CELEX: 62017CJ0293
Προδικαστική παραπομπή
Οδηγία 92/43/ΕΟΚ
Διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας
Ειδικές ζώνες διατήρησης
Άρθρο 6
Δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων σχεδίου στον οικείο τόπο
Εθνικό πρόγραμμα για την αντιμετώπιση των εναποθέσεων αζώτου
Έννοια των όρων “σχέδιο” και “δέουσα εκτίμηση”
Συνολική εκτίμηση, σε προγενέστερο στάδιο, των ατομικών εγκρίσεων των γεωργικών εκμεταλλεύσεων που προκαλούν τέτοιες εναποθέσεις αζώτου

Οι αιτήσεις προδικαστικής αποφάσεως αφορούν την ερμηνεία του άρθρου 6 της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας (
ΕΕ 1992, L 206, σ. 7
, στο εξής: οδηγία για τους οικοτόπους).
Οι αιτήσεις αυτές υποβλήθηκαν στο πλαίσιο δικαστικών διαφορών μεταξύ, αφενός, των Coöperatie Mobilisation for the Environment UA και Vereniging Leefmilieu και, αφετέρου, των College van gedeputeerde staten van Limburg (κυβέρνησης της επαρχίας του Λιμβούργου, Κάτω Χώρες) και College van gedeputeerde staten van Gelderland (κυβέρνησης της επαρχίας του Gelderland, Κάτω Χώρες) (υπόθεση C-293/17), και της Stichting Werkgroep Behoud de Peel και της College van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (κυβέρνησης της επαρχίας Noord-Brabant, Κάτω Χώρες) (υπόθεση C-294/17) όσον αφορά τα καθεστώτα έγκρισης για γεωργικές δραστηριότητες που προκαλούν εναπόθεση αζώτου σε τόπους του ευρωπαϊκού οικολογικού δικτύου «Natura 2000».
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Η δέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας για τους οικοτόπους έχει ως εξής:
«[εκτιμώντας] ότι κάθε σχέδιο ή πρόγραμμα που ενδέχεται να επηρεάσει σημαντικά τους στόχους διατήρησης ενός τόπου που έχει χαρακτηρισθεί ή θα χαρακτηρισθεί στο μέλλον πρέπει να υπόκειται στην κατάλληλη εκτίμηση».
Το άρθρο 1 της οδηγίας αυτής ορίζει τα εξής:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας νοούνται ως:
[…]
ε)
“κατάσταση της διατήρησης ενός φυσικού οικοτόπου”: το αποτέλεσμα του συνόλου των παραγόντων που επιδρούν σε ένα φυσικό οικότοπο, καθώς και στα χαρακτηριστικά είδη που βρίσκονται σε αυτόν και οι οποίοι παράγοντες μπορούν να αλλοιώσουν μακροπρόθεσμα την φυσική του κατανομή, τη δομή του και τις λειτουργίες του, καθώς και την μακροπρόθεσμη επιβίωση των χαρακτηριστικών ειδών του στο αναφερόμενο στο άρθρο 2 έδαφος.
Η “κατάσταση της διατήρησης” ενός φυσικού οικοτόπου θεωρείται “ικανοποιητική” όταν:
–
η περιοχή της φυσικής κατανομής του και οι εκτάσεις που περιέχει μένουν σταθερές ή αυξάνονται,
και
–
η δομή και οι ειδικές λειτουργίες που απαιτούνται για την μακροπρόθεσμη συντήρησή του υφίστανται και είναι δυνατόν να συνεχίσουν να υφίστανται κατά το προβλεπτό μέλλον
[…]
ιβ)
“ειδική ζώνη διατήρησης”: ένας τόπος κοινοτικής σημασίας ορισμένος από τα κράτη μέλη μέσω κανονιστικής, διοικητικής ή/και συμβατικής πράξης, στον οποίο εφαρμόζονται τα μέτρα διατήρησης που απαιτούνται για τη διατήρηση ή την αποκατάσταση, σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, των φυσικών οικοτόπων ή/και των πληθυσμών των ειδών για τα οποία ορίστηκε ο τόπος·
[…]».
Το άρθρο 2 της εν λόγω οδηγίας προβλέπει τα κατωτέρω:
«1.   Η παρούσα οδηγία σκοπό έχει να συμβάλει στην προστασία της βιολογικής ποικιλομορφίας, μέσω της διατήρησης των φυσικών οικοτόπων, καθώς και της άγριας χλωρίδας και πανίδας στο ευρωπαϊκό έδαφος των κρατών μελών όπου εφαρμόζεται η Συνθήκη.
2.   Τα μέτρα τα οποία λαμβάνονται σύμφωνα με την παρούσα οδηγία αποσκοπούν στη διασφάλιση της διατήρησης ή της αποκατάστασης σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, των φυσικών οικοτόπων και των άγριων ειδών χλωρίδας και πανίδας κοινοτικού ενδιαφέροντος.
3.   Κατά τη λήψη μέτρων σύμφωνα με την παρούσα οδηγία, λαμβάνονται υπόψη οι οικονομικές, κοινωνικές και πολιτιστικές απαιτήσεις, καθώς και οι περιφερειακές και τοπικές ιδιομορφίες.»
Το άρθρο 3, παράγραφος 1, της οδηγίας για τους οικοτόπους έχει ως εξής:
«Συνίσταται ένα συνεκτικό ευρωπαϊκό οικολογικό δίκτυο ειδικών ζωνών, επονομαζόμενο “Natura 2000”. Το δίκτυο αυτό, που αποτελείται από τους τόπους όπου ευρίσκονται τύποι φυσικών οικοτόπων που εμφαίνονται στο παράρτημα Ι και τους οικοτόπους των ειδών που εμφαίνονται στο παράρτημα ΙΙ, πρέπει να διασφαλίζει την διατήρηση ή, ενδεχομένως, την αποκατάσταση σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, των τύπων φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων των οικείων ειδών στην περιοχή της φυσικής κατανομής των ειδών αυτών.
[…]»
Το άρθρο 6 της οδηγίας αυτής ορίζει τα ακόλουθα:
«1.   Για τις ειδικές ζώνες διατήρησης, τα κράτη μέλη καθορίζουν τα αναγκαία μέτρα διατήρησης που ενδεχομένως συνεπάγονται ειδικά ενδεδειγμένα σχέδια διαχείρισης ή ενσωματωμένα σε άλλα σχέδια διευθέτησης και τα δέοντα κανονιστικά, διοικητικά ή συμβατικά μέτρα που ανταποκρίνονται στις οικολογικές απαιτήσεις των τύπων φυσικών οικοτόπων του παραρτήματος Ι και των ειδών του παραρτήματος ΙΙ, τα οποία απαντώνται στους τόπους.
2.   Τα κράτη μέλη θεσπίζουν τα κατάλληλα μέτρα ώστε στις ειδικές ζώνες διατήρησης να αποφεύγεται η υποβάθμιση των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών, καθώς και οι ενοχλήσεις που έχουν επιπτώσεις στα είδη για τα οποία οι ζώνες έχουν ορισθεί, εφόσον οι ενοχλήσεις αυτές θα μπορούσαν να έχουν επιπτώσεις σημαντικές όσον αφορά τους στόχους της παρούσας οδηγίας.
3.   Κάθε σχέδιο, μη άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση του τόπου, το οποίο όμως είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, καθεαυτό ή από κοινού με άλλα σχέδια, εκτιμάται δεόντως ως προς τις επιπτώσεις του στον τόπο, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησής του. Βάσει των συμπερασμάτων της εκτίμησης των επιπτώσεων στον τόπο και εξαιρουμένης της περίπτωσης των διατάξεων της παραγράφου 4, οι αρμόδιες εθνικές αρχές συμφωνούν για το οικείο σχέδιο μόνον αφού βεβαιωθούν ότι δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου περί του οποίου πρόκειται και, ενδεχομένως, αφού εκφρασθεί πρώτα η δημόσια γνώμη.
4.   Εάν, παρά τα αρνητικά συμπεράσματα της εκτίμησης των επιπτώσεων και ελλείψει εναλλακτικών λύσεων, ένα σχέδιο πρέπει να πραγματοποιηθεί για άλλους επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως, το κράτος μέλος λαμβάνει κάθε αναγκαίο αντισταθμιστικό μέτρο ώστε να εξασφαλισθεί η προστασία της συνολικής συνοχής του Natura 2000. Το κράτος μέλος ενημερώνει την Επιτροπή σχετικά με τα αντισταθμιστικά μέτρα που έλαβε.
Όταν ο τόπος περί του οποίου πρόκειται είναι τόπος όπου ευρίσκονται ένας τύπος φυσικού οικοτόπου προτεραιότητας ή/και ένα είδος προτεραιότητας, είναι δυνατόν να προβληθούν μόνον επιχειρήματα σχετικά με την υγεία ανθρώπων και τη δημόσια ασφάλεια ή σχετικά με θετικές συνέπειες πρωταρχικής σημασίας για το περιβάλλον, ή, κατόπιν γνωμοδοτήσεως της Επιτροπής, άλλοι επιτακτικοί σημαντικοί λόγοι σημαντικού δημοσίου συμφέροντος.»
Η οδηγία 85/337/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 27ης Ιουνίου 1985, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (
ΕΕ 1985, L 175, σ. 40
), προηγήθηκε της οδηγίας 2011/92/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον (
ΕΕ 2012, L 26, σ. 1
, στο εξής: οδηγία ΕΠΕ).
Το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΕΠΕ, το οποίο επαναλαμβάνει το γράμμα του άρθρου 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337, ορίζει την έννοια του «έργου» ως «υλοποίηση κατασκευαστικών εργασιών ή άλλων εγκαταστάσεων ή τεχνικών κατασκευών» ή ως «άλλες επεμβάσεις στο φυσικό περιβάλλον ή το τοπίο, στις οποίες περιλαμβάνονται και οι επεμβάσεις που αφορούν την εκμετάλλευση των πόρων του εδάφους».
Το ολλανδικό δίκαιο
Ο Natuurbeschermingswet 1998 (νόμος για την προστασία της φύσης του 1998, Stb. 1998, αριθ. 403, στο εξής: Nbw 1998), ο οποίος τέθηκε σε ισχύ από 1ης Ιανουαρίου 2017, ορίζει, στο άρθρο 1:
«Για τους σκοπούς του παρόντος νόμου και των διατάξεων που θεσπίζονται βάσει αυτού, νοούνται ως:
[…]
m:
“υπάρχουσα χρήση”: χρήση της οποίας η αρμόδια αρχή είχε ή θα μπορούσε ευλόγως να έχει γνώση κατά την 31η Μαρτίου 2010».
Το άρθρο 19d, παράγραφοι 1 και 3, του νόμου αυτού προβλέπει τα εξής:
«1.   Απαγορεύεται η υλοποίηση σχεδίων ή η άσκηση άλλων δραστηριοτήτων χωρίς άδεια της επαρχιακής κυβέρνησης ή κατά παράβαση των όρων ή περιορισμών που συνοδεύουν την εν λόγω άδεια […], σχεδίων ή άλλων δραστηριοτήτων που, λαμβανομένου υπόψη του στόχου διατήρησης, […], ενδέχεται να υποβαθμίσουν την ποιότητα των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών για τα οποία έχει ορισθεί η ζώνη ή να τα διαταράξουν σημαντικά.
[…]
3.   Η απαγόρευση της παραγράφου 1 δεν εφαρμόζεται σε υπάρχουσα χρήση, εκτός αν η χρήση αυτή είναι σχέδιο το οποίο δεν είναι άμεσα συνδεόμενο ή αναγκαίο για τη διαχείριση ζώνης Natura 2000, αλλά μπορεί, καθαυτό ή σε συνδυασμό με άλλα σχέδια ή έργα, να έχει σημαντικές επιπτώσεις στην οικεία ζώνη Natura 2000.»
Κατά το άρθρο 19f, παράγραφος 1, του εν λόγω νόμου:
«Για τα σχέδια για τα οποία η επαρχιακή κυβέρνηση οφείλει να εκδώσει απόφαση σχετικά με αίτηση για τη χορήγηση άδειας κατά την έννοια του άρθρου 19d, παράγραφος 1, τα οποία δεν είναι άμεσα συνδεόμενα ή αναγκαία για τη διαχείριση ζώνης Natura 2000, αλλά τα οποία, καθαυτά ή σε συνδυασμό με άλλα έργα ή σχέδια, ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στη ζώνη αυτή, ο αιτών οφείλει, πριν οι επαρχιακές αρχές εκδώσουν την απόφασή τους, να προβεί σε δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων στην περιοχή αυτή, λαμβανομένου υπόψη του στόχου διατήρησης […] της περιοχής αυτής.»
Το άρθρο 19g, παράγραφος 1, του 1998 προβλέπει τα εξής:
«Όταν κατά το άρθρο 19f, παράγραφος 1, απαιτείται δέουσα εκτίμηση, η κατά το άρθρο 19d, παράγραφος 1, άδεια χορηγείται μόνον αν η επαρχιακή κυβέρνηση έχει βεβαιωθεί, με βάση τη δέουσα εκτίμηση, ότι τα φυσικά χαρακτηριστικά της περιοχής δεν πρόκειται να επηρεαστούν.»
Το άρθρο 19kg, παράγραφοι 1, 2 και 5 του νόμου αυτού προβλέπει τα εξής:
«1.   [Οι αρμόδιοι υπουργοί] […] καταρτίζουν πρόγραμμα για τις καθορισθείσες περιοχές του δικτύου Natura 2000 με σκοπό τη μείωση των εναποθέσεων αζώτου στις περιοχές αυτές και την επίτευξη των στόχων διατήρησης των ευπρόσβλητων από το άζωτο οικοτόπων που βρίσκονται στις περιοχές αυτές εντός προβλέψιμου διαστήματος.
2.   Σκοπός του προγράμματος είναι η μείωση, κατά τρόπο φιλόδοξο και ρεαλιστικό, των εναποθέσεων αζώτου από πηγές ευρισκόμενες στο έδαφος των Κάτω Χωρών.
[…]
5.   Το πρόγραμμα καταρτίζεται τουλάχιστον μία φορά κατά τη διάρκεια της εξαετούς περιόδου και ισχύει για έξι έτη.»
Το άρθρο 19kh, παράγραφοι 1, 7 και 9, του εν λόγω νόμου προβλέπει τα εξής:
«1.   Κάθε πρόγραμμα κατά την έννοια του άρθρου 19kg πρέπει εν πάση περιπτώσει να περιγράφει ή να αναφέρει για τις οικείες περιοχές του δικτύου Natura 2000 τα εξής:
a.
τον όγκο των εναποθέσεων αζώτου κατά την έναρξη της περιόδου ισχύος του προγράμματος […]
b.
τις αναμενόμενες αυτοτελείς εξελίξεις που ενδέχεται να προκαλέσουν εκπομπές αζώτου λόγω των παραγόντων που αναφέρονται στο στοιχείο a) και τα αποτελέσματα των εξελίξεων αυτών στον όγκο των εναποθέσεων αζώτου στις οικείες περιοχές·
c.
τα μέτρα τα οποία έχουν ληφθεί ή πρόκειται να ληφθούν ώστε να συμβάλλουν στη μείωση των εναποθέσεων αζώτου ή τα οποία συμβάλλουν με οποιονδήποτε άλλο τρόπο στην επίτευξη καλής κατάστασης διατήρησης των ευπρόσβλητων από το άζωτο οικοτόπων, καθώς και τα αναμενόμενα αποτελέσματα των μέτρων αυτών επί του όγκου των εναποθέσεων αζώτου ή επί της επίτευξης καλής κατάστασης διατήρησης στις οικείες περιοχές·
[…]
e.
τους στόχους όσον αφορά τον όγκο των εναποθέσεων αζώτου […] ·
f.
τον τρόπο και τη συχνότητα καταρτίσεως των εκθέσεων […]
g.
τα μέτρα που έχουν ληφθεί ή που πρόκειται να ληφθούν για την επίτευξη των στόχων διατήρησης των ευπρόσβλητων από το άζωτο οικοτόπων που βρίσκονται στις περιοχές του δικτύου Natura 2000 και καλύπτονται από το πρόγραμμα·
h.
τα αποτελέσματα της εκτίμησης, για κάθε περιοχή του δικτύου Natura 2000 που έχει περιληφθεί στο πρόγραμμα, του βαθμού στον οποίο τα μέτρα που περιγράφονται στα στοιχεία c) και g), λαμβανομένων υπόψη της γενικής αναμενόμενης εξέλιξης των εναποθέσεων αζώτου, ιδίως του συνολικού όγκου των εναποθέσεων αυτών, υπό την έννοια των παραγράφων 7 και 9, καθώς και του περιθωρίου για οικονομική ανάπτυξη:
1°.
