CELEX: 62017CJ0617
Zahtjev za prethodnu odluku
Tržišno natjecanje
Članak 82. UEZ-a
Zloporaba vladajućeg položaja
Uredba (EZ) br. 1/2003
Članak 3. stavak 1.
Primjena nacionalnog prava tržišnog natjecanja
Odluka nacionalnog tijela nadležnog za tržišno natjecanje kojom se izriče novčana kazna na temelju nacionalnog prava i novčana kazna na temelju prava Unije
Povelja Europske unije o temeljnim pravima
Članak 50.
Načelo ne bis in idem
Primjenjivost

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje načela
ne bis in idem
utvrđenog u članku 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, proglašene 7. prosinca 2000. u Nici (u daljnjem tekstu: Povelja) i članka 3. stavka 1. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1/2003 od 16. prosinca 2002. o provedbi pravila o tržišnom natjecanju koja su propisana člancima 81. i 82. Ugovora o EZ‑u (
SL 2003., L 1, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 1., str. 165. i ispravak
SL 2016., L 173, str. 108
.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S. A. (u daljnjem tekstu: PZU Życie) i Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (predsjednik Ureda za zaštitu tržišnog natjecanja i potrošača, u daljnjem tekstu: predsjednik UOKiK‑a) u vezi s odlukom potonjeg kojom se tom društvu zbog zloporabe vladajućeg položaja izriče novčana kazna na temelju povrede nacionalnog prava tržišnog natjecanja i novčana kazna na temelju povrede prava tržišnog natjecanja Unije.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uvodna izjava 6. Uredbe br. 1/2003 glasi kako slijedi:
„Kako bi osigurala učinkovito provođenje pravila zaštite tržišnog natjecanja [Unije], tijela država članica nadležna za tržišno natjecanje trebaju biti bolje upoznata s njihovom primjenom. U ostvarenju tog cilja, trebaju biti ovlaštena primjenjivati pravo [Unije].”
Članak 3. stavak 1. te uredbe propisuje:
„Kada tijela država članica za tržišno natjecanje ili nacionalni sudovi primjenjuju nacionalne propise o zaštiti tržišnog natjecanja na sporazume, odluke udruženja poduzetnika ili usklađena djelovanja u smislu članka 81. stavka 1. [UEZ‑a], koji mogu utjecati na trgovinu između država članica u smislu te odredbe, istovremeno će primjenjivati i članak 81. Ugovora na takve sporazume, odluke ili usklađena djelovanja. Kada tijela država članica za tržišno natjecanje ili nacionalni sudovi primjenjuju nacionalno pravo tržišnog natjecanja na zlouporabe koje su zabranjene člankom 82. [UEZ‑a], također će primjenjivati članak 82. [UEZ‑a].”
Članak 5. navedene uredbe naslovljen „Ovlasti tijela država članica nadležn[ih] za tržišno natjecanje” glasi:
„Tijela država članica nadležna za tržišno natjecanje imaju ovlasti primjenjivati članke 81. i 82. [UEZ‑a] u pojedinačnim slučajevima. U tu svrhu, ona mogu, po službenoj dužnosti ili postupajući po pritužbi, donositi odluke u kojima će:
[…]
–
izricati kazne, dnevne ili druge kazne predviđene nacionalnim propisima.
Ako na temelju informacija koje posjeduju nisu ispunjeni uvjeti za izricanje zabrane, nacionalna tijela za tržišno natjecanje mogu također odlučiti da ne postoji temelj za pokretanje postupka.”
Članak 11. iste uredbe, naslovljen „Suradnja između Komisije i tijela država članica nadležnih za tržišno natjecanje” propisuje:
„1.   Komisija i tijela država članica nadležna za tržišno natjecanje usko surađuju u primjeni propisa [Unije] o tržišnom natjecanju.
[…]
3.   Tijela država članica nadležna za tržišno natjecanje, postupajući u skladu s člankom 81. ili člankom 82. [UEZ‑a], obavješćuju pismeno Komisiju prije, ili bez odgađanja, nakon prve službene istražne radnje u postupku. Ova informacija može se također dostaviti tijelima drugih država članica nadležnim za tržišno natjecanje.
