CELEX: 62019CJ0404
Recurso de decisão do Tribunal Geral
Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER)
Decisão de Execução (UE) 2017/2014
Despesas excluídas do financiamento da União Europeia
Despesas efetuadas pela República Francesa
Correção fixa de 100 %
Proporcionalidade
Orientações da Comissão Europeia para o cálculo das correções financeiras no âmbito dos procedimentos relativos à conformidade e ao apuramento financeiro das contas

Com o seu recurso, a República Francesa pede a anulação do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 12 de março de 2019, França/Comissão (T‑26/18, não publicado, a seguir «acórdão recorrido»,
EU:T:2019:153
), que negou provimento ao seu recurso baseado no artigo 263.
o
TFUE, destinado à anulação parcial da Decisão de Execução (UE) 2017/2014 da Comissão, de 8 de novembro de 2017, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (
JO 2017, L 292, p. 61
; a seguir «decisão controvertida»).
Quadro jurídico
Regulamento (CE) n.
o
1120/2009
O artigo 2.
o
do Regulamento (CE) n.
o
1120/2009 da Comissão, de 29 de outubro de 2009, que estabelece normas de execução do regime de pagamento único previsto no título III do Regulamento (CE) n.
o
73/2009 do Conselho que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores (
JO 2009, L 316, p. 1
), continha, na sua alínea c), a seguinte definição:
«“Pastagens permanentes”: as terras ocupadas com erva ou outras forrageiras herbáceas, naturais (espontâneas) ou cultivadas (semeadas), que não tenham sido incluídas no sistema de rotação de culturas da exploração por um período igual ou superior a cinco anos, com exceção das superfícies retiradas da produção em conformidade com o Regulamento (CEE) n.
o
2078/92 do Conselho[, de 30 de junho de 1992, relativo a métodos de produção agrícola compatíveis com as exigências da proteção do ambiente e à preservação do espaço natural (
JO 1992, L 215, p. 85
)], com os artigos 22.
o
, 23.
o
e 24.
o
do Regulamento (CE) n.
o
1257/1999 do Conselho[, de 17 de maio de 1999, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural e que altera e revoga determinados regulamentos (
JO 1999, L 160, p. 80
)] ou com o artigo 39.
o
do Regulamento (CE) n.
o
1698/2005 do Conselho[, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (
JO 2005, L 277, p. 1
)]; para este efeito, entende‑se por “erva ou outras forrageiras herbáceas” todas as plantas herbáceas tradicionalmente presentes nas pastagens naturais ou normalmente incluídas nas misturas de sementes para pastagens ou prados no Estado‑Membro em causa (sejam ou não utilizados para apascentar animais). Os Estados‑Membros podem incluir as culturas arvenses constantes da lista do anexo I.»
Regulamento (CE) n.
o
1122/2009
A parte II do Regulamento (CE) n.
o
1122/2009 da Comissão, de 30 de novembro de 2009, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.
o
73/2009 do Conselho no que respeita à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo, no âmbito dos regimes de apoio direto aos agricultores previstos no referido regulamento, bem como regras de execução do Regulamento (CE) n.
o
1234/2007 do Conselho no que respeita à condicionalidade no âmbito do regime de apoio previsto para o setor [vitivinícola] (
JO 2009, L 316, p. 65
), continha um título III relativo aos «[c]ontrolos» e que abrangia o artigo 34.
o
deste regulamento, relativo à «[d]eterminação das superfícies». Este artigo dispunha, nos seus n.
os
2 e 4:
«2.   Pode ser tida em conta a superfície total de uma parcela agrícola, desde que seja integralmente utilizada de acordo com as normas usuais do Estado‑Membro ou da região em causa. Nos outros casos, é tida em conta a superfície efetivamente utilizada.
Nas regiões em que determinados elementos, nomeadamente sebes, valas e muros, façam tradicionalmente parte das boas práticas agrícolas de cultivo ou exploração, os Estados‑Membros podem decidir que a superfície correspondente seja considerada parte integrante da superfície integralmente utilizada, desde que não seja excedida uma largura total a determinar pelos Estados‑Membros. Esta largura deve corresponder à largura tradicional na região em causa e não pode exceder 2 metros.
Contudo, pode ser permitida uma largura superior a 2 metros se, antes da entrada em vigor do presente regulamento, os Estados‑Membros a tiverem comunicado à Comissão em conformidade com o artigo 30.
o
, n.
o
2, terceiro parágrafo, do Regulamento (CE) n.
o
796/2004 [da Comissão, de 21 de abril de 2004, que estabelece regras de execução relativas à condicionalidade, à modulação e ao sistema integrado de gestão e de controlo previstos no Regulamento (CE) n.
o
1782/2003 do Conselho que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores (
JO 2004, L 141, p. 18
)].
[…]
4.   Sem prejuízo do artigo 34.
o
, n.
o
2, do Regulamento (CE) n.
o
73/2009 [do Conselho, de 19 de janeiro de 2009, que estabelece regras comuns para os regimes de apoio direto aos agricultores no âmbito da política agrícola comum e institui determinados regimes de apoio aos agricultores, que altera os Regulamentos (CE) n.
o
1290/2005, (CE) n.
o
247/2006 e (CE) n.
o
378/2007 e revoga o Regulamento (CE) n.
o
1782/2003 (
JO 2009, L 30, p. 16
)], uma parcela agrícola com árvores é considerada uma superfície elegível para efeitos dos regimes de ajuda “superfícies” se as atividades agrícolas ou, se for o caso, a produção prevista puderem ser realizadas em condições comparáveis às das parcelas não arborizadas da mesma região.»
