CELEX: 62014CJ0442
Begäran om förhandsavgörande
Miljö
Århuskonventionen
Direktiv 2003/4/EG
Artikel 4.2
Allmänhetens tillgång till information
Begreppet 'uppgifter om utsläpp i miljön’
Direktiv 91/414/EEG
Direktiv 98/8/EG
Förordning (EG) nr 1107/2009
Utsläppande av växtskyddsmedel och biocidprodukter på marknaden
Sekretess
Skydd av industriella och kommersiella intressen

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 14 i rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden (
EGT L 230
, 1991, s. 1; svensk specialutgåva, område 13, volym 20, s. 236), av artikel 19 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/8/EG av den 16 februari 1998 om utsläppande av biocidprodukter på marknaden (
EGT L 123, 1998, s. 1
), av artiklarna 59 och 63 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG (
EUT L 309, 2009, s. 1
) och av artikel 4.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (
EUT L 41, 2003, s. 26
).
Begäran har framställts i ett mål mellan Bayer CropScience BV (nedan kallat Bayer) och Stichting De Bijenstichting (Bijenstichting), å ena sidan, och College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (myndighet som ansvarar för godkännande av växtskyddsmedel och biocidprodukter, nedan kallad CTB), å andra sidan. Målet avser beslutet av den 18 mars 2013 genom vilket CTB i huvudsak delvis biföll Bijenstichtings ansökan om utlämnande av handlingar som Bayer ingett i samband med förfarandena för godkännande av vissa växtskyddsmedel och biocidprodukter för utsläppande på den nederländska marknaden, vilka innehåller det verksamma ämnet imidakloprid.
Tillämpliga bestämmelser
Internationell rätt
Avtalet om handelsrelaterade aspekter av immaterialrätter (nedan kallat TRIPs‑avtalet) återfinns i bilaga 1 C till avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen (WTO), som ingicks den 15 april 1994 i Marrakech och godkändes genom rådets beslut 94/800/EG av den 22 december 1994 om ingående på gemenskapens vägnar – vad beträffar frågor som omfattas av dess behörighet – av de avtal som är resultatet av de multilaterala förhandlingarna i Uruguayrundan (1986–1994) (
EGT L 1994, s. 336
; svensk specialutgåva, område 11, volym 38, s. 3). I artikel 39.3 i detta avtal föreskrivs följande:
”Om en medlem som villkor för att godkänna marknadsföring av läkemedel eller lantbrukskemiska produkter, i vilka det ingår nya kemiska enheter, kräver företeende av öppna testresultat eller andra uppgifter, vilkas framtagande innebär betydande arbete, skall den skydda sådana uppgifter mot otillbörlig kommersiell användning. Medlemmarna skall dessutom skydda sådana uppgifter mot att röjas, utom när detta är nödvändigt för att skydda allmänheten eller om åtgärder vidtagits för att säkerställa att uppgifterna är skyddade mot otillbörlig kommersiell användning.”
Konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor godkändes på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (
EUT L 124, 2005, s. 1
) (nedan kallad Århuskonventionen). Artikel 4 i denna konvention har rubriken ”Tillgång till miljöinformation”. Där föreskrivs följande:
”1.   Om inte annat följer av övriga punkter i denna artikel skall varje part se till att myndigheter på begäran ger allmänheten tillgång till miljöinformation inom ramen för den nationella lagstiftningen …
…
4.   En begäran om miljöinformation får avslås om utlämnandet skulle få negativa följder för följande:
…
d)
Sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information, där sådan sekretess skyddas i lag i syfte att skydda legitima ekonomiska intressen. Denna punkt skall inte hindra utlämnande av information om utsläpp som är av betydelse i miljöskyddshänseende.
…
Ovannämnda grunder för avslag skall tolkas restriktivt, varvid hänsyn skall tas till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut och huruvida informationen gäller utsläpp i miljön.
…”
Unionsrätt
Bestämmelser om godkännande av växtskyddsmedel och biocidprodukter för utsläppande på marknaden (produktgodkännande)
I artikel 2.2 i direktiv 91/414 definieras begreppet ”Resthalter av växtskyddsmedel” enligt följande:
”Ett eller flera ämnen som på grund av att ett växtskyddsmedel har använts förekommer i eller på växter, produkter som härrör från växter, ätbara animaliska produkter eller i miljön i övrigt, inklusive deras metaboliter och produkter som härrör från deras nedbrytning eller reaktion.”
I artikel 14 i detta direktiv föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av [direktiv 2003/4], skall medlemsstaterna och kommissionen se till att uppgifter om företagshemligheter som har lämnats av en sökande behandlas som konfidentiella, om det begärs av den som ansöker om att få ett verksamt ämne upptaget i bilaga 1 eller ett växtskyddsmedel godkänt, samt om medlemsstaten eller kommissionen godtar sökandens skäl för sin begäran.
…”
I artikel 2.1 g i direktiv 98/8 har begreppet ”resthalter” definierats på följande sätt:
”Ett eller flera av de i biocidprodukten ingående ämnena som finns kvar efter dennes användning, inbegripet ämnenas metaboliter och produkter som härrör från deras nedbrytning eller reaktion.”
I artikel 19, med rubriken ”Hemliga uppgifter”, i samma direktiv föreskrivs följande:
”1.   Om inte annat föreskrivs i [direktiv 2003/4] får sökanden meddela den behöriga myndigheten om vilka uppgifter sökanden anser vara kommersiellt känsliga och vilkas utlämnande skulle kunna orsaka driftsmässig eller kommersiell skada och som han därför önskar hemlighålla för alla andra än de behöriga myndigheterna och kommissionen. En fullständig motivering krävs i varje fall ... .
2.   Den behöriga myndighet som har mottagit ansökan skall på grundval av underlag som sökanden tillhandahåller besluta vilka uppgifter som skall hållas hemlig[a] i enlighet med punkt 1.
…”
I artikel 3.1 i förordning nr 1107/2009 definieras begreppet ”resthalter” enligt följande:
”[E]tt eller flera ämnen som på grund av att ett växtskyddsmedel har använts förekommer i eller på växter eller växtprodukter, ätliga animaliska produkter, dricksvatten eller i miljön i övrigt, inklusive deras metaboliter och nedbrytnings- eller reaktionsprodukter.
…”
I artikel 33, med rubriken ”Ansökan om produktgodkännande eller ändring av ett produktgodkännande”, i samma förordning föreskrivs följande:
”1.   Den som önskar släppa ut ett växtskyddsmedel på marknaden ska personligen eller via en representant ansöka om produktgodkännande eller ändring av ett produktgodkännande i varje medlemsstat där växtskyddsmedlet ska släppas ut på marknaden.
…
4.   I samband med att ansökan lämnas in får sökanden i enlighet med artikel 63 begära att viss information, inklusive vissa delar av dokumentationen, ska behandlas konfidentiellt och ska fysiskt avskilja den informationen.
…
Vid begäran om tillgång till information ska den medlemsstat som prövar ansökan besluta om vilken information som ska behandlas konfidentiellt.
…”
Artikel 63, med rubriken ”Konfidentialitet”, i förordningen har följande lydelse:
”1.   Den som begär att den information som lämnas i enlighet med denna förordning ska behandlas konfidentiellt ska lämna dokumentation, vars riktighet kan kontrolleras, som visar att ett röjande av uppgifterna kan skada hans affärsintressen ... .
2.   Röjande av följande information ska normalt anses skada skyddet för den berörda personens affärsintressen eller den enskildes privatliv och integritet:
a)
Framställningsmetoden.
b)
Specifikationen av det verksamma ämnets föroreningar, bortsett från föroreningar som anses vara toxikologiskt, ekotoxikologiskt eller miljömässigt relevanta.
c)
Resultat av tillverkningssatser av det verksamma ämnet inklusive föroreningar.
d)
Metoder för analys av föroreningar i det verksamma ämne som tillverkats bortsett från metoder för föroreningar som anses vara toxikologiskt, ekotoxikologiskt eller miljömässigt relevanta.
e)
Kopplingar mellan en tillverkare eller importör och den sökande eller den som innehar produktgodkännandet.
f)
Information om ett växtskyddsmedels samtliga beståndsdelar.
g)
Namn och adress till personer som medverkar i försök på ryggradsdjur.
