CELEX: 62015TJ0263
Valtiontuki
Lentoasemainfrastruktuuri
Gdynian ja Kosakowon kuntien myöntämä julkinen rahoitus Gdynia-Kosakowon lentoasemalle
Päätös, jossa tuki todetaan sisämarkkinoille soveltumattomaksi ja määrätään sen takaisin perimisestä
Päätöksen peruuttaminen
Muodollista tutkintamenettelyä ei ole aloitettu uudelleen
Oikeudellisen järjestelmän muuttaminen
Asianomaisten osapuolten menettelylliset oikeudet
Olennaisten menettelymääräysten rikkominen

)
Asian tausta
Ensimmäinen kantaja eli Gmina Miasto Gdynia (jäljempänä Gdynian kunta) ja Gmina Kosakowo (jäljempänä Kosakowon kunta) perustivat vuoden 2007 heinäkuussa toisen kantajan eli Port Lotniczy Gdynia Kosakowo sp. z o.o:n (jäljempänä PLGK-yhtiö), jonka kyseiset kaksi puolalaista kuntaa omistavat kokonaan, tarkoituksenaan muuttaa Gdynia-Oksywien sotilaslentoasema siviilikäyttöön. Kyseinen lentoasema sijaitsee Kosakowon kunnan alueella Pommerissa Pohjois-Puolassa. Kyseisestä uudesta siviililentoasemasta, jonka hallinnosta vastaa PLGK-yhtiö, oli tarkoitus tulla Pommerin toiseksi tärkein lentoasema, ja sen oli määrä palvella lähinnä yleistä lentoliikennettä, halpalentoreittejä ja tilauslentoyhtiöitä.
[– –]
Komissio avasi 2.7.2013 antamallaan päätöksellä kyseessä olevaa toimenpidettä koskevan muodollisen tutkintamenettelyn SEUT 108 artiklan 2 kohdan perusteella ja kehotti niitä, joita asia koski, esittämään huomautuksensa (valtiontuesta SA.35388 (2013/C) (ex 13/NN ja ex 12/N) – Puola – Gdynia-Kosakowon lentoaseman muuttaminen – 2.7.2013 annettu päätös C(2013) 4045 final (
EUVL 2013, C 243, s. 25
); jäljempänä menettelyn aloittamista koskeva päätös). Komissio ei saanut ensimmäistäkään huomautusta asianomaisilta osapuolilta.
[– –]
Toimenpiteestä SA.35388 (13/C) (ex 13/NN ja ex 12/N) – Puola – Gdynia-Kosakowon lentoaseman muuttaminen – 11.2.2014 antamassaan päätöksessä 2014/883/EU (
EUVL 2014, L 357, s. 51
) komissio totesi, että suunniteltu rahoitushanke oli SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea muun muassa siksi, että Gdynian kunnan ja Kosakowon kunnan julkisen rahoituksen ansiosta PLGK-yhtiö oli saanut taloudellisen edun, jota sillä ei tavanomaisissa markkinaolosuhteissa olisi ollut. Komissio velvoitti kyseisellä päätöksellä Puolan viranomaiset perimään takaisin PLGK-yhtiölle maksetun valtiontuen.
[– –]
Tämän jälkeen eli 26.2.2015 komissio – yhdellä ja samalla toimella – peruutti päätöksen 2014/883 ja korvasi sen valtiontuesta SA.35388 (13/C) (ex 13/NN ja ex 12/N) – Puola – Gdynia-Kosakowon lentoaseman muuttaminen – 26.2.2015 antamallaan päätöksellä (EU) 2015/1586 (
EUVL 2015, L 250, s. 165
; jäljempänä riidanalainen päätös).
Päätöksen 2014/883 peruuttamisesta komissio totesi, että unionin yleisessä tuomioistuimessa käydyssä menettelyssä oli käynyt ilmi, että päätöksellä 2014/883 sisämarkkinoille soveltumattomaksi todettu valtiontuki sisälsi tiettyjä investointeja, jotka eivät menettelyn aloittamista koskevan päätöksen mukaan olleet valtiontukia, koska ne liittyivät yleisen edun mukaisiin toimiin. Tällaisia investointeja olivat muun muassa palomiehiä, tullivirkailijoita, lentoaseman vartijoita, poliiseja ja rajavartijoita varten tarvittavat rakennukset ja laitteet (riidanalaisen päätöksen 15 ja 16 perustelukappale). Komissio päätti tällä perusteella, että päätös 2014/883 oli peruutettava ja korvattava riidanalaisella päätöksellä. Komissio katsoi lisäksi, ettei uuden tutkintamenettelyn aloittaminen ollut tarpeen, koska asiakirja-aineisto sisälsi kaikki kyseessä olevan toimenpiteen arviointia varten tarvittavat tiedot (riidanalaisen päätöksen 18 perustelukappale).
[– –]
Riidanalaisessa päätöksessä komissio palautti ensinnäkin mieleen muodollisen tutkintamenettelyn asiayhteyden.
[– –]
Investointihanke rahoitettiin Gdynian ja Kosakowon kuntien pääomasijoituksilla, joiden oli tarkoitus kattaa sekä investointikustannukset (jäljempänä investointituki) että lentoaseman toimintakustannukset sen toiminnan alkuvaiheessa (vuoteen 2019 saakka) (jäljempänä toimintatuki). Komissio toteaa, että ennen kuin Puolan viranomaiset ilmoittivat toimenpiteen komissiolle, Gdynian ja Kosakowon kunnat olivat jo sopineet myöntävänsä yhteensä noin 207,48 miljoonaa Puolan zlotya (n. 51,87 miljoonaa euroa) investointihankkeen toteuttamiseen ja lentoaseman ensimmäisten toimintavuosien tappioiden kattamiseen. Gdynian kaupungin rahoitusosuuden oli määrä olla 142,48 miljoonaa Puolan zlotya (n. 35,62 miljoonaa euroa) ajanjaksolla 2007–2019. Kosakowon kunta maksoi 100000 Puolan zlotya (n. 25000 euroa), kun PLGK-yhtiö perustettiin. Komissio totesi niin ikään, että Kosakowon kunnan oli määrä sijoittaa hankkeeseen ajanjaksolla 2011–2040 apporttina noin 64,9 miljoonaa Puolan zlotya (n. 16,2 miljoonaa euroa) muuntamalla osan vuokrasopimuksen mukaan lentoaseman toiminnanharjoittajan maksettavaksi tulevasta maa-alueen vuosivuokrasta lentoaseman toiminnanharjoittajayhtiön osakkeiksi (riidanalaisen päätöksen 31 ja 32 perustelukappale).
