CELEX: 62016CJ0561
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Smernica 2012/27/EÚ
Článok 7 ods. 1, 4 a 9
Článok 20 ods. 4 a 6
Podpora energetickej efektívnosti
Povinné schémy energetickej efektívnosti
Iné politické opatrenia
Vnútroštátny fond energetickej efektívnosti
Zriadenie takého fondu ako hlavné opatrenie na plnenie povinností v oblasti energetickej efektívnosti
Príspevková povinnosť
Určenie povinných subjektov
Distribútori energie a/alebo maloobchodné energetické spoločnosti

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 7 ods. 1, 4 a 9, ako aj článku 20 ods. 4 a 6 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2012/27/EÚ z 25. októbra 2012 o energetickej efektívnosti, ktorou sa menia a dopĺňajú smernice 2009/125/ES a 2010/30/EÚ a ktorou sa zrušujú smernice 2004/8/ES a 2006/32/ES (
Ú. v. EÚ L 315, 2012, s. 1
).
Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi spoločnosťou Saras Energía SA a Administración del Estado (Štátna správa, Španielsko) vo veci zákonnosti Orden IET/289/2015 del Ministerio de Industria, Energía y Turismo (vyhláška ministra pre priemysel, energetiku a cestovný ruch IET/289/2015) por la que se establecen las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2015 (vyhláška IET/289/2015, ktorou sa zavádza povinnosť platiť príspevky do Národného fondu energetickej efektívnosti za rok 2015) z 20. februára 2015 (BOE č. 47 z 24. februára 2015, s. 15768), prijatá podľa Ley 18/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (zákon 18/2014 o naliehavých opatreniach týkajúcich sa rastu, konkurencieschopnosti a efektivity) z 15. októbra 2014 (BOE č. 252 zo 17. októbra 2014, s. 83921) v znení zmenenom Ley 8/2015 por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y por la que se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos (zákon 8/2015, ktorým sa mení zákon 34/1998 zo 7. októbra [1998] o odvetví uhľovodíkov, upravujúci určité opatrenia fiškálnej a nefiškálnej povahy súvisiace s vyhľadávaním, výskumom a ťažbou uhľovodíkov) z 21. mája 2015 (BOE č. 122 z 22. mája 2015, s. 43367) (ďalej len „zákon 18/2014“).
Právny rámec
Právo Únie
Podľa odôvodnenia 20 smernice 2012/27:
„V rámci posúdenia možnosti zriadenia systému tzv. bielych certifikátov na úrovni Únie sa ukázalo, že v súčasnej situácii by takýto systém vytváral nadmerné administratívne náklady a že existuje riziko, že úspory energie by sa sústredili v niekoľkých členských štátoch a neprejavili by sa v celej Únii. Cieľ takéhoto systému na úrovni Únie by bolo možné lepšie dosiahnuť, aspoň v tejto fáze, prostredníctvom národných povinných schém energetickej efektívnosti pre energetické podniky alebo iných alternatívnych politických opatrení, ktorými sa usporí rovnaké množstvo energie. Pokiaľ ide o úroveň ambície takýchto schém, je vhodné, aby sa ustanovila v spoločnom rámci na úrovni Únie a poskytovala členským štátom významnú mieru flexibility, aby sa plne zohľadňovala vnútroštátna organizácia účastníkov trhu, osobitný kontext energetického sektora a zvyky koncových odberateľov. Spoločný rámec by mal energetickým podnikom dať možnosť ponúkať energetické služby všetkým koncovým odberateľom, nielen tým, ktorým predávajú energiu. Tým sa zväčšuje konkurencia na trhu s energiou, pretože energetické podniky môžu odlíšiť svoj produkt poskytovaním doplnkových energetických služieb. … Členské štáty by mali na základe objektívnych a nediskriminujúcich kritérií určiť, ktorí distribútori energie alebo maloobchodné energetické spoločnosti by mali mať povinnosť dosiahnuť cieľ úspory konečnej energie ustanovený v tejto smernici.
Členské štáty by najmä mali mať možnosť rozhodnúť, že takúto povinnosť neuložia malým distribútorom energie, malým maloobchodným energetickým spoločnostiam a malým energetickým odvetviam, aby sa predišlo nadmernému administratívnemu zaťaženiu. … Ako spôsob podpory národných iniciatív energetickej efektívnosti by si povinné strany národných povinných schém energetickej efektívnosti mohli plniť svoje povinnosti ročnými príspevkami do národných fondov energetickej efektívnosti vo výške rovnajúcej sa investíciám požadovaným podľa schémy.“
Podľa článku 1 ods. 1 tejto smernice sa ňou „ustanovuje spoločný rámec opatrení na podporu energetickej efektívnosti v Únii s cieľom zabezpečiť, aby sa do roku 2020 dosiahol 20 % hlavný cieľ Únie v oblasti energetickej efektívnosti a aby sa vytvorili podmienky na ďalšie zlepšenie energetickej efektívnosti po tomto roku“.
Podľa článku 2 bodov 14 a 18 uvedenej smernice:
„Na účely tejto smernice sa uplatňujú tieto vymedzenia pojmov:
…
14.
‚povinný subjekt‘ je distribútor energie alebo maloobchodná energetická spoločnosť, ktorá je viazaná národnými povinnými schémami energetickej efektívnosti uvedenými v článku [7];
…
18.
‚politické opatrenie‘ je nástroj regulačnej, finančnej, fiškálnej, dobrovoľnej alebo informačnej povahy, ktorý bol v danom členskom štáte formálne ustanovený a implementovaný s cieľom vytvoriť podporný rámec, požiadavky alebo stimuly, aby účastníci trhu poskytovali a nakupovali energetické služby a vykonávali iné opatrenia na zlepšenie energetickej efektívnosti.“
Článok 7 tej istej smernice s názvom „Povinné schémy energetickej efektívnosti“ znie:
„1.   Každý členský štát zriadi povinnú schému energetickej efektívnosti. Touto schémou sa zabezpečí, aby distribútori energie a/alebo maloobchodné energetické spoločnosti, ktoré sú určené ako povinné subjekty podľa odseku 4 pôsobiace na území jednotlivých členských štátov, dosiahli kumulatívny cieľ úspor konečnej energie do 31. decembra 2020 bez toho, aby bol dotknutý odsek 2.
