CELEX: 62019CJ0254
Prejudiciële verwijzing
Richtlijn 92/43/EEG
Instandhouding van de natuurlijke habitats en van de wilde flora en fauna
Artikel 6, lid 3
Werkingssfeer
Begrippen ‚project’ en ‚toestemming’
Passende beoordeling van de gevolgen van een plan of een project voor een beschermd gebied
Besluit om de looptijd van een vergunning voor de bouw van een hervergassingsterminal voor vloeibaar aardgas te verlengen
Oorspronkelijk besluit dat is gebaseerd op een nationale regeling die richtlijn 92/43 niet naar behoren heeft omgezet

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (
PB 1992, L 206, blz. 7
; hierna: „habitatrichtlijn”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Friends of the Irish Environment Ltd en An Bord Pleanála (agentschap voor ruimtelijke ordening, Ierland; hierna: „agentschap”) over het besluit van het agentschap om een supplementaire termijn van vijf jaar te verlenen voor de bouw van een hervergassingsterminal voor vloeibaar aardgas, bovenop de termijn van tien jaar die aanvankelijk in een eerder besluit was vastgesteld.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Habitatrichtlijn
Artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn luidt:
„Voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, wordt een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten en nadat zij in voorkomend geval inspraakmogelijkheden hebben geboden.”
MEB-richtlijn
Richtlijn 2011/92/EU van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (
PB 2012, L 26, blz. 1
), zoals gewijzigd bij richtlijn 2014/52/EU van het Europees Parlement en de Raad van 16 april 2014 (
PB 2014, L 124, blz. 1
) (hierna: „MEB-richtlijn”), definieert in artikel 1, lid 2, onder a), eerste streepje, het begrip „project” als „de uitvoering van bouwwerken of de uitvoering van andere installaties of werken”.
Volgens artikel 1, lid 2, onder c), van deze richtlijn is een „vergunning”„het besluit van de bevoegde instantie of instanties waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren”.
Iers recht
Section 40, lid 1, van de Planning and Development Act 2000 (wet van 2000 inzake ruimtelijke ordening en ontwikkeling), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „PDA van 2000”), bepaalt:
„Onverminderd lid 2 is een vergunning die overeenkomstig dit deel is verleend bij het verstrijken van de desbetreffende periode (zonder gevolgen evenwel voor de geldigheid van de vóór het verstrijken van die periode verrichte activiteiten) niet langer van kracht voor wat betreft
a)
het volledige project, in gevallen waarin met het project waarop de vergunning betrekking heeft tijdens die periode geen aanvang is gemaakt, en
b)
het deel van het project dat binnen die periode niet is voltooid, in gevallen waarin met het project tijdens die periode een aanvang is gemaakt.”
Luidens section 42 PDA van 2000 wordt op verzoek van de betrokkene een verlenging van de looptijd van de vergunning toegestaan wanneer tijdens de aanvankelijk vastgestelde periode aanzienlijke werkzaamheden zijn verricht overeenkomstig de bouwvergunning en het project binnen een redelijke termijn zal zijn afgerond, of wanneer overwegingen van commerciële, economische of technische aard waarop de aanvrager geen invloed heeft, een belangrijke hinderpaal vormden voor de aanvang van het project of de uitvoering van aanzienlijke werkzaamheden. In dit laatste geval kan een verlenging van de looptijd echter niet worden toegekend wanneer de ontwikkelingsdoelstellingen van het project sinds de datum van de vergunning zodanig zijn veranderd dat het project niet langer in overeenstemming is met het vereiste van een passende ruimtelijke ordening en duurzame ontwikkeling van het betrokken gebied. Ook mag het project niet in strijd zijn met de „ministeriële richtsnoeren”.
Voorts bepaalt section 42 PDA van 2000 dat het lokale planbureau, wanneer nog niet van start is gegaan met het project, zich ervan moet vergewissen dat er indien nodig een milieueffectbeoordeling en/of een passende beoordeling werd(en) uitgevoerd voordat de bouwvergunning werd verleend. Tevens mag de extra looptijd niet meer dan vijf jaar bedragen en kan er slechts eenmaal een verzoek tot verlenging van de looptijd van een bouwvergunning worden ingediend.
Volgens artikel 50 PDA van 2000 kan de geldigheid van een bouwvergunning alleen worden betwist door middel van een verzoek om rechterlijke toetsing binnen een vervaltermijn van acht weken, die onder bepaalde omstandigheden kan worden verlengd.
Section 146 B PDA van 2000 voorziet in een bijzondere procedure voor de aanpassing van de bouwvergunning voor een project betreffende strategische infrastructuur.
Section 146 B PDA van 2000 bepaalt:
„[...]
