CELEX: 62017CJ0216
Zahtjev za prethodnu odluku
Direktiva 2004/18/EZ
Članak 1. stavak 5.
Članak 32. stavak 2.
Provedba javne nabave radova, robe i usluga
Okvirni sporazumi
Ugovorna odredba kojom se okvirni sporazum proširuje na druge javne naručitelje
Načela transparentnosti i jednakog postupanja prema gospodarskim subjektima
Neutvrđivanje obujma uzastopne javne nabave odnosno utvrđivanje upućivanjem na redovne potrebe javnih naručitelja koji nisu potpisnici okvirnog sporazuma
Zabrana

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 1. stavka 5. i članka 32. Direktive 2004/18/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o [javnoj nabavi radova, robe i usluga] (
SL 2004., L 134, str. 114
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 1., str. 156.) i članka 33. Direktive 2014/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o javnoj nabavi i o stavljanju izvan snage Direktive 2004/18/EZ (
SL 2014., L 94, str. 65
. i ispravci
SL 2015., L 257, str. 68
. i
SL 2016., L 311, str. 26
.).
Zahtjev je upućen u okviru dvaju postupaka, koje je spojio sud koji je uputio zahtjev, povodom sporova između, kao prvo, Autorità Garante della Concorrenza e del mercato (Tijelo za zaštitu tržišnog natjecanja i tržišta, Italija; u daljnjem tekstu: tijelo AGCM) i Azienda Socio-Sanitaria Territoriale della Valcamonica – Sebino (Područna ustanova za socijalnu i zdravstvenu skrb u Valcamonici – Sebino, Italija; u daljnjem tekstu: ustanova ASST Valcamonica) i, kao drugo, između društva Coopservice Soc. coop. arl i ustanove ASST Valcamonica, u vezi s odlukom potonje ustanove o pristupanju ugovoru o uslugama sanacije okoliša, prikupljanja i odlaganja otpada (u daljnjem tekstu: početni ugovor), koji su 2012. sklopili Azienda Socio-Sanitaria Territoriale del Garda (Područna ustanova za socijalnu i zdravstvenu skrb Lago di Garda, Italija; u daljnjem tekstu: ustanova ASST Lago di Garda) i privremeno udruženje poduzetnika ATI – Zanetti Arturo & C. Srl, koje je objedinjavalo društva Markas Srl i Zanetti Arturo (u daljnjem tekstu: udruženje Markas).
Pravni okvir
Direktiva 2004/18
Uvodne izjave 11. i 15. Direktive 2004/18 glase:
„(11)
Trebalo bi predvidjeti definiciju Zajednice koja se odnosi na okvirne sporazume, zajedno s točno određenim pravilima o okvirnim sporazumima sklopljenim za ugovore koji su obuhvaćeni ovom Direktivom. Prema tim pravilima, kada javni naručitelji sklope okvirni sporazum u skladu s odredbama ove Direktive koje se odnose posebno na oglašavanje, vremenske rokove i uvjete za podnošenj[e] ponuda u javnom nadmetanju, oni mogu sklopiti ugovore temeljene na takvom okvirnom sporazumu za vrijeme trajanja njegove pravovaljanosti tako da primjenjuju uvjete navedene u okvirnom sporazumu ili, ako svi uvjeti nisu unaprijed utvrđeni u okvirnom sporazumu, tako da se ponovno otvori nadmetanje između stranaka okvirnog sporazuma u vezi s tim uvjetima. Ponovno otvaranje nadmetanja trebalo bi zadovoljavati određena pravila čiji je cilj jamčiti potrebnu fleksibilnost i jamčiti poštovanje općih načela, poglavito načela jednakog tretmana. Iz istih razloga, trajanje okvirnih sporazuma ne bi trebalo biti dulje od četiri godine, osim u slučajevima koje javni naručitelji valjano opravdaju.
[…]
(15)
U državama članicama razvijene su određene centralizirane tehnike nabave. Nekoliko javnih naručitelja odgovorno je za stjecanje ili sklapanje ugovora o javnoj nabavi/okvirnih sporazuma za druge javne naručitelje. S obzirom na velike nabavljene količine, te tehnike pomažu rastu tržišnog natjecanja i pojednostavljuju javnu nabavu. Prema tom[e] trebalo bi predvidjeti odredbe za definiciju Zajednice koja se tiče središnjih tijela za javnu nabavu dodijeljenih javnim naručiteljima. Trebalo bi također definirati uvjete prema kojima bi se, u skladu s načelom zabrane diskriminacije i načelom jednakog tretmana, za javne naručitelje koji nabavljaju radove, robu i/ili usluge putem središnjeg tijela za javnu nabavu moglo smatrati da zadovoljavaju ovu Direktivu.”
Člankom 1. te direktive, naslovljenim „Definicije”, u stavku 5. određuje se:
„,Okvirni sporazum’ je sporazum između jednog ili više javnih naručitelja i jednog ili više gospodarskih subjekata, a čija je svrha utvrđivanje uvjeta pod kojima se dodjeljuju ugovori tijekom određenog razdoblja, posebno u pogledu cijene i, po potrebi, predviđenih količina.”
U skladu s člankom 2. navedene direktive, naslovljenim „Načela sklapanja ugovora”:
„Javni naručitelji se prema gospodarskim subjektima ponašaju jednako i nediskriminirajuće i djeluju na transparentan način.”
Člankom 9. iste direktive, naslovljenim „Načini izračunavanja procijenjene vrijednosti ugovora o javnoj nabavi, okvirnih sporazuma i dinamičkih sustava nabave“, propisuje se:
„1.   Izračun procijenjene vrijednosti ugovora o javnoj nabavi temelji se na ukupnom plativom iznosu, bez PDV-a, kojega procijeni javni naručitelj. Ovaj izračun uzima u obzir ukupni procijenjeni iznos, uključujući sve opcije i moguća obnavljanja ugovora.
