CELEX: 62018CJ0654
Præjudiciel forelæggelse
miljø
overførsel af affald
forordning (EF) nr. 1013/2006
procedure med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke
generelle oplysningskrav
bilag III A
blanding af papir, pap og papirprodukter
indgang B3020 i bilag IX til Baselkonventionen
interfererende stoffer
en blanding forurenet af andre materialer
miljømæssigt forsvarlig nyttiggørelse

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 3, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1013/2006 af 14. juni 2006 om overførsel af affald (
EUT 2006, L 190, s. 1
), som ændret ved Kommissionens forordning (EU) 2015/2002 af 10. november 2015 (
EUT 2015, L 294, s. 1
) (herefter »forordning nr. 1013/2006«).
Denne anmodning er blevet indgivet inden for rammerne af en sag mellem Interseroh Dienstleistungs GmbH (herefter »Interseroh«) og SAA Sonderabfallagentur Baden-Württemberg GmbH (agenturet for særligt affald i Baden-Württemberg, herefter »SAA«) vedrørende sidstnævntes afslag på at fritage overførslen af blandet affald af papir, pap og papirprodukter samt andre materialer fra den anmeldelsesprocedure, der er fastsat i forordning nr. 1013/2006.
Retsforskrifter
International ret
Artikel 1 i konventionen om kontrol med grænseoverskridende overførsel af farligt affald og bortskaffelsen heraf, som blev undertegnet i Basel den 22. marts 1989 og godkendt på De Europæiske Fællesskabers vegne ved Rådets afgørelse 93/98/EØF af 1. februar 1993 (
EFT 1993, L 39, s. 1
), i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »Baselkonventionen«), med overskriften »Konventionens anvendelsesområde«, bestemmer følgende i stk. 1, litra a):
»Følgende affald, som er genstand for grænseoverskridende transport, regnes for »farligt affald« i overensstemmelse med denne konvention:
a)
affald, som falder ind under en af de i bilag I nævnte kategorier, med mindre det ikke har nogen af de i bilag III nævnte egenskaber, og
[…]«
Den indledende del af bilag IX til den nævnte konvention har følgende ordlyd:
»Affald indeholdt i dette bilag er ikke omfattet af denne konventions artikel 1, stk. 1, litra a), medmindre det indeholder materiale, der er anført i bilag 1, i en sådan udstrækning, som gør, at det udviser en egenskab i henhold til bilag III.«
Dette bilags liste B3 omhandler »affald, der hovedsagelig består af organiske bestanddele, og som kan indeholde metaller og uorganisk materiale«. Denne liste B3 indeholder bl.a. indgang B3020, der har følgende ordlyd:
»B3020 Affald af papir, pap og papirprodukter
Nedenstående materialer, når de ikke er blandet med farligt affald:
Affald og skrot af papir eller pap af:
–
ubleget papir eller pap samt af bølgepapir eller bølgepap
–
andet papir eller pap, hovedsagelig fremstillet af bleget kemisk masse, ikke gennemfarvet
–
papir eller pap, hovedsagelig fremstillet af mekanisk masse (f.eks. aviser, blade og lignende tryksager)
–
andre produkter, bl.a.
–
lamineret pap
–
usorteret skrot«.
EU-retten
Direktiv 2006/12/EF
Artikel 4, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/12/EF af 5. april 2006 om affald (
EUT 2006, L 114, s. 9
) fastsatte:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger til at sikre, at affaldet nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskers sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet, idet der navnlig ikke må:
a)
skabes risiko for hverken vand, luft eller jord, eller for fauna og flora
b)
forårsages gener ved støj eller lugt
c)
påføres landskaber eller områder af særlig interesse skade.«
Forordning nr. 1013/2006
1., 3., 5., 7., 8., 14., 15., 33. og 39. betragtning til forordning nr. 1013/2006 har følgende ordlyd:
»(1)
Denne forordnings vigtigste og overordnede målsætning og komponent er miljøbeskyttelse […]
[…]
(3)
Rådets afgørelse [93/98] vedrørte indgåelse på Fællesskabets vegne af Basel-konventionen […], som Fællesskabet har været part i siden 1994. […]
[…]
(5)
I betragtning af, at Fællesskabet har godkendt [Rådet under Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udviklings (OECD)] beslutning C(2001)107/final om revision af beslutning C(92)39/final om kontrol med grænseoverskridende overførsel af affald til nyttiggørelse (OECD-beslutningen) er det, for at harmonisere affaldslister med Basel-konventionen og revidere visse andre krav, nødvendigt at indarbejde indholdet af den pågældende beslutning i fællesskabslovgivningen.
[…]
(7)
Det er vigtigt at tilrettelægge og regulere overvågningen af og kontrollen med overførsler af affald på en sådan måde, at der tages hensyn til behovet for at bevare, beskytte og forbedre miljøkvaliteten og folkesundheden, og således at en mere ensartet anvendelse af forordningen fremmes overalt i Fællesskabet.
(8)
Det er også vigtigt at tage hensyn til kravet i Basel-konventionens artikel 4, stk. 2, litra d), om, at overførsler af farligt affald skal begrænses til et minimum, som er foreneligt med en miljømæssigt forsvarlig og effektiv håndtering af sådant affald.
[…]
(14)
Hvad angår overførsel […] af affald bestemt til nyttiggørelse, der ikke er opført i bilag III, III A eller III B, bør der sikres optimal overvågning og kontrol ved at kræve forudgående skriftligt samtykke til sådanne overførsler. […]
(15)
Hvad angår overførsel af affald opført i bilag III, III A eller III B bestemt til nyttiggørelse, bør der sikres et minimumsniveau af overvågning og kontrol ved at kræve, at sådanne overførsler ledsages af bestemte oplysninger.