Komissio katsoi toiseksi, että pääomasijoitukset PLGK-yhtiön hyväksi olivat SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Koska rahoitus oli jo annettu PLGK-yhtiön käyttöön, komissio katsoi myös, että Puolan viranomaiset eivät olleet noudattaneet SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrättyä kieltoa (riidanalaisen päätöksen 191 perustelukappale).
Komissio analysoi kolmanneksi sitä, soveltuiko kyseessä oleva tuki sisämarkkinoille erityisesti SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohta huomioiden.
[– –]
Komissio täsmensi neljänneksi, että kyseessä oleva tuki oli maksettava takaisin Puolan viranomaisille siltä osin kuin se oli maksettu tuensaajille.
Komissio antoi tällä perusteella riidanalaisen päätöksen. Riidanalaisen päätöksen päätösosa kuuluu seuraavasti:
”1 artikla
Kumotaan päätös 2014/883/EU.
2 artikla
1.   Gdynia-Kosakowon lentoasemayhtiölle 28 päivän elokuuta 2007 ja 17 päivän kesäkuuta 2013 välisenä aikana myönnetyt pääomasijoitukset ovat valtiontukea, jonka [Puolan tasavalta] on myöntänyt [SEUT] 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti ja joka ei sovellu sisämarkkinoille, lukuun ottamatta näiden pääomasijoitusten sitä osaa, joka on myönnetty investointeihin sellaisen toiminnan toteuttamiseksi, jonka on päätöksen C(2013) 4045 final nojalla katsottava liittyvän yleisen edun piiriin kuuluviin toimiin.
2.   Pääomasijoitukset, jotka [Puolan tasavalta] aikoo myöntää [PLGK-yhtiölle] 17 päivän kesäkuuta 2013 jälkeen Gdynia-Kosakowon sotilaslentoaseman muuttamiseen siviililentoasemaksi, ovat sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea. Kyseistä valtiontukea ei saa sen vuoksi myöntää.
3 artikla
1.   [Puolan tasavallan] on perittävä 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki takaisin tuensaajalta.
2.   Takaisinperittävästä tuesta on maksettava korkoa siitä lähtien, kun tuki saatettiin tuensaajien käyttöön, sen tosiasialliseen takaisinperintään asti. Korolle on laskettava korkoa [Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 täytäntöönpanosta 21.4.2004 annetun] komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 [(
EUVL 2004, L 140, s. 1
)] V luvun mukaisesti.
3.   [Puolan tasavallan] on peruttava kaikki 2 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut vielä maksattamattomat tukierät tämän päätöksen tiedoksiantamispäivästä alkaen.
4 artikla
1.   Edellä 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki ja 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitetut korot on perittävä takaisin välittömästi ja tosiasiallisesti.
2.   [Puolan tasavallan] on varmistettava, että tämä päätös pannaan täytäntöön neljän kuukauden kuluessa sen tiedoksi antamisesta.
5 artikla
1.   [Puolan tasavallan] on toimitettava komissiolle kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta seuraavat tiedot:
a)
tuensaajalta takaisin perittävä kokonaismäärä (tuki ja siitä perittävä korko);
b)
yksityiskohtainen kuvaus toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi;
c)
asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaaja on määrätty maksamaan tuki takaisin.
2.   [Puolan tasavallan] on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöön panemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kunnes 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun tuen ja 3 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen korkojen takaisinperintä on saatettu loppuun. Puolan on annettava välittömästi komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Puolan on annettava myös tarkat tiedot tuensaajalta jo perityistä tukimääristä ja koroista.
6 artikla
Tämä päätös on osoitettu Puolan tasavallalle.”
Oikeudenkäyntimenettely sekä asianosaisten ja muiden osapuolten vaatimukset
Gdynian kunta ja PLGK-yhtiö nostivat käsiteltävänä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 15.5.2015 jättämällään kannekirjelmällä.
Unionin yleisen tuomioistuimen kuudennen jaoston puheenjohtaja hyväksyi 1.12.2015 tekemällään päätöksellä Puolan tasavallan hakemuksen saada osallistua oikeudenkäyntiin kantajien vaatimusten tukemiseksi.
Asiaan määrättiin 15.4.2016 tehdyllä päätöksellä uusi esittelevä tuomari.
Kun unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 27 artiklan 5 kohdan nojalla, esittelevä tuomari määrättiin seitsemänteen jaostoon, jonka käsiteltäväksi nyt käsiteltävä asia tämän vuoksi siirrettiin.
Unionin yleinen tuomioistuin (seitsemäs jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa suullisen käsittelyn ja esitti työjärjestyksen 89 artiklan 3 kohdan mukaisten prosessinjohtotoimien yhteydessä asianosaisille ja muille osapuolille kysymyksiä. Nämä vastasivat tähän pyyntöön annetussa määräajassa.
Asianosaisten ja muiden osapuolten lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin 27.4.2017 pidetyssä istunnossa.