3)   Indien het [agentschap] besluit dat de wijziging –
[...]
b)
aanzienlijk is, bepaalt het [...] of i) het de wijziging doorvoert, ii) een wijziging aanbrengt in de voorwaarden van de betrokken vergunning [...] die verschilt van de in de aanvraag vermelde wijziging [...] of iii) weigert de wijziging aan te brengen.
4)   Alvorens een besluit te nemen overeenkomstig lid 3, onder b), bepaalt het [agentschap] of de omvang en de aard van a) de krachtens lid 1 vereiste wijziging en b) elke andere wijziging die het [agentschap] overweegt krachtens lid 3, onder b), ii), van dien aard zijn dat de wijziging, indien uitgevoerd, waarschijnlijk aanzienlijke gevolgen voor het milieu zal hebben (en in dit verband neemt het [agentschap] een definitief besluit over de omvang en de aard van elke andere aldus beoogde wijziging).”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Op 31 maart 2008 heeft het agentschap een vergunning verleend voor de bouw van een hervergassingsterminal voor vloeibaar aardgas op de zuidelijke oever van het estuarium van de rivier de Shannon in het graafschap Kerry (Ierland). Volgens deze bouwvergunning (hierna: „oorspronkelijke vergunning”) moesten de werken uiterlijk binnen tien jaar zijn uitgevoerd.
Dit project zou grenzen aan twee Natura 2000-gebieden, namelijk de speciale beschermingszone rond de benedenloop van de rivier de Shannon (gebied IE0002165) en de speciale beschermingszone rond de estuaria van de rivier de Shannon en de rivier de Fergus (gebied IE0004077).
De verwijzende rechter herinnert eraan dat het Hof ten tijde van de verlening van de oorspronkelijke vergunning in het arrest van 13 december 2007, Commissie/Ierland (
C‑418/04
,
EU:C:2007:780
), had geoordeeld dat de habitatrichtlijn niet correct in Iers recht was omgezet, met name omdat – zoals blijkt uit de punten 230 en 231 van dat arrest – de volgens die richtlijn uit te voeren passende beoordeling van de gevolgen werd gelijkgesteld met de beoordeling die was voorgeschreven bij richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (
PB L 1985, L 175, blz. 40
).
Volgens de verwijzende rechter verwees de oorspronkelijke vergunning niet naar de habitatrichtlijn of naar de twee beschermde gebieden die gevolgen zouden kunnen ondervinden van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde project en bevatte zij evenmin volledige, precieze en definitieve constateringen of conclusies die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden konden wegnemen.
In september 2017 was de bouw van deze terminal nog steeds niet begonnen en heeft de opdrachtgever het agentschap overeenkomstig artikel 146 B PDA van 2000 verzocht om de looptijd van de bouwvergunning te verlengen. Hij heeft er daarbij op gewezen dat de vertraging bij de start van de werkzaamheden onder meer te wijten was aan het veranderde Ierse beleid inzake de toegang tot het nationale gastransmissienet en, meer in het algemeen, aan de economische situatie van het land. Het aldus bij het agentschap ingediende verzoek omvatte geen aanzienlijke wijziging van het project.
De oorspronkelijk vergunning is op 31 maart 2018 verstreken. Op dat moment was er met de werken geen aanvang gemaakt.
Op 13 juli 2018 heeft het agentschap de projectontwikkelaar een bijkomende looptijd van 5 jaar toegekend om het project voor de bouw van de terminal uit te voeren, dat wil zeggen tot en met 31 maart 2023 (hierna: „in het hoofdgeding aan de orde zijnde vergunning”).
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het agentschap bij die gelegenheid een milieueffectbeoordeling heeft uitgevoerd, waarna dit agentschap van oordeel was dat de verlenging van de uitvoeringstermijn van het bouwproject geen aanzienlijk effect op het milieu had.
Tegen de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vergunning is door Friends of the Irish Environment beroep ingesteld bij de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland).
Daarop heeft de High Court, aangezien hij van oordeel was dat het hoofdgeding aanleiding gaf tot moeilijkheden bij de uitlegging van het Unierecht, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Vormt een besluit om de looptijd van een vergunning te verlengen een toestemming voor een project waarop artikel 6, lid 3, van de [habitatrichtlijn] van toepassing is?
2)
Zijn enige van de volgende overwegingen van invloed op het antwoord op de eerste vraag?
a)
De vergunning (waarvan de looptijd moet worden verlengd) is verleend op grond van een bepaling van nationaal recht waarbij de habitatrichtlijn niet naar behoren werd omgezet, aangezien in de wettelijke regeling de beoordeling in de zin van de habitatrichtlijn ten onrechte werd gelijkgesteld met een milieueffectbeoordeling als bedoeld in richtlijn [85/337]?
b)
In de vergunning zoals die oorspronkelijk werd verleend, is niet vermeld of de vergunningaanvraag werd behandeld in het kader van [de eerste] of [de tweede fase] van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, en de vergunning bevat geen ‚volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor [het] betrokken [gebied] wegnemen’, zoals vereist op grond van het arrest van 24 november 2011, Commissie/Spanje (
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
).
c)
De oorspronkelijke looptijd van de vergunning is verstreken en dus is de vergunning niet langer geldig ten aanzien van het volledige project. In afwachting van de mogelijke verlenging kunnen op grond van de vergunning geen werkzaamheden worden uitgevoerd.
d)
Tot nu toe werden op grond van de vergunning geen werkzaamheden uitgevoerd.
