CELEX: 62016CJ0060
Odesłanie prejudycjalne
Rozporządzenie (UE) nr 604/2013
Ustalenie państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego
Artykuł 28
Umieszczenie osoby ubiegającej się o udzielenie ochrony międzynarodowej w strzeżonym ośrodku do czasu przekazania jej do odpowiedzialnego państwa członkowskiego
Termin na przeprowadzenie przekazania
Maksymalny okres pobytu w strzeżonym ośrodku
Obliczanie
Zaakceptowanie wniosku o przejęcie przed umieszczeniem w strzeżonym ośrodku
Zawieszenie wykonania decyzji o przekazaniu

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 28 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela kraju trzeciego lub bezpaństwowca (
Dz.U. 2013, L 180, s. 31
, zwanego dalej rozporządzeniem „Dublin III”).
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między M. Khirem Amayrym a Migrationsverket (urzędem ds. cudzoziemców, Szwecja) (zwanym dalej „urzędem”), dotyczącego decyzji urzędu o zatrzymaniu M. Khira Amayry'ego do czasu przekazania go do Włoch na podstawie rozporządzenia Dublin III.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2013/33/UE
W art. 8 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową (
Dz.U. 2013, L 180, s. 96
, zwanej dalej „dyrektywą w sprawie przyjmowania”), wyjaśniono:
„1.   Państwa członkowskie nie zatrzymują żadnej osoby wyłącznie ze względu na fakt, że jest ona wnioskodawcą zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej [(
Dz.U. 2013, L 180, s. 60
)].
[…]
3.   Wnioskodawcę można zatrzymać wyłącznie:
[…]
f)
zgodnie z art. 28 rozporządzenia [Dublin III].
[…]”.
Artykuł 9 dyrektywy w sprawie przyjmowania, zatytułowany „Gwarancje dla zatrzymanych wnioskodawców”, głosi w ust. 1:
„Zatrzymanie stosuje się wobec wnioskodawców na możliwie najkrótszy okres i jedynie tak długo, jak zastosowanie mają warunki określone w art. 8 ust. 3.
Postępowania administracyjne istotne z punktu widzenia warunków zatrzymania, o których mowa w art. 8 ust. 3, są przeprowadzane z należytą starannością. Opóźnienia w postępowaniu administracyjnym, których nie można przypisać wnioskodawcy, nie mogą stanowić uzasadnienia dla przedłużenia zatrzymania”.
Rozporządzenie Dublin III
Zgodnie z motywem 20 rozporządzenia Dublin III:
„Zatrzymanie wnioskodawcy powinno być stosowane zgodnie z podstawową zasadą, według której osoby nie powinny być zatrzymywane wyłącznie z powodu starań o uzyskanie ochrony międzynarodowej. Zatrzymanie powinno być jak najkrótsze i powinno podlegać zasadom konieczności i proporcjonalności. W szczególności zatrzymanie wnioskodawców musi być zgodne z art. 31 [Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, podpisanej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r.]. Postępowanie przewidziane w tym rozporządzeniu w odniesieniu do osoby zatrzymanej powinno mieć charakter priorytetowy i odbywać się w jak najkrótszym terminie. W odniesieniu do ogólnych gwarancji dotyczących zatrzymania oraz warunków zatrzymania, w stosownych przypadkach, państwa członkowskie powinny stosować przepisy dyrektywy również w odniesieniu do osób zatrzymanych na podstawie tego rozporządzenia”.
Artykuł 27 tego rozporządzenia stanowi w ust. 3 i 4:
„3.   Na użytek odwołań lub wniosków o ponowne rozpoznanie dotyczących decyzji o przekazaniu państwa członkowskie określają w swoim prawie krajowym, że:
a)
odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie daje zainteresowanej osobie prawo do pozostania w zainteresowanym państwie członkowskim do czasu rozstrzygnięcia odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie; lub
b)
następuje automatyczne zawieszenie przekazania, a zawieszenie to wygasa [ustaje] po upływie pewnego rozsądnego okresu, w którym sąd – po dokonaniu dokładnej i wnikliwej analizy wniosku – podejmuje decyzję, czy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie powoduje zawieszenie przekazania; lub
c)
zainteresowanej osobie daje się możliwość złożenia do sądu w rozsądnym terminie wniosku o zawieszenie wykonania decyzji o przekazaniu do czasu rozstrzygnięcia odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie. Państwa członkowskie zapewniają skuteczny środek zaskarżenia, zawieszając przekazanie do czasu podjęcia decyzji w sprawie pierwszego wniosku o zawieszenie. Wszelkie decyzje w sprawie tego, czy zawiesić wykonanie decyzji o przekazaniu, są podejmowane w racjonalnym terminie, pozwalającym jednak na dokładną i wnikliwą analizę wniosku o zawieszenie wykonania. Decyzja o niezawieszaniu wykonania decyzji o przekazaniu zawiera uzasadnienie.
4.   Państwa członkowskie mogą postanowić, że właściwe organy, działając z urzędu, mogą podjąć decyzję o zawieszeniu wykonania decyzji o przekazaniu do czasu rozstrzygnięcia odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie”.
Artykuł 28 tego rozporządzenia stanowi:
„1.   Państwa członkowskie nie stosują wobec żadnej osoby zatrzymania tylko z tego powodu, że podlega ona procedurze ustanowionej w niniejszym rozporządzeniu.