PLGK-yhtiön vastauskirjelmässään esittämät täsmennykset huomioiden ja vastauksena Gdynian kunnan prosessinjohtotoimiin kantajat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen 2–5 artiklan
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen
–
velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Puolan tasavalta tukee kantajien vaatimuksia.
Oikeudellinen arviointi
Kanne muodostuu lähinnä kuudesta kanneperusteesta.
[– –]
Kuudes kanneperuste perustuu lähinnä olennaisten menettelymääräysten rikkomiseen, menettelysääntöjen rikkomiseen sekä hyvän hallinnon periaatteen ja luottamuksensuojan periaatteen loukkaamiseen ja puolustautumisoikeuksien kunnioittamatta jättämiseen.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoo tarkoituksenmukaiseksi käsitellä ensiksi kuudetta kanneperustetta.
[– –]
Kuudes kanneperuste perustuu lähinnä kolmeen väitteeseen. Kantajat riitauttavat ensinnäkin sen, ettei riidanalaista päätöstä ollut julkaistu tämän kanteen nostamispäivänä. Kantajat katsovat toiseksi, että komission ei olisi pitänyt peruuttaa päätöstä 2014/883 asetuksen N:o 659/1999 9 artiklan perusteella. Kantajat väittävät kolmanneksi, että komission olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely uudelleen ennen riidanalaisen päätöksen antamista ja varmistaa niiden ja Puolan tasavallan menettelyllisten oikeuksien kunnioittaminen.
[– –]
Kolmas väite, joka koskee sitä, ettei muodollista tutkintamenettelyä aloitettu ja että asianomaisten osapuolten menettelyllisiä oikeuksia on loukattu
Argumentista, jonka mukaan komission olisi pitänyt aloittaa muodollinen tutkintamenettely ennen riidanalaisen päätöksen antamista ja varmistaa asianomaisten osapuolten menettelyllisten oikeuksien kunnioittaminen, on palautettava mieleen, että oikeuskäytännön mukaan lainvastaisen toimen korvaamiseen tähtäävää menettelyä voidaan jatkaa juuri siitä ajankohdasta, jolloin lainvastaisuus tapahtui, eikä komissio ole velvollinen aloittamaan uudelleen menettelyä tätä nimenomaista ajankohtaa aikaisemmasta vaiheesta (ks. vastaavasti tuomio 12.11.1998, Espanja v. komissio,
C-415/96
,
EU:C:1998:533
,
kohta; tuomio 3.10.2000, Industrie des poudres sphériques v. neuvosto,
C‑458/98 P
,
EU:C:2000:531
,
kohta ja tuomio 9.7.2008, Alitalia v. komissio,
T-301/01
,
EU:T:2008:262
,
ja
kohta). Kyseistä oikeuskäytäntöä, joka koskee unionin tuomioistuimien kumoaman toimen korvaamista, sovelletaan myös – jos tuomioistuimet eivät ole kumonneet kyseessä olevaa toimea – silloin, kun lainvastaisen toimen tekijä on peruuttanut ja korvannut kyseisen toimen (tuomio 16.3.2016, Frucona Košice v. komissio,
T-103/14
,
EU:T:2016:152
,
kohta; ks. myös vastaavasti tuomio 12.5.2011, Région Nord-Pas-de-Calais ja Communauté d’agglomération du Douaisis v. komissio,
T-267/08 ja T-279/08
,
EU:T:2011:209
,
kohta).
Se, ettei komissio ole velvollinen aloittamaan uudelleen menettelyä sitä nimenomaista ajankohtaa, jolloin lainvastaisuus tapahtui, aikaisemmasta vaiheesta, ei kuitenkaan merkitse sitä, ettei sen tulisi periaatteessa pyytää asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa ennen uuden päätöksen antamista.
On toki niin, ettei yhdessäkään valtiontukien valvontamenettelyä koskevassa säännöksessä anneta kaikista niistä, joita asia koskee, juuri tuensaajalle (tuomio 24.9.2002, Falck ja Acciaierie di Bolzano v. komissio,
C‑74/00 P ja C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
,
kohta) tai tuen myöntäneelle alueyhteisölle mitään erityistä asemaa (ks. vastaavasti määräys 5.10.2016, Diputación Foral de Bizkaia v. komissio,
C‑426/15 P
, ei julkaistu,
EU:C:2016:757
,
kohta ja tuomio 12.5.2011, Région Nord-Pas-de-Calais ja Communauté d’agglomération du Douaisis v. komissio,
T-267/08 ja T-279/08
,
EU:T:2011:209
,
kohta), joka merkitsisi sitä, että nämä voisivat vedota yhtä laajoihin oikeuksiin kuin puolustautumisoikeudet sellaisinaan.
