CELEX: 62018CJ0031
Odesłanie prejudycjalne
Dyrektywa 2009/72/WE
Rynek wewnętrzny energii elektrycznej
Artykuł 2 pkt 3–6
Pojęcia systemu przesyłu energii elektrycznej i systemu dystrybucji energii elektrycznej
Kryteria rozróżnienia
Poziom napięcia
Własność instalacji
Artykuł 17 ust. 1 lit. a)
Niezależny operator systemu przesyłowego
Artykuły 24 i 26
Operator systemu dystrybucyjnego
Artykuł 32 ust. 1
Swobodny dostęp dla osób trzecich
Dostęp do energii elektrycznej średniego napięcia
Punkty wzajemnych połączeń między systemami przesyłowym i dystrybucyjnym
Zakres swobody państw członkowskich

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 2 pkt 3 i 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE (
Dz.U. 2009, L 211, s. 55
).
Wniosek ten został złożony w kontekście sporu między „Elektrorazpredelenie Yug” EAD (zwanym dalej „ER Yug”), operatorem systemu dystrybucji energii elektrycznej na części terytorium Bułgarii, a Komisia za energiyno i vodno regulirane (komisją ds. regulacji energetyki i wody, Bułgaria) (zwaną dalej „KEVR”) w przedmiocie obciążenia „BMF Port Burgas” EAD (zwanego dalej „BMF”) opłatami za dostęp do tej sieci i przesył energii elektrycznej poprzez tę sieć.
Ramy prawne
Prawo Unii
Motywy 1–3, 9, 11, 16, 17, 19 i 44 dyrektywy 2009/72 mają następujące brzmienie:
„(1)
Rynek wewnętrzny energii elektrycznej, który od 1999 r. jest stopniowo realizowany w całej Wspólnocie, ma na celu zapewnienie prawdziwej możliwości wyboru wszystkim konsumentom w Unii Europejskiej, bez względu na to, czy są to obywatele, czy przedsiębiorstwa, stworzenie nowych możliwości gospodarczych oraz zwiększenie poziomu handlu transgranicznego, aby osiągnąć w ten sposób zwiększenie wydajności, konkurencyjne ceny i wyższe standardy usług oraz przyczynić się do bezpieczeństwa dostaw i stabilności [zrównoważonego rozwoju].
(2)
Dyrektywa 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej [
Dz.U. 2003, L 176, s. 37
] wniosła znaczący wkład w tworzenie takiego rynku wewnętrznego energii elektrycznej.
(3)
Wolności, jakie [traktat FUE] gwarantuje obywatelom Unii – między innymi swobodny przepływ towarów, swoboda przedsiębiorczości oraz prawo do swobodnego świadczenia usług – są możliwe do osiągnięcia jedynie w warunkach w pełni otwartego rynku, który umożliwia wszystkim konsumentom swobodny wybór dostawców, a wszystkim dostawcom – swobodną realizację dostaw dla swoich odbiorców.
[…]
(9)
Bez skutecznego oddzielenia sieci od działalności w zakresie wytwarzania i dostaw (»skuteczny rozdział«) istnieje nieodłączne ryzyko dyskryminacji nie tylko w zakresie eksploatacji sieci, ale także w zakresie środków zachęcających przedsiębiorstwa zintegrowane pionowo do dokonywania stosownych inwestycji w swoje sieci.
[…]
(11)
Skuteczny rozdział może zostać zapewniony jedynie poprzez wyeliminowanie środków zachęcających przedsiębiorstwa zintegrowane pionowo do stosowania dyskryminacji wobec konkurentów w odniesieniu do dostępu do sieci oraz w zakresie inwestycji. Rozdział własności – który należy rozumieć jako wyznaczenie właściciela sieci na operatora systemu i zachowanie jego niezależności od wszelkich interesów związanych z dostawami i produkcją – jest wyraźnie skutecznym i stabilnym sposobem na rozwiązanie nieodłącznego konfliktu interesów oraz zapewnienie bezpieczeństwa dostaw. Z tej przyczyny Parlament Europejski w swojej rezolucji z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie perspektyw rynku wewnętrznego energii elektrycznej i gazu [
Dz.U. 2008, C 175 E, s. 206
] nawiązał do rozdziału własności na poziomie przesyłu jako najskuteczniejszego narzędzia promowania inwestycji w infrastrukturę w niedyskryminacyjny sposób, sprawiedliwego dostępu do sieci dla nowych podmiotów oraz przejrzystego rynku. Zgodnie z zasadami rozdziału własności państwa członkowskie powinny być zobowiązane do zapewnienia, że ta sama osoba lub te same osoby nie są uprawnione do sprawowania kontroli nad przedsiębiorstwem wytwarzającym lub dostarczającym energię elektryczną i jednocześnie do sprawowania kontroli lub wykonywania jakichkolwiek praw względem operatora systemu przesyłowego lub systemu przesyłowego. Z drugiej strony sprawowanie kontroli nad systemem przesyłowym lub nad operatorem systemu przesyłowego powinno wykluczać możliwość sprawowania kontroli lub wykonywania jakichkolwiek praw względem przedsiębiorstwa wytwarzającego lub dostarczającego energię elektryczną. […]
[…]
(16)
Ustanowienie operatora systemu lub operatora przesyłu niezależnych od interesów związanych z dostawami i produkcją, powinno umożliwić przedsiębiorstwu zintegrowanemu pionowo utrzymanie własności aktywów sieci przy jednoczesnym zapewnieniu skutecznego oddzielenia interesów, pod warunkiem że ten niezależny operator systemu lub ten niezależny operator przesyłu pełni wszystkie funkcje operatora systemu, oraz że wprowadzone zostaną szczegółowe uregulowania oraz szeroko zakrojone mechanizmy kontroli regulacyjnej.
(17)
W przypadku gdy w dniu 3 września 2009 r. przedsiębiorstwo będące właścicielem systemu przesyłowego jest częścią przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo, państwa członkowskie powinny otrzymać możliwość wyboru pomiędzy rozdziałem własności a ustanowieniem operatora systemu lub operatora przesyłu niezależnego od interesów związanych z dostawami i wytwarzaniem.
[…]
(19)
Pełna skuteczność opcji [rozwiązań przewidujących ustanowienie] niezależnego operatora systemu lub niezależnego operatora przesyłu powinna zostać zapewniona poprzez szczegółowe zasady uzupełniające. Zasady dotyczące niezależnego operatora przesyłu zapewnia[ją] właściwe ramy regulacyjne gwarantujące sprawiedliwą konkurencję, wystarczające inwestycje, dostęp nowych podmiotów wchodzących na rynek oraz integrację rynku energii elektrycznej. Skuteczny rozdział w oparciu o przepisy dotyczące niezależnego operatora przesyłu powinien opierać się na zestawie środków natury organizacyjnej i środków dotyczących zarządzania operatorami systemów przesyłowych oraz na zestawie środk[ów] dotyczących inwestycji, przyłączania do sieci nowych zdolności produkcyjnych i integracji rynku poprzez współpracę regionalną. […]
[…]
(44)
[…] Budowa oraz utrzymywanie niezbędnej infrastruktury sieciowej, łącznie ze zdolnością połączeń wzajemnych, powinny przyczyniać się do zapewnienia stabilnych dostaw energii elektrycznej. Utrzymywanie oraz budowa niezbędnej infrastruktury sieciowej, łącznie ze zdolnością połączeń wzajemnych i zdecentralizowanym wytwarzaniem energii elektrycznej, są istotnymi elementami w zakresie zapewniania stabilnych dostaw energii elektrycznej”.
Artykuł 1 dyrektywy 2009/72, zatytułowany „Przedmiot i zakres stosowania”, stanowi:
„Niniejsza dyrektywa ustanawia wspólne zasady dotyczące wytwarzania, przesyłu, dystrybucji i dostaw energii elektrycznej, wraz z przepisami dotyczącymi ochrony konsumentów, w celu ulepszenia i zintegrowania konkurencyjnych rynków energii [w Unii]. Ustanawia ona zasady dotyczące organizacji i funkcjonowania sektora elektroenergetycznego, otwartego dostępu do rynku, kryteriów i procedur mających zastosowanie do zaproszeń do składania ofert i do udzielania zezwoleń oraz do eksploatacji systemów. Określa ona również obowiązki usługi powszechnej i prawa konsumentów energii elektrycznej oraz wyjaśnia wymogi z zakresu konkurencji”.