συμβάλλουν στην επίτευξη των στόχων διατήρησης των ευπρόσβλητων από το άζωτο οικοτόπων στην οικεία περιοχή·
2°.
εμποδίζουν κάθε υποβάθμιση της ποιότητας των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών που βρίσκονται στην οικεία περιοχή·
3°.
εμποδίζουν την εμφάνιση παραγόντων που διαταράσσουν τα είδη για τα οποία ορίσθηκε η περιοχή στο μέτρο που, σε συνάρτηση με τους στόχους διατήρησης της εν λόγω περιοχής, οι παράγοντες αυτοί ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις, και
4°.
δεν θέτουν σε κίνδυνο την επίτευξη των στόχων διατήρησης της οικείας περιοχής που δεν έχουν καμία σχέση με τους ευπρόσβλητους από το άζωτο οικοτόπους.
[…]
7.   Η απαγόρευση που τάσσει το άρθρο 19d, παράγραφος 1, όσον αφορά τις περιοχές του δικτύου Natura 2000 δεν ισχύει για σχέδιο ή άλλη δραστηριότητα που πληροί το σύνολο των ακόλουθων προϋποθέσεων:
a.
το σχέδιο ή η δραστηριότητα:
1°.
συνεπάγεται, σε ευπρόσβλητους από το άζωτο οικοτόπους που βρίσκονται στην οικεία περιοχή του δικτύου Natura 2000, εναποθέσεις αζώτου οι οποίες, μεμονωμένα ή, σε περίπτωση που το σχέδιο ή η δραστηριότητα αφορά εγκατάσταση κατά την έννοια του άρθρου 1.1, παράγραφος 3, του Wet milieubeheer [νόμου περί περιβαλλοντικής πολιτικής], σε συνδυασμό με άλλα σχέδια ή δραστηριότητες που αφορούν την ίδια εγκατάσταση, δεν υπερβαίνουν, κατά τη διάρκεια της περιόδου ισχύος του προγράμματος, τιμή που ορίζεται με γενικής ισχύος διοικητικό μέτρο, ή
[…]
b.
δεν είναι ικανό να προκαλέσει, για την οικεία περιοχή του δικτύου Natura 2000, άλλες συνέπειες πέραν της εναπόθεσης αζώτου οι οποίες, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησης, μπορούν να υποβαθμίσουν την ποιότητα των φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων ειδών που βρίσκονται σε περιοχή του δικτύου Natura 2000 ή να διαταράξουν σοβαρά τα είδη για τα οποία έχει οριστεί η αντίστοιχη περιοχή.
[…]
9.   Η αρμόδια αρχή, όταν εκδίδει απόφαση κατά την έννοια του άρθρου 19km, παράγραφος 1, δεν λαμβάνει υπόψη τις εναποθέσεις αζώτου τις οποίες το σχέδιο ή άλλη δραστηριότητα προκαλούν στους ευπρόσβλητους από το άζωτο οικοτόπους που βρίσκονται σε περιοχή του δικτύου Natura 2000 όταν αυτές οι εναποθέσεις αζώτου δεν υπερβαίνουν την τιμή που αναφέρεται στην παράγραφο 7, στοιχείο a, ή όταν το σχέδιο ή η δραστηριότητα υλοποιούνται σε απόσταση μεγαλύτερη από την απόσταση που καθορίζεται σύμφωνα με την παράγραφο 7, στοιχείο a.»
Το άρθρο 19km, παράγραφος 1, του Nbw 1998 προβλέπει:
«Το αρμόδιο διοικητικό όργανο για την έκδοση της απόφασης μπορεί να προβλέψει […] το περιθώριο οικονομικής ανάπτυξης για περιοχή του δικτύου Natura 2000 που έχει περιληφθεί στο πρόγραμμα:
[…]
b.
στην άδεια κατά την έννοια του άρθρου 19d, παράγραφος 1·
[…]».
Το άρθρο 2 της besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof (κανονιστικής απόφασης περί οριακών τιμών για την προγραμματική αντιμετώπιση των εναποθέσεων αζώτου, Stb. 2015, αριθ. 227) προβλέπει τα εξής:
«1.   Η τιμή που αναφέρεται στο άρθρο 19kh, παράγραφος 7, στοιχείο a, σημείο 1°, του [Nbw 1998] είναι 1 mol ανά εκτάριο ετησίως.
[…]
3.   Κατά παρέκκλιση από την παράγραφο 1, η τιμή που αναφέρεται στο άρθρο 19kh, παράγραφος 7, στοιχείο a, σημείο 1°, του [Nbw 1998] είναι, για σχέδιο ή άλλη δραστηριότητα που δεν αποτελεί σχέδιο ή άλλη δραστηριότητα κατά την έννοια του άρθρου 19kn, παράγραφος 1, του νόμου αυτού, 0,05 mol ανά εκτάριο ετησίως για όσο διάστημα προκύπτει από το μοντέλο υπολογισμού […] ότι, για ένα εκτάριο ευπρόσβλητου από το άζωτο οικοτόπου που βρίσκεται στην οικεία περιοχή του δικτύου Natura 2000, απομένει διαθέσιμο το 5 %, ή λιγότερο του 5 %, του περιθωρίου εναπόθεσης για οριακές τιμές.»
Το άρθρο 2, παράγραφος 1, της regeling programmattische aanpak stikstof (κανονιστικής απόφασης για την προγραμματική αντιμετώπιση των εναποθέσεων αζώτου, Stcrt. 2015, αριθ. 16320, στο εξής: κανονιστική απόφαση PAS) προβλέπει τα ακόλουθα:
«Για να διαπιστωθεί αν ένα σχέδιο ή άλλη δραστηριότητα κατά την έννοια του άρθρου 19d, παράγραφος 1, του [Nbw 1998] είναι, λόγω των εναποθέσεων αζώτου που προκαλεί, δυνατό να υποβαθμίσει ή να διαταράξει σημαντικά ευπρόσβλητο από το άζωτο οικότοπο που βρίσκεται σε περιοχή του δικτύου Natura 2000, οι εναποθέσεις αζώτου υπολογίζονται μέσω του λογισμικού Aerius Calculator.
[…]»
Κατά το άρθρο 5, παράγραφος 1, αυτής της κανονιστικής απόφασης:
«Η αρμόδια αρχή καθορίζει το προς κατανομή περιθώριο οικονομικής ανάπτυξης στην εγκριτική απόφαση χρησιμοποιώντας το λογισμικό Aerius Calculator.»
Κατά το άρθρο 7, παράγραφος 1, της εν λόγω κανονιστικής απόφασης, το λογισμικό Aerius Register είναι ένα μέσο καταγραφής δεδομένων σχετικά με τη χρέωση, την πίστωση και τα αποθεματικά του περιθωρίου οικονομικής ανάπτυξης καθώς και δεδομένων σχετικά με σχέδια ή άλλες δραστηριότητες που υπόκεινται στην υποχρέωση κοινοποίησης.
Το άρθρο 8, παράγραφος 1, της κανονιστικής απόφασης PAS ορίζει:
«Όποιος προτίθεται να υλοποιήσει σχέδιο ή να αναλάβει μια άλλη δραστηριότητα στην οποία εφαρμόζεται το άρθρο 19kh, παράγραφος 7, στοιχείο a), σημείο 1°, του Nbw 1998, το δηλώνει τουλάχιστον τέσσερις εβδομάδες, και κατ’ ανώτατο όριο δύο έτη, πριν από την έναρξη του σχεδίου ή της δραστηριότητας όταν πληρούται το σύνολο των ακόλουθων προϋποθέσεων:
a.
1°.
Το σχέδιο ή η άλλη δραστηριότητα αφορά την οικοδόμηση, την τροποποίηση ή την επέκταση εγκατάστασης κατά την έννοια του άρθρου 1.1, παράγραφος 3, του νόμου περί περιβαλλοντικής πολιτικής, εγκατάστασης για τη γεωργία, […]
[…]
b.
το σχέδιο ή η άλλη δραστηριότητα προκαλεί εναπόθεση αζώτου σε ευπρόσβλητο από το άζωτο οικότοπο που βρίσκεται σε περιοχή του δικτύου Natura 2000, η οποία υπερβαίνει τα 0,05 mol ανά εκτάριο ετησίως.
[…]»
Ο Wet natuurbescherming (νόμος για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, Stb. 2016, αριθ. 34, στο εξής: Wnb), ο οποίος τέθηκε σε ισχύ από 1ης Ιανουαρίου 2017, προβλέπει, στο άρθρο 2.4, τα εξής:
«1.   Όταν κρίνεται αναγκαίο με βάση τους στόχους διατηρήσεως για μια περιοχή του δικτύου Natura 2000, η επαρχιακή κυβέρνηση επιβάλλει σε όποιον ασκεί ή πρόκειται να ασκήσει δραστηριότητα [κατά την έννοια του άρθρου 19d, παράγραφος 1, του Nbw1998] στην οικεία επαρχία την υποχρέωση:
a.
να παρέχει πληροφορίες σχετικά με τη δραστηριότητα·
b.
να λαμβάνει τα αναγκαία μέτρα πρόληψης και αποκαταστάσεως·
c.
να ασκεί τη δραστηριότητα σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στα προαναφερθέντα μέτρα ή
d.
να μην ασκήσει ή να αναστείλει την άσκηση της δραστηριότητας.
2.   Όταν είναι αναγκαία η άμεση εκτέλεση αποφάσεως κατά την έννοια της παραγράφου 1 για λόγους προστασίας μιας περιοχής του δικτύου Natura 2000, η επαρχιακή κυβέρνηση δύναται να γνωστοποιήσει προφορικώς την απόφαση στο πρόσωπο που ασκεί ή πρόκειται να ασκήσει τη δραστηριότητα. Η επαρχιακή κυβέρνηση συντάσσει γραπτώς την απόφαση το συντομότερο δυνατό και την αποστέλλει ή την παραδίδει στον ενδιαφερόμενο.
[…]
4.   Απαγορεύεται η άσκηση δραστηριότητας κατά παράβαση των υποχρεώσεων που ορίζουν οι παράγραφοι 1 ή 3.»
Κατά το άρθρο 2.7, παράγραφος 2, του Wnb:
«Εκτός αν έχει δοθεί άδεια από την επαρχιακή κυβέρνηση, απαγορεύεται η υλοποίηση σχεδίων ή η άσκηση άλλων δραστηριοτήτων που, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησης για μια περιοχή του δικτύου Natura 2000, ενδέχεται να υποβαθμίσουν την ποιότητα των φυσικών οικοτόπων ή των οικοτόπων ειδών στην περιοχή αυτή ή να διαταράξουν σημαντικά τα είδη για τα οποία έχει ορισθεί η περιοχή αυτή.»
Το άρθρο 2.9, παράγραφοι 3 και 4, του νόμου αυτού ορίζει:
«3.   Η απαγόρευση που προβλέπεται στο άρθρο 2.7, παράγραφος 2, δεν εφαρμόζεται σε σχέδια και άλλες δραστηριότητες, που εμπίπτουν στις κατηγορίες σχεδίων ή άλλων δραστηριοτήτων που έχουν οριστεί από τα επαρχιακά συμβούλια με κανονιστική πράξη, εφόσον τηρούνται οι κανόνες που καθορίζονται με κανονιστική απόφαση ή κατ’ εφαρμογή κανονιστικής απόφασης όσον αφορά το οικείο σχέδιο ή δραστηριότητα.
[…]
4.   Ορίζονται αποκλειστικά σύμφωνα με την παράγραφο 3:
a.
οι κατηγορίες σχεδίων κατά την έννοια του άρθρου 2.7, παράγραφος 3, στοιχείο a, για τα οποία μπορεί να αποκλεισθεί, εκ των προτέρων, βάσει αντικειμενικών στοιχείων, ότι, είτε μεμονωμένα είτε σε συνδυασμό με άλλα σχέδια ή έργα, θα παραβλάψουν τα φυσικά χαρακτηριστικά μιας περιοχής του δικτύου Natura 2000·
b.
οι κατηγορίες άλλων δραστηριοτήτων κατά την έννοια του άρθρου 2.7, παράγραφος 3, στοιχείο b, για τις οποίες συνεκτιμώνται εκ προοιμίου οι επιπτώσεις τις οποίες, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησης που έχουν οριστεί για μια περιοχή του δικτύου Natura 2000, ενδέχεται να προκαλέσουν στην οικεία περιοχή.»
Το άρθρο 3.7.8.1 της κανονιστικής απόφασης της κυβέρνησης της επαρχίας Gelderland σε θέματα περιβάλλοντος και το άρθρο 3.2.1 της κανονιστικής απόφασης της κυβέρνησης της επαρχίας του Λιμβούργου σε θέματα περιβάλλοντος, τα οποία τέθηκαν σε ισχύ στις 3 Φεβρουαρίου 2017 και στις 26 Απριλίου 2017, αντίστοιχα, προβλέπουν αμφότερα ότι η απαγόρευση του άρθρου 2.7, παράγραφος 2, του Wnb δεν εφαρμόζεται στα σχέδια «βόσκησης βοοειδών» και «εναπόθεσης λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους».
Οι διαφορές της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Κοινές εκτιμήσεις επί των υποθέσεων C-293/17 και C-294/17
Οι υποθέσεις των κύριων δικών αφορούν καθεστώτα αδειοδότησης γεωργικών δραστηριοτήτων που προκαλούν εναποθέσεις αζώτου σε περιοχές προστατευόμενες από την οδηγία για τους οικοτόπους.
Το αιτούν δικαστήριο τονίζει ότι, από τους 162 καθορισμένους τόπους του δικτύου Natura 2000 στις Κάτω Χώρες, 118 αντιμετωπίζουν πρόβλημα υπέρμετρης εναπόθεσης αζώτου, του οποίου η κύρια πηγή εκπομπών σε εθνικό επίπεδο είναι η κτηνοτροφία.
Το αιτούν δικαστήριο παρατηρεί ότι οι εν λόγω υπέρμετρες εναποθέσεις αζώτου είναι προβληματικές για την επίτευξη των στόχων διατήρησης του ευπρόσβλητου από το άζωτο φυσικού πλούτου σε περιοχές του δικτύου Natura 2000. Ειδικότερα, οι μεγάλες εναποθέσεις προκαλούν τον σχηματισμό επικαλύψεως αζώτου, εξαιτίας της οποίας, σε πολλές περιοχές, υπάρχει μεγάλη υπέρβαση των καλούμενων «κρίσιμων» τιμών εναπόθεσης για τους καθορισμένους τύπους οικοτόπων. Η υπέρβαση της κρίσιμης τιμής εναπόθεσης σημαίνει ότι δεν μπορεί να αποκλειστεί εκ των προτέρων ο κίνδυνος να επηρεαστεί αρνητικά η ποιότητα των τύπων οικοτόπων λόγω της πρόκλησης οξίνισης και/ή ευτροφισμού από τις εναποθέσεις αζώτου.
Το εν λόγω δικαστήριο διευκρινίζει ότι το Βασίλειο των Κάτω Χωρών διαμόρφωσε μια προγραμματική αντιμετώπιση για την επίλυση του προβλήματος των υπερβολικών εναποθέσεων αζώτου στα φυσικά περιβάλλοντα. Το Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 (πρόγραμμα για την αντιμετώπιση της εναπόθεσης αζώτου για την περίοδο 2015-2021, στο εξής: PAS), το οποίο τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιουλίου 2015, είναι απόρροια αυτής της προσπάθειας.
Το PAS επιδιώκει διττό σκοπό. Αποβλέπει, αφενός, στη διατήρηση και, εν ανάγκη, στην αποκατάσταση των περιοχών του δικτύου Natura 2000 τις οποίες περιλαμβάνει σε σχετικό κατάλογο προκειμένου να επιτευχθεί μια ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης σε εθνικό επίπεδο καθώς και, αφετέρου, στη δυνατότητα διατήρησης ή ανάπτυξης οικονομικών δραστηριοτήτων που προκαλούν εναποθέσεις αζώτου στις περιοχές αυτές. Το πρόγραμμα αυτό εκκινεί επίσης από την παραδοχή ότι οι εναποθέσεις αζώτου θα μειωθούν και το ήμισυ της μείωσης αυτής θα προσφέρει ένα περιθώριο «εναπόθεσης», όπως λέγεται, για νέες οικονομικές δραστηριότητες.