[…]
3.   Nijedna vrijednost radova ili predložena nabava određene količine robe i/ili usluga ne može se dijeliti kako bi se izbjeglo njezino podlijeganje ovoj Direktivi.
[…]
7.   U slučaju ugovora o javnoj nabavi roba ili [usluga] koji su uobičajeni po vrsti ili koji se planiraju obnoviti u određenom razdoblju, izračun procijenjene vrijednosti ugovora temelji se na sljedećem:
(a)
na ukupnoj stvarnoj vrijednosti uzastopnih ugovora iste vrste dodijeljenih tijekom prethodnih 12 mjeseci ili financijske godine, koja je prilagođena, ako je moguće, kako bi se uzele u obzir promjene u količini ili vrijednosti koje bi nastale tijekom 12 mjeseci nakon početnog ugovora;
(b)
ili na ukupnoj procijenjenoj vrijednosti uzastopnih ugovora sklopljenih tijekom 12 mjeseci nakon prve isporuke, ili tijekom financijske godine ako je to duže od 12 mjeseci.
Način izračuna procijenjene vrijednosti ugovora o javnoj nabavi ne može biti primijenjen s namjerom da se izuzme iz područja primjene ove Direktive.
[…]
9.   Što se tiče okvirnih sporazuma i dinamičkih sustava nabave, vrijednost koja se uzima u obzir je [najveća] procijenjena vrijednost bez PDV-a svih ugovora predviđenih tijekom ukupnog trajanja okvirnog sporazuma ili dinamičkog sustava nabave.”
Člankom 32. Direktive 2004/18, naslovljenim „Okvirni sporazumi”, utvrđuje se:
„1.   Države članice mogu predvidjeti da javni naručitelji mogu sklapati okvirne sporazume.
2.   Za potrebe sklapanja okvirnog sporazuma, javni naručitelj slijedi postupovna pravila navedena u ovoj Direktivi za sve faze do [dodjele] ugovora na temelju tog okvirnog sporazuma. Strane okvirnog sporazuma odabiru se primjenom kriterija za odabir utvrđenih u skladu s člankom 53.
Ugovori na temelju okvirnog sporazuma sklapaju se u skladu s postupcima navedenima u stavcima 3. i 4. Ti se postupci mogu primjenjivati samo između javnih naručitelja i gospodarskih subjekata koji su izvorno strane okvirnog sporazuma.
Pri sklapanju ugovora koji se temelje na okvirnom sporazumu, strane ne smiju ni pod kojim uvjetima mijenjati bitne uvjete okvirnog sporazuma, posebno u slučaju navedenom u stavku 3.
Trajanje okvirnog sporazuma ne može biti dulje od četiri godine, osim u iznimnim valjano opravdanim slučajevima posebno vezanima uz predmet okvirnog sporazuma.
Javni naručitelji ne smiju okvirni sporazum primjenjivati nepravilno ili na način kojim bi sprečavali, ograničavali ili narušavali tržišno natjecanje.
3.   Ako je okvirni sporazum sklopljen s jednim gospodarskim subjektom, ugovori na temelju tog sporazuma [dodjeljuju] se u granicama uvjeta utvrđenih u okvirnom sporazumu.
Za sklapanje tih ugovora javni naručitelj može se obratiti gospodarskom subjektu, strani okvirnog sporazuma, pisanim putem, tražeći od njega da dopuni svoju ponudu ako je to nužno.
4.   Ako je okvirni sporazum sklopljen s više gospodarskih subjekata, potonjih mora biti najmanje troje, ako ima dovoljan broj gospodarskih subjekata koji [zadovoljavaju] uvjete sposobnosti i/ili valjanih ponuda koje zadovoljavaju kriterije za odabir.
Ugovori na temelju okvirnih sporazuma sklopljenih s više gospodarskih subjekata mogu biti [dodijeljeni] ili:
–
primjenom uvjeta određenih u okvirnom sporazumu bez ponovnog natjecanja, ili
–
ako svi uvjeti nisu određeni u okvirnom sporazum, kada su strane ponovno u natjecanju na temelju istih i, ako je to nužno, preciznije definiranih uvjeta, i, ako je prikladno, drugih uvjeta navedenih u specifikacijama okvirnog sporazuma, u skladu sa sljedećim postupkom:
[…]”
Člankom 35. te direktive, naslovljenim „Obavijesti”, u stavku 4. određuje se:
„Javni naručitelji koji su sklopili ugovor o javnoj nabavi ili okvirni sporazum šalju obavijest o rezultatima postupka nabave u roku od 48 dana od sklapanja ugovora ili okvirnog sporazuma.
U slučaju okvirnih sporazuma sklopljenih u skladu s člankom 32. javni naručitelji nisu obavezni poslati obavijest o rezultatima postupka nabave za svaki ugovor temeljen na tom sporazumu.
[…]”
U Prilogu VII. A uređuju se „Podaci koji moraju biti uključeni u poziv[u na] nadmetanje” na sljedeći način:
„[…]
Poziv na nadmetanje
[…]
3.
[…]
(c)
Prema potrebi, navod je li uključen okvirni sporazum;
[…]
6.
[…]
(c)
Ugovori o [javnoj nabavi usluga]:
–
kategorija i opis usluge. Brojčane oznake nomenklature. Opseg usluga koje će se pružati. Navod o opciji za daljnju nabavu usluga, i, ako je poznato, okvirni raspored korištenja te opcije te broj obnavljanja, ako ih ima. U slučaju ugovora koji se trebaju obnoviti u određenom razdoblju, ako je poznato, procjena vremenskog okvira za ugovore koji će slijediti za nabavu planiranih usluga;
u slučaju okvirnog sporazuma, navod o planiranom trajanju okvirnog sporazuma, ukupna procijenjena vrijednost usluga za cijelo vrijeme trajanja okvirnog sporazuma i, ako je moguće, vrijednost i učestalost ugovora koji će se sklapati;
–
[…]
18.