2.   Jeżeli istnieje znaczne ryzyko ucieczki danej osoby, państwa członkowskie mogą ją zatrzymać w celu zabezpieczenia przekazania zgodnie z niniejszym rozporządzeniem na podstawie indywidualnej oceny i tylko wtedy, gdy takie zatrzymanie jest proporcjonalne oraz nie można skutecznie zastosować innych, łagodniejszych środków przymusu.
3.   Zatrzymanie powinno następować na możliwie najkrótszy okres i trwać nie dłużej niż jest to rzeczywiście niezbędne do przeprowadzenia wymaganych postępowań administracyjnych z należytą starannością do momentu przeprowadzenia przekazania na mocy niniejszego rozporządzenia.
Jeżeli osoba została zatrzymana na podstawie niniejszego artykułu, termin złożenia wniosku o przejęcie lub wtórne przejęcie nie przekracza jednego miesiąca, od chwili kiedy złożony został wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej. Państwo członkowskie prowadzące postępowanie zgodnie z niniejszym rozporządzeniem zwraca się w takich przypadkach o szybką odpowiedź. Odpowiedź taka jest udzielana w terminie dwóch tygodni od wpływu wniosku. Brak odpowiedzi w terminie dwóch tygodni jest równoznaczny z akceptacją wniosku i pociąga za sobą obowiązek przejęcia lub wtórnego przejęcia danej osoby, w tym obowiązek poczynienia odpowiednich przygotowań do jej przybycia.
Jeżeli osoba została zatrzymana na podstawie niniejszego artykułu, jej przekazanie z wnioskującego państwa członkowskiego do odpowiedzialnego państwa członkowskiego następuje tak szybko, jak to jest praktycznie możliwe, a najpóźniej w ciągu sześciu tygodni od zaakceptowania przez inne państwo członkowskie – wprost lub nie wprost [w sposób dorozumiany] – wniosku o przejęcie lub wtórne przejęcie zainteresowanej osoby lub od ustania zawieszenia przekazania na skutek odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie zgodnie z art. 27 ust. 3.
Jeżeli wnioskujące państwo członkowskie nie dotrzyma terminu złożenia wniosku o przejęcie lub wtórne przejęcie lub jeżeli przekazanie nie nastąpi w okresie sześciu tygodni, o którym mowa w akapicie trzecim, dana osoba nie podlega dalszemu zatrzymaniu. Artykuły 21, 23, 24 i 29 nadal stosuje się odpowiednio.
4.   W odniesieniu do warunków zatrzymania i gwarancji mających zastosowanie do osób zatrzymanych w celu zabezpieczenia przekazania do odpowiedzialnego państwa członkowskiego zastosowanie mają art. 9, 10 i 11 [dyrektywy o przyjmowaniu]”.
Stosownie do treści art. 29 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia:
„1.   Przekazanie [wnioskodawcy] z wnioskującego państwa członkowskiego do odpowiedzialnego państwa członkowskiego jest przeprowadzane zgodnie z prawem krajowym wnioskującego państwa członkowskiego, po konsultacjach między zainteresowanymi państwami członkowskimi, tak szybko, jak to jest praktycznie możliwe, a najpóźniej w ciągu sześciu miesięcy od wyrażenia zgody na złożony przez inne państwo członkowskie wniosek o przejęcie lub wtórne przejęcie zainteresowanej osoby lub od ostatecznej decyzji w sprawie odwołania się lub ponownego rozpoznania, w przypadku gdy mają one skutek zawieszający, zgodnie z art. 27 ust. 3.
[…]
2.   W przypadku gdy nie dokonano przekazania w terminie sześciomiesięcznym, odpowiedzialne państwo członkowskie zostaje zwolnione z obowiązku przejęcia lub wtórnego przejęcia zainteresowanej osoby, a odpowiedzialność zostaje przeniesiona na wnioskujące państwo członkowskie. Termin ten może być przedłużony do maksymalnie jednego roku, jeżeli przekazania nie można było przeprowadzić w związku z uwięzieniem zainteresowanej osoby, lub do maksymalnie osiemnastu miesięcy, jeżeli zainteresowana osoba uciekła”.
Prawo szwedzkie
Zgodnie z rozdziałem 1 § 8 utlänningslag (ustawy o cudzoziemcach, SFS 2005, nr 716) przepisy prawa należy stosować w taki sposób, by wolność cudzoziemca nie była ograniczana bardziej, niż jest to konieczne w danym przypadku.
W rozdziale 1 § 9 tej ustawy uściślono, że jej przepisy dotyczące zobowiązania cudzoziemca do opuszczenia terytorium oraz wydalenia stosuje się odpowiednio do decyzji o przekazaniu zgodnie z rozporządzeniem Dublin III.
Zgodnie z rozdziałem 10 § 1 ustawy cudzoziemiec może zostać zatrzymany po ukończeniu lat 18 w celu przygotowania lub wykonania decyzji o wydaleniu.
W myśl rozdziału 10 § 4 ustawy o cudzoziemcach okres zatrzymania cudzoziemca nie może przekroczyć dwóch miesięcy, chyba że zachodzą poważne okoliczności uzasadniające przedłużenie okresu pobytu w takim ośrodku. W takim wypadku okres zatrzymania cudzoziemca nie może przekroczyć trzech miesięcy. W przypadku gdy istnieje prawdopodobieństwo, że okres wykonania decyzji o przekazaniu ulegnie przedłużeniu z uwagi na brak współpracy ze strony cudzoziemca lub z powodu opóźnień w uzyskaniu dokumentów niezbędnych do tego celu, okres ten nie może przekroczyć 12 miesięcy.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
W dniu 19 grudnia 2014 r. M. Khir Amayry złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w Szwecji.
