CELEX: 62015TJ0540
Aktindsigt
forordning (EF) nr. 1049/2001
dokumenter vedrørende en igangværende lovgivningsprocedure
triloger
tabeller med fire spalter vedrørende Europa-Parlamentets og Rådets forslag til forordning om Europol og om ophævelse af afgørelse 2009/371/RIA og 2005/681/RIA
delvist afslag på aktindsigt
annullationssøgsmål
søgsmålsinteresse
antagelse til realitetsbehandling
artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001
undtagelse vedrørende beskyttelsen af beslutningsprocessen
ingen generel formodning for afslag på aktindsigt i de tabeller med fire spalter, som udarbejdes i forbindelse med triloger

Tvistens baggrund
Ved skrivelse af 15. april 2015 indgav sagsøgeren, Emilio De Capitani, til Europa-Parlamentet på grundlag af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (
EFT 2001, L 145, s. 43
) en begæring om aktindsigt i de dokumenter, der var blevet udarbejdet af eller stillet til rådighed for Parlamentet, og som indeholdt følgende oplysninger: »begrundelser for at søge forhåndsaftaler om igangværende fælles beslutningsprocedurer, der er foreslået i alle udvalgene, flerspaltede tabeller (som beskriver forslaget fra Europa-Kommissionen, underretningen af parlamentsudvalget, ændringsforslagene fra de interne organer i Rådet for Den Europæiske Union og eventuelt foreslåede udkast til kompromiser), der er fremsat til trilogerne under de igangværende fælles beslutningsprocedurer« (herefter »den oprindelige begæring«).
Den 3. juni 2015 svarede Parlamentet sagsøgeren, at det som følge af, at den oprindelige begæring vedrørte et meget stort antal dokumenter, ville indebære en uforholdsmæssig stor administrativ arbejdsbyrde at efterkomme denne, og at begæringen derfor måtte afvises.
Ved skrivelse af 19. juni 2015 fremsatte sagsøgeren en begæring over for Parlamentet i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, hvori denne begrænsede de ovenfor i præmis 1 nævnte dokumenter til de flerspaltede tabeller, som var udarbejdet i forbindelse med triloger, der var igangværende på datoen for den oprindelige begæring, og som vedrørte de almindelige lovgivningsprocedurer, hvis retsgrundlag var afsnit V i EUF-traktaten (»Et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed«) og artikel 16 TEUF om beskyttelse af personoplysninger (herefter »den genfremsatte begæring«).
I afgørelse A(2015)4931 af 8. juli 2015 oplyste Parlamentet sagsøgeren om, at det havde identificeret syv flerspaltede tabeller, der vedrørte den genfremsatte begæring. Parlamentet gav fuld aktindsigt i fem af disse. Med hensyn til de øvrige to tabeller, dvs. dem, der er indeholdt i dokumenterne LIBE-2013-0091-02 og LIBE-2013-0091-03 (herefter »de omhandlede dokumenter«), gav Parlamentet derimod kun aktindsigt i tabellernes tre første spalter og afslog således at udbrede deres fjerde spalte. Sagsøgeren har anfægtet dette afslag på fuld aktindsigt i de omhandlede dokumenter (herefter »den anfægtede afgørelse«).
De tabeller, som er indeholdt i de omhandlede dokumenter, omfatter fire spalter, hvoraf den første indeholder teksten til Kommissionens lovgivningsforslag, den anden Parlamentets holdning og dets ændringsforslag, den tredje Rådets holdning og den fjerde teksten til det foreløbige kompromis (dokumentet LIBE-2013-0091-02) eller formandskabet for Rådets foreløbige holdning til Parlamentets ændringsforslag (dokumentet LIBE-2013-0091-03).
Parlamentet støttede den anfægtede afgørelse på artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, for det første fordi de omhandlede dokumenters fjerde spalte indeholdt teksterne til foreløbige kompromiser og formandskabet for Rådets foreløbige forslag, hvis udbredelse ville være til reel, specifik og alvorlig skade for institutionens beslutningsproces og for den interinstitutionelle beslutningsproces i forbindelse med den igangværende lovgivningsprocedure, og for det andet fordi der i det foreliggende tilfælde ikke var blevet identificeret nogen offentlig interesse, som var mere tungtvejende end interessen i den nævnte procedures effektivitet.
For så vidt angik den hævdede alvorlige skade på beslutningsprocessen angav Parlamentet følgende begrundelse:
–
Beslutningsprocessen ville lide reel, specifik og alvorlig skade ved udbredelsen af de omhandlede dokumenters fjerde spalte.
–
Det område for politisamarbejde, som de omhandlede dokumenter henhører under, er et meget følsomt område, og udbredelsen af dokumenternes fjerde spalte ville være skadelig for tilliden mellem medlemsstaterne og mellem Den Europæiske Unions institutioner og følgelig for deres gode samarbejde og for Parlamentets interne beslutningsproces.
–
Udbredelse på det tidspunkt, hvor forhandlingerne endnu er i gang, ville sandsynligvis give anledning til, at der blev lagt offentligt pres på ordføreren, skyggeordførerne og de politiske grupper, eftersom forhandlingerne vedrører de meget følsomme spørgsmål om databeskyttelse og om Styrelsesrådet for EU-agenturet for samarbejde og uddannelse inden for retshåndhævelse (Europol).
–
Såfremt der blev givet aktindsigt i de omhandlede dokumenters fjerde spalte, ville formandskabet for Rådet betænke sig mere på at dele oplysninger og samarbejde med Parlamentets forhandlingsteam og navnlig ordføreren; endvidere ville Parlamentets forhandlingsteam som følge af et øget pres fra nationale myndigheder og interessegrupper være tvunget til på et for tidligt stadium at træffe strategiske valg om, hvornår Rådet skulle gives ret, og hvornår der skulle kræves mere af formandskabet for Rådet, hvilket »i høj grad ville komplicere mulighederne for at nå frem til en aftale på en fælles linje«.
–
Princippet om, at »intet er aftalt, før alt er aftalt«, er af stor betydning for en velfungerende lovgivningsprocedure, og udbredelsen af selv en ikke-følsom oplysning, inden forhandlingerne afsluttes, kan således have negative konsekvenser for alle de øvrige parter i en sag; endvidere kan udbredelsen af holdninger, som endnu ikke er endelige, risikere at give et misvisende indtryk af institutionernes faktiske holdninger.
–
Der burde derfor gives afslag på aktindsigt i hele den fjerde spalte, så længe aftaleteksten ikke er blevet godkendt af medlovgiverne.
For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt der eventuelt foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse, har Parlamentet anført, at gennemsigtighedsprincippet og de høje krav til demokratiet ikke i sig selv udgør og ikke kan udgøre en mere tungtvejende offentlig interesse.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 18. september 2015 har sagsøgeren anlagt nærværende sag.
Ved dokumenter indleveret til Rettens Justitskontor den 21. januar 2016 anmodede Rådet og Kommissionen om tilladelse til at intervenere i nærværende sag til støtte for Parlamentets påstande. Hverken sagsøgeren eller Parlamentet har i deres bemærkninger gjort indsigelse mod denne intervention.
Den 9. februar 2016 indgav Parlamentet svarskrift til Rettens Justitskontor.
Ved afgørelse truffet af formanden for Rettens Fjerde Afdeling den 22. marts 2016 fik Rådet og Kommissionen tilladelse til at intervenere i nærværende sag.
Replikken blev indgivet til Rettens Justitskontor den 4. april 2016.
Henholdsvis den 13. og den 17. maj 2016 indleverede Kommissionen og Rådet deres interventionsindlæg til Rettens Justitskontor.
Den 17. maj 2016 blev ligeledes duplikken indgivet til Rettens Justitskontor.
Sagsøgeren fremsendte sine bemærkninger til interventionsindlæggene til Rettens Justitskontor den 6. juli 2016.
Som følge af en ændring af sammensætningen af Rettens afdelinger blev sagen henvist til Rettens Syvende Afdeling og til en ny refererende dommer.
Den 5. april 2017 besluttede Retten at henvise sagen til Syvende Udvidede Afdeling.
Da et medlem af afdelingen havde forfald, udpegede Rettens præsident i henhold til artikel 17, stk. 2, i Rettens procesreglement Rettens vicepræsident, for at afdelingen kunne blive beslutningsdygtig.
Ved kendelse af 18. maj 2017 pålagde Syvende Udvidede Afdeling efter fremgangsmåden for bevisoptagelse Parlamentet at fremsende den en kopi af de omhandlede dokumenter, idet denne kopi i overensstemmelse med procesreglementets artikel 104 ikke ville blive fremsendt til sagsøgeren.