Tento cieľ je minimálne na úrovni dosiahnutia každoročných nových úspor od 1. januára 2014 do 31. decembra 2020 vo výške 1,5 % ročného množstva energie predanej koncovým odberateľom všetkými distribútormi energie alebo všetkými maloobchodnými energetickými spoločnosťami, ktorý sa stanoví ako priemer za posledné tri roky pred 1. januárom 2013. Množstvo predanej energie, ktorá sa použila v doprave, možno z tohto výpočtu sčasti alebo úplne vylúčiť.
Členské štáty rozhodnú o tom, akým spôsobom sa vypočítaný objem nových úspor uvedených v druhom pododseku rozloží na dané obdobie.
…
4.   Bez toho, aby bol dotknutý výpočet úspor energie cieľa v súlade s druhým pododsekom odseku 1, každý členský štát na účely prvého pododseku odseku 1 určí na základe objektívnych a nediskriminačných kritérií spomedzi distribútorov energie a/alebo maloobchodných energetických spoločností pôsobiacich na jeho území povinné subjekty, pričom medzi ne môže zahrnúť distribútorov pohonných hmôt alebo maloobchodných predajcov pohonných hmôt pôsobiacich na jeho území. Výšku úspor energie na splnenie povinnosti dosiahnu povinné subjekty medzi koncovými odberateľmi, ktorých príslušne určil členský štát, nezávisle od výpočtu vykonaného podľa odseku 1 alebo ak tak rozhodnú členské štáty, prostredníctvom certifikovaných úspor dosiahnutých inými subjektmi, ako je to uvedené v odseku 7 písm. b).
…
9.   Alternatívne k ustanoveniu povinnej schémy energetickej efektívnosti podľa odseku 1 môžu členské štáty rozhodnúť, že na dosiahnutie úspor energie medzi koncovými odberateľmi prijmú iné politické opatrenia pod podmienkou, že uvedené politické opatrenia spĺňajú kritériá stanovené v odsekoch 10 a 11. Ročný objem nových úspor energie dosiahnutý týmto prístupom musí byť rovnaký ako objem nových úspor požadovaný v odsekoch 1, 2 a 3. Ak sa zachová rovnocennosť, členské štáty môžu povinné schémy kombinovať s alternatívnymi politickými opatreniami vrátane národných programov energetickej efektívnosti.
Politické opatrenia uvedené v prvom pododseku môžu obsahovať, ale nie sú obmedzené, aj tieto politické opatrenia alebo ich kombinácie:
a)
dane z energie alebo CO2, ktorých účinkom je zníženie konečnej energetickej spotreby;
b)
schémy a nástroje financovania alebo fiškálne stimuly, ktoré vedú k používaniu energeticky efektívnych technológií alebo techník a majú za následok zníženie konečnej energetickej spotreby;
c)
právne predpisy alebo dobrovoľné dohody, ktoré vedú k používaniu energeticky efektívnych technológií alebo techník a majú za následok zníženie konečnej energetickej spotreby;
d)
štandardy a normy, ktoré sa zameriavajú na zlepšenie energetickej efektívnosti výrobkov a služieb vrátane budov a vozidiel, okrem prípadov, keď sú v členských štátoch povinné a platné podľa práva Únie;
e)
programy označovania energetickej účinnosti s výnimkou tých, ktoré sú v členských štátoch povinné a platné podľa práva Únie;
f)
odbornú prípravu a vzdelávanie vrátane energetických poradenských programov, ktoré vedú k používaniu energeticky efektívnych technológií alebo techník a majú za následok zníženie konečnej energetickej spotreby.
Členské štáty oznámia Komisii do 5. decembra 2013 politické opatrenia, ktoré plánujú prijať na účely prvého pododseku a článku 20 ods. 6 v súlade s rámcom stanoveným v prílohe V bode 4 spolu s informáciami, ako by dosiahli požadovaný objem úspor. V prípade politických opatrení uvedených v druhom pododseku a v článku 20 ods. 6 sa v tomto oznámení uvedie, ako sa plnia kritériá uvedené v odseku 10. V prípade iných politických opatrení ako uvedených v druhom pododseku alebo v článku 20 ods. 6 členské štáty vysvetlia, ako sa dosiahne rovnocenná úroveň úspor, monitorovania a overovania. Komisia môže predložiť návrhy na úpravu v období troch mesiacov od oznámenia.
10.   Bez toho, aby bol dotknutý odsek 11, sa kritériá politických opatrení prijatých podľa druhého pododseku odseku 9 a článku 20 ods. 6 stanovujú takto:
a)
politickými opatreniami sa ustanovia aspoň dve prechodné obdobia do 31. decembra 2020 a ich dôsledkom je dosiahnutie úrovne ambícií uvedenej v odseku 1;
b)
vymedzí sa zodpovednosť každého povereného subjektu, zúčastneného subjektu, respektíve vykonávajúceho orgánu verejnej moci;
c)
transparentne sa určia úspory energie, ktoré sa majú dosiahnuť;
d)
objem úspor energie, ktoré vyžaduje politické opatrenie alebo ktoré sa ním majú dosiahnuť, sa vyjadrí buď ako konečná, alebo primárna energetická spotreba pri použití prevodných koeficientov uvedených v prílohe IV;
e)
úspory energie sa vypočítajú prostredníctvom metód a princípov stanovených v prílohe V bodoch 1 a 2;
f)
úspory energie sa vypočítajú prostredníctvom metód a princípov stanovených v prílohe V bode 3;
g)
zúčastnené subjekty vypracujú, pokiaľ je to možné, výročnú správu o dosiahnutých úsporách energie a zverejnia ju;
h)
v prípade, že pokrok nie je uspokojivý, zaistí sa monitorovanie výsledkov a bude sa uvažovať o vhodných opatreniach;
i)
zavedie sa systém kontroly, ktorého súčasťou bude aj nezávislé overenie štatisticky významného podielu opatrení na zlepšenie energetickej efektívnosti, a
j)
každý rok sa budú uverejňovať údaje o trende úspor energie v danom roku.