Czynności sprawdzające w bazie danych systemu „Eurodac” wykazały, że w dniu 6 grudnia 2014 r. zainteresowany wjechał na terytorium Włoch oraz że w dniu 17 grudnia 2014 r. złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w Danii, w związku z czym w dniu 15 stycznia 2015 r. urząd zwrócił się do organów włoskich z wnioskiem o przejęcie M. Khira Amayry'ego.
W dniu 18 marca 2015 r. organy włoskie zaakceptowały wniosek o przejęcie.
W dniu 2 kwietnia 2015 r. urząd oddalił wniosek M. Khira Amayry'ego o wydanie mu zezwolenia na pobyt, w tym wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, umorzył postępowanie w przedmiocie wyjaśnienia statusu uchodźcy i postanowił przekazać go do Włoch. Dodatkowo, uznając, że istnieje znaczne prawdopodobieństwo ucieczki zainteresowanego, urząd zdecydował o jego zatrzymaniu.
Mohammad Khir Amayry zaskarżył powyższe decyzje urzędu do Förvaltningsrätten i Stockholm – Migrationsdomstolen (sądu administracyjnego w Sztokholmie, wydział ds. cudzoziemców, Szwecja). W następstwie złożonej skargi urząd postanowił zawiesić wykonanie decyzji o przekazaniu.
Förvaltningsrätten i Stockholm – Migrationsdomstolen (sąd administracyjny w Sztokholmie, wydział ds. cudzoziemców) oddalił skargę w dniu 29 kwietnia 2015 r., uznając w szczególności, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż w razie zwolnienia M. Khira Amayry’ego zbiegnie on, uchyli się od wykonania decyzji o przekazaniu lub w inny sposób uniemożliwi jej wykonanie. Zainteresowany wniósł apelację od tego orzeczenia do sądu odsyłającego.
W dniu 8 maja 2015 r. nastąpiło wykonanie decyzji o przekazaniu. Następnie M. Khir Amayry powrócił do Szwecji, gdzie w dniu 1 czerwca 2015 r. ponownie złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej.
W dniu 30 lipca 2015 r. sąd odsyłający odrzucił apelację od części wyroku Förvaltningsrätten i Stockholm – Migrationsdomstolen (sądu administracyjnego w Sztokholmie, wydział ds. cudzoziemców) w kwestii przekazania, dopuścił natomiast apelację w kwestii zatrzymania.
W tych okolicznościach Kammarrätten i Stockholm – Migrationsöverdomstolen (sąd administracyjny drugiej instancji w Sztokholmie właściwy w sprawach z zakresu migracji, Szwecja) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy w przypadku gdy osoba ubiegająca się o azyl nie zatrzymana w chwili wyrażenia przez odpowiedzialne państwo członkowskie zgody na przejęcie tej osoby, ale zostaje zatrzymana w późniejszym okresie – z tego względu, że dopiero wówczas dokonano oceny stwierdzającej znaczne ryzyko ucieczki tej osoby – okres sześciu tygodni, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia Dublin III, należy w takiej sytuacji liczyć od dnia, w którym osoba została zatrzymana, czy też od innej daty, a jeżeli tak, od jakiej?
2)
Czy w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o azyl nie jest zatrzymana w momencie wyrażenia przez odpowiedzialne państwo członkowskie zgody na jej przejęcie, art. 28 rozporządzenia [Dublin III] stoi na przeszkodzie stosowaniu przepisów krajowych, które w Szwecji stanowią, że cudzoziemiec nie może być zatrzymany w oczekiwaniu na wykonanie przekazania przez okres dłuższy niż dwa miesiące, jeżeli nie istnieją poważne powody zatrzymania go przez dłuższy okres, a w przypadku gdy istnieją takie poważne powody, że cudzoziemiec może pozostawać zatrzymany przez okres maksymalnie trzech miesięcy lub, gdy istnieje prawdopodobieństwo, że wykonanie potrwa dłużej z uwagi na brak współpracy ze strony cudzoziemca lub gdy uzyskanie niezbędnych dokumentów jest czasochłonne, przez okres maksymalnie dwunastu miesięcy?
3)
Czy w przypadku wznowienia procedury przekazania, w sytuacji gdy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie nie ma już skutku zawieszającego (zob. art. 27 ust. 3 rozporządzenia Dublin III), nowy termin sześciu tygodni na dokonanie przekazania rozpoczyna bieg, czy też należy odliczyć od niego, przykładowo, liczbę dni zatrzymania danej osoby od chwili wyrażenia przez odpowiedzialne państwo członkowskie zgody na przejęcie lub wtórne przejęcie tej osoby?
4)
Czy jakiekolwiek znaczenie ma to, że dana osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej, która wniosła odwołanie od decyzji o przekazaniu, nie złożyła wniosku o zawieszenie wykonania decyzji o przekazaniu w oczekiwaniu na rozpatrzenie odwołania (zob. art. 27 ust. 3 lit. c) i art. 27 ust. 4 rozporządzenia Dublin III)?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytań pierwszego i drugiego
Poprzez pytania pierwsze i drugie, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy wykładni art. 28 rozporządzenia Dublin III należy dokonywać w ten sposób, że przepis ten stoi na przeszkodzie uregulowaniu prawa krajowego takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które przewiduje, w sytuacji wnioskodawca ubiegający się o ochronę międzynarodową został zatrzymany dopiero po zaakceptowaniu wniosku o przejęcie przez państwo członkowskie, do którego ten wniosek skierowano, że maksymalny okres zatrzymania nie może co do zasady przekraczać dwóch miesięcy, trzech miesięcy, jeżeli nie zachodzą poważne okoliczności uzasadniające dłuższe zatrzymanie, oraz 12 miesięcy, gdy istnieje prawdopodobieństwo, że wykonanie decyzji o przekazaniu ulegnie przedłużeniu z uwagi na brak współpracy ze strony cudzoziemca lub z powodu opóźnień w uzyskaniu dokumentów niezbędnych do tego celu.