3.   Denna artikel ska inte påverka tillämpningen av direktiv [2003/4].”
Bestämmelserna om tillgång till miljöinformation
I skälen 1, 5, 9 och 16 i direktiv 2003/4 anges följande:
”(1)
Ökad tillgång för allmänheten till miljöinformation och spridning av sådan information bidrar till en ökad medvetenhet om miljöfrågor, ett fritt meningsutbyte, ett aktivare deltagande från allmänhetens sida i beslut som rör miljön och slutligen till en bättre miljö.
…
(5)
Den 25 juni 1998 undertecknade Europeiska gemenskapen [Århuskonventionen]. Bestämmelser i gemenskapslagstiftningen måste stämma överens med den konventionen för att Europeiska gemenskapen skall kunna ingå den.
…
(9)
Det är även nödvändigt att offentliga myndigheter i så hög utsträckning som möjligt gör miljöinformation tillgänglig för, och sprider denna till, allmänheten, i synnerhet genom informations- och kommunikationsteknik ... .
…
(16)
Rätten till information innebär att den allmänna regeln bör vara att informationen lämnas ut och att offentliga myndigheter bör ha rätt att avslå en begäran om miljöinformation endast i specifika och klart definierade fall. Skälen för avslag bör tolkas restriktivt, varvid allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut bör vägas mot det intresse som betjänas av att begäran avslås ... .”
I artikel 1 i detta direktiv föreskrivs följande:
”Syftena med detta direktiv är
a)
att garantera rätt till tillgång till sådan miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter och att ange de grundläggande förutsättningarna och villkoren samt förfaranden som i praktiken skall tillämpas för utövandet av denna rätt, och
b)
att såsom en självklarhet se till att miljöinformation successivt görs tillgänglig för, eller sprids till, allmänheten för att säkerställa största möjliga systematiska tillgång till och spridning av miljöinformation till allmänheten. I detta syfte skall i synnerhet telematik och/eller elektronik, när så är möjligt, främjas.”
I artikel 2, med rubriken ”Definitioner”, i samma direktiv anges följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
1.
miljöinformation: all information i skriftlig form, bild- eller ljudform, elektronisk eller annan materiell form om
a)
tillståndet för olika delar av miljön, som luft och atmosfär, vatten, mark, land, landskap och naturområden, inbegripet våtmarker, kust- och havsområden, biologisk mångfald och dess delar, inklusive genetiskt modifierade organismer, och samspelet mellan dessa delar,
b)
faktorer som substanser, energi, buller, strålning eller avfall, inklusive radioaktivt avfall, utsläpp i luften, utsläpp i vattnet och andra utsläpp i miljön som påverkar eller troligtvis påverkar de delar av miljön som anges i a,
…”
Artikel 3 i samma direktiv har rubriken ”Tillgång till miljöinformation på begäran”. I artikel 3.1 anges följande:
”Medlemsstaterna skall säkerställa att offentliga myndigheter i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv åläggs att tillhandahålla den sökande sådan miljöinformation som innehas av eller förvaras för dem utan att denne behöver ange skälen för sin begäran.”
Artikel 4 i direktiv 2003/4 har rubriken ”Undantag”. I artikel 4.2 anges följande:
”Medlemsstaterna får föreskriva att begäran om miljöinformation skall avslås, om utlämnande av informationen skulle ha negativa följder för följande:
…
d)
Sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information, där sådan sekretess föreskrivs i nationell lagstiftning eller gemenskapslagstiftning i syfte att skydda legitima ekonomiska intressen, inbegripet det allmänna intresset att behålla sekretess för insynskydd för statistiska uppgifter och skattesekretess.
…
De skäl till avslag som nämns i punkterna 1 och 2 skall tolkas restriktivt, varvid det i det särskilda fallet skall tas hänsyn till allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut. I varje enskilt fall skall allmänhetens intresse av att informationen lämnas ut vägas mot det intresse som betjänas av att begäran avslås. Medlemsstaterna får inte med stöd av punkt 2 a, d, f, g och h föreskriva att en begäran kan avslås om den gäller uppgifter om utsläpp i miljön.
…”
Bestämmelser tillämpliga på industriutsläpp
I artikel 2.3 och 2.5 i rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (
EGT L 257, 1996, s. 26
) föreskrivs följande:
”I detta direktiv avses med
…
3.
anläggning
: en fast, teknisk enhet där en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I bedrivs, liksom all annan därmed förknippad verksamhet som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som bedrivs på platsen och som kan påverka utsläpp och föroreningar.
…
5.
utsläpp
: direkt eller indirekt utsläpp, från punktkällor eller diffusa källor inom anläggningen, av ämnen, vibrationer, värme eller buller till luft, vatten eller mark.”
I artikel 3.3 och 3.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/75/EU av den 24 november 2010 om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar) (
EUT L 334, 2010, s. 17
) föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
3.
anläggning
: en fast, teknisk enhet inom vilken en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I eller i del 1 i bilaga VII bedrivs, liksom all annan därmed förknippad verksamhet på samma plats som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som anges i dessa bilagor och som kan påverka utsläpp och föroreningar.
4.
utsläpp
: direkt eller indirekt utsläpp, från punktkällor eller diffusa källor inom anläggningen, av ämnen, vibrationer, värme eller buller till luft, vatten eller mark.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Den 28 april och den 8 juli 2011 beslutade CTB, den nederländska myndighet som är behörig att bevilja ansökningar om produktgodkännande av växtskyddsmedel och biocidprodukter eller om ändring av villkoren för sådana godkännanden, att ändra godkännandena avseende flera växtskyddsmedel och en biocidprodukt som innehåller det verksamma ämnet imidakloprid, vilket bland annat har en insektsdödande effekt.
Bijenstichting, en nederländsk sammanslutning för skydd av bin, ansökte genom skrivelser av den 11 maj, den 24 augusti och den 25 oktober 2011 på grundval av direktiv 2003/4 hos CTB om att 84 handlingar rörande nämnda godkännanden skulle lämnas ut.
Bayer, ett företag som bland annat är verksamt på området för växtskydd och skadedjursbekämpning och som är innehavare av ett stort antal av dessa godkännanden, motsatte sig att handlingarna i fråga skulle lämnas ut. Det skäl som angavs härför var att det kunde medföra intrång i upphovsrätten, att konfidentiell kommersiell eller industriell information kunde röjas samt att rätten till uppgiftsskydd skulle urholkas.
Den 9 juli 2012 beslutade CTB, i ett första skede, att avslå Bijenstichtings ansökningar om utlämnande av handlingar, i deras helhet. Till stöd för avslagsbeslutet angav CTB särskilt att ansökningarna inte avsåg ”uppgifter om utsläpp i miljön” i den mening som avses i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4. Ansökningarna kunde därför endast bifallas om det vid en avvägning mellan det allmänna intresset av utlämnande å ena sidan och det intresse som innehavaren av godkännandet hade av en konfidentiell behandling av uppgifterna i fråga å andra sidan framstod som befogat att lämna ut handlingarna, vilket emellertid inte var fallet.
Efter det att Bijenstichting begärt omprövning av nämnda avslagsbeslut, beslutade CTB, i ett andra skede, att delvis ändra sitt beslut. Genom beslut av den 18 mars 2013 slog CTB fast att det delvis fanns grund för begäran om omprövning.
I sistnämnda beslut angav CTB att faktauppgifter om faktiska utsläpp i miljön av växtskyddsmedel och biocidprodukter ska anses utgöra ”uppgifter om utsläpp i miljön” i den mening som avses i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4.