Regulamento (UE) n.
o
1306/2013
O título IV, intitulado «Gestão financeira dos fundos», do Regulamento (UE) n.
o
1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da política agrícola comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.
o
352/78, (CE) n.
o
165/94, (CE) n.
o
2799/98, (CE) n.
o
814/2000, (CE) n.
o
1290/2005 e (CE) n.
o
485/2008 do Conselho (
JO 2013, L 347, p. 549
, e retificação no
JO 2016, L 130, p. 13
), contém um capítulo IV, intitulado «Apuramento das contas», cuja secção II, a própria intitulada «Apuramento», inclui o artigo 52.
o
deste regulamento, relativo ao «[a]puramento da conformidade». Este artigo dispõe, nos seus n.
os
1 e 2:
«1.   Sempre que se constatar, relativamente a determinadas despesas abrangidas pelo artigo 4.
o
, n.
o
1, e pelo artigo 5.
o
, que as mesmas não foram efetuadas nos termos do direito da União e, no que diz respeito ao FEADER, as mesmas não foram efetuadas nos termos do direito da União e do direito nacional aplicável a que se refere o artigo 85.
o
do Regulamento (UE) n.
o
1303/2013 [do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.
o
1083/2006 do Conselho (
JO 2013, L 347, p. 320
)], a Comissão adota atos de execução que determinam os montantes a excluir do financiamento da União. Os referidos atos de execução são adotados pelo procedimento consultivo a que se refere o artigo 116.
o
, n.
o
2.
2.   A Comissão avalia os montantes a excluir tendo em conta a importância da não conformidade constatada. A Comissão toma em devida conta a natureza da infração, bem como o prejuízo financeiro para a União. Baseia a exclusão na identificação de montantes gastos indevidamente e, caso esses montantes não possam ser identificados mediante um esforço proporcionado, pode aplicar correções extrapoladas ou fixas. Só são aplicadas correções fixas se, devido à natureza do caso, ou porque o Estado‑Membro não prestou as necessárias informações à Comissão, não for possível identificar de forma mais precisa, mediante um esforço proporcionado, o prejuízo financeiro causado à União.»
Regulamento Delegado (UE) n.
o
907/2014
O capítulo III, intitulado «Apuramento das contas e outros controlos», do Regulamento Delegado (UE) n.
o
907/2014 da Comissão, de 11 de março de 2014, que completa o Regulamento n.
o
1306/2013 no que se refere aos organismos pagadores e outros organismos, à gestão financeira, ao apuramento das contas, às garantias e à utilização do euro (
JO 2014, L 255, p. 18
), inclui o artigo 12.
o
deste regulamento, que tem por epígrafe «Critérios e metodologia para aplicação das correções no quadro do apuramento da conformidade». Este artigo dispõe, no seu n.
o
7:
«Ao estabelecer o nível das correções fixas, a Comissão tem nomeadamente em conta as seguintes circunstâncias, que demonstram uma maior gravidade das deficiências e um risco mais elevado de prejuízos para o orçamento da União:
[…]
c)
A aplicação pelo Estado‑Membro de um sistema de controlo é considerada inexistente ou gravemente deficiente, e existem provas de irregularidades e negligências importantes na prevenção de práticas irregulares ou fraudulentas; ou
[…]»
Regulamento de Execução (UE) n.
o
908/2014
O artigo 34.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Execução (UE) n.
o
908/2014 da Comissão, de 6 de agosto de 2014, que estabelece as normas de execução do Regulamento (UE) n.
o
1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito aos organismos pagadores e outros organismos, gestão financeira, apuramento das contas, controlos, garantias e transparência (
JO 2014, L 255, p. 59
), prevê:
«Quando, na sequência de um inquérito, a Comissão considerar que uma despesa não foi efetuada em conformidade com as normas da União, comunicará as suas constatações ao Estado‑Membro em causa, indicando as medidas corretivas necessárias para garantir o cumprimento futuro dessas normas e o nível provisório de correção financeira que, nessa fase do procedimento, entenda corresponder às suas verificações. A comunicação deve ainda indicar a data da reunião bilateral a realizar no prazo de quatro meses a contar do termo do prazo para resposta do Estado‑Membro. A comunicação fará referência ao presente artigo.
O Estado‑Membro deve responder num prazo de dois meses a contar da receção da comunicação. Na sua resposta, o Estado‑Membro deve:
a)
Demonstrar que a importância real do incumprimento ou do risco para os Fundos é inferior ao indicado pela Comissão;
b)
Informar a Comissão das medidas corretivas que tenha adotado para assegurar o cumprimento das normas da União, assim como da data efetiva da sua aplicação.
Em casos justificados, a Comissão pode, a pedido fundamentado do Estado‑Membro, autorizar uma prorrogação do prazo de dois meses por um período máximo de dois meses. O pedido deve ser enviado à Comissão antes do termo desse prazo.
Se o Estado‑Membro entender não ser necessário realizar uma reunião bilateral, deve informar desse facto a Comissão, na sua resposta à comunicação supramencionada.»
Orientações de 2015
A Comunicação da Comissão, de 8 de junho de 2015, intitulada «Orientações para o cálculo das correções financeiras no âmbito dos procedimentos relativos à conformidade e ao apuramento financeiro das contas» [C(2015) 3675 final; a seguir «Orientações de 2015»], contém um capítulo 3, intitulado «Correções financeiras fixas em relação a deficiências nos sistemas de gestão e controlo no que respeita à legalidade e regularidade das despesas». Este capítulo inclui os pontos 3.1. a 3.5. das Orientações de 2015. Sob a epígrafe «Nível das correções fixas», o ponto 3.2. destas orientações prevê:
«[…]
Em conformidade com o artigo 12.
o
, n.
o
7, do Regulamento [n.
o
907/2014], os serviços da Comissão “[têm] nomeadamente em conta as seguintes circunstâncias, que demonstram uma maior gravidade das deficiências e um risco mais elevado de prejuízos para orçamento da União”, o que justifica, portanto, um nível mais elevado da taxa fixa:
[…]
5.
