CELEX: 62019CJ0049
Neizpolnitev obveznosti države
Elektronske komunikacije
Univerzalna storitev in pravice uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami
Direktiva 2002/22/ES
Omrežja in storitve
Člen 13
Financiranje obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve
Mehanizem delitve
Načela preglednosti, najmanjšega izkrivljanja na trgu, nediskriminacije in sorazmernosti

Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Portugalska republika s tem, da je uvedla izredni prispevek za delitev neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve od leta 2007 v skladu z Lei n.
o
35/2012 procede à criação do fundo de compensação do serviço universal de comunicações eletrónicas previsto na Lei das Comunicações Eletrónicas, destinado ao financiamento dos custos líquidos decorrentes da prestação do serviço universal (zakon št. 35/2012 o ustanovitvi kompenzacijskega sklada za univerzalno storitev, določeno z zakonom o elektronskih komunikacijah, ki je namenjen financiranju neto stroškov zagotavljanja univerzalne storitve) z dne 23. avgusta 2012 (
Diário da República
, 1. serija, št. 163, z dne 23. avgusta 2012), kakor je bil spremenjen in konsolidiran z Lei n.
o
149/2015 (zakon št. 149/2015) z dne 10. septembra 2015 (
Diário da República
, 1. serija, št. 177, z dne 10. septembra 2015) (v nadaljevanju: zakon št. 35/2012), ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 13(3) Direktive 2002/22/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 7. marca 2002 o univerzalni storitvi in pravicah uporabnikov v zvezi z elektronskimi komunikacijskimi omrežji in storitvami (Direktiva o univerzalnih storitvah) (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 13, zvezek 29, str. 367) in Priloge IV, del B, k tej direktivi.
Pravni okvir
Pravo Unije
V uvodni izjavi 23 Direktive 2002/22 je navedeno:
„Neto stroški obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve se lahko razdelijo med vse ali nekatere posebne skupine podjetij. Države članice naj zagotovijo, da se pri mehanizmu delitve upoštevajo načela transparentnosti, najmanjšega izkrivljanja na trgu, nediskriminacije in sorazmernosti. Najmanjše izkrivljanje razmer na trgu pomeni, naj se prispevki povrnejo na način, ki čim bolj zmanjša vpliv finančnega bremena, ki ga nosijo končni uporabniki, na primer s čim širšo razporeditvijo prispevkov.“
Člen 8(2) te direktive določa:
„Kadar države članice določijo podjetja za opravljanje obveznosti zagotavljanja univerzalnih storitev na delu nacionalnega ozemlja ali na celotnem nacionalnem ozemlju, to storijo z učinkovitim, objektivnim, transparentnim in nediskriminacijskim mehanizmom določitve, pri čemer nobeno podjetje vnaprej ni izključeno iz določitve. Take metode določitve zagotavljajo, da se univerzalna storitev opravi na stroškovno učinkovit način in se lahko uporabijo kot sredstvo za določitev neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve v skladu s členom 12.“
Člen 12 navedene direktive, naslovljen „Obračun stroškov za obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve“, določa:
„1.   Kadar nacionalni regulativni organi menijo, da lahko zagotavljanje univerzalne storitve, kot je določeno v členih 3 do 10, pomeni neupravičeno breme za podjetja, določena za zagotavljanje univerzalne storitve, izračunajo neto stroške za zagotavljanje te storitve.
Za ta namen nacionalni regulativni organi:
(a)
izračunajo neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve v skladu z Delom A Priloge IV, pri čemer upoštevajo vsako tržno korist, ki jo pridobi podjetje, določeno za zagotavljanje univerzalne storitve; ali
(b)
uporabijo neto stroške zagotavljanja univerzalne storitve, določene z mehanizmom določanja v skladu s členom 8(2).
2.   Računovodsk[e] izkaz[e] in/ali druge informacije, ki pomenijo podlago za izračun neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve po odstavku 1(a), revidira ali preveri nacionalni regulativni organ ali organ, ki je neodvisen od zadevnih strank in ga odobri nacionalni regulativni organ. Rezultati obračuna stroškov in ugotovitve revizije so dostopni javnosti.“
Člen 13 iste direktive, naslovljen „Financiranje obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve“, določa:
„1.   Kadar nacionalni regulativni organi na podlagi izračuna neto stroškov iz člena 12 ugotovijo, da je podjetje neupravičeno obremenjeno, države članice na zahtevo določenega podjetja odločijo:
(a)
da bodo uvedle mehanizem za povračilo izračunanih neto stroškov podjetju iz javnih sredstev pod transparentnimi pogoji; in/ali
(b)
da bodo razdelile neto stroške obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve med ponudnike elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev.
2.   Kadar se neto stroški razdelijo po odstavku 1(b), države članice vzpostavijo mehanizem delitve, ki ga upravlja nacionalni regulativni organ ali organ, ki je neodvisen od upravičencev in je pod nadzorom nacionalnega regulativnega organa. Lahko se financirajo le v skladu s členom 12 izračunani neto stroški obveznosti, ki so določene v členih 3 do 10.
3.   V skladu z načeli Dela B Priloge IV se pri mehanizmu delitve upoštevajo načela transparentnosti, čim manjšega izkrivljanja trga, nediskriminacije in sorazmernosti. Države članice se lahko odločijo, da ne bodo zahtevale prispevkov od podjetij, katerih domači promet je pod določeno mejo.
