CELEX: 62019CJ0404
Kasační opravný prostředek
Evropský zemědělský záruční fond (EZZF) a Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV)
Prováděcí rozhodnutí (EU) 2017/2014
Výdaje vyloučené z financování Evropskou unií
Výdaje vynaložené Francouzskou republikou
Paušální oprava ve výši 100 %
Přiměřenost
Pokyny Evropské komise pro výpočet finančních oprav v rámci schvalování souladu a účetní závěrky

Svým kasačním opravným prostředkem se Francouzská republika domáhá zrušení rozsudku Tribunálu Evropské unie ze dne 12. března 2019, Francie v. Komise (T‑26/18, nezveřejněný, dále jen „napadený rozsudek“,
EU:T:2019:153
), kterým Tribunál zamítl její žalobu založenou na článku 263 SFEU a znějící na částečné zrušení prováděcího rozhodnutí Komise 2017/2014/EU ze dne 8. listopadu 2017, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (
Úř. věst. 2017, L 292, s. 61
, dále jen „sporné rozhodnutí“).
Právní rámec
Nařízení (ES) č. 1120/2009
Článek 2 nařízení Komise (ES) č. 1120/2009 ze dne 29. října 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k režimu jednotné platby podle hlavy III nařízení Rady (ES) č. 73/2009, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce (
Úř. věst. 2009, L 316, s. 1
), obsahoval v bodě c) následující definici:
„ ‚stálou pastvinou‘ [se] rozumí půda využívaná k pěstování trav nebo jiných zelených pícnin na přírodních (přirozený osev) nebo uměle vytvořených (umělý osev) plochách, která nebyla zahrnuta do střídání plodin v zemědělském podniku po dobu pěti let nebo déle, s výjimkou ploch vyňatých z produkce v souladu s nařízením Rady (EHS) č. 2078/92 [ze dne 30. června 1992 o způsobech zemědělské produkce slučitelných s požadavky na ochranu životního prostředí a zachování venkova (
Úř. věst. 1992, L 215, s. 85
)], ploch vyňatých z produkce v souladu s články 22, 23 a 24 nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 [ze dne 17. května 1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a o změně a zrušení některých nařízení (
Úř. věst. 1999, L 160, s. 80
)] a ploch vyňatých z produkce v souladu s článkem 39 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 [ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (
Úř. věst. 2005, L 277, s. 1
)], přičemž pro tento účel se ‚trávami a jinými zelenými pícninami‘ rozumějí všechny byliny obvykle se vyskytující na přírodních pastvinách nebo běžně obsažené v osevných směsích pro pastviny nebo louky v členském státě (bez ohledu na to, zda jsou využity pro pastvu dobytka, či nikoliv). Členské státy mohou zahrnout plodiny na orné půdě uvedené v příloze I.“
Nařízení (ES) č. 1122/2009
Část II nařízení Komise (ES) č. 1122/2009 ze dne 30. listopadu 2009, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Rady (ES) č. 73/2009, pokud jde o podmíněnost, modulaci a integrovaný administrativní a kontrolní systém v rámci režimů přímých podpor pro zemědělce stanovených v uvedeném nařízení, a k nařízení Rady (ES) č. 1234/2007, pokud jde podmíněnost v rámci režimu přímé podpory pro odvětví vína (
Úř. věst. 2009, L 316, s. 65
), obsahovala hlavu III „Kontroly“, jejíž součástí je článek 34 tohoto nařízení upravující „[u]rčení ploch“. Tento článek stanovil v odstavcích 2 a 4 následující:
„2.   Celkovou plochu zemědělského pozemku lze zohlednit za předpokladu, že je plně využívána podle obvyklých zásad dotyčného členského státu nebo regionu. V ostatních případech se zohlední skutečně využívaná plocha.
Pokud jde o regiony, v nichž jsou některé prvky, zejména živé ploty, příkopy a zdi, tradiční součástí správných zemědělských postupů pěstování plodin nebo využití půdy, mohou členské státy rozhodnout, že odpovídající plocha je součástí plně využívané plochy, pokud nepřesáhne celkovou šířku, kterou určí členské státy. Tato šířka musí odpovídat tradiční obvyklé šířce v dotyčném regionu a nesmí přesáhnout 2 metry.
Pokud však členské státy oznámily Komisi před vstupem [nařízení Komise (ES) č. 796/2004 ze dne 21. dubna 2004, kterým se stanoví prováděcí pravidla pro podmíněnost, odlišení a integrovaný administrativní a kontrolní systém podle nařízení Rady (ES) č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce (
Úř. věst. L 141, 2004, s. 18
; Zvl. vyd. 03/44, s. 243)] v platnost v souladu s čl. 30 odst. 2 třetím pododstavcem nařízení (ES) č. 796/2004 šířku větší než 2 metry, použije se nadále tato šířka.
[…]
4.   Aniž je dotčen čl. 34 odst. 2 nařízení [Rady (ES) č. 73/2009 ze dne 19. ledna 2009, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (ES) č. 1290/2005, (ES) č. 247/2006, (ES) č. 378/2007 a zrušuje nařízení (ES) č. 1782/2003 (
Úř. věst. 2009, L 30, s. 16
)], považuje se zalesněný pozemek za plochu způsobilou pro podporu pro účely režimu podpory na ‚plochu‘ za předpokladu, že zemědělské činnosti nebo případně plánovanou produkci lze provádět podobným způsobem jako na nezalesněných pozemcích, které se nacházejí ve stejné zóně.“
Nařízení (EU) č. 1306/2013
Hlava IV nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (
Úř. věst. 2013, L 347, s. 549
a oprava
Úř. věst. 2016, L 130, s. 13
), nadepsaná „Finanční řízení fondů“, obsahuje kapitolu IV, nazvanou „Schvalování účetní závěrky“, která pak obsahuje oddíl 2, nadepsaný „Schvalování“, jenž obsahuje článek 52 tohoto nařízení upravující „schvalování souladu“. Tento článek stanoví v odst. 1 a 2:
„1.   Pokud výdaje uvedené v čl. 4 odst. 1 a v článku 5 nebyly uskutečněny v souladu s právem Unie a v případě EZFRV nebyly uskutečněny v souladu s platným právem Unie a vnitrostátním právem podle článku 85 nařízení [Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 (
Úř. věst. 2013, L 347, s. 320
)], přijme Komise prováděcí akty, kterými stanoví částky, které mají být vyloučeny z financování Unií. Tyto prováděcí akty se přijímají poradním postupem podle čl. 116 odst. 2.
