CELEX: 62016TJ0387
Apoio financeiro
Projetos de interesse comum no domínio das redes energéticas transeuropeias
Determinação do montante final do apoio financeiro
Relatório de auditoria que identifica irregularidades
Custos inelegíveis
Dever de fundamentação
Confiança legítima
Proporcionalidade

Antecedentes do litígio
A recorrente, Terna — Rete Elettrica Nazionale SpA, é uma sociedade estabelecida em Itália, que exerce a sua atividade no setor da transmissão e da distribuição de energia elétrica de alta tensão.
A recorrente possui 42,68% do capital social da CESI SpA, sociedade que exerce a sua atividade no setor do ensaio e da certificação de aparelhos eletromecânicos e da consultoria em matéria de sistemas elétricos.
Em conformidade com a Decisão n.
o
1364/2006/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, que estabelece orientações para as redes transeuropeias de energia e revoga a Decisão 96/391/CE e a Decisão n.
o
1229/2003/CE (
JO 2006, L 262, p. 1
), a Comissão das Comunidades Europeias publicou, em 15 de junho de 2007, um convite à apresentação de propostas para a concessão de um apoio financeiro no quadro do programa de trabalho anual C(2007) 3945, de 14 de agosto de 2007, em matéria de subvenções no domínio das redes energéticas transeuropeias.
Nos termos do artigo 9.
o
do Regulamento (CE) n.
o
680/2007 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de junho de 2007, que determina as regras gerais para a concessão de apoio financeiro comunitário no domínio das redes transeuropeias de transportes e de energia (
JO 2007, L 162, p. 1
), na sequência de cada convite à apresentação de propostas com base nos programas de trabalho plurianuais ou anuais a que se refere o n.
o
1 do artigo 8.
o
, a Comissão decide do montante do apoio financeiro a conceder aos projetos ou partes de projetos selecionados e especifica as respetivas condições e métodos de execução.
Através da Decisão C(2008) 7941, de 2 de dezembro de 2008 (a seguir «Decisão de 2 de dezembro de 2008»), a Comissão selecionou, de entre os programas suscetíveis de beneficiar de apoio financeiro, o programa de interesse comum «Transmissão de energia elétrica em corrente contínua entre Itália e França através das infraestruturas rodoviárias» (a seguir «projeto E 221»). Na referida decisão, foi concedido à recorrente um apoio financeiro no montante máximo de 1542600 euros.
Através da Decisão C(2010) 3360, de 21 de maio de 2010 (a seguir «Decisão de 21 de maio de 2010»), a Comissão selecionou, de entre os programas suscetíveis de beneficiar de apoio financeiro, o programa de interesse comum «Estudo de viabilidade para uma nova interconexão elétrica transfronteiriça meridional Itália — França através de infraestruturas de autoestradas» (a seguir «projeto E 255»). Na referida decisão, foi concedido à recorrente um apoio financeiro no montante máximo de 500000 euros.
A execução dos projetos E 221 e E 255 fez surgir a necessidade de adquirir serviços relativos a atividades que a recorrente não podia executar com os seus próprios recursos. Assim, a recorrente confiou a execução desses serviços à CESI. Mais precisamente, no âmbito dos projetos E 221 e E 255, a recorrente adjudicou diretamente à CESI a realização de sete tarefas que tinham por objeto o fornecimento de serviços de investigação, de desenvolvimento e de suporte especializado, e que faziam parte dos acordos‑quadro n.
o
3000029140, n.
o
3000034279 e n.
o
6000001506, celebrados com a CESI mediante uma derrogação às regras em matéria de adjudicação de contratos públicos, respetivamente em 17 de abril de 2009, 27 de maio de 2010 e 8 de abril de 2011 (a seguir «tarefas em causa»), com fundamento na existência de razões técnicas.
Uma vez os projetos E 221 e E 255 concluídos, a Comissão informou a recorrente, por carta de 5 de novembro de 2012, de que uma sociedade de auditoria externa (a seguir «sociedade de auditoria» iria proceder à auditoria financeira dos custos declarados pela recorrente no âmbito desses projetos. A Comissão precisou que os resultados da auditoria financeira seriam apreciados pelos serviços competentes a fim de efetuar o ajustamento dos custos reclamados pela recorrente, e que se esses ajustamentos fossem favoráveis à Comissão poderiam ter incidência nos pagamentos a efetuar no futuro ou dar lugar à emissão de avisos de débito de montante correspondente ao valor pago em excesso.
Por carta de 13 de junho de 2103, a sociedade de auditoria transmitiu o projeto de relatório de auditoria à recorrente. Esse projeto informava a recorrente de que certos custos por ela incorridos por ocasião da realização dos projetos E 221 e E 255 não podiam ser considerados elegíveis. Concretamente, o projeto de auditoria concluíra que os custos externos relacionados com as tarefas em causa não podiam ser considerados elegíveis uma vez que, em conformidade com as indicações fornecidas pela Comissão, a adjudicação de contratos a sociedades pertencentes ao mesmo grupo apenas seria permitida mediante a dedução, dos custos suportados, de todos os lucros de empresa realizados pelo executante. Ora, a CESI tinha fornecido os serviços à recorrente em condições de mercado, obtendo assim uma margem de lucro. A recorrente foi convidada a manifestar o seu acordo ou a formular eventuais observações.
A recorrente comunicou as suas observações por carta de 5 de julho de 2013. A esse respeito, invocou a inexistência de qualquer forma de controlo sobre a CESI e a total conformidade da adjudicação das tarefas em causa a essa sociedade com os princípios impostos pela regulamentação europeia e nacional. Mais precisamente, alegou que a adjudicação dessas tarefas à CESI sem abertura prévia de concurso tinha sido feita ao abrigo das derrogações previstas no artigo 40.
o
, n.
o
3, alíneas c), e) e i) da Diretiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e dos serviços postais (
JO 2004, L 134, p. 1
), a saber, a existência de razões técnicas em virtude das quais o contrato só podia ser executado por um único operador económico determinado, uma vez que as dificuldades técnicas decorrentes da eventual aquisição de novos fornecimentos provocariam um aumento excessivo e desproporcionado dos custos, e a existência de um acordo‑quadro com a CESI.
Por carta de 18 de junho de 2014, a Comissão transmitiu à recorrente o relatório de auditoria definitivo (a seguir «relatório de auditoria») elaborado pela sociedade de auditoria. O relatório de auditoria reproduzia praticamente todas as conclusões iniciais do projeto, aceitava certos custos reclamados pela recorrente e formulava considerações à luz das observações da recorrente. A recorrente foi convidada a apresentar eventuais observações no prazo de duas semanas a contar da receção da carta, na inexistência das quais a Comissão emitiria duas notas de débito com vista à recuperação de 414101,72 euros relativamente ao projeto E 221 e de 80769,67 euros relativamente o projeto E 255.
Por carta de 15 de julho de 2014, a recorrente respondeu à carta da Comissão fornecendo novas explicações. Embora reconhecendo que grande parte das suas observações anteriores haviam sido acolhidas, contestou as conclusões a que o relatório de auditoria tinha chegado a respeito dos custos diretos externos relacionados com as tarefas em causa. Insistiu no facto de que não exercia nenhum tipo de controlo sobre a CESI, da qual era uma mera associada mas sobre a qual não tinha nenhum poder de direção ou de coordenação, em conformidade com o artigo 2497.
o
do Código Civil italiano. Além disso, a recorrente explicou as razões que a tinham conduzido a utilizar um processo sem abertura prévia de concurso público para adjudicação das tarefas em causa à CESI com base nas derrogações previstas no artigo 40.
o
, n.
o
3, alíneas c), e) e i), da Diretiva 2004/17.