Z art. 8 ust. 1 dyrektywy w sprawie przyjmowania wynika, że nikt nie może zostać zatrzymany tylko z powodu złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
Jednakże art. 8 ust. 3 lit. f) tej dyrektywy dopuszcza możliwość zatrzymania wnioskodawcy ubiegającego się o ochronę międzynarodową zgodnie z art. 28 rozporządzenia Dublin III.
Z art. 28 ust. 1 i 2 tego ostatniego rozporządzenia wynika, że chociaż państwa członkowskie nie mogą zatrzymać osoby w celu zabezpieczenia przekazania tylko z tego powodu, że podlega ona procedurze ustanowionej w tym rozporządzeniu, to jednak mogą one, pod pewnymi warunkami, zatrzymać osobę, jeżeli istnieje znaczne ryzyko jej ucieczki.
Możliwość tę reguluje w szczególności art. 28 ust. 3 tego rozporządzenia, który stanowi, w akapicie pierwszym, że zatrzymanie powinno następować na możliwie najkrótszy okres i trwać nie dłużej niż jest to rzeczywiście niezbędne do przeprowadzenia wymaganych postępowań administracyjnych z należytą starannością do momentu przeprowadzenia przekazania.
W celu skonkretyzowania tej zasady w art. 28 ust. 3 akapity drugi i trzeci rozporządzenia Dublin III określono konkretne terminy na złożenie wniosku o przejęcie lub wtórne przejęcie oraz na przeprowadzenie przekazania. Z art. 28 ust. 3 akapit czwarty tego rozporządzenia wynika ponadto, że w przypadku niedotrzymania tych terminów przez wnioskujące państwo członkowskie zatrzymanie zainteresowanej osoby nie może ulec przedłużeniu.
Odnosząc się do terminu na przeprowadzenie przekazania – jedynego terminu, który ma znaczenie w sytuacji takiej jak rozpatrywana w postępowaniu głównym – w przypadku gdy wniosek o przejęcie został zaakceptowany przed zatrzymaniem zainteresowanej osoby, samo brzmienie art. 28 ust. 3 akapit trzeci tego rozporządzenia nie pozwala na ustalenie, czy przepis ten znajduje zastosowanie do wszystkich sytuacji, w których osoba zostaje zatrzymana do czasu przekazania, czy też wyłącznie do sytuacji, w której osoba jest już zatrzymana w chwili wystąpienia jednego z dwóch zdarzeń, o których mowa w tym przepisie, a mianowicie, po pierwsze, zaakceptowania wniosku o przejęcie lub wtórne przejęcie, oraz po drugie, ustania skutku zawieszającego w związku z wniesieniem odwołania od decyzji o przekazaniu lub w związku ze złożeniem wniosku o ponowne rozpoznanie tej decyzji.
W takiej sytuacji zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi (wyrok z dnia 19 grudnia 2013 r., Koushkaki,
C‑84/12
,
EU:C:2013:862
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie należy podkreślić, że ostatecznym celem procedur przejęcia i wtórnego przejęcia ustanowionych w rozporządzeniu Dublin III jest umożliwienie przekazania obywatela państwa trzeciego do państwa członkowskiego, które na podstawie tego rozporządzenia zostało uznane za odpowiedzialne za rozpatrzenie wniosku tego obywatela o udzielenie ochrony międzynarodowej.
W ramach tych procedur możliwość zatrzymania, pod pewnymi warunkami, zainteresowanej osoby służy, jak wyjaśniono w art. 28 ust. 2 tego rozporządzenia, zabezpieczeniu realizacji przekazania poprzez wyeliminowanie ryzyka ucieczki tej osoby i tym samym uchylenia się przez nią od wykonania decyzji o jej przekazaniu.
W tym kontekście wybór terminu sześciu tygodni na przeprowadzenie przekazania, ustanowionego w art. 28 ust. 3 akapit trzeci tego rozporządzenia, świadczy o tym, że w ocenie prawodawcy Unii taki właśnie czas może być potrzebny na przeprowadzenie przekazania osoby zatrzymanej.
Ponieważ jednak żaden z terminów określonych w art. 28 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia Dublin III nie rozpoczyna swojego biegu z chwilą zatrzymania osoby, uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie do wszystkich sytuacji, w których dana osoba zostaje zatrzymana do czasu przekazania, powodowałoby, że jej zatrzymanie musiałoby zakończyć się w terminie sześciu tygodni od chwili zaakceptowania wniosku o przejęcie lub wtórne przejęcie, nawet wówczas, gdy zatrzymanie tej osoby miało miejsce już po wyrażeniu zgody na przejęcie lub wtórne przejęcie.
W takiej sytuacji okres zatrzymania w celu przeprowadzenia przekazania siłą rzeczy trwałby krócej niż sześć tygodni, zaś zatrzymanie po upływie okresu sześciu tygodni od wyrażenia takiej zgody w ogóle nie byłoby możliwe.