4.   Vse pristojbine, povezane z delitvijo stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, se razčlenijo in opredelijo za vsako podjetje posebej. Take pristojbine se ne naložijo ali zaračunavajo podjetjem, ki ne opravljajo storitev na ozemlju države članice, v kateri je bil uveljavljen mehanizem delitve.“
Člen 14 Direktive 2002/22, naslovljen „Transparentnost“, določa:
„1.   Če je vzpostavljen mehanizem delitve neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve iz odstavka [člena] 13, nacionalni regulativni organi zagotovijo, da so načela za delitev stroškov in podrobnosti uporabljenega mehanizma dostopni javnosti.
2.   Nacionalni regulativni organi ob upoštevanju predpisov Skupnosti in nacionalnih predpisov o poslovni tajnosti zagotovijo, da se objavi letno poročilo, v katerem so navedeni obračunani stroški obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, določeni prispevki vseh udeleženih podjetij in določene vse morebitne tržne koristi podjetja(-ij), ki je (so) določeno(-a) za opravljanje univerzalne storitve, če je bil sklad dejansko ustanovljen in če ta sklad deluje.“
Priloga IV k tej direktivi, naslovljena „Izračun morebitnih neto stroškov za obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve in vzpostavitev mehanizma za povračilo ali delitev stroškov v skladu s členoma 12 in 13“, med drugim vsebuje del B, naslovljen „Povračilo vseh neto stroškov iz obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve“, ki določa:
„Za povračilo ali financiranje vseh neto stroškov iz obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve se zahteva, da določena podjetja z obveznostmi zagotavljanja univerzalne storitve prejmejo nadomestilo za storitve, ki jih opravljajo pod nekomercialnimi pogoji. Ker tako nadomestilo vključuje finančne prenose, morajo države članice zagotoviti, da se ti prenosi izvajajo objektivno, transparentno, nediskriminacijsko in sorazmerno. To pomeni, da naj prenosi povzročajo minimalno izkrivljanje konkurence in tržnega povpraševanja.
V skladu s členom 13(3) je treba pri mehanizmu delitve, ki temelji na skladu, uporabiti transparentno in nevtralno sredstvo za zbiranje prispevkov, ki preprečuje nevarnost dvojnega obračunavanja prispevkov, tako za vložke in tudi izložke podjetij.
Neodvisni organ, ki upravlja sklad, mora biti odgovoren za zbiranje prispevkov podjetij, ki v državi članici štejejo med podjetja, ki so dolžna prispevati svoj delež k neto stroškom obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, in mora nadzorovati prenos zapadlih vsot in/ali administrativnih plačil podjetjem, ki so upravičena do prejema plačil iz sklada.“
Portugalsko pravo
Zakon št. 5/2004
Direktiva 2002/22 je bila v portugalski pravni red prenesena z Lei n.
o
5/2004 das Comunicações Electrónicas (zakon št. 5/2004 o elektronskih komunikacijah) z dne 10. februarja 2004 (
Diário da República
I, serija I‑A, št. 34, z dne 10. februarja 2004), kakor je bil nazadnje spremenjen z Decreto-Lei n.
o
92/2017 (uredba-zakon št. 92/2017) z dne 31. julija 2017 (
Diário da República
, 1. serija, št. 146, z dne 31. julija 2017) (v nadaljevanju: zakon št. 5/2004).
Člen 97 zakona št. 5/2004 določa:
„1.   Potem ko nacionalni regulativni organ ugotovi obstoj prekomernih neto stroškov univerzalne storitve, mora vlada na zahtevo ponudnikov uvesti ustrezno povračilo z enim ali obema od naslednjih mehanizmov:
(a)
povračilo z javnimi sredstvi;
(b)
delitev stroškov med druga podjetja, ki na nacionalnem ozemlju zagotavljajo javno dostopna elektronska komunikacijska omrežja in storitve.
2.   Kadar se uporabi mehanizem iz točke (b) prejšnjega odstavka, je treba uvesti kompenzacijski sklad, v katerega prispevajo podjetja, ki zagotavljajo javno dostopna elektronska komunikacijska omrežja in storitve, in ki ga upravlja nacionalni regulativni organ ali drug neodvisni organ, ki ga določi vlada in je pod nadzorom nacionalnega regulativnega organa.
3.   Vlada opredeli merila za delitev neto stroškov univerzalne storitve med podjetja, ki morajo plačevati prispevke, ob upoštevanju načel preglednosti, najmanjšega izkrivljanja trga, nediskriminacije in sorazmernosti.
[…]“.
Zakon št. 35/2012
Z zakonom št. 35/2012 je bil vzpostavljen kompenzacijski sklad za univerzalno storitev elektronskih komunikacij za financiranje neto stroškov, ki izhajajo iz izpolnjevanja obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, in za zagotovitev delitve teh stroškov med podjetja, ki morajo prispevati vanj (v nadaljevanju: kompenzacijski sklad).