SEUT 108 artiklan 2 kohdasta ja asetuksen N:o 659/1999 1 artiklan h alakohdasta ilmenee kuitenkin, että tutkintavaiheessa komission on annettava niille, joita asia koskee – mukaan luettuna kyseessä oleva yritys tai kyseessä olevat yritykset ja tuen myöntänyt alueyhteisö – mahdollisuus esittää huomautuksensa (ks. vastaavasti tuomio 8.5.2008, Ferriere Nord v. komissio,
C‑49/05 P
, ei julkaistu,
EU:C:2008:259
,
kohta ja tuomio 11.12.2008, komissio v. Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
,
kohta). Tämä sääntö on luonteeltaan olennainen menettelymääräys (tuomio 11.12.2008, komissio v. Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
,
kohta ja tuomio 12.9.2007, Olympiaki Aeroporia Ypiresies v. komissio,
T-68/03
,
EU:T:2007:253
,
kohta). Sen on mahdollistettava se, että ne, joita asia koskee, voivat osallistua menettelyyn siinä määrin kuin yksittäistapaukseen liittyvissä olosuhteissa on tarkoituksenmukaista (ks. vastaavasti tuomio 25.6.1998, British Airways ym. v. komissio,
T-371/94 ja T-394/94
,
EU:T:1998:140
,
kohta). Tässä yhteydessä on muun muassa jo katsottu, että komission on tarvittaessa pyydettävä huomautuksia niiltä, joita asia koskee, kun oikeudellinen järjestelmä muuttuu ennen kuin komissio tekee ratkaisunsa uusien sääntöjen perusteella, paitsi jos kyseinen uusi oikeudellinen järjestelmä ei sisällä olennaisia muutoksia aiemmin voimassa olleeseen järjestelmään nähden (ks. tuomio 11.12.2008, komissio v. Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
On lisäksi niin, että vaikka menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä voidaan rajoittua esittämään asiaan liittyvät oikeudelliset seikat ja tosiseikat lyhyesti, komission alustava arvio kyseisen valtion toimenpiteen tukiluonteesta ja syyt, joiden johdosta on syytä epäillä toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille, asianomaisten osapuolten on sen perusteella kyettävä osallistumaan tehokkaasti muodolliseen tutkintamenettelyyn, jonka aikana niillä on mahdollisuus esittää perustelunsa (ks. vastaavasti tuomio 12.5.2011, Région Nord-Pas-de-Calais ja Communauté d’agglomération du Douaisis v. komissio,
T-267/08 ja T-279/08
,
EU:T:2011:209
,
ja
kohta). Komission on erityisesti määritettävä riittävästi tutkintansa puitteet, jotta niiden, joita asia koskee, oikeutta esittää huomautuksiaan ei tehtäisi tyhjäksi (ks. tuomio 1.7.2009, Operator ARP v. komissio,
T-291/06
,
EU:T:2009:235
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävässä asiassa on todettava, että menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komissio arvioi alustavasti sitä, oliko toimintatuki alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen mukainen, vuoden 2005 suuntaviivojen 27 ja 63 kohdalla tämän osalta tehty viittaus huomioiden. Komissio totesi erityisesti, että Gdynia-Kosakowon lentoasema sijaitsee alueella, jonka taloudellinen tilanne on vaikea ja johon sovelletaan SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdassa määrättyä poikkeusta, ja että oli selvitettävä, täyttyivätkö alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen 76 kohdassa vahvistetut edellytykset (menettelyn aloittamista koskevan päätöksen 64 ja 65 perustelukappale).
Komissio totesi päätöksessä 2014/883, että ”Gdynian lentoasema sijaitsee [epäsuotuisassa asemassa olevalla] alueella, johon sovelletaan [EUT]-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan a alakohdassa määrättyä poikkeusta, joten komission on arvioitava, voidaanko kyseistä toimintatukea pitää sisämarkkinoille soveltuvana alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen nojalla” (päätöksen 2014/883 221 perustelukappale). Komissio sovelsi kyseisten suuntaviivojen 76 kohtaa käsiteltävänä olevaan asiaan ja päätteli, että toimintatuki ei täyttänyt ”alueellisia valtiontukia koskevissa suuntaviivoissa vahvistettuja soveltuvuusperusteita” (päätöksen 2014/883 228 perustelukappale).
Kuten PLGK-yhtiö perustellusti toteaa – mihin Puolan tasavalta ja Gdynian kunta vastauksissaan prosessinjohtotoimiin yhtyvät –, komissio muutti riidanalaisessa päätöksessä oikeudellista järjestelmää toimintatuen sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevan analyysin osalta.
Tämän osalta on aluksi hylättävä komission argumentti, jonka mukaan riidanalaisessa päätöksessä käytetyn oikeusperustan muuttaminen olisi uusi peruste, jonka PLGK-yhtiö esitti ensimmäistä kertaa vastausvaiheessa. Oikeuskäytännöstä ilmenee, että kanneperuste, jolla laajennetaan kannekirjelmässä aikaisemmin nimenomaisesti tai implisiittisesti esitettyä kanneperustetta, on otettava tutkittavaksi (tuomio 19.5.1983, Verros v. parlamentti,
306/81
,
EU:C:1983:143
,
kohta; ks. myös vastaavasti tuomio 26.4.2007, Alcon v. SMHV,
C‑412/05 P
,
EU:C:2007:252
,
–
kohta ja tuomio 17.7.2008, Campoli v. komissio,
C‑71/07 P
,
EU:C:2008:424
,
kohta). Käsiteltävässä asiassa kantajat totesivat kannekirjelmässään, että niillä olisi pitänyt olla mahdollisuus ottaa kantaa komission uusiin argumentteihin ja uuteen analyysiin ja että tätä seikkaa koskeva laiminlyönti merkitsi sellaisenaan olennaisten menettelymääräysten rikkomista. Täsmällisemmin todettuna kannekirjelmän II.14 kohta, jossa esitetään tiivistetysti kanteen tueksi esitetyt perusteet, on otsikoitu seuraavasti: ”Kantajien oikeutta esittää huomautuksensa ja ottaa kantaa koskevien olennaisten menettelymääräysten rikkominen.” PLGK-yhtiön vastauksessa esitetty argumentti, joka koskee nimenomaan komission uutta analyysiä riidanalaisessa päätöksessä, on siis laajennus kannekirjelmässä esitetystä kanneperusteesta, joka koskee kantajien oikeutta esittää huomautuksensa koskevien olennaisten menettelymääräysten rikkomista. On lisäksi joka tapauksessa palautettava mieleen, että sääntö, jonka mukaan komission on toimittava siten, että ne, joita asia koskee, kykenevät esittämään huomautuksensa, on olennainen menettelymääräys. Unionin yleinen tuomioistuin voi näin ollen tutkia viran puolesta tämän menettelymääräyksen, joka on oikeusjärjestyksen perusteisiin pohjautuva peruste, rikkomisen (ks. vastaavasti tuomio 7.5.1991, Interhotel v. komissio,
C-291/89
,
EU:C:1991:189
,
kohta; tuomio 4.4.2017, Euroopan oikeusasiamies v. Staelen,
C‑337/15 P
,
EU:C:2017:256
,
kohta ja tuomio 16.3.2016, Frucona Košice v. komissio,
T-103/14
,
EU:T:2016:152
,
kohta).