3)
Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, welke overwegingen [moet] de bevoegde instantie dan in aanmerking nemen bij het uitvoeren van een onderzoek in het kader van [de eerste fase] op grond van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn? Moet de bevoegde instantie bijvoorbeeld alle of enige van de volgende overwegingen in aanmerking nemen: i) of sprake is van wijzigingen in de voorgenomen werkzaamheden en het beoogde gebruik; ii) of de milieu-achtergrond veranderd is, bijvoorbeeld wat betreft de aanwijzing van Europese gebieden na de datum van het besluit om een vergunning te verlenen; iii) of sprake is van relevante veranderingen in de wetenschappelijke kennis, bijvoorbeeld meer actuele onderzoeken inzake het bijzondere belang van Europese gebieden?
Of moet de bevoegde instantie de milieueffecten van het volledige project beoordelen?
4)
Moet een onderscheid worden gemaakt tussen i) een vergunning die een termijn oplegt voor de periode van een activiteit (operationele fase), en ii) een vergunning die slechts een termijn oplegt voor de periode waarin bouwwerkzaamheden mogen plaatsvinden (bouwfase), maar, mits de bouwwerkzaamheden binnen die termijn zijn voltooid, geen termijn oplegt voor de activiteit of exploitatie?
5)
Geldt ten aanzien van de verplichting van een nationale rechter om het recht zoveel mogelijk uit te leggen in overeenstemming met de bepalingen van de habitatrichtlijn en het [verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, ondertekend op 25 juni 1998 te Aarhus en namens de Europese Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (
PB 2005, L 124, blz. 1
; hierna: ‚Verdrag van Aarhus’)] de voorwaarde dat de partijen bij het geding die uitleggingsvragen uitdrukkelijk moeten hebben opgeworpen en, zo ja, in hoeverre? Moet de nationale rechter, meer specifiek, wanneer het nationale recht voorziet in twee besluitvormingsprocessen, waarvan slechts één de naleving van de habitatrichtlijn waarborgt, het nationale recht aldus uitleggen dat alleen het conforme besluitvormingsproces kan worden ingeroepen, ook al hebben de partijen bij de zaak die hij behandelt deze uitlegging niet uitdrukkelijk aangevoerd?
6)
a)
Indien het antwoord op de tweede vraag, onder a), luidt dat in overweging moet worden genomen of de vergunning (waarvan de looptijd moet worden verlengd) werd verleend op grond van een bepaling van nationaal recht waarbij de habitatrichtlijn niet naar behoren werd omgezet, moet de nationale rechter dan een regel van nationaal procesrecht buiten toepassing laten die een partij die bezwaar maakt tegen het project belet de geldigheid van een eerdere (verlopen) vergunning te betwisten in het kader van een latere vergunningaanvraag?
b)
Is een dergelijke regel van nationaal procesrecht in strijd met de verplichting tot het nemen van herstelmaatregelen, zoals die onlangs in het [arrest van 17 november 2016, Stadt Wiener Neustadt (
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
)] is bevestigd?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste en tweede prejudiciële vraag
De in de punten a) tot en met d) van de tweede prejudiciële vraag vermelde omstandigheden zijn als volgt: de oorspronkelijke vergunning is verleend krachtens een nationale wettelijke regeling die de habitatrichtlijn niet correct heeft omgezet; deze vergunning verwees niet naar deze richtlijn en bevatte evenmin volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden konden wegnemen; deze vergunning sorteert geen rechtsgevolgen meer na het verstrijken van de termijn die daarbij voor die werkzaamheden was gesteld, en de werkzaamheden zijn niet aangevangen.
Hieruit volgt onder meer dat de nationale rechter ervan uitgaat dat de oorspronkelijke vergunning in het hoofdgeding niet is voorafgegaan door een beoordeling van de gevolgen voor het gebied die conform is met de op grond van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn vereiste beoordeling.
Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de verwijzende rechter met zijn eerste en tweede vraag, die samen moeten worden onderzocht, in wezen wenst te vernemen of een besluit tot verlenging van de aanvankelijke termijn voor de uitvoering van een project voor de bouw van een hervergassingsterminal voor vloeibaar aardgas moet worden beschouwd als een toestemming voor een project in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, wanneer de oorspronkelijke vergunning voor het project niet is voorafgegaan door een beoordeling van de gevolgen voor het betrokken gebied overeenkomstig deze bepaling, deze vergunning geen rechtsgevolgen meer sorteert na het verstrijken van de termijn die daarbij voor deze bouwwerkzaamheden was gesteld en deze werkzaamheden niet zijn uitgevoerd.
Artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn voorziet in een beoordelingsprocedure die ertoe strekt om door middel van een voorafgaande controle te waarborgen dat voor een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het betrokken gebied, maar dat voor het gebied significante gevolgen kan hebben, alleen toestemming wordt verleend voor zover het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet aantast (arrest van 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband zij eraan herinnerd dat het feit dat het project waarvan de milieubeoordeling wordt betwist, niet in de betrokken Natura 2000-gebieden wordt uitgevoerd maar daarbuiten, zoals in het hoofdgeding het geval lijkt te zijn, geenszins verhindert dat de vereisten van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn van toepassing zijn. Zoals uit de tekst van deze bepaling blijkt, wordt immers „elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied maar significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied” onderworpen aan de aldaar omschreven milieubeschermingsregeling (zie in die zin arrest van 26 april 2017, Commissie/Duitsland,
C‑142/16
,
EU:C:2017:301
, punt
).
In die bepaling wordt een onderscheid gemaakt tussen twee fasen in de beoordelingsprocedure waarin zij voorziet. In de eerste fase, waarop de eerste volzin van deze bepaling ziet, dienen de lidstaten een passende beoordeling te maken van de gevolgen van een plan of project voor een beschermd gebied wanneer dit plan of project waarschijnlijk significante gevolgen voor dat gebied heeft. In de tweede fase, waarop de tweede volzin van die bepaling ziet en die volgt op bovengenoemde passende beoordeling, mag voor dat plan of project slechts toestemming worden verleend indien het de natuurlijke kenmerken van het betreffende gebied niet aantast, onder voorbehoud van artikel 6, lid 4, van de habitatrichtlijn (zie in die zin arrest van 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, punten
en
).
In de eerste plaats moet voor de beoordeling of een besluit tot verlenging van de in de oorspronkelijke vergunning gestelde termijn voor de bouw van een hervergassingsterminal voor vloeibaar aardgas, waarmee nog geen aanvang is gemaakt, een „project” in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn betreft, in herinnering worden gebracht dat volgens de rechtspraak in dit verband het begrip „project” in de zin van artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn in aanmerking mag worden genomen (zie in die zin arrest van 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts heeft het Hof geoordeeld dat, aangezien de definitie van het begrip „project” in de MEB-richtlijn restrictiever is dan die in de habitatrichtlijn, een activiteit die binnen de werkingssfeer van de MEB-richtlijn valt, a fortiori onder de habitatrichtlijn valt (arresten van 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a.,
C‑293/17 en C‑294/17
,
EU:C:2018:882
, punt
, en 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, punt
).
Hieruit volgt dat een activiteit die is aan te merken als een project in de zin van de MEB-richtlijn, een project in de zin van de habitatrichtlijn kan zijn (arrest van 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
De in artikel 1, lid 2, onder a), van de MEB-richtlijn vervatte definitie van het begrip „project” verwijst in het eerste streepje naar de uitvoering van bouwwerken of de totstandbrenging van andere installaties of werken, en in het tweede streepje naar andere ingrepen in natuurlijk milieu of landschap, inclusief de ingrepen voor de ontginning van bodemschatten.
Daarnaast blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat het begrip „project”, met name gelet op de bewoordingen van artikel 1, lid 2, onder a), eerste streepje, van de MEB-richtlijn, ziet op werken of ingrepen die de materiële toestand van de plaats veranderen (arrest van 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu voldoet het besluit tot verlenging van de oorspronkelijke termijn voor de bouw van een hervergassingsterminal voor vloeibaar aardgas, waarmee nog geen aanvang is gemaakt, aan die criteria en moet die verlenging dus als een „project” in de zin van de MEB-richtlijn worden beschouwd.
Dat besluit moet derhalve ook worden geacht een „project” in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn te betreffen.
Zoals de advocaat-generaal in punt 32 van haar conclusie heeft opgemerkt, kunnen bepaalde activiteiten evenwel, indien zij – met name gelet op het feit dat zij telkens opnieuw moeten worden uitgevoerd, op hun aard of op de voorwaarden waaronder zij worden uitgevoerd – als één enkele verrichting zijn te beschouwen, worden aangezien als één en hetzelfde project in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, dat is vrijgesteld van een nieuwe beoordelingsprocedure op grond van die bepaling (zie in die zin arresten van 14 januari 2010, Stadt Papenburg,
C‑226/08
,
EU:C:2010:10
, punten
en
, en 7 november 2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment e.a.,
C‑293/17 en C‑294/17
,
EU:C:2018:882
, punten
en
).
