CELEX: 62019CJ0206
Zahtjev za prethodnu odluku
Članci 49. i 63. UFEU‑a
Sloboda poslovnog nastana i slobodno kretanje kapitala
Direktiva 2006/123/EZ
Stjecanja poljoprivrednih zemljišta u Latviji radi njihova iskorištavanja
Sustav prethodnog ovlašćivanja za pravne osobe
Posebni uvjeti koji se primjenjuju samo na pravne osobe koje su pod kontrolom ili ih zastupaju državljani druge države članice
Zahtjevi u pogledu boravišta i poznavanja službenog jezika Republike Latvije
Izravna diskriminacija na temelju državljanstva

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članaka 18., 49., 63. i 345. UFEU‑a.
Zahtjev je upućen u okviru spora između „KOB” SIA, trgovačkog društva sa sjedištem u Latviji, i Madonas novada pašvaldības Administratīvo aktu strīdu komisije (Komisija za upravne žalbe općine Madona, Latvija) u vezi s odlukom kojom je potonja odbila zahtjev društva KOB za stjecanje vlasništva poljoprivrednog zemljišta.
Pravni okvir
Pravo Unije
U članku 1. stavku 1. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu (
SL 2006., L 376, str. 36
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 13., svezak 47., str. 160.) predviđeno je:
„Ovom Direktivom određuju se opće odredbe kojima se pružateljima usluga olakšava ostvarivanje slobode poslovnog nastana te slobodno kretanje usluga uz istodobno održavanje visokog stupnja kvalitete tih usluga.”
Članak 2. stavak 1. te direktive glasi kako slijedi:
„Ova se Direktiva primjenjuje na usluge koje dostavljaju pružatelji s poslovnim nastanom u državi članici.”
Člankom 4. navedene direktive određuje se:
„U smislu ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
5.
‚poslovni nastan’ je stvarno izvođenje gospodarske djelatnosti, kako je navedeno u članku 43. Ugovora, od strane pružatelja usluga u neodređenom vremenskom razdoblju i sa stalnom infrastrukturom gdje se stvarno obavlja djelatnost pružanja usluga;
6.
‚sustav ovlašćivanja’ je svaki postupak koji pružatelj ili primatelj mora slijediti da bi od nadležnog tijela dobio službenu ili implicitnu odluku o pristupu ili izvođenju uslužne djelatnosti;
[…]”
Članak 9. iste direktive, naslovljen „Sustavi ovlašćivanja”, u stavku 1. propisuje:
„Pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti ne podliježe sustavu ovlašćivanja, osim ako su ispunjeni sljedeći uvjeti:
(a)
sustav ovlašćivanja nije diskriminirajući u odnosu na dotičnog pružatelja;
[…]”
Članak 10. Direktive 2006/123 glasi kako slijedi:
„1.   Sustavi ovlašćivanja temelje se na kriterijima koji sprečavaju nadležna tijela da samovoljno izvršavaju svoje ovlasti ocjenjivanja.
2.   Kriteriji iz stavka 1. su:
(a)
nediskriminirajući;
[…]”
Člankom 14. te direktive, naslovljenim „Zabranjeni zahtjevi”, određuje se:
„Države članice ne uvjetuju pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti na svojem državnom području ispunjavanjem sljedećih zahtjeva:
1.
diskriminirajućih zahtjeva koji se izravno ili neizravno temelje na državljanstvu ili, u slučaju poduzeća, mjestu registriranog sjedišta, što posebno uključuje:
[…]
(b)
zahtjev da pružatelj usluge, njegovo osoblje, imatelji poslovnog udjela ili članovi uprave ili nadzornih tijela imaju boravište na njihovom državnom području;
[…]”
Latvijsko pravo
Člankom 28.