11.   Členské štáty zabezpečia, aby dane uvedené v odseku 9 druhom pododseku písm. a) boli v súlade s kritériami uvedenými v odseku 10 písm. a), b), c), d), f), h) a j).
Členské štáty zabezpečia, aby právne predpisy a dobrovoľné dohody uvedené v odseku 9 druhom pododseku písm. c) boli v súlade s kritériami uvedenými v odseku 10 písm. a), b), c), d), e), g) h), i) a j).
Členské štáty zabezpečia, aby ostatné politické opatrenia uvedené v druhom pododseku odseku 9 a národné fondy energetickej efektívnosti uvedené v článku 20 ods. 6 boli v súlade s kritériami uvedenými v odseku 10 písm. a), b), c), d), e), h), i) a j).
…“
Podľa článku 20 smernice 2012/27 s názvom „Národný fond energetickej efektívnosti, podpora z hľadiska financovania a technická podpora“:
„1.   Členské štáty bez toho, aby boli dotknuté články 107 a 108 [ZFEÚ], podporujú vytvorenie nástrojov financovania alebo používanie existujúcich nástrojov financovania pre opatrenia na zlepšenie energetickej efektívnosti s cieľom maximalizovať prínosy financovania z viacerých zdrojov.
…
4.   Členské štáty môžu zriadiť národný fond energetickej efektívnosti. Účelom tohto fondu je podpora národných iniciatív v oblasti energetickej efektívnosti.
…
6.   Členské štáty môžu ustanoviť, že povinné subjekty môžu splniť svoje povinnosti uvedené v článku 7 ods. 1 tým, že každoročne prispejú do národného fondu energetickej efektívnosti sumou vo výške investícií vyžadovaných na splnenie uvedených povinností.
…“
Španielske právo
Podľa preambuly zákona 18/2014, ktorý preberá smernicu 2012/27:
„[Predmetom tohto zákona je] stanoviť povinnú schému v oblasti energetickej efektívnosti v súlade s usmerneniami Únie. …
… Článok 20 smernice [2012/27] umožňuje členským štátom na podporu vnútroštátnych iniciatív v oblasti energetickej účinnosti zriadiť národný fond energetickej efektívnosti, do ktorého môžu povinné podniky podľa článku 7 ročne prispievať zaplatením sumy rovnajúcej sa investíciám požadovaným na splnenie ich povinností v oblasti úspory energie. …
Hoci smernica [2012/27] ponúka možnosť, aby povinnými subjektmi boli predajcovia energie alebo distribútori energie, považujú sa za povinné subjekty, od ktorých Únia vyžaduje úspory energie, iba predajcovia energie, pretože v Španielsku (na rozdiel od iných členských štátov) distribútori energie nevykonávajú nijakú obchodnú činnosť, ale regulovanú činnosť v rámci príslušnej správy sietí.
Do povinných subjektov je zahrnuté aj odvetvie dopravy, pretože zohráva významnú úlohu pri dopyte po koncovej energii a má veľký potenciál na úsporu energie, ktorú možno dosiahnuť. V prípade ropných produktov a skvapalnených ropných plynov sa tiež nepovažovalo za vhodné uložiť povinnosti správcovi siete, ale skôr podnikom, ktoré fakticky zabezpečujú uvádzanie výrobkov na trh s cieľom ich predaja koncovým spotrebiteľom a, najmä so zreteľom na rozptyl v poslednej fáze uvádzania týchto výrobkov na trh, veľkoobchodníkom s ropnými produktmi a skvapalnenými ropnými plynmi.
…
… Aby bolo možné čo najskôr prijať opatrenia na zvýšenie energetickej efektívnosti s čo najmenšími nákladmi, je nevyhnutné sústrediť v Národnom fonde energetickej efektívnosti dostatočné ekonomické prostriedky, ktoré umožnia vykonanie týchto opatrení vo veľkom rozsahu, pričom je v prevažnej miere vo verejnom záujme, aby sa čo najrýchlejšie zaviedol systém povinných príspevkov, ktorý umožní dotovanie fondu uvedenými prostriedkami. Spomedzi možností, ktoré sa zvažovali s cieľom zavedenia včasných opatrení zameraných na úsporu energie vo veľkom rozsahu, je zavedenie systému povinných príspevkov do vnútroštátneho fondu energetickej efektívnosti možnosťou, ktorá umožňuje najrýchlejším spôsobom disponovať nevyhnutnými prostriedkami na vykonanie opatrení v oblasti energetickej efektívnosti, ktoré vedú k včasnému započítaniu úspor v súlade s cieľmi smernice [2012/27] spôsobom, ktorý je z ekonomického hľadiska najúčinnejší.
…“
Článok 69 tohto zákona stanovuje:
„1.   Zavádza sa vnútroštátny systém povinností v oblasti energetickej efektívnosti, podľa ktorého sa predajcom plynu a elektriny, veľkoobchodníkom s ropnými produktmi a veľkoobchodníkom so skvapalneným ropným plynom, ďalej označovaným ako povinné subjekty, stanovuje ročná kvóta energetických úspor na vnútroštátnej úrovni, tzv. povinné úspory.
Z toho vyplývajúce povinné úspory sú v súhrnnej forme počas platnosti systému rovnocenné s cieľom vytýčeným [Španielskemu kráľovstvu] článkom 7 smernice [2012/27], a to po odpočítaní úspor z alternatívnych opatrení podľa článku 7 ods. 9 uvedenej smernice.