W tych okolicznościach państwo członkowskie mogłoby zatrzymać daną osobę tylko przez krótką część sześciomiesięcznego terminu, wyznaczonego mu na mocy art. 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia Dublin III do przeprowadzenia przekazania, nawet jeżeli ryzyko ucieczki uzasadniające zastosowanie środka w postaci zatrzymania ujawniłoby się później.
Ponadto, podczas gdy art. 29 ust. 2 tego rozporządzenia przewiduje, że termin na przeprowadzenie przekazania może zostać przedłużony do maksymalnie 18 miesięcy, w sytuacji gdy zainteresowana osoba uciekła, osoby, która uciekła na przynajmniej sześć tygodni i ponownie znajdzie się ona w rękach właściwych organów, nie będzie można ponownie zatrzymać.
W świetle tych okoliczności wydaje się, że wykładnia rozważana w pkt 33 niniejszego wyroku z jednej strony mogłaby znacząco zmniejszyć skuteczność procedur przewidzianych przez to rozporządzenie, z drugiej strony zaś mogłaby zachęcać zainteresowane osoby do ucieczki, aby uniemożliwić przekazanie do odpowiedzialnego państwa członkowskiego, ograniczając tym samym skuteczność zasad i procedur przewidzianych w tym rozporządzeniu (zob. analogicznie wyroki: z dnia 17 marca 2016 r., Mirza,
C‑695/15 PPU
,
EU:C:2016:188
, pkt
; z dnia 25 stycznia 2017 r., Vilkas,
C‑640/15
,
EU:C:2017:39
, pkt
).
Wykładnia taka rozmijałaby się też z wolą prawodawcy Unii, wyrażoną w motywie 20 rozporządzenia Dublin III, który umożliwiając zatrzymywanie osób, jednocześnie chciał ograniczyć okres takiego zatrzymania, gdyż ograniczałaby lub wyłączała ona stosowanie tego środka nie w zależności od okresu, na który dana osoba była zatrzymana, lecz wyłącznie od okresu, który upłynął od akceptacji wniosku o przejęcie lub wtórne przejęcie przez państwo członkowskie, do którego ów wniosek skierowano.
Wykładni art. 28 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia Dublin III należy zatem dokonywać w ten sposób, że przewidziany w tym przepisie maksymalny termin sześciu tygodni na przeprowadzenie przekazania osoby zatrzymanej znajduje zastosowanie tylko w sytuacji, gdy zainteresowana osoba jest już zatrzymana w chwili zaistnienia jednego z dwóch zdarzeń, o których mowa w tym przepisie.
W konsekwencji, jeżeli zatrzymanie zainteresowanej osoby do czasu przekazania rozpoczęło się dopiero po zaakceptowaniu wniosku o przejęcie przez państwo członkowskie, do którego ów wniosek skierowano, okres takiego zatrzymania będzie w danym wypadku podlegał jednemu z terminów określonych w art. 28 ust. 3 tego rozporządzenia dopiero z chwilą ustania skutku zawieszającego odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie, stosownie do treści art. 27 ust. 3 tego rozporządzenia.
Mimo braku określenia maksymalnego okresu zatrzymania w rozporządzeniu Dublin III, pobyt w takim ośrodku musi przede wszystkim uwzględniać zasadę wyrażoną w art. 28 ust. 3 akapit pierwszy tego rozporządzenia, zgodnie z którą zatrzymanie powinno następować na możliwie najkrótszy okres i trwać nie dłużej niż jest to rzeczywiście niezbędne do przeprowadzenia wymaganych postępowań administracyjnych z należytą starannością do momentu przekazania.
Właściwy organ musi też, zgodnie z przepisem art. 28 ust. 4 omawianego rozporządzenia, przestrzegać przepisów dyrektywy w sprawie przyjmowania, która określa prawne ramy zatrzymywania wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową, w szczególności jej art. 9 ust. 1, z którego w szczególności wynika, że postępowania administracyjne istotne z punktu widzenia zatrzymania są przeprowadzane z należytą starannością.
Organ ten musi wreszcie mieć na uwadze art. 6 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej ze względu na to, że art. 28 ust. 2 rozporządzenia Dublin III ogranicza korzystanie z podstawowego prawa do wolności i bezpieczeństwa osobistego (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 lutego 2016 r., N.,
C‑601/15 PPU
,
EU:C:2016:84
, pkt
; z dnia 15 marca 2017 r., Al Chodor,
C‑528/15
,
EU:C:2017:213
, pkt
).
W tym kontekście właściwy organ jest zobowiązany, pod kontrolą sądów krajowych, prowadzić postępowanie w przedmiocie przekazania z należytą starannością i nie przedłużać okresu zatrzymania ponad czas niezbędny do przeprowadzenia tego postępowania, oceniany z uwzględnieniem szczególnych wymogów tego postępowania w każdym konkretnym przypadku (zob. analogicznie wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., Lanigan,
C‑237/15 PPU
,
EU:C:2015:474
, pkt
,
).
Ponadto zainteresowana osoba nie może być zatrzymana przez okres znacznie przekraczający termin sześciu tygodni, w którym przekazanie powinno zostać skutecznie przeprowadzone, gdyż z art. 28 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia Dublin III wynika, że mając w szczególności na względzie uproszczony charakter procedury przekazania między państwami członkowskimi ustanowionej w tym rozporządzeniu, okres ten jest co do zasady wystarczający na przeprowadzenie przekazania przez właściwe organy (zob. analogicznie wyrok z dnia 16 lipca 2015 r., Lanigan,
C‑237/15 PPU
,
EU:C:2015:474
, pkt
).