[…]
(33)
Der bør træffes de nødvendige foranstaltninger, således at det i overensstemmelse med direktiv [2006/12] og anden fællesskabslovgivning vedrørende affald sikres, at affald, der overføres inden for Fællesskabet, og affald, der importeres til Fællesskabet, i hele overførselsperioden og også når der er tale om nyttiggørelse eller bortskaffelse i bestemmelseslandet, håndteres uden at bringe folkesundheden i fare og uden at anvende processer og metoder, der kan skade miljøet. […]
[…]
(39)
Når det overvejes, hvilke blandinger af affald der skal tilføjes i bilag III A, bør der bl.a. tages hensyn til følgende: affaldets egenskaber, f.eks. dets eventuelle farlige egenskaber, forureningspotentiale, fysiske form, de håndteringsmæssige aspekter som den teknologiske kapacitet til nyttiggørelse af affaldet og de miljømæssige fordele ved nyttiggørelsen, herunder om en miljømæssigt forsvarlig håndtering af affaldet eventuelt hæmmes. […]«
Denne forordnings artikel 2, nr. 3) og 8), fastsætter:
»I denne forordning forstås ved:
[…]
3)
»blandet affald«: affald, der opstår ved forsætlig eller uforsætlig sammenblanding af to eller flere forskellige affaldstyper, og for hvilken der ikke findes en enkelt indgang i bilag III, III B, IV og IV A. En enkelt overførsel af affald, der består af to eller flere indbyrdes adskilte affaldstyper, er ikke blandet affald
[…]
8)
»miljømæssigt forsvarlig håndtering«: alle praktisk mulige foranstaltninger er truffet til at sikre, at affald håndteres på en sådan måde, at folkesundheden og miljøet beskyttes mod de negative virkninger, der måtte opstå i forbindelse med sådant affald.«
Nævnte forordnings artikel 3 med overskriften »Almindelig fremgangsmåde« fastsætter:
»1.   Overførsler af følgende affald er underlagt proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke som fastlagt i bestemmelserne i dette afsnit:
[…]
b)
Hvis overførslen er bestemt til nyttiggørelse:
[…]
iii)
affald, der ikke henhører under en enkelt indgang i bilag III, III B, IV eller IV A
iv)
blandet affald, der ikke henhører under en enkelt indgang i bilag III, III B, IV eller IV A, medmindre det er anført i bilag III A.
2.   Overførsel af følgende affald bestemt til nyttiggørelse er underlagt de generelle oplysningskrav i artikel 18, hvis mængden af det overførte affald er over 20 kg:
a)
affald anført i bilag III eller III B
b)
blandet affald, der ikke henhører under en enkelt indgang i bilag III, bestående af to eller flere affaldstyper, der er anført i bilag III, forudsat at dette blandede affalds sammensætning ikke vil indvirke negativt på en miljømæssigt forsvarlig nyttiggørelse, og forudsat, at sådant blandet affald er anført i bilag III A i overensstemmelse med artikel 58.
[…]«
Artikel 4 ff. i forordning nr. 1013/2006 fastsætter bestemmelserne for proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke.
Denne forordnings artikel 18 fastsætter de generelle oplysningskrav, hvorefter affald som omhandlet bl.a. i den nævnte forordnings artikel 3, stk. 2, skal ledsages af bestemte oplysninger, heriblandt den formular, der er gengivet i forordningens bilag VII.
Artikel 28 i forordning nr. 1013/2006 med overskriften »Uenighed om klassifikationsspørgsmål« fastsætter følgende i stk. 2:
»Hvis de kompetente afsendelses- og bestemmelsesmyndigheder ikke kan blive enige om klassifikationen af det anmeldte affald som værende anført i bilag III, III A, III B eller IV, skal affaldet anses for at være anført i bilag IV.«
Denne forordnings artikel 49 med overskriften »Miljøbeskyttelse« bestemmer i stk. 1:
»Producenten, anmelderen og andre virksomheder, der er involveret i en overførsel og/eller nyttiggørelse eller bortskaffelse af affald i Fællesskabet, træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at overførsel af affald i Fællesskabet håndteres, uden at menneskers sundhed bringes i fare og på en miljømæssigt forsvarlig måde i hele overførselsperioden og under nyttiggørelsen og bortskaffelsen. Navnlig når overførslen finder sted inden for Fællesskabet, skal kravene i artikel 4 i direktiv [2006/12] og Fællesskabets øvrige lovgivning om affald overholdes.«
Nævnte forordnings bilag III har overskriften »Liste over affald, der er omfattet af de generelle oplysningskrav i artikel 18 (»grøn« liste)«. I bilagets indledende del er anført følgende:
»Uanset om affald står på denne liste eller ej, må det ikke underlægges de generelle oplysningskrav i artikel 18, hvis det er forurenet med andre materialer i en sådan udstrækning,
a)
at de risici, der er forbundet med affaldet, når der henses til farlighedsegenskaberne i bilag III til [Rådets] direktiv 91/689/EØF [af 12. december 1991 om farligt affald (
EFT 1991, L 377, s. 20
), ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/98/EF af 19. november 2008 om affald og om ophævelse af visse direktiver (
EUT 2008, L 312, s. 3
)], er så meget større, at det bør behandles efter proceduren med skriftlig forhåndsanmeldelse og samtykke, eller
b)
at genvinding af affaldet på en miljømæssigt forsvarlig måde forhindres.«
Bilag III, del I, fastsætter bl.a., at affald, der er optaget på listen i bilag IX til Baselkonventionen, som er gengivet i bilag V, del 1, liste B, til forordning nr. 1013/2006, der bl.a. indeholder indgang B3020, er underlagt de generelle oplysningskrav i denne forordnings artikel 18.
Bilag III A til denne forordning, der har overskriften »Blandinger bestående af to eller flere affaldstyper anført i bilag III, som ikke er klassificeret under et enkelt nummer, jf. artikel 3, stk. 2«, bestemmer:
»1.   Uanset om blandinger står på denne liste eller ej, må de ikke underlægges de generelle oplysningskrav i artikel 18, hvis de er forurenet med andre materialer i en sådan udstrækning,
a)
at de risici, der er forbundet med affaldet, når der henses til farlighedsegenskaberne i bilag III til direktiv 91/689[…] med senere ændringer, er så meget større, at det bør behandles efter proceduren med skriftlig forhåndsanmeldelse og samtykke, eller
b)
at genvinding af affaldet på en miljømæssigt forsvarlig måde forhindres.
