CELEX: 62016CJ0289
Odesłanie prejudycjalne
Rolnictwo
Produkty ekologiczne
System kontroli ustanowiony w rozporządzeniu (WE) nr 834/2007
Pojęcie „sprzedaży bezpośredniej konsumentowi lub użytkownikowi końcowemu”

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (
Dz.U. 2007, L 189, s. 1
).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu między Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs e.V. (stowarzyszenie na rzecz zwalczania nieuczciwej konkurencji, zwane dalej „Zentrale”) a Kamin und Grill Shop GmbH (zwaną dalej „Kamin”) w przedmiocie legalności wprowadzania do obrotu produktów ekologicznych, jeżeli nie są przestrzegane obowiązki w zakresie zgłaszania i kontroli przewidziane w art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 834/2007.
Ramy prawne
Prawo Unii
Motywy 3, 5, 22, 31 i 32 rozporządzenia nr 834/2007 brzmią następująco:
„(3)
Celem wspólnotowych ram prawnych regulujących sektor produkcji ekologicznej powinno być zagwarantowanie uczciwej konkurencji i właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego produktów ekologicznych, a także utrzymanie i uzasadnienie zaufania konsumentów w stosunku do produktów oznaczonych jako ekologiczne. Ponadto celem ram prawnych powinno być stworzenie takich warunków, w których sektor ten będzie mógł się rozwijać zgodnie z tendencjami rynkowymi i tendencjami w dziedzinie produkcji.
[…]
(5)
W związku z tym stosowne jest bardziej jednoznaczne określenie celów, zasad i reguł mających zastosowanie do produkcji ekologicznej, co przyczyni się do zwiększenia przejrzystości i do wzrostu zaufania klientów, jak również do rozpowszechnienia zharmonizowanego rozumienia koncepcji produkcji ekologicznej.
[…]
(22)
Ważną kwestią jest utrzymanie zaufania konsumentów do produktów rolnictwa ekologicznego. Z tego względu wyjątki od wymogów mających zastosowanie do produkcji ekologicznej powinny ograniczać się wyłącznie do takich przypadków, w których zastosowanie odstępstw od zasad produkcji zostanie uznane za uzasadnione.
[…]
(31)
Aby zagwarantować, że produkty rolnictwa ekologicznego są wytwarzane zgodnie z wymogami ustanowionymi na mocy wspólnotowych ram prawnych dotyczących produkcji ekologicznej, działania podejmowane przez podmioty gospodarcze na każdym etapie produkcji, przygotowania i dystrybucji produktów ekologicznych powinny być kontrolowane w ramach systemu kontroli ustanowionego i zarządzanego zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt [(
Dz.U. 2004, L 165, s. 1
)].
(32)
W niektórych przypadkach stosowanie wymogów dotyczących zgłoszeń i kontroli w odniesieniu do niektórych rodzajów podmiotów gospodarczych zajmujących się handlem detalicznym, takich jak podmioty sprzedające produkty bezpośrednio konsumentom lub użytkownikom końcowym, może wydawać się nieproporcjonalne. Należy zatem umożliwić państwom członkowskim zwolnienie takich podmiotów gospodarczych z obowiązku spełnienia wymienionych wymogów. W celu uniknięcia nadużyć jest jednak konieczne wyłączenie ze zwolnienia tych podmiotów gospodarczych zajmujących się handlem detalicznym, które produkują, przygotowują lub składują produkty w miejscu innym niż punkt sprzedaży, które importują produkty rolnictwa ekologicznego lub które zawarły ze stroną trzecią umowę o wykonanie wspomnianych czynności”.
Artykuł 1 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 834/2007 ma następujące brzmienie:
„Niniejsze rozporządzenie stanowi podstawę trwałego rozwoju produkcji ekologicznej przy jednoczesnym zapewnieniu skutecznego funkcjonowania rynku wewnętrznego, zagwarantowaniu uczciwej konkurencji, zapewnieniu zaufania konsumentów oraz ochronie ich interesów”.