Toiseksi on todettava, että komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä, että se soveltaisi vuoden 2005 suuntaviivoissa vahvistettuja periaatteita lentoasemille ennen 4.4.2014 – eli vuoden 2014 suuntaviivojen soveltamispäivänä – lainvastaisesti myönnettyihin investointitukiin ja ”vuoden 2014 – – suuntaviivojen periaatteita kaikkiin tapauksiin, jotka koskevat lentoasemille myönnettyä toimintatukea – – vaikka tuki olisi myönnetty ennen 4 päivää huhtikuuta 2014” (riidanalaisen päätöksen 196 perustelukappale), mistä oli kyse käsiteltävässä asiassa (riidanalaisen päätöksen 197 perustelukappale ja 2 artikla). Tästä seuraa, ettei komissio enää tukeutunut – toisin kuin se oli tehnyt menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä ja päätöksessä 2014/883 – alueellista valtiontukea koskeviin suuntaviivoihin sen analysoimiseksi, soveltuiko toimintatuki sisämarkkinoille, vaan se tukeutui vuoden 2014 suuntaviivoissa vahvistettuihin periaatteisiin.
Kolmanneksi on todettava, että – kuten vuoden 2014 suuntaviivoista ilmenee – komissio totesi nimenomaisesti, ettei se ”sovella alueellisia valtiontukia koskevissa suuntaviivoissa vuosille 2007–2013 – – esitettyjä periaatteita” ja että ”alueellisia valtiontukia [koskevia suuntaviivoja] vuosille 2014–2020 – – tai mahdollisia tulevia alueellisen tuen suuntaviivoja [ei sovelleta] lentoasemainfrastruktuuria varten myönnettyyn valtiontukeen” (vuoden 2014 suuntaviivojen 23 perustelukappale).
Neljänneksi on todettava, että alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen ja vuoden 2014 suuntaviivojen välisen suhtautumistavan muutoksen lisäksi komissio muutti niin ikään suhtautumistaan poikkeukseen, jota analysoitiin SEUT 107 artiklan 3 kohta huomioiden. Kuten menettelyn aloittamista koskevasta päätöksestä ja päätöksestä 2014/883 ilmenee, komissio lähti liikkeelle ”SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdassa määrätystä poikkeuksesta”. Alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen 76 kohdassa täsmennetään sitä paitsi, että toimintatukia voidaan poikkeuksellisesti myöntää alueilla, joilla sovelletaan SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdassa määrättyä poikkeusta. Kuten vuoden 2014 suuntaviivojen, joiden periaatteita komissio riidanalaisessa päätöksessä sovelsi, 112 kohdasta ilmenee, toimintatukien soveltuvuutta analysoidaan tässä yhteydessä ”[SEUT] 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti”.
Viidenneksi on todettava, että vuoden 2014 suuntaviivoissa otettiin käyttöön ”uusi lähestymistapa arvioitaessa” lentoasemille myönnettyjen tukien soveltuvuutta, kun on kyse muun muassa ”toimintatuesta alueellisille lentoasemille” (vuoden 2014 suuntaviivojen 17 kohdan d alakohta). Nämä uudet lähestymistavat esitetään vuoden 2014 suuntaviivojen 5.1.2 kohdassa. Niissä vahvistetaan kuusi kumulatiivista kriteeriä, joista ensimmäistä eli sitä, vaikuttaako tuki selkeästi määritellyn yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamiseen, komissio analysoi riidanalaisen päätöksen 246 perustelukappaleessa. Kyseinen ensimmäinen kriteeri perustuu itse kolmeen vaihtoehtoiseen edellytykseen, jotka ovat se, että toimintatuki lisää unionin kansalaisten liikkuvuutta ja alueellisia yhteyksiä luomalla yhteyspisteitä unionin sisäisille lennoille, auttaa torjumaan lentoliikenteen ruuhkautumista unionin suurilla keskuslentoasemilla tai edistää alueellista kehitystä. Komissio mainitsi kaksi näistä kolmesta vaihtoehtoisesta edellytyksestä riidanalaisen päätöksen 246 perustelukappaleessa.
Alueellisia valtiontukia koskevissa suuntaviivoissa todetaan puolestaan, että toimintatukia voidaan myöntää, jos ”tuki edistää alueellista kehitystä, myöntäminen on perusteltua tuen laadun vuoksi” ja ”tuen taso on suhteessa niihin haittoihin, joita sillä pyritään lievittämään”, minkä komissio sitä paitsi totesi päätöksen 2014/883 222 perustelukappaleessa.
Vaikka tietyt vuoden 2014 suuntaviivoissa ja alueellisia valtiontukia koskevissa suuntaviivoissa esitetyt kriteerit voivat kohdistua muun muassa aluetuen myöntämiseen, kyseisiä kriteerejä kuitenkin yhtäältä kehitellään enemmän vuoden 2014 suuntaviivoissa ja toisaalta ne eroavat luonteensa puolesta toisistaan, koska vuoden 2014 suuntaviivat koskevat nimenomaisesti lentoasemille ja lentoyhtiöille myönnettyjä tukia. On lisäksi todettava, että vaikka alueellisen kehityksen edistäminen on keskeinen edellytys alueellisia valtiontukia koskevissa suuntaviivoissa, se on yksinomaan vaihtoehtoinen edellytys vuoden 2014 suuntaviivoissa, minkä osoittaa tai-konjunktion käyttäminen viimeksi mainittujen suuntaviivojen 113 kohdassa.
