CELEX: 62021TJ0033
ЕФГЗ и ЕЗФРСР
Разходи, изключени от финансиране
Разходи, направени от Румъния
Национална програма за развитие на селските райони за 2007-2013 г.
Методи за изчисляване на ставките на подпомагане, свързани с подмярка „1a“ от мярка 215
Плащания за хуманно отношение към „прасета за угояване“ и „млади женски свине“
Увеличаване на наличната площ, предназначена за всяко животно, с поне 10 %
Задължение за мотивиране
Оправдани правни очаквания
Правна сигурност
Правна квалификация на фактите
Член 12, параграфи 6 и 7 от Делегиран регламент (ЕС) № 907/2014
Насоки за изчисляване на финансовите корекции в рамките на процедурите за уравняване по съответствие и финансово уравняване на сметките

С жалбата си на основание член 263 ДФЕС Румъния иска отмяна на Решение за изпълнение (ЕС) 2020/1734 на Комисията от 18 ноември 2020 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки по линия на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (
ОВ L 390, 2020 г., стр. 10
), в частта, в която с него се изключват някои разходи, направени от нея за финансовите години 2017—2019 в размер на 18717475,08 евро (наричано по-нататък „обжалваното решение“).
Обстоятелствата по спора
С Решение C(2008) 3831 от 16 юли 2008 г. Европейската комисия одобрява Националната програма за развитие на селските райони на Румъния за периода 2007—2013 г. (наричана по-нататък „НПРСР 2007—2013 г.“).
На 14 септември 2011 г. румънското Министерство на земеделието и развитието на селските райони изпраща на Комисията искане за преразглеждане на НПРСР 2007—2013 г. на основание член 6, параграф 1, буква а) от Регламент (ЕО) № 1974/2006 на Комисията от 15 декември 2006 година за определянето на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (
ОВ L 368, 2006 г., стр. 15
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 80, стр. 133). Едно от предложените изменения е въвеждането на мярка 215 — Плащания за хуманно отношение към животните (наричана по-нататък „мярка 215“). Въз основа на тази мярка са предвидени компенсаторни плащания за пропуснатите доходи и допълнителните разходи, направени от земеделските производители птицевъди и свиневъди, които в съответствие с НПРСР 2007—2013 г. доброволно са поели прилагането на определени стандарти в областта на хуманното отношение към животните. Помощта се отпуска в рамките на многогодишни задължения, поети от земеделските производители за минимален срок от пет години.
С писмо ARES (2011) 1344895 от 13 декември 2011 г. Комисията посочва на Румъния, че е получила и анализира предложението за изменение на НПРСР 2007—2013 г. Тя уточнява, че в този случай предложението за изменение не е приемливо, и иска пояснения. Що се отнася по-специално до мярка 215, Комисията се позовава в частност на методите за изчисляване на ставките на подпомагане, свързани с мярка 215, като иска корекции.
На 22 март 2012 г. румънските власти въвеждат в системата за управление на фондовете на Съюза SFC2007 преразгледаните методи за изчисляване.
С писмо ARES(2012) 411175 от 4 април 2012 г. Комисията дава съгласието си за седмото изменение на НПРСР 2007—2013 г., включително за мярка 215. Съгласно това писмо „[с]лужбите на Комисията са анализирали предложените изменения“ и са счели, че тези „изменения […] са съобразени със съответните разпоредби на Регламент [(ЕО)] № 1698/2005 [на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (
ОВ L 277, 2005 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 66, стр. 101)] и на Регламент № 1974/2006“ и че „[в] следствие на това предложенията се приемат“.
С Решение за изпълнение C(2012) 3529 final на Комисията от 25 май 2012 г. НПРСР 2007—2013 г. е изменена и е въведена мярка 215.
От 18 до 29 май 2015 г. Европейската сметна палата извършва одит в Румъния и установява грешки във връзка с плащанията, извършени по мярка 215. Съгласно предварителните ѝ констатации, съобщени на румънските власти на 18 септември 2015 г., са открити грешки в метода за изчисляване на компенсаторните плащания за различните подмерки по мярка 215. Тези грешки довели до предоставяне на свръхкомпенсация на земеделските производители и следователно до нарушение на член 40 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (
ОВ L 277, 2005 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 66, стр. 101). Подмерките по мярка 215 — предмет на констатациите на Сметната палата, включват подмярка „1a“: „прасета за угояване“, „млади женски свине“ и „свине майки“ — Увеличаване на наличната площ, предназначена за всяко животно, с поне 10 % (само относно „прасета за угояване“ и „млади женски свине“) (наричана по-нататък „спорната подмярка“).
С писмо № 493 от 7 януари 2016 г. и с писмо E7324 от 24 март 2016 г. румънските власти искат подкрепа от страна на Комисията за намиране на решение и посочват, че НПРСР 2007—2013 г. вече не може да бъде изменена към момента на констатациите на Сметната палата, а именно 18 септември 2015 г.
С писмото си от 25 януари 2016 г. Сметната палата приема по-специално, че разходите, свързани със спорната подмярка, са недопустими, тъй като приложеният метод за изчисляване на ставките на подпомагане е неправилен.
След като анализира констатациите на Сметната палата и отговорите на румънските власти, Комисията решава да започне първи административен одит под номер RD 2/2016/031/RO във връзка с мярка 215, отнасяща се до хуманното отношение към животните в Румъния за финансовите години 2014—2016 (наричан по-нататък „първият одит“).
С писмо ARES(2016) 1403661 от 21 март 2016 г. Комисията приема, че плащанията, свързани по-специално със спорната подмярка, съдържат системни грешки и не съответстват на член 40, параграф 3 от Регламент № 1698/2005. Тя иска от румънските власти да предоставят повече информация по-специално за тази подмярка. Всъщност въз основа на информацията, с която тя разполага, основна проверка, изглежда, липсва и плащанията по посочената подмярка, изглежда, се характеризират с много нередности, които могат да направят съответните разходи недопустими за финансиране от Съюза.
С писмо ARES(2017) 1331659 от 14 март 2017 г. Комисията иска от румънските власти да извършат ново изчисление на ставките на плащане и предлага прилагането на финансова корекция за финансовите години 2014—2016. По-точно тя предлага по-специално прилагането на фиксирана финансова корекция от 25 % на разходите във връзка с компенсаторните плащания, извършени от румънската акредитирана агенция по спорната подмярка, и на еднократно изчислени корекции за разходите, направени в рамките на подмерките, различни от спорната подмярка.
Румънските власти инициират помирителна процедура под номер 17/RO/796 (наричана по-нататък „процедурата 17/RO/796“) за сумата от 28087745,37 евро, отнасяща се до плащанията, извършени в рамките на спорната подмярка през финансовите години 2014—2016.
В своя доклад, представен в рамките на процедура 17/RO/796, включен в писмото му ARES(2017) 4685136 от 26 септември 2017 г., помирителният орган стига до извода, че фиксирана корекция от 25 % е необоснована по-специално поради това че обстоятелствата по случая не позволяват да се приеме, че липсва основна проверка (вж. т. 12 по-горе), и изразява съмнения по отношение на прилагането на корекция за периода, предшестващ датата на съобщаването на предварителните констатации от извършения от Сметната палата одит.
В окончателното си становище, съдържащо се в писмо ARES(2018) 1348956 от 12 март 2018 г. и в обобщения доклад ARES (2018) 2487854 от 16 май 2018 г., Комисията по-специално поддържа заключението си, че плащанията, извършени по спорната подмярка, нарушават член 40, параграф 3 от Регламент № 1698/2005.
На 13 юни 2018 г. Комисията приема Решение за изпълнение (ЕС) 2018/873 за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки по линия на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (
ОВ L 152, 2018 г., стр. 29
). С това решение Комисията по-специално прилага по отношение на Румъния фиксирана финансова корекция от 25 %, съответстваща на сумата от 13184846,61 евро за финансовите 2015 г. и 2016 г. поради завишаване на размера на плащанията, извършени от румънската акредитирана агенция по спорната подмярка, която е част от интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК) в рамките на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР).
Румъния подава жалба за частична отмяна на Решение за изпълнение 2018/873. Тази жалба е отхвърлена като недопустима поради просрочие с определение от 30 април 2019 г., Румъния/Комисия (
T‑530/18
,
EU:T:2019:269
). Жалбата, подадена от Румъния срещу посоченото определение, е отхвърлена с решение от 10 септември 2020 г., Румъния/Комисия (
C‑498/19 P
, непубликувано,
EU:C:2020:686
).
След приключването на финансовата 2016 г. Комисията извършва нов одит с референтен номер RD 2/2018/031/RO, който се отнася до финансовите години 2017—2019 (наричан по-нататък „вторият одит“). Тъй като счита, че румънските власти са нарушили член 40, параграф 3 от Регламент № 1698/2005, Комисията предлага по-специално да се изключи от финансиране от ЕЗФРСР сумата от 18717475,08 евро, съответстваща на фиксирана финансова корекция от 25 % на разходите, направени по спорната подмярка от НПРСР 2007—2013 г. Що се отнася до тази подмярка, предвиждаща компенсаторни плащания за животновъдите, които отглеждат „прасета за угояване“, със ставка на подпомагане в размер на 41,40 евро за животинска единица (ЖЕ), „млади женски свине“ със ставка на подпомагане в размер на 165 евро на ЖЕ и „свине майки“ със ставка на подпомагане в размер на 23,30 евро на ЖЕ, Комисията отбелязва същите грешки като при първия одит. По-конкретно, според Комисията ставките на плащане за категориите „прасета за угояване“ и „млади женски свине“ са завишени, тъй като икономиите от фураж не отчитат реалното увеличение на телесното тегло на животните и първоначалната входна цена на неотгледаните животни не е била приспадната. Следователно съгласно член 41, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (
ОВ L 347, 2013 г., стр. 549
) Комисията систематично спира 25 % от всички суми, претендирани от румънските власти за спорната подмярка.
С писмо № 545 от 9 юли 2018 г. румънските власти предоставят допълнителна информация по-специално относно използваните процедури за извършване на компенсаторните плащания в рамките на мярка 215 и отново уведомяват Комисията за обективната невъзможност да изменят НПРСР 2007—2013 г. Посочените органи също информират Комисията, че бенефициерите, получили компенсаторни плащания, които са по-ниски от предвидените в ангажиментите, поети по мярка 215 от НПРСР 2007—2013 г., са подали жалби пред националните съдилища.
С писмо ARES(2018) 638947 от 12 декември 2018 г. Комисията иска разяснения от румънските власти и им изпраща протокол от двустранна среща от 20 ноември 2018 г. Румънските власти отговарят с писмо № 241040 от 8 януари 2019 г. и с писмо № 133 от 12 февруари 2019 г., с които искат по-специално разяснения относно начина за преразглеждане на НПРСР 2007—2013 г., с довода че според тях за промяната на свързаните със спорната подмярка ставки на плащане е необходимо да се измени посочената програма и че срокът за това е бил пропуснат към момента на съобщаването на констатациите на Сметната палата.
С писмо ARES(2019) 1368242 от 28 февруари 2019 г. Комисията посочва, че НПРСР 2007—2013 г. вече не може да бъде предмет на преразглеждане, но по принцип би могла да приеме, че измененията на размера на плащанията, свързани с мярка 215, ще бъдат отразени в изменение на Националната програма за развитие на селските райони за периода 2014—2020 г.