2.   Komise posuzuje částky, které mají být vyloučeny z financování, s ohledem na závažnost zjištěného nesouladu. Komise náležitě zohlední povahu porušení pravidel a finanční újmu způsobenou Unii. Vyloučení částek z financování provede na základě určení neoprávněně vynaložených částek, a pokud tyto částky nelze přiměřeným úsilím určit, může použít opravy na základě extrapolace či paušální částky. Opravy na základě paušální částky se použijí pouze v těch případech, kde vzhledem k povaze případu nebo z důvodu neposkytnutí potřebných informací Komisi ze strany členských států není možné přiměřeným úsilím přesněji určit finanční újmu způsobenou Unii.“
Nařízení v přenesené pravomoci (EU) č. 907/2014
Kapitola III nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 907/2014 ze dne 11. března 2014, kterým se doplňuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o platební agentury a další subjekty, finanční řízení, schválení účetní závěrky, jistoty a použití eura (
Úř. věst. 2014, L 255, s. 18
), nadepsaná „Schválení účetní závěrky a jiné kontroly“, obsahuje článek 12 tohoto nařízení, nadepsaný „Kritéria a metodika provádění oprav v rámci schvalování souladu“. Tento článek ve svém odstavci 7 stanoví:
„Při stanovení míry opravy na základě paušální částky Komise zvláště zohlední následující okolnosti prokazující větší závažnost nedostatků, které odhalují větší riziko vzniku ztráty pro rozpočet Unie:
[…]
c)
zjistí se, že členský stát neuplatňuje kontrolní systém nebo že toto uplatňování trpí vážnými nedostatky, a existují důkazy o častých nesrovnalostech a nedbalosti v boji proti nedovoleným nebo podvodným postupům; nebo
[…]“
Prováděcí nařízení (EU) č. 908/2014
Článek 34 odst. 2 prováděcího nařízení Komise (EU) č. 908/2014 ze dne 6. srpna 2014, kterým se stanoví pravidla pro uplatňování nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o platební agentury a další subjekty, finanční řízení, schvalování účetní závěrky, pravidla pro kontroly, jistoty a transparentnost (
Úř. věst. 2014, L 255, s. 59
), stanoví:
„Pokud se Komise v důsledku šetření domnívá, že výdaje nebyly uskutečněny v souladu s předpisy Unie, sdělí svá zjištění dotčenému členskému státu, upřesní nápravná opatření nezbytná k zajištění budoucího souladu s těmito předpisy a uvede předběžnou výši finanční opravy, kterou považuje v této fázi postupu za odpovídající svým zjištěním. Součástí uvedeného sdělení bude rovněž návrh na uskutečnění dvoustranného jednání do čtyř měsíců od uplynutí lhůty pro odpověď členského státu. Sdělení bude odkazovat na tento článek.
Členský stát odpoví do dvou měsíců od přijetí sdělení. Ve své odpovědi má členský stát zejména možnost:
a)
prokázat Komisi, že skutečný rozsah nedodržení předpisů nebo riziko pro fondy je menší, než bylo uvedeno ve sdělení Komise;
b)
uvědomit Komisi o nápravných opatřeních, která přijal za účelem zajištění souladu s předpisy Unie, a o datu účinnosti jejich provedení.
V odůvodněných případech může Komise na základě odůvodněné žádosti členského státu schválit prodloužení dvouměsíční lhůty maximálně o dva měsíce. Žádost se Komisi předá před uplynutím této lhůty.
Pokud se členský stát domnívá, že není nutné, aby došlo k dvoustrannému jednání, uvědomí o tom Komisi ve své odpovědi na výše uvedené sdělení.“
Pokyny z roku 2015
Sdělení Komise ze dne 8. června 2015, nazvané „Pokyny pro výpočet finančních oprav v rámci schvalování souladu a účetní závěrky“ [C (2015) 3675 final, dále jen „pokyny z roku 2015“], obsahuje kapitolu 3, nadepsanou „Paušální finanční opravy v souvislosti s nedostatky v řídících a kontrolních systémech, týkajícími se legality a správnosti výdajů“. Tato kapitola obsahuje body 3.1 až 3.5 pokynů z roku 2015. Bod 3.2 těchto pokynů, nadepsaný „Výše finanční opravy“, stanoví:
„[…]
Podle čl. 12 odst. 7 nařízení [č. 907/2014] útvary Komise „zvláště zohlední následující okolnosti prokazující větší závažnost nedostatků, které odhalují větší riziko vzniku ztráty pro rozpočet Unie“, což odůvodňuje uplatnění vyšší a paušální sazby:
[…]
5.
‚Zjistí se, že členský stát neuplatňuje kontrolní systém nebo že toto uplatňování trpí vážnými nedostatky, a existují důkazy o častých nesrovnalostech a nedbalosti v boji proti nedovoleným nebo podvodným postupům.‘ V tomto případě je odůvodněná oprava ve výši 25 %, neboť se lze oprávněně domnívat, že možnost beztrestně podat neoprávněné žádosti způsobí mimořádně vysokou finanční újmu pro rozpočet Unie.
Pokud je to vhodné, lze sazbu opravy stanovit i vyšší. Například pokud v důsledku informací poskytnutých členským státem dojde k (podstatnému) omezení souboru vystaveného riziku. Je možné též vyloučit z financování veškeré náklady v plné výši, jsou-li nedostatky tak závažné, že znamenají naprostý nesoulad s pravidly Unie, čímž se všechny platby stávají neoprávněnými.