“A aplicação pelo Estado‑Membro de um sistema de controlo é considerada inexistente ou gravemente deficiente, e existem provas de irregularidades e negligências importantes na prevenção de práticas irregulares ou fraudulentas”: justifica‑se uma correção de 25 %, dado ser legítimo presumir que a liberdade de apresentar impunemente pedidos irregulares originará prejuízos financeiros excecionalmente elevados para o orçamento da União.
A taxa de correção pode ser fixada a um nível ainda mais elevado, se for caso disso. Pode ser esse o caso quando, na sequência de informações prestadas pelo Estado‑Membro, o universo em risco foi (muito) limitado. Por outro lado, as despesas podem ser totalmente recusadas, caso as deficiências assumam uma gravidade tal que constituam um incumprimento absoluto das regras da União, tornando todos os pagamentos irregulares.
[…]»
Antecedentes do litígio
Os antecedentes do litígio foram expostos pelo Tribunal Geral nos n.
os
1 a 37 do acórdão recorrido e, para efeitos do presente acórdão, podem ser resumidos da seguinte forma.
De 24 a 28 de novembro de 2014, a Comissão Europeia realizou, em França, um inquérito sobre o setor das ajudas por superfície do primeiro pilar da política agrícola comum (PAC) solicitadas para os exercícios de 2013 e 2014.
Por carta de 25 de fevereiro de 2015, a Comissão, por um lado, comunicou à República Francesa os resultados desse inquérito, em aplicação do artigo 34.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Execução n.
o
908/2014 e, por outro, pediu a este Estado‑Membro que lhe comunicasse informações complementares.
Em 26 de junho de 2015, a República Francesa comunicou à Comissão as suas observações e as informações complementares solicitadas relativamente ao referido inquérito.
Em 3 de julho de 2015, a Comissão convocou as autoridades francesas para uma reunião bilateral, que se realizou em 7 de julho de 2015.
Por cartas de 22 de setembro e 22 de outubro de 2015, a República Francesa comunicou à Comissão informações complementares.
De 30 de novembro a 4 de dezembro de 2015, os serviços da Comissão realizaram, em França, um inquérito complementar para verificar a quantificação, proposta pelas autoridades francesas, do prejuízo financeiro suportado pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) devido a um certo número de irregularidades.
Por cartas de 15 de dezembro de 2015, 23 de dezembro de 2015 e 12 de janeiro de 2016, essas autoridades comunicaram à Comissão informações complementares relativas à quantificação do referido prejuízo financeiro.
Em resposta a uma carta da Comissão de 25 de janeiro de 2016, as referidas autoridades, por cartas de 27 de janeiro, 12 de fevereiro, 22 de fevereiro e 26 de fevereiro de 2016, comunicaram à Comissão outras informações complementares a este respeito.
Por carta de 20 de maio de 2016, enviada com base no artigo 34.
o
, n.
o
3, terceiro parágrafo, do Regulamento de Execução n.
o
908/2014, a Comissão comunicou oficialmente às autoridades francesas a sua proposta de excluir do financiamento da União o montante de 117439017,55 euros por não conformidade da aplicação do sistema de ajudas por superfície em França com as regras da União nos exercícios de 2013 e 2014 (a seguir «Comunicação Oficial de 20 de maio de 2016»). Esta proposta de correção baseava‑se na constatação de várias deficiências.
Particularmente, a primeira deficiência baseava‑se em deficiências do sistema de identificação das parcelas agrícolas — sistema de informação geográfica (SIPA — SIG), criado pelas autoridades francesas, denominado «registo geográfico de parcelas» (RPG).
A segunda deficiência dizia respeito a problemas relacionados com a definição das superfícies elegíveis para as ajudas resultantes de uma interpretação incorreta do artigo 34.
o
do Regulamento n.
o
1122/2009, à qual as autoridades francesas persistiram em recorrer. Esta interpretação levou‑as a nem sempre afastar superfícies inelegíveis à luz da regulamentação da União sobre as «boas condições agrícolas e ambientais».
A este respeito, acusava‑se, nomeadamente, as autoridades francesas de terem considerado características paisagísticas, e, por conseguinte, elegíveis para as ajudas, superfícies principalmente arborizadas com escassos recursos de pastagens ou inacessíveis aos animais, declaradas «charnecas», quando essas superfícies não preenchiam os requisitos estabelecidos pela regulamentação francesa e pela regulamentação da União, uma vez que não estavam abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 34.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
1122/2009 nem pelo conceito de «pastagens permanentes», que figura no artigo 2.
o
, alínea c), do Regulamento n.
o
1120/2009.
A terceira deficiência dizia respeito à não conformidade do método utilizado pelas autoridades francesas para o cálculo dos pagamentos e das sanções referentes aos exercícios de 2013 e 2014, bem como à falta de recuperação retroativa.
A quarta deficiência era relativa a determinados problemas ligados aos dois departamentos que compõem a autarquia territorial da Córsega (França), a saber, os departamentos da Alta Córsega e da Córsega do Sul. A Comissão considerou que as três primeiras constatações de deficiências acima referidas eram válidas para cada um desses departamentos. Quanto ao departamento da Alta Córsega, a Comissão indicou que, na falta de alterações na abordagem seguida até então, suscetíveis de ter um efeito real no terreno, as correções relativas a esse departamento nos inquéritos anteriores continuariam a aplicar‑se aos exercícios de 2013 e 2014. Considerou igualmente que a correção fixa de 100 % para o departamento da Alta Córsega continuava a ser aplicável.
Consequentemente, em conformidade com a metodologia exposta nas Orientações de 2015, a Comissão propôs, na Comunicação Oficial de 20 de maio de 2016, a aplicação de correções financeiras repartidas por quatro grupos. Um desses grupos incluía correções fixas de 100 % relativamente às ajudas diretas por superfície abrangidas pelo primeiro pilar concedidas na autarquia territorial da Córsega pelos exercícios de 2013 e 2014, devido, nomeadamente, a deficiências constatadas no sistema de controlo das ajudas por superfície, especialmente devido ao facto de as superfícies inelegíveis para essas ajudas nem sempre terem sido afastadas, e pelo facto de essas deficiências já terem sido observadas no âmbito do procedimento de conformidade que abrangia os exercícios de 2008 a 2012, mas que as autoridades francesas não tinham introduzido nenhuma alteração na abordagem seguida a este respeito.