Η μέθοδος στην οποία στηρίζεται το PAS συνίσταται στον προσδιορισμό των κρίσιμων τιμών εναπόθεσης για κάθε τόπο του δικτύου Natura 2000 και για τους τύπους οικοτόπων που έχουν προσδιοριστεί. Αυτές οι κρίσιμες τιμές εναπόθεσης συνιστούν τα όρια πέραν των οποίων υπάρχει κίνδυνος η ποιότητα του οικοτόπου να επηρεασθεί σημαντικά από τη ρύπανση ή την οξίνηση που προκαλούν οι εναποθέσεις αζώτου.
Κάθε περιοχή του δικτύου Natura 2000 που περιλαμβάνεται στο PAS υπόκειται σε χωριστή ανάλυση. Οι αναλύσεις αυτές, οι οποίες πραγματοποιούνται ανά εκτάριο, αποτελούν μαζί με το γενικό μέρος της δέουσας εκτίμησης του PAS ανά περιοχή, τη «δέουσα εκτίμηση», κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους. Από την έναρξη της ισχύος του, το PAS και η δέουσα εκτίμηση στην οποία βασίζεται, καθώς και το ρυθμιστικό πλαίσιο που συνοδεύει το πρόγραμμα αυτό, μπορούν να χρησιμοποιηθούν για τη χορήγηση εγκρίσεων για δραστηριότητες που προκαλούν εναπόθεση αζώτου.
Το αιτούν δικαστήριο επεξηγεί ότι το PAS περιλαμβάνει και ειδικά μέτρα αποκατάστασης ανά περιοχή, όπως υδρολογικά μέτρα και συμπληρωματικά μέτρα που ευνοούν τη βλάστηση, καθώς και μέτρα στην πηγή, όπως μέτρα που αφορούν τους στάβλους, τις μεθόδους λίπανσης με χαμηλές εκπομπές, καθώς και μέτρα για την κτηνοτροφία και τη διαχείριση. Τα εν λόγω μέτρα παρέχουν περιθώριο για περαιτέρω βελτίωση της ανθεκτικότητας της φύσης και για επιπλέον μείωση των εναποθέσεων αζώτου σε σχέση με τη μείωση που έχει ήδη επιτευχθεί, με εξωγενή μέτρα, τα οποία λαμβάνονται εκτός του PAS και είναι ικανά να επιφέρουν αυτοτελείς μειώσεις.
Το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει ακόμη ότι, όσον αφορά τις διαδικασίες έγκρισης, το ρυθμιστικό πλαίσιο που συνοδεύει το PAS διακρίνει τρεις κατηγορίες σχεδίων. Πρώτον, δεν απαιτείται η λήψη άδειας όταν πρόκειται για σχέδιο ή άλλη πράξη που προκαλεί εναπόθεση αζώτου κάτω των 0,05 mol Ν/εκτάριο/έτος. Δεύτερον, επιτρέπονται επίσης χωρίς προηγούμενη άδεια τα σχέδια και οι λοιπές πράξεις που προκαλούν εναπόθεση αζώτου άνω των 0,05 mol Ν/εκτάριο/έτος, αλλά λιγότερο του 1 mol Ν/εκτάριο/έτος, πλην όμως πρέπει υποχρεωτικά να κοινοποιούνται. Τρίτον, τα σχέδια και οι άλλες πράξεις που προκαλούν εναπόθεση αζώτου άνω του ορίου του 1 mol Ν/εκτάριο/έτος υπόκεινται στο σύνολό τους σε υποχρέωση λήψεως άδειας.
Στην τελευταία περίπτωση, η αρμόδια αρχή πρέπει να εξετάζει εάν η δραστηριότητα για την οποία έχει υποβληθεί τέτοια αίτηση θα επιφέρει αύξηση των εναποθέσεων αζώτου. Συναφώς, αποφασιστικής σημασίας είναι το κατά πόσον η προκαλούμενη με το νέο σχέδιο ή με τη νέα δραστηριότητα κατάσταση συνεπάγεται αύξηση των εναποθέσεων σε σύγκριση με την κατάσταση πριν από τη χορήγηση άδειας ή σε σύγκριση με την πράγματι υψηλότερη προκληθείσα εναπόθεση κατά το διάστημα από 1ης Ιανουαρίου 2012 έως 31 Δεκεμβρίου 2014. Εάν το σχέδιο ή η δραστηριότητα που σχεδιάζεται δεν προκαλεί αυξημένες εναποθέσεις αζώτου, η αρχή μπορεί να χορηγήσει την άδεια βάσει του Nbw 1998, παραπέμποντας στην δέουσα εκτίμηση στην οποία στηρίζεται το PAS. Στην περίπτωση αυτή, οι εναποθέσεις που προκαλούνται από το μελετώμενο σχέδιο ή δραστηριότητα αποτελούν μέρος των εναποθέσεων που αναλύθηκαν στο πλαίσιο αυτής της δέουσας εκτίμησης. Εάν το εν λόγω σχέδιο ή δραστηριότητα συνεπάγεται αύξηση των εναποθέσεων αζώτου, η αρμόδια αρχή μπορεί να χορηγήσει την άδεια εφόσον υπάρχει διαθέσιμο προς τούτο περιθώριο οικονομικής ανάπτυξης.
Ο υπολογισμός του αντίκτυπου των μέτρων αυτών κατέδειξε ότι οι εναποθέσεις αζώτου θα μειωθούν κατά περίπου 13,4 κιλοτόνους/έτος μέχρι το έτος 2020, σε σύγκριση με την κατάσταση που θα προέκυπτε σε περίπτωση μη εφαρμογής του PAS. Προκειμένου να υπάρχει ένα περιθώριο ασφάλειας, μόνον 6,4 κιλοτόνοι/έτος ελήφθησαν υπόψη στο πλαίσιο του PAS. Όσον αφορά το περιθώριο οικονομικής ανάπτυξης, 60 % κατ’ ανώτατο όριο μπορεί να χορηγηθεί κατά τα τρία πρώτα έτη του PAS και 40 % κατά το δεύτερο ήμισυ της διάρκειάς του.
Το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει περαιτέρω ότι, για τον προσδιορισμό της κατάστασης των εναποθέσεων αζώτου, την παρακολούθηση της εξέλιξής τους και τη διαπίστωση της κατάστασης όσον αφορά τη χορήγηση εγκρίσεων, οι αρμόδιες αρχές έχουν διαμορφώσει ορισμένα μέσα, μεταξύ των οποίων το λογισμικό Aerius, το οποίο είναι διαθέσιμο στο διαδίκτυο στην ιστοσελίδα www.aerius.nl.
Μεταξύ των έξι υπομονάδων αυτού του λογισμικού, η υπομονάδα Aerius Calculator καθιστά δυνατή μια εν μέρει αυτοματοποιημένη διαδικασία λήψης αποφάσεων. Προς τον σκοπό αυτό, υπολογίζει τη συμβολή της εναπόθεσης αζώτου από πηγές εκπομπών τις οποίες ένας χρήστης εγγράφει ή εισάγει στο σύστημα και χρησιμοποιείται για να εκτιμηθεί αν ένα σχέδιο ή μια δραστηριότητα ενδέχεται να προκαλέσει, λόγω των εναποθέσεων αζώτου, υποβάθμιση ή σημαντική ενόχληση σε ευπρόσβλητο από το άζωτο οικότοπο που βρίσκεται σε περιοχή του δικτύου Natura 2000. Επιπλέον, καταγράφει διαρκώς τα περιθώρια εναπόθεσης και οικονομικής ανάπτυξης που είναι διαθέσιμα στις περιοχές που εμπίπτουν στο PAS.
Τέλος, αν από το πρόγραμμα εποπτείας προκύψει ότι υπάρχει τέτοια ανάγκη, είναι δυνατή η αντικατάσταση ή η προσθήκη στο PAS μέτρων στην πηγή καθώς και μέτρων αποκατάστασης και η προσαρμογή του προς χορήγηση περιθωρίου οικονομικής ανάπτυξης.
Η υπόθεση C-294/17
Στις 14 Δεκεμβρίου 2015, η κυβέρνηση της επαρχίας της Βόρειας Βραβάντης χορήγησε έξι άδειες για τη δημιουργία ή την επέκταση γεωργικών εκμεταλλεύσεων που προκαλούν εναπόθεση αζώτου ιδίως στις περιοχές του δικτύου Natura 2000 Groote Peel και Deurnsche Peel & Mariapeel. Οι εν λόγω περιοχές έχουν ορισθεί για τους τυρφώνες υψιπέδων, οι οποίοι αποτελούν τύπο φυσικού οικοτόπου ευπρόσβλητο από το άζωτο. Οι αποφάσεις αυτές επιτρέπουν, όλες πλην μίας, αύξηση, σε διάφορα ποσοστά, των εναποθέσεων αζώτου σε καθεμία από τις εν λόγω εκμεταλλεύσεις.
Η ως άνω κυβέρνηση χορήγησε τις άδειες κατ’ εφαρμογήν, μεταξύ άλλων, του PAS και των μέτρων που θεσπίστηκαν για την εφαρμογή του από 1ης Ιουλίου 2015 με τον Nbw 1998 καθώς και με την κανονιστική απόφαση PAS.
Όσον αφορά μία από τις επίμαχες εκμεταλλεύσεις, η εν λόγω κυβέρνηση χορήγησε την άδεια με την αιτιολογία ότι το σχέδιο δεν επέφερε αύξηση των εναποθέσεων αζώτου συγκριτικά με τις τιμές που είχαν πράγματι επιτευχθεί πριν από τη θέσπιση του PAS. Στο πλαίσιο της δέουσας εκτίμησης για το PAS, η εναπόθεση από υπάρχουσες δραστηριότητες θεωρήθηκε μέρος της εναπόθεσης που εν προκειμένω αποτέλεσε το σημείο αφετηρίας. Για τη χορήγηση της άδειας, παρέπεμψε στη δέουσα εκτίμηση που πραγματοποιήθηκε για το PAS.
Όσον αφορά τις λοιπές εκμεταλλεύσεις, οι επίδικες άδειες αφορούν δραστηριότητες που επιφέρουν αύξηση της εναπόθεσης αζώτου συγκριτικά με τις τιμές που είχαν πραγματικά επιτευχθεί ή είχαν εγκριθεί πριν από την έναρξη ισχύος του PAS. Στον βαθμό που οι δραστηριότητες αυτές επιφέρουν εναποθέσεις αζώτου πέραν του ορίου ή της ανώτατης τιμής, του 0,05 mol N/εκτάριο/έτος ή του 1 mol Ν/εκτάριο/έτος, που ισχύει για την οικεία περιοχή του δικτύου Natura 2000, παρασχέθηκε περιθώριο οικονομικής ανάπτυξης για την αύξηση της εναπόθεσης αζώτου. Η ίδια κυβέρνηση χορήγησε τις άδειες παραπέμποντας στη δέουσα αξιολόγηση που πραγματοποιήθηκε στο πλαίσιο του PAS.
Η Stichting Werkgroep Behoud de Peel άσκησε προσφυγή κατά των έξι επίμαχων αδειών, διότι θεωρεί ότι η κυβέρνηση της επαρχίας της Βόρειας Βραβάντης δεν μπορούσε να τις χορηγήσει κατ’ εφαρμογή της εθνικής ρύθμισης, καθόσον με τη ρύθμιση αυτή δεν είχε μεταφερθεί ορθώς στο εσωτερικό δίκαιο το άρθρο 6 της οδηγίας για τους οικοτόπους.
Συναφώς, η εν λόγω περιβαλλοντική οργάνωση εκτιμά, καταρχάς, ότι ένα πρόγραμμα δεν μπορεί να αντικαταστήσει την ατομική εκτίμηση που απαιτεί το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας αυτής για τα σχέδια που ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στις περιοχές του δικτύου Natura 2000. Στη συνέχεια, διατείνεται ότι οι εναποθέσεις κάτω του ορίου ή της ανώτατης τιμής που έχει καθορίσει το εθνικό ρυθμιστικό πλαίσιο μπορεί να έχουν σημαντικές επιπτώσεις. Η ως άνω οργάνωση προσθέτει ότι η δέουσα εκτίμηση που αποτελεί τη βάση του PAS δεν είναι σύμφωνη με την εν λόγω οδηγία, της οποίας το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2, επιβάλλει τη λήψη κατάλληλων μέτρων διατήρησης. Θεωρεί, επιπλέον, ότι η εκτίμηση αυτή περιλαμβάνει μέτρα στην πηγή και μέτρα αποκατάστασης αντισταθμιστικού χαρακτήρα και, τέλος, εκτιμά ότι δεν συμβιβάζεται με το άρθρο 6 της οδηγίας για τους οικοτόπους το ότι το περιθώριο οικονομικής ανάπτυξης μπορεί να παρασχεθεί πριν επέλθουν θετικά αποτελέσματα λόγω των μέτρων.
Η κυβέρνηση της επαρχίας της Βόρειας Βραβάντης είναι της άποψης ότι το PAS και το ρυθμιστικό πλαίσιο που το συνοδεύει διασφαλίζουν την ορθή μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο του άρθρου 6 της οδηγίας για τους οικοτόπους. Σύμφωνα με το άρθρο αυτό, το PAS περιλαμβάνει εκτίμηση της ενδεχόμενης επιβάρυνσης με άζωτο υπό το πρίσμα των στόχων διατήρησης σε όλες τις περιοχές του δικτύου Natura 2000 που έχουν ευπρόσβλητη από το στοιχείο αυτό φυσική κληρονομιά.
Για όλες αυτές τις περιοχές, με την επίμαχη εκτίμηση εξετάσθηκε αν, από επιστημονική άποψη, δεν υφίστατο καμία εύλογη αμφιβολία ως προς το ότι, παρά το περιθώριο εναπόθεσης και το περιθώριο οικονομικής ανάπτυξης που παρασχέθηκαν για τα σχέδια και τις δραστηριότητες και λαμβανομένων υπόψη των μέτρων στην πηγή και των μέτρων αποκατάστασης που περιλαμβάνει το PAS, οι στόχοι διατήρησης της ευπρόσβλητης από το άζωτο φυσικής κληρονομιάς θα επιτευχθούν και ως προς το ότι η διατήρησή της θα είναι εγγυημένη. Το περιθώριο εναπόθεσης και το περιθώριο οικονομικής ανάπτυξης που παρασχέθηκαν για όλα τα σχέδια και τις δραστηριότητες που επέτρεψε το PAS εκτιμήθηκαν δεόντως. Από την εκτίμηση αυτή προκύπτει ότι η ποιότητα των τύπων οικοτόπων δεν θα υποβαθμιστεί και ότι δεν θα θιγούν τα φυσικά χαρακτηριστικά των περιοχών του δικτύου Natura 2000.
