CELEX: 62016TJ0758
Икономическа и парична политика
Пруденциален надзор над кредитните институции
Член 4, параграф 1, буква г) и параграф 3 от Регламент (ЕС) № 1024/2013
Изчисляване на отношението на ливъридж
Отказ на ЕЦБ да разреши на жалбоподателя да изключи при изчисляването на отношението на ливъридж експозициите, които отговарят на определени условия
Член 429, параграф 14 от Регламент (ЕС) № 575/2013
Дискреционна власт на ЕЦБ
Грешки при прилагане на правото
Явна грешка в преценката

Обстоятелствата по спора
Жалбоподателят, Crédit agricole SA, е акционерно дружество по френското право, което е лицензирано като кредитна институция. В качеството си на значим субект по смисъла на член 6, параграф 4 от Регламент (ЕС) № 1024/2013 на Съвета от 15 октомври 2013 година за възлагане на Европейската централна банка на конкретни задачи относно политиките, свързани с пруденциалния надзор над кредитните институции (
ОВ L 287, 2013 г., стр. 63
), той подлежи на пряк пруденциален надзор от Европейската централна банка (ЕЦБ).
На 5 май 2015 г. жалбоподателят иска от ЕЦБ да му разреши на основание член 429, параграф 14 от Регламент (ЕС) № 575/2013 да изключи при изчисляването на отношението на ливъридж експозициите, произтичащи от сумите по регулирани продукти, които, макар да са били привлечени от него, той е бил длъжен да предаде на Caisse des dépôts et consignations (CDC) (Каса за депозити и обезпечителни влогове), френска публичноправна институция.
Продуктите, за които става въпрос, са спестовната книжка „А“, уредена в членове L.221‑1—L.221‑9 от френския Сode monétaire et financier (Паричен и финансов кодекс, наричан по-нататък „CMF“), популярната спестовна книжка (livret d’épargne populaire) (LEP), уредена в членове L.221‑13—L.221‑17‑2 от CMF, и спестовната книжка за солидарно и устойчиво развитие (livret de développement durable et solidaire) (LDD), уредена в член L.221‑27 от CMF. Съгласно член L.221‑5 от CMF пропорционална част от всички събрани влогове в спестовни книжки „А“ и LDD се централизира в спестовен фонд, управляван от CDC. Същото се отнася и за спестовната книжка LEP по силата на член R.221‑58 от CMF.
На 8 юни 2016 г. ЕЦБ изпраща на жалбоподателя проект за решение, с което се отказва исканата дерогация.
На 8 юли 2016 г. по искане на жалбоподателя се провежда телеконферентен разговор с представители на ЕЦБ.
На 24 август 2016 г. ЕЦБ приема Решение ECB/SSM/2016‑969500TJ5KRTCJQWXH05/165 на основание член 4, параграф 1, буква г) и член 10 от Регламент № 1024/2013 и на член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
С това решение ЕЦБ отказва да изключи от изчисляването на отношението на ливъридж на жалбоподателя експозициите към CDC, съставени от частта от вложените в спестовни книжки „А“, LDD и LEP суми, която той е бил длъжен да предаде на CDC.
На първо място, ЕЦБ признава, че условията по член 429, параграф 14, букви а)—в) от Регламент № 575/2013 са изпълнени, с мотива че, най-напред, CDC следва да се счита за субект от публичния сектор, след това, че за целите на пруденциалния надзор експозициите към CDC са третирани в съответствие с член 116, параграф 4 от същия регламент, и накрая, че жалбоподателят е бил длъжен да предаде на CDC пропорционална част от спестяванията, вложени в спестовни книжки „А“, LDD и LEP, с оглед на финансирането на инвестиции от общ интерес. По същество ЕЦБ подчертава още че тези условия не са изпълнени по отношение на частта от регулираните спестявания, за която не е налице задължение да бъде предадена на CDC, независимо от целите на използването ѝ.
На второ място, ЕЦБ приема, че от текста на член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 следва, че тя разполага с дискреционна власт, която ѝ позволява при изчисляването на отношението на ливъридж да изключи или да не изключи експозициите, които отговарят на посочените в тази разпоредба условия. По същество тя счита, че дори когато всички тези условия са изпълнени, могат да съществуват пруденциални съображения, които да обосноват отхвърлянето на искане за дерогация по тази разпоредба. В това отношение тя се позовава на целта за въвеждането на отношението на ливъридж, която се състои в осигуряване на прост и прозрачен показател за равнището на експозицията на дадена кредитна институция, който не се претегля в зависимост от риска, който представляват отделните компоненти на нейните експозиции, за да се избегне прекомерно нарастване на посочените експозиции спрямо собствения ѝ капитал.
На трето място, ЕЦБ приема, че сумите, предадени от жалбоподателя на CDC, продължават да са експозиции, релевантни при изчисляването на неговото отношение на ливъридж. Тя излага три мотива. Първият, който определя като „първи белег“, се основава на счетоводното третиране на събраните спестявания. От обстоятелството, че регулираните спестявания са в пасива на баланса на жалбоподателя, а прехвърлените на CDC суми — в актива на баланса му, ЕЦБ стига до извода, че той продължава да отговаря за експозицията, съставена от събраните спестявания, включително за сумите, предадени на CDC. Тя добавя, че жалбоподателят е длъжен да осигури управлението на операционните рискове, свързани с регулираните спестявания. Вторият мотив се състои в договорното задължение на жалбоподателя да изплати влоговете на клиентите, независимо от връщането на жалбоподателя на предадените на CDC средства. Третият мотив се основава на наличието на период от време между изравняванията на позициите на жалбоподателя и на CDC за целите на ребалансирането. ЕЦБ приема, че през този период от време на жалбоподателя може да се наложи да прибегне до продажби на активи на много ниски цени в очакване на прехвърляне на средства от CDC. В заключение, от тези мотиви ЕЦБ стига до извода, че механизмът за прехвърляне от CDC към жалбоподателя е несъвършен и поражда тревоги от пруденциална гледна точка, които обосновават отхвърлянето на неговото искане.