Člen 6 zakona št. 35/2012 določa:
„Kompenzacijski sklad se uporablja za financiranje neto stroškov univerzalne storitve, ki se določijo v okviru javnega razpisa iz člena 99(3) zakona št. 5/2004 z dne 10. februarja 2004, kakor je bil spremenjen in konsolidiran z zakonom št. 51/2011 z dne 13. septembra 2011, in jih [Autoridade Nacional de Comunicações (Anacom) (nacionalni organ za komunikacije, Portugalska)] šteje za prekomerne v skladu z določbami člena 95(1)(b) in člena 97 tega zakona, ter za financiranje neto stroškov univerzalne storitve iz poglavja V.“
Člen 17 zakona št. 35/2012, naslovljen „Financiranje neto stroškov za obdobje pred imenovanjem na podlagi javnega razpisa“, v odstavkih 1 in 2 določa:
„1.   Kompenzacijski sklad, vzpostavljen s tem zakonom, mora omogočiti tudi povračilo neto stroškov univerzalne storitve, ki so ponudniku storitev ali ponudnikom nastali pred začetkom zagotavljanja univerzalne storitve, imenovanih v skladu s členom 99(3) zakona št. 5/2004 z dne 10. februarja 2004, kakor je bil spremenjen in konsolidiran z zakonom št. 51/2011 z dne 13. septembra 2011, ob upoštevanju teh kumulativnih pogojev:
(a)
obstoj neto stroškov se ugotovi s preverjanjem in [Anacom] te stroške šteje za prekomerne na podlagi določb člena 95(1)(a), člena 95(2) ter členov 96 in 97 zakona št. 5/2004 z dne 10. februarja 2004, kakor je bil spremenjen in konsolidiran z zakonom št. 51/2011 z dne 13. septembra 2011;
(b)
ponudnik univerzalne storitve pri vladi vloži zahtevo za povračilo stroškov iz prejšnjega odstavka.
2.   Znesek neto stroškov, ki se povrnejo za obdobje pred imenovanjem na podlagi javnega razpisa, ustreza znesku, ki ga [Anacom] odobri, pod pogoji iz prejšnjega odstavka, točka (a).“
Člen 18(1) zakona št. 35/2012 določa:
„1.   Podjetja, ki na nacionalnem ozemlju zagotavljajo javna komunikacijska omrežja in/ali javno dostopne elektronske komunikacijske storitve, morajo v kompenzacijski sklad plačati izredni prispevek za vsako od poslovnih let 2013, 2014 in 2015. Ta izredni prispevek je namenjen izključno financiranju neto stroškov iz prejšnjega člena, ki jih je [Anacom] odobril v teh letih.
[…]
5.   Izredni prispevek iz odstavka 1 pomeni 3 % upravičenega letnega prometa vsakega subjekta ob upoštevanju zgornjih mej, določenih v teh točkah.
6.   Znesek izrednega prispevka, ki ga mora plačati vsako podjetje, nikakor ne sme preseči vrednosti, ki bi nastala zaradi delitve neto stroškov iz člena 17(2) po podjetjih, ki morajo plačevati prispevek sorazmerno z njihovim upravičenim prometom.
[…]“.
V skladu s členom 20 zakona št. 35/2012 se mora znesek izrednega prispevka za vsako poslovno leto plačati v roku petih let.
Predhodni postopek
Komisija je 13. decembra 2012 prek sistema „EU Pilot“ Portugalski republiki poslala dopis, v katerem je od zadnjenavedene zahtevala pojasnila o združljivosti kompenzacijskega sklada s členom 13 Direktive 2002/22 in Prilogo IV, del B, k tej direktivi, zlasti v zvezi s povračilom neto stroškov, ki jih je ponudnik univerzalne storitve, to je družba PT Comunicações, imel v preteklosti in v obdobju, preden je bil na podlagi javnega razpisa znova imenovan za ponudnika univerzalne storitve.
Portugalski organi so na ta dopis odgovorili 21. februarja 2013. Dodatne informacije so bile zagotovljene na sestanku s službami Komisije 23. oktobra 2014 in pozneje v dopisu z dne 5. decembra 2014.
Ker Komisija s temi odgovori ni bila zadovoljna, je 27. februarja 2015 Portugalski republiki poslala uradni opomin. Zadnjenavedena je v odgovoru z dne 29. aprila 2015 ponovno zatrjevala, da je treba portugalsko zakonodajo in njeno izvajanje šteti za združljiva z zahtevami iz Direktive 2002/22, vključno glede spoštovanja načel preglednosti, najmanjšega izkrivljanja trga, nediskriminacije in sorazmernosti.
Komisija je po preučitvi tega odgovora Portugalski republiki v dopisu z dne 29. aprila 2016 poslala obrazloženo mnenje, s katerim je to državo članico pozvala, naj v dveh mesecih od prejema tega obrazloženega mnenja sprejme potrebne ukrepe za uskladitev z njim.
Portugalski organi so na obrazloženo mnenje odgovorili z dopisom z dne 1. julija 2016. Portugalski organi so po sestanku s službami Komisije 7. septembra 2016 z dopisom z dne 14. oktobra 2016 dopolnili svoj odgovor in Komisiji poslali dodatne informacije.
Komisija in portugalski organi so se sestali še na dveh sestankih januarja in julija 2017. Na tem zadnjem sestanku je bilo preučenih več možnosti za rešitev spora med strankama. Komisija je nato zahtevala, naj se ji predloži predlog rešitve skupaj z navedbo roka izvedbe. Portugalski organi so v dveh dopisih, ki sta bila pozneje Komisiji poslana 14. marca 2017 in 12. septembra 2018, na eni strani predlagali organizacijo novega sestanka in na drugi poudarili, da se jim zdi razumno počakati na izide postopkov, ki so jih nekateri operaterji začeli pred nacionalnimi sodišči v zvezi s problematiko iz obravnavane zadeve.
Komisija je v teh okoliščinah vložila to tožbo.