След обсъждане и обмен на информация между румънските власти и Комисията, с писмо ARES(2019) 5096803 от 5 август 2019 г. последната уведомява Румъния за предложението си да изключи от финансиране от страна на Съюза сумата от 18717475,08 евро, представляваща фиксирана корекция от 25 % на разходите, направени във връзка със спорната подмярка за финансовите години 2017—2019. В посоченото писмо Комисията уточнява, че в съответствие с член 12, параграф 7, буква в) от Делегиран регламент (ЕС) № 907/2014 от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент № 1306/2013 във връзка с разплащателните агенции и други органи, финансовото управление, уравняването на сметки, обезпеченията и използването на еврото (
ОВ L 255, 2014 г., стр. 18
) съществува повишен риск от загуби за бюджета на Съюза, тъй като разумно може да се предположи, че възможността безнаказано да се представят нередовни искания, може да доведе до изключително голяма финансова вреда за бюджета на Съюза. Според Комисията Румъния е допуснала „много нередности“ по смисъла на точка 3.2.5 от Насоките за изчисляване на финансовите корекции в рамките на процедурите за уравняване по съответствие и финансово уравняване на сметките, съдържащи се в Съобщение C(2015) 3675 final на Комисията от 8 юни 2015 г. (наричани по-нататък „Насоките за изчисляване на финансовите корекции“), които обосновават прилагането на ставка на корекция, равна на 25 %.
С писмо № 662 от 11 септември 2019 г. румънските власти посочват, че предложеното от Комисията разрешение, посочено в точка 22 по-горе, е неприложимо. Поради това те отново инициират помирителна процедура с референтен номер 19/RO/856 по отношение на сумата от 18717475,08 евро (наричана по-нататък „процедурата 19/RO/856“).
В доклада си, представен в рамките на процедурата 19/RO/856, съдържащ се в неговото писмо ARES(2019) 7587324 от 10 декември 2019 г., помирителният орган констатира, че не е възможно помирение, и по-специално посочва, че не е убеден, че възприетите по разглежданата преписка обстоятелства попадат в обхвата на понятието „нередност“ по смисъла на Насоките за изчисляване на финансовите корекции (вж. т. 23 по-горе).
С писмо ARES(2020) 2031991 от 14 април 2020 г., съдържащо окончателното ѝ становище, и с обобщения доклад ARES(2020) 5780976 от 22 октомври 2020 г. Комисията стига до извода, че плащанията, извършени в рамките на спорната подмярка, нарушават член 40, параграф 3 от Регламент № 1698/2005. Така тя посочва, че сумата от 18717475,08 евро, съответстваща на 25 % от разходите, свързани с посочената подмярка, трябва да бъде изключена от финансирането от Съюза.
На 18 ноември 2020 г. Комисията приема обжалваното решение, и в частност прилага по отношение на Румъния фиксирана финансова корекция, по силата на която 25 % от разходите, направени от румънската акредитирана разплащателна агенция и декларирани в рамките на ЕЗФРСР в размер на 18717475,08 евро, са изключени поради завишаване на размера на извършените компенсаторни плащания по спорната подмярка за финансовите години 2017—2019.
Искания на страните
Румъния моли Общия съд:
–
да отмени обжалваното решение в частта, в която с него се изключват разходите, направени от румънската акредитирана разплащателна агенция по ЕЗФРСР в приложение на спорната подмярка за финансовите години 2017—2019, в размер на 18717475,08 евро,
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията моли Общия съд:
–
да отхвърли жалбата,
–
да осъди Румъния да заплати съдебните разноски.
От правна страна
Румъния изтъква по същество две основания в подкрепа на жалбата си. Първото основание е изведено от неправилно упражняване на компетентността на Комисията да изключи някои разходи от финансирането от Съюза на основание член 52 от Регламент № 1306/2013 и съдържа шест оплаквания. Второто основание е изведено от нарушение на задължението за мотивиране.
Най-напред следва да се разгледа второто основание.
Освен това е важно да се отбележи, че в рамките на второто основание Румъния също твърди, че Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото. Тъй като същият довод е изтъкнат и в рамките на третото оплакване от първото основание, следва да му се даде отговор при разглеждането на това основание и на съответното оплакване.
По второто основание — неизпълнение на задължението за мотивиране
Румъния изтъква, че Комисията не обяснява причините, поради които е изключила общо сумата от 18717475,08 евро от финансирането на някои разходи, направени в рамките на ЕЗФРСР за финансовите години 2017—2019.
Според Румъния Комисията не е изяснила в достатъчна степен защо дадена методология за изчисляване, за която се твърди, че е неправилна, представлява положение, обхванато от хипотезите, предвидени в член 12, параграфи 6 и 7 от Делегиран регламент № 907/2014, а именно нередност по смисъла на Насоките за изчисляване на финансовите корекции. Освен това Комисията не се позовала на хипотезата на небрежност в борбата с неправомерните практики или злоупотреби, за да обоснове прилагането на фиксирана корекция от 25 % на разходите, и освен това не обосновала променливата си позиция относно правната квалификация на предполагаемо неправилната методология за изчисляване (вж. т. 12, 15, 23 и 25 по-горе). Промяната на терминологията, използвана от Комисията, за да обоснове прилагането на фиксирана корекция, затруднила усилията, положени от румънските власти за разбиране на мотивите, на които се основава обжалваното решение.
Комисията оспорва доводите на Румъния.
Трябва да се припомни, че предвиденото в член 296 ДФЕС задължение за мотивиране представлява съществено процесуално изискване, което трябва да се разграничава от въпроса за обосноваността на мотивите, тъй като той се отнася до законосъобразността по същество на спорния акт. От тази гледна точка мотивите трябва да са съобразени с естеството на съответния акт и трябва по ясен и недвусмислен начин да излагат съображенията на институцията, която издава акта, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетата мярка, а на компетентната юрисдикция — да упражни своя контрол (вж. решение от 16 февруари 2017 г., Румъния/Комисия,
Т‑145/15
,
EU:Т:2017:86
, т.
и цитираната съдебна практика).
По-конкретно, задължението за мотивиране на увреждащ акт, което е следствие от принципа на зачитане на правото на защита, има за цел, от една страна, да предостави на заинтересованото лице достатъчно данни, за да установи дали актът е обоснован или евентуално страда от порок, който позволява да се оспори валидността му пред съда на Съюза, и от друга страна, да позволи на последния да упражни контрол за законосъобразността на този акт (вж. решение от 16 февруари 2017 г., Румъния/Комисия,
T‑145/15
,
EU:T:2017:86
, т.
и цитираната съдебна практика).
Не може обаче да се изисква в мотивите да се уточняват всички относими фактически и правни обстоятелства. Всъщност въпросът дали мотивите на дадено решение съответстват на припомнените в точки 36 и 37 по-горе изисквания, следва да се преценява с оглед не само на текста, но и на контекста, както и на съвкупността от правни норми, уреждащи съответната материя (вж. решение от 16 февруари 2017 г., Румъния/Комисия,
T‑145/15
,
EU:T:2017:86
, т.
и цитираната съдебна практика.
Освен това, когато е прието в добре познат на заинтересованото лице контекст, решението може да бъде мотивирано накратко (решение от 12 май 2011 г., Région Nord-Pas-de-Calais и Communauté d’agglomération du Douaisis/Комисия,
T‑267/08 и T‑279/08
,
EU:T:2011:209
, т.
; в този смисъл вж. също решение от 30 септември 2003 г., Германия/Комисия,
C‑301/96
,
EU:C:2003:509
, т.
и
).
Следва също да се припомни, че в особения контекст на изготвянето на решенията, отнасящи се до уравняването на сметките, мотивите на съответното решение трябва да се считат за достатъчни, ако държавата — адресат на решението, е участвала непосредствено в процеса на изготвяне на това решение и е била запозната с причините, поради които Комисията е приела, че не е длъжна да остави спорната сума в тежест на земеделските фондове (вж. в този смисъл решение от 9 септември 2004 г., Гърция/Комисия,
C‑332/01
,
EU:C:2004:496
, т.
и цитираната съдебна практика).
С оглед на цитираната в точки 36—40 по-горе съдебна практика следва да се провери дали Комисията е обяснила в достатъчна степен причините, поради които е приела, че са налице обстоятелствата, посочени в член 12, параграфи 6 и 7 от Делегиран регламент № 907/2014 и в точка 3.2.5 от Насоките за изчисляване на финансовите корекции, сочещи към установени сериозни пропуски, които предполагат и по-висок риск от загуба за сметка на бюджета на Съюза, и за които посочените разпоредби предвиждат прилагането на фиксирана ставка на корекцията, равна на 25 %.
В това отношение, на първо място, следва да се отбележи, че Решение за изпълнение 2018/873 и административният диалог, проведен преди приемането на обжалваното решение, са част от контекста, в който се вписва посоченото решение, и поради това съгласно цитираната в точка 40 по-горе съдебна практика могат да бъдат взети предвид, за да се прецени дали то е достатъчно мотивирано. Впрочем в контекста на втория одит самата Комисия многократно се позовава на първия одит, като изтъква, че основните обстоятелства вече са били обсъдени и решени и че тя е използвала първия одит, за да допълни отговорите си на посочените от румънските власти обстоятелства.
На второ място, в приложение на цитираната в точка 40 по-горе съдебна практика следва да се вземе предвид официалният обмен на информация между Комисията и румънските власти с оглед на приемането на обжалваното решение, тъй като съдържа резюме на основните обсъдени в хода на процедурата въпроси и също така е част от контекста, в който се вписва посоченото решение. Този обмен включва писмото относно констатациите от 8 май 2018 г., на което Румъния отговаря с писмото от 9 юли 2018 г., двустранната среща от 20 ноември 2018 г., протоколът от която е изпратен на Румъния с писмото от 12 декември 2018 г., на което Румъния също отговаря на 8 януари 2019 г., помирителното писмо от 5 август 2019 г., окончателното становище, съдържащо се в писмото от 14 април 2020 г., и обобщения доклад, отнасящ се до обжалваното решение.
От споменатите в точки 42 и 43 по-горе документи е видно, че Комисията е посочила на румънските власти, че приложените ставки на плащане във връзка със спорната подмярка, са прекалено високи. По-конкретно, в посочените документи Комисията изтъква, че методът за изчисляване, използван от Румъния за определяне на ставките на плащане, не отчита при изчисляването на икономиите от фураж реалното увеличение на теглото на животните, а именно това, че животните от 30 стават 103 килограма (кг), преди да бъдат доставени. Освен това Комисията също посочва на румънските власти, че при прилагане на посочения метод за изчисляване на ставката на компенсаторно подпомагане не се извършва никакво приспадане от първоначалната входна цена на незакупените животни. Според Комисията при изчисляването на размера на компенсаторната ставка, която покрива допълнителните разходи и пропуснатите доходи по спорната подмярка, следвало да се приспадне цената на животните, които повече не били закупувани поради доброволно поетите задължения от свиневъдите да увеличат с 10 % наличната площ за всяко животно.
Комисията приема, че неотчитането на реалното увеличение на теглото на животните при изчисляването на икономиите от фураж и неприспадането на първоначалната входна цена на животните за определянето на ставките на подпомагане противоречат на разпоредбите на член 40, параграф 3 от Регламент № 1698/2005, съгласно който плащанията за хуманно отношение към животните покриват допълнителните разходи и пропуснатите доходи, произтичащи от поетото задължение. Следваната от Комисията обосновка, е да приеме, че определена част от всички компенсаторни плащания, извършени по спорната подмярка, не може да се финансира от бюджета на Съюза поради систематичното използване на завишени ставки за изчисляване на посочените плащания. Следователно с оглед на защитата на земеделските фондове Комисията систематично спира 25 % от всички суми, поискани от румънските власти за спорната подмярка, след което прилага фиксирана корекция от 25 % на разходите, свързани с посочената подмярка.
Румъния оспорва наличието на достатъчно дадени от Комисията обяснения, за да обоснове прилагането на фиксирана корекция от 25 %, и приема като пречка за разбирането на посочената корекция промяната в терминологията, използвана за квалифицирането на твърдяната грешка във връзка с метода за изчисляване на предвидените в спорната подмярка ставки на подпомагане.