[…]
3.   Følgende blandinger af affald, der henhører under separate led eller underled under samme nummer, tilføjes i dette bilag:
[…]
g)
blandinger af affald, der henhører under Basel-listens B3020 begrænset til ubleget papir eller pap samt af bølgepapir eller bølgepap, andet papir eller pap, hovedsagelig fremstillet af bleget kemisk masse, ikke gennemfarvet, papir eller pap, hovedsagelig fremstillet af mekanisk masse (f.eks. aviser, blade og lignende tryksager)
[…]«
Del I, liste B, i bilag V til den nævnte forordning, der har overskriften »Affald, der er omfattet af eksportforbuddet i artikel 36«, gengiver bilag IX til Baselkonventionen. Indgang B3020, der anført under afsnit B3, med overskriften »Affald, der hovedsaglig består af organiske bestanddele, og som kan indeholde metaller og uorganisk materiale«, har følgende ordlyd:
»B3020 Affald af papir, pap og papirprodukter
Nedenstående materialer, når de ikke er blandet med farligt affald:
Affald og skrot af papir eller pap af:
–
ubleget papir eller pap samt af bølgepapir eller bølgepap
–
andet papir eller pap, hovedsagelig fremstillet af bleget kemisk masse, ikke gennemfarvet
–
papir eller pap, hovedsagelig fremstillet af mekanisk masse (f.eks. aviser, blade og lignende tryksager)
–
andre produkter, bl.a.
–
lamineret pap
–
usorteret skrot«.
Direktiv 2008/98
Artikel 13 i direktiv 2008/98 bestemmer:
»Medlemsstaterne træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affaldshåndtering foretages, uden at menneskets sundhed bringes i fare, uden at miljøet skades, og navnlig:
a)
uden at der opstår risiko for hverken vand, luft, jord, planter eller dyr
b)
uden at der forvoldes støj- og lugtgener, og
c)
uden at landskaber eller områder af særlig interesse påføres skade.«
Bilag III til dette direktiv indeholder forklaringer vedrørende egenskaber, der gør affald farligt.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Interseroh er et selskab, der har hjemsted i Tyskland. Det indsamler brugt salgsemballage, dvs. let papiremballage, til nyttiggørelse. Det forbehandlede returpapir overføres med henblik på genanvendelse til en fabrik i Nederlandene, hvis operatør er ESKA Graphic Board BV (herefter »ESKA«).
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at det overførte affald skal bestå af blandet affald af papir, pap og papirprodukter, således at affaldsandelene hver for sig henhører under første, andet eller tredje led i indgang B3020 i bilag IX til Baselkonventionen, idet denne blanding desuden indeholder op til 10% interfererende stoffer, som består af væskekartoner (op til 4%), plastartikler (op til 3%), metaller (op til 0,5%) og andre fremmede materialer (op til 3,5%) såsom andre glas, sten, tekstiler eller gummi (herefter »det omhandlede blandede affald«). Disse værdier svarer til de af ESKA fastsatte maksimale grænser.
SAA, der er den kompetente myndighed med henblik på håndhævelsen af lovgivningen om overførsel af affald i Land Baden-Wüttemberg (Tyskland), varetager navnlig opgaver i henhold til forordning nr. 1013/2006.
Den forelæggende ret har anført, at overførsler af den omhandlede type af blandet affald foretages på grundlag af eksportkontroltilladelser udstedt af SAA og den kompetente nederlandske myndighed i henhold til den i artikel 4 ff. i forordning nr. 1013/2006 fastsatte anmeldelsesprocedure.
Den 20. maj 2015 opnåede ESKA en afgørelse fra afdelingen for forvaltningsretlige sager ved Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene), ifølge hvilken en sådan type blandet affald som den i hovedsagen omhandlede uanset indhold af interfererende stoffer henhører under indgang B3020 i bilag IX til Baselkonventionen, der er nævnt i bilag III til forordning nr. 1013/2006, og dermed listen over affald, som er underlagt de generelle oplysningskrav i henhold til denne forordnings artikel 18.
Med støtte i denne afgørelse anmodede Interseroh SAA om at klassificere det omhandlede blandede affald blandt det affald, der er anført i bilag III til forordning nr. 1013/2006.
SAA afslog denne anmodning dels med den begrundelse, at det blandede affald ikke fuldstændigt henhørte under nogen af de fire led i indgang B3020 i bilag IX til Baselkonventionen. Denne blanding henhørte navnlig ikke under denne indgangs fjerde led, eftersom der ikke var tale om en restkategori for blandet affald af forskellig oprindelse og sammensætning. Dels fandt SAA, at det var udelukket at klassificere den nævnte blanding i henhold til bilag III A til forordning nr. 1013/2006 på grund af den for store andel af interfererende stoffer heri.
Den 1. juni 2016 lagde Interseroh sag an ved Verwaltungsgericht Stuttgart (forvaltningsdomstolen i Stuttgart, Tyskland) med påstand om, at det fastslås, at selskabet med hensyn til overførslen af det omhandlede blandede affald ikke er omfattet af anmeldelseskravet, men alene er underlagt de generelle oplysningskrav i artikel 18 i forordning nr. 1013/2006.
I denne henseende ønsker denne retsinstans oplyst, om indgang B3020 i bilag IX til Baselkonventionen omfatter blandet affald, der er tilvejebragt af affald fra denne indgangs første tre led, og som desuden indeholder op til 10% interfererende stoffer, eller om denne indgang alene vedrører affald, der består af én slags affald, idet sådant affald således udelukkende henhører under punkt 3, litra g), i bilag III A til forordning nr. 1013/2006.