Производството и исканията на страните
Жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд на 31 октомври 2016 г.
На 1 март 2017 г. Република Финландия подава в секретариата на Общия съд молба за встъпване в подкрепа на исканията на ЕЦБ. С определение от 2 май 2017 г. председателят на втори състав на Общия съд допуска Република Финландия да встъпи в подкрепа на исканията на ЕЦБ и уважава искането на жалбоподателя за поверително третиране по отношение на встъпилата страна.
На 15 юни 2017 г. Република Финландия представя своето изявление при встъпване. Жалбоподателят представя своето становище по него в определения му срок. ЕЦБ не представя становище.
По предложение на втори състав Общият съд решава на основание член 28 от Процедурния правилник на Общия съд да преразпредели делото на разширен съдебен състав.
По предложение на съдията докладчик Общият съд (втори разширен състав) решава да започне устната фаза на производството.
Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание от 24 април 2018 г.
Жалбоподателят моли Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение,
–
да осъди ЕЦБ да заплати съдебните разноски.
ЕЦБ и Република Финландия молят Общия съд:
–
да отхвърли жалбата,
–
да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
Съгласно член 4, параграф 1, буква г) от Регламент № 1024/2013 на ЕЦБ е възложена задачата „да осигурява спазване на актовете, посочени в член 4, параграф 3, първа алинея, с които се налагат пруденциални изисквания на кредитните институции, свързани с изискванията за собствен капитал, секюритизацията, ограниченията на големите експозиции, ликвидността, ливъриджа, отчитането и публичното оповестяване на информация по тези въпроси“. Освен това, след като жалбоподателят е значим субект по смисъла на член 6, параграф 4 от Регламент № 1024/2013, изпълнението на тази задача е възложено пряко на ЕЦБ, а не на националните органи в рамките на Единния надзорен механизъм (решение от 16 май 2017 г., Landeskreditbank Baden-Württemberg/ЕЦБ,
Т‑122/15
, обжалвано,
EU:T:2017:337
, т.
).
Съгласно член 4, параграф 3 от Регламент № 1024/2013 „[з]а изпълнението на задачите, които са ѝ възложени по силата на настоящия регламент, и с цел да гарантира високи стандарти на надзор, ЕЦБ прилага цялото приложимо право на Съюза“. Част от това приложимо право е Регламент № 575/2013.
Съгласно член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 „[к]омпетентните органи могат да разрешат на дадена институция да изключи от мярката за експозиция експозиции, които отговарят на всички следни условия: а) представляват експозиции към субект от публичния сектор; б) третирани са в съответствие с член 116, параграф 4; в) произтичат от влогове, които институцията е правно задължена да предаде на субекта от публичния сектор, посочен в буква а), за целите на финансирането на инвестиции от общ интерес“.
Както бе припомнено в точки 8—10 по-горе, с обжалваното решение ЕЦБ отказва да уважи искането на жалбоподателя съгласно член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 експозициите към CDC, съставени от частта от влоговете, получени като регулирани спестявания, която той е длъжен да предаде на CDC, да бъдат изключени при изчисляването на неговото отношение на ливъридж. Макар да признава, че условията по тази разпоредба са изпълнени, ЕЦБ подчертава, че експозициите към CDC продължават да са експозиции, релевантни при изчисляването на неговото отношение на ливъридж, тъй като регулираните спестявания почиват на несъвършен механизъм на предаване, който оставя в тежест на жалбоподателя свързания с отношението на ливъридж риск. За да стигне до този извод, ЕЦБ се основава на трите мотива, посочени в точка 10 по-горе.
В подкрепа на жалбата си жалбоподателят излага три основания, първото, грешка при тълкуването на Регламент № 575/2013, второто, явни грешки в преценката на пруденциалния риск във връзка с регулираните спестявания и преценката на свързания с тях риск от ливъридж, и третото, нарушение на принципа на пропорционалност.
Общият съд счита за уместно да разгледа заедно първите две основания на жалбоподателя.
С първото си основание жалбоподателят поддържа, че предпочетеното от ЕЦБ тълкуване на Регламент № 575/2013 е опорочено от грешки при прилагане на правото. В този контекст той изтъква по-специално че посоченото тълкуване лишава член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 от всякакво полезно действие.