Som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse stillede Syvende Udvidede Afdeling ved Retten den 23. maj 2017 parterne spørgsmål til skriftlig besvarelse.
Den 14. juni 2017 efterkom Parlamentet foranstaltningerne med henblik på bevisoptagelsen.
Samme dag indgav sagsøgeren, Parlamentet, Rådet og Kommissionen deres svar på foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse til Rettens Justitskontor.
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Parlamentet tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Parlamentet har, støttet af Rådet og Kommissionen, nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Søgsmålsinteressen
I svaret af 14. juni 2017 på Rettens spørgsmål i forbindelse med foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse anførte Parlamentet, at det den 23. oktober 2016 havde modtaget en begæring om aktindsigt i bl.a. de omhandlede dokumenter, og at det havde imødekommet denne begæring ved at give offentligheden adgang til dokumenterne gennem Parlamentets dokumentregister, eftersomk den lovgivningsprocedure, som de vedrørte, var afsluttet. Parlamentet har i en fodnote på s. 3 angivet et internetlink, der giver adgang til dette register.
Rådet og Kommissionen har i retsmødet i det væsentlige gjort gældende, at sagsøgerens begæring således er blevet imødekommet, og at denne derfor har mistet sin søgsmålsinteresse, og at det derfor ikke længere er fornødent at træffe afgørelse.
Sagsøgeren har bestridt, at denne har mistet sin søgsmålsinteresse.
Det fremgår af fast retspraksis, at et annullationssøgsmål anlagt af en fysisk eller juridisk person kun kan antages til behandling, såfremt sagsøgeren har en retlig interesse i, at den anfægtede retsakt annulleres (dom af 10.12.2010, Ryanair mod Kommissionen,
T-494/08 – T-500/08 og T-509/08
,
EU:T:2010:511
, præmis
, samt kendelse af 9.11.2011, ClientEarth m.fl. mod Kommissionen,
T-120/10
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2011:646
, præmis
, og af 30.4.2015, EEB mod Kommissionen,
T-250/14
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2015:274
, præmis
).
Sagsøgerens søgsmålsinteresse skal med hensyn til sagsgenstanden foreligge på tidspunktet for indgivelsen af søgsmålet, der i modsat fald afvises, og den skal bestå indtil retsafgørelsen, idet det i modsat fald findes ufornødent at træffe afgørelse, hvilket forudsætter, at søgsmålet med sit resultat kan bibringe den part, som har indledt det, en fordel (dom af 10.12.2010, Ryanair mod Kommissionen,
T-494/08-T-500/08 og T-509/08
,
EU:T:2010:511
, præmis
og
, kendelse af 9.11.2011, ClientEarth m.fl. mod Kommissionen,
T-120/10
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2011:646
, præmis
og
, og af 30.4.2015, EEB mod Kommissionen,
T-250/14
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2015:274
, præmis
og
).
Det skal således undersøges, om den omstændighed, at offentligheden har fået adgang til de omhandlede dokumenter gennem Parlamentets elektroniske dokumentregister, efter at den lovgivningsprocedure, som de vedrørte, var afsluttet, gør søgsmålet om annullation af den anfægtede afgørelse genstandsløst.
I denne forbindelse følger det af retspraksis, at en sagsøger bevarer en interesse i, at en retsakt udstedt af en EU-institution annulleres for at gøre det muligt at forhindre, at den ulovlighed, som retsakten angiveligt er behæftet med, gentager sig fremover. En sådan søgsmålsinteresse følger af artikel 266, stk. 1, TEUF, hvorefter den institution, fra hvilken en annulleret retsakt hidrører, har pligt til at gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger. Der kan imidlertid kun foreligge søgsmålsinteresse, såfremt den hævdede ulovlighed kan gentage sig fremover uafhængigt af de omstændigheder i sagen, som har dannet grundlag for sagsøgerens søgsmål (jf. dom af 7.6.2007, Wunenburger mod Kommissionen,
C-362/05 P
,
EU:C:2007:322
, præmis
-
og den deri nævnte retspraksis). Dette er tilfældet i nærværende sag, fordi den af sagsøgeren hævdede ulovlighed beror på en fortolkning af en af de undtagelser, som er foreskrevet i forordning nr. 1049/2001, som Parlamentet højst sandsynligt vil påberåbe sig i forbindelse med en ny begæring, ikke mindst da en del af de begrundelser for afslag på aktindsigt, der er redegjort for i den anfægtede afgørelse, kan finde tværgående anvendelse på enhver begæring om aktindsigt i igangværende trilogers arbejde (jf. i denne retning dom af 22.3.2011, Access Info Europe mod Rådet,
T-233/09
,
EU:T:2011:105
, præmis
).
Endvidere tilsigter både sagsøgerens oprindelige begæring og genfremsatte begæring udtrykkeligt, at sagsøgeren meddeles et vist antal dokumenter vedrørende igangværende lovgivningsprocedurer. Henset til genstanden for sagsøgerens krav er disse derfor ikke blevet imødekommet fuldstændigt ved den omstændighed, at offentligheden har fået adgang til de omhandlede dokumenter efter afslutningen af den lovgivningsprocedure, som de angik, således at sagsøgeren har bevaret en interesse i, at den anfægtede afgørelse annulleres.
Realiteten
Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren fremsat to anbringender om henholdsvis tilsidesættelse af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 og manglende begrundelse af den anfægtede afgørelse. Det er hensigtsmæssigt først at undersøge det første anbringende.
Anbringendet består af tre led. Ifølge det første led har Parlamentet i forbindelse med afslaget på fuld aktindsigt i de omhandlede dokumenter ikke i tilstrækkelig grad godtgjort, at aktindsigt i dokumenterne konkret, faktisk og på ikke-hypotetisk måde ville være til alvorlig skade for lovgivningsprocessen. Ordlyden af det andet led vedrører en tilsidesættelse af princippet om den videst mulige aktindsigt i Unionens lovgivningsdokumenter. I henhold til det tredje led har Parlamentet med urette afvist, at der i det foreliggende tilfælde foreligger en mere tungtvejende offentlige interesse, som kan begrunde fuld aktindsigt i de omhandlede dokumenter. Der skal først foretages en samlet gennemgang af det første anbringendes første to led.
Parternes argumenter
Sagsøgeren har indledningsvis anført, at denne kun kunne gives afslag på aktindsigt i den fjerde spalte i de omhandlede dokumenter, hvis Parlamentet havde godtgjort, at risikoen for, at beslutningsprocessen ville lide alvorlig skade, kunne forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke var rent hypotetisk, og hvordan fuld aktindsigt i de to omhandlede dokumenter konkret og faktisk kunne skade den beskyttede interesse. Han har fremhævet, at aktindsigt i fjerde spalte i de nævnte dokumenter er afgørende i et repræsentativt demokrati, således at borgerne kan anmode deres repræsentanter om at redegøre for de valg, som de har truffet, og, i givet fald med de midler, som de finder hensigtsmæssige, at give udtryk for deres holdning til de aftaler, som er blevet indgået under de pågældende triloger.
Sagsøgeren har for det første gjort gældende, at Parlamentet ikke har præciseret, hvorfor det omhandlede lovgivningsforslag skulle anses for at være meget følsomt alene af den grund, at det henhører under området for politisamarbejde, og at det ikke har begrundet, hvorledes det ville have skadet tilliden mellem medlemsstaterne eller mellem institutioner, hvis det kompromis, som er indeholdt i den fjerde spalte i de to omhandlede dokumenter, var blevet udbredt. Han har præciseret, at den omstændighed, at der kan følge eller faktisk følger intense drøftelser af et lovgivningsforslag, på ingen måde betyder, at et spørgsmål er så følsomt, at det kan begrunde, at forslaget hemmeligholdes.
For det andet har sagsøgeren anfægtet den begrundelse for afslaget, som Parlamentet har givet i den anfægtede afgørelse, hvorefter udbredelsen af den fjerde spalte i de omhandlede dokumenter ville give anledning til et øget pres fra offentligheden, for så vidt som de forskellige institutioners holdninger med undtagelse af kompromiset allerede kendes, og lovgivningsprocessen i princippet skal være offentlig og gennemsigtig. Den midlertidige karakter af oplysningerne i tabellernes fjerde spalte, såsom dem, der er indeholdt i de omhandlede dokumenter (herefter »tabellerne fra trilogerne«), som offentligheden fuldt ud er beføjet til at modtage, understøtter derimod betydningen af at få aktindsigt deri, idet offentligheden således gives et indtryk af, hvordan de lovgivningsmæssige forhandlinger er blevet gennemført, og en kort oversigt over de forskellige forslag, der drøftes eller er blevet drøftet.