På denne baggrund har Verwaltungsgericht Stuttgart (forvaltningsdomstolen i Stuttgart) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 3, stk. 2, i forordning [nr. 1013/2006] […], fortolkes således, at blandet affald af papir, pap og papirprodukter, som er sammensat således, at affaldsandelene hver for sig henhører under de første tre led i indgang B3020 i bilag IX til Baselkonventionen, og desuden indeholder en andel på op til 10% interfererende stoffer, henhører under [indgang] B3020 [i bilag IX til Baselkonventionen] og dermed er underlagt de generelle oplysningskrav i artikel 18 og ikke anmeldelseskravet i artikel 4?
Såfremt første spørgsmål besvares benægtende:
2)
Skal artikel 3, stk. 2, i forordning [nr. 1013/2006] […], fortolkes således, at blandet affald af papir, pap og papirprodukter, som er sammensat således, at affaldsandelene hver for sig henhører under de første tre led i indgang B3020 i bilag IX til Baselkonventionen og desuden indeholder en andel på op til 10% interfererende stoffer, ikke henhører under bilag III A, punkt 3, litra g), og dermed ikke er underlagt de generelle oplysningskrav i artikel 18, men derimod [er underlagt] anmeldelseskravet i artikel 4?«
Anmodningen om genåbning af den mundtlige forhandling
Efter generaladvokatens fremsættelse af forslaget til afgørelse har Interseroh ved skrivelse indleveret til Domstolens Justitskontor den 18. februar 2020 anmodet om, at retsforhandlingernes mundtlige del genåbnes i henhold til artikel 83 i Domstolens procesreglement.
Til støtte for anmodningen har Interseroh i det væsentlige gjort gældende, at generaladvokatens forslag til afgørelse er støttet på nye forhold, som endnu ikke har været drøftet af parterne. Interseroh har navnlig henvist til punkt 35-48, 59, 68 og 74 i forslaget til afgørelse. Selskabet har i denne henseende tilføjet, at problemstillingen vedrørende en sammenhængende fortolkning af lovgivningen om affald ikke er blevet rejst i retsmødet. I anmodningen om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del har Interseroh desuden i flere henseender anfægtet den fortolkning af forordning nr. 1013/2006, som generaladvokaten har lagt til grund i sit forslag til afgørelse.
Det bemærkes for det første, at generaladvokaten i henhold til artikel 252, stk. 2, TEUF fuldstændig upartisk og uafhængigt offentligt skal fremsætte begrundede forslag til afgørelse af de sager, som i henhold til statutten for Den Europæiske Unions Domstol kræver hans medvirken. Domstolen er hverken bundet af dette forslag til afgørelse eller af den begrundelse, hvorpå generaladvokaten har støttet det (dom af 19.12.2019, Exportslachterij J. Gosschalk m.fl.,
C-477/18 og C-478/18
,
EU:C:2019:1126
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det skal ligeledes bemærkes, at hverken statutten for Den Europæiske Unions Domstol eller procesreglementet giver mulighed for, at de berørte parter kan afgive indlæg som svar på generaladvokatens forslag til afgørelse. En parts uenighed med generaladvokatens forslag til afgørelse, uanset hvilke spørgsmål der undersøges heri, kan derfor ikke i sig selv udgøre et forhold, som kan begrunde genåbning af den mundtlige forhandling (dom af 19.12.2019, Exportslachterij J. Gosschalk m.fl.,
C-477/18 og C-478/18
,
EU:C:2019:1126
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
For det andet kan Domstolen ifølge procesreglementets artikel 83 til enhver tid, efter at have hørt generaladvokaten, ved kendelse bestemme, at retsforhandlingernes mundtlige del skal genåbnes, navnlig hvis den finder, at sagen er utilstrækkeligt oplyst, eller såfremt en part, efter at denne del af retsforhandlingerne er afsluttet, er fremkommet med nye oplysninger vedrørende sagens faktiske omstændigheder, som er af afgørende betydning for Domstolens afgørelse, eller såfremt sagen bør afgøres på grundlag af et argument, som ikke har været drøftet af parterne eller de berørte, som er omfattet af artikel 23 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.
I den foreliggende sag – og i modsætning til hvad Interseroh har gjort gældende – har dette sidstnævnte selskab og de berørte parter, som har deltaget i nærværende sag, både i forbindelse med den skriftlige og den mundtlige forhandling kunnet fremføre de retlige omstændigheder, som de måtte have fundet relevante for Domstolens fortolkning af forordning nr. 1013/2006 med henblik på besvarelse af den forelæggende rets præjudicielle spørgsmål.
Ingen af de forhold, som Interseroh har påberåbt sig til støtte for anmodningen om genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del, gør dermed denne genåbning berettiget i henhold til procesreglementets artikel 83.
Under disse omstændigheder finder Domstolen efter at have hørt generaladvokaten, at det er ufornødent at anordne en genåbning af retsforhandlingernes mundtlige del.
De præjudicielle spørgsmål
Med de to spørgsmål, der skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 3, stk. 2, litra a) og b), i forordning nr. 1013/2006 skal fortolkes således, at denne bestemmelse omfatter blandet affald af papir, pap og papirprodukter, hvoraf hver affaldstype henhører under et af de første tre led i indgang B3020 i bilag IX til Baselkonventionen, der er gengivet i bilag V, del 1, liste B, til denne forordning, og som indeholder op til 10% interfererende stoffer.
Artikel 3, stk. 2, i forordning nr. 1013/2006 fastsætter, at overførsel af affald bestemt til nyttiggørelse, hvoraf mængden af det overførte affald er over 20 kg, er underlagt de generelle oplysningskrav i denne forordnings artikel 18, for så vidt som dette affald på den ene side i henhold til forordningens artikel 3, stk. 2, litra a), bl.a. er opført i bilag III til denne samme forordning, eller på den anden side består af to eller flere affaldstyper, der er anført i bilag III, der ikke henhører under en enkelt indgang i bilag III, har en sammensætning, der ikke indvirker negativt på en miljømæssig forsvarlig nyttiggørelse, og er anført i bilag III A til forordning nr. 1013/2006.