В това отношение е важно да се припомни, че критериите и методологията за прилагане на корекциите в рамките на член 52, параграф 1 от Регламент № 1306/2013 са предвидени в член 12 от Делегиран регламент № 907/2014. От член 12, параграф 6 от този делегиран регламент следва, че ако сумите, които трябва да бъдат изключени от финансиране от Съюза, не могат да се установят чрез изчислението или екстраполирането, посочени в член 12, параграфи 2 и 3 от този регламент, Комисията прилага подходящи фиксирани корекции, като надлежно отчита естеството и тежестта на нарушението и своята оценка на риска от финансовата вреда, причинена на Съюза. Съгласно член 12, параграф 7 от същия делегиран регламент при определянето на нивото на фиксираните корекции Комисията по-специално взема под внимание обстоятелствата, сочещи към по-сериозни пропуски, които предполагат и по-висок риск от загуба за сметка на бюджета на Съюза. Сред тези обстоятелства в член 12, параграф 7, буква в) от посочения делегиран регламент се споменава неприлагането от държавата членка на контролна система или сериозни пропуски в нейното действие и за наличието на доказателства за „много нередности и небрежност в борбата с неправомерните практики или злоупотреби“.
В Насоките за изчисляване на финансовите корекции Комисията излага общите принципи и равнището на фиксираната корекция, която тя може да предложи съгласно член 52, параграф 1 от Регламент № 1306/2013 и член 12, параграфи 6 и 7 от Делегиран регламент № 907/2014. В точка 3.2.5. от споменатите насоки се посочва, че „[ако] е установено, че държавата членка не прилага контролна система или че са налице сериозни пропуски в нейното действие, както и [ако] има доказателства за много нередности и небрежност в борбата с неправомерните практики или злоупотреби […] е оправдано прилагането на корекция от 25 %, тъй като с разумна увереност може да се очаква, че възможността безнаказано да се представят нередовни искания ще доведе до изключително голяма финансова вреда за бюджета на Съюза“.
В окончателното си становище и в обобщения доклад, които са изготвени в рамките на втория одит и с които Румъния е запозната, Комисията уточнява, че според нея в случая нередностите произтичат от обстоятелството, че румънските власти систематично са използвали неправилна методология за изчисляване за определянето на ставките на плащане за спорната подмярка, а не от прилагането на тази мярка по отношение на всеки получател в замяна на поетите от последния задължения. В споменатите документи Комисията посочва, че въз основа на наличната информация в системата за управление и контрол на спорната подмярка в Румъния, изглежда, има сериозни пропуски и че съществуват индиции за много нередности, водещи до системно свръхкомпенсиране на земеделските производители. Тъй като румънските власти не са представили изчисление на риска за земеделските фондове, но все пак са посочили изложената на риск популация, Комисията счита, че прилагането на корекция от поне 25 % е в съответствие с член 12, параграф 7, буква в) от Делегиран регламент № 907/2004 и с Насоките за изчисляване на финансовите корекции и покрива разходите, направени за финансовите години 2017—2019 (от 16 октомври 2016 г. до 31 декември 2018 г.).
В документите, посочени в точка 49 по-горе, Комисията подчертава, че Сметната палата е изчислила свръхкомпенсиране от 38,41 % и че за сметка на това е предложила по-ниска ставка на корекция, за да се отчетат някои доводи, представени от румънските власти, които действително можело да доведат до по-малък риск от свръхкомпенсиране, но които не можело да бъдат изразени количествено чрез чисто математически средства. Всъщност румънските власти са поискали да се вземат предвид технологията за хранене ad libitum (по желание), увеличаването на средното тегло за клане през последните години и увеличаването на фиксираните разходи за останалите животни. Тъй като румънските власти не са представили ново изчисление на ставките на плащане, Комисията приема, че фиксираната ставка от 25 % е най-добрата оценка на риска за земеделските фондове, която може да се извърши с пропорционални усилия.
Посочването в подготвителните документи за приемането на обжалваното решение, посочени в точка 49 по-горе, на наличието на „много нередности“ и „небрежност в борбата с неправомерните практики или злоупотреби“, за да се обоснове прилагането на фиксирана корекция от 25 %, представлява достатъчно мотивиране, за да позволи на румънските власти да разберат прилагането на спомената финансова корекция. Именно заключението за систематичния характер на свръхкомпенсирането, засягащо всички извършени компенсаторни плащания по спорната подмярка, е накарало Комисията да приеме, че става въпрос за много нередности, и да приеме, че при липсата на точно изчисление на посоченото свръхкомпенсиране, предоставено от румънските власти, 25 % от разходваните по спорната подмярка суми трябва да бъдат изключени от финансиране от Съюза съгласно член 52 от Регламент № 1306/2013, член 12 от Делегиран регламент № 907/2014 и Насоките за изчисляване на финансовите корекции.
Освен това е важно да се отбележи, че румънските власти са упражнили възможността, с която са разполагали, да изразят становище по установените слабости. Впрочем част от доводите им е накарала Комисията да приеме, че не е липсвала основна проверка, а по-скоро е имало много нередности (вж. т. 12, 15, 23 и 25 по-горе). От посочения в точка 43 по-горе обмен следва също, че спорните въпроси по настоящото дело са били изложени и разисквани пред помирителния орган, който освен това подкрепя позицията на Румъния. Поради това твърдението, че Комисията не е обяснила причините, поради които е изключила общата сума от 18717475,08 евро от финансирането на някои разходи, направени в рамките на ЕЗФРСР за финансовите години 2017—2019, трябва да се отхвърли. Всъщност Комисията подробно определя всеки от документите, предмет на този обмен, като неразделна част от обобщения доклад и обяснява надлежно причините за изключването на посочената сума от финансиране от Съюза.
Освен това в рамките на третото оплакване от първото основание Румъния оспорва по същество мотивите, обосновали прилагането на фиксирана корекция, като поддържа, че правната квалификация на метода за изчисляване на свързаните със спорната подмярка компенсаторни плащания като „много нередности“, използвана от Комисията за обосноваване на прилагането на фиксирана корекция, е неправилна. Това обстоятелство показва, че Румъния е била в състояние да разбере мотивите на решението на Комисията да приложи фиксирана корекция от 25 %.
Следователно трябва да се заключи, че Комисията е изложила достатъчно мотиви, за да позволи на Румъния да разбере причините за прилагането на фиксирана финансова корекция и да оспори основателността ѝ, както и да позволи на Общия съд да упражни контрола си за законосъобразност.
Този извод не се поставя под съмнение от довода, че като е затвърдила неправилния подход, следван по време на административния диалог, проведен при приемането на Решение за изпълнение 2018/873, а именно да се приеме, че твърденият неправилен метод на изчисление е трябвало да се квалифицира като „липса на основна проверка“, Комисията възпрепятствала усилията на румънските власти да разберат мотивите, на които се основава обжалваното решение.
В това отношение се налага изводът, че макар в обобщения доклад от 22 октомври 2020 г. да твърди, че в системата за управление и контрол на мярката за хуманно отношение към животните е имало сериозни пропуски, Комисията вече не се позовава, както в обобщения доклад от 16 май 2018 г., на липсата на „основна проверка“ или на недостатък на „основна проверка“, а само на „много нередности“, водещи до системно свръхкомпенсиране на земеделските производители. В обобщения доклад от 22 октомври 2020 г. Комисията уточнява, че в случая нередността произтича от системното прилагане на прекалено високи ставки на плащане и от възможността безнаказано да се представят нередовни искания, които водят до изключително голяма финансова вреда за бюджета на Съюза. Освен това, запитана в съдебното заседание, Комисията уточнява, че според нея небрежността на румънските власти в борбата с неправомерните практики станала„сериозна“, тъй като последните продължили да прилагат същия метод за изчисляване на ставките на плащане във връзка със спорната подмярка след констатациите на Сметната палата, че посоченият метод води до свръхкомпенсиране на получателите на помощта.
В този смисъл е вярно, че в сравнение с Решение за изпълнение 2018/873 Комисията променя терминологията за квалифициране на използването на метода за изчисляване на ставките на плащане във връзка със спорната подмярка, който тя счита за неправилен, и че вместо да посочва „липсата на основна проверка“, тя набляга на наличието на „много нередности и небрежност в борбата с неправомерните практики“, за да обоснове прилагането на фиксирана финансова корекция от 25 %. Румъния обаче не може да поддържа, че промяната на използваната от Комисията терминология е затруднила усилията, положени от румънските власти за разбиране на мотивите, на които се основава обжалваното решение.
Всъщност, както бе посочено в точка 53 по-горе, в рамките на третото оплакване от първото основание Румъния е имала възможност да оспори основателността на следвания от Комисията подход, накарал я да приеме, че прилагането на твърдения неправилен метод за изчисляване на ставките на плащане по спорната подмярка трябва да се квалифицира като „много нередности и небрежност в борбата с неправомерните практики или злоупотреби“ и обосновава прилагането на фиксирана корекция в съответствие с член 12, параграф 7, буква в) от Делегиран регламент № 907/2014 във връзка с Насоките за изчисляване на финансовите корекции.
Въпросът дали правната квалификация като „много нередности“ е правилна и обосновава прилагането на фиксирана корекция от 25 % с оглед на Насоките за изчисляване на финансовите корекции, обаче не е свързан с непълнота на мотивите, а с тяхната обоснованост и следователно ще бъде разгледан в рамките на анализа на третото оплакване от първото основание, с което се изтъква именно неправилност от правна страна на посочената квалификация.
Изводът, изложен в точка 54 по-горе, не може да се постави под въпрос и от довода на Румъния, че Комисията излага непоследователни твърдения, като се има предвид, че в писмената защита тя поддържа, от една страна, че в обжалваното решение и в подготвителните документи по втория одит се споменава наличието на „много нередности“ и „небрежност в борбата с неправомерните практики или злоупотреби“ и от друга страна, че в рамките на втория одит и в окончателното си становище тя вече не споменава нередности по смисъла на Насоките за изчисляване на финансовите корекции.
Всъщност тази твърдяна несъгласуваност на писмената защита не е пречка за възможността за разбиране въз основа на документите, посочени в точка 49 по-горе, на мотивите за фиксираната корекция. Последната е приложена, тъй като според Комисията в системата за управление и контрол на спорната подмярка в Румъния, изглежда, има сериозни нередности, в смисъл че съществуват индиции за много нередности, водещи до системно свръхкомпенсиране на земеделските производители. Както това бе потвърдено в съдебното заседание, според Комисията, от една страна, рискът за земеделските фондове е бил висок и от друга страна, предоставената от румънските власти информация не е позволявала да се направи точно изчисление на посочения риск. Следователно Комисията е приложила фиксирана корекция от 25 % на основание член 12, параграфи 6 и 7 от Делегиран регламент № 907/2014 във връзка с Насоките за изчисляване на финансовите корекции, всички посочващи понятието „нередност“.
С оглед на гореизложеното второто основание следва да се отхвърли, доколкото с него се изтъква недостатъчната мотивираност на прилагането в обжалваното решение на фиксирана корекция от 25 % на разходите, направени от Румъния по спорната подмярка.
По първото основание, изведено от твърдението, че Комисията е упражнила неправилно правомощието си да изключи някои суми от финансиране от страна на Съюза на основание член 52 от Регламент № 1306/2013
Първото основание — неподходящо упражняване на правомощията на Комисията в нарушение на член 52 от Регламент № 1306/2013, съдържа шест оплаквания.
Първо, Румъния изтъква, че Комисията трябва да поеме отговорността си, в случай че спорната подмярка, съдържаща се в НПРСР 2007—2013 г., която последната е одобрила, се окаже в противоречие с член 40, параграф 3 от Регламент № 1698/2005. Всеки друг подход противоречал на членове 76—78 от Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета от 25 юни 2002 година относно Финансовия регламент, приложим за общия бюджет на Европейските общности (
ОВ L 248, 2002 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 198). Второ, Комисията неправилно приела, че Румъния е извършила свръхкомпенсация на получателите на помощта в нарушение на член 40, параграф 3 от Регламент № 1698/2005. Трето, Комисията приложила неправилно член 12, параграфи 6 и 7 от Делегиран регламент № 907/2014, както и Насоките за изчисляване на финансовите корекции. Четвърто, Комисията не спазила принципа на защита на оправданите правни очаквания. Пето, Комисията нарушила принципа на правна сигурност. Шесто, Комисията не спазила принципа на добра администрация.