Kuudenneksi on korostettava, että vuoden 2014 suuntaviivoissa vahvistettu uusi lähestymistapa toimintatukia arvioitaessa koskee muun muassa sellaisen kymmenen vuoden siirtymäkauden myöntämistä, jonka aikana erityisesti alueelliset lentoasemat voivat saada tällaisia tukia edellyttäen, että ne noudattavat kyseisissä suuntaviivoissa vahvistettuja edellytyksiä (ks. mm. vuoden 2014 suuntaviivojen 13, 14 ja 112 kohta).
Edellä esitetty huomioiden on katsottava, että komission riidanalaisessa päätöksessä soveltama uusi oikeudellinen järjestelmä sisälsi huomattavia muutoksia aikaisemmin voimassa olleeseen ja menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä ja päätöksessä 2014/883 huomioituun järjestelmään nähden.
Jos lisäksi oletetaan, että päätöksen 2014/883 peruuttaminen johti siihen, että muodollinen tutkintamenettely jäi avoimeksi, kuten komissio väittää, niillä, joita asia koskee, ei ollut mahdollisuutta esittää huomautuksiaan, koska kyseinen menettely päätettiin samanaikaisesti uudelleen antamalla riidanalainen päätös. On myös todettava, että vuoden 2014 suuntaviivat julkaistiin 4.4.2014 eli päätöksen 2014/883 antamisen jälkeen ja siis tutkintamenettelyn alkuperäisen päättämisen jälkeen. Tästä seuraa, että sillä välillä, kun vuoden 2014 suuntaviivat julkaistiin ja riidanalainen päätös annettiin, ne, joita asia koskee, eivät kyenneet esittämään hyödyllisesti huomautuksiaan kyseisten suuntaviivojen soveltamisesta ja mahdollisesta vaikutuksesta, vaikka ne merkitsivät oikeudellisen järjestelmän muutosta, jota komissio päätti soveltaa käsiteltävässä asiassa.
Komission esittämillä muilla argumenteilla ei voida kyseenalaista näitä toteamuksia.
On erityisesti hylättävä komission argumentti, jonka mukaan PLGK-yhtiö ei ole osoittanut, missä määrin sillä, ettei sitä pyydetty esittämään näkemystä vuoden 2014 suuntaviivojen soveltamisesta, saattoi olla vaikutus sen oikeudelliseen tilanteeseen, eikä missä määrin mahdollisuus esittää näkemyksensä tämän osalta olisi voinut johtaa siihen, että riidanalaisen päätöksen sisältö olisi ollut erilainen. Se, että ne, joita asia koskee, kykenevät esittämään huomautuksensa, on SEUT 263 artiklassa tarkoitettu olennainen menettelymääräys, jonka rikkominen, joka käsiteltävässä asiassa on todettu, johtaa toimen, jota virhe rasittaa, kumoamiseen ilman, että olisi tarpeen osoittaa, että sillä on vaikutus tällaiseen rikkomiseen vetoavaan osapuoleen, tai että hallinnollinen menettely olisi voinut johtaa erilaiseen tulokseen (ks. vastaavasti tuomio 6.4.2000, komissio v. ICI,
C‑286/95 P
,
EU:C:2000:188
,
kohta ja tuomio 8.9.2016, Goldfish ym. v. komissio,
T-54/14
,
EU:T:2016:455
,
kohta sekä julkisasiamies Mengozzin ratkaisuehdotus Bensada Benallal,
C-161/15
,
EU:C:2016:3
,
kohta). Kun otetaan huomioon EUT-sopimuksen oikeusperustaan (SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohta ja sittemmin SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohta) ja sovellettaviin suuntaviivoihin tehdyt muutokset, joilla muutetaan huomattavasti toimintatuen sisämarkkinoille soveltuvuuden analyysin oikeudellista järjestelmää, ei voida muodostaa ennakkokäsitystä niiden huomautusten laajuudesta, jotka ne, joita asia koskee, olisivat voineet esittää, vaikka komissio riidanalaisessa päätöksessä päätyi samaan päätelmään kuin aiemmin voimassa olleessa päätöksessä.
Se tosiseikka, että kantajat eivät esittäneet huomautuksia menettelyn aloittamista koskevan päätöksen jälkeen, on tehoton määritettäessä, kykenivätkö ne esittämään tällaisia huomautuksia päätöksen 2014/883 peruuttamisen jälkeen ja ennen riidanalaisen päätöksen antamista.
Komission argumentit, jotka se esitti vastauksessaan prosessinjohtotoimiin ja joiden mukaan se ei soveltanut vuoden 2014 suuntaviivoihin perustuvia ”uusia periaatteita” toimintatuen osalta, perustuvat lähinnä siihen, että sekä päätöksessä 2014/883 että riidanalaisessa päätöksessä komissio katsoi, että toimintatuki ei soveltunut sisämarkkinoille, koska investointituki itsessään ei soveltunut kyseisille markkinoille. Näillä argumenteilla pyritään kuitenkin lähinnä väittämään, että riidanalaisen päätöksen sisältö olisi ollut sama, jos ne, joita asia koskee, olisivat kyenneet esittämään huomautuksensa. Ne on siis hylättävä edellä 81 kohdassa esitettyjen kanssa samoista syistä.