For det tredje har sagsøgeren gjort gældende, at Parlamentet har undladt at angive grundene til, at det kan lægges til grund, at princippet om, at »intet er aftalt, før alt er aftalt«, kan begrunde afslaget på aktindsigt i den fjerde spalte i tabellerne fra trilogerne, og til at forstå, hvorledes dette princip er forbundet med, at beslutningsprocessen påføres alvorlig skade. Sagsøgeren har tilføjet, at lovgivningsprocessens effektivitet som sådan ikke er et mål, som er nævnt eller gentaget i artikel 294 TEUF.
Herefter har sagsøgeren gjort gældende, at Parlamentet i den anfægtede afgørelse ikke har taget hensyn til den omstændighed, at det i det foreliggende tilfælde optrådte som medlovgivende myndighed, og at aktindsigten i denne forbindelse i princippet skulle være videst mulig, henset til den særlige karakter, som lovgivningsprocessen tillægges i sjette betragtning til og artikel 12, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001. Endvidere har sagsøgeren anført, at de skønsbeføjelser, som institutionerne er overladt med henblik på ikke at udbrede dokumenter, der indgår i en normal lovgivningsproces, ifølge retspraksis er yderst begrænsede, næsten ikke-eksisterende (dom af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe,
C-280/11 P
,
EU:C:2013:671
, præmis
). Enhver anden konklusion ville betyde, at den i traktaten fastsatte lovgivningsprocedure ved anvendelse af triloger under førstebehandlingen ville blive forvredet, og unionsborgerne ville blive afskåret fra at få aktindsigt i dokumenter, som de ellers ville få aktindsigt i.
Mere generelt har sagsøgeren henvist til, at den demokratiske model, som Unionen har vedtaget, omfatter to dimensioner, hvoraf den første vedrører det repræsentative demokrati som omhandlet i artikel 10, stk. 1 og 2, TEU, der indebærer at, repræsentanterne holdes ansvarlige over for borgerne med hensyn til de lovgivningsmæssige afgørelser, de træffer, mens den anden angår det deltagende demokrati som omhandlet i både artikel 10, stk. 3, TEU og anden betragtning til forordning nr. 1049/2001, der giver unionsborgerne beføjelse til at deltage i beslutningsprocessen. Begrebet gennemsigtighed er relevant med hensyn til disse to dimensioner, eftersom Parlamentet kun har taget hensyn til den første.
Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt der, således som Kommissionen og Rådet har foreslået, er en generel formodning for afslag på aktindsigt i dokumenter vedrørende trilogernes arbejdsdokumenter, har sagsøgeren i sine bemærkninger til deres interventionsindlæg dels indvendt, at denne formodning er i strid med dom af 16. juli 2015, ClientEarth mod Kommissionen (
C-612/13 P
,
EU:C:2015:486
, præmis
og
). Ved besvarelsen af de ovenfor i præmis 21 nævnte foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, som angår spørgsmålet om, hvorvidt tabellerne fra trilogerne opfyldte de i henhold til retspraksis fastsatte betingelser for at være omfattet af en sådan formodning, svarede sagsøgeren benægtende, idet han gjorde gældende, at Domstolen kun havde tilladt sådanne generelle formodninger for afslag på aktindsigt i forbindelse med igangværende administrative eller retslige procedurer. Tabellerne fra trilogerne er imidlertid ikke omfattet af sådanne procedurer, men af en lovgivningsproces. Selv hvis det antages, at en sådan formodning finder anvendelse på det lovgivningsmæssige område, kan den ikke udstrækkes til at omfatte tabellerne fra trilogerne, idet disse i øjeblikket udgør den mest afgørende fase i EU’s lovgivningsproces.
For det første har Parlamentet, som støttes af Rådet og Kommissionen, bl.a. indvendt, at spørgsmålet om organiseringen af politistyrkerne berør en af medlemsstaternes kernekompetencer, og at visse af disse kan være af den opfattelse, at samarbejdet på dette område griber ind i deres suverænitet. Den omstændighed, at det pågældende område og det omhandlede lovgivningsforslag er af følsom karakter, illustreres ligeledes ved de indgående drøftelser, som fandt sted under forhandlingerne, vedrørende visse af aspekterne ved dette forslag, såsom organiseringen af Europols Styrelsesråd og databeskyttelse. I denne forbindelse er det meget vigtigt at sikre et midlertidigt forbud mod aktindsigt i den fjerde spalte i tabellerne fra trilogerne.
Parlamentet har ligeledes anført, at sammensætningen af Styrelsesrådet for et nyoprettet agentur og dettes beføjelser fortsat giver anledning til intense drøftelser mellem institutionerne. Endvidere er institutionernes respektive umiddelbare holdninger til spørgsmålet om beskyttelse og behandling af oplysninger, som Europol er i besiddelse af, karakteriseret ved store uoverensstemmelser. Henset til, at disse emner udgjorde et centralt aspekt under hele trilogprocessen, idet de blot er eksempler på dele af den omhandlede lovgivningsprocedure, som ifølge Parlamentet objektivt set var følsomme, blev den anfægtede afgørelse, som tilsigter at sikre fortroligheden af den fjerde spalte i tabellerne fra trilogerne for en meget kort periode, begrundet med henvisning til institutionernes bestræbelser på nå til et tilfredsstillende kompromis.
Princippet om, at »intet er aftalt, før alt er aftalt«, er således blot en måde, hvorpå den endelige kompromisteksts interne og eksterne sammenhæng sikres. En for tidlig udbredelse af institutionernes oprindelige forslag ville i høj grad skade seriøsiteten og troværdigheden vedrørende den lovgivningsmæssige beslutningsproces og vedrørende medlovgiverne selv, som vil skulle stå inde for en tekst, som ikke nødvendigvis afspejler deres officielle holdning på dette stadium.
Eftersom den fjerde spalte i tabellerne fra trilogerne kun omfatter foreløbige første udkast, som blev foreslået i forbindelse med trilogernes arbejde, og idet den ikke er bindende for institutionerne, kan den heller ikke kvalificeres som et forberedende dokument. Såfremt der skulle sikres fuldstændig gennemsigtighed under lovgivningsprocessen og navnlig under trilogerne, ville dette ikke alene fratage undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 sin berettigelse, men ligeledes bringe de mål om »gode styreformer og […] civilsamfundets deltagelse«, som er fastsat i artikel 15, stk. 1, TEUF, i fare.
Parlamentet har endvidere anført, at en hensigtsmæssig afvikling af den lovgivningsprocedure, som er fastsat i artikel 294 TEUF, er beskyttet i traktaten og efter en undersøgelse af hvert enkelt tilfælde kan »begrunde anvendelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 3«, i forordning nr. 1049/2001, der ligeledes »henviser til en tilfredsstillende og dermed effektiv beslutningsproces«.
Rådet og Kommissionen er bl.a. af den opfattelse, at sagsøgerens argument om, at en effektiv lovgivningproces som sådan ikke er et mål som nævnt eller afspejlet i artikel 294 TEUF, er åbenbart forkert.
For det andet er Parlamentet, som støttes af Rådet og Kommissionen, idet det henholder sig til en anden fortolkning end sagsøgeren med hensyn til samme retsforskrifter og retspraksis, af den opfattelse, at sætningen »[a]dgangen til dokumenter bør udvides« og mere specifikt begrebet »den videst mulige aktindsigt«, som fremgår af artikel 1 i forordning nr. 1049/2001, ikke kan anses for at være ensbetydende med »fuldstændig aktindsigt«. Parlamentet har gjort gældende, at det med hensyn til tabellerne fra trilogerne råder over en vis skønsbeføjelse, som er afgrænset efter, at den velfungerende lovgivningsmæssige beslutningsproces, som er fastsat i artikel 294 TEUF og præciseret af institutionerne, ikke bringes i fare.
Endvidere er Parlamentet af den opfattelse, at de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag er forskellige fra dem, der forelå i den sag, som gav anledning til dom af 17. oktober 2013, Rådet mod Access Info Europe (
C-280/11 P
,
EU:C:2013:671
), der bl.a. bestod i, at forhandlingsmandaterne og sammensætningen af forhandlingsteam blev bekendtgjort for offentligheden, således at institutionens holdning blev vedtaget i fuld offentlighed. Efter Parlamentets opfattelse er det alene på et senere stadium i proceduren, dvs. når lovgivningsmæssige forhandlinger forløber, og en skrøbelig politisk balance er under udarbejdelse, at den fjerde spalte i tabellerne fra trilogerne for en meget kort periode skal beskyttes mod enhver udbredelse.