Най-напред следва да се разгледат заедно четвъртото и петото оплакване от първото основание, които са тясно свързани и основани на едни и същи фактически обстоятелства.
По четвъртото и петото оплакване от първото основание, изведени, едното — от нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания, а другото — от принципа на правна сигурност
Румъния изтъква, че при приемането на обжалваното решение Комисията не е спазила принципите на защита на оправданите правни очаквания и на правна сигурност. По-конкретно, от една страна, писмото на Комисията от 4 април 2012 г. (вж. т. 6 по-горе) и приемането от последната на седмото изменение на НПРСР 2007—2013 г. с Решение C(2012) 3529 final от 25 май 2012 г. (вж. т. 7 по-горе) породили у румънските органи и у съответните получатели оправдани правни очаквания по отношение на обстоятелството, че поетите ангажименти за финансиране на спорната подмярка ще бъдат спазени. Тези очаквания неправилно не били взети предвид при приемането на обжалваното решение. От друга страна, различните становища и закъснялата реакция на Комисията в рамките на създадено от самата нея положение накърнили принципа на правна сигурност и направили невъзможно прилагането на подходящи мерки от страна на румънските власти.
Комисията оспорва доводите на Румъния. Според Комисията, най-напред, нейното одобрение на седмото изменение на НПРСР 2007—2013 г. е извършено въз основа на невярна информация. В този смисъл писмото от 4 април 2012 г. (вж. т. 6 по-горе) не съдържало точни, безусловни и непротиворечиви уверения от естество да породят оправдани правни очаквания, че предвидените в спорната подмярка ставки на плащане ще продължат да се прилагат. Като не въвела клауза за преразглеждане в договорите си със съответните получатели, Румъния била отговорна за техните очаквания. По-нататък, не било допуснато нарушение на принципа на правната сигурност от нея, която освен това не известила прекалено късно румънските власти за възможно разрешение за избягване на свръхкомпенсирането на съответните получатели. Накрая, тезата на Румъния, че НПРСР 2007—2013 г. и ставките на плащане, установени въз основа на одобрения метод, трябвало да бъдат строго спазвани до изменението им, била неправилна. Член 19 от Регламент № 1698/2005 във връзка с член 6, параграф 1, буква в) и член 9, параграф 3 от Регламент № 1974/2006 се отнасял само до преразглеждането и изменението на националните програми за развитие на селските райони и не засягал правилата относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и задълженията на Комисията по отношение на плащанията, извършени в нарушение на тези правила.
В самото начало е важно да се припомни, че принципът на правна сигурност, който е част от общите принципи на правото на Съюза, изисква действието на правните норми да е ясно, точно и предвидимо, за да могат заинтересованите лица да се ориентират в правни положения и отношения, свързани с правния ред на Съюза (вж. решение от 8 декември 2011 г., France Télécom/Комисия (
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следствие от принципа на правна сигурност е принципът на защита на оправданите правни очаквания, съгласно който правото да се позове на посочената защита, принадлежи на всеки правен субект, у когото институция на Съюза е породила основателни надежди, като му е предоставила конкретни уверения. Такива уверения, независимо от формата, в която са предадени, представляват конкретните, безусловни и непротиворечиви сведения. За сметка на това никой не може да се позове на нарушение на този принцип, когато липсват такива уверения (вж. решение от 13 септември 2017 г., Pappalardo и др./Комисия,
C‑350/16 P
,
EU:C:2017:672
, т.
и цитираната съдебна практика). Принципът на защита на оправданите правни очаквания може да бъде изтъкнат и от държава членка (вж. решение от 5 юли 2018 г., Испания/Комисия,
Т‑88/17
,
EU:Т:2018:406
, т.
и цитираната съдебна практика).
За да се провери спазването на принципа на защита на оправданите правни очаквания, най-напред следва да се определи дали актовете на административните органи са събудили в съзнанието на предпазливия и съобразителен икономически оператор разумни очаквания. Ако отговорът на този въпрос се окаже утвърдителен, след това трябва да се установи дали тези очаквания са оправдани (вж. решение от 14 септември 2006 г., Elmeka,
C‑181/04—C‑183/04
,
EU:C:2006:563
, т.
и цитираната съдебна практика).
Когато предпазливият и съобразителен икономически оператор е в състояние да предвиди приемането на мярка на Съюза от естество да засегне неговите интереси, той не може да се позовава на този принцип, когато тази мярка бъде приета (вж. решение от 16 октомври 1996 г., Efisol/Комисия,
T‑336/94
,
EU:T:1996:148
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следва да се установи дали с оглед на обстоятелствата по случая Комисията е спазила принципа на защита на оправданите правни очаквания и принципа на правна сигурност.
В случая е важно да се припомни, че с Решение C(2008) 3831 от 16 юли 2008 г. Комисията одобрява НПРСР 2007—2013 г., предложена от румънските власти (вж. т. 2 по-горе). На 14 септември 2011 г. Комисията получава искане за преразглеждане на посочената програма, за да включи в нея нови „мерки“ (вж. т. 3 по-горе). Сред тези мерки е мярка 215, включваща няколко подмерки (вж. т. 7 по-горе), установяващи компенсаторни плащания за пропуснатите доходи и допълнителните разходи, направени от земеделските производители — птицевъди и свиневъди, които доброволно са се ангажирали да приложат определени стандарти в областта на хуманното отношение към животните. Не се оспорва, че за мярка 215, следователно и за спорната подмярка, неколкократно е имало контакти между румънските власти и Комисията, преди последната да одобри с Решение за изпълнение C(2012) 3529 final от 25 май 2012 г. (вж. т. 7 по-горе) предложеното изменение на НПРСР 2007—2013 г. и включването по-специално на мярка 215 в посочената програма като съответстваща на законодателството на Съюза, и в частност на Регламент № 1698/2005.
Все пак след одити, извършени след нейното Решение за изпълнение C(2012) 3529 final от 25 май 2012 г. (вж. т. 7 по-горе), Комисията приема в помирителното писмо от 14 март 2017 г. (вж. т. 13 по-горе), че мярка 215 не съответства на член 40, параграф 3 от Регламент № 1698/2005, съгласно който, както е пояснено в точка 45 по-горе, „[п]лащанията се отпускат годишно и покриват допълнителните разходи и пропуснатите доходи, произтичащи от поетото задължение“, и „[к]огато е необходимо, […] могат да покриват и разходите по сделките“.
След това припомняне, на първо място следва да се разгледа доводът на Комисията, че одобряването на изменението на НПРСР 2007—2013 г., за да се включи в нея мярка 215, не е могло да породи оправдани правни очаквания, че ще бъдат спазени компенсаторните ставки на плащане, свързани със спорната подмярка, доколкото тя не е разполагала с всички необходими данни, за да установи съответствието на тази подмярка със законодателството на Съюза, и по-специално с Регламент № 1698/2005 (вж. т. 67 по-горе).
В това отношение, първо, видно от писмо ARES(2011) 1344895 от 13 декември 2011 г. (вж. т. 4 по-горе), Комисията е посочила на румънските власти, че предложението за изменение на НПРСР 2007—2013 г. не е приемливо в този му вид и поради това е поискала разяснения. По-конкретно Комисията отбелязва, че финансирането на животновъдите, изглежда, се основава на предположението, че броят животни намалява и че същевременно остават разходите, свързани с амортизацията на оборите, ръчния труд и потреблението на електроенергия, което според нея представлява дублиране на помощта. Поради това тя изисква разяснения.
Второ, от писмото от 4 април 2012 г. е видно (вж. т. 6 по-горе), че на Комисията са били предоставени разяснения. Всъщност в това писмо Комисията посочва по-специално, че предложените изменения на НПРСР 2007—2013 г. са съобразени с релевантните разпоредби на Регламент № 1698/2005 и на Регламент № 1974/2006 и следователно са приети. Така тя приема Решение за изпълнение C(2012) 3529 final от 25 май 2012 г. за одобряване на седмото изменение на НПРСР 2007—2013 г., което включва в частност мярка 215 и нейните подмерки (вж. т. 7 по-горе).
Трето, от доклада на помирителния орган, изготвен в рамките на процедура 17/RO/796 (вж. т. 15 по-горе), следва, че румънските власти са му показали електронно съобщение от 17 февруари 2012 г., с което се потвърждавало, че са се провели обсъждания между последните и Комисията, включващи искания за изменение на метода за изчисляване на компенсаторните плащания във връзка със спорната подмярка. Поради това помирителният орган приема, че на Комисията са били предоставени всички елементи за изчисляването, а именно не само крайният резултат, но и начинът, по който е бил получен този резултат.
Четвърто, видно от писмото от 11 септември 2019 г. (вж. т. 24 по-горе), с което румънските власти искат откриване на процедура 19/RO/856, в хода на преговорите с Комисията за изменението на НПРСР 2007—2013 г. с цел въвеждане по-специално на мярка 215, за свързания с нея метод за изчисляване е проведена кореспонденция с електронни съобщения от 17 февруари и 14 март 2012 г., както и двустранни срещи от 27 юли 2011 г. и от 13 и 14 февруари 2012 г. В писмото от 11 септември 2019 г. се посочва, че обменът на информация и преговорните таблици по техническите аспекти на мярка 215 са довели до промени и приспособяване на текстовете на техническото описание на посочената мярка и на свързаните с нея методи за изчисляване, за да се осигури съответствието им със законодателството на Съюза. По-точно в това писмо румънските власти посочват, че икономиите на фураж са анализирани подробно и че не е било счетено за необходимо да се включат икономии, произтичащи от придобиването на по-малък брой животни. Освен това е уточнено, че методите за изчисляване, свързани с всички подмерки по мярка 215, са били предоставени на разположение на Комисията чрез системата за управление на фондовете на Съюза SFC2007 за първи път на 14 септември 2011 г. в първоначалната им версия и за втори път на 22 март 2012 г. в окончателната им версия, одобрена от Комисията.
В отговор на процесуално-организационно действие, предприето от Общия съд, Румъния представя две екранни снимки от системата за управление на фондовете на Съюза SFC2007, които показват, че методите за изчисляване, свързани със спорната подмярка, действително са били предоставени на разположение на Комисията, първо на 14 септември 2011 г. в първоначалната им версия и впоследствие на 22 март 2012 г. в окончателната им версия, одобрена от Комисията. Освен това в отговор на въпрос, поставен от Общия съд в съдебното заседание, Румъния уточнява, че фиксираните разходи са предоставени на разположение на Комисията в рамките на обсъжданията, проведени по време на първия одит, и че тя ги е взела предвид и приела за включени в предложения от румънските власти метод на изчисление. Следователно посочените разходи вече не били споменати в одобрения от Комисията окончателен вариант на мярка 215.
С оглед на гореизложеното следва да се констатира, че обсъжданията между румънските власти и Комисията, преди последната да одобри изменението на НПРСР 2007—2013 г. през май 2012 г., са се отнасяли по-специално до методите за изчисляване на компенсаторните плащания, свързани със спорната подмярка, и че както крайният резултат, така и начинът, по който този резултат е бил изчислен, са били предоставени на разположение на Комисията. Освен това, от една страна, в писмените си изявления Комисията не оспорва, че методите за изчисляване са ѝ били предоставени посредством системата за управление на фондовете на Съюза SFC2007, предвидена в член 63, параграф 1 от Регламент № 1974/2006. От друга страна, в отговор на процесуално-организационно действие, предприето от Общия съд, Комисията признава, че писмо ARES(2011) 1344895 от 13 декември 2011 г. (вж. т. 4 по-горе) показва, че аспектите на използвания метод за изчисление по спорната подмярка са били предмет на обсъждане между нея и Румъния.