prvim stavkom točkom 2. likums „Par zemes privatizāciju lauku apvidos” (Zakon o privatizaciji zemljišta u ruralnim područjima,
Latvijas Republikas Augstākās Padomes un Valdības Ziņotājs
, 1992., br. 32 do 34) propisuje se da pravne osobe „mogu steći vlasništvo nad poljoprivrednim zemljištima i zemljištima koja se pretežito koriste za poljoprivredu […] kao i suvlasnički udio u takvim zemljištima […] [ako ispunjavaju] sve sljedeće zahtjeve:
[…]
b)
u pisanom obliku potvrde da će se zemljište početi koristiti za poljoprivrednu djelatnost u roku od jedne godine od stjecanja ako su zemljišta bila predmet izravnih plaćanja u prethodnoj ili tekućoj godini, odnosno u roku od tri godine ako zemljišta nisu bila predmet izravnih plaćanja u prethodnoj ili tekućoj godini, te da će se osigurati nastavak tog iskorištavanja,
[…]
f)
u slučaju da su jedan ili više članova društva koji zajedno imaju više od pola glasačkih prava u društvu i sve osobe koje imaju pravo na zastupanje tog društva državljani drugih država članica Unije, država Europskog gospodarskog prostora ili Švicarske Konfederacije, oni moraju pribaviti potvrdu o prijavi građanina Unije i dokument kojim se potvrđuje poznavanje službenog jezika barem na razini B2.”
U skladu s člankom 25. Ministru kabineta noteikumi Nr. 675 „Kārtība, kādā Savienības pilsoņi un viņu ģimenes locekļi ieceļo un uzturas Latvijas Republikā” (Uredba Vijeća ministara br. 675 o postupku ulaska i boravka građana Unije i članova njihovih obitelji u Republici Latviji) od 30. kolovoza 2011. (
Latvijas Vēstnesis
, 2011., br. 141), građanin Europske unije koji u Latviji želi boraviti dulje od tri mjeseca dužan je prijaviti se pri Uredu za migracije i državljanstvo (Latvija) i dobiti potvrdu o prijavi.
Načini provjere poznavanja službenog jezika Republike Latvije predviđeni su u Ministru kabineta noteikumi Nr. 733 „Noteikumi par valsts valodas zināšanu apjomu un valsts valodas prasmes pārbaudes kārtību profesionālo un amata pienākumu veikšanai, pastāvīgās uzturēšanās atļaujas saņemšanai un Eiropas Savienības pastāvīgā iedzīvotāja statusa iegūšanai un valsts nodevu par valsts valodas prasmes pārbaudi” (Uredba Vijeća ministara br. 733 o razini poznavanja službenog jezika i o postupcima provjere poznavanja službenog jezika za obavljanje profesionalnih aktivnosti ili dužnosti, dobivanju stalne boravišne dozvole i statusa dugotrajnog boravka u Europskoj uniji te o upravnoj pristojbi za polaganje ispita poznavanja službenog jezika) od 7. srpnja 2009. (
Latvijas Vēstnesis
, 2009., br. 110). U skladu s tom uredbom, da bi se osobi priznalo da je njezino poznavanje toga jezika na razini B2, potrebno je da je sposobna razgovarati o temama iz svakodnevnog i poslovnog života.
Glavni postupak i prethodno pitanje
KOB je društvo sa sjedištem u Latviji čija je poslovna djelatnost poljoprivreda. Njegov upravni odbor čini samo jedna osoba, odnosno osoba VP, državljanin Njemačke, koji također ima pravo samostalnog zastupanja društva. Vlasničke udjele u društvu KOB imaju još tri društva registrirana u Latviji, a čiji su vlasnici njemački državljani. Stvarni vlasnici društva KOB su osobe VP i ZT. Potonji je također njemački državljanin.
Društvo KOB sklopilo je 10. siječnja 2018. ugovor o kupoprodaji poljoprivrednog zemljišta od 8,10 ha i od nadležnog nacionalnog tijela zatražilo da odobri to stjecanje. Komisija za upravne žalbe općine Madona je odlukom od 6. travnja 2018. odbila odobriti stjecanje.