Tožba
Komisija Portugalski republiki očita neskladnost izrednega prispevka v kompenzacijski sklad iz člena 18 zakona št. 35/2012 (v nadaljevanju: izredni prispevek) z zahtevami iz člena 13(3) Direktive 2002/22 in Priloge IV, del B, k tej direktivi.
Komisija navaja, da se morajo v skladu z določbami, navedenimi v prejšnji točki, če se država članica odloči za mehanizem delitve neto stroškov, ki izhajajo iz zagotavljanja univerzalne storitve, med ponudnike komunikacijskih omrežij in storitev, s tem mehanizmom spoštovati načela preglednosti, najmanjšega izkrivljanja trga, nediskriminacije in sorazmernosti.
Obseg tožbe
Na prvem mestu je treba navesti, da člen 13 Direktive 2002/22 določa podrobna pravila za financiranje obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve.
Tako iz člena 13(1) te direktive v povezavi z njenim členom 12(1) izhaja, da lahko mehanizem financiranja deluje le v korist podjetja, določenega v skladu s členom 8(2) navedene direktive.
Vendar ni sporno, da člen 13(1) Direktive 2002/22 ni predmet te tožbe, saj je v okviru te tožbe sporno le, ali se z izrednim prispevkom, ki ga je Portugalska republika uvedla za povračilo neto stroškov zagotavljanja univerzalne storitve, spoštuje člen 13(3) te direktive.
Na drugem mestu, Komisija v zvezi z nastankom izrednega prispevka poudarja, da je Anacom leta 2011 sprejel predpise, ki se nanašajo na pojem neupravičenega bremena, ki izhaja iz zagotavljanja univerzalne storitve, in na metodologijo, ki jo je treba uporabiti za določitev neto stroškov te storitve. V skladu s temi predpisi zagotavljanje univerzalne storitve za zadevnega ponudnika pomeni neupravičeno breme od tedaj, ko je tržni delež glede prihodkov iz telefonske storitve v položaju določenosti ponudnika univerzalne storitve, izračunan na letni ravni, manjši od 80 % in če je izračunani strošek univerzalne storitve vsaj 2,5 milijona EUR.
Dodaja, da je bilo, ker je tržni delež družbe PT Comunicações, ki je bil prvotni operater, postal nižji od te 80‑odstotne stopnje šele od leta 2007, na eni strani odločeno, da se ne dodeli nobeno nadomestilo za leta od 2001 do 2006, in na drugi, da se za obdobje po 1. januarju 2007 in dokler ponudnik ali ponudniki univerzalne storitve, določeni na podlagi javnega razpisa, ne začnejo zagotavljati te storitve, uporabi metodologija za določitev neto stroškov univerzalne storitve, ki jo je določil Anacom.
V zvezi s tem Komisija nikakor ne izpodbija metodologije za izračun stroškov univerzalne storitve, ki so jo uporabili portugalski organi, niti zneskov, ki jih je treba nadomestiti z uporabo te metodologije.
Meni pa, da sta z mehanizmom delitve stroškov iz zagotavljanja univerzalne storitve, ki ga je uvedla Portugalska republika, kršena člen 13 Direktive 2002/22 in Priloga IV, del B, k tej direktivi, ker je z njim določen finančni prispevek ponudnikov elektronskih komunikacijskih omrežij in storitev za predhodna leta. Tako je Anacom preveril neto strošek univerzalne storitve za poslovna leta od 2007 do 2009, od 2010 do 2011 in od 2012 do 2013 ter končni znesek potrdil v letih 2013, 2014 oziroma 2015. Anacom je poleg tega s tremi odločbami z dne 29. januarja 2015, 28. januarja 2016 in 26. januarja 2017 ugotovil podjetja, ki morajo prispevati v kompenzacijski sklad, in določil znesek izrednih prispevkov, ki se jim naloži, pri čemer so bili prispevki iz let 2013, 2014 in 2015 namenjeni povračilu neto stroškov iz poslovnih let od 2007 do 2009, od 2010 do 2011 in od 2012 do 2013.
V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da se v tožbi Komisije postavlja le vprašanje, ali se s portugalsko ureditvijo, s katero je bil uveden mehanizem delitve stroškov, ki izhajajo iz zagotavljanja univerzalne storitve, spoštujejo načela, ki jih mora spoštovati vsak mehanizem delitve neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, uveden na podlagi člena 13(1)(b) Direktive 2002/22, da bi bil skladen z zahtevami, ki izhajajo iz člena 13(3) te direktive in Priloge IV, del B, k tej direktivi.
Načelo preglednosti
Trditve strank
Komisija trdi, da je Portugalska republika kršila načelo preglednosti. V zvezi s tem trdi, da na podlagi portugalskih predpisov, ki so veljali pred sprejetjem zakona št. 35/2012, ni bilo mogoče določiti, kako bi se izvedla morebitna nadomestitev neto stroškov univerzalne storitve. Prav tako naj s to ureditvijo operaterjem iz zadevnega sektorja ne bi bila naložena nobena obveznost prispevanja v kompenzacijski sklad, namenjen kritju neto stroškov univerzalne storitve. V zvezi s tem naj obstoj abstraktne formalne možnosti uporabe kompenzacijskega sklada ne bi omogočal, da bi se štelo, da so imetniki pravic in obveznosti iz Direktive 2002/22 lahko bili seznanjeni z obsegom svojih obveznosti, kar naj bi bilo v nasprotju z načelom pravne varnosti, ki naj bi se prav tako zagotavljala z načelom preglednosti.