I det omfang artikel 3, stk. 2, litra a), og artikel 3, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1013/2006 henviser til henholdsvis bilag III og III A til denne forordning, undersøges først rækkevidden af bilag III til den nævnte forordning og i givet fald derefter rækkevidden af bilag III A til denne forordning.
Hvad for det første angår bilag III til forordning nr. 1013/2006 indeholder denne forordning en såkaldt »grøn« liste, og dennes del I henviser til bilag IX til Baselkonventionen, som er gengivet i bilag V, del 1, liste B, til denne forordning, der navnlig indeholder indgang B3020, som har overskriften »Affald af papir, pap og papirprodukter«.
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at for at kunne overføres med henblik på genanvendelse i den af ESKA drevne fabrik i Nederlandene skal det af Interseroh indsamlede blandede affald af papir, pap og papirprodukter navnlig bestå af mindst 90% affald, der henhører under et af de første tre led i indgang B3020 i bilag IX til Baselkonventionen. Den forelæggende ret ønsker i denne forbindelse oplyst, om sådanne blandinger kan klassificeres under denne indgang.
Det skal indledningsvis bemærkes, at indgang B3020 i bilag IX til Baselkonventionen indeholder fire led, hvoraf fjerde led selv indeholder to led, mens denne indgang i den franske version af bilag V, del 1, liste B, til forordning nr. 1013/2006 er struktureret anderledes, for så vidt som den indeholder to led, der selv indeholder henholdsvis tre og to led.
Det skal imidlertid fremhæves, at det, således som det er anført i tredje og femte betragtning til forordning nr. 1013/2006, fremgår af afgørelse 93/98, at Den Europæiske Union har godkendt Baselkonventionen, og at denne forordning har indarbejdet indholdet af OECD-beslutningen, der harmoniserer affaldslister med denne konvention, og at bestemmelserne i denne konvention udgør en integrerende del af Unionens retsorden fra tidspunktet, hvor Unionen tiltrådte den nævnte konvention. I denne sammenhæng, og henset til princippet om den forrang, som internationale aftaler indgået af Unionen har i forhold til den afledte ret, skal forordning nr. 1013/2006 i videst muligt omfang fortolkes i overensstemmelse med Baselkonventionen (jf. i denne retning dom af 11.4.2013, HK Danmark
C-335/11 og C-337/11
,
EU:C:2013:222
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
Med henblik på at fortolke indgang B3020, der er gengivet i bilag V, del 1, liste B, til forordning nr. 1013/2006, skal der følgelig tages hensyn til den måde, hvorpå de forskellige led i denne indgang er struktureret i indgang B3020 i bilag IX til Baselkonventionen.
Efter denne indledende bemærkning skal det konstateres, at indgang B3020 i bilag IX til Baselkonventionen omhandler »affald og skrot af papir eller pap«, for så vidt som dette ikke er blandet med farligt affald, og indeholder fire led. I henhold til denne indgangs første tre led, der svarer til de tre led, som er indeholdt i første led i indgang B3020, der er gengivet i bilag V, del 1, liste B, til forordning nr. 1013/2006 i den franske version, kan sådant affald og skrot hidrøre fra »ubleget papir eller pap samt af bølgepapir eller bølgepap«, »andet papir eller pap, hovedsagelig fremstillet af bleget kemisk masse, ikke gennemfarvet« og »papir eller pap, hovedsagelig fremstillet af mekanisk masse (f.eks. aviser, blade og lignende tryksager)«. Fjerde led i indgang B3020 i bilag IX til Baselkonventionen, der i den franske version af forordning nr. 1013/2006 svarer til andet led i indgang B3020, som er gengivet i bilag V, del 1, liste B, har ordlyden »andre produkter« og omfatter – uden at være begrænset hertil – »lamineret pap« og »usorteret skrot«.
Det følger således for det første af strukturen i indgang B3020 i bilag IX til Baselkonventionen og af ordlyden af denne indgangs fire led, at disse led omhandler forskellige typer af affald og skrot af papir eller pap uden at nævne blandet affald, der henhører under disse forskellige typer.
Henset til ordlyden af denne indgangs fjerde led skal denne sidstnævnte indgang desuden forstås således, at den omfatter andre typer af affald og skrot af papir eller af pap end dem, der henhører under de første tre led i denne indgang.
På grundlag af sin ordlyd skal indgang B3020 i bilag IX til Baselkonventionen, som er gengivet i bilag V, del 1, liste B, til forordning nr. 1013/2006, derfor forstås således, at det affald, der er opregnet i de fire led i denne indgang, hver især svarer til én type af affald, og at blandinger, der består af affald fra disse forskellige typer, ikke henhører under den nævnte indgang.
For det andet er denne fortolkning den eneste, der kan forliges med den generelle opbygning af forordning nr. 1013/2006. Denne forordnings artikel 3, stk. 2, litra b), omhandler således udtrykkeligt blandet affald, der ikke henhører under en enkelt indgang i bilag III til denne forordning, bestående af to eller flere affaldstyper, der er anført i dette bilag, og som er anført i bilag III A til den nævnte forordning. Punkt 3, litra g), i dette sidstnævnte bilag nævner specifikt blandet affald, der henhører under de første tre led i indgang B3020 i bilag IX til Baselkonventionen. Det skal derfor fastslås, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 43 i sit forslag til afgørelse, at dette bilag III A vil blive frataget sin effektive virkning, såfremt indgang B3020, som er gengivet i bilag V, del 1, liste B, til forordning nr. 1013/2006, herunder navnlig denne indgangs sidste led med overskriften »andre produkter«, skulle forstås således, at den indeholder blandet affald, der består af det affald, der er nævnt i denne indgangs øvrige led.