Zgodnie z art. 2 tej dyrektywy, zatytułowanym „Definicje”:
„Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
[…]
3)
»przesył« oznacza transport energii elektrycznej przez wzajemnie połączony system najwyższego napięcia i wysokiego napięcia w celu dostarczenia jej do odbiorców końcowych lub do dystrybutorów, ale nie obejmuje dostaw;
4)
»operator systemu przesyłowego« oznacza osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną za eksploatację, zapewnianie utrzymania i, w razie konieczności, rozbudowę systemu przesyłowego na danym obszarze, a także, w stosownych przypadkach, za jego wzajemne połączenia z innymi systemami oraz za zapewnianie długoterminowej zdolności systemu do zaspokajania uzasadnionych potrzeb w zakresie przesyłania energii elektrycznej;
5)
»dystrybucja« oznacza transport energii elektrycznej systemami dystrybucyjnymi wysokiego, średniego i niskiego napięcia w celu dostarczenia jej do odbiorców, ale nie obejmuje dostaw;
6)
»operator systemu dystrybucyjnego« oznacza osobę fizyczną lub prawną odpowiedzialną za eksploatację, utrzymanie i, w razie konieczności, rozbudowę systemu dystrybucyjnego na danym obszarze, a także, w stosownych przypadkach, za jego wzajemne połączenia z innymi systemami oraz za zapewnianie długoterminowej zdolności systemu do zaspokajania uzasadnionych potrzeb w zakresie dystrybucji energii elektrycznej;
7)
»odbiorca« oznacza odbiorcę hurtowego lub odbiorcę końcowego energii elektrycznej;
8)
»odbiorca hurtowy« oznacza każdą osobę fizyczną lub prawną, która dokonuje zakupu energii elektrycznej w celu jej odsprzedaży wewnątrz lub na zewnątrz systemu, w którym działa;
9)
»odbiorca końcowy« oznacza odbiorcę dokonującego zakupu energii elektrycznej na własne potrzeby;
[…]
19)
»dostawa« oznacza sprzedaż, w tym również odsprzedaż energii elektrycznej odbiorcom;
[…]”.
Rozdziały IV i V dyrektywy 2009/72, które obejmują art. 9–23, zawierają przepisy znajdujące zastosowanie, odpowiednio, do eksploatacji systemów przesyłowych i niezależnych operatorów systemu przesyłowego, podczas gdy rozdział VI wspomnianej dyrektywy, który obejmuje jej art. 24–29, dotyczy eksploatacji systemów dystrybucyjnych.
Zawarty w rozdziale IV dyrektywy 2009/72 dotyczącym eksploatacji systemu przesyłowego art. 9 tej dyrektywy, zatytułowany „Rozdział systemów przesyłowych i operatorów systemów przesyłowych”, stanowi:
«1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby od dnia 3 marca 2012 r.:
a)
każde przedsiębiorstwo będące właścicielem systemu przesyłowego działało jako operator systemu przesyłowego;
b)
ta sama osoba lub te same osoby nie były uprawnione:
(i)
do bezpośredniego lub pośredniego sprawowania kontroli nad przedsiębiorstwem prowadzącym jakąkolwiek działalność w zakresie wytwarzania lub dostaw ani do bezpośredniego lub pośredniego sprawowania kontroli lub wykonywania jakichkolwiek praw względem operatora systemu przesyłowego lub względem systemu przesyłowego; ani
(ii)
do bezpośredniego lub pośredniego sprawowania kontroli nad operatorem systemu przesyłowego lub nad systemem przesyłowym, ani do bezpośredniego lub pośredniego sprawowania kontroli lub wykonywania jakichkolwiek praw względem przedsiębiorstwa prowadzącego jakąkolwiek działalność w zakresie wytwarzania lub dostaw;
c)
ta sama osoba lub osoby nie były uprawnione do powoływania członków rady nadzorczej, zarządu ani organów uprawnionych do reprezentacji prawnej przedsiębiorstwa operatora systemu przesyłowego lub systemu przesyłowego, ani do bezpośredniego [lub] pośredniego sprawowania kontroli lub wykonywania jakichkolwiek praw względem przedsiębiorstwa prowadzącego jakąkolwiek działalność w zakresie wytwarzania lub dostaw; oraz
d)
ta sama osoba nie była uprawniona do pełnienia funkcji członka rady nadzorczej, zarządu lub organów uprawnionych do reprezentacji przedsiębiorstwa, zarówno przedsiębiorstwa prowadzącego jakąkolwiek działalność w zakresie wytwarzania lub dostaw, jak i operatora systemu przesyłowego, lub [w zakresie] systemu przesyłowego.
[…]
8.   W przypadku gdy w dniu 3 września 2009 r. system przesyłowy należy do przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo, państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o niestosowaniu ust. 1.
W takim przypadku państwa członkowskie, których to dotyczy:
a)
wyznaczają niezależnego operatora systemu zgodnie z art. 13; lub
b)
stosują się do przepisów rozdziału V.
[…]”.
Zamieszczony w rozdziale V dyrektywy 2009/72 dotyczącym niezależnych operatorów systemu przesyłowego art. 17 tej dyrektywy, zatytułowany „Aktywa, urządzenia, pracownicy i tożsamość”, stanowi:
„1.   Operatorzy systemów przesyłowych mają do dyspozycji wszelkie zasoby ludzkie, techniczne, fizyczne i finansowe niezbędne do wypełniania ich obowiązków wynikających z niniejszej dyrektywy i do prowadzenia działalności w zakresie przesyłania energii elektrycznej, w szczególności:
a)
aktywa, które są niezbędne do prowadzenia działalności w zakresie przesyłania energii elektrycznej, w tym również system przesyłowy, są własnością operatora systemu przesyłowego;
[…]”.
Zamieszczony w rozdziale VI dyrektywy 2009/72 dotyczącym eksploatacji systemów dystrybucyjnych art. 24 tej dyrektywy, zatytułowany „Wyznaczanie operatorów systemów dystrybucyjnych”, stanowi:
„Państwa członkowskie wyznaczają jednego lub większą liczbę operatorów systemów dystrybucyjnych – lub zobowiązują przedsiębiorstwa posiadające systemy dystrybucyjne lub które są odpowiedzialne za systemy dystrybucyjne do ich wyznaczenia – na okres czasu, który ma być określony przez państwa członkowskie, uwzględniając efektywność i rachunek ekonomiczny. Państwa członkowskie zapewniają, aby operatorzy systemów dystrybucyjnych działali zgodnie z art. 25, 26 i 27”.
Zamieszczony w tym samym rozdziale art. 26 wskazanej dyrektywy, zatytułowany „Rozdział operatorów systemu dystrybucyjnego”, stanowi:
„1.   W przypadku gdy operator systemu dystrybucyjnego jest częścią przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo, musi on być niezależny – przynajmniej w zakresie formy prawnej, organizacji i podejmowania decyzji – od innych działalności niezwiązanych z dystrybucją. Zasady te nie tworzą obowiązku wydzielenia własności aktywów systemu dystrybucyjnego od przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo.
2.   Oprócz wymogów zawartych w ust. 1, w przypadku gdy operator systemu dystrybucyjnego stanowi część przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo, musi on być niezależny w zakresie swojej organizacji i uprawnień do podejmowania decyzji od innych działalności niezwiązanych z dystrybucją. Aby to osiągnąć, stosuje się następujące kryteria minimalne:
[…]
c)
operator systemu dystrybucyjnego musi posiadać skuteczne uprawnienia do podejmowania decyzji, niezależnie od zintegrowanego przedsiębiorstwa energetycznego, w odniesieniu do aktywów niezbędnych do eksploatacji, utrzymywania lub rozbudowy sieci. Aby móc wykonywać te zadania, operator systemu dystrybucyjnego dysponuje niezbędnymi zasobami, w tym zasobami kadrowymi, technicznymi, fizycznymi i finansowymi. […]”.
Zamieszczony w rozdziale VIII dyrektywy 2009/72, zatytułowanym „Organizacja dostępu do systemu”, art. 32 tej dyrektywy, który z kolei jest zatytułowany „Dostęp stron trzecich”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie zapewniają wdrożenie systemu dostępu stron trzecich do systemu przesyłowego i dystrybucyjnego opartego na opublikowanych taryfach, mającego zastosowanie do wszystkich uprawnionych odbiorców oraz stosowanego obiektywnie i bez dyskryminacji pomiędzy użytkownikami systemu. […]”.
Prawo bułgarskie
Artykuł 86 ust. 1 Zakon za energetikata (ustawy o energii) (DV nr 107, 2003, zwanej dalej „ZE”) stanowi:
„Przesył energii elektrycznej jest realizowany przez operatora systemu przesyłowego energii elektrycznej, który uzyskał zezwolenie na przesył energii elektrycznej […]”.