Na sequência da resposta fornecida pela recorrente na carta de 15 de julho de 2014, a Comissão ordenou uma instrução complementar. Por mensagem de correio eletrónico de 13 de fevereiro de 2015, pediu à recorrente que lhe fornecesse explicações complementares sobre os processos que tinham dado lugar à adjudicação à CESI, sem abertura prévia de concurso, dos acordos‑quadro n.
o
3000034279 e n.
o
6000001506. Concretamente, a Comissão pediu explicações quanto à remissão para o artigo 40.
o
, n.
o
3, alínea c), da Diretiva 2004/17 para justificar a natureza de único operador económico determinado da CESI, em razão da especificidade técnica do mercado. Além disso, a Comissão sublinhou que a exceção prevista no artigo 40.
o
, n.
o
3, alínea e), da Diretiva 2004/17 não era aplicável no caso vertente visto que o mercado em causa era um mercado de serviços, e não de fornecimentos.
Por mensagem de correio eletrónico de 23 de março de 2015, a recorrente respondeu às perguntas da Comissão. Insistiu no facto de que não exercia nenhum poder de controlo, de direção ou de coordenação sobre a CESI e sustentou, por carta de 5 de julho de 2013, que já havia transmitido à Comissão o quadro legal que lhe permitia adjudicar diretamente as tarefas em causa à CESI, sem abertura prévia de concurso, a saber, o artigo 40.
o
da Diretiva 2004/17, que, em certos casos, permitia fazê‑lo. A recorrente declarou que, em razão da utilização de ferramentas ou de
softwares
específicos desenvolvidos conjuntamente com ela mesma, a CESI era o único operador económico capaz de fornecer os serviços relacionados com as tarefas em causa, pelo que recorrer a outros operadores económicos teria dado origem a custos suplementares, prazos mais longos e um risco de perda de informações na execução desses serviços.
Por carta de 6 de julho de 2015, não obstante a informação recolhida na instrução complementar e a constatação de que a CESI não era uma sociedade controlada pela recorrente, mas uma sociedade associada, sobre a qual a recorrente não exercia nenhuma forma de poder de direção ou de coordenação, a Comissão mudou a sua posição e informou a recorrente de que os custos decorrentes das tarefas em causa, adjudicadas diretamente à CESI, não podiam ser considerados elegíveis, e isso não em razão da inobservância das indicações da Comissão em matéria de adjudicação de contratos a sociedades pertencentes a um mesmo grupo, mas em razão da inobservância das regras aplicáveis em matéria de adjudicação de contratos públicos. A este respeito, a Comissão concluiu que a recorrente apenas poderia ter adjudicado diretamente à CESI as tarefas em causa sem abertura prévia de concurso, ao abrigo do artigo 40.
o
, n.
o
3, alínea i), da Diretiva 2004/17, se os acordos‑quadro a que essas tarefas dizem respeito tivessem sido celebrados em conformidade com esta diretiva. A Comissão concluiu igualmente que a recorrente não havia satisfeito o ónus da prova visada no artigo 40.
o
, n.
o
3, alínea c), da Diretiva 2004/17, pois não tinha demonstrado que, em razão das capacidades técnicas exigidas pelos serviços objeto dos acordos‑quadro celebrados com a CESI, esta última era a única sociedade com a qual a recorrente podia celebrar esses acordos‑quadro. Por último, a Comissão sublinhou que a exceção prevista no artigo 40.
o
, n.
o
3, alínea e), da Diretiva 2004/17 não era aplicável no caso vertente uma vez que apenas dizia respeito aos mercados de fornecimentos. A Comissão anunciou que, no prazo de um mês, emitiria duas notas de débito, uma no montante de 414101,72 euros, respeitante ao projeto E 221, e outra no montante de 80769,67 euros, respeitante ao projeto E 255.
Em 21 de setembro de 2015, a recorrente interpôs no Tribunal Geral um recurso de anulação da carta de 6 de julho de 2015. Este recurso foi registado na Secretaria do Tribunal Geral sob a referência T‑544/15.
Por carta de 23 de maio de 2016, a Direção‑Geral (DG) «Energia» da Comissão, no âmbito do processo de recuperação dos montantes que lhe eram devidos, informou a recorrente de que os seus argumentos tinham sido de novo examinados em colaboração com membros do pessoal competente de outras direções‑gerais. Nessa carta, a Comissão confirmou as conclusões enunciadas na carta de 6 de julho de 2015 e anunciou que, no prazo de um mês, emitiria duas notas de débito para recuperação do montante de 414101,72 euros, respeitante ao projeto E 221, e do montante de 80769,67 euros, respeitante ao projeto E 255.
Por carta de 14 de junho de 2016, a Comissão enviou à recorrente duas notas de débito, uma no montante de 414101,72 euros, respeitante ao projeto E 221, e outra, de 80769,67 euros, respeitante ao projeto E 255.
Por Despacho de 13 de setembro de 2016, Terna/Comissão (
T‑544/15
, não publicado,
EU:T:2016:513
), o Tribunal Geral julgou o recurso manifestamente inadmissível.
Tramitação processual e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral, em 20 de julho de 2016, a recorrente interpôs o presente recurso.
Por requerimento separado entrado na Secretaria do Tribunal Geral, em 4 de outubro de 2016, a Comissão suscitou uma exceção de inadmissibilidade ao abrigo do artigo 130.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral.
A recorrente apresentou as suas observações sobre essa exceção em 16 de novembro de 2016.
Por despacho de 17 de fevereiro de 2017 do presidente da Quinta Secção do Tribunal Geral, a decisão sobre a exceção de inadmissibilidade foi reservada para a decisão final.
Por força do artigo 106.
o
, n.
o
3, do Regulamento de Processo, se as partes no processo principal não tiverem apresentado um pedido de fixação de uma audiência no prazo de três semanas a contar da notificação do encerramento da fase escrita do processo, o Tribunal Geral pode decidir julgar o recurso prescindindo da fase oral do processo. No caso vertente, o Tribunal Geral, por se considerar suficientemente esclarecido pelos documentos dos autos, decidiu, na falta desse pedido, pronunciar‑se prescindindo da fase oral.
A recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
anular a carta de 6 de julho de 2015 bem como as de 23 de maio e 14 de junho de 2016 (a seguir «atos impugnados»);
–
apensar o presente processo ao processo T‑544/15, em conformidade com o artigo 68.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo;
–
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
–
julgar o recurso inadmissível e, a título subsidiário, improcedente;
–
condenar a recorrente nas despesas.
O pedido de apensação do presente processo ao processo T‑544/15 ficou sem objeto e, por conseguinte, não há necessidade de apreciar a segunda parte do pedido da recorrente, uma vez que, por Despacho de 13 de setembro de 2016, Terna/Comissão (
T‑544/15
, não publicado,
EU:T:2016:513
), o Tribunal Geral julgou o recurso interposto no processo em causa manifestamente inadmissível.
Questão de direito
Quanto à exceção de inadmissibilidade
A Comissão invoca a inadmissibilidade do recurso pelo facto de os atos impugnados não constituírem atos suscetíveis de recurso de anulação na aceção do artigo 263.
o
TFUE. A Comissão alega a este respeito que os atos impugnados não constituem atos que fixem definitivamente a sua posição, nem atos definitivos, mas que se trata de atos preparatórios de um eventual procedimento de recuperação. Sustenta que apenas uma eventual decisão posterior à emissão da nota de débito poderia ser objeto de um recurso de anulação.