I förevarande fall fann CTB att 35 av de handlingar som begärts utlämnade avsåg sådana uppgifter. Således var de skäl som med framgång kunde göras gällande för att neka att lämna ut de aktuella handlingarna enligt nämnda myndighet mycket begränsade. Ett sådant skäl skulle kunna vara skydd av de immateriella rättigheter som tillkommer innehavaren av produktgodkännandet av produkten i fråga. Efter att ha gjort en avvägning mellan det allmänna intresset av utlämnande och skyddet av dessa rättigheter bedömde CTB emellertid att förstnämnda intresse vägde tyngst. CTB beslutade följaktligen att lämna ut de aktuella handlingarna.
De 35 handlingar som CTB ansåg kunde lämnas ut består av laboratoriestudier och studier som delvis utgörs av fältstudier. Laboratoriestudierna rör imidakloprids påverkan på bin. Övriga studier avser mätningar av resthalter av växtskyddsmedel och biocidprodukter och deras verksamma ämnen, vilka som följd av användningen av nämnda medel och produkter förekommer i luften, marken, behandlat utsäde, blad, pollen eller nektar från en gröda (som härrör från behandlat utsäde), honung och bin. Handlingarna i fråga innehöll även en sammanfattning av en studie avseende imidakloprids överföring till växter och avseende guttation, det vill säga vatten som trängt upp och lagt sig på en växts blad, samt två presentationer.
Vad beträffar de övriga 49 handlingarna, bedömde CTB däremot att de inte kunde anses utgöra ”uppgifter om utsläpp i miljön” i den mening som avses i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4. Enligt CTB kunde tillgång till dessa 49 handlingar nekas med hänvisning till skyddet av immateriella rättigheter men även till att kommersiell eller industriell information ska behandlas konfidentiellt. Efter att, i enlighet med den bestämmelsen, ha gjort en avvägning mellan aktuella intressen, beslutade CTB att neka utlämnande av nämnda handlingar.
Såväl Bijenstichting som Bayer överklagade CTB:s beslut av den 18 mars 2013 till den hänskjutande domstolen College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsmål rörande ekonomiska frågor, Nederländerna).
Den hänskjutande domstolen bedömer att det för att kunna avgöra det nationella målet är nödvändigt att klargöra förhållandet mellan dels reglerna om konfidentiell behandling som återfinns i specialbestämmelserna på området för utsläppande av växtskyddsmedel och biocidprodukter på marknaden, det vill säga, vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i det nationella målet, direktiven 91/414 och 98/8 samt förordning nr 1107/2009, dels de allmänna reglerna om tillgång till miljöinformation i direktiv 2003/4.
Den hänskjutande domstolen har närmare bestämt sökt klarhet i om, såsom Bijenstichting har påstått, CTB borde ha förklarat att de begärda uppgifterna var konfidentiella, på Bayers begäran, senast då ändringen av villkoren för godkännande av de aktuella produkterna ägde rum, eller om, såsom CTB har gjort gällande, det även kunde slås fast att dessa uppgifter är konfidentiella vid en senare tidpunkt, i samband med att Bayer motsatte sig beviljande av Bijenstichtings ansökningar om tillgång till uppgifterna i ett senare skede på grundval av direktiv 2003/4, även om ansökningarna avsåg uppgifter som Bayer inte hade begärt skulle behandlas konfidentiellt vid förfarandet för ändring av villkoren för produktgodkännandena.
I det förstnämnda fallet borde CTB ha bifallit Bijenstichtings ansökningar om utlämnande i deras helhet, utan att i förekommande fall kunna avslå dessa ansökningar med tillämpning av artikel 4.2 i direktiv 2003/4. I det sistnämnda fallet, däremot, kunde CTB beakta Bayers synpunkter avseende att uppgifterna skulle behandlas konfidentiellt, vilka uttrycktes för första gången i samband med att nämnda ansökningar lämnades in.
Vidare anser den hänskjutande domstolen att det är oklart hur begreppet ”uppgifter om utsläpp i miljön” i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 ska förstås och har sökt klarhet i om de uppgifter som Bijenstichting har begärt tillgång till omfattas av det begreppet.
Om så är fallet, kunde Bijenstichtings ansökningar om utlämnande enligt den bestämmelsen inte avslås med hänvisning till att ett sådant utlämnande skulle få negativa följder för sekretessen för den kommersiella eller industriella information som Bayer lämnat. Om så däremot inte är fallet, ska det i stället göras en avvägning mellan intresset av att nämnda information behandlas konfidentiellt och det allmänna intresset av utlämnande, för att avgöra huruvida informationen ska lämnas ut.
Mot denna bakgrund beslutade College van Beroep voor het bedrijfsleven (Appellationsdomstolen för förvaltningsmål rörande ekonomiska frågor) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till domstolen:
”1)
Innebär artikel 14 i direktiv 91/414 respektive artikel 59 jämförd med artikel 63 i förordning nr 1107/2009 respektive artikel 19 i direktiv 98/8 att en ansökan om konfidentiell behandling, såsom avses i nämnda artiklar 14, 63 och 19 från en sökande som avses i dessa artiklar, ska bedömas för varje uppgift före eller i anslutning till meddelande av produktgodkännande respektive före eller i anslutning till ändring av villkoren för godkännandet i form av ett beslut som varje berörd tredje man kan få tillgång till?
2)
Om den första frågan ska besvaras jakande: ska artikel 4.2 i direktiv 2003/4 då tolkas så, att när det inte har meddelats ett sådant beslut som avses i fråga 1 ska motparten, i egenskap av nationell myndighet, lämna ut den miljöinformation som avses i ansökan, om en sådan ansökan har lämnats in efter det att produktgodkännande har meddelats respektive efter ändringen av villkoren för godkännandet?
3)
Hur ska begreppet ’utsläpp i miljön’ i artikel 4.2 [andra stycket] i direktiv 2003/4 tolkas, mot bakgrund av handlingarnas innehåll, såsom detta har återgetts i punkt 5.2 i [beslutet om hänskjutande] med beaktande av vad parterna har anfört härvidlag i punkt 5.5 i [beslutet om hänskjutande]?
4)
a)
Kan uppgifter som ger en uppskattning av utsläppen i miljön av ett växtskyddsmedel, dess verksamma ämnen och andra beståndsdelar som en följd av växtskyddsmedlets användande betraktas som ’uppgifter om utsläpp i miljön’?
b)
Om ja, har det någon betydelse om dessa uppgifter har förvärvats genom (begränsade) fältstudier eller andra former av studier (exempelvis laboratorie- eller translokationsstudier)?
5)
Kan laboratoriestudier – där försöksanläggningen har inrättats för att undersöka isolerade aspekter under standardiserade förutsättningar, varvid många faktorer utesluts, såsom exempelvis klimatpåverkan, och försöken ofta, i jämförelse med normal användning, genomförs med höga doser – betraktas som ”uppgifter om utsläpp i miljön”?
6)
Ska man i samband med att växtskyddsmedlet har använts i försöksanläggningen även betrakta resthalter – i till exempel luft eller på marken, blad, pollen eller nektar från en växt (som härrör från behandlat utsäde), i honung eller på icke-målorganismer – som ’utsläpp i miljön’?
7)
Gäller detta också för mätningar av spridningen av ämnet vid användning av växtskyddsmedlet i försöksanläggningen?
8)
Innebär orden ’uppgifter om utsläpp i miljön’ i artikel 4.2 andra stycket … i direktiv 2003/4 att när det är fråga om utsläpp i miljön ska hela informationskällan lämnas ut och inte enbart de (mät)uppgifter som i förekommande fall kan hämtas från denna?
9)
Ska det vid tillämpningen av undantaget i nämnda artikel 4.2 [första stycket] d [i direktiv 2003/4] för kommersiell och industriell information göras en åtskillnad mellan å ena sidan ’utsläpp i luften’ och å andra sidan ’utsläpp i vattnet och andra utsläpp i miljön’ i den mening som avses i artikel 2.1 b i [detta] direktiv?”