Zgodnie z art. 88 ust. 1 ZE:
„Dystrybucja energii elektrycznej i eksploatacja sieci dystrybucji energii elektrycznej są realizowane przez operatorów sieci dystrybucji energii elektrycznej – będących właścicielami takich sieci na wyodrębnionym terytorium, posiadających licencję na prowadzenie dystrybucji energii elektrycznej na danym terytorium. […]”.
Artykuł 1 przepisów uzupełniających ZE (DV nr 54, 2012) zawiera następujące definicje:
„20)   »system przesyłu energii elektrycznej« oznacza połączenie linii energetycznych i instalacji energetycznych przeznaczonych do przesyłu, przetwarzania energii elektrycznej z wysokonapięciowego na średnionapięciowe oraz redystrybucji przepływu energii elektrycznej;
[…]
22)   »system dystrybucji energii elektrycznej« oznacza połączenie linii energetycznych oraz instalacji wysokiego, średniego i niskiego napięcia, służących do dystrybucji energii elektrycznej;
[…]
44)   »przesył energii elektrycznej […]« oznacza transport energii elektrycznej [….] w sieci przesyłowej […];
[…]
49)   »dystrybucja« oznacza transport energii elektrycznej w sieciach dystrybucji”.
Artykuły 124 i 125 Naredba n
o
6 za prisaedynyavane na proizvoditeli i klienti na elektricheska energyia kam prenosnata ili kam razpredelitelnite elektricheski mrezhi (rozporządzenia nr 6 w sprawie przyłączania wytwórców energii elektrycznej i odbiorców do sieci przesyłu lub dystrybucji energii elektrycznej) z dnia 24 lutego 2014 r. ustanawiają limit własności między instalacjami operatora sieci przesyłowej i instalacjami operatora sieci dystrybucji.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
ER Yug posiada wyłączną licencję na dystrybucję energii elektrycznej wydaną w dniu 13 sierpnia 2014 r. przez KEVR, na podstawie której zapewnia dystrybucję energii elektrycznej na terytorium określonym w tej licencji, to jest w południowo-wschodniej Bułgarii, poprzez sieć dystrybucyjną, której jest operatorem.
Obszar ten obejmuje teren, na którym znajdują się terminale portowe „Burgas Zachód” i „Burgas Wschód 2”, którymi BMF, jako koncesjonariusz, zarządza i w obrębie których świadczy usługi związane z działalnością portu.
Zakłady BMF związane z terminalem portowym „Burgas Wschód 2” są podłączone do sieci elektrycznej za pośrednictwem linii średniego napięcia (20 kV) o nazwie „Novo pristanishte” („Nowy port”), która z kolei jest podłączona do urządzenia średniego napięcia (również 20 kV) podstacji przetwarzania energii elektrycznej „Ribari” („Rybacy”). Należąca do państwa linia energetyczna „Novo pristanishte” została powierzona BMF jako składnik aktywów niezbędnych do funkcjonowania objętych koncesją terminali portowych. Podstacja elektroenergetyczna „Ribari” jest własnością operatora systemu przesyłowego w Bułgarii, „Elektroenergien sistemen operator” EAD (zwanej dalej „ESO”).
Energia elektryczna transportowana w systemie przesyłowym wysokiego napięcia zarządzanym przez ESO jest przetwarzana w punktach wzajemnego połączenia między systemem przesyłowym a systemem dystrybucyjnym, w transformatorach nr 1 i 2, tak aby mogła zostać przełączona z napięcia 110 kV (wysokie napięcie) na napięcie 20 kV (średnie napięcie) i wykorzystana w urządzeniu średniego napięcia (20 kV) podstacji „Ribari”. Przyrządy do pomiaru do celów komercyjnych energii elektrycznej przesyłanej z systemu przesyłowego ESO do systemu dystrybucyjnego ER Yug, które są własnością tej drugiej spółki, są zainstalowane bezpośrednio za transformatorami nr 1 i nr 2 na poziomie połączeń odpowiadających komórkom nr 26 i nr 39 urządzenia średniego napięcia (20 kV) podstacji „Ribari”. Linia „Novo pristanishte” jest podłączona do tego urządzenia na poziomie komórki nr 44. Linia ta służy do przesyłania i dostarczania energii elektrycznej wyłącznie do BMF.
W dniu 30 września 2013 r. ER Yug i BMF zawarły umowę o świadczenie usług sieciowych, na podstawie której ER Yug udzielił BMF dostępu do systemu dystrybucji energii elektrycznej i zapewnił przesył energii elektrycznej w tym systemie w celu dostarczenia energii elektrycznej do zakładów BMF na terenie portu w Burgas.
Przedsiębiorstwo BMF uznało, że jest bezpośrednio przyłączone do systemu przesyłowego, wobec czego w dniu 6 października 2016 r. jednostronnie rozwiązało umowę z ER Yug i zawarło z ESO umowy dotyczące dostępu do sieci przesyłowej, świadczenia usług sieciowych i przesyłu energii w celu dostarczenia energii elektrycznej do wyżej wymienionych zakładów BMF. Na podstawie tych umów ESO zainstalowało własne przyrządy do pomiaru, do celów komercyjnych, energii elektrycznej przesyłanej poprzez linię elektroenergetyczną „Novo pristanishte”.
Niemniej jednak spółka ER Yug, biorąc pod uwagę fakt, że zakłady te były nadal podłączone do systemu dystrybucyjnego, w dalszym ciągu pobierała od BMF opłaty za dostęp do systemu dystrybucyjnego i przesył energii elektrycznej w tym systemie.
BMF skierował sprawę do KEVR, który w decyzji nr Zh-37 z dnia 28 lutego 2017 r. uznał, że po upływie okresu wypowiedzenia umowy z BMF spółka ER Yug nie jest już uprawniona do pobierania od BMF opłat za dostęp do systemu dystrybucji energii elektrycznej i za przesył w tym systemie. KEVR uznał, że przedmiotowe zakłady BMF są bezpośrednio podłączone do systemu przesyłu energii elektrycznej ESO i że w związku z tym BMF ma bezpośredni dostęp do tego systemu. KEVR nakazał zatem spółce ER Yug, po pierwsze, zaprzestać naliczania opłat wobec BMF za dostęp do systemu dystrybucyjnego i przesył energii elektrycznej w tym systemie, a po drugie, skorygować opłaty naliczone po upływie okresu wypowiedzenia umowy zawartej z BMF.
Spółka ER Yug odwołała się od tej decyzji do Administrativen sad Sofia-grad (sądu administracyjnego w Sofii, Bułgaria).
W ramach postępowania toczącego się przed tym sądem spółka ER Yug podniosła, że dopóki BMF jest podłączony do systemu dystrybucji energii elektrycznej, nie może odstąpić od umowy o dostęp do energii elektrycznej i jej przesyłanie za pośrednictwem tego systemu. W świetle dyrektywy 2009/72 decydującym elementem przy dokonywaniu rozróżnienia między systemem przesyłu energii elektrycznej a systemem dystrybucji energii elektrycznej jest poziom napięcia przekazywanej energii elektrycznej, to znaczy z jednej strony bardzo wysokie i wysokie napięcie w systemie przesyłowym, a z drugiej strony wysokie, średnie i niskie napięcie w systemie dystrybucyjnym. Definicja przesyłu energii elektrycznej przewidziana w art. 1 pkt 20 i 44 przepisów uzupełniających ZE jest zatem niezgodna z definicją zawartą w art. 2 pkt 3 dyrektywy 2009/72, która ze względu na jej bezpośredni skutek i zasadę pierwszeństwa prawa Unii powinna być stosowana bezpośrednio. Zdaniem spółki ER Yug oznacza to, że świadczenie usług poprzez sieć średniego napięcia stanowi działalność w zakresie dystrybucji energii elektrycznej. Operator systemu przesyłowego ESO nie ma prawa podłączania swoich klientów do urządzenia średniego napięcia ani świadczenia usług sieciowych średniego napięcia, ponieważ działalność ta stanowi część usług dystrybucji energii elektrycznej, na które spółka ER Yug posiada wyłączną licencję na terytorium, na którym znajdują się zakłady BMF.
BMF twierdzi natomiast, że jego zakłady są połączone bezpośrednio z systemem przesyłu energii elektrycznej poprzez podstację „Ribari”, której właścicielem jest ESO. Zatem z uwagi na fakt, że ani ta podstacja, ani podłączona do niej linia „Novo pristanishte” nie są własnością spółki ER Yug, nie powinny one być postrzegane jako elementy systemu dystrybucji energii elektrycznej. BMF uważa zatem, że licencja ER Yug nie spełnia warunków koniecznych do świadczenia usług dostępu i przesyłu energii elektrycznej za pośrednictwem systemu dystrybucyjnego energii elektrycznej, wobec czego nie może naliczać opłat za takie usługi. Ponadto ZE nie zawiera żadnego przepisu, który zakazywałby odbiorcy podłączenie się bezpośrednio do systemu przesyłu energii elektrycznej.
