CELEX: 62017CJ0617
Præjudiciel forelæggelse
konkurrence
artikel 82 EF
misbrug af en dominerende stilling
forordning (EU) nr. 1/2003
artikel 3, stk. 1
anvendelse af national konkurrenceret
en national konkurrencemyndigheds beslutning, hvorved der pålægges en bøde på grundlag af national ret og EU-ret
Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder
artikel 50
princippet ne bis in idem
anvendelighed

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af princippet ne bis in idem i artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, som blev proklameret i Nice den 7. december 2000 (herefter »chartret«), og af artikel 3, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 1/2003 af 16. december 2002 om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82 (
EFT 2003, L 1, s. 1
).
Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S.A. (herefter »PZU Życie«) og Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (formand for den polske konkurrence- og forbrugerbeskyttelsesmyndighed, herefter »formanden for UOKiK«) vedrørende sidstnævntes beslutning om som følge af misbrug af en dominerende stilling at pålægge selskabet en bøde for overtrædelse af den nationale konkurrenceret og en bøde for overtrædelse af EU-konkurrenceretten.
Retsforskrifter
EU-retten
Sjette betragtning til forordning nr. 1/2003 lyder således:
»For at sikre en effektiv anvendelse af [EU-konkurrencereglerne] bør medlemsstaternes konkurrencemyndigheder i højere grad inddrages i anvendelsen heraf. De bør derfor beføjes til at anvende [EU-retten].«
Forordnings artikel 3, stk. 1, fastsætter:
»Når medlemsstaternes konkurrencemyndigheder eller domstole anvender national konkurrenceret på aftaler, vedtagelser inden for virksomhedssammenslutninger og samordnet praksis, som omhandlet i […] artikel 81, stk. 1 [EF], som kan påvirke samhandelen mellem medlemsstater, som omhandlet i den nævnte artikel, skal de ligeledes anvende […] artikel 81 [EF] på sådanne aftaler, vedtagelser og samordnet praksis. Når medlemsstaternes konkurrencemyndigheder eller domstole anvender national konkurrenceret på misbrug, der er forbudt i henhold til […] artikel 82 [EF], skal de også anvende […] artikel 82 [EF].«
Forordningens artikel 5, der har overskriften »De nationale konkurrencemyndigheders kompetence«, bestemmer:
»Medlemsstaternes konkurrencemyndigheder er beføjede til at anvende […] artikel 81 [EF] og 82 [EF] i konkrete sager. I denne forbindelse kan de enten på eget initiativ eller på grundlag af en klage vedtage følgende beslutninger:
[…]
–
pålægge bøder, tvangsbøder eller andre former for sanktioner, der er fastsat i deres nationale ret.
Når det på grundlag af de oplysninger, de er i besiddelse af, følger, at betingelserne for et forbud ikke er opfyldt, kan de tillige beslutte, at der ikke er nogen grund til, at de griber ind.«
Samme forordnings artikel 11, der har overskriften »Samarbejde mellem Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder«, bestemmer:
»1.   Kommissionen og medlemsstaternes konkurrencemyndigheder anvender [EU-konkurrencereglerne] i nært samarbejde.
[…]
3.   Når medlemsstaternes konkurrencemyndigheder anvender […] artikel 81 [EF] eller 82 [EF], giver de Kommissionen skriftlig underretning derom, inden eller umiddelbart efter at de har foretaget det første formelle efterforskningsskridt. Denne information kan også stilles til rådighed for konkurrencemyndighederne i de øvrige medlemsstater.
[…]«
Artikel 16 i forordning nr. 1/2003 lyder således:
»1.   Når de nationale domstole i henhold til […] artikel 81 [EF] eller 82 [EF] træffer afgørelse om aftaler, vedtagelser eller praksis, som allerede er genstand for en kommissionsbeslutning, kan de ikke træffe afgørelser, der er i strid med den beslutning, som Kommissionen har truffet. De skal ligeledes undgå at træffe afgørelser, som vil være i strid med en beslutning, som Kommissionen har til hensigt at træffe i en procedure, som den har indledt. Med henblik herpå kan de nationale domstole vurdere, om det er nødvendigt at udsætte sagen. Disse forpligtelser berører ikke rettighederne og forpligtelserne efter […] artikel 234 [EF].