Z tego względu, ponieważ okoliczność, że zatrzymanie wnioskodawcy ubiegającego się o ochronę międzynarodową rozpoczyna się po zaakceptowaniu wniosku o przejęcie przez państwo członkowskie, do którego ów wniosek skierowano, nie sprawia, iż przekazanie tej osoby staje się szczególnie skomplikowane, zatrzymanie na okres trzech lub dwunastu miesięcy, w trakcie których przekazanie mogło być skutecznie przeprowadzone, przekracza okres, który jest rzeczywiście niezbędny do przeprowadzenia wymaganych postępowań administracyjnych z należytą starannością do momentu przekazania.
Z kolei w tego rodzaju sytuacji, mając na względzie uprawnienia dyskrecjonalne państw członkowskich, którymi dysponują one w kontekście przyjmowania środków służących wykonaniu przepisów prawa Unii, dwumiesięczny okres zatrzymania nie może być postrzegany jako rzeczywiście nadmierny, przy czym właściwy organ musi w każdym konkretnym przypadku ocenić, pod kontrolą sądów krajowych, czy zastosowanie takiego okresu jest zasadne.
Niemniej jednak w przypadku gdy po zatrzymaniu ustaje skutek zawieszający odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie zgodnie z art. 27 ust. 3 rozporządzenia Dublin III, zatrzymanie takie nie powinno, zgodnie z art. 28 ust. 3 akapity trzeci i czwarty tego rozporządzenia, trwać dłużej niż sześć tygodni, licząc od tej daty.
Z powyższych rozważań wynika, że wykładni art. 28 rozporządzenia Dublin III w związku z art. 6 karty praw podstawowych należy dokonywać w ten sposób, że:
–
artykuł ten nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu prawa krajowego takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które przewiduje, że w sytuacji, w której okres zatrzymania wnioskodawcy ubiegającego się o ochronę międzynarodową rozpoczyna się dopiero po zaakceptowaniu wniosku o przejęcie przez państwo członkowskie, do którego ów wniosek skierowano, zatrzymanie tej osoby może trwać maksymalnie dwa miesiące, pod warunkiem, po pierwsze, że okres zatrzymania nie przekracza czasu potrzebnego na przeprowadzenie przekazania, ocenianego z uwzględnieniem szczególnych wymogów tego postępowania w każdym konkretnym przypadku, oraz po drugie, że w danym wypadku okres ten nie może być dłuższy niż sześć tygodni, licząc do chwili ustania skutku zawieszającego odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie; oraz
–
stoi na przeszkodzie uregulowaniu prawa krajowego takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które pozwala w takiej sytuacji na przedłużenie okresu zatrzymania do trzech lub 12 miesięcy, w trakcie których przekazanie mogło być skutecznie przeprowadzone.
W przedmiocie pytania trzeciego
Poprzez swoje pytanie trzecie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy wykładni art. 28 ust. 3 rozporządzenia Dublin III należy dokonywać w ten sposób, że sześciotygodniowy termin liczony od chwili ustania – na mocy tego przepisu – skutku zawieszającego odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie, podlega skróceniu o liczbę dni, które zainteresowana osoba była zatrzymana po zaakceptowaniu wniosku o przejęcie lub wtórne przejęcie przez państwo, do którego ów wniosek skierowano.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 28 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia Dublin III, jeżeli osoba została zatrzymana na podstawie art. 28 tego rozporządzenia, jej przekazanie, na mocy akapitu trzeciego, następuje tak szybko, jak to jest praktycznie możliwe, a najpóźniej w ciągu sześciu tygodni od zaakceptowania przez inne państwo członkowskie – wprost lub nie wprost – wniosku o przejęcie lub wtórne przejęcie zainteresowanej osoby lub od ustania zawieszenia przekazania na skutek odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie zgodnie z art. 27 ust. 3 tego rozporządzenia.
Z brzmienia art. 28 tego rozporządzenia wynika, że ustanowiono w nim dwa odrębne sześciotygodniowe terminy, bez doprecyzowania, czy terminy te należy stosować łącznie, ani czy ten drugi termin podlega w pewnych przypadkach skróceniu.
Wykładnię tę potwierdza funkcja, jaką w zamyśle prawodawcy Unii owe terminy mają spełniać.
O ile bowiem skutkiem terminów określonych w art. 28 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia Dublin III jest, w myśl art. 28 ust. 3 akapit czwarty tego rozporządzenia, ograniczenie maksymalnego okresu zatrzymania danej osoby, to nie ulega wątpliwości, że ich celem jest określenie czasu, w trakcie którego powinno zostać przeprowadzone przekazanie, i z tego względu w niektórych przypadkach powyższe terminy zastępują podstawowe terminy określone w tym celu w art. 29 ust. 1 tego rozporządzenia.
Tymczasem tak długo, jak utrzymuje się skutek zawieszający odwołania od decyzji o przekazaniu lub wniosku o ponowne jej rozpoznanie, przeprowadzenie tego przekazania jest siłą rzeczy niemożliwe, wobec czego przewidziany w tym celu termin może w takim wypadku rozpocząć swój bieg jedynie wówczas, gdy zasadniczo uzgodniono i zapewniono przyszłą realizację przekazania, a do uzgodnienia pozostaje tylko sposób jego przeprowadzenia, w więc z chwilą ustania owego skutku zawieszającego (zob. analogicznie wyrok z dnia 29 stycznia 2009 r., Petrosian,
C‑19/08
,
EU:C:2009:41
, pkt
).