For det tredje har Rådet og Kommissionen i deres interventionsindlæg foreslået Retten, at den fastslår, at der, så længe trilogprocessen forløber, består en generel formodning for afslag på aktindsigt i den fjerde spalte i tabellerne fra trilogerne. Formodningen udspringer af et behov for at bevare integriteten af forløbet af den nævnte proces ved at begrænse en indblanding fra tredjepart og sætte institutionerne i stand til på effektiv vis at kunne udøve en af de beføjelser, de er blevet tillagt efter traktaterne. Som svar på de ovenfor i præmis 21 nævnte foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse har Rådet endvidere anført, at der, uanset hvilket emne der behandles, og hvilken form tabellerne har, gælder en generel formodning for afslag på aktindsigt i den fjerde spalte i tabellerne med det formål at kunne gennemføre et muligt kompromis mellem institutionerne og bevare tilliden mellem disse samt deres vilje til at undersøge muligheden for at give gensidige indrømmelser. Ifølge Rådet har Domstolen allerede anerkendt, at der, som det fremgår af dom af 1. juli 2008, Sverige og Turco mod Rådet (
C-39/05 P og C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, præmis
), foreligger en sådan formodning, selv om denne ikke er nævnt i den anfægtede afgørelse.
Som svar på de ovenfor i præmis 21 nævnte foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse har Parlamentet erklæret, at det kan tilslutte sig Kommissionens og Rådets opfattelse, hvorefter det med henblik på at opretholde procedurens effektivitet på dette meget skrøbelige stadium af de interinstitutionelle forhandlinger bør anerkendes, at der foreligger en generel formodning for afslag på aktindsigt i den fjerde spalte i tabellerne fra trilogerne.
Rettens bemærkninger
I den anfægtede afgørelse har Parlamentet givet afslag på aktindsigt i den fjerde spalte i de omhandlede dokumenter på grundlag af artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, med den begrundelse, at en udbredelse af denne ville være til reel, specifik og alvorlig skade for den pågældende beslutningsproces.
Sagsøgeren har bestridt, at den anfægtede afgørelse er velbegrundet, eftersom den begrundelse, den er støttet på, er generel og hypotetisk og ikke af en art, der vil kunne skabe en risiko for alvorlig skade for de beslutningsprocesser, den omhandler.
Rådet og Kommissionen har for deres del opfordret Retten til at anerkende, at der foreligger en generel formodning for afslag på aktindsigt, i henhold til hvilken den berørte institution kan afslå at give aktindsigt i den fjerde spalte i tabellerne fra de igangværende triloger. Uden i den anfægtede afgørelse at have påberåbt sig en sådan formodning har Parlamentet tilsluttet sig dette forslag.
Under disse omstændigheder finder Retten det nødvendigt indledningsvis at redegøre for retspraksis vedrørende fortolkningen af forordning nr. 1049/2001, og derefter for de væsentligste kendetegn ved triloger, inden den derpå vil afgøre, hvorvidt der foreligger en generel formodning for afslag på aktindsigt, i henhold til hvilken den berørte institution kan afslå at give aktindsigt i den fjerde spalte i tabellerne fra de igangværende triloger. Såfremt Retten konkluderer, at der ikke foreligger en sådan formodning, vil den endelig undersøge, om en fuldstændig udbredelse af de omhandlede dokumenter ville være til alvorlig skade for den pågældende beslutningsproces som omhandlet i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001.
–
Indledende bemærkninger
I henhold til første betragtning til forordning nr. 1049/2001 er denne forordning et led i processen hen imod en union, hvor beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt. Som angivet i forordningens anden betragtning, beror offentlighedens ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter på institutionernes demokratiske karakter (dom af 1.7.2008, Sverige og Turco mod Rådet,
C-39/05 P og C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, præmis
, og af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe,
C-280/11 P
,
EU:C:2013:671
, præmis
).
Med henblik herpå tilsigter forordning nr. 1049/2001, som det anføres i fjerde betragtning til forordningen og i dennes artikel 1, at give offentligheden den videst mulige aktindsigt i institutionernes dokumenter (dom af 1.2.2007, Sison mod Rådet,
C-266/05 P
,
EU:C:2007:75
, præmis
, af 21.9.2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen,
C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P
,
EU:C:2010:541
, præmis
, og af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe,
C-280/11 P
,
EU:C:2013:671
, præmis
).
Denne ret er ikke desto mindre underlagt visse begrænsninger af hensyn til offentlige og private interesser (dom af 1.2.2007, Sison mod Rådet,
C-266/05 P
,
EU:C:2007:75
, præmis
). I overensstemmelse med sin 11. betragtning fastsætter forordning nr. 1049/2001 i artikel 4 nærmere bestemt en undtagelsesordning, der tillader institutionerne at give afslag på aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville kunne skade en af de af denne artikel beskyttede interesser (dom af 21.9.2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen,
C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P
,
EU:C:2010:541
, præmis
og
, af 21.7.2011, Sverige mod MyTravel og Kommissionen,
C-506/08 P
,
EU:C:2011:496
, præmis
, og af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe,
C-280/11 P
,
EU:C:2013:671
, præmis
).
Blandt undtagelserne herfra er den, der er fastsat i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, som fastsætter, at »[d]er gives afslag på aktindsigt i dokumenter, der er udarbejdet af en institution til internt brug eller modtaget af en institution, og som vedrører en sag, hvori der endnu ikke er truffet afgørelse af institutionen, hvis dokumentets udbredelse ville være til alvorlig skade for institutionens beslutningsproces, medmindre der er en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelse af dokumentet«.
Idet disse undtagelser afviger fra princippet om offentlighedens videst mulige aktindsigt, skal de fortolkes og anvendes snævert (dom af 1.2.2007, Sison mod Rådet,
C-266/05 P
,
EU:C:2007:75
, præmis
, af 1.7.2008, Sverige og Turco mod Rådet,
C-39/05 P og C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, præmis
, og af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe,
C-280/11 P
,
EU:C:2013:671
, præmis
).
I henhold til princippet om restriktiv fortolkning skal den berørte institution, når denne beslutter at afslå en begæring om aktindsigt i et dokument, i princippet give en forklaring på spørgsmålene om, hvordan aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kunne være til skade for den interesse, som er beskyttet ved en undtagelse i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, som institutionen har påberåbt sig. Endvidere skal risikoen for en sådan skade være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk (dom af 21.7.2011, Sverige mod MyTravel og Kommissionen,
C-506/08 P
,
EU:C:2011:496
, præmis
, af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe,
C-280/11 P
,
EU:C:2013:671
, præmis
, og af 15.9.2016, Herbert Smith Freehills mod Rådet,
T-710/14
,
EU:T:2016:494
, præmis
). Det forhold alene, at et dokument vedrører en interesse, der er beskyttet ved en undtagelse, kan ikke begrunde, at undtagelsen bringes i anvendelse (dom af 13.4.2005, Verein für Konsumenteninformation mod Kommissionen,
T-2/03
,
EU:T:2005:125
, præmis
, af 7.6.2011, Toland mod Parlamentet,
T-471/08
,
EU:T:2011:252
, præmis
, og af 15.9.2016, Herbert Smith Freehills mod Rådet,
T-710/14
,
EU:T:2016:494
, præmis
).
Anvendelsen af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 forudsætter, at det godtgøres, at aktindsigten i de begærende dokumenter konkret og faktisk kan skade beskyttelsen af institutionens beslutningsproces, og at denne risiko for skade kan forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke er rent hypotetisk (jf. i denne retning dom af 7.6.2011, Toland mod Parlamentet,
T-471/08
,
EU:T:2011:252
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Ifølge retspraksis er skaden for beslutningsprocessen som omhandlet i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 navnlig »alvorlig«, når udbredelsen af de omhandlede dokumenter har en væsentlig indvirkning på beslutningsprocessen. Vurderingen af alvorligheden afhænger af alle sagens omstændigheder, navnlig de negative virkninger på beslutningsprocessen, som institutionen har påberåbt sig hvad angår de omhandlede dokumenters udbredelse (dom af 18.12.2008, Muñiz mod Kommissionen,
T-144/05
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2008:596
, præmis
, af 7.6.2011, Toland mod Parlamentet,
T-471/08
,
EU:T:2011:252
, præmis
, og af 9.9.2014, MasterCard m.fl. mod Kommissionen,
T-516/11
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2014:759
, præmis
).