[…]“
Skutečnosti předcházející sporu
Skutečnosti předcházející sporu byly popsány Tribunálem v bodech 1 až 37 napadeného rozsudku a pro účely tohoto řízení je lze shrnout následovně.
Ve dnech 24. až 28. listopadu 2014 provedla Evropská komise ve Francii šetření týkající se podpor na plochu z prvního pilíře společné zemědělské politiky (SZP) požadovaných za roky pro žádosti 2013 a 2014.
Dopisem ze dne 25. února 2015 sdělila Komise Francouzské republice výsledky tohoto šetření v souladu s čl. 34 odst. 2 prováděcího nařízení č. 908/2014 a požádala tento členský stát, aby jí poskytl doplňující informace.
Dne 26. června 2015 předala Francouzská republika Komisi své vyjádření, jakož i doplňující informace požadované v souvislosti s uvedeným šetřením.
Dne 3. července 2015 zaslala Komise francouzským orgánům pozvánku na dvoustranné jednání, které se uskutečnilo dne 7. července 2015.
V dopisech ze dne 22. září a 22. října 2015 poskytla Francouzská republika Komisi doplňující informace.
Od 30. listopadu do 4. prosince 2015 provedly útvary Komise ve Francii doplňující šetření, aby ověřily vyčíslení finanční újmy, která vznikla Evropskému zemědělskému záručnímu fondu (EZZF) v důsledku určitých nesrovnalostí, jak je navrhly francouzské orgány.
Dopisy ze dne 15. prosince 2015, 23. prosince 2015 a 12. ledna 2016 tyto orgány poskytly Komisi doplňující informace k vyčíslení uvedené finanční újmy.
V odpověď na dopis Komise ze dne 25. ledna 2016 uvedené orgány poskytly Komisi v dopisech ze dne 27. ledna, 12. února, 22. února a 26. února 2016 další doplňující informace v tomto ohledu.
Dopisem ze dne 20. května 2016, zaslaným na základě čl. 34 odst. 3 třetího pododstavce prováděcího nařízení č. 908/2014, Komise zaslala francouzským orgánům oficiálně návrh na vyloučení částky ve výši 117439017,55 eura z financování Unií z důvodu, že systém podpor na plochu ve Francii pro roky žádosti 2013 a 2014 nebyl v souladu s unijními pravidly (dále jen „oficiální sdělení ze dne 20. května 2016“). Tento návrh na opravu vycházel ze zjištění několika nedostatků.
První nedostatek konkrétně spočíval v problémech v systému evidence zemědělských pozemků – geografickém informačním systému (LPIS – GIS), který francouzské orgány provozují pod názvem „Registr půdy“ (RP).
Druhý nedostatek se týkal problémů s určováním ploch způsobilých pro podporu v důsledku nesprávného výkladu článku 34 nařízení č. 1122/2009, který francouzské orgány nadále používaly. Tento výklad je vedl k tomu, že ne vždy vyloučily plochy nezpůsobilé z hlediska unijních norem regulujících „dobrý zemědělský a environmentální stav“.
V tomto ohledu bylo francouzským orgánům zejména vytýkáno, že za krajinné prvky, a tudíž za plochy způsobilé pro podporu, považovaly převážně zalesněné plochy s malým množstvím travnatých porostů nebo plochy nepřístupné dobytku, které byly vykazovány jako „vřesoviště využitelná k pastvě“, ačkoli nesplňovaly podmínky stanovené francouzskou právní úpravou a unijní právní úpravou, neboť nespadaly do působnosti čl. 34 odst. 3 nařízení č. 1122/2009 ani do pojmu „stálé pastviny“ ve smyslu článku 2 písm. c) nařízení č. 1120/2009.
Třetí nedostatek se týkal nesouladu metodiky použité francouzskými orgány pro výpočet plateb a sankcí za roky žádosti 2013 a 2014, jakož i toho, že nebyly zpětně vymáhány.
Čtvrtý nedostatek se týkal některých problémů v obou departementech, které tvoří územní společenství Korsika (Francie), a sice departementů Horní Korsika a Jižní Korsika. Komise měla za to, že první tři výše uvedené nedostatky platí v případě obou těchto departementů. Pokud jde o departement Horní Korsika, Komise uvedla, že beze změn v dosud uplatňovaném přístupu, které by mohly mít skutečný dopad v praxi, budou opravy pro tento departement z předchozích šetření platit i pro roky žádosti 2013 a 2014. Měla rovněž za to, že pro departement Horní Korsika zůstane platit paušální oprava ve výši 100 %.
Komise proto v oficiálním sdělení ze dne 20. května 2016 v souladu s metodikou uvedenou v pokynech z roku 2015 navrhla uplatnit finanční opravy rozdělené do čtyř skupin. Jedna z těchto skupin zahrnovala paušální opravu ve výši 100 % týkající se přímých podpor na plochu z prvního pilíře poskytnutých v územním společenství Korsika za roky žádosti 2013 a 2014, a to konkrétně vzhledem k nedostatkům v kontrolním systému podpor na plochu – a zvláště proto, že plochy nezpůsobilé pro poskytnutí těchto podpor nebyly vždy vyloučeny a tyto nedostatky již byly zjištěny při schvalování souladu za roky žádosti 2008 až 2012, avšak francouzské orgány svůj přístup nijak nezměnily.
Dopisem ze dne 22. června 2016 se francouzské orgány obrátily na smírčí orgán ve věci finanční opravy uplatněné na departement Horní Korsika. Tyto orgány v podstatě tvrdily, že argument Komise uvedený jako odůvodnění jejího rozhodnutí odmítnout vyčíslení, které v tomto ohledu francouzské orgány navrhly, není dostatečný z hlediska unijní právní úpravy a že návrh na paušální opravu ve výši 100 % pro Horní Korsiku není v souladu s postupy pro vyčíslení újmy stanovenými touto právní úpravou.