U slučaju okvirnog sporazuma: broj i, ako je potrebno, predloženi najveći broj gospodarskih subjekata koji će biti strane okvirnog sporazuma; trajanje okvirnog sporazuma uz, ako je potrebno, obrazloženje razloga za trajanje duže od četiri godine.
[…]”
Talijansko pravo
Nacionalno pravo
Zadnjim dijelom stavka 449. članka 1. legge n. 296 (Zakon br. 296) od 27. prosinca 2006. (redovni dodatak br. 244 objavljen u GURI-ju br. 299 od 27. prosinca 2006.) određuje se:
„Tijela u okviru državne zdravstvene službe dužna su u svakom slučaju provoditi nabavu posredstvom sporazuma koje sklapaju nadležna regionalna središnja tijela za javnu nabavu, odnosno, ako ne postoje važeći regionalni sporazumi, posredstvom okvirnih sporazuma koje sklapa središnje tijelo za javnu nabavu [talijanske javne uprave].”
Svrha Decreta legislativo n. 163 (Zakonodavna uredba br. 163) od 12. travnja 2006. (
redovni dodatak br. 107 objavljen u GURI-ju
br. 100 od 2. svibnja 2006.), u verziji koja je bila na snazi
ratione temporis
, bila je, među ostalim, prenošenje Direktive 2004/18.
U skladu s člankom 3. stavkom 13. te uredbe:
„,Okvirni sporazum’ je sporazum između jednog ili više javnih naručitelja i jednog ili više gospodarskih subjekata, a čija je svrha utvrđivanje uvjeta pod kojima se dodjeljuju ugovori tijekom određenog razdoblja, posebno u pogledu cijene i, po potrebi, predviđenih količina.”
Djelovanje okvirnog sporazuma sklopljenog s jednim gospodarskim subjektom utvrđeno je člankom 59. navedene uredbe. Stavcima 2. do 4. te odredbe doslovce je preuzet tekst članka 32. stavka 2. prvog do trećeg podstavka i članka 32. stavka 3. Direktive 2004/18. Nasuprot tomu, tom odredbom nije prenesen članak 32. stavak 2. četvrti i peti podstavak te direktive kojima je svrha, redom, ograničiti trajanje okvirnog sporazuma na četiri godine, osim u iznimnim valjano opravdanim slučajevima, i zabraniti javnim naručiteljima da okvirne sporazume primjenjuju nepravilno ili na način kojim bi sprečavali, ograničavali ili narušavali tržišno natjecanje.
Člankom 1. stavkom 12. decreto-legge 6 luglio 2012 n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 (Zakonodavna uredba br. 95 od 6. srpnja 2012. (redovni dodatak br. 141 objavljen u GURI-ju br. 156 od 6. srpnja 2012.), koja je uz izmjene postala Zakon br. 135 od 7. kolovoza 2012., redovni dodatak br. 173 objavljen u GURI-ju br. 189 od 14. kolovoza 2012.) propisano je da se uvjeti ugovora o javnoj nabavi mogu izmijeniti tijekom njegove provedbe kako bi se poboljšali uvjeti utvrđeni u prvom postupku javne nabave.
Na temelju članka 15. stavka 13. točke (b) te zakonodavne uredbe omogućen je raskid ugovora o nabavi robe i pružanju usluga koji je preskup s obzirom na uvjete propisane zakonom te sklapanje novog ugovora u kojem se preuzimaju uvjeti iz ugovora koji se izvršava s drugim poduzetnicima a da pritom nije potrebno provoditi novi postupak javne nabave.
Regionalno pravo
Člankom 3. stavkom 7. legge regionale n. 14 (Regionalni zakon br. 14) od 19. svibnja 1997. propisana je obveza cjelokupne regionalne uprave u Lombardiji (Italija) korištenja usluga središnjeg tijela za javnu nabavu, uključujući usluge regionalnog središnjeg tijela za javnu nabavu.
U odluci regionalnog vijeća br. 2633 od 6. prosinca 2011. ponovno je navedena obveza ustanova ASST da provode objedinjenu nabavu i koriste usluge središnjih tijela za javnu nabavu.
Glavni postupak i prethodna pitanja
Spor u glavnom postupku proizlazi iz Odluke br. 1158/2015 glavnog ravnatelja ustanove ASST Valcamonica od 30. prosinca 2015. koja je donesena radi pristupanja početnom ugovoru za razdoblje od 1. veljače 2016. do 15. veljače 2021. a da pritom nije proveden postupak javne nabave.
U tu je svrhu glavni ravnatelj ustanove ASST Valcamonica zatražio proširenje ugovora o javnoj nabavi koji je Odlukom br. 828/2011 od 4. studenoga 2011. glavni ravnatelj ustanove ASST Lago di Garda početno dodijelio udruženju Markas (u daljnjem tekstu: Odluka br. 828/2011).
Odlukom je udruženju Markas dodijeljeno pružanje usluga sanacije okoliša, prikupljanja i odlaganja otpada tijekom razdoblja od 108 mjeseci, odnosno devet godina od 16. veljače 2012. do 15. veljače 2021. Točka 5. specifikacija tog ugovora o javnoj nabavi sadržavala je ugovornu odredbu naslovljenu „Proširenje ugovora” (u daljnjem tekstu: ugovorna odredba o proširenju) kojom je jednom ili više tijela navedenih u toj ugovornoj odredbi omogućeno podnošenje zahtjeva uspješnom ponuditelju da se na njih proširi taj ugovor „pod uvjetima koji su istovjetni uvjetima pod kojima je proveden predmetni postupak javne nabave”. Tom je ugovornom odredbom, u kojoj je, među ostalim, bila navedena ustanova ASST Valcamonica, utvrđeno da uspješni ponuditelj nije dužan prihvatiti zahtjev za proširenje. Osim toga, na temelju navedene ugovorne odredbe nastajao je „samostalni ugovorni odnos” koji je obuhvaćao ostatak razdoblja javne nabave predviđene početnim ugovorom.