Denne retspraksis kan ikke fortolkes således, at den kræver af institutionerne, at de fremlægger beviser for at godtgøre, at en sådan risiko foreligger. Det er i denne henseende tilstrækkeligt, at den anfægtede afgørelse indeholder håndgribelige elementer, hvoraf det kan udledes, at denne risiko for indgreb i beslutningsprocessen på tidspunktet for vedtagelsen af afgørelsen kunne forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke var rent hypotetisk, idet det navnlig skal fremgå, at der på denne dato foreligger objektive grunde, som gør det muligt med en rimelig grad af sandsynlighed at forudse, at sådanne indgreb ville forekomme i tilfælde af en udbredelse af de begærede dokumenter (jf. i denne retning dom af 7.6.2011, Toland mod Parlamentet,
T-471/08
,
EU:T:2011:252
, præmis
og
).
Ifølge retspraksis kan den berørte institution imidlertid basere sin beslutning herom på de generelle formodninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter, da sådanne generelle betragtninger må antages også at have gyldighed for begæringer om aktindsigt i dokumenter af tilsvarende karakter (dom af 1.7.2008, Sverige og Turco mod Rådet,
C-39/05 P og C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, præmis
, af 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau,
C-139/07 P
,
EU:C:2010:376
, præmis
, og af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe,
C-280/11 P
,
EU:C:2013:671
, præmis
).
I et sådant tilfælde påhviler det imidlertid den berørte institution at præcisere, på hvilke generelle hensyn den har baseret formodningen om, at udleveringen af disse dokumenter ville være til skade for en af de interesser, der er beskyttet ved den pågældende undtagelse, som i det foreliggende tilfælde er undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, og det uden at være forpligtet til at foretage en konkret vurdering af indholdet af hvert af disse dokumenter (jf. i denne retning dom af 21.9.2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen,
C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P
,
EU:C:2010:541
, præmis
, og af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe,
C-280/11 P
,
EU:C:2013:671
, præmis
).
–
Trilogernes karakteristika
Eftersom den foreliggende sag vedrører aktindsigt i den fjerde spalte i de tabeller, som blev udarbejdet i forbindelse med igangværende triloger, finder Retten det nødvendigt at redegøre for de væsentligste kendetegn ved triloger. I denne henseende bemærkes, at en trilog er et uformelt trepartsmøde med repræsentanter for Parlamentet, Rådet og Kommissionen. Formålet med denne kontakt er hurtigt at nå frem til en aftale vedrørende en række ændringsforslag, der er acceptable for Parlamentet og Rådet, hvilken aftale herefter igen skal godkendes af disse institutioner i overensstemmelse med deres respektive interne procedurer. De lovgivningsmæssige drøftelser, der føres under en trilog, kan både vedrøre politiske spørgsmål og tekniske, juridiske spørgsmål (jf. i denne retning dom af 15.9.2016, Herbert Smith Freehills mod Rådet,
T-710/14
,
EU:T:2016:494
, præmis
).
Således består den almindelige lovgivningsprocedure i artikel 294 TEUF af tre trin (førstebehandling, andenbehandling og tredjebehandling med forlig), men den kan afsluttes på et hvilket som helst af disse tre trin, såfremt der opnås enighed mellem Parlamentet og Rådet. Selv om proceduren kan kræve op til tre behandlinger, viser den stigende anvendelse af triloger, at der ofte nås til enighed under den første behandling (dom af 15.9.2016, Herbert Smith Freehills mod Rådet,
T-710/14
,
EU:T:2016:494
, præmis
).
Triloger er således »en konsolideret praksis, hvorigennem størstedelen af lovgivningen vedtages«, og de anses således af Parlamentet selv for at være »afgørende faser af lovgivningsprocessen« (jf. Parlamentets beslutning af 28.4.2016 om aktindsigt, punkt 22 og 26). Under retsmødet har Parlamentet anført, at 70%-80% af EU’s retsakter vedtages efter en trilog.
Det må derfor anerkendes, at anvendelsen af triloger igennem årene har vist sig at være virkningsfuld og behændig, eftersom den har gjort det betydeligt lettere at nå til enighed på de forskellige stadier af lovgivningsproceduren.
Endvidere er det ubestridt, at trilogerne afholdes for lukkede døre, og at de aftaler, der indgås i forbindelse hermed, og som normalt afspejles i den fjerde spalte i tabellerne fra trilogerne, herefter og oftest uden væsentlige ændringer vedtages af medlovgiverne, således som Parlamentet har bekræftet i sit svarskrift under retsmødet.
Europa-Parlamentets forretningsorden, således som denne var affattet på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, fastsætter i denne forbindelse visse regler for Parlamentets deltagelse i triloger. Reglerne fremgår af forretningsordnens artikel 73 og 74 i kapital 6 med overskriften »Afslutning af lovgivningsproceduren« og i bilag XIX og XX til forretningsordnen, hvilket tydeligt viser, at trilogerne ifølge Europa-Parlamentets forretningsorden er omfattet af lovgivningsproceduren.
Endvidere følger det utvivlsomt af punkt 27 i Parlamentets afgørelse af 28. april 2016 (jf. præmis 70 ovenfor), at trilogdokumenter vedrører »lovgivningsprocedurerne og […] i princippet ikke [kan] behandles anderledes end andre lovgivningsmæssige dokumenter«.
I modsætning til, hvad Rådet har hævdet i punkt 43 i sit interventionsindlæg, kan det derfor konkluderes, at tabellerne fra trilogerne er omfattet af lovgivningsproceduren.
–
Spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en generel formodning for afslag på aktindsigt i den fjerde spalte i tabellerne fra igangværende triloger
Det skal herefter fastslås, hvorvidt det, uanset om de omhandlede dokumenter skal anses for at være omfattet af en lovgivningsprocedure, må anerkendes, at der foreligger en generel formodning for afslag på aktindsigt i den fjerde spalte i tabellerne fra de igangværende triloger.
I denne forbindelse skal det for det første bemærkes, at Unionens primærret fastsætter et nært principielt forhold, som knytter lovgivningsprocesserne til principperne om offentlighed og gennemsigtighed (jf. i denne retning generaladvokat Cruz Villalóns forslag til afgørelse i sagen Rådet mod Access Info Europe,
C-280/11 P
,
EU:C:2013:325
, præmis
og
). Navnlig bestemmer artikel 15, stk. 2, TEUF, at »Europa-Parlamentets møder er offentlige, og det gælder også Rådets samlinger, når det forhandler og stemmer om udkast til lovgivningsmæssige retsakter«.
Endvidere er det netop åbenheden i lovgivningprocessen, som bidrager til at give institutionerne større legitimitet i unionsborgernes øjne og til at styrke borgernes tillid til institutionerne ved at muliggøre en åben debat af de forskellige synspunkter. Det er således snarere manglen på information og debat, som kan skabe tvivl hos borgerne, ikke blot hvad angår lovligheden af en bestemt foranstaltning, men også hvad angår beslutningsprocedurens legitimitet som helhed (jf. i denne retning dom af 1.7.2008, Sverige og Turco mod Rådet,
C-39/05 P og C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, præmis
).
Domstolen har allerede haft lejlighed til at understrege, at begreberne »afgørelse« og den berørte institutions »beslutningsproces« i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001 skal ses i et særligt lys, når institutionen optræder som lovgivende myndighed (dom af 1.7.2008, Sverige og Turco mod Rådet,
C-39/05 P og C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, præmis
, og af 22.3.2011, Rådet mod Access Info Europe,
T-233/09
,
EU:T:2011:105
, præmis
).
Selv om offentlighedens ret til den videst mulige aktindsigt, som er nævnt i præmis 58 ovenfor, generelt indebærer en ret for offentligheden til at få udbredt hele indholdet af de begærede dokumenter, idet denne rettighed kun kan begrænses gennem en streng anvendelse af undtagelserne i forordning nr. 1049/2001, er dette selvsagt særligt relevant, når dokumenterne er omfattet af EU’s lovgivningsvirksomhed, således som det fremgår af sjette betragtning til forordning nr. 1049/2001, hvorefter adgangen til dokumenter netop i højere grad bør udvides i sådanne tilfælde. Åbenhed i denne forbindelse bidrager til en styrkelse af demokratiet, idet den gør det muligt for borgerne at kontrollere alle de oplysninger, som udgør grundlaget for en lovgivningsakt. Borgernes mulighed for at kende grundlaget for lovgivningen er således en betingelse for den effektive udøvelse af deres demokratiske rettigheder (jf. i denne retning dom af 1.7.2008, Sverige og Turco mod Rådet,
C-39/05 P og C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, præmis
, af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe,
C-280/11 P
,
EU:C:2013:671
, præmis
, og af 15.9.2016, Herbert Smith Freehills mod Rådet,
T-710/14
,
EU:T:2016:494
, præmis
).
Principperne om offentlighed og gennemsigtighed er således uløseligt forbundet med EU’s lovgivningsprocedurer.