Dne 19. prosince 2016 vydal smírčí orgán své stanovisko. V podstatě konstatoval, že smírčí řízení není v této fázi možné, a měl za to, že paušální oprava ve výši 100 % by byla pravděpodobně nepřiměřená v poměru ke skutečnému riziku pro EZZF. V důsledku toho vyzval útvary Komise, aby zvážily opravu v nižší výši.
Dne 21. února 2017 přijala Komise konečné stanovisko, kterým setrvala na svém stanovisku vyjádřeném v oficiálním sdělení ze dne 20. května 2016. Podle tohoto orgánu byla paušální oprava ve výši 100 % odůvodněná, jelikož z dostupných informací vyplývá, že nedostatky v kontrole podpor v departementu Horní Korsika byly natolik závažné, že naprosto nesplňovaly unijní pravidla a představovaly velmi vysoké riziko pro EZZF.
Dne 8. listopadu 2017 přijala Komise sporné rozhodnutí, kterým Francouzské republice s odůvodněním „Kontrolní systém vykazuje závažné nedostatky – Korsika“ uložila finanční opravu ve výši 28973945,46 eura, pokud jde o výdaje územního společenství Korsika za roky žádosti 2013 a 2014 na přímé podpory na plochu z prvního pilíře, a to vzhledem k závažným nedostatkům zjištěným v kontrolním systému uvedených podpor.
V souhrnné zprávě připojené ke spornému rozhodnutí Komise odůvodnila uložení této finanční opravy týmiž důvody, jaké uvedla ve svém oficiálním sdělení ze dne 20. května 2016.
Řízení před Tribunálem a napadený rozsudek
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 19. ledna 2018 podala Francouzská republika k Tribunálu žalobu znějící na částečné zrušení sporného rozhodnutí a uplatňující v podstatě tři žalobní důvody.
Třetí a čtvrtý žalobní důvod se týkaly části sporného rozhodnutí, v níž Komise s odůvodněním „Kontrolní systém vykazuje závažné nedostatky – Korsika“ uložila Francouzské republice paušální opravu ve výši 100 % pro departement Horní Korsika za roky žádosti 2013 a 2014 (dále jen „dotčené paušální opravy“). Třetí žalobní důvod vycházel z porušení zásady proporcionality, zatímco čtvrtý žalobní důvod vycházel z porušení čl. 34 odst. 2 prováděcího nařízení č. 908/2014 a povinnosti uvést odůvodnění.
Napadeným rozsudkem Tribunál rozhodl, že všechny žalobní důvody vznesené tímto členským státem na podporu jeho žaloby musí být zamítnuty, a tudíž žalobu zamítl v plném rozsahu.
Návrhová žádání účastnic řízení před Soudním dvorem
Francouzská republika navrhuje, aby Soudní dvůr:
–
částečně zrušil napadený rozsudek;
–
vydal konečné rozhodnutí ve věci v tom smyslu, že zruší sporné rozhodnutí v rozsahu, v němž jí ukládá paušální opravu ve výši 100 % z důvodu nedostatků v kontrolním systému podpor na plochu v Horní Korsice, a
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Komise navrhuje kasační opravný prostředek zamítnout a uložit Francouzské republice náhradu nákladů řízení.
Ke kasačnímu opravnému prostředku
Argumentace účastnic řízení
Francouzská republika na podporu svého kasačního opravného prostředku uplatňuje jediný důvod vycházející z toho, že se Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení, když rozhodl, že Komise byla oprávněna uložit jí paušální opravu ve výši 100 %, pokud jde o přímé podpory na plochu vyplacené v Horní Korsice za roky žádosti 2013 a 2014 z důvodu nedostatků v kontrolním systému podpor na plochu v tomto departementu.
Podle Francouzské republiky z bodu 3.2 pokynů z roku 2015 vyplývá, že použití opravy ve výši nad 25 %, a sice ve výši 100 %, je odůvodněné, pokud jsou nedostatky v kontrolním systému natolik závažné, že jde o naprosté nedodržení unijních pravidel činící všechny platby neoprávněnými.
Pouze splnění několika kritérií opravňuje Komisi stanovit vyšší než 25 % opravu. Aby odůvodnil uplatnění opravy ve výši 100 % z důvodu závažných nedostatků v kontrolním systému, má tak tento orgán podle ní povinnost prokázat, že tento systém existuje zcela mimo rámec relevantní unijní právní úpravy, pomíjí hmotněprávní podmínky dotčeného režimu podpor, jakož i jeho cíle, a z povahy věci neumožňuje odhalit praktiky dotčených hospodářských subjektů, které tyto hmotněprávní podmínky obcházejí nebo s nimi manipulují.
V bodě 118 napadeného rozsudku se přitom podle ní Tribunál dopustil nesprávného právního posouzení při výkladu bodu 3.2 pokynů z roku 2015, když rozhodl, že důvodem pro uplatnění paušální opravy ve výši 100 % nebyly natolik nedostatky při provádění některých klíčových kontrol, jako nerespektování hmotněprávních podmínek dotčeného režimu podpor a jeho cílů, přičemž nesplnění hmotněprávní podmínky či hmotněprávních podmínek pro poskytnutí podpory je důvodem pro vyloučení všech výdajů.
Tento nesprávný výklad podle ní vedl k tomu, že se Tribunál v bodech 134 až 136 napadeného rozsudku dopustil nesprávného právního posouzení. Tribunál totiž nejprve v bodě 134 tohoto rozsudku konstatoval, že paušální oprava ve výši 100 % je odůvodněná nikoli z důvodu, že podpory byly vyplaceny bez právního základu v unijním právu nebo v přímém rozporu s pravidly unijního práva, nýbrž vzhledem k dostatečně závažným nedostatkům v kontrolním systému, a poté v bodech 135 a 136 uvedeného rozsudku nesprávně konstatoval, že nedodržení hmotněprávních podmínek pro poskytování dotčeného režimu podpory je důvodem pro vyloučení všech výdajů.