С второто си основание жалбоподателят упреква ЕЦБ, че е допуснала явни грешки в преценката на пруденциалния риск, свързан с регулираните спестявания, и не е изпълнила задължението си да разгледа всички релевантни за конкретния случай обстоятелства. По-специално, в рамките на втората част от своето основание той твърди, че мотивът в обжалваното решение, изведен от наличието на срок между тегленето на влоговете и покритието им от CDC, не се отнася до риска от ливъридж, а само до ликвидния риск. Според жалбоподателя единственият риск, на който е изложена кредитната институция, е да предостави на разположение на клиентите си ликвидните средства, съответстващи на размера на влоговете, изтеглени по време на неколкодневния срок, отделящ действителното им покритие от CDC. Той добавя, че вземането предвид на всички експозиции към CDC при изчисляването на отношението на ливъридж, макар въпросният срок да се отнася само за нетните промени на непогасените регулирани спестявания, е явно неправилно. Жалбоподателят припомня също че в доклад от 15 декември 2015 г. Европейският банков орган (ЕБО) стига до извод, че ликвидният риск на регулираните спестявания е незначителен.
ЕЦБ, подпомагана от Република Финландия, твърди, че тези две основания са необосновани. Тя припомня пределите на контрола, който Общият съд може да упражнява по отношение на прилагането на дискреционна власт, и добавя, че в качеството си на изключение член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 трябва да се тълкува стриктно. От това по същество тя прави извода, че при тълкуването на тази разпоредба са относими общите цели на този регламент във връзка с отношението на ливъридж, а не целите, преследвани от член 429, параграф 14 от посочения регламент. В това отношение тя подчертава, че целта на отношението на ливъридж изисква то да се определя независимо от всякакво рисково претегляне.
В отговор на първото основание ЕЦБ поддържа по-специално че тъй като е останала в пределите на дискреционната си власт, тя не е лишила от полезно действие член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013. Освен това ЕЦБ припомня, че член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 е формулиран абстрактно и не се прилага само за френските регулирани спестявания. Тя добавя, че с въвеждането на тази разпоредба законодателят не е целял конкретен резултат, а именно автоматичното изключване на някои експозиции при изчисляването на отношението на ливъридж. Освен това съображение 95 от Регламент № 575/2013 показвало намерението на законодателя да обърне специално внимание на банките, които имат специфичен бизнес модел, а не да изключи определени продукти.
В отговор на второто основание ЕЦБ поддържа по-специално че периодът от време между тегленето на депозити от жалбоподателя и покриването им от CDC води до риск от допълнителен ливъридж. Тя подчертава, че тъй като в този интервал от време жалбоподателят не може да предяви претенции към CDC, в случай на масово теглене от регламентираните спестявания би могло да му се наложи да намали своя ливъридж чрез принудителни продажби, източник на значителни загуби за него, което съответства на сценария за прекомерен ливъридж, определен в член 4, параграф 1, точка 94 от Регламент № 575/2013. По същество тя счита, че макар този риск от прекомерен ливъридж да започва с недостиг на ликвидност, той се различава от него, тъй като почива на относителната тежест на експозициите, финансирани с дълга, спрямо собствения капитал на дадена кредитна институция. Следователно в обжалваното решение нямало объркване между ликвиден риск и риск от прекомерен ливъридж. Тя добавя, че отношението на ливъридж има за цел да предотврати източниците на финансиране на дадена кредитна институция да са ориентирани изключително към задлъжнялост и представлява „последната пруденциална предпазна мрежа“.
Тъй като ЕЦБ разполага с дискреционна власт и следователно с широка свобода на преценка при избора дали да даде разрешение по член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013, което не се оспорва от жалбоподателя, съдебният контрол, който Общият съд трябва да упражни върху основателността на мотивите на обжалваното решение, не следва да води до замяна на преценката на ЕЦБ с преценката на съда, а цели да потвърди, че обжалваното решение не почива на неотговарящи на действителността факти и че не е опорочено от никаква грешка при прилагане на правото, нито пък от явна грешка в преценката или злоупотреба с власт (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 6 февруари 2014 г., CEEES и Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio/Комисия,
T‑342/11
,
EU:T:2014:60
, т.
и цитираната съдебна практика).
От постоянната съдебна практика обаче следва, че когато институциите разполагат с такова право на преценка, спазването на предоставените от правния ред на Съюза гаранции в административното производство е от още по-съществено значение. Сред тези предоставени от правния ред на Съюза гаранции в административното производство е по-конкретно принципът на добра администрация, към който се включва задължението за компетентната институция да разгледа внимателно и безпристрастно всички относими към дадения случай данни (решения от 21 ноември 1991 г., Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, т.
, и от 29 март 2012 г., Комисия/Естония,
C‑505/09 P
,
EU:C:2012:179
, т.
).
Тъй като в обжалваното решение ЕЦБ посочва три основания, следва да се разгледа законосъобразността на всяко от тях.
По законосъобразността на мотивите в точка 2.3.3, подточки i) и ii) от обжалваното решение
В точка 2.3.3, подточка i) от обжалваното решение ЕЦБ обосновава своя избор да откаже исканата дерогация, с мотива че счетоводното третиране на регулираните спестявания е първи белег, че експозициите към CDC продължават да са задължение на жалбоподателя. В това отношение тя подчертава, че регулираните спестявания са отнесени в пасива на баланса на жалбоподателя, а експозициите към CDC са отнесени в актива на баланса. Освен това тя отбелязва, че жалбоподателят е отговорен за управлението на операционните рискове, свързани със събирането на регулираните спестявания.