2.   Platnosť vnútroštátneho systému povinného zvyšovania energetickej efektívnosti zahŕňa obdobie od nadobudnutia účinnosti Real Decreto‑Ley 8/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (kráľovský legislatívny dekrét 8/2014 o naliehavých opatreniach týkajúcich sa rastu, konkurencieschopnosti a efektivity), t. j. od 4. júla 2014 do 31. decembra 2020.
3.   Na overenie pokroku pri dosahovaní cieľa vytýčeného [Španielskemu kráľovstvu] možno pristúpiť k prevereniu systému v období od 1. januára 2017 do 31. decembra 2020.“
Článok 70 ods. 1 uvedeného zákona stanovuje:
„Ročný cieľ energetických úspor, percentuálne podiely rozdelené medzi dotknuté povinné subjekty, ako aj kvóty a povinné úspory, ktoré z toho vyplývajú, a ich finančný ekvivalent sa každoročne stanovia vyhláškou ministra pre priemysel, energetiku a cestovný ruch so súhlasom komisie poverenej vládou, ktorá zodpovedá za hospodárstvo, a po predchádzajúcom stanovisku Inštitútu pre energetickú diverzifikáciu a úspory.
Stanovený ročný cieľ úspory energie sa rozdelí pomerne medzi povinné subjekty, a to v prípade predajcov plynu a elektriny podľa objemu predaja výslednej energie koncovým odberateľom na vnútroštátnej úrovni a v prípade veľkoobchodníkov s ropnými produktmi a skvapalneným ropným plynom podľa objemu predaja výslednej energie na vnútroštátnej úrovni na účely jej ďalšej distribúcie koncovým odberateľom, čo je vyjadrené v gigawatthodinách (GWh), za druhý rok, ktorý predchádzal ročnému obdobiu povinnosti.
…“
Podľa článku 71 toho istého zákona s názvom „Plnenie povinností a certifikáty úspory energie“:
„1.   Na účely splnenia povinností ročných úspor energie musia povinné subjekty do Národného fondu energetickej efektívnosti podľa nasledujúceho článku platiť ročný finančný príspevok vo výške násobku ročných povinných úspor prostredníctvom stanoveného finančného ekvivalentu.
…
2.   [Alternatívne] za podmienok, ktoré stanoví vláda nariadením, sa môže vytvoriť mechanizmus na validáciu dosiahnutia určitého objemu úspor energie rovnocenného so splnením povinností stanovených schémou. Tento systém je založený na obchodovateľných certifikátoch úspory energie…, ktoré vychádzajú z vykonávania opatrení v oblasti energetickej efektívnosti definovaných v príslušnom katalógu v súlade s požiadavkami uvedenými v tomto katalógu, ktorých správa prislúcha Inštitútu pre energetickú diverzifikáciu a úspory.
…“
Článok 72 zákona 18/2014 znie:
„1.   Zriaďuje sa Národný fond energetickej efektívnosti bez právnej subjektivity, ktorého úlohou je financovanie vnútroštátnych iniciatív v oblasti energetickej efektívnosti podľa článku 20 smernice [2012/27].
2.   Národný fond energetickej efektívnosti slúži na financovanie mechanizmov hospodárskej a finančnej podpory, zabezpečovanie technickej podpory, odbornej prípravy, poskytovania informácií alebo zavádzania iných opatrení s cieľom zvýšiť energetickú efektívnosť v rôznych odvetviach a tým prispieť k dosiahnutiu vnútroštátneho cieľa úspor energie stanoveného vnútroštátnou povinnou schémou energetickej efektívnosti podľa článku 7 vyššie uvedenej smernice.
…“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Saras Energía, španielska spoločnosť pôsobiaca v energetike, podala na Tribunal Supremo (Najvyšší súd, Španielsko) žalobu proti vyhláške IET/289/2015, z ktorej pre ňu vyplývajú najmä povinnosti prispievať do Národného fondu energetickej efektívnosti za rok 2015.
Saras Energía tvrdí, že táto vyhláška je v rozpore so smernicou 2012/27, pretože sa ňou na jednej strane ukladá povinnosť splniť svoje povinnosti v oblasti úspor energie prostredníctvom zaplatenia ročného príspevku do Národného fondu energetickej efektívnosti bez toho, aby jej umožnila zaviesť účinné úsporné opatrenia, a po druhé sa táto príspevková povinnosť ukladá len maloobchodným energetickým spoločnostiam, nie však distribútorom energie.
Vnútroštátny súd sa domnieva, že podstatou otázky vo veci samej je, či je článok 71 zákona 18/2014 v súlade so smernicou 2012/27 v rozsahu, v akom stanovuje platbu ročného finančného príspevku do Národného fondu energetickej efektívnosti ako hlavný spôsob splnenia povinností v oblasti úspor energie. Spresňuje, že tento fond je zriadený v súlade s článkom 20 ods. 4 smernice 2012/27 a má slúžiť na financovanie vnútroštátnych iniciatív v oblasti energetickej efektívnosti.
Článok 71 ods. 2 zákona 18/2014 podľa vnútroštátneho súdu „alternatívne“ stanovuje, že španielska vláda môže zaviesť systém validácie energetických úspor v súlade s článkom 7 ods. 1 smernice 2012/27. Spresňuje, že španielska vláda tento systém v čase relevantnom z hľadiska skutkového stavu nezaviedla.
Zo smernice 2012/27, a najmä z jej článku 7, vyplýva, že povinné subjekty musia mať prinajmenšom možnosť dosahovať ciele v oblasti úspor energie účinne a priamo, teda prostredníctvom osobitných opatrení, ktoré koncovému odberateľovi umožnia znížiť spotrebu energie.
