatimusten noudattaminen kaikissa mainitun asetuksen mukaisesti hyväksytyissä laitoksissa.
7.   Tuoretta lihaa markkinoille saattavissa teurastamoissa, riistankäsittelylaitoksissa ja leikkaamoissa virkaeläinlääkärin on suoritettava 3 ja 4 kohdassa tarkoitetut toiminnan tarkastamistehtävät.
8.   Suorittaessaan toiminnan tarkastamistehtäviä toimivaltaisen viranomaisen on erityisesti:
a)
määritettävä, noudattaako laitoksen henkilökunta kaikkiin tuotantoprosessin vaiheisiin liittyvässä toiminnassaan 1 kohdan a ja b alakohdassa mainittujen asetusten asiaa koskevia vaatimuksia. Toiminnan tarkastamisen tukena toimivaltainen viranomainen voi teettää suoritustestejä sen varmistamiseksi, että henkilökunnan toiminta täyttää erityisedellytykset;
b)
tarkistettava elintarvikealan toimijan asiaankuuluva kirjanpito;
c)
otettava tarvittaessa näytteitä laboratoriomäärityksiä varten;
ja
d)
dokumentoitava huomioon otetut seikat ja toiminnan tarkastamisen tulokset.
9.   Toiminnan tarkastamistehtävien luonne ja tiheys yksittäisten laitosten osalta riippuu arvioidusta riskistä. Tätä varten toimivaltaisen viranomaisen on säännöllisesti arvioitava:
a)
kansanterveyttä ja tarvittaessa eläinten terveyttä uhkaavia riskejä;
b)
eurastamojen osalta eläinten hyvinvointiin liittyviä näkökohtia;
c)
harjoitetun toiminnan lajia ja tuotantomäärää;
ja
d)
kyseisen elintarvikealan toimijan menneisyyttä elintarvikelainsäädännön noudattamisen osalta.”
Asetuksen N:o 854/2004 5 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on varmistettava, että tuoreen lihan virallinen valvonta toteutetaan liitteen I mukaisesti.
1)
Virkaeläinlääkärin on suoritettava liitteessä I olevan I jakson II luvun yleisten vaatimusten ja IV jakson erityisten vaatimusten mukaisesti tuoretta lihaa markkinoille saattavissa teurastamoissa, riistankäsittelylaitoksissa ja leikkaamoissa tarkastustehtäviä, jotka koskevat erityisesti:
a)
elintarvikeketjua koskevia tietoja;
b)
ante mortem ‑tarkastusta;
c)
eläinten hyvinvointia;
d)
post mortem ‑tarkastusta;
e)
erikseen määriteltyä riskiainesta ja muita eläimistä saatavia sivutuotteita,
ja
f)
laboratoriokokeita.
2)
Kotieläiminä pidettyjen sorkka- ja kavioeläinten ruhojen ja tarhattujen riistanisäkkäiden ruhojen, jäniseläimiä lukuun ottamatta, ja luonnonvaraisen suurriistan sekä puoliruhojen, neljännesten ja osien, jotka saadaan leikkaamalla puoliruhot kolmeen kappaleeseen, terveysmerkinnät on tehtävä teurastamoissa ja riistankäsittelylaitoksissa liitteessä I olevan I jakson III luvun mukaisesti. Terveysmerkinnät tekee virkaeläinlääkäri tai ne tehdään hänen vastuullaan, kun virallisessa valvonnassa ei ole ilmennyt minkäänlaisia puutteita, joiden perusteella liha ei kelpaa ihmisravinnoksi.
3)
Virkaeläinlääkärin on 1 ja 2 kohdassa mainitun valvonnan jälkeen toteutettava asianmukaiset toimenpiteet liitteessä I olevan II jakson mukaisesti ja erityisesti seuraavilta osin:
a)
tarkastustuloksista ilmoittaminen;
b)
elintarvikeketjua koskeviin tietoihin liittyvät päätökset;
c)
eläviä eläimiä koskevat päätökset;
d)
eläinten hyvinvointia koskevat päätökset;
ja
e)
lihaa koskevat päätökset.
4)
Viralliset avustajat voivat avustaa virkaeläinlääkäriä liitteessä I olevassa I ja II jaksossa tarkoitetun virallisen valvonnan suorittamisessa III jakson I luvun mukaisesti. Tällöin heidän on työskenneltävä osana riippumatonta tarkastusryhmää.
5)
a)
Jäsenvaltioiden on varmistettava, että niillä on riittävästi virallista henkilökuntaa suorittamaan liitteessä I edellytetty virallinen valvonta III jakson II luvussa määritellyn tarkastustiheyden mukaisesti.
b)
Teurastuslinjan virallisen henkilökunnan määrää tietyn teurastamon osalta arvioitaessa on noudatettava riskeihin perustuvaa lähestymistapaa. Toimivaltainen viranomainen päättää toimintaan osallistuvan virallisen henkilökunnan määrän ja sen on oltava sellainen, että kaikki tämän asetuksen vaatimukset täyttyvät.
6)
a)
Jäsenvaltiot voivat sallia teurastamoiden henkilökunnan avustaa virallisessa valvonnassa suorittamalla virkaeläinlääkärin valvonnassa tietyt siipikarjanlihan ja jäniseläintenlihan tuotantoon liittyvät erityistehtävät liitteessä I olevan III jakson III luvun A osan mukaisesti. Tällöin niiden on varmistettava kyseisiä tehtäviä suorittavan henkilökunnan osalta, että:
i)
heillä on tarvittava pätevyys ja että he osallistuvat koulutukseen kyseisten säännösten mukaisesti;
ii)
he ovat riippumattomia tuotantohenkilökunnasta;
ja
iii)
he raportoivat puutteista virkaeläinlääkärille.
b)
Jäsenvaltiot voivat myös sallia teurastamoiden henkilökunnan suorittavan näytteiden ottoon ja kokeiden tekoon liittyviä erityistehtäviä liitteessä I olevan III jakson III luvun B osan mukaisesti.
7)
Jäsenvaltioiden on varmistettava, että virkaeläinlääkäreillä ja virallisilla avustajilla on tarvittava pätevyys ja että he osallistuvat koulutukseen liitteessä I olevan III jakson IV luvun mukaisesti.”
Saman asetuksen liitteessä I olevan I jakson III luvun, jonka otsikko on ”Terveysmerkinnät”, 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1.
Virkaeläinlääkärin on valvottava terveysmerkinnän tekemistä ja käytettyjä merkkejä.
2.
Virkaeläinlääkärin on varmistettava erityisesti, että:
a)
terveysmerkki merkitään ainoastaan eläimiin – – joille on tehty ante mortem- ja post mortem ‑tarkastukset tämän asetuksen mukaisesti ja jos ei ole aihetta todeta lihaa ihmisravinnoksi kelpaamattomaksi. – –”
Asetuksen N:o 854/2004 liitteessä I olevan III jakson IV luvun, jonka otsikko on ”Ammattipätevyys”, A kohdassa säädetään seuraavaa:
”Virkaeläinlääkärit
1.
Toimivaltainen viranomainen voi nimittää virkaeläinlääkäreiksi ainoastaan eläinlääkäreitä, jotka ovat läpäisseet 2 kohdan vaatimukset täyttävän kokeen.
2.
Toimivaltaisen viranomaisen on järjestettävä koe. Kokeen on vahvistettava seuraavien aiheiden tuntemus siinä määrin kuin eläinlääkärin taustasta ja ammattipätevyydestä riippuen on tarpeen:
a)
kansanterveyttä, elintarvikkeiden turvallisuutta, eläinten terveyttä, eläinten hyvinvointia ja lääkeaineita koskeva kansallinen ja yhteisön lainsäädäntö;
b)
yhteisen maatalouspolitiikan periaatteet, markkinatoimet, vientituet ja petosten paljastaminen – –
c)
elintarvikkeiden jalostamista ja elintarviketeknologiaa koskevat perusasiat;
d)
hyvien tuotantotapojen ja laadunhallinnan periaatteet, käsitteet ja menetelmät;
– –
g)
riskianalyysin periaatteet, käsitteet ja menetelmät;
h)
HACCP-järjestelmän periaatteet, käsitteet ja menetelmät, HACCP-järjestelmän käyttö elintarvikkeiden tuotantoketjun kaikissa vaiheissa;
i)
ihmisten terveyteen liittyvien elintarvikevälitteisten vaarojen torjuminen ja valvonta;
– –
o)
kansanterveyttä koskeviin eläinlääkintätoimenpiteisiin (veterinary public health) liittyvä tieto- ja viestintäteknologia;
– –
u)
ennalta varautumisen periaate ja kuluttajien odotukset;
v)
elintarvikkeiden tuotantoketjussa työskentelevälle henkilökunnalle annettavan koulutuksen periaatteet.
– –
– –
5.
Virkaeläinlääkärin on pidettävä tietonsa ajan tasalla ja seurattava alan kehitystä säännöllisen täydennyskoulutuksen ja ammattikirjallisuuden avulla. Virkaeläinlääkärin on mahdollisuuksien mukaan osallistuttava vuosittain täydennyskoulutukseen.
6.
Eläinlääkäreillä, jotka on jo nimitetty virkaeläinlääkäreiksi, on oltava riittävät tiedot 2 kohdassa mainituista aiheista. Tarvittaessa heidän on hankittava nämä tiedot täydennyskoulutuksen avulla. Toimivaltaisen viranomaisen on annettava tältä osin riittävät määräykset.