On joka tapauksessa palautettava mieleen, että komissio täsmensi – kuten ilmenee muun muassa riidanalaisen päätöksen 196 ja 197 perustelukappaleesta –, että se soveltaisi käsiteltävässä asiassa vuoden 2014 suuntaviivoissa toimintatuen osalta vahvistettuja periaatteita. Komissio viittasi tässä yhteydessä nimenomaisesti vuoden 2014 suuntaviivoihin riidanalaisen päätöksen 245 perustelukappaleessa ja totesi, että se, ettei toimintatuki soveltunut sisämarkkinoille, koska investointituki itsessään ei soveltunut sisämarkkinoille, päti myös ”vuoden 2014 – – suuntaviivojen nojalla”. Se sovelsi lisäksi riidanalaisen päätöksen 246 perustelukappaleessa vuoden 2014 suuntaviivojen ensimmäistä kriteeriä, joka oli huomattavan erilainen kuin alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen 76 kohdassa vahvistetut edellytykset (ks. edellä 76 kohta). On myös korostettava, että – kuten riidanalaisen päätöksen 198–202 perustelukappaleesta ilmenee – vuoden 2014 suuntaviivoihin perustuvia periaatteita sovellettiin investointitukien soveltamisalaan kuuluvan rahoituksen erottamiseksi toimintatukien soveltamisalaan kuuluvasta rahoituksesta.
On lisäksi todettava, että riidanalaisessa päätöksessä on ainakin yksi epätäsmällisyys, jonka komissio sitä paitsi oikaisi vastauksessaan prosessinjohtotoimiin ja joka koski kysymystä siitä, missä oikeudellisessa asiayhteydessä komissio katsoi, että toimintatuki ei soveltunut sisämarkkinoille, koska investointituki itsessään ei soveltunut kyseisille markkinoille. Komissio nimittäin totesi riidanalaisen päätöksen 245 perustelukappaleessa, että tämä ”vuoden 2005 – – suuntaviivoihin perustuva” päätelmä (joka esiintyy myös päätöksen 2014/883 227 perustelukappaleessa) oli yhtä relevantti vuoden 2014 suuntaviivojen asiayhteydessä. Kuten päätöksen 2014/883 227 ja 228 perustelukappaleesta ilmenee, komissio teki arviointinsa alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen puitteissa ja SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan perusteella. Täsmällisemmin todettuna komission näkemys, joka sitä paitsi esitettiin ylimääräisesti, kuten ilmaisun ”joka tapauksessa” käyttämisestä ilmenee, esitettiin ennen päätöksen 2014/883 228 perustelukappaleen päätelmää, jonka mukaan ”komissio päättelee näin ollen, että toimintatuki – – ei täytä alueellisia valtiontukia koskevissa suuntaviivoissa vahvistettuja soveltuvuusperusteita”.
Lisäksi näkemys, jonka mukaan toimintatuki ei sovellu sisämarkkinoille, koska investointituki itsessään ei sovellu sisämarkkinoille, ei perustu alueellisia valtiontukia koskevissa suuntaviivoissa eikä vuoden 2014 suuntaviivoissa nimenomaisesti vahvistettuun edellytykseen. Kyseisistä suuntaviivoista ei siis voida päätellä, että ne, joita asia koskee, olisivat kyenneet tuomaan esille tätä koskevat huomautuksensa, kuten komissio kuitenkin lähinnä väittää vastauksessaan prosessinjohtotoimiin. On lisättävä, että päätös 2014/883 peruutettiin ja että kysymys ei niinkään ole siitä, kykenivätkö ne, joita asia koskee, esittämään huomautuksensa kyseisestä päätöksestä, vaan siitä, kykenivätkö ne tekemään sen muodollisessa tutkintamenettelyssä. Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komissio tyytyi toteamaan, että toimintatuki ei lähtökohtaisesti sovellu sisämarkkinoille, paitsi jos se on alueellisia valtiontukia koskevissa suuntaviivoissa vahvistettujen kriteerien mukainen, mistä ei vaikuta a priori olleen kyse, kun otetaan huomioon, että Pommerissa toimi jo Gdanskin lentoasema (menettelyn aloittamista koskevan päätöksen johdanto-osa, jonka otsikko on ”Toimenpiteen arviointi”, ja sen 63–67 perustelukappale).
Komission suullisessa käsittelyssä ensimmäistä kertaa esittämästä argumentista, jonka mukaan näkemys siitä, että toimintatuki ei sovellu sisämarkkinoille, koska investointituki itsessään ei sovellu kyseisille markkinoille, perustuu perussopimuslähtöiseen ”itsenäiseen” oikeusperustaan, on todettava, että se ei saa tukea päätöksen 2014/883 eikä riidanalaisen päätöksen sanamuodosta. Paitsi että riidanalaisessa päätöksessä ei ole tätä koskevia perusteluja eikä täsmennyksiä, komission näkemys esitettiin – kuten edellä on todettu – SEUT 107 artiklan 3 kohdan a alakohdan ja alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen asiayhteydessä, kun oli kyse päätöksestä 2014/883, ja SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan ja vuoden 2014 suuntaviivojen asiayhteydessä, kun oli kyse riidanalaisesta päätöksestä.
Lopuksi on todettava komission viittauksesta tapaukseen, joka johti 18.11.2004 annettuun tuomioon Ferriere Nord v. komissio (
T-176/01
,
EU:T:2004:336
), että unionin yleinen tuomioistuin katsoi kyseisessä tapauksessa, että ”[kyseisessä asiassa riitautetun päätöksen] perusteiden osalta [kyseessä olevissa] suuntaviivoissa vahvistetut periaatteet ovat pääosin samanlaiset”. Kyseisessä asiassa kyseessä olleissa suuntaviivoissa vahvistettiin, että huomioon otettavia investointeja olivat sellaiset, joiden tavoitteena oli ympäristönsuojelu, ja ne sisälsivät tukikelpoisten kustannusten samanlaisen laskemistavan (tuomio 18.11.2004, Ferriere Nord v. komissio,
T-176/01
,
EU:T:2004:336
,
kohta). Kyseisessä asiassa riitautetussa päätöksessä hyväksytyt perusteet liittyivät lisäksi kolmeen pääosin identtiseen edellytykseen, jotka molemmissa suuntaviivoissa vahvistettiin. Kuten edellä esitettiin, käsiteltävässä asiassa alueellisia valtiontukia koskevat suuntaviivat ja vuoden 2014 suuntaviivat ovat huomattavan erilaiset, kun on muun muassa kyse vuoden 2014 suuntaviivoissa määritellystä ensimmäisestä edellytyksestä, jota komissio riidanalaisessa päätöksessä analysoi, ja niissä pannaan lisäksi täytäntöön EUT-sopimuksen eri määräys.