Εν πάση περιπτώσει, κατά την κυβέρνηση της επαρχίας της Βόρειας Βραβάντης, δεν είναι δυνατό να συναχθεί από τη νομολογία του Δικαστηρίου ότι η οδηγία για τους οικοτόπους δεν επιτρέπει την προγραμματική αντιμετώπιση.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας, Κάτω Χώρες) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Αντιτίθεται το άρθρο 6, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας [για τους οικοτόπους] σε […] ρύθμιση που σκοπό έχει τα σχέδια και άλλες δραστηριότητες που προκαλούν εναπόθεση αζώτου μη υπερβαίνουσα το όριο ή την ανώτατη τιμή να απαλλάσσονται από την υποχρέωση αδειοδοτήσεως και, επομένως, να μην προϋποθέτουν ατομική έγκριση, δεδομένου ότι τα σωρευτικά αποτελέσματα όλων αυτών των σχεδίων και δραστηριοτήτων που μπορούν να κάνουν χρήση της […] ρυθμίσεως υποβλήθηκαν σε δέουσα εκτίμηση πριν από τη θέσπιση της […] ρυθμίσεως;
2)
Αντιτίθεται το άρθρο 6, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας [για τους οικοτόπους] στο ότι η δέουσα εκτίμηση για ένα πρόγραμμα στο πλαίσιο του οποίου εκτιμήθηκε η καθορισθείσα συνολική ποσότητα εναποθέσεως αζώτου χρησιμεύει ως βάση για τη χορήγηση άδειας (ατομικής εγκρίσεως) για σχέδιο ή άλλη δραστηριότητα το οποίο προκαλεί εναπόθεση αζώτου εμπίπτουσα στο περιθώριο εναποθέσεως που εκτιμήθηκε στο πλαίσιο του προγράμματος αυτού;
3)
Δύνανται, στο πλαίσιο της δέουσας εκτιμήσεως κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας [για τους οικοτόπους] η οποία πραγματοποιείται για ένα πρόγραμμα όπως το [PAS], να ληφθούν υπόψη οι θετικές συνέπειες των μέτρων διατηρήσεως και των κατάλληλων μέτρων τα οποία ελήφθησαν για υπάρχουσες εκτάσεις τύπων οικοτόπων και βιοτόπων σε εκτέλεση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας αυτής;
3α)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο τρίτο ερώτημα: δύνανται οι θετικές συνέπειες των μέτρων διατηρήσεως και των κατάλληλων μέτρων να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο δέουσας εκτιμήσεως για ένα πρόγραμμα, όταν, κατά τον χρόνο της δέουσας εκτιμήσεως, τα μέτρα αυτά δεν έχουν ακόμη εφαρμοστεί και οι θετικές τους συνέπειες δεν έχουν ακόμη επέλθει;
Έχει συναφώς σημασία, λαμβανομένου υπόψη του ότι η δέουσα εκτίμηση περιλαμβάνει οριστικές διαπιστώσεις σχετικά με τα αποτελέσματα των μέτρων αυτών οι οποίες βασίζονται στις πιο προωθημένες επιστημονικές γνώσεις επί του θέματος, το ότι η εφαρμογή και το αποτέλεσμα των μέτρων αυτών παρακολουθούνται και, αν εντεύθεν προκύψει ότι τα αποτελέσματα είναι λιγότερο ευνοϊκά από εκείνα που ελήφθησαν υπόψη κατά τη δέουσα εκτίμηση, θα ληφθούν μέτρα προσαρμογής, εφόσον αυτό είναι αναγκαίο;
4)
Δύνανται τα θετικά αποτελέσματα της αυτόνομης μειώσεως της εναποθέσεως αζώτου τα οποία θα εκδηλωθούν κατά την περίοδο ισχύος του [PAS] να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο της δέουσας εκτιμήσεως κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας [για τους οικοτόπους];
Έχει συναφώς σημασία, λαμβανομένου υπόψη του ότι η δέουσα εκτίμηση περιλαμβάνει οριστικές διαπιστώσεις σχετικά με τα αποτελέσματα των μέτρων αυτών οι οποίες βασίζονται στις πιο προωθημένες επιστημονικές γνώσεις επί του θέματος, το ότι η αυτόνομη μείωση της εναποθέσεως αζώτου παρακολουθείται και, αν εντεύθεν προκύψει ότι τα αποτελέσματα είναι λιγότερο ευνοϊκά από εκείνα που ελήφθησαν υπόψη κατά τη δέουσα εκτίμηση, θα ληφθούν μέτρα προσαρμογής, εφόσον αυτό είναι αναγκαίο;
5)
Δύνανται μέτρα αποκαταστάσεως τα οποία ελήφθησαν στο πλαίσιο του [PAS] και τα οποία έχουν ως σκοπό ένας συγκεκριμένος επιβαρυντικός για το περιβάλλον παράγοντας, όπως η εναπόθεση αζώτου, να μην έχει επιβλαβείς συνέπειες για υπάρχουσες εκτάσεις τύπων οικοτόπων ή βιοτόπων να χαρακτηριστούν ως μέτρα προστασίας κατά την έννοια της σκέψεως 28 της αποφάσεως [της 15ης Μαΐου 2014, Briels κ.λπ. (
C-521/12
,
EU:C:2014:330
)], τα οποία μπορούν να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο μιας δέουσας εκτιμήσεως κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας [για τους οικοτόπους];
5α)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πέμπτο ερώτημα: δύνανται οι θετικές συνέπειες των μέτρων προστασίας, οι οποίες μπορούν να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο της δέουσας εκτιμήσεως, να ληφθούν υπόψη όταν, κατά τον χρόνο πραγματοποιήσεως της εκτιμήσεως αυτής, τα μέτρα αυτά δεν έχουν ακόμη εφαρμοστεί και οι θετικές τους συνέπειες δεν έχουν ακόμη επέλθει;
Έχει συναφώς σημασία, λαμβανομένου υπόψη του ότι η δέουσα εκτίμηση περιλαμβάνει οριστικές διαπιστώσεις σχετικά με τα αποτελέσματα των μέτρων αυτών, οι οποίες βασίζονται στις πιο προωθημένες επιστημονικές γνώσεις επί του θέματος, το ότι η εφαρμογή και το αποτέλεσμα των μέτρων αυτών παρακολουθούνται και, αν εντεύθεν προκύψει ότι τα αποτελέσματα είναι λιγότερο ευνοϊκά από εκείνα που ελήφθησαν υπόψη κατά τη δέουσα εκτίμηση, θα ληφθούν μέτρα προσαρμογής, εφόσον αυτό είναι αναγκαίο;»
Η υπόθεση C-293/17
Με απόφαση της 23ης Ιουνίου 2015, η κυβέρνηση της επαρχίας Gelderland απέρριψε ως αβάσιμη τη διοικητική προσφυγή των περιβαλλοντικών οργανώσεων, δηλαδή της Coöperatie Mobilisation for the Environment UA και της Vereniging Leefmilieu, κατά της απόφασης της κυβέρνησης αυτής περί μη επιβολής κυρώσεων για τις δραστηριότητες μιας επιχείρησης εκτροφής που προκαλούσαν εναπόθεση αζώτου σε περιοχές του δικτύου Natura 2000. Με τρεις αποφάσεις της 14ης Ιουλίου 2015, η κυβέρνηση της επαρχίας του Λιμβούργου επίσης απέρριψε ως αβάσιμες ανάλογες προσφυγές για πανομοιότυπες δραστηριότητες. Οι διαφορές ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου αφορούν τις τέσσερις αυτές αποφάσεις.
Δεδομένου ότι η απαλλαγή από την απαίτηση λήψεως άδειας για τη βόσκηση βοοειδών και την εναπόθεση λιπάσματος επί και εντός του εδάφους τέθηκε σε ισχύ μετά την έκδοση των αποφάσεων αυτών, ήτοι, σε πρώτη φάση, κατ’ εφαρμογήν του Nbw 1998 και, έπειτα, μετά την 1η Ιανουαρίου 2017, κατ’ εφαρμογήν του Wnb, οι επαρχιακές κυβερνήσεις ζητούν η κανονιστική ρύθμιση αυτή να ληφθεί υπόψη κατά την εκδίκαση των προσφυγών. Κατά το αιτούν δικαστήριο, οι προσφυγές πρέπει ειδικότερα να εξεταστούν βάσει της κανονιστικής απόφασης της κυβέρνησης της επαρχίας Gelderland για το περιβάλλον και της αντίστοιχης απόφασης της κυβέρνησης του Λιμβούργου για το περιβάλλον. Το εν λόγω δικαστήριο αναφέρει ακόμη ότι η δέουσα εκτίμηση στην οποία στηρίζεται η προβλεπόμενη στις εν λόγω αποφάσεις απαλλαγή είναι η εκτίμηση που πραγματοποιήθηκε στο πλαίσιο του PAS στο σύνολό του.
Η Coöperatie Mobilisation for the Environment UA και η Vereniging Leefmilieu υποστηρίζουν ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου ότι οι δραστηριότητες των γεωργικών επιχειρήσεων είναι ικανές να υποβαθμίσουν την ποιότητα του οικοτόπου, οπότε υπόκεινται στην υποχρέωση λήψεως άδειας σύμφωνα με το άρθρο 19d, παράγραφος 1, του Nbw 1998.
Οι κυβερνήσεις της επαρχίας του Λιμβούργου και της επαρχίας Gelderland υποστηρίζουν ότι η βόσκηση βοοειδών και η εναπόθεση λιπάσματος συνιστούν μεν «άλλες δραστηριότητες», κατά την έννοια του άρθρου 19d, παράγραφος 1, του Nbw 1998, πλην όμως δεν προκύπτει από τη διάταξη αυτή υποχρέωση λήψεως άδειας για την άσκηση αυτών των άλλων δραστηριοτήτων, διότι δεν υπάρχουν ενδείξεις ότι θα έχουν συνέπειες για τις περιοχές του δικτύου Natura 2000.
Οι κυβερνήσεις αυτές παρατηρούν ότι, κατόπιν της δέουσας εκτίμησης που πραγματοποιήθηκε για τη θέσπιση του PAS, αποκλείσθηκε το ενδεχόμενο η βόσκηση και η εναπόθεση λιπάσματος, στην κλίμακα στην οποία διεξάγονταν το 2014, να έχουν σημαντικές συνέπειες και ότι, κατά μέσο όρο, μπορεί να αποκλεισθεί η αύξηση της εναπόθεσης αζώτου που προκαλείται από τις δραστηριότητες αυτές μετά το έτος 2014.
Ειδικότερα, η κυβέρνηση της επαρχίας του Λιμβούργου εκτιμά κατά τα φαινόμενα ότι τόσο η βόσκηση όσο και η εναπόθεση λιπάσματος συνιστούν «υπάρχουσες χρήσεις» κατά τον Nbw 1998 και ήταν επομένως νόμιμες πριν το άρθρο 6 της οδηγίας για τους οικοτόπους καταστεί εφαρμοστέο στις οικείες περιοχές του δικτύου Natura 2000.
Το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει ότι, εκτός από τα διατυπωθέντα ερωτήματα στην υπόθεση C-294/17, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως στην υπόθεση C‑293/17 εγείρει, αφενός, το ζήτημα αν οι δραστηριότητες της βόσκησης βοοειδών και της εναπόθεσης λιπάσματος πρέπει να θεωρηθούν σχέδια, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους, και αν είναι συμβατή με το άρθρο 6, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας αυτής η χορήγηση απαλλαγής, με αποτέλεσμα να επιτρέπεται στην επιχείρηση να ασκεί μια τέτοια δραστηριότητα χωρίς ατομική έγκριση. Αφετέρου, το εν λόγω δικαστήριο διερωτάται αν η αρμοδιότητα για την επιβολή υποχρεώσεων την οποία προβλέπει το άρθρο 2.4 του Wnb, καθόσον πρόκειται για το μόνο κατάλληλο μέτρο παρεμβάσεως όσον αφορά υπάρχουσες ή μελλοντικές δραστηριότητες που μπορούν να υποβαθμίσουν ή να βλάψουν σημαντικά έναν φυσικό τόπο, επαρκεί για τη διασφάλιση της τήρησης του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας για τους οικοτόπους.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
1)
Δύναται μια δραστηριότητα η οποία δεν εμπίπτει στην έννοια του έργου [(project)] κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας [ΕΠΕ], επειδή δεν αποτελεί υλική επέμβαση στο φυσικό περιβάλλον, να συνιστά σχέδιο [(project)] κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας [για τους οικοτόπους] επειδή η δραστηριότητα αυτή μπορεί να έχει σημαντικές συνέπειες σε περιοχή του δικτύου Natura 2000;
2)
Αν γίνει δεκτό ότι η εναπόθεση λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους αποτελεί σχέδιο, πρέπει τότε, σε περίπτωση που η εναπόθεση αυτή πραγματοποιήθηκε νομίμως πριν το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας [για τους οικοτόπους] καταστεί εφαρμοστέο σε περιοχή του δικτύου Natura 2000, και εξακολουθεί να πραγματοποιείται, να κριθεί ότι πρόκειται για ένα και το αυτό σχέδιο, ακόμη και αν η λίπανση δεν πραγματοποιείται στα ίδια γεωτεμάχια, στις ίδιες ποσότητες και με τις ίδιες τεχνικές;
Έχει σημασία για την εκτίμηση του αν πρόκειται για ένα και το αυτό σχέδιο το ότι η εναπόθεση αζώτου λόγω της αποθέσεως λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους δεν αυξήθηκε αφότου το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας [για τους οικοτόπους] κατέστη εφαρμοστέο στην περιοχή του δικτύου Natura 2000;
3)
Αντιτίθεται το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας [για τους οικοτόπους] σε […] ρύθμιση η οποία έχει ως αποτέλεσμα ότι μια δραστηριότητα η οποία συνδέεται άρρηκτα με ένα σχέδιο και ως εκ τούτου πρέπει και αυτή να χαρακτηριστεί ως σχέδιο, όπως η βόσκηση βοοειδών μονάδας γαλακτοπαραγωγής, απαλλάσσεται από την υποχρέωση λήψεως άδειας, οπότε για τη δραστηριότητα αυτή δεν απαιτείται ατομική έγκριση, λαμβανομένου υπόψη του ότι οι επιπτώσεις αυτής της επιτρεπόμενης χωρίς άδεια δραστηριότητας υποβλήθηκαν σε δέουσα εκτίμηση πριν από τη θέσπιση αυτής της […] ρυθμίσεως;
3α)
Αντιτίθεται το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας [για τους οικοτόπους] σε […] ρύθμιση η οποία έχει ως αποτέλεσμα ότι ορισμένη κατηγορία σχεδίων, όπως η εναπόθεση λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους, απαλλάσσεται από την υποχρέωση λήψεως άδειας, οπότε για τη δραστηριότητα αυτή δεν απαιτείται ατομική έγκριση, λαμβανομένου υπόψη του ότι οι επιπτώσεις αυτής της επιτρεπόμενης χωρίς άδεια δραστηριότητας υποβλήθηκαν σε δέουσα εκτίμηση πριν από τη θέσπιση αυτής της […] ρυθμίσεως;
4)
Ικανοποιεί τις απαιτήσεις του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας [για τους οικοτόπους] η δέουσα εκτίμηση στην οποία βασίζεται η απαλλαγή από την υποχρέωση λήψεως άδειας για τη βόσκηση βοοειδών και την εναπόθεση λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους, στο πλαίσιο της οποίας ελήφθησαν υπόψη η πραγματική και η αναμενόμενη έκταση και ένταση των δραστηριοτήτων αυτών και της οποίας το συμπέρασμα είναι ότι κατά μέσον όρο μπορεί να αποκλειστεί η αύξηση της εναποθέσεως αζώτου λόγω των δραστηριοτήτων αυτών;
4α)
Έχει εν προκειμένω σημασία το ότι η απαλλαγή από την υποχρέωση λήψεως άδειας συνδέεται με το [PAS], στο πλαίσιο του οποίου λαμβάνεται ως αφετηρία η μείωση της συνολικής εναποθέσεως αζώτου σε ευπρόσβλητους από το άζωτο τόπους φυσικής κληρονομιάς σε περιοχές του δικτύου Natura 2000, και το ότι η εξέλιξη της εναποθέσεως στις περιοχές του δικτύου Natura 2000 στο πλαίσιο του Programma Aanpak Stikstof 2015-2021 παρακολουθείται σε ετήσια βάση, και, όταν προκύπτει ότι η μείωση είναι λιγότερο ευνοϊκή από την αναμενόμενη στο πλαίσιο της δέουσας εκτιμήσεως του προγράμματος, πραγματοποιείται εν ανάγκη προσαρμογή;
5)
Δύνανται στο πλαίσιο της δέουσας εκτιμήσεως κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας [για τους οικοτόπους], η οποία πραγματοποιείται για ένα πρόγραμμα όπως το [PΑS], να ληφθούν υπόψη οι θετικές συνέπειες των μέτρων διατηρήσεως και των κατάλληλων μέτρων τα οποία ελήφθησαν για υπάρχουσες εκτάσεις τύπων οικοτόπων και βιοτόπων σε εκτέλεση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας αυτής;
5α)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο πέμπτο ερώτημα: δύνανται οι θετικές συνέπειες των μέτρων διατηρήσεως και των κατάλληλων μέτρων να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο δέουσας εκτιμήσεως για ένα πρόγραμμα όταν κατά τον χρόνο της δέουσας εκτιμήσεως τα μέτρα αυτά δεν έχουν ακόμη εφαρμοστεί και οι θετικές τους συνέπειες δεν έχουν ακόμη επέλθει;
Έχει συναφώς σημασία, λαμβανομένου υπόψη του ότι η δέουσα εκτίμηση περιλαμβάνει οριστικές διαπιστώσεις σχετικά με τα αποτελέσματα των μέτρων αυτών οι οποίες βασίζονται στις πιο προωθημένες επιστημονικές γνώσεις επί του θέματος, το ότι η εφαρμογή και το αποτέλεσμα των μέτρων αυτών παρακολουθούνται και, αν εντεύθεν προκύψει ότι τα αποτελέσματα είναι λιγότερο ευνοϊκά από εκείνα που ελήφθησαν υπόψη κατά τη δέουσα εκτίμηση, θα ληφθούν μέτρα προσαρμογής, εφόσον αυτό είναι αναγκαίο;
6)
Δύνανται τα θετικά αποτελέσματα της αυτόνομης μειώσεως της εναποθέσεως αζώτου τα οποία θα εκδηλωθούν κατά την περίοδο ισχύος του [PAS] να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο της δέουσας εκτιμήσεως κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας [για τους οικοτόπους];
Έχει συναφώς σημασία, λαμβανομένου υπόψη του ότι η δέουσα εκτίμηση περιλαμβάνει οριστικές διαπιστώσεις σχετικά με τα αποτελέσματα των μέτρων αυτών οι οποίες βασίζονται στις πιο προωθημένες επιστημονικές γνώσεις επί του θέματος, το ότι η αυτόνομη μείωση της εναποθέσεως αζώτου παρακολουθείται και, αν εντεύθεν προκύψει ότι τα αποτελέσματα είναι λιγότερο ευνοϊκά από εκείνα που ελήφθησαν υπόψη κατά τη δέουσα εκτίμηση, θα ληφθούν μέτρα προσαρμογής, εφόσον αυτό είναι αναγκαίο;
7)
Δύνανται μέτρα αποκαταστάσεως, τα οποία ελήφθησαν στο πλαίσιο του [PAS] και τα οποία έχουν ως σκοπό ένας συγκεκριμένος επιβαρυντικός για το περιβάλλον παράγοντας, όπως η εναπόθεση αζώτου, να μην έχει επιβλαβείς συνέπειες για υπάρχουσες εκτάσεις τύπων οικοτόπων ή βιοτόπων, να χαρακτηριστούν ως μέτρα προστασίας κατά την έννοια της σκέψεως 28 της αποφάσεως [της 15ης Μαΐου 2014, Briels κ.λπ. (
C-521/12
,
EU:C:2014:330
)], τα οποία μπορούν να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο μιας δέουσας εκτιμήσεως κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας [για τους οικοτόπους];
7α)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο έβδομο ερώτημα: δύνανται οι θετικές συνέπειες των μέτρων προστασίας, οι οποίες μπορούν να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο της δέουσας εκτιμήσεως, να ληφθούν υπόψη όταν, κατά τον χρόνο πραγματοποιήσεως της εκτιμήσεως αυτής, τα μέτρα αυτά δεν έχουν ακόμη εφαρμοστεί και οι θετικές τους συνέπειες δεν έχουν ακόμη επέλθει;
Έχει συναφώς σημασία, λαμβανομένου υπόψη του ότι η δέουσα εκτίμηση περιλαμβάνει οριστικές διαπιστώσεις σχετικά με τα αποτελέσματα των μέτρων αυτών, οι οποίες βασίζονται στις πιο προωθημένες επιστημονικές γνώσεις επί του θέματος, το ότι η εφαρμογή και το αποτέλεσμα των μέτρων αυτών παρακολουθούνται και, αν εντεύθεν προκύψει ότι τα αποτελέσματα είναι λιγότερο ευνοϊκά από εκείνα που ελήφθησαν υπόψη κατά τη δέουσα εκτίμηση, θα ληφθούν μέτρα προσαρμογής, εφόσον αυτό είναι αναγκαίο;
8)
Αποτελεί η αρμοδιότητα για την επιβολή υποχρεώσεων κατά την έννοια του άρθρου 2.4 του [Wnb], την οποία η αρμόδια αρχή πρέπει να ασκήσει αν, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατηρήσεως, αυτό είναι αναγκαίο για μια περιοχή του δικτύου Natura 2000, επαρκές προληπτικό μέσο για την εφαρμογή, όσον αφορά τη βόσκηση βοοειδών και την εναπόθεση λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους, του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας [για τους οικοτόπους];»
Με απόφαση του Προέδρου του Δικαστηρίου της 19ης Ιουνίου 2017, αφενός, αποφασίστηκε η συνεκδίκαση των υποθέσεων C‑293/17 έως C‑294/17 προς διευκόλυνση της έγγραφης και της προφορικής διαδικασίας και προς έκδοση κοινής απόφασης και, αφετέρου, έγινε δεκτή η αίτηση του αιτούντος δικαστηρίου για την κατά προτεραιότητα εκδίκασή τους.