A recorrente contesta os argumentos da Comissão e alega que os atos impugnados constituem atos definitivos que produzem efeitos jurídicos vinculativos, como a restituição de montantes, suscetíveis de afetar os seus interesses ao alterarem de forma caracterizada a sua situação jurídica. A este respeito, desde logo, sustenta que a Comissão não teve em conta o pagamento que a recorrente efetuou, sob reserva, em 12 de agosto de 2016, dos montantes reclamados pela Comissão, a fim de evitar a contagem de juros moratórios, e que, por conseguinte, nessa situação, a Comissão não adotará uma decisão posterior, único ato impugnável segundo esta última. Seguidamente, a recorrente sustenta que se os atos impugnados não fossem recorríveis nos termos do artigo 263.
o
TFUE, o único ato impugnável seria aquele que a Comissão adotasse no fim do prazo fixado para o pagamento da nota de débito, isto é, quando a sanção moratória se torna aplicável, o que seria contrário aos princípios mais elementares de direito. Por último, sustenta que, se o presente recurso fosse julgado inadmissível, o Tribunal Geral privá‑la‑ia do seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva.
A este respeito, importa recordar que, segundo jurisprudência constante, apenas constituem atos ou decisões suscetíveis de recurso de anulação, na aceção do artigo 263.
o
TFUE, as medidas que produzam efeitos jurídicos vinculativos que afetem os interesses dos recorrentes, alterando de forma caracterizada a situação jurídica destes (Acórdãos de 11 de novembro de 1981, IBM/Comissão,
60/81
,
EU:C:1981:264
, n.
o
9; de 5 de outubro de 1999, Países Baixos/Comissão,
C‑308/95
,
EU:C:1999:477
, n.
o
26; e de 29 de janeiro de 2002, Van Parys e Pacific Fruit Company/Comissão,
T‑160/98
,
EU:T:2002:18
, n.
o
60).
Mais particularmente, quando estão em causa atos cuja elaboração é efetuada ao longo de várias fases, nomeadamente no termo de um procedimento interno, decorre dessa mesma jurisprudência que, em princípio, só constituem atos impugnáveis as medidas que fixam definitivamente a posição da instituição no termo desse procedimento, com exclusão das medidas intermédias cujo objetivo é preparar a decisão final (acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de novembro de 1981, IBM/Comissão,
60/81
,
EU:C:1981:264
, n.
o
10, e de 14 de dezembro de 2006, Alemanha/Comissão,
T‑314/04 e T‑414/04
, não publicado,
EU:T:2006:399
, n.
o
38).
No caso vertente, como foi recordado no n.
o
4,
supra
, na sequência de cada convite à apresentação de propostas para atribuição de um apoio financeiro, a Comissão decide do montante do apoio financeiro a conceder aos projetos ou partes de projetos selecionados e especifica as respetivas condições e métodos de execução, em conformidade com o artigo 9.
o
do Regulamento n.
o
680/2007.
Assim, os atos impugnados inscrevem‑se no contexto das Decisões de 2 de dezembro de 2008 e de 21 de maio de 2010, que vinculam a Comissão e a recorrente. Essas decisões implicam uma aceitação das propostas submetidas, a saber, um acordo de vontades de quem propõe, por um lado, e da Comissão, por outro, sem que o Regulamento n.
o
680/2007 preveja que esse acordo de vontades deva assumir a forma de um contrato.
Neste contexto, as cartas da Comissão de 23 de maio e 14 de junho de 2016, no âmbito das quais esta última formulou, de forma definitiva, pretensões a respeito do beneficiário do apoio, com fundamento na decisão de concessão de apoio financeiro, não podem senão ser qualificadas de atos impugnáveis pois fixam os montantes que a Comissão entende dever recuperar junto do beneficiário do apoio, e que este reembolsou, sem prejuízo da interposição de um recurso, satisfazendo assim a vontade da Comissão.
Além disso, uma vez que o reembolso foi efetuado, a Comissão não adotará uma eventual decisão posterior à emissão da nota de débito. Por conseguinte, privar a recorrente da possibilidade de contestar os montantes reembolsados violaria o seu direito a um recurso efetivo. É, portanto, contrário ao direito a uma boa administração incitar a recorrente a não pagar os montantes reclamados dessa nota para que uma eventual decisão, posterior à emissão da nota de débito, seja adotada e seja impugnável com fundamento no artigo 263.
o
TFUE.
Decorre das considerações anteriores que a exceção de inadmissibilidade suscitada pela Comissão deve ser rejeitada no que respeita à carta de 14 de junho de 2016, que capeia as notas de débitos mencionadas no n.
o
18,
supra
, e à carta de 23 de maio de 2016, nos termos da qual a DG «Energia» da Comissão fixou a posição definitiva dessa instituição, após ter examinado uma última vez os argumentos da recorrente e consultado igualmente pessoal competente de outras direções‑gerais. Em contrapartida, o recurso deve ser julgado inadmissível na medida em que se dirige contra a carta de 6 de julho de 2015, que já foi objeto de um recurso declarado manifestamente inadmissível por Despacho de 13 de setembro de 2016, Terna/Comissão (
T‑544/15
, não publicado,
EU:T:2016:513
) (v. n.
os
16 e 19,
supra
), despacho esse que transitou em julgado.
Quanto ao mérito
A recorrente invoca quatro fundamentos de recurso, o primeiro dos quais relativo, em substância, a uma falta de instrução e de fundamentação dos atos impugnados, a uma aplicação errada dos artigos 14.
o
e 37.
o
da Diretiva 2004/17 e a uma aplicação errada do artigo III.3.7, n.
os
1, 4 e 6, do anexo III das Decisões de 2 de dezembro de 2008 e de 21 de maio de 2010; o segundo, a uma aplicação errada do artigo 40.
o
, n.
o
3, alínea c), da Diretiva 2004/17; o terceiro, à violação do princípio da proteção da confiança legítima; e o quarto, suscitado a título subsidiário, à violação do princípio da proporcionalidade.
A título preliminar, cabe sublinhar que a recorrente alegou várias vezes na petição que as tarefas em causa deveriam ter sido examinadas independentemente dos acordos‑quadro, celebrados com a CESI entre 2009 e 2011, dos quais fazem parte. A recorrente considera que este erro de fundo condicionou a análise posterior da Comissão, na medida em que considerações de caráter económico, certamente pertinentes no que respeita à celebração dos acordos‑quadro, não o são no que respeita às tarefas em causa, o que levou a que os custos relacionados com essas tarefas não fossem considerados elegíveis.
No caso vertente, primeiro, a recorrente contradiz‑se a este respeito na petição. Embora conteste diversas vezes a relação entre as tarefas em causa e os acordos‑quadro, alega outras vezes que essas tarefas estão relacionadas com os acordos‑quadro e fazem parte deles. Com efeito, na petição, a própria recorrente delimita essa relação ao afirmar que as tarefas em causa devem ser apreciadas no âmbito mais lato das relações existentes entre ela e a CESI, reguladas pelos acordos‑quadro que celebraram entre 2009 e 2011. Além disso, no âmbito do seu terceiro fundamento, a recorrente alega que a legalidade do ajuste direto das tarefas em causa resultava, precisamente, do facto de a Comissão não ter contestado a adjudicação sem abertura prévia de concurso do acordo quadro n.
o
3000034279, do qual essas tarefas fazem parte. Em contrapartida, a recorrente afirma igualmente na petição que os acordos‑quadro são irrelevantes no que diz respeito aos projetos E 221 e E 255 e que, portanto, a Comissão se deveria ter limitado a examinar os ajustes diretos à CESI das tarefas em causa, para lá dos acordos‑quadro. Por conseguinte, decorre das considerações anteriores que a recorrente não pode acusar a Comissão, por um lado, de se ter focalizado unicamente na legalidade dos acordos‑quadro, e, por outro, de ter feito depender a legalidade de cada ajuste direito das tarefas em causa precisamente da legalidade a montante dos acordos‑quadro.