For det andet skal det bemærkes, at Domstolen i sin praksis kun har anerkendt, at der forelå generelle formodninger for afslag på aktindsigt med hensyn til dokumenter, der klart var afgrænset som følge af, at de alle indgik i sagsakterne i en igangværende administrativ eller retslig procedure (dom af 16.7.2015, ClientEarth mod Kommissionen,
C-612/13 P
,
EU:C:2015:486
, præmis
og
), men endnu aldrig i forbindelse med en lovgivningsprocedure. Selv på det administrative område var det i øvrigt med hensyn til specifikke procedurer, at formodningerne blev anerkendt af Unionens retsinstanser (jf. med hensyn til statsstøttekontrol dom af 29.6.2010, Kommissionen mod Technische Glaswerke Ilmenau,
C-139/07 P
,
EU:C:2010:376
, præmis
og
, vedrørende fusionskontrol dom af 28.6.2012, Kommissionen mod Éditions Odile Jacob,
C-404/10 P
,
EU:C:2012:393
, præmis
, og med hensyn til Rådets forordning nr. 1/2003 af 16.12.2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i […] artikel [101 TEUF] og [102 TEUF] (
EFT 2003, L 1, s. 1
) dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW,
C-365/12 P
,
EU:C:2014:112
, præmis
), mens trilogernes arbejde pr. definition indbefatter al lovgivningsmæssigt arbejde.
Endelig bemærkes, at selv om Rådet og Kommissionen har gjort gældende, at institutionerne af hensyn til effektiviteten og integriteten i lovgivningsprocessen, således som dette er fastsat i artikel 13, stk. 1, TEU og artikel 294 TEUF, kan påberåbe sig en generel formodning for afslag på aktindsigt i den fjerde spalte i tabellerne fra de igangværende triloger, skal det bemærkes, at ingen af disse artikler foreskriver en sådan formodning, og at der ikke er noget i deres ordlyd, som støtter de intervenerende institutioners fortolkning, særligt fordi effektiviteten og integriteten i lovgivningsprocessen ikke kan indskrænke de principper om offentlighed og gennemsigtighed, der ligger til grund for denne procedure.
Det må derfor konkluderes, at der ikke består nogen generel formodning for afslag på aktindsigt med hensyn til den fjerde spalte i tabellerne fra triloger, som er knyttet til en igangværende lovgivningsprocedure.
–
Spørgsmålet om, hvorvidt beslutningsprocessen ville kunne lide alvorlig skade
Eftersom Parlamentet ikke kan begrunde sit afslag på aktindsigt med en generel formodning for dette afslag, skal det undersøges, om det har opfyldt sin forpligtelse til i overensstemmelse med den ovenfor i præmis 62 og 63 nævnte retspraksis at give en forklaring på spørgsmålene om, hvordan fuldstændig aktindsigt i de omhandlede dokumenter konkret og faktisk kunne være til skade for den interesse, som er beskyttet ved undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, idet risikoen for en sådan skade skal være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk.
Det skal indledningsvis præciseres, at genstanden for det foreliggende søgsmål ikke er indrømmelse af direkte adgang til det arbejde, der fortages i igangværende triloger, som omhandlet i artikel 12 i forordning nr. 1049/2001. Genstanden for den foreliggende sag er således alene aktindsigt i den fjerde spalte i de omhandlede dokumenter, som kun kan opnås ved fremsættelse af en præcis begæring i henhold til den nævnte forordning.
I den anfægtede afgørelse har Parlamentet bl.a. anført, at de omhandlede tabeller blev udarbejdet i forbindelse med igangværende triloger, som angik et emne, om hvilket der endnu ikke var blevet truffet endelig afgørelse, hverken af Parlamentet eller af medlovgiverne, således at beslutningsprocessen skulle anses for fortsat at være i gang. Ifølge Parlamentet ville processen lide »faktisk, specifik og alvorlig« skade ved udbredelsen af den fjerde spalte i de omhandlede tabeller, henset til den omstændighed, at området for politisamarbejde, som tabellerne vedrørte, var meget følsomt, navnlig spørgsmålene om databeskyttelse og Europols Styrelsesråd. Parlamentet har ligeledes påpeget den forudsigelige risiko for, at afsløringen af Rådets holdning, inden forhandlingerne er afsluttet, vil være til skade for det gode samarbejde mellem institutionerne og påvirke forhandlingsprocessen, med udsigt til, at den gensidige tillid mistes, og at arbejdsmetoderne skal ændres, idet denne risiko kun kan undgås efter, at der er nået en aftale om alle teksterne. Endvidere har Parlamentet anført, at en meddelelse af den fjerde spalte i de omhandlede tabeller højst sandsynligt ville medføre, at offentligheden ville lægge et øget pres på de personer, som var involveret i forhandlingerne, idet opnåelsen af en fælles linje ville blive umulig eller i det mindste vanskeligere. Parlamentet har ligeledes påberåbt sig princippet om, at »intet er aftalt, før alt er aftalt«, med henblik på at godtgøre, at udbredelsen af en enkelt oplysning, selv om denne ikke er følsom, kan have negative konsekvenser for de øvrige oplysninger i sagen. På denne baggrund har Parlamentet konkluderet, at aktindsigt i hele den fjerde spalte i de omhandlede tabeller skulle afvises, »så længe den aftalte tekst ikke er blevet godkendt af de to parter«.
Det følger af det ovenstående, for det første, at Parlamentets begrundelse hviler på særlige betragtninger med hensyn til en igangværende lovgivningsprocedure, som vedrører den meget følsomme karakter, der gør sig gældende for området for politisamarbejde og, nærmere bestemt, databeskyttelse inden for rammerne af dette samarbejde samt for sammensætningen af Europols Styrelsesråd. For det andet har Parlamentet ligeledes støttet sig på generelle betragtninger om, i det væsentlige, at oplysningerne i den fjerde spalte i tabellerne fra trilogerne var foreløbige, at tilliden under drøftelserne i trilogerne skal opretholdes, at der er risiko for pres udefra, som kan påvirke forløbet i de igangværende drøftelser, at Parlamentet fortsat skal have frirum til at tænke, og at afslaget på aktindsigt var midlertidigt.
Hvad dels angår de særlige betragtninger med hensyn til den omhandlede lovgivningsprocedure, som er anført i den anfægtede afgørelse, skal det for det første bemærkes, at den i afgørelsen nævnte omstændighed, at de omhandlede dokumenter vedrører området for politisamarbejde, ikke i sig selv er tilstrækkeligt til at godtgøre, at dokumenterne er af særlig følsom karakter. I modsat fald ville et helt område af EU-retten blive undtaget fra kravene om gennemsigtighed i den dertil knyttede lovgivningsproces.
Hvad for det andet angår argumentet om, at politikken om forvaltning og lagring af de oplysninger, som Europol er i besiddelse af, er særligt følsom, skal det bemærkes, at de omhandlede dokumenter vedrører et forslag til en forordning – dvs. en generel retsakt, der er bindende i alle enkeltheder, og som gælder umiddelbart i alle medlemsstater – som naturligvis vedrører borgerne, og dette så meget desto mere, som der er tale om et lovgivningsmæssigt forslag, der har en direkte indvirkning på unionsborgernes rettigheder, herunder bl.a. deres ret til beskyttelse af personoplysninger (jf. i denne retning dom af 22.3.2011, Access Info Europe mod Rådet,
T-233/09
,
EU:T:2011:105
, præmis
), hvilket indebærer, at den ikke kunne anses for at være følsom med hensyn til et hvilket som helst andet kriterium (jf. i denne retning dom af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe,
C-280/11 P
,
EU:C:2013:671
, præmis
).
Hvad for det tredje angår argumentet om, at drøftelserne omkring sammensætningen af Europols Styrelsesråd var af særligt følsom karakter, skal det bemærkes, at dette snarere synes at være en institutionel eller organisatorisk sag. Selv om en sådan sag, henset til de interesser og udfordringer, der er i spil, kan være skrøbelig eller endog vanskelig, kan den derimod ikke anses for at være særlig følsom, så længe der ikke foreligger konkrete elementer, som underbygger et sådant standpunkt.
For det fjerde fremgår det af den fuldstændige udgave af de omhandlede dokumenter, som Parlamentet nu har offentliggjort (jf. præmis 26 ovenfor), at de forslag eller foreløbige aftaler, som er indeholdt i den fjerde spalte i disse dokumenter, vedrørte abstrakte og generelle sager, uden at der nævnes noget om følsomme oplysninger vedrørende f.eks. terrorbekæmpelse eller bekæmpelse af organiseret kriminalitet, eller som på en hvilken som helst måde angår politidata om personer, operationer eller hemmelige projekter.