Okrem toho treba podľa vnútroštátneho súdu určiť, či ročný príspevok do Národného fondu energetickej efektívnosti môže byť „alternatívnym“ opatrením v zmysle článku 7 ods. 9 smernice 2012/27. V tejto súvislosti má pochybnosti a po prvé uvádza, že možnosť členských štátov zriadiť vnútroštátny fond energetickej efektívnosti je výslovne stanovená v článku 20 ods. 4 tejto smernice bez toho, aby bola kvalifikovaná ako „alternatívne“ opatrenie v zmysle uvedeného článku 7 ods. 9, po druhé, že zákon 18/2014 neobsahuje odkaz na toto posledné uvedené ustanovenie ako základ na vytvorenie tohto fondu, a po tretie, že „alternatívne“ opatrenia vymenované v článku 7 ods. 9 smernice 2012/27 sú opatreniami, ktorých priamym dôsledkom je zjavne zníženie energetickej spotreby, zatiaľ čo fond stanovený v článku 20 ods. 4 tejto smernice a článku 72 zákona 18/2014 má za cieľ všeobecnejšie „podporiť národné iniciatívy v oblasti energetickej efektívnosti“.
Vnútroštátny súd sa teda pýta, či je smernica 2012/27 správne prebratá vnútroštátnou právnou úpravou, o akú ide vo veci samej, ktorá na jednej strane ako hlavný spôsob plnenia povinností v oblasti energetickej efektívnosti zavádza systém ročného finančného príspevku do vnútroštátneho fondu energetickej efektívnosti a na druhej strane zriaďuje schému, stanovenú ako hlavnú schému v článku 7 ods. 1 uvedenej smernice, ako alternatívnu schému, ktorú môže vláda zaviesť na základe vlastného uváženia.
Vnútroštátny súd okrem toho uvádza, že zákon 18/2014 ako „povinné subjekty“ v zmysle článku 7 ods. 1 a 4 smernice 2012/27 označuje iba predajcov plynu a elektriny, ako aj veľkoobchodníkov s ropnými produktmi a skvapalnenými ropnými plynmi, nie však distribútorov energie, zatiaľ čo odsek 4 uvedeného článku 7 v španielskom znení odkazuje na distribútorov energie „a“ maloobchodné energetické spoločnosti. Tento zákon navyše neuvádza dôvody, pre ktoré vnútroštátny zákonodarca zvolil práve takéto vylúčenie. V dôsledku toho sa vnútroštátny súd pýta na zlučiteľnosť takého určenia povinných subjektov so smernicou 2012/27.
V tomto kontexte Tribunal Supremo (Najvyšší súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1.
Je právna úprava členského štátu, ktorá zavádza vnútroštátny systém povinností týkajúcich sa energetickej efektívnosti, ktorých plnenie spočíva v prvom rade v platení každoročného finančného príspevku do národného fondu energetickej efektívnosti zriadeného na základe článku 20 ods. 4 smernice [2012/27], zlučiteľná s článkom 7 ods. 1 a 9 tejto smernice?
2.
Je vnútroštátna právna úprava, ktorá stanovuje možnosť splniť povinnosti týkajúce sa úspory energie preukázaním dosiahnutej úspory ako alternatívu k finančnému príspevku do národného fondu energetickej efektívnosti, zlučiteľná s článkom 7 ods. 1 a článkom 20 ods. 6 smernice [2012/27]?
3.
V prípade kladnej odpovede na predchádzajúcu otázku, je stanovenie uvedenej alternatívnej možnosti splnenia povinností týkajúcich sa úspory energie zlučiteľné s článkom 7 ods. 1 a článkom 20 ods. 6 smernice [2012/27], ak skutočná existencia tejto možnosti závisí od toho, či ju vláda vykoná na základe svojej voľnej úvahy prijatím vykonávacieho predpisu?
V tom istom zmysle, je taká právna úprava zlučiteľná [so smernicou 2012/27] aj v prípade, ak vláda túto alternatívnu možnosť nevytvorí?
4.
Je vnútroštátny systém, podľa ktorého sa povinnosti týkajúce sa energetickej efektívnosti vzťahujú len na predajcov elektriny a plynu a veľkoobchodníkov s ropnými produktmi a skvapalnenými ropnými plynmi, nie však na distribútorov elektriny a plynu a maloobchodníkov s ropnými produktmi a skvapalnenými ropnými plynmi, zlučiteľný s článkom 7 ods. 1 a 4 smernice [2012/27]?
5.
V prípade kladnej odpovede na predchádzajúcu otázku, je s článkom 7 ods. 1 a 4 smernice [2012/27] zlučiteľné, ak sa ako povinné subjekty určia predajcovia elektriny a plynu a veľkoobchodní predajcovia ropných produktov a skvapalnených ropných plynov bez stanovenia dôvodov, pre ktoré medzi povinné subjekty nie sú zaradení distribútori elektriny a plynu a maloobchodníci s ropnými produktmi a skvapalnenými ropnými plynmi?“
O prvej až tretej otázke
Vnútroštátny súd sa svojimi prvými tromi otázkami, ktoré treba preskúmať spoločne, v podstate pýta, či sa článok 7 ods. 1 a 9 a článok 20 ods. 4 a 6 smernice 2012/27 majú vykladať v tom zmysle, že bránia takej vnútroštátnej právnej úprave, ktorá ako hlavný spôsob splnenia povinností v oblasti energetickej efektívnosti stanovuje schému ročného príspevku do vnútroštátneho fondu energetickej efektívnosti bez toho, aby pre povinné subjekty stanovovala možnosť splniť ciele v oblasti úspor energie skutočne a priamo namiesto zaplatenia uvedeného príspevku.