2.   Når medlemsstaternes domstole i henhold til […] artikel 81 [EF] eller 82 [EF] træffer afgørelse om aftaler, vedtagelser eller praksis, som allerede er genstand for en kommissionsbeslutning, kan de ikke træffe afgørelser, der er i strid med den beslutning, som Kommissionen har truffet.«
Polsk ret
Artikel 8, stk. 1, i ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów (lov om konkurrence- og forbrugerbeskyttelse) af 15. december 2000 (Dz. U. af 2000, nr. 122, pos. 1319), lyder således:
»En eller flere virksomheders misbrug af en dominerende stilling på det relevante marked er forbudt.«
Artikel 101, stk. 1, i lov om konkurrence- og forbrugerbeskyttelse bestemmer:
»[Formanden for UOKiK] kan ved afgørelse pålægge en erhvervsdrivende en bøde, som ikke må overstige 10% af den erhvervsdrivendes indtægter i regnskabsåret før bødens pålæggelse, såfremt denne erhvervsdrivende, eventuelt uagtsomt:
1)
har overtrådt forbuddet i artikel 5, medmindre der foreligger en udelukkelsesgrund i henhold til artikel 6 og 7, eller forbuddet i artikel 8
2)
har overtrådt […] artikel 81 [EF] eller 82 [EF]
[…]«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Ved en beslutning af 25. oktober 2007 fastslog formanden for UOKiK, at PZU Życie fra den 1. april 2001 frem til den dato, hvor beslutningen blev truffet, havde misbrugt sin dominerende stilling på markedet for gruppelivsforsikringer for arbejdstagere i Polen, og at selskabet derfor havde overtrådt artikel 8 i lov om konkurrence- og forbrugerbeskyttelse.
Formanden for UOKiK fandt ligeledes, at den praksis, som udgjorde misbrug, kunne have negative konsekvenser med hensyn til udenlandske forsikringsselskabers mulighed for at komme ind på det polske marked og som følge heraf kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Formanden for UOKiK fastslog således, at PZU Życie ud over den nationale konkurrenceret også havde overtrådt artikel 82 EF.
Formanden for UOKiK pålagde PZU Życie en bødesanktion på i alt 50381080 polske zloty (PLN) (ca. 11697000 EUR), som omfattede dels en bøde på 33022892,77 PLN (ca. 7664000 EUR) for overtrædelse af bestemmelser i den nationale konkurrenceret i perioden fra den 1. maj 2001 til den 25. oktober 2007, dels en bøde på 17358187,23 PLN (ca. 4033000 EUR) for overtrædelse af artikel 82 EF i perioden fra den 1. maj 2004, hvor Republikken Polen tiltrådte Den Europæiske Union, til den 25. oktober 2007.
Ved afgørelse af 28. marts 2014 frifandt Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (den regionale domstol i Warszawa – domstolen for konkurrence- og forbrugerbeskyttelse, Polen) formanden for UOKiK i det søgsmål, som PZU Życie havde iværksat til prøvelse af beslutningen af 25. oktober 2007. Denne dom blev stadfæstet ved en dom afsagt af Sąd Apelacyjny w Warszawie (appeldomstolen i Warszawa, Polen) den 17. september 2015.
PZU Życie iværksatte kassationsappel ved Sąd Najwyższy (øverste domstol, Polen), hvorved selskabet gjorde gældende, at princippet ne bis in idem, som er sikret ved chartrets artikel 50 og artikel 4 i tillægsprotokol nr. 7 til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), er blevet tilsidesat. Sagsøgeren i hovedsagen har gjort gældende, at selskabet er blevet pålagt en sanktion to gange for overtrædelse af EU-retten, dvs. første gang direkte på grundlag af artikel 82 EF, sammenholdt med artikel 5 i forordning nr. 1/2003, og anden gang indirekte i henhold til national konkurrenceret.
Den forelæggende ret har anført, at princippet ne bis in idem er af væsentlig betydning i en demokratisk retsstat, og at det indebærer et forbud mod, at samme person kan retsforfølges og straffes to gange for det samme forhold. Den forelæggende ret har fremhævet, at tvisten i hovedsagen i det væsentlige angår spørgsmålet om, hvornår der med hensyn til den samme sag foreligger en nummer to retsforfølgelse eller en nummer to straf for overtrædelse af konkurrenceretten med henblik på anvendelsen af princippet ne bis in idem.