Društvo Coopservice, koje je dotada osiguravalo uslugu čišćenja ureda ustanove ASST Valcamonica, i tijelo AGCM podnijeli su zasebno tužbe pred Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Regionalni upravni sud u Lombardiji, Italija) radi poništenja Odluke br. 1158/2015, Odluke br. 828/2011 i ugovorne odredbe o proširenju jer je tim aktima omogućena dodjela novog ugovora o pružanju usluga protivno nacionalnim i europskim pravilima u području tržišnog natjecanja, osobito u pogledu obveze provedbe javne nabave.
Presudom od 7. studenoga 2016. Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Regionalni upravni sud u Lombardiji) odbio je obje tužbe uz obrazloženje da se okvirni sporazum može sklopiti između određenog gospodarskog subjekta i jednog javnog naručitelja koji djeluje za svoj račun i za račun drugih javnih naručitelja koji su navedeni u sporazumu, ali nisu izravno njegove strane. Usto je naveo da nije nužno da se u okvirnom sporazumu od početka izričito navede količina usluga koju će javni naručitelji koji se mogu pozivati na ugovornu odredbu o proširenju moći zahtijevati, pri čemu ta količina može biti određena prešutno upućivanjem na redovne potrebe.
Društvo Coopservice i tijelo AGCM protiv te su presude uložili žalbu pred sudom koji je uputio zahtjev, odnosno Consigliom di Stato (Državno vijeće, Italija).
Pred tim je sudom udruženje Markas u svojstvu intervenijenta u potporu ustanovi ASST Valcamonica tvrdilo da je pristupanje te ustanove početnom ugovoru u skladu s člankom 33. Direktive 2014/24 te je tražilo upućivanje Sudu prethodnog pitanja o tumačenju te odredbe.
U tom je pogledu sud koji je uputio zahtjev naveo tri utvrđenja.
Kao prvo, sud koji je uputio zahtjev smatra da je na glavni postupak primjenjiv članak 32. Direktive 2004/18. Međutim, navodeći, s jedne strane, da je Direktivom 2014/24 Direktiva 2004/18 stavljena izvan snage s učinkom od 18. travnja 2016. i, s druge strane, da su relevantne odredbe Direktive 2014/24 istovjetne odredbama Direktive 2004/18, sud koji je uputio zahtjev smatra uputnim provesti zajedničko tumačenje direktiva 2004/18 i 2014/24.
Kao drugo, sud koji je uputio zahtjev smatra da je u načelu ispravno da se početni ugovor kvalificira kao „okvirni sporazum” u smislu direktiva 2004/18 i 2014/24.
Kao treće, sud koji je uputio zahtjev ocjenjuje da „okvirni sporazum” u smislu članka 1. stavka 5. i članka 32. Direktive 2004/18 sadržava dva glavna obilježja. S jedne strane, budući da se postupak nadmetanja odvija unaprijed, odnosno u trenutku odabira uspješnog ponuditelja, on nije nužan prilikom izvršavanja okvirnog sporazuma u pogledu sklapanja svih pojedinih ugovora s gospodarskim subjektom koji je odabran u postupku javne nabave okončanim sklapanjem tog okvirnog sporazuma (u daljnjem tekstu: naknadni ugovori). S druge strane, imajući u vidu priložnu oznaku „po potrebi” u članku 1. stavku 5. Direktive 2004/18, u okvirnom se sporazumu ne moraju nužno navesti detaljne količine na koje se on odnosi.
Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, iako se stajalište koje je zauzeo Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Regionalni upravni sud u Lombardiji) može opravdati s obzirom na cilj promicanja postupaka objedinjene nabave koje potiče talijanski zakonodavac, takvo stajalište ipak nije u skladu s pravom Unije. Osim toga, sud koji je uputio zahtjev primjećuje nepostojanje relevantne sudske prakse Suda u vezi s tim pitanjem.
Consiglio di Stato (Državno vijeće) smatra u tom pogledu da je Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Regionalni upravni sud u Lombardiji) preširoko tumačio priložnu oznaku „po potrebi”. On smatra da ugovorna odredba o proširenju mora biti dvostruko ograničena. Njome se u subjektivnom smislu moraju navesti javni naručitelji koji se na nju mogu pozivati, a u objektivnom smislu predvidjeti ekonomska vrijednost mogućeg proširenja, uključujući navođenje najvišeg iznosa, kao što je to Consiglio di Stato (Državno vijeće) presudio u svojim brojnim presudama. Suprotno tumačenje legitimiralo bi neograničen slijed izravnih dodjela što bi bilo protivno temeljnim načelima prava Unije, na temelju kojih se ugovori o javnoj nabavi dodjeljuju provedbom postupaka javne nabave, i čime bi se narušilo tržišno natjecanje.
Stoga je sud koji je uputio zahtjev sklon usko tumačiti tu priložnu oznaku u skladu s kojom se okvirnim sporazumom „po potrebi” određuje količina usluga na koje se odnosi. To bi se precizno određenje trebalo izostaviti samo kada su usluge same po sebi jasno i nedvosmisleno određene ili odredive uzimajući u obzir činjeničnu i pravnu situaciju s kojom su upoznate strane predmetnog okvirnog sporazuma, i to čak i u slučaju kada se ta situacija ne navodi u sadržaju tog sporazuma.