Navnlig fremgår det af dokumentet LIBE-2013-0091-02, at de tekster, som er indeholdt i dokumentets fjerde spalte, afspejler et klassisk lovgivningsarbejde om organisering af et agentur, i det foreliggende tilfælde Europol, afgrænsningen af dets forbindelser med de nationale myndigheder og dets arbejdsopgaver, sammensætningen af dets styrelsesråd osv. Denne spalte omfatter generelle forskrifter og viser de aftalte redaktionelle ændringer, angivelser af de punkter i drøftelserne, der er blevet udsat, eller har været genstand for flere debatter, som visse steder er indikeret med »idem«, og et par tomme felter.
Med hensyn til dokumentet LIBE-2013-0091-03 kan der heller ikke ud fra en læsning af den fjerde spalte heri påvises nogen følsomme oplysninger, men blot et afgrænset antal generelle forskrifter og flere angivelser, såsom at »Parlamentet opfordres til at genoverveje dette ændringsforslag«, »disse ændringsforslag fra Parlamentet kan tages i betragtning«, eller »Parlamentets ændringsforslag kan eventuelt afspejles i en betragtning« samt flere tomme felter.
Endvidere synes oplysningerne i den fjerde spalte i de omhandlede dokumenter under sagens omstændigheder reelt set ikke at være mere »følsomme« end oplysningerne i de tre første spalter, i hvilke sagsøgeren blev indrømmet aktindsigt i den anfægtede afgørelse.
Endelig skal det fremhæves, at artikel 9 i forordning nr. 1049/2001 fastsætter en særlig procedure i tilfælde, hvor det dokument, som der begæres aktindsigt i, kan defineres som et »følsomt dokument« (dom af 22.3.2011, Access Info Europe mod Rådet,
T-233/09
,
EU:T:2011:105
, præmis
), som Parlamentet imidlertid ikke har anvendt i det foreliggende tilfælde.
Selv om indholdet af den fjerde spalte i de omhandlede dokumenter vedrører emner af en vis betydning, som ganske vist er både politisk og juridisk vanskelige, synes det derfor ikke at være af en særlig følsom karakter i den forstand, at en for Unionen eller medlemsstaterne grundlæggende interesse ville være blevet bragt i fare, hvis det blev offentliggjort (jf. i denne retning dom af 22.3.2011, Access Info Europe mod Rådet,
T-233/09
,
EU:T:2011:105
, præmis
).
Hvad dernæst angår de generelle betragtninger, som er anført i den anfægtede afgørelse, skal det med hensyn til argumentet om, at aktindsigt i den fjerde spalte i de omhandlede dokumenter under den igangværende trilog ville øge offentlighedens pres på ordføreren, skyggeordførerne og de politiske grupper, for det første bemærkes, at medlovgiverne inden for et system, der er baseret på princippet om demokratisk legitimitet, er ansvarlige for deres handlinger over for offentligheden. Borgernes udøvelse af deres demokratiske rettigheder forudsætter, at de i detaljer kan følge beslutningsprocessen i de institutioner, som deltager i lovgivningsprocedurer, og at de skal have adgang til alle relevante oplysninger (dom af 22.3.2011, Access Info Europe mod Rådet,
T-233/09
,
EU:T:2011:105
, præmis
). Endvidere bestemmer artikel 10, stk. 3, TEU, at enhver borger har ret til at deltage i Unionens demokratiske liv, og at beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt. Tilkendegivelsen af offentlighedens holdning til et givent foreløbigt lovforslag eller en given foreløbig aftale, som er indgået i forbindelse med en trilog og afspejlet i den fjerde spalte i tabellerne fra trilogerne, er en integreret del af unionsborgernes udøvelse af deres demokratiske rettigheder, særligt idet disse aftaler, som nævnt ovenfor i præmis 72, herefter generelt vedtages af medlovgiverne uden væsentlige ændringer.
Selv om retspraksis anerkender, at der kan være risiko for pres udefra, og at dette kan være et legitimt grundlag for at begrænse aktindsigten i dokumenter vedrørende beslutningsprocessen, skal sådanne ydre pres imidlertid med sikkerhed være godtgjort, og der skal føres bevis for, at der var en rimeligt forudsigelig risiko for, at den afgørelse, der skulle træffes, ville blive væsentligt påvirket af disse ydre pres (jf. i denne retning dom af 18.12.2008, Muñiz mod Kommissionen,
T-144/05
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2008:596
, præmis
). Imidlertid indeholder sagsakterne ingen håndgribelige elementer, der gør det muligt at fastslå, at risikoen for pres udefra i tilfælde af udbredelse af den fjerde spalte i de omhandlede dokumenter med sikkerhed er godtgjort. Der findes derfor intet i de sagsakter, som Retten råder over, som antyder, at Parlamentet med hensyn til den omhandlede lovgivningsprocedure med rimelighed kunne forvente reaktioner ud over, hvad et hvilket som helst medlem af et lovgivende organ, der foreslår en ændring af et lovudkast, kan forvente fra offentligheden (jf. i denne retning dom af 22.3.2011, Access Info Europe mod Rådet,
T-233/09
,
EU:T:2011:105
, præmis
).
Hvad for det andet angår den omstændighed, at oplysningerne i den fjerde spalte i tabellerne fra triloger er foreløbige i den forstand, at deres indhold kan ændres, efterhånden som trilogernes arbejde skrider frem, skal det bemærkes, at oplysningernes foreløbige karakter ikke som sådan kan begrunde anvendelse af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, eftersom denne bestemmelse ikke fastsætter nogen sondringer alt efter drøftelsernes fremskridt. Bestemmelsen omhandler overordnet dokumenter, som vedrører et spørgsmål, hvorom den berørte institution »endnu ikke [har] truffet afgørelse«, i modsætning til forordningens artikel 4, stk. 3, andet afsnit, som vedrører de situationer, hvor den berørte institution har truffet en afgørelse. I denne sag indebærer den omstændighed, at de igangværende drøftelser i den foreliggende sag befinder sig i den indledende fase, og at visse af forslagene endnu ikke har ført til en aftale eller et kompromis, ikke, at beslutningsprocessen er blevet påført alvorlig skade (dom af 22.3.2011, Access Info Europe mod Rådet,
T-233/09
,
EU:T:2011:105
, præmis
).
I denne forbindelse er det uden betydning, om de omhandlede dokumenter blev udarbejdet eller modtaget på et tidligt, fremskredent eller afsluttende stadie i beslutningsprocessen. Desuden er det uden betydning for fortolkningen af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, om de blev udarbejdet eller modtaget i en formel eller uformel sammenhæng (jf. i denne retning dom af 15.9.2016, Herbert Smith Freehills mod Rådet,
T-710/14
,
EU:T:2016:494
, præmis
).
Endvidere har Retten allerede haft lejlighed til at bemærke, at et forslag efter dets natur fremsættes for, at det skal drøftes, og ikke for at det skal forblive uændret efter disse drøftelser. Offentligheden er fuldt ud i stand til at forstå, at ophavsmanden til forslag efterfølgende ændrer dets indhold (dom af 22.3.2011, Access Info Europe mod Rådet,
T-233/09
,
EU:T:2011:105
, præmis
). Af nøjagtigt samme grunde vil ophavsmanden til en begæring om aktindsigt i dokumenter fra en igangværende trilog være fuldt ud bevidst om, at disse oplysninger er af midlertidig karakter. Endvidere er denne fuldt ud i stand til at forstå, at oplysningerne i den fjerde spalte, henset til princippet om, at »intet er aftalt, før alt er aftalt«, kan ændre sig under drøftelserne i trilogerne, indtil der er indgået en aftale om hele teksten.
Hvad for det tredje angår begrundelsen, hvorefter EU-institutionerne muligvis vil tabe tilliden til hinanden, og samarbejdet mellem disse og, særligt, med formandskabet for Rådet muligvis vil svækkes, skal det bemærkes, at EU-institutionerne er forpligtet til at overholde artikel 13, stk. 2, andet punktum, TEU, hvoraf det fremgår, at »[i]nstitutionerne samarbejder loyalt med hinanden« (dom af 16.7.2015, Kommissionen mod Rådet,
C-425/13
,
EU:C:2015:483
, præmis
). Dette samarbejde har en særlig betydning for Unionens lovgivningsmæssige arbejde, som kræver et tæt samarbejdsforløb mellem de berørte institutioner. Når gennemførelsen af Unionens lovgivningsprocedure tilkommer flere institutioner, er disse således i overensstemmelse med den pligt til loyalt samarbejde, der ligeledes følger af artikel 4, stk. 3, første afsnit, TEU, forpligtet til at handle og samarbejde, således at den nævnte procedure kan finde effektiv anvendelse, hvilket indebærer, at enhver svækkelse af den tillid, som institutionerne skal udvise, udgør en tilsidesættelse af denne pligt.