In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vergunning betrekking heeft op hetzelfde project als het aanvankelijk goedgekeurde project.
Daaruit kan echter niet worden afgeleid dat op een vergunning als aan de orde in het hoofdgeding om die enkele reden artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn niet hoefde te worden toegepast.
Anders dan in de zaken die hebben geleid tot de in punt 35 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak, heeft een dergelijke vergunning immers niet tot doel de vergunning voor een terugkerende activiteit te verlengen terwijl deze activiteit aan de gang is, maar om de uitvoering van een project mogelijk te maken waarvoor blijkens de verwijzingsbeslissing en met name de beschrijving van de toepasselijke Ierse regeling een eerste vergunning is verleend die is verstreken, zonder dat ook maar een begin was gemaakt met de geplande bouwwerkzaamheden.
Hieruit volgt dat deze vergunning betrekking heeft op een „project” waarvoor de vereisten van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn gelden, waarbij het overigens irrelevant is of deze bepaling bij de verlening van de oorspronkelijke vergunning in acht moest worden genomen.
In de tweede plaats dient te worden nagegaan of een vergunning als aan de orde in het hoofdgeding een „toestemming” voor dit project in de zin van die bepaling vormt.
Het agentschap wijst deze analyse van de hand met het argument dat daarvoor twee kenmerken aanwezig moeten zijn, namelijk dat het recht om het project uit te voeren wordt toegekend en dat de vergunning betrekking heeft op de inhoud van het project zelf. In casu is volgens het agentschap niet aan deze twee voorwaarden voldaan, aangezien, wat de eerste voorwaarde betreft, de bouw van de hervergassingsterminal voor vloeibaar aardgas reeds bij de oorspronkelijke vergunning had kunnen aanvangen en, wat de tweede voorwaarde betreft, met de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vergunning slechts de termijn voor de bouw van het project – dat ongewijzigd blijft – wordt verlengd.
Dienaangaande zij in herinnering gebracht dat in de habitatrichtlijn weliswaar niet is bepaald onder welke voorwaarden de instanties op grond van artikel 6, lid 3, van deze richtlijn „toestemming [geven]” voor een bepaald project, maar dat het in artikel 1, lid 2, onder c), van de MEB-richtlijn voorkomende begrip „vergunning” relevant is om de betekenis van die woorden nader te bepalen (arrest van 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, punt
).
Artikel 1, lid 2, onder c), van de MEB-richtlijn omschrijft het begrip „vergunning” als het „besluit van de bevoegde instantie of instanties waardoor de opdrachtgever het recht verkrijgt om het project uit te voeren”.
Anders dan het agentschap betoogt, blijkt uit het ter ondersteuning van zijn betoog aangehaalde arrest van 7 januari 2004, Wells (
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
), niet dat alleen een besluit tot wijziging van het aanvankelijk goedgekeurde project een „vergunning” in de zin van die bepaling kan vormen. Uit de punten 44 tot en met 47 van dat arrest blijkt namelijk dat het Hof op grond van de vaststelling dat de oorspronkelijke vergunning was vervallen en dat met het oog op de voortzetting van de activiteit een nieuwe vergunning noodzakelijk was, heeft geoordeeld dat het besluit op basis waarvan deze activiteit mocht worden voortgezet niet alleen de bewoordingen, maar ook de wezenlijke inhoud van de oorspronkelijke vergunning had vervangen en dat dit besluit dus een nieuwe vergunning vormde.
Zoals uit de verwijzingsbeslissing blijkt, heeft de oorspronkelijke vergunning haar geldigheid verloren bij het verstrijken van de daarin vastgestelde looptijd van tien jaar en konden er geen werkzaamheden meer worden uitgevoerd. Bijgevolg was de oorspronkelijke vergunning vervallen bij het verstrijken van deze looptijd en heeft de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vergunning haar dus niet gewijzigd maar vervangen.
De omstandigheid dat het in het hoofdgeding aan de orde zijnde project op grond van de oorspronkelijke vergunning had kunnen worden uitgevoerd, is in dit verband irrelevant.
Hieruit volgt dat een vergunning als aan de orde in het hoofdgeding wel degelijk een nieuwe vergunning in de zin van de MEB-richtlijn is en dus ook een „toestemming” in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn uitmaakt.
Gelet op een en ander moet op de eerste en de tweede vraag worden geantwoord dat een besluit tot verlenging van de termijn van tien jaar die aanvankelijk was gesteld voor de uitvoering van een project voor de bouw van een hervergassingsterminal voor vloeibaar aardgas moet worden beschouwd als een toestemming voor een project in de zin van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, wanneer de oorspronkelijke vergunning voor het project, die is vervallen, geen rechtsgevolgen meer sorteert na het verstrijken van de termijn die daarbij voor deze bouwwerkzaamheden was gesteld en deze werkzaamheden niet zijn uitgevoerd.