В своите писмени изявления ЕЦБ припомня, че счетоводното третиране на регулираните спестявания е посочено в обжалваното решение само като „първи белег“ за това, че експозициите към CDC продължават да са задължение на жалбоподателя, и твърди, че не се е основала на това обстоятелство, за да откаже исканата дерогация. От структурата на обжалваното решение обаче се установява, че съображенията, съдържащи се в точка 2.3.3, подточка i) от посоченото решение, са единият от мотивите, на които ЕЦБ се основава, за да направи извода, че предадените от жалбоподателя на CDC суми продължават да са експозиции, релевантни за изчисляването на неговото отношение на ливъридж. Поради това следва да се разгледа законосъобразността на посочения мотив.
В точка 2.3.3, подточка ii) от обжалваното решение ЕЦБ подчертава, че жалбоподателят е имал договорно задължение да изплати влоговете на клиентите, независимо от връщането на жалбоподателя на предадените на CDC средства, и че такова задължение е имало и при евентуално неплащане от страна на CDC и на френската държава. Тя добавя, че както обемът на експозициите към CDC, така и обстоятелството, че тези експозиции могат да не бъдат взети предвид за целите на други пруденциални изисквания, са оправдавали включването им при изчисляването на отношението на ливъридж.
Така с този мотив ЕЦБ приема, че експозициите към CDC са релевантни за целите на изчисляването на отношението на ливъридж на жалбоподателя, щом той е задължен да възстанови на спестителите сумите, които е бил длъжен да предаде на CDC, включително и в хипотезата, при която последната не е в състояние да върне на жалбоподателя посочените суми.
Следва да се констатира, че единственият изложен в обжалваното решение пример за положение, при което CDC няма да е в състояние да върне посочените суми, е неплащане от страна на френската държава. На поставен в съдебното заседание въпрос ЕЦБ потвърждава, че това е единствената хипотеза, предвидена от нея.
В рамките на първото си основание жалбоподателят упреква ЕЦБ, че е допуснала грешка при прилагане на правото, като е лишила от полезно действие член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013.
В това отношение следва да се отбележи, че макар при прилагане на признатата ѝ с член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 дискреционна власт ЕЦБ да е свободна да разреши или да не разреши предвидената в тази разпоредба дерогация, тази свобода се упражнява при условие че не е налице незачитане на целите, преследвани с тази дерогация, и че разпоредбата не се лишава от полезно действие (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 15 декември 2016 г., Nemec,
C‑256/15
,
EU:C:2016:954
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
За да се провери законосъобразността на мотивите, посочени в точки 33 и 35 по-горе, и да се отговори на първото основание на жалбоподателя, е необходимо най-напред да се определят целите, преследвани с член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013. Доколкото той засяга евентуалното изключване на определени експозиции при изчисляването на отношението на ливъридж на кредитните институции, релевантни са както целите, които се преследват с въвеждането на отношението на ливъридж, така и целите, на които отговаря конкретно член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013.
Първо, относно целите, които се преследват с въвеждането на отношението на ливъридж — със задължение на кредитните институции да оповестяват своето отношение на ливъридж и евентуално да спазват определени равнища на отношението на ливъридж за определен период от време — от съображение 90 от Регламент № 575/2013 следва, че намерението на законодателя е било да накара кредитните институции да се въздържат от прекомерен ливъридж. От това съображение и от определенията в член 4, параграф 1, точки 93 и 94 от същия регламент е видно, че прекомерният ливъридж обозначава положението, при което кредитна институция финансира твърде значителна част от инвестициите си с дългове, а не със собствен капитал. В този случай има риск кредитната институция да не разполага с достатъчно собствен капитал, за да удовлетвори исканията за изпълнение и своите задължения и да се наложи да продаде спешно някои от активите си. Отрицателните последици от това спешно намаляване на равнището на ливъридж по време на финансовата криза са изложени по следния начин в съображение 90 от Регламент № 575/2013: „[т]ова усили натиска за понижаване цените на активите, причинявайки допълнителни загуби […] за институциите, което на свой ред доведе до по-нататъшно намаляване на техния собствен капитал[; к]райният резултат от тази негативна спирала бе ограничаването на кредитирането на реалната икономика и по-сериозна и по-дълга криза“.
В този контекст отношението на ливъридж има за цел да даде оценка на равнището на собствения капитал на дадена кредитна институция спрямо нейните експозиции, независимо от отчитането на нивото на риск на всяка от тези експозиции. Това произтича от съображение 91 от Регламент № 575/2013, в което се подчертава, че „[р]исково базираните изисквания за собствен капитал […] не са достатъчни за предотвратяване на поемането от институциите на прекомерни рискове поради прекомерен ливъридж“, както и от работата на Базелския комитет, посочена в съображения 92 и 93 от Регламент № 575/2013. Всъщност в публикацията на Базелския комитет относно споразуменията „Базел III“, която е представена като приложение към писмената защита, отношението на ливъридж е предвидено като „просто, прозрачно съотношение, което не е основано на риска и е определено така, че да допълва по достоверен начин рисково базираните изисквания за собствен капитал“. Тази липса на рисково претегляне при отношението на ливъридж се открива в описанието на методиката за неговото изчисляване, съдържаща се в член 429, параграф 2 от Регламент № 575/2013. В него е уточнено, че отношението на ливъридж се изчислява, „като мярката за капитал на институцията се разделя на мярката за обща експозиция на тази институция, и се изразява в проценти“. Не се споменава никакво претегляне в съответствие с равнището на риска на експозициите.
Все пак следва да се констатира, че тази цел не е абсолютна, тъй като Регламент № 575/2013 допуска възможността особено ниският рисков профил на някои експозиции да бъде отразен при изчисляването на отношението на ливъридж на съответните кредитни институции.