Segundo, a definição de acordo‑quadro contida no artigo 1.
o
, n.
o
4, da Diretiva 2004/17 estabelece que se trata de um acordo através do qual a entidade adjudicante fixa, com um ou mais operadores económicos, os termos dos contratos a celebrar durante um determinado período, nomeadamente em matéria de preços e, se necessário, de quantidades previstas. Decorre desta definição que os contratos baseados em acordos‑quadro são adjudicados nas condições fixadas no acordo‑quadro e que todos os contratos adjudicados ao longo do período total de duração do acordo‑quadro estão intrinsecamente ligados ao acordo‑quadro, que determinará os respetivos preços, quantidades e condições.
Terceiro, de acordo com o artigo 17.
o
, n.
o
2, da Diretiva 2004/17, as entidades adjudicantes não se podem subtrair à aplicação desta diretiva através da cisão dos projetos de obras ou dos projetos de compras destinadas a obter uma certa quantidade.
Por conseguinte, à luz da Diretiva 2004/17 e em razão da relação estreita entre os acordos‑quadro e as tarefas em causa, adjudicadas diretamente à CESI com base nesses acordos, é claramente contrário a esta diretiva apreciar a legalidade da adjudicação das tarefas em causa independentemente da celebração dos acordos‑quadro aos quais estão inevitável e intrinsecamente ligadas.
Consequentemente, a Comissão teve razão em apreciar a legalidade do ajuste direto das tarefas em causa à CESI em estreita conexão com a celebração dos acordos‑quadro dos quais aquelas dependiam.
É à luz destas considerações preliminares que devem ser analisados os fundamentos do presente recurso.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo, em substância, a uma falta de instrução e de fundamentação dos atos impugnados, a uma aplicação errada dos artigos 14.
o
e 37.
o
da Diretiva 2004/17 e a uma aplicação errada do artigo III.3.7, n.
os
1, 4 e 6, do anexo III das Decisões de 2 de dezembro de 2008 e de 21 de maio de 2010
Este fundamento é composto, em substância, por três partes, relativas, a primeira, a uma falta de instrução e de fundamentação dos atos impugnados, a segunda, a uma aplicação errada dos artigos 14.
o
e 37.
o
da Diretiva 2004/17, e, a terceira, a uma aplicação errada do artigo III.3.7, n.
os
1, 4 e 6, do anexo III das Decisões de 2 de dezembro de 2008 e de 21 de maio de 2010, em razão de uma aplicação excessivamente formal da Diretiva 2004/17.
–
Quanto à primeira parte do primeiro fundamento, relativa a uma falta de instrução e de fundamentação dos atos impugnados
A recorrente considera, em substância, que os atos impugnados pecam por uma falta de instrução e uma fundamentação insuficiente, pois a Comissão baseou‑se numa leitura errada das disposições aplicáveis e num enquadramento incorreto da relação entre as tarefas em causa e os acordos‑quadro.
A este respeito, a recorrente alega que sempre invocou a título alternativo, e não cumulativo, a derrogação visada no artigo 40.
o
, n.
o
3, alínea c), da Diretiva 2004/17, que diz respeito unicamente às tarefas em causa, e a derrogação visada no 40.
o
, n.
o
3, alínea i), da Diretiva 2004/17, que diz respeito aos acordos‑quadro. Considera que a Comissão deveria ter apreciado se existia uma especificidade técnica, na aceção do 40.
o
, n.
o
3, alínea c), da Diretiva 2004/17, que justificasse a adjudicação sem abertura prévia de concurso em função dessas tarefas, e não à luz dos acordos‑quadro.
Além disso, a recorrente invoca o caráter manifestamente errado da fundamentação, sucinta, fornecida pela Comissão, visto que está última nunca respondeu às observações que a recorrente tinha apresentado a respeito da existência de razões técnicas que justificavam a adjudicação das tarefas em causa sem abertura prévia de concurso.
Por último, a recorrente sustenta que a Comissão excluiu, erradamente, do pagamento solicitado pela recorrente os custos relacionados com as tarefas em causa adjudicadas diretamente à CESI, baseando‑se no pressuposto de que os acordos‑quadro para os quais remetem as referidas tarefas tinham sido celebrados sem abertura prévia de concurso, em violação das regras da União Europeia em matéria de adjudicação de contratos públicos.
A Comissão contesta os argumentos da recorrente.
Cabe recordar que, segundo jurisprudência constante, o dever de fundamentar um ato lesivo, que constitui um corolário do princípio do respeito pelos direitos de defesa, tem por objetivo, por um lado, fornecer ao interessado uma indicação suficiente para saber se o ato foi devidamente fundamentado ou se enferma eventualmente de um vício que permita impugnar a respetiva validade perante o juiz da União, e, por outro, permitir a este último exercer a sua fiscalização da legalidade desse ato (v. Acórdão de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, n.
o
49 e jurisprudência aí referida).
A fundamentação exigida pelo artigo 296.
o
TFUE deve revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição, autora do ato, de forma a permitir que os interessados conheçam os fundamentos das medidas adotadas e que o órgão jurisdicional competente exerça a sua fiscalização (v. Acórdão de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, n.
o
50 e jurisprudência aí referida).
No entanto, a fundamentação deve ser adaptada à natureza do ato em causa e ao contexto em que o mesmo foi adotado. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso em apreço, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas direta e individualmente afetadas pelo ato podem ter em obter explicações. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que o caráter suficiente de uma fundamentação deve ser apreciado à luz não somente do seu teor, mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa. Em especial, um ato lesivo está suficientemente fundamentado quando tiver sido adotado num contexto conhecido do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida adotada a seu respeito (v. Acórdão de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba,
C‑417/11 P
,
EU:C:2012:718
, n.
os
53 e 54 e jurisprudência aí referida).
Em primeiro lugar, importa sublinhar, como já foi exposto nos n.
os
39 a 43,
supra
, que a Comissão teve razão em apreciar a legalidade do ajuste direto das tarefas em causa à CESI em estreita conexão com a celebração dos acordos‑quadro, dos quais essas tarefas dependiam. Conclui‑se que as alegações da recorrente relativas ao enquadramento incorreto da ligação entre as tarefas em causa e os acordos‑quadro são infundadas.
Em segundo lugar, decorre dos atos impugnados que a Comissão explicou os motivos pelos quais entendeu que os custos relacionados com as tarefas em causa, adjudicadas diretamente à CESI no âmbito dos projetos E 221 e E 255, eram inelegíveis e que as razões apresentadas pela recorrente para derrogar as regras em matéria de adjudicação de contratos públicos não eram nem técnica nem legalmente aceitáveis. Assim, por carta de 6 de julho de 2015, a Comissão indicou que essas tarefas não tinham sido objeto de um concurso para efeitos da sua adjudicação e que, portanto, a possibilidade de a recorrente as adjudicar diretamente à CESI dependia da compatibilidade do procedimento seguido para a celebração dos acordos‑quadro, dos quais essas tarefas faziam parte, com a Diretiva 2004/17, em conformidade com o artigo 14.
o
, n.
os
2 e 3, desta diretiva. A Comissão alegou a este respeito que as explicações fornecidas pela recorrente, relativas ao caráter técnico das prestações previstas, não eram de natureza a justificar a celebração dos acordos‑quadro em regime de ajuste direto. Além disso, por carta de 23 de maio de 2016, a Comissão indicou à recorrente que as explicações fornecidas não podiam modificar as apreciações efetuadas na carta de 6 de julho de 2015, as quais deviam ser consideradas definitivas, e anunciou que, no prazo de um mês, emitiria duas notas de débito com vista à recuperação do montante de 414101,72 euros relativamente ao projeto E 221 e do montante de 80769,67 euros relativamente ao projeto E 255. A Comissão acabou por enviar à recorrente duas notas de débito, em 14 de junho de 2016.