Derde vraag
Met de derde vraag wenst de verwijzende rechter, indien het antwoord op de eerste vraag bevestigend luidt, in wezen te vernemen onder welke voorwaarden het vereiste van een passende beoordeling van de gevolgen voor het betrokken gebied waarin artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn voorziet, van toepassing is op een vergunning als die van het hoofdgeding. Hij wenst in het bijzonder te vernemen of de bevoegde instantie rekening moet houden met eventuele wijzigingen in de aanvankelijk goedgekeurde werkzaamheden en het beoogde gebruik, alsook met de ontwikkelingen die zich sinds de aanvankelijk verleende vergunning hebben voorgedaan in de „milieu-achtergrond” en in de wetenschappelijke kennis. De verwijzende rechter vraagt ook of de bevoegde instantie de gevolgen voor het gebied van het gehele project moet beoordelen.
Zoals in punt 27 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, onderscheidt artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn in dit verband twee fasen in de daarin neergelegde beoordelingsprocedure, en in de eerste fase, waarop de eerste volzin van deze bepaling ziet, dienen de lidstaten een passende beoordeling te maken van de gevolgen van een plan of project voor een beschermd gebied wanneer dit plan of project waarschijnlijk significante gevolgen voor dat gebied heeft (arrest van 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Gelet op met name het voorzorgsbeginsel wordt geoordeeld dat een dergelijk risico bestaat wanneer het op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake niet valt uit te sluiten dat het plan of project de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied in gevaar brengt. Het risico daarop moet in het bijzonder worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en -omstandigheden van het gebied waarop het plan of project betrekking heeft (arrest van 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, punt
).
Een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor een beschermd gebied brengt mee dat alle aspecten van dit plan of project die op zichzelf of samen met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied in gevaar kunnen brengen, voordat goedkeuring wordt verleend voor dat plan of project, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake moeten worden bepaald. De bevoegde nationale instanties geven slechts toestemming voor een activiteit wanneer zij de zekerheid hebben verkregen dat deze activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van dat gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen dergelijke gevolgen zijn (arrest van 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zo kan een overeenkomstig artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn uitgevoerde beoordeling niet worden beschouwd als passend indien deze beoordeling leemten bevat en volledige, precieze en definitieve constateringen en conclusies ontbreken die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het beschermde gebied wegnemen (arrest van 24 november 2011, Commissie/Spanje,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, punt
).
Hieraan dient te worden toegevoegd dat ook rekening moet worden gehouden met de beoordelingen die eventueel bij eerdere vergunningen zijn uitgevoerd, om te voorkomen dat een en hetzelfde plan wordt onderworpen aan meerdere milieubeoordelingen die alle voorwaarden van de habitatrichtlijn dekken (zie naar analogie arresten van 10 september 2015, Dimos Kropias Attikis,
C‑473/14
,
EU:C:2015:582
, punt
, en 22 maart 2012, Inter-Environnement Bruxelles e.a.,
C‑567/10
,
EU:C:2012:159
, punt
).
De inaanmerkingneming van die eerdere beoordelingen bij de afgifte van een vergunning ter verlenging van de bouwtijd van een project als aan de orde in het hoofdgeding, kan het risico op significante gevolgen voor een beschermd gebied echter alleen uitsluiten indien deze beoordelingen volledige, precieze en definitieve conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de werkzaamheden wegnemen, en mits de relevante milieu- en wetenschappelijke gegevens niet zijn veranderd, het project niet is gewijzigd en er geen andere plannen of projecten zijn waarmee rekening moet worden gehouden.
Bijgevolg staat het aan de bevoegde instantie om te beoordelen of een vergunning als in het hoofdgeding die de termijn verlengt die aanvankelijk was vastgesteld in een eerste vergunning voor de uitvoering van een project voor de bouw van een hervergassingsterminal voor vloeibaar aardgas, moet worden voorafgegaan door de passende beoordeling van de gevolgen als bedoeld in artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn, en, in voorkomend geval, of deze passende beoordeling betrekking moet hebben op het gehele project of op een deel daarvan, waarbij in het bijzonder rekening moet worden gehouden met eventuele eerdere beoordelingen en met de ontwikkelingen in de relevante milieu- en wetenschappelijke gegevens, alsmede met eventuele wijzigingen van het project en het bestaan van andere plannen of projecten.
In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat het project voor de bouw van een hervergassingsterminal voor vloeibaar aardgas zou worden uitgevoerd in de buurt van twee beschermde gebieden en dat de oorspronkelijke vergunning niet was voorafgegaan door een beoordeling met volledige, precieze en definitieve conclusies die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor die gebieden wegnamen.