Zgodnie z art. 2 tego rozporządzenia:
„Do celów niniejszego rozporządzenia:
a)
»produkcja ekologiczna« oznacza stosowanie metody produkcji zgodnej z zasadami określonymi w niniejszym rozporządzeniu na wszystkich etapach produkcji, przygotowania i dystrybucji;
b)
»etapy produkcji, przygotowania i dystrybucji« oznaczają każdy etap, począwszy od produkcji wstępnej produktu ekologicznego aż do przechowywania, przetwarzania, transportu, sprzedaży lub zaopatrzenia ostatecznego konsumenta, jak również – w stosownych przypadkach – znakowanie, reklamę, import, eksport oraz działania podwykonawcze;
[…]”.
Artykuł 27 wspomnianego rozporządzenia przewiduje:
„1.   Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 882/2004 państwa członkowskie ustanawiają system kontroli i wyznaczają jeden lub kilka właściwych organów odpowiedzialnych za kontrole wypełniania zobowiązań wynikających z niniejszego rozporządzenia.
[…]
13.   Państwa członkowskie gwarantują, że ustanowiony system kontroli pozwala na śledzenie każdego produktu na wszystkich etapach produkcji, przygotowania i dystrybucji – zgodnie z art. 18 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 [Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (
Dz.U. 2002, L 31, s. 1
)] – zwłaszcza aby zagwarantować konsumentom, że produkty ekologiczne wytworzono zgodnie z wymogami zawartymi w niniejszym rozporządzeniu.
[…]”.
Artykuł 28 rozporządzenia nr 834/2007 stanowi:
„1.   Każdy podmiot gospodarczy, który produkuje, przygotowuje, przechowuje lub przywozi z kraju trzeciego produkty w rozumieniu art. 1 ust. 2 lub który takie produkty wprowadza na rynek, przed wprowadzeniem na rynek jakiegokolwiek produktu jako produktu ekologicznego lub wyprodukowanego w okresie konwersji na rolnictwo ekologiczne:
a)
zgłasza tę działalność właściwym organom państwa członkowskiego, w którym działalność ta jest wykonywana;
b)
przekazuje zgodę na objęcie jego działań systemem kontroli, o którym mowa w art. 27.
[…]
2.   Państwa członkowskie mogą wyłączyć z zakresu zastosowania niniejszego artykułu podmioty gospodarcze sprzedające produkty bezpośrednio konsumentowi lub użytkownikowi końcowemu, pod warunkiem że nie wytwarzają, nie przygotowują ani nie przechowują one tych produktów w celach innych niż odnoszących się do punktu sprzedaży, ani nie przywożą takich produktów z krajów trzecich, ani też nie zleciły tych czynności stronie trzeciej.
[…]”.
Prawo niemieckie
Ustawodawca niemiecki skorzystał z możliwości przewidzianej przez art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 w § 3 ust. 2 Gesetz zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Union auf dem Gebiet des ökologischen Landbaus – Öko-Landbaugesetz (ustawy wykonującej akty prawne Unii Europejskiej w dziedzinie rolnictwa ekologicznego, zwanej dalej „ÖLG”).
Paragraf 3 ust. 2 ÖLG przewiduje:
„Podmioty gospodarcze sprzedające produkty w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 834/2007 jako produkty ekologiczne lub produkty wytworzone w okresie konwersji na produkcję ekologiczną bezpośrednio konsumentom lub użytkownikom końcowym są zwolnione z dochowania obowiązków przewidzianych w art. 28 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 834/2007, pod warunkiem że same nie wytwarzają takich produktów lub nie zlecają ich wytwarzania, nie przygotowują takich produktów lub nie zlecają ich przygotowania ani nie przechowują takich produktów w miejscu innym niż miejsce związane z punktem sprzedaży lub nie zlecają takiego przechowywania ani też nie przywożą lub też nie zlecają przywozu takich produktów z krajów trzecich”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
Kamin prowadzi internetową sprzedaż wysyłkową w zakresie akcesoriów do kominków i grilli. Wśród produktów, które spółka ta oferowała do sprzedaży w grudniu 2012 r., znajdowały się różne mieszanki przypraw, które sprzedawała ona pod nazwą „Bio-Gewürze” (przyprawy ekologiczne). W okresie tym spółka Kamin nie była objęta systemem kontroli przewidzianym w art. 27 rozporządzenia nr 834/2007.