Z toho podle ní vyplývá, že Tribunál zaměnil a po stránce důsledků postavil sobě na roveň naprosté nedodržení všech hmotněprávních podmínek pro poskytování podpory, které je důvodem pro vyloučení všech výdajů, a pouhou skutečnost, že kontrolní systém nezohledňoval hmotněprávní podmínku, ačkoli takový nedostatek je podle ní pouze jedním ze tří kritérií, která mohou být důvodem pro paušální opravu ve výši 100 % založenou na vážném nedostatku v kontrolním systému.
To, že kontrolní systém nesplňuje hmotněprávní podmínku režimu podpor na plochu, podle Francouzské republiky samo o sobě nestačí jako důvod pro uplatnění paušální opravy ve výši 100 %.
Francouzská republika konečně tvrdí, že kdyby Tribunál aplikoval pokyny z roku 2015 správně, odmítl by uplatnit paušální opravu ve výši 100 %, jelikož žádné z kritérií odůvodňujících použití opravy v takové výši není splněno.
Komise odmítá argumenty Francouzské republiky a navrhuje, aby byl tento důvod kasačního opravného prostředku zamítnut jako neopodstatněný.
Komise v podstatě tvrdí, že Tribunál správně vyložil a použil bod 3.2 pokynů z roku 2015 pro účely uložení dotčených paušálních oprav.
Tento orgán zpochybňuje tvrzení Francouzské republiky týkající se bodů 118 a 134 až 136 napadeného rozsudku, podle kterého je důvodem pro uplatnění paušální opravy ve výši 100 % pouze kvalifikovaná nefunkčnost kontrolního systému. Použití opravy v této výši je podle ní naopak odůvodněné nejen s ohledem na kvalifikovanou nefunkčnost kontrolního systému, ale i s ohledem na nesrovnalosti stran jedné z hmotněprávních podmínek režimu podpor na plochu, jež Francouzská republika nezpochybnila.
Komise dále tvrdí, že Tribunál správně použil bod 3.2 pokynů z roku 2015, aby odůvodnil uložení dotčených paušálních oprav. Z bodů 130 a 131 napadeného rozsudku podle ní konkrétně vyplývá, že Tribunál konstatoval, že nedostatky či podvody jsou systematické, jelikož se zde uvádí, že chyba v určování způsobilé plochy měla dopad na integrovaný administrativní a kontrolní systém („IAKS“) a tato chyba umožnila zemědělcům v mnohých případech deklarovat půdu nezpůsobilou pro podporu.
Kontrolní systém podpor na plochu má kromě toho podle ní tolik nedostatků, že pomíjí hmotněprávní podmínky. Tribunál totiž opakovaně konstatoval, že definice způsobilých ploch v departementu Horní Korsika nesplňuje základní hmotněprávní podmínku režimu podpor na plochu, a sice přesné určení ploch.
Závěry Soudního dvora
Francouzská republika v rámci jediného důvodu kasačního opravného prostředku v podstatě tvrdí, že se Tribunál v bodě 118 napadeného rozsudku dopustil nesprávného právního posouzení při výkladu bodu 3.2 pokynů z roku 2015, a že tedy tento bod pokynů nesprávně použil při přezkumu přiměřenosti dotčených paušálních oprav v bodech 134 až 136 napadeného rozsudku.
S ohledem na argumenty předložené účastnicemi řízení v této souvislosti je třeba nejprve upřesnit právní základ pro finanční opravy, podmínky pro jejich použití, jakož i soudní přezkum těchto oprav Tribunálem. Zadruhé bude třeba zkoumat, zda Tribunál právem v bodech 134 až 136 napadeného rozsudku rozhodl, že Komise správně odůvodnila vyloučení všech výdajů na podpory na plochu v departementu Horní Korsika, když pouze konstatovala, že nebyly splněny hmotněprávní podmínky dotčeného režimu podpor.
Článek 52 odst. 1 nařízení č. 1306/2013 stanoví, že pokud Komise konstatuje, že výdaje nebyly uskutečněny v souladu s unijním právem, přijme rozhodnutí, jímž stanoví částky, které mají být z unijního financování vyloučeny. Podle odstavce 2 tohoto článku Komise posuzuje částky, které mají být vyloučeny z financování, s ohledem na závažnost zjištěného nesouladu. Komise za tímto účelem náležitě zohlední povahu porušení pravidel a finanční újmu způsobenou Unii. Vyloučení částek z financování provede na základě určení neoprávněně vynaložených částek, a pokud tyto částky nelze přiměřeným úsilím určit, může použít mimo jiné opravu na základě paušální částky. Opravy na základě paušální částky se použijí pouze v těch případech, kde vzhledem k povaze případu nebo z důvodu neposkytnutí potřebných informací Komisi ze strany členských států není možné přiměřeným úsilím přesněji určit finanční újmu způsobenou Unii.
Mezi přesně stanovenými opravami částek neoprávněně vynaložených členskými státy a paušálními opravami tedy existuje rozdíl. Je proto třeba – a to i když se Komise stejně jako v projednávané věci rozhodne vyloučit z financování Unií všechny vyplacené podpory – odlišit situaci, jak rovněž uvedl generální advokát v bodě 34 svého stanoviska, kdy členský stát vyplatil tyto podpory bez jakéhokoliv právního základu v unijním právu, což by odůvodňovalo uplatnění přesně stanovené opravy ve výši 100 %, od situace, kdy sice právní základ existuje, avšak kontrolní systém má natolik závažné nedostatky, že činí všechny platby neoprávněnými, a Komise uloží paušální opravu ve výši 100 %.
V tomto ohledu z ustálené judikatury Soudního dvora zaprvé vyplývá, že EZZF financuje pouze intervence prováděné v souladu s unijními předpisy v rámci společné organizace zemědělských trhů. Z tohoto důvodu jsou k tíži EZZF účtovány pouze částky vyplacené v souladu s pravidly stanovenými v rámci společné organizace zemědělských trhů. Všechny ostatní částky, které vnitrostátní orgány zaplatily, tedy zůstávají k tíži členských států, a to zejména částky, u nichž se vnitrostátní orgány nesprávně domnívaly, že jsou oprávněny vyplatit je v rámci této společné organizace (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. dubna 2002, Belgie v. Komise,
C‑332/00
,
EU:C:2002:235
, body
a
).