Hieruit volgt dat niet kan worden uitgesloten dat dit project mogelijk significante gevolgen meebrengt voor die gebieden en dat in dergelijke omstandigheden, die de verwijzende rechter heeft na te gaan, de in geding zijnde vergunning moet worden voorafgegaan door de passende beoordeling van de gevolgen zoals vereist door artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn. Hieruit volgt eveneens dat voor een dergelijke beoordeling niet louter kan worden teruggegrepen naar een bijgewerkte versie van een eventueel eerder uitgevoerde beoordeling, maar dat deze beoordeling moet bestaan in een exhaustieve beoordeling van de gevolgen van het gehele project op die gebieden.
Gelet op een en ander moet op de derde vraag worden geantwoord dat het aan de bevoegde instantie staat om te beoordelen of voor een besluit tot verlenging van de aanvankelijk gestelde termijn voor de uitvoering van een project voor de bouw van een hervergassingsterminal voor vloeibaar aardgas, waarvoor de oorspronkelijke vergunning is vervallen, de passende beoordeling van de gevolgen als bedoeld in artikel 6, lid 3, eerste volzin, van de habitatrichtlijn moet worden gemaakt en, in voorkomend geval, of deze beoordeling betrekking moet hebben op het gehele project of op een deel daarvan, waarbij in het bijzonder rekening moet worden gehouden met eventuele eerdere beoordelingen en met de ontwikkelingen in de relevante milieu- en wetenschappelijke gegevens, alsmede met eventuele wijzigingen van het project en het bestaan van andere plannen of projecten. Deze beoordeling van de gevolgen moet worden uitgevoerd wanneer op grond van de beste wetenschappelijke kennis ter zake niet kan worden uitgesloten dat dit project de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken gebied in gevaar brengt. Een eerdere beoordeling van het project, die vóór de afgifte van de oorspronkelijke vergunning voor dat project werd gemaakt, kan dit risico alleen uitsluiten indien zij volledige, precieze en definitieve conclusies bevat die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de werkzaamheden wegnemen, en mits de relevante milieu- en wetenschappelijke gegevens niet zijn veranderd, het project niet is gewijzigd en er geen andere plannen of projecten zijn.
Vierde vraag
Met de vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het antwoord op de eerste tot en met de derde vraag anders luidt naargelang bij de vergunning van een project een termijn voor de operationele fase wordt opgelegd of alleen voor de bouwfase, mits de bouwwerkzaamheden binnen die termijn zijn voltooid.
In dit verband moet worden opgemerkt dat een onderscheid tussen deze twee soorten vergunningen niet van invloed lijkt te zijn op het hoofdgeding.
Aangezien de rechtvaardiging van de prejudiciële verwijzing niet is gelegen in het formuleren van rechtsgeleerde adviezen over algemene of hypothetische vraagstukken, maar in de behoefte aan de daadwerkelijke beslechting van een geding (arrest van 26 maart 2020, Miasto Łowicz en Prokurator Generalny,
C‑558/18 en C‑563/18
,
EU:C:2020:234
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak), moet de vierde vraag niet-ontvankelijk worden verklaard.
Vijfde vraag
Met de vijfde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of ten aanzien van de verplichting van een nationale rechter om het recht zoveel mogelijk uit te leggen in overeenstemming met de habitatrichtlijn en het Verdrag van Aarhus het vereiste geldt dat de partijen bij het geding die uitleggingsvragen uitdrukkelijk hebben opgeworpen en, zo ja, in hoeverre. Meer in het bijzonder vraagt de verwijzende rechter of een nationale rechter, wanneer het nationale recht voorziet in twee besluitvormingsprocessen waarvan slechts één conform is met de habitatrichtlijn, het nationale recht aldus moet uitleggen dat alleen dat laatste besluitvormingsproces kan worden toegepast, ook al hebben de partijen in de voor hem aanhangige zaak deze uitlegging niet uitdrukkelijk aangevoerd.
Uit vaste rechtspraak van het Hof volgt dat het uitsluitend een zaak is van de nationale rechter bij wie het hoofdgeding aanhangig is en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof stelt, te beoordelen (arrest van 19 december 2019, Junqueras Vies,
C‑502/19
,
EU:C:2019:1115
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg worden vragen die de nationale rechterlijke instanties hebben gesteld, vermoed relevant te zijn en kan het Hof alleen weigeren hierop te antwoorden wanneer de gevraagde uitlegging geen verband blijkt te houden met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op deze vragen (arrest van 19 december 2019, Junqueras Vies,
C‑502/19
,
EU:C:2019:1115
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Allereerst moet worden opgemerkt dat de vijfde vraag niet voldoende nauwkeurig vermeldt voor welke bepalingen van het Verdrag van Aarhus om uitlegging wordt verzocht.