Въз основа на предоставените на Общия съд данни следва да се приеме, че когато е одобрила изменението на НПРСР 2007—2013 г., Комисията е разполагала с информация, която ѝ позволява да прецени съответствието с член 40, параграф 3 от Регламент № 1698/2005 на спорната подмярка, както и на специфичните за тази мярка методи за изчисляване на ставките на подкрепа. Следователно трябва да се отхвърли доводът на Комисията, че едва след одита на Сметната палата се е запознала с обстоятелството, че икономиите от фураж, свързани с реалното увеличение на теглото на животните, не са били взети предвид при изчисляването на свързаните със спорната подмярка ставки на плащане.
Следователно Румъния основателно поддържа, че одобрението на НПРСР 2007—2013 г. представлява „информирано“ съгласие на Комисията за прилагането на спорната подмярка в съответствие с изискванията в бюджетната област, както и с принципа за подробни консултации между тази институция на Съюза в качеството ѝ на разпоредител с бюджетни средства и държавите — членки на Съюза.
На второ място, както следва от точки 76—79 по-горе, между румънските власти и Комисията е имало разискване относно метода за изчисляване на ставките на плащане във връзка със спорната подмярка преди одобряването на изменението на НПРСР 2007—2013 г за включване в нея на посочената подмярка и Комисията е разполагала с необходимите данни, за да прецени съответствието на тази подмярка с член 40, параграф 3 от Регламент № 1698/2005. Това разискване и документите, посочени в точки 78 и 79 по-горе, позволяват да се приеме, че Комисията е предоставила „конкретни сведения“ по смисъла на цитираната в точка 69 по-горе съдебна практика, когато е изпратила писмото от 4 април 2012 г. и когато е одобрила изменението на НПРСР 2007—2013 г. Освен това формулировката на писмото на Комисията от 4 април 2012 г. и решението за одобряване на изменението на Националната програма за развитие на селските райони позволяват да се приеме, че посочените сведения са „безусловни“ по смисъла на цитираната в точка 69 по-горе съдебна практика. Накрая, следва да се приеме, че разглежданите сведения са били и „непротиворечиви“ по смисъла на посочената съдебна практика. Всъщност съгласно член 9, параграф 6 от Регламент № 1974/2006 Комисията оценява предложените от държавите членки изменения в програмите за развитие на селските райони, като преценява спазването на разпоредбите на Регламент № 1698/2005, съгласуваността с оглед на съответния национален стратегически план и спазването на разпоредбите на Регламент № 1974/2006.
Освен това, като се има предвид, че при одобряването на изменението на НПРСР 2007—2013 г., за да включи в нея мярка 215, Комисията е преценила съответствието на спорната подмярка с Регламент № 1698/2005 и следователно и с член 40, параграф 3 от него, следва да се признае, че румънските власти основателно са приели, че в случая решението на Комисията за одобряване на изменението на НПРСР 2007—2013 г. представлява правно задължение по смисъла на член 23, втора алинея от Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета от 21 юни 2005 година относно финансирането на Общата селскостопанска политика (
ОВ L 209, 2005 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 193). Съгласно тази разпоредба „[р]ешението на Комисията за одобрение на всяка отделна програма за развитие на селските райони, внесена за одобрение от държава членка, представлява решение за финансиране по смисъла на член 75, параграф 2 от Регламент […] № 1605/2002, а след изпращането на нотификация за него на заинтересованата държава членка става правно задължение по смисъла на този регламент“. При особени обстоятелства като разглежданите в настоящия спор подобно правно задължение може да породи оправдани правни очаквания за запазване на преценката от страна на Комисията за съответствието на дадена мярка с действащите правила.
С оглед на гореизложеното следва да се признае, че Комисията е породила у румънските власти оправдани очаквания по смисъла на цитираната в точка 70 по-горе съдебна практика, че ставките на компенсаторно плащане във връзка със спорната подмярка са в съответствие с правната уредба на Съюза и следователно че посочените плащания са обхванати от финансирането от Съюза.
На трето място, що се отнася до твърдението на Комисията, че след съобщаването на румънските власти на констатациите на Сметната палата очакванията на румънските власти вече не са били „оправдани“ по смисъла на цитираната в точки 70 и 71 по-горе съдебна практика, е важно да се отбележи следното.
Първо, както правилно отбелязва Румъния, одитната процедура пред Сметната палата представлява междинен етап в процеса на приемане на обжалваното решение и на оценка на съответствието на направените разходи съгласно НПРСР 2007—2013 г. Посоченият етап е следван от действия на Комисията, като например одит, двустранни срещи, евентуални помирителни процедури, окончателното становище на Комисията след посочените процедури, обобщен доклад и решение за изключването от финансиране. Като се има предвид, че Комисията е предоставила сведения, които могат да породят у Румъния оправдани очаквания, че свързаните със спорната подмярка ставки на компенсаторно плащане, определени в НПРСР 2007—2013 г. и възпроизведени в националното законодателство, са спазени, самият факт, че Комисията е можела да преразгледа становището си след констатациите на Сметната палата, не е бил от естество да прекрати тези очаквания.
Освен това от прочита на констатациите на Сметната палата и на помирителното писмо на Комисията от 14 март 2017 (вж. т. 13 по-горе) следва, че одиторите на Сметната палата са съобщили процент на грешки, достигащ до 78,87 % за определени подмерки и категории животни, както и обща сума на грешките в размер на 160056272,18 евро, докато Комисията е предложила да изключи от финансиране от Съюза общата сума от 73619746,33 евро на основание на спорната подмярка u на останалите подмерки по мярка 215 от НПРСР 2007—2013 г. Освен това в първия си одит Комисията не е извършила оценка на въздействието на грешката по отношение на спорната подмярка, въпреки че очакваното от одиторите на Сметната палата въздействие е 38,41 %. Както е видно от доклада на помирителния орган в рамките на процедура 19/RO/796, по време на изслушването пред него Комисията посочва, че не е била в състояние нито да провери, нито да разбере направеното от Сметната палата изчисление на процент на грешки, надвишаващ 38 %.
От гореизложеното следва, че констатациите на Сметната палата са съобщени на румънските власти преди измененото становище на Комисията, че извършените плащания по спорната подмярка нарушават член 40, параграф 3 от Регламент № 1698/2005. В този смисъл не може да се поддържа, че след получаването на констатациите на Сметната палата румънските власти е трябвало разумно да предвидят, че Комисията, от която произтичат конкретните, безусловни и непротиворечиви сведения, съгласно които методът за изчисляване на ставките на плащане, свързани със спорната подмярка, отговаря на изискванията на Регламент № 1698/2005, е можела „да възприеме метод за изчисляване, различен“ от използвания от румънските власти, който впрочем се различавал от метода, предложен от Сметната палата.
Второ, член 9, параграф 3 от Регламент № 1974/2006 предвижда, че измененията в НПРСР 2007—2013 г. могат да бъдат направени до 31 декември 2015 г., при условие че държавите членки уведомяват за тези изменения най-късно до 31 август 2015 г. В случая е безспорно, че в съответствие с посочения член разпоредбите на НПРСР 2007—2013 г. и съответно мярка 215, приведена в изпълнение съгласно законодателната уредба на общата селскостопанска политика през този период, вече не могат да бъдат изменяни към момента на съобщаване на констатациите от одита на Сметната палата. Впрочем в писмото си от 28 февруари 2019 г. Комисията признава, че към тази дата вече не е било възможно изменение на НПРСР 2007—2013 г. Следователно не може да се поддържа, че румънските власти са можели да прилагат плащания, различни от одобрените с Решение C(2012) 3529 final на Комисията от 25 май 2012 г., въпреки че последното продължавало да е в сила, нито че към момента на констатациите на Сметната палата те са можели да изменят едностранно Националната програма за развитие на селските райони след 31 декември 2015 г. Следва също да се посочи, че от 2016 г. румънските власти са отправили множество искания до службите на Комисията, за да се определи процедура за изменение на разпоредбите на техническото описание на мярка 215 от НПРСР 2007—2013 г., и че противно на поддържаното от Комисията, на тези запитвания не е бил даден полезен отговор още от 3 март 2016 г.
Всъщност от писмото на Комисията от 3 март 2016 г., което тя представя пред Общия съд в отговор на процесуално-организационно действие, не следва, че на тази дата на румънските власти бил даден отговор, що се отнася до начина на извършване на компенсаторните плащания, свързани със спорната подмярка. В писмото от 3 март 2016 г. Комисията посочва плащанията, свързани с други подмерки по мярка 215 в НПРСР 2007—2013 г. Във всеки случай, дори да се предположи, че в писмото си от 3 март 2016 г. Комисията е формулирала имплицитно предложението за въвеждане на клаузи за преразглеждане в задълженията на съответните получатели, следва да се отбележи, че такова включване не е достатъчно за това румънските власти да спрат да прилагат свързаните със спорната подмярка ставки на плащане, определени с Национална програма за развитие на селските райони, която не е изменена. Намаление на свързаните със спорната подмярка ставки на плащане се прилага за румънските власти след изменение на НПРСР 2007—2013 г., осъществено при спазване на членове 18 и 19 от Регламент № 1698/2005.
Съгласно член 18 от Регламент № 1698/2005, озаглавен „Подготовка и одобрение“, се предвижда следното:
„1.   Програмите за развитие на селските райони се изготвят от държавата членка на база тясното сътрудничество с партньорите по член 6.
2.   Държавите членки предоставят на Комисията предложение за всяка програма за развитие на селските райони, съдържащо информацията упомената в член 16.
3.   Комисията оценява предложените програми на база на тяхната съгласуваност със стратегическите насоки на Общността, националния стратегически план и настоящия регламент.
Когато Комисията реши, че една програма за развитие на селските райони не е съгласувана със стратегическите насоки на Общността, националния стратегически план или настоящия регламент, тя изисква от държавата членка да ревизира съответно предложената програма.
4.   Всяка програма за развитие на селските райони се одобрява в съответствие с процедурата по член 90, параграф 2“.
Член 19 от Регламент № 1698/2005, озаглавен „Преразглеждане“, гласи следното:
„1.   Програмите за развитие на селските райони се преглеждат повторно от държавата членка и, ако е целесъобразно, се адаптират за остатъка от периода след одобрението на Комитета за мониторинг. Ревизиите отчитат резултата от оценките и докладите на Комисията, особено във връзка със засилването или адаптирането на начина, по който се вземат предвид приоритетите на [Съюза].
2.   Комисията приема решение за молбите за ревизиране на програмите за развитие на селските райони след изпращането на такава молба от държава членка в съответствие с процедурата по член 90, параграф 2. Промените, изискващи одобрение чрез решение на Комисията, се определят в съответствие с процедурата по член 90, параграф 2“.
По време на диалога с Комисията румънските власти многократно посочват обективната невъзможност за изменение на НПРСР 2007—2013 г. и искат подкрепа от Комисията, за да определят решение още от 7 януари 2016 г. В този смисъл Комисията не може да твърди, че румънските власти не са действали с цялата дължима грижа, за да изяснят възможно най-бързо положението и да установят правно устойчива възможност.
Трето, Комисията не може надлежно да се позовава на предложението си, съдържащо се в писмото ѝ от 28 февруари 2019 г., съгласно което след 31 декември 2015 г. всички плащания по мярка 215 са били извършени по силата на преходните разпоредби за разходите по Националната програма за развитие на селските райони за периода 2014—2020 г. и по принцип е можела да приеме, че изменението на ставките на плащане, свързани с посочената подмярка, се отразява в текста на Националната програма за развитие на селските райони посредством изменение на тази програма.
Всъщност правната уредба на Съюза предвижда срокове за изменение на НПРСР 2007—2013 г. и за подаване на искания за плащане в приложение на мярка от посочената програма. Към датата на писмото на Комисията от 28 февруари 2019 г. вече не е било възможно да се изменят компенсаторните плащания чрез изменение на Националната програма за развитие на селските райони за периода 2014—2020 г., което да е приложимо с обратна сила за вече подадените искания за плащане в приложение на спорната подмярка. Задълженията на получателите са били договорени въз основа на НПРСР 2007—2013 г. и датата за подаване на заявленията за плащане за последната година на поемане на задължение от страна на получателите по мярка 215 е била 15 февруари 2019 г.