V situaci, kdy byly všechny vyplacené podpory poskytnuty bez právního základu v unijním právu, jsou tyto podpory vyloučeny z unijního financování nehledě na zjištěné nesrovnalosti nebo nedbalost na straně vnitrostátních orgánů (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. dubna 2002, Belgie v. Komise,
C‑332/00
,
EU:C:2002:235
, bod
).
V takové situaci musí Komise, která nemá žádný prostor pro uvážení, pokud jde o akceptování nebo odmítnutí výdaje z financování Unií (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. dubna 2002, Belgie v. Komise,
C‑332/00
,
EU:C:2002:235
, body
a
), prokázat, že vyloučené podpory byly skutečně vyplaceny bez jakéhokoliv právního základu.
V případě žaloby na neplatnost rozhodnutí ukládajícího přesně stanovenou opravu musí Tribunál, jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 44 svého stanoviska, ověřit s ohledem na žalobní důvody, které mu byly předloženy, zda Komise prokázala, že podpory vyplacené dotčeným členským státem a vyloučené z financování Unií skutečně nesplňovaly hmotněprávní podmínky dotčeného režimu podpor, takže všechny tyto podpory byly poskytnuty mimo tento režim.
Zadruhé může Komise odůvodnit vyloučení všech vyplacených podpor ve formě paušální opravy ve výši 100 % tím, že dotčený členský stát zavedl kontrolní systém mající závažné nedostatky.
Jak vyplývá z bodu 49 tohoto rozsudku, opravy na základě paušální částky se použijí pouze v těch případech, kdy vzhledem k povaze případu nebo z důvodu, že členské státy neposkytly Komisi potřebné informace, nelze s vyvinutím přiměřeného úsilí přesněji určit finanční újmu způsobenou Unii.
V tomto ohledu z čl. 12 odst. 7 písm. c) nařízení č. 907/2014 vyplývá, že pro účely stanovení výše paušální opravy přihlíží Komise zvláště k okolnostem, které poukazují na míru závažnosti zjištěných nedostatků, a tudíž zvýšené riziko ztráty v rozpočtu Unie, jako je například to, že členský stát nemá kontrolní systém nebo v něm má závažné nedostatky, jakož i existenci důkazů o častých nesrovnalostech a nedbalosti v boji proti nedovoleným nebo podvodným postupům.
Podle bodu 3.2 pokynů z roku 2015 uplatňuje Komise za takových okolností v zásadě paušální opravu ve výši 25 %. Může však stanovit opravný koeficient na ještě vyšší úrovni. Paušální oprava ve výši 100 % tak je odůvodněná, jsou-li nedostatky v kontrolním systému členského státu natolik závažné, že jde o naprosté nerespektování unijních pravidel potenciálně činící všechny platby neoprávněnými.
Z toho vyplývá, že uplatnění paušální opravy ve výši 100 % je až posledním řešením pro případ, kdy nelze přesně určit finanční újmu způsobenou Unii, avšak s ohledem na extrémní závažnost nedostatků v kontrolním systému se lze domnívat, že jsou všechny platby neoprávněné. Z toho vyplývá, že uplatnění paušální opravy v takové výši musí podléhat přísným podmínkám.
S ohledem na výše uvedené a s ohledem na závěry uvedené generálním advokátem v bodech 52 až 58 jeho stanoviska může být paušální oprava ve výši 100 % uplatněna pouze v případě, že nedostatky v daném kontrolním systému vykazují takovou míru závažnosti, že jde o naprosté nedodržení unijních pravidel potenciálně činící všechny platby neoprávněnými, což znamená, že zaprvé tento kontrolní systém existuje zcela mimo rámec relevantní unijní právní úpravy, zadruhé pomíjí hmotněprávní podmínky dotčeného režimu podpor, jakož i jeho cíle a zatřetí z povahy věci neumožňuje odhalit praktiky dotčených hospodářských subjektů, které tyto hmotněprávní podmínky obchází či s nimi manipulují.
V případě žaloby na neplatnost rozhodnutí ukládajícího takovou paušální opravu, jak uvedl generální advokát v bodě 45 svého stanoviska, musí Tribunál s ohledem na žalobní důvody, které mu byly předloženy, přezkoumat opodstatněnost posouzení provedeného Komisí, pokud jde o uplatnění dané výše paušální opravy v poměru k riziku skutečné ztráty v unijním rozpočtu, a konkrétně s ohledem na tři kritéria uvedená v předchozím bodě.
V tomto případě je třeba uvést, že Komise – jak vyplývá z bodu 36 napadeného rozsudku a ze souhrnné zprávy připojené ke spornému rozhodnutí – vycházela při uložení dotčených paušálních oprav z rizika, které pro EZZF představuje značně nedostatečný kontrolní systém v departementu Horní Korsiky za roky žádosti 2013 a 2014.
Z toho vyplývá, že při přezkumu přiměřenosti dotčených paušálních oprav měl Tribunál v projednávaném případě ověřit, zda Komise prokázala, že byla splněna tři kumulativní kritéria odůvodňující uložení paušální opravy ve výši 100 % uvedená v bodě 60 tohoto rozsudku.
Tribunál tato kritéria připomněl v bodě 117 napadeného rozsudku a v bodě 118 uvedeného rozsudku z toho dovodil, že důvodem pro uplatnění paušální opravy ve výši 100 % nebyly nedostatky v provádění klíčových kontrol, nýbrž nerespektování hmotněprávních podmínek dotčeného režimu podpor a jeho cílů, přičemž nesplnění hmotněprávních podmínek pro poskytnutí podpory pro něj bylo důvodem pro vyloučení všech výdajů.