Voorts blijkt uit de verwijzingsbeslissing en de bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen dat de verwijzende rechter deze vraag stelt omdat hij onder de aandacht wil brengen dat de nationale bepaling op basis waarvan de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vergunning is verleend, niet de juiste is daar er een andere bepaling bestaat, namelijk artikel 42 PDA van 2000 die, uitgelegd in het licht van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, in overeenstemming is met het Unierecht. Verzoekster in het hoofdgeding zou deze dwaling ten aanzien van het recht echter niet hebben aangevoerd, zodat hij deze dwaling niet ambtshalve zou kunnen vaststellen.
Hieruit volgt dat de vijfde vraag in werkelijkheid betrekking heeft op de mogelijkheid voor een nationale rechter om zich te baseren op een met het Unierecht conforme uitlegging van een nationale bepaling om ambtshalve vast te stellen dat een andere nationale bepaling, die als rechtsgrondslag dient voor de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vergunning, in strijd is met het Unierecht.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 61 en 68 van haar conclusie heeft opgemerkt, is het echter niet duidelijk waarom de verwijzende rechter zich moeite zou moeten getroosten om de juiste rechtsgrondslag voor de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vergunning te bepalen indien hij hoe dan ook zou moeten vaststellen dat deze vergunning is verleend in strijd met artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn, waarbij bovendien uit het dossier waarover het Hof beschikt naar voren lijkt te komen dat Friends of the Irish Environment wel degelijk heeft aangevoerd dat artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn was geschonden.
Hieraan moet worden toegevoegd dat uit de verwijzingsbeslissing niet duidelijk blijkt of het Ierse recht een nationale rechter in alle gevallen verbiedt om ambtshalve middelen aan de orde te stellen die niet door een verzoeker zijn aangevoerd.
Hieruit volgt dat het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de vijfde vraag. Bijgevolg is de vijfde vraag niet-ontvankelijk.
Zesde vraag
Met de zesde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het Unierecht – ingeval de tweede vraag, onder a), aldus moet worden beantwoord dat de toepassing van artikel 6, lid 3, van de habitatrichtlijn op een vergunning als de in het hoofdgeding aan de orde zijnde vergunning afhangt van de niet-naleving van deze bepaling bij de verlening van de oorspronkelijke vergunning – aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale procedureregel die een verzoeker belet om in het kader van zijn voorziening in rechte tegen een vergunning als in het hoofdgeding op die grond bij wijze van exceptie de onwettigheid van de aanvankelijk verleende vergunning in te roepen. Verder wenst hij te vernemen of een dergelijke procedureregel strookt met de verplichting van de lidstaten om schendingen van het Unierecht te verhelpen.
Uit het antwoord op de eerste en de tweede vraag blijkt evenwel dat de naleving van de habitatrichtlijn door een vergunning als de oorspronkelijke vergunning niet relevant is om te beoordelen of een vergunning als aan de orde in het hoofdgeding een project vormt waarvoor toestemming is gegeven in de zin van artikel 6, lid 3, van deze richtlijn.
Derhalve hoeft op de zesde vraag niet te worden geantwoord.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

1)
Een besluit tot verlenging van de termijn van tien jaar die aanvankelijk was gesteld voor de uitvoering van een project voor de bouw van een hervergassingsterminal voor vloeibaar aardgas moet worden beschouwd als een toestemming voor een project in de zin van artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna, wanneer de oorspronkelijke vergunning voor het project, die is vervallen, geen rechtsgevolgen meer sorteert na het verstrijken van de termijn die daarbij voor deze bouwwerkzaamheden was gesteld en deze werkzaamheden niet zijn uitgevoerd.

2)
Het staat aan de bevoegde instantie om te beoordelen of voor een besluit tot verlenging van de aanvankelijk gestelde termijn voor de uitvoering van een project voor de bouw van een hervergassingsterminal voor vloeibaar aardgas, waarvoor de oorspronkelijke vergunning is vervallen, de passende beoordeling van de gevolgen als bedoeld in artikel 6, lid 3, eerste volzin, van richtlijn 92/43 moet worden gemaakt en, in voorkomend geval, of deze beoordeling betrekking moet hebben op het gehele project of op een deel daarvan, waarbij in het bijzonder rekening moet worden gehouden met eventuele eerdere beoordelingen en met de ontwikkelingen in de relevante milieu- en wetenschappelijke gegevens, alsmede met eventuele wijzigingen van het project en het bestaan van andere plannen of projecten.
Deze beoordeling van de gevolgen moet worden uitgevoerd wanneer op grond van de beste wetenschappelijke kennis ter zake niet kan worden uitgesloten dat dit project de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken gebied in gevaar brengt. Een eerdere beoordeling van het project, die vóór de afgifte van de oorspronkelijke vergunning voor dat project werd gemaakt, kan dit risico alleen uitsluiten indien zij volledige, precieze en definitieve conclusies bevat die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de werkzaamheden wegnemen, en mits de relevante milieu- en wetenschappelijke gegevens niet zijn veranderd, het project niet is gewijzigd en er geen andere plannen of projecten zijn.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.