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Επί του πρώτου ερωτήματος στην υπόθεση C‑293/17
Με το πρώτο ερώτημα στην υπόθεση C-293/17, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους έχει την έννοια ότι οι δραστηριότητες της βόσκησης βοοειδών και της εναπόθεσης λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους κοντά σε περιοχές του δικτύου Natura 2000 μπορούν να χαρακτηριστούν ως «σχέδιο» κατά την έννοια της διάταξης αυτής, διότι είναι πιθανόν να έχουν σημαντικές συνέπειες στις εν λόγω περιοχές, ακόμη και στην περίπτωση που οι δραστηριότητες αυτές, στον βαθμό που δεν αποτελούν υλική επέμβαση στο φυσικό περιβάλλον, δεν αποτελούν «έργο», κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΕΠΕ.
Πρώτον, επισημαίνεται ότι, καίτοι η οδηγία για τους οικοτόπους δεν περιλαμβάνει ορισμό της έννοιας του «σχεδίου», από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η έννοια του «έργου», κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας EΠE, είναι κρίσιμη για την οριοθέτηση της έννοιας του σχεδίου κατά την οδηγία για τους οικοτόπους (βλ., συναφώς, απόφαση της 14ης Ιανουαρίου 2010, Stadt Papenburg,
C-226/08
,
EU:C:2010:10
, σκέψη
και παρατιθέμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, το αιτούν δικαστήριο ζητεί να διευκρινιστεί αν οι δραστηριότητες της βόσκησης βοοειδών και της εναπόθεσης λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους καλύπτονται από την έννοια του «σχεδίου», κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους, καθόσον το Δικαστήριο διευκρίνισε, στη σκέψη 24 της απόφασης της 17ης Μαρτίου 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest κ.λπ. (
C‑275/09
,
EU:C:2011:154
), ότι η ανανέωση υφιστάμενης άδειας δεν δύναται, ελλείψει εργασιών ή επεμβάσεων που τροποποιούν, υπό την έννοια της υλικής μεταβολής, τα πράγματα στον συγκεκριμένο τόπο, να χαρακτηριστεί ως «σχέδιο» υπό την έννοια των διατάξεων που προηγήθηκαν του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΕΠΕ.
Συναφώς, πρέπει να τονιστεί ότι, στην απόφαση αυτή, το Δικαστήριο, διατυπώνοντας την προϋπόθεση σχετικά με την ύπαρξη εργασιών ή επεμβάσεων που τροποποιούν, υπό την έννοια της υλικής μεταβολής, τα πράγματα στον συγκεκριμένο τόπο, διευκρίνισε τον ορισμό της έννοιας «σχέδιο» κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, της οδηγίας 85/337, και, ιδίως, την προβλεπόμενη σε αυτό απαίτηση για «επέμβαση στο φυσικό περιβάλλον».
Πάντως, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι οι απαιτήσεις περί «εργασιών» ή «επεμβάσεων που τροποποιούν, υπό την έννοια της υλικής μεταβολής, τα πράγματα» ή ακόμη περί «επέμβασης στο φυσικό περιβάλλον» δεν προβλέπονται στο άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους, καθώς η διάταξη αυτή απαιτεί δέουσα εκτίμηση, ιδίως όταν ένα σχέδιο είναι δυνατόν να επηρεάζει έναν τόπο «σημαντικά».
Στο πλαίσιο αυτό, το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΕΠΕ ορίζει την έννοια του «έργου», για τους σκοπούς της οδηγίας, προβλέποντας προϋποθέσεις οι οποίες δεν καθορίζονται στην αντίστοιχη διάταξη της οδηγίας για τους οικοτόπους.
Ομοίως, από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι, στον βαθμό που ο ορισμός της έννοιας του «σχεδίου» κατά την οδηγία 85/337 είναι περισσότερο περιοριστικός από τον ορισμό του «σχεδίου» κατά την οδηγία για τους οικοτόπους, εφόσον μια δραστηριότητα εμπίπτει στην οδηγία 85/337, η δραστηριότητα αυτή εμπίπτει, κατά μείζονα λόγο, στην οδηγία για τους οικοτόπους (βλ., συναφώς, απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2004, Waddenvereniging και Vogelbeschermingsvereniging,
C-127/02
,
EU:C:2004:482
, σκέψεις
και
).
Επομένως, αν μια δραστηριότητα θεωρείται «έργο» κατά την έννοια της οδηγίας ΕΠΕ, δύναται να συνιστά «σχέδιο» κατά την έννοια της οδηγίας για τους οικοτόπους. Ωστόσο, το γεγονός και μόνον ότι μια δραστηριότητα δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως «έργο», κατά την οδηγία ΕΠΕ, δεν αρκεί, αυτό καθεαυτό, για να συναχθεί το συμπέρασμα ότι δεν μπορεί να εμπίπτει στην έννοια του «σχεδίου», κατά την οδηγία για τους οικοτόπους.
Δεύτερον, προκειμένου να διαπιστωθεί αν οι δραστηριότητες βόσκησης βοοειδών και εναπόθεσης λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους μπορούν να χαρακτηριστούν ως «σχέδιο», κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους, πρέπει να εξεταστεί αν τέτοιες δραστηριότητες μπορούν να επηρεάζουν σημαντικά τον προστατευόμενο τόπο.
Συγκεκριμένα, όπως επισημαίνεται στη δέκατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας για τους οικοτόπους, κάθε σχέδιο ή πρόγραμμα το οποίο ενδέχεται να επηρεάσει σημαντικά τους σκοπούς διατήρησης ενός τόπου που έχει χαρακτηρισθεί ή θα χαρακτηρισθεί στο μέλλον πρέπει να υπόκειται στην κατάλληλη εκτίμηση. Το περιεχόμενο της αιτιολογικής αυτής σκέψης αποτυπώνεται στο άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους, το οποίο προβλέπει, μεταξύ άλλων, ότι άδεια για σχέδιο ή έργο που ενδέχεται να επηρεάσει σημαντικά τον οικείο τόπο χορηγείται μόνον κατόπιν προηγούμενης εκτίμησης των επιπτώσεών του στον τόπο αυτό (απόφαση της 12ης Απριλίου 2018, People Over Wind και Sweetman,
C-323/17
,
EU:C:2018:244
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Εν προκειμένω, από τις διαπιστώσεις του αιτούντος δικαστηρίου, όπως εκτίθενται στη σκέψη 27 της παρούσας απόφασης, προκύπτει ότι ένας μεγάλος αριθμός από τους τόπους του δικτύου Natura 2000 που βρίσκονται στις Κάτω Χώρες αντιμετωπίζει πρόβλημα υπέρμετρης εναπόθεσης αζώτου, ενώ κύρια πηγή των εκπομπών σε εθνικό επίπεδο είναι ο γεωργικός τομέας.
Στο πλαίσιο αυτό, και όπως επισήμανε και η γενική εισαγγελέας στα σημεία 117 και 126 των προτάσεών της, πρέπει να εξεταστεί αν δραστηριότητες όπως η εναπόθεση λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους καθώς και η βόσκηση βοοειδών είναι συμβατές με τους στόχους διατήρησης των προστατευόμενων τόπων στις επαρχίες Gelderland και Λιμβούργου ή αν μπορούν να επηρεάσουν σημαντικά τους τόπους αυτούς.
Επιπλέον, όπως κατ’ ουσίαν επισήμανε η γενική εισαγγελέας στο σημείο 118 των προτάσεών της, δεν μπορεί να αποκλειστεί ότι οι δραστηριότητες βόσκησης βοοειδών και εναπόθεσης λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους εμπίπτουν, εν πάση περιπτώσει, στην έννοια του «έργου», κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΕΠΕ.
Συγκεκριμένα, όσον αφορά την εναπόθεση λιπάσματος, μια τέτοια δραστηριότητα μπορεί να μεταβάλει τις ιδιότητες του εδάφους, εμπλουτίζοντάς το με θρεπτικές ουσίες, οπότε αποτελεί επέμβαση που τροποποιεί, υπό την έννοια της υλικής μεταβολής, τα πράγματα στον συγκεκριμένο χώρο, κατά την έννοια του εν λόγω άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, και, όσον αφορά τη βόσκηση ζώων, η εγκατάσταση βοσκοτόπου μπορεί να αντιστοιχεί στην «υλοποίηση κατασκευαστικών εργασιών ή άλλων εγκαταστάσεων ή τεχνικών κατασκευών», κατά την έννοια της ίδιας διάταξης, ιδίως όταν η υλοποίηση αυτή συνεπάγεται, υπό τις περιστάσεις της συγκεκριμένης υπόθεσης, αναπόφευκτη ή προγραμματισμένη ανάπτυξη ενός τέτοιου βοσκοτόπου, γεγονός το οποίο εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
Κατόπιν των προεκτεθέντων, στο πρώτο ερώτημα στην υπόθεση C‑293/17 πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους έχει την έννοια ότι οι δραστηριότητες της βόσκησης βοοειδών και της εναπόθεσης λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους κοντά σε περιοχές του δικτύου Natura 2000 μπορούν να χαρακτηριστούν ως «σχέδιο» κατά την έννοια της διάταξης αυτής, ακόμη και στην περίπτωση που οι δραστηριότητες αυτές, στον βαθμό που δεν αποτελούν υλική επέμβαση στο φυσικό περιβάλλον, δεν συνιστούν «έργο», κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας ΕΠΕ.
Επί του δεύτερου ερωτήματος στην υπόθεση C‑293/17
Με το δεύτερο ερώτημα στην υπόθεση C-293/17, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους έχει την έννοια ότι μια επαναλαμβανόμενη δραστηριότητα, όπως η εναπόθεση λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους, η οποία έχει εγκριθεί δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας πριν από την έναρξη ισχύος της οδηγίας αυτής, μπορεί να θεωρηθεί ως ένα και το αυτό σχέδιο, κατά την έννοια της εν λόγω διάταξης, με συνέπεια η εν λόγω δραστηριότητα να μην εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της ίδιας διάταξης.
Προκειμένου να δοθεί απάντηση στα ζητήματα που απασχολούν το αιτούν δικαστήριο, πρέπει να υπομνησθεί ότι, κατά το άρθρο 6, παράγραφος 3, πρώτη περίοδος, της οδηγίας για τους οικοτόπους, κάθε σχέδιο το οποίο είναι δυνατόν να επηρεάζει σημαντικά τον οικείο τόπο δεν μπορεί να εγκριθεί χωρίς προηγούμενη εκτίμηση των επιπτώσεών του επί του τόπου.
Στον βαθμό που η δραστηριότητα εναπόθεσης λιπάσματος επί και εντός του εδάφους κοντά σε περιοχές του δικτύου Natura 2000 μπορεί να χαρακτηριστεί ως «σχέδιο», κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους, πρέπει να εξεταστεί κατά πόσον επηρεάζει την εφαρμογή της διάταξης αυτής το ότι αυτή η επαναλαμβανόμενη δραστηριότητα έχει εγκριθεί δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας πριν από την έναρξη ισχύος της οδηγίας.
Συναφώς, το Δικαστήριο έχει ήδη διευκρινίσει ότι ένα τέτοιο γεγονός δεν αποτελεί, αφ’ εαυτού, κώλυμα για τον χαρακτηρισμό κάθε μεταγενέστερης επέμβασης ως αυτοτελούς σχεδίου κατά την έννοια της οδηγίας αυτής, διότι άλλως θα υπήρχε κίνδυνος να απαλλάσσεται διά παντός η δραστηριότητα αυτή από οποιαδήποτε εκ των προτέρων εκτίμηση των επιπτώσεών της για τον οικείο τόπο κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3 (βλ., συναφώς, απόφαση της 14ης Ιανουαρίου 2010, Stadt Papenburg,
C-226/08
,
EU:C:2010:10
, σκέψεις
και
).