Načelo preglednosti naj ne bi zajemalo le obveznosti objave oziroma dajanja na voljo aktov, ki so jih sprejele institucije Evropske unije in države članice, in ukrepov, ki so jih te uvedle, kot je obveznost iz člena 14 Direktive 2002/22, za katero ta institucija ne izpodbija, da se s portugalsko ureditvijo spoštuje. Kot naj bi izhajalo iz sodbe z dne 6. decembra 2001, Komisija/Francija (
C‑146/00
,
EU:C:2001:668
, točki
in
), ki se nanaša na financiranje univerzalne storitve na podlagi Direktive 97/33/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. junija 1997 o medomrežnem povezovanju v telekomunikacijah glede zagotavljanja univerzalne storitve in medobratovalnosti z uporabo načel zagotavljanja odprtosti omrežij (ONP) (
UL 1997, L 199, str. 32
), naj bi namreč morale biti uporabljene vrednosti, da bi bil mehanizem delitve neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve skladen z načelom preglednosti iz člena 5(1) te direktive, določene v skladu z objektivnimi merili ob upoštevanju primerljivih in torej preglednih elementov, da se tem operaterjem omogoči, da izračunajo svoje stroške in verjetne dohodke. Vsak element, zaradi katerega bi bil ta izračun otežen, naj bi odvračal od vstopa takih operaterjev na trg.
Prav tako naj bi bili na področju javnih naročil zahtevi po jasnosti in natančnosti sestavni del načela preglednosti v postopku odločanja o dodelitvi. Načelo pravne varnosti pa naj bi zahtevalo, da so pravna pravila, ki bi lahko imela negativne posledice za posameznike, jasna in natančna ter da so njihovi učinki predvidljivi. Ta zahteva po pravni varnosti naj bi bila še posebej stroga, če je možno, da zadevna ureditev povzroči finančna bremena.
Po mnenju Komisije obstaja očitna povezava med načelom preglednosti in načelom pravne varnosti, katerega področje uporabe presega varstvo zaupanja v pravo in ki pomeni zahtevo po jasnosti in predvidljivosti prava, pri čemer ta zahteva ne velja le za zakonodajo Unije, temveč tudi za nacionalne določbe za prenos direktive.
Portugalska republika v obrambo izpodbija razlago Komisije glede načela preglednosti, ki naj ne bi izhajala niti iz besedila niti iz smisla Direktive 2002/22, kot tudi ne iz sodne prakse sodišč Unije. Po njenem mnenju naj bi to načelo, ki zajema možnost preučitve odločitev, ki jih je mogoče pripisati javnim subjektom, zlasti glede na njihovo obrazložitev in sprejetje v okviru odprtih in javnih postopkov, napotovalo na objektivnost meril in primerljivost elementov, uporabljenih za izračun neto stroškov obveznosti zagotavljanja univerzalne storitve, pri čemer je predvidljivost stroškov posledica teh elementov.
Poleg tega Portugalska republika meni, da se načelo pravne varnosti ne sme zamenjevati z načelom preglednosti. Trditve Komisije pa naj bi se nanašale predvsem na načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj, saj naj bi se s temi trditvami očitala domnevna retroaktivnost izrednega prispevka, ki naj ne bi bila združljiva z načelom pravne varnosti. Take trditve naj bi pomenile, da ponudnik univerzalne storitve ne bi mogel dobiti povračila za že nastale neto stroške, ki jih je Anacom preveril in odobril, čeprav je povračilo teh stroškov določeno z nacionalnimi predpisi.
Presoja Sodišča
Najprej je treba navesti, da se mora v skladu s členom 13(3) Direktive 2002/22 in Prilogo IV, del B, k tej direktivi z mehanizmom delitve, ki ga po potrebi države članice uvedejo v skladu s členom 13(1)(b) te direktive, med drugim spoštovati načelo preglednosti. S takšnim načelom, ki je povezano z načelom enakosti, se enako kot z načelom pravne varnosti zahteva, da je uporaba vseh pogojev in podrobnih pravil takega mehanizma delitve opredeljena z dovolj dostopnimi, jasnimi, natančnimi, nedvoumnimi in predvidljivimi določbami, da se vsakemu razumno obveščenemu in običajno skrbnemu operaterju omogoči, da razume njihov natančen obseg in da ni izpostavljen kakršnemu koli tveganju samovoljnosti (glej v tem smislu sodbi z dne 19. decembra 2018, Stanley International Betting in Stanleybet Malta,
C‑375/17
,
EU:C:2018:1026
, točka
, ter z dne 3. oktobra 2019, Irgita,
C‑285/18
,
EU:C:2019:829
, točka
). Natančneje, ti parametri morajo biti določeni v skladu z objektivnimi merili, kar poleg tega potrjuje Priloga IV, del B, k Direktivi 2002/22, ob upoštevanju primerljivih in torej preglednih elementov, da se operaterjem omogoči, da izračunajo svoje stroške in verjetne dohodke (glej po analogiji sodbo z dne 6. decembra 2001, Komisija/Francija,
C‑146/00
,
EU:C:2001:668
, točki
in
).
Iz tega izhaja, da se obveznosti držav članic, ki izhajajo iz takega načela, razlikujejo od obveznosti, ki so posebej določene s členom 14 Direktive 2002/22, tako da spoštovanje zadnjenavedenih obveznosti ne more zadostovati za ugotovitev, da načelo preglednosti iz člena 13 te direktive ni bilo kršeno.