Sąd odsyłający zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie należy ustalić, do jakiej sieci elektrycznej – sieci dystrybucyjnej czy przesyłowej, są podłączone zakłady BMF, o których mowa w niniejszej sprawie, a zatem z którym operatorem przedsiębiorstwo to powinno rozliczać się za świadczenie usług sieciowych. Należy określić właściwe kryterium rozróżniające między działalnością w zakresie „przesyłu” a działalnością w zakresie „dystrybucji” energii elektrycznej oraz między pojęciami „systemu przesyłowego” a „systemu dystrybucyjnego”. Jeśli poziom napięcia miałby bowiem zostać uznany za jedyne kryterium rozróżniające między tymi działalnościami, to ponieważ linia „Novo pristanishte” jest podłączona do urządzenia średniego napięcia w podstacji „Ribari”, to BMF musiałoby dokonywać opłat za usługi sieciowe na rzecz spółki ER Yug, która miałaby wyłączne prawo do świadczenia usług sieciowych na rzecz wszystkich klientów podłączonych na poziomie średniego napięcia na terytorium objętym jej licencją, bez względu na to, czy jest właścicielem danych instalacji, czy nie.
Sąd ten, podobnie jak większość sądów bułgarskich, uważa, że z art. 88 ust. 1 ZE, art. 124 i 125 rozporządzenia nr 6 w sprawie przyłączania wytwórców energii elektrycznej i odbiorców do sieci przesyłu lub dystrybucji energii elektrycznej, jak również z samej licencji przyznanej spółce ER Yug wynika, że ustawodawca krajowy przyjął jako kryterium rozróżniające między systemem przesyłowym a systemem dystrybucyjnym kryterium własności instalacji elektrycznych, które mogą należeć do operatora systemu przesyłowego bądź do operatora systemu dystrybucyjnego. Jeśli chodzi o poziom napięcia, stanowisko ustawodawcy krajowego nie jest równie jasne. Z definicji zawartych w art. 2 pkt 3 i 5 dyrektywy 2009/72 wynika jednak, że dla prawodawcy Unii jedynym istotnym kryterium jest poziom napięcia przesyłanej energii elektrycznej, co zostało potwierdzone przez Trybunał w pkt 48 wyroku z dnia 22 maja 2008 r., citiworks (
C‑439/06
,
EU:C:2008:298
).
W tych okolicznościach Administrativen sad Sofia-grad (sąd administracyjny w Sofii) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy przepisy art. 2 pkt 3 i 5 dyrektywy [2009/72] należy interpretować w ten sposób, że jedynym kryterium rozgraniczenia między siecią dystrybucji energii elektrycznej a siecią przesyłu energii elektrycznej, odpowiednio między działalnością polegającą na »dystrybucji« a działalnością polegającą na »przesyle« energii elektrycznej, jest poziom napięcia i państwa członkowskie – pomimo przysługującej im swobody kierowania użytkowników sieci do danego rodzaju sieci (przesyłowej lub dystrybucyjnej) – nie mogą ustanowić jako dodatkowego kryterium rozgraniczenia działalności przesyłowej i dystrybucyjnej własności aktywów, które są wykorzystywane w celu prowadzenia tej działalności?
2)
W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze, czy odbiorców energii elektrycznej przyłączonych do sieci elektrycznej średniego napięcia należy uznać zawsze za odbiorców operatora sieci dystrybucji energii elektrycznej licencjonowanego w odniesieniu do odpowiedniego terytorium, niezależnie od własności urządzeń, do których bezpośrednio przyłączono instalacje elektryczne tych odbiorców, i niezależnie od stosunków umownych wiążących odbiorców bezpośrednio z operatorem sieci przesyłowej?
3)
W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pytanie pierwsze, czy zgodnie z rozumieniem i celami dyrektywy 2009/72 dopuszczalne jest istnienie krajowych przepisów, takich jak przepis zawarty w art. 1 pkt 44 w związku z pkt 20 przepisów uzupełniających ustawy ZE, zgodnie z którym to przepisem »przesyłem energii elektrycznej« jest transport energii elektrycznej przez sieć przesyłu, a »siecią przesyłu energii elektrycznej« jest »zbiór linii elektrycznych i instalacji elektrycznych służących do przesyłu, transformacji energii elektrycznej z wysokiego na średnie napięcie oraz redystrybucja przepływów energii elektrycznej«? Czy zgodne z dyrektywą [2009/72] jest, przy spełnieniu takiego samego warunku, istnienie krajowych przepisów, takich jak art. 88 ust. 1 ustawy ZE, zgodnie z którym »[d]ystrybucja energii elektrycznej i eksploatacja sieci dystrybucji energii elektrycznej są realizowane przez operatorów sieci dystrybucji energii elektrycznej – będących właścicielami takich sieci na wyodrębnionym terytorium, licencjonowanych do prowadzenia dystrybucji energii elektrycznej na odpowiednim terytorium«?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie dopuszczalności
BMF twierdzi, że przedstawione pytania nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu rozpatrywanego w postępowaniu głównym, wobec czego są niedopuszczalne. Spór ten dotyczy wyłącznie prawa danego użytkownika do rozwiązania umowy o dostęp do energii elektrycznej zawartej bezpodstawnie ze spółką, ER Yug, która nie jest właścicielem sieci dostarczającej energię elektryczną ani nie jest odpowiedzialna za zarządzanie urządzeniami tej sieci i ich funkcjonowanie. W tym kontekście zasadniczą kwestią, która wymaga rozstrzygnięcia, jest to, czy dany użytkownik ma prawo być przyłączony do instalacji, której właścicielem jest niezależny operator systemu przesyłu energii elektrycznej. Tymczasem sąd odsyłający podnosi pozbawione znaczenia kwestie dotyczące pojęć „przesyłu” i „dystrybucji” energii elektrycznej. Wykładnia przepisów prawa Unii mających zastosowanie w niniejszej sprawie nie budzi zresztą żadnych wątpliwości, a ponadto przepisy te zostały przetransponowane do prawa bułgarskiego.
W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w ramach współpracy pomiędzy Trybunałem i sądami krajowymi ustanowionej w art. 267 TFUE jedynie do sądu krajowego, przed którym zawisł spór i na którym spoczywa odpowiedzialność za przyszły wyrok, należy, z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, zarówno ocena, czy dla wydania wyroku jest mu niezbędne uzyskanie orzeczenia prejudycjalnego, jak i ocena znaczenia pytań, które zadaje on Trybunałowi. W związku z tym, jeśli postawione pytania dotyczą wykładni prawa Unii, Trybunał jest w zasadzie zobowiązany do wydania orzeczenia (zob. w szczególności wyrok z dnia 26 października 2017 r., Balgarska energiyna borsa,
C‑347/16
,
EU:C:2017:816
, pkt
).
Domniemanie istotnego charakteru pytań prejudycjalnych zadanych przez sądy krajowe może być obalone jedynie w drodze wyjątku, gdy okaże się w sposób oczywisty, że żądana wykładnia prawa Unii nie ma żadnego związku ze stanem faktycznym lub przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, gdy problem ma charakter hipotetyczny lub też gdy Trybunał nie posiada wystarczającej wiedzy na temat okoliczności faktycznych i prawnych, aby odpowiedzieć na zadane mu pytania w użyteczny sposób. Celem wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym nie jest bowiem formułowanie opinii o charakterze doradczym w odpowiedzi na ogólne lub hipotetyczne pytania, ale faktyczne zaspokojenie potrzeby skutecznego rozstrzygnięcia sporu dotyczącego prawa Unii (zob. w szczególności wyrok z dnia 26 października 2017 r., Balgarska energiyna borsa,
C‑347/16
,
EU:C:2017:816
, pkt
).
W niniejszej sprawie należy zauważyć, że pytania przedstawione przez sąd krajowy w ramach sporu między operatorem systemu dystrybucji energii elektrycznej a użytkownikiem, który twierdzi, że jest bezpośrednio podłączony do systemu przesyłowego w celu uzyskania dostępu do energii elektrycznej średniego napięcia, dotyczą w szczególności wykładni pojęć „dystrybucji” i „przesyłu” energii elektrycznej, zawartych w art. 2 pkt 3 i 5 dyrektywy 2009/72, w celu ustalenia, po pierwsze, czy uregulowania krajowe, takie jak analizowane w postępowaniu głównym, które definiują pojęcia systemów przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej, są zgodne ze wskazanymi przepisami dyrektywy, a po drugie, do którego z tych systemów dany użytkownik powinien być przyłączony w okolicznościach badanych w postępowaniu głównym, a w konsekwencji, na rzecz którego z operatorów powinien on uiszczać opłaty za dostęp do dostarczanej energii elektrycznej i jej przesył.