Πάντως, αν ορισμένες δραστηριότητες μπορούν να θεωρηθούν ως ενιαία πράξη, λόγω ιδίως της συχνότητάς τους, της φύσης τους ή των όρων εκτέλεσής τους, μπορούν επίσης να θεωρηθούν ως ένα και το αυτό σχέδιο, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους (βλ., συναφώς, απόφαση της 14ης Ιανουαρίου 2010, Stadt Papenburg,
C-226/08
,
EU:C:2010:10
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, όπως επισήμανε η γενική εισαγγελέας στα σημεία 132 έως 134 των προτάσεών της, η τακτική λίπανση των γεωργικών εκτάσεων έχει κατά κανόνα έναν κοινό και ενιαίο σκοπό, ήτοι την καλλιέργεια της γης στο πλαίσιο γεωργικής εκμετάλλευσης, και μπορεί να συνιστά ενιαία πράξη, η οποία χαρακτηρίζεται, κατά την επιδίωξη αυτού του κοινού σκοπού, από τη συνέχιση της εν λόγω δραστηριότητας στις ίδιες περιοχές υπό πανομοιότυπες συνθήκες εκτέλεσης.
Στην περίπτωση αυτή, μια τέτοια ενιαία πράξη, εγκεκριμένη και τακτικά διενεργούμενη πριν από την έναρξη εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους στον επίμαχο τόπο, μπορεί να συνιστά ένα και το αυτό σχέδιο κατά την έννοια της διάταξης αυτής, το οποίο απαλλάσσεται από την υποχρέωση υπαγωγής σε νέα διαδικασία έγκρισης.
Το αιτούν δικαστήριο ζητεί, ωστόσο, να διευκρινιστεί κατά πόσον επηρεάζεται η δυνατότητα εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους και, ως εκ τούτου, η απαίτηση για «δέουσα εκτίμηση», κατά την έννοια της διάταξης αυτής, από το γεγονός ότι, αφενός, η λίπανση πραγματοποιείται σε επιμέρους αγροτεμάχια, σε ποικίλες ποσότητες και σύμφωνα με διαφορετικές μεθόδους, οι οποίες εξελίσσονται με την πάροδο των ετών, λόγω των τεχνικής και κανονιστικής φύσεως μεταβολών και, αφετέρου, η εναπόθεση αζώτου που προκαλεί η λίπανση δεν έχει συνολικά αυξηθεί μετά την έναρξη ισχύος της εν λόγω διάταξης.
Πρέπει, εκ προοιμίου, να υπομνησθεί ότι το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους αποτελεί έκφραση της αρχής της προφύλαξης και καθιστά δυνατή την αποτελεσματική πρόληψη των απειλών που συνεπάγονται τα διάφορα μελετώμενα σχέδια ή έργα για την ακεραιότητα των προστατευομένων τόπων [απόφαση της 17ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Πολωνίας (δάσος Białowieża),
C‑441/17
,
EU:C:2018:255
, σκέψη
και παρατιθέμενη νομολογία]. Έτσι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 68 της παρούσας απόφασης, το αποφασιστικό κριτήριο προκειμένου να κριθεί αν ένα νέο σχέδιο απαιτεί τη διενέργεια δέουσας εκτίμησης των επιπτώσεων έγκειται στο ενδεχόμενο το σχέδιο αυτό να επηρεάσει σημαντικά έναν προστατευόμενο τόπο.
Κατά συνέπεια, ελλείψει συνέχειας και ταυτότητας ιδίως όσον αφορά τον τόπο και τους συνθήκες εκτέλεσής της, η επαναλαμβανόμενη δραστηριότητα της εναπόθεσης λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους δεν μπορεί να χαρακτηρισθεί ως ένα και το αυτό σχέδιο κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους. Κατά περίπτωση, μπορεί να πρόκειται για νέα σχέδια για τα οποία απαιτείται δέουσα εκτίμηση υπό την έννοια της διάταξης αυτής, καθόσον η απόφαση ως προς την υποχρέωση διενέργειας τέτοιας εκτίμησης εξαρτάται, σε κάθε περίπτωση, από το κριτήριο του κινδύνου πρόκλησης σημαντικών επιπτώσεων στον προστατευόμενο τόπο λόγω τροποποιήσεων που επηρέασαν τη δραστηριότητα αυτή.
Επομένως, το γεγονός ότι οι εναποθέσεις αζώτου τις οποίες προκαλεί η εναπόθεση λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους δεν έχουν, στο σύνολό τους, αυξηθεί μετά την έναρξη ισχύος του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους δεν επηρεάζει το ζήτημα αν απαιτείται η διενέργεια δέουσας εκτίμησης όσον αφορά ένα νέο σχέδιο, δεδομένου ότι η περίσταση αυτή δεν αποκλείει τον κίνδυνο οι εναποθέσεις αζώτου στους οικείους προστατευόμενους τόπους να έχουν αυξηθεί και να επηρεάζουν πλέον σημαντικά έναν εξ αυτών.
Πρέπει επίσης να προστεθεί ότι, ακόμη και αν ένα σχέδιο έχει εγκριθεί πριν από την εφαρμογή του προβλεπόμενου από την οδηγία για τους οικοτόπους καθεστώτος προστασίας επί του οικείου τόπου, και, συνεπώς, πριν το σχέδιο αυτό υπαχθεί στις διατάξεις για τη διαδικασία προηγούμενης εκτίμησης σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας αυτής, η εκτέλεσή του εμπίπτει εντούτοις στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 6, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας. Πιο συγκεκριμένα, μια δραστηριότητα είναι σύμφωνη με το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας για τους οικοτόπους μόνον εφόσον διασφαλίζεται ότι δεν συνεπάγεται καμία ενόχληση ικανή να θίξει σημαντικά τους σκοπούς της εν λόγω οδηγίας, ιδίως δε τους στόχους διατήρησης που αυτή επιδιώκει. Η ύπαρξη ακόμη και πιθανότητας ή κινδύνου πρόκλησης, από δραστηριότητα επί προστατευόμενου τόπου, σημαντικών ενοχλήσεων για ορισμένο είδος μπορεί να συνιστά παράβαση της εν λόγω διάταξης (βλ., συναφώς, απόφαση της 14ης Ιανουαρίου 2016, Grüne Liga Sachsen κ.λπ.,
C-399/14
,
EU:C:2016:10
, σκέψεις
,
και
καθώς και παρατιθέμενη νομολογία).
Κατόπιν των προεκτεθέντων, στο δεύτερο ερώτημα στην υπόθεση C‑293/17 πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους έχει την έννοια ότι μια επαναλαμβανόμενη δραστηριότητα, όπως η εναπόθεση λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους, η οποία έχει εγκριθεί δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας πριν από την έναρξη ισχύος της οδηγίας αυτής, μπορεί να θεωρηθεί ως ένα και το αυτό σχέδιο, κατά την έννοια της εν λόγω διάταξης, το οποίο απαλλάσσεται από την υποχρέωση υπαγωγής σε νέα διαδικασία έγκρισης, εφόσον συνιστά ενιαία πράξη, η οποία χαρακτηρίζεται από κοινό σκοπό, καθώς και από συνέχεια και ταυτότητα, ιδίως όσον αφορά τον τόπο και τις συνθήκες εκτέλεσής της. Αν ένα ενιαίο σχέδιο εγκρίθηκε πριν από την εφαρμογή του προβλεπόμενου από την ίδια διάταξη καθεστώτος προστασίας στον επίμαχο τόπο, η εκτέλεση του σχεδίου αυτού είναι, πάντως, δυνατό να εμπίπτει στο άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής.
Επί του δευτέρου ερωτήματος στην υπόθεση C
‑
294/17
Καταρχάς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, καίτοι οι παράγραφοι 2 και 3 του άρθρου 6 της οδηγίας για τους οικοτόπους αποσκοπούν στη διασφάλιση ίδιου επιπέδου προστασίας (απόφαση της 12ης Απριλίου 2018, People Over Wind και Sweetman,
C-323/17
,
EU:C:2018:244
, σκέψη
καθώς και παρατιθέμενη νομολογία), οι διατάξεις αυτές έχουν διαφορετικό αντικείμενο, καθόσον η πρώτη αποσκοπεί στην εφαρμογή μέτρων πρόληψης, ενώ η δεύτερη προβλέπει διαδικασία εκτίμησης ώστε να διασφαλίζεται, μέσω προηγουμένου ελέγχου, ότι ένα σχέδιο ή έργο μη άμεσα συνδεόμενο με τη διαχείριση του οικείου τόπου ή αναγκαίο για αυτήν, αλλά δυνάμενο να τον επηρεάσει σημαντικά, εγκρίνεται μόνον εφόσον δεν θίγει την ακεραιότητα του τόπου αυτού (απόφαση της 17ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Πολωνίας (δάσος Białowieża),
C‑441/17
,
EU:C:2018:255
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία].
Εν προκειμένω, τα προς διευκρίνιση ζητήματα που απασχολούν το αιτούν δικαστήριο αφορούν τη χορηγηθείσα έγκριση σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις των οποίων οι εναποθέσεις αζώτου στις προστατευόμενες περιοχές εξετάζονται με βάση τη δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων ενός προγράμματος, όπως το PAS, πραγματοποιηθείσας σε προγενέστερο στάδιο, κατά τη θέσπιση του προγράμματος αυτού.
Τα προς ζητήματα που απασχολούν το αιτούν δικαστήριο αφορούν, επομένως, το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους.
Με το δεύτερο ερώτημα στην υπόθεση C-294/17, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση προγραμματικού σχεδιασμού που παρέχει στις αρμόδιες αρχές τη δυνατότητα να εγκρίνουν σχέδια βάσει «δέουσας εκτίμησης», κατά την έννοια της διάταξης αυτής, η οποία πραγματοποιήθηκε σε προγενέστερο στάδιο και με την οποία μια συγκεκριμένη συνολική ποσότητα εναπόθεσης αζώτου κρίθηκε συμβατή με τους σκοπούς προστασίας που επιδιώκει η εν λόγω ρύθμιση.
Όπως υπομνήσθηκε στη σκέψη 87 της παρούσας απόφασης, το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους προβλέπει διαδικασία εκτίμησης ώστε να διασφαλίζεται, μέσω προηγούμενου ελέγχου, ότι σχέδιο μη άμεσα συνδεόμενο με τη διαχείριση του οικείου τόπου ή αναγκαίο γι’ αυτήν, αλλά δυνάμενο να τον επηρεάσει σημαντικά, εγκρίνεται μόνον εφόσον δεν πρόκειται να παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου αυτού.
Κατά το πρώτο στάδιο της διαδικασίας εκτίμησης, την οποία ρυθμίζει η πρώτη περίοδος της διάταξης αυτής, επιβάλλεται στα κράτη μέλη η υποχρέωση να προβαίνουν σε δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων που έχει ένα σχέδιο ή έργο επί προστατευόμενου τόπου, εφόσον είναι πιθανό ότι το σχέδιο ή το έργο αυτό θα επηρεάσει σημαντικά τον τόπο (απόφαση της 21ης Ιουλίου 2016, Orleans κ.λπ.,
C-387/15 και C‑388/15
,
EU:C:2016:583
, σκέψη
καθώς και παρατιθέμενη νομολογία).
Λαμβανομένης υπόψη της αρχής της προφύλαξης, αν σχέδιο ή έργο μη άμεσα συνδεόμενο με τη διαχείριση ενός τόπου ή αναγκαίο γι’ αυτήν ενδέχεται να θέσει σε κίνδυνο την επίτευξη των στόχων διατήρησης του τόπου αυτού, πρέπει να θεωρείται ικανό να επηρεάσει σημαντικά τον τόπο αυτό. Η εκτίμηση του εν λόγω κινδύνου πρέπει, ιδίως, να γίνεται υπό το πρίσμα των ειδικών περιβαλλοντικών χαρακτηριστικών και συνθηκών του τόπου τον οποίο αφορά το σχέδιο ή το έργο [απόφαση της 17ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Πολωνίας (δάσος Białowieża),
C‑441/17
,
EU:C:2018:255
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία].
Όπως επισήμανε η γενική εισαγγελέας στο σημείο 40 των προτάσεών της, το άρθρο 6, παράγραφος 3, πρώτη περίοδος, της οδηγίας για τους οικοτόπους επιβάλλει κατά κανόνα την ατομική εξέταση των σχεδίων ή έργων.
Πάντως, γεγονός παραμένει ότι η δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων σχεδίου ή έργου στον οικείο τόπο συνεπάγεται ότι πρέπει να προσδιορίζονται όλες οι πτυχές του σχεδίου ή του έργου που θα μπορούσαν, είτε αφ’ εαυτών είτε σε συνδυασμό με άλλα σχέδια ή έργα, να επηρεάσουν τους στόχους διατήρησης του συγκεκριμένου τόπου (απόφαση της 25ης Ιουλίου 2018, Grace και Sweetman,
C‑164/17
,
EU:C:2018:593
, σκέψη
καθώς και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Συναφώς, όπως επισήμανε η γενική εισαγγελέας στα σημεία 42 έως 44 των προτάσεών της, μια συνολική εκτίμηση των επιπτώσεων, διενεργούμενη εκ των προτέρων, όπως η διενεργούμενη κατά τη θέσπιση του PAS, καθιστά δυνατή την εξέταση των πιθανών σωρευτικών επιπτώσεων των διαφόρων εναποθέσεων αζώτου στους οικείους τόπους.
Το γεγονός ότι η εκτίμηση σε ένα τέτοιο γενικό επίπεδο καθιστά δυνατή την καλύτερη εξέταση των σωρευτικών επιπτώσεων των διαφόρων σχεδίων δεν σημαίνει, εντούτοις, ότι μια εθνική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, πληροί κατ’ ανάγκη το σύνολο των απαιτήσεων που απορρέουν από το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους.
Πράγματι, η εκτίμηση που πραγματοποιείται βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, πρώτη περίοδος, της οδηγίας για τους οικοτόπους δεν μπορεί να παρουσιάζει κενά και πρέπει να περιέχει πλήρη, ακριβή και οριστικά συμπεράσματα και διαπιστώσεις, ώστε να αίρεται κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονική άποψη, όσον αφορά τις επιπτώσεις των μελετώμενων σχεδίων ή έργων στον οικείο προστατευόμενο τόπο (απόφαση της 25ης Ιουλίου 2018, Grace και Sweetman,
C‑164/17
,
EU:C:2018:593
, σκέψη
καθώς και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Εξάλλου, το δεύτερο στάδιο της διαδικασίας εκτίμησης, το οποίο ρυθμίζει η δεύτερη περίοδος του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους και το οποίο διεξάγεται μετά την δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων σχεδίου ή έργου στον οικείο τόπο, εξαρτά την έγκριση του σχεδίου από την προϋπόθεση ότι δεν παραβλάπτεται η ακεραιότητα του οικείου τόπου [βλ., συναφώς, απόφαση της 17ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Πολωνίας (δάσος Białowieża),
C-441/17
,
EU:C:2018:255
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία].
Επομένως, η διάταξη αυτή αποτελεί έκφραση της αρχής της προφύλαξης και παρέχει τη δυνατότητα αποτελεσματικής αποτροπής των προσβολών που μπορούν να προκαλέσουν στην ακεραιότητα των προστατευόμενων τόπων τα μελετώμενα σχέδια ή έργα. Ένα λιγότερο αυστηρό κριτήριο έγκρισης δεν θα μπορούσε να διασφαλίσει εξίσου αποτελεσματικά την επίτευξη του σκοπού της προστασίας των τόπων, τον οποίο ακριβώς επιδιώκει η εν λόγω διάταξη [απόφαση της 17ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Πολωνίας (δάσος Białowieża),
C‑441/17
,
EU:C:2018:255
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία].
Προκειμένου να διασφαλιστεί ότι πληρούται το σύνολο των απαιτήσεων που προαναφέρθηκαν, εναπόκειται στα εθνικά δικαστήρια να προβαίνουν σε εμπεριστατωμένη και πλήρη εξέταση της επιστημονικής αρτιότητας της «δέουσας εκτίμησης», κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους, που συνοδεύει την προγραμματική αντιμετώπιση και τις διάφορες λεπτομέρειες εφαρμογής της, στις οποίες συμπεριλαμβάνονται, ιδίως, η χρήση λογισμικού όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης, προοριζόμενου να συμβάλει στη διαδικασία έγκρισης. Μόνον αν το εθνικό δικαστήριο κρίνει ότι η εκτίμηση που διενεργήθηκε σε προγενέστερο στάδιο πληροί τις εν λόγω απαιτήσεις, μπορούν οι αρμόδιες εθνικές αρχές να εγκρίνουν ένα τέτοιο μεμονωμένο σχέδιο με βάση τέτοιου είδους εκτίμηση.