V zvezi s tem je treba opozoriti, da sta načeli preglednosti in pravne varnosti kljub obstoju povezav med njima samostojni načeli.
Zato Portugalski republiki, glede na to, da je bil izredni prispevek glede na lastne trditve Komisije uveden z zakonom št. 35/2012, tega, da ni spoštovala načela preglednosti, ni mogoče očitati že zgolj zato, ker operaterji pred sprejetjem tega zakona niso mogli predvideti obsega svojih obveznosti na podlagi izrednega prispevka, ki je bil uveden s tem zakonom. Načelo preglednosti namreč ne more segati tako daleč, da bi se z njim zahtevalo, da se lahko zavezanci za plačilo nekega prispevka z njegovo vsebino seznanijo, še preden je ta uveden.
Dodati je treba, kot je bilo poudarjeno v točki 30 te sodbe, da Komisija ni trdila, da je metodologija izračuna izrednega prispevka temeljila na merilih, ki ne bi bila dostopna, jasna, natančna, objektivna, predvidljiva ali nedvoumna.
Poleg tega je treba navesti, da v obdobju od 2007 do 2013, v katerem se je Direktiva 2002/22 v celoti uporabljala, telekomunikacijski operaterji niso mogli pričakovati, da Portugalska republika ne bo uveljavila možnosti, ki ji je bila dana s členom 13(1)(b) te direktive.
Nazadnje, v delu, v katerem Komisija v repliki poudarja, da se je z izrednim prispevkom operaterjem naložila obveznost povračila stroškov, ki so nastali v obdobju pred sprejetjem zakona št. 35/2012, je treba ugotoviti, da je podlaga za to tožbo, kot je razvidno iz vlog te institucije in kot je ta potrdila na obravnavi, v zvezi s tem omejena na kršitev načela preglednosti. Zato zadostuje navesti, da taka okoliščina nikakor ne more pomeniti kršitve tega načela.
Očitek, da je bilo s tem, da je Portugalska republika uvedla izredni prispevek, kršeno načelo preglednosti iz člena 13(3) Direktive 2002/22 in Priloge IV, del B, k tej direktivi, je treba zato zavrniti.
Načeli najmanjšega izkrivljanja trga in sorazmernosti
Trditve strank
Komisija na prvem mestu meni, da načelo najmanjšega izkrivljanja trga ni bilo spoštovano, ker je bilo finančno breme, ki izhaja iz izrednega prispevka, za operaterje visoko in nepredvidljivo ter ker se je z vsakim prispevkom krilo več let, tako da se je s to metodo delitve naložilo večje breme, kot bi se naložilo z letnim prispevkom, pri katerem bi se upoštevali neto stroški zadevnega leta. Ta ugotovitev naj bi veljala kljub temu, da stopnja 3 % letnega prometa dejansko ni bila vedno dosežena.
Portugalska republika v obrambo trdi, da se to načelo nanaša predvsem na način, kako se delijo stroški, ki so nastali ponudnikom univerzalne storitve, da bi se zmanjšal finančni učinek na končne uporabnike. Glede na konkretna podrobna pravila pobiranja izrednega prispevka pa naj bi bil v obravnavanem primeru njegov dejanski vpliv na zadevne operaterje majhen.
Komisija na drugem mestu trdi, da ni bilo spoštovano načelo sorazmernosti, ker so bila podjetja, ki morajo prispevati k povračilu neto stroškov podjetij, imenovanih na podlagi javnega razpisa, hkrati zavezana plačati izredni prispevek. Ta obveznost naj bi povzročila „dvojni prispevek“ ali vsaj povečanje finančnega bremena, ki ga morajo nositi prvonavedena podjetja. Poleg tega so bili po mnenju Komisije zneski izrednega prispevka visoki v primerjavi z – med drugim – zneskom prispevka za isto obdobje v Španiji.
Portugalska republika meni, da je bilo z izrednim prispevkom v celoti spoštovano načelo sorazmernosti, ker je bil ta prispevek zasnovan tako, da se neto stroški univerzalne storitve, ki se štejejo za prekomerne, delijo med različne operaterje glede na njihov promet, pri čemer je bilo poskrbljeno, da so manjša podjetja, ki še nimajo gotovega položaja na trgu, plačila prispevka oproščena, in sicer z določitvijo minimalnega praga prometa za pobiranje izrednega prispevka.
Presoja Sodišča
Iz člena 13(1) Direktive 2002/22 izhaja, da morajo države članice uvesti enega od dveh mehanizmov nadomestil iz te določbe, če nacionalni regulativni organi, kot v obravnavani zadevi, ugotovijo, da je podjetje, odgovorno za univerzalno storitev, neupravičeno obremenjeno, in sicer na podlagi izračuna neto stroškov iz člena 12 te direktive ter na zahtevo tega podjetja.
V zvezi s tem je treba poudariti, da je za načelo najmanjšega izkrivljanja trga v uvodni izjavi 23 Direktive 2002/22 jasno opredeljeno, da je njegov namen, da se prispevki „povrnejo na način, ki čim bolj zmanjša vpliv finančnega bremena, ki ga nosijo končni uporabniki, na primer s čim širšo razporeditvijo prispevkov“. Tako se ob upoštevanju te razlage – in kot je navedla Portugalska republika – to načelo nanaša predvsem na način, kako se deli breme, ki ga nosijo ponudniki univerzalne storitve. V Prilogi IV, del B, k tej direktivi je v zvezi s tem še natančneje določeno, da ti prispevki „povzročajo minimalno izkrivljanje konkurence in tržnega povpraševanja“.
V obravnavanem primeru člen 18 zakona št. 35/2012, ki ureja podrobna pravila pobiranja izrednega prispevka, v odstavku 1 določa, da je ta prispevek namenjen izključno financiranju neto stroškov univerzalne storitve za leta od 2007 do 2013, ki jih je preveril Anacom in za katere je ta organ menil, da pomenijo prekomerno breme za ponudnika univerzalne storitve, nato v odstavku 5 tega člena, da znesek navedenega prispevka lahko doseže 3 % upravičenega letnega prometa vsakega zadevnega podjetja, in nazadnje v njegovem odstavku 6, da ta znesek nikakor ne sme nikoli preseči vrednosti, ki bi nastala zaradi delitve – izvedene sorazmerno glede na promet zavezanih podjetij – neto stroškov, ki nastanejo ponudniku univerzalne storitve in jih Anacom šteje za prekomerne.
Poleg tega je treba opozoriti, da Komisija ne izpodbija niti metodologije za izračun neto stroškov, ki jo je sprejel Anacom, niti obstoja neupravičenega bremena za ponudnika storitve za leta od 2007 do 2013, niti rezultata, do katerega je ta organ prišel v odločbah za leta od 2013 do 2015.
V zvezi s trditvijo Komisije, da je bilo s tem, da so stroški, ki izhajajo iz izrednega prispevka, za operaterje domnevno nepredvidljivi, kršeno načelo najmanjšega izkrivljanja trga, je treba navesti, da Komisija ni dokazala, da bi zgolj ta nepredvidljivost, tudi če bi bila dokazana, pripeljala do kršitve takega načela. Komisija poleg tega, kot je bilo ugotovljeno v točki 41 te sodbe, ni dokazala, da bi parametri izračuna izrednega prispevka operaterjem preprečevali, da bi z razumno stopnjo gotovosti predvideli znesek tega prispevka za vsako od let 2013, 2014 in 2015.
Zgolj s tem, da se je izkazalo, da je bil znesek tega prispevka visok, prav tako ni mogoče dokazati, da ta prispevek sam po sebi ni sorazmeren ali da se z njim krši načelo najmanjšega izkrivljanja trga. Ker je navedeni prispevek ustrezal znesku neto stroškov, ki so nastali ponudniku univerzalne storitve, in ker je bilo ugotovljeno, da ti stroški pomenijo neupravičeno breme za podjetje, odgovorno za zagotavljanje univerzalne storitve, je morala zadevna država članica na eni strani to neupravičeno breme povrniti z enim od dveh mehanizmov, opredeljenih v členu 13(1) Direktive 2002/22, na drugi strani pa je ta prispevek lahko pomenil ustrezno nadomestilo in je bil omejen na tisto, kar je potrebno za dosego tega cilja.
Poleg tega so, kot je navedla Portugalska republika, podjetja, ki jim je naloženo plačilo izrednega prispevka, imela na voljo olajšave pri plačilu, ker se je lahko, kot izhaja iz člena 20(4) zakona št. 35/2012, plačilo tega prispevka za vsako leto razporedilo na petletno obdobje. S tako možnostjo je bilo torej operaterjem omogočeno, da prilagodijo finančno breme, ki so ga morali nositi zaradi plačila navedenega prispevka, tako da čim bolj zmanjšajo njegov vpliv.
Poleg tega nasprotno od trditev Komisije z okoliščino, da je bila osnova za izredni prispevek promet operaterjev iz let po začetku veljavnosti tega prispevka in ne njihov promet, ki se nanaša na leta, v katerih je družba PT Comunicações zagotavljala univerzalno storitev, nista kršeni načelo sorazmernosti in načelo najmanjšega izkrivljanja trga, saj je finančno breme, ki je bilo tako naloženo operaterjem, določeno v sorazmerju s tržnim deležem, na katerega so se ti lahko sklicevali prav takrat, ko jim je bilo naloženo to breme.
Dodati je treba, kot je navedla Portugalska republika, da je bilo z upoštevno nacionalno zakonodajo zagotovljeno, da se je znesek izrednega prispevka delil na veliko število operaterjev, kot je bila ta država pozvana v uvodni izjavi 23 Direktive 2002/22.
Komisija trdi tudi, da je pobiranje izrednega prispevka povzročilo, da je bil prispevnim podjetjem naložen „dvojni prispevek“, ker so morala ta podjetja od leta 2013 hkrati prispevati k financiranju stroškov, povezanih z univerzalno storitvijo, za obdobje po javnem razpisu in plačati izredni prispevek za stroške, ki so nastali družbi PT Comunicações pred javnim razpisom.
Možnost, ki jo je izbrala Portugalska republika, da z izrednim prispevkom pobere nadomestilo za neto stroške, ki so nastali ponudniku univerzalne storitve pred javnim razpisom, je sicer povzročila povečanje bremen, naloženih zadevnim podjetjem za poslovna leta od 2013 do 2015.
Vendar je treba izredni prispevek, ker je bil namenjen povračilu neto stroškov univerzalne storitve, ki so nastali ponudniku univerzalne storitve v obdobjih pred javnim razpisom, za katera še ni prišlo do nobenega povračila, dejansko šteti za časovno odložen prispevek, tako da se Komisija ne more utemeljeno sklicevati na obstoj „dvojnega prispevka“.