Z rozhodnutia vnútroštátneho súdu vyplýva, že smernica 2012/27 bola do španielskeho práva prebratá zákonom 18/2014, na základe ktorého vyhláška IET/289/2015 stanovila povinnosť prispievať do Národného fondu energetickej efektívnosti za rok 2015, a najmä zaplatiť príspevok, na platbu ktorého je povinná Saras Energía. Podľa vnútroštátneho súdu tento zákon ako hlavný spôsob splnenia povinností v oblasti energetickej účinnosti v zmysle článku 7 ods. 1 smernice 2012/27 stanovuje systém ukladajúci povinným subjektom povinnosť platiť do Národného fondu energetickej efektívnosti ročné príspevky vo výške rovnajúcej sa investíciám vyžadovaným na splnenie svojich povinností podľa tohto ustanovenia. Uvedený zákon iba ako „alternatívu“ stanovuje, že španielska vláda môže nariadením prijať systém validácie dosiahnutého objemu úspor energie na základe certifikátov úspory energie. Vnútroštátny súd spresňuje, že tento systém sa v čase relevantnom z hľadiska skutkového stavu neuskutočnil, hoci mal byť podľa jeho názoru hlavným opatrením na splnenie povinností v oblasti energetickej efektívnosti podľa článku 7 ods. 1 smernice 2012/27.
Ako vyplýva zo smernice 2012/27, a najmä z jej odôvodnenia 20, normotvorca Únie chcel členským štátom ponechať širokú mieru voľnej úvahy pri určovaní prostriedkov na splnenie cieľa úspor energie stanovených v článku 1 ods. 1 tejto smernice (pozri analogicky rozsudok z 26. septembra 2013, IBV & Cie,
C‑195/12
,
EU:C:2013:598
, bod
). Cieľom uvedenej smernice je totiž na úrovni Únie stanoviť všeobecné zásady, ktoré tvoria rámec pre znižovanie spotreby energie, a zároveň umožniť členským štátom, aby si zvolili spôsoby realizácie. Smernicou 2012/27 sa teda podľa jej článku 1 ustanovuje spoločný rámec opatrení na podporu energetickej efektívnosti v Únii s cieľom zabezpečiť, aby sa do roku 2020 dosiahol 20 % hlavný cieľ Únie v oblasti energetickej efektívnosti a aby sa vytvorili podmienky na ďalšie zlepšenie energetickej efektívnosti po tomto dátume.
Podľa smernice 2012/27 musia teda členské štáty prijať povinné schémy v oblasti energetickej efektívnosti na dosiahnutie energetických úspor v štádiu konečnej spotreby, a to v súlade s cieľmi sledovanými uvedenou smernicou.
Vytvorenie vnútroštátneho fondu energetickej efektívnosti podľa článku 20 ods. 4 smernice 2012/27 je jedným z opatrení, ktoré umožňujú úspory energie.
Z výkladu článku 7 ods. 1 až 4 v spojení s článkom 20 ods. 6 smernice 2012/27 však vyplýva, že na to, aby schéma vytvorená členským štátom spadala pod článok 7 ods. 1 uvedenej smernice, je nevyhnutné, aby obsahovala požiadavky na úspory energie, ktoré samotné dotknuté podniky môžu dosiahnuť u koncových spotrebiteľov. Tento rozsah vyplýva najmä z formulácie „výšku úspor energie na splnenie povinnosti dosiahnu povinné subjekty medzi koncovými odberateľmi“ uvedenej v odseku 4 tohto článku, ktorý spresňuje jeho odsek 1.
Ako navyše uviedla generálna advokátka v bodoch 31 až 34 svojich návrhov, taký systém povinných ročných príspevkov, ako je systém dotknutý vo veci samej, ktorý dotknutým podnikom odníma možnosť vybrať si, či zaplatia taký finančný príspevok, alebo dosiahnu skutočné a priame úspory energie, nespadá pod možnosť uvedenú v článku 20 ods. 6 smernice 2012/27. Ako totiž vyplýva z formulácie „povinné subjekty môžu splniť svoje povinnosti uvedené v článku 7 ods. 1 tým, že každoročne prispejú do národného fondu energetickej efektívnosti sumou“ uvedenej v tomto článku 20 ods. 6, toto ustanovenie sa týka schém, ktorými členský štát prenecháva voľbu určeným podnikom. Taká vnútroštátna právna úprava, o akú ide vo veci samej, ukladá týmto podnikom povinnosť, aby postupovali cestou platenia ročného príspevku do fondu bez toho, aby stanovila možnosť splniť ich povinnosti iným spôsobom.
V dôsledku toho, ako uviedla generálna advokátka v bode 35 svojich návrhov, sporná bezpodmienečná príspevková povinnosť je v súlade so smernicou 2012/27 len vtedy, ak sa má považovať za iné politické opatrenie v zmysle článku 7 ods. 9 tejto smernice.
Z tohto hľadiska článok 7 ods. 9 smernice 2012/27 členským štátom výslovne umožňuje „ako alternatívu k zavedeniu povinnej schémy energetickej efektívnosti“ zaviesť iné politické opatrenia s cieľom dosiahnuť u koncových odberateľov úspory energie. Článok 2 bod 18 smernice 2012/27 definuje politické opatrenia, ktoré môžu členské štáty prijať, ako nástroj regulačnej, finančnej, fiškálnej, dobrovoľnej alebo informačnej povahy, ktorý bol formálne ustanovený a prebratý s cieľom vytvoriť podporný rámec, požiadavky alebo stimuly, aby účastníci trhu poskytovali a nakupovali energetické služby a vykonávali iné opatrenia na zlepšenie energetickej efektívnosti.
Článok 7 ods. 9 smernice 2012/27 uvádza tiež demonštratívny výpočet politických opatrení, ktoré môžu členské štáty použiť, a to prípadne pri vzájomnom prepojení. Tieto opatrenia môžu zahŕňať najmä dane z energie, systémy a nástroje financovania motivujúce k úsporám energie, regulačné opatrenia alebo dobrovoľné dohody, ktoré vedú k uplatneniu energeticky účinných technológií alebo metód, štandardy a normy, ktorých účelom je zvýšenie energetickej efektívnosti výrobkov a služieb, označovanie energetickými štítkami alebo odbornú prípravu a vzdelávanie.