Συναφώς πρέπει να τονισθεί ότι το άρθρο 1, στοιχείο εʹ, της οδηγίας για τους οικοτόπους προβλέπει ότι η κατάσταση της διατήρησης ενός φυσικού οικοτόπου θεωρείται «ικανοποιητική», μεταξύ άλλων, όταν η περιοχή της φυσικής κατανομής του και οι εκτάσεις που περιέχει μένουν σταθερές ή αυξάνονται και η δομή και οι ειδικές λειτουργίες που απαιτούνται για τη μακροπρόθεσμη συντήρησή του υφίστανται και είναι δυνατόν να συνεχίσουν να υφίστανται κατά το προβλεπτό μέλλον.
Υπό περιστάσεις όπως αυτές της υπόθεσης της κύριας δίκης, όταν η κατάσταση της διατήρησης ενός φυσικού οικοτόπου είναι μη ικανοποιητική, η δυνατότητα έγκρισης δραστηριοτήτων ικανών να επηρεάσουν σε μεταγενέστερο στάδιο την οικολογική κατάσταση των οικείων τόπων είναι αναγκαστικά περιορισμένη.
Κατόπιν των προεκτεθέντων, στο δεύτερο ερώτημα στην υπόθεση C‑294/17 πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση προγραμματικού σχεδιασμού που παρέχει στις αρμόδιες αρχές τη δυνατότητα να εγκρίνουν σχέδια βάσει «δέουσας εκτίμησης», κατά την έννοια της διάταξης αυτής, η οποία πραγματοποιήθηκε σε προγενέστερο στάδιο και με την οποία μια συγκεκριμένη συνολική ποσότητα εναπόθεσης αζώτου κρίθηκε συμβατή με τους σκοπούς προστασίας που επιδιώκει η εν λόγω ρύθμιση. Πάντως, τούτο ισχύει μόνο στο μέτρο που η εμπεριστατωμένη και πλήρης εξέταση της επιστημονικής αρτιότητας αυτής της εκτίμησης διασφαλίζει ότι δεν υφίσταται καμία εύλογη αμφιβολία, από επιστημονική άποψη, ως προς την απουσία επιβλαβών συνεπειών κάθε σχεδίου ή έργου για την ακεραιότητα του οικείου τόπου, πράγμα που εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εξακριβώσει.
Επί του πρώτου ερωτήματος στην υπόθεση C-294/17
Με το πρώτο ερώτημα στην υπόθεση C-294/17, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν το άρθρο 6, παράγραφοι 2 και 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση προγραμματικού σχεδιασμού, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, που απαλλάσσει ορισμένα σχέδια τα οποία δεν φθάνουν ορισμένο όριο ή δεν υπερβαίνουν ορισμένη ανώτατη τιμή όσον αφορά την εναπόθεση αζώτου, από την υποχρέωση λήψεως ατομικής άδειας, δεδομένου ότι τα σωρευτικά αποτελέσματα όλων των σχεδίων ή έργων που μπορούν να προκαλέσουν τέτοια εναπόθεση υποβλήθηκαν, σε προγενέστερο στάδιο, σε «δέουσα εκτίμηση», κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας αυτής.
Για τους ίδιους λόγους που παρατέθηκαν στις σκέψεις 87 έως 89 της παρούσας απόφασης, θα δοθεί απάντηση στο εν λόγω ερώτημα μόνον υπό το πρίσμα του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους.
Στην υπόθεση της κύριας δίκης, δεν υπάρχει ανάγκη λήψεως άδειας, αφενός, όταν πρόκειται για σχέδιο το οποίο προκαλεί εναπόθεση αζώτου μικρότερη των 0,05 mol N/εκτάριο/έτος. Αφετέρου, τα σχέδια που προκαλούν εναπόθεση αζώτου μεγαλύτερη των 0,05 mol N/εκτάριο/έτος, αλλά μικρότερη του 1 mol N/εκτάριο/έτος, επιτρέπονται επίσης χωρίς προηγούμενη έγκριση, αλλά πρέπει υποχρεωτικά να κοινοποιούνται.
Εν προκειμένω, έστω και αν, σε αμφότερες τις περιπτώσεις, τα μελετώμενα σχέδια απαλλάσσονται από την υποχρέωση λήψεως άδειας, το καθεστώς έγκρισής τους βασίζεται στη «δέουσα εκτίμηση», σύμφωνα με το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους, η οποία πραγματοποιήθηκε κατά τη θέσπιση του PAS και στο πλαίσιο της οποίας εξετάστηκαν οι επιπτώσεις των σχεδίων ή έργων αυτής της εμβέλειας.
Το Δικαστήριο έχει ήδη κρίνει ότι, όταν κράτος μέλος θεσπίζει καθεστώς έγκρισης, το οποίο δεν προβλέπει εκτίμηση του κινδύνου ανάλογα, ειδικότερα, με τα ειδικά περιβαλλοντικά χαρακτηριστικά και τις προϋποθέσεις του οικείου τόπου, απόκειται στο κράτος μέλος να αποδείξει ότι οι διατάξεις που έχει θεσπίσει επιτρέπουν να αποκλειστεί, βάσει αντικειμενικών στοιχείων, ότι τα σχέδια ή έργα που υπόκεινται σε αυτό το καθεστώς έγκρισης επηρεάζουν σημαντικά τόπο του δικτύου Natura 2000, αφ’ εαυτών ή από κοινού με άλλα σχέδια ή έργα. Συγκεκριμένα, μπορεί να συναχθεί από το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους ότι οι αρμόδιες εθνικές αρχές μπορούν να απαλλαγούν από την υποχρέωση εκτίμησης των επιπτώσεων σχεδίου ή έργου μη άμεσα συνδεόμενου με τη διαχείριση τόπου του δικτύου Natura 2000 ή αναγκαίου γι’ αυτήν μόνο στην περίπτωση που μπορεί να αποκλειστεί, βάσει αντικειμενικών στοιχείων, ότι αυτό το σχέδιο ή έργο επηρεάζει σημαντικά τον εν λόγω τόπο, αφ’ εαυτού ή από κοινού με άλλα σχέδια ή έργα (βλ., συναφώς, απόφαση της 26ης Μαΐου 2011, Επιτροπή κατά Βελγίου,
C-538/09
,
EU:C:2011:349
, σκέψεις
και
καθώς και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Όπως διευκρινίστηκε στη σκέψη 101 της παρούσας απόφασης, εναπόκειται στα εθνικά δικαστήρια να προβαίνουν σε εμπεριστατωμένη και πλήρη εξέταση της επιστημονικής αρτιότητας της «δέουσας εκτίμησης», κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους, η οποία συνοδεύει μια προγραμματική αντιμετώπιση, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, και μόνον εφόσον το εθνικό δικαστήριο βεβαιωθεί ότι αυτή η εκτίμηση που πραγματοποιήθηκε σε προγενέστερο στάδιο πληροί τις απαιτήσεις της ως άνω διάταξης, μπορούν να γίνουν δεκτές απαλλαγές, όπως οι επίμαχες στην υπόθεση της κύριας δίκης, από την υποχρέωση απόκτησης άδειας.
Ειδικότερα, πρέπει να εξακριβωθεί αν, ακόμη και με τιμές χαμηλότερες των επίμαχων στην υπόθεση της κύριας δίκης ορίων ή ανώτατων τιμών, δεν υφίσταται κίνδυνος να προκληθούν σημαντικές επιπτώσεις δυνάμενες να επηρεάσουν αρνητικά την ακεραιότητα των οικείων τόπων.
Κατόπιν των προεκτεθέντων, στο πρώτο ερώτημα στην υπόθεση C‑294/17 πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση προγραμματικού σχεδιασμού, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, που απαλλάσσει ορισμένα σχέδια τα οποία δεν φθάνουν ορισμένο όριο ή δεν υπερβαίνουν ορισμένη ανώτατη τιμή όσον αφορά την εναπόθεση αζώτου από την υποχρέωση λήψεως ατομικής άδειας, όταν το εθνικό δικαστήριο βεβαιωθεί ότι η «δέουσα εκτίμηση», κατά την έννοια της διάταξης αυτής, η οποία πραγματοποιήθηκε σε προγενέστερο στάδιο, ικανοποιεί το κριτήριο της μη υπάρξεως αμφιβολίας, από επιστημονική άποψη, ως προς την απουσία επιβλαβών συνεπειών των σχεδίων ή έργων για την ακεραιότητα των οικείων τόπων.
Επί του τρίτου και του τέταρτου ερωτήματος στην υπόθεση C‑293/17
Με το τρίτο και το τέταρτο ερώτημα στην υπόθεση C‑293/17, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, κατά την οποία συγκεκριμένη κατηγορία σχεδίων, εν προκειμένω η εναπόθεση λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους και η βόσκηση βοοειδών, υλοποιείται χωρίς να υπόκειται σε υποχρέωση λήψεως άδειας και, ως εκ τούτου, σε εξατομικευμένη δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεών τους στους οικείους τόπους, καθόσον η ίδια η ρύθμιση βασίζεται σε «δέουσα εκτίμηση», κατά την έννοια της ως άνω διάταξης.
Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η προϋπόθεση από την οποία εξαρτάται η εκτίμηση των επιπτώσεων ενός σχεδίου ή έργου σε συγκεκριμένο τόπο, βάσει της οποίας η εν λόγω εκτίμηση πρέπει να διενεργείται εφόσον υπάρχει αμφιβολία ως προς την απουσία σημαντικών συνεπειών, δεν επιτρέπει την απαλλαγή ορισμένων κατηγοριών σχεδίων ή έργων από την υποχρέωση υποβολής σε εκτίμηση, με βάση κριτήρια τα οποία δεν είναι ικανά να εξασφαλίσουν ότι τα εν λόγω σχέδια ή έργα δεν επηρεάζουν σημαντικά τους προστατευόμενους τόπους. Πράγματι, η δυνατότητα γενικής απαλλαγής ορισμένων δραστηριοτήτων, σύμφωνα με την ισχύουσα νομοθεσία, από την υποχρεωτική εκτίμηση των επιπτώσεών τους στον οικείο τόπο δεν είναι δυνατό να διασφαλίσει ότι οι δραστηριότητες αυτές δεν θα βλάψουν την ακεραιότητα του προστατευόμενου τόπου. Στο πλαίσιο αυτό, το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους δεν επιτρέπει σε κράτος μέλος να θεσπίζει εθνικούς κανόνες βάσει των οποίων ορισμένα είδη σχεδίων ή έργων απαλλάσσονται γενικώς από την υποχρέωση εκτίμησης των επιπτώσεων στον τόπο (βλ., συναφώς, απόφαση της 26ης Μαΐου 2011, Επιτροπή κατά Βελγίου,
C-538/09
,
EU:C:2011:349
, σκέψεις
έως
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Ως εκ τούτου, όπως επισήμανε και η γενική εισαγγελέας στο σημείο 144 των προτάσεών της, στην περίπτωση που οι δραστηριότητες της βόσκησης βοοειδών και της εναπόθεσης λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους συνιστούν «σχέδια», κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους, η απαλλαγή από τη διενέργεια δέουσας εκτίμησης των επιπτώσεων των σχεδίων αυτών στον οικείο τόπο συμβιβάζεται με τις απαιτήσεις που απορρέουν από τη διάταξη αυτή μόνον εάν διασφαλίζεται ότι οι εν λόγω δραστηριότητες δεν προκαλούν καμία ενόχληση δυνάμενη να επηρεάσει σημαντικά την επίτευξη των σκοπών της οδηγίας (βλ., συναφώς, απόφαση της 4ης Μαρτίου 2010, Επιτροπή κατά Γαλλίας,
C-241/08
,
EU:C:2010:114
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης δέουσα εκτίμηση στηρίχθηκε ιδίως στην αναμενόμενη έκταση και ένταση των οικείων γεωργικών δραστηριοτήτων και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, στην κλίμακα που διενεργούνταν κατά τον χρόνο της εν λόγω εκτίμησης, αποκλειόταν ότι οι δραστηριότητες αυτές θα είχαν σημαντικές επιπτώσεις, και ότι μπορούσε να αποκλεισθεί, κατά μέσο όρο, η αύξηση της εναπόθεσης αζώτου από τέτοιες δραστηριότητες. Υπογραμμίζει, επίσης, ότι οι επίμαχες στην κύρια δίκη απαλλαγές ανά κατηγορία σημαίνουν ότι οι σχετικές δραστηριότητες μπορούν να ασκούνται ανεξαρτήτως του τόπου όπου βρίσκονται και της εναπόθεσης αζώτου που προκαλούν.
Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου που υπομνήσθηκε στη σκέψη 98 της παρούσας απόφασης, η εκτίμηση που πραγματοποιείται βάσει του άρθρου 6, παράγραφος 3, πρώτη περίοδος, της οδηγίας για τους οικοτόπους δεν μπορεί να παρουσιάζει κενά και πρέπει να περιέχει πλήρη, ακριβή και οριστικά συμπεράσματα και διαπιστώσεις, ώστε να αίρεται κάθε εύλογη αμφιβολία, από επιστημονική άποψη, όσον αφορά τις επιπτώσεις των εξεταζόμενων σχεδίων ή έργων στον οικείο προστατευόμενο τόπο.
Υπό τις συνθήκες αυτές, όπως κατ’ ουσίαν επισήμανε και η γενική εισαγγελέας στα σημεία 146, 147 και 150 των προτάσεών της, οι επιβλαβείς συνέπειες των επίμαχων στην υπόθεση της κύριας δίκης σχεδίων για την ακεραιότητα των οικείων τόπων δεν φαίνεται ότι μπορούν να αποκλεισθούν πέραν κάθε εύλογης αμφιβολίας, από επιστημονική άποψη, πράγμα που εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
Πράγματι, μια μέση τιμή δεν είναι, κατ’ αρχήν, ικανή να διασφαλίσει ότι κανένας προστατευόμενος τόπος δεν θα επηρεαστεί σημαντικά από την εναπόθεση λιπάσματος ή από τη βόσκηση βοοειδών, καθόσον μια τέτοια βλάβη φαίνεται να εξαρτάται ιδίως από την έκταση και τον κατά περίπτωση εντατικό χαρακτήρα των δραστηριοτήτων αυτών, από την εγγύτητα της περιοχής όπου αναπτύσσονται οι εν λόγω δραστηριότητες με τον προστατευόμενο τόπο, καθώς και από τις ιδιαίτερες συνθήκες, οφειλόμενες, για παράδειγμα, στη συνδυασμένη δράση άλλων πηγών αζώτου, που χαρακτηρίζουν ενδεχομένως τον εν λόγω τόπο.
Κατόπιν των προεκτεθέντων, στο τρίτο και στο τέταρτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση προγραμματικού σχεδιασμού, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, κατά την οποία συγκεκριμένη κατηγορία σχεδίων, εν προκειμένω η εναπόθεση λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους και η βόσκηση βοοειδών, υλοποιείται χωρίς να υπόκειται σε υποχρέωση λήψεως άδειας και, ως εκ τούτου, σε εξατομικευμένη δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεών τους στους οικείους τόπους, εκτός εάν αντικειμενικές περιστάσεις επιτρέπουν να αποκλειστεί, με βεβαιότητα, κάθε ενδεχόμενο τα εν λόγω σχέδια, αφ’ εαυτών ή από κοινού με άλλα σχέδια, να επηρεάσουν σημαντικά τους τόπους αυτούς, πράγμα που εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.
Επί του πέμπτου, έκτου και εβδόμου ερωτήματος στην υπόθεση C-293/17 καθώς και επί του τρίτου, τετάρτου και πέμπτου ερωτήματος στην υπόθεση C‑294/17
Με το πέμπτο, το έκτο και το έβδομο ερώτημα στην υπόθεση C-293/17 καθώς και με το τρίτο το τέταρτο και το πέμπτο ερώτημα στην υπόθεση C-294/17, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν και υπό ποιες προϋποθέσεις η «δέουσα εκτίμηση», κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους, μπορεί να λαμβάνει υπόψη την ύπαρξη «μέτρων διατήρησης», κατά την έννοια της παραγράφου 1 του άρθρου αυτού, «προληπτικών μέτρων», κατά την έννοια της παραγράφου 2 του εν λόγω άρθρου, μέτρων που θεσπίζονται ειδικά για ένα πρόγραμμα όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης ή ακόμη και των αποκαλούμενων «αυτοτελών» μέτρων, καθόσον τα μέτρα αυτά δεν έχουν σχέση με το πρόγραμμα.
Ειδικότερα, το δικαστήριο αυτό ζητεί να διευκρινιστεί αν τέτοιου είδους μέτρα μπορούν να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο της «δέουσας εκτίμησης», κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους, αποκλειστικώς αν έχουν ήδη θεσπιστεί και παραγάγει αποτελέσματα.