For det første har den forelæggende ret fremhævet, at Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i dom af 10. februar 2009, Sergueï Zolotoukhine mod Rusland (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903, præmis 78-82), fastslog, at princippet finder anvendelse, når de faktiske omstændigheder er identiske, og ikke når der er tale om samme overtrædelse. Det følger af denne praksis, at den omstændighed, at en person straffes to gange, som i det foreliggende tilfælde, for den samme konkurrencebegrænsende adfærd, udgør en tilsidesættelse af nævnte princip. Domstolen har anlagt samme tilgang på andre områder end konkurrenceretten, bl.a. i dom af 5. maj 1966, Gutmann mod Kommissionen (
18/65 et 35/65
,
EU:C:1966:24
), og af 9. marts 2006, Van Esbroeck (
C-436/04
,
EU:C:2006:165
).
For det andet har den forelæggende ret anført, at Domstolen i sin praksis på konkurrenceområdet til gengæld har fastslået, at anvendelsen af princippet ne bis in idem afhænger af, at tre betingelser er opfyldt, nemlig at de faktiske omstændigheder er identiske, at lovovertræderen er identisk, og at den retsbeskyttede interesse er den samme. Hvad nærmere angår det forhold, at de faktiske omstændigheder skal være identiske, har Domstolen i dom af 14. februar 2012, Toshiba Corporation m.fl. (
C-17/10
,
EU:C:2012:72
, præmis
), præciseret, at dette ikke kun skal bedømmes ud fra virksomhedens adfærd, men også ud fra den periode og det område, hvor denne adfærd har udfoldet sig.
Ifølge den forelæggende ret er der således uoverensstemmelse mellem Domstolens tilgang i konkurrencesager og dens tilgang på andre områder af EU-retten. På konkurrenceområdet kræver Domstolen således ligeledes – ud over at de faktiske omstændigheder skal være identiske, og at lovovertræderen skal være identisk – at den retsbeskyttede interesse er den samme. Denne ekstra betingelse begrænser anvendelsesområdet for princippet ne bis in idem. Betingelsen leder i det foreliggende tilfælde til den konstatering, at princippet ikke er blevet tilsidesat.
Den forelæggende ret er således i tvivl om rækkevidden af princippet ne bis in idem, eftersom den skal anvende bestemmelserne i EMRK og bestemmelserne i chartret samtidigt. Endvidere rejser den et spørgsmål om, hvorvidt Domstolens praksis om anvendelsen af princippet på konkurrenceområdet er i overensstemmelse med chartrets artikel 52, stk. 3, andet punktum, idet denne praksis giver en mere begrænset beskyttelse end den, som er sikret ved EMRK.
Såfremt Domstolen bekræfter, at den omstændighed, at den retsbeskyttede interesse er den samme, udgør en ekstra betingelse for, at princippet ne bis in idem kan finde anvendelse, er den forelæggende ret for det tredje i tvivl om, hvorvidt dom af 13. februar 1969, Wilhelm m.fl. (
14/68
,
EU:C:1969:4
), som blev afsagt i en sag, hvor der ikke var rejst tvivl om princippet ne bis in idem, skal fortolkes således, at EU-retlige og nationale konkurrenceregler beskytter den samme interesse. Denne tvetydighed følger ligeledes af dom af 14. februar 2012, Toshiba Corporation m.fl. (
C-17/10
,
EU:C:2012:72
, præmis
og
), som imidlertid kan fortolkes således, at disse to retsordener beskytter samme retlige interesse. Besvarelsen af dette spørgsmål, som endnu ikke er blevet afgjort, er afgørende for, at der kan træffes afgørelse i hovedsagen, hvor de faktiske omstændigheder er identiske, og der er foretaget samtidig anvendelse af analoge bestemmelser i EU-retten og den nationale ret inden for rammerne af samme sag.
Under disse omstændigheder har Sąd Najwyższy (øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Kan [chartrets] artikel 50 […] fortolkes således, at anvendelsen af ne bis in idem-princippet ikke kun forudsætter, at lovovertræderen og de faktiske omstændigheder er identiske, men også at det beskyttede retsgode er identisk?