Това личи, от една страна, от съображение 95 от Регламент № 575/2013, в което се уточнява, че „[п]ри прегледа на въздействието на отношението на ливъридж върху различни бизнес модели, особено внимание следва да се обърне на тези от тях, за които се смята, че водят до нисък риск — като ипотечното кредитиране и специализираното кредитиране на регионални правителства или местни органи на власт или субекти от публичния сектор“. Това намерение се проявява в член 511 от същия регламент, озаглавен „Ливъридж“, от който по същество следва, че докладът, който Европейският банков орган (ЕБО) следва да представи на Комисията, за да прецени тя дали евентуално да предложи на законодателя да направи задължителни някои подходящи нива на отношението на ливъридж, трябва да включва „[…] набелязването на бизнес моделите, които отразяват общия рисков профил на институциите, и […] въвеждането на диференцирани нива на отношението на ливъридж за тези бизнес модели“.
Това личи, от друга страна, от добавянето с Делегиран регламент 2015/62, приет на основание член 456, параграф 1, буква й) от Регламент № 575/2013, на член 429, параграф 14 в последния регламент, който предвижда възможността определени експозиции да бъдат изключени при изчисляването на отношението на ливъридж.
Второ, що се отнася до целите, преследвани с добавянето в Регламент № 575/2013 на член 429, параграф 14 от посочения регламент, следва да се отбележи, че съгласно съображение 12 от Делегиран регламент 2015/62 измененията, въведени с този регламент, „следва да доведат до по-добра съпоставимост на отношенията на ливъридж, оповестявани от институциите, и следва да допринесат за избягване на подвеждането на участниците на пазара по отношение на реалния ливъридж на институциите“.
От текста на член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013, припомнен в точка 19 по-горе, е видно, че тази разпоредба може да се приложи само ако са изпълнени три условия. Най-напред, експозициите, които могат да бъдат изключени при изчисляване на отношението на ливъридж, трябва да представляват експозиции към субект от публичния сектор. По-нататък, те трябва да са били третирани в съответствие с член 116, параграф 4 от Регламент № 575/2013. Накрая, посочените експозиции трябва да произтичат от влогове, които институцията е правно задължена да предаде на въпросния субект от публичния сектор за целите на финансирането на инвестиции от общ интерес.
Налага се изводът, че чрез тази дерогация Комисията, със съгласието на законодателя, е предвидила възможността експозициите на дадена кредитна институция към субекти от публичния сектор, които поради държавна гаранция имат също толкова ниско ниво на риск колкото експозициите към самата държава и които не съответстват на направен от тази институция инвестиционен избор — тъй като кредитната институция е задължена да предаде съответните средства — да не са релевантни при изчисляването на отношението на ливъридж и следователно да могат да бъдат изключени от него.
Всъщност член 116, параграф 4 от Регламент № 575/2013 гласи, че „[п]ри изключителни обстоятелства експозициите към субекти от публичния сектор могат да се третират като експозиции към централното правителство, регионалните правителства или местни органи на власт, в чиято юрисдикция са установени предприятията, когато по мнение на компетентните органи на тази юрисдикция между тези експозиции няма разлика в нивото на риск поради наличието на подходящи гаранции от страна на централното правителство, регионалните правителства или местните органи на власт“. Тази разпоредба трябва да се тълкува във връзка с член 114, параграф 4 от същия регламент, в който е уточнено, че „[з]а експозициите към централните правителства и централните банки на държавите членки, които са деноминирани в местната валута на съответното правителство или централна банка и са финансирани в нея, се определя рисково тегло от 0 %“. Следователно член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 се отнася само до експозиции, които при прилагане на стандартизирания подход за изчисляване на минималните изисквания за собствен капитал биха имали рисково тегло от 0 %.
Поради това прилагането на член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 предполага съвместяването на две цели: от една страна, да се спази логиката на отношението на ливъридж, която изисква изчисляването на това отношение да включва мярката за обща експозиция на дадена кредитна институция без рисково претегляне, а от друга страна, да се отчете целта на Комисията, подкрепена от законодателя, евентуално някои експозиции, които имат особено нисък рисков профил и не произтичат от направен от кредитната институция инвестиционен избор, да не са релевантни при изчисляването на отношението на ливъридж и да могат да бъдат изключени от него.
В това отношение следва да се отбележи, че признаването на дискреционна власт на компетентните органи за прилагането на член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 им позволява да изберат една от тези две цели в зависимост от особеностите във всеки конкретен случай.
Оттук непременно следва, че ЕЦБ не може да се позове на мотиви, които правят почти неприложима на практика предоставената в член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 възможност, без да лиши от полезно действие тази разпоредба и да не зачете целите, заради които е била приета (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 11 декември 2008 г., Stichting Centraal Begeleidingsorgaan voor de Intercollegiale Toetsing,
C‑407/07
,
EU:C:2008:713
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до мотива по точка 2.3.3, подточка i) от обжалваното решение, следва да се констатира, че с него ЕЦБ не допуска прилагане на член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 към експозициите на жалбоподателя към CDC въз основа на съображения, които са свързани с обхванатите от тази разпоредба експозиции.
Това се отнася, първо, до съображението, че експозициите на жалбоподателя към CDC са включени в актива на неговия счетоводен баланс.