U prilog svojoj tužbi protiv te odluke pred sudom koji je uputio zahtjev, administratīvā rajona tiesa, Rīgas tiesu nams (Općinski upravni sud u Rigi, Latvija), društvo KOB navodi da su nacionalni propisi o uvjetima odobravanja stjecanja poljoprivrednih zemljišta u suprotnosti sa zabranom diskriminacije na temelju državljanstva i temeljnim slobodama iz članaka 18., 49. i 63. UFEU‑a i članka 45. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.
U tom pogledu sud koji je uputio zahtjev navodi da, u skladu s latvijskim pravom, pravna osoba može stjecati vlasništvo nad poljoprivrednim zemljištima koja se nalaze u Latviji. Međutim, ako je pravna osoba zastupana od ili je pod kontrolom državljanina druge države članice, tada moraju biti ispunjena dva uvjeta. S jedne strane strani se državljanin mora prijaviti kao građanin Unije u Latviji, što podrazumijeva da tamo želi boraviti dulje od tri mjeseca, a s druge strane dužan je dokazati da ispunjava zahtjev poznavanja latvijskog jezika na razini „B2”, što odgovara vladanju jezikom dovoljnom za vođenje razgovora u poslovnom kontekstu. Isti se uvjeti primjenjuju na državljane država Europskog gospodarskog prostora (EGP) i Švicarske Konfederacije.
Sud koji je uputio zahtjev smatra da se tim propisima postavlja pitanje o njihovoj usklađenosti s pravom Unije. Osobito, upućujući na točku 80. presude od 24. svibnja 2011., Komisija/Belgija (
C‑47/08
,
EU:C:2011:334
), podsjeća da se člankom 49. UFEU‑a osigurava da se prema svakom državljaninu države članice koji se nastani u drugoj državi članici kako bi tamo obavljao samostalnu djelatnost postupa kao prema državljanima te države i zabranjuje svaka diskriminacija koja se temelji na državljanstvu. Usto, u svojoj je presudi od 23. rujna 2003., Ospelt i Schlössle Weissenberg (
C‑452/01
,
EU:C:2003:493
, t.
24.
), Sud presudio da iako se člankom 345. UFEU‑a ne dovodi u pitanje mogućnost država članica da predvide posebne mjere kojima se uređuje stjecanje vlasništva nad zemljištem, takve mjere nisu izuzete od pravila prava Unije, uključujući pravila o nediskriminaciji, slobodi poslovnog nastana i slobodnom kretanju kapitala.
Osim toga, iz Interpretativne komunikacije Komisije o stjecanju poljoprivrednog zemljišta (
SL 2017., C 350, str. 5
.) proizlazi da je pravo na stjecanje ili korištenje poljoprivrednog zemljišta ili raspolaganje njime obuhvaćeno člankom 63. UFEU‑a koji se odnosi na slobodno kretanje kapitala. Europska komisija je ipak, s obzirom na posebnu prirodu poljoprivrednog zemljišta, nacionalnim tijelima priznala mogućnost opravdanja određenih ograničenja radi postizanja ciljeva poput očuvanja tradicionalnog oblika gospodarenja poljoprivrednim zemljištem, zadržavanja stanovništva u ruralnim područjima, borbe protiv pritiska na zemljište ili pak upravljanja zelenim površinama i krajobrazom.
U tim je okolnostima administratīvā rajona tiesa, Rīgas tiesu nams (Općinski upravni sud u Rigi, Latvija) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se pravu Unije, osobito člancima 18., 49. i 63. UFEU‑a, propis države članice kojim se pravnim osobama, kad su jedan ili više članova društva koji zajedno imaju više od pola glasačkih prava u društvu i sve osobe koje imaju pravo na zastupanje tog društva državljani drugih država članica Unije, nalaže obveza da radi stjecanja vlasništva poljoprivrednih zemljišta podnesu potvrde o prijavi svojih članova i zastupnika kao građana Unije i dokument kojim se potvrđuje da potonji poznaju službeni jezik barem na razini B2?”