Decorre das considerações anteriores que os atos impugnados são o culminar de uma troca de cartas ao longo da qual a Comissão explicou de forma suficiente as circunstâncias jurídicas e factuais em que tinha baseado as suas decisões e respondeu a todas as observações formuladas pela recorrente. Por conseguinte, os atos impugnados tiveram lugar num contexto que permitiu à recorrente compreender o alcance das medidas adotadas a seu respeito, e estão, portanto, suficientemente fundamentados.
Por último, a questão de saber se a celebração de um acordo‑quadro em violação das regras da União em matéria de adjudicação de contratos públicos exclui os custos relacionados com as tarefas desse acordo‑quadro deve ser objeto do exame de mérito do processo, e não de um exame formal dos atos impugnados. Por conseguinte, essas considerações, admitindo que são suficientemente precisas, são inoperantes no âmbito da alegação de falta de fundamentação e têm de ser rejeitadas.
Resulta das considerações anteriores que a primeira parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.
–
Quanto à segunda parte do primeiro fundamento, relativa a uma aplicação errada dos artigos 14.
o
e 37.
o
da Diretiva 2004/17
A recorrente sustenta que a Comissão concluiu, erradamente, que o recurso à subempreitada fornece elementos que permitem excluir a existência de razões técnicas que justificam a adjudicação de contratos sem abertura prévia de concurso, em conformidade com o artigo 40.
o
, n.
o
3, alínea c), da Diretiva 2004/17. A recorrente considera a este respeito que a disposição que prevê a subempreitada, a saber, o artigo 37.
o
da Diretiva 2004/17, não exclui do seu âmbito de aplicação os contratos adjudicados sem abertura prévia de concurso, e que, da mesma forma, o artigo 40.
o
da Diretiva 2004/17 não prevê que, em caso de adjudicação sem abertura prévia de concurso, o operador económico em causa tenha de executar pessoalmente todas as prestações objeto do contrato.
A recorrente acrescenta que, em qualquer caso, o recurso à subempreitada apenas teve lugar para uma das tarefas em causa, envolveu um número restrito de operadores e foi previsto para atividades secundárias e acessórias, de incidência menor, sem nenhuma importância especial na execução da referida tarefa. Além disso, alega que as prestações efetuadas pelo subempreiteiro eram diferentes daquelas que apresentavam uma especificidade técnica.
A Comissão contesta os argumentos da recorrente.
Recorde‑se que, embora o artigo 37.
o
da Diretiva 2004/17 permita às entidades adjudicantes subcontratar a terceiros uma parte do contrato em causa, o artigo 40.
o
, n.
o
2, desta diretiva estabelece que as entidades adjudicantes podem escolher entre um processo público, limitado ou por negociação para adjudicar os seus contratos, desde que tenha sido aberto concurso. Além disso, o 40.
o
, n.
o
3, alínea c), da Diretiva 2004/17 dispõe que as entidades adjudicantes podem recorrer a um processo sem abertura prévia de concurso quando, por motivos técnicos, o contrato só possa ser executado por um operador económico determinado.
No caso vertente, cabe salientar que o recurso a outros operadores económicos com vista ao fornecimento de um serviço exclui, em si mesmo, que essa prestação possa estar abrangida pela derrogação prevista no 40.
o
, n.
o
3, alínea c), da Diretiva 2004/17. Com efeito, como decorre de jurisprudência constante, a aplicação do 40.
o
, n.
o
3, alínea c), da Diretiva 2004/17 está sujeita a duas condições cumulativas, a saber, por um lado, que exista uma especificidade técnica da empreitada objeto do contrato, e, por outro, que esta especificidade técnica torne absolutamente necessário que o referido contrato seja adjudicado a uma empresa determinada (v., por analogia, Acórdão de 2 de junho de 2005, Comissão/Grécia,
C‑394/02
,
EU:C:2005:336
, n.
o
34).
Ora, os acordos‑quadro celebrados com a CESI, de que fazem parte as tarefas em causa, autorizam o recurso à subempreitada, indicando as atividades objeto de subempreitada e os subempreiteiros correspondentes. Por conseguinte, a recorrente entendeu que outros operadores eram, em princípio, igualmente capazes de executar essas atividades (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 2 de junho de 2005, Comissão/Grécia,
C‑394/02
,
EU:C:2005:336
, n.
o
37). Por conseguinte, tem de se concluir que não era absolutamente necessário adjudicar esses acordos‑quadro à CESI, uma vez que não era o único operador a dispor dos conhecimentos necessários para efetuar as prestações em causa.
Consequentemente, é impossível sustentar que o recurso a outros operadores, mesmo tratando‑se de um caso marginal, de um número restrito de operadores ou de atividades secundárias, não exclui que a prestação possa estar abrangida pela derrogação prevista no 40.
o
, n.
o
3, alínea c), da Diretiva 2004/17.
Nestas circunstâncias, a segunda parte do primeiro fundamento deve ser julgada improcedente.
–
Quanto à terceira parte do primeiro fundamento, relativa a uma aplicação errada do artigo III.3.7, n.
os
1, 4 e 6, do anexo III das Decisões de 2 de dezembro de 2008 e de 21 de maio de 2010, em razão de uma aplicação excessivamente formal da Diretiva 2004/17
A recorrente invoca uma aplicação errada do artigo III.3.7, n.
os
1, 4 e 6, do anexo III das Decisões de 2 de dezembro de 2008 e de 21 de maio de 2010, em razão de uma aplicação excessivamente formal da Diretiva 2004/17.
A este respeito, a recorrente sustenta que artigo III.3.7, n.
o
1, do anexo III das Decisões de 2 de dezembro de 2008 e de 21 de maio de 2010 não prevê a obrigação de recorrer a processos públicos ou limitados para a adjudicação dos contratos, mas limita‑se a impor que os custos efetuados sejam «razoáveis e justificados e respeitem as exigências da boa gestão financeira, nomeadamente em matéria de economia e de eficiência». Alega que, embora não tenha, legitimamente, aberto um concurso, propriamente dito, para adjudicar os contratos à CESI, levou a cabo negociações minuciosas com a CESI, tendo obtido dela descontos importantes. Por conseguinte, a recorrente acusa a Comissão de ter feito uma aplicação excessivamente formal da Diretiva 2004/17, na medida em que se limitou a constatar que os custos decorrentes dos contratos adjudicados diretamente à CESI não eram elegíveis, pelo simples facto de terem sido adjudicados sem abertura prévia de concurso, sem verificar se eram vantajosos ou não do ponto de vista económico e se os custos eram razoáveis e justificados.
A Comissão contesta os argumentos da recorrente.
O princípio da abertura de concurso está na base da adjudicação de todos os contratos públicos financiados integral ou parcialmente pelo orçamento da União, do mesmo modo que os princípios da transparência, da proporcionalidade, da igualdade de tratamento e da não discriminação, como estabelece o artigo 102.
o
do Regulamento (UE, Euratom) n.
o
966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.
o
1605/2002 (
JO 2012, L 298, p. 1
).