V zvezi s tem zgolj dejstvo, da je možnost, ki jo je izbrala Portugalska republika, za nekatera poslovna leta nujno povzročila povečanje finančnih bremen, naloženih zadevnim podjetjem, ob upoštevanju tega, kar je bilo navedeno v točkah od 54 do 57 te sodbe, samo po sebi ne more pomeniti kršitve načela sorazmernosti.
Komisija zato ni pravno zadostno dokazala, da sta bili z izrednim prispevkom kršeni načelo najmanjšega izkrivljanja trga in načelo sorazmernosti iz člena 13(3) Direktive 2002/22 in Priloge IV, del B, k tej direktivi.
Načelo nediskriminacije
Trditve strank
Komisija trdi, da je razlog za obstoj nadomestila neto stroškov ponovna vzpostavitev konkurenčne pravičnosti med zadevnimi podjetji, tako da naj bi v obravnavanem primeru spoštovanje načela nediskriminacije zahtevalo, da se upošteva samo promet operaterjev, ki so ob nastanku neto stroškov prisotni na telekomunikacijskem trgu na Portugalskem. Izredni prispevek pa naj bi veljal za vse operaterje, ki so bili prisotni na trgu v obdobju od 2013 do 2015, vključno s tistimi, ki jih na njem ni bilo ali ki so bili prisotni v drugačni obliki v obdobju od 2007 do 2013. Komisija natančneje opozarja, da naj bi na telekomunikacijskem trgu na Portugalskem prišlo do večjih sprememb, zlasti zaradi več koncentracij in preoblikovanj podjetij. Komisija zato meni, da so bila zadevna podjetja v svoji novi obliki žrtve diskriminacije, ker so morala plačati prispevek, izračunan na podlagi njihovega prometa iz let, ki niso bila tista, iz katerih izhajajo neto stroški.
Portugalska republika meni, da je bilo načelo nediskriminacije spoštovano. V zvezi z razvojem nacionalnega telekomunikacijskega trga na Portugalskem trdi, da so prestrukturiranja, do katerih je prišlo na tem trgu v obdobju od 2007 do 2014, zajemala prestrukturiranja znotraj skupin in med skupinami, katerih edini učinek je bil sprememba imena in notranje strukture zadevnih operaterjev. Tako naj bi v obdobju od 2007 do 2014 obstajala gospodarska istovetnost operaterjev zaradi obstoja gospodarske skupnosti in/ali vezi medsebojne odvisnosti, ki izražajo obstoj nadzornih pooblastil.
Presoja Sodišča
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča diskriminacija pomeni uporabo različnih pravil za primerljive položaje oziroma istega pravila za različne položaje (sodbi z dne 13. februarja 1996, Gillespie in drugi,
C‑342/93
,
EU:C:1996:46
, točka
, ter z dne 12. decembra 2019, Instituto Nacional de la Seguridad Social (Pokojninski dodatek za matere),
C‑450/18
,
EU:C:2019:1075
, točka
).
V zvezi s tem so bili sicer operaterji, ki so bili prisotni na trgu, ko so nastali stroški, ki naj bi se povrnili z izrednim prispevkom, in operaterji, ki jih na tem trgu ni bilo, obravnavani primerljivo, saj je bilo enim in drugim naloženo plačilo tega prispevka.
Vendar Komisija ni pravno zadostno dokazala, da sta bili ti skupini operaterjev v tako različnem položaju, da bi bilo treba uporabo istega pravila za ene in za druge šteti za diskriminacijo.
Čeprav je poleg tega v zadevnem obdobju prišlo do prestrukturiranj na telekomunikacijskem trgu na Portugalskem, so ta prestrukturiranja, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 85 sklepnih predlogov ter kot je razvidno zlasti iz odgovora Portugalske republike na tožbo in razprave, ki je potekala na obravnavi, v bistvu ohranila lastnost, da je do njih prišlo znotraj skupin in med skupinami, saj so operaterji, ki jih je Komisija opredelila kot nove operaterje, dejansko operaterji, ki so nastali z združitvami operaterjev, ki so že bili prisotni na tem trgu.
V tem okviru zgolj to, da je prišlo do prestrukturiranja ali združitve, v zvezi s pobiranjem izrednega prispevka ni povzročilo, da bi bili zavezanci za plačilo tega prispevka, ki so nastali s takimi postopki, postavljeni v položaj, ki ne bi bil primerljiv s položajem zavezancev za plačilo tega prispevka, pri katerih ni prišlo do takih sprememb pravne strukture.
Zato z razvojem telekomunikacijskega trga na Portugalskem, kot je bilo ugotovljeno v točki 68 te sodbe, ni mogoče izpodbiti primerljivosti pravnega položaja teh podjetij.
V teh okoliščinah Portugalska republika z uvedbo izrednega prispevka ni kršila načela nediskriminacije, kot je določeno v členu 13(3) Direktive 2002/22 in Prilogi IV, del B, k tej direktivi.
Ker nobeno od načel iz člena 13(3) Direktive 2002/22 in Priloge IV, del B, k tej direktivi ni bilo kršeno, je treba tožbo Komisije zavrniti.
Stroški
V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker je Portugalska republika predlagala, naj se Komisiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:

1.
Tožba se zavrne.

2.
Evropski komisiji se naloži plačilo stroškov.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: portugalščina.