Tribunál se tak dopustil nesprávného právního posouzení, když odůvodnění pro uložení paušální opravy ve výši 100 % ztotožnil s odůvodněním pro finanční opravu všech podpor poskytnutých bez právního základu.
Toto nesprávné posouzení ze strany Tribunálu se týká i posouzení přiměřenosti dotčené paušální opravy.
Tribunál v bodech 130 až 133 napadeného rozsudku nejprve připomněl nesrovnalosti zjištěné Komisí v IAKS zavedeném v departementu Horní Korsika a rozhodl, že tyto nesrovnalosti dokládají dostatečně závažnou nefunkčnost kontrolního systému, načež v bodech 134 až 136 napadeného rozsudku rozhodl, že dotčené paušální opravy lze odůvodnit tím, že nebyly dodrženy hmotněprávní podmínky režimu podpor na plochu. Tribunál přitom nepřezkoumal, zda Komise skutečně prokázala, že byla splněna tři kumulativní kritéria popsaná v bodě 60 tohoto rozsudku.
Při přezkumu prvního kritéria měl konkrétně ověřit, zda kontrolní systém zavedený v departementu Horní Korsika existoval zcela mimo rámec podmínek pro způsobilost ploch stanovených pro poskytnutí podpory na plochu. Jelikož se Tribunál v bodech 130 až 133 napadeného rozsudku pouze opřel o opakovaně nesprávný výklad pojmu „stálá pastvina“ ve smyslu čl. 2 písm. c) nařízení č. 1120/2009 podaný francouzskými orgány, jakož i o zohlednění krajinných prvků pro účely závěru, že takový systém nutně neumožňuje francouzským orgánům odhalit chyby v určování zemědělských ploch, neprokázal, že kontrolní systém zavedený v departementu Horní Korsika existoval zcela mimo rámec podmínek pro způsobilost ploch stanovených pro účely poskytnutí podpory na plochu.
Při přezkumu druhého kritéria měl Tribunál ověřit, zda Komise zjistila minimálně takové nedostatky v kontrolním systému v Horní Korsice, které mohly učinit všechny platby neoprávněnými. Závěr uvedený v bodě 134 napadeného rozsudku, podle kterého byly na základě IAKS v Horní Korsice takřka systematicky akceptovány nezpůsobilé plochy, v tomto ohledu nepostačuje ke konstatování, že by všechny platby mohly být neoprávněné.
Jak uvedl generální advokát v bodě 77 svého stanoviska, to, že kontrolní systém pomíjí hmotněprávní podmínky režimu podpory, samo o sobě nepostačuje jako důvod pro uložení paušální opravy ve výši 100 %, jelikož tento nedostatek nemůže sám o sobě učinit všechny platby neoprávněnými.
Pokud jde o třetí kritérium, Tribunál měl ještě zkoumat, zda existují důkazy dokládající, že kontrolní systém zavedený v Horní Korsice svědčil o časté nedbalosti kontrolních orgánů v boji proti nedovoleným nebo podvodným postupům.
Tribunál tedy nemohl rozhodnout, aniž se dopustil nesprávného právního posouzení, že Komise byla oprávněna uložit paušální opravu ve výši 100 % na základě toho, že nedostatky v IAKS způsobují nedodržení hmotněprávních podmínek dotčeného režimu podpory, a tudíž jsou natolik závažné, že jde o naprosté nedodržení unijních pravidel, které může učinit všechny platby neoprávněnými.
Je tudíž třeba vyhovět jedinému důvodu na podporu kasačního opravného prostředku a zrušit napadený rozsudek v rozsahu, v němž Tribunál zamítl žalobu Francouzské republiky proti spornému rozhodnutí v rozsahu, v němž jím byla uložena paušální oprava ve výši 100 % z důvodu nedostatků v kontrolním systému podpor na plochu v departementu Horní Korsika za roky žádosti 2013 a 2014.
K žalobě před Tribunálem
Podle článku 61 prvního pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie může Soudní dvůr v případě zrušení rozhodnutí Tribunálu buď věc vrátit zpět Tribunálu k rozhodnutí, nebo vydat sám konečné rozhodnutí ve věci, pokud to soudní řízení dovoluje.
V projednávaném případě má Soudní dvůr za to, že má k dispozici všechny poznatky nezbytné k tomu, aby mohl sám rozhodnout o žalobě podané Francouzskou republikou proti spornému rozhodnutí v rozsahu, v němž s odůvodněním „Kontrolní systém vykazuje závažné nedostatky – Korsika“ tomuto členskému státu ukládá vzhledem k nedostatkům v kontrolním systému podpor na plochu v Horní Korsice paušální opravu ve výši 100 % uplatnitelnou na přímé podpory na plochu poskytnuté v Horní Korsice za roky žádosti 2013 a 2014.
V rámci svého třetího žalobního důvodu uplatněného před Tribunálem Francouzská republika v podstatě tvrdila, že je nepřiměřené použít paušální opravu ve výši 100 % na všechny podpory na plochu z prvního pilíře poskytnuté v departementu Horní Korsika. Zastává konkrétně názor, že podmínky pro použití paušální opravy ve výši 100 % stanovené v pokynech z roku 2015 nejsou v projednávaném případě splněny.
Komise s těmito argumenty nesouhlasí a navrhuje, aby byl tento žalobní důvod zamítnut. Zdůrazňuje, že pochybení zjištěná při šetřeních, která proběhla před šetřením, jež vedlo k přijetí sporného rozhodnutí, trvala i po roce 2014, takže uložení paušální opravy ve výši 100 % bylo nejvhodnější, neboť Francouzská republika neprokázala, že došlo ke změně. Komise kromě toho zjistila závažné nedostatky a pokračující porušování základních podmínek pro poskytování přímých podpor na plochu vzhledem k nepřesné definici málo výnosných krmných ploch, která zemědělcům umožnila deklarovat nezpůsobilé plochy, jež tak nebyly z podpory vyloučeny. Takové nedostatky jsou podle ní důvodem pro uplatnění paušální opravy ve výši 100 %.