For det tredje er den fortolkning, der kan udledes af ordlyden af indgang B3020, som er gengivet i bilag V, del 1, liste B, til forordning nr. 1013/2006, i lyset af den tilsvarende indgang i bilag IX til Baselkonventionen og den generelle opbygning af forordningen forenelig med formålet om miljøbeskyttelse, der forfølges af den nævnte forordning. Ifølge syvende betragtning til denne forordning tilrettelægger og regulerer forordningen overvågningen af og kontrollen med overførsler af affald på en sådan måde, at der tages hensyn til behovet for at bevare, beskytte og forbedre miljøkvaliteten og folkesundheden.
Den omstændighed, at overførsler af affald bestemt til nyttiggørelse, som er anført på den grønne liste i bilag III til forordning nr. 1013/2006, som en undtagelse er fritaget for proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke, der er fastsat i denne forordnings afsnit II, kapitel I, kan imidlertid forklares ved den omstændighed, at overførsler af dette affald udgør en lavere risiko for miljøet, hvilket gør det muligt, således som 15. betragtning til den nævnte forordning anfører, at indføre et minimumsniveau af overvågning og kontrol ved at kræve, at disse overførsler ledsages af bestemte oplysninger.
Formålet om beskyttelse af miljøet og menneskers sundhed, der forfølges af forordning nr. 1013/2006, er således til hinder for, at indgang B3020, som er gengivet i bilag V, del 1, liste B, til denne forordning, fortolkes således, at disse blandinger, der ikke er udtrykkeligt nævnt i denne indgang, er underlagt de generelle oplysningskrav i artikel 18 i den nævnte forordning, som er mindre strenge end dem, der er fastsat ved proceduren for forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke, som er omhandlet i den samme forordnings artikel 3, stk. 1.
Det følger af det ovenstående, at indgang B3020, som er gengivet i bilag V, del 1, liste B, til forordning nr. 1013/2006, udelukkende vedrører affald, der henhører under hver type af affald af papir, pap og papirprodukter, der er nævnt i denne indgangs forskellige led. Den nævnte indgang omfatter således ikke blandet affald bestående af affald, som enkeltvis ville henhøre under disse forskellige led. Sådanne blandinger kan derfor ikke klassificeres på den grønne liste over affald i bilag III til forordning nr. 1013/2006, hvilket udelukker, at de er underlagt de generelle oplysningskrav i denne forordnings artikel 18, i henhold til forordningens artikel 3, stk. 2, litra a).
Under hensyntagen til denne foreløbige konklusion skal rækkevidden af bilag III A til forordning nr. 1013/2006 for det andet undersøges med henblik på at afgøre, om den ordning, der er fastsat i artikel 3, stk. 2, litra b), i denne forordning, finder anvendelse på det omhandlede blandede affald.
Som anført i nærværende doms præmis 48 nævner punkt 3, litra g), i bilag III A specifikt blandet affald, der består af affald, som er klassificeret under indgang B3020 i bilag IX til Baselkonventionen, begrænset til blandet affald, der henhører under denne indgangs første tre led.
I denne henseende ønsker den forelæggende ret oplyst, om tilstedeværelsen af op til 10% interfererende stoffer i sammensætningen af det blandede affald, hvoraf hver slags affald henhører under et af den nævnte indgangs første tre led, udelukker, at de nævnte blandinger kan klassificeres under denne indgang.
Det bemærkes for det første, at den forelæggende ret har anført, at det blandede affald, som Interseroh har overført til Nederlandene med henblik på genanvendelse, kan indeholde op til 4% væskekartoner. Det fremgår imidlertid af de sagsakter, som Domstolen råder over, at disse kartoner kan være omfattet af indgang B3020 i bilag IX til Baselkonventionen. Det er således ubestridt, at væskekartonerne, når de udgør affald, kan klassificeres under indgangen »affald af papir, pap og papirprodukter«. Eftersom de imidlertid ikke svarer til nogen af de typer af affald, der er nævnt i denne indgangs første tre led, skal det lægges til grund, at de henhører under denne indgangs fjerde led, som har karakter af opsamlingsbestemmelse.
Med forbehold for den efterprøvelse, som det tilkommer den forelæggende ret at foretage for så vidt angår tilstedeværelsen af væskekartoner i det omhandlede blandede affald, har en sådan tilstedeværelse således den konsekvens, at disse blandinger består af affald, som ikke alene skal klassificeres under et af denne indgangs første tre led, men også under dennes fjerde led, hvorfor de nævnte blandinger ikke er omfattet af punkt 3, litra g), i bilag III A til forordning nr. 1013/2006, hvis klare ordlyd kun omfatter blandet affald, der består af affald, som henhører under den nævnte indgangs første tre led, og er derfor ikke en del af blandingerne i dette bilag. Sådanne blandinger er således ikke omfattet af den procedure for oplysninger, der er omhandlet i denne forordnings artikel 18.
Det skal for det andet bemærkes, at selv i det tilfælde, hvor det omhandlede blandede affald ikke omfatter væskekartoner, fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at disse blandinger under alle omstændigheder vil kunne indeholde op til 7% andre interfererende stoffer.
For at afgøre, om sådant blandet affald vil kunne henhøre under bilag III A til forordning nr. 1013/2006, skal det bemærkes, at det i punkt 1 i dette bilag er anført, at blandet affald, uanset om det er opført på listen over blandet affald, der er nævnt i dette bilag III A, ikke må underlægges de generelle oplysningskrav i denne forordnings artikel 18, hvis det er forurenet med andre materialer i en sådan udstrækning, at de risici, der er forbundet med dette affald, når der henses til farlighedsegenskaberne i bilag III til direktiv 91/689, er så meget større, at det bør behandles efter proceduren med skriftlig forhåndsanmeldelse og samtykke, eller at genvinding af affaldet på en miljømæssigt forsvarlig måde forhindres.