Συναφώς, επισημαίνεται ότι θα έθιγε την πρακτική αποτελεσματικότητα του άρθρου 6, παράγραφοι 1 και 2, της οδηγίας για τους οικοτόπους η δυνατότητα επίκλησης των συνεπειών των μέτρων που απαιτούνται δυνάμει των διατάξεων αυτών για την έγκριση, βάσει της παραγράφου 3 του άρθρου αυτού, σχεδίου ή έργου με επιπτώσεις στον οικείο τόπο, πριν από την ουσιαστική εφαρμογής τους [βλ., συναφώς, απόφαση της 17ης Απριλίου 2018, Επιτροπή κατά Πολωνίας (δάσος Białowieża),
C-441/17
,
EU:C:2018:255
, σκέψη
].
Ούτε οι θετικές συνέπειες των μέτρων που απαιτούνται δυνάμει των παραγράφων 1 και 2 του άρθρου 6 της οδηγίας για τους οικοτόπους μπορούν να προβληθούν προκειμένου να εγκριθούν, βάσει της παραγράφου 3 του άρθρου αυτού, σχέδια που έχουν αρνητικές συνέπειες για τους προστατευόμενους τόπους.
Εξάλλου, πρέπει να προστεθεί ότι, όπως προκύπτει από τις αποφάσεις της 15ης Μαΐου 2014, Briels κ.λπ. (
C-521/12
,
EU:C:2014:330
), καθώς και της 21ης Ιουλίου 2016, Orleans κ.λπ. (
C-387/15 και C-388/15
,
EU:C:2016:583
), από τη σχετική με το άρθρο 6 της οδηγίας για τους οικοτόπους νομολογία συνάγεται ότι τα περιλαμβανόμενα στο επίμαχο σχέδιο ή έργο μέτρα προστασίας, τα οποία αποσκοπούν στην αποτροπή ή τον μετριασμό των τυχόν άμεσων επιβλαβών συνεπειών του, προκειμένου να διασφαλιστεί ότι αυτό το σχέδιο ή έργο δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα των οικείων τόπων, και τα οποία εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της παραγράφου 3 του άρθρου αυτού, πρέπει να διακρίνονται από τα μέτρα που, κατά την έννοια της παραγράφου 4 του εν λόγω άρθρου, έχουν ως σκοπό να αντισταθμίσουν τις αρνητικές συνέπειες του εν λόγω σχεδίου ή έργου στον προστατευόμενο τόπο και δεν είναι δυνατό να ληφθούν υπόψη στο πλαίσιο της εκτίμησης των επιπτώσεων του ίδιου σχεδίου ή έργου (βλ., συναφώς, απόφαση της 25ης Ιουλίου 2018, Grace και Sweetman,
C‑164/17
,
EU:C:2018:593
, σκέψη
καθώς και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Επιπλέον, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, ένα τέτοιο μέτρο μπορεί να ληφθεί υπόψη στο πλαίσιο της «δέουσας εκτίμησης», υπό την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους, μόνον εφόσον υφίσταται επαρκής βεβαιότητα για την αποτελεσματικότητα της συμβολής του στην αποτροπή της προκλήσεως βλάβης στον οικείο τόπο, υπό την έννοια ότι αποκλείει κάθε εύλογη αμφιβολία ως προς το ότι το επίμαχο σχέδιο ή έργο δεν θα παραβλάψει την ακεραιότητα του τόπου αυτού (βλ., συναφώς, αποφάσεις της 26ης Απριλίου 2017, Επιτροπή κατά Γερμανίας,
C‑142/16
,
EU:C:2017:301
, σκέψη
, καθώς και της 25ης Ιουλίου 2018, Grace και Sweetman,
C-164/17
,
EU:C:2018:593
, σκέψη
).
Εν προκειμένω, το αιτούν δικαστήριο τονίζει, αφενός, ότι ο τρόπος με τον οποίο το PAS προσεγγίζει τη σχετική με το άζωτο προβληματική αποσκοπεί στη μείωση της εναπόθεσης αζώτου στις περιοχές του δικτύου Natura 2000 μέσω της λήψης μέτρων στις ήδη πληγείσες περιοχές, τα οποία θα επιφέρουν τα αποτελέσματά τους μακροπρόθεσμα, δεδομένου ότι ορισμένα από τα μέτρα αυτά μπορούν να ληφθούν μόνο στο μέλλον ενώ άλλα πρέπει να ανανεώνονται τακτικά.
Συγκεκριμένα, και όπως επισήμανε κατ’ ουσίαν η γενική εισαγγελέας στο σημείο 92 των προτάσεών της, για ορισμένες από τις περιοχές αυτές, τέτοια μέτρα δεν έχουν ακόμη ληφθεί ή δεν έχουν ακόμη επιφέρει αποτελέσματα, οπότε οι συνέπειές τους εξακολουθούν να είναι αβέβαιες.
Αφετέρου, το εν λόγω δικαστήριο αναφέρει ότι το PAS προβλέπει ετήσια παρακολούθηση τόσο της εξέλιξης των εναποθέσεων όσο και της προόδου της εφαρμογής και των αποτελεσμάτων των μέτρων καθώς και προσαρμογή τους όταν τα αποτελέσματά τους είναι λιγότερο ευνοϊκά από την πρόβλεψη στην οποία είχε στηριχθεί η δέουσα εκτίμηση.
Ωστόσο, η δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων ενός σχεδίου ή έργου στους οικείους τόπους δεν πρέπει να λαμβάνει υπόψη τα μελλοντικά οφέλη των εν λόγω «μέτρων», εφόσον τα οφέλη αυτά δεν είναι βέβαια, κυρίως διότι οι διαδικασίες που απαιτούνται για τη συγκεκριμενοποίησή τους δεν έχουν ακόμη ολοκληρωθεί ή διότι ο βαθμός επιστημονικής γνώσης δεν επιτρέπει τον προσδιορισμό ή την ποσοτικοποίησή τους με βεβαιότητα.
Πρέπει να προστεθεί ότι πρέπει να περιλαμβάνονται στη «δέουσα εκτίμηση», κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους, όχι μόνο τα αναμενόμενα θετικά αποτελέσματα των εν λόγω «μέτρων», αλλά και τα βέβαια ή δυνητικά αρνητικά αποτελέσματα που μπορούν αυτά να προκαλέσουν (βλ., συναφώς, απόφαση της 25ης Ιουλίου 2018, Grace και Sweetman,
C-164/17
,
EU:C:2018:593
, σκέψη
).
Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, στο πέμπτο, έκτο και έβδομο ερώτημα στην υπόθεση C-293/17 καθώς και στο τρίτο, τέταρτο και πέμπτο ερώτημα στην υπόθεση C-294/17 πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας για τους οικοτόπους έχει την έννοια ότι η «δέουσα εκτίμηση», κατά την έννοια της διάταξης αυτής, δεν μπορεί να λαμβάνει υπόψη την ύπαρξη «μέτρων διατήρησης», κατά την έννοια της παραγράφου 1 του άρθρου αυτού, «προληπτικών μέτρων», κατά την έννοια της παραγράφου 2 του εν λόγω άρθρου, μέτρων που θεσπίζονται ειδικά για ένα πρόγραμμα όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης ή ακόμη και των αποκαλούμενων «αυτοτελών» μέτρων, καθόσον τα μέτρα αυτά δεν έχουν σχέση με το εν λόγω πρόγραμμα, εάν τα προσδοκώμενα οφέλη των μέτρων αυτών δεν είναι βέβαια κατά τον χρόνο διενέργειας της εν λόγω εκτίμησης.
Επί του όγδοου ερωτήματος στην υπόθεση C‑293/17
Με το όγδοο ερώτημα στην υπόθεση C-293/17, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας για τους οικοτόπους έχει την έννοια ότι τα μέτρα που επιβάλλονται με εθνική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, στα οποία περιλαμβάνονται η μέθοδος παρακολούθησης και ελέγχου των γεωργικών εκμεταλλεύσεων των οποίων οι δραστηριότητες προκαλούν εναπόθεση αζώτου, καθώς και η δυνατότητα επιβολής κυρώσεων που είναι δυνατό να φθάσουν έως και την παύση λειτουργίας των εν λόγω εκμεταλλεύσεων είναι επαρκή για τη συμμόρφωση προς τη διάταξη αυτή.
Συναφώς, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι εθνική ρύθμιση η οποία προβλέπει τρόπους δράσης των αρμόδιων αρχών αποκλειστικά εκ των υστέρων και όχι και προληπτικά παραγνωρίζει την έκταση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας για τους οικοτόπους (βλ., συναφώς, απόφαση της 13ης Δεκεμβρίου 2007, Επιτροπή κατά Ιρλανδίας,
C-418/04
,
EU:C:2007:780
, σκέψεις
και
).
Εν προκειμένω, η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης ρύθμιση προβλέπει ότι οι αρχές, λαμβανομένων υπόψη των στόχων διατήρησης, αφενός, μπορούν να επιβάλλουν μέτρα τόσο προληπτικά όσο και διορθωτικά. Αφετέρου, η ρύθμιση αυτή περιλαμβάνει επίσης εξουσία καταναγκασμού, συμπεριλαμβανομένης της δυνατότητας θέσπισης μέτρων έκτακτης ανάγκης.
Κατά συνέπεια, μια τέτοια ρύθμιση, καθόσον προλαμβάνει την επέλευση ορισμένων κινδύνων που συνδέονται με τις επίμαχες δραστηριότητες, συνιστά κατάλληλο μέτρο, κατά την έννοια του άρθρου 6, παράγραφος 2, της οδηγίας για τους οικοτόπους.
Κατόπιν των ανωτέρω σκέψεων, στο όγδοο ερώτημα στην υπόθεση C‑293/17 πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας για τους οικοτόπους έχει την έννοια ότι τα μέτρα που επιβάλλονται με εθνική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, στα οποία περιλαμβάνονται η μέθοδος παρακολούθησης και ελέγχου των γεωργικών εκμεταλλεύσεων των οποίων οι δραστηριότητες προκαλούν εναπόθεση αζώτου, καθώς και η δυνατότητα επιβολής κυρώσεων που είναι δυνατό να φθάσουν έως και την παύση λειτουργίας των εν λόγω εκμεταλλεύσεων, είναι επαρκή για τη συμμόρφωση προς τη διάταξη αυτή.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφαίνεται:

1)
Το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 21ης Μαΐου 1992, για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας, έχει την έννοια ότι οι δραστηριότητες της βόσκησης βοοειδών και της εναπόθεσης λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους κοντά σε περιοχές του δικτύου Natura 2000 μπορούν να χαρακτηριστούν ως «σχέδιο» κατά την έννοια της διάταξης αυτής, ακόμη και στην περίπτωση που οι δραστηριότητες αυτές, στον βαθμό που δεν αποτελούν υλική επέμβαση στο φυσικό περιβάλλον, δεν συνιστούν «έργο», κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2011/92/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Δεκεμβρίου 2011, για την εκτίμηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δημοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον.

2)
Το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 92/43 έχει την έννοια ότι μια επαναλαμβανόμενη δραστηριότητα, όπως η εναπόθεση λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους, η οποία έχει εγκριθεί δυνάμει της εθνικής νομοθεσίας πριν από την έναρξη ισχύος της οδηγίας αυτής, μπορεί να θεωρηθεί ως ένα και το αυτό σχέδιο, κατά την έννοια της εν λόγω διάταξης, το οποίο απαλλάσσεται από την υποχρέωση υπαγωγής σε νέα διαδικασία έγκρισης, εφόσον συνιστά ενιαία πράξη, η οποία χαρακτηρίζεται από κοινό σκοπό, καθώς και από συνέχεια και ταυτότητα στη φύση των δραστηριοτήτων, ιδίως όσον αφορά τον τόπο και τις συνθήκες εκτέλεσής της. Αν ένα ενιαίο σχέδιο εγκρίθηκε πριν από την εφαρμογή του προβλεπόμενου από την ίδια διάταξη καθεστώτος προστασίας στον επίμαχο τόπο, η εκτέλεση του σχεδίου είναι, πάντως, δυνατό να εμπίπτει στο άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας αυτής.

3)
Το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 92/43 έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση προγραμματικού σχεδιασμού που παρέχει στις αρμόδιες αρχές τη δυνατότητα να εγκρίνουν σχέδια βάσει «δέουσας εκτίμησης», κατά την έννοια της διάταξης αυτής, η οποία πραγματοποιήθηκε σε προγενέστερο στάδιο και με την οποία μια συγκεκριμένη συνολική ποσότητα εναπόθεσης αζώτου κρίθηκε συμβατή με τους σκοπούς προστασίας που επιδιώκει η εν λόγω ρύθμιση. Πάντως, τούτο ισχύει μόνο στο μέτρο που η εμπεριστατωμένη και πλήρης εξέταση της επιστημονικής αρτιότητας αυτής της εκτίμησης διασφαλίζει ότι δεν υφίσταται καμία εύλογη αμφιβολία, από επιστημονική άποψη, ως προς την απουσία επιβλαβών συνεπειών κάθε σχεδίου ή έργου για την ακεραιότητα του οικείου τόπου, πράγμα που εναπόκειται στο εθνικό δικαστήριο να εξακριβώσει.

4)
Το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 92/43 έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση προγραμματικού σχεδιασμού, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, που απαλλάσσει ορισμένα σχέδια τα οποία δεν φθάνουν ορισμένο όριο ή δεν υπερβαίνουν ορισμένη ανώτατη τιμή όσον αφορά την εναπόθεση αζώτου από την υποχρέωση λήψεως ατομικής άδειας, όταν το εθνικό δικαστήριο κρίνει ότι η «δέουσα εκτίμηση», κατά την έννοια της διάταξης αυτής, η οποία πραγματοποιήθηκε σε προγενέστερο στάδιο, ικανοποιεί το κριτήριο της μη υπάρξεως αμφιβολίας, από επιστημονική άποψη, ως προς την απουσία επιβλαβών συνεπειών των σχεδίων ή έργων για την ακεραιότητα των οικείων τόπων.

5)
Το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 92/43 έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική ρύθμιση προγραμματικού σχεδιασμού, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, κατά την οποία συγκεκριμένη κατηγορία σχεδίων, εν προκειμένω η εναπόθεση λιπάσματος επί ή εντός του εδάφους και η βόσκηση βοοειδών, υλοποιείται χωρίς να υπόκειται σε υποχρέωση λήψεως άδειας και, ως εκ τούτου, σε εξατομικευμένη δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεών τους στους οικείους τόπους, εκτός εάν αντικειμενικές περιστάσεις επιτρέπουν να αποκλειστεί, με βεβαιότητα, κάθε ενδεχόμενο τα εν λόγω σχέδια, αφ’ εαυτών ή από κοινού με άλλα σχέδια, να επηρεάσουν σημαντικά τους τόπους αυτούς, πράγμα που εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξακριβώσει.

6)
Το άρθρο 6, παράγραφος 3, της οδηγίας 92/43 έχει την έννοια ότι η «δέουσα εκτίμηση», κατά την έννοια της διάταξης αυτής, δεν μπορεί να λαμβάνει υπόψη την ύπαρξη «μέτρων διατήρησης», κατά την έννοια της παραγράφου 1 του άρθρου αυτού, «προληπτικών μέτρων», κατά την έννοια της παραγράφου 2 του εν λόγω άρθρου, μέτρων που θεσπίζονται ειδικά για ένα πρόγραμμα όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης ή ακόμη και των αποκαλούμενων «αυτοτελών» μέτρων, καθόσον τα μέτρα αυτά δεν έχουν σχέση με το εν λόγω πρόγραμμα, εάν τα προσδοκώμενα οφέλη των μέτρων αυτών δεν είναι βέβαια κατά τον χρόνο διενέργειας της εν λόγω εκτίμησης.

7)
Το άρθρο 6, παράγραφος 2, της οδηγίας 92/43 έχει την έννοια ότι μέτρα που επιβάλλονται με εθνική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, στα οποία περιλαμβάνονται η μέθοδος παρακολούθησης και ελέγχου των γεωργικών εκμεταλλεύσεων των οποίων οι δραστηριότητες προκαλούν εναπόθεση αζώτου, καθώς και η δυνατότητα επιβολής κυρώσεων που είναι δυνατό να φθάσουν έως και την παύση λειτουργίας των εν λόγω εκμεταλλεύσεων, επαρκούν για τη συμμόρφωση προς τη διάταξη αυτή.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ολλανδική.