Kaiken edellä esitetyn perusteella on katsottava, että komissio laiminlöi velvollisuutensa huolehtia siitä, että ne, joita asia koskee, kykenevät esittämään huomautuksena, eikä ole tarpeen määrittää, merkitseekö tämä laiminlyönti myös menettelysääntöjen rikkomista, hyvää hallintoa koskevan oikeuden loukkaamista, luottamuksensuojan huomiotta jättämistä ja puolustautumisoikeuksien kunnioittamatta jättämistä, mihin kantajat unionin yleisessä tuomioistuimessa vetosivat. Ei erityisesti ole syytä lausua kantajien mahdollisuudesta vedota unionin yleisessä tuomioistuimessa Puolan tasavallan puolustautumisoikeuksien kunnioittamatta jättämiseen, mikä mainittiin kyseisen jäsenvaltion väliintulokirjelmässä. Tässä asiayhteydessä ei ole myöskään tarpeen määrittää, laiminlöikö komissio niin ikään velvoitettaan, koska se ei mahdollistanut sitä, että ne, joita asia koskee, kykenivät esittämään huomautuksensa riidanalaisessa päätöksessä tehtyihin asiasisältöä koskeviin muutoksiin.
Tällä tavoin todetun lainvastaisuuden ulottuvuudesta on todettava, että vaikka kyseessä oleva tuki itse asiassa muodostuu kahdentyyppisestä rahoituksesta eli investointituesta ja toimintatuesta, komissio analysoi näitä eri rahoituksia kokonaisuutena muun muassa katsoakseen, että kyseessä oli valtiontuki. Komissio katsoi erityisesti riidanalaisen päätöksen 191 perustelukappaleessa, että ”pääomasijoitukset – – [PLGK-yhtiölle] – – ovat valtiontukea”. Kyseisen päätelmän tekemiseksi komissio sovelsi muun muassa yksityistä markkinataloussijoittajakriteeriä tekemättä eroa eri rahoitusmuotojen välillä. Lisäksi riidanalaisen päätöksen päätösosa kuvastaa tätä kokonaisanalyysiä, koska komissio totesi kyseisen päätöksen 2 artiklan 1 kohdassa, että ”[PLGK-yhtiölle] 28 päivän elokuuta 2007 ja 17 päivän kesäkuuta 2013 välisenä aikana myönnetyt pääomasijoitukset ovat valtiontukea, jonka [Puolan tasavalta] on [sääntöjenvastaisesti] myöntänyt”. Nämä pääomasijoitukset, jotka toteutettiin 28.8.2007–17.6.2013, esitetään riidanalaisen päätöksen 57 perustelukappaleessa olevassa taulukossa komission tekemättä eroa toimintatukena tai investointitukena myönnettyjen määrien välillä. Riidanalaisen päätöksen 3 artiklan 1 kohdassa todetaan lisäksi, että ” [Puolan tasavallan] on perittävä 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tuki takaisin tuensaajalta” tekemättä tässäkään eroa investointiin liittyvän rahoituksen ja toimintaan liittyvän rahoituksen välillä. Lopuksi on todettava, että investointituen sisämarkkinoille soveltuvuuden analyysi liittyi läheisesti toimintatuen sisämarkkinoille soveltuvuuden analyysiin, minkä komissio vahvisti vastauksessaan prosessinjohtotoimiin. Tässä tilanteessa riidanalaisen päätöksen päätösosaa ei voida tulkita sillä tavalla, että se koskisi investointitukea ja toimintatukea siten, että nämä olisivat erotettavissa toisistaan. Komission suullisessa käsittelyssä esittämästä argumentista, jonka mukaan riidanalaisen päätöksen 2–5 artiklan kumoaminen kokonaisuudessaan menisi kantajien esittämää kanneperustetta, jossa kyseenalaistettiin yksinomaan toimintatuki, pidemmälle, on riittävää todeta ensiksi, että kantajat vaativat kyseisten artiklojen kumoamista, toiseksi, että kyseessä oleva kanneperuste koskee oikeusjärjestyksen perusteisiin kuuluvia seikkoja, ja kolmanneksi, että komission argumentilla ei voida kyseenalaistaa sitä, että riidanalaisen päätöksen 2–5 artikla koskevat erottamattomasti investointitukea ja toimintatukea.
Edellä esitetyn perusteella kuudes kanneperuste on hyväksyttävä ja riidanalaisen päätöksen 2–5 artikla on näin ollen kumottava eikä kanteen tueksi esitettyjä muita kanneperusteita ole tarpeen tutkia.
[– –]

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (seitsemäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Toimenpiteestä SA.35388 (13/C) (ex 13/NN ja ex 12/N) – Puola – Gdynia-Kosakowon lentoaseman muuttaminen – 26.2.2015 annetun komission päätöksen (EU) 2015/1586 2–5 artikla kumotaan.

2)
Euroopan komissio vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan, ja se velvoitetaan korvaamaan Gmina Miasto Gdynian ja Port Lotniczy Gdynia Kosakowo sp. z o.o:n oikeudenkäyntikulut.

3)
Puolan tasavalta vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Tomljenović
Bieliūnas
Marcoulli
Julistettiin Luxemburgissa 17 päivänä marraskuuta 2017.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: puola.
(
)	Tästä tuomiosta on otettu tähän vain kohdat, joiden julkaisemista unionin yleinen tuomioistuin pitää aiheellisena.