W tym stanie rzeczy nie wydaje się, aby pytania prejudycjalne, które dotyczą wykładni przepisów prawa Unii w ramach sporu zawisłego przed sądem krajowym, były oczywiście pozbawione znaczenia.
W tym względzie nieistotne jest to, że wykładnia owych przepisów nie budzi żadnych wątpliwości, ani to, że zostały one wdrożone do prawa krajowego, ponieważ rozważania te odnoszą się do istoty odpowiedzi, jaka ma zostać udzielona na przedstawione pytania, a nie do kwestii ich dopuszczalności.
W związku z tym pytania te należy uznać za dopuszczalne.
W przedmiocie pytań pierwszego i trzeciego
Poprzez pytania pierwsze i trzecie, które należy przeanalizować łącznie, sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 2 pkt 3 i 5 dyrektywy 2009/72 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, takiemu jak to, o którym mowa w postępowaniu głównym, które, po pierwsze, definiuje pojęcia systemu przesyłu energii elektrycznej i systemu dystrybucji energii elektrycznej nie tylko w oparciu o kryterium poziomu napięcia elektrycznego, ale także w oparciu o kryterium własności aktywów wykorzystywanych do prowadzenia działalności, odpowiednio, w zakresie przesyłu i dystrybucji, a po drugie, przewiduje, że przekształcanie energii elektrycznej w celu umożliwienia przejścia z wysokiego napięcia na średnie napięcie wchodzi w zakres działalności systemu przesyłu energii elektrycznej.
Należy przypomnieć, że przedmiotem dyrektywy 2009/72, jak wynika z jej art. 1, jest określenie wspólnych zasad odnoszących się w szczególności do przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej w celu ulepszenia i zintegrowania konkurencyjnych rynków energii elektrycznej w Unii.
Jak wynika z motywu 3 dyrektywy 2009/72, jej celem jest w szczególności osiągnięcie w pełni otwartego rynku, który umożliwia wszystkim konsumentom swobodny wybór dostawców, a wszystkim dostawcom – swobodną realizację dostaw dla ich odbiorców, tak aby został ukończony proces tworzenia rynku wewnętrznego energii elektrycznej (wyrok z dnia 28 listopada 2018 r., Solvay Chimica Italia i in.,
C‑262/17, C‑263/17 i C‑273/17
,
EU:C:2018:961
, pkt
,
).
W tym kontekście zapewnienie niedyskryminacyjnego, przejrzystego i racjonalnie wycenionego dostępu do systemów dystrybucji i przesyłu energii elektrycznej jest niezbędnym elementem właściwego funkcjonowania konkurencji i ma zasadnicze znaczenie (zob. analogicznie wyroki: z dnia 22 maja 2008 r., citiworks,
C‑439/06
,
UE:C:2008:298
, pkt
; z dnia 9 października 2008 r., Sabatauskas i in.,
C‑239/07
,
UE:C:2008:551
, pkt
).
W szczególności, jak wielokrotnie podkreślał już Trybunał, przewidziany w art. 32 ust. 1 zdania pierwsze i drugie dyrektywy 2009/72 swobodny dostęp stron trzecich do systemów dystrybucji i przesyłu stanowi jeden z zasadniczych środków, które państwa członkowskie są zobowiązane wprowadzić w życie w celu zakończenia procesu tworzenia rynku wewnętrznego energii elektrycznej (wyrok z dnia 28 listopada 2018 r., Solvay Chimica Italia i in.,
C‑262/17, C‑263/17 i C‑273/17
,
EU:C:2018:961
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Aby osiągnąć te cele, dyrektywa 2009/72 wymaga, jak wynika z jej motywu 9, skutecznego prawnego i funkcjonalnego oddzielenia sieci od działalności związanej z wytwarzaniem i dostawami, aby uniknąć dyskryminacji nie tylko w zakresie eksploatacji sieci, ale również w zakresie zachęt dla przedsiębiorstw zintegrowanych pionowo do wystarczających inwestycji w swoje sieci.
Dyrektywa 2009/72 nie zawiera definicji pojęć systemu przesyłowego i systemu dystrybucyjnego jako takich. Natomiast w art. 2 pkt 3 tej dyrektywy zdefiniowano pojęcie „przesyłu” jako oznaczające transport energii elektrycznej przez wzajemnie połączony system najwyższego napięcia i wysokiego napięcia w celu dostarczenia jej do odbiorców końcowych lub do dystrybutorów, z wyłączeniem samej „dostawy”. Z kolei w art. 2 pkt 5 wspomnianej dyrektywy zdefiniowano pojęcie „dystrybucji” jako transport energii elektrycznej systemami dystrybucyjnymi wysokiego, średniego i niskiego napięcia w celu dostarczenia jej do odbiorców, z wyłączeniem samej „dostawy”. W myśl art. 2 pkt 19 rzeczonej dyrektywy pojęcie „dostawy” należy rozumieć jako sprzedaż energii elektrycznej odbiorcom (zob. analogicznie wyrok z dnia 22 maja 2008 r., citiworks,
C‑439/06
,
EU:C:2008:298
, pkt
; a także podobnie wyrok z dnia 28 listopada 2018 r., Solvay Chimica Italia i in.,
C‑262/17, C‑263/17 i C‑273/17
,
EU:C:2018:961
, pkt
).
Ponieważ definicje te nie zawierają żadnego wyraźnego odesłania do prawa państw członkowskich, z wymogów dotyczących zarówno jednolitego stosowania prawa Unii, jak i z zasady równego traktowania wynika, że powinny one być interpretowane w całej Unii w sposób autonomiczny i jednolity (zob, w szczególności wyrok z dnia 11 kwietnia 2019 r., Tarola,
C‑483/17
,
EU:C:2019:309
, pkt
).
Z definicji tych jasno wynika, po pierwsze, że system przesyłowy jest systemem połączonym, który służy doprowadzaniu energii elektrycznej bardzo wysokiego i wysokiego napięcia, przeznaczonej do sprzedaży odbiorcom końcowym lub dystrybutorom i, po drugie, że system dystrybucyjny jest systemem, który służy doprowadzaniu energii elektrycznej wysokiego, średniego lub niskiego napięcia, przeznaczonej do sprzedaży odbiorcom hurtowym i odbiorcom końcowym (zob. analogicznie wyroki: z dnia 22 maja 2008 r., citiworks,
C‑439/06
,
EU:C:2008:298
, pkt
; z dnia 28 listopada 2018 r., Solvay Chimica Italia i in.,
C‑262/17, C‑263/17 i C‑273/17
,
EU:C:2018:961
, pkt
).
Wynika stąd, po pierwsze, że w odniesieniu do charakteru systemów przesyłowych i dystrybucyjnych w rozumieniu dyrektywy 2009/72 oraz ilości energii elektrycznej dostarczanej przez te systemy jedynie napięcie doprowadzanej energii elektrycznej stanowi właściwe kryterium rozróżniające pozwalające na ustalenie, czy dana sieć stanowi system przesyłowy czy dystrybucyjny w rozumieniu tej dyrektywy (zob. analogicznie wyroki: z dnia 22 maja 2008 r., citiworks,
C‑439/06
,
EU:C:2008:298
, pkt
; z dnia 28 listopada 2018 r., Solvay Chimica Italia i in.,
C‑262/17, C‑263/17 i C‑273/17
,
EU:C:2018:961
, pkt
).
Trybunał wyjaśnił już zatem, że ani data utworzenia takiego systemu, ani okoliczność, że ów system, do którego przyłączona jest ograniczona liczba jednostek produkcyjnych i odbiorczych, jest przeznaczony do celów konsumpcji własnej i zarządzany przez podmiot prywatny, ani jego wielkość czy jego poziom zużycia energii elektrycznej, nie stanowią w tym względzie właściwych kryteriów, ponieważ prawodawca Unii nie zamierzał wyłączać z zakresu zastosowania tej dyrektywy, na podstawie takich kryteriów, niektórych systemów dystrybucyjnych lub przesyłowych (zob. analogicznie wyroki: z dnia 22 maja 2008 r., citiworks,
C‑439/06
,
EU:C:2008:298
, pkt
; z dnia 28 listopada 2018 r., Solvay Chimica Italia i in.,
C‑262/17, C‑263/17 i C‑273/17
,
EU:C:2018:961
, pkt
,
).