2)
Skal artikel 3 i forordning [nr. 1/2003], sammenholdt med [chartrets] artikel 50 […], fortolkes således, at EU-retlige og nationale konkurrenceregler, som af en medlemsstats konkurrencemyndighed anvendes parallelt, beskytter det samme retsgode?«
De præjudicielle spørgsmål
Med de præjudicielle spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om princippet ne bis in idem i chartrets artikel 50 skal fortolkes således, at det er til hinder for, at en national konkurrencemyndighed inden for samme beslutning kan pålægge en virksomhed en bøde for overtrædelse af national konkurrenceret og en bøde for overtrædelse af artikel 82 EF.
I henhold til sjette betragtning til forordning nr. 1/2003 er hensigten med forordningen at inddrage medlemsstaternes konkurrencemyndigheder i højere grad i anvendelsen af EU- konkurrencereglerne ved at beføje dem til at anvende EU-retten, for derved at sikre en effektiv anvendelse af de nævnte regler.
I medfør af forordningens artikel 3, stk. 1, andet punktum, skal medlemsstaternes konkurrencemyndigheder, når de anvender national konkurrenceret på misbrug, der er forbudt i henhold til artikel 82 EF, også anvende denne artikel.
Domstolen har gentagne gange fastslået, at EU-retten og national ret på området for konkurrence finder parallel anvendelse. De EU-retlige og de nationale konkurrenceregler anskuer den konkurrencebegrænsende adfærd ud fra forskellige synsvinkler, og deres anvendelsesområde er ikke sammenfaldende (dom af 14.2.2012, Toshiba Corporation m.fl.,
C-17/10
,
EU:C:2012:72
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det følger heraf, at i tilfælde, hvor Kommissionen ikke har indledt en procedure med henblik på vedtagelse af en beslutning i medfør af kapitel III i forordning nr. 1/2003, og hvor den nationale konkurrencemyndighed anvender de nationale bestemmelser om forbud mod ensidig adfærd fra virksomheders side, der kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne som omhandlet i artikel 82 EF, kræver forordningens artikel 3, stk. 1, andet punktum, at nævnte myndighed skal anvende denne artikel 82 EF parallelt (jf. analogt vedrørende artikel 81 EF dom af 14.2.2012, Toshiba Corporation m.fl.,
C-17/10
,
EU:C:2012:72
, præmis
og
).
I artikel 5 i forordning nr. 1/2003 præciseres det, at den konkurrencemyndighed i medlemsstaterne, som har kompetence til at anvende artikel 82 EF, kan pålægge bøder, tvangsbøder eller andre former for sanktioner, der er fastsat i deres nationale ret.
I denne forbindelse har Domstolen fastslået, at princippet ne bis in idem skal overholdes i procedurer om pålæggelse af bøder, som henhører under konkurrenceretten. På det konkurrenceretlige område forbyder dette princip, at en virksomhed domfældes eller atter forfølges for en konkurrencebegrænsende adfærd, for hvilken den allerede er blevet pålagt en sanktion, eller med hensyn til hvilken den er blevet erklæret ansvarsfri ved en tidligere beslutning, der ikke længere kan anfægtes (dom af 14.2.2012, Toshiba Corporation m.fl.,
C-17/10
,
EU:C:2012:72
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det fremgår således af Domstolens praksis, at hensigten med princippet ne bis in idem er at foregribe, at en virksomhed »atter domfældes eller forfølges«, hvilket forudsætter, at virksomheden er blevet dømt eller erklæret ansvarsfri ved en tidligere beslutning, der ikke længere kan anfægtes.
Denne fortolkning af princippet ne bis in idem finder støtte i ordlyden af chartrets artikel 50 og i rationalet bag princippet.
Hvad for det første angår ordlyden af chartrets artikel 50 fastsættes det herved, at »[i]ngen […] i en straffesag på ny [skal] kunne stilles for en domstol eller dømmes for en lovovertrædelse, for hvilken den pågældende allerede er blevet endeligt frikendt eller domfældt i en af Unionens medlemsstater i overensstemmelse med lovgivningen«.