V súvislosti so súladom takej vnútroštátnej právnej úpravy, akou je právna úprava dotknutá vo veci samej, s týmto ustanovením, treba pripomenúť, že najmä z článku 72 ods. 1 a 2 zákona 18/2014 vyplýva, že Národný fond energetickej účinnosti, o ktorý ide vo veci samej, má za cieľ financovať vnútroštátne iniciatívy v oblasti energetickej efektívnosti. Je určený na financovanie mechanizmov hospodárskej a finančnej podpory, zabezpečovanie technickej podpory, odbornej prípravy, poskytovania informácií alebo zavádzania iných opatrení s cieľom zvýšiť energetickú efektívnosť spôsobom, ktorý prispieva k dosiahnutiu cieľov sledovaných právom Únie, ako aj španielskym právom v tejto oblasti. Okrem toho, ako vyplýva z rozhodnutia vnútroštátneho súdu, ročné príspevky do Národného fondu energetickej efektívnosti sa využívajú na podporu opatrení na zvýšenie energetických úspor.
Možno teda konštatovať, že povinnosť platiť ročný príspevok do fondu predmetného vo veci samej patrí do pôsobnosti článku 7 ods. 9 druhého pododseku písm. b) smernice 2012/27, pretože je nástrojom financovania, ktorý vedie k zavedeniu technológii alebo metód, ktoré sú energeticky efektívne a ktorých výsledkom je zníženie konečnej spotreby energie.
Z toho vyplýva, že hoci povinnosť platiť príspevok do vnútroštátneho fondu energetickej efektívnosti nepredstavuje povinné schémy v oblasti zvyšovania úspor energie v zmysle článku 7 ods. 1 v spojení s článkom 20 ods. 6 smernice 2012/27, je táto povinnosť jedným zo spôsobov vymenovaných v tejto smernici, ktorého cieľom je dosiahnuť úspory energie u konečného odberateľa. Skutočnosť, že článok 7 ods. 9 uvedenej smernice uvádza tento druh opatrenia ako „alternatívu“, je len vyjadrením možnosti voľby, ktorú majú členské štáty.
Vzhľadom na to, že členské štáty majú v tejto oblasti značnú flexibilitu a širokú mieru voľnej úvahy, nemožno dosiahnuť ciele sledované smernicou 2012/27 bez toho, aby mal členský štát možnosť zvoliť si medzi rozličnými systémami ten, ktorý čo najlepšie zodpovedá jeho konkrétnej situácii, a to s prihliadnutím na, ako vyplýva z odôvodnenia 20 tejto smernice, jeho vnútroštátne osobitosti (pozri analogicky rozsudok z 26. septembra 2013, IBV & Cie,
C‑195/12
,
EU:C:2013:598
, body
a
).
V tejto súvislosti prislúcha vnútroštátnemu súdu overiť, ako vyplýva z článku 7 ods. 9 smernice 2012/27, či vnútroštátna právna úprava je v súlade s cieľom úspor energie u koncového odberateľa, ktorý sa má dosiahnuť do konca roka 2020, a to v rozsahu rovnocennom povinným schémam v oblasti energetickej efektívnosti, ktoré možno zaviesť podľa článku 7 ods. 1 tejto smernice, a či spĺňa požiadavky stanovené v článku 7 ods. 10 a 11 uvedenej smernice.
V dôsledku toho treba na prvé tri otázky odpovedať, že články 7 a 20 smernice 2012/27 sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá ako hlavný spôsob splnenia povinností v oblasti energetickej efektívnosti stanovuje schému ročného príspevku do vnútroštátneho fondu energetickej efektívnosti, za predpokladu, že táto právna úprava jednak zaručí dosiahnutie úspor energie v rozsahu rovnocennom povinným schémam v oblasti energetickej efektívnosti, ktoré môžu byť zavedené podľa článku 7 ods. 1 tejto smernice, a jednak, že sú splnené požiadavky stanovené v článku 7 ods. 10 a 11 uvedenej smernice, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu.
O štvrtej a piatej otázke
O prípustnosti
Španielske kráľovstvo na pojednávaní namietalo proti prípustnosti štvrtej a piatej otázky z dôvodu, že sa netýkali odvetvia ropy. Prejednávaná vec sa týka výlučne ropných produktov, pričom podnikom pôsobiacim v ostatných odvetviach uvedených v prejudiciálnych otázkach, a to v odvetví plynu, skvapalneného ropného plynu s elektriny, bol vo veci samej povolený vstup do konania iba ako vedľajším účastníkom konania na podporu návrhov spoločnosti Saras Energía. Tieto podniky teda nemôžu rozšíriť predmet sporu na iné odvetvia, než je odvetvie ropných produktov.
V tejto súvislosti stačí konštatovať, že ani zo znenia položených otázok, ani z ich odôvodnenia nevyplýva, že sa týkajú iba podnikov patriacich do odvetvia ropy, a nie podnikov pôsobiacich v iných odvetviach, ako je odvetvie plynu, skvapalneného ropného plynu alebo elektriny.
Štvrtú otázku potom treba chápať v tom zmysle, či je v súlade s článkom 7 ods. 1 a 4 smernice 2012/27 uloženie povinností v oblasti energetickej efektívnosti iba určitým podnikom v odvetví energetiky, nie však iným podnikom v tomto odvetví.
Pokiaľ ide o piatu otázku, treba ju chápať tak, či je členský štát povinný odôvodniť voľbu podnikov určených ako povinné subjekty v zmysle smernice 2012/27, a to na základe objektívnych a nediskriminačných kritérií.
Z toho vyplýva, že štvrtá a piata otázka sú prípustné.