Det skal imidlertid bemærkes, at Parlamentet på den ene side i det foreliggende tilfælde, således som det har anført under retsmødet, netop i kraft af dette princip om loyalt samarbejde rådførte sig med Rådet og Kommissionen, inden det vedtog den anfægtede afgørelse, men at det på den anden side under henvisning til udtalelsen om det ovenfor i præmis 103 nævnte princip ikke har anført nogen håndgribelige elementer, hvilket indebærer, at den angivelige risiko fremstår hypotetisk, når der ikke foreligger nogen konkrete elementer, som med hensyn til den omhandlede lovgivningsprocedure kan godtgøre, at aktindsigt i den fjerde spalte i de omhandlede dokumenter ville have været skadelig for det loyale samarbejde, som de berørte institutioner skal udvise. Desuden bemærkes, at institutionerne under trilogerne giver udtryk for deres respektive holdning til et givent lovforslag, og hvilke ændringer hertil de kan acceptere, idet den omstændighed, at disse oplysninger efterfølgende offentliggøres efter begæring, ikke i sig selv kan være til hinder for det loyale samarbejde, som institutionerne har pligt til at indgå med hinanden i henhold til artikel 13 TEU.
Hvad for det fjerde angår den omstændighed, at Parlamentet, Rådet og Kommissionen, som disse har gjort gældende, har behov for frirum til at tænke (
space to think
), skal det bemærkes, at trilogerne, som nævnt ovenfor i præmis 75, er omfattet af lovgivningsproceduren, og at de ifølge Parlamentets egen udtalelse »er væsentlige faser i lovgivningsproceduren og ikke nogen separat »tænkeboks«« (Parlamentets beslutning af 14.9.2011 om årlig rapport om aktindsigt, punkt 29).
Således som Parlamentet har anført under retsmødet, kan drøftelser, inden kompromisteksten indskrives i den fjerde spalte i tabellerne fra trilogerne, finde sted under møder, som afholdes med henblik på forberedelsen af disse tekster mellem de forskellige aktører, således at der ikke sættes spørgsmålstegn ved muligheden for fri udveksling, især da den foreliggende sag, som nævnt ovenfor i præmis 86, ikke vedrører direkte adgang til trilogernes arbejde, men alene aktindsigt i de dokumenter, som er udarbejdet i forbindelse med trilogerne, efter der er indgivet en begæring herom.
Hvad for det femte angår den begrundelse, hvorefter afslaget, henset til den omstændighed, at der, så snart trilogernes arbejde er afsluttet, efter omstændighederne kan gives fuld aktindsigt i tabellerne fra trilogerne, var midlertidigt, skal det først og fremmest bemærkes, at trilogernes arbejde kan strække sig over meget lange perioder. Under retsmødet har sagsøgeren således gjort gældende, at trilogernes arbejde i gennemsnit varede syv til tolv måneder, hvilket ikke er blevet modsagt. Der kan således være tale om et betydeligt tidsrum, hvori trilogernes arbejde holdes hemmeligt for offentligheden. Endvidere kan arbejdets varighed ikke bestemmes, for så vidt som den varierer for hver lovgivningsprocedure.
Den rapport, som det forhandlingsteam fra Parlamentet, der deltager i trilogerne, skal udarbejde til det efterfølgende møde i det kompetente parlamentsudvalg i henhold til artikel 73, stk. 4, andet afsnit, i Parlamentets forretningsorden, kan ikke kompensere for den manglende gennemsigtighed i trilogernes arbejde i den periode. Som svar på foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse har Parlamentet således forklaret, at der er »stor fleksibilitet med hensyn til protokollens form«, og at »de forskellige parlamentsudvalg ikke [fulgte] nogen ensartet praksis med hensyn til protokollens form og offentliggørelse«. Protokollen kan således tage form af en meddelelse fra formanden for det berørte udvalg eller fra ordføreren og være rettet til alle udvalgsmedlemmerne eller alene til koordinatormødet, der generelt afholdes for lukkede døre, eller en mundtlig meddelelse eller endda en kort information i det nævnte udvalgs nyhedsbrev. Den omstændighed, at der ikke foreligger udførlige og ensartede protokoller, og at de ikke altid offentliggøres, kan således ikke afbøde for manglen på gennemsigtighed i igangværende trilogers arbejde.
Som nævnt ovenfor i præmis 70, er trilogernes arbejde endelig afgørende faser af lovgivningsproceduren, for så vidt som de aftaler, der indgås ved arbejdets afslutning, kan vedtages af medlovgiverne, hvilket de som oftest bliver uden væsentlige ændringer (jf. ovenfor præmis 72). På denne baggrund kan et afslag på aktindsigt ikke med rimelighed begrundes med, at det er midlertidigt, uden undtagelse og uden sondring. En sådan objektiv begrundelse, som kan finde anvendelse på alle triloger, ville de facto have samme virkning som en generel formodning for afslag på aktindsigt, hvis berettigelse imidlertid er blevet forkastet (jf. præmis 76-84 ovenfor).
Retten bemærker i øvrigt, at Parlamentet i sin beslutning af 11. marts 2014 om aktindsigt opfordrer Kommissionen, Rådet og det selv til at »sikre den større åbenhed omkring uformelle trepartsforhandlinger ved som standard at afholde møderne offentligt og udgive dokumentationen, herunder kalendere, dagsordener, protokoller, gennemgåede dokumenter, ændringsforslag, afgørelser, oplysninger om medlemsstaternes delegationer og deres holdninger og protokoller i et standardiseret og lettilgængeligt onlinemiljø uden at berøre undtagelserne i artikel 4, stk. 1, i forordning […] nr. 1049/2001«.
På baggrund af det ovenstående er der ingen af de af Parlamentet anførte grunde, der isoleret eller samlet set godtgør, at fuld aktindsigt i de omhandlede dokumenter konkret og faktisk kunne være til skade for den omhandlede beslutningsproces som omhandlet i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, og at risikoen herfor kunne forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke var rent hypotetisk.
Under disse omstændigheder må det fremhæves, at sagsøgerens argument om, at Parlamentet ikke havde nogen skønsmæssig beføjelse til at give afslag på aktindsigt i de dokumenter, der var udarbejdet i forbindelse med igangværende triloger, forkastes. Dette ville svare til at nægte institutionerne muligheden for at begrunde et afslag på aktindsigt i lovgivningsdokumenter på grundlag af undtagelsen i artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, idet denne ikke udelukker lovgivningsprocessen fra sit anvendelsesområde. Institutionerne er derfor berettiget til på grundlag af denne bestemmelse at give afslag på aktindsigt i visse lovgivningsdokumenter i behørigt begrundede tilfælde.
Det følger af ovenstående betragtninger, at Parlamentet har overtrådt artikel 4, stk. 3, første afsnit, i forordning nr. 1049/2001, idet det i den anfægtede afgørelse har afvist under den igangværende procedure at udbrede den fjerde spalte i de omhandlede dokumenter med den begrundelse, at dette ville være til alvorlig skade for beslutningsprocessen.
Den anfægtede afgørelse bør derfor annulleres, uden at det er nødvendigt at undersøge spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse i offentliggørelsen af disse oplysninger, eller det andet anbringende om en tilsidesættelse af begrundelsespligten (jf. i denne retning dom af 22.3.2011, Access Info Europe mod Rådet,
T-233/09
,
EU:T:2011:105
, præmis
).
Sagsomkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Parlamentet har tabt sagen, og sagsøgeren har nedlagt påstand om, at det pålægges omkostningerne, bør det pålægges Parlamentet at bære sine egne omkostninger og betale sagsøgerens omkostninger.
I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer de institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Rådet og Kommissionen bærer således deres egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser,
udtaler og bestemmer
RETTEN (Syvende Udvidede Afdeling):

1)
Europa-Parlamentets afgørelse A(2015)4931 af 8. juli 2015 annulleres, for så vidt som den giver afslag på Emilio De Capitanis begæring om fuld aktindsigt i dokumenterne LIBE-2013-0091-02 og LIBE-2013-0091-03.

2)
Parlamentet bærer sine egne omkostninger og betaler de omkostninger, der er afholdt af Emilio De Capitani.

3)
Rådet for Den Europæiske Union og Europa-Kommissionen bærer hver deres egne omkostninger.

Van der Woude
Tomljenović
Bieliūnas
Marcoulli
Kornezov
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 22. marts 2018.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.