O prethodnom pitanju
Sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjem u biti želi znati treba li članke 18., 49. i 63. UFEU‑a tumačiti na način da im se protivi propis države članice kojim se pravo pravne osobe, čiji su jedan ili više članova koji zajedno imaju više od pola glasačkih prava u njoj i osobe koje imaju pravo na zastupanje te osobe državljani drugih država članica, da stekne vlasništvo poljoprivrednog zemljišta koje se nalazi na području te države članice uvjetuje time da ti članovi i zastupnici podnesu, s jedne strane, potvrdu o prijavi boravišta u navedenoj državi članici i, s druge strane, dokument kojim se potvrđuje da im njihova razina vladanja službenim jezikom te iste države članice omogućuje da barem mogu razgovarati o temama iz svakodnevnog i poslovnog života.
Kao prvo, valja podsjetiti na to da, iako se člankom 345. UFEU‑a, na koji upućuje sud koji je uputio zahtjev, uspostavlja načelo neutralnosti Ugovorâ u pogledu uređenja vlasništva u državama članicama, on ipak nema za učinak izuzimanje postojećih uređenja vlasništva u državama članicama od temeljnih pravila UFEU‑a. Stoga, iako ta odredba ne dovodi u pitanje mogućnost država članica da uspostave uređenje stjecanja vlasništva nad zemljištem koje predviđa posebne mjere koje se primjenjuju na transakcije u vezi s poljoprivrednim i šumskim zemljištem, takvo uređenje nije oslobođeno, među ostalim, od pravila o nediskriminaciji ni od pravila o slobodi poslovnog nastana i slobodnom kretanju kapitala (vidjeti u tom smislu presudu od 6. ožujka 2018., SEGRO i Horváth,
C‑52/16 i C‑113/16
,
EU:C:2018:157
, t.
51.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, prethodno pitanje upućuje na odredbe UFEU‑a o slobodi poslovnog nastana i slobodnom kretanju kapitala.
Što se tiče slobodâ kretanja, Sud je presudio da, kada se određena nacionalna mjera istodobno odnosi na više temeljnih sloboda, Sud je načelno razmatra samo s obzirom na jednu od njih ako se pokaže da su u okolnostima predmetnog slučaja ostale slobode posve sporedne i mogu joj se podrediti (presuda od 8. lipnja 2017., Van der Weegen i dr.,
C‑580/15
,
EU:C:2017:429
, t.
25.
).
Iz ustaljene sudske prakse proizlazi da u tom kontekstu u obzir valja uzeti cilj predmetnih propisa (vidjeti u tom smislu presude od 13. ožujka 2014., Bouanich,
C‑375/12
,
EU:C:2014:138
, t.
27.
, i od 3. ožujka 2020., Tesco‑Global Áruházak,
C‑323/18
,
EU:C:2020:140
, t.
50.
i
51.
).
U ovom predmetu iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da društvo KOB nastoji steći poljoprivredna zemljišta u Latviji da bi ih koristilo. Iz nje također proizlazi da se nacionalnim propisima o kojima je riječ u glavnom postupku ne uređuje samo stjecanje poljoprivrednih zemljišta koja se nalaze u Latviji, nego se također nastoji zajamčiti održivost njihova iskorištavanja u poljoprivredne svrhe.
Tako predmet tih propisa ne omogućuje utvrditi jesu li oni uglavnom obuhvaćeni člankom 49. UFEU‑a ili člankom 63. UFEU‑a. U tim okolnostima, kako bi utvrdio ulazi li situacija u glavnom postupku u područje jedne ili druge odredbe, Sud mora uzeti u obzir činjenične elemente konkretnog predmeta (vidjeti, po analogiji, presudu od 13. ožujka 2014., Bouanich,
C‑375/12
,
EU:C:2014:138
, t.
30.
).
U predmetnom slučaju iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje i spisa podnesenog Sudu proizlazi da je činjenično stanje koje je dovelo do glavnog postupka obilježeno činjenicom da trgovačko društvo nije ovlašteno stjecati poljoprivredno zemljište u Latviji u svrhu obavljanja svoje poljoprivredne djelatnosti sve dok njegov zastupnik i njegovi članovi ne dokažu svoje boravište u toj državi članici i određeno vladanje latvijskim jezikom.