В това отношение следва да се уточни, че както е видно от преписката и както бе уточнено в съдебното заседание, мярка 215 от НПРСР 2007—2013 г. е предмет на преход в рамките на Националната програма за развитие на селските райони за периода 2014—2020 г., одобрена с Решение за изпълнение C(2015) 3508 на Комисията от 26 май 2015 г., и е приложена в рамките на преходните разпоредби, без конкретните условия на задълженията по мярка 215 да са били коригирани с изменение на Националната програма за периода 2014—2020 г. Така за румънските власти размерът на плащанията, свързани със спорната подмярка, остава този от НПРСР 2007—2013 г. до 2019 г. — последната година от преходните задължения по мярка 215, за които свързаните със спорната подмярка компенсаторни плащания са извършени до крайния срок 30 юни 2020 г., както предвижда член 75, параграф 1 от Регламент № 1306/2013.
Освен това, както е посочено в писмото на румънските власти от 11 септември 2019 г., програмните документи относно прилагането на мерките в НПРСР 2007—2013 г. (ръководство на заявителя, наръчници и процедури за разглеждане на исканията за плащане, наръчници и процедури за издаване на разрешения за плащане) са одобрени с министерско постановление и съставляват национално законодателство. Те на свой ред съдържат сумите, посочени в досието по мярка 215.
Четвърто, подобно на помирителния орган в доклада му в рамките на процедура 19/RO/796, трябва следователно да се признае, че са били необходими изменение в НПРСР 2007—2013 г. и решение за одобряване на посоченото изменение, за да могат румънските власти да намалят изплащаните компенсаторни плащания. Всъщност последните правилно са изтъкнали, че спазването на релевантната правна уредба на Съюза и в частност на член 9, параграф 3 от Регламент № 1974/2006 (вж. т. 91 по-горе), както и на относимото национално законодателство, прието в изпълнение на посочената програма, прави невъзможно изменението след датата, на която те са били уведомени за констатациите на Сметната палата, на ставките на плащане и на метода за изчисляване във връзка със спорната подмярка, одобрена от Комисията с Решение C(2012) 3529 final от 25 май 2012 г.
Ето защо следва да се приеме, че с оглед на обстоятелствата в конкретния случай, а именно че методите за изчисляване на ставките на плащане, свързани със спорната подмярка, и финансовите ѝ резултати са били предмет на специални преговори с Комисията, която с писмо от 4 април 2012 г. и с Решение C(2012) 3529 final от 25 май 2012 г. изрично ги е приела за съответстващи на Регламент № 1698/2005, констатациите на Сметната палата не могат да обезсилят незабавно посочените методи и резултатите им, като следователно да отпаднат оправданите правни очаквания на Румъния.
Предвид обстоятелството, че след констатациите на Сметната палата продължават да са налице оправданите правни очаквания на Румъния по отношение на факта, че ставките на свързаните със спорната подмярка компенсаторни плащания, определени от НПРСР 2007—2013 г., пренесени в Националната програма за развитие на селските райони за периода 2014—2020 г. (вж. т. 98 по-горе) и възпроизведени от националното законодателство (вж. т. 99 по-горе), ще бъдат спазвани за цялата продължителност на поетите задължения от получателите, Комисията следователно ги е накърнила, когато е решила да приложи фиксирана корекция от 25 % и да изключи от финансиране от Съюза съответните разходи във връзка със споменатата подмярка.
Този извод не се поставя под съмнение от довода на Комисията, изведен от прилагането в случая на решение от 14 март 2013 г., Agrargenossenschaft Neuzelle (
C‑545/11
,
EU:C:2013:169
). Всъщност в точка 31 от това решение се посочва, че член 30 от Регламент № 1782/2003 предвижда, че схемите за подпомагане, изброени в приложение I от този регламент, се прилагат, без да се засяга възможният преглед във всеки един момент, с оглед на пазарните развития и бюджетната ситуация. В точка 32 от същото съдебно решение се уточнява, че в съображение 22 от този регламент се посочва, че общите схеми за подпомагане трябва да бъдат пригодени към промените, ако това се налага в рамките на кратки времеви периоди, и че следователно бенефициерите не могат да разчитат, че условията за подпомагане ще останат непроменени, и трябва да бъдат подготвени за възможно преразглеждане на схемите в зависимост от развитието на пазара. Съдът стига до извода в точка 33 от посоченото съдебно решение, че предпазливият и съобразителен икономически оператор е бил в състояние да предвиди, че директните плащания въз основа на схемите за подпомагане на доходите е можело да бъдат намалени след преразглеждането им с оглед на пазарните развития и бюджетната ситуация. За разлика обаче от случая, разгледан от Съда в решение от 14 март 2013 г., Agrargenossenschaft Neuzelle (
C‑545/11
,
EU:C:2013:169
), в настоящия случай законодателството на Съюза не позволява изменение на НПРСР 2007—2013 г. и на поетите задължения с получателите по всяко време, както следва от член 9, параграф 3 от Регламент № 1974/2006, посочен в точка 91 по-горе.
Освен това Комисията не може да се основе на прилагането в случая на решение от 3 април 2017 г., Германия/Комисия (
T‑28/16
,
EU:T:2017:242
, т.
—
), за да изключи устойчивостта във времето на оправданите правни очаквания на Румъния. Всъщност в това решение Общият съд приема, че одобряването от Комисията на програмата за развитие на селското стопанство и на селските райони в Бавария (Германия) за периода 2007—2013 г. не означава, че тя е отстъпила от изискването за сравнителни критерии за подбор, като при подобно отстъпление тя във всички случаи би превишила пределите на правомощията си. Положението по настоящото дело обаче не е сходно с разгледаното в рамките на посоченото съдебно решение. Всъщност по настоящото дело Комисията, която е разполагала с всички необходими данни, е решила в рамките на своята широка свобода на преценка да одобри изменението на НПРСР 2007—2013 г., така че в нея да се включи мярка 215 (и съответно спорната подмярка) като съответстваща на Регламент № 1698/2005 и следователно и на член 40, параграф 3 от този регламент. По този начин Комисията одобрява метод за изчисляване на компенсаторните ставки на плащане, свързан със спорната подмярка, който не отчита икономиите, произтичащи от животните, които повече не са закупувани, и реалното тегло на животните за изчисляване на икономиите от фураж. Освен това от решение от 3 април 2017 г., Германия/Комисия (
T‑28/16
,
EU:T:2017:242
) не следва, че мерките по съответната програма за развитие са били предмет, както в настоящия случай, на конкретни преговори.
Изтъкнатата от Комисията в съдебното заседание възможност в случая да приложи съдебната практика, установена с решение от 22 ноември 2018 г., Португалия/Комисия (
T‑31/17
,
EU:T:2018:830
, т.
), също трябва да се отхвърли.
Всъщност в точка 93 от решение от 22 ноември 2018 г., Португалия/Комисия (
T‑31/17
,
EU:T:2018:830
) несъмнено е прието, че цялостните програми са предварителни, така че одобрявайки ги, Комисията по принцип не заема окончателна позиция относно съответствието на съдържащите се в тях мерки с всички приложими в правото на Съюза правила, а следователно и относно това дали тези мерки подлежат на финансиране от страна на Съюза. Общият съд добавя, че само от одобряването от Комисията на цялостна програма не може да се изведе нито че съдържащите се в програмата мерки непременно съответстват на всички приложими в правото на Съюза правила, нито че евентуалното финансиране от страна на Съюза на тези мерки не може да бъде поставено под въпрос от Комисията, по-специално в хода на процедурата по клиринг с оглед на съответствието, предвидена в член 31 от Регламент № 1290/2005, и се позовава на точки 48, 49, 52 и 59 от заключението на генерален адвокат Kokott по дело Чешка република/Комисия (
C‑4/17 P
,
EU:C:2018:237
).
Налага се обаче изводът, че в точка 96 от решение от 22 ноември 2018 г., Португалия/Комисия (
T‑31/17
,
EU:T:2018:830
) изрично се посочва, че решението на Комисията за одобрение на разглежданата национална програма за развитие на селските райони не се произнася конкретно относно съответствието на подмярката по разглежданата програма с всички приложими разпоредби в областта на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ). Освен това в диспозитива на решението на Комисията за одобряване на изменението на посочената програма се уточнява, че одобряването в това решение „не включва начините за контрол и санкциите, които ще бъдат разгледани при одита на ЕФГЗ“. При тези условия с оглед на съдържанието на решението за одобрение, както и на правния контекст, в който то е взето, Общият съд постановява, че не може да се счете, че „при приемането на това решение Комисията е предоставила на португалските органи конкретни, безусловни и непротиворечиви сведения относно това подлежат ли на финансиране от страна на Съюза разходите, свързани с дейностите по контрол, посочени в точка 4.6 от приложение I към подпрограмата за автономния регион на Азорските острови“ (Португалия). Следователно направените преценки в посоченото съдебно решение не могат да бъдат пренесени в настоящото дело. Всъщност, както бе констатирано в точки 84, 101 и 102 по-горе, в настоящия случай Комисията е договорила конкретно съдържанието на спорната подмярка. Следователно решението за одобряване на изменението на НПРСР 2007—2013 г. не може да бъде само „предварително“.
Що се отнася до довода на Комисията, че въпреки липсата на предвидени в договорите с получателите клаузи за преразглеждане Румъния е намерила в правната си уредба средство за намаляване на плащанията за останалите подмерки по мярка 215 от НПРСР 2007—2013 г. и след 2015 г., с оглед на констатациите, съдържащи се в точки 91—100 по-горе, е важно да се отбележи, че посоченият довод не доказва, че по отношение на спорната подмярка Румъния също е можела да намери начин да намали ставките на компенсаторно плащане. Освен това Румъния е посочила на Комисията в писмата си от 9 юли 2018 г. и от 8 януари и 12 февруари 2019 г., че поради намаляването на компенсаторните плащания във връзка с останалите подмерки получателите са започнали съдебни производства, като искат пълното изплащане на помощ в съответствие с НПРСР 2007—2013 г. и с националното законодателство.
В това отношение Румъния уместно изтъква в писмото си от 11 септември 2019 г., че предложението на Комисията да включи след подаването на исканията за плащане за петата и последна година на поемане на задължения по мярка 215 нови елементи в методологията за изчисляване на компенсаторните плащания наред с известните при подписването на задълженията елементи, представлява риск за получателите поради липсата на предвидимост на факторите, които могат да повлияят на икономическите и финансовите показатели, от които зависи жизнеспособността на стопанствата и дори в изключителни случаи продължаването на стопанствата в затруднено положение.
Задълженията, подписани от получателите по мярка 215, имат стойност на договор, сключват се за минимален срок от пет години и предвиждат задължения, поети доброволно от получателите да спазват основните изисквания, специфичните изисквания и дейности за всяка подмярка, до която са получили достъп, както и нормите за кръстосано спазване, приложими към селскостопанските земи в съответното стопанство и към земеделските дейности, извършвани в стопанството. Поради тези задължения и поради изтичането на предвидения срок за предлагане на изменение в НПРСР 2007—2013 г. румънските власти не са имали възможност да прилагат компенсаторни плащания, които не съответстват на равнището, посочено в техническото описание на мярка 215 от НПРСР 2007—2013 г.
Във всеки случай фактът, че Румъния може да е в състояние да намали плащанията и така да намали загубите си, произтичащи от отказа тези разходи да се поемат от земеделските фондове по отношение на спорната подмярка, противно на това, което следва от одобрената Национална програма за развитие на селските райони, не може да я лиши от възможността надлежно да се основе на оправданите си правни очаквания свързаните със спорната подмярка ставки на компенсаторно плащане, определени от НПРСР 2007—2013 г. и възпроизведени от националното законодателство (вж. т. 99 по-горе), да се спазват. Впрочем отрицателните последици от нарушението на принципа на защита на оправданите правни очаквания на Румъния, както и на принципа на правна сигурност биха били именно необходимостта в рамките на спорната подмярка да започнат процедури за изменение на договорите и необходимостта за справяне с произтичащите от това евентуални съдебни производства, какъвто е бил случаят в рамките на останалите подмерки по мярка 215 от НПРСР 2007—2013 г.