Begäran om återupptagande av det muntliga förfarandet
Bayer har, efter det att generaladvokaten föredragit sitt förslag till avgörande den 7 april 2016, genom skrivelse som inkom till domstolens kansli den 9 maj 2016, begärt att domstolen ska återuppta den muntliga delen av förfarandet.
Till stöd för sin ansökan har Bayer i huvudsak gjort gällande att det uteslutande ankommer på den nationella domstolen att bedöma om de uppgifter som är i fråga i det nationella målet och som avses i den fjärde–åttonde tolkningsfrågan avser ”utsläpp i miljön” i den mening som avses i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4. Om domstolen, emellertid, i likhet med generaladvokaten, beslutar att uttala sig om dessa frågor, begär Bayer att domstolen ska återuppta den muntliga delen av förfarandet så att domstolen ges möjlighet att få kännedom om de handlingar som Bijenstichting har begärt ska lämnas ut och på den grunden fastställa om de uppgifter som handlingarna innehåller avser ”utsläpp i miljön”. Bayer anser vidare att de svar på tolkningsfrågorna som generaladvokaten har föreslagit inte är förenliga med det fullständiga och uttömmande regelverk om utlämnande av handlingar som inrättats genom direktiven 91/414 och 98/8 samt förordning nr 1107/2009. För den händelse att domstolen finner att de uppgifter som är i fråga i det nationella målet avser utsläpp i miljön, begär Bayer slutligen även att domstolen uttalar sig om det sätt på vilket tillgång konkret ska ges till dessa uppgifter, och särskilt om huruvida det skulle vara godtagbart att sökanden får ta del av dessa i en läsesal.
Domstolen konstaterar inledningsvis att det varken i stadgan för Europeiska unionens domstol eller i dess rättegångsregler föreskrivs någon möjlighet för parterna att inkomma med yttranden över generaladvokatens förslag till avgörande (se, bland annat, beslut av den 4 februari 2000, Emesa Sugar,
C-17/98
,
EU:C:2000:69
, punkt
, och dom av den 6 september 2012, Döhler Neuenkirchen,
C-262/10
,
EU:C:2012:559
, punkt
).
Vidare ska det erinras om att domstolen, i enlighet med artikel 83 i rättegångsreglerna, när som helst, efter att ha hört generaladvokaten, får besluta att den muntliga delen av förfarandet ska återupptas, bland annat om domstolen anser att den inte har tillräcklig kännedom om omständigheterna i målet eller om målet ska avgöras på grundval av ett argument som inte har avhandlats mellan parterna eller de berörda som avses i artikel 23 i stadgan för Europeiska unionens domstol (se, bland annat, dom av den 28 april 2016, Borealis Polyolefine m.fl.,
C-191/14, C-192/14, C-295/14, C-389/14 och C-391/14–C-393/14
,
EU:C:2016:311
, punkt
).
I förevarande fall konstaterar domstolen att Bayers begäran om att domstolen ska återuppta den muntliga delen av förfarandet i huvudsak syftar till att bemöta vad generaladvokaten anfört i sitt förslag till avgörande. Dessutom anser domstolen att den har tillräcklig kännedom om omständigheterna i målet och att det inte är nödvändigt att avgöra målet på grundval av ett argument som inte har avhandlats mellan parterna.
Begäran ska följaktligen avslås.
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första och den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt de två första frågorna, som ska prövas tillsammans, i huvudsak för att få klarhet i om artikel 4.2 i direktiv 2003/4 jämförd med artikel 14 i direktiv 91/414, artikel 19 i direktiv 98/8 och artiklarna 33.4 och 63 i förordning nr 1107/2009 ska tolkas på så sätt att om den som ansöker om ett produktgodkännande av ett växtskyddsmedel eller en biocidprodukt inte under förfarandet för erhållande av ett sådant godkännande begär att de uppgifter som inges inom ramen för det förfarandet ska behandlas konfidentiellt, är den behöriga myndigheten skyldig att bifalla en ansökan om tillgång till dessa uppgifter som tredje man med stöd av direktiv 2003/4 gett in efter det att nämnda förfarande avslutats, utan att därvid kunna pröva en invändning mot denna ansökan som framställts av den som ansökt om nämnda godkännande, och utan att i förekommande fall kunna avslå ansökan på den grunden att ett utlämnande av de aktuella uppgifterna skulle få negativa följder för den sekretess som omfattar den kommersiella och industriella informationen.
Domstolen erinrar härvid om att det av artikel 14 i direktiv 91/414, artikel 19 i direktiv 98/8 och artiklarna 33.4 och 63 i förordning nr 1107/2009 följer att den som har ansökt om ett produktgodkännande av ett växtskyddsmedel eller en biocidprodukt, i samband med förfarandet för erhållande av nämnda godkännande, får begära konfidentiell behandling av vissa uppgifter som utgör konfidentiell kommersiell eller industriell information eller som vederbörande anser är kommersiellt känsliga och vilkas utlämnande skulle kunna orsaka driftsmässig eller kommersiell skada.
I artikel 14 första stycket i direktiv 91/414, artikel 19.1 i direktiv 98/8 och artikel 63 i förordning nr 1107/2009 anges emellertid även att dessa bestämmelser inte ska påverka tillämpningen av direktiv 2003/4.
Unionslagstiftarens avsikt förefaller således vara att de allmänna bestämmelserna i direktiv 2003/4 ska tillämpas på tredje mans begäran om tillgång till information som återfinns i akter som rör ansökningar om produktgodkännande av växtskyddsmedel och biocidprodukter, med avseende på vilken det är möjligt att begära konfidentiell behandling med tillämpning av ovannämnda bestämmelser (se,
e contrario
, dom av den 22 december 2010, Ville de Lyon,
C-524/09
,
EU:C:2010:822
, punkt
).
I artikel 4.2 i detta direktiv anges dock att medlemsstaterna får föreskriva att en begäran om miljöinformation kan avslås, om utlämnande av informationen skulle få negativa följder för något av de intressen som anges i den bestämmelsen, däribland sekretess som omfattar kommersiell och industriell information.
Möjligheten att avslå ansökan är i nämnda bestämmelse inte villkorad av att en ansökan om konfidentiell behandling har ingetts före ansökan om utlämnande.
Härav följer, i motsats till vad Bijenstichting har gjort gällande, att den behöriga myndigheten, som enligt direktiv 2003/4 har att pröva en ansökan om tillgång till sådan information som ingetts av den som har ansökt om produktgodkännande av ett växtskyddsmedel eller en biocidprodukt inom ramen för det föreskrivna förfarandet för erhållande av ett sådant godkännande, inte är skyldig att bifalla ansökan och lämna ut den begärda informationen endast av det skälet att den som ansökt om nämnda godkännande inte tidigare, i nämnda förfarande, har begärt att den informationen ska behandlas konfidentiellt.
Nämnda myndighet måste kunna pröva, i förekommande fall med beaktande av en invändning från den som ansökt om nämnda godkännande, om ett sådant utlämnande inte skulle kunna få negativa följder med avseende på den sekretess som omfattar den kommersiella eller industriella informationen och om ansökan inte borde avslås med tillämpning av artikel 4.2 första stycket d i samma direktiv.
Mot bakgrund av det ovanstående ska de två första frågorna besvaras enligt följande. Artikel 4.2 i direktiv 2003/4 ska tolkas på så sätt att den omständigheten att den som ansöker om ett godkännande av ett växtskyddsmedel eller en biocidprodukt för utsläppande på marknaden inte under förfarandet för erhållande av ett sådant godkännande begär att de uppgifter som inges inom ramen för det förfarandet ska behandlas konfidentiellt med stöd av artikel 14 i direktiv 91/414, artikel 19 i direktiv 98/8 och artiklarna 33.4 och 63 i förordning nr 1107/2009, inte hindrar den behöriga myndigheten från att pröva en invändning som framställts av den som ansökt om nämnda godkännande, mot en ansökan om tillgång till dessa uppgifter som tredje man gett in med stöd av direktiv 2003/4 efter det att nämnda förfarande avslutats, och inte hindrar att myndigheten i förekommande fall avslår ansökan med tillämpning av artikel 4.2 första stycket d i samma direktiv på den grunden att ett utlämnande av de aktuella uppgifterna skulle få negativa följder för den sekretess som omfattar den kommersiella och industriella informationen.