Jak vyplývá z bodu 60 tohoto rozsudku, paušální oprava ve výši 100 % uplatňovaná z důvodu nedostatků zjištěných v kontrolním systému podpor na plochu se použije na základě bodu 3.2 pokynů z roku 2015, pokud kontrolní systém existuje zcela mimo rámec relevantní unijní právní úpravy, pomíjí hmotněprávní podmínky dotčeného režimu podpor a jeho cíle a z povahy věci neumožňuje odhalit praktiky dotčených hospodářských subjektů, které tyto hmotněprávní podmínky obchází nebo s nimi manipulují.
V tomto ohledu je třeba konstatovat, že Komise v souhrnné zprávě připojené ke spornému rozhodnutí odůvodnila použití paušální opravy ve výši 100 % s ohledem na zvláštní situaci v departementu Horní Korsika poté, co v této zprávě konstatovala závažné nedostatky v určování způsobilých ploch v administrativním a kontrolním systému podpor na plochu tohoto departementu. Komise uvedla, že tyto nedostatky již byly zjištěny za roky žádosti 2008 až 2012 a že paušální oprava ve výši 100 % se měla použít i za roky žádosti 2013 a 2014, jelikož francouzské orgány svůj přístup nijak nezměnily.
Z úvah uvedených v bodech 58 až 71 tohoto rozsudku přitom vyplývá, že předpokladem pro uplatnění paušální opravy ve výši 100 % je, že Komise prokáže, že je taková oprava odůvodněná s ohledem na tři kumulativní kritéria uvedená v bodě 60 tohoto rozsudku, s jejichž pomocí lze konstatovat, že jsou všechny žádosti neoprávněné. Tento orgán tudíž nemohl uložit dotčené paušální opravy Francouzské republice pouze na základě nedostatků v určování způsobilých ploch v administrativním a kontrolním systému podpor na plochu v departementu Horní Korsika.
Z toho vyplývá, že je třeba vyhovět třetímu žalobnímu důvodu Francouzské republiky vycházejícímu z toho, že Komise při uplatnění dotčených paušálních oprav porušila zásadu proporcionality, a v důsledku toho zrušit sporné rozhodnutí v rozsahu, v němž jí s odůvodněním „Kontrolní systém vykazuje závažné nedostatky – Korsika“ uložila tyto paušální opravy.
K nákladům řízení
Podle čl. 184 odst. 2 jednacího řádu Soudního dvora, je-li kasační opravný prostředek opodstatněný a Soudní dvůr vydá sám konečné rozhodnutí ve věci, rozhodne o nákladech řízení.
Článek 138 odst. 1 tohoto jednacího řádu, který se na řízení o kasačním opravném prostředku použije na základě jeho čl. 184 odst. 1, stanoví, že účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, se uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Soudní dvůr však může podle čl. 138 odst. 3 uvedeného řádu rozhodnout, že každý z účastníků řízení ponese vlastní náklady, pokud každý účastník měl ve věci částečně úspěch i neúspěch.
Vzhledem k tomu, že Francouzská republika požadovala náhradu nákladů řízení a měla v řízení o tomto kasačním opravném prostředku úspěch, je důvodné uložit Komisi, že ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Francouzskou republikou v řízení o kasačním opravném prostředku.
Vzhledem k tomu, že Francouzská republika měla úspěch v jednom návrhovém žádání předloženém v prvním stupni, ale neměla úspěch v dalších třech, budou okolnosti projednávaného případu spravedlivě posouzeny rozhodnutím, že Francouzská republika ponese tři čtvrtiny vlastních nákladů řízení vynaložených v prvním stupni a nahradí tři čtvrtiny nákladů řízení vynaložených Komisí v prvním stupni, zatímco Komise ponese čtvrtinu vlastních nákladů řízení vynaložených v prvním stupni a nahradí čtvrtinu nákladů řízení vynaložených Francouzskou republikou v prvním stupni.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:

1)
Rozsudek Tribunálu Evropské unie ze dne 12. března 2019, Francie v. Komise (
T‑26/18
, nezveřejněný,
EU:T:2019:153
), se zrušuje jednak v rozsahu, v němž jím Tribunál zamítl žalobu Francouzské republiky týkající se prováděcího rozhodnutí Komise 2017/2014/EU ze dne 8. listopadu 2017, kterým se z financování Evropskou unií vylučují některé výdaje vynaložené členskými státy v rámci Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF) a v rámci Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV), jímž Komise s odůvodněním „Kontrolní systém vykazuje závažné nedostatky – Korsika“ uložila tomuto členskému státu paušální opravu ve výši 100 % použitelnou na přímé podpory na plochu poskytnuté v Horní Korsice za roky žádosti 2013 a 2014 vzhledem k závažným nedostatkům v kontrolním systému podpor na plochu v Horní Korsice, a jednak v rozsahu, v němž jím bylo rozhodnuto o nákladech řízení.

2)
Prováděcí rozhodnutí 2017/2014 se zrušuje v rozsahu, v němž Komise s odůvodněním „Kontrolní systém vykazuje závažné nedostatky – Korsika“ uložila Francouzské republice paušální opravu ve výši 100 % použitelnou na přímé podpory na plochu poskytnuté v Horní Korsice za roky žádosti 2013 a 2014 vzhledem k závažným nedostatkům v kontrolním systému podpor na plochu v Horní Korsice.

3)
Evropská komise ponese vlastní náklady řízení o kasačním opravném prostředku a čtvrtinu vlastních nákladů řízení vynaložených v prvním stupni a nahradí náklady řízení vynaložené Francouzskou republikou v řízení o kasačním opravném prostředku a čtvrtinu nákladů řízení vynaložených tímto členským státem v prvním stupni.

4)
Francouzská republika ponese tři čtvrtiny vlastních nákladů řízení vynaložených v prvním stupni a nahradí tři čtvrtiny nákladů řízení vynaložených Komisí v prvním stupni.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.