Uma vez que são parcialmente financiados pela União, os contratos em causa devem respeitar as regras aplicáveis em matéria de adjudicação de contratos públicos. De entre essas regras, o artigo III.2.5 do anexo III das Decisões de 2 de dezembro de 2008 e de 21 de maio de 2010 estabelece o princípio segundo o qual, em caso de adjudicação a terceiros de atividades objeto de financiamento, o beneficiário tem de respeitar as regras aplicáveis em matéria de adjudicação de contratos públicos, previstas pela legislação da União. Ora, de acordo com o 40.
o
, n.
o
2, da Diretiva 2004/17, para adjudicar os seus contratos, as entidades adjudicantes podem aplicar processos públicos, limitados ou por negociação, desde que, sem prejuízo das exceções previstas no n.
o
3 deste artigo, seja aberto concurso.
No caso vertente, a eficácia em termos de custos da adjudicação de atividades a operadores externos não isenta da obrigação de respeitar as disposições do artigo III.2.5 do anexo III das Decisões de 2 de dezembro de 2008 e de 21 de maio de 2010. A recorrente baseia‑se no artigo III.3.7, alínea f), do anexo III das Decisões de 2 de dezembro de 2008 e de 21 de maio de 2010, alegando que, para serem elegíveis, os custos da ação devem ser razoáveis, justificados e satisfazer os princípios de uma boa gestão financeira. Sustenta que estes princípios não foram em nenhum caso violados aquando da celebração dos acordos‑quadro com a CESI sem abertura prévia de concurso, visto que a CESI lhe concedeu descontos significativos. Todavia, embora este aspeto possa ser importante aquando na adjudicação de contratos, não pode, em caso algum, justificar a exceção às regras em matéria de adjudicação e não garante que a ação tenha sido efetuada em conformidade com as políticas da União, nomeadamente as regras relativas aos contratos públicos.
Neste contexto, a Comissão observa, nas suas cartas de 6 de julho de 2015 e de 23 de maio de 2016, que a celebração em regime de ajuste direto dos acordos‑quadro, dos quais as tarefas em causa fazem parte, não se justifica com argumentos baseados na especificidade técnica do contrato, que leva a que o contrato só possa ser executado por um operador económico determinado. Por conseguinte, em razão da inobservância das regras previstas pela legislação da União em matéria de adjudicação de contratos públicos aquando da celebração dos referidos acordos‑quadro sem abertura prévia de concurso, os custos relacionados com as tarefas em causa não podem ser considerados elegíveis, mesmo que sejam razoáveis e justificados.
Resulta das considerações anteriores que a terceira parte do primeiro fundamento e, portanto, todo este fundamento devem ser julgados improcedentes.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à aplicação errada do artigo 40.
o
, n.
o
3, alínea c), da Diretiva 2004/17
A recorrente sustenta que o facto de ter confiado à CESI, sem abertura prévia de concurso, os serviços que não podia executar com os seus próprios recursos constituía, na realidade, uma decisão que se impunha, tendo em conta que a CESI era o único operador capaz de executar esses serviços. Afirma, assim, que a escolha da CESI estava abrangida pela exceção prevista no 40.
o
, n.
o
3, alínea c), da Diretiva 2004/17.
A recorrente considera ter fornecido indicações e justificações precisas sobre o alcance das especificações técnicas dos serviços adjudicados diretamente à CESI, que permitiam demonstrar as razões pelas quais a adjudicação à CESI era necessária e, em todo o caso, economicamente mais vantajosa. A este respeito, a recorrente sustenta que a CESI era o único operador económico capaz de fornecer o suporte necessário graças aos seus conhecimentos na gestão ou na utilização dos
softwares
Spira, Promed, Sicre e Wcreso e da ferramenta Grare, utilizados no âmbito do acordo‑quadro n.
o
3000034279, relativo ao projeto E 255, e do acordo‑quadro n.
o
3000029140, relativo ao projeto E 221. Mais precisamente, a recorrente sustenta que se tivesse celebrado um contrato com outro eventual operador económico as condições seriam menos vantajosas e os prazos de execução seriam mais longos, além de que poderiam ter sido cometidos certos erros e perdidas informações.
Além disso, a recorrente entende que, segundo a jurisprudência, a continuidade de projetos complexos constitui uma razão técnica válida para um ajuste direto a determinado operador. A este respeito, sustenta ter demonstrado que não existiam alternativas razoáveis ao ajuste direto das tarefas em causa à CESI e que adjudicou essas tarefas à CESI sem abertura prévia de concurso devido à relação desta última com as atividades anteriormente executadas no âmbito dos acordos‑quadro.
A Comissão contesta os argumentos da recorrente.
Decorre do 40.
o
, n.
o
3, alínea c), da Diretiva 2004/17 que as entidades adjudicantes podem recorrer a um processo sem abertura prévia de concurso quando, por motivos técnicos, artísticos ou atinentes à proteção de direitos de exclusividade, o contrato só possa ser executado por um operador económico determinado.
Além disso, recorde‑se que decorre de jurisprudência constante que a aplicação do 40.
o
, n.
o
3, alínea c), da Diretiva 2004/17 está sujeita a duas condições cumulativas, a saber, por um lado, exista uma especificidade técnica da empreitada objeto do contrato, e, por outro, essa especificidade técnica torne absolutamente necessário que o referido contrato seja adjudicado a uma empresa determinada (v., por analogia, Acórdão de 2 de junho de 2005, Comissão/Grécia,
C‑394/02
,
EU:C:2005:336
, n.
o
34).
Importa igualmente recordar que decorre da jurisprudência que, como derrogações às regras relativas aos processos de celebração de contratos públicos, as disposições do artigo 20.
o
, n.
o
2, alínea c), da Diretiva 93/38/CEE do Conselho, de 14 de junho de 1993, relativa à coordenação dos processos de celebração de contratos nos setores da água, da energia, dos transportes e das telecomunicações (
JO 1993, L 199, p. 84
), que continha regras semelhantes às previstas no artigo 40.
o
, n.
o
3, alínea c), da Diretiva 2004/17, devem ser objeto de interpretação estrita. Além disso, o ónus da prova incumbe à parte que pretende prevalecer‑se dessas disposições (Acórdão de 2 de junho de 2005, Comissão/Grécia,
C‑394/02
,
EU:C:2005:336
, n.
o
33).
No caso vertente, a recorrente alega que as prestações relativas aos serviços que não pôde executar com os seus próprios recursos estão abrangidas pela exceção prevista no 40.
o
, n.
o
3, alínea c), da Diretiva 2004/17, na medida em que a CESI era o único operador capaz de executar essas prestações.
A recorrente, a quem incumbe o ónus da prova, não indica nenhuma especificidade técnica nem nenhum motivo que sustente que essa especificidade, admitindo que existe, fazia com que fosse absolutamente necessário confiar a realização dessas prestações à CESI. A este respeito, a recorrente limita‑se a invocar a circunstância de as atividades objeto das referidas prestações implicarem a utilização de um
software
ou de um programa já utilizado conjuntamente por ela e a CESI. Como sublinha a Comissão, é verdade que a circunstância de a CESI utilizar
software
de que a recorrente é titular constitui um fator de apreciação no âmbito de uma comparação com outros operadores concorrentes, mas não pode justificar, à luz da jurisprudência citada no n.
o
80,
supra
, a exclusão
a priori
de todos os outros operadores com fundamento na alegada competência única da CESI. Com efeito, nada impediria a recorrente, no caso de uma proposta mais vantajosa que a da CESI, de conceder ao novo operador uma licença para a utilização do
software
ou do programa em causa. Nomeadamente, importa sublinhar que uma licença respeitante a um programa ou um
software
não constitui um direito exclusivo que impeça o recurso a outros operadores para efetuar as atividades em causa. O entendimento não pode ser outro pois, se fosse possível invocar as relações profissionais anteriores com as entidades adjudicantes para excluir todos os processos de abertura de concurso para adjudicação de novos contratos, o objetivo da abertura de concursos prosseguido pela Diretiva 2004/17 ficaria inevitavelmente comprometido, com o resultado paradoxal de entravar a concorrência a favor do executante.