Po drugie, z definicji zawartych w art. 2 ust. 3 i 5 dyrektywy 2009/72 wynika, że w odniesieniu do celu systemów przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej w rozumieniu tej dyrektywy właściwym kryterium rozróżniającym jest – jak wskazał rzecznik generalny w pkt 51 i 53 opinii – kategoria odbiorców, dla których przekazywana energia elektryczna jest przeznaczona, a mianowicie system przesyłowy jest wykorzystywany do sprzedaży energii elektrycznej odbiorcom końcowym lub dystrybutorom, podczas gdy system dystrybucyjny jest przeznaczony do sprzedaży energii elektrycznej odbiorcom hurtowym lub odbiorcom końcowym.
Wynika stąd, że systemy, których funkcją jest z jednej strony doprowadzanie energii elektrycznej bardzo wysokiego i wysokiego napięcia w celu jej sprzedaży odbiorcom końcowym lub dystrybutorom, a z drugiej strony doprowadzanie energii elektrycznej wysokiego, średniego lub niskiego napięcia w celu jej sprzedaży odbiorcom hurtowym lub odbiorcom końcowym, należy uznać odpowiednio za systemy przesyłowe i systemy dystrybucyjne objęte zakresem zastosowania dyrektywy 2009/72 (zob. podobnie wyrok z dnia 28 listopada 2018 r., Solvay Chimica Italia i in.,
C‑262/17, C‑263/17 i C‑273/17
,
EU:C:2018:961
, pkt
).
Co prawda, jako że celem dyrektywy 2009/72 jest stopniowe ustanowienie w pełni funkcjonalnego rynku wewnętrznego energii elektrycznej, dyrektywa ta nie harmonizuje w pełni przepisów dotyczących w szczególności przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej (zob. podobnie wyroki: z dnia 1 lipca 2014 r., Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, pkt
; z dnia 6 grudnia 2018 r., FENS,
C‑305/17
,
EU:C:2018:986
, pkt
–
).
Ponadto, choć w art. 2 pkt 3 i 5 dyrektywy 2009/72 określono kryteria pozwalające na rozróżnienie pojęć systemu przesyłowego i systemu dystrybucji energii elektrycznej, to jednak pozostawiono państwom członkowskim – o czym świadczy w szczególności pokrywanie się zakresów zawartych tam definicji w odniesieniu do wysokiego napięcia i wskazanych odbiorców – pewne pole manewru przy wdrażaniu tych kryteriów.
W związku z tym, wobec braku w dyrektywie przepisu regulującego tę kwestię, państwa członkowskie – pod warunkiem że przestrzegają dokonanego we wspomnianym art. 2 pkt 3 i 5 rozróżnienia między bardzo wysokim, wysokim, średnim i niskim napięciem – pozostają właściwe, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 64 opinii, do określenia dokładnych progów umożliwiających wyodrębnienie tych różnych poziomów napięcia.
Podobnie, skoro w świetle art. 2 pkt 4 i 6 dyrektywy 2009/72 zarówno operator systemu przesyłowego, jak i operator systemu dystrybucyjnego mogą być odpowiedzialni za odpowiednie połączenia wzajemne między tymi systemami, to państwa członkowskie mogą swobodnie określać, przestrzegając przy tym definicji zawartych w art. 2 pkt 3 i 5, czy punkty połączeń wzajemnych należą do systemu przesyłowego, czy do systemu dystrybucyjnego.
W konsekwencji uregulowanie krajowe, takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które przewiduje, że przetwarzanie energii elektrycznej w podstacji elektrycznej w celu umożliwienia przejścia z wysokiego napięcia na średnie napięcie wchodzi w zakres działalności systemu przesyłowego, nie wykracza poza zakres swobody, jakim dysponują państwa członkowskie przy wdrażaniu art. 2 pkt 3 i 5 dyrektywy 2009/72, w sytuacji gdy decyzja ta, którą prawodawca Unii pozostawił w gestii państw członkowskich, jest podejmowana na podstawie poziomu napięcia.
Natomiast w obliczu ryzyka podważenia autonomicznej i jednolitej wykładni art. 2 pkt 3 i 5 dyrektywy 2009/72 państwa członkowskie nie mogą wprowadzać dodatkowych kryteriów rozróżniających, innych niż kryteria dotyczące poziomu napięcia i kategorii odbiorców, do których dostarczana jest energia elektryczna, w celu zdefiniowania pojęć systemów dystrybucyjnych i przesyłowych.
Jak podkreślił bowiem rzecznik generalny w pkt 60 i 61 opinii, choć dyrektywa 2009/72 nie wprowadza pełnej i wyczerpującej harmonizacji wszystkich aspektów, które reguluje, to pojęcia systemu przesyłowego i systemu dystrybucyjnego w rozumieniu tej dyrektywy mają podstawowe znaczenie dla jej struktury, ponieważ w celu urzeczywistnienia wewnętrznego rynku energii elektrycznej dyrektywa ta – jak wynika z przepisów zawartych w jej rozdziałach IV–VI i jak wskazano już w pkt 42 niniejszego wyroku – wymaga skutecznego prawnego i funkcjonalnego oddzielenia tych systemów oraz ustanawia w stosunku do owych systemów i ich operatorów odrębne zasady.
W tych okolicznościach państwa członkowskie są zobowiązane – w celu zapewnienia jednolitego stosowania dyrektywy 2009/72, co pozwoli utworzyć konkurencyjny rynek, o którym mowa w tej dyrektywie – do zdefiniowania pojęć systemów dystrybucji i przesyłu energii elektrycznej w rozumieniu tej dyrektywy, wyłącznie na podstawie dwóch kryteriów określonych w jej art. 2 pkt 3 i 5, dotyczących odpowiednio poziomu napięcia i kategorii odbiorców, do których energia elektryczna jest doprowadzana.
Wynika stąd, że państwa członkowskie nie mogą rozróżniać pojęć systemów dystrybucji i przesyłu energii elektrycznej w rozumieniu dyrektywy 2009/72 w oparciu o kryterium dodatkowe w stosunku do kryteriów przewidzianych w art. 2 pkt 3 i 5 tej dyrektywy.
Należy zatem stwierdzić, że przepisy te stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, takiemu jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, w którym przyjęto, że kryterium rozróżnienia między systemem przesyłowym i systemem dystrybucyjnym stanowi nie tylko poziom napięcia elektrycznego, ale także własność danych instalacji elektrycznych.
Ponadto w odniesieniu do hipotezy wskazanej przez sąd odsyłający, według której takie kryterium rozróżniające wynika w szczególności z wykładni tego uregulowania przyjętej przez większość sądów krajowych, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wynikające z dyrektywy zobowiązanie państw członkowskich do osiągnięcia wskazanego w niej rezultatu, jak również wynikająca z art. 4 ust. 3 TUE powinność podjęcia wszelkich właściwych środków ogólnych lub szczególnych w celu zapewnienia wykonania tego zobowiązania, ciążą na wszystkich organach tych państw, w tym, w granicach ich kompetencji, na organach sądowych (wyrok z dnia 14 maja 2019 r., CCOO,
C‑55/18
,
EU:C:2019:402
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z powyższego wynika, że stosując prawo krajowe, sądy krajowe muszą przy dokonywaniu jego wykładni uwzględnić całość norm tego prawa i w oparciu o uznane w porządku krajowym metody wykładni uczynić wszystko, by możliwie w jak najszerszym zakresie interpretować je w świetle treści i celów danej dyrektywy, tak by doprowadzić do osiągnięcia zamierzonego przez nią skutku, realizując tym samym normę ustanowioną w art. 288 akapit trzeci TFUE (wyrok z dnia 14 maja 2019 r., CCOO,
C‑55/18
,
EU:C:2019:402
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Wymóg dokonywania takiej wykładni zgodnej może w szczególności obejmować konieczność zmiany krajowego orzecznictwa przez sądy krajowe, jeżeli opiera się ono na interpretacji prawa krajowego, której nie da się pogodzić z celami dyrektywy (wyrok z dnia 14 maja 2019 r., CCOO,
C‑55/18
,
EU:C:2019:402
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Należy także zaznaczyć, że w przypadku gdy państwo członkowskie, tak jak Republika Bułgarii, postanowiło – w celu rozdziału zarządzania systemem przesyłowym energii elektrycznej oraz działalności w zakresie wytwarzania i dostawy energii elektrycznej – skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 9 ust. 8 lit. b) dyrektywy 2009/72, co pozwala mu na niestosowanie przepisów ust. 1 tego artykułu, odnoszących się do rozdziału struktur własności, aby powołać niezależnego operatora systemu przesyłowego, taki wybór oznacza dla tego państwa członkowskiego obowiązek dostosowania się do wymogów rozdziału V dyrektywy, w którym zawarty jest art. 17 ust. 1 lit. a) (zob. podobnie wyrok z dnia 26 października 2017 r., Balgarska energiyna borsa,
C‑347/16
,
EU:C:2017:816
, pkt
,
,
).