Det fremgår således først og fremmest af punkt 1 i bilag III A til forordning nr. 1013/2006, at det blandede affald, der er nævnt på listen i dette bilag, ikke er udelukket fra denne liste alene med den begrundelse, at denne blanding indeholder interfererende stoffer, ud over det affald, der er udtrykkeligt opregnet på denne liste. Som generaladvokaten har anført i punkt 53 i forslaget til afgørelse viser det forhold, at der findes et punkt 1, således, at EU-lovgiver var opmærksom på, at det er teknisk vanskeligt, hvis ikke umuligt, at sikre en fuldstændig ensartethed af alle affaldsstrømme.
Desuden bemærkes for det første, at den betingelse, der er fastsat punkt 1, litra a), i bilag III A til forordning nr. 1013/2006 har til formål at sikre, at det blandede affald, der er nævnt i dette bilag, som – på grund af de interfererende stoffer, som det indeholder – indebærer øgede miljømæssige risici, er underlagt proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke. Sådanne risici vurderes navnlig med hensyn til farlighedsegenskaberne i bilag III til direktiv 91/689, der efter ophævelsen af dette direktiv er blevet videreført i bilag III til direktiv 2008/98.
For det andet henviser betingelsen i punkt 1, litra b), i bilag III A til forordning nr. 1013/2006 til kravet om »miljømæssigt forsvarlig«»genvinding«. Selv om dette begreb ikke er udtrykkeligt defineret i denne forordning, skal det imidlertid bemærkes, at i lighed med definitionen af begrebet »miljømæssigt forsvarlig håndtering« i den nævnte forordnings artikel 2, nr. 8), omfatter miljømæssigt forsvarlig genvinding, at alle praktisk mulige foranstaltninger er truffet til at sikre, at affald genvindes på en sådan måde, at folkesundheden og miljøet beskyttes mod de negative virkninger, der måtte opstå i forbindelse med sådant affald.
I denne sammenhæng skal det bemærkes, således som det fremgår af artikel 49, stk. 1, i forordning nr. 1013/2006, sammenholdt med 33. betragtning til denne forordning, at affaldet i bestemmelseslandet og i hele overførselsperioden skal overføres uden at bringe folkesundheden i fare og uden at anvende processer og metoder, der kan skade miljøet. I denne henseende bemærkes, at når overførslen finder sted inden for Unionen, fastsætter artikel 49, stk. 1, at kravene i artikel 4, stk. 1, i direktiv 2006/12, hvis bestemmelser er blevet videreført i artikel 13 i direktiv 2008/98, hvorefter affaldet nyttiggøres, uden at der opstår risiko for hverken vand, luft, jord, planter eller dyr, og uden at der forvoldes støj- og lugtgener, samt uden at landskaber eller områder af særlig interesse påføres skade, skal overholdes.
Denne præcisering taget i betragtning skal det bemærkes, at i forbindelse med gennemførelsen af betingelsen i punkt 1, litra b), i bilag III A til forordning nr. 1013/2006 er det nødvendigt i hvert enkelt tilfælde at fastlægge typen af og niveauet for de interfererende stoffer, der er tilstede i det i dette bilag III A omhandlede blandede affald, som forhindrer genvindingen af det pågældende affald på en miljømæssigt forsvarlig måde. Som generaladvokaten har anført i punkt 64 i forslaget til afgørelse, er der i princippet tale om en problemstilling vedrørende faktiske forhold, som det tilkommer de nationale kompetente myndigheder og i givet fald de nationale retsinstanser at afgøre.
Det skal i denne henseende fastslås, således som bl.a. den nederlandske regering og Europa-Kommissionen har anført inden for rammerne af den præjudicielle procedure ved Domstolen, at forordning nr. 1013/2006 ikke indeholder nogen andre kriterier, der umiddelbart gør det muligt at præcisere rækkevidden af denne betingelse, som er nævnt i punkt 1, litra b), i bilag III A til forordning nr. 1013/2006.
Heraf følger, at hver medlemsstat skal overlades en vis skønsmargen i forbindelse med gennemførelsen af det nævnte punkt 1. I denne henseende står det medlemsstaterne frit for at vedtage kriterier, der gør det muligt at fastlægge de omstændigheder, hvorunder tilstedeværelsen af interfererende stoffer i blandet affald kan nyttiggøres på en miljømæssigt forsvarlig måde, forudsat at de hermed ikke er til skade for hverken formålet med eller effektiviteten af forordning nr. 1013/2006, herunder den procedure, der er fastsat i forordningens artikel 18 (jf. analogt dom af 12.4.2018, Fédération des entreprises de la beauté,
C-13/17
,
EU:C:2018:246
, præmis
).
Såfremt medlemsstaterne vedtager sådanne kriterier, skal de nærmere bestemt tage hensyn til, at anvendelsen af proceduren vedrørende de generelle oplysningskrav i artikel 18 i forordning nr. 1013/2006 udgør en fravigelse fra anvendelsen af proceduren med forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke i denne forordnings artikel 3, stk. 1. Følgelig skal forordningens artikel 3, stk. 2, og navnlig bilag III A hertil, der præciserer rækkevidden af denne sidstnævnte bestemmelse, principielt fortolkes strengt.
Det skal i denne henseende i øvrigt bemærkes, at punkt 1 i dette bilag III A netop har til formål at sikre en anvendelse af proceduren vedrørende de generelle oplysningskrav i artikel 18 i forordning nr. 1013/2006, der begrænser sig til, hvad der er nødvendigt for at nå de mål, der forfølges med denne forordning, for så vidt som overførslen af blandet affald i henhold til denne procedure kun finder sted, såfremt der ikke er en væsentlig risiko for miljøet og menneskers sundhed i overensstemmelse med det formål, der er nævnt i artikel 191, stk. 2, TEUF, som består i at sikre et højt miljøbeskyttelsesniveau, og med forsigtighedsprincippet og princippet om forebyggende indsats vedrørende miljøet, der danner grundlag for Unionens politik på området.