U odgovoru na zahtjev Suda za pojašnjenjima, koja su primjenom članka 101. Poslovnika zatražena kako bi se saznali razlozi zbog kojih je sud koji je postavio prethodna pitanja kvalificirao ugovor sklopljen između početnog javnog naručitelja i udruženja ATE Markas kao okvirni sporazum u smislu članka 1. stavka 5. i članka 32. Direktive 2004/18 unatoč tomu što je taj ugovor o javnoj nabavi sklopljen na razdoblje od devet godina, sud koji je uputio zahtjev objasnio je u odluci od 20. veljače 2018. da je kao upravni sud dužan poštovati načelo dispozitivnosti te da je ovlašten provoditi utvrđivanje po službenoj dužnosti samo ako je upravni akt zahvaćen osobito teškim nedostacima koji mogu dovesti do njegova poništenja. Međutim, sud koji je uputio zahtjev navodi da „očito valja isključiti stajalište prema kojem trajanje [ugovora] koje je dulje od najduljeg trajanja propisanog zakonom predstavlja nedostatak koji je toliko težak da opravdava poništavanje mjere, koje bi, dakle, sud mogao u načelu utvrditi po službenoj dužnosti”. Usto, sud koji je uputio zahtjev navodi da bi početni ugovor, s obzirom na svoju specifičnu svrhu osiguranja dobrog funkcioniranja nekoliko bolnica, mogao biti obuhvaćen odstupanjem propisanim u članku 32. stavku 2. četvrtom podstavku Direktive 2004/18.
U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Mogu li se članak [1.] stavak 5. i članak 32. Direktive 2004/18 te članak 33. Direktive 2014/24, kojom je stavljena izvan snage Direktiva 2004/18, tumačiti na način da dopuštaju sklapanje okvirnog sporazuma u kojem:
–
javni naručitelj djeluje za svoj račun i za račun drugih posebno određenih javnih naručitelja koji, međutim, nisu izravno strane samog okvirnog sporazuma te
–
nije određena količina usluga čije će pružanje moći zahtijevati javni naručitelji koji nisu potpisnici prilikom njihova sklapanja naknadnih ugovora koje predviđa sam okvirni sporazum?
2.
U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje: mogu li se članak [1.] stavak 5. i članak 32. Direktive 2004/18 te članak 33. Direktive 2014/24 tumačiti na način da dopuštaju sklapanje okvirnog sporazuma u kojem:
–
javni naručitelj djeluje za svoj račun i za račun drugih posebno određenih javnih naručitelja koji, međutim, nisu izravno strane samog okvirnog sporazuma te je
–
količina usluga, čije će pružanje moći zahtijevati javni naručitelji koji nisu potpisnici prilikom njihova sklapanja naknadnih ugovora koje predviđa sam okvirni sporazum, određena upućivanjem na njihove redovne potrebe?”
Dopuštenost zahtjeva za prethodnu odluku
Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da zaključivanje suda koji je uputio zahtjev počiva na premisi da se početni ugovor mora smatrati „okvirnim sporazumom” u smislu članka 1. stavka 5. i članka 32. Direktive 2004/18.
Međutim, društvo Coopservice i Europska komisija dvoje o utemeljenosti te premise. Naime, oni navode da je početnim ugovorom povrijeđen članak 32. stavak 2. četvrti podstavak Direktive 2004/18, na temelju kojeg trajanje okvirnog sporazuma ne može biti dulje od četiri godine, osim u „iznimnim valjano opravdanim slučajevima posebno vezanima uz predmet okvirnog sporazuma”. Međutim, nije navedeno nijedno objašnjenje kojim bi se opravdalo nepoštovanje roka od četiri godine. Iz toga slijedi da se navedeni ugovor ne može smatrati „okvirnim sporazumom” u smislu Direktive 2004/18 i stoga zahtjev za prethodnu odluku treba proglasiti nedopuštenim.
Naime, ne navodeći razloge zbog kojih bi se na početni ugovor sklopljen na razdoblje od devet godina moglo primjenjivati odstupanje propisano u članku 32. stavku 2. četvrtom podstavku Direktive 2004/18, sud koji je uputio zahtjev nije odredio činjenični i zakonodavni okvir unutar kojeg se nalaze pitanja koja postavlja Sudu niti je objasnio činjenične tvrdnje na kojima se ona temelje, čime su povrijeđeni zahtjevi iz članka 94. Poslovnika Suda.
U tom pogledu valja podsjetiti da iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da u okviru suradnje između Suda i nacionalnih sudova uspostavljene člankom 267. UFEU-a potreba za pružanjem tumačenja prava Unije koje bi bilo korisno nacionalnom sudu zahtijeva da taj sud odredi činjenični i zakonodavni okvir upućenih pitanja ili da barem objasni činjenične tvrdnje na kojima se ona temelje. Naime, Sud je ovlašten izjasniti se o tumačenju teksta Unije isključivo polazeći od činjenica koje mu navede nacionalni sud (vidjeti u okviru slobode poslovnog nastana nedavno rješenje od 31. svibnja 2018., Bán,
C-24/18
, neobjavljeno,
EU:C:2018:376
, t.
14.
i navedenu sudsku praksu).
Imajući u vidu navedeno, a prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, postupak utvrđen člankom 267. UFEU-a instrument je suradnje između Suda i nacionalnih sudova zahvaljujući kojem Sud nacionalnim sudovima daje elemente za tumačenje prava Unije koji su im potrebni za rješavanje spora koji se pred njima vodi (vidjeti u tom smislu osobito presude od 16. srpnja 1992., Meilicke,
C-83/91
,
EU:C:1992:332
, t.
22.
i od 20. prosinca 2017., Global Starnet,
C-322/16
,
EU:C:2017:985
, t.
24.
).
U okviru te suradnje pitanja koja se odnose na pravo Unije uživaju predmnjevu relevantnosti pa Sud može odbaciti zahtjev nacionalnog suda samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja (vidjeti u tom smislu presude od 5. prosinca 2006., Cipolla i dr.,
C-94/04 i C-202/04
,
EU:C:2006:758
, t.
25.
i od 11. svibnja 2017., Archus i Gama,
C-131/16
,
EU:C:2017:358
, t.
42.
).