[…]”
U skladu s člankom 16. Uredbe br. 1/2003:
„1.   Kada nacionalni sudovi odlučuju o sporazumima, odlukama ili postupanjima iz članka 81. ili članka 82. [UEZ‑a] koji su već bili predmet odluke Komisije, nacionalni sudovi ne mogu donositi odluke suprotne odluci koju je donijela Komisija. Također, nacionalni sudovi moraju izbjegavati donošenje odluka koje bi bile u suprotnosti s odlukom koju razmatra Komisija u postupku koji je pokrenula. U tu svrhu, nacionalni sud može procijeniti je li svrsishodno nastaviti s postupkom pred nacionalnim sudom. Ova obveza ne dovodi u pitanje prava i obaveze iz članka 234. [UEZ‑a].
2.   Kada tijela država članica nadležna za tržišno natjecanje donose odluke o sporazumima, odlukama ili postupanjima iz članka 81. ili članka 82. [UEZ‑a], a koje su već bile predmet odluke Komisije, ne mogu donijeti odluku koja bi bila suprotna donesenoj odluci Komisije.”
Poljsko pravo
Članak 8. stavak 1. ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów (Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja i potrošača) od 15. prosinca 2000. (Dz. U. 2000., br. 122, poz. 1319., u daljnjem tekstu: LPCC) glasi:
„Zabranjena je svaka zlouporaba vladajućeg položaja na relevantnom tržištu od strane jednog ili više poduzetnika.”
Članak 101. stavak 1. LPCC‑a određuje:
„[Predsjednik UOKiK‑a] može poduzetniku rješenjem odrediti novčanu kaznu čiji iznos ne smije prijeći 10 % prihoda koji je poduzetnik ostvario u poslovnoj godini koja prethodi određivanju kazne, ako je taj poduzetnik, čak i iz nehaja:
1.)   prekršio zabranu određenu u članku 5., ako ne postoje razlozi za isključenje prema člancima 6. i 7., ili u članku 8.;
2.)   prekršio članak 81. ili 82. [UEZ‑a];
[…]”
Glavni postupak i prethodna pitanja
Odlukom od 25. listopada 2007. predsjednik UOKiK‑a smatrao je da je PZU Życie u razdoblju od 1. travnja 2001. do datuma donošenja te odluke zloupotrijebio svoj vladajući položaj na tržištu grupnih životnih osiguranja za zaposlenike u Poljskoj i, slijedom toga, povrijedio članak 8. LPCC‑a.
Predsjednik UOKiK‑a također je smatrao da djelovanje koje sačinjava takvu zlouporabu može negativno utjecati na mogućnosti ulaska stranih osiguravatelja na poljsko tržište, i, na temelju toga utjecati na trgovinu među državama članicama. Stoga je smatrao da je PZU Życie, osim nacionalnog prava, povrijedio i članak 82. UEZ‑a.
Predsjednik UOKiK‑a izrekao je društvu PZU Życie kaznu u ukupnom iznosu od 50381080 poljskih zlota (PLN) (oko 11697000 eura), koja obuhvaća, s jedne strane, novčanu kaznu u iznosu od 33022892,77 PLN (otprilike 7664000 eura) na temelju povrede odredbi nacionalnog prava tržišnog natjecanja za razdoblje od 1. svibnja 2001. do 25. listopada 2007., i s druge strane, novčanu kaznu u iznosu od 17358187,23 PLN (otprilike 4033000 eura) na temelju povrede članka 82. UEZ‑a za razdoblje od 1. svibnja 2004., datuma pristupanja Republike Poljske Uniji, do 25. listopada 2007.
Presudom od 28. ožujka 2014., Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Okružni sud u Varšavi – Sud za zaštitu tržišnog natjecanja i potrošača, Poljska) odbio je tužbu koju je PZU Życie podnio protiv odluke od 25. listopada 2007. Tu je presudu Sąd Apelacyjny w Warszawie (Žalbeni sud u Varšavi, Poljska) potvrdio presudom od 17. rujna 2015.
PZU Życie podnio je žalbu u kasacijskom postupku pred Sądom Najwyższy (Vrhovni sud, Poljska) pozivajući se na povredu načela
ne bis in idem
zajamčenog člankom 50. Povelje i člankom 4. Protokola br. 7 uz Europsku konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, potpisanu u Rimu 4. studenoga 1950. (u daljnjem tekstu: EKLJP). Tužitelj u glavnom postupku ističe da je dva puta kažnjen za povredu prava Unije, i to prvi put na izravan način, na temelju članka 82. UEZ‑a u vezi s člankom 5. Uredbe br. 1/2003, i drugi put neizravno, na temelju nacionalnog prava tržišnog natjecanja.