Den tredje–sjunde frågan och den nionde frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje–sjunde frågan och den nionde frågan, som ska prövas tillsammans, i huvudsak för att få klarhet i om begreppet ”utsläpp i miljön” i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 omfattar utsläpp av växtskyddsmedel eller biocidprodukter, eller av ämnen som de innehåller, i miljön och, om den frågan ska besvaras jakande, om begreppet ”uppgifter om utsläpp i miljön” i den mening som avses i den bestämmelsen omfattar uppgifter om en uppskattning av utsläppen i miljön och inverkan av nämnda utsläpp, inbegripet uppgifter som härrör från studier som helt eller delvis utgörs av fältstudier samt från laboratorie- eller translokationsstudier, uppgifter om resthalter i miljön som en följd av användningen av den aktuella produkten och studier som avser mätningar av spridningen av ämnet vid användning.
Det ankommer visserligen på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida de olika handlingar som Bijenstichting i förevarande fall har begärt ska lämnas ut omfattas av begreppet ”uppgifter om utsläpp i miljön” i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4. Det ankommer emellertid på EU-domstolen att upplysa nämnda domstol om vilka objektiva omständigheter som ska beaktas vid den bedömningen.
Domstolen framhåller härvidlag inledningsvis att eftersom det varken återfinns någon definition av begreppet ”utsläpp i miljön” eller av begreppet ”uppgifter om utsläpp i miljön” i nämnda direktiv, ska tolkningen av dessa begrepp göras mot bakgrund av såväl det sammanhang som artikel 4.2 andra stycket i nämnda direktiv återfinns i som syftet med detta direktiv.
Såsom bekräftas i skäl 5 i direktiv 2003/4 var unionslagstiftarens syfte med direktivet att se till att unionsrätten blev förenlig med Århuskonventionen, så att gemenskapen kunde bli part i denna konvention. Unionslagstiftaren införde därför en allmän ordning som skulle säkerställa att varje fysisk och juridisk person i en medlemsstat gavs rätt att få tillgång till miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter, utan att behöva ange skälen för sin begäran (se, bland annat, dom av den 19 december 2013, Fish Legal och Shirley,
C-279/12
,
EU:C:2013:853
, punkt
).
Av detta följer att Århuskonventionens lydelse och syfte ska beaktas vid tolkningen av direktiv 2003/4, som syftar till att införliva konventionen med unionsrätten (se, bland annat, dom av den 19 december 2013, Fish Legal och Shirley,
C-279/12
,
EU:C:2013:853
, punkt
). Det är framför allt artikel 4.4 d i nämnda konvention som ska beaktas. Däri anges att sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information inte ska hindra utlämnande av information om utsläpp som är av betydelse i miljöskyddshänseende.
Vidare har, enligt fast praxis från domstolen, direktiv 2003/4 till syfte att säkerställa en principiell rätt till tillgång till sådan miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter och att, såsom följer av skäl 9 och artikel 1 i samma direktiv, säkerställa största möjliga systematiska tillgång till och spridning av miljöinformation till allmänheten (se, bland annat, dom av den 19 december 2013, Fish Legal och Shirley,
C-279/12
,
EU:C:2013:853
, punkt
).
Härav följer att, såsom uttryckligen anges i artikel 4.4 andra stycket i Århuskonventionen samt i skäl 16 och artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4, huvudregeln bör vara att information lämnas ut och att de skäl för avslag som anges i dessa bestämmelser bör tolkas restriktivt (se, bland annat, dom av den 16 december 2010, Stichting Natuur en Milieu m.fl.,
C-266/09
,
EU:C:2010:779
, punkt
, och av den 28 juli 2011, Office of Communications,
C-71/10
,
EU:C:2011:525
, punkt
).
Genom att det i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 föreskrivs att sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information inte får utgöra hinder för utlämnande av ”uppgifter om utsläpp i miljön”, möjliggörs ett konkret genomförande av denna regel och av principen om största möjliga tillgång till miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter.
Härav följer, i motsats till vad bland annat Bayer, den tyska regeringen och Europeiska kommissionen har gjort gällande, att begreppen ”utsläpp i miljön” och ”uppgifter om utsläpp i miljön” i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 inte ska tolkas restriktivt.
Det är mot bakgrund av dessa överväganden som tolkningsfrågorna ska besvaras.
– Begreppet ”utsläpp i miljön”
Vid tolkningen av begreppet ”utsläpp i miljön” i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 ska det fastställas om det ska göras åtskillnad, såsom bland annat Bayer, den tyska regeringen och kommissionen har gjort gällande, mellan detta begrepp och begreppen ”utsläpp i vattnet” och ”andra utsläpp” och om förstnämnda begrepp endast ska anses avse sådana utsläpp som omfattas av direktiv 2010/75, det vill säga utsläpp från vissa industrianläggningar som definieras i det direktivet eller om det begreppet även ska anses avse utsläpp i miljön av sådana produkter och ämnen som växtskyddsmedel eller biocidprodukter och de ämnen som dessa innehåller.
Vad för det första beträffar frågan om det görs åtskillnad mellan begreppet ”utsläpp i luften” och begreppen ”utsläpp i vattnet” och ”andra utsläpp”, framhåller domstolen att det vid första påseendet förefaller göras en sådan åtskillnad i artikel 2.1 b i direktiv 2003/4 där de faktorer som kan omfattas av begreppet ”miljöinformation” anges.
En sådan åtskillnad görs emellertid inte i Århuskonventionen där det i artikel 4.4 första stycket d endast föreskrivs att sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information inte ska hindra utlämnande av ”information om utsläpp som är av betydelse i miljöskyddshänseende”.
Såsom generaladvokaten har angett i punkt 59 i sitt förslag till avgörande är det inte heller relevant att göra åtskillnad mellan utsläpp i luften, utsläpp i vattnet och andra utsläpp mot bakgrund av syftet att säkerställa utlämnande av miljöinformation som direktiv 2003/4 eftersträvar och det skulle vara konstlat att göra en sådan åtskillnad.
Såväl utsläpp av gaser eller ämnen i atmosfären som ”andra utsläpp” eller utsläpp i vattnet, såsom utsläpp av ämnen, preparat, organismer, mikro-organismer, vibrationer, värme eller buller, särskilt i luften, vattnet och marken, kan nämligen påverka dessa olika delar av miljön.
Dessutom överlappar begreppen ”utsläpp i luften”, ”utsläpp i vattnet” och ”andra utsläpp” till stor del varandra, vilket användningen av uttrycket ”andra utsläpp” i artikel 2.1 b i samma direktiv visar. Av den bestämmelsen följer att utsläpp i luften och utsläpp i vattnet även utgör ”andra utsläpp” i miljön.
I många av unionsrättsakterna, såsom direktiv 2010/75, Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/35/EG av den 21 april 2004 om miljöansvar för att förebygga och avhjälpa miljöskador (
EUT L 143, 2004, s. 56
) och Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 166/2006 av den 18 januari 2006 om upprättande av ett europeiskt register över utsläpp och överföringar av föroreningar och om ändring av rådets direktiv 91/689/EEG och 96/61/EG (
EUT L 33, 2006, s. 1
) likställs i stor utsträckning begreppen ”utsläpp i luften”, ”andra utsläpp”, och ”utsläpp i vattnet”.
Härav följer att man vid tolkningen av begreppet ”utsläpp i miljön” i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 inte ska göra någon åtskillnad mellan detta begrepp och begreppen ”utsläpp i vattnet” och ”andra utsläpp” i miljön.