Valja smatrati da je takva situacija, suprotno drugima u kojima je Sud mogao donijeti zaključak o pretežitom utjecaju slobodnog kretanja kapitala (vidjeti, među ostalim, presudu od 6. ožujka 2018., SEGRO i Horváth,
C‑52/16 i C‑113/16
,
EU:C:2018:157
, t.
58.
i
59.
), obuhvaćena ponajprije slobodom poslovnog nastana.
Stoga, i u skladu sa sudskom praksom Suda navedenom u točki 22. ove presude, valja smatrati da nacionalno zakonodavstvo poput onoga o kojemu je riječ u glavnom postupku treba ispitati isključivo s obzirom na tu potonju slobodu.
Usto, s obzirom na to da članak 49. UFEU‑a predviđa posebno pravilo o nediskriminaciji, ne primjenjuje se članak 18. UFEU‑a, na koji se također pozvao sud koji je uputio zahtjev (vidjeti, po analogiji, presudu od 29. listopada 2015., Nagy,
C‑583/14
,
EU:C:2015:737
, t.
24.
).
Osim toga, treba podsjetiti na to da svaku nacionalnu mjeru u području koje je u potpunosti usklađeno na razini Unije treba ocijeniti ne u odnosu na odredbe primarnog prava, nego na odredbe te mjere usklađivanja (vidjeti u tom smislu presudu od 16. prosinca 2008., Gysbrechts i Santurel Inter,
C‑205/07
,
EU:C:2008:730
, t.
33.
i navedenu sudsku praksu).
U tom pogledu valja istaknuti da se u skladu s člankom 1. stavkom 1. Direktive 2006/123, tom direktivom uspostavljaju opće odredbe kojima se pružateljima usluga olakšava ostvarivanje slobode poslovnog nastana. Poglavljem III. te direktive, koje obuhvaća članke 9. do 15., uređuje se sloboda poslovnog nastana pružatelja usluga.
Člancima 9. do 13. Direktive 2006/123 nameću se državama članicama zahtjevi koje moraju ispunjavati njihova nacionalna zakonodavstva kada obavljanje uslužne djelatnosti podliježe obvezi ishođenja ovlaštenja. Kao što je već bilo utvrđeno u vezi s člankom 14. te direktive, koji navodi popis „zabranjenih” zahtjeva u sklopu ostvarivanja slobode poslovnog nastana, treba smatrati da je člancima 9. do 13. iste direktive provedena iscrpna harmonizacija u odnosu na usluge obuhvaćene njezinim područjem primjene (vidjeti u tom smislu presudu od 14. srpnja 2016., Promoimpresa i dr.,
C‑458/14 i C‑67/15
,
EU:C:2016:558
, t.
60.
i
61.
).
Stoga ako, kao što to proizlazi iz točke 27. ove presude, nacionalni propis o kojemu je riječ u glavnom postupku može utjecati na slobodu poslovnog nastana, valja ga ispitati u svjetlu odredaba Poglavlja III. Direktive 2006/123.
Kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev, nacionalnim propisom o kojemu je riječ u glavnom postupku uvodi se postupak ovlašćivanja koji se provodi prije nego što pravna osoba stekne poljoprivredno zemljište u Latviji i, u tom kontekstu, propisuju se određeni uvjeti za ovlaštenje, među ostalim i pisana potvrda da će se zemljišta o kojima je riječ trajno koristiti u poljoprivredne svrhe.
Takav postupak može činiti „sustav ovlašćivanja” u smislu članka 4. točke 6. Direktive 2006/123, odnosno postupak koji pružatelj ili primatelj mora slijediti da bi od nadležnog tijela dobio službenu ili implicitnu odluku o pristupu ili izvođenju uslužne djelatnosti.