Sud koji je uputio zahtjev podsjeća da je načelo
ne bis in idem
od bitnog značaja u demokratskoj pravnoj državi i da se njime zabranjuje ponovno suđenje i kažnjavanje iste osobe za isto djelo. Sud koji je uputio zahtjev ističe da se glavni postupak u bitnome odnosi na pitanje u kojem slučaju, kad je riječ o istome predmetu, govorimo o postojanju druge presude ili druge kazne za povredu prava tržišnog natjecanja u svrhu primjene načela
ne bis in idem
.
Kao prvo, tužitelj ističe da je Europski sud za ljudska prava u presudi od 10. veljače 2009., Sergueï Zolotoukhine protiv Rusije (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903, t. 78. do 82.), presudio da se to načelo primjenjuje u slučaju kada je riječ o istovjetnosti činjenica, a ne u slučaju iste povrede. Tvrdi da iz te sudske prakse proizlazi da činjenica kažnjavanja, kao što je to u ovom slučaju, osobe u dvama navratima za isto protutržišno ponašanje predstavlja povredu navedenog načela. Sud je slijedio isti pristup u područjima koja se razlikuju od prava tržišnog natjecanja, osobito u presudama od 5. svibnja 1966., Gutmann/Komisija (
18/65 i 35/65
,
EU:C:1966:24
) i od 9. ožujka 2006., Van Esbroeck (
C‑436/04
,
EU:C:2006:165
).
Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev ističe da je Sud u svojoj sudskoj praksi u području tržišnog natjecanja, naprotiv, presudio da načelo
ne bis in idem
podliježe trostrukom uvjetu istovjetnosti činjeničnog stanja, počinitelja i zaštićenog pravnog interesa. Konkretnije, kada je riječ o istovjetnosti činjeničnog stanja, Sud je u presudi od 14. veljače 2012., Toshiba Corporation i dr. (
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, t.
99.
) presudio da isto treba ocjenjivati ne samo na temelju postupanja poduzetnika već i s obzirom na vremenske i teritorijalne učinke tog postupanja.
Stoga, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, postoji razmimoilaženje između pristupa Suda u predmetima tržišnog natjecanja i njegova pristupa u drugim područjima prava Unije. Naime, u području tržišnog natjecanja, Sud zahtijeva da, povrh istovjetnosti činjeničnog stanja i počinitelja, postoji i istovjetnost zaštićenog pravnog interesa. Taj dodatni uvjet ograničava područje primjene načela
ne bis in idem
. On bi, u ovom slučaju, doveo do utvrđenja da nije došlo do povrede tog načela.
Sud koji je uputio zahtjev stoga pita o dosegu načela
ne bis in idem
, s obzirom na to da je obvezan primjenjivati i odredbe Europske konvencije o ljudskim pravima i Povelje. Osim toga, postavlja i pitanje je li sudska praksa Suda o primjeni tog načela u području tržišnog natjecanja u skladu s člankom 52. stavkom 3. drugom rečenicom Povelje, jer ta sudska praksa dodjeljuje užu zaštitu od one koju jamči EKLJP.
Kao treće, u slučaju da Sud potvrdi da istovjetnost zaštićenog pravnog interesa predstavlja dodatni element kojim je uvjetovana primjena načela
ne bis in idem
, sud koji je uputio zahtjev pita se o tome treba li presudu od 13. veljače 1969., Wilhelm i dr. (
14/68
,
EU:C:1969:4
), donesenu u predmetu u kojem se nije dovodilo u pitanje načelo
ne bis in idem
, tumačiti na način da pravo Unije i nacionalno pravo tržišnog natjecanja štite isti pravni interes. Ta dvojba proizlazi i iz presude od 14. veljače 2012., Toshiba Corporation i dr. (
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, t.
81.
i
98.
), koju bi se međutim moglo shvatiti i na način da ta dva prava štite isti pravni interes. To pitanje, o kojem još nije odlučivano, ima odlučujući značaj za rješavanje predmeta u glavnom postupku, koji karakterizira istovjetnost činjeničnog stanja i u kojem su usporedno primijenjene, u okviru istog postupka, analogne odredbe prava Unije i nacionalnog prava.
U tim je okolnostima Sąd Najwyższy (Vrhovni sud) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.)
Može li se članak 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima tumačiti na način da primjena načela
ne bis in idem
zahtijeva ne samo istovjetnost počinitelja kažnjivog djela i činjeničnog stanja već i zaštićenog pravnog interesa?
2.)