Определението за експозиция в член 5, точка 1 от Регламент № 575/2013 е „актив или задбалансова позиция“. Ето защо това определение по необходимост включва всички позиции, които са отразени в актива на баланса на дадена кредитна институция. Освен това, щом член 429, параграф 14, буква в) от Регламент № 575/2013 се отнася до експозиции, произтичащи от влогове, които институцията е правно задължена да предаде на субект от публичния сектор за целите на финансирането на инвестиции от общ интерес, обхванати са експозиции, които по естеството си следва да фигурират по-скоро в баланса на кредитната институция, отколкото да съставляват задбалансови позиции.
Следователно, щом експозициите, за които член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 предвижда възможността да не бъдат взети предвид при изчисляване на отношението на ливъридж на дадена кредитна институция, по естеството си следва да фигурират в актива на баланса на посочената институция, съображението, изведено от обстоятелството, че експозициите към CDC са вписани в актива на баланса на жалбоподателя, не може надлежно да обоснове отказа да бъде разрешена исканата дерогация.
Второ, същото важи, по аналогични причини, за съображението, че посочените експозиции са част от депозираните при жалбоподателя суми по реда на регулираните спестявания, която остава в пасива на неговия баланс. В това отношение е достатъчно да се подчертае, че с оглед на използваната в член 429, параграф 14, буква в) от Регламент № 575/2013 формулировка това обстоятелство, което далеч не е пречка за прилагането на тази разпоредба, представлява условие за прилагането ѝ.
Трето, същият извод се налага по отношение на изтъкнатото от ЕЦБ обстоятелство, че жалбоподателят носи операционния риск, свързан с регулираните спестявания. Този риск е определен в член 4, параграф 1, точка 52 от Регламент № 575/2013 като „рискът от загуба, произтичащ от неадекватни или недобре функциониращи вътрешни процеси, лица и системи, или поради външни събития, като включва в себе си правния риск“. Доколкото член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 се отнася до експозиции, които са част от влоговете в съответната кредитна институция, на логиката на тази разпоредба е присъщо, че жалбоподателят носи свързания с въпросните спестявания операционен риск.
Що се отнася до мотива по член 2.3.3, подточка ii) от обжалваното решение, следва да се припомни, че съгласно член 429, параграф 14, букви а) и б) от Регламент № 575/2013 „[к]омпетентните органи могат да разрешат на дадена кредитна институция да изключи от мярката за експозиция експозиции, които отговарят на всички следни условия: а) представляват експозиции към субект от публичния сектор; б) третирани са в съответствие с член 116, параграф 4“.
Както следва от точки 47—49 по-горе, съдържащата се в член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 препратка към член 116, параграф 4 от същия регламент, във връзка с член 114, параграф 4 от посочения регламент, е израз на волята на законодателя експозиции към субекти от публичния сектор, които поради държавна гаранция имат същото ниво на риск като експозициите към тази държава, да могат евентуално да не бъдат вземани предвид при изчисляване на отношението на ливъридж.
След като член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 се отнася само до експозиции към субекти от публичния сектор, които разполагат с държавна гаранция, отказът, мотивиран с принципното съображение, че дадена държава може да изпадне в положение на неплатежоспособност, без да се разгледа правдоподобността на такава вероятност по отношение на съответната държава, би означавал да се направи почти неприложима на практика предвидената в член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 възможност.
Следва да се констатира, че видно от обжалваното решение, за да стигне до извода, че жалбоподателят би могъл да бъде принуден да възстанови на спестителите предадените на CDC суми, без те да са му върнати от последната, ЕЦБ се е ограничила да изтъкне само възможността за неплащане от страна на френската държава, без да разгледа неговата вероятност.
По-нататък, като следствие, доколкото ЕЦБ не е разгледала вероятността за неплащане от страна на френската държава, изтъкването в точка 2.3.3, подточка ii) от обжалваното решение на обема на експозициите на жалбоподателя към CDC също не може само по себе си да обоснове вземането предвид на тези експозиции при изчисляване на отношението на ливъридж. Всъщност посоченият обем би бил релевантен само в хипотезата, при която поради неплащане от страна на френската държава жалбоподателят не би могъл да получи от CDC предадените суми във връзка с регулираните спестявания и би бил принуден да прибегне към принудителни продажби на активи.
Предвид гореизложеното следва да се направи изводът, че мотивите в точка 2.3.3, подточки i) и ii) от обжалваното решение лишават дерогацията по член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 от полезно действие, щом изключват прилагането ѝ въз основа на елементи, които са присъщи на предвидените в посочения член експозиции.
Този извод не се поставя под съмнение от доводите на ЕЦБ, и по-специално от твърдението, че експозициите към CDC не са коренно различни от експозициите, водещи до ливъридж, след като тези активи са финансирани чрез дълг към спестителите, който жалбоподателят е длъжен да им върне при поискване. В това отношение е достатъчно да се подчертае, че за разлика от други експозиции, за експозициите, които отговарят на условията по член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013, законодателят е предвидил възможността да не бъдат включени при изчисляването на отношението на ливъридж — възможност, която ЕЦБ не може поначало да изключи.