Pismem z dnia 28 grudnia 2012 r., zatytułowanym „Wezwanie do zaprzestania naruszeń”, Zentrale zakwestionowała ofertę, o której mowa w poprzednim punkcie niniejszego wyroku. Uznając, że chodzi o praktykę handlową, która jest nieuczciwa z powodu naruszenia art. 28 ust. 1 rozporządzenia nr 834/2007, zgodnie z którym podmiot gospodarczy, który wprowadza do obrotu produkty ekologiczne, jest zobowiązany do poddania swego przedsiębiorstwa systemowi kontroli, wezwała spółkę Kamin do podjęcia zobowiązania, pod groźbą kary, do zaprzestania tego naruszenia. Spółka ta zastosowała się do wezwania, jednak nie przyznała się do popełnienia takiego naruszenia.
Zentrale wniosła w następstwie tego powództwo o zwrot części kosztów poniesionych w związku z wezwaniem do zaprzestania naruszeń w wysokości 219,35 EUR wraz z odsetkami.
Powództwo to zostało oddalone w pierwszej instancji, ale uwzględnione w apelacji.
Bundesgerichtshof (federalny trybunał sprawiedliwości, Niemcy), rozpatrujący skargę kasacyjną („Revision”), uważa, że przepisy art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007, zgodnie z którymi produkty muszą być sprzedawane bezpośrednio konsumentowi lub użytkownikowi końcowemu, mogą być różnie interpretowane.
Z jednej strony można bowiem uznać, że sprzedaż ta musi odbywać się w miejscu przechowywania produktów przy jednoczesnej obecności podmiotu gospodarczego lub jego personelu zajmującego się sprzedażą oraz nabywcy. Zgodnie z taką wykładnią zarówno handel online, jak i inne formy sprzedaży na odległość nie mogą być objęte zwolnieniem przewidzianym w art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007. Z drugiej strony przepis ten można by interpretować też w ten sposób, że wymóg prowadzenia sprzedaży bezpośrednio wyłącza sprzedaż, w której uczestniczył pośrednik.
W szczególności sąd ten zaznacza, że jest bardzo mało prawdopodobne, by konsument lub użytkownik końcowy, który nabywa od danego przedsiębiorcy produkty, których ten nie wytworzył sam, miał lepsze możliwości kontroli poszanowania wymogów wynikających z rozporządzenia nr 834/2007, jeżeli sprzedaż prowadzona jest w handlu detalicznym w miejscu przechowywania produktów i w obecności także przedsiębiorcy lub jego personelu zajmującego się sprzedażą, niż gdy sprzedaż prowadzona jest na odległość, w tym przez Internet.
W tych okolicznościach Bundesgerichtshof (federalny trybunał sprawiedliwości) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy sprzedaż »bezpośrednia« w rozumieniu art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 występuje już w wypadku, gdy podmiot gospodarczy lub jego personel zajmujący się sprzedażą sprzedaje produkt konsumentowi końcowemu bez włączania podmiotu trzeciego, czy też sprzedaż »bezpośrednia« wymaga ponadto, by sprzedaży dokonywano w miejscu przechowywania produktu, przy jednoczesnej obecności podmiotu gospodarczego lub jego personelu zajmującego się sprzedażą oraz konsumenta końcowego?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Swoim pytaniem sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 należy interpretować w ten sposób, że aby uznać, iż produkty są sprzedawane konsumentowi lub użytkownikowi końcowemu „bezpośrednio” w rozumieniu tego przepisu, jest niezbędne, by sprzedaży dokonywano przy jednoczesnej obecności podmiotu gospodarczego lub jego personelu zajmującego się sprzedażą oraz konsumenta końcowego, czy też wystarczy, że sprzedaż odbywa się bez pośrednictwa podmiotu trzeciego.