För det andra ska det fastställas om begreppet ”utsläpp i miljön” i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4, såsom Bayer, den tyska regeringen och kommissionen har gjort gällande, endast ska anses avse sådana utsläpp som omfattas av direktiv 2010/75 – det vill säga, enligt artikel 3.4 i det direktivet, direkt eller indirekt utsläpp till luft, vatten eller mark av ämnen, vibrationer, värme eller buller från punktkällor eller diffusa källor inom vissa industrianläggningar – och inte utsläpp från andra källor såsom när en produkt sprutas ut i luften eller produkten används på växter i vatten eller i marken.
I vägledningen för genomförandet av Århuskonventionen föreslås visserligen, i dess lydelse från år 2000, att begreppet ”utsläpp” ska definieras i enlighet med definitionen av det begreppet i artikel 2.5 i direktiv 96/61, vilken formulerats på exakt samma sätt i artikel 3.4 i direktiv 2010/75. I 2014 års lydelse av nämnda vägledning hänvisas till definitionen i sistnämnda bestämmelse.
Domstolen har emellertid redan tidigare slagit fast att även om vägledningen för genomförandet av Århuskonventionen kan anses utgöra ett förklarande dokument som i förekommande fall kan beaktas tillsammans med andra relevanta omständigheter vid tolkningen av konventionen, har de bedömningar som finns i denna vägledning ingen bindande verkan och de har inte den normativa innebörd som bestämmelserna i konventionen har (se bland annat, dom av den 19 december 2013, Fish Legal och Shirley,
C-279/12
,
EU:C:2013:853
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det följer varken av Århuskonventionen eller av direktiv 2003/4 att begreppet ”utsläpp i miljön” endast ska anses avse utsläpp från vissa industrianläggningar.
Vidare skulle en sådan begränsning vara oförenlig med ordalydelsen i artikel 4.4 första stycket d i den konventionen. Enligt denna bestämmelse ska nämligen information om utsläpp som har betydelse i miljöskyddshänseende lämnas ut. Information om utsläpp från andra källor än industrianläggningar, såsom utsläpp som följer av användning av växtskyddsmedel eller biocidprodukter, är lika relevant i miljöskyddshänseende som information om industriutsläpp.
Dessutom skulle en begränsning av begreppet ”utsläpp i miljön” i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 till att avse utsläpp från vissa industrianläggningar stå i strid med det syfte med direktivet som består i att det ska ges största möjliga tillgång till miljöinformation.
En sådan tolkning av nämnda begrepp kan följaktligen inte godtas.
Av det ovanstående följer att det inte ska göras någon åtskillnad mellan begreppet ”utsläpp i miljön” och begreppen ”utsläpp i vattnet” och ”andra utsläpp”. Begreppet ”utsläpp i miljön” ska inte heller begränsas till att endast avse de utsläpp som omfattas av direktiv 2010/75 och inte utsläpp av produkter och ämnen i miljön från andra källor än industrianläggningar.
Således kan begreppet ”utsläpp i miljön” i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 inte anses utesluta utsläpp i miljön av sådana produkter och ämnen som växtskyddsmedel eller biocidprodukter och de ämnen som dessa innehåller.
Begreppet i fråga måste dock begränsas till att avse endast icke hypotetiska utsläpp, det vill säga faktiska eller förutsebara utsläpp av produkten eller ämnet i fråga under normala eller realistiska användningsförhållanden.
Även om den omständigheten att en produkt släpps ut på marknaden i allmänhet inte i sig räcker för att slå fast att den produkten med nödvändighet kommer att släppas ut i miljön eller för att det ska anses att den information som rör produkten avser ”utsläpp i miljön”, gäller det inte en sådan produkt som växtskyddsmedel eller en biocidprodukt, som vid normal användning är avsedd att släppas ut i miljön, vilket är en följd av dess funktion. Förutsebara utsläpp av denna produkt i miljön är således inte hypotetiska i sistnämnda fall.
Under dessa omständigheter omfattar begreppet ”utsläpp i miljön” faktiska utsläpp i miljön som sker i samband med användningen av produkten eller ämnet i fråga, samt förutsebara utsläpp av den produkten eller det ämnet i miljön under normala eller realistiska användningsförhållanden som motsvarar de förhållanden som omfattas av motsvarande produktgodkännande som gäller i det område där produkten är avsedd att användas.
Som generaladvokaten har påpekat i punkterna 82 och 83 i sitt förslag till avgörande, omfattar det aktuella begreppet inte rent hypotetiska utsläpp. Det följer nämligen av artikel 1 i direktiv 2003/4 jämförd med artikel 2.1 i samma direktiv, att syftet med direktivet är att garantera rätt till tillgång till information som avser faktorer, såsom utsläpp, vilka påverkar eller troligtvis kommer att påverka miljön, bland annat luften, vattnet och marken. Rent hypotetiska utsläpp kan per definition inte påverka miljön.
Av det ovanstående följer att begreppet ”utsläpp i miljön” i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 ska tolkas på så sätt att det bland annat omfattar utsläpp i miljön av sådana produkter och ämnen som växtskyddsmedel eller biocidprodukter och de ämnen som dessa innehåller, förutsatt att det rör sig om faktiska eller förutsebara utsläpp under normala eller realistiska användningsförhållanden.
– Begreppet ”uppgifter om utsläpp i miljön”
Vad beträffar frågan om de olika kategorier av uppgifter som avses i punkt 50 ovan omfattas av begreppet ”uppgifter om utsläpp i miljön” i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 framhåller domstolen följande. Det ska för det första prövas huruvida detta begrepp, såsom den nederländska regeringen har gjort gällande, endast omfattar uppgifter om utsläpp av växtskyddsmedlet eller biocidprodukten i fråga – eller de ämnen som detta medel eller denna produkt innehåller – som sådana, det vill säga uppgifter om vilka slags utsläpp det är fråga om, utsläppens sammansättning, deras kvantitet samt vid vilken tidpunkt och på vilken plats utsläppen ägt rum, eller om även uppgifter om nämnda utsläpps inverkan på miljön omfattas av detta begrepp.
Domstolen framhåller i detta avseende att denna bestämmelses lydelse skiljer sig åt mellan de olika språkversionerna. Medan det i den franska språkversionen av bestämmelsen hänvisas till ”uppgifter som avser utsläpp i miljön”, används i flera andra språkversioner uttrycket ”uppgifter om utsläpp i miljön”. I den tyska språkversionen står det ”Informationen über Emissionen in die Umwelt”, i den italienska språkversionen ”informazioni sulle emissioni nell’ambiente » och i den engelska språkversionen ”information on emissions into the environment”.
Enligt domstolens fasta praxis fordrar dock behovet av en enhetlig tolkning av en unionsbestämmelse att den, i händelse av bristande överensstämmelse mellan dess språkversioner, tolkas mot bakgrund av sammanhanget i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår (se, bland annat, dom av den 15 oktober 2015, Grupo Itevelesa m.fl.,
C-168/14
,
EU:C:2015:685
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Såsom angetts i punkt 55 i förevarande dom har direktiv 2003/4 till syfte att säkerställa en principiell rätt till tillgång till sådan miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter och att säkerställa största möjliga systematiska tillgång till och spridning av miljöinformation till allmänheten. Det följer av skäl 1 i samma direktiv att sådan tillgång och spridning bland annat bidrar till en ökad medvetenhet om miljöfrågor och till ett aktivare deltagande från allmänhetens sida i beslut som rör miljön (se, bland annat, dom av den 28 juli 2011, Office of Communications,
C-71/10
,
EU:C:2011:525
, punkt
).
Allmänheten måste i detta syfte ges tillgång inte bara till uppgifter om utsläppen som sådana utan även till uppgifter om dessa utsläpps kortsiktiga och långsiktiga inverkan på miljön, såsom nämnda utsläpps inverkan på icke-målorganismer. Allmänheten har nämligen inte endast ett intresse av att få tillgång till sådana uppgifter om utsläpp i miljön som ger kännedom om de faktiska och förutsebara utsläppen i miljön utan har, såsom generaladvokaten har angett i punkt 86 i sitt förslag till avgörande, även ett intresse av att få uppgifter som gör det möjligt att förstå på vilket sätt miljön kan påverkas av utsläppen i fråga.