Osim toga, pravom Unije ne nalaže se nacionalnim sudovima da po službenoj dužnosti pokrenu pitanje u vezi s povredom odredaba prava Unije ako bi ih razmatranje tog pitanja obvezalo da odstupe od dodijeljene im pasivne uloge na način da prekorače granice spora koji su odredile stranke i da se temelje na činjenicama i okolnostima različitim od onih na kojima je stranka zainteresirana za primjenu tih odredbi temeljila svoj zahtjev (vidjeti u tom smislu presudu od 14. prosinca 1995., van Schijndel i van Veen,
C-430/93 i C-431/93
,
EU:C:1995:441
, t.
21.
i
22.
).
Međutim, na sudu je koji je uputio zahtjev da razmotri može li, kao što je to naveo nezavisni odvjetnik u točki 77. svojeg mišljenja, ocijeniti usklađenost trajanja koje se primjenjuje na početni ugovor s člankom 32. stavkom 2. četvrtim podstavkom Direktive 2004/18, s obzirom na to da se čini da su se stranke u glavnom postupku temeljile na točki 6. podtočki (c) naslovljenoj „Ugovori o [javnoj nabavi usluga]” iz poglavlja „Poziv na nadmetanje” Priloga VII. A toj direktivi. Doista, u toj se potonjoj odredbi među informacijama koje obavezno mora sadržavati poziv na nadmetanje u okviru javne nabave usluga navodi ukupna procijenjena vrijednost usluga za cijelo vrijeme trajanja okvirnog sporazuma.
Štoviše, nigdje nije propisano da se ugovor o javnoj nabavi, kao što je to početni ugovor, ne može smatrati „okvirnim sporazumom” u smislu članka 1. stavka 5. i članka 32. stavka 2. četvrtog podstavka Direktive 2004/18 samo zbog toga što je sklopljen na razdoblje dulje od četiri godine, pri čemu javni naručitelj nije uredno opravdao prekoračenje tog trajanja. Naime, u situaciji poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku ne može se isključiti da je ugovor, poput početnog ugovora, valjan okvirni sporazum u smislu potonje odredbe tijekom prve četiri godine svoje primjene te da prestaje postojati istekom tog razdoblja.
Stoga zahtjev za prethodnu odluku valja proglasiti dopuštenim.
O prethodnim pitanjima
U svojim pitanjima postavljenima Sudu sud koji je uputio zahtjev istodobno spominje Direktivu 2004/18 i Direktivu 2014/24.
U tom pogledu uvodno valja podsjetiti da je, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, načelno primjenjiva direktiva koja je na snazi u trenutku kada javni naručitelj odabere vrstu postupka koji će se provoditi i konačno razriješi pitanje je li potrebno prethodno nadmetanje za sklapanje ugovora o javnoj nabavi. Nasuprot tomu, odredbe direktive za koju je rok za prenošenje istekao nakon tog trenutka nisu primjenjive (presuda od 10. srpnja 2014., Impresa Pizzarotti,
C-213/13
,
EU:C:2014:2067
, t.
31.
i od 7. travnja 2016., Partner Apelski Dariusz,
C 324/14
,
EU:C:2016:214
, t.
83.
).
U predmetu u glavnom postupku početni ugovor imao je oblik Odluke br. 828/2011 koja je donesena 4. studenoga 2011., a Direktiva 2014/24 stavila je Direktivu 2004/18 izvan snage s učinkom tek od 18. travnja 2016.
Posljedično, u trenutku činjenica o kojima je riječ u glavnom postupku još uvijek se primjenjivala Direktiva 2004/18 pa valja smatrati da se zahtjevom za prethodnu odluku traži njezino tumačenje, a ne tumačenje Direktive 2014/24 (vidjeti analogijom rješenje od 10. studenoga 2016., Spinosa Costruzioni Generali i Melfi,
C-162/16
, neobjavljeno,
EU:C:2016:870
, t.
21.
).
Dakle, sud koji je uputio zahtjev svojim pitanjima, koja valja razmotriti zajedno, u biti pita trebaju li se članak 1. stavak 5. i članak 32. Direktive 2004/18 tumačiti na način da dopuštaju sklapanje okvirnog sporazuma u kojem, s jedne strane, javni naručitelj djeluje za svoj račun i za račun drugih posebno određenih javnih naručitelja koji, međutim, nisu izravno strane tog okvirnog sporazuma te u kojem, s druge strane, nije određena količina usluga čije će pružanje moći zahtijevati javni naručitelji koji nisu potpisnici prilikom njihova sklapanja naknadnih ugovora koje predviđa sam okvirni sporazum odnosno u kojem je količina određena upućivanjem na njihove redovne potrebe.
Mogućnost javnog naručitelja da djeluje za svoj račun i za račun drugih jasno određenih javnih naručitelja koji, međutim, nisu izravno strane okvirnog sporazuma
U skladu s člankom 32. stavkom 2. drugim podstavkom Direktive 2004/18, ugovori na temelju okvirnog sporazuma sklapaju se u skladu s postupcima koji se mogu primjenjivati samo između javnih naručitelja i gospodarskih subjekata koji su izvorno strane tog sporazuma.
Budući da tekst te odredbe ne omogućuje sâm po sebi utvrđivanje primjenjuje li se zahtjev izvornog bivanja stranom okvirnog sporazuma i na javne naručitelje i na gospodarske subjekte ili samo na potonje, u obzir valja uzeti ne samo njezin tekst nego i kontekst te ciljeve propisa kojeg je dio (vidjeti u tom smislu presudu od 17. studenoga 1983., Merck,
292/82
,
EU:C:1983:335
, t.
12.
).
U tom pogledu valja prije svega naglasiti da se člankom 32. stavkom 4. drugim podstavkom Direktive 2004/18, u vezi s njezinom uvodnom izjavom 11., propisuje da se u slučaju sklapanja okvirnog sporazuma s više uspješnih ponuditelja naknadni ugovori sklapaju nakon što se provede ponovno natjecanje strana okvirnog sporazuma u pogledu neodređenih uvjeta. Također, točkom 18. u poglavlju „Poziv na nadmetanje” Priloga VII. A navedenoj direktivi obvezuje se javni naručitelj da navede „broj i, ako je potrebno, predloženi najveći broj gospodarskih subjekata koji će biti strane okvirnog sporazuma […]”.