W takiej sytuacji każde z zainteresowanych państw członkowskich musi, w celu zorganizowania przekazania, stawić czoła tym samym trudnościom praktycznym, którym musiałyby stawić czoło, gdyby przekazanie mogło zostać przeprowadzone niezwłocznie po zaakceptowaniu wniosku o przejęcie lub wtórne przejęcie, i w konsekwencji dysponować tym samym terminem sześciu tygodni na uzgodnienie technicznych szczegółów jego przeprowadzenia i samo jego przeprowadzenie (zob. analogicznie wyrok z dnia 29 stycznia 2009 r., Petrosian,
C‑19/08
,
EU:C:2009:41
, pkt
,
).
Okoliczność, że w chwili ustania skutku zawieszającego odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie zainteresowana osoba była już zatrzymana, sama w sobie specjalnie nie ułatwia przekazania, gdyż zainteresowane państwa członkowskie nie mogą uzgodnić technicznych szczegółów jego przeprowadzenia bez wcześniejszej znajomości jego podmiotu oraz, a fortiori, jego daty.
Dodatkowo, w przypadku gdy zainteresowana osoba złożyła odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie dopiero kilka tygodni po tym, jak została zatrzymana, ewentualne skrócenie drugiego z terminów określonych w art. 28 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia Dublin III o liczbę dni, które dana osoba była zatrzymana, w praktyce mogłoby zupełnie pozbawić właściwy organ możliwości przeprowadzenia przekazania przed upływem okresu zatrzymania oraz uniemożliwić mu skuteczne skorzystanie z przewidzianej przez prawodawcę Unii możliwości zatrzymania zainteresowanej osoby w celu wyeliminowania znacznego ryzyka ucieczki takiej osoby.
W konsekwencji na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że wykładni art. 28 ust. 3 rozporządzenia Dublin III należy dokonywać w ten sposób, iż sześciotygodniowy termin liczony od chwili ustania – na mocy tego przepisu – skutku zawieszającego odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie, nie podlega skróceniu o liczbę dni, przez które zainteresowana osoba była już zatrzymana po zaakceptowaniu wniosku o przejęcie lub wtórne przejęcie przez państwo, do którego ów wniosek skierowano.
W przedmiocie pytania czwartego
Poprzez swoje pytanie czwarte sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy wykładni art. 28 ust. 3 rozporządzenia Dublin III należy dokonywać w ten sposób, że sześciotygodniowy termin liczony od chwili ustania – na mocy tego przepisu – skutku zawieszającego odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie stosuje się również wówczas, gdy zainteresowana osoba nie złożyła wniosku o zawieszenie wykonania decyzji o przekazaniu.
Z art. 28 ust. 3 akapit trzeci rozporządzenia Dublin III wynika, że drugi termin na przeprowadzenie przekazania, ustanowiony w tym przepisie, rozpoczyna swój bieg z chwilą ustania skutku zawieszającego odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie zgodnie z art. 27 ust. 3 tego rozporządzenia.
Jak już stwierdzono w pkt 55 niniejszego wyroku, zasada ta służy temu, aby właściwy organ dysponował wystarczającym terminem na przeprowadzenie przekazania osoby zatrzymanej ze względu na okoliczność, że z uwagi na skutek zawieszający odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie przeprowadzenie przekazania możliwe jest dopiero po ustaniu tego skutku.
Należy też podkreślić, że okoliczność, iż złożenie odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie ma skutek zawieszający, jest w tym względzie decydująca, gdyż wyklucza możliwość przeprowadzenia przekazania, a złożenie lub brak złożenia wcześniejszego wniosku zainteresowanej osoby o zawieszenie wykonania decyzji o przekazaniu nie odgrywa decydującej roli w tym względzie.
Należy też stwierdzić, że prawodawca Unii odwołuje się do ustania skutku zawieszającego „zgodnie z art. 27 ust. 3” rozporządzenia Dublin III, bez rozróżniania na państwa członkowskie, które zdecydowały, że ów skutek zawieszający odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie będzie następował z mocy prawa, na podstawie art. 27 ust. 3 lit. a) i b) tego rozporządzenia, oraz państwa członkowskie, które powstanie tego skutku uzależniły od orzeczenia sądu wydawanego na wniosek zainteresowanej osoby, na podstawie art. 27 ust. 3 lit. c) tego rozporządzenia.
Należy w tym względzie przypomnieć, że prawodawca Unii nie zamierzał poświęcić ochrony sądowej wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową na rzecz wymogu szybkiego rozpatrywania wniosków o udzielenie takiej ochrony (zob. podobnie wyrok z dnia 7 czerwca 2016 r., Ghezelbash,
C‑63/15
,
EU:C:2016:409
, pkt
).
Wynika stąd, że państwa członkowskie, które chciały wzmocnić ochronę sądową wnioskodawców poprzez przyznanie automatycznego skutku zawieszającego odwołaniu od decyzji o przekazaniu lub wnioskowi o ponowne rozpoznanie takiej decyzji, nie mogą, w imię poszanowania wymogu szybkości procedury, znajdować się w sytuacji mniej korzystnej od państw członkowskich, które nie uznały uczynienia tego za konieczne. Tymczasem tak właśnie byłoby, gdyby te pierwsze państwa członkowskie nie mogły dysponować wystarczającym terminem na przeprowadzenie przekazania, w sytuacji gdy zainteresowana osoba została zatrzymana i zdecydowała się na wniesienie odwołania (zob. analogicznie wyrok z dnia 29 stycznia 2009 r., Petrosian,
C‑19/08
,
EU:C:2009:41
, pkt
,
).