O veci samej
Svojou štvrtou a piatou otázkou, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 7 ods. 1 a 4 smernice 2012/27 má vykladať v tom zmysle, že bráni takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá na jednej strane ukladá povinnosti v oblasti energetickej efektívnosti iba určitým podnikom v odvetví energetiky, ktoré považuje za povinné subjekty, a na druhej strane výslovne neuvádza dôvody, pre ktoré sú tieto podniky považované za povinné subjekty.
V tejto súvislosti treba uviesť, že článok 7 ods. 4 smernice 2012/27 stanovuje, že každý členský štát určí na základe objektívnych a nediskriminačných kritérií spomedzi distribútorov energie „a/alebo“ maloobchodných energetických spoločností pôsobiacich na jeho území povinné subjekty.
Výklad článku 7 ods. 4 uvedenej smernice je tiež užitočný na posúdenie, či členský štát v rámci uplatnenia finančného mechanizmu, ktorý spadá pod odsek 9 tohto článku, primeraným spôsobom určil podniky, ktoré sú povinné prispievať do tohto mechanizmu. Také opatrenie je teda prijaté ako „alternatíva“ k zavedeniu systému uvedeného v odseku 1 tohto článku a musí byť sprevádzané rovnocennými zárukami. Podmienky určenia povinných subjektov uvedené v článku 7 ods. 4 smernice 2012/27 musia byť tiež splnené, pokiaľ sú tieto subjekty určené v rámci schémy odlišnej od schémy uvedenej v odseku 1 tohto článku.
Skutočnosť, že španielske znenie článku 7 ods. 4 smernice 2012/27 neobsahuje výraz „a/alebo“, ale iba priraďovaciu spojku „a“, nemôže spochybniť tento záver, pretože, ako uviedla aj generálna advokátka v bode 64 svojich návrhov, zo všeobecnej systematiky uvedeného ustanovenia vyplýva, že členské štáty si môžu zvoliť, či ako povinné subjekty určia distribútorov energie alebo maloobchodné energetické spoločnosti a z kategórie povinných subjektov vylúčia časť subjektov pôsobiacich v odvetví energetiky.
Španielske jazykové znenie článku 7 ods. 4 smernice 2012/27, podobne ako ostatné jazykové znenia tohto ustanovenia, stanovuje, že členské štáty musia vybrať povinné subjekty spomedzi distribútorov energie a maloobchodných energetických spoločností.
Okrem toho treba uviesť, že článok 7 ods. 1 prvý pododsek uvedenej smernice aj v španielskom znení uvádza, že povinné podniky môžu pochádzať z kategórie distribútorov energie „a/alebo“ maloobchodných energetických spoločností.
Navyše definícia pojmu „povinný subjekt“, ktorá je uvedená v článku 2 bode 14 smernice 2012/27, používa iba spojku „alebo“, a to aj v španielskom znení tohto ustanovenia.
Z toho po prvé vyplýva, že členské štáty môžu za povinné subjekty označiť iba niektoré hospodárske subjekty, a iné vylúčiť, a to bez ohľadu na základ opatrenia na splnenie povinností v oblasti energetickej efektivity, ktoré je skutočne zavedené vnútroštátnou právnou úpravou.
Po druhé z článku 7 ods. 4 smernice 2012/27 vyplýva, že toto ustanovenie vyžaduje, aby na účely článku 7 ods. 1 prvého pododseku tejto smernice boli povinné subjekty určené na základe objektívnych a nediskriminačných kritérií.
Ako uviedla generálna advokátka v bode 79 svojich návrhov, dotknutý členský štát musí výslovne uviesť uvedené objektívne a nediskriminačné kritériá.
Vnútroštátnemu súdu teda prináleží overiť, či v rámci zavedenia takejto povinnosti ročného príspevku do vnútroštátneho fondu energetickej efektívnosti, ako je povinnosť dotknutá vo veci samej, Španielske kráľovstvo určilo povinné subjekty skutočne na základe výslovne stanovených objektívnych a nediskriminačných kritérií.
Na tento účel musí vnútroštátny súd vziať do úvahy štruktúru a charakteristiky vnútroštátneho trhu, ako aj situáciu hospodárskych subjektov pôsobiacich na tomto trhu, ako je uvedené v smernici 2012/27, konkrétne v jej odôvodnení 20.
Z predchádzajúcich úvah vyplýva, že na štvrtú a piatu otázku treba odpovedať, že článok 7 smernice 2012/27 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá ukladá povinnosti v oblasti energetickej efektívnosti iba určitým podnikom v odvetví energetiky, pokiaľ je určenie týchto podnikov ako povinných subjektov skutočne založené na výslovne uvedených objektívnych a nediskriminačných kritériách, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (druhá komora) rozhodol takto:

1.
Články 7 a 20 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2012/27/EÚ z 25. októbra 2012 o energetickej efektívnosti, ktorou sa menia a dopĺňajú smernice 2009/125/ES a 2010/30/EÚ a ktorou sa zrušujú smernice 2004/8/ES a 2006/32/ES, sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ktorá ako hlavný spôsob splnenia povinností v oblasti energetickej efektívnosti stanovuje schému ročného príspevku do vnútroštátneho fondu energetickej efektívnosti, za predpokladu, že táto právna úprava jednak zaručí dosiahnutie úspor energie v rozsahu rovnocennom povinným schémam v oblasti energetickej efektívnosti, ktoré môžu byť zavedené podľa článku 7 ods. 1 tejto smernice, a jednak, že sú splnené požiadavky stanovené v článku 7 ods. 10 a 11 uvedenej smernice, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu.

2.
Článok 7 smernice 2012/27 sa má vykladať v tom zmysle, že nebráni takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá ukladá povinnosti v oblasti energetickej efektívnosti iba určitým podnikom v odvetví energetiky, pokiaľ je určenie týchto podnikov ako povinných subjektov skutočne založené na výslovne uvedených objektívnych a nediskriminačných kritériách, čo prináleží overiť vnútroštátnemu súdu.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: španielčina.