Несъмнено следва да се признае, че съгласно съдебната практика приемането от Комисията на програма за развитие на селските райони не придава на този програмен документ по-голяма правна стойност от тази на законодателството на Съюза и че следователно както Комисията, така и Румъния остават задължени да спазват разпоредбите на законодателството на Съюза (вж. в този смисъл решение от 25 февруари 2015 г., Полша/Комисия,
T‑257/13
, непубликувано,
EU:T:2015:111
, т.
). Румъния обаче основава твърденията си, че Комисията е нарушила принципа на защита на оправданите правни очаквания не само на одобрението на НПРСР 2007—2013 г., но и на обстоятелството, че мярка 15 и методът ѝ за изчисляване на компенсаторните плащания са били предмет на специални преговори, и на обстоятелството, че към момента, в който са ѝ съобщени констатациите на Сметната палата, законодателството на Съюза, а именно член 9, параграф 3 от Регламент № 1974/2006, вече не е позволявал изменение на посочената програма. Все пак ratio legis на тази разпоредба е да се гарантира стабилността на поетите задължения съгласно НПРСР 2007—2013 г.
Доколкото текстът на член 40, параграф 3 от Регламент № 1698/2005, съгласно който плащанията за хуманно отношение към животните покриват допълнителните разходи и пропуснатите доходи, произтичащи от поетото задължение (вж. т. 45 по-горе), не посочва как да се изчисляват понесените от животновъдите свръхразходи и доколкото Комисията разполага с широко право на преценка, за да реши дали даден метод за изчисляване на ставките на компенсаторно плащане води до свръхкомпенсиране на получателите на помощта, следва да се обърне специално внимание на нейното одобрение, след специални преговори с румънските власти, на определения от тях метод. С други думи, одобряването от Комисията на изменението на НПРСР 2007—2013 г. с Решение C(2012) 3529 final от 25 май 2012 г. и изтичането на срока за изменението му позволяват да се приеме, че последното е породило основателни надежди не само по отношение на това, че спорната подмярка вече няма да бъде изменяна, но и по отношение на това, че очакванията на румънските власти остават оправдани по смисъла на цитираната в точки 70 и 71 по-горе съдебна практика, след уведомяването им за констатациите на Сметната палата.
Предвид особените обстоятелства в конкретния случай следва да се признае, че правото на финансиране от Съюза на свързаните със спорната подмярка компенсаторни плащания съобразно определения в НПРСР 2007—2013 г. размер, пренесен в Националната програма за развитие на селските райони за периода 2014—2020 г., одобрена с Решение за изпълнение C(2015) 3508 на Комисията от 26 май 2015 г. в замяна на поети и спазени задължения от земеделските производители за петгодишен период (а именно увеличаване с 10 % на площта, предназначена за всяко животно, и съответно намаляване на броя на животните), не може да бъде засегнато и изменено поради настъпили впоследствие обстоятелства като констатациите на Сметната палата, с мотива че това би накърнило оправданите правни очаквания на румънските власти.
С оглед на всичко гореизложено следва да се направи изводът, че при приемането на обжалваното решение Комисията не е спазила принципа на защита на оправданите правни очаквания и следователно принципа на правна сигурност, от който е следствие принципът на защита на оправданите правни очаквания.
Ето защо четвъртото и петото оплакване от първото основание следва да бъдат уважени.
По третото оплакване от първото основание — нарушение на член 12, параграфи 6 и 7 от Делегиран регламент № 907/2014 и на Насоките за изчисляване на финансовите корекции
Румъния поддържа, че Комисията е приложила неправилно член 12, параграфи 6 и 7 от Делегиран регламент № 907/2014 и Насоките за изчисляване на финансовите корекции. Тя подчертава, че както е било изтъкнато от помирителния орган в доклада му, представен в рамките на процедура 17/RO/796 (вж. т. 15 по-горе), този проблем вече е бил посочен по отношение на Решение за изпълнение 2018/873. По-точно Комисията неправилно приела, че съществуването на метод за изчисляване, за който се твърди, че е неправилен, може да се приравни на случаите на нередности, уредени в член 12, параграфи 6 и 7 от Делегиран регламент № 907/2014. Всъщност визираната в посочената разпоредба хипотеза се отнасяла до поведението на получателите на средствата. В случая не ставало въпрос за пропуски при проверката на законосъобразността и редовността на исканията, довели до компенсаторно плащане по спорната подмярка. Освен това в случай на неправилен метод за изчисляване било възможно без прекомерни усилия да се определи точният размер на корекциите. Като се има предвид, че констатацията за неправилност на даден метод за изчисляване не можела да се отнесе към хипотезите на нередности по смисъла на горепосочените разпоредби, споменатата констатация не можела да доведе до прилагането на фиксирана корекция.
Комисията възразява, че правилно се е основала на член 12, параграфи 6 и 7 от Делегиран регламент № 907/2014, тъй като информацията от втория одит не ѝ позволявала да определи по-точно размера на свръхкомпенсацията чрез изчисление или чрез екстраполация, както изисква член 12, параграфи 2 и 3 от посочения регламент. Комисията признава, че в рамките на първия одит нередностите са били квалифицирани и като „недопустими разходи“, и като „липса на основна проверка“ относно съответните проверки с цел контрол на съответствието на искането с всички критерии за допустимост, предвидени в законодателството на Съюза и определени в НПРСР 2007—2013 г. Решението, прието след първия одит, обаче не било предмет на настоящото дело, а вторият одит довел до констатацията за „много нередности“ и за „небрежност в борбата с неправомерните практики или злоупотреби“, без да се споменава за липса на основна проверка по смисъла на Насоките за изчисляване на финансовите корекции. Според Комисията изразът „фиксирана корекция“ е използван в двата одита, а що се отнася до терминологията, използвана за целите на корекцията, термините „неправилни ставки на плащане“ и „завишени суми на плащания“ сочат един и същ аспект, а именно факта, че неправилните ставки на плащане са довели до завишаване на дължимите суми. Член 12, параграфи 6 и 7 от Делегиран регламент № 907/2014 обаче се отнасял до прилагането на член 52, параграф 1 от Регламент № 1306/2013, който включвал всички разходи, които не съответстват на правото на Съюза и на ЕЗФРСР, както и съответното свръхкомпенсиране в случая, произтичащо от прилагането на неправилен метод за изчисляване.
В това отношение следва да се подчертае, че съгласно член 52, параграф 1 от Регламент № 1306/2013, когато установи, че разходите не са били направени в съответствие с правото на Съюза, Комисията приема решение, с което определя сумите, подлежащи на изключване от финансирането на Съюза. Съгласно член 52, параграф 2 от същия регламент Комисията оценява подлежащите на изключване суми по-специално въз основа на сериозността на отчетеното несъответствие. За тази цел тя взема предвид естеството на нарушението и причинената на Съюза финансова вреда. Освен това тя базира изключването на установените неправомерно изразходвани суми и когато това установяване би изисквало непропорционално усилие, Комисията може да приложи по-специално фиксирани корекции. Фиксирани корекции се прилагат само когато поради естеството на случая или поради това че държавата членка не е предоставила необходимата информация на Комисията, би се изисквало непропорционално усилие, за да се установи по-точно финансовата вреда, причинена на Съюза.
Член 12, параграфи 2 и 3 от Делегиран регламент № 907/2014 взема предвид хипотезите, при които неправомерно изразходваните суми могат или не могат да бъдат установени чрез пропорционални усилия и с помощта на държавите членки.
Съгласно член 12, параграф 1, втора алинея от Делегиран регламент № 907/2014 „[з]а целите на определянето на сумите, които да бъдат изключени от финансиране от Съюза, когато бъде установено, че разходите не са били направени в съответствие със законодателството на Съюза, а по отношение на ЕЗФРСР — в съответствие с приложимото съюзно и национално законодателство, Комисията използва собствените си констатации и взема под внимание предоставената от държавите членки информация в рамките на процедурата за уравняване по съответствие съгласно член 52 от Регламент […] № 1306/2013“.
Член 12, параграф 3 от Делегиран регламент № 907/2014 предвижда следното:
„Ако не е възможно неправомерно изразходваните суми да бъдат определени в съответствие с параграф 2, Комисията може да установи сумите, които трябва да бъдат изключени, чрез ектраполирани корекции. За да се даде възможност на Комисията да установи съответните суми в сроковете, предвидени от Комисията в хода на процедурата за уравняване по съответствие, държавите членки могат да представят на Комисията изчисления на сумите, които трябва да бъдат изключени от финансиране от Съюза, чрез екстраполиране със статистически инструментариум на резултатите от проверките, направени на представителна извадка от тези случаи. Извадката трябва да бъде от генералната съвкупност, за която има основателни очаквания, че може да съдържа същия пропуск“.
Член 12, параграфи 6 и 7 от Делегиран регламент № 907/2014 се отнася до случаите, в които не са изпълнени условията, посочени в член 12, параграфи 2 и 3 от същия регламент, за установяване на сумите, които трябва да бъдат изключени от финансиране от Съюза. Така Комисията прилага фиксирани корекции, нивото на които определя, като отчита естеството и тежестта на нарушението и своята оценка на риска от финансовата вреда, причинена на Съюза.
Съгласно член 12, параграф 6 от Делегиран регламент № 907/2014 е предвидено следното:
„Ако не са изпълнени условията, посочени в параграфи 2 и 3, за установяване на сумите, които трябва да бъдат изключени, или ако естеството на случая не позволява сумите да бъдат установени въз основа на посочените параграфи, Комисията прилага подходящи фиксирани корекции, като надлежно отчита естеството и тежестта на нарушението и своята оценка на риска от финансовата вреда, причинена на Съюза.
Нивото на фиксираната корекция се определя, като се взема предвид по-специално видът на установения пропуск. За тази цел пропуските при прилагането на мерките за контрол се разделят на пропуски, установени при основни проверки, и на такива при спомагателни проверки, както следва:
a)
Основните проверки са административните проверки и проверките на място, необходими за определяне на допустимостта на помощта и съответната приложимост на намаления и санкции;
б)
Спомагателни проверки са всички останали административни дейности, необходими за правилното обработване на исканията.
Ако в рамките на една и съща процедура за уравняване по съответствие бъдат установени различни случаи на нарушения, които поотделно изискват различни фиксирани корекции, тогава се прилага най-високото ниво на фиксирана корекция“.
В член 12, параграф 7 от Делегиран регламент № 907/2014 се посочва, че „[п]ри определянето на нивото на фиксираните корекции Комисията по-специално взема под внимание следните обстоятелства, сочещи към по-сериозни пропуски, които предполагат и по-висок риск от загуба за сметка на бюджета на Съюза“.
Що се отнася до степента на тежест, член 12, параграф 7, буква в) от Делегиран регламент № 907/2014 предвижда по-специално, че тази степен е по-висока и следователно е налице повишен риск от загуба за сметка на бюджета на Съюза, когато „[е] установено […], че държавата членка не прилага контролна система и че са налице сериозни пропуски в нейното действие, както и че има доказателства за много нередности и небрежност в борбата с неправомерните практики или злоупотреби […]“.
Постановено е, че целта на корекция, приета от Комисията в съответствие с Насоките за изчисляване на финансовите корекции, е да се избегне поставянето в тежест на фондовете на суми, които не са послужили за финансирането на преследвана от съответната правна уредба на Съюза цел, и тя не е санкция. По този начин съдебната практика признава, че приетите в посочените насоки фиксирани ставки позволяват едновременно да се гарантира спазването на правото на Съюза и доброто управление на средствата на Съюза и да се избегне възможността Комисията да упражнява дискреционните си правомощия, като налага на държавите членки прекомерни и непропорционални корекции (вж. в този смисъл решение от 6 юли 2015 г., Италия/Комисия,
T‑44/11
, непубликувано,
EU:T:2015:469
, т.
и цитираната съдебна практика).