Същото се отнася и до посочването, че държавната гаранция във връзка с експозициите към CDC не ги прави неотносими при изчисляването на отношението на ливъридж на жалбоподателя, тъй като това отношение цели да даде оценка, която не е основана на рисковото ниво на всяка от експозициите на жалбоподателя, и тъй като освен това държавите също могат да са изложени на рискове за платежоспособността. Всъщност, след като законодателят е приел, че експозиции към субекти от публичния сектор, които отговарят на условията по член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013, могат евентуално да не бъдат взети предвид при изчисляването на отношението на ливъридж, при прилагане на своята дискреционна власт ЕЦБ е следвало да съчетае целите, довели до въвеждането на отношението на ливъридж, и целите на член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013. По изложените в точки 60—62 по-горе причини това обаче не е било направено, тъй като ЕЦБ не се е основала на преценка за вероятността на риск от неплащане от страна на френската държава, а е изложила съображения, които фактически са изключили изобщо възможността да бъде удовлетворено искане на основание член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013.
От гореизложеното следва, че мотивите по точка 2.3.3, подточки i) и ii) от обжалваното решение са опорочени от грешка при прилагане на правото.
По законосъобразността на мотива по точка 2.3.3, подточка iii) от обжалваното решение
В точка 2.3.3, подточка iii) от обжалваното решение ЕЦБ се позовава на периода от време, който разделя изравняването на позициите съответно на жалбоподателя и на CDC. От това ЕЦБ по същество прави извода, че жалбоподателят може да бъде принуден да прибегне до продажби на активи на много ниски цени в очакване на прехвърляне на средства от CDC.
С второто си основание жалбоподателят поддържа, че този мотив е явно неправилен. Освен това в рамките на това основание той упреква ЕЦБ, че не е взела предвид спецификите на регулираните спестявания.
Следва да се подчертае, че съгласно определението в член 4, параграф 1, точка 94 от Регламент № 575/2013 риск от прекомерен ливъридж означава „рискът, произтичащ от уязвимостта на дадена институция поради равнището на ливъридж или на условен ливъридж, което може да наложи включването на непредвидени корективни мерки в плана за дейността, в т.ч. спешна продажба на активи, която може да доведе до загуби или до преоценка на оставащите активи на институцията“.
От това следва изводът, че предполагаемите рискове от прекомерен ливъридж настъпват в случай на недостатъчна ликвидност. Всъщност дадена кредитна институция може да бъде принудена да предприеме непредвидени в плана за дейността мерки, включително спешна продажба на активи с последиците, изложени в член 4, параграф 1, точка 94 от Регламент № 575/2013, именно за да си осигури ликвидност, както е припомнено в съображение 90 от същия регламент.
След като отрицателните последици от прекомерния ливъридж се проявяват в случай на недостатъчна ликвидност, изложеното от жалбоподателя обстоятелство, че периодът от време между изравняването на неговите позиции и позициите на CDC засяга ликвидния риск, не прави посочения период неотносим при преценката на риска, свързан с отношението на ливъридж.
Следва обаче да се отбележи, че самата ЕЦБ признава, че този период за изравняване не води до ликвиден риск за целите на преценката на изискванията за ликвидно покритие, съдържащи се в член 412 от Регламент № 575/2013 и в Делегиран регламент (ЕС) 2015/61 на Комисията от 10 октомври 2014 година за допълнение на Регламент № 575/2013 по отношение на изискването за ликвидно покритие за кредитните институции (
ОВ L 11, 2015 г., стр. 1
). Тя споменава в това отношение в своите писмени изявления разрешението, което е предоставила на френските кредитни институции, които са поискали да се приложи член 26 от Делегиран регламент 2015/61, като така им е позволила да извършат компенсиране между входящите и изходящите потоци във връзка с регулираните спестявания при изчисляването на отношението на ликвидност.
Следва да се подчертае, че Делегиран регламент 2015/61 е приет за допълнение на Регламент № 575/2013, който в член 412, параграф 1 уточнява, че „институциите държат ликвидни активи с обща стойност, която покрива разликата между изходящите ликвидни потоци и входящите ликвидни потоци при стресирани условия, за да се гарантира, че институциите поддържат нива на ликвидни буфери, които са достатъчни за преодоляване на всяко възможно неравновесие между входящите и изходящите ликвидни потоци при изключително стресирани условия за период от тридесет дни[, и че п]рез периоди, характеризиращи се със стресирани условия, институциите могат да използват ликвидните си активи, за да покриват своите нетни изходящи ликвидни потоци“.
Съгласно член 26 от Делегиран регламент 2015/61, озаглавен „Изходящи потоци [с] взаимозависими входящи потоци“, „[с] предварителното одобрение от страна на компетентния орган кредитните институции могат да изчисляват изходящия ликвиден поток с приспадане на взаимозависим входящ поток, ако последният отговаря на следните условия: а) взаимозависимият входящ поток е пряко свързан с изходящия поток и не се взема под внимание при изчисляването на входящите ликвидни потоци по глава 3; б) взаимозависимият входящ поток се изисква съгласно законово, подзаконово или договорно задължение; в) взаимозависимият входящ поток отговаря на едно от следните условия: i) той възниква задължително преди изходящия поток; ii) той се получава в рамките на 10 дни и е гарантиран от централното правителство на държава членка“.
Налага се изводът, че тази разпоредба позволява на компетентните органи, а следователно и на ЕЦБ в рамките на задачата за пруденциален надзор, която ѝ е възложена с член 4, параграф 1, буква г) от Регламент № 1024/2013, да компенсира взаимозависимите входящи и изходящи потоци, ако поради наличието на гаранция от страна на централното правителство на държава членка и поради краткия срок, който ги дели, тя счете, че посоченият срок не води до ликвиден риск.