Tymczasem ten ostatni przepis wyraźnie wymaga, aby niezależni operatorzy systemów przesyłowych byli właścicielami aktywów niezbędnych do prowadzenia działalności w zakresie przesyłu energii elektrycznej, w szczególności systemu przesyłowego, w celu zapewnienia, zgodnie z motywami 16, 17 i 19 dyrektywy 2009/72, pełnej i rzeczywistej niezależności tych operatorów od działalności w zakresie wytwarzania i dostaw (zob. podobnie wyrok z dnia 26 października 2017 r., Balgarska energiyna borsa,
C‑347/16
,
EU:C:2017:816
, pkt
).
Natomiast przepisy dyrektywy 2009/72 mające zastosowanie do operatorów systemu dystrybucyjnego, które są zawarte w rozdziale VI, obejmującym art. 24–29, nie nakładają takiego wymogu w odniesieniu do operatorów systemów dystrybucyjnych.
Artykuł 26 dyrektywy 2009/72 dotyczący rozdziału operatorów systemu dystrybucyjnego stanowi jedynie, z jednej strony w ust. 1, że gdy operator systemu dystrybucyjnego jest częścią przedsiębiorstwa zintegrowanego pionowo, musi on być niezależny, przynajmniej w zakresie formy prawnej, organizacji i podejmowania decyzji, od innych działań niezwiązanych z dystrybucją, przy czym nie jest on jednak zobowiązany do wydzielenia własności swych aktywów od tego przedsiębiorstwa.
Z drugiej strony zgodnie z art. 26 ust. 2 lit. c) operator systemu dystrybucyjnego musi co najwyżej „posiadać skuteczne uprawnienia do podejmowania decyzji”, niezależnie od zintegrowanego przedsiębiorstwa energetycznego, w odniesieniu do aktywów niezbędnych do eksploatacji, utrzymania lub rozbudowy sieci.
Jednakże, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 74 opinii, choć ustalony w prawie krajowym wymóg, aby operator systemu dystrybucyjnego był właścicielem tego systemu, nie wynika z dyrektywy 2009/72, to może on – podobnie jak wymóg przewidziany dla operatorów systemów przesyłowych w art. 9 ust. 1 lit. a) i w art. 17 ust. 1 lit. a) rzeczonej dyrektywy – wzmacniać rzeczywisty rozdział między różnymi poziomami działalności w sektorze energii elektrycznej.
Wydaje się, że taki wymóg jest również w stanie zachęcić operatora systemu dystrybucyjnego do inwestowania w swoją sieć i tym samym przyczynić się do osiągnięcia jednego z celów dyrektywy 2009/72, którym jest – jak wynika w szczególności z jej motywów 9, 11, 19 i 44 tego aktu – wspieranie inwestycji w infrastrukturę dla zapewnienia stabilnych dostaw energii elektrycznej.
Jednakże wymóg ten nie może stać na przeszkodzie realizacji wyznaczonego w tej dyrektywie celu, polegającego – jak wynika z pkt 38–40 niniejszego wyroku – na ustanowieniu otwartego rynku wewnętrznego energii elektrycznej, na którym zapewnione jest prawidłowe funkcjonowanie konkurencji.
W szczególności, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 78–81 opinii, w sytuacji gdy ze względu na poziom napięcia i kategorię odbiorców, do których przesyłana jest energia elektryczna, dany system należy uznać – zgodnie z art. 2 pkt 3 i 5 dyrektywy 2009/72 – za system dystrybucyjny, wymóg, aby operator tego systemu dystrybucyjnego był jego właścicielem, nie może skutkować wyłączeniem zastosowania wobec tego systemu przepisów tej dyrektywy, którym powinien on podlegać.
W tym względzie należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż państwa członkowskie nie mogą przypisywać systemów objętych zakresem zastosowania tej dyrektywy do kategorii systemów dystrybucyjnych odrębnej od tych, które zostały wyraźnie ustanowione w tej dyrektywie, w szczególności w celu przyznania im nieprzewidzianych w dyrektywie zwolnień (zob. podobnie wyrok z dnia 28 listopada 2018 r., Solvay Chimica Italia i in.,
C‑262/17, C‑263/17 i C‑273/17
,
EU:C:2018:961
, pkt
).
W związku z tym państwo członkowskie nie może wyłączyć z zakresu pojęcia systemu dystrybucyjnego systemu wykorzystywanego do przekazywania energii elektrycznej wysokiego, średniego i niskiego napięcia w celu jej sprzedaży odbiorcom hurtowym lub odbiorcom końcowym wyłącznie na tej podstawie, że operator tego systemu nie jest jego właścicielem.
Ponadto, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 82 i 83 opinii, wymóg, aby sieć dystrybucyjna była własnością jej operatora, nie może prowadzić do przyznania temu operatorowi nieograniczonego w czasie monopolu na dystrybucję energii elektrycznej na danym terytorium, ponieważ taki wymóg może stanowić dla osób trzecich barierę wejścia na rynek. Do sądu odsyłającego należy jednak ocena, czy ów warunek może wywołać takie skutki.
W świetle wszystkich powyższych rozważań, na pytania pierwsze i trzecie należy odpowiedzieć, że art. 2 pkt 3 i 5 dyrektywy 2009/72 należy interpretować w ten sposób, że:
–
nie sprzeciwia się on uregulowaniu krajowemu, takiemu jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, które przewiduje, że przekształcanie napięcia energii elektrycznej w celu umożliwienia przejścia z wysokiego napięcia na średnie napięcie wchodzi w zakres działalności systemu przesyłu energii elektrycznej,
–
natomiast sprzeciwia się on takim uregulowaniom, które definiują pojęcia systemu przesyłu energii elektrycznej i systemu dystrybucji energii elektrycznej nie tylko na podstawie kryterium poziomu napięcia, ale również na podstawie kryterium własności aktywów wykorzystywanych do prowadzenia działalności odpowiednio w zakresie przesyłu i dystrybucji.
Taka wykładnia pozostaje jednak bez uszczerbku, po pierwsze, dla stosowania art. 17 ust. 1 lit. a) wskazanej dyrektywy, zgodnie z którym niezależny operator systemu przesyłowego musi być właścicielem tego systemu, a po drugie, dla prawa państw członkowskich do nałożenia na operatora systemu dystrybucyjnego obowiązku bycia właścicielem tego systemu, pod warunkiem jednak – co powinien ustalić sąd odsyłający – że wymóg ten nie utrudnia realizacji celów wyznaczonych w tej dyrektywie, w szczególności poprzez wyłączenie zastosowania wobec takiego systemu reguł, którym w myśl tej dyrektywy powinien on podlegać.
W przedmiocie pytania drugiego
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy dyrektywę 2009/72 należy interpretować w ten sposób, że użytkownika podłączonego do sieci elektrycznej na poziomie urządzenia średniego napięcia należy siłą rzeczy uznać za odbiorcę operatora systemu dystrybucji energii elektrycznej posiadającego wyłączną licencję na dystrybucję energii elektrycznej na danym terytorium, nawet jeżeli ten ostatni nie jest właścicielem tej instalacji i bez względu na charakter stosunku umownego łączącego tego użytkownika z operatorem systemu przesyłu energii elektrycznej.
W tym względzie należy przypomnieć, że swobodny dostęp stron trzecich do systemów dystrybucji i przesyłu energii elektrycznej, ustanowiony w art. 32 ust. 1 zdania pierwsze i drugie dyrektywy 2009/72, stanowi, jak już wskazano w pkt 41 niniejszego wyroku, jeden z podstawowych środków, które państwa członkowskie są zobowiązane wdrożyć w celu urzeczywistnienia wewnętrznego rynku energii elektrycznej.
To prawo dostępu jest ściśle związane z prawem konsumentów do swobodnego wyboru dostawców oraz z prawem dostawców do swobodnego dostarczania towarów swym klientom w tym sensie, że aby klienci mogli swobodnie wybierać dostawców, ci ostatni powinni mieć prawo dostępu do systemów przesyłowych i dystrybucyjnych doprowadzających energię elektryczną do odbiorców (zob. analogicznie wyroki: z dnia 22 maja 2008 r., citiworks,
C‑439/06
,
UE:C:2008:298
, pkt
; z dnia 9 października 2008 r., Sabatauskas i in.,
C‑239/07
,
UE:C:2008:551
, pkt
,
).
Zgodnie z art. 32 ust. 1 dyrektywy 2009/72 dostęp do systemu musi opierać się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i przejrzystych kryteriach oraz na taryfach opublikowanych przed ich wejściem w życie; nie może mieć także charakteru uznaniowego (zob. analogicznie wyrok z dnia 9 października 2008 r., Sabatauskas i in.,
C‑239/07
,
EU:C:2008:551
, pkt
).