Treba li članak 3. [Uredbe br. 1/2003] u vezi s člankom 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima tumačiti na način da se pravom Unije i nacionalnim pravilima o tržišnom natjecanju, koja tijelo države članice nadležno za tržišno natjecanje usporedno primjenjuje, štiti isti pravni interes?”
O prethodnim pitanjima
Svojim pitanjima, koje treba razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li načelo
ne bis in idem
, utvrđeno u članku 50. Povelje, tumačiti na način da mu se protivi to da nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje izrekne poduzetniku, u okviru iste odluke, i novčanu kaznu zbog povrede nacionalnog prava tržišnog natjecanja i novčanu kaznu zbog povrede članka 82. UEZ‑a.
U skladu s njezinom uvodnom izjavom 6., cilj Uredbe br. 1/2003 je, kako bi osigurala učinkovito provođenje pravila zaštite tržišnog natjecanja Unije, bolje upoznavanje tijela država članica s njihovom primjenom, na način da ih se ovlašćuje primjenjivati pravo Unije.
Stoga, u skladu s člankom 3. stavkom 1. drugom rečenicom te uredbe, kada tijela država članica nadležna za tržišno natjecanje primjenjuju nacionalno pravo tržišnog natjecanja na zlouporabe koje su zabranjene člankom 82. UEZ‑a, također će primjenjivati i taj članak.
Sud je u više navrata presudio da se pravo Unije i nacionalno pravo tržišnog natjecanja primjenjuju usporedo. Pravila o tržišnom natjecanju na europskoj i nacionalnoj razini odnose se na različite aspekte ograničavajućih praksi te se njihova područja primjene ne preklapaju (presuda od 14. veljače 2012., Toshiba Corporation i dr.,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, t.
81.
kao i navedena sudska praksa).
Iz toga slijedi da, u slučaju da Komisija nije pokrenula postupak radi donošenja odluke u skladu s poglavljem III. Uredbe br. 1/2003, nacionalnom tijelu za tržišno natjecanje – kada primjenjuje odredbe nacionalnog prava kojima se zabranjuje jednostrano ponašanje poduzetnika koje bi moglo utjecati na trgovinu između država članica u smislu članka 82. UEZ‑a – članak 3. stavak 1. druga rečenica te uredbe nalaže da usporedno primjeni i navedeni članak 82. UEZ‑a (vidjeti, analogijom, što se tiče članka 81. UEZ‑a, presudu od 14. veljače 2012., Toshiba Corporation i dr.,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, t.
77.
i
78.
).
Članak 5. Uredbe br. 1/2003 propisuje da nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje koje je mjerodavno za primjenu članka 82. UEZ‑a može izricati novčane kazne, dnevne ili druge kazne predviđene nacionalnim propisima.
U tom pogledu, Sud je presudio da se načelo
ne bis in idem
mora poštovati u postupcima u kojima se izriču kazne vezane uz pravo tržišnog natjecanja. To načelo u području tržišnog natjecanja zabranjuje da se određenog poduzetnika osudi ili progoni još jednom zbog protutržišnog ponašanja zbog kojega je već bio sankcioniran ili za koje nije utvrđena njegova odgovornost ranijom odlukom koju nije moguće pobijati (presuda od 14. veljače 2012., Toshiba Corporation i dr.,
C 17/10
,
EU:C:2012:72
, t.
94.
i navedena sudska praksa).
Stoga iz sudske prakse Suda proizlazi da je načelo
ne bis in idem
namijenjeno sprječavanju da se poduzetnika „osudi ili progoni još jednom”, što pretpostavlja da je taj poduzetnik bio osuđen ili da nije utvrđena njegova odgovornost ranijom odlukom koju nije moguće pobijati.
To tumačenje načela
ne bis in idem
potvrđuje tekst članka 50. Povelje kao i razlog postojanja tog načela.
Kada je, kao prvo, riječ o tekstu članka 50. Povelje, on određuje da se „[n]ikome ne može ponovno suditi niti ga se može kazniti u kaznenom postupku za kazneno djelo za koje je već pravomoćno oslobođen ili osuđen u Uniji u skladu sa zakonom”.
Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 21. svojeg mišljenja, taj je članak stoga posebno usmjeren na ponavljanje postupaka koji se odnose na isti materijalni čin, a koji su okončani konačnom odlukom. Međutim, u situaciji u kojoj, u skladu s člankom 3. stavkom 1. drugom rečenicom Uredbe br. 1/2003, nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje istovremeno primjenjuje nacionalno pravo tržišnog natjecanja i članak 82. ugovora o EZ‑u, takvo ponavljanje upravo nedostaje.