Iz tih odredaba proizlazi da zahtjev izvornog bivanja stranom okvirnog sporazuma vrijedi samo za gospodarske subjekte s obzirom na to da nije moguće natjecanje samih javnih naručitelja.
Usto, takvim se tumačenjem doprinosi korisnom učinku članka 1. stavka 5. i članka 32. Direktive 2004/18, čiji je cilj, među ostalim, unaprijediti učinkovitost javne nabave promicanjem korištenja okvirnih sporazuma radi objedinjenja javne nabave i na taj način ostvarenja ekonomije razmjera.
Štoviše, to je tumačenje potvrđeno, kao što je to naveo nezavisni odvjetnik u točki 62. svojeg mišljenja, tekstom članka 32. stavka 2. drugog podstavka Direktive 2014/24, u skladu s kojim se postupci sklapanja ugovora koji se temelje na okvirnom sporazumu mogu primijeniti samo između, s jedne strane, onih javnih naručitelja koji su u tu svrhu jasno imenovani u pozivu na nadmetanje ili u pozivu na potvrdu interesa i, s druge strane, onih gospodarskih subjekata koji su strane sklopljenog okvirnog sporazuma.
Iz prethodnih razmatranja proizlazi da je cilj članka 32. stavka 2. drugog podstavka Direktive 2004/18 omogućiti javnom naručitelju da drugim javnim naručiteljima otvori pristup okvirnom sporazumu koji se sprema sklopiti s gospodarskim subjektima koji su njegove početne strane.
Dakle, člankom 32. stavkom 2. drugim podstavkom Direktive 2004/18 ne zahtijeva se da je „sekundarni” javni naručitelj, poput ustanove ASST Valcamonica u glavnom postupku, sudjelovao u potpisivanju okvirnog sporazuma, a kako bi zatim mogao sklopiti naknadni ugovor. Dostatno je da je u trenutku sklapanja okvirnog sporazuma takav javni naručitelj bio spomenut kao njegov mogući korisnik, na način da ga se izričitim navođenjem jasno odredi u dokumentaciji za nadmetanje, što samom „sekundarnom” javnom naručitelju i svakom zainteresiranom gospodarskom subjektu omogućuje saznanje o postojanju te mogućnosti. To navođenje može biti sadržano u samom okvirnom sporazumu ili u drugom dokumentu, poput ugovorne odredbe o proširenju u dokumentaciji za nadmetanje, ako se poštuju zahtjevi oglašavanja i pravne sigurnosti te, stoga, transparentnosti.
Mogućnost javnih naručitelja koji nisu potpisnici okvirnog sporazuma da ne odrede količinu usluga koja se može zahtijevati prilikom sklapanja naknadnih ugovora odnosno da odrede količinu usluga upućivanjem na svoje redovne potrebe
Iz članka 1. stavka 5. Direktive 2004/18 proizlazi da je svrha okvirnog sporazuma utvrđivanje uvjeta pod kojima se dodjeljuju ugovori tijekom određenog razdoblja, posebno u pogledu cijene i, po potrebi, predviđenih količina.
Doista, iz priložne oznake „po potrebi” moglo bi se zaključiti da je navođenje količine usluga na koju će se okvirni sporazum odnositi samo fakultativno.
Međutim, to tumačenje nije moguće prihvatiti.
Kao prvo, iz određenog broja drugih odredaba Direktive 2004/18 proizlazi da se okvirnim sporazumom od početka mora odrediti najveća količina robe ili usluga koje mogu biti predmet naknadnih ugovora. Konkretnije, člankom 9. stavkom 9. te direktive, kojim se, među ostalim, propisuju načini izračunavanja procijenjene vrijednosti okvirnih sporazuma, utvrđuje se da je vrijednost koja se uzima u obzir najveća procijenjena vrijednost bez PDV-a svih ugovora predviđenih tijekom ukupnog trajanja tog sporazuma. Točkom 6. podtočkom (c), naslovljenom „Ugovori o [javnoj nabavi usluga]”, koja se nalazi u poglavlju „Poziv na nadmetanje” Priloga VII. A Direktivi 2004/18, zahtijeva se i da se u pozivu na nadmetanje koji se odnosi na takav sporazum navede ukupna procijenjena vrijednost usluga za cijelo vrijeme trajanja okvirnog sporazuma i, ako je moguće, vrijednost i učestalost ugovora koji će se sklapati. Kao što to u biti navode Komisija i nezavisni odvjetnik u točki 78. svojeg mišljenja, iako javni naručitelj koji je izvorno strana okvirnog sporazuma podliježe samo obvezi sredstva u pogledu preciznog navođenja vrijednosti i učestalosti svakog od naknadnih ugovora koji će se sklapati, on, naprotiv, obvezno mora precizno navesti ukupnu količinu u okviru koje se mogu nalaziti naknadni ugovori.
Kao drugo, u skladu s člankom 32. stavkom 3. Direktive 2004/18, ako je okvirni sporazum sklopljen s jednim gospodarskim subjektom, ugovori na temelju tog sporazuma dodjeljuju se u granicama uvjeta utvrđenih u tom sporazumu. Iz toga slijedi da javni naručitelj koji je izvorno bio strana okvirnog sporazuma može djelovati za svoj račun i za račun drugih mogućih javnih naručitelja koji su jasno određeni u tom sporazumu samo u granicama određene količine te da nakon dostizanja te granice navedeni sporazum iscrpljuje svoje učinke.