Wynika stąd, że przepis ten powierza państwom członkowskim zadanie przyjęcia niezbędnych środków w tym zakresie, wobec czego państwa członkowskie mają zgodnie z art. 288 TFUE swobodę wyboru formy i środków, które mają zostać podjęte w celu wdrożenia systemu dostępu stron trzecich do systemów przesyłowego i dystrybucyjnego, pod warunkiem że są one zgodne z zasadą swobodnego dostępu do tych systemów, z zastrzeżeniem wyjątków lub odstępstw przewidzianych w tej dyrektywie (zob. podobnie wyrok z dnia 28 listopada 2018 r., Solvay Chimica Italia i in.,
C‑262/17, C‑263/17 i C‑273/17
,
EU:C:2018:961
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Ponadto należy przypomnieć, że obowiązki państw członkowskich określone w art. 32 ust. 1 dyrektywy 2009/72 odnoszą się jedynie do dostępu do systemów, a nie do podłączenia do nich, rozumianego jako fizyczne podłączenie do sieci (zob. podobnie wyrok z dnia 9 października 2008 r., Sabatauskas i in.,
C‑239/07
,
EU:C:2008:551
, pkt
).
Tymczasem przewidziane w tym przepisie prawo klientów do swobodnego wyboru dostawców jest zagwarantowane zarówno wtedy, gdy dostawca przyłączy klientów do systemu przesyłowego, jak i wtedy, gdy zostają oni przyłączeni do systemu dystrybucyjnego (wyrok z dnia 9 października 2008 r., Sabatauskas i in.,
C‑239/07
,
EU:C:2008:551
, pkt
).
Wynika stąd, że państwa członkowskie dysponują pewnym zakresem swobody co do kwestii, czy skierować użytkowników systemu do tego czy innego rodzaju sieci i w związku z tym co do określania rodzaju sieci, do której zostanie dokonane przyłączenie, pod warunkiem jednak, że przyłączenie to zostanie dokonane na niedyskryminacyjnych i obiektywnych warunkach. Użytkownicy nie mają zatem możliwości wyboru według własnego uznania rodzaju sieci, do której chcą zostać przyłączeni (zob. podobnie wyrok z dnia 9 października 2008 r., Sabatauskas i in.,
C‑239/07
,
EU:C:2008:551
, pkt
–
).
W niniejszej sprawie z treści postanowienia odsyłającego wynika, że użytkownik, którego dotyczy postępowanie główne, domaga się przyłączenia go do systemu przesyłu energii elektrycznej z tego powodu, że jest on podłączony do urządzenia średniego napięcia zintegrowanego z instalacją przetwarzającą napięcie elektryczne w celu umożliwienia przełączenia z wysokiego na średnie napięcie, jako że zgodnie z prawem krajowym takie przetwarzanie wchodzi w zakres funkcjonowania tego systemu przesyłowego.
W tym względzie w pkt 53 i 54 niniejszego wyroku stwierdzono już, że z art. 2 pkt 4 i 6 dyrektywy 2009/72 wynika, że państwa członkowskie mogą swobodnie określać w ramach korzystania z zakresu swobody przyznanego im przez tę dyrektywę, czy punkty połączeń wzajemnych między systemem przesyłu energii elektrycznej a systemem dystrybucji energii elektrycznej stanowią część pierwszego czy drugiego z nich, wobec czego państwa członkowskie mogą postanowić, że przetwarzanie napięcia elektrycznego w celu umożliwienia przejścia z wysokiego na średnie napięcie wchodzi w zakres funkcjonowania systemu przesyłu energii elektrycznej.
W tych okolicznościach wydaje się, że można uznać, iż przyłączenie użytkownika, takiego jak ten, którego dotyczy postępowanie główne, do systemu przesyłu energii elektrycznej jest oparte na obiektywnych i niedyskryminacyjnych przesłankach, gdyż użytkownik ten jest podłączony do urządzenia średniego napięcia, które zgodnie z dyrektywą 2009/72 i prawem krajowym jest objęte zakresem funkcjonowania tego systemu przesyłowego.
Wynika stąd, że dyrektywa ta nie stoi na przeszkodzie temu, aby w sprawie takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym, użytkownik taki został uznany za podłączonego do systemu przesyłu energii elektrycznej.
Do sądu krajowego należy jednak ustalenie, czy urządzenie, o którym mowa, jest rzeczywiście – jak wydaje się wynikać z dowodów przedstawionych Trybunałowi i debat przeprowadzonych na rozprawie – częścią podstacji elektrycznej należącej do systemu przesyłu energii elektrycznej, a zatem nie stanowi względem niej elementu zewnętrznego, będącego częścią systemu dystrybucji energii elektrycznej.
W każdym razie – jak wynika z odpowiedzi na pytania pierwsze i trzecie, a w szczególności z pkt 71 niniejszego wyroku – bez znaczenia jest w tym względzie to, czy właściwi operatorzy systemu dystrybucyjnego i systemu przesyłowego są właścicielem danego systemu, ponieważ taka okoliczność nie pozbawia owego systemu charakteru systemu dystrybucyjnego bądź systemu przesyłowego w rozumieniu dyrektywy 2009/72.
W konsekwencji na pytanie drugie należy odpowiedzieć, że dyrektywę 2009/72, a w szczególności jej art. 2 pkt 3–6 i art. 32 ust. 1, należy interpretować w ten sposób, że użytkownik podłączony do sieci elektrycznej na poziomie urządzenia średniego napięcia nie musi być uznawany za odbiorcę operatora systemu dystrybucji energii elektrycznej posiadającego wyłączną licencję na dystrybucję energii elektrycznej na danym terytorium, niezależnie od charakteru stosunku umownego łączącego tego użytkownika z operatorem systemu przesyłu energii elektrycznej, gdyż użytkownika takiego można uznać za odbiorcę systemu przesyłu energii elektrycznej, w sytuacji gdy jest on przyłączony do urządzenia średniego napięcia będącego częścią – co powinien zweryfikować sąd odsyłający – podstacji elektrycznej, której działanie polegające na przetwarzaniu napięcia elektrycznego w celu umożliwienia przejścia z wysokiego na średnie napięcie, wchodzi w zakres funkcjonowania tego systemu.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 2 pkt 3 i 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotyczącej wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylającej dyrektywę 2003/54/WE należy interpretować w ten sposób, że:
–
nie sprzeciwia się on uregulowaniu krajowemu, takiemu jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, które przewiduje, że przekształcanie napięcia energii elektrycznej w celu umożliwienia przejścia z wysokiego napięcia na średnie napięcie wchodzi w zakres działalności systemu przesyłu energii elektrycznej,
–
natomiast sprzeciwia się on takim uregulowaniom, które definiują pojęcia systemu przesyłu energii elektrycznej i systemu dystrybucji energii elektrycznej nie tylko na podstawie kryterium poziomu napięcia, ale również na podstawie kryterium własności aktywów wykorzystywanych do prowadzenia działalności odpowiednio w zakresie przesyłu i dystrybucji.
Taka wykładnia pozostaje jednak bez uszczerbku, po pierwsze, dla stosowania art. 17 ust. 1 lit. a) wskazanej dyrektywy, zgodnie z którym niezależny operator systemu przesyłowego musi być właścicielem tego systemu, a po drugie, dla prawa państw członkowskich do nałożenia na operatora systemu dystrybucyjnego obowiązku bycia właścicielem tego systemu, pod warunkiem jednak – co powinien ustalić sąd odsyłający – że wymóg ten nie utrudnia realizacji celów wyznaczonych w tej dyrektywie, w szczególności poprzez wyłączenie zastosowania wobec takiego systemu reguł, którym w myśl tej dyrektywy powinien on podlegać.

2)
Dyrektywę 2009/72, a w szczególności jej art. 2 pkt 3–6 i art. 32 ust. 1, należy interpretować w ten sposób, że użytkownik podłączony do sieci elektrycznej na poziomie urządzenia średniego napięcia nie musi być uznawany za odbiorcę operatora systemu dystrybucji energii elektrycznej posiadającego wyłączną licencję na dystrybucję energii elektrycznej na danym terytorium, niezależnie od charakteru stosunku umownego łączącego tego użytkownika z operatorem systemu przesyłu energii elektrycznej, gdyż użytkownika takiego można uznać za odbiorcę systemu przesyłu energii elektrycznej, w sytuacji gdy jest on przyłączony do urządzenia średniego napięcia będącego częścią – co powinien zweryfikować sąd odsyłający – podstacji elektrycznej, której działanie polegające na przetwarzaniu napięcia elektrycznego w celu umożliwienia przejścia z wysokiego na średnie napięcie wchodzi w zakres funkcjonowania tego systemu.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: bułgarski.