– –”
Asetus N:o 882/2004
Asetuksen N:o 882/2004 johdanto-osan 1, 41 ja 43 perustelukappaleessa todetaan seuravaa:
”(1)
Rehujen ja elintarvikkeiden olisi oltava turvallisia ja terveellisiä. Yhteisön lainsäädäntö sisältää joukon sääntöjä, joilla varmistetaan, että tavoite saavutetaan. Säännöt kattavat sekä rehujen että elintarvikkeiden tuotannon ja markkinoille saattamisen.
– –
(41)
Rehu- ja elintarvikelainsäädännön sekä eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevien sääntöjen rikkomisesta voi aiheutua uhka ihmisten ja eläinten terveydelle sekä eläinten hyvinvoinnille. – –
– –
(43)
Toimijoilla olisi oltava oikeus hakea muutosta toimivaltaisen viranomaisen virallisen valvonnan seurauksena tekemiin päätöksiin, ja heille olisi tiedotettava tästä oikeudesta.”
Saman asetuksen 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tässä asetuksessa vahvistetaan yleiset säännöt sellaista virallista valvontaa varten, jolla todetaan erityisesti, että noudatetaan sääntöjä, joilla pyritään:
a)
estämään, poistamaan tai vähentämään hyväksyttäville tasoille ihmisiin ja eläimiin joko suoraan tai ympäristön kautta kohdistuvia riskejä;
ja
b)
takaamaan oikeudenmukaiset käytännöt rehujen ja elintarvikkeiden kaupassa ja suojelemaan kuluttajien etuja, myös niitä, jotka koskevat rehujen ja elintarvikkeiden merkitsemistä ja muuta kuluttajille annettavaa tietoa.
2.   Tätä asetusta ei sovelleta viralliseen valvontaan, jolla todetaan, noudatetaanko maataloustuotteiden yhteisten markkinajärjestelyjen sääntöjä.
3.   Tämä asetus ei rajoita virallista valvontaa koskevia yhteisön erityissäännöksiä.
4.   Tämän asetuksen mukaisesti toteutettava virallinen valvonta ei rajoita elintarvikealan toimijoiden ensisijaista oikeudellista vastuuta elintarvikkeiden turvallisuuden varmistamisesta asetuksen (EY) N:o 178/2002 mukaisesti eikä velvoitteiden rikkomisesta aiheutuvaa siviili- tai rikosoikeudellista vastuuta.”
Asetuksen N:o 882/2004 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa sovelletaan asetuksen (EY) N:o 178/2002 2 ja 3 artiklan määritelmiä.
Lisäksi tässä asetuksessa tarkoitetaan:
1)
’virallisella valvonnalla’ kaikenlaisia toimivaltaisen viranomaisen tai yhteisön suorittamia valvontatoimia, joilla todetaan, noudatetaanko rehu- ja elintarvikelainsäädäntöä ja eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevia sääntöjä;
– –
4)
”toimivaltaisella viranomaisella” jäsenvaltion keskusviranomaista, joka on toimivaltainen järjestämään virallisen valvonnan, tai muuta viranomaista, jolle tämä toimivalta on siirretty; tarvittaessa kyseiseksi viranomaiseksi katsotaan myös vastaava kolmannen maan viranomainen;
5)
’valvontaelimellä’ riippumatonta kolmatta osapuolta, jolle toimivaltainen viranomainen on siirtänyt tiettyjä valvontatehtäviä;
– –
10)
’säännösten noudattamatta jättämisellä’ rehu- tai elintarvikelainsäädännön sekä eläinten terveyden ja hyvinvoinnin suojelua koskevien sääntöjen noudattamatta jättämistä;
– –”
Asetuksen N:o 882/2004 4 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on nimettävä toimivaltaiset viranomaiset, jotka vastaavat tässä asetuksessa säädetyistä tavoitteista ja virallisesta valvonnasta.”
Saman asetuksen N:o 882/2004 5 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Toimivaltainen viranomainen voi siirtää tietyt viralliseen valvontaan liittyvät tehtävät yhdelle tai useammalle valvontaelimelle 2–4 kohdan mukaisesti.”
– –
Asetuksen N:o 882/2004 54 artiklassa, jonka otsikko on ”Säännösten noudattamatta jättämisestä seuraavat toimet”, säädetään seuraavaa:
”1.   Kun toimivaltainen viranomainen toteaa, että säännöksiä ei noudateta, sen on toteutettava toimenpiteitä sen varmistamiseksi, että toimija korjaa tilanteen. Päättäessään toimenpiteistä toimivaltaisen viranomaisen on otettava huomioon säännösten noudattamatta jättämisen luonne sekä se, missä määrin kyseinen toimija on aiemmin jättänyt noudattamatta säännöksiä.
2.   Toimiin on sisällyttävä tarvittaessa seuraavat toimenpiteet:
a)
puhdistustoimien tai muun aiheelliseksi katsotun toimenpiteen määrääminen, jotta varmistetaan rehujen tai elintarvikkeiden turvallisuus sekä rehu- tai elintarvikelainsäädännön sekä eläinten terveyttä ja hyvinvointia koskevien sääntöjen noudattaminen;
b)
rehujen, elintarvikkeiden tai eläinten markkinoille saattamisen, tuonnin tai viennin rajoittaminen tai kieltäminen;
c)
rehujen tai elintarvikkeiden seuranta ja tarvittaessa määräys niiden markkinoilta vetämisestä ja/tai hävittämisestä;
d)
luvan antaminen rehujen tai elintarvikkeiden käyttämiselle muihin kuin niiden alkuperäisiin tarkoituksiin;
e)
koko kyseisen yrityksen tai sen osan toiminnan keskeyttäminen tai lopettaminen tarkoituksenmukaiseksi ajaksi;
f)
laitoksen hyväksynnän peruuttaminen tilapäisesti tai pysyvästi;
g)
19 artiklassa tarkoitetut kolmansista maista peräisin olevia eriä koskevat toimenpiteet;
h)
kaikki muut toimivaltaisen viranomaisen tarkoituksenmukaisina pitämät toimenpiteet.
3.   Toimivaltainen viranomainen toimittaa kyseiselle toimijalle tai tämän edustajalle:
a)
kirjallisen ilmoituksen perusteluineen 1 kohdan mukaisesti toteutettavia toimia koskevasta päätöksestään;
ja
b)
tiedon oikeudesta hakea muutosta tällaisiin päätöksiin sekä sovellettavasta muutoksenhakumenettelystä ja sovellettavista määräajoista.
4.   Tarvittaessa toimivaltaisen viranomaisen on myös ilmoitettava päätöksestään lähettäjäjäsenvaltion toimivaltaiselle viranomaiselle.
5.   Kaikista tämä artiklan nojalla aiheutuvista kustannuksista vastaa vastuussa oleva rehu- tai elintarvikealan toimija.”
Yhdistyneen kuningaskunnan oikeus
Elintarvikkeiden turvallisuudesta vuonna 1990 annetun lain (Food Safety Act 1990, jäljempänä vuoden 1990 laki) 8 §:n 2 momentin mukaan elintarvike ei täytä elintarvikkeiden turvallisuutta koskevia vaatimuksia, jos se ei ole turvallinen asetuksen N:o 178/2002 14 artiklassa tarkoitetulla tavalla.
Vuoden 1990 lain 9 §:ssä, jonka otsikko on ”Kyseenalaisten elintarvikkeiden tarkastaminen ja haltuunotto”, säädetään menettelystä, jota on noudatettava, jos FSA:n kaltaisen valvontaviranomaisen alainen valtuutettu virkamies katsoo tarkastuksen päätteeksi, että ihmisravinnoksi tarkoitettu elintarvike ei vastaa elintarvikkeiden turvallisuudelle asetettuja vaatimuksia.
Mainitun lain 9 §:n 3 ja 4 momentissa säädetään seuraavaa:
”3)   Valtuutettu virkamies voi joko:
a)
ilmoittaa elintarvikkeista vastaavalle henkilölle , että elintarvikkeita tai niiden osaa ei kyseisen ilmoituksen peruuttamiseen asti:
i)
voida käyttää ihmisten ravinnoksi;
eikä
ii)
voida viedä pois tai että niitä voidaan viedä pois vain ilmoituksessa täsmennettyyn määränpäähän; tai
b)
ottaa kyseiset elintarvikkeet haltuunsa ja viedä ne pois saattakseen asian rauhantuomarin käsiteltäväksi.
Edellä a kohdassa mainitun ilmoituksen sisältämiä vaatimuksia tietoisesti rikkova syyllistyy rikokseen.
4)   Valtuutetun virkamiehen on edellä 3 momentin a kohdan nojalla myönnettyjä valtuuksia käyttäessään määritettävä niin pian kuin se on kohtuudella mahdollista ja joka tapauksessa 21 päivän kuluessa, onko hän vakuuttunut siitä, että asianomaiset elintarvikkeet täyttävät elintarvikkeiden turvallisuudelle asetetut vaatimukset, ja
a)
jos hän on vakuuttunut siitä, peruutettava ilmoitus,
b)
jos hän ei ole vakuuttunut siitä, otettava elintarvikkeet haltuunsa ja vietävä ne pois saattaakseen asian rauhantuomarin käsiteltäväksi.”