Além disso, no que diz respeito às explicações da recorrente destinadas a justificar o ajuste direto das prestações controvertidas à CESI, com o fundamento de que se tivesse celebrado com qualquer outra sociedade as condições seriam menos vantajosas e os prazos de execução mais longos, além de que poderiam ser sido cometidos certos erros e perdidas informações, cabe salientar que os alegados problemas de adaptação aquando da passagem de um fornecedor a outro e os custos suplementares que essa adaptação pode acarretar, invocados pela recorrente, pressupõem logicamente que era tecnicamente possível mudar da CESI para outro operador. Com efeito, a recorrente nunca se refere a uma causa de incompatibilidade técnica que impedisse objetivamente outro operador de fornecer os mesmos serviços, de modo que era absolutamente necessário escolher um único operador, como foi dito no n.
o
80,
supra
. Em qualquer caso, cabe referir que a recorrente não forneceu, em momento algum, números ou dados que permitissem demonstrar que a celebração de um contrato com qualquer outra sociedade acarretaria custos mais elevados e prazos de execução mais longos.
Por fim, no que diz respeito à continuidade dos trabalhos, é verdade que o objetivo de assegurar a continuidade dos trabalhos relativos a projetos complexos constitui uma consideração técnica cuja importância tem de ser reconhecida. Todavia, a mera invocação do caráter complexo e delicado de um conjunto de trabalhos não basta para demonstrar que este só pode ser confiado ao mesmo operador (v., por analogia, Acórdão de 14 de setembro de 2004, Comissão/Itália,
C‑385/02
,
EU:C:2004:522
, n.
o
21). Ora, no presente processo, a recorrente limitou‑se a evocar de modo genérico que o recurso a outro operador aumentaria os custos e os prazos, sem fornecer explicações que permitissem demonstrar a necessidade de recorrer a um único operador. A inexistência de outras soluções razoáveis não é o critério de referência para determinar a legalidade de um ajuste direto com determinado operador, a qual pressupõe, pelo contrário, a necessidade absoluta desse ajuste, como estabelece a jurisprudência. Por conseguinte, a ligação entre as anteriores prestações fornecidas pela CESI à recorrente, no âmbito dos acordos‑quadro, e as tarefas em causa não pode constituir uma justificação nesse sentido.
Uma vez que a recorrente não conseguiu provar que, por motivos técnicos, na aceção do 40.
o
, n.
o
3, alínea c), da Diretiva 2004/17, os acordos‑quadro de que fazem parte as tarefas em causa só podiam ser celebrados com a CESI, o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do princípio da proteção da confiança legítima
Em primeiro lugar, a recorrente alega que os atos impugnados são contrários ao princípio da proteção da confiança legítima na medida em que a Comissão considerou inelegíveis os custos decorrentes do acordo‑quadro n.
o
3000034279, os quais nunca contestou apesar da publicação do aviso de adjudicação desse acordo‑quadro no
Jornal Oficial da União Europeia
, em 7 de julho de 2010. A este respeito, a recorrente sustenta que a publicação no
Jornal Oficial da União Europeia
de um aviso de celebração desse acordo‑quadro, informando da adjudicação de um contrato por negociação sem abertura prévia de concurso a um operador económico determinado, sem que nem a Comissão nem outro operador económico conteste a referida adjudicação ou formule observações nos prazos previstos pelo artigo 2.
o
‑F da Diretiva 2007/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2007, que altera as Diretivas 89/665/CEE e 92/13/CEE do Conselho no que diz respeito à melhoria da eficácia do recurso em matéria de adjudicação de contratos públicos (
JO 2007, L 335, p. 31
), é uma circunstância suscetível de gerar na recorrente uma confiança legítima quanto à legalidade do processo seguido.
Em segundo lugar, a recorrente contesta a aplicabilidade no caso vertente das disposições da Diretiva 2004/17, com base no valor de uma parte importante das tarefas em causa, que é inferior ao limiar de referência previsto no artigo 16.
o
, alínea a), desta diretiva.
A Comissão contesta os argumentos da recorrente.
Em primeiro lugar, importa recordar que, em conformidade com jurisprudência constante, o direito de invocar o princípio da proteção da confiança legítima estende‑se a todos os sujeitos jurídicos relativamente ao qual uma instituição da União tenha criado esperanças fundadas [v. Acórdão de 11 de março de 1987, Van den Bergh en Jurgens e Van Dijk Food Products (Lopik)/CEE,
265/85
,
EU:C:1987:121
, n.
o
44 e jurisprudência aí referida].
O direito de invocar este princípio pressupõe, porém, o preenchimento de três requisitos cumulativos. Primeiro, devem ter sido fornecidas ao interessado garantias precisas, incondicionais e concordantes, emanadas de fontes autorizadas e fiáveis, pela administração da União. Segundo, essas garantias devem ser de molde a criar uma expectativa legítima no espírito daquele a quem se dirigem. Terceiro, as garantias dadas devem estar em conformidade com as normas aplicáveis (v. Acórdãos de 30 de junho de 2005, Branco/Comissão,
T‑347/03
,
EU:T:2005:265
, n.
o
102 e jurisprudência aí referida; de 23 de fevereiro de 2006, Cementbouw Handel & Industrie/Comissão,
T‑282/02
,
EU:T:2006:64
, n.
o
77; e de 30 de junho de 2009, CPEM/Comissão,
T‑444/07
,
EU:T:2009:227
, n.
o
126).
No que toca ao primeiro requisito, segundo jurisprudência constante, constituem essas garantias, independentemente da forma em que sejam comunicadas, as informações precisas, incondicionais e concordantes, que emanem de fontes autorizadas e fiáveis. Em contrapartida, ninguém pode invocar uma violação deste princípio não havendo garantias precisas fornecidas pela administração (v. Acórdão de 19 de março de 2003, Innova Privat‑Akademie/Comissão,
T‑273/01
,
EU:T:2003:78
, n.
o
26 e jurisprudência aí referida).
No caso vertente, não decorre dos elementos dos autos que a Comissão tenha dado à recorrente a garantia precisa de que aceitaria a forma como esta tinha adjudicado os contratos relativos aos projetos E 221 e E 255. Com efeito, a verificação da elegibilidade das despesas só é efetuada posteriormente à apresentação das contas definitivas, ao passo que as fases anteriores dizem unicamente respeito à fiscalização técnica do avanço dos projetos. Assim, apenas no momento do pedido de pagamento do saldo, apresentado juntamente com o relatório de execução técnica e com a demonstração financeira dos custos elegíveis realmente suportados, essa verificação é efetuada, como decorre, nomeadamente, do artigo III.3.5 do anexo III das Decisões de 2 de dezembro de 2008 e de 21 de maio de 2010.
Por conseguinte, o facto de a Comissão não ter impugnado a adjudicação à CESI do acordo‑quadro n.
o
3000034279, apesar da publicação regular do respetivo aviso no
Jornal Oficial da União Europeia
, não constitui uma garantia suscetível de criar uma expectativa legítima no espírito da recorrente quanto à elegibilidade das despesas. A este respeito, o silêncio da Comissão acerca do ajuste direto do acordo‑quadro não pode ser considerado uma garantia precisa fornecida pela administração, capaz de criar uma confiança legítima (v., neste sentido, Acórdão de 18 de janeiro de 2006, Regione Marche/Comissão,
T‑107/03
, não publicado,
EU:T:2006:20
, n.
o
134).