Prawdą jest, że art. 28 ust. 3 rozporządzenia Dublin III nie odnosi się wprost do sytuacji, przewidzianej w art. 27 ust. 4 tego rozporządzenia, w której zawieszenie przeprowadzenia przekazania nie wynika z mocy prawa lub orzeczenia sądu, lecz z decyzji właściwego organu.
Jednakże w takim wypadku zainteresowana osoba znajduje się w sytuacji całkowicie porównywalnej z sytuacją osoby, której odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie mają skutek zawieszający na mocy art. 27 ust. 3 tego rozporządzenia.
W tych okolicznościach wydaje się, że, po pierwsze, zatrzymanie może, również wtedy, być niezbędne w oczekiwaniu na wynik odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie, oraz, po drugie, nie jest zasadne przedłużanie zatrzymania ponad okres sześć tygodni po ostatecznym zakończeniu się postępowania w sprawie odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie.
Ponadto, ze względu na podobieństwo sformułowań użytych w art. 28 ust. 3 akapit trzeci oraz w art. 29 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia Dublin III oraz ze względu na to, że oba te przepisy mają na celu określenie terminu, w jakim musi zostać przeprowadzone przekazanie, każdy z tych przepisów – w których mowa jest jedynie o skutku zawieszającym zgodnie z art. 27 ust. 3 tego rozporządzenia – należałoby interpretować wąsko.
W rezultacie wykładnia taka oznaczałaby, zgodnie z art. 29 ust. 1 tego rozporządzenia, że w sytuacji gdy właściwy organ korzysta z możliwości przewidzianej w art. 27 ust. 4 tego rozporządzenia na rzecz osoby, która nie została zatrzymana, termin na przeprowadzenie przekazania również powinien być liczony od chwili zaakceptowania przez inne państwo członkowskie wniosku o przejęcie lub wtórne przejęcie. Wykładnia taka mogłaby więc w praktyce znacząco pozbawiać ten przepis jego użyteczności (effet utile), gdyż nie można by go zastosować bez ryzyka, że przeprowadzenie przekazania w terminach określonych w rozporządzeniu Dublin III byłoby niemożliwe.
Należy również podkreślić, że za przyjęciem takiej wykładni nie przemawia również argument, iż w większym stopniu przyczynia się ona do ochrony wolności i bezpieczeństwa osobistego zainteresowanej osoby. Przeciwna wykładnia nie skutkuje bowiem rozszerzeniem możliwości stosowania środka w postaci zatrzymania, lecz gwarantuje stosowanie ściśle określonego maksymalnego okresu zatrzymania we wszystkich przypadkach, w których okres takiego zatrzymania został przedłużony ze względu na zawieszający skutek odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie.
W świetle powyższych rozważań na pytanie czwarte należy odpowiedzieć, że wykładni art. 28 ust. 3 rozporządzenia Dublin III należy dokonywać w ten sposób, iż sześciotygodniowy termin liczony od chwili ustania – na mocy tego przepisu – skutku zawieszającego odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie stosuje się również wówczas, gdy zainteresowana osoba nie złożyła wniosku o zawieszenie wykonania decyzji o przekazaniu.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z państw członkowskich przez obywatela kraju trzeciego lub bezpaństwowca należy interpretować w ten sposób, że:
–
artykuł ten nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu prawa krajowego takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które przewiduje, że w sytuacji gdy okres zatrzymania wnioskodawcy ubiegającego się o ochronę międzynarodową rozpoczyna się dopiero po zaakceptowaniu wniosku o przejęcie przez państwo członkowskie, do którego ów wniosek skierowano, zatrzymanie tej osoby może trwać maksymalnie dwa miesiące, pod warunkiem, po pierwsze, że okres zatrzymania nie przekracza czasu potrzebnego na przeprowadzenie przekazania, ocenianego z uwzględnieniem szczególnych wymogów tego postępowania w każdym konkretnym przypadku, oraz po drugie, że w danym wypadku okres ten nie może być dłuższy niż sześć tygodni, licząc do chwili ustania skutku zawieszającego odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie; oraz
–
stoi na przeszkodzie uregulowaniu prawa krajowego takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które pozwala w takiej sytuacji na przedłużenie okresu zatrzymania do trzech lub dwunastu miesięcy, w trakcie których przekazanie mogło być skutecznie przeprowadzone.

2)
Wykładni art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 604/2013 należy dokonywać w ten sposób, że sześciotygodniowy termin liczony od chwili ustania – na mocy tego przepisu – skutku zawieszającego odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie, nie podlega skróceniu o liczbę dni, przez które zainteresowana osoba była już zatrzymana po zaakceptowaniu wniosku o przejęcie lub wtórne przejęcie przez państwo, do którego ów wniosek skierowano.

3)
Wykładni art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 604/2013 należy dokonywać w ten sposób, że sześciotygodniowy termin liczony od chwili ustania – na mocy tego przepisu – skutku zawieszającego odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie, stosuje się również wówczas, gdy zainteresowana osoba nie złożyła wniosku o zawieszenie wykonania decyzji o przekazaniu.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: szwedzki.