Härav följer att begreppet ”uppgifter om utsläpp i miljön” i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 ska tolkas så, att det inte endast omfattar uppgifter om utsläppen som sådana, det vill säga uppgifter om vilka slags utsläpp det är fråga om, utsläppens sammansättning, deras kvantitet samt vid vilken tidpunkt och på vilken plats utsläppen ägt rum, utan även omfattar uppgifter om nämnda utsläpps kortsiktiga och långsiktiga inverkan på miljön.
Domstolen ska härefter för det andra pröva om den omständigheten att uppgifterna härrör från studier som helt eller delvis utgörs av fältstudier, från laboratoriestudier eller från translokationsstudier – det vill säga studier som avser produktens eller ämnets överföring till växten – påverkar bedömningen av begreppet ”uppgifter om utsläpp i miljön” i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 och särskilt huruvida uppgifter som hämtats från laboratoriestudier kan anses omfattas av det begreppet.
Domstolen anser att studiernas form inte i sig är avgörande i detta sammanhang. Det har nämligen inte någon större betydelse om uppgifterna i fråga härrör från studier som helt eller delvis utgörs av fältstudier, från laboratoriestudier eller från translokationsstudier. Däremot ska syftet med studierna i fråga ha varit att göra en bedömning av ”utsläpp i miljön” i den mening som avses i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 – det vill säga, såsom angetts i punkterna 77 och 78 i förevarande dom, faktiska eller förutsebara utsläpp av produkten eller ämnet i fråga i miljön under omständigheter som motsvarar normala eller realistiska användningsförhållanden – eller en bedömning av utsläppens inverkan på miljön.
Begreppet ”uppgifter om utsläpp i miljön” i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 omfattar således inte uppgifter som härrör från studier som har till syfte att undersöka effekterna av användningen av en dos av produkten eller ämnet i fråga som är betydligt större än den största tillåtna dosen enligt det produktgodkännande som meddelats, vilken är den dosering som kommer att tillämpas i praktiken, eller användningen av en ännu högre koncentration av produkten eller ämnet. Sådana uppgifter hänför sig nämligen till utsläpp som inte är förutsebara under normala eller realistiska användningsförhållanden.
I motsats till vad kommissionen har anfört omfattar begreppet ”uppgifter om utsläpp i miljön” däremot studier som har till syfte att fastställa toxiciteten hos, effekterna av och andra aspekter av en produkt eller ett ämne under sämsta tänkbara realistiska förhållanden. Detsamma gäller studier som genomförts under förhållanden som i så stor utsträckning som möjligt efterliknar normala jordbruksförhållanden och verkliga förhållanden i det område där produkten eller ämnet kommer att användas.
Vad för det tredje beträffar frågan om uppgifter om resthalter i miljön som en följd av användningen av den aktuella produkten och studier som avser mätningar av spridningen av ämnet vid användning utgör ”uppgifter om utsläpp i miljön” i den mening som avses i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4, erinrar domstolen om följande. Enligt artikel 2.2 i direktiv 91/414, artikel 2.1 g i direktiv 98/8 och artikel 3.1 i förordning nr 1107/2009, utgör resthalter ämnen som, på grund av att ett växtskyddsmedel eller en biocidprodukt har använts, bland annat förekommer i eller på växter eller i miljön i övrigt, inklusive deras metaboliter och nedbrytnings- eller reaktionsprodukter.
Förekomsten av resthalter i miljön orsakas således av utsläpp i miljön av produkten i fråga eller ämnen som den innehåller. Det rör sig med andra ord om en konsekvens av utsläppen. Så är fallet inte endast såvitt avser resterna av de ämnen som sprutats ut i luften eller som på grund av produkten i fråga har hamnat på växterna, marken eller icke-målorganismer, utan även såvitt avser dessa ämnens metaboliter och nedbrytnings- eller reaktionsprodukter. Även om metaboliterna har bildats genom omvandling av ämnena i den aktuella produkten, utgör de en konsekvens av utsläppen av nämnda produkt och nämnda ämnen i miljön.
Vidare ska det framhållas att spridning utgörs av en överföring i luften av små droppar eller ånga av växtskyddsmedel eller biocidprodukter utanför det område som är avsett att omfattas av behandlingen. Det rör sig således om en konsekvens av utsläppet av nämnda produkter och ämnen i miljön.
Härav följer att uppgifter om resthalter som förekommer i miljön efter användning av den berörda produkten och studier avseende mätningar av spridningen av ämnet i samband med sådan användning omfattas av begreppet ”uppgifter om utsläpp i miljön” i artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4.
Av det ovanstående följer att begreppet ”uppgifter om utsläpp i miljön” omfattar uppgifter om slag, kvantitet, tidpunkt och plats med avseende på ”utsläpp i miljön” av växtskyddsmedel och biocidprodukter samt de ämnen som dessa medel och produkter innehåller. Förstnämnda begrepp omfattar vidare uppgifter om sådana utsläpps kortsiktiga och långsiktiga inverkan på miljön, särskilt uppgifter om resthalter som förekommer i miljön som en följd av användning av den berörda produkten, och studier avseende mätningar av spridningen av ämnet i samband med sådan användning, oberoende av om dessa uppgifter härrör från studier som helt eller delvis utgörs av fältstudier, från laboratoriestudier eller från translokationsstudier.
Det ska för övrigt understrykas att en sådan tolkning av artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4, i motsats till vad Bayer och den tyska regeringen har anfört, inte är oförenlig med artiklarna 16 och 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), vilka rör näringsfrihet och rätt till egendom, och inte heller med artikel 39.3 i TRIPs-avtalet där det föreskrivs att uppgifter som ingetts av den som ansökt om produktgodkännande av läkemedel och lantbrukskemiska produkter ska behandlas konfidentiellt. En sådan tolkning fråntar inte heller artikel 63 i förordning nr 1107/2009 dess ändamålsenliga verkan. I punkt 2 i artikel 63 anges den information vars utlämnande normalt ska anses skada bland annat skyddet för den berörda personens affärsintressen och med avseende på vilken det enligt punkt 1 i samma artikel är möjligt att begära att den ska behandlas konfidentiellt.
Vad beträffar artiklarna 16 och 17 i stadgan och artikel 39.3 i TRIPs-avtalet, erinrar domstolen om att det i artikel 52.1 i stadgan anges att utövandet av de rättigheter som erkänns i stadgan får begränsas, om begränsningarna görs genom lag och är förenliga med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter samt är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen. Dessutom är det enligt artikel 39.3 i TRIPs-avtalet möjligt att lämna ut uppgifter som ingetts av den som ansökt om produktgodkännande av läkemedel och lantbrukskemiska produkter när detta är nödvändigt för att skydda allmänheten.
Vid en avvägning mellan de rättigheter som säkerställs i artiklarna 16 och 17 i stadgan och artikel 39.3 i TRIPs-avtalet, å ena sidan, och miljöskyddsmålen och målet att säkerställa största möjliga spridning av miljöinformation till allmänheten, å andra sidan, slog unionslagstiftaren inom ramen för sitt omfattande utrymme för skönsmässig bedömning fast att det, för att kunna uppnå dessa mål, var nödvändigt att föreskriva att en ansökan om tillgång till ”uppgifter om utsläpp i miljön”, med beaktande av sådana uppgifters relevans och betydelse för miljöskyddet, inte får avslås på den grunden att ett utlämnande av de uppgifterna skulle få negativa följder för den sekretess som omfattar kommersiell eller industriell information.