Por carta de 22 de junho de 2016, as autoridades francesas recorreram ao órgão de conciliação a respeito da correção financeira considerada pela Comissão relativamente ao departamento da Alta Córsega. Alegaram, em substância, que o argumento da Comissão para justificar a rejeição da quantificação que propunham a esse respeito não era suficiente à luz da regulamentação da União e que a proposta de correção fixa de 100 % relativamente ao caso desse departamento não estava em conformidade com os procedimentos de quantificação do prejuízo previstos nessa regulamentação.
Em 19 de dezembro de 2016, o órgão de conciliação emitiu o seu parecer. Constatou, em substância, que a conciliação não era possível nessa fase e considerou que uma correção de 100 % seria provavelmente desproporcionada tendo em conta o risco real para o FEAGA. Em consequência, solicitou aos serviços da Comissão que considerassem uma correção inferior.
Em 21 de fevereiro de 2017, a Comissão adotou a sua posição final, na qual manteve a sua posição exposta na Comunicação Oficial de 20 de maio de 2016. Segundo esta instituição, justificava‑se uma correção fixa de 100 %, uma vez que as informações disponíveis demonstravam que as deficiências relativas ao controlo das ajudas no departamento da Alta Córsega eram tão graves, que constituíam um incumprimento absoluto das regras da União e que geravam um risco muito elevado para o FEAGA.
Em 8 de novembro de 2017, a Comissão adotou a decisão controvertida pela qual, sob o fundamento intitulado «Sistema de controlo gravemente deficiente, Córsega», aplicou, nomeadamente, à República Francesa uma correção financeira de 28973945,46 euros no que se referia às despesas relativas às ajudas diretas por superfície pertencentes ao primeiro pilar referentes à autarquia territorial da Córsega pelos exercícios de 2013 e 2014, devido a deficiências graves constatadas no sistema de controlo das referidas ajudas.
No relatório de síntese anexo à decisão controvertida, a Comissão justificou a imposição desta correção financeira com base em fundamentos idênticos aos expostos na sua Comunicação Oficial de 20 de maio de 2016.
Tramitação do processo no Tribunal Geral e acórdão recorrido
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 19 de janeiro de 2018, a República Francesa interpôs um recurso de anulação parcial da decisão controvertida, invocando, em substância, cinco fundamentos.
O terceiro e quarto fundamentos visavam a parte da decisão controvertida pela qual, sob o fundamento intitulado «Sistema de controlo gravemente deficiente, Córsega», a Comissão tinha aplicado à República Francesa correções fixas de 100 % no departamento da Alta Córsega pelos exercícios de 2013 e 2014 (a seguir «correções fixas em causa»). O terceiro fundamento era relativo à violação do princípio da proporcionalidade, ao passo que o quarto fundamento era relativo à violação do artigo 34.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Execução n.
o
908/2014 e do dever de fundamentação.
No acórdão recorrido, o Tribunal Geral declarou que todos os fundamentos invocados por este Estado‑Membro em apoio do seu recurso deviam ser julgados improcedentes e, por conseguinte, negou provimento ao recurso na íntegra.
Pedidos das partes no Tribunal de Justiça
A República Francesa pede que o Tribunal de Justiça se digne:
–
anular parcialmente o acórdão recorrido;
–
decidir definitivamente o litígio, anulando a decisão controvertida na parte em que lhe aplica correções fixas de 100 % devido a deficiências no sistema de controlo das ajudas por superfície na Alta Córsega; e
–
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão pede que seja negado provimento ao recurso e que a República Francesa seja condenada nas despesas.
Quanto ao presente recurso
Argumentos das partes
Em apoio do seu recurso, a República Francesa invoca um único fundamento, relativo ao facto de o Tribunal Geral ter cometido um erro de direito ao considerar que a Comissão tinha fundamento para lhe aplicar correções fixas de 100 % relativamente às ajudas diretas por superfície pagas na Alta Córsega pelos exercícios de 2013 e 2014, devido a deficiências no sistema de controlo das ajudas por superfície nesse departamento.
Segundo a República Francesa, resulta do ponto 3.2. das Orientações de 2015 que a aplicação de uma taxa de correção superior a 25 %, a saber, de 100 %, é justificada quando as deficiências que afetam o sistema de controlo são tão graves, que constituem um incumprimento absoluto das regras da União suscetíveis de tornar todos os pagamentos irregulares.
Apenas o preenchimento de vários requisitos autoriza a Comissão a fixar uma taxa de correção superior a 25 %. Assim, para justificar a aplicação de uma taxa de correção de 100 % devido a deficiências graves do sistema de controlo, incumbe a esta instituição demonstrar que esse sistema é completamente alheio à regulamentação da União pertinente, que ignora os elementos materiais do regime de ajudas em causa e os seus objetivos e que não permite, devido à sua natureza, detetar as práticas dos operadores em causa, que contornam ou manipulam os elementos materiais.
Ora, no n.
o
118 do acórdão recorrido, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito na sua interpretação do ponto 3.2. das Orientações de 2015 ao declarar que não são tanto as omissões na aplicação de certos controlos‑chave, mas antes a inobservância dos elementos materiais do regime de ajudas em causa e dos seus objetivos, que justificam a aplicação de uma correção fixa de 100 %, uma vez que o não preenchimento do ou dos requisitos materiais de concessão de uma ajuda justifica a exclusão da totalidade das despesas.