I denne henseende ville 39. betragtning til forordning nr. 1013/2006 kunne udgøre et forhold, som kan lægges til grund med henblik på at fastlægge kriterier, der således tager hensyn til de interfererende stoffers art, affaldets egenskaber, som omfatter de interfererende stoffer, og hvorvidt de er farlige, de interfererende stoffers omfang og den tilgængelige teknologi, således som generaladvokaten har anført i punkt 59 i forslaget til afgørelse.
I denne sammenhæng vil vedtagelsen af kriterier, der fastlægger de omstændigheder, hvorunder tilstedeværelsen af interfererende stoffer i blandet affald forhindrer, at dette affald kan nyttiggøres på miljømæssigt forsvarlig måde, kunne gøre det muligt for de kompetente nationale myndigheder og de økonomiske aktører at vide på forhånd, om overførslen inden for Unionen af blandet affald kan gennemføres på grundlag af proceduren vedrørende de generelle oplysningskrav i artikel 18 i forordning nr. 1013/2006, hvilket bidrager til at sikre en større retssikkerhed og denne procedures fulde virkning.
Det skal imidlertid for det første bemærkes, at såfremt der ikke foreligger sådanne kriterier, har de kompetente nationale myndigheder mulighed for at foretage en konkret vurdering fra sag til sag for – under overholdelse af de formål, der forfølges med denne forordning – at sikre en effektiv anvendelse heraf, som tager hensyn til den omstændighed, at den nævnte forordning udtrykkeligt fastsætter en mulighed for at anvende proceduren om oplysninger i artikel 18 på blandet affald.
For det andet bemærkes, at såfremt de kompetente nationale myndigheder er i tvivl om muligheden for, at det omhandlede blandede affald kan genvindes på en miljømæssigt forsvarlig måde som omhandlet i punkt 1, litra b), i bilag III A til denne forordning, skal disse myndigheder med henblik på at sikre et passende niveau for miljøbeskyttelse og beskyttelse af menneskers sundhed gennemføre den generelle procedure for forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke, der er omhandlet i den nævnte forordnings artikel 3, stk. 1.
Endelig skal det fremhæves, således som generaladvokaten har anført i punkt 74 i forslaget til afgørelse, at medmindre og indtil der foreligger et passende lovgivningsmæssigt initiativ med henblik på at fastlægge fælles kriterier angående arten og niveauet for forurening på grund af interfererende stoffer, som kan tolereres i blandet affald, der ville kunne muliggøre en ensartet anvendelse i hele Unionen af betingelsen i punkt 1, litra b), i dette bilag, kan denne forordnings artikel 28, stk. 2, finde anvendelse. Det er anført i denne bestemmelse, at hvis afsendelses- og bestemmelsesmyndighederne ikke kan blive enige om klassifikationen af et læs affald og dermed om muligheden for at anvende proceduren vedrørende de generelle oplysningskrav i den nævnte forordnings artikel 18, skal det omhandlede affald anses for at være affald, der er anført i bilag IV til denne forordning. De er således underlagt proceduren for forudgående skriftlig anmeldelse og samtykke, der er fastsat i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1013/2006.
I den foreliggende sag påhviler det den forelæggende ret under hensyntagen til de forskellige ovennævnte bedømmelseskriterier at afgøre, om tilstedeværelsen af interfererende stoffer i det omhandlede blandede affald i hovedsagen indebærer, at dette affald, henset til de krav, der følger af punkt 1 i bilag III A til forordning nr. 1013/2006, ikke kan klassificeres på listen over det blandede affald, der er anført i dette bilag, og i henhold til denne forordnings artikel 3, stk. 2, litra b), følgelig ikke er underlagt de generelle oplysningskrav som omhandlet i den nævnte forordnings artikel 18.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal de forelagte spørgsmål besvares som følger:
–
Artikel 3, stk. 2, litra a), i forordning nr. 1013/2006 skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke finder anvendelse på blandet affald af papir, pap og papirprodukter, hvoraf hver affaldstype henhører under et af de første tre led i indgang B3020 i bilag IX til Baselkonventionen, der er gengivet i bilag V, del 1, liste B, til denne forordning, og som indeholder op til 10% interfererende stoffer.
–
Artikel 3, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1013/2006 skal fortolkes således, at denne bestemmelse finder anvendelse på sådant blandet affald, såfremt dette affald dels ikke indeholder stoffer, der henhører under fjerde led i indgang B3020 i bilag IX til denne konvention, der er gengivet i del 1, liste B, i bilag V til denne forordning, dels opfylder betingelserne i punkt 1 i bilag III A til den nævnte forordning, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Femte Afdeling) for ret:

Artikel 3, stk. 2, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1013/2006 af 14. juni 2006 om overførsel af affald, som ændret ved Kommissionens forordning (EU) 2015/2002 af 10. november 2015, skal fortolkes således, at denne bestemmelse ikke finder anvendelse på blandet affald af papir, pap og papirprodukter, hvoraf hver affaldstype henhører under et af de første tre led i indgang B3020 i bilag IX til konventionen om kontrol med grænseoverskridende transport af farligt affald og bortskaffelsen heraf, som blev undertegnet i Basel den 22. marts 1989 og godkendt på De Europæiske Fællesskabers vegne ved Rådets afgørelse 93/98/EØF af 1. februar 1993, der er gengivet i bilag V, del 1, liste B, til denne forordning, og som indeholder op til 10% interfererende stoffer.

Artikel 3, stk. 2, litra b), i forordning nr. 1013/2006, som ændret ved forordning 2015/2002, skal fortolkes således, at denne bestemmelse finder anvendelse på sådant blandet affald, såfremt dette affald dels ikke indeholder stoffer, der henhører under fjerde led i indgang B3020 i bilag IX til denne konvention, der er gengivet i del 1, liste B, i bilag V til denne forordning, dels opfylder betingelserne i punkt 1 i bilag III A til den nævnte forordning, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.