Den tolkning av begreppet ”uppgifter om utsläpp i miljön” som följer av punkt 96 i förevarande dom medför inte att samtliga uppgifter i akterna avseende produktgodkännande av växtskyddsmedel eller biocidprodukter, särskilt inte samtliga uppgifter som härrör från studier som genomförts i syfte att erhålla ett sådant godkännande, omfattas av det begreppet och alltid ska lämnas ut. Endast sådana uppgifter som hänför sig till ”utsläpp i miljön” omfattas av det begreppet, vilket inte endast utesluter uppgifter som inte avser utsläpp av den berörda produkten i miljön, utan även – såsom följer av punkterna 77–80 i förevarande dom – uppgifter som rör hypotetiska utsläpp, det vill säga utsläpp som varken föreligger eller är förutsebara under omständigheter som motsvarar normala eller realistiska användningsförhållanden. Denna tolkning får således inte någon oproportionerlig inverkan på skyddet av de rättigheter som säkerställs i artiklarna 16 och 17 i stadgan och artikel 39.3 i TRIPs-avtalet.
Vad vidare beträffar artikel 63 i förordning nr 1107/2009 erinrar domstolen om att den artikeln, såsom framgår av punkt 43 i förevarande dom, inte ska påverka tillämpningen av direktiv 2003/4. Det följer således inte av den artikeln att de uppgifter som däri anges inte skulle kunna anses utgöra ”uppgifter om utsläpp i miljön” eller att uppgifterna aldrig skulle kunna lämnas ut med tillämpning av det direktivet.
Det ska dessutom framhållas att den tolkning som gjorts av det begreppet i punkt 96 i förevarande dom inte fråntar artikel 63 i nämnda förordning dess ändamålsenliga verkan. Den presumtion som fastställts i artikel 63.2 gör det möjligt för den behöriga myndigheten att slå fast att de uppgifter som ingetts av den som ansöker om ett sådant produktgodkännande som omfattas av den bestämmelsen i princip är konfidentiella och inte kan lämnas ut till allmänheten om det inte lämnats in någon ansökan om tillgång till de uppgifterna med stöd av direktiv 2003/4. Nämnda presumtion innebär även att nämnda sökande garanteras att den behöriga myndigheten, för det fall att en sådan ansökan inges, endast kan lämna ut uppgifterna om den, med avseende på varje uppgift för sig, har konstaterat att de avser utsläpp i miljön eller om något annat överordnat allmänintresse motiverar ett utlämnande.
– Slutsats
Av det ovanstående följer att den tredje–sjunde frågan och den nionde frågan ska besvaras på så sätt att artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 ska tolkas enligt följande:
—
Begreppet ”utsläpp i miljön” i nämnda bestämmelse omfattar utsläpp i miljön av sådana produkter och ämnen som växtskyddsmedel eller biocidprodukter och de ämnen som dessa innehåller, förutsatt att det rör sig om faktiska och förutsebara utsläpp under normala eller realistiska användningsförhållanden.
—
Begreppet ”uppgifter om utsläpp i miljön” i den mening som avses i nämnda bestämmelse omfattar uppgifter om art, kvantitet, tidpunkt och plats med avseende på ”utsläpp i miljön” av dessa produkter och ämnen. Förstnämnda begrepp omfattar vidare uppgifter om nämnda utsläpps kortsiktiga och långsiktiga inverkan på miljön, särskilt uppgifter om resthalter som förekommer i miljön som en följd av användning av den berörda produkten, och studier avseende mätningar av spridningen av ämnet i samband med sådan användning, oberoende av om dessa uppgifter hämtats från studier som helt eller delvis utgörs av fältstudier, från laboratoriestudier eller från translokationsstudier.
Den åttonde frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den åttonde frågan för att få klarhet i om artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 ska tolkas på så sätt att det är hela informationskällan eller endast relevanta uppgifter som kan hämtas från densamma som ska lämnas ut, när en ansökan om tillgång till information om utsläpp i miljön lämnas in.
Det följer av nämnda bestämmelse att de grunder för avslag som avses i artikel 4.2 första stycket a, d, f–h i direktiv 2003/4 inte är tillämpliga med avseende på en ansökan om tillgång till miljöinformation om ansökan avser uppgifter om utsläpp i miljön. När ett utlämnande av de begärda uppgifterna skulle ha negativa följder för något av de intressen som avses i den bestämmelsen, ska därför endast relevanta uppgifter som kan hämtas från informationskällan och som avser utsläpp i miljön lämnas ut, för det fall att det är möjligt att åtskilja dessa uppgifter från andra uppgifter i informationskällan, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva.
Av det ovanstående följer att den åttonde frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 ska tolkas på så sätt att när det inges en ansökan om tillgång till information om utsläpp i miljön och ett utlämnande av de begärda uppgifterna skulle ha negativa följder för något av de intressen som avses i artikel 4.2 första stycket a, d, f–h i direktiv 2003/4, ska endast relevanta uppgifter som kan hämtas från informationskällan och som avser utsläpp i miljön lämnas ut, för det fall att det är möjligt att åtskilja dessa uppgifter från andra uppgifter i informationskällan, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:

1)
Artikel 4.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG, ska tolkas på så sätt att den omständigheten att den som ansöker om ett godkännande av ett växtskyddsmedel eller en biocidprodukt för utsläppande på marknaden inte under förfarandet för erhållande av ett sådant godkännande begär att de uppgifter som inges inom ramen för det förfarandet ska behandlas konfidentiellt med stöd av artikel 14 i rådets direktiv 91/414/EEG av den 15 juli 1991 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden, av artikel 19 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/8/EG av den 16 februari 1998 om utsläppande av biocidprodukter på marknaden, av artiklarna 33.4 och 63 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 av den 21 oktober 2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv 79/117/EEG och 91/414/EEG, inte hindrar den behöriga myndigheten från att pröva en invändning som framställts av den som ansökt om nämnda godkännande. mot en ansökan om tillgång till dessa uppgifter som tredje man gett in med stöd av direktiv 2003/4 efter det att nämnda förfarande avslutats, och inte hindrar att myndigheten i förekommande fall avslår ansökan med tillämpning av artikel 4.2 första stycket d i samma direktiv på den grunden att ett utlämnande av de aktuella uppgifterna skulle få negativa följder för den sekretess som omfattar den kommersiella och industriella informationen.

2)
Artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 ska tolkas enligt följande:
—
Begreppet ”utsläpp i miljön” i den mening som avses i nämnda bestämmelse omfattar utsläpp i miljön av sådana produkter och ämnen som växtskyddsmedel eller biocidprodukter och de ämnen som dessa innehåller, förutsatt att det rör sig om faktiska och förutsebara utsläpp under normala eller realistiska användningsförhållanden.
—
Begreppet ”uppgifter om utsläpp i miljön” i den mening som avses i nämnda bestämmelse omfattar uppgifter om art, kvantitet, tidpunkt och plats med avseende på ”utsläpp i miljön” av växtskyddsmedel och biocidprodukter samt de ämnen som dessa medel och produkter innehåller. Förstnämnda begrepp omfattar vidare uppgifter om nämnda utsläpps kortsiktiga och långsiktiga inverkan på miljön, särskilt uppgifter om resthalter som förekommer i miljön som en följd av användning av den berörda produkten, och studier avseende mätningar av spridningen av ämnet i samband med sådan användning, oberoende av om dessa uppgifter hämtats från studier som helt eller delvis utgörs av fältstudier, från laboratoriestudier eller från translokationsstudier.

3)
Artikel 4.2 andra stycket i direktiv 2003/4 ska tolkas på så sätt att när det inges en ansökan om tillgång till information om utsläpp i miljön och ett utlämnande av de begärda uppgifterna skulle ha negativa följder för något av de intressen som avses i artikel 4.2 första stycket a, d, f–h i direktiv 2003/4, ska endast relevanta uppgifter som kan hämtas från informationskällan och som avser utsläpp i miljön lämnas ut, för det fall att det är möjligt att åtskilja dessa uppgifter från andra uppgifter i informationskällan, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: nederländska.