Således som generaladvokaten har anført i punkt 21 i forslaget til afgørelse, sigter denne artikel specifikt til gentagelse af retsforfølgning vedrørende den samme materielle handling, som er blevet afgjort ved en endelig afgørelse. Imidlertid mangler denne gentagelse netop i en situation, hvor den nationale konkurrencemyndighed i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, andet punktum, i forordning nr. 1/2003 anvender national konkurrenceret og artikel 82 EF samtidigt.
Hvad for det andet angår rationalet for princippet ne bis in idem skal det, således som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 18 i forslaget til afgørelse, bemærkes, at dette princip som en tæt naturlig følge af princippet om res judicata har til formål at sikre retssikkerhed og lighed; at sikre, at, når den pågældende er blevet retsforfulgt og i givet fald straffet, har vedkommende sikkerhed for ikke at ville blive yderligere retsforfulgt for den samme overtrædelse.
Den beskyttelse, som princippet ne bis in idem har til hensigt at give mod dobbelt retsforfølgning, hvor der pålægges en sanktion, er således ikke relevant i en situation, hvor national konkurrenceret og EU-konkurrenceret anvendes samtidigt inden for samme beslutning.
Det følger heraf, at princippet ne bis in idem, således som formanden for UOKiK, den polske regering, Kommissionen og EFTA-Tilsynsmyndigheden i det væsentlige har gjort gældende i deres indlæg, ikke kan finde anvendelse i en situation som den i hovedsagen omhandlede, hvor en national konkurrencemyndighed i overensstemmelse med artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1/2003 anvender national konkurrenceret og EU-konkurrencereglerne samtidigt og i henhold til forordningens artikel 5 sanktionerer en virksomhed ved inden for samme beslutning at pålægge den en bøde for overtrædelse af denne ret og en bøde for manglende overholdelse af disse regler.
Det skal imidlertid bemærkes, at i tilfælde, hvor den nationale konkurrencemyndighed i henhold til sidstnævnte bestemmelse beslutter at pålægge en bøde for overtrædelse af artikel 82 EF, skal myndigheden udøve sin kompetence under iagttagelse af EU-retten.
Det fremgår således af fast retspraksis, at medlemsstaterne, når der ikke findes en særlig bestemmelse i en EU-forordning, der fastsætter en sanktion for overtrædelser af denne forordning, eller når der i forordningen i denne forbindelse henvises til nationale administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser, i medfør af artikel 10 EF skal træffe alle foranstaltninger, som er egnede til at sikre EU-rettens gennemslagskraft. Sanktionsvalget tilkommer medlemsstaterne, men disse skal navnlig drage omsorg for, at overtrædelser af EU-retten sanktioneres efter samme materielle og processuelle regler, som efter national ret gælder for overtrædelser af samme art og grovhed, og sanktionen skal under alle omstændigheder stå i rimeligt forhold til overtrædelsen (jf. analogt dom af 10.7.1990, Hansen,
C-326/88
,
EU:C:1990:291
, præmis
).
Således som EFTA-Tilsynsmyndigheden har gjort gældende i sit indlæg, skal den nationale konkurrencemyndighed, når den inden for samme beslutning pålægger to bøder med henblik på at sanktionere henholdsvis en overtrædelse af national konkurrenceret og en overtrædelse af artikel 82 EF, sikre sig, at bøderne samlet set står i et rimeligt forhold til overtrædelsen, hvilket det i hovedsagen tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Henset til det foregående skal de præjudicielle spørgsmål besvares med, at princippet ne bis in idem i chartrets artikel 50 skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for, at en national konkurrencemyndighed inden for samme beslutning kan pålægge en virksomhed en bøde for overtrædelse af national konkurrenceret og en bøde for overtrædelse af artikel 82 EF. I en sådan situation skal den nationale konkurrencemyndighed dog sikre sig, at bøderne samlet set står i et rimeligt forhold til overtrædelsen.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Fjerde Afdeling) for ret:

Princippet ne bis in idem i artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, som blev proklameret i Nice den 7. december 2000, skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for, at en national konkurrencemyndighed inden for samme beslutning kan pålægge en virksomhed en bøde for overtrædelse af national konkurrenceret og en bøde for overtrædelse af artikel 82 EF. I en sådan situation skal den nationale konkurrencemyndighed dog sikre sig, at bøderne samlet set står i et rimeligt forhold til overtrædelsen.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: polsk.