Što se tiče, kao drugo, svrhe postojanja načela
ne bis in idem
, valja podsjetiti, kao što je to u biti naveo nezavisni odvjetnik u točki 18. svojeg mišljenja, da to načelo, kao nužna posljedica načela
res judicata
, za svrhu ima osiguravanje pravne sigurnosti i pravičnosti, osiguravajući da, nakon što je nekoj osobi suđeno i ona je, moguće, sankcionirana, ta osoba ima sigurnost da se više neće progoniti za isto kazneno djelo.
Stoga zaštita koju načelo
ne bis in idem
daje protiv ponavljanja kaznenog postupka koji je doveo do izricanja presude nije primjenjiva u situaciji u kojoj je, u istoj odluci, usporedno primijenjeno nacionalno pravo tržišnog natjecanja i pravo tržišnog natjecanja Unije.
Iz toga slijedi, kao što to u bitnome u svojim očitovanjima ističu predsjednik UOKiK‑a, poljska vlada, Komisija i Nadzorno tijelo EFTA‑e, da se načelo
ne bis in idem
ne primjenjuje u situaciji poput one u glavnom postupku, u kojoj nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje usporedno primjenjuje, u skladu s člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 1/2003, nacionalno pravo tržišnog natjecanja i pravila Unije o tržišnom natjecanju, i u skladu s člankom 5. te uredbe, sankcionira poduzetnika, izričući mu u okviru iste odluke, novčanu kaznu za povredu tog prava i novčanu kaznu za nepoštovanje tih pravila.
Međutim, trebalo bi pojasniti da u slučajevima kada na temelju potonje odredbe, nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje odluči izreći novčanu kaznu za povredu članka 82. UEZ‑a, ono mora izvršavati svoju nadležnost u skladu s pravom Unije.
Naime, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, kada uredba Unije ne sadržava nikakvu posebnu odredbu koja predviđa sankciju u slučaju njezine povrede ili kada ona u tom pogledu upućuje na nacionalne zakonske odredbe i odredbe drugih propisa, članak 10. UEZ‑a državama članicama nalaže da poduzmu sve odgovarajuće mjere za jamčenje dosega i učinkovitosti prava Unije. U tu svrhu, one moraju osobito paziti da povrede prava Unije budu sankcionirane pod materijalnim i procesnim uvjetima analognim onima koji se primjenjuju na povrede nacionalnog prava slične naravi i važnosti, i koji, u svakom slučaju, čine sankciju proporcionalnom (vidjeti, analogijom, presudu od 10. srpnja 1990., Hansen,
C‑326/88
,
EU:C:1990:291
, t.
17.
).
Stoga, kao što to ističe Nadzorno tijelo EFTA‑e u svojim očitovanjima, ako je u okviru iste odluke nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje izreklo dvije novčane kazne, kako bi sankcioniralo i povredu nacionalnog prava tržišnog natjecanja i povredu članka 82. UEZ‑a, to tijelo mora osigurati da sve novčane kazne uzete zajedno budu proporcionalne naravi povrede, a što je, u predmetu u glavnom postupku, obvezan provjeriti sud koji je uputio zahtjev.
Imajući prethodno navedeno u vidu, na upućena pitanja valja odgovoriti da načelo
ne bis in idem
, utvrđeno u članku 50. Povelje, treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje izrekne poduzetniku, u okviru iste odluke, i novčanu kaznu zbog povrede nacionalnog prava tržišnog natjecanja i novčanu kaznu zbog povrede članka 82. UEZ‑a. Međutim, u tom slučaju nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje mora osigurati da sve novčane kazne uzete zajedno budu proporcionalne naravi povrede.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:

Načelo
ne bis in idem
, utvrđeno u članku 50. Povelje Europske unije o temeljnim pravima proglašene 7. prosinca 2000. u Nici, treba tumačiti na način da mu se ne protivi to da nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje izrekne poduzetniku, u okviru iste odluke, i novčanu kaznu zbog povrede nacionalnog prava tržišnog natjecanja i novčanu kaznu zbog povrede članka 82. UEZ‑a. Međutim, u tom slučaju nacionalno tijelo nadležno za tržišno natjecanje mora osigurati da sve novčane kazne uzete zajedno budu proporcionalne naravi povrede.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: poljski