Esta interpretação errada levou o Tribunal Geral a cometer um erro de direito nos n.
os
134 a 136 do acórdão recorrido. Com efeito, depois de ter considerado, no n.
o
134 desse acórdão, que uma correção fixa de 100 % se justificava, não devido a um pagamento de ajudas desprovidas de fundamento jurídico em direito da União ou em violação direta das regras do direito da União, mas a uma deficiência suficientemente grave do sistema de controlo, o Tribunal Geral considerou erradamente, nos n.
os
135 e 136 do referido acórdão, que o incumprimento dos requisitos materiais relativos à concessão do regime de ajudas em causa justificava a exclusão da totalidade das despesas.
Daqui decorre que o Tribunal Geral confundiu, e pôs em pé de igualdade quanto às consequências, uma inobservância completa do conjunto dos requisitos materiais da concessão da ajuda, que justifica a exclusão da totalidade das despesas, e o simples facto de o sistema de controlo ignorar um elemento material, quando essa deficiência constitui apenas um dos três requisitos suscetíveis de justificar uma correção fixa de 100 %, baseada numa deficiência grave do sistema de controlo.
Segundo a República Francesa, o facto de o sistema de controlo inobservar um requisito material do regime de ajudas por superfície não é, por si só, suficiente para justificar a aplicação de uma taxa de correção fixa de 100 %.
Por último, a República Francesa alega que uma aplicação correta das Orientações de 2015 deveria ter levado o Tribunal Geral a rejeitar a aplicação de uma taxa de correção fixa de 100 %, uma vez que nenhum dos critérios que justificam a aplicação desta taxa está preenchido.
A Comissão refuta os argumentos da República Francesa e conclui pela improcedência do fundamento.
A Comissão alega, em substância, que o Tribunal Geral interpretou e aplicou corretamente o ponto 3.2. das Orientações de 2015 para impor as correções fixas em causa.
Esta instituição contesta, por um lado, a alegação da República Francesa relativa aos n.
os
118 e 134 a 136 do acórdão recorrido, segundo a qual a aplicação de uma taxa de correção fixa de 100 % se baseia apenas num mau funcionamento caracterizado do sistema de controlo. Pelo contrário, a aplicação dessa taxa justifica‑se não só devido a um mau funcionamento caracterizado do sistema de controlo mas também a irregularidades que afetam um dos requisitos materiais do regime de ajudas por superfície e que não foram contestadas pela República Francesa.
Por outro lado, a Comissão sustenta que o Tribunal Geral aplicou corretamente o ponto 3.2. das Orientações de 2015 para justificar a imposição das correções fixas em causa. Especialmente, resulta dos n.
os
130 e 131 do acórdão recorrido que o Tribunal Geral constatou o caráter sistemático das deficiências ou fraudes, uma vez que neles referiu que o erro na definição da superfície elegível afetava o sistema integrado de gestão e de controlo («SIGC») e que, em muitos casos, esse erro tinha permitido aos agricultores declarar terras inelegíveis para as ajudas.
Por outro lado, o sistema de controlo das ajudas por superfície é deficiente a ponto de considerar que ignora os elementos materiais. Com efeito, o Tribunal Geral declarou várias vezes que a definição das superfícies elegíveis no departamento da Alta Córsega inobservava um requisito material essencial do regime de ajudas por superfície, a saber, a determinação precisa das superfícies.
Apreciação do Tribunal de Justiça
Com o seu fundamento único, a República Francesa alega, em substância, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito na sua interpretação do ponto 3.2. das Orientações de 2015 no n.
o
118 do acórdão recorrido e que, por conseguinte, aplicou de forma errada este ponto das Orientações quando examinou a proporcionalidade das correções fixas em causa, nos n.
os
134 a 136 do acórdão recorrido.
À luz dos argumentos adiantados pelas partes neste contexto, importa, num primeiro momento, prestar esclarecimentos sobre o fundamento jurídico das correções financeiras, os respetivos requisitos de aplicação e a fiscalização jurisdicional de que essas correções são objeto pelo Tribunal Geral. Num segundo momento, haverá que examinar se foi com razão que o Tribunal Geral declarou, nos n.
os
134 a 136 do acórdão recorrido, que a Comissão justificou corretamente a exclusão da totalidade das despesas relativas às ajudas por superfície no departamento da Alta Córsega, limitando‑se a constatar a inobservância dos requisitos materiais do regime de ajudas em causa.
Em conformidade com o artigo 52.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
1306/2013, quando a Comissão considerar que as despesas não foram efetuadas nos termos do direito da União, esta instituição adota uma decisão que determina os montantes a excluir do financiamento da União. Nos termos do n.
o
2 deste artigo, a Comissão avalia os montantes a excluir tendo em conta a importância da não conformidade constatada. Para esse efeito, toma em devida conta a natureza da infração, bem como o prejuízo financeiro para a União. Além disso, baseia a exclusão na identificação de montantes gastos indevidamente e, caso esses montantes não possam ser identificados mediante um esforço proporcionado, pode aplicar, nomeadamente, correções extrapoladas ou fixas. Só são aplicadas correções fixas se, devido à natureza do caso, ou porque o Estado‑Membro não prestou as necessárias informações à Comissão, não for possível identificar de forma mais precisa, mediante um esforço proporcionado, o prejuízo financeiro causado à União.
Assim, é feita uma distinção entre as correções pontuais dos montantes indevidamente gastos pelos Estados‑Membros e as correções fixas. Por conseguinte, importa, incluindo quando a Comissão decide, como no presente processo, excluir do financiamento da União a totalidade das ajudas pagas, distinguir, como salientou igualmente o advogado‑geral no n.
o
34 das suas conclusões, a situação em que um Estado‑Membro procedeu ao pagamento dessas ajudas sem nenhum fundamento jurídico em direito da União, que justifica a aplicação de uma correção pontual de 100 %, daquela em que, apesar de existir um fundamento jurídico, o sistema de controlo aplicado é gravemente deficiente e suscetível de tornar todos os pagamentos irregulares e em que a Comissão impõe uma correção fixa de 100 %.