В съдебната практика се пояснява още, че когато не е възможно да се направи точна оценка на загубите, понесени от Съюза, Комисията може да разгледа възможността за фиксирана корекция въз основа на насоките, предоставени в насоките за изчисляване на финансовите корекции (вж. в този смисъл решение от 6 юли 2015 г., Италия/Комисия,
T‑44/11
, непубликувано,
EU:T:2015:469
, т.
и цитираната съдебна практика).
Както бе припомнено в точка 48 по-горе, в точка 3.2.5 от Насоките за изчисляване на финансовите корекции се посочва следното:
„Когато „е установено, че държавата членка не прилага контролна система или че са налице сериозни пропуски в нейното действие, както и че има доказателства за много нередности и небрежност в борбата с неправомерните практики или злоупотреби“[,] е оправдано прилагането на корекция от 25 %, тъй като с разумна увереност може да се очаква, че възможността безнаказано да се представят нередовни искания ще доведе до изключително голяма финансова вреда за бюджета на Съюза.
[…]“.
От съдебната практика следва, че съгласно точка 3.2.5 от Насоките за изчисляване на финансовите корекции при посочените в член 12, параграф 7 от Делегиран регламент № 907/2014 обстоятелства, сочещи към по-сериозни пропуски, които предполагат и по-висок риск от загуба за сметка на бюджета на Съюза, Комисията по принцип прилага фиксирана корекция със ставка от 25 %. При все това тя може да определи корекция с още по-висока ставка. Така, фиксирана корекция със ставка от 100 % може да се приложи, ако пропуските в системата за контрол са толкова сериозни, че е налице пълно неспазване на разпоредбите на Съюза, вследствие на което всички плащания се оказват нередовни (решение от 17 декември 2020 г., Франция/Комисия,
C‑404/19 P
,
EU:C:2020:1041
, т.
).
В случая следва да се припомни, че както е видно от обобщения доклад и от окончателното становище, съдържащо се в писмото от 14 април 2020 г., Комисията е основала налагането на фиксирана корекция върху наличието на значителен риск за земеделските фондове поради прилагането от страна на румънските власти на система за управление и контрол по мярка 215, свързана с хуманното отношение към животните, в която има „сериозни пропуски, що се отнася до ставките на плащане във връзка със спорната подмярка“. Според Комисията този недостатък, засягащ всички плащания по спорната подмярка, бил системен. По-точно тя приема, че съществуват индиции за много нередности, водещи до систематично свръхкомпенсиране за земеделските производители. Като се има предвид, че румънските власти не са представили изчисление на риска за земеделските фондове, но все пак са установили изложената на риск популация, Комисията стига до извода, че разумно може да се предположи, че възможността безнаказано да се представят нередовни искания, води до изключително голяма финансова вреда за бюджета на Съюза. При това положение, основавайки се на своите Насоки за изчисляване на финансовите корекции, Комисията решава да приложи фиксирана корекция от 25 %.
Що се отнася до контрола за пропорционалност на приложената от Комисията фиксирана корекция, следва да се отбележи, че сред обстоятелствата, сочещи съгласно член 12, параграф 7, буква в) от Делегиран регламент № 907/2014 към по-сериозни пропуски, които предполагат и по-висок риск от загуба за сметка на бюджета на Съюза, е случаят, в който има доказателства за много нередности и небрежност в борбата с неправомерните практики или злоупотреби (вж. т. 126 по-горе).
Тази хипотеза е възпроизведена в точка 3.2.5 от Насоките за изчисляване на финансовите корекции, съгласно която, когато „е установено, че държавата членка не прилага контролна система или че са налице сериозни пропуски в нейното действие, както и че има доказателства за много нередности и небрежност в борбата с неправомерните практики или злоупотреби […] е оправдано прилагането на корекция от 25 %, тъй като с разумна увереност може да се очаква, че възможността безнаказано да се представят нередовни искания ще доведе до изключително голяма финансова вреда за бюджета на Съюза“ (вж. т. 48 и 129 по-горе).
Понятието „нередност“ е определено в точка 1.2 от Насоките за изчисляване на финансовите корекции като „всяко нарушение на разпоредба на [правото на Съюза / националното законодателство] произтичащо от действие или бездействие от икономически оператор, което е имало или би имало за резултат нанасянето на щети на общия бюджет на [Съюза] или на бюджетите, управлявани от [него], посредством намаляването или загубата на приходи, произтичащи от собствени ресурси, които се събират пряко от името на [Съюза], или посредством извършването на неоправдан разход“.
Следователно, когато определя понятието „нередност“, обосноваваща прилагането на ставка на корекция от 25 % от разходите, точка 1.2 от Насоките за изчисляване на финансовите корекции се отнася до „действията“ или „бездействията“ на икономическите оператори.
В случая, както твърди помирителният орган в доклада си, представен в рамките на процедура 19/RO/856 (вж. т. 25 по-горе), и както подчертава Румъния в жалбата си, икономическите оператори по смисъла на точка 1.2 от Насоките за изчисляване на финансовите корекции са получателите, които са поискали помощ на базата на ставки на плащане, предвидени в одобрената от Комисията НПРСР 2007—2013 г.
Твърдяното от Комисията нарушение на член 40, параграф 3 от Регламент № 1698/2005 обаче при всички положения не произтича от „действия“ или от „бездействия“ от страна на получателите на помощта, а от приложен от румънските власти метод за изчисляване на ставките на подпомагане.
В този смисъл правната квалификация на свързания със спорната подмярка и с нейния финансов резултат метод за изчисляване като „много нередности“ и „небрежност в борбата с неправомерните практики или злоупотреби“ съгласно Насоките за изчисляване на финансовите корекции не е правилна.
В това отношение е важно да се припомни, че съгласно съдебната практика, когато Комисията приеме насоки, те са задължителни за нея и съдът на Съюза трябва да провери дали тя е спазила правилата, които е приела (вж. в този смисъл решение от 9 септември 2009 г., Holland Malt/Комисия,
T‑369/06
,
EU:T:2009:319
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това, дори да се допусне, че „нередностите“ и „значителната небрежност“, посочени от Комисията в обобщения ѝ доклад и в окончателното ѝ становище, може да се отнасят до румънските власти, а не до получателите, е важно да се отбележи следното.
Несъмнено румънските власти са били информирани от датата на съобщаване на констатациите на Сметната палата, а именно от 18 септември 2015 г. (вж. т. 7 по-горе), и също с получаването на писмото на Комисията от 21 март 2016 г. (вж. т. 12 по-горе) за становището на последната относно нередността относно ставките на плащане във връзка със спорната подмярка. Комисията обаче неправилно приема, че румънските власти са допуснали много нередности или сериозна небрежност в борбата с неправомерните практики, като са продължили да подават свободно искания за помощ въз основа на ставка, която води до свръхкомпенсиране. Всъщност поведението на румънските власти се обяснява с факта, от една страна, че те са получили уверения, че представеният на Комисията метод за изчисляване е съобразен с релевантните разпоредби на Регламент № 1698/2005 и на Регламент № 1974/2006, и от друга страна, че съгласно член 9, параграф 3 от Регламент № 1974/2006 изменение на НПРСР 2007—2013 г. може да се извърши най-късно до 31 декември 2015 г., при условие че държавата членка уведоми за него най-късно до 31 август 2015 г.
Следователно системният характер на липсата на приети мерки за намаляване на компенсаторните плащания във връзка със спорната подмярка и дори за спирането им в случая не може да се приравни на „честа нередност“ по смисъла на Насоките за изчисляване на финансовите корекции, която обосновава прилагането на фиксирана ставка на корекция от 25 %.
Що се отнася до твърдяната възможност „безнаказано“ да се представят нередовни искания от страна на съответните получатели и що се отнася до прилагането на ставки на плащане, за които се твърди, че са завишени, важно е да се отбележи, че това е свързано с поетите многогодишни задължения в приложение на НПРСР 2007—2013 г. и с оправданите правни очаквания, че спорната подмярка ще остане приложима.
Накрая, поведението както на румънските власти, така и на съответните получатели не може да се приравни на „значителна“ небрежност в борбата с неправомерните практики или злоупотреби. В настоящия случай поради възникналите оправдани правни очаквания на румънските власти, че обсъжданият с Комисията през 2012 г. метод за изчисляване е бил съобразен с действащите правила, не може да се установи никаква неправомерна практика или злоупотреба. Всъщност исканията за плащане са били „редовно“ подадени в съответствие с действащата Национална програма за развитие на селските райони и плащанията са били „редовно“ извършени, като са приложени ставките, предвидени в спорната подмярка, предварително одобрена от Комисията и в сила както към момента на подписване на задълженията от страна на получателите, така и към момента на подаване на исканията им за плащане към разплащателната агенция.
Доколкото именно наличието и тежестта на допуснатите от румънските власти нередности и небрежност, произтичащи от систематичния характер на прилагането на завишени ставки на плащане, са накарали Комисията да презумира, че е налице риск от финансови щети за бюджета на Съюза в съответствие с член 12, параграф 7, буква в) от Делегиран регламент № 907/2014, и доколкото както „наличието“ на твърдените нередности или небрежност, така и „тежестта или систематичният им характер“ трябва да бъдат изключени в настоящия случай (вж. т. 142—144 по-горе), прилагането на корекция от 25 % на свой ред е необосновано от гледна точка на този член, разглеждан във връзка с Насоките за изчисляване на финансовите корекции.
Следователно Комисията е извършила неправилна правна квалификация, като се е основала на член 12, параграф 7, буква в) от Делегиран регламент № 907/2014 във връзка с Насоките ѝ за изчисляване на финансовите корекции, за да обоснове прилагането на ставка от 25 % като фиксирана корекция.
Освен това, както правилно изтъква Румъния, в рамките на първия одит нередностите относно свързания със спорната подмярка и с финансовия ѝ резултат метод за изчисляване са били квалифицирани от Комисията както като „недопустими разходи“, така и като „липса на основна проверка“ във връзка с проверките за съответствие на искането за помощ с критериите за допустимост, посочени в законодателството на Съюза и определени в НПРСР 2007—2013 г. Макар, както правилно изтъква Комисията, приетото след първия одит решение да не е предмет на настоящото дело, неправилната правна квалификация като „липса на основна проверка“ показва, че от самото начало на разследването Комисията не е успяла да установи вида на извършеното от румънските власти нарушение и приложимата в случая финансова корекция.
Ето защо следва да се уважи третото оплакване от първото основание и да се постанови, че Комисията неправилно е приела, че финансовата корекция от 25 % е обоснована съгласно член 52 от Регламент № 1306/2013 във връзка с член 12 от Делегиран регламент № 907/2014 и точка 3.2.5 от Насоките за метода за изчисляване на финансовите корекции.
С оглед на всичко гореизложено, без да е необходимо да се разглежда първото оплакване от първото основание — отговорност на Комисията съгласно членове 76—78 от Регламент № 1605/2002, нито второто оплакване от първото основание — грешка в преценката относно метода за изчисляване на ставката на компенсаторно плащане, нито шестото оплакване от първото основание — нарушение на принципа на добра администрация, първото основание трябва да се уважи, а следователно и жалбата в нейната цялост, като се отмени обжалваното решение в частта, в която с него се изключват някои разходи, направени от Румъния в рамките на ЕЗФРСР за финансовите години 2017—2019 в размер на 18717475,08 евро.
По съдебните разноски
Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
След като Комисията е загубила делото, следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Румъния.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти състав)
реши:

1)
Отменя Решение за изпълнение (ЕС) 2020/1734 на Комисията от 18 ноември 2020 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки по линия на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), в частта, в която с него се изключват някои разходи, направени от Румъния в рамките на ЕЗФРСР за финансовите години 2017—2019 в размер на 18717475,08 евро.

2)
Осъжда Европейската комисия да заплати съдебните разноски.

Gervasoni
Madise
Martín y Pérez de Nanclares
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 18 януари 2023 година.
Подписи
(
*1
)	Език на производството: румънски.