Em segundo lugar, quanto ao argumento da recorrente segundo o qual a Diretiva 2004/17 não é aplicável no caso vertente, cabe observar que, no que respeita especificamente ao cálculo do valor estimado de um contrato público, o artigo 17.
o
, n.
os
2 e 3, da Diretiva 2004/17 prevê, por um lado, que nos acordos‑quadro o valor estimado a tomar em consideração é o valor máximo estimado, sem imposto sobre o valor acrescentado (IVA), de todos os contratos previstos durante toda a vigência do acordo‑quadro, e, por outro lado, que as entidades adjudicantes não se podem subtrair à aplicação da referida diretiva através da cisão dos projetos de obras ou dos projetos de compras destinadas a obter uma certa quantidade de fornecimentos e/ou de serviços, ou da utilização de métodos especiais de cálculo do valor estimado dos contratos. Ora, como foi explicado nos n.
os
39 a 43,
supra
, não se podia considerar de uma forma séria que as tarefas em causa adjudicadas diretamente à CESI eram distintas dos acordos‑quadro, uma vez que foram realizadas precisamente em execução destes últimos.
Por conseguinte, há que determinar a aplicabilidade da Diretiva 2004/17, na aceção do seu artigo 17.
o
, n.
o
3, em função do valor dos acordos‑quadro. A este respeito, o valor dos acordos‑quadro ultrapassa amplamente o limiar de referência, visto que o acordo‑quadro n.
o
3000029140 foi celebrado por um montante de 16039700 euros, o acordo‑quadro n.
o
3000034279, por um montante de 19200000 euros e o acordo‑quadro n.
o
6000001506, por um montante de 24925000 euros, sendo o limiar de referência para os contratos de fornecimento e de serviços de 499000 euros, em conformidade com o artigo 16.
o
, alínea a), da Diretiva 2004/17.
Nestas circunstâncias, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade
A recorrente sustenta, a título subsidiário, que os atos impugnados são ilegais na medida em que a Comissão concluiu pela inelegibilidade de todos os custos relacionados com as tarefas em causa. Sustenta que a Comissão declarou que esses custos não eram elegíveis pois o princípio da eficácia económica não tinha sido respeitado na adjudicação de contratos a sociedades pertencentes ao mesmo grupo, visto que a CESI tinha fornecido os serviços à recorrente em condições de mercado, obtendo assim um lucro. A recorrente considera a este respeito que a atuação da Comissão é contrária ao princípio da proporcionalidade, dado que o artigo III.3.8, n.
os
4 e 6, do anexo III das Decisões de 2 de dezembro de 2008 e de 21 de maio de 2010 não lhe permite excluir a totalidade dos custos suportados, em caso de realização de lucro, mas apenas impõe, sendo caso disso, a redução do montante do apoio financeiro correspondente à parte do lucro considerado não admissível.
Por conseguinte, a recorrente sustenta que a correta aplicação desse artigo deveria ter conduzido a Comissão, desde logo, a retirar a componente da margem de lucro dos custos relacionados com as tarefas em causa, e, seguidamente, a declarar esses custos inelegíveis unicamente na parte do lucro considerado não admissível. Considera, portanto, que a Comissão exerceu um poder de sanção exorbitante no exercício das suas atribuições, que não lhe conferem poderes de vigilância e de controlo.
Além disso, a recorrente alega que a Comissão declarou as despesas em causa inelegíveis embora reconhecesse que a CESI não era controlada pela recorrente, mas uma simples associada. Ora, segundo a recorrente, uma aplicação coerente dessa conclusão deveria ter conduzido a Comissão a compreender a impossibilidade que representava para a recorrente obter da CESI uma repartição detalhada dos custos dos serviços prestados por esta sociedade.
A Comissão contesta os argumentos da recorrente.
Importa referir que este fundamento é inoperante na medida em que, como foi demonstrado no n.
o
15,
supra
, na sequência da instrução complementar ordenada pela Comissão, esta última mudou a sua posição e concluiu pela inelegibilidade dos custos em razão da inobservância das regras aplicáveis em matéria de adjudicação de contratos públicos, e não da inobservância das indicações da Comissão em matéria de adjudicação de contratos a sociedades pertencentes a um mesmo grupo. Com efeito, na sua carta de 6 de julho de 2015, a Comissão informou a recorrente de que os custos relacionados com as tarefas em causa, adjudicadas diretamente à CESI, não eram elegíveis com o fundamento de que os acordos‑quadro tinham sido celebrados sem abertura prévia de concurso e que a recorrente não tinha satisfeito o ónus da prova visada no artigo 40.
o
, n.
o
3, alínea c), da Diretiva 2004/17.
No caso vertente, a Comissão não exerceu nenhum poder sancionatório, tendo‑se limitado a constatar a violação do artigo III.2.5, n.
o
3, do anexo III das Decisões de 2 de dezembro de 2008 e de 21 de maio de 2010, que impõe à recorrente o respeito da legislação da União em matéria de contratos públicos aquando da adjudicação dos seus contratos. Uma vez demonstrada essa violação pela Comissão, esta não podia chegar a outra conclusão, pois apenas podiam ser considerados custos elegíveis para efeitos de cofinanciamento os custos da ação relacionados com contratos celebrados em conformidade com a legislação da União em matéria de contratos públicos, como preveem os artigos artigo III.2.53 e III.3.7 do anexo III das Decisões de 2 de dezembro de 2008 e de 21 de maio de 2010. Consequentemente, confrontada com a violação da legislação da União em matéria de adjudicação de contratos públicos para certos contratos, a Comissão estava obrigada a declarar as despesas correspondentes inelegíveis, calcular o montante do apoio nessa conformidade e promover a recuperação do valor correspondente à diferença entre os montantes dos custos elegíveis e os montantes já pagos. Assim, na medida em que estão relacionados com os contratos ilegalmente adjudicados à CESI, os montantes correspondentes aos custos inelegíveis tornaram‑se indevidos e, enquanto tais, objeto da obrigação de reembolso em conformidade com o artigo III.3.9, n.
o
1, do anexo III das Decisões de 2 de dezembro de 2008 e de 21 de maio de 2010.
Além disso, não se pode censurar a Comissão por ter aplicado uma sanção, visto que as medidas adotadas para a recuperação de uma parte dos montantes adiantados se repercutem de uma forma menos onerosa sobre o beneficiário do que a supressão pura e simples do apoio. Com efeito, nos termos do artigo 116.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
966/2012, se, após assinatura do contrato, se verificar que a sua execução enferma de erros substanciais, de irregularidades ou de fraude, a entidade adjudicante pode suspender a execução do contrato ou até anulá‑lo. Além disso, se os erros substanciais ou as irregularidades forem imputáveis ao contratante, a entidade adjudicante pode, além disso, recusar a realização do pagamento ou recuperar os montantes pagos indevidamente, em medida proporcional à gravidade desses erros substanciais, irregularidades ou fraudes.
Nestas condições, há que julgar o quarto fundamento improcedente e negar provimento ao recurso, na íntegra.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 134.
o
, n.
o
1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a recorrente sido vencida, há que condená‑la nas suas próprias despesas e nas despesas da Comissão, em conformidade com o pedido que esta apresentou.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quinta Secção)
decide:

1)
É negado provimento ao recurso.

2)
A Terna — Rete elettrica nazionale SpA é condenada a suportar as suas próprias despesas e as da Comissão Europeia.

Gratsias
Labucka
Ulloa Rubio
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 18 de outubro de 2018.
Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.