A este respeito, em primeiro lugar, resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que o FEAGA só financia as intervenções efetuadas em conformidade com as disposições da União no âmbito da organização comum dos mercados agrícolas. Assim, só os montantes pagos em conformidade com as regras estabelecidas no âmbito desta organização comum estão a cargo do FEAGA. Por conseguinte, fica a cargo dos Estados‑Membros qualquer outro montante pago, nomeadamente os montantes que as autoridades nacionais erradamente se consideraram autorizadas a pagar no âmbito dessa organização comum (v., neste sentido, Acórdão de 18 de abril de 2002, Bélgica/Comissão,
C‑332/00
,
EU:C:2002:235
, n.
os
35 e 44).
Assim, na situação em que a totalidade das ajudas pagas foi concedida sem nenhum fundamento jurídico em direito da União, essas ajudas estão excluídas do financiamento da União, independentemente da verificação de irregularidades ou de negligências imputáveis às autoridades nacionais (v., neste sentido, Acórdão de 18 de abril de 2002, Bélgica/Comissão,
C‑332/00
,
EU:C:2002:235
, n.
o
36).
Nessa situação, a Comissão, que não dispõe de nenhuma margem de apreciação para aceitar ou rejeitar uma despesa do financiamento da União (v., neste sentido, Acórdão de 18 de abril de 2002, Bélgica/Comissão,
C‑332/00
,
EU:C:2002:235
, n.
os
36 e 45), deve demonstrar que as ajudas excluídas foram efetivamente pagas sem nenhum fundamento jurídico.
Em caso de recurso de anulação de uma decisão que impõe uma correção pontual, o Tribunal Geral deve, como indicou, em substância, o advogado‑geral no n.
o
44 das suas conclusões, verificar, tendo em conta os fundamentos que lhe foram apresentados, se a Comissão demonstrou que as ajudas pagas pelo Estado‑Membro em causa e excluídas do financiamento da União inobservavam efetivamente os requisitos materiais do regime de ajudas em causa, de forma que a totalidade dessas ajudas tenham sido concedidas fora desse regime.
Em segundo lugar, a Comissão pode justificar a exclusão da totalidade das ajudas pagas sob a forma de uma correção fixa de 100 % devido à aplicação de um sistema de controlo gravemente deficiente pelo Estado‑Membro em causa.
Como resulta do n.
o
49 do presente acórdão, a imposição de uma correção fixa só é possível quando, devido à natureza do caso, ou porque o Estado‑Membro não prestou as necessárias informações à Comissão, não for possível identificar de forma mais precisa, mediante um esforço proporcionado, o prejuízo financeiro causado à União.
A este respeito, resulta do artigo 12.
o
, n.
o
7, alínea c), do Regulamento n.
o
907/2014 que, para estabelecer o nível de uma correção fixa, a Comissão tem nomeadamente em conta circunstâncias que demonstram um grau de gravidade das deficiências constatadas e, por conseguinte, um risco mais elevado de prejuízos para o orçamento da União, como a aplicação pelo Estado‑Membro de um sistema de controlo considerada inexistente ou gravemente deficiente, bem como a existência de provas de irregularidades e negligências importantes na prevenção de práticas irregulares ou fraudulentas.
Em conformidade com o ponto 3.2. das Orientações de 2015, nessas circunstâncias, a Comissão aplica, em princípio, uma correção fixa de 25 %. Não obstante, pode fixar uma taxa de correção de um nível ainda mais elevado. Assim, justifica‑se uma correção fixa de 100 % quando as deficiências do sistema de controlo assumam uma gravidade tal que constituam um incumprimento absoluto das regras da União, suscetível de tornar todos os pagamentos irregulares.
Daqui resulta que a aplicação de uma correção fixa de 100 % constitui a última medida, quando, sem que seja possível determinar com precisão o prejuízo financeiro causado à União, se possa, ainda assim, presumir, tendo em conta a extrema gravidade das deficiências do sistema de controlo, que todos os pagamentos são irregulares. Daqui decorre que a aplicação dessa taxa de correção fixa deve estar sujeita a condições estritas.
Atendendo ao que precede, e à luz das considerações expostas pelo advogado‑geral nos n.
os
52 a 58 das suas conclusões, uma correção fixa de 100 % só pode ser aplicada se as deficiências de um determinado sistema de controlo apresentarem um grau de gravidade tal que constituam um incumprimento absoluto das regras da União suscetível de tornar todos os pagamentos irregulares, o que pressupõe que, primeiro, esse sistema de controlo seja completamente alheio à regulamentação da União pertinente, segundo, ignore os elementos materiais do regime de ajudas em causa e os seus objetivos e, terceiro, não permita, devido à sua natureza, detetar as práticas dos operadores em causa, que contornam ou manipulam esses elementos materiais. Cabe à Comissão demonstrar que estes três requisitos estão preenchidos.
Em caso de recurso de anulação de uma decisão que impõe essa correção fixa, como referiu o advogado‑geral no n.
o
45 das suas conclusões, o Tribunal Geral deve verificar, tendo em conta os fundamentos que lhe foram apresentados, o mérito da apreciação da Comissão quanto à aplicação de uma determinada taxa de correção fixa à luz do risco de prejuízo real sofrido pelo orçamento da União e, particularmente, dos três critérios expostos no número anterior.
No caso em apreço, há que salientar que, como resulta do n.
o
36 do acórdão recorrido e do relatório de síntese anexo à decisão controvertida, a Comissão baseou a imposição das correções fixas em causa na existência de um risco para o FEAGA gerado por um sistema de controlo gravemente deficiente no departamento da Alta Córsega nos exercícios de 2013 e 2014.
Daqui decorre que, no âmbito da sua fiscalização da proporcionalidade das correções fixas em causa, cabia, no caso em apreço, ao Tribunal Geral verificar se a Comissão tinha demonstrado que os três critérios cumulativos que justificavam a imposição de uma correção fixa de 100 % enunciados no n.
o
60 do presente acórdão estavam preenchidos.
