CELEX: 62014TJ0661
FEOGA, FEGA și FEADR
Cheltuieli excluse de la finanțare
Corecție financiară forfetară
Ecocondiționalitate
Cerințe minime pentru bunele condiții agricole și de mediu
Standarde
Articolul 5 alineatul (1) și anexa IV la Regulamentul (CE) nr. 1782/2003
Articolul 6 alineatul (1) și anexa III la Regulamentul (CE) nr. 73/2009

Istoricul cauzei
În cadrul unui control de verificare a conformității în temeiul articolului 31 din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 al Consiliului din 21 iunie 2005 privind finanțarea politicii agricole comune (
JO 2005, L 209, p. 1
, Ediție specială, 14/vol. 1, p. 193), Comisia Europeană, prin scrisoarea din 26 noiembrie 2010, a informat Republica Letonia că a constatat carențe în raport cu reglementarea Uniunii Europene, în special, în cadrul ecocondiționalității, neaplicarea anumitor norme prevăzute în anexa IV la Regulamentul (CE) nr. 1782/2003 al Consiliului din 29 septembrie 2003 de stabilire a normelor comune pentru schemele de sprijin direct în cadrul politicii agricole comune și de stabilire a anumitor scheme de sprijin pentru agricultori și de modificare a Regulamentelor (CEE) nr. 2019/93, (CE) nr. 1452/2001, (CE) nr. 1453/2001, (CE) nr. 1454/2001, (CE) nr. 1868/94, (CE) nr. 1251/1999, (CE) nr. 1254/1999, (CE) nr. 1673/2000, (CEE) nr. 2358/71 și (CE) nr. 2529/2001 (
JO 2003, L 270, p. 1
, Ediție specială, 03/vol. 49, p. 177), precum și în anexa III la Regulamentul (CE) nr. 73/2009 al Consiliului din 19 ianuarie 2009 de stabilire a unor norme comune pentru sistemele de ajutor direct pentru agricultori în cadrul politicii agricole comune și de instituire a anumitor sisteme de ajutor pentru agricultori, de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 1290/2005, (CE) nr. 247/2006, (CE) nr. 378/2007 și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1782/2003 (
JO 2009, L 30, p. 16
). Potrivit Comisiei, aceste carențe vizau standardele și anii de declarare următori: „Acoperirea minimă a solului”, în anii 2008 și 2009; „Standardele în materie de rotație a culturilor”, în anul 2008; „Densitatea minimă a șeptelului și/sau regimuri corespunzătoare”, în anul 2008; „Menținerea particularităților peisajelor”, în anii 2008 și 2009.
Prin scrisoarea din 27 ianuarie 2011 adresată Comisiei, autoritățile letone au explicat printre altele că standardele intitulate „Standardele în materie de rotație a culturilor” și „Densitatea minimă a șeptelului și/sau regimuri corespunzătoare” nu fuseseră definite ca cerințe minime în Letonia. În conformitate cu anexa III la Regulamentul nr. 73/2009, intitulată „Bunele condiții agricole și de mediu prevăzute la articolul 6”, aceste standarde ar fi rămas facultative după 1 ianuarie 2009 și nu ar fi fost puse în aplicare. În ceea ce privește standardul intitulat „Acoperirea minimă a solului”, autoritățile letone au indicat că, începând din 2010, a fost pus în aplicare, la recomandarea unui grup de lucru compus din experți și organizat de Comisie, prin intermediul cerinței potrivit căreia era menținut pe parcelele agricole un sistem de ameliorare sub răspunderea agricultorului, care asigura regularizarea regimului de umiditate a solurilor.
Prin scrisoarea din 23 iulie 2012, Comisia, conform articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 885/2006 al Comisiei din 21 iunie 2006 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1290/2005 al Consiliului în ceea ce privește autorizarea agențiilor de plăți și a altor entități, precum și lichidarea conturilor FEGA și FEADR (
JO 2006, L 171, p. 90
, Ediție specială, 14/vol. 2, p. 37), a invitat autoritățile letone la o reuniune bilaterală. În această scrisoare, Comisia a indicat că își menține poziția potrivit căreia standardele intitulate „Standardele în materie de rotație a culturilor” și „Densitatea minimă a șeptelului și/sau regimuri corespunzătoare” trebuiau să fie introduse în cadrul anului de declarare 2008, ceea ce nu s‑a făcut. În ceea ce privește punerea în aplicare a standardului intitulat „Acoperirea minimă a solului”, Comisia a precizat că explicația furnizată de autoritățile letone nu privea decât regularizarea umidității solurilor. Astfel, acest standard nu ar fi fost introdus decât în cadrul anului de declarare 2010. În sfârșit, Comisia a arătat lipsa clarificării suplimentare în ceea ce privește standardul intitulat „Menținerea particularităților peisajelor” și a concluzionat că acesta lipsea în cadrul anilor de declarare 2008 și 2009.
Reuniunea bilaterală a avut loc la 20 septembrie 2012.
Prin scrisoarea din 6 noiembrie 2012, autoritățile letone au explicat Comisiei că anumite standarde nu erau esențiale în contextul național și că punerea lor în aplicare era lipsită de sens. În plus, ele au subliniat în special că Curtea de Conturi a Uniunii Europene, în raportul său special nr. 8/2008, intitulat „Ecocondiționalitatea este o politică eficace?”, a indicat că obiectivele ecocondiționalității nu erau nici concret definite, nici măsurabile, nici realizabile, nici pertinente, nici datate.
La 30 ianuarie 2013, Comisia a comunicat autorităților letone un proces‑verbal al reuniunii bilaterale, cuprinzând un rezumat al informațiilor suplimentare pe care autoritățile menționate le furnizaseră în scrisoarea lor din 6 noiembrie 2012. Le 25 februarie 2013, Comisia a trimis un proces‑verbal în letonă în care a solicitat informații suplimentare. Autoritățile letone au furnizat aceste informații la 25 aprilie 2013.
La 11 noiembrie 2013, Comisia a comunicat autorităților letone propunerea sa de a exclude de la finanțarea de către Uniune un cuantum total de 861763,19 euro pentru neîndeplinirea obligațiilor la punerea în aplicare a standardelor în cauză, inclusiv pentru lipsa de controale și de sancțiuni ale cerințelor administrative minime. În această scrisoare, Comisia a arătat în special după cum urmează:
„În rezumat, [Comisia] susține că patru standarde BCAM [referitoare la «bunele condiții agricole și de mediu»] din zece nu au fost definite în cursul anului de declarare 2008 și că două standarde BCAM din opt nu au fost definite în cursul anului de declarare 2009. Autoritățile letone au prezentat o estimare a riscului potențial pentru fonduri pentru anumiți ani de declarare. [Comisia] nu poate accepta totuși această estimare deoarece nu are asigurarea că sumele astfel definite corespund integralității riscului pentru fonduri. În plus, această estimare nu ține seama de pierderea efectului disuasiv din cauza neaplicării controalelor și a sancțiunilor.”
La 20 decembrie 2013, autoritățile letone au sesizat organul de conciliere cu o cerere în care expun motivele pentru care apreciază că Comisia a încălcat dispozițiile relevante ale Regulamentelor nr. 1782/2003 și 73/2009.
Prin scrisoarea din 27 ianuarie 2014, organul de conciliere a respins cererea ca inadmisibilă pentru motivele că valoarea corecțiilor financiare în litigiu era mai mică de un milion de euro și că cererea menționată nu punea nicio problemă de principiu care să fi făcut obiectul procedurii bilaterale.
Prin scrisoarea din 3 martie 2014, Comisia a comunicat Republicii Letonia cuantumurile pe care propunea să le excludă de la finanțarea de către Uniune, care se ridicau în total la 741624,23 euro.
Republica Letonia a primit ulterior comunicarea raportului de sinteză, datat 5 mai 2014 având referința D(2014)1819246-ANN2-EN/FR, referitor la rezultatele inspecțiilor Comisiei în contextul procedurii de verificare a conformității conform articolului 7 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 1258/1999 [al Consiliului din 17 mai 1999 privind finanțarea politicii agricole comune (
JO 1999, L 160, p. 103
)] și articolului 31 din Regulamentul nr. 1290/2005 (denumit în continuare „raportul de sinteză”).
Motivarea relevantă pentru corecțiile financiare în litigiu este expusă la paginile 98 și 105 din raportul de sinteză. Aici se arată că statul membru este obligat, în temeiul articolului 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1782/2003 și al articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 73/2009, să stabilească normele vizând ansamblul standardelor enumerate în anexa IV și, respectiv, în anexa III la regulamentele amintite, cu excepția cazurilor justificate.
În ceea ce privește anul de declarare 2008, raportul de sinteză arată că patru standarde din zece nu erau nici definite, nici controlate, și anume standardele intitulate „Standardele în materie de rotație a culturilor”, „Densitatea minimă a șeptelului”, „Acoperirea minimă a solului” și „Menținerea particularităților peisajelor”. Comisia a reținut de asemenea 106 cazuri de calcule eronate ale sancțiunilor. Potrivit documentului AGRI‑2005-64043 din 9 iunie 2006, intitulat „Comunicarea Comisiei privind tratarea de către Comisie, în contextul verificării conturilor FEOGA, secțiunea«Garantare», a insuficiențelor constatate în sistemele de control al ecocondiționalității puse în aplicare de statele membre” (denumit în continuare „Documentul AGRI‑2005-64043”), Comisia a atribuit o rată de corecție forfetară de 5 % insuficiențelor identificate în cadrul controalelor din anul de declarare 2008. În ceea ce privește carențele constatate în speță cu privire la standardele referitoare la bunele condiții agricole și de mediu (denumite în continuare „standardele BCAM”), Comisia a arătat că acestea justificau în sine o corecție forfetară de 5 % în raport cu totalitatea populației de fermieri supuse controlului ecocondiționalității. Calculul cuantumului furnizat de autoritățile letone cu privire la cele 106 cazuri de calcule eronate ale sancțiunilor ar fi considerat ca fiind acoperit de corecția forfetară de 5 % pentru anul de declarare 2008.
În ceea ce privește anul de declarare 2009, raportul de sinteză arată că două standarde din opt nu au fost nici definite, nici controlate, și anume standardele intitulate „Acoperirea minimă a solului” și „Menținerea particularităților peisajelor”. În plus, raportul menționat constată alte insuficiențe ale sancțiunilor privind cerințele legale în materie de gestiune (CLMG) 4 și 7. Comisia a apreciat că, deși fuseseră identificate vulnerabilități ale controalelor‑cheie pentru anul de declarare 2009, ținând seama de faptul că au fost introduse ameliorări ale sistemului de control al ecocondiționalității în Letonia, riscul suportat de Fondul european de orientare și garantare agricolă (FEOGA), secțiunea „Garantare”, de Fondul european de garantare agricolă (FEGA) și de Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (denumite în continuare, împreună, „fondurile”) ar fi fost mai puțin ridicat pentru acest an decât pentru anul de declarare 2008, astfel încât insuficiențele constatate justificau o corecție forfetară de 2 % pentru anul de declarare 2009. Calculele furnizate de autoritățile letone în ceea ce privește cuantumurile legate de insuficiența sancțiunilor privind CLMG 4 și 7 ar fi considerate acoperite de rata de 2 %.
La 9 iulie 2014, Comisia a adoptat, în temeiul articolului 7 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1258/1999 și al articolului 31 din Regulamentul nr. 1290/2005, Decizia de punere în aplicare 2014/458/UE de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul fondurilor (
JO 2014, L 205, p. 62
, denumită în continuare „decizia atacată”). Prin această decizie, Comisia a înlăturat, în cadrul exercițiilor 2009-2012, anumite cheltuieli ale Republicii Letonia, în cuantum total de 739393,95 euro, care au fost angajate de agenția de plăți acreditată din Republica Letonia, în raport cu stabilirea cerințelor în materie de ecocondiționalitate, din cauza neconformității lor cu normele Uniunii.
Decizia atacată a fost notificată Republicii Letonia la 11 iulie 2014 și a fost publicată în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
la 12 iulie 2014 (
JO 2014, L 205, p. 62
).
Articolul 1 din decizia atacată prevede că cheltuielile efectuate de agențiile de plăți acreditate ale statelor membre și declarate în cadrul fondurilor, care sunt indicate în anexa la aceasta, se exclud de la finanțarea din fondurile Uniunii, deoarece nu sunt conforme cu normele Uniunii. Corecțiile financiare forfetare aplicate în privința Republicii Letonia – la rata, după caz, de 2 sau de 5 % – figurează la paginile 69, 70, 73 și 74 din anexa menționată.
Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 11 septembrie 2014, Republica Letonia a introdus prezenta acțiune.
Pe baza propunerii judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a patra) a decis deschiderea fazei orale a procedurii.
În cadrul măsurilor de organizare a procedurii prevăzute la articolul 89 alineatul (3) litera (d) din Regulamentul de procedură, Tribunalul a invitat Comisia să depună documentul VI/5330/97 din 23 decembrie 1997, intitulat „Orientările Comisiei privind calculul consecințelor financiare la pregătirea deciziei de verificare a conturilor FEOGA[, secțiunea «Garantare»]” (denumit în continuare „Documentul VI/5330/97”). Comisia a dat curs acestei cereri în termenul acordat.
Întrucât un membru al Camerei a patra a fost împiedicat să facă parte din complet, președintele Tribunalului s‑a desemnat pentru completarea camerei.
Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările orale adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 27 ianuarie 2016.
Republica Letonia solicită Tribunalului:
—
anularea deciziei atacate în măsura în care exclude de la finanțarea de către Uniune a anumitor cheltuieli ale sale, în valoare de 739393,95 euro;
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Comisia solicită Tribunalului:
—
respingerea acțiunii ca vădit neîntemeiată;
—
obligarea Republicii Letonia la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
Rezumatul motivelor de anulare
În cadrul acțiunii sale, Republica Letonia invocă două motive.
Prin intermediul primului motiv, Republica Letonia contestă temeinicia corecțiilor financiare în litigiu care sunt motivate de pretinsa neaplicare a standardelor BCAM. În această privință, Comisia nu ar fi respectat domeniul de aplicare al articolului 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1782/2003 și al articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 73/2009.
Prin intermediul celui de al doilea motiv, Republica Letonia susține în esență că, la calculul corecțiilor financiare în litigiu, Comisia a încălcat în special principiul proporționalității și a aplicat în mod eronat Regulamentul nr. 1290/2005, Documentul AGRI‑2005-64043, precum și Documentul VI/5330/97.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1782/2003 și a articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 73/2009
Argumentele părților
În opinia Republicii Letonia, deși statele membre sunt obligate, la definirea cerințelor minime prevăzute de Regulamentul nr. 1782/2003, să respecte dispozițiile din anexa IV la regulamentul menționat, aceasta le lasă, prin utilizarea de noțiuni și de termeni generali, o anumită marjă de apreciere în ceea ce privește determinarea concretă a cerințelor respective. Regulamentul menționat s‑ar limita la stabilirea unui cadru de reglementare general în care statele membre ar dispune, în temeiul articolului 5 alineatul (1), de o competență discreționară pentru a determina în special standardele BCAM care sunt esențiale în contextul național, ținând seama de caracteristicile specifice ale zonelor vizate.
Republica Letonia ar fi introdus standardele BCAM în anii 2008 și 2009 în conformitate cu Regulamentele nr. 1782/2003 și 73/2009, ținând seama de contextul său național. Astfel, ea ar fi ținut seama și de scrisoarea Comisiei din 30 iulie 2007 care preciza că aceste norme nu trebuiau să fie definite decât în măsura în care erau importante în contextul menționat. De asemenea, în scrisoarea din 26 noiembrie 2010, Comisia ar fi indicat că statele membre trebuiau să elaboreze dispoziții pentru temele și standardele enumerate în anexa IV la Regulamentul nr. 1782/2003 și în anexa III la Regulamentul nr. 73/2009, cu excepția cazurilor justificate. Comisia ar fi luat poziție în același sens, atât în Raportul din 29 martie 2007 către Consiliul Uniunii Europene privind aplicarea ecocondiționalității [COM(2007) 147], cât și în Comunicarea privind starea de sănătate a reformei politicii agricole comune din 20 mai 2008. Republica Letonia concluzionează astfel că avea dreptul să se limiteze la introducerea doar a standardelor care erau importante în contextul său național.
Astfel, standardele BCAM nu ar fi obligatorii decât atunci când statul membru constată că aplicarea lor este esențială în contextul național. În lipsa unor criterii mai precise prevăzute de Regulamentul nr. 1782/2003, numai statul membru ar fi în măsură, în exercitarea competenței sale discreționare, să confere o formă concretă în sistemul său juridic standardelor menționate și să determine dacă sunt esențiale și, prin urmare, obligatorii în acest sens. Pentru a acționa în conformitate cu dreptul Uniunii, ar fi suficient, așadar, ca statul membru să își îndeplinească obligația de rezultat de aplicare a standardelor esențiale. În speță, pentru analiza obiectivelor pertinente și a problemelor de rezolvat, Republica Letonia ar fi ales standardele care erau cele mai adecvate, cele mai importante și cele mai adaptate la specificitățile teritoriului leton.
În primul rând, în ceea ce privește cerința care consta în „protejarea solului prin măsuri adecvate”, precum și prin standarde prevăzute în acest scop, și anume cele intitulate „Acoperirea minimă a solului”, „Gestionarea minimă a terenului care să reflecte condițiile locale specifice” și „Terasarea terenului în vederea consolidării”, Republica Letonia consideră că a ales standardul cel mai eficace având în vedere „caracteristicile zonelor vizate”. Ținând seama de situația specifică a terenurilor agricole letone, în special de suprafața minimă constituită din pante abrupte și de utilizarea principală a terenurilor menționate ca pășuni permanente, ea ar fi concluzionat că gestionarea lor era mai puțin importantă în Letonia și că nu era necesar să introducă standardul intitulat „Acoperirea minimă a solului”.
În al doilea rând, în ceea ce privește menținerea „nivelului de materii organice din sol prin metode corespunzătoare” și prin standarde propuse în acest scop, și anume standardele intitulate „Gestionarea miriștilor” și „Standardele în materie de rotație a culturilor, dacă este cazul”, Republica Letonia afirmă că a concluzionat că rotația culturilor nu trebuia să fie introdusă ca cerință distinctă. Astfel, agricultorii ar face în mod tradițional rotația culturilor ca metodă de gestionare a terenurilor, așa încât cerința de diversificare a culturilor ar fi deja îndeplinită în proporție 99,2 % din terenurile arabile și că standardul în cauză nu s‑ar aplica decât unei părți nesemnificative din suprafața terenurilor menționate. În plus, costurile administrative, în special cele care rezultă din controalele fizice, pentru aplicarea potențială a acestui standard ar fi relativ ridicate și disproporționate în raport cu avantajele obținute. În sfârșit, caracterul facultativ al aplicării sale ar fi confirmat de utilizarea termenilor „dacă este cazul”.
În al treilea rând, în ceea ce privește obligația de „[a]sigurare[ a] unui nivel minim de întreținere și [de] evitare[ a] deteriorării habitatelor”, precum și standardele propuse în acest scop, și anume standardele intitulate „Densitatea minimă a șeptelului și/sau regimuri corespunzătoare”, „Protejarea pășunilor permanente”, „Menținerea particularităților peisajelor”, „Evitarea apariției vegetației nedorite pe terenurile agricole” și „Menținerea plantațiilor de măslini și a viței‑de‑vie în condiții vegetative bune”, Republica Letonia afirmă că a concluzionat că aplicarea separată a standardului care vizează menținerea particularităților topografice și a celui privind densitatea șeptelului nu ar fi fost esențială. Apreciază că standardul intitulat „Densitatea minimă a șeptelului și/sau regimuri corespunzătoare” nu este important în contextul ecocondiționalității, întrucât nu privește decât o mică parte a exploatațiilor și a terenurilor agricole. În plus, obiectivul său, și anume menținerea pășunilor permanente, ar fi atins în Letonia prin aplicarea cerinței care rezultă dintr‑o normă națională, în speță punctul 24.4 din Regulamentul ministerial nr. 269. Or, punerea în aplicare a standardului menționat ar fi contrară obiectivelor regulamentului ministerial respectiv și ar avea o influență negativă asupra respectării cerinței de protejare a pășunilor permanente. În consecință, Republica Letonia ar fi folosit permisiunea, în temeiul Regulamentului nr. 1782/2003, de a defini un alt regim adecvat pentru menținerea pășunilor permanente. În sfârșit, standardele intitulate „Rotația culturilor”, „Acoperirea minimă a solului” și „Menținerea particularităților peisajelor” nu ar fi importante în contextul național, în timp ce obiectivele standardului intitulat „Densitatea minimă a șeptelului și/sau regimuri corespunzătoare” ar fi fost totuși atinse, definindu‑se un regim adecvat, și anume condițiile minime de cosit.
În al patrulea rând, Republica Letonia amintește importanța rezolvării efective a problemelor descrise în anexa IV la Regulamentul nr. 1782/2003, ceea ce nu ar fi garantat prin simpla aplicare a standardelor în cauză, acestea trebuind să fie executate efectiv. Or, tocmai autoritățile naționale, familiarizate cu contextul național, ar fi cele mai în măsură să atingă în modul cel mai eficace obiectivele Regulamentului nr. 1782/2003. Aceasta ar implica – în conformitate cu rațiunea de a exista a derogării prevăzute la articolul 5 alineatul (1) din regulamentul menționat – posibilitatea statelor membre de a introduce numai o parte dintre normele vizate.
Republica Letonia concluzionează că a rezolvat problemele identificate în anexa IV la Regulamentul nr. 1782/2003, atingând obiectivele stabilite în acesta și evaluând și determinând pentru fiecare dintre aceste probleme, în conformitate cu contextul național, normele cele mai adecvate și cele mai eficace dintre cele propuse de regulamentul menționat.
Republica Letonia adaugă că abia la 15 septembrie 2009 Comisia a afirmat că ansamblul normelor definite în anexa IV la Regulamentul nr. 1782/2003 era obligatoriu. În plus, ar reieși din corespondența dintre Comisie și autoritățile letone că, în ceea ce privește anumite standarde BCAM aplicate în Letonia, Comisia a considerat că ele trebuiau să fie aplicate, în timp ce pentru altele, printre care cel care vizează „Terasarea terenului în vederea consolidării”, aceasta ar fi confirmat poziția contrară a Republicii Letonia. Aceasta din urmă ar fi concluzionat pe bună dreptate că aplicarea tuturor standardelor nu era obligatorie. Această abordare necoerentă a Comisiei în ceea ce privește aplicarea Regulamentului nr. 1782/2003 ar fi de altfel contrară principiului protecției încrederii legitime. Lipsa de acțiune a Comisiei până în luna septembrie 2009 privind standardele letone introduse în anii 2008 și 2009 ar indica faptul că Republica Letonia putea avea încrederea legitimă că, până la această dată, acționase în conformitate cu dreptul Uniunii.
Ținând seama de ceea ce precedă, Republica Letonia consideră că nu a încălcat dispozițiile Regulamentelor nr. 1782/2003 și 73/2009 și că Comisia nu dispunea de temei juridic pentru a‑i aplica o corecție financiară.
Comisia răspunde că Regulamentul nr. 1782/2003 nu acordă nicio competență discreționară statelor membre privind alegerea standardelor care figurează în anexa IV. Standardele vizate acolo ar trebui să fie aplicate toate, cu excepția celor care erau fără obiect în contextul național, ceea ce, de altfel, Comisia ar fi indicat deja în Raportul din 29 martie 2007 privind ecocondiționalitatea. Încredințând statelor membre sarcina de a defini „cerințele minime” menționate, legiuitorul Uniunii le‑ar fi dat posibilitatea să țină seama de diferențele regionale existente pe teritoriul lor la aplicarea standardelor BCAM enunțate în anexa IV menționată, fără a le conferi totuși dreptul de a decide să nu aplice deloc anumite părți din normele menționate. Comisia amintește că propunerea sa inițială din 21 ianuarie 2003 de regulament al Consiliului privind stabilirea normelor comune pentru regimurile de sprijin direct în cadrul politicii agricole comune și stabilirea regimurilor de sprijin al producătorilor anumitor culturi [COM(2003) 23 final] nu prevedea obligația statelor membre de a se asigura că toate terenurile agricole sunt menținute „în bune condiții agricole și de mediu”, această obligație întemeindu‑se pe o alegere a legiuitorului Uniunii în cadrul procedurii legislative. Ea precizează că în alte state membre, precum Estonia, Malta și Țările de Jos, mai multe standarde BCAM aplicate în anul 2009 priveau o parte relativ redusă a terenurilor agricole. În plus, Comisia apreciază că poziția sa în legătură cu standardul „Terasarea terenului în vederea consolidării” se întemeiază pe o interpretare coerentă a articolului 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1782/2003, „și anume că standardele BCAM care nu sunt nicidecum aplicabile în contextul național nu trebuie nici să fie aplicate”. Astfel, una dintre particularitățile geografice ale Letoniei ar fi lipsa teraselor în natură, astfel încât nu ar fi necesară aplicarea acestui standard.
Aprecierea Tribunalului
– Observații introductive
În cadrul prezentului motiv, Tribunalul este sesizat cu întrebarea dacă există sau nu există o obligație absolută a statelor membre de a aplica toate standardele vizate în anexa IV la Regulamentul nr. 1782/2003 și în anexa III la Regulamentul nr. 73/2009. Pentru a răspunde la această întrebare, conform unei jurisprudențe constante, este necesar să se procedeze la o interpretare literală, contextuală, teleologică și istorică a dispozițiilor în litigiu. În acest context, trebuie să se țină cont de faptul că textele de drept al Uniunii sunt redactate în mai multe limbi și că toate versiunile lingvistice sunt autentice, ceea ce poate necesita o comparare a versiunilor lingvistice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 decembrie 2015, Finlanda/Comisia,
T‑124/14
,
EU:T:2015:955
, punctele
și
și jurisprudența citată).
În acest sens, este necesar să se precizeze cu titlu introductiv că dispozițiile Regulamentelor nr. 1782/2003 și 73/2009 sunt, prin natura lor, în temeiul articolului 288 al doilea paragraf TFUE, obligatorii în toate elementele lor și de aplicabilitate directă în ordinile juridice naționale și nu necesită, așadar, în principiu, o transpunere legală în sens strict la nivel național. Astfel, aplicabilitatea directă a unui regulament impune ca intrarea sa în vigoare și aplicarea sa în favoarea sau în sarcina subiectelor de drept să se realizeze fără nicio măsură de încorporare în dreptul național. Totuși, situația este diferită dacă regulamentul menționat lasă statelor membre sarcina de a lua ele însele măsurile legislative, administrative și financiare necesare pentru ca dispozițiile acestui regulament să poată fi aplicate efectiv (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 iunie 2012, Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers,
C‑606/10
,
EU:C:2012:348
, punctul
și jurisprudența citată). Trebuie să se constate că aceasta este situația în speță (a se vedea punctele 41 și următoarele de mai jos), ceea ce, în principiu, nu este contestat de părți.
– Cu privire la interpretarea literală
Trebuie amintit că articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1782/2003 este redactat după cum urmează:
„[…] Statele membre definesc […] cerințele minime pentru [BCAM], pe baza cadrului stabilit în anexa IV, care țin seama de caracteristicile zonelor în cauză, în special de condițiile pedologice și climaterice, de modul de exploatare aplicat, de utilizarea terenurilor în cauză, de rotația culturilor, de practicile agricole și de structura exploatației […]”
Partea relevantă a articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 73/2009 este redactată în mod în esență analog, cu excepția faptului că face referire la „anexa III” în loc de „anexa IV”.
Utilizarea verbului „a defini” la indicativ indică, în special în versiunile engleză („shall define”) și portugheză („devem definir”), existența unei obligații de stabilire a unor „cerințe minime pentru [BCAM], pe baza cadrului stabilit în anexa IV” la Regulamentul nr. 1782/2003. La fel cum susține Comisia, această obligație de definire are, așadar, ca obiect adoptarea de către statul membru de reguli de aplicabilitate generală care stabilesc asemenea „cerințe minime” ținând seama de standardele prevăzute în anexa menționată. Astfel, Curtea a dedus din aceasta că, deși statele membre au, așadar, obligația, cu ocazia definirii acestor cerințe, de a respecta anexa menționată, aceasta le lasă totuși, prin utilizarea unor noțiuni și a unor termeni generali, o anumită marjă de apreciere cu privire la stabilirea concretă a cerințelor respective (a se vedea prin analogie Hotărârea din 16 iulie 2009, Horvath,
C‑428/07
,
EU:C:2009:458
, punctele
și
). Rezultă că obligația de definire de către statele membre prin intermediul unei activități de reglementare, pe de o parte, implică obligația lor de „a respecta” toate normele vizate în anexa IV la Regulamentul nr. 1782/2003 și, pe de altă parte, este intim legată de o anumită latitudine a lor pentru definirea concretă a acestor cerințe în temeiul standardelor menționate, acestea bazându‑se pe noțiuni și termeni generali a căror punere în aplicare concretă implică neapărat existența unei puteri de apreciere (a se vedea prin analogie Concluziile avocatului general Trstenjak în cauza Horvath,
C‑428/07
,
EU:C:2009:47
, punctele
și
).
Cu toate acestea, nu rezultă nici din modul de redactare a articolului 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1782/2003, nici din jurisprudența Curții menționată de mai sus că statele membre sunt autorizate, dacă este cazul, să nu aplice deloc anumite standarde BCAM. Astfel, hotărând că statele membre trebuie să „respect[e]” anexa IV la definirea cerințelor minime pentru standardele BCAM, Curtea s‑a limitat să recunoască caracterul obligatoriu al acestei anexe în întregime, și anume ansamblul normelor prevăzute în aceasta, fără a le diferenția totuși între ele, în special după modul lor de redactare sau după gradul lor de precizie. Or, având în vedere imprecizia articolului 5 alineatul (1) din același regulament cu privire la acest aspect, trebuie să se recurgă separat la textul fiecăruia dintre standardele menționate pentru a se determina caracterul lor obligatoriu, precum și întinderea puterii de apreciere lăsate statelor membre în ceea ce privește determinarea și aplicarea lor concretă. Această necesitate de diferențiere este confirmată de faptul că articolul 5 alineatul (1) din același regulament face referire la „caracteristicile zonelor în cauză” în legătură cu care această dispoziție nu prevede decât o listă neexhaustivă de exemple de criterii relevante („în special de condițiile pedologice și climaterice, de modul de exploatare aplicat, de utilizarea terenurilor în cauză, de rotația culturilor, de practicile agricole și de structura exploatației”) destinate definirii standardelor BCAM („standarde care să țină seama”), motiv pentru care criteriile menționate, cum ar fi „rotația culturilor”, sunt în parte preluate
verbatim
în cadrul anexei IV menționate.
Prin urmare, trebuie să se verifice pentru fiecare dintre standardele BCAM în litigiu dacă implică o putere de apreciere a statului membru în ceea ce privește necesitatea aplicării lor în ordinea juridică internă.
În primul rând, în ceea ce privește standardul intitulat „Acoperirea minimă a solului”, trebuie să se constate că nu există niciun element în textul acestui standard care să se permită să se concluzioneze în sensul caracterului facultativ al aplicării sale de către statele membre. Având în vedere jurisprudența citată la punctul 43 de mai sus, trebuie, așadar, să se recunoască caracterul său obligatoriu de principiu, fără ca aceasta să prejudece aspectul dacă statele membre au dreptul de a justifica, dacă este cazul, neexecutarea sa (a se vedea punctele 64-66 de mai jos). Această concluzie este confirmată indirect de faptul că anexa III la Regulamentul nr. 73/2009, care a înlocuit anexa IV la Regulamentul nr. 1782/2003, clasează „Acoperirea minimă a solului” în mod explicit printre „Standardele obligatorii”.
În al doilea rând, în ceea ce privește „Standardele în materie de rotație a culturilor, dacă este cazul”, utilizarea termenilor „dacă este cazul” implică în sine, în toate versiunile lingvistice autentice, recunoașterea existenței unei puteri de apreciere a statului membru în ceea ce privește aplicarea lor. Astfel, acești termeni indică faptul că numai în ipoteza în care statul membru recunoaște relevanța unor asemenea standarde pentru propriile sale terenuri agricole ținând seama de „caracteristicile zonelor în cauză”, în sensul articolului 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1782/2003, este obligat să le aplice. Această concluzie, pe de o parte, este susținută indirect de faptul că anexa III la Regulamentul nr. 73/2009 clasează în mod explicit „Standardele în materie de rotație a culturilor” printre „Standardele facultative”. Pe de altă parte, ea nu este contrazisă de menționarea expresă a „rotației culturilor” la articolul 5 alineatul (1) și în considerentul (3)
in fine
al Regulamentului nr. 1782/2003, această mențiune făcând parte integrantă numai dintr‑o listă neexhaustivă („în special”) de exemple de criterii relevante pentru determinarea definirii standardelor, obligatorii sau neobligatorii, precizate în anexa IV (a se vedea punctul 44 de mai sus).
În al treilea rând, în ceea ce privește standardul intitulat „Densitatea minimă a șeptelului și/sau regimuri corespunzătoare”, reiese deja din modul său de redactare că nu există o obligație absolută pentru statul membru de a stabili o reglementare care să vizeze „densitatea minimă a șeptelului”, ci că acesta dispune de o posibilitate alternativă („și/sau”) de a edicta un alt „regim corespunzător”, posibilitate asupra căreia Republica Letonia insistă în speță. La fel ca cele expuse la punctul 47 de mai sus în ceea ce privește „Standardele în materie de rotație a culturilor”, această interpretare este confirmată indirect prin anexa III la Regulamentul nr. 73/2009, care clasează în mod explicit „Densitatea minimă a șeptelului și/sau regimuri corespunzătoare” printre „Standardele facultative”.
În al patrulea rând, în ceea ce privește standardul intitulat „Menținerea particularităților peisajelor”, este suficient să se facă trimitere la considerațiile expuse la punctul 46 de mai sus pentru a concluziona că norma menționată este obligatorie în sensul jurisprudenței citate la punctul 43 de mai sus, ceea ce este susținut indirect de clasarea sa explicită ca „Standard facultativ” în anexa III la Regulamentul nr. 73/2009, fără a aduce atingere aspectului dacă statul membru este autorizat să justifice, dacă este cazul, neaplicarea sa (a se vedea punctele 64-66 de mai jos).
Aprecierile care precedă sunt valabile
mutatis mutandis
pentru interpretarea literală a articolului 6 alineatul (1) prima și a doua teză din Regulamentul nr. 73/2009, precum și a normelor corespunzătoare vizate în anexa III la același regulament. Astfel, prima și a doua teză ale acestei dispoziții sunt redactate în mod în esență analog. Pe de altă parte, astfel cum se precizează la punctele 46-49 de mai sus, anexa III la același regulament stabilește în mod explicit caracterul fie obligatoriu, fie facultativ al standardelor menționate.
Prin urmare, interpretarea literală a dispozițiilor în litigiu arată că, pe de o parte, Republica Letonia era, în principiu, abilitată să renunțe la aplicarea normelor intitulate „Standardele în materie de rotație a culturilor” și „Densitatea minimă a șeptelului” și, pe de altă parte, era obligată să aplice standardele intitulate „Acoperirea minimă a solului” și „Menținerea particularităților peisajelor”.
– Cu privire la interpretarea contextuală și teleologică
Din punct de vedere contextual și teleologic, trebuie să se țină seama de obiectivele urmărite prin articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1782/2003, care sunt evocate printre altele în considerentul (3) al aceluiași regulament, în raport cu care trebuie interpretată această primă dispoziție (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 12 iunie 2014, Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta,
C‑377/13
,
EU:C:2014:1754
, punctele
și
, și Hotărârea din 26 noiembrie 2015, Total Waste Recycling,
C‑487/14
,
EU:C:2015:780
, punctele
și
). Acest considerent evocă în special obiectivul standardelor BCAM, care vizează scopul „[de] a se evita abandonarea terenurilor agricole și [de] a asigura menținerea lor în bune condiții agricole și de mediu”. Acest obiectiv reiese și din modul de redactare a articolului 5 alineatul (1) însuși, în măsura în care se referă la obligația statelor membre de a defini „cerințele minime pentru [BCAM], pe baza cadrului stabilit în anexa IV, care țin seama de caracteristicile zonelor în cauză, în special de condițiile pedologice și climaterice, de modul de exploatare aplicat, de utilizarea terenurilor în cauză, de rotația culturilor, de practicile agricole și de structura exploatației”.
Or, singură, această definiție a obiectivelor urmărite de standardele BCAM nu furnizează o indicare clară și precisă în privința existenței sau a inexistenței necesității de a aplica toate aceste standarde, în special în ipoteza în care statul membru consideră că, ținând seama de „caracteristicile zonelor în cauză”, ele nu se pretează la urmărirea obiectivului de menținere a terenurilor agricole „în bune condiții agricole și de mediu”.
Cu toate acestea, rezultă de asemenea din considerentul (3) al Regulamentului nr. 1782/2003 că trebuie „definit un cadru comunitar în care statele membre să poată adopta standarde care să țină seama de caracteristicile zonelor în cauză”. Utilizarea verbului „a putea” sau a unei expresii analoge în toate versiunile lingvistice ale considerentului menționat ar putea fi înțeleasă ca indicând recunoașterea unei anumite puteri de apreciere a statului membru în ceea ce privește alegerea standardelor care se definesc în acest cadru al Uniunii. În plus, trebuie amintit că articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1782/2003, care este imprecis cu privire la acest aspect, trebuie interpretat în lumina considerentului (3) al aceluiași regulament (a se vedea punctul 52 de mai sus).
Astfel, cu siguranță, s‑ar putea deduce din considerentul (3) al Regulamentului nr. 1782/2003 că statul membru dispune de o putere de apreciere care îi permite să decidă să nu aplice anumite standarde vizate în anexa IV la același regulament atunci când le consideră nerelevante în contextul său național, chiar inaplicabile din cauza „caracteristicil[or] zonelor în cauză” și, prin urmare, inapte să atingă obiectivele regulamentului menționat. Totuși, acest raționament este susceptibil de a se contrazice cu textul clar al standardelor BCAM vizate la punctele 46 și 49 de mai sus, care, potrivit voinței univoce a legiuitorului Uniunii, trebuie respectate și aplicate în orice caz. În plus, această lectură este singura care corespunde interpretării date de Curte, amintită la punctul 43 de mai sus, potrivit căreia statele membre sunt obligate să respecte anexa IV la Regulamentul nr. 1782/2003 și, așadar, în principiu, toate standardele vizate în aceasta.
În consecință, o interpretare contextuală și teleologică tinde să susțină înțelegerea dispozițiilor în cauză în sensul că articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1782/2003 conferă statelor membre o putere de apreciere în alegerea anumitor standarde BCAM, dar nu pentru toate acele standarde (a se vedea jurisprudența vizată la punctul 43 de mai sus). Astfel, caracterul obligatoriu sau neobligatoriu al standardelor menționate depinde, așadar, de modul lor de redactare (a se vedea punctele 46-49 de mai sus).
Această apreciere este valabilă
mutatis mutandis
pentru articolul 6 alineatul (1) prima teză din Regulamentul nr. 73/2009 coroborat cu anexa III la același regulament, care distinge în mod explicit între standarde obligatorii și standarde facultative [considerentul (4) al Regulamentului nr. 73/2009].
– Cu privire la interpretarea istorică
După cum arată Comisia, în propunerea sa inițială din 21 ianuarie 2003 de regulament al Consiliului privind stabilirea de norme comune pentru regimurile de sprijin direct în cadrul politicii agricole comune și stabilirea regimurilor de sprijin pentru producătorii de anumite culturi [COM(2003) 23 final], articolul 5 se limita să prevadă că „[s]tatele membre definesc bunele condiții agricole pe baza cadrului stabilit în anexa IV”.
În această privință, considerentul (3) al propunerii menționate avea următorul cuprins:
„Pentru a menține terenurile în bune condiții agricole, trebuie stabilite standarde pentru un anumit număr de suprafețe pentru care nu există standarde în prezent. Este necesar ca standardele menționate să se întemeieze pe bunele practici agricole actuale, indiferent dacă acestea se bazează sau nu se bazează pe dispozițiile statelor membre. Prin urmare, trebuie definit un cadru comunitar prin raportare la care statele membre să poată adopta standarde care să țină seama de caracteristicile zonelor în cauză, în special de caracteristicile pedologice și climaterice, precum și de tipurile de exploatare agricolă existente (utilizarea terenurilor, rotația culturilor, practicile agricole) și de structura exploatațiilor.”
Așadar, în mod întemeiat Comisia susține că această propunere nu prevedea obligația statelor membre de a aplica toate standardele BCAM. Astfel, pe de o parte, articolul 5 din propunerea respectivă nu menționa „cerințe minime”, ci numai definirea de către statele membre a „bunelor condiții agricole”; pe de altă parte, considerentul (3), în raport cu care trebuia interpretat articolul respectiv, menționa o putere de apreciere a statelor membre în ceea ce privește alegerea „standardelor care țin[eau] seama de caracteristicile zonelor în cauză”, și aceasta numai „prin raportare” la un cadru comunitar de standarde. De altfel, considerentul menționat reținea deja formula potrivit căreia „statele membre p[uteau] adopta standarde”, formulă care a fost păstrată, oricare ar fi fost motivul, în versiunea finală a considerentului (3) al Regulamentului nr. 1782/2003. Or, această împrejurare indică în sine că, în cadrul versiunii finale a regulamentului menționat, al cărui text a fost modificat în mod substanțial, această formulare nu vizează neapărat să indice existența unei puteri de apreciere a statului membru cu privire la alegerea standardelor prevăzute în anexa IV (a se vedea punctul 55 de mai sus).
Rezultă din aceste considerații că interpretarea istorică tinde să confirme de asemenea că statul membru este, în principiu, obligat să aplice toate standardele BCAM, cu excepția celor al căror text indică contrariul.
– Concluzie
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, Tribunalul apreciază că articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1782/2003 coroborat cu anexa IV la același regulament trebuie interpretat în sensul că prevede o obligație de principiu a statului membru de a aplica, prin intermediul unor norme de aplicabilitate generală adecvate, ansamblul standardelor cuprinse în anexa menționată, cu excepția în special a standardelor intitulate „Standardele în materie de rotație a culturilor[, dacă este cazul]” și „Densitatea minimă a șeptelului și/sau regimuri corespunzătoare”. Această apreciere se aplică
mutatis mutandis
și cu atât mai mult articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 73/2009 coroborat cu anexa III la același regulament, care, în conformitate cu această interpretare, operează o distincție explicită între standarde obligatorii și facultative.
În consecință, pe de o parte, Comisia a săvârșit o eroare de drept reproșând Republicii Letonia că nu a aplicat în anul 2008 standardele intitulate „Standardele în materie de rotație a culturilor[, dacă este cazul]” și „Densitatea minimă a șeptelului și/sau regimuri corespunzătoare”, fără a fi necesar să se verifice temeinicia argumentelor pe care autoritățile letone le‑au formulat pentru a justifica neaplicarea. În ceea ce privește mai precis standardul intitulat „Densitatea minimă a șeptelului și/sau regimuri corespunzătoare”, este suficient să se arate că autoritățile menționate au explicat în acest scop, atât în cursul procedurii de verificare bilaterală, cât și în cursul procedurii judiciare, motivele pentru care au optat pentru un alt „regim corespunzător” (a se vedea punctul 33 de mai sus). În rest, nu reiese nici din dosar, nici din decizia atacată, inclusiv raportul de sinteză, nici din înscrisurile depuse de Comisie la Tribunal dacă și, în cazul unui răspuns afirmativ, în ce mod Comisia a apreciat caracteristicile acestui alt regim și caracterul său adecvat sau neadecvat pentru a înlocui „Densitatea minimă a șeptelului”; aceasta s‑a limitat să susțină că Republica Letonia era în orice caz obligată să aplice la nivel național standardul menționat.
Pe de altă parte, Tribunalul consideră că Comisia avea în principiu dreptul de a cere din partea autorităților letone aplicarea standardelor intitulate „Acoperirea minimă a solului” și „Menținerea particularităților peisajelor” în anul 2008 și în anul 2009, astfel încât criticile invocate de Republica Letonia împotriva acestei obligații de punere în aplicare nu pot fi primite. În acest context, Comisia nu era în niciun caz obligată să accepte justificarea formulată de Republica Letonia pentru a deroga de la obligația sa de a pune în aplicare standardele menționate, o asemenea justificare neputând fi întemeiată nici pe modul de redactare a Regulamentului nr. 1782/2003, nici pe jurisprudența citată la punctul 43 de mai sus, nici pe obiectivele aceluiași regulament care vizau evitarea abandonării terenurilor agricole și asigurarea menținerii lor în bune condiții agricole și de mediu [considerentul (3) al Regulamentului nr. 1782/2003].
Astfel, chiar presupunând că, potrivit statului membru respectiv, terenurile agricole sau zonele în discuție ar fi prezentat deja în sine caracteristici mai mult sau mai puțin conforme cu obiectivele menționate, făcând astfel standardele BCAM inoperante sau aplicarea lor disproporționată, doar această împrejurare nu îl scutește, în raport cu principiul securității juridice și cu jurisprudența citată la punctul 40 de mai sus, de obligația de a pune în aplicare dispozițiile relevante din regulamentul menționat printr‑o reglementare națională adecvată. Totuși, în cadrul exercitării puterii de apreciere pe care i‑o lasă termenii generali și impreciși care caracterizează standardele BCAM, statul membru este în măsură să îi moduleze și să îi concretizeze în așa fel încât să fie adaptați la „contextul național”. În schimb, el nu poate renunța complet la punerea lor în aplicare.
În această privință, trebuie subliniat că, în special în raportul de sinteză, Comisia a insistat asupra aplicării printr‑o reglementare națională adecvată a standardelor BCAM în litigiu, și aceasta și pentru motivul că normele naționale trebuiau să permită controale, dar și sancțiuni în caz de nerespectare. În plus, în ceea ce privește standardele intitulate „Acoperirea minimă a solului” și „Menținerea particularităților peisajelor”, Republica Letonia a recunoscut că cel puțin o mică parte dintre terenurile sale agricole era vizată de normele menționate și că aplicarea lor era din această cauză disproporționată. Totuși, având în vedere cerința fundamentală de control și de sancțiune, Republica Letonia nu poate invoca pretinsa sa putere de apreciere sau principiul proporționalității pentru a justifica lipsa totală a aplicării standardelor menționate. Astfel, în raport cu jurisprudența citată la punctul 40 de mai sus, Comisia avea dreptul să insiste asupra unei asemenea aplicări a acestor standarde, fie și numai pentru crearea unui sistem de control și de sancțiune complet și eficace.
În sfârșit, Republica Letonia nu poate repune în discuție această apreciere sau invoca o încălcare a principiului protecției încrederii legitime susținând că Comisia acceptase printre altele ca ea să se abțină de la aplicarea standardului privind „Terasarea terenului în vederea consolidării”. Astfel, fără a aduce atingere considerațiilor expuse la punctele 65 și 66 de mai sus, ținând seama de lipsa completă de asemenea terase în Letonia, nu era necesar un control în ceea ce privește aplicarea acestui standard. În orice caz, în raport cu schimburile de corespondență din cursul procedurii de verificare și al luărilor de poziție univoce ale serviciilor Comisiei în sens contrar, autoritățile letone nu pot pretinde că au primit asigurări precise, necondiționate și concordante (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iunie 2010, Luxemburg/Comisia,
T‑549/08
,
EU:T:2010:244
, punctul
, și Hotărârea din 27 septembrie 2012, Applied Microengineering/Comisia,
T‑387/09
,
EU:T:2012:501
, punctul
și jurisprudența citată) în sensul că Comisia va accepta neaplicarea standardelor intitulate „Acoperirea minimă a solului” și „Menținerea particularităților peisajelor”. Dimpotrivă, față de jurisprudența citată anterior, o asemenea acceptare ar fi fost susceptibilă să dovedească o practică administrativă nefondată, care nu poate crea niciodată așteptări legitime pentru justițiabil, inclusiv pentru un stat membru. Rezultă că, în ceea ce privește aceste două standarde BCAM, Republica Letonia a încercat în zadar să solicite și să justifice o derogare de la obligația sa de a le pune în aplicare, Comisia fiind obligată de lege să o respingă. Astfel, în această măsură, decizia atacată nu este afectată de nelegalitate.
Prin urmare, față de ansamblul considerațiilor care precedă, primul motiv trebuie primit în măsura în care vizează standardele intitulate „Standardele în materie de rotație a culturilor[, dacă este cazul]” și „Densitatea minimă a șeptelului și/sau regimuri corespunzătoare”, dar trebuie respins în măsura în care vizează standardele intitulate „Acoperirea minimă a solului” și „Menținerea particularităților peisajelor”.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe un calcul eronat al corecțiilor financiare în litigiu
Argumentele părților
În cadrul celui de al doilea motiv, Republica Letonia reproșează Comisiei că a aplicat o corecție financiară eronată, al cărei cuantum nu respectă principiul proporționalității. Ar rezulta din Documentul AGRI‑2005‑64043 că corecțiile financiare trebuie să fie proporționale cu riscul suportat de fonduri și că acel risc este evaluat pe baza riscului de prejudiciu financiar care rezultă din neaplicarea de sancțiuni. Totuși, Comisia nu ar fi precizat, cu ocazia numeroaselor sale contacte cu autoritățile letone, în special în scrisorile din 26 noiembrie 2010 (punctul 1.3) și din 25 februarie 2013 (punctul 4) și în raportul de sinteză, care risc ar fi fost suportat de fonduri. Or, Tribunalul ar fi statuat deja, în Hotărârea din 10 septembrie 2008, Franța/Comisia (
T‑370/05
,
EU:T:2008:328
, punctul
), că trebuia să se aprecieze riscul real de depășire a pragului finanțării comunitare suportat de FEOGA și că, în această cauză, riscul de depășire a pragului menționat era excesiv de scăzut și, așadar, nu exista în mod real. Aceasta ar fi tocmai situația în speță. În consecință, corecțiile financiare în litigiu ar fi nerezonabile și disproporționate.
Pe de altă parte, Republica Letonia susține în esență că Comisia a aplicat nelegal abordarea forfetară, în pofida faptului că era posibil să se evalueze riscurile reale suportate ca urmare a neaplicării standardelor BCAM. Documentul VI/5330/97 ar prevedea că nu pot fi avute în vedere corecții forfetare decât atunci când informațiile furnizate de anchetă nu permit controlorului să evalueze pierderea pornind de la o extrapolare a pierderilor determinate. Or, Republica Letonia ar fi furnizat de multe ori, printre care prin scrisoarea din 6 noiembrie 2012, toate informațiile necesare, în special cu privire la numărul de exploatații care erau potențial vizate de cerințele care lipseau în anii 2008 și 2009, la suprafața terenurilor agricole ale exploatațiilor vizate și la cuantumul estimat al ajutoarelor, care ar fi putut fi utilizate în calculul riscului suportat de fonduri. Totuși, Comisia nici nu ar fi ținut seama de informațiile menționate, nici nu ar fi justificat motivul precis pentru care nu a făcut‑o, încălcând astfel Documentul VI/5330/97. În plus, omițând să evalueze corect, fără a indica motive clare, argumentele autorităților letone referitoare la calculul riscului financiar precis suportat de fonduri, Comisia ar fi încălcat „principiul bunei administrări” atunci când a impus ca instituția competentă să examineze, cu atenție și cu imparțialitate, toate elementele pertinente ale cazului. În speță, Comisia nu ar fi putut să renunțe la un calcul precis al acestui risc, în legătură cu care furnizează un calcul propriu în anexa A.17 la cererea introductivă.
Comisia răspunde în esență că, în lipsa aplicării standardelor BCAM în discuție și a altor criterii relevante, nu era posibil să se calculeze pierderile concrete pentru fonduri. Calculul ipotetic prezentat de Republica Letonia nu poate fi, așadar, verificat. În temeiul Documentului AGRI‑2005‑64043, Comisia ar fi aplicat astfel corecții forfetare în valoare de 5 % pentru anul de declarare 2008 și de 2 % pentru anul de declarare 2009.
Aprecierea Tribunalului
Prin intermediul celui de al doilea motiv, Republica Letonia reproșează în esență Comisiei că a încălcat în cadrul calculului corecțiilor forfetare în litigiu, pe de o parte, principiul proporționalității, precum și dispozițiile relevante din Documentul AGRI‑2005‑64043 (primul aspect) și, pe de altă parte, cerințele stabilite prin Documentul VI/5330/97, precum și principiul „bunei administrări” (al doilea aspect).
În ceea ce privește primul aspect, este important să se arate că Documentul AGRI‑2005‑64043 nu numai că prevede dispoziții mai precise decât cele stabilite prin Documentul VI/5330/97, în măsura în care vizează tocmai corecțiile financiare care pot fi aplicate în cadrul ecocondiționalității, relevante în speță, ci trebuie și să pună în aplicare principiul proporționalității în acest cadru specific. Or, Republica Letonia nu repune în discuție legalitatea Documentului AGRI‑2005‑64043 în raport, printre altele, cu principiul proporționalității, astfel încât este suficient pentru Tribunal să verifice dacă Comisia a respectat normele pe care și le‑a autoimpus în temeiul documentului menționat. În această privință, trebuie amintit că, adoptând norme de conduită administrativă care urmăresc să producă efecte externe, precum Documentul AGRI‑2005‑64043, și anunțând prin publicarea lor sau prin comunicarea lor, ca în speță, statelor membre că le va aplica pe viitor cazurilor vizate, Comisia s‑a autolimitat în exercitarea puterii sale de apreciere și nu poate renunța la aceste norme, în caz contrar fiind sancționată, dacă este necesar, pentru o încălcare a principiilor generale de drept, cum ar fi principiile egalității de tratament, securității juridice sau protecției încrederii legitime (a se vedea în acest sens Hotărârea din 9 septembrie 2011, Grecia/Comisia,
T‑344/05
, nepublicată,
EU:T:2011:440
, punctul
, Hotărârea din 16 septembrie 2013, Spania/Comisia,
T‑3/07
, nepublicată,
EU:T:2013:473
, punctul
și jurisprudența citată, și Hotărârea din 10 iulie 2014, Grecia/Comisia,
T‑376/12
,
EU:T:2014:623
, punctul
).
Astfel, în Documentul AGRI‑2005‑64043, sub titlul „Principii generale”, se arată prin referire la principiul proporționalității, în esență, că corecțiile financiare trebuie să fie proporționale în raport cu riscul suportat de fonduri, ținând seama de faptul că normele de ecocondiționalitate nu constituie norme de eligibilitate, ci temei pentru sancțiuni. Prin urmare, riscul suportat de fonduri nu va fi, în principiu, apreciat pe baza riscului de cheltuieli neeligibile, ci pe baza riscului de pierdere financiară care rezultă din neaplicarea de sancțiuni. Sub același titlu, Comisia își comunică intenția de a utiliza corecțiile financiare forfetare și în contextul insuficiențelor sistemului de ecocondiționalitate.
În ceea ce privește corecțiile financiare, punctul 3.1 din Documentul AGRI‑2005‑64043 prevede printre altele ratele de corecție următoare:
—
„Atunci când se constată insuficiențe în aplicarea unuia sau mai multor controale secundare în cadrul sistemului de ecocondiționalitate, trebuie să se aplice o corecție în valoare de 2 % […]
—
Atunci când sunt controlate obligațiile care trebuie respectate în cadrul ecocondiționalității, stabilite într‑un act […] sau într‑un standard (a se vedea anexa IV la […] Regulamentul [nr. 1782/2003])[,] dar fără a se respecta numărul, frecvența sau rigoarea impuse de reglementări sau de legislație (în cazul […] bunelor condiții agricole și de mediu) sau atunci când aceste controale nu conduc la aplicarea de sancțiuni legale, trebuie să se aplice o corecție în valoare de 5 %.
—
[…]”
Republica Letonia nu a demonstrat că, în speță, la determinarea corecțiilor forfetare în litigiu, Comisia nu ar fi respectat dispozițiile citate anterior și, prin urmare, principiul proporționalității.
În această privință, trebuie amintit că, în cadrul primului motiv, Republica Letonia se limitează să conteste legalitatea corecțiilor forfetare în litigiu, în principal pentru motivul că Comisia i‑ar fi reproșat în mod eronat că nu a aplicat standardele vizate în anexa IV la Regulamentul nr. 1782/2003. În plus, reiese cu claritate din dispozițiile care figurează la a doua liniuță a punctului 3.1 din Documentul AGRI‑2005‑64043 că Comisia consideră că are dreptul de a aplica o corecție forfetară în valoare de 5 % atunci când obligațiile care trebuie respectate în cadrul ecocondiționalității, stabilite într‑un standard în sensul anexei IV la Regulamentul nr. 1782/2003, „sunt controlate[,] dar fără a se respecta numărul, frecvența sau rigoarea impuse de reglementări sau de legislație […] sau atunci când aceste controale nu conduc la aplicarea de sancțiuni legale”.
În speță, trebuie să se constate că, având în vedere lipsa totală de punere în aplicare de către autoritățile letone în special a standardelor intitulate „Acoperirea minimă a solului” și „Menținerea particularităților peisajelor” (a se vedea punctul 68 de mai sus) și, prin urmare, de controale și de sancțiuni din partea autorităților menționate pentru eventuala nerespectare a acestor standarde, condițiile dispoziției citate anterior erau în mod necesar îndeplinite în cadrul anului de declarare 2008. Astfel, în conformitate cu ceea ce precedă, pentru a justifica aplicarea unei rate de corecție forfetară în valoare de 5 %, Comisia a precizat în raportul de sinteză că, în anul 2008, patru standarde BCAM din zece, din care cele două sus‑menționate, nu au fost nici definite, nici controlate, ceea ce justifica în sine corecția forfetară menționată (a se vedea punctul 13 de mai sus). În orice caz, Republica Letonia nu a contestat faptul că controalele impuse de Comisie nu au fost efectuate și că nu au fost nici prevăzute, nici aplicate sancțiuni.
În aceste condiții, Comisia putea să se limiteze la raportarea la criteriile dispozițiilor citate anterior care rezultă din Documentul AGRI‑2005‑64043 și la constatarea lipsei totale de punere în aplicare și de control al standardelor în cauză, fără a fi obligată să evalueze și să explice nivelul de risc suportat de fonduri. Această constatare este confirmată indirect de punctul 3.2 din Documentul AGRI‑2005‑64043, sub titlul „Evaluarea nivelului de risc”, care prevede că, atunci când sistemul de control instituit de statul membru este insuficient, este imposibil să se stabilească în mod clar importanța fiecăreia dintre diferitele rate relevante privind sancțiunile neaplicate și că corecțiile forfetare urmăresc remedierea acestei dificultăți aplicând rate de corecție de nivel standard. În acest context, în conformitate cu obiectivul acestei dispoziții, Comisia arată în mod întemeiat că, în ipoteza lipsei totale de punere în aplicare a anumitor standarde BCAM, i‑ar fi imposibil să calculeze pierderile concrete pentru fonduri.
Această apreciere nu este repusă în discuție de faptul că, pentru anul de declarare 2009, Comisia s‑a limitat să aplice o corecție forfetară de numai 2 % în ceea ce privește lipsa punerii în aplicare și a controlului standardelor BCAM analoge în temeiul anexei III la Regulamentul nr. 73/2009, intitulate de asemenea „Acoperirea minimă a solului” și „Menținerea particularităților peisajelor” (a se vedea punctul 14 de mai sus). Astfel, așa cum reiese din raportul de sinteză, Comisia a justificat aplicarea acestei rate de corecție mai mici, de 2 %, prin motivul că între timp autoritățile letone au ameliorat sistemul de control al ecocondiționalității, astfel încât riscul suportat de fonduri era mai puțin ridicat pentru acest an decât pentru anul de declarare 2008. În orice caz, Republica Letonia a confirmat în ședință că nu intenționa să conteste existența unor insuficiențe în sistemul de control menționat. În plus, nu a arătat că Comisia ar fi trebuit să aplice aceeași rată de corecție și în ceea ce privește anul de declarare 2008, ci s‑a limitat să insiste asupra pretinsei necesități a calculării concrete a riscului suferit.
În acest context, Republica Letonia nu poate cu atât mai mult să invoce în mod util Hotărârea din 10 septembrie 2008, Franța/Comisia (
T‑370/05
,
EU:T:2008:328
, punctul
). În această privință, este suficient să se arate că, pe de o parte, această hotărâre nu se exprimă în mod clar în sensul invocat de Republica Letonia și, pe de altă parte, că ea privește un regim distinct de control al cheltuielilor și de corecții financiare în cadrul FEOGA, neaplicabil în speță.
Astfel, în măsura în care Comisia avea dreptul să își întemeieze decizia atacată și în special corecțiile forfetare în litigiu pe nerespectarea de către autoritățile letone a obligației de a pune în aplicare standardele intitulate „Acoperirea minimă a solului” și „Menținerea particularităților peisajelor” și pe lipsa controlului lor în anii de declarare 2008 și 2009, argumentația reclamantei nu poate fi primită.
În consecință, primul aspect al celui de al doilea motiv trebuie respins ca nefondat.
În ceea ce privește cel de al doilea aspect, trebuie amintit că Documentul AGRI‑2005‑64043 cuprinde norme speciale în ceea ce privește corecțiile financiare forfetare aplicabile sistemului de ecocondiționalitate, astfel încât normele generale conținute în Documentul VI/5330/97 au suferit în mod necesar modificări și precizări. Astfel, Republica Letonia nu poate invoca în mod întemeiat în general documentul menționat, iar critica sa corespunzătoare trebuie să fie respinsă ca inoperantă.
În plus, după cum subliniază Comisia, trebuie să se arate că aceasta a ținut seama efectiv de argumentele și de informațiile pe care autoritățile letone le‑au avansat în cadrul procedurii de verificare bilaterală pentru a demonstra că corecțiile forfetare propuse nu ar fi adaptate la riscul suportat de fonduri. Cu toate acestea, în scrisoarea din 11 noiembrie 2013, în conformitate cu considerațiile expuse la punctele 77 și 82 de mai sus, Comisia a respins argumentele și informațiile menționate, în special pentru motivul că în esență, în anul 2008, patru standarde BCAM din zece nu erau definite și, în anul 2009, două standarde BCAM din opt nu erau definite și că estimarea riscului potențial pentru fonduri prezentată de autoritățile letone nu ar fi fost fiabilă (a se vedea punctul 6 de mai sus).
În aceste condiții, Republica Letonia nu poate reproșa Comisiei în mod întemeiat cu atât mai mult o încălcare a Documentului VI/5330/97 și a principiului „bunei administrări”, astfel încât al doilea aspect nu poate fi primit.
În consecință, al doilea motiv trebuie respins în întregime.
Cu privire la concluziile în anularea deciziei atacate
Dat fiind că primul motiv trebuie primit în parte, și anume în măsura în care Comisia a întemeiat în mod nelegal corecțiile forfetare în litigiu pe carența reproșată autorităților letone care consta în nepunerea în aplicare în anul 2008 a standardelor intitulate „Standardele în materie de rotație a culturilor[, dacă este cazul]” și „Densitatea minimă a șeptelului și/sau regimuri corespunzătoare”, decizia atacată trebuie anulată în întregime.
Astfel, contrar celor explicate de Comisie în ședință, este suficient să se sublinieze, în orice ipoteză, că nu se poate exclude ca neluarea în considerare a acestei carențe sau menținerea simplei constatări a lipsei punerii în aplicare a standardelor intitulate „Acoperirea minimă a solului” și „Menținerea particularităților peisajelor” pentru anii de declarare 2008 și 2009 să fi fost de natură să aibă incidență asupra calculului cuantumului total al corecției forfetare, și anume 739393,95 euro, care este contestat în cadrul prezentei acțiuni. Această concluzie se justifică în special în raport cu faptul că, în decizia atacată, în ceea ce privește anul de declarare 2009, din cauza lipsei punerii în aplicare numai a acestor două standarde BCAM, Comisia a considerat oportun să aplice corecții forfetare în valoare de numai 2 % în loc de 5 %. Deși Comisia a motivat această abordare prin existența unei anumite ameliorări din partea autorităților letone a sistemului de control al ecocondiționalității în raport cu anul de declarare 2008 (a se vedea punctele 14 și 80 de mai sus), Tribunalul nu este în măsură să aprecieze, în raport cu elementele dosarului, dacă lipsa punerii în aplicare numai a acestor două standarde BCAM în anul 2008 ar fi putut conduce Comisia la o concluzie analogă. În această privință, trebuie amintit că, în materia politicii agricole, jurisprudența recunoaște instituțiilor Uniunii, ținând seama de responsabilitatea pe care tratatul le‑o conferă, o largă putere de apreciere (Hotărârea din 3 mai 2007, Spania/Comisia,
T‑219/04
,
EU:T:2007:121
, punctul
). De asemenea, în speță, în cadrul aplicării articolului 31 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1290/2005 și a dispozițiilor relevante din Documentul AGRI‑2005‑64043, Comisia dispune de o largă marjă de apreciere pentru a evalua riscul suportat de fonduri din cauza existenței unor carențe în sistemele de control al ecocondiționalității, precum și a complexității operațiunilor de calcul – nedivulgate Tribunalului – care stau la baza calculării cuantumului a diferite corecții forfetare în litigiu expuse la paginile 69, 70, 73 și 74 din decizia atacată. Or, cu privire la acest aspect, în cadrul controlului său de legalitate în temeiul articolului 263 TFUE, Tribunalul nu poate înlocui cu propria apreciere economică aprecierea Comisiei (a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 septembrie 2010, Comisia/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, punctul
, și Hotărârea din 24 ianuarie 2013, Frucona Košice/Comisia,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, punctul
).
În temeiul articolului 266 alineatul (1) TFUE, va reveni, așadar, Comisiei sarcina de a stabili consecințele necesare ale anulării deciziei atacate ținând seama nu numai de dispozitivul prezentei hotărâri, ci și de motivele care constituie susținerea necesară a acestuia, în sensul că sunt indispensabile pentru a determina sensul exact a ceea ce s‑a statuat în dispozitiv (a se vedea în acest sens Hotărârea din 29 noiembrie 2007, Italia/Comisia,
C‑417/06 P
,
EU:C:2007:733
, punctul
și jurisprudența citată).
Cu privire la cheltuielile de judecată
Articolul 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură prevede că partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.
Întrucât Comisia a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Republicii Letonia.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a patra)
declară și hotărăște:

1)
Anulează Decizia de punere în aplicare 2014/458/UE a Comisiei din 9 iulie 2014 de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul secțiunii „Garantare” a Fondului european de orientare și garantare agricolă (FEOGA), în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) și în cadrul Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR), în măsura în care această decizie exclude de la finanțarea de către Uniune a anumitor cheltuieli ale Republicii Letonia, în valoare de 739393,95 euro, din cauza neconformității lor cu normele Uniunii.

2)
Obligă Comisia Europeană la plata cheltuielilor de judecată.

Jaeger
Prek
Kreuschitz
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 14 iulie 2016.
Semnături
Cuprins

Istoricul cauzei

Procedura și concluziile părților

În drept

Rezumatul motivelor de anulare

Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1782/2003 și a articolului 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 73/2009

Argumentele părților

Aprecierea Tribunalului

– Observații introductive

– Cu privire la interpretarea literală

– Cu privire la interpretarea contextuală și teleologică

– Cu privire la interpretarea istorică

– Concluzie

Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe un calcul eronat al corecțiilor financiare în litigiu

Argumentele părților

Aprecierea Tribunalului

Cu privire la concluziile în anularea deciziei atacate

Cu privire la cheltuielile de judecată
(
*1
)	Limba de procedură: letona.