Člankom 9. stavkom 1. Direktive 2006/123 mogućnost država članica da propišu sustav ovlašćivanja podvrgnuta je određenim uvjetima. Osobito, takav sustav ne smije biti diskriminirajući u odnosu na pružatelja. Člankom 10. stavkom 2. točkom (a) te direktive zahtijeva se također da kriteriji ovlašćivanja ne budu diskriminirajući.
Osim toga, člankom 14. te iste direktive predviđeno je da države članice ne smiju uvjetovati pristup ili izvođenje uslužne djelatnosti na svojem državnom području ispunjavanjem zahtjeva koji se u njemu nabrajaju. Osobito, u skladu s točkom 1. tog članka, zabranjeni su diskriminirajući zahtjevi koji se izravno ili neizravno temelje na državljanstvu, kao i zahtjev da imatelji poslovnog udjela ili članovi uprave ili nadzornih tijela pružatelja usluge moraju imati boravište na njihovu državnom području.
U tom je pogledu Sud presudio da iz teksta članka 14. Direktive 2006/123 i opće strukture te direktive proizlazi da se zahtjevi navedeni u tom članku ne mogu opravdati (vidjeti u tom smislu presude od 16. lipnja 2015., Rina Services i dr.,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, t.
28.
do
35.
i od 23. veljače 2016., Komisija/Mađarska,
C‑179/14
,
EU:C:2016:108
, t.
45.
).
Što se tiče predmeta u glavnom postupku, valja istaknuti da su, u slučaju kada je pravna osoba koja želi steći poljoprivredno zemljište u Latviji pod kontrolom državljana druge države članice ili je oni zastupaju, propisom o kojemu je riječ u glavnom postupku predviđeni posebni uvjeti, odnosno obveza tih osoba da prijave boravište u Latviji i da dokažu poznavanje službenog jezika te države članice koje odgovara barem razini B2, što znači da su sposobni razgovarati o temama iz svakodnevnog i poslovnog života na službenom jeziku te države članice.
S obzirom na to da se ti posebni uvjeti ne primjenjuju na latvijske državljane, valja utvrditi da propis o kojemu je riječ u glavnom postupku dovodi do izravne diskriminacije na temelju državljanstva.
Iz toga slijedi da je takav propis u suprotnosti s člancima 9., 10. i 14. Direktive 2006/123.
Stoga više nije potrebno ispitivati protivi li se i članku 63. UFEU‑a propis poput onoga u glavnom postupku.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prethodno pitanje valja odgovoriti da članke 9., 10. i 14. Direktive 2006/123 treba tumačiti na način da im se protivi propis države članice kojim se pravo pravne osobe, čiji su jedan ili više članova koji zajedno imaju više od pola glasačkih prava u njoj i osobe koje imaju pravo na zastupanje te osobe državljani drugih država članica, da stekne vlasništvo poljoprivrednog zemljišta koje se nalazi na području te države članice, uvjetuje time da ti članovi i zastupnici podnesu, s jedne strane, potvrdu o prijavi boravišta u navedenoj državi članici i, s druge strane, dokument kojim se potvrđuje da im njihova razina vladanja službenim jezikom te iste države članice omogućuje da barem mogu razgovarati o temama iz svakodnevnog i poslovnog života.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (šesto vijeće) odlučuje:

Članke 9., 10. i 14. Direktive 2006/123/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 12. prosinca 2006. o uslugama na unutarnjem tržištu treba tumačiti na način da im se protivi propis države članice kojim se pravo pravne osobe, čiji su jedan ili više članova koji zajedno imaju više od pola glasačkih prava u njoj i osobe koje imaju pravo na zastupanje te osobe državljani drugih država članica, da stekne vlasništvo poljoprivrednog zemljišta koje se nalazi na području te države članice, uvjetuje time da ti članovi i zastupnici podnesu, s jedne strane, potvrdu o prijavi boravišta u navedenoj državi članici i, s druge strane, dokument kojim se potvrđuje da im njihova razina vladanja službenim jezikom te iste države članice omogućuje da barem mogu razgovarati o temama iz svakodnevnog i poslovnog života.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: latvijski