Saman lain 9 §:n 6 ja 7 momentissa säädetään seuraavaa:
”6)   Jos rauhantuomari katsoo asian olosuhteissa asainmukaisena pitämänsä näytön perusteella, että tämän pykälän nojalla sen toimivallan piiriin kuuluvat elintarvikkeet eivät täytä elintarvikkeiden turvallisuudelle asetettuja vaatimuksia, hänen on todettava kyseiset elintarvikkeet ihmisravinnoksi kelpaamattomiksi sekä määrättävä, että:
a)
ne hävitetään tai niistä hankkiudutaan eroon, jotta niitä ei voida käyttää ihmisravinnoksi;
b)
hävittämisestä ja eroon hankkiutumisesta kohtuudella aiheutuvista kuluista vastaa elintarvikkeiden omistaja.
7)   Jos edellä 3 momentin a kohdan nojalla annettu ilmoitus peruutetaan tai jos tämän pykälän nojalla asian käsittelystä vastaava rauhantuomari kieltäytyy toteamasta asianomaisia elintarvikkeita ihmisravinnoksi kelpaamattomiksi, elintarviketurvallisuusviranomaisen on korvattava elintarvikkeiden omistajalle valtuutetun virkamiehen toimenpiteen elintarvikkeille aiheuttanut arvon aleneminen.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
CMC osti 11.9.2014 elävän sonnin 1361,20 Englannin punnalla (noin 1700 euroa). CMC:n teurastamolla työskentelevä virkaeläinlääkäri totesi sonnin teurastuskelpoiseksi ja myönsi sille teurastusnumeron. Lihahygienian tarkastaja teki teurastuksen jälkeen sekä ruhon että muiden osien post mortem ‑tarkastuksen ja havaitsi ruhon muissa osissa kolme paisetta. Nämä osat hylättiin ruoaksi kelpaamattomina. Kyseinen virkaeläinlääkäri tarkasti samana päivänä ruhon ja totesi lihahygienian tarkastajan kanssa käymänsä neuvottelun päätteeksi lihan ihmisravinnoksi kelpaamattomaksi sillä perusteella, että lihassa epäiltiin pyemiaa eli eräänlaista verenmyrkytystä. Ruhoon ei siten tehty terveysmerkintää, joka olisi osoittanut sen kelpaavan ihmisravinnoksi. CMC:ltä kiellettiin täten ruhon myynti elintarvikkeiden turvallisuudesta ja hygieniasta (Englanti) vuonna 2013 annetun asetuksen (Food Safety and Hygiene (England) Regulations 2013)19 §:n nojalla.
CMC pyysi lausuntoa toiselta eläinlääkäriltä ja kiisti virkaeläinlääkärin lausunnon. CMC vetosi siihen, että kiistämisen takia ja koska CMC oli kieltäytynyt luovuttamasta ruhoa vapaaehtoisesti, virkaeläinlääkärin olisi vuoden 1990 lain 9 §:n mukaan pitänyt ottaa ruho haltuunsa ja kääntyä rauhantuomari puoleen, jotta tämä olisi voinut lausua siitä, oliko ruho todettava ihmisravinnoksi kelpaavaksi. Teurastamoissa tehtävästä virallisesta valvonnasta vastaava ja toimivaltaisena viranomaisena elintarvikkeiden turvallisuutta koskevissa asioissa toimiva FSA katsoi, ettei kyseiseen menettelyyn ollut aiheellista ryhtyä vaan että ruho oli hävitettävä eläinperäisenä sivutuotteena virkaeläinlääkärin todettua sen ihmisravinnoksi kelpaamattomaksi.
Virkaeläinlääkäri antoi myöhemmin 23.9.2014 FSA:n nimissä CMC:lle tiedoksi ilmoituksen, jossa tätä vaadittiin hävittämään ruho eläinperäisenä sivutuotteena eläimistä saatavista sivutuotteista (täytäntöönpano) (Englanti) vuonna 2013 annetun asetuksen (Animal By-Products (Enforcement) (England) Regulations 2013)) 25 §:n 2 momentin a kohdan sekä muiden kuin ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläimistä saatavien sivutuotteiden ja niistä johdettujen tuotteiden terveyssäännöistä sekä asetuksen (EY) N:o 1774/2002 kumoamisesta 21.10.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1069/2009 (sivutuoteasetus) (
EUVL L 300, 2009, s. 1
) nojalla. Ilmoituksessa ilmoitettiin CMC:lle, että ilmoituksen laiminlyönti saattaisi johtaa siihen, että valtuutettu henkilö ryhtyy ruhon hävittämiseen CMC:n kustannuksella, ja että ilmoituksessa vaadittujen velvoitteiden täytäntöönpanossa toimivaltaisen valtuutetun henkilön työn estäminen on rikos. Ilmoituksessa täsmennettiin niin ikään, että CMC:llä on oikeus hakea muutosta virkaeläinlääkärin päätökseen judicial review –menettelyllä ja että tämä on tehtävä kolmen kuukauden sisällä.
Pääasian valittajat tekivät High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Divisionessa (United Kingdom) (Englannin ja Walesin alioikeus, Queen’s Bench ‑osasto, Yhdistynyt kuningaskunta) judicial review –hakemuksen riitauttaakseen ensisijaisesti FSA:n sen väitteen oikeellisuuden, jonka mukaan sen velvollisuutena ei ollut panna vireille vuoden 1990 lain 9 §:ssä säädettyä menettelyä, ja toissijaisesti vedotakseen siihen, että Yhdistyneen kuningaskunnan tehtävänä on ottaa käyttöön oikeussuojakeinoja, joilla lihan ihmisravinnoksi kelpaamista koskeva virkaeläinlääkärin päätös voitaisiin riitauttaa. Valittajien hakemus hylättiin sekä mainitussa tuomioistuimessa että Court of Appealissa (England & Wales) (Civil Division) (Englannin ja Walesin ylioikeus (siviiliasioiden osasto)), Yhdistynyt kuningaskunta. Valittajat hakivat siten muutosta Supreme Court of the United Kingdomissa (Yhdistyneen kuningaskunnan ylin tuomioistuin).
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tähdentää, että sen käsiteltäväksi saatettu asia nostaa esiin kolme ongelma-aluetta.
Ensimmäinen liittyy kansallista oikeutta koskevaan kysymykseen siitä, sovelletaanko vuoden 1990 lain 9 §:ssä säädettyä menettelyä käsiteltävän asian olosuhteissa, ja onko virkaeläinlääkärin vai FSA:n turvautuduttava sen käyttöön tilanteessa, jossa ruhon omistaja eli asianomaisen teurastamon pitäjä kieltäytyy luovuttamasta ruhoa vapaaehtoisesti, jotta tälle tarjoutuisi mahdollisuus kiistää virkaeläinlääkärin päätökset, joista hän on eri mieltä. Toinen ongelma-alue liittyy siihen, onko mainitussa pykälässä säädetyn menettelyn soveltaminen sopusoinnussa asetuksella N:o 854/2004 ja asetuksella N:o 882/2004 unionin oikeuteen perustetun elintarvikkeiden turvallisuutta koskevan järjestelmän kanssa. Kolmas ongelma-alue puolestaan koskee kysymystä siitä, edellytetäänkö asetuksessa N:o 882/2004 ottamaan käyttöön muutoksenhakumenettely, ja jos edellytetään, pitäisikö virkaeläinlääkärin päätös voida sen avulla riitauttaa aineellisesti kokonaisuudessaan, vai riittääkö tällaisen päätöksen judicial review –menettelyssä tapahtuvan riitauttamisen suppeampi laajuus täyttämään mainitun asetuksen vaatimukseti.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa erityisesti, että vuoden 1990 lain 9 §:ssä säädettyä menettelyä ei ole laadittu sitä silmällä pitäen, että virkaeläinlääkärin tekemään päätökseen, joka koskee lihan kelpaamista ihmisravinnoksi, voitaisiin hakea muutosta. Menettely antaa näet FSA:n kaltaisen valvontaviranomaisen valtuutetulle virkamiehelle mahdollisuuden ottaa elintarvike haltuunsa asianomaisen tuomiopiirin rauhantuomarin – joka voi olla joko maallikkotuomari tai lainopillisesti pätevä tuomiopiirin tuomari, joka on tavoitettavissa ajankohdasta riippumatta – ratkaisua varten, jos virkamies katsoo, että ihmisravinnoksi tarkoitettu elintarvike ei täytä elintarvikkeiden turvallisuudelle asetettuja vaatimuksia. Rauhantuomari voi asianmukaisena pitämänsä näytön perusteella todeta, että ruho ei täytä ihmisravinnoksi kelpaamiselle asetettuja vaatimuksia, ja määrätä ruho hävitettäväksi ruhon omistajan kustannuksella. Rauhantuomari voi myös kieltäytyä toteamasta ruhoa ihmisravinnoksi kelpaamattomaksi, jolloin asianomaisen valvontaviranomaisen on korvattava omistajalle kyseisen virkamiehen toiminnasta aiheutunut ruhon arvon aleneminen.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tähdentää tässä yhteydessä, että pääasian valittajien mukaan vuoden 1990 lain 9 §:ssä säädetty menettely antaa sekä virkaeläinlääkärille että FSA:lle mahdollisuuden ryhtyä täytäntöönpanotoimiin virkaeläinlääkärin sen päätöksen perusteella, jolla ruho todetaan ihmisravinnoksi kelpaamattomaksi, ja teurastamon pitäjälle mahdollisuuden saattaa päätös tuomioistuimen tarkastelun kohteeksi ja pyytää rauhantuomaria ratkaisemaan, täyttääkö ruho elintarvikkeiden turvallisuudelle asetetut vaatimukset.