No acórdão recorrido, o Tribunal Geral recordou esses critérios no n.
o
117 desse acórdão, antes de deduzir, no n.
o
118 do referido acórdão, que não são tanto as omissões na aplicação dos controlos‑chave, mas antes a inobservância dos elementos materiais do regime de ajudas em causa e dos seus objetivos, que justificam a aplicação de uma correção fixa de 100 % e que o não preenchimento dos requisitos materiais de concessão de uma ajuda bastava para justificar a exclusão da totalidade das despesas.
Deste modo, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao equiparar a justificação relativa à aplicação de uma correção fixa de 100 % à relativa a uma correção financeira que visa a totalidade das ajudas concedidas sem nenhum fundamento jurídico.
Este erro também viciou a fiscalização, pelo Tribunal Geral, da proporcionalidade das correções fixas em causa.
Assim, após ter recordado, nos n.
os
130 a 133 do acórdão recorrido, as irregularidades que afetam o SIGC implementado no departamento da Alta Córsega, constatadas pela Comissão, e ter considerado que essas irregularidades comprovavam a existência de um mau funcionamento suficientemente grave do sistema de controlo, o Tribunal Geral considerou, nos n.
os
134 a 136 do acórdão recorrido, que as correções fixas em causa podiam ser justificadas devido à inobservância dos requisitos materiais do regime de ajudas por superfície. Ora, o Tribunal Geral não examinou se a Comissão tinha efetivamente demonstrado que os três critérios cumulativos enunciados no n.
o
60 do presente acórdão estavam preenchidos.
Mais especificamente, no âmbito da análise do primeiro critério, cabia‑lhe verificar se o sistema de controlo implementado no departamento da Alta Córsega era completamente alheio aos requisitos de elegibilidade das superfícies exigidos para efeitos da concessão de uma ajuda por superfície. Ora, ao limitar‑se, nos n.
os
130 a 133 do acórdão recorrido, a basear‑se em interpretações erradas e persistentes do conceito de «pastagens permanentes», na aceção do artigo 2.
o
, alínea c), do Regulamento n.
o
1120/2009, adotadas pelas autoridades francesas, bem como na tomada em consideração das características paisagísticas para deduzir que esse sistema não era necessariamente adequado para permitir que as autoridades francesas detetassem os erros relativos à determinação das superfícies agrícolas, o Tribunal Geral não demonstrou que o sistema de controlo implementado no departamento da Alta Córsega era completamente alheio aos requisitos de elegibilidade das superfícies exigidos para efeitos da concessão de uma ajuda por superfície.
Quanto ao exame do segundo critério, cabia ao Tribunal Geral verificar se a Comissão tinha identificado pelo menos uma deficiência que afetasse o sistema de controlo implementado na Alta Córsega, suscetível de tornar todos os pagamentos irregulares. A este respeito, a apreciação que figura no n.
o
134 do acórdão recorrido, segundo a qual, com base no SIGC implementado na Alta Córsega, foram admitidas superfícies inelegíveis de forma quase sistemática, não basta para considerar que todos os pagamentos eram suscetíveis de ser irregulares.
Como salientou o advogado‑geral no n.
o
77 das suas conclusões, o facto de um sistema de controlo inobservar os requisitos materiais de um regime de ajudas não é suficiente, enquanto tal, para justificar a imposição de uma correção fixa de 100 %, uma vez que essa inobservância não é suscetível, por si só, de tornar todos os pagamentos irregulares.
Relativamente ao terceiro critério, cabia ainda ao Tribunal Geral examinar se existiam elementos de prova suscetíveis de demonstrar que o sistema de controlo implementado na Alta Córsega revelava negligências importantes das autoridades de controlo na prevenção de práticas irregulares ou fraudulentas.
Por conseguinte, o Tribunal Geral não pôde declarar, sem cometer um erro de direito, que a Comissão podia impor uma correção fixa de 100 % com base na circunstância de as deficiências no SIGC inobservarem os requisitos materiais do regime de ajudas em causa e, por conseguinte, serem tão graves que constituíam um incumprimento absoluto das regras da União suscetível de tornar todos os pagamentos irregulares.
Por conseguinte, há que julgar procedente o fundamento único de recurso e anular o acórdão recorrido, na medida em que o Tribunal Geral negou provimento ao recurso da República Francesa relativo à decisão controvertida na parte em que lhe aplicou correções fixas de 100 % devido a deficiências no sistema de controlo das ajudas por superfície no departamento da Alta Córsega nos exercícios de 2013 e 2014.
Quanto ao recurso no Tribunal Geral
Em conformidade com o artigo 61.
o
, primeiro parágrafo, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, o Tribunal de Justiça pode, em caso de anulação da decisão do Tribunal Geral, remeter o processo ao Tribunal Geral para julgamento ou decidir ele próprio definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado.
No caso em apreço, o Tribunal de Justiça considera que dispõe de todos os elementos necessários para decidir ele próprio o recurso interposto pela República Francesa da decisão controvertida, uma vez que, sob o fundamento intitulado «Sistema de controlo gravemente deficiente, Córsega», aplica a este Estado‑Membro correções fixas de 100 % aplicadas às ajudas diretas por superfície concedidas na Alta Córsega pelos exercícios de 2013 e 2014, devido a deficiências no sistema de controlo das ajudas por superfície na Alta Córsega.
Com o seu terceiro fundamento invocado no Tribunal Geral, a República Francesa alegou, em substância, que a aplicação de correções fixas de 100 % a todas as ajudas por superfície do primeiro pilar concedidas no departamento da Alta Córsega é desproporcionada. Considera, designadamente, que os requisitos de aplicação de uma taxa de correção fixa de 100 % previstos nas Orientações de 2015 não estão preenchidos no caso em apreço.