От това логически следва изводът, че прилагането от страна на ЕЦБ на благоприятните условия по член 26 от Делегиран регламент 2015/61 към входящите и изходящите потоци, свързани с експозициите към CDC, е равнозначно на признаване от страна на ЕЦБ, че периодът от време, който може да разделя тези потоци, не води до ликвиден риск.
Този извод за липса на ликвиден риск, породен от периода за изравняване на позициите, се подкрепя освен това от доклада на ЕБО от 15 декември 2015 г. относно изискванията за нетно стабилно финансиране на основание член 510 от Регламент № 575/2013, на който жалбоподателят се позовава в жалбата. В този доклад ЕБО приема, че ликвиден риск няма, когато банките имат задължението да предават предварително определена част от регулираните депозити в специален фонд, контролиран от държавата, който предоставя заеми за сделки от общ интерес, входящите и изходящите потоци се компенсират най-малко на месечна основа и общественият фонд е длъжен по закон да възстанови на банката суми в случай на намаляване на размера на регулираните влогове поради констатирани тегления.
Доколкото по изложените в точка 71 по-горе съображения рисковете, свързани с положение на прекомерен ливъридж, настъпват в случай на недостатъчна ликвидност, принципната позиция на ЕЦБ, че макар да не води до ликвиден риск, разглежданият срок за изравняване на позициите би могъл да допринесе за настъпването на рискове, свързани с прекомерен ливъридж, трябва да се приеме за явно неправилна поради своя общ характер.
Всъщност разглежданият срок за изравняване на позиции би могъл да е релевантен за риска от ливъридж, макар да не е релевантен за ликвидния риск, само в хипотезата, при която тегленията на депозити, свързани с регулираните спестявания, са в мащаб, който надхвърля „изключително стресираните условия“, предвидени при изчисляване на отношението на ликвидност съгласно член 412, параграф 1 от Регламент № 575/2013.
Отчитането на такава вероятност с цел да бъде отхвърлено искането на жалбоподателя обаче не е можело да бъде направено без извършването на задълбочен анализ на характеристиките на регулираните спестявания от страна на ЕЦБ. Този анализ е трябвало да накара ЕЦБ по-специално да провери дали с оглед на техните характеристики — и по-специално държавната гаранция във връзка с регулираните спестявания — е било възможно тегленията от регулираните спестявания да са в такъв обем и толкова внезапни, че жалбоподателят да бъде принуден да прибегне към мерките, предвидени в член 4, параграф 1, точка 94 от Регламент № 575/2013, без да може да изчака прехвърлянето на средства от CDC за изравняването на позициите.
Всъщност по съображенията, изложени в точки 50 и 51 по-горе, при прилагането на член 429, параграф 14 от Регламент № 575/2013 ЕЦБ е следвало да направи избор между целите на отношението на ливъридж и възможността определени експозиции, които отговарят на условията по тази разпоредба, да бъдат изключени при изчисляване на посоченото отношение, именно с оглед на особеностите във всеки конкретен случай. Това задължение за разглеждане на особеностите на регулираните спестявания произтича и от съдебната практика, посочена в точка 31 по-горе.
Следва обаче да се констатира, че в обжалваното решение ЕЦБ не е извършила подробен анализ на характеристиките на регулираните спестявания, като само е изложила абстрактно рисковете във връзка с периода за изравняване на позициите на жалбоподателя и на CDC.
Като е постъпила така, ЕЦБ не е изпълнила задължението си по силата на цитираната в точка 31 по-горе съдебна практика да разгледа внимателно и безпристрастно всички относими към дадения случай данни.
Този извод не се поставя под съмнение от доводите на ЕЦБ, че отношението на ливъридж е пруденциално изискване, което не се основава на риска, и че пазарите може внезапно да загубят доверие в инвестиции, които обикновено се считат за много сигурни. Всъщност такова твърдение, което се основава единствено на целите, преследвани с въвеждането на отношението на ливъридж в Регламент № 575/2013, не взема предвид целите, преследвани с добавянето на член 429, параграф 14 в същия регламент.
От гореизложеното следва, че всички мотиви, които изтъква ЕЦБ, за да направи извод за наличие на несъвършен механизъм на прехвърляне на средства, който оставя в тежест на жалбоподателя свързания с отношението на ливъридж риск, и съответно за да отхвърли неговото искане експозициите към CDC, съставени от сумите, които той е длъжен да предаде на последната, да бъдат изключени при изчисляване на неговото отношение на ливъридж, са незаконосъобразни.
Поради това следва да се уважат първото и второто основание на жалбоподателя и да се отмени обжалваното решение, без да е необходимо да се разглежда третото основание.
По съдебните разноски
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като ЕЦБ е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на жалбоподателя.
Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник държавите членки, които са встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски. Следователно Република Финландия понася направените от нея съдебни разноски.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (втори разширен състав)
реши:

1)
Отменя Решение ECB/SSM/2016‑969500TJ5KRTCJQWXH05/165 на Европейската централна банка (ЕЦБ) от 24 август 2016 г.

2)
Осъжда ЕЦБ да заплати съдебните разноски.

3)
Република Финландия понася направените от нея съдебни разноски.

Prek
Buttigieg
Schalin
Berke
Costeira
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 13 юли 2018 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.