Zgodnie z art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 państwa członkowskie mogą wyłączyć z zakresu stosowania art. 1 tego artykułu podmioty gospodarcze sprzedające produkty bezpośrednio konsumentowi lub użytkownikowi końcowemu, pod warunkiem że nie wytwarzają, nie przygotowują ani nie przechowują one tych produktów w miejscu innym niż miejsce związane z punktem sprzedaży ani nie przywożą takich produktów z krajów trzecich, ani też nie zlecają tych czynności stronie trzeciej.
Przede wszystkim należy podkreślić, że przepis ten, zezwalając państwom członkowskim na to, by nie obejmowały na określonych w nim warunkach niektórych podmiotów gospodarczych systemem kontroli przewidzianym w art. 27 rozporządzenia nr 834/2007, wprowadza odstępstwo od reguły ustalonej w art. 28 ust. 1 tego rozporządzenia i jako wyjątek od reguły powinien być interpretowany w sposób ścisły (zob. analogicznie wyrok z dnia 26 września 2013 r., Dansk Jurist- og Økonomforbund,
C‑546/11
,
EU:C:2013:603
, pkt
).
Ponadto fakt, że motyw 22 rozporządzenia nr 834/2007 podkreśla, iż wyjątki od wymogów mających zastosowanie do produkcji ekologicznej powinny ograniczać się wyłącznie do takich przypadków, w których zastosowanie odstępstw od zasad produkcji zostanie uznane za uzasadnione, również przemawia za ścisłą interpretacją zwolnienia przewidzianego w art. 28 ust. 2 tego rozporządzenia, przy czym zgodnie z art. 2 lit. a) wspomnianego rozporządzenia pojęcie „produkcji ekologicznej” jest zdefiniowane jako stosowanie metody produkcji zgodnej z zasadami określonymi w tymże rozporządzeniu na wszystkich etapach produkcji, przygotowania i dystrybucji.
Następnie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w celu dokonania wykładni przepisu prawa Unii należy wziąć pod uwagę nie tylko jego treść, ale także jego kontekst oraz cele, do których zmierza uregulowanie, którego ów przepis stanowi część (wyrok z dnia 6 lipca 2017 r., Air Berlin,
C‑290/16
,
EU:C:2017:523
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Co się tyczy w tym względzie przepisów art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007, zgodnie z którymi ze stosowania art. 28 ust. 1 tego rozporządzenia mogą być zwolnione podmioty gospodarcze, które odprzedają produkty bezpośrednio konsumentowi lub użytkownikowi końcowemu, należy wskazać, że art. 28 ust. 2 zawiera szereg przesłanek ograniczających kategorie sprzedawców, które mogą skorzystać z przewidzianego w ten sposób zwolnienia.
Tak więc o ile użycie terminu „bezpośrednio” oznacza bezsprzecznie wykluczenie jakiegokolwiek pośrednictwa podmiotu trzeciego, o tyle należy wziąć pod uwagę także inne elementy zawarte w tym przepisie.
Kontekst, w jaki wpisuje się uregulowanie, którego część stanowi przepis rozpatrywany w postępowaniu głównym, jak też cele tego uregulowania także domagają się ścisłej interpretacji.
Artykuł 28 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 figuruje wśród przepisów tego rozporządzenia dotyczących kontroli wymogów określonych na mocy ram prawnych Unii w dziedzinie produkcji ekologicznej. Jak przypomina motyw 31 rozporządzenia nr 834/2007, aby produkty ekologiczne były wytwarzane zgodnie z tymi wymogami, działania podejmowane przez podmioty gospodarcze na każdym etapie produkcji, przygotowania i dystrybucji tych produktów powinny być kontrolowane w ramach systemu kontroli przewidzianego w art. 27 ust. 1 tego rozporządzenia.
Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 13 wspomnianego rozporządzenia ten system kontroli ma pozwolić na śledzenie każdego produktu na wszystkich etapach produkcji, przygotowania i dystrybucji, w szczególności aby zagwarantować konsumentom, że produkty ekologiczne wytworzono zgodnie z wymogami zawartymi w tym rozporządzeniu.
W tym kontekście motyw 32 rozporządzenia nr 834/2007, który w żadnym wypadku nie zmierza do ogólnego zwolnienia z obowiązku przewidzianego w art. 28 ust. 1 tego rozporządzenia, mówi wyraźnie o „niektórych rodzaj[ach] podmiotów gospodarczych zajmujących się handlem detalicznym” i „niektórych przypadkach” celem określenia wypadków, w których stosowanie wymogów w zakresie zgłaszania i kontroli mogłoby wydawać się nieproporcjonalne.
Sprzeczne z systemem wprowadzonym przez wspomniane rozporządzenie byłoby zaakceptowanie wykładni, która przekształcałaby wyjątek przewidziany dla wypadków dokładnie określonych i ograniczonych, zarówno pod względem ich liczby, jak i ich znaczenia gospodarczego, w regułę, która mogłaby stanowić odstępstwo od systemu kontroli dla dużej części handlu online, jak też dla innych form sprzedaży na odległość, niezależnie od faktu, że te kanały dystrybucji mają duże i rosnące znaczenie w ramach produkcji ekologicznej.
Ponadto, mając na uwadze cel ochrony konsumentów, który wymaga w szczególności, jak o tym mowa w motywach 3 i 5 rozporządzenia nr 834/2007, utrzymania i uzasadnienia zaufania konsumentów do produktów oznaczonych jako produkty ekologiczne, sprzeczne byłoby z tym celem zaakceptowanie, by odstępstwo figurujące w art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 mogło mieć zastosowanie poza wypadkami wyraźnie przewidzianymi przez prawodawcę.
W końcu przyjętej wykładni art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 nie podważa argument, zgodnie z którym nie udowodniono, że konsument końcowy może lepiej kontrolować poszanowanie wymogów wynikających z rozporządzenia nr 834/2007 przy zakupach dokonywanych w handlu detalicznym niż przy zakupach realizowanych online lub na odległość.
Jak zaznacza Komisja, zwolnienie przewidziane w art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 nie jest oparte na tych względach, lecz w oparciu o ogólną ocenę zagrożeń w kontekście produkcji ekologicznej zmierza do poszanowania zasady proporcjonalności, dopuszczając ograniczony wyjątek do wypadków, w których stosowanie wymogów dotyczących zgłoszeń i kontroli mogłoby zostać uznane za nadmierne.
W tym względzie należy zgodzić się z Komisją, że stosowanie takich wymogów jest w pełni uzasadnione w wypadku handlu detalicznego online lub na odległość, gdyż przechowywanie produktów, generalnie w bardzo dużej ilości, i dostawa przez pośredników niosą ryzyko ponownego etykietowania, wymiany i zanieczyszczenia, którego nie można uznać za ogólnie niskie.
Uwzględniając powyższe rozważania, na zadane pytanie należy odpowiedzieć, że art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 834/2007 należy interpretować w ten sposób, iż dla uznania, że produkty są sprzedawane konsumentowi lub użytkownikowi końcowemu „bezpośrednio” w rozumieniu tego przepisu, jest niezbędne, by sprzedaż była prowadzona przy jednoczesnej obecności podmiotu gospodarczego lub jego personelu zajmującego się sprzedażą oraz konsumenta końcowego.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (dziewiąta izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 należy interpretować w ten sposób, że dla uznania, iż produkty są sprzedawane konsumentowi lub użytkownikowi końcowemu „bezpośrednio” w rozumieniu tego przepisu, jest niezbędne, by sprzedaż była prowadzona przy jednoczesnej obecności podmiotu gospodarczego lub jego personelu zajmującego się sprzedażą oraz konsumenta końcowego.

Podpisy
(
*1
)	Jezyk postępowania: niemiecki.