Pääasian valittajat myöntävät, ettei rauhantuomari voi määrätä virkaeläinlääkäriä tekemään terveysmerkkiä, mutta toteavat yhtäältä, että virkaeläinlääkärin olisi mukauduttava rauhantuomarin päätökseen ja siten tehtävä terveysmerkki, ja toisaalta että korvauksia voidaan myöntää. Pääasian valittajat vetoavat vielä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 17 artiklassa taatun omistusoikeuden loukkaamiseen; valittajien mukaan kyseisessä artiklassa vaaditaan ottamaan käyttöön järjestelmä virkaeläinlääkärin tekemän päätöksen, jolla ruho todetaan ihmisravinnoksi kelpaamattomaksi, asettamiseksi tuomioistuimen tarkastelun kohteeksi. Valittajien mukaan mainittua säännöstä rikotaan, jos elintarvikealan toimijalta viedään ilman riittäviä perusteita tai asianmukaista korvausta ruhon omistusoikeus tai toimijaa vaaditaan hävittämään ruho, jolloin siitä tulisi täysin arvoton.
FSA sitä vastoin katsoo, että vuoden 1990 lain 9 §:ssä säädetyllä menettelyllä ei voida ratkaista oikeusriitaa siitä, kelpaako ruho ihmisravinnoksi, sillä rauhantuomarilla ei ole toimivaltaa määrätä virkaeläinlääkäriä tekemään terveysmerkintää eikä muuta toimivaltaa kuin se, jota hän käyttää todetakseen ruhon, jolla ei ole terveysmerkintää, ihmisravinnoksi kelpaamattomaksi. FSA:n mukaan pääasiassa kyseessä oleva ruho on siten joka tapauksessa hävitettävä eläimistä saatavana sivutuotteena. Perusoikeuskirjan 17 artiklan väitetyn rikkomisen osalta FSA vetoaa siihen, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan mainitussa artiklassa sallitaan omaisuuden käytön valvonta, jos tämä on suhteellisuusperiaatteen mukainen keino päästä hyväksyttävään tavoitteeseen (tuomio 10.7.2003, Booker Aquaculture ja Hydro Seafood,
C-20/00 ja C-64/00
,
EU:C:2003:397
). FSA:n mukaan tavoite varmistaa elintarvikkeiden alalla ihmisten terveyden ja kuluttajien etujen korkea suojelu on hyväksyttävä, ja valittu keino on oikeasuhteinen.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kehottaa unionin tuomioistuinta ottamaan lähtökohdakseen sen, että pääasian valittajien vuoden 1990 lain 9 §:stä esittämä tulkinta on oikea ja että rauhantuomarilla on toimivalta antaa mahdollisten korvausten myöntämiseen johtava ratkaisu, jos rauhantuomari katsoo, että ruholle olisi pitänyt tehdä terveysmerkki.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin panee lisäksi merkille, että vaikka FSA ei ole sitä perusteluissaan maininnut, teurastamon pitäjällä on oikeus panna High Court of Justicessa (England & Wales) vireille judicial review –menettely joko riitauttaakseen virkaeläinlääkärin päätöksen, jolla ruho todetaan ihmisravinnoksi kelpaamattomaksi, tai saadakseen kumotuksi tämän tuomion 28 kohdassa mainitun kaltaisen ruhon hävittämisestä annetun ilmoituksen. Judicial review - hakemusta käsittelevä tuomioistuin voi menettelyn kuluessa kumota päätöksen minkä tahansa sellaisen syyn perusteella, jonka vuoksi päätöstä on pidettävä lainvastaisena, myös silloin, jos kyseinen eläinlääkäri on toiminut saamiinsa toimivaltuuksiin kuulumattomassa tarkoituksessa, ei ole soveltanut asianmukaista oikeudellista perustetta tai jos hänen päätöksensä on perusteeton tai sen tueksi ei ole esitetty riittävää näyttöä. Lisäksi sama tuomioistuin turvautuu toisinaan suulliseen menettelyyn, se voi määrätä velvoittavia toimenpiteitä ja sillä on toimivalta myöntää korvauksia Roomassa 4.11.1950 allekirjoitettuun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehtyyn yleissopimukseen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) perustuvien oikeuksien loukkaamisesta.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää, ettei judicial review‑ menettely ole muutoksenhakukeino, jolla riitautetaan aineellisesti virkaeläinlääkärin päätös, jolla ruho todetaan ihmisravinnoksi kelpaamattomaksi.
Supreme Court of the United Kingdom (Yhdistyneen kuningaskunnan ylin tuomioistuin) päätti tässä tilanteessa lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Ovatko asetukset (EY) N:o 854/2004 ja (EY) N:o 882/2004 esteenä menettelylle, jolla vuoden 1990 lain 9 §:n mukaisesti rauhantuomari päättää aineellisesti ja kummankin osapuolen teettämien asiantuntijalausuntojen perusteella, täyttääkö ruho elintarvikkeiden turvallisuutta koskevat vaatimukset?
2)
Edellytetäänkö asetuksessa (EY) N:o 882/2004 oikeutta hakea muutosta virkaeläinlääkärin asetuksen (EY) N:o 854/2004 5 artiklan 2 kohdan nojalla tekemään päätökseen, jonka mukaan ruhon liha ei kelpaa ihmisravinnoksi, ja jos edellytetään, miten virkaeläinlääkärin tekemää päätöstä olisi aineellisesti arvioitava tällaisen muutoksenhaun yhteydessä?”
Ennakkoratkaisukysymykset
Unionin toimivalta
Alustavasti on syytä todeta, että 1.2.2020 voimaan tulleen erosopimuksen 86 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että unionin tuomioistuimella säilyy toimivalta antaa ennakkoratkaisuja asioissa, joissa Yhdistyneen kuningaskunnan tuomioistuimen ennakkoratkaisupyyntö on jätetty ennen siirtymäkauden päättymistä, jonka on vahvistettu tapahtuvan 31.12.2020 , ja käsiteltävä ennakkoratkaisupyyntö on jätetty ennen siirtymäkauden päättymistä.
Ensimmäinen kysymys
Kuten tämän tuomion 33 ja 36 kohdasta ilmenee, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin kehottaa unionin tuomioistuinta ottamaan lähtökohdakseen sen, että valittajien vuoden 1990 lain 9 §:stä esittämä tulkinta on oikea ja että mainitun säännöksen nojalla on siten niin, että pääasiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa virkaeläinlääkäri kieltäytyy tekemästä ruhoon terveysmerkkiä eikä ruhon omistaja hyväksy tätä päätöstä, virkaeläinlääkärin on saatettava asia toimivaltaisen rauhantuomarin käsiteltäväksi, jotta tämä lausuisi ruhon hävittämisestä ja ruhon omistajalle tarjoutuisi mahdollisuus riitauttaa virkaeläinlääkärin päätös.
On siis syytä katsoa, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään oleellisesti, onko asetusta N:o 854/2004 ja asetusta 882/2004 tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla tilanteessa, jossa virkaeläinlääkäri kieltäytyy tekemästä ruhoon terveysmerkkiä ja ruhon omistaja ei hyväksy tätä päätöstä, virkaeläinlääkärin on saatettava asia tuomioistuimen käsiteltäväksi, jotta tämä antaisi molempien osapuolten teettämien asiantuntijalausuntojen perusteella aineellisen ratkaisun siitä, täyttääkö ruho elintarvikkeiden turvallisuudelle asetetut vaatimukset, voimatta muodollisesti kumota virkaeläinlääkärin päätöksiä tai määrätä päätösten vaikutuksia poistettaviksi.
Asetuksen N:o 854/2004 ja asetuksen N:o 882/2004 säännösten tulkinnassa on muistettava, että ne ovat osa ”elintarvikkeiden hygieniaa koskevaa unionin säädöspakettia”, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa ja julkisasiamies huomauttaa ratkaisuehdotuksensa 42 kohdassa.
Mainittujen asetusten tavoitteena on asetuksen N:o 854/2004 johdanto-osan neljännen ja kuudennen perustelukappaleen ja asetuksen N:o 882/2004 johdanto-osan 1 ja 41 perustelukappaleen mukaan kansanterveyden korkeatasoinen suojelu elintarvikkeiden alalla. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi mainituissa asetuksissa jäsenvaltiot velvoitetaan toteuttamaan virallista valvontaa sen varmistamiseksi, että elintarvikealan toimijat noudattavat elintarvikelainsäädäntöä tuotantoprosessin kaikissa vaiheissa (ks. vastaavasti 12.9.2019, Pollo del Campo ym.,
C-199/18, C-200/18 ja C-343/18
,
EU:C:2019:718
,
kohta).
Tässä yhteydessä asetuksen N:o 854/2004 2 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla toimivaltainen viranomainen eli eläinlääkärintarkastusten suorittamisessa toimivaltainen jäsenvaltion keskusviranomainen tai mikä tahansa muu viranomainen, jolle se on siirtänyt tällaisen toimivallan, tässä tapauksessa FSA, nimittää saman asetuksen 2 artiklan 1 kohdan f alakohdan nojalla virkaeläinlääkärin, joka täyttää kyseisen asetuksen liitteessä I olevan III jakson IV luvun A osassa vahvistetut ammattipätevyydelle asetetut vaatimukset eläinlääkärinä, joka on kelpoinen toimimaan virkaeläinlääkärinä.
Kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 44–46 kohdassa tuonut esiin, asetuksesta N:o 854/2004 ja sen liitteistä käy ilmi, että unionin lainsäätäjä on antanut virkaeläinlääkärin tehtäväksi ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläinperäisten tuotteiden virallisen valvonnan puitteissa varmistaa, että markkinoille saatettu liha kelpaa ihmisravinnoksi, ja osoittanut tälle saman asetuksen liitteessä I olevan I jakson, jonka otsikko on ”Virkaeläinlääkärin tehtävät”, nojalla useita tehtäviä tämän tehtävän hoidossa. Virkaeläinlääkäriä voidaan siten kohtuudella pitää soveltuvimpana henkilönä suorittamaan tarkastuksia jäsenvaltioissa (ks. vastaavasti tuomio 15.4.1997, Bakers of Nailsea,
C-27/95
,
EU:C:1997:188
,
kohta).
Lisäksi on niin, että koska elintarviketurvallisuuden alalle on ominaista monimuotoisuus ja pitkälle erikoistuminen, virkaeläinlääkärillä on virallisessa valvonnassa merkittävää harkintavaltaa, jota tosin rajoittavat alaa koskevissa asetuksissa määritellyt vaatimukset (ks. vastaavasti tuomio 12.9.2019, A ym.,
C-347/17
,
EU:C:2019:720
,
kohta).
Asetuksen (EY) N:o 854/2004 mukaista virkaeläinlääkärin keskeistä asemaa hallintoviranomaisena ja pätevänä asiantuntijana, joka on erikoistunut elintarvikkeiden turvallisuutta koskeviin kysymyksiin ja on niistä viime kädessä vastuussa, ei voida sovittaa yhteen ensimmäisessä kysymyksessä tarkoitetun kaltaisen kansallisen lainsäädännön kanssa, jonka mukaan on niin, että jos virkaeläinlääkäri katsoo, että sen on kieltäydyttävä tekemästä ruhoon terveysmerkkiä, ja ruhon omistaja kyseenalaistaa tällaisen ratkaisun, virkaeläinlääkärin on ehdottomasti saatettava asia tuomioistuimen käsiteltäväksi, jotta tämä antaisi ratkaisun siitä, täyttääkö ruho elintarvikkeiden turvallisuudelle asetetut vaatimukset.
Kyseinen lainsäädäntö saa näet aikaan sen, että elintarvikkeiden turvallisuudesta viime kädessä vastuussa oleva virkaeläinlääkäri korvataan asian aineellisesti ratkaisevalla tuomioistuimella.
Siltä osin kuin pääasiassa väitetään, että tällaisessa kansallisessa lainsäädännössä ruhon, jolle virkaeläinlääkäri on kieltäytynyt tekemästä terveysmerkkiä, omistajalle tarjotaan mahdollisuus kyseisen virkaeläinlääkärin päätöksen riitauttamiseen, on kuitenkin selvitettävä, velvoitetaanko asetuksessa N:o 854/2004 ja asetuksessa N:o 882/2004 asianomaista jäsenvaltiota ottamaan käyttöön oikeussuojakeino tällaisten päätösten varalta.
Huomattakoon, että asetus N:o 854/2004, joka sen 1 artiklan mukaan koskee eläinperäisten tuotteiden virallisen valvonnan järjestämiseen liittyviä erityissääntöjä, ei sisällä yhtään säännöstä oikeudesta hakea muutosta virkaeläinlääkärin päätöksiin. Kyseistä alaa koskevan virallisen valvonnan toteuttamisessa sovellettavien yleisten sääntöjen vahvistamisesta annetun asetuksen N:o 882/2004 54 artiklan 3 kohdassa sitä vastoin nimenomaisesti säädetään laiminlyöntiin syyllistyneen toimijan oikeudesta hakea muutosta päätöksiin, joilla kyseinen laiminlyönti pyritään korjaamaan.
Kuten asetuksen N:o 854/2004 1 artiklan 1 a kohdasta ilmenee, kyseistä asetusta sovelletaan asetuksen N:o 882/2004 lisäksi; viimeksi mainitun asetuksen 1 artiklan 3 kohdan mukaan asetus ei rajoita virallista valvontaa koskevia yhteisön erityissäännöksiä. Koska asetukseen N:o 854/2004 ei sisälly erityisiä säännöksiä oikeudesta hakea muutosta virkaeläinlääkärin päätöksiin, on viitattava asetuksen N:o 882/2004 yleisiin säännöksiin.
Tältä osin on syytä tarkastella, onko asetuksen N:o 882/2004 54 artikla ja etenkin sen 3 kohta sovellettavissa virkaeläinlääkärin virallisen valvonnan puitteissa tekemiin päätöksiin ja varsinkin asetuksen N:o 854/2004 5 artiklan 2 kohdan nojalla tekemiin päätöksiin evätä elintarvikkeelta terveysmerkintä.
Toimivaltaisen viranomainen on asetuksen N:o 882/2004 54 artiklan 3 kohdan nojalla toimitettava asianomaiselle toimijalle kirjallinen ilmoitus mainitun artiklan 1 kohdan mukaisesti toteutettavista toimista tekemästään päätöksestä, päätöksen perustelut, tiedot toimijan oikeudesta hakea muutosta tällaiseen päätökseen sekä tiedot sovellettavasta muutoksenhakumenettelystä ja sovellettavista määräajoista. Mainittua säännöstä on luettava saman asetuksen johdanto-osan 43 perustelukappaleen kanssa; siinä todetaan että, että ”toimijoilla olisi oltava oikeus hakea muutosta toimivaltaisen viranomaisen virallisen valvonnan seurauksena tekemiin päätöksiin, ja heille olisi tiedotettava tästä oikeudesta”.
Asetuksen N:o 882/2004 54 artikla koskee saman artiklan 1 kohdan mukaan toimenpiteitä, joita toimivaltaisen viranomaisen on säännösten noudattamatta jättämisen todettuaan toteutettava, jotta toimija korjaa tilanteen. Tällöin on selvitettävä, voiko virkaeläinlääkärin päätös evätä elintarvikkeelta terveysmerkintä kuulua asetuksen N:o 882/2004 54 artiklassa tarkoitetun ”noudattamatta jättämisen” käsitteen alaan.
On syytä huomata, että ”säännösten noudattamatta jättämisen” käsite määritellään laajasti asetuksen N:o 882/2004 2 artiklan 10 alakohdassa, ja käsitteellä viitataan rehu- tai elintarvikelainsäädännön sekä eläinten terveyden ja hyvinvoinnin suojelua koskevien sääntöjen noudattamatta jättämiseen.
Saman asetuksen 54 artiklan 2 kohdan b alakohdassa säädetään lisäksi toimenpiteistä, joita edellytetään, jotta toimija korjaisi toimivaltaisen viranomaisen toteaman noudattamatta jättämisen, kuten niistä, joilla rajoitetaan elintarvikkeiden markkinoille saattamista tai kielletään se. Asetuksen N:o 178/2002 14 artiklan 1 kohdan mukaan elintarvikkeita ei ole lupa saattaa markkinoille, jos ne katsotaan ihmisravinnoksi kelpaamattomiksi.
Edellä esitetystä seuraa, että asetuksen N:o 854/2004 5 artiklan 2 kohdan, luettuna yhdessä tämän tuomion 56 ja 57 kohdassa mainittujen säännösten kanssa, nojalla tehdyllä virkaeläinlääkärin päätöksellä evätä elintarvikkeelta terveysmerkki sillä perusteella, että virallisessa valvonnassa on ilmennyt puute, jonka perusteella liha ei kelpaa ihmisravinnoksi, voidaan estää juuri se, että ihmisravinnoksi kelpaamaton ruho päätyy markkinoille.
Asetuksen N:o 882/2004 54 artiklan 3 kohta on siten sovellettavissa virkaeläinlääkärin asetuksen N:o 854/2004 5 artiklan 2 kohdan nojalla tekemään päätökseen evätä elintarvikkeelta terveysmerkki, ja siinä jäsenvaltiot velvoitetaan ottamaan käyttöön oikeussuojakeino, jolla teurastamon pitäjä voi riitauttaa tällaisen päätöksen.
Seuraavaksi onkin tarkasteltava, voidaanko ensimmäisessä kysymyksessä mainitun kaltaisella menettelyllä taata asianomaiselle toimijalle asetuksessa N:o 854/2004 ja asetuksessa N:o 882/2004 tarkoitettu tehokas oikeussuoja.
Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että tietyn yksityisen mahdollisuus nostaa kanne tuomioistuimessa saadakseen todetuksi, että hänelle unionin oikeudessa taattuja oikeuksia on loukattu, ja saada korvausta vahingosta, joka hänelle on aiheutunut kyseisestä loukkauksesta, takaa tälle yksityiselle tehokkaan oikeussuojan, kun asiaa käsittelevällä tuomioistuimella on mahdollisuus valvoa kyseisen loukkauksen ja mainitun vahingon taustalla olevaa toimea tai toimenpidettä [tuomio 6.10. 2020, Luxemburign valtio (Muutoksenhakuoikeus verotietopyyntöön),
C-245/19 ja C-246/19
,
EU:C:2020:795
,
kohta]
Kuten ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevasta päätöksestä ilmenee, vuoden 1990 lain 9 §:ssä säädettyä menettelyä ei ole otettu suunniteltu asetuksessa N:o 854/2004 ja asetuksessa N:o 882/2004 tarkoitettuun virkaeläinlääkärin päätökseen haettavaa muutosta silmällä pitäen. Jos asiaa käsittelevä tuomioistuin katsoo asianmukaisena pitämänsä näytön perusteella, ettei elintarvike täytä elintarviketurvallisuudelle asetettuja vaatimuksia, se toteaa elintarvikkeen ihmisravinnoksi kelpaamattomaksi ja määrää sen hävitettäväksi elintarvikkeen omistajan kustannuksella. Asiaa käsittelevä tuomioistuin voi myös kieltäytyä toteamasta elintarviketta ihmisravinnoksi kelpaamattomaksi, jolloin valvontaviranomaisen on korvattava elintarvikkeen omistajalle kyseisen virkamiehen toiminnasta aiheutunut elintarvikkeen arvon aleneminen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa pääasian valittajien väitteisiin, joiden mukaan virkaeläinlääkärin on jälkimmäisessä tapauksessa mukauduttava tuomioistuimen päätökseen ja tehtävä ruhoon terveysmerkki.
Edellä todetusta on huomattava ensinnäkin, kuten julkisasiamies toteaakin ratkaisuehdotuksensa 88 kohdassa, ettei mainittu menettely anna toimijalle, jonka oikeuksiin ja intresseihin virkaeläinlääkärin päätös vaikuttaa suoraan, mahdollisuutta omasta aloitteestaan saattaa asiaa toimivaltaisen tuomioistuimen käsiteltäväksi.
Toiseksi on huomattava, ettei tuomioistuin voi kyseisessä menettelyssä velvoittaa virkaeläinlääkäriä noudattamaan tuomioistuimen omaa päätöstä, joka koskee virkaeläinlääkärin riidanalaisen päätöksen perusteena olevia tosiseikkojen arviointeja.
Vaikka mainittu tuomioistuin voi nähtävästi määrittää asianmukaisena pitämänsä näytön perusteella tosiseikat siitä, täyttääkö elintarvike elintarvikkeiden turvallisuudelle asetetut vaatimukset, ja ottaa tässä huomioon myös ruhon tutkimiseen osoittamansa toisen eläinlääkärin lausunnon, sillä ei kuitenkaan ole oikeutta kumota virkaeläinlääkärin tekemää päätöstä, jossa ruho todetaan ihmisravinnoksi kelpaamattomaksi ja jossa velvoitetaan hävittämään ruho eläimistä saatavana sivutuotteena.
Ensimmäisessä kysymyksessä tarkoitetun menettelyn tarkoituksena ei siten ole saada kumotuksi virkaeläinlääkärin tekemää päätöstä ruhon ihmisravinnoksi kelpaamattomuudesta eikä poistaa päätöksen vaikutuksia, joten menettely ei johda asianomaiseen hallintoviranomaiseen nähden oikeudellisesti sitovaan tuomioistuimen päätökseen.
On syytä huomata pääasian valittajien väitteistä, joiden mukaan virkaeläinlääkärin on mukauduttava ratkaisuun, jossa kieltäydytään toteamasta elintarviketta ihmisravinnoksi kelpaamattomaksi, ja tehtävä siihen terveysmerkintä, ettei asiaa käsittelevällä tuomioistuimella tästä huolimatta ole toimivaltaa ratkaista itse lopullisesti ja sitovasti sen käsiteltäväksi saatettujen virkaeläinlääkärin päätösten riitauttamista.
Samalla tavoin se, että korvauksia voidaan myöntää tilanteessa, jossa asiaa käsittelevä tuomioistuin ensimmäisessä kysymyksessä tarkoitetun kaltaisessa menettelyssä kieltäytyy toteamasta ruhoa ihmisravinnoksi kelpaamattomaksi, ei voi johtaa toisenlaiseen päätelmään, koska tällaisten korvausten myöntäminen ei sellaisenaan kuulu mainitun tuomioistuimen käsiteltävänä olevan oikeusriidan piiriin.
Voidaankin päätellä, että ensimmäisessä kysymyksessä tarkoitetun kaltainen menettely ei ole omiaan tarjoamaan teurastamon pitäjälle riittäviä takeita virkaeläinlääkärin päätöksiä vastaan, joten menettely ei täytä asetuksessa N:o 854/2004 ja asetuksessa N:o 882/2004 tarkoitetun tehokkaan oikeussuojakeinon vaatimuksia.
Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että asetusta N:o 854/2004 ja asetusta 882/2004 on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla tilanteessa, jossa virkaeläinlääkäri kieltäytyy tekemästä ruhoon terveysmerkkiä eikä ruhon omistaja hyväksy tätä päätöstä, virkaeläinlääkärin on saatettava asia tuomioistuimen käsiteltäväksi, jotta tämä antaisi molempien osapuolten teettämien asiantuntijalausuntojen perusteella aineellisen ratkaisun siitä, täyttääkö ruho elintarvikkeiden turvallisuudelle asetetut vaatimukset, voimatta muodollisesti kumota virkaeläinlääkärin päätöksiä tai määrätä kyseisten päätösten vaikutuksia poistettaviksi.
Toinen kysymys
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään pääsääntöisesti, onko asetuksen N:o 882/2004 54 artiklaa, luettuna yhdessä sen johdanto-osan 43 perustelukappaleen kanssa ja perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, tulkittava siten, että se on esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan asetuksen N:o 854/2004 5 artiklan 2 kohdan nojalla virkaeläinlääkärin tekemään päätökseen evätä ruholta terveysmerkki voidaan kohdistaa vain suppea tuomioistuinvalvonta, jonka yhteydessä asiaa käsittelevä tuomioistuin voi kumota päätöksen minkä tahansa sellaisen syyn perusteella, jonka vuoksi päätöstä on pidettävä lainvastaisena, myös silloin, jos kyseinen eläinlääkäri on toiminut saamiinsa toimivaltuuksiin kuulumattomassa tarkoituksessa, ei ole soveltanut asianmukaisia oikeudellisia perusteita tai jos hänen päätöksensä on perusteeton tai sen tueksi ei ole esitetty riittävää näyttöä.
Kuten tämän tuomion 54 ja 59 kohdasta ilmenee, asetuksessa N:o 854/2004 ja asetuksessa N:o 882/2004 jäsenvaltiot velvoitetaan ottamaan käyttöön oikeussuojakeino, jolla teurastamon pitäjä voi riitauttaa virkaeläinlääkärin päätökset, ja viimeksi mainitun on toimivaltaisena viranomaisena toimitettava teurastamon pitäjälle tiedot tämän muutoksenhakuoikeudesta sekä sovellettavasta menettelystä ja sovellettavista määräajoista.
Edellä todetusta on huomattava, että mainituissa asetuksissa jäsenvaltioiden tehtäväksi osoitetaan sellaisten sääntöjen antaminen, joita tarvitaan, jotta teurastamoiden toimijat voisivat käyttää oikeuttaan tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin.
On hmustutettava, että unionin vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEU 19 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa jäsenvaltiot velvoitetaan säätämään tarvittavista muutoksenhakukeinoista tehokkaan oikeussuojan takaamiseksi unionin oikeuteen kuuluvilla aloilla (tuomio 26.6.2019, Craeynest ym.,
C-723/17
,
EU:C:2019:533
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Jäsenvaltioiden on oikeussuojakeinoja koskevia menettelysääntöjä määritellessään varmistettava tämän oikeuden kunnioittaminen. Siitä huolimatta, että unionin oikeudessa ei ole yksityiskohtaisia sääntöjä, jotka koskevat kanteita kansallisissa tuomioistuimissa, ja unionin oikeuden toimen nojalla tehtyjen kansallisten päätösten tuomioistuinvalvonnan intensiisivyyden määrittämiseksi on otettava huomioon toimen tarkoitus ja varmistettava, ettei sen tehokkuutta vaaranneta (tuomio 26.6.2019, Craeynest ym.,
C-723/17
,
EU:C:2019:533
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Edellä mainittu jäsenvaltioiden velvollisuus vastaa oikeutta, joka vahvistetaan perusoikeuskirjan 47 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin ja puolueettomaan tuomioistuimeen” ja jonka mukaan jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot tuomioistuimessa (tuomio 27.9.2017, Puškár,
C-73/16
,
EU:C:2017:725
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Edellä esitetystä seuraa, että kun jäsenvaltiot määrittelevät asetuksella N:o 854/2004 ja asetuksella N:o 882/2004 teurastamon toimijoille, joiden oikeuksia on loukattu virkaeläinlääkärin päätöksillä evätä ruholta terveysmerkki, myönnettyjen oikeuksien säilyttämisen varmistamiseksi tarkoitettuja oikeussuojakeinoja koskevat menettelysäännöt, niiden on taattava tehokkaita oikeussuojakeinoja ja puolueetonta tuomioistuinta koskevan oikeuden kunnioittaminen, joka vahvistetaan perusoikeuskirjan 47 artiklassa, jossa toistetaan tehokasta tuomioistuimen antamaa oikeussuojaa koskeva periaate (ks. vastaavasti tuomio 27.9.2017, Puškár,
C-73/16
,
EU:C:2017:725
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Edellä todetusta muistutettakoon, että perusoikeuskirjan 52 artiklan 3 kohdan tarkoituksena on varmistaa tarvittava johdonmukaisuus perusoikeuskirjaan sisältyvien oikeuksien ja Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taattujen vastaavien oikeuksien välille, sanotun kuitenkaan vaikuttamatta unionin oikeuden itsenäisyyteen ja Euroopan unionin tuomioistuimen riippumattomuuteen. Euroopan ihmisoikeussopimuksen vastaavat oikeudet on siten otettava huomioon perusoikeuskirjaa tulkittaessa vähimmäissuojan tasona (tuomio 6.10.2020, La Quadrature du Net ym.,
C-511/18, C-512/18 ja C-520/18
,
EU:C:2020:791
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tässä yhteydessä on syytä muistuttaa, että perusoikeuskirjan 47 artiklassa taatun tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden kunnioittamista on vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitava kunkin yksittäistapauksen erityisten olosuhteiden perusteella, muun muassa tarkastelemalla kyseessä olevan toimen luonnetta, sen toteuttamisen asiayhteyttä ja kyseistä alaa koskevia oikeussääntöjä (ks. vastaavasti tuomio 26.7.2017, Sacko,
C-348/16
,
EU:C:2017:591
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Nämä ovat arviointiperusteita, jotka ovat olennaisilta osin verrattavissa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen soveltamiin perusteisiin. Mainittu tuomioistuin katsoo näet johdonmukaisesti, että arvioidessaan, ovatko kansalliset tuomioistuimet toteuttaneet määrätyssä tapauksessa riittävän laajaa valvontaa, sen on otettava huomioon asianomaiselle tuomioistuimelle myönnetyt toimivaltuudet sekä sellaiset seikat, kuten ensinnäkin riidanalaisen päätöksen kohde ja erityisesti kysymys siitä, liittyykö päätös ammatillista osaamista tai kokemusta vaativaan erityiskysymykseen, vai edellyttääkö se, ja missä määrin, hallintoviranomaisen harkintavallan käyttöä, ja toiseksi päätöksenteossa sovellettu menetelmä ja etenkin hallintoviranomaisessa vireille pannun menettelyn puitteissa olemassa olevat menettelylliset takeet sekä kolmanneksi oikeusriidan sisältö, mukaan lukien sekä toivotut että todelliset muutoksenhakuperusteet (Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 6.11.2018, Ramos Nunes de Carvalho ja Sá v. Portugali, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, 179 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Edellä todetusta seuraa, että unionin tuomioistuin ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuin ovat omaksuneet, kuten julkisasiamies on ratkaisuehdotuksensa 68 kohdassa todennut, samankaltaisen säännön, jonka mukaan perusoikeuskirjan 47 artiklalla taattu oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan edellyttää, että tuomioistuimella on toimivalta tutkia kaikki sen käsiteltäväksi saatetun oikeusriidan kannalta merkitykselliset tosiseikka- ja oikeuskysymykset, jotta se voi ratkaista unionin oikeuteen perustuvia oikeuksia ja velvoitteita koskevat oikeudenkäyntiasiat (tuomio 6.11.2012, Otis ym.,
C-199/11
,
EU:C:2012:684
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Pääasiassa ei kuitenkaan ole kyse tällaisesta tilanteesta, kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää.
Ennakkoratkaisupyynnön esittämistä koskevasta päätöksestä ilmenee, että teurastamon pitäjällä on mahdollisuus panna High Court of Justicessa (England & Wales) vireille judicial review –menettely joko riitauttaakseen virkaeläinlääkärin tekemän päätöksen, jonka mukaan ruho ei kelpaa ihmisravinnoksi ja joka pitää siten sisällään terveysmerkin epäämisen, tai saadakseen kumotuksi ruhon hävittämisestä annetun ilmoituksen. Mainittu tuomioistuin voi kumota virkaeläinlääkärin päätöksen minkä tahansa sellaisen syyn perusteella, jonka vuoksi päätöstä on pidettävä lainvastaisena, myös silloin, jos kyseinen eläinlääkäri on toiminut saamiinsa toimivaltuuksiin kuulumattomassa tarkoituksessa, ei ole soveltanut asianmukaisia oikeudellisia perusteita tai jos hänen päätöksensä on perusteeton tai sen tueksi ei ole esitetty riittävää näyttöä. Sama tuomioistuin turvautuu toisinaan suulliseen käsittelyyn ja määrää pakollisia toimenpiteitä ja sillä on toimivaltaa myöntää vahingonkorvauksia Euroopan ihmisoikeussopimukseen perustuvien oikeuksien loukkaamisesta. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin täsmentää kuitenkin, ettei judicial review ‑menettely ole muutoksenhakukeino, jolla tehty päätös riitautettaisiin aineellisesti.
Onkin selvitettävä, täyttääkö virkaeläinlääkärin asetuksen N:o 854/2004 5 artiklan 2 kohdan nojalla tekemää päätöstä, jolla evätään ruhon terveysmerkki, koskevan tuomioistuinvalvonnan – sellaisena kuin High Court of Justice (England & Wales) on sen suorittanut – laajuus asetuksen N:o 882/2004 54 artiklan vaatimukset, kun kyseistä artiklaa luetaan yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan ja tämän tuomion 74–79 kohdassa mainitun oikeuskäytännön valossa.
Edellä esitetystä on ensinnäkin todettava, ettei yhdessäkään asetuksen N:o 854/2004 tai asetuksen N:o 882/2004 säännöksessä säädetä virkaeläinlääkärin tekemää päätöstä, jolla evätään ruhon terveysmerkki, koskevasta kattavasta aineellisesta tuomioistuinvalvonnasta.
Toiseksi, kuten tämän tuomion 47 kohdassa todettiin, on niin, että koska elintarviketurvallisuuden alalle on ominaista monimuotoisuus ja pitkälle erikoistuminen, virkaeläinlääkärillä on virallisessa valvonnassa, josta se vastaa, merkittävää harkintavaltaa. Asetuksen N:o 854/2004 5 artiklan 2 kohdan loppuosasta käy näet ilmi, että terveysmerkinnät tekee virkaeläinlääkäri tai ne tehdään hänen vastuullaan, kun virallisessa valvonnassa ei ole ilmennyt minkäänlaisia puutteita, joiden perusteella liha ei kelpaa ihmisravinnoksi.
Kuten mainitun asetuksen liitteessä I olevan I jakson II luvussa, joka koskee tarkastustehtäviä, todetaan, virallisessa valvonnassa virkaeläinlääkärin on tarkistettava ja analysoitava asiaankuuluvat tiedot teurastettaviksi tarkoitettujen eläinten alkuperätilan kirjanpidosta ja otettava tämän tarkistuksen ja analyysin yhteydessä kirjatut tulokset huomioon tehdessään ante mortem- ja post mortem ‑tarkastuksia.
Samassa liitteessä olevan I jakson III luvusta puolestaan ilmenee, että virkaeläinlääkärin on varmistettava erityisesti, että terveysmerkki merkitään ainoastaan eläimiin, joille on tehty ante mortem- ja post mortem –tarkastukset kyseisen asetuksen mukaisesti ja jos ei ole aihetta todeta ruhoa ihmisravinnoksi kelpaamattomaksi.
Edellä todetusta seuraa, että virkaeläinlääkärin on tehtävä asianmukaista ammatillista pätevyyttä ja alan asiantuntemusta vaativa monitahoinen tekninen arviointi määrittäessään, voidaanko ruho merkitä terveysmerkillä vai ei. Virkaeläinlääkäri on siten täysin vastuussa siitä, ettei ihmisravinnoksi kelpaamatonta lihaa saateta markkinoille, ja näin varmistetaan asetuksessa N:o 854/2004 ja asetuksessa N:o 882/2004 asetettujen tavoitteiden toteutuminen.
Virkaeläinlääkärin päätöksen on lisäksi asetuksen N:o 882/2004 54 artiklan 3 kohdan nojalla täytettävä erinäiset vaatimukset, jotka koskevat erityisesti päätöksen kirjallista ilmoittamista ja sen perusteluja sekä tietoa muutoksenhakuoikeuksista. Näihin vaatimuksiin kuuluva kansallisten viranomaisten velvollisuus perustella päätöksensä on erityisen tärkeä, kuten vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, koska sen ansiosta näiden päätösten adressaatit voivat puolustaa oikeuksiaan ja arvioida kaikista asiaan vaikuttavista seikoista tietoisina, onko päätöksistä aiheellista nostaa kanne. Mainittu velvollisuus on välttämätön myös siltä kannalta, että siten tuomioistuimet voivat harjoittaa kyseisten päätösten laillisuuden valvontaa, ja se onkin yksi perusoikeuskirjan 47 artiklassa taatun tuomioistuinvalvonnan tehokkuuden edellytyksistä (ks. vastaavasti tuomio 9.11.2017, LS Customs Services,
C-46/16
,
EU:C:2017:839
,
kohta, sekä tuomio 15.7.2021, komissio v. Landesbank Baden-Württemberg ja CRU,
C‑584/20 P ja C‑621/20 P
,
EU:C:2021:601
,
kohta).
Tässä yhteydessä on huomattava, että kun toimivaltaisen kansallisen tuomioistuimen käsiteltävänä on pääasiassa kyseessä olevan päätöksen kaltaisten virkaeläinlääkärin päätösten riitauttamiseen tähtäävä muutoksenhaku, sen on asian erityisolosuhteiden ja varsinkin elintarvikkeiden turvallisuutta koskevien sääntöjen perusteella varmistettava, että tuomioistuinmenettely on kaikilta osiltaan sekä perusoikeuskirjan 47 artiklassa tarkoitetun tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevan oikeuden että SEUT 168 artiklan 4 kohdan b alakohtaan perustuvilla asetuksella N:o 854/2004 ja asetuksella N:o 882/2004 tavoitellun kansanterveyden korkeatasoisen suojelun saavuttamista koskevan tavoitteen mukainen.
Virkaeläinlääkärin vastuu tämän todetessa, että ruho on ihmisravinnoksi kelpaava ja voidaan siten saattaa markkinoille, ei kansanterveyden suojelutavoitteen valossa edellytä, että perusoikeuskirjan 47 artiklaa tulkittaisiin hallintoviranomaisten päätösten tuomioistuinvalvontaa koskevassa menettelyssä siten, että jäsenvaltiot velvoitettaisiin ottamaan käyttöön tuomioistuinvalvonta, joka koskee kaikkia arviointeja, jotka virkaeläinlääkäri on tehnyt terveysmerkintöihin liittyvistä tarkastuksissa havaituista hyvin erityisistä tosiasioista.
Käsiteltävässä asiassa unionin tuomioistuimen käytössä olleesta asiakirja-aineistosta ilmenee, että High Court of Justice (England & Wales) on pääasiassa kyseessä olevan kaltaisesta virkaeläinlääkärin päätöksestä vireille pannun muutoksenhaun tutkimisessa toimivaltainen valvomaan päätöstä tämän tuomion 82 kohdassa täsmennettyjen yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti juuri varmistaakseen, ettei virkaeläinlääkäri ole toiminut saamiinsa toimivaltuuksiin kuulumattomassa tarkoituksessa, ja määrätäkseen tarvittaessa seuraamuksia sen johdosta, ettei kyseinen virkaeläinlääkäri ole soveltanut asianmukaisia oikeudellisia perusteita, että hänen päätöksensä on perusteeton tai että sen tueksi ei ole esitetty riittävää näyttöä.
Koska toimivaltaisen kansallisen tuomioistuimen suorittama tuomioistuinvalvonta tapahtuu virkaeläinlääkärin päätökseltä edellytettyjen perusteiden valossa, näin rajatussa valvonnassa ei voida mennä niin pitkälle, että vaarannettaisiin teurastamon pitäjän oikeuksia suojaavien takeiden ydinsisältö tämän riitauttaessa asetuksen N:o 854/2004 ja asetuksen N:o 882/2004, luettuina yhdessä perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, nojalla virkaeläinlääkärin päätöksen, jolla tämä epää terveysmerkin todettuaan ensin lihan ihmisravinnoksi kelpaamattomaksi. Tällainen valvonta voi siis olla perusoikeuskirjan 47 artiklalla teurastamon pitäjälle taatun tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden mukainen.
Edellä esitettyä päätelmää ei voida kyseenalaistaa väitteellä, jonka pääasiassa kyseessä oleva teurastamon pitäjä esitti ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa omistusoikeuden loukkaamisesta.
Edellä todetusta on huomattava yhtäältä, että virkaeläinlääkärin päätös evätä terveysmerkki saattaa toki tarkoittaa ruhon käsittelyssä velvollisuutta hävittää se. Hävittäminen on kuitenkin asetuksen N:o 1069/2009 nojalla käsittelyä, ja asetuksessa otetaan juuri kansanterveydelle ja eläinten terveydelle aiheutuvien riskien hallitsemiseksi käyttöön eläimistä saatavien sivutuotteiden ja niistä johdettujen tuotteiden riskiarviointiin perustuva kolmen luokan luokitus sen mukaan, mikä on kyseisten tuotteiden ihmisten tai eläinten terveydelle aiheuttaman riskin taso. On syytä muistaa – kuten unionin tuomioistuin tähdensi tämänpäiväisessä Toropet-tuomiossaan (C-836/19, 45 kohta) – että riskin taso, johon kolmen luokan luokittelu perustuu, on merkityksellinen arviointiperuste myös eläimistä saatavien sivutuotteiden loppukäytön kannalta. Asetuksessa N:o 1069/2009 näet vahvistetaan kullekin ainesluokalle ainesten mahdollisia käyttö- ja hävittämistapoja koskevat luettelot sekä kuhunkin luokkaan sovellettavat säännöt riskien minimoimiseksi.
Unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perusoikeuskirjan 17 artiklassa taattu omistusoikeus ei ole ehdoton oikeus, vaan se on otettava huomioon suhteessa sen tehtävään yhteiskunnassa (ks. vastaavasti tuomio 10.7.2003, Booker Aquaculture ja Hydro Seafood,
C-20/00 ja C-64/00
,
EU:C:2003:397
,
kohta). Pääasian puitteissa omistusoikeus on sovitettava yhteen perusoikeuskirjan 38 artiklan kanssa, jolla SEUT 168 artiklan 4 kohdan b alakohdan tavoin pyritään unionin politiikoissa varmistamaan sekä kuluttajansuojan että kansanterveyden suojelun korkea taso.
Kuluttajansuojatavoitteen tärkeydellä voidaan perustella sitä, että tietyille talouden toimijoille koituu huomattaviakin epäedullisia taloudellisia seurauksia (ks. vastaavasti tuomio 23.3 2021, Airhelp,
C-28/20
,
EU:C:2021:226
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Näin on myös käsiteltävässä asiassa siltä osin kuin asetuksen N:o 854/2004 1 artiklan 3 kohdassa säädetään elintarvikealan toimijoiden ensisijaisesta oikeudellisesta vastuusta varmistaa itse elintarvikkeiden turvallisuus asetuksen N:o 178/2002 mukaisesti ja riippumatta tästä velvoitteesta niille mahdollisesti aiheutuvista taloudellisista seurauksista.
Toiseen kysymykseen on kaiken edellä esitetyn perusteella vastattava siten, että asetuksen N:o 882/2004 54 artiklaa, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen johdanto-osan 43 perustelukappaleen kanssa ja perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, on tulkittava siten, ettei se ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan virkaeläinlääkärin asetuksen N:o 854/2004, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 882/2004, 5 artiklan 2 alakohdan nojalla tekemään päätökseen evätä ruholta terveysmerkki voidaan kohdistaa vain suppea tuomioistuinvalvonta, jonka yhteydessä asiaa käsittelevä tuomioistuin voi kumota päätöksen minkä tahansa sellaisen syyn perusteella, jonka vuoksi päätöstä on pidettävä lainvastaisena, myös silloin, jos kyseinen eläinlääkäri on toiminut saamiinsa toimivaltuuksiin kuulumattomassa tarkoituksessa, ei ole soveltanut asianmukaisia oikeudellisia perusteita tai jos hänen päätöksensä on perusteeton tai sen tueksi ei ole esitetty riittävää näyttöä.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (neljäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Ihmisravinnoksi tarkoitettujen eläinperäisten tuotteiden virallisen valvonnan järjestämistä koskevista erityissäännöistä 29.4.2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EY) N:o 854/2004, sellaisena kuin se on muutettuna 29.4.2004 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella (EY) N:o 882/2004, ja asetusta N:o 882/2004 on tulkittava siten, että ne ovat esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka nojalla tilanteessa, jossa virkaeläinlääkäri kieltäytyy tekemästä ruhoon terveysmerkkiä eikä ruhon omistaja hyväksy tätä päätöstä, virkaeläinlääkärin on saatettava asia tuomioistuimen käsiteltäväksi, jotta tämä antaisi molempien osapuolten teettämien asiantuntijalausuntojen perusteella aineellisen ratkaisun siitä, täyttääkö ruho elintarvikkeiden turvallisuudelle asetetut vaatimukset, voimatta muodollisesti kumota virkaeläinlääkärin päätöksiä tai määrätä kyseisten päätösten vaikutuksia poistettaviksi.

2)
Asetuksen N:o 882/2004 54 artiklaa, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen johdanto-osan 43 perustelukappaleen kanssa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan valossa, on tulkittava siten, ettei se ole esteenä kansalliselle lainsäädännölle, jonka mukaan virkaeläinlääkärin asetuksen N:o 854/2004, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 882/2004, 5 artiklan 2 alakohdan nojalla tekemään päätökseen evätä ruholta terveysmerkki voidaan kohdistaa vain suppea tuomioistuinvalvonta, jonka yhteydessä asiaa käsittelevä tuomioistuin voi kumota päätöksen minkä tahansa sellaisen syyn perusteella, jonka vuoksi päätöstä on pidettävä lainvastaisena, myös silloin, jos kyseinen eläinlääkäri on toiminut saamiinsa toimivaltuuksiin kuulumattomassa tarkoituksessa, ei ole soveltanut asianmukaisia oikeudellisia perusteita tai jos hänen päätöksensä on perusteeton tai sen tueksi ei ole esitetty riittävää näyttöä.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.