A Comissão refuta estes argumentos e conclui pedindo que este fundamento seja julgado improcedente. Sublinha que os erros detetados em inquéritos anteriores ao que levou à adoção da decisão controvertida persistiram após 2014, pelo que a imposição de uma correção fixa de 100 % continuava a ser a mais adequada na falta de demonstração, pela República Francesa, de alterações. Além disso, a Comissão constatou deficiências graves e uma inobservância persistente dos requisitos essenciais para a concessão das ajudas diretas por superfície devido a uma definição imprecisa das superfícies forrageiras pouco produtivas, permitindo aos agricultores declarar superfícies não admissíveis e levando à não exclusão dessas superfícies. Tais deficiências justificam a adoção de uma correção fixa de 100 %.
Como resulta do n.
o
60 do presente acórdão, uma correção fixa de 100 % adotada devido a deficiências constatadas no sistema de controlo das ajudas por superfície é aplicável, em aplicação do ponto 3.2. das Orientações de 2015, quando um sistema de controlo existente seja completamente alheio à regulamentação da União pertinente, ignore os elementos materiais do regime de ajudas em causa e os seus objetivos e nem sequer permita, devido à sua natureza, detetar as práticas dos operadores em causa que contornam ou manipulam esses elementos materiais.
A este respeito, há que observar que a Comissão justificou, no relatório de síntese anexo à decisão controvertida, a aplicação de uma taxa de correção fixa de 100 %, atendendo à situação singular do departamento da Alta Córsega, após ter constatado, nesse relatório, deficiências significativas ligadas à definição das superfícies elegíveis que viciavam o sistema de gestão e de controlo das ajudas por superfície nesse departamento. A Comissão indicou que essas deficiências já tinham sido observadas relativamente aos exercícios de 2008 a 2012 e que, na falta de alterações na abordagem seguida pelas autoridades francesas, devia ser igualmente aplicada uma correção fixa de 100 % aos exercícios de 2013 e 2014.
Ora, decorre das considerações enunciadas nos n.
os
58 a 71 do presente acórdão que a aplicação de uma taxa de correção fixa de 100 % pressupõe que a Comissão demonstre que essa correção se justifica tendo em conta o preenchimento dos três critérios cumulativos enunciados no n.
o
60 do presente acórdão, o que permite considerar que todos os pedidos estão viciados por irregularidades. Por conseguinte, esta instituição não podia aplicar as correções fixas em causa à República Francesa apenas com base em deficiências relacionadas com a definição das superfícies elegíveis que viciavam o sistema de gestão e de controlo das ajudas por superfície no departamento da Alta Córsega.
Daqui resulta que há que julgar procedente o terceiro fundamento do recurso da República Francesa, relativo a uma violação do princípio da proporcionalidade pela Comissão na aplicação das correções fixas em causa e, por conseguinte, anular a decisão controvertida, na medida em que, sob o fundamento intitulado «Sistema de controlo gravemente deficiente, Córsega», lhe aplicou essas correções fixas.
Quanto às despesas
Em conformidade com o artigo 184.
o
, n.
o
2, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se o recurso for julgado procedente e o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio, decidirá igualmente sobre as despesas.
O artigo 138.
o
, n.
o
1, desse regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.
o
, n.
o
1, do mesmo, dispõe que a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. No entanto, o artigo 138.
o
, n.
o
3, do referido regulamento prevê que, se as partes obtiverem vencimento parcial, o Tribunal de Justiça pode decidir que as despesas sejam repartidas entre as partes ou que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas.
Tendo a República Francesa obtido ganho da causa no âmbito do presente recurso e tendo este Estado‑Membro pedido a condenação da Comissão nas despesas, há que condenar esta última a suportar, além das suas próprias despesas, as despesas efetuadas pela República Francesa no âmbito do presente recurso.
Tendo a República Francesa obtido ganho da causa num pedido apresentado em primeira instância, mas tendo sido vencida nos seus outros três pedidos, será feita uma justa apreciação das circunstâncias do caso em apreço decidindo que a República Francesa suportará, além de três quartos das suas despesas efetuadas em primeira instância, três quartos das despesas efetuadas pela Comissão em primeira instância, enquanto a Comissão suportará, além de um quarto das suas próprias despesas efetuadas em primeira instância, um quarto das despesas efetuadas pela República Francesa.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) decide:

1)
O Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 12 de março de 2019, França/Comissão (
T‑26/18
, não publicado,
EU:T:2019:153
), é anulado na medida em que, por um lado, o Tribunal Geral negou provimento ao recurso da República Francesa da Decisão de Execução (UE) 2017/2014 da Comissão, de 8 de novembro de 2017, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), na parte em que, sob o fundamento intitulado «Sistema de controlo gravemente deficiente, Córsega», aplicou a este Estado‑Membro correções fixas de 100 % aplicadas às ajudas diretas por superfície concedidas na Alta Córsega pelos exercícios de 2013 e 2014, devido a deficiências no sistema de controlo das ajudas por superfície na Alta Córsega, e, por outro, proferiu decisão quanto às despesas.

2)
A Decisão de Execução 2017/2014 é anulada na parte em que, sob o fundamento intitulado «Sistema de controlo gravemente deficiente, Córsega», aplica à República Francesa correções fixas de 100 % aplicadas às ajudas diretas por superfície concedidas na Alta Córsega pelos exercícios de 2013 e 2014, devido a deficiências no sistema de controlo das ajudas por superfície na Alta Córsega.

3)
A Comissão Europeia suporta, além das suas próprias despesas relativas ao processo de recurso e um quarto das despesas que efetuou em primeira instância, as despesas efetuadas pela República Francesa relativas ao processo de recurso e um quarto das despesas efetuadas por este Estado‑Membro em primeira instância.

4)
A República Francesa suporta, além de três quartos das suas próprias despesas relativas ao processo em primeira instância, três quartos das despesas efetuadas pela Comissão relativas ao mesmo processo.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.