Kao treće, to tumačenje omogućuje osiguranje poštovanja temeljnih načela kojima se uređuje provedba postupaka javne nabave, a koja se u skladu s člankom 32. stavkom 2. prvim podstavkom Direktive 2004/18 primjenjuju prilikom sklapanja okvirnog sporazuma. Naime, okvirni sporazum općenito je obuhvaćen pojmom javne nabave jer objedinjava različite posebne ugovore koje uređuje (vidjeti u tom smislu presude od 4. svibnja 1995., Komisija/Grčka,
C-79/94
,
EU:C:1995:120
, t.
15.
; od 29. studenoga 2007., Komisija/Italija,
C-119/06
, neobjavljena,
EU:C:2007:729
, t.
43.
i od 11. prosinca 2014., Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino i dr.,
C-113/13
,
EU:C:2014:2440
, t.
36.
).
Doista, načela jednakog postupanja i nediskriminacije kao i načelo transparentnosti koje iz njih proizlazi (vidjeti u tom smislu presudu od 17. prosinca 2015., UNIS i Beaudout Père et Fils,
C-25/14 i C-26/14
,
EU:C:2015:821
, t.
38.
) podrazumijevaju da su svi uvjeti i oblici postupka dodjele ugovora jasno, precizno i jednoznačno navedeni u pozivu na nadmetanje odnosno u dokumentaciji za nadmetanje, tako da, kao prvo, omogućuju svim razumno obaviještenim i prosječno pažljivim ponuditeljima da razumiju njihov točan doseg i protumače ih na isti način i, kao drugo, omoguće javnom naručitelju stvarnu provjeru odgovaraju li ponude ponuditeljâ kriterijima koji uređuju ugovor o kojem je riječ (vidjeti u tom smislu presudu od 13. srpnja 2017., Ingsteel i Metrostav,
C-76/16
,
EU:C:2017:549
, t.
34.
).
Naime, nepreciziranje javnog naručitelja koji je izvorno strana okvirnog sporazuma ukupne količine na koju se odnosi takav sporazum utjecalo bi na načela transparentnosti i jednakog postupanja prema gospodarskim subjektima koji su zainteresirani za sklapanje okvirnog sporazuma, a koja su utvrđena, među ostalim, člankom 2. Direktive 2004/18.
Obveza transparentnosti nameće se tim više što su u slučaju naknadnog ugovora javni naručitelji izuzeti na temelju članka 35. stavka 4. drugog podstavka Direktive 2004/18 od slanja obavijesti o rezultatima postupka nabave za svaki ugovor temeljen na okvirnom sporazumu.
Usto, ako javni naručitelj koji je izvorno strana okvirnog sporazuma ne bi bio odmah na početku dužan navesti najveću količinu i iznos usluga koje će biti obuhvaćene tim sporazumom, njegovo bi sklapanje moglo poslužiti umjetnoj razdiobi ugovora i na taj način zadržavanju ispod pragova utvrđenih Direktivom 2004/18, što je zabranjeno njezinim člankom 3.
Štoviše, čak i pod pretpostavkom da se upućivanje na redovne potrebe javnih naručitelja koji su jasno određeni u okvirnom sporazumu može pokazati dovoljno izričitim za potrebe nacionalnih gospodarskih subjekata, ista pretpostavka nije nužno moguća u pogledu gospodarskog subjekta s poslovnim nastanom u drugoj državi članici.
Naposljetku, ako je ukupna količina usluga koje obuhvaćaju te redovne potrebe općepoznata, ne bi trebalo biti nikakvih poteškoća da se ona navede u samom okvirnom sporazumu odnosno u drugom javnom dokumentu, poput dokumentacije za nadmetanje, i na taj način osigura puno i potpuno poštovanje načela transparentnosti i jednakog postupanja.
Kao četvrto, zahtjev upućen javnom naručitelju koji je izvorno strana okvirnog sporazuma da u tom sporazumu precizno navede količinu i iznos usluga koje će biti obuhvaćene tim sporazumom ostvarenje je zabrane iz članka 32. stavka 2. petog podstavka Direktive 2004/18, prema kojoj se okvirni sporazum ne smije primjenjivati nepravilno ili na način koji sprečava, ograničava ili narušava tržišno natjecanje.
Dakle, na postavljena pitanja valja odgovoriti da se članak 1. stavak 5. i članak 32. stavak 2. četvrti podstavak Direktive 2004/18 moraju tumačiti na način:
–
da javni naručitelj može djelovati za svoj račun i za račun drugih jasno određenih javnih naručitelja koji nisu izravno strane okvirnog sporazuma ako se poštuju zahtjevi oglašavanja i pravne sigurnosti i, stoga, transparentnosti te
–
da je isključeno da javni naručitelji koji nisu potpisnici tog okvirnog sporazuma ne odrede količinu usluga koja se može zahtijevati kada sklapaju ugovore provedbom tog sporazuma odnosno da je odrede upućivanjem na redovne potrebe jer bi u protivnom bila povrijeđena načela transparentnosti i jednakog postupanja prema gospodarskim subjektima koji su zainteresirani za sklapanje navedenog okvirnog sporazuma.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (osmo vijeće) odlučuje:

Članak 1. stavak 5. i članak 32. stavak 2. četvrti podstavak Direktive 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za sklapanje ugovora o [javnoj nabavi radova, robe i usluga] moraju se tumačiti na način:

–
da javni naručitelj može djelovati za svoj račun i za račun drugih jasno određenih javnih naručitelja koji nisu izravno strane okvirnog sporazuma ako se poštuju zahtjevi oglašavanja i pravne sigurnosti i, stoga, transparentnosti te
–
da je isključeno da javni naručitelji koji nisu potpisnici tog okvirnog sporazuma ne odrede količinu usluga koja se može zahtijevati kada sklapaju ugovore provedbom tog sporazuma odnosno da je odrede upućivanjem na redovne potrebe jer bi u protivnom bila povrijeđena načela transparentnosti i jednakog postupanja prema gospodarskim subjektima koji su zainteresirani za sklapanje navedenog okvirnog sporazuma.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski