CELEX: 62018TJ0561
Državne potpore
Poštanski sektor
Naknada za izvršenje obveze univerzalne usluge
Odluka o neospornosti
Izračun naknade
Metoda izbjegnutih neto troškova
Uzimanje u obzir nematerijalnih koristi pripisivih univerzalnoj usluzi
Upotreba sredstava dodijeljenih na ime naknade
Državno jamstvo za plaćanje otpremnina u slučaju stečaja
Oslobođenje od PDV‑a za određene transakcije koje je izvršio pružatelj univerzalne usluge
Računovodstveno razdvajanje zajedničkih troškova na djelatnosti obuhvaćene univerzalnom uslugom i one koje to nisu
Unos u kapital javnog poduzetnika radi izbjegavanja stečaja njegova društva kćeri
Konkurentova pritužba
Odluka kojom se na kraju faze prethodnog ispitivanja utvrđuje nepostojanje državne potpore
Postojeća potpora
Periodična dodjela prednosti
Pripisivost državi
Kriterij privatnog ulagača

I.
Okolnosti spora
ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/S (u daljnjem tekstu: ITD), profesionalno je udruženje koje okuplja društva danskog prava koja djeluju na nacionalnoj i međunarodnoj razini na tržištima usluga cestovnog prijevoza robe i logističkih usluga.
Danske Fragtmænd A/S društvo je danskog prava koje je osobito prisutno na danskom tržištu usluga cestovnog prijevoza robe i uručenja paketa.
U Postlovenu, lov nr. 1536 (Poštanski zakon br. 1536) od 21. prosinca 2010. (
Lovtidende
2010 A), kako je izmijenjen, društvo Post Danmark A/S određeno je kao pružatelj univerzalne poštanske usluge u Danskoj. Na temelju tog zakona dansko ministarstvo prometa je 30. svibnja 2016. donijelo ovlaštenje za javnu uslugu kojim je Post Danmarku povjerilo obvezu univerzalne usluge (u daljnjem tekstu: OUU) za razdoblje od 1. srpnja 2016. do 31. prosinca 2019. (u daljnjem tekstu: ovlaštenje za pružanje univerzalne usluge). Post Danmark je u 100-postotnom vlasništvu društva PostNord AB, čiji je dionički kapital u 40-postotnom vlasništvu Kraljevine Danske i 60-postotnom vlasništvu Kraljevine Švedske i u čijem upravnom odboru svaka od tih država dioničarki drži 50 % prava glasa.
U skladu s točkom 2. ovlaštenja za pružanje univerzalne usluge, takva usluga treba biti osigurana kako na nacionalnoj tako i na međunarodnoj razini i zajamčena najmanje tijekom pet radnih dana tjedno. Ona obuhvaća sljedeće usluge:
–        prijam, usmjeravanje, prijevoz i uručenje pismovnih poštanskih pošiljaka, novina i časopisa (dnevnih, tjednih i mjesečnih) i promidžbenih pošiljaka (katalozi i prospekti) do 2 kilograma;
–        prijam, usmjeravanje, prijevoz i uručenje paketa do 20 kilograma s dostavom na kućnu adresu ili u paketomate, slanje paketa među trgovcima obuhvaćenima ugovorom o uručenju koji nije obuhvaćen univerzalnom uslugom;
–        usluge koje se odnose na preporučene pošiljke i na pošiljke s označenom vrijednosti;
–        besplatnu poštansku uslugu za slijepe osobe, za pošiljke do 7 kilograma;
Kad je osobito riječ o OUU-iju za pošiljke u inozemna odredišta ili pošiljke koje dolaze s takvih odredišta, u ovlaštenju za pružanje univerzalne usluge pojašnjeno je da se na njega primjenjuje Svjetska poštanska konvencija.
Od početka 2000. sveopća upotreba elektroničke pošte dovela je do smanjenja pismovnih poštanskih pošiljaka do te mjere da je u biti zbog tog razloga promet društva Post Danmark pao za 38 % između 2009. i 2016. U tom je kontekstu PostNord 23. veljače 2017. u korist društva Post Danmarka povećao kapital u iznosu od jedne milijarde danskih kruna (DKK) (oko 134 milijuna eura) (u daljnjem tekstu: povećanje kapitala od 23. veljače 2017.).
Uzimajući u obzir posljedice digitalizacije korespondencije, Kraljevina Danska i Kraljevina Švedska su, osim toga, 20. listopada 2017. sklopile sporazum o promjeni modela proizvodnje društva Post Danmark (u daljnjem tekstu: sporazum od 20. listopada 2017.), kako ga je razvio PostNord i kako je formaliziran u prijedlogu njegova upravnog odbora 29. rujna 2017.
U skladu sa sporazumom od 20. listopada 2017., ugovorne su se strane složile da je potrebno usvojiti taj novi model proizvodnje radi „suočavanja s izazovom digitalizacije u Danskoj” i osiguranja ekonomske održivosti društva Post Danmark. U skladu s tim sporazumom, novi model proizvodnje koji je razvilo društvo PostNord trebao je počivati na povećanjima kapitala društva Post Danmark i na smanjenju broja njegova osoblja za oko 4000 zaposlenika, pri čemu su ti ukupni troškovi procijenjeni na oko 5 milijardi švedskih kruna (SEK) (oko 491 milijuna eura).
Osobito, provedba novog modela proizvodnje društva Post Danmark podrazumijevala je isplatu posebnih otpremnina bivšim službenicima tog društva koji su postali zaposlenici Post Danmarka u trenutku njegova preoblikovanja iz neovisnog javnog poduzetnika u društvo s ograničenom odgovornošću. S tim u vezi, sporazum od 20. listopada 2017. predviđao je da Kraljevina Danska treba naknaditi te troškove unosom u kapital od 1,533 milijardi SEK (oko 150 milijuna eura) u korist društva PostNord.
Provedba novog modela proizvodnje društva Post Danmark trebala se odviti kroz tri različite mjere, odnosno:
–        naknadom za pružanje univerzalne usluge Danskoj, koju plaćaju danska tijela društvu Post Danmark, posredstvom PostNorda, koja će biti namijenjena financiranju dijela posebnih otpremnina bivših službenika društva Post Danmark;
–        povećanjem kapitala od 667 milijuna SEK (oko 65 milijuna eura) od strane Kraljevine Danske i Kraljevine Švedske u korist društva PostNord;
–        internim doprinosom PostNorda u korist društva Post Danmark od oko 2,3 milijarde DKK (oko 309 milijuna eura).
Danska su tijela 3. studenoga 2017. dostavila Europskoj komisiji pretprijavu prve od tih triju mjera, odnosno dodjele naknade od 1,533 milijardi SEK isplaćene društvu Post Danmark, posredstvom društva PostNord, za pružanje univerzalne poštanske usluge u Danskoj između 2017. i 2019., pri čemu je taj iznos bio namijenjen financiranju dijela troškova otkaza opisanih u točki 9. ove presude.
ITD je 27. studenoga 2017. Komisiji podnio pritužbu u kojoj je tvrdio da su različitim ranijim ili budućim mjerama danska i švedska tijela dodijelila ili će dodijeliti nezakonite državne potpore društvu Post Danmark.
U skladu s tom pritužbom, te potpore proizlaze:
–        prvo, iz postojanja jamstva na temelju kojeg se, u slučaju stečaja društva Post Danmark, Kraljevina Danska obvezuje potonjem bez protučinidbe platiti troškove otkaza bivših službenika koji odgovaraju trogodišnjoj plaći za svakog službenika (u daljnjem tekstu: predmetno jamstvo);
–        drugo, iz danske upravne prakse koja je dopuštala oslobođenje od poreza na dodanu vrijednost (PDV) u korist klijenata društava čiji se proizvodi plaćaju pouzećem, kada potonji odaberu da im dostavu izvrši društvo Post Danmark, koja je za potonje značila povećanje potražnje;
–        treće, pogrešno računovodstveno razdvajanje, između 2006. i 2013., troškova koji su zajednički OUU-u i djelatnostima koje nisu obuhvaćene tim obvezama, koje je dovelo do umjetnog povećanja troškova OUU-a i umjetnog smanjenja troškova poslovnih djelatnosti društva Post Danmark i koje tako predstavlja unakrsno subvencioniranje poslovnih djelatnosti društva Post Danmark OUU-om;
–        četvrto, iz povećanja kapitala od 23. veljače 2017., jer je ono pripisivo danskoj i švedskoj državi i jer takva mjera ne ispunjava kriterij privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu;
–        peto, iz izmjene naknade u odnosu na koju je Kraljevina Danska podnijela pretprijavu 3. studenoga 2017. (vidjeti točku 11. ove presude);
–        šesto, iz povećanjâ kapitala društva Post Danmark od strane Kraljevine Danske, Kraljevine Švedske i društva PostNord, kako su predviđena sporazumom od 20. listopada 2017.
Komisija je 30. studenoga 2017. dostavila ITD-ovu pritužbu danskim i švedskim tijelima, koja su podnijela svoja zajednička očitovanja o određenim prigovorima iz te pritužbe 20. prosinca 2017. Danska su tijela 21. prosinca 2017. podnijela svoja očitovanja o ostalim prigovorima iz navedene pritužbe.
Danska su tijela 8. veljače 2018. prijavila Komisiji dodjelu društvu Post Danmark naknade u iznosu od 1,533 milijardi SEK za pružanje univerzalne poštanske usluge tijekom razdoblja od 2017. do 2019. (u daljnjem tekstu: predmetna naknada).
Danska su tijela 7. svibnja 2018. navela da će iznos predmetne naknade konačno biti najviši iznos od 1,683 milijardi SEK (oko 160 milijuna eura).
Komisija je 28. svibnja 2018. donijela odluku C(2018) 3169
final
o državnoj potpori SA.47707 (2018/N) – Državne naknade dodijeljene PostNordu za pružanje univerzalne poštanske usluge – Danska (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
Komisija je u pobijanoj odluci, kao prvo, pojasnila da se njezino ispitivanje odnosilo, s jedne strane, na predmetnu naknadu a, s druge strane, na prigovore koje je ITD istaknuo u svojoj pritužbi, izuzev ipak povećanjâ kapitala predviđenih sporazumom od 20. listopada 2017. (točka 73. pobijane odluke), o kojima će naknadno biti donesena odluka.
Kao drugo, kad je riječ o predmetnoj naknadi, Komisija je najprije smatrala da ta naknada ne ispunjava četvrti od kriterija navedenih u presudi od 24. srpnja 2003., Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415), s obzirom na to da ona nije dodijeljena u okviru postupka nadmetanja i da njezin iznos nije bio određen na temelju troškova prosječnog, dobro vođenog, poduzetnika. Komisija je iz toga zaključila da ta mjera predstavlja državnu potporu u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a i da valja ispitati spojivost te potpore s obzirom na članak 106. stavak 1. UFEU-a, kako je proveden u Komunikaciji Komisije o okviru Europske unije o državnim potporama u obliku naknade za javne usluge (2011.) (SL 2012., C 8, str. 15.; u daljnjem tekstu: Okvir UOGI).
Nadalje, prilikom ocjene spojivosti predmetne naknade s unutarnjim tržištem, Komisija je osobito ispitala način na koji su danska tijela izračunala iznos neto troškova potrebnih za provedbu OUU-a upotrebom metode izbjegnutih neto troškova (u daljnjem tekstu: INT). U svojoj metodi izračuna danska su tijela predvidjela činjenični scenarij u skladu s kojim je društvo Post Danmark, time što je osiguralo OUU za razdoblje 2017. do 2019., uzelo u obzir, prvo, značajno povećanje pošiljaka poduzetnika potrošačima zbog povećanja internetske trgovine, drugo, trajno smanjenje pismovnih pošiljaka zbog sve veće digitalizacije korespondencije, treće, značajno smanjenje pošiljaka novina i časopisa i, četvrto, provedbu novog modela proizvodnje koji podrazumijeva otkaz zaposlenika. U skladu s hipotetskim scenarijem koji su predložila danska tijela, da društvu Post Danmark nije bila povjerena OUU za to razdoblje, to bi imalo za posljedicu, prvo, prestanak obavljanja neprofitabilnih djelatnosti, poput uručenja novina i časopisa, neadresiranih pošiljki i međunarodnih poštanskih pošiljaka, drugo, optimizaciju uručivanja poslovnih pisama, za koje bi dostava na kućnu adresu bila dostupna samo u većim gradovima, treće, prestanak dostave paketa na kućnu adresu u određenim ruralnim područjima i, četvrto, smanjenje broja poštanskih ureda.
Danska su tijela iz toga izvela izbjegnute troškove u odsustvu OUU-a, izračunane na temelju troškova, osobito osoblja vezanih za, prvo, održavanje mreže poštanskih sandučića na čitavom nacionalnom području kao i proizvodnju poštanskih maraka, drugo, rad centra za međunarodne pošiljke u Kopenhagenu (Danska) koji bi se zatvorio nakon prestanka pružanja usluga međunarodnih poštanskih pošiljaka, treće, centre za usmjeravanje pismovnih pošiljaka i platforme za distribuciju koji bi se zatvorile nakon optimizacije uručivanja poslovnih pisama, četvrto, dostavu poštanskih pošiljaka na kućnoj adresi u određenim područjima i, peto, rad poštanskih ureda koji će biti zatvoreni.
Sa svoje strane, danska su tijela iz izbjegnutih troškova izvela, s jedne strane, prihode vezane za usluge koje je društvo Post Danmark prestalo pružati ili ih je optimiziralo u odsustvu OUU-a i, s druge strane, koristi od povećanja potražnje zbog oslobođenja od PDV-a na koje je imalo pravo kao pružatelj univerzalne usluge i od imovine intelektualnog vlasništva vezane za OUU, osobito oglašavanja vezanog za njegovu vidljivost na kontaktnim točkama i na poštanskim sandučićima.
Komisija je smatrala da je metoda koju su predložila danska tijela pouzdana te je istaknula da je, u skladu s tom metodom, INT za izvršenje OUU-a 2,571 milijardi DKK (oko 345 milijuna eura), odnosno iznos koji je znatno veći od predmetne naknade, koja je utvrđena na najviši iznos od 1,192 milijardi DKK (oko 160 milijuna eura).
Naposljetku, nakon što je odbacila prigovore koje je ITD istaknuo u svojoj pritužbi a osobito one usmjerene protiv predmetne nakade, Komisija je zaključila da je navedena naknada spojiva s unutarnjim tržištem.
Kao treće, kad je riječ o ostalim prigovorima istaknutima u ITD-ovoj pritužbi, prvo, Komisija je smatrala da predmetno jamstvo može predstavljati državnu potporu. U tom je smislu ona smatrala da to jamstvo može davati prednost, iako vrlo neizravnu, jer je omogućilo društvu Post Danmark, u trenutku njegova preoblikovanja u društvo s ograničenom odgovornošću u 2002. da zadrži dio svojega osoblja. Međutim, Komisija je smatrala da je, pod pretpostavkom da predmetno jamstvo predstavlja državnu potporu, potonje dodijeljeno 2002., s obzirom na to da se ono odnosilo samo na zaposlenike koji su se odrekli svojeg statusa službenika do tada. Stoga je predmetno jamstvo dodijeljeno više od deset godina prije nego što je Komisija bila obaviještena o toj mjeri ITD-ovom pritužbom i, slijedom toga, predstavlja postojeću potporu na temelju članka 1. točke (b) podtočke iv. i članka 17. stavka 1. Uredbe Vijeća (EU) 2015/1589 od 13. srpnja 2015. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka 108. UFEU-a (SL 2015., L 248, str. 9. i ispravak SL 2017., L 186, str. 17.).
Drugo, kad je riječ o danskoj upravnoj praksi koja je dovela do oslobođenja od PDV-a u korist klijenata društva Post Danmark, Komisija je smatrala da je ta mjera mogla dodijeliti neizravnu prednost društvu Post Danmark. Međutim, Komisija je smatrala da predmetno oslobođenje proizlazi iz članka 132. stavka 1. točke (a) Direktive Vijeća 2006/112/EZ od 28. studenoga 2006. o zajedničkom sustavu PDV-a (SL 2006., L 347, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 9., svezak 1., str. 120. i ispravci SL 2018., L 329, str. 53. i SL 2019., L 289, str. 59.; u daljnjem tekstu: Direktiva o PDV-u), koji određuje da je oslobođenje usluga obuhvaćenih OUU-om obvezno. Stoga, u skladu s pobijanom odlukom, oslobođenje od PDV-a u korist društva Post Danmark nije pripisivo danskoj državi i stoga ne može predstavljati državnu potporu.
Treće, što se tiče raspodjele troškova vezanih za djelatnosti društva Post Danmark i njihovo eventualno unakrsno subvencioniranje, Komisija se priklonila objašnjenjima danskih tijela kako bi zaključila da je razdvajanje zajedničkih troškova na djelatnosti društva Post Danmark koje su obuhvaćene OUU-om i one koje to nisu prikladno. Komisija je dodala da se u svakom slučaju ne čini da pogrešna raspodjela troškova koju navodi ITD najprije podrazumijeva prijenos državnih sredstava. Nadalje, u skladu s pobijanom odlukom, takva raspodjela nije pripisiva danskim tijelima, u mjeri u kojoj, iako je točno da su ona donijela računovodstvene propise koji se primjenjuju na društvo Post Danmark, ITD ipak nije dokazao kako su ona bila uključena u utvrđenje cijena od strane društva Post Danmark njegovih djelatnosti koje nisu obuhvaćene OUU-om. Naposljetku, Komisija je smatrala da navodno unakrsno subvencioniranje poslovnih djelatnosti društva Post Danmark sredstvima primljenima na ime OUU-a ne predstavlja prednost jer društvo Post Danmark nikada nije primilo naknadu za izvršenje OUU-a, izračunanu na temelju razdvajanja troškova kako je naveo ITD.
Četvrto, kad je riječ o povećanju kapitala od 23. veljače 2017., Komisija je smatrala da je točno da su, s obzirom na vlasničku strukturu društva PostNord i način imenovanja članova njegova upravnog odbora, Kraljevina Danska i Kraljevina Švedska mogle izvršiti prevladavajući utjecaj na to društvo. Međutim, prema Komisijinu mišljenju, na temelju elemenata koje je ITD istaknuo u potporu svojoj pritužbi ne može se dokazati da su Kraljevina Danska ili Kraljevina Švedska bile stvarno uključene u takvo povećanje kapitala. Komisija je iz toga zaključila da navedeno povećanje kapitala nije bilo pripisivo državi i da stoga nije predstavljalo državnu potporu.
Osim toga, Komisija je smatrala da bi, u okolnostima poput onih u kojima se nalazilo društvo PostNord, privatni ulagač radije odlučio provesti povećanje kapitala od 23. veljače 2017. nego li dopustiti da se nad njegovim društvom kćeri, u predmetnom slučaju društvom Post Danmark, otvori stečaj.
Naposljetku, završne točke pobijane odluke glase kako slijedi:
„(205) Komisija odlučuje [...] smatrati da je prijavljena mjera državne potpore za naknadu za OUU za razdoblje 2017. – 2019. spojiva s unutarnjim tržištem na temelju članka 106. stavka 2. UFEU-a i ne podnijeti prigovore u pogledu [te] mjer[e].
(206) Komisija usto odlučuje da:
i.       [predmetno jamstvo je] postojeća potpora;
ii.      oslobođenje od PDV-a ne predstavlja državnu potporu;
iii.      unakrsno subvencioniranje poslovnih usluga nije materijalno dokazano i ne predstavlja[,] u svakom slučaju[,] državnu potporu; i
iv.      [povećanje kapitala od 23. veljače 2017.] ne predstavlja državnu potporu.”
II.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 20. rujna 2018. tužitelji, ITD i Danske Fragtmænd pokrenuli su ovaj postupak.
Komisija je svoj odgovor na tužbu podnijela 7. prosinca 2018.
Tužitelji su podnijeli repliku 15. veljače 2019. Komisija je podnijela odgovor na repliku 17. travnja 2019.
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 16. siječnja 2019. Kraljevina Danska zatražila je intervenciju u potporu Komisijinu zahtjevu. Odlukom od 11. travnja 2019. predsjednik devetog vijeća Općeg suda prihvatio je taj zahtjev.
Aktima podnesenima tajništvu Općeg suda 17. siječnja, odnosno 21. siječnja 2019., Dansk Distribution A/S i Jørgen Jensen Distribution A/S zatražili su intervenciju u potporu zahtjevima tužiteljâ. Odlukom od 12. travnja 2019. predsjednik devetog vijeća Općeg suda prihvatio je taj zahtjev.
Kraljevina Danska podnijela je 1. srpnja 2019. svoj intervencijski podnesak. Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution podnijeli su svoje intervencijske podneske 3. srpnja 2019. Komisija i tužitelji podnijeli su svoja očitovanja na intervencijske podneske 15. studenoga, odnosno 18. studenoga 2019.
S obzirom na to da je sastav vijećâ Općeg suda bio izmijenjen na temelju članka 27. stavka 5. Poslovnika Općeg suda, sudac izvjestitelj dodijeljen je sedmom vijeću, kojemu je, posljedično, 17. listopada 2019. dodijeljen ovaj predmet.
Tužitelji od Općeg suda zahtijevaju da:
–        utvrdi da su argumenti Kraljevine Danske nedopušteni, a, u svakom slučaju, neosnovani;
–        utvrdi da je tužba dopuštena i osnovana;
–        poništi pobijanu odluku,
–        naloži Komisiji i Kraljevini Danskoj snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–        odbije tužbu;
–        naloži tužiteljima snošenje troškova.
Kraljevina Danska od Općeg suda zahtijeva da:
–        odbije tužbu.
Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution od Općeg suda zahtijevaju da:
–        utvrdi da je tužba dopuštena i osnovana te poništi pobijanu odluku;
–        naloži Komisiji snošenje troškova.
III.
Pravo
U prilog osnovanosti svoje tužbe tužitelji ističu jedini tužbeni razlog, koji se temelji na tome da Komisija nije pokrenula formalni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU-a unatoč ozbiljnim poteškoćama u ocjeni predmetne naknade i drugih mjera koje su navedene u ITD-ovoj pritužbi.
Najprije valja podsjetiti na to da je cilj faze prethodnog ispitivanja prijavljenih mjera potpore, predviđene člankom 108. stavkom 3. UFEU-a i uređene člankom 4. Uredbe 2015/1589, omogućiti Komisiji da stekne prvi dojam o tim mjerama (vidjeti u tom smislu presudu od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex, C-83/09 P, EU:C:2011:341, t. 43.).
Nakon te faze Komisija utvrđuje da prijavljena mjera bilo ne predstavlja potporu, u kojem slučaju ona donosi odluku o neospornosti na temelju članka 4. stavka 2. Uredbe 2015/1589, bilo ulazi u područje primjene članka 107. stavka 1. UFEU-a. Ako Komisija, nakon prethodnog ispitivanja, utvrdi da, s obzirom na to da prijavljena mjera ulazi u područje članka 107. stavka 1. UFEU, ne postoje sumnje o njezinoj spojivosti s unutarnjim tržištem, ona odnosi odluku o neospornosti na temelju članka 4. stavka 3. Uredbe 2015/1589 (vidjeti u tom smislu presudu od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex, C-83/09 P, EU:C:2011:341, t. 43. i 44.).
Kada Komisija donese odluku o neospornosti, ona ne utvrđuje samo da predmetna mjera ne predstavlja ili predstavlja potporu spojivu s unutarnjim tržištem, nego i implicitno odbija pokrenuti službeni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU-a i člankom 6. stavkom 1. Uredbe 2015/1589 (vidjeti u tom smislu presudu od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex, C-83/09 P, EU:C:2011:341, t. 45.).
Ako Komisija nakon prethodnog ispitivanja utvrdi da ne postoje sumnje u pogledu spojivosti prijavljene mjere s unutarnjim tržištem, ona na temelju članka 4. Uredbe 2015/1589 mora donijeti odluku o pokretanju službenog istražnog postupka predviđenog člankom 108. stavkom 2. UFEU-a i njezinim člankom 6. stavkom 1. (presuda od 24. svibnja 2011., Komisija/Kronoply i Kronotex, C-83/09 P, EU:C:2011:341, t. 46.).
Osim toga, članak 24. stavak 2. prva rečenice Uredbe 2015/1589 daje svakoj zainteresiranoj strani pravo da podesne pritužbu kojom obavještava Komisiju o svakom navodnom slučaju nezakonite potpore što, u skladu s člankom 15. stavkom 1. prvom rečenicom te uredbe, dovodi do pokretanja faze prethodnog ispitivanja predviđene člankom 108. stavkom 3. UFEU-a koja podrazumijeva Komisijino donošenje odluke na temelju članka 4. stavaka 2., 3. ili 4. Uredbe 2015/1589.
Postojanje sumnji koje mogu opravdati pokretanje službenog istražnog postupka iz članka 108. stavka 2. UFEU-a odražava se u objektivnom postojanju ozbiljnih poteškoća s kojima se Komisija susrela tijekom ispitivanja prirode potpore i predmetne mjere ili njezine spojivosti s unutarnjim tržištem. Naime, iz sudske prakse proizlazi da je pojam ozbiljnih poteškoća objektivan (presuda od 21. prosinca 2016., Club Hotel Loutraki i dr./Komisija, C-131/15 P, EU:C:2016:989, t. 31.). Postojanje takvih okolnosti treba objektivno potražiti kako u okolnostima donošenja pobijanog akta tako i u njegovu sadržaju povezujući obrazloženje odluke s elementima kojima je Komisija raspolagala i mogla raspolagati kada je donijela odluku o spojivosti spornih potpora s unutarnjim tržištem (vidjeti presudu od 28. ožujka 2012., Ryanair/Komisija, T-123/09, EU:T:2012:164, t. 77. i navedenu sudsku praksu), pri čemu se s tim u vezi podsjeća na to da su informacije kojima je Komisija „mogla raspolagati” one koje su relevantne za ocjenu koju je potrebno provesti i koje je ona na zahtjev mogla dobiti tijekom faze prethodnog ispitivanja (presuda od 20. rujna 2017., Komisija/Frucona Košice, C-300/16 P, EU:C:2017:706, t. 71.).
Iz toga proizlazi da se nadzor zakonitosti koji provodi Opći sud u pogledu ozbiljnih poteškoća po naravi ne može ograničiti na ispitivanje postojanja očite pogreške u ocjeni (vidjeti presude od 27. rujna 2011., 3F/Komisija, T-30/03 RENV, EU:T:2011:534, t. 55. i navedenu sudsku praksu i od 10. srpnja 2012., Smurfit Kappa Group/Komisija, T-304/08, EU:T:2012:351, t. 80. i navedenu sudsku praksu). Naime, ako postoje takve poteškoće, odluka koju je Komisija donijela bez pokretanja faze formalnog istražnog postupka može biti poništena samo zbog tog razloga, zbog propuštanja kontradiktorne i temeljite istrage predviđene UFEU-om, čak i ako nije utvrđeno da su Komisijine ocjene koje se odnose na meritum bile pravno ili činjenično pogrešne (vidjeti u tom smislu presudu od 9. rujna 2010., British Aggregates i dr./Komisija, T-359/04, EU:T:2010:366, t. 58.).
S tim u vezi, valja podsjetiti na to da, u skladu s ciljem članka 108. stavka 3. UFEU‑a i Komisijinom dužnošću dobre uprave, potonja može osobito započeti dijalog s državom koja je prijavila mjere ili trećim osobama kako bi tijekom prethodnog ispitivanja riješila poteškoće na koje je eventualno naišla. Ta ovlast pretpostavlja da Komisija može prilagoditi svoj položaj rezultatima uspostavljenog dijaloga a da tu prilagodbu ne treba
a priori
tumačiti kao da dokazuje postojanje ozbiljnih poteškoća (presuda od 21. prosinca 2016., Club Hotel Loutraki i dr./Komisija, C-131/15 P, EU:C:2016:989, t. 35.). Tek ako se ove poteškoće nisu mogle prevladati, one postaju ozbiljne i moraju kod Komisije pobuditi sumnje koje je navode da pokrene službeni istražni postupak (presude od 2. travnja 2009., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisija, C-431/07 P, EU:C:2009:223, t. 61. i od 27. listopada. 2011., Autriche/Scheucher-Fleisch i dr., C-47/10 P, EU:C:2011:698, t. 70.).
Na tužitelju je da dokaže postojanje ozbiljnih poteškoća, pri čemu se pir čemu to može učiniti na temelju skupa podudarnih indicija (vidjeti presudu od 19. rujna 2018., HH Ferries i dr./Komisija, T-68/15, EU:T:2018:563, t. 63. i navedenu sudsku praksu).
S obzirom na prethodna razmatranja valja ispitati argumentaciju tužiteljâ u kojom su nastojali dokazati postojanje ozbiljnih poteškoća koje su morale navesti Komisiju na pokretanje službenog istražnog postupka.
U predmetnom slučaju tužitelji ističu skup indicija koje, prema njihovu mišljenju, dokazuju postojanje ozbiljnih poteškoća i proizlaze, s jedne strane, iz trajanja faze prethodnog ispitivanja i okolnosti koje okružuju tijek tog postupka i, s druge strane, iz sadržaja pobijane odluke i Komisijine ocjene različitih mjera ispitanih u toj odluci.
A.
Indicije koje se odnose na trajanje i tijek faze prethodnog ispitivanja
Prvo, tužitelji, koje podupiru Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution, ističu da trajanje faze prethodnog ispitivanja dokazuje da se Komisija susrela s ozbiljnim poteškoćama. S tim u vezi, oni ističu da su danska tijela prijavila predmetnu naknadu 8. veljače 2018. i da je pobijana odluka donesena 28. svibnja 2018., odnosno nakon isteka dvomjesečnog roka predviđenog člankom 4. stavkom 5. Uredbe 2015/1589 za donošenje odluke o pokretanju ili nepokretanju službenog istražnog postupka.
Tužitelji dodaju da je prekoračenje tog roka tim više nevjerojatno s obzirom na datum pretprijave predmetne naknade, odnosno 3. studenoga 2017. S tim u vezi, s jedne strane, oni tvrde da je u presudi od 15. studenoga 2018., Tempus Energy i Tempus Energy Technology/Komisija (T-793/14, žalbeni postupak u tijeku, EU:T:2018:790), Opći sud utvrdio da fazu pretprijave treba uzeti u obzir za potrebe ocjene postojanja ozbiljnih poteškoća. S druge strane, tužitelji navode da trajanje faze pretprijave koje je dulje od tri mjeseca povrjeđuje razdoblje od dva mjeseca predviđeno točkom 14. Kodeksa najbolje prakse za provedbu postupaka nadzora državnih potpora (SL 2009., C 136, str. 13.; u daljnjem tekstu: Kodeks najbolje prakse). Prema njihovu mišljenju, takvo trajanje proizlazi iz činjenice da je Komisija započela svoju ocjenu spojivosti predmetne naknade tijekom faze pretprijave.
K tomu, Komisija je prekoračila predviđeni rok time što je donijela pobijanu odluku šest mjeseci nakon podnošenja ITD-ove pritužbe.
Drugo, tužitelji tvrde da se na temelju komunikacije između Komisije te danskih i švedskih tijela, kako tijekom faze pretprijave tako i tijekom faze prethodnog ispitivanja, može utvrditi postojanje ozbiljnih poteškoća. Oni od Općeg suda zahtijevaju donošenje mjere upravljanja postupkom kojom se zahtijeva podnošenje te komunikacije.
Komisija, koju podupire Kraljevina Danska, osporava argumentaciju tužiteljâ.
Kao prvo, kad je riječ o argumentaciji tužiteljâ koja se temelji na prekomjernom trajanju prethodnog ispitivanja valja podsjetiti na to da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, takvo trajanje, zajedno s drugim činjenicama, može biti indicija ozbiljnih poteškoća s kojima se susrela Komisija ako ono značajno prekoračuje ono što prethodno ispitivanje inače podrazumijeva (vidjeti presudu od 3. prosinca 2014., Castelnou Energía/Komisija, T-57/11, EU:T:2014:1021, t. 58. i navedenu sudsku praksu).
S tim u vezi, valja razlikovati postupak koji slijedi nakon prijave države članice od postupka tijekom kojega Komisija nakon podnošenja pritužbe ispituje informacije o navodno nezakonitoj potpori, neovisno o njihovu izvoru. Naime, članak 4. stavak 5. Uredbe 2015/1589 predviđa da prvonavedeni postupak ne smije trajati dulje od dva mjeseca počevši od dana koji slijedi primitku potpune prijave. Suprotno tomu, pravo Europske unije ne predviđa nikakav rok za istek drugonavedenog postupka, s obzirom na to da je u članku 12. stavku 1. Uredbe 2015/1589 samo pobliže određeno da Komisija „bez nepotrebne odgode ispituje svaku pritužbu” (presuda od 6. svibnja 2019., Scor/Komisija, T-135/17, neobjavljena, EU:T:2019:287, t. 106.).
U predmetnom slučaju, Komisiji je, s jedne strane, ITD podnio pritužbu 27. studenoga 2017., a Kraljevina Danska joj je 8. veljače 2018. podnijela potpunu prijavu mjere koja se tiče dodjele predmetne naknade. Komisija je donijela pobijanu odluku koja se odnosi na oba postupka 28. svibnja 2018.
Stoga je faza prethodnog ispitivanja trajala tri mjeseca i devetnaest dana ako se dan nakon prijave danskih tijela uzme kao polazišna točka ili pest mjeseci i jedan dan ako se kao polazišna točka uzme ITD-ova pritužba.
Stoga, s jedne strane, kad je riječ o razdoblju od tri mjeseca i devetnaest dana koje je teklo od podnošenja prijave danskih tijela do donošenja pobijane odluke, rok od dva mjeseca predviđen člankom 4. stavkom 5. Uredbe 2015/1589 prekoračen je za više od mjesec dana. Međutim, takvo prekoračenje roka predviđenog tom odredbom može se lako objasniti činjenicom da je, kako proizlazi iz točke 72. pobijane odluke, Komisija istodobno ispitivala mjeru koju su prijavile danska tijela i pet mjera koje su danska tijela navodno provela u korist društva Post Danmark, navedene u ITD-ovoj pritužbi (vidjeti točku 13. ove presude). Komisija je stoga morala razmotriti veliku količinu informacija koje su stranke dostavile. Usto, dva dana prije isteka roka od dva mjeseca predviđenog člankom 4. stavkom 5. Uredbe 2015/1589, danska su tijela obavijestila Komisiju da namjeravaju izmijeniti iznos predmetne naknade, iz fiksne naknade od 1,533 milijarde SEK u najvišu naknadu od 1,683 milijarde SEK.
Stoga, okolnost da je faza prethodnog ispitivanja trajala mjesec i devetnaest dana dulje od roka predviđenog člankom 4. stavkom 5. Uredbe 2015/1589 nije indicija postojanja ozbiljnih poteškoća.
S druge strane, kad je riječ o tome da je proteklo šest mjeseci i jedan dan od podnošenja ITD-ove pritužbe do donošenja pobijane odluke, tužitelji samo, bez dodatnih pojašnjenja, tvrde da takvo trajanje „očito prekoračuje [rok] u kojem je Komisija dužna dovršiti svoje prethodno ispitivanje”. Međutim, kao što je navedeno u točki 60. ove presude, relevantne odredbe ne predviđaju nikakav obvezujući rok obrade pritužbe o državnim potporama upućene Komisiji.
Usto, već je presuđeno da se za potrebe ocjene toga predstavlja li trajanje ispitivanja indiciju ozbiljnih poteškoća valja osloniti na unutarnja pravila koja je utvrdila Komisija (vidjeti u tom smislu presude od 15. ožujka 2001., Prayon-Rupel/Komisija, T-73/98, EU:T:2001:94, t. 94. i od 9. lipnja 2016., Magic Mountain Kletterhallen i dr./Komisija, T-162/13, neobjavljena, EU:T:2016:341, t. 146.). S tim u vezi, u toči 47. Kodeksa najbolje prakse određeno je da će „Komisija poduzeti sve da ispita pritužbu u indikativnom roku od dvadeset mjeseci od njezina primitka”, da „taj rok ne predstavlja obvezu” i da „ovisno o okolnostima predmetnog slučaja, eventualna potreba zahtijevanja dodatnih informacija od podnositelja pritužbe, države članice ili zainteresiranih strana može produljiti ispitivanje pritužbe”.
U predmetnom slučaju Komisija je, time što je donijela pobijanu odluku šest mjeseci i jedan dan nakon podnošenja ITD-ove pritužbe, poštovala načela sadržana u njezinim unutarnjim pravilima.
Tužitelji se ne mogu učinkovito pozivati na presudu od 10. veljače 2009., Deutsche Post i DHL International/Komisija (T-388/03, EU:T:2009:30), u mjeri u kojoj iz točaka 96. do 98. te presude proizlazi da je Opći sud smatrao da razdoblje od sedam mjeseci nakon što je država članica prijavila mjeru a ne nakon pritužbe značajno prekoračuje razdoblje od dva mjeseca koje Komisija u načelu mora poštovati za dovršetak svojeg prethodnog ispitivanja, u skladu s člankom 4. stavkom 5. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [108. UFEU-a] (SL 1999., L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku poglavlje 8., svezak 4., str. 16.), čiji je sadržaj istovjetan onomu članka 4. stavka 5. Uredbe 2015/1589. Ta presuda nije relevantna ni u pogledu ocjene trajanja faze prethodnog ispitivanja od kad su danska tijela prijavila predmetnu naknadu u predmetnom slučaju, s obzirom na to da je to razdoblje od tri mjeseca i jedan dan smatrano razumnim zbog razloga navedenih u točki 63. ove presude.
U tim okolnostima trajanje prethodnog ispitivanja ne predstavlja indiciju postojanja ozbiljnih poteškoća.
Kao drugo, što se tiče okolnosti faze prethodnog ispitivanja, tužitelji se oslanjanju na navodnu brojnu komunikaciju koja se odvila između Komisije i danskih i švedskih tijela.
S tim u vezi valja podsjetiti na to da se sama činjenica da je tijekom faze prethodnog ispitivanja došlo do komunikacije između Komisije i predmetne države članice i da je Komisija pritom mogla zahtijevati dodatne informacije o mjerama koje podliježu njezinu nadzoru ne može, sama za sebe, smatrati dokazom toga da se ta institucija suočila s ozbiljnim poteškoćama u ocjeni (vidjeti u tom smislu presudu od 15. ožujka 2018., Naviera Armas/Komisija, T-108/16, EU:T:2018:145, t. 69. i navedenu sudsku praksu). Međutim, ne može se isključiti da sadržaj razgovora Komisije i države članice koja je dostavila prijavu tijekom te faze postupka može u određenim okolnostima otkriti postojanje takvih poteškoća kao i visok broj zahtjeva za dostavu informacija koje je Komisija uputila državi članici koja je dostavila prijavu (vidjeti u tom smislu presude od 9. prosinca 2014., Netherlands Maritime Technology Association/Komisija, T-140/13, neobjavljenu, EU:T:2014:1029, t. 74. i od 8. siječnja 2015., Club Hotel Loutraki i dr./Komisija, T-58/13, neobjavljenu, EU:T:2015:1, t. 47.).
U predmetnom slučaju iz točaka 1. do 10. pobijane odluke proizlazi da je najprije Komisija proslijedila ITD-ovu pritužbu danskim i švedskim tijelima 30. studenoga 2017, u pogledu koje su potonja podnijela svoja očitovanja 20. i 21. prosinca 2017. Nadalje, Komisija je 5. veljače 2018. uputila zahtjeve za dostavu informacija danskim tijelima u pogledu dodatka pritužbi koji je ITD podnio 2. veljače 2018. Danska tijela su na njega odgovorila 13. veljače 2018. Naposljetku, nakon potpune prijave predmetne naknade 8. veljače 2018. danska su tijela 7. svibnja 2018. obavijestila Komisiju o tome da su izmijenila najviši iznos te naknade.
Ne može se smatrati da je takva komunikacija osobito česta ili intenzivna, s obzirom na to da se Komisija obratila danskim tijelima samo radi ishođenja njihovih očitovanja o ITD-ovoj pritužbi. Stoga ona nije indicija postojanja ozbiljnih poteškoća.
Kao treće i posljednje, suprotno onomu što tvrde tužitelji, faza pretprijave u načelu je relevantna radi ocjene postojanja ozbiljnih poteškoća jer se postojanje takvih poteškoća ocjenjuje s obzirom na fazu prethodnog ispitivanja, koja započinje od potpune prijave mjere, kao što proizlazi iz članka 4. stavka 5. Uredbe 2015/1589 (vidjeti u tom smislu presudu od 28. ožujka 2012., Ryanair/Komisija, T-123/09, EU:T:2012:164, t. 168.).
U takvim je posebnim okolnostima, kao što su složenost i novost pretprijavljene mjere, trajanje faze pretprijave i ocjena spojivosti takve mjere tijekom te faze, Opći sud u presudi od 15. studenoga 2018., Tempus Energy i Tempus Energy Technology/Komisija (T-793/14, žalbeni postupak u tijeku, EU:T:2018:790), presudio da tijek faze pretprijave može predstavljati indiciju postojanja ozbiljnih poteškoća.
Međutim, u predmetnom slučaju tužitelji ne mogu dokazati postojanje takvih posebnih okolnosti.
S jedne strane, iako svoje argumente temelje na trajanju faze pretprijave duljem od tri mjeseca, ono ipak nije pretjerano, čak i ako prekoračuje rok od dva mjeseca naveden u Kodeksu najbolje prakse. Naime, tijekom faze pretprijave Komisija je isto tako od danskih i švedskih tijela zatražila njihova očitovanja o ITD-ovoj pritužbi i o njegovim dopunskim očitovanjima (vidjeti točku 14. ove presude).
S druge strane, što se tiče sadržaja komunikacije između Komisije i danskih i švedskih tijela, tužitelji samo pretpostavljaju da se o spojivosti predmetne naknade raspravljalo tijekom faze pretprijave, a da pritom nisu priložili indicije o tome.
Slijedom toga, čak uzimanjem u obzir faze pretprijave, trajanje i okolnosti faze prethodnog ispitivanja sami po sebi nisu pokazatelji ozbiljnih poteškoća koje obvezuju Komisiju na pokretanje formalnog istražnog postupka predviđenog člankom 108. stavkom 2. UFEU-a.
Budući da je Opći sud mogao donijeti odluku o argumentima tužiteljâ koji su se odnosili na trajanje i okolnosti faze prethodnog ispitivanja, ne treba prihvatiti njihov zahtjev za određivanje mjere upravljanja postupkom kojim se traži da se u spis uključe sve komunikacije koje su se odvile tijekom faze prethodnog ispitivanja i faze koja joj je prethodila između, s jedne strane, Komisije i, s druge strane, danskih i švedskih tijela. U svakom slučaju, tužitelji u potporu svojem zahtjevu za određivanje mjere upravljanja postupkom nisu priložili nijedan dokaz da bi takva mjera bila korisna za potrebe postupka (vidjeti u tom smislu presudu od 11. srpnja 2018., Europa Terra Nostra/Parlament, T-13/17, neobjavljenu, EU:T:2018:428, t. 103. i navedenu sudsku praksu).
Stoga valja ispitati druge argumente koje je tužitelj naveo u prilog jedinom tužbenom razlogu čiji je cilj dokazati da u samom sadržaju pobijane odluke, uključujući dio te odluke u kojem je ispitan razvoj okolnosti koje su uslijedile nakon podnošenja pritužbe, postoje dokazi da su se u ispitivanju predmetnih mjera pokazale ozbiljne poteškoće koje su Komisiju trebale navesti na pokretanje formalnog istražnog postupka.
B.
Indicije o sadržaju pobijane odluke
U potporu drugom dijelu jedinog tužbenog razloga tužitelji ističu u biti da je Komisija počinila više pogrešaka koje dokazuju postojanje ozbiljnih poteškoća kada je u pobijanoj odluci smatrala da:
–        je predmetna naknada spojiva s unutarnjim tržištem;
–        predmetno jamstvo predstavlja postojeću potporu;
–        oslobođenje od PDV-a u korist društva Post Danmark nije pripisivo državi;
–        pogreška u razdvajanju troškova obuhvaćenih OUU-om i onih koji to nisu nije dokazana unutar računovodstvenog odjela društva Post Danmark, ne podrazumijeva prijenos državnih sredstava i nije pripisiva državi;
–        povećanje kapitala od 23. veljače 2017. nije pripisivo državi i ne predstavlja gospodarsku prednost.
1.
Predmetna naknada
Tužitelji, koje podupiru Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution, ističu da je Komisija, kada je zaključila da je predmetna naknada spojiva s unutarnjim tržištem, počinila više pogrešaka koje dokazuju da je ona s tim u vezi bila suočena s ozbiljnim poteškoćama.
Najprije, tužitelji tvrde da je Komisija pogrešno smatrala da bi, u odsustvu OUU-a, društvo Post Danmark prestalo obavljati određene djelatnosti.
S jedne strane, kad je riječ o pojedinačnim pošiljkama pisama i paketa preporučenih pošiljaka i pošiljaka s označenom vrijednosti i o besplatnoj usluzi za slijepe, tužitelji ističu da su te usluge profitabilne u urbanim područjima, kao što proizlazi iz izvješća koje je izradilo društvo BDO i podnijelo u potporu tužbi (u daljnjem tekstu: izvješće BDO-a). Međutim, u svojoj ocjeni hipotetskog scenarija potrebnog za izračun INT-a, Komisija nije ni na koji način razlikovala urbana i ruralna područja kad je riječ o tim uslugama.
U svojoj replici tužitelji pojašnjavaju da se odluka o prestanku ili nastavku pružanja određenih usluga treba temeljiti na dugoročnom scenariju i da su usluge navedene u točki 85. ove presude dugoročno profitabilne. Međutim, prema mišljenju tužiteljâ, s obzirom na financijsku situaciju društva Post Danmark i troškove koje je ono imalo radi svojega restrukturiranja, predmetne se usluge ne mogu smatrati kratkoročno profitabilnima. Stoga, budući da se izračun naknade odnosi na kratkoročno razdoblje, odnosno ono od 2017. do 2019., Komisija je morala smatrati da će društvo Post Danmark nastaviti pružati te usluge i u odsustvu OUU-a, iako su tijekom predmetnog razdoblja te usluge uzrokovale gubitke.
S druge strane, tužitelji prigovaraju Komisiji da je smatrala da će, u odsustvu OUU-a, društvo Post Danmark prestati pružati usluge međunarodnih pošiljaka pisama i paketa. S tim u vezi oni pojašnjavaju da su u brošuri društva PostNord navedeni strateški ciljevi „globalizacije” i „međunarodne prisutnosti” „pružanjem potpunih logističkih rješenja”. Stoga bi, i u odsustvu OUU-a, bilo malo vjerojatno da bi društvo Post Danmark prestalo pružati predmetne međunarodne usluge.
Nadalje, tužitelji prigovaraju Komisiji da nije uzela u obzir određene nematerijalne koristi koje društvo Post Danmark ima zbog OUU-a.
S jedne strane, Komisija pogrešno nije uzela u obzir jačanje ugleda društva Post Danmark zbog izvršavanja OUU-a. Naime, OUU je društvu Post Danmark davao monopol na poštanske usluge i ovlašćivao ga na izdavanje poštanskih maraka s riječju „Danmark” i na upotrebu simbola poštanskog roga okrunjenog zlatnom krunom u javnim poštanskim uredima. Prema mišljenju tužiteljâ, iz izvješća BDO-a, u kojoj je navedena studija koju je 2010. proveo WIK Consult na zahtjev Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (Regulatorno tijelo za elektroničke komunikacije i poštanske usluge, ARCEP, Francuska) (u daljnjem tekstu: WIK-ova studija iz 2010.), proizlazi da bi vrijednost te nematerijalne koristi mogla biti i 81 % iznosa OUU-a.
U replici tužitelji dodaju da se općenito smatra da pružanje poštanskih usluga jača ugled poduzetnika koji je za njih zadužen i da je to tako i kada navedeni poduzetnik ima financijske poteškoće. U potporu tom argumentu oni u prilogu C.2 navode izvješće od 28. siječnja 2015. koje je objavio United States Postal Service Office of Inspector General (Ured glavnog inspektora poštanske službe Sjedinjenih Američkih Država) a koje se odnosi na vrijednost žiga operatora US Postal (u daljnjem tekstu: izvješće US Postala), u prilogu C.3, WIK-ovu studiju iz 2010. i, u prilogu C.4, izvješće Commission for Communications Regulation (Regulatorno tijelo za komunikacije, Irska) od 20. prosinca 2017. o poštanskoj strategiji operatora An Post tijekom razdoblja od 2018. do 2020. Te iste dokumente podnijeli su i Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution u prilozima svojim intervencijskim podnescima.
S druge strane, prema mišljenju tužiteljâ, sveprisutnost društva Post Danmark, čije se usluge prostiru preko čitavog danskog područja, daje mu značajnu prednost i predstavlja čimbenik prodaje, osobito u odnosu na društva koja se bave internetskom trgovinom. Postojanje takve prednosti priznato je u godišnjem izvješću i izvješću o održivosti društva PostNord za 2017. Međutim, u izračunu INT-a koje je prihvatila Komisija, nijedan iznos vezan za tu sveprisutnost nije bio odbijen.
U replici tužitelji navode da je izvješće US Postala također relevantno kad je riječ o sveprisutnosti, kao i dokument koji je u 2014. izradio Economic and Social Research Council (ESRC, Vijeće za ekonomska i socijalna istraživanja, Ujedinjena Kraljevina), u okviru javnog savjetovanja o tržišnom natjecanju u poštanskom sektoru u Ujedinjenoj Kraljevini, koji je podnesen kao dio priloga C.5 replici i koji su podnijeli Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution u prilogu svojim intervencijskim podnescima. Usto, potonji navode da svaki pružatelj koji je zadužen za OUU ima vrijednost žiga vezanu za sveprisutnost s obzirom na to da „OUU zahtijeva potpunu i sveprisutnu univerzalnu uslugu”.
Osim toga, prema mišljenju tužiteljâ, predmetna naknada ne uzima u obzir poticaje za učinkovitost, u suprotnosti s točkama 39. do 43. Okvira UOGI. U tom smislu tužitelji ističu da je Komisija izračunala troškove OUU-a na temelju stvarnih i procijenjenih troškova društva Post Danmark. To je društvo bilo na rubu stečaja u razdoblju na koje se odnosi predmetna naknada te mu je bilo potrebno veće preoblikovanje kako bi postalo učinkovito. Stoga izračun te naknade nije bio izvršen na temelju učinkovitog pružatelja. Tužitelji dodaju da je navedena naknada, koja se odnosi na OUU za razdoblje od 2017. do 2019., dodijeljena „
a posteriori
” kad je riječ o prvoj polovici tog razdoblja, između 2017. i donošenja pobijane odluke 28. svibnja 2018. Stoga za tu prvu polovicu predmetnog razdoblja nije moglo biti provjereno poštovanje standarda kvalitete utvrđenih u ovlaštenju za pružanje univerzalne usluge.
Naposljetku, tužitelji navode „pogrešku koja se tiče prava” koju je počinila Komisija kada je smatrala da je predmetna naknada spojiva s unutarnjim tržištem istodobno izričito prihvaćajući da ona služifinanciranju dijela troškova vezanih za otkaz određenih zaposlenika društva Post Danmark koji nisu bili obuhvaćeni OUU-om, iako je ta naknada trebala biti namijenjena samo izvršenju OUU-a. Naime, Komisija je dužna provjeriti spojivost potpore s obzirom na cilj koji se njome nastoji postići, što nije napravila u predmetnom slučaju time što nije ispitala je li cilj otkaza zaposlenika društva Post Danmark bio spojiv s unutarnjim tržištem. U tim okolnostima, prema mišljenju tužiteljâ, Komisija je prihvatila zlouporabu predmetne naknade.
Tužitelji usto ističu da je Komisija pogrešno prihvatila uzimanje u obzir troškova otkaza zaposlenika društva Post Danmark u izračunu INT-a, a da pritom nije bilo dokazano da su predmetni zaposlenici radili u okviru OUU-a. Njihovu argumentaciju potvrđuje izvješće Skupine europskih regulatora za poštanske usluge (ERGP) o izračunu INT-a iz kolovoza 2012. (u daljnjem tekstu: izvješće ERGP-a).
U svojim očitovanjima o intervencijskom podnesku Kraljevine Danske tužitelji ističu da se Komisija morala osloniti na Smjernice o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje nefinancijskih poduzetnika u teškoćama (SL 2014., C 249, str. 1.; u daljnjem tekstu: Smjernice o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje) radi odobrenja namjene predmetne naknade isplati otpremnina bivših službenika društva Post Danmark. Taj su argument na raspravi ponovili tužitelji i Dansk Distribution.
Komisija, koju podupire Kraljevina Danska, osporava argumentaciju tužiteljâ.
Osobito, s jedne strane, Komisija osporava dopuštenost priloga C.2 do C.5, čije podnošenje prvi put u stadiju replike tužitelji nisu opravdali.
S druge strane, Komisija ističe nedopuštenost, na temelju članka 84. Poslovnika, različitih argumenata istaknutih nakon prve razmjene podnesaka. To je tako kad je riječ, prvo, o argumentu kojim tužitelji u stadiju replike ističu da hipotetski scenarij treba utvrditi na temelju dugoročne profitabilnosti određenih djelatnosti. Drugo, u odgovoru na pitanje koje je Opći sud postavio u okviru mjere upravljanja postupkom Komisija je osporavala dopuštenost argumenta u skladu s kojim dodjela OUU-a zaposlenicima društva Post Danmark koji trebali biti otpušteni nije dokazana jer su tužitelji taj argument istaknuli tek u stadiju replike a zatim u stadiju njihovih očitovanja na intervencijski podnesak koji je podnijela Kraljevina Danska. Treće, naposljetku, Komisija je na raspravi osporavala dopuštenost argumentacije sažete u točki 96. ove presude, a koja se odnosi na ispitivanje predmetne naknade s obzirom na Smjernice o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje.
a)
Dopuštenost priloga C.2 do C.5
U skladu s člankom 76. točkom (f) Poslovnika, svaka tužba treba, po potrebi, sadržavati dokaze i dokazne prijedloge.
Usto, u članku 85. stavku 1. Poslovnika navedeno je da se dokazi i dokazni prijedlozi podnose u okviru prve razmjene podnesaka. U članku 85. stavku 2. tog poslovnika, pobliže je pojašnjeno da stranke mogu podnositi dokaze i stavljati dokazne prijedloge u prilog svojim argumentima u replici i odgovoru na repliku, pod uvjetom da opravdaju kašnjenje u podnošenju takvih dokaza odnosno stavljanju dokaznih prijedloga.
S tim u vezi, iz sudske prakse proizlazi da dokazi o protivnom i dokumenti koji sadržavaju dopunu postojećih dokaznih prijedloga podneseni nakon dokaza o protivnom protivne stranke u njezinu odgovoru na tužbu nisu obuhvaćeni pravilom o prekluziji predviđenim u članku 85. stavku 1. Poslovnika. Naime, ta se odredba odnosi na nove dokaze i treba se tumačiti u kontekstu članka 92. stavka 7. tog poslovnika koji izričito predviđa da se mogu podnositi dokazi o protivnom i dopunjavati postojeći dokazni prijedlozi (vidjeti presudu od 22. lipnja 2017., Biogena Naturprodukte/EUIPO (ZUM wohl), T-236/16, EU:T:2017:416, t. 17. i navedenu sudsku praksu).
U predmetnom su slučaju tužitelji podnijeli različite dokumente u prilozima C.2 do C.5 replici čiju je dopuštenost osporavala Komisija zbog njihova nepravodobnog podnošenja.
S tim u vezi valja ustvrditi da je Komisija u odgovoru na tužbu prigovorila, s jedne strane, tome da u pravilu poštanski operatori zaduženi za OUU zato nemaju povećan ugled i, s druge strane, da ti isti operatori mogu imati prednosti vezane za sveprisutnost ako nude velik raspon poslovnih djelatnosti povrh poštanske djelatnosti u užem smislu. Cilj dokumenta sadržanih u prilozima C.2 do C.5 u biti je dokazati da, suprotno onomu što tvrdi Komisija, poboljšanje ugleda i sveprisutnost predstavljaju nematerijalne prednosti vezane za OUU koje su općepriznate u poštanskom sektoru. Stoga, kao što su to naveli tužitelji u odgovoru na pitanje koje je Opći sud postavio u okviru mjere upravljanja postupkom, podnošenje tih priloga u stadiju replike može se opravdati radi osiguranja poštovanja načela kontradiktornosti s obzirom na određene argumente iz odgovora na tužbu u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 102. ove presude.
U tim su okolnostima prilozi C.2 do C.5 dopušteni.
b)
Postojanje ozbiljnih poteškoća vezanih za predmetnu naknadu
U skladu s člankom 106. stavkom 2. UFEU, poduzeća kojima je povjereno obavljanje usluga od općega gospodarskog interesa (UOGI) podliježu pravilima o tržišnom natjecanju, i to u mjeri u kojoj primjena takvih pravila ne sprečava,
de iure
ili
de facto
, obavljanje posebnih zadaća koje su im povjerene, pod uvjetom da na razvoj trgovine ne utječe u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno interesima Unije (vidjeti presudu od 1. srpnja 2010., M6 i TF1/Komisija, T-568/08 i T-573/08, EU:T:2010:272, t. 136. i navedenu sudsku praksu).
Time što pod određenim pretpostavkama dopušta odstupanja od općih pravila Ugovora, članak 106. stavak 2. UFEU-a nastoji pomiriti interes država članica da upotrijebe određene poduzetnike, osobito one iz javnog sektora, kao sredstva ekonomske ili socijalne politike, s interesom Unije da poštuje pravila tržišnog natjecanja i očuvanje jedinstvenog unutarnjeg tržišta. Člankom 106. stavkom 2. UFEU‑a želi se ocjenom proporcionalnosti potpore spriječiti da se subjektu kojem je povjerena javna usluga dodijeli financiranje koje premašuje neto troškove javne usluge (presude od 7. studenoga 2012., CBI/Komisija, T-137/10, EU:T:2012:584, t. 293.; od 16. listopada 2013., TF1/Komisija, T-275/11, neobjavljena, EU:T:2013:535, t. 131. i od 24. rujna 2015., Viasat Broadcasting UK/Komisija, T-125/12, EU:T:2015:687, t. 87.).
Stoga je u okviru kontrole proporcionalnosti svojstvenog članku 106. stavku 2. UFEU-a, Komisijina zadaća da usporedi iznos predviđenih državnih potpora s razinom neto troškova nastalih obavljanjem zadaća javnih usluga koje je preuzeo korisnik tih potpora (vidjeti analogijom presudu od 10. srpnja 2012., TF1 i dr./Komisija, T-520/09, neobjavljenu, EU:T:2012:352, t. 121.).
Taj se cilj nastoji ostvariti metodom INT-a, koja se, u skladu s točkom 35. prvom rečenicom Okvira UOGI, „sastoji od izračuna neto troška koji je nužan ili se očekuje da će biti nužan za izvršavanje obveze pružanja javne usluge kao razlike između neto troška koji snosi pružatelj usluge prilikom izvršavanja svojih obveza i neto troška ili koristi istog pružatelja usluge kad ih ne izvršava”. Stoga, metoda INT-a podrazumijeva izradu hipotetskog scenarija, odnosno hipotetske situacije u kojoj pružatelj univerzalne usluge više nije zadužen za tu uslugu i njegovu usporedbu sa činjeničnim scenarijem u kojoj navedeni pružatelj osigurava OUU.
S obzirom na ta razmatranja treba ispitati različite argumente tužiteljâ koji se temelje na tome da se Komisija susrela s ozbiljnim poteškoćama kada je ocjenjivala spojivost predmetne naknade s unutarnjim tržištem.
U predmetnom slučaju tužitelji ističu četiri niza postojanja ozbiljnih poteškoća od kojih se prvi temelji na pogrešnom prestanku obavljanja određenih djelatnosti u hipotetskom scenariju na kojem počiva izračun INT-a, drugi na nepostojanju odbitka određenih nematerijalnih koristi u izračunu INT-a, treći na neuzimanju u obzir, u tom izračunu, poticaja za učinkovitost u smislu točaka 39. do 43. Okvira UOGI i četvrti na upotrebi predmetne naknade za potrebe koje su različite od izvršenja OUU-a.
1)
Hipotetski scenarij
Tužitelji osporavaju izradu hipotetskog scenarija jer njime nisu uzete u obzir određene djelatnosti. S tim u vezi oni prigovaraju Komisiji da je prihvatila hipotetski scenarij koji su im dostavila danska tijela dok je u njemu naveden prestanak obavljanja određenih djelatnosti koje bi u stvarnosti vjerojatno nastavilo obavljati društvo Post Danmark u odsustvu OUU-a.
Najprije valja podsjetiti na to da je, u skladu s točkama 21. do 23. Okvira UOGI, koje se nalaze u njegovoj točki 2.8., naslovljenoj „Iznos naknade”, navedeno sljedeće:
„21.      Iznos naknade ne smije prekoračiti od ono što je nužno za pokriće neto troška izvršenja obveza javne usluge, uzimajući u obzir razumnu korist.
22.      Iznos naknade se po izboru može odrediti na temelju očekivanih troškova i prihoda, na temelju troškova koji su stvarno nastali i prihoda koji su stvarno ubrani ili na temelju kombinacije to dvoje, ovisno o poticajnim mjerama koje države članice žele uvesti od samog početka kako bi promicale povećanje učinkovitosti, u skladu s točkama 40. i 41.
23.      Ako se čitava naknada ili njezin dio temelji na očekivanim troškovima i prihodima, njih se mora navesti u ovlaštenju. Ta očekivanja moraju počivati na uvjerljivim parametrima koji se mogu promatrati, a koji se odnose na ekonomsko okruženje u kojem se UOGI pruža. Po potrebi, one se moraju temeljiti na znanju i iskustvu sektorskih regulatornih tijela ili drugih tijela neovisnih od poduzeća. Države članice moraju pobliže odrediti izvore na koje se oslanjanju ta očekivanja ([j]avni izvori informacija, troškovi koje je ranije snosio pružatelj UOGI-ja, troškovi konkurenata, operativni planovi, sektorske studije, itd.). Procjena troškova treba uzeti u obzir očekivanja koja se odnose na povećanu učinkovitost koju se smatra da će pružatelj UOG-ija ostvariti tijekom trajanja zadaće koja mu je povjerena.”
Iz točaka 21. do 23. Okvira UOGI proizlazi da države članice, koje Komisiji moraju prijaviti svoje projekte kojima žele uvesti potporu, imaju određenu diskrecijsku ovlast u izboru podataka relevantnih za izračun INT-a i da, ako takav izračun počiva na procijenjenim podacima, Komisija nadzire njegovu uvjerljivost i osigurava da ne prekoračuje ono što je nužno za pokriće neto troškova izvršenja javne usluge, uzimajući u obzir razumnu korist.
S tim u vezi valja podsjetiti na to da prognozirani podaci po svojoj prirodi sadržavaju marginu pogreške i da sama ta okolnost ne može biti indicija ozbiljnih poteškoća s kojima se navodno susrela Komisija tijekom prethodnog ispitivanja državne potpore (vidjeti u tom smislu presudu od 10. srpnja 2012., TF1 i dr./Komisija, T-520/09, neobjavljenu, EU:T:2012:352, t. 103. i 139.).
U predmetnom slučaju u točki 148. pobijane odluke Komisija je navela da činjenični scenarij počiva na procijenjenim troškovima i prihodima za razdoblje od 2017. do 2019. na temelju financijskih izvješća društva Post Danmark za prvih deset mjeseci 2017., na projekcijama za dva posljednja mjeseca te godine i na poslovnom planu društva Post Danmark za 2018. i 2019. U točki 151. pobijane odluke Komisija je pobliže odredila da hipotetski scenarij počiva na procjeni troškova i prihoda poslovne djelatnosti društva Post Danmark u scenariju u kojem ono nije bilo zaduženo za OUU.
Iz točaka 151. i 160. pobijane odluke proizlazi da su danska dijela smatrala da bi, u odsustvu OUU-a, društvo Post Danmark prestalo dostavljati i isporučivati pojedinačna pisama i pakete, definirane u točki 3. ovlaštenja za pružanje univerzalne usluge kao „pisma i paketi uplaćeni poštanskom pristojbom uključeni u OUU, poslani povremeno i/ili u malim količinama i koji nisu [bili] obuhvaćeni ugovorom sklopljenim s društvom Post Danmark”, preporučene pošiljke i pošiljke s označenom vrijednosti, besplatna usluga za slijepe, distribucija novina, časopisa i kataloga kao i međunarodne poštanske pošiljke pisama i paketa”.
Kao prvo, tužitelji ističu činjenicu da su pojedinačne pošiljke pisama i paketa, preporučene pošiljke i pošiljke s označenom vrijednosti, besplatna usluga za slijepe, distribucija novina i časopisa i međunarodne poštanske pošiljke pisama i paketa profitabilne u gradskim područjima i da bi stoga društvo Post Danmark, iako više ne bi bilo zaduženo za OUU, nastavilo osiguravati obavljanje tih djelatnosti u tim područjima.
Najprije valja istaknuti da se navodna profitabilnost predmetnih djelatnosti temelji na izvješću BDO-a.
U tom pogledu, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, za djelovanje Suda i Općeg suda vrijedi načelo slobodne ocjene dokaza i to da je jedini kriterij za ocjenu vrijednosti podnesenih dokaza njihova vjerodostojnost. Kako bi se procijenila dokazna vrijednost dokumenta, treba provjeriti vjerodostojnost informacija koje su u njemu sadržane, osobito uzeti u obzir podrijetlo dokumenta, okolnosti u kojima je on izrađen i njegova adresata te, na temelju njegova sadržaja, utvrditi je li on razuman i pouzdan (vidjeti presudu od 15. rujna 2016., Ferracci/Komisija, T-219/13, EU:T:2016:485, t. 42. i navedenu sudsku praksu).
S druge strane, kao što je navedeno u točki 48. ove presude, zakonitost odluke u području državnih potpora treba ocijeniti s obzirom na informacije kojima je Komisija mogla raspolagati u trenutku kada ju je donijela.
U predmetnom je slučaju izvješće BDO-a izrađeno nakon donošenja pobijane odluke i na zahtjev ITD-a. Stoga dokaznu vrijednost takvog izvješća za potrebe dokazivanja postojanja ozbiljnih poteškoća, koja je na tužiteljima, treba smatrati izrazito ograničenom.
Nadalje, kao što ističe Komisija, uključenje profitabilnih djelatnosti u hipotetski scenarij dovelo bi do povećanja dobiti društva Post Danmark u takvom scenariju i tako povećanja razlike, potrebne za izračun INT-a, između prihoda od OUU-a i onih koje je društvo Post Danmark zaradilo izvan OUU-a. Stoga bi se – da je u hipotetskom scenariju bilo spomenuto bavljenje drugim profitabilnim djelatnostima – dodatno smanjila mogućnost da izračun INT-a dovede do prekomjerne naknade, kao i posljedično do rizika nespojivosti predmetne naknade s unutarnjim tržištem.
Takav zaključak ne dovodi u pitanje argument koji su tužitelji naveli u replici, a u skladu s kojim su djelatnosti koje oni prikazuju kao profitabilne zapravo profitabilne samo dugoročno, iako bi za stvaranje hipotetskog scenarija za kratkoročno razdoblje od 2017. do 2019. takve djelatnosti stvarale gubitke.
Naime, sve i da je takav argument dopušten, on počiva na pogrešnoj premisi. S tim u vezi valja podsjetiti na to da izračun INT-a, čiji je cilj izdvojiti troškove svojstvene pružanju univerzalne usluge podrazumijeva izradu hipotetskog scenarija, odnosno hipotetske situacije u kojoj pružatelj takve usluge više nije zadužen za nju (vidjeti točku 109. ove presude). Ta se metoda sastoji najprije u tome da se ocijeni hoće li, u odsustvu OUU-a, operator prvotno zadužen za taj OUU promijeniti ponašanje i prestati pružati deficitarne usluge ili izmijeniti načine pružanja deficitarnih usluga i zatim u tome da se ocijeni učinak te promjene ponašanja na njegove troškove i njegove prihode radi njihova odbitka i izračuna eventualnog INT-a. Drugim riječima, riječ je o procjeni neto troška OUU-a ocjenom toga u kojoj bi mjeri operator zadužen za OUU povećao svoje koristi da nije obvezan pružati univerzalnu uslugu (vidjeti u tom smislu presudu od 15. listopada 2020., První novinová společnost/Komisija, T-316/18, neobjavljenu, EU:T:2020:489, t. 272. i 273.).
Stoga je u tu svrhu, kako navodi Komisija, potrebno da hipotetski scenarij opisuje stabilnu situaciju ne uzimajući u obzir troškove svojstvene prelasku pružatelja univerzalne usluge u situaciju u kojoj više nije zadužen za OUU. Argumentacija tužiteljâ ne može se prihvatiti, s obzirom na to da ona pretpostavlja da obavljanje profitabilnih djelatnosti podrazumijeva više gubitaka nego li dobitaka.
Kao drugo, tužitelji tvrde da hipotetski scenarij koji predlažu danska tijela nije bio realističan jer je predviđao da društvo Post Danmark, u odsustvu OUU-a, prestane isporučivati međunarodne poštanske pošiljke pisama i paketa, dok su strateški ciljevi koje ono nastoji postići „jaka međunarodna prisutnost” i pružanje cjelovitih logističkih rješenja za isporuku robe iz inozemstva do krajnjeg kupca.
Međutim, kao što to pravilno ističe Kraljevina Danska, hipotetski scenarij odnosi se samo na to da društvo Post Danmark prestane obavljati djelatnosti obuhvaćene ovlaštenjem za pružanje univerzalne usluge u odsustvu OUU-a, odnosno, u skladu sa Svjetskom poštanskom konvencijom, na koju upućuje točka 2. ovlaštenja za pružanje univerzalne usluge (vidjeti točku 5. ove presude), „pismovne pošiljke” i „paketi” za fizičke osobe do 20 kilograma.
Stoga, iz hipotetskog scenarija ne proizlazi da su danska tijela smatrala da bi, da više ne bude zaduženo za OUU, društvo Post Danmark oslabilo svoju međunarodnu prisutnost ili više ne bi moglo osigurati isporuku robe na međunarodnoj razini. Iz toga proizlazi da hipotetski scenarij nije u proturječnosti s ciljevima društva Post Danmark koji se odnose na jačanje njegove prisutnosti i ponudu potpunih logističkih rješenja do krajnjeg kupca.
S obzirom na prethodno navedeno, kritike tužiteljâ koje se odnose na izradu hipotetskog scenarija ne mogu dokazati postojanje ozbiljnih poteškoća s kojima je navodno bila suočena Komisija.
2)
Odbitak nematerijalne koristi
U skladu s točkom 25. posljednjom rečenicom Okvira UOGI, „izračun neto troška treba ocijeniti koristi, uključujući nematerijalne, koliko je to moguće, za pružatelja UOGI-ja”.
Kad je osobito riječ o univerzalnoj poštanskoj usluzi, Direktiva 2008/6/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 20. veljače 2008. o izmjeni Direktive 97/67/EZ u pogledu potpunog postizanja unutarnjeg tržišta poštanskih usluga u Zajednici (SL 2008., L 52, str. 3.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 214. i ispravak SL 2015., L 225, str. 49.) je u Direktivu 97/67/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 15. prosinca 1997. o zajedničkim pravilima za razvoj unutarnjeg tržišta poštanskih usluga u Zajednici i poboljšanje kvalitete usluga (SL 1998., L 15, str. 14.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 53.) unio Prilog I., naslovljen „Smjernice u vezi izračuna mogućih neto troškova univerzalne usluge”. Taj prilog u dijelu B, trećem i četvrtom podstavku predviđa uzimanje u obzir nematerijalnih koristi u izračunu neto troška univerzalne usluge.
Stoga, u načelu, u svakom izračunu INT-a treba odbiti nematerijalne koristi pripisive OUU-u (vidjeti u tom smislu presudu od 25. ožujka 2015., Slovenská pošta/Komisija, T-556/08, neobjavljenu, EU:T:2015:189, t. 373.), pri čemu se pojašnjava da ni u jednoj odredbi nisu navedene vrste nematerijalnih koristi koje su općenito pripisive UOGI-ju ili osobito OUU-u u području poštanskih usluga.
U predmetnom je slučaju Komisija u točki 157. pobijane odluke podsjetila na to da nematerijalne koristi u poštanskom sektoru obuhvaćaju ekonomiju razmjera i opsega, prednosti oglašavanja vezane za intelektualno vlasništvo, učinke na potražnju zbog oslobođenja od PDV-a, prednosti vezane za potpunu teritorijalnu pokrivenost, pregovaračku moć i bolje stjecanje kupaca.
U točki 158. pobijane odluke Komisija je istaknula da izračun INT-a koji su predložila danska tijela sadržava dvije kategorije nematerijalnih koristi. S jedne strane, takav je izračun uzimao u obzir i povećanje potražnje u korist društva Post Danmark kad je riječ o klijentima koji su porezni obveznici PDV-a koji ga ne mogu odbiti zbog oslobođenja od takvog poreza za usluge koje su obuhvaćene OUU-om. S druge strane, Komisija je istaknula da su danska tijela odbila imovinu intelektualnog vlasništva vezana za OUU, osobito onu koja proizlazi iz učinaka oglašavanja vezanih za vidljive kontaktne točke poput poštanskih sandučića i samoposlužnih paketomata.
U točki 159. pobijane odluke Komisija je navela da su danska tijela, naprotiv, iz izračuna neto troška OUU-a isključila tri kategorije nematerijalnih koristi, koje se redom temelje na ekonomiji razmjera, povećanoj pregovaračkoj moći i potpunoj teritorijalnoj pokrivenosti na tržištu poštanske distribucije stručnih časopisa, časopisa i kataloga.
Tužitelji u biti prigovaraju Komisiji da je prihvatila metodu izračuna INT-a u kojoj nije primijenjen odbitak ikakve nematerijalne koristi vezane za poboljšanje ugleda društva Post Danmark i za njegovu sveprisutnost na danskom području.
i)
Poboljšanje ugleda društva Post Danmark
Tužitelji tvrde da se poboljšanje ugleda pružatelja univerzalne usluge uvijek smatra nematerijalnom koristi u poštanskom sektoru i da on može dostići 81 % troška OUU-a. U slučaju društva Post Danmark, OUU mu omogućuje izdavanje poštanskih maraka s riječju „Danmark” i upotrebu simbola poštanskog roga okrunjenog zlatnom krunom u javnim poštanskim uredima što jača vrijednost žiga tog poduzetnika koja je uspostavljena dok se on nalazio u monopolskoj situaciji.
Najprije valja istaknuti, poput Komisije, da brojka od 81 % troškova OUU-a, koji navode tužitelji, proizlazi iz studije o telekomunikacijama koju je 1997. izradio WIK Consult, a koja je preuzeta u odjeljku 2.2. WIK-ove studije iz 2010., naslovljenom „Nematerijalne koristi u sektoru elektroničkih komunikacija”. Stoga se iz takvog podatka, koji se ne odnosi na univerzalnu poštansku uslugu, ne može zaključiti da se Komisija susrela s ozbiljnim poteškoćama zbog neuzimanja u obzir utjecaja OUU na ugled društva Post Danmark.
Međutim, iz različitih dokaza koje su podnijeli tužitelji proizlazi da se poboljšanje ugleda pružatelja univerzalne usluge može smatrati nematerijalnom koristi pripisivom OUU-u u poštanskom sektoru. Osobito, u WIK-ovoj studiji iz 2010. i izvješću ERGP-a na jednak je način navedeno sljedeće:
„Većina starih operatora/[pružatelja univerzalne usluge] pružaju poštanske usluge visoke kvalitete na čitavom njihovu području (Zemlja). Tako oni uživaju velik ugled i, slijedom toga, njihov žig ima veliku vrijednost. Klijentela koja je to zamjećuje (istodobno uviđajući da im [pružatelj univerzalne usluge] stavlja na raspolaganje neprofitabilne usluge) radije će kupovati usluge (ne-OUU) kod [pružatelja univerzalne usluge] na štetu drugog operatora. Sniženje kvalitete usluge ispod standarada OUU-a moglo bi dovesti do gubitka poduzetnikova ugleda i vrijednosti žiga.”
S tim u vezi valja naglasiti da se taj citat nalazi u dijelovima WIK-ove studije iz 2010. i izvješća ERGP-a koji se odnose na popis raspoložive dokumentacije i publikacija o prednostima koje ima pružatelj univerzalne usluge u poštanskom sektoru. U tim je dokumentima pojašnjeno da se identifikacija prednosti koja se tiče poboljšanja ugleda pružatelja univerzalne usluge temelji na studijama iz 2001., 2002. i 2008.
U predmetnom slučaju tužitelji ne mogu objasniti kako se razmatranja navedena u točki 140. ove presude, koja mogu dokazati da OUU poboljšava ugled operatora koji je za nju zadužen, primjenjuju na društvo Post Danmark, za koje je opća upotreba elektroničkih pošiljaka dovela do pada prometa od 38 % između 2009. i 2016. U pogledu tog potonjeg, kako ističe Komisija, financijske poteškoće s kojima se susrelo društvo Post Danmark tijekom tog razdoblja dovele su, s jedne strane, do smanjenja pružanja usluga na ime OUU-a i, s druge strane, povećanja cijena tih usluga, što može isključiti postojanje ozbiljnih poteškoća u pogledu nepostojanja odbitka koristi vezanih za poboljšanje ugleda društva Post Danmark u izračunu INT-a.
Takav zaključak ne može dovesti u pitanje izvješće US Postala, iz kojeg proizlazi da se, unatoč financijskim poteškoćama, vrijednost žiga poduzeća operatora US Postala, zaduženog za OUU u Sjedinjenim Američkim Državama, održala na visokoj razini i istovjetna je trošku OUU-a. S tim u vezi, sve i da je kontekst u kojem djeluje US Postal usporediv s onim u kojem djeluje društvo Post Danmark, značaj vrijednosti njegova žiga poduzeća i njegova usporedba s troškom OUU-a nisu nimalo relevantne za utvrđenje toga da bi ugled poduzeća bio pogođen u odsustvu OUU-a. Naime, radi odbitka nematerijalne koristi u okviru izračuna INT-a nije potrebno procijeniti vrijednost žiga poduzeća pružatelja univerzalne usluge, nego odrediti je li ugled pružatelja univerzalne usluge poboljšan zbog toga što on osigurava takvu uslugu.
Osim toga, okolnost, koju ističu tužitelji, da društvo Post Danmark zbog OUU-a izdaje poštanske marke s riječju „Danmark” i upotrebljava logo poštanskog roga okrunjenog zlatnom krunom ne može se više smatrati indicijom ozbiljnih poteškoća vezanih za neuzimanje u obzir nematerijalne koristi koja se odnosi na poboljšanje ugleda Post Danmarka. Naime, iako takva okolnost može uspostaviti vezu između danske države i društva Post Danmark, tužitelji ne dokazuju da bi se takva veza prekinula u odsustvu OUU-a. Međutim, s obzirom na činjenicu da je naziv „Danmark” sastavni dio imena tvrtke društva Post Danmark, koji je danski povijesni operator te je u tom svojstvu bio u monopolskoj situaciji na nacionalnom području, i da je danska država jedan od dvaju dioničara društva majke Post Danmarka, vjerojatno je da bi, i da taj operator više ne bude zadužen za OUU, njegov ugled ostao vezan za dansku državu.
Naposljetku, tužitelji se ne mogu valjano osloniti na WIK-ovu studiju iz 2010. koja se odnosi na francuskog operatora La Poste i izvješće irskog operatora An Post.
S jedne strane, iako je WIK-ova studija iz 2010. zaključila da činjenica da je La Poste pružatelj univerzalne usluge mogla poboljšati njegov ugled, taj je zaključak bio vezan za postojanje okolnosti svojstvenih predmetnom pružatelju, kako to proizlazi iz utvrđenja u skladu s kojim „La Poste uživa ugled građanskog poduzeća kod svoje klijentele”, „[s]ve ono što je u Francuskoj vezano za pojam ,[j]avne [u]sluge' tradicionalno ima vrlo važno mjesto i ulogu u očima stanovnika” i „[lj]udi vjeruju poštanskim i financijskim uslugama društva La Poste i vrlo su osjetljivi na svaku promjenu u ponudi tih usluga”. Međutim, tužitelji ne dokazuju niti tvrde da su takve okolnosti prenosive na društvo Post Danmark.
S druge strane, kad je riječ o izvješću koje se odnosi An Post, odjeljak koji navode tužitelji, u skladu s kojim pružanje univerzalne usluge omogućuje poboljšanje ugleda, sadržan je u dijelu o „korespondencijskim pošiljkama”. Samo se s obzirom na tu uslugu iz tog odjeljka može zaključiti o poboljšanju ugleda zbog OUU-a.
Iz točaka 151. i 160. pobijane odluke proizlazi da bi, u odsustvu OUU-a, Post Danmark prestala pružati usluge pismovnih pošiljka zbog deficitarnosti te usluge. Stoga svako smanjenje ugleda ograničeno na sektor pismovnih pošiljaka ne bi utjecalo na situaciju društva Post Danmark u odsustvu OUU-a, s obzirom na to da potonje više ne bi bilo prisutno u navedenom sektoru.
Iz prethodno navedenog proizlazi da se na temelju niti jednog od elemenata koje su naveli tužitelji ne može smatrati da je neuzimanje u obzir, od strane danskih tijela, poboljšanja ugleda žiga zbog OUU-a u izračunu INT-a trebalo kod Komisije pobuditi sumnje kada je ispitivala spojivost predmetne naknade s unutarnjim tržištem.
ii)
Sveprisutnost
Prema mišljenju tužiteljâ, Komisija je također pogrešno prihvatila izračun INT-a koji su predložila danska tijela jer u tom izračunu nije bio odbijen nikakav iznos koji odgovara sveprisutnosti.
S tim u vezi iz različitih dokumenata koje su podnijeli tužitelji, a osobito WIK-ove studije iz 2010. i izvješća ERGP-a proizlazi da u poštanskom sektoru sveprisutnost označava učinak stjecanja i zadržavanja potrošača koji su skloniji korištenju usluga pružatelja univerzalne usluge nego li njegovih konkurenata u mjeri u kojoj znaju da zbog OUU-a taj pružatelj pruža usluge na cijelom području.
Stoga najprije valja podsjetiti na to da, s jedne strane, suprotno onomu što tvrdi Komisija, prednost koja proizlazi iz sveprisutnosti ne koristi samo operatorima koji nude bankarske usluge ili usluge osiguranja, iako takva prednost može biti tim veća kada su ponuđene usluge brojne i raznolike. S druge strane, suprotno onomu što tvrdi Kraljevina Danska, prednost vezana za sveprisutnost razlikuje se od učinkovitosti oglašavanja, koja označava činjenicu da teritorijalna prisutnost vezana za OUU pružatelju univerzalne usluge daje vidljivost na čitavom području, dok bi bilo koji drugi operator morao snositi troškove oglašavanja radi postizanja istovjetne vidljivosti.
Međutim, činjenica da se sveprisutnost može smatrati nematerijalnom koristi vezanom za univerzalnu uslugu u području poštanskih usluga nije proturječna sadržaju pobijane odluke, s obzirom na to da je Komisija u točki 157. te odluke navela da tipične nematerijalne i komercijalne koristi uključuju „prednosti [vezane za] univerzalnu pokrivenost” kao i „bolje stjecanje klijentele”.
Usto, kao što to naglašava Kraljevina Danska, nematerijalna prednost vezana za sveprisutnost sustavno se ne izvodi iz izračuna INT-a, kao što pokazuje WIK-ova studija iz 2010., koju su podnijeli tužitelji, u kojoj se smatralo da OUU francuskom operatoru La Poste ne donosi nikakvu nematerijalnu prednost vezanu za sveprisutnost.
U predmetnom slučaju u točki 159. podtočki iii. pobijane odluke, Komisija je navela da su distributeri kataloga, časopisa i stručnih časopisa, prema tvrdnjama danskih tijela, mogli slobodno izabrati distributere koji ne nude univerzalnu teritorijalnu pokrivenost. To razmatranje, koje tužitelji ne osporavaju, nastoji dokazati da društvo Post Danmark zbog svojeg statusa pružatelja univerzalne usluge, nema nematerijalnu prednost vezanu za sveprisutnost.
Kad je riječ o elementima koje su podnijeli tužitelji a kojima žele dokazati da je OUU dao društvu Post Danmark nematerijalnu korist koja se odnosi na njegovu sveprisutnost, valja utvrditi da je točno da je u svojem godišnjem izvješću i izvješću o održivosti za 2017., društvo PostNord navelo da je preuzimanje OUU-a u Švedskoj i Danskoj omogućilo pristup svim kućanstvima u tim dvjema državama, što predstavlja čimbenik snage s obzirom na porast internetske trgovine.
Međutim, takav izvadak nije proturječan sadržaju pobijane odluke koji se odnosi na nepostojanje odbitka nematerijalne koristi vezane za sveprisutnost. Naime, s jedne strane, u točki 149. podtočki i. pobijane odluke Komisija je istaknula da je društvo Post Danmark za razdoblje od 2017. do 2019. predviđalo značajno povećanje pošiljke poduzeća potrošačima, uzimajući u obzir porast internetske trgovine. S druge strane, iz točke 151. pobijane odluke proizlazi da bi u odsustvu OUU-a društvo Post Danmark nastavilo uručivati pakete koji nisu pojedinačni, određenim prilagodbama u pogledu dostave na kućnu adresu koja bi se obustavila u određenim osobito rijetko naseljenim ruralnim područjima. Stoga, kao što su to naglasile Komisija i Kraljevina Danska, i u odsustvu OUU-a, sveprisutnost društva Post Danmark ne bi se iz temelja promijenila s obzirom na usluge vezane za internetsku trgovinu, s obzirom na to da bi društvo Post Danmark nastavilo na čitavom danskom području uručivati pakete koji nisu pojedinačni, s dostavom na kućnu adresu  ili bez nje, ovisno o područjima.
Osim toga, kako pravilno primjećuje Komisija, izvaci iz izvješća US Postala i dokumenta koji je izradio ESRC, koje navode tužitelji, odnose se na sveprisutnost žiga poduzeća pružatelja univerzalne usluge, odnosno učinak potpune teritorijalne pokrivenosti na ugled tog pružatelja. Kao što je istaknuto u točkama 142. do 149. ove presude, situacija društva Post Danmark bila je takva da je Komisija mogla isključiti to da bi OUU poboljšao njegov ugled.
U tim okolnostima se na temelju elemenata koje su podnijeli tužitelji ne može smatrati da je nepostojanje posebnog odbitka nematerijalne koristi vezane za sveprisutnost u izračunu INT-a koji su podnijela danska tijela, moralo Komisiju suočiti s ozbiljnim poteškoćama kad je riječ o spojivosti predmetne naknade s unutarnjim tržištem.
3)
Uzimanje u obzir poticaja za učinkovitost
Tužitelji prigovaraju Komisiji da je smatrala da je predmetna naknada spojiva s unutarnjim tržištem kada je, prema njihovu mišljenju, izračun INT-a na kojem se temeljila ta naknada u dvama aspektima povrijedio točke 39. do 43. Okvira UOGI, koje se odnose na poticaje za učinkovitost. S jedne strane, izračun INT-a nije bio izrađen na temelju učinkovitog pružatelja i, s druge strane, nije se mogao provesti nikakav nadzor kvalitete univerzalne usluge jer su se dijelovi predmetne naknade isplaćivani naknadno.
Točke 39. do 43. Okvira UOGI glase kako slijedi:
„39.      Kada osmišljavaju metodu naknade, države članice moraju donijeti poticajne mjere za učinkovito pružanje UOGI-ja visoke kvalitete, osim ako mogu opravdati da je to nemoguće ili neprikladno.
40.      Poticaji za učinkovitost mogu biti oblikovani na razne načine kako bi najbolje odgovarali posebnosti svakog slučaja ili sektora. Na primjer, države članice mogu unaprijed definirati razinu fiksne naknade koja anticipira i utjelovljuje povećanje učinkovitosti koje se očekuje da će poduzeće ostvariti tijekom trajanja ovlaštenja.
41.      Države članice trebaju u ovlaštenju definirati i ciljeve u pogledu proizvodne učinkovitosti tako da razina naknade ovisi o mjeri u kojoj su ciljevi postignuti. Ako poduzeće ne postigne utvrđene ciljeve, naknada se treba smanjiti u skladu s metodom izračuna koja je također utvrđena u ovlaštenju. Prednosti vezane za povećanja proizvodne učinkovitosti trebaju biti utvrđene na razini koja omogućuje uravnoteženo razdvajanje tih povećanja između poduzeća i države članice i/ili korisnika.
42.      Svaki mehanizam za poticanje povećanja učinkovitosti treba se temeljiti na objektivnim i mjerljivim kriterijima definiranima u ovlaštenju i biti predmet transparentne
ex post
ocjene subjekta koji je neovisan od pružatelja UOGI-ja.
43      Povećanja učinkovitosti treba ostvariti bez utjecaja na kvalitetu pružene usluge i ona trebaju poštovati standarde propisane zakonodavstvom Unije.”
U predmetnom slučaju u točkama 166. do 169. pobijane odluke, kao i u njezinoj točki 181. podtočki vi. Komisija je smatrala da su danska tijela provela dovoljno poticaja za učinkovitost univerzalne usluge. S jedne strane, Komisija je smatrala da se značajan poticaj za učinkovitost može izvesti iz okolnosti da će se predmetna naknada isplatiti unaprijed i da ona predstavlja 46 % INT-a, što je omogućavalo društvu Post Danmark da očuva sva povećanja učinkovitosti pod uvjetom da ne vode do prekomjerne naknade. S druge strane, Komisija je istaknula da su standardi kvalitete nametnuti društvu Post Danmark u ovlaštenju za pružanje univerzalne usluge i sustav sankcija ustanovljen u slučaju nepoštovanja tih standarda, mogli isključiti to da će na kvalitetu univerzalne usluge utjecati ta povećanja učinkovitosti.
Argumenti koje su istaknuli tužitelji ne dopuštaju zaključak da takva razmatranja uključuju indiciju postojanja ozbiljnih poteškoća kad je riječ o ocjeni spojivosti predmetne naknade.
Prvo, tužitelji pogrešno tvrde da predmetna naknada nije uključivala poticaje za učinkovitost zbog toga što je njezin korisnik, društvo Post Danmark, bilo na rubu stečaja te se stoga nije moglo smatrati učinkovitim pružateljem. Naime, takav argument proizlazi iz miješanja, s jedne strane, poticaja za učinkovitost poput onih koji se zahtijevaju u skladu s točkama 39. do 43. Okvira UOGI, čiji je cilj da pružanje UOGI-ja poveća učinkovitost uz istodobno osiguranje kvalitetne usluge i, s druge strane, ideje da je izračun INT-a izvršen na temelju učinkovitog pružatelja.
S tim u vezi pitanje treba li nužnu razinu naknade odrediti na temelju analize troškova koje bi učinkoviti pružatelj imao za izvršenje OUU-a nije relevantno prilikom ocjene spojivosti potpore u okviru primjene članka 106. stavka 2. UFEU-a. Naime, uzimanje u obzir ekonomske učinkovitosti pružatelja univerzalne usluge značilo bi zahtijevanje da se takva usluga uvijek pruža u normalnim tržišnim uvjetima, što bi moglo spriječiti,
de iure
ili
de facto
, obavljanje posebne zadaće povjerene poduzetnicima koji su zaduženi za obavljanje UOGI-ja. Takva situacija je upravo ona predviđena člankom 106. stavkom 2. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu presudu od 24. rujna 2015., Viasat Broadcasting UK/Komisija, T-125/12, EU:T:2015:687, t. 90. i navedenu sudsku praksu).
Drugo, argument tužiteljâ u skladu s kojim je dio predmetne naknade isplaćen a da se pritom nije moglo provjeriti poštovanje standarda kvalitete univerzalne usluge nije utemeljen na činjenicama. Naime, takvi standardi kvalitete, kao i mehanizam nadzora i sankcija, utvrđeni su u ovlaštenju za pružanje univerzalne usluge, od 30. svibnja 2016., odnosno prije početka razdoblja na koje se odnosi predmetna naknada.
4)
Upotreba predmetne naknade
Kao prvo, tužitelji prigovaraju Komisiji da je počinila pogrešku koja se tiče prava kada je smatrala da je predmetna naknada spojiva s unutarnjim tržištem na temelju Okvira UOGI, istodobno izričito ovlašćujući da se takva naknada ne upotrijebi za izvršenje OUU-a, nego za plaćanje troškova nastalih otpuštanjem bivših službenika.
S tim u vezi nije sporno da, kao što je istaknula Komisija u točki 23. pobijane odluke, predmetna naknada predstavlja sastavni dio novog modela proizvodnje društva Post Danmark. Osobito, danska su tijela predvidjela da iznos koji odgovara predmetnoj naknadi služi financiranju dijela posebnih otpremnina bivših službenika društva Post Danmark.
U skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 106. do 108. ove presude, cilj na kojem počiva članak 106. stavak 2. UFEU-a je izbjeći da pravila tržišnog natjecanja spriječe obavljanje posebnih zadaća povjerenih poduzetnicima koji su zaduženi za javnu uslugu time što državama članicama omogućuju da im dodjele financiranje pod uvjetom da ono ne prelazi neto troškove pripisive toj javnoj usluzi, uzimajući u obzir razumnu korist.
Stoga se Komisijino ispitivanje spojivosti naknade za javnu uslugu s unutarnjim tržištem sastoji u provjeri, neovisno o stvarnoj namjeni odgovarajućeg iznosa, toga postoji li takva javna usluga i nameće li ona neto trošak poduzeću zaduženom za njezino pružanje,
Takvu ocjenu potvrđuje okolnost da naknada za javnu uslugu može uzeti u obzir razumnu korist i stoga prekoračiti strogi iznos neto troškova javne usluge.
To je tim više tako u području poštanskih usluga, s obzirom na to da odredbe priloga I. dijela C, prvog stavka Direktive 97/67 predviđaju da se „[z]a povrat ili financiranje mogućih neto troškova iz obveza univerzalne usluge obveznosti može […] zahtijevati da imenovani pružatelji univerzalne usluge primaju naknadu za usluge koje pružaju pod nekomercijalnim uvjetima”. Naime, izraz „povrat ili financiranje” upotrijebljen u toj odredbi isključuje bilo kakav zahtjev da prijenos sredstava koja odgovaraju naknadi za univerzalnu uslugu bude stvarno upotrijebljen za izvršenje te usluge.
Slijedom toga, okolnost sama po sebi da iznos dodijeljen na ime predmetne naknade, namijenjen cilju koji nije OUU, ne podrazumijeva da je Komisija naišla na ozbiljne poteškoće pri ocjeni spojivosti takve mjere (vidjeti u tom smislu presudu 15. listopada 2020., První novinová společnost/Komisija, T-316/18, neobjavljenu, EU:T:2020:489, t. 187.).
Takav zaključak ne može dovesti u pitanje argument tužiteljâ koji se temelji na pravnim pravilima koja zabranjuju zlouporabu državnih potpora.
S tim u vezi, iz članka 1. točke (g) Uredbe 2015/1589, proizlazi da zlouporaba potpore znači potpora koju korisnik rabi u suprotnosti s Komisijinom odlukom.
U predmetnom slučaju predmet pobijane odluke je ocjena spojivosti predmetne naknade, dodijeljene radi pokrića neto troškova OUU-a kako je predviđena u ovlaštenju za pružanje univerzalne usluge. Nije sporno da u Danskoj OUU osigurava društvo Post Danmark. Stoga bi se zlouporaba predmetne naknade mogla utvrditi samo ako se dokaže da društvo Post Danmark nije ispunilo svoje obveze na ime OUU-a.
Kao drugo, tužitelji u biti tvrde da Komisija nije mogla prihvatiti da izračun predmetne naknade uključuje iznos troškova otkaza bivših službenika društva Post Danmark. Osobito, nije dokazano da su bivši službenici čiji je otkaz obuhvaćen predmetnom naknadnom zaista bili zaposleni radi izvršenja OUU-a (vidjeti točku 95. ove presude).
S tim u vezi, najprije, kao što je već navedeno u točki 114. ove presude, države članice imaju diskrecijsku ovlast u izboru podataka relevantnih za izračun INT-a i ništa se ne protivi tomu da se, poput danskih tijela u predmetnom slučaju, one oslone na troškove koje je ranije snosio pružatelj univerzalne usluge ili na njegov poslovni plan. Nadalje, kao što proizlazi iz točaka 1. i 10. sporazuma od 20. listopada 2017. i točke 2.2. pobijane odluke, s jedne strane, stvaranje novog modela proizvodnje u društvu Post Danmark postalo je nužno zbog promjene prirode tržišta poštanskih usluga uslijed sve veće digitalizacije u Danskoj i, s druge strane, novi predmetni model je velikim dijelom fokusiran na racionalizaciju određenih troškova osoblja vezanih za isporuku pismovnih pošiljka. Stoga je dokazano da su, suprotno onomu što tvrde tužitelji, bivši službenici društva Post Danmark, čiji je otkaz bio planiran, bili neraskidivo vezani za isporuku pismovnih pošiljaka, središnju djelatnost OUU-a. Naposljetku, kao što je to naglasila Komisija, a da joj tužitelji u tome nisu proturječili, danska su tijela imala oprezan pristup time što su u hipotetskom scenariju smatrala da bi, i da društvo Post Danmark nije zaduženo za OUU, ono isto tako moralo platiti troškove otkaza bivših službenika u istom iznosu koji je predviđen i u činjeničnom scenariju, što smanjuje utjecaj navedenih troškova otkaza na iznos INT-a.
Zbog svih tih razloga valja zaključiti da uzimanje u obzir troškova otkaza bivših službenika društva Post Danmark u izračunu INT-a ne može dokazati da je Komisija naišla na ozbiljne poteškoće u tom pogledu.
Takav zaključak ne može dovesti u pitanje izvješće ERGP-a. Naime, u skladu s izvatkom iz tog izvješća koji navode tužitelji, „ograničenja smanjenja broja zaposlenika [...] ne bi trebal[o] definirati kao sastavni dio OUU[-a] u poštanskom sektoru”. U predmetnom slučaju, kako ističe Komisija, društvu Post Danmark nije nametnuto nikakvo ograničenje smanjenja broja zaposlenika zbog OUU-a. Naprotiv, to poduzeće predvidjelo je smanjenje broja svojih zaposlenika u činjeničnom scenariju.
Stoga valja odbiti prigovor koji se odnosi na uzimanje u obzir troškova otkaza u izračunu iznosa INT-a, a da pritom nije potrebno odlučiti o njegovoj dopuštenosti, koju osporava Komisija u odgovoru na pitanje koje je postavio Opći sud u okviru mjere upravljanja postupkom.
Kao treće, tužitelji i Dansk Distribution ističu da je Komisija pogriješila kada nije ispitala spojivost predmetne naknade na temelju Smjernica o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje.
S tim u vezi valja podsjetiti na to da je, u skladu s člankom 84. stavkom 1. Poslovnika, zabranjeno iznošenje novih razloga tijekom postupka, osim ako se oni ne temelje na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka. Međutim, tužbeni razlog koji predstavlja dopunu prije navedenog tužbenog razloga u tužbi, izravno ili neizravno, i koji je usko povezan s tim tužbenim razlogom treba proglasiti dopuštenim. Kako bi se mogao smatrati dopunom tužbenog razloga ili prethodno istaknutog prigovora, novi argument mora biti dovoljno usko povezan s tužbenim razlozima ili prigovorima koji su prvotno bili izloženi u tužbi, da bi ga se moglo smatrati posljedicom uobičajenog tijeka rasprave u okviru postupka pred sudom (vidjeti presudu od 20. studenoga 2017., Petrov i dr./Parlament, T 452/15, EU:T:2017:822, t. 46. i navedenu sudsku praksu).
Valja utvrditi da su tužitelji tek u stadiju njihovih očitovanja o intervencijskom podnesku Kraljevine Danske prvi put naveli da je Komisija bila dužna primijeniti Smjernice o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje i da tužba ne sadržava nikakvo upućivanje na navedene smjernice. Stoga, suprotno onomu što su tvrdili na raspravi, takav argument nije spojiv s prigovorom sadržanim u dijelu tužbe naslovljenom „Upotreba sredstava”, u okviru kojeg su oni prigovorili Komisiji da je pogrešno proglasila predmetnu naknadu spojivom s unutarnjim tržištem na temelju Okvira UOGI, istodobno odobravajući da je jedan njezin dio bio utrošen na otkaz bivših službenika društva Post Danmark.
Stoga se argument koji se temelji na neprimjeni Smjernica o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje ne može smatrati proširenjem razloga istaknutog u tužbi u smislu članka 84. stavka 1. Poslovnika te ga se stoga mora smatrati novim argumentom u smislu te odredbe. Budući da se taj argument ne temelji na elementima koji su otkriveni nakon podnošenja ove tužbe, valja ih smatrati nepravodobnima i stoga odbaciti kao nedopuštene. Ne može se prihvatiti ni ponovno isticanje navedenog argumenta od strane Dansk Distributiona tijekom rasprave, s obzirom na to da ga on nije istaknuo u svojem intervencijskom podnesku.
5)
Zaključak
Iz svih elemenata ispitanih u prethodnim točkama proizlazi da tužitelji nisu podnijeli dokaz o postojanju ozbiljnih poteškoća kad je riječ o spojivosti predmetne naknade s unutarnjim tržištem.
Taj zaključak je poduprt okolnošću, navedenom u točki 160. pobijane odluke, da iznos izračunanog INT-a od 2,571 milijarde DKK (oko 345 milijuna eura), značajno viši od najvišeg iznosa predmetne naknade od 1,192 milijarde DKK (oko 160 milijuna eura). To je tim više tako što tužitelji nisu podnijeli nikakav prigovor čiji je cilj dovesti u pitanje te iznose, koji su sadržani u javnoj verziji pobijane odluke. Isto tako, kada je Komisija u odgovoru na tužbu istaknula razliku između iznosa predmetne naknade i iznosa INT-a, tužitelji nisu ni osporili takvu razliku u replici.
2.
Predmetno jamstvo
Tužitelji, koje podupiru Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution, ističu da se ne može smatrati da je predmetno jamstvo, na temelju kojeg je danska država obvezna isplatiti otpremnine bivšim službenicima društva Post Danmark u slučaju njegova stečaja dodijeljeno u trenutku njegova donošenja, u 2002. Stoga takvo jamstvo ne predstavlja postojeću potporu u smislu članka 17. Uredbe 2015/1589.
Prvo, prema mišljenju tužiteljâ, potpora nije u prednosti dodijeljenoj postojanjem samog jamstva nego u tome što društvo Post Danmark nije državi platilo premiju kao protučinidbu za korist od predmetnog jamstva. S tim u vezi oni ističu da iz točke 2.2. Obavijesti Komisije o primjeni članaka [107.] i [108. UFEU-a] na državne potpore u obliku jamstava (SL 2008., C 155, str. 10.; u daljnjem tekstu: Komunikacija o jamstvima), proizlazi da za svako jamstvo treba platiti odgovarajuću premiju, ili, u protivnom, korisnik jamstva, odnosno u predmetnom slučaju društvo Post Danmark, ostvaruje prednost.
Budući da se premija za jamstvo općenito redovito naplaćuje a u najmanju ruku jednom godišnje, mjera potpore koju navode tužitelji trebala je biti dodijeljena društvu Post Danmark barem jednom godišnje, počevši od 2002. Stoga bi ponovljeno neizvršenje godišnjih isplata odgovarajuće premije kao protučinidbe za predmetno jamstvo značilo povremenu dodjelu prednosti u smislu presude od 8. prosinca 2011., France Télécom/Komisija (C-81/10 P, EU:C:2011:811, t. 82.).
U odgovoru na pitanje koje je Opći sud postavio u okviru mjere upravljanja postupkom, tužitelji su pojasnili da, prema njihovu mišljenju, predmetno jamstvo predstavlja program potpora i da bi, čak i u pretpostavci da to nije tako, razmatranja Suda sadržana u presudi od 8. prosinca 2011., France Télécom/Komisija (C-81/10 P, EU:C:2011:811), ostala relevantna.
Drugo, tužitelji primjećuju da sama činjenica da je Komisija izrazila dvojbe o postojanju prednosti dostatna za dokazivanje da se ona susrela s ozbiljnim poteškoćama kad je riječ o tome je li potpora koja je dodijeljena društvu Post Danmark u obliku jamstva postojeća ili nova.
Treće, Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution tvrde da, u skladu s načelom privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu, dodjela jamstva bez premije predstavlja gospodarsku prednost koju operator ne bi dobio u normalnim tržišnim uvjetima. Taj zaključak vrijedio bi neovisno o razlogu dodjele jamstva, čak i da ono ne koristi nijednom vjerovniku. S tim u vezi Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution ističu da svako oslobođenje od plaćanja operativnih troškova koje u pravilu snosi poduzeće, u skladu sa sudskom praksom, predstavlja prednost.
Komisija, koju podupire Kraljevina Danska, osporava te argumente.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, ispitivanje postojećih potpora može, po potrebi, biti predmet jedino odluke o nespojivosti koja proizvodi učinke u budućnosti (presude od 11. ožujka 2009., TF1/Komisija, T-354/05, EU:T:2009:66, t. 166. i od 15. studenoga 2018., Stichting Woonlinie i dr./Komisija, T-202/10 RENV II i T-203/10 RENV II, EU:T:2018:795, t. 120.).
S tim u vezi u članku 1. točki (b) podtočki iv. Uredbe 2015/1589 određeno je da je postojeća potpora potpora koja se smatra postojećom potporom u skladu s člankom 17. te uredbe.
U skladu s člankom 17. stavkom 3. Uredbe 2015/1589, svaka potpora u vezi s kojom je istekao rok zastare smatra se postojećom potporom. U stavcima 1. i 2. tog članka pobliže je određeno da Komisijine ovlasti u vezi s povratom potpore podliježu roku zastare od deset godina i da taj rok počinje teći tek danom kada je nezakonita potpora dodijeljena korisniku, bilo kao pojedinačna potpora ili u okviru programa potpora.
Iz tih odredbi proizlazi da kvalifikacija potpore kao postojeće potpore ovisi o isteku roka zastare iz članka 17. Uredbe 2015/1589, čija je polazišna točka datum dodjele te potpore.
U skladu sa sudskom praksom, smatra se da su potpore dodijeljene u trenutku u kojem je pravo da ih se primi dodijeljeno korisniku na temelju primjenjivog nacionalnog zakonodavstva (vidjeti u tom smislu presude od 21. ožujka 2013., Magdeburger Mühlenwerke, C-129/12, EU:C:2013:200, t 40. i 41. i od 29. studenoga 2018., ARFEA/Komisija, T-720/16, neobjavljenu, EU:T:2018:853, t. 177. i 178.).
U predmetnom slučaju pravo primitka predmetnog jamstva kojim se danska država obvezala da će u slučaju stečaja društva Post Danmark isplatiti otpremnine njegovih zaposlenika koji su zadržali status službenika na dan 1. siječnja 2002., dan njegova preoblikovanja u društvo s ograničenom odgovornošću, dodijeljeno je na temelju članka 9. lova nr. 409 om Post Danmark A/S (Zakon br. 409 o Post Danmarku), od 6. lipnja 2002. (
Lovtidende
2002 A).
Komisija je u pobijanoj odluci smatrala da je na taj dan dodijeljena jedina prednost koja je mogla proizaći iz tog jamstva, a koja se sastojala u tome da se izbjegne da iz društva Post Danmark odu članovi osoblja u trenutku njegova preoblikovanja u društvo s ograničenom odgovornošću (t. 187. navedene odluke). Komisija je iz toga zaključila da bi, s obzirom na to da joj je ITD podnio pritužbu u kojoj je bilo riječ o predmetnom jamstvu 27. studenoga 2017., svaka potpora eventualno dodijeljena tim jamstvom bila postojeća potpora u smislu članka 1. točke (b) podtočke iv. Uredbe 2015/1589 (t. 189 do 192.).
Tužitelji osporavaju činjenicu da dan donošenja Zakona br. 409 Post Danmarku može predstavljati polazišnu točku roka zastare za povrat potpore koja proizlazi iz predmetnog jamstva. Prema mišljenju tužitelja, predmetno jamstvo poboljšava financijsku situaciju društva Post Danmark time što ga oslobađa od plaćanja barem godišnje premije za jamstvo, što bi podrazumijevalo periodičnu dodjelu prednosti koje mogu dovesti do ponovnog započinjanja tijeka roka zastare nakon svakog oslobođenja te vrste.
S tim u vezi, kao što to ističu tužitelji, određivanje roka dodjele potpore može varirati ovisno o njegovoj prirodi (vidjeti u tom smislu presudu od 8. prosinca 2011., France Télécom/Komisija, C-81/10 P, EU:C:2011:811, t. 82. i rješenje od 5. listopada 2016., Diputación Foral de Bizkaia/Komisija, C-426/15 P, neobjavljeno, EU:C:2016:757, t. 29.). Tako je u presudi od 8. prosinca 2011, France Télécom/Komisija (C-81/10 P, EU:C:2011:811, t. 80. do 84.), na koju se pozivaju tužitelji, Sud presudio da u slučaju programa višegodišnjih potpora, koje uključuju uplate ili dodjelu periodičnih prednosti, treba smatrati da je potpora dodijeljena korisniku tek na dan na koji mu je stvarno dodijeljena tako da rok zastare ponovno počinje teći nakon svake stvarne dodjele prednosti, po potrebi godišnje.
Takvo rješenje opravdano je činjenicom da u okviru programa potpora, osobito programa poreznih potpora, između dana uspostave programa potpore i dana na koji je dodijeljena pojedinačna potpora na temelju tog programa može proteći mnogo vremena. Stoga rok zastare može ponovno početi teći svaki put kada se pojedinačna potpora iznova dodijeli na temelju programa potpora, što u okviru programa poreznih potpora odgovara svakom oslobođenju dodijeljenom kada se duguje porez, odnosno u pravilu jednom godišnje.
S tim u vezi u skladu s člankom 1. točkom (d) Uredbe 2015/1589, „program potpora” znači svaki akt na temelju kojega se, bez potrebe za donošenjem daljnjih provedbenih mjera, pojedinačne potpore mogu dodjeljivati poduzetnicima određenima u okviru tog akta u općem i apstraktnom smislu, kao i svaki akt na temelju kojega se potpora koja nije povezana s određenim projektom može dodjeljivati jednom ili više poduzetnika tijekom neodređenog vremenskog razdoblja i/ili u neodređenom iznosu.
U predmetnom slučaju jamstvo o kojem je riječ dopušta jedino određenoj pravnoj osobi, društvu Post Danmark, da koristi državno jamstvo za plaćanje otpremnina određenim svojim zaposlenicima u slučaju stečaja bez protučinidbe plaćanja premije. Stoga je riječ o pojedinačnoj mjeri koja nije obuhvaćena višegodišnjim programom potpora.
Neovisno o kvalifikaciji predmetnog jamstva kao programa potpore ili pojedinačne potpore, situacija u ovom predmetu nije usporediva s onim koji je opravdao da je u presudi od 8. prosinca 2011., France Télécom/Komisija (C-81/10 P, EU:C:2011:811), Sud smatrao da rok zastare počinje iznova teći svake godine. Naime, u tom je predmetnu predmetna prednost svake godine ovisila o posebnim okolnostima s obzirom na to da je takva prednost po potrebi proizlazila iz porezne razlike između, s jedne strane, iznosa koji je trebalo platiti društvo France Télécom na ime poreza na gospodarsku djelatnost, čiju je visinu i stopu izglasavala svake godine svaka francuska teritorijalna jedinica i, s druge strane, iznos koji mu je stvarno naplaćen na temelju sustava odstupanja (vidjeti u tom smislu presudu od 30. studenoga 2009., France i France Télécom/Komisija, T-427/04 i T-17/05, EU:T:2009:474, t. 200. do 203. i 321. do 324., potvrđenom u žalbenom postupku presudom od 8. prosinca 2011., France Télécom/Komisija, C-81/10 P, EU:C:2011:811). Međutim, u predmetnom slučaju tužitelji nisu naveli ni jedan element na temelju kojeg se može dokazati da je iznos premije koju je društvo Post Danmark moralo platiti svake godine kao protučinidbu za predmetno jamstvo, morao biti određen periodično s obzirom na okolnosti svojstvene svakom razdoblju, niti da je to bilo općenito tako kad je riječ o iznosu premije za jamstvo.
Stoga argumentacija tužiteljâ proizlazi iz jednog miješanja, s jedne strane, periodične dodjele uzastopnih prednosti nakon pojedinačne opetovane primjene programa potpora i, s druge strane, dodjele pojedinačnog jamstva koje može dovesti do trajnog poboljšanja situacije njegova korisnika. U potonjem slučaju dan dodjele potpore dan je njezina donošenja, pri čemu se pojašnjava da bi, u slučaju u kojem bi ta mjera predstavljala postojeću potporu, ona mogla biti predmet Komisijine buduće odluke u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 195. ove presude.
Usto, u Komunikaciji o jamstvima, na koju se pozivaju tužitelji, Komisija je na kraju točke 21. navela sljedeće:
„Potpora je dodijeljena u trenutku kada je izdano jamstvo, a ne u trenutku pozivanja na plaćanje po jamstvu ili u trenutku plaćanja prema uvjetima toga jamstva. U trenutku davanja jamstva mora se ocijeniti predstavlja li jamstvo državnu potporu ili ne, te u prvom slučaju, koliki bi bio iznos državne potpore.”
Stoga je Komisija mogla, a da pritom iz toga ne proizađe postojanje ozbiljnih poteškoća, utvrditi dan dodjele predmetnog jamstva i, slijedom toga, polazišnu točku roka zastare u odnosu na bilo koju potporu koja je eventualno dodijeljena tim jamstvom na dan njegova donošenja, odnosno 6. lipnja 2002. (vidjeti točku 20. ove presude).
U svakom slučaju argument tužiteljâ naveden u točki 202. ove presude počiva na pogrešnoj premisi u skladu s kojom predmetno jamstvo društvu Post Danmark daje prednost koja isključivo proizlazi iz neplaćanja premija za jamstvo, barem jednom godišnje.
S tim u vezi, točno je kao što to tužitelji ističu i kao što to proizlazi iz točaka 2.1. i 2.2. Komunikacije o jamstvima, da neplaćanje odgovarajuće premije kao protučinidbe za javno jamstvo predstavlja nužan uvjet prednosti dane tim jamstvom njegovu korisniku.
Međutim, radi utvrđenja toga da je plaćanje protučinidbe za dodjelu jamstva bilo nužno kako se ta dodjela ne bi kvalificirala kao državna potpora, valja najprije ispitati daje li navedeno jamstvo prednost time što poboljšava situaciju njegova korisnika. Tako je Sud presudio da je Opći sud, a da pritom nije počinio pogrešku, smatrao da je prednost koja je neograničenim državnim jamstvom dana francuskoj javnoj ustanovi La Poste počivala, s jedne strane, na nepostojanju protučinidbe za to jamstvo i, s druge strane, na poboljšanju uvjeta zajma te javne ustanove (presuda od 3. travnja 2014., Francuska/Komisija, C-559/12 P, EU:C:2014:217, t. 102.).
Dakle, suprotno onomu što tvrde tužitelji i Jørgen Jensen Distribution te Dansk Distribution, cilj javnog jamstva ne može se zanemariti prilikom ispitivanja njegova utjecaja na situaciju njegova korisnika.
Takva ocjena potvrđena je točkom 2.2. Komunikacije o jamstvima, koju navode tužitelji, iz koje proizlazi da identifikacija postojanja prednosti dodijeljene javnim jamstvom bez protučinidbe podrazumijeva ispitivanje konkretnog učinka predmetnog jamstva na situaciju njegova korisnika u odnosu na situaciju njegovih konkurenata.
U predmetnom slučaju valja naglasiti, prvo, da predmetno jamstvo danskoj državi nameće pokriće pojedinačnih otpremnina bivših službenika društva Post Danmark koji su postali zaposlenici 1. siječnja 2002, jedino u slučaju stečaja tog društva. Takvo jamstvo ne poboljšava situaciju društva Post Danmark, s obzirom na to da se ono može provesti samo u slučaju u kojem je poduzeće prestalo postojati. Drugim riječima, dok je društvo Post Danmark solventno, ono mora plaćati pojedinačne otpremnine svojim bivšim službenicima.
Drugo, također valja istaknuti da se predmetno jamstvo odnosi isključivo na bivše službenike društva Post Danmark koji su u trenutku preoblikovanja tog društva u društvo s ograničenom odgovornošću 1. siječnja 2002. prihvatili postati zaposlenici. Stoga to jamstvo ne može koristiti osoblju koje je zaposleno nakon tog dana tako da se više ne može smatrati da navedeno jamstvo povećava privlačnost društva Post Danmark kod potencijalnih novih zaposlenika.
Treće, kao što to ističu Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution, točno je da se potporama smatraju intervencije koje u različitim oblicima smanjuju troškove koje uobičajeno ima proračun takvog poduzeća, pri čemu ti troškovi obuhvaćaju troškove vezane za zaposlenike (presuda od 12. prosinca 2002., Belgija/Komisija, C-5/01, EU:C:2002:754, t. 32. i 39.). Međutim, u predmetnom slučaju ni potonji ni tužitelji ne tvrde da iz spisa ne proizlazi ni da predmetno jamstvo oslobađa društvo Post Danmark redovne kotizacije na koju su obvezni njegovi konkurenti radi osiguranja otpremnina u slučaju stečaja ni da su njegovi redovni troškovi za osoblje smanjeni zbog navedenog jamstva.
U tim je okolnostima Opći sud smatrao da, kao što pravilno ističe Komisija, predmetno jamstvo prije svega daje prednost bivšim službenicima društva Post Danmark koji su postali njegovi zaposlenici u trenutku njegova preoblikovanja u društvo s ograničenom odgovornošću, s obzirom na to da su ti zaposlenici imali osiguranje da će u slučaju stečaja društva Post Danmark primiti čitave svoje pojedinačne otpremnine.
Iz prethodno navedenog proizlazi da, suprotno onomu što tvrde tužitelji, oni nisu dokazali da predmetno jamstvo trajno poboljšava situaciju društva Post Danmark. Iz istih razloga ne može se prihvatiti argument Jørgen Jensen Distributiona i Dansk Distributiona, u skladu s kojim na temelju kriterija privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu, nije važno koji je jamac zahtijevao plaćanje redovne premije za dodjelu predmetnog jamstva, a da pritom nije potrebno donijeti odluku o dopuštenosti tog argumenta, koji osporava Komisija.
Naposljetku, argument tužiteljâ u skladu s kojim je Komisija iznijela sumnje o postojanju prednosti koja proizlazi iz predmetnog jamstva također nije osnovan. Naime, Komisija je odbila pritužbu u mjeri u kojoj se ona odnosila na predmetno jamstvo jer je postojanje prednosti zbog takvog jamstva bilo vrlo neizvjesno i jer bi, u svakom slučaju, pod pretpostavkom da je takva prednost postojala, potpora koja bi iz nje proizašla bila postojeća potpora čiji se povrat više ne bi mogao naložiti (vidjeti točku 201. ove presude).
Iz svega prethodnog navedenog proizlazi da se na temelju niti jedne indicije koja se odnosi na sadržaj pobijane odluke koju su naveli tužitelji ne može zaključiti o postojanju ozbiljnih poteškoća koje opravdavaju pokretanje službenog istražnog postupka kad je riječ o predmetnom jamstvu.
3.
Oslobođenje od PDV-a
Tužitelji, koje podupiru Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution, osporavaju zaključak u skladu s kojim je Komisija smatrala da oslobođenje usluga prijevoza robe koje izvrši društvo Post Danmark od PDV-a u okviru transakcija između društva čiji se proizvodi plaćaju pouzećem i krajnjeg kupca (u daljnjem tekstu: predmetna upravna praksa), ne predstavlja državnu potporu jer je pripisiva članku 132. stavku 1. točki (a) Direktive o PDV-u, a ne danskoj državi. S tim u vezi, oni ističu da je Komisijino ispitivanje bilo nedostatno ili nepotpuno te je stoga imalo ozbiljne poteškoće.
Najprije, tužitelji ističu da Komisija u pobijanoj odluci nije osporila da je predmetnom upravnom praksom dana gospodarska prednost društvu Post Danmark, koja proizlazi iz povećanja potražnje u njegovu korist, prije pojašnjavanja da činjenica da je to poduzeće samo neizravno imalo koristi od te prakse dostatna za kvalifikaciju kao prednost u smislu pravila o državnim potporama. Oni tako navode da svoje argumente usredotočuju na pripisivost oslobođenja koje proizlazi iz predmetne upravne prakse.
S tim u vezi, tužitelji ističu da je danska uprava uspostavila predmetnu upravnu praksu upravnom odlukom br. 1306/90 i upravnom uredbom F 6742/90 iz 1990. prije njezina stavljanja izvan snage, s učinkom od 1. siječnja 2017., naputkom br. 14-2926872/SKM2016.306.SKAT od 30. lipnja 2016.
Tužitelji također ističu da pravna osnova predmetne upravne prakse nije bila članak 13. točka (a) lova om merværdiafgift (momsloven) nr 106 (Zakon br. 106 o PDV-u), od 23. siječnja 2013. (
Lovtidende
2013 A) (u daljnjem tekstu: danski Zakon o PDV-u), kojim je u nacionalno pravo preneseno oslobođenje iz članka 132. stavka 1. točke (a) Direktive o PDV-u, nego članak 27. stavak 3. točka 3. tog zakona, kojim je prenesen članak 79. prvi stavak točka (c) Direktive o PDV-u, koji je omogućio da se iz porezne osnovice PDV-a isključe iznosi koje je društvo primilo od svojeg kupca na ime povrata troškova nastalih u ime i za račun potonjeg. Oni zatim ističu da je na temelju potonjih odredbi predmetna upravna praksa omogućila društvima čiji se proizvodi plaćaju pouzećem da svoje isplate društvima za prijevoz robe, među kojima je i društvo Post Danmark, smatraju troškovima nastalima u ime i za račun njihovih krajnjih kupaca. Stoga, prema mišljenju tužiteljâ, zbog predmetne se upravne prakse pretpostavljalo da se transakcija koja se odnosila na prijevoz robe odvila između krajnjih kupaca društava čiji se proizvodi plaćaju pouzećem i prijevoznika, iako među njima nije postojao nikakav pravni odnos.
U takvom kontekstu usluge prijevoza koje pruža društvo Post Danmark bile bi oslobođene od PDV-a na temelju obveznog oslobođenja od PDV-a koje se odnosi na djelatnosti koje obavljaju javne poštanske službe iz članka 132. stavka 1. točke (a) Direktive o PDV-u, koji je prenesen člankom 13. stavkom 13. danskog Zakona o PDV-u. Stoga se potražnja društava čiji se proizvodi plaćaju pouzećem automatski prenijela na uslugu prijevoza koju osigurava društvo Post Danmark. Suprotno tomu, da nije bilo predmetne upravne prakse, usluga prijevoza koju je od društva Post Danmark naručilo društvo čiji se proizvodi plaćaju pouzećem bila bi oslobođena od PDV-a, dok bi valjalo primijeniti stopu PDV-a na troškove prijevoza koje je to društvo naplatilo krajnjem kupcu.
Prema mišljenju tužiteljâ, očito je da predmetna upravna praksa nije provodila članak 13. stavak 13. točku (a) danskog Zakona o PDV-u, kojim je prenesen članak 132. stavak 1. točka (a) Direktive o PDV-u, niti je s njim imala ikakvu vezu. Tužitelji tvrde da je, time što je utvrdila takvu vezu, Komisija pomiješala oslobođenje od PDV-a, koje je predmetna upravna praksa posebno dodijelila transakcijama društava čiji se proizvodi plaćaju pouzećem, s različitim obveznim oslobođenjem PDV usluga koje pružaju javne poštanske službe.
Tužitelji dodaju da je predmetna upravna praksa uvedena upravnom uredbom a kasnije je stavljena izvan snage naputkom. Oni ističu da stoga ta praksa proizlazi iz pravnog instrumenta koji su izravno donijela danska porezna tijela te da je ona posljedično pripisiva danskoj državi.
Naposljetku, tužitelji ističu da je točno da se predmetna upravna praksa temeljila na pravilu iz članka 79. prvog stavka točke (c) Direktive o PDV-u, ali da ga ona nije tumačila, pojašnjavala ni primjenjivala. U tom pogledu oni ističu da su danska porezna tijela sama priznala da je stavljanje izvan snage predmetne upravne prakse bilo obrazloženo nepostojanjem pravne osnove te prakse u okviru danskog Zakona o PDV-u ili Direktive o PDV-u.
Stoga tužitelji tvrde da je društvo Post Danmark bilo neizravni korisnik oslobođenja usluga prijevoza za koje su ga zadužila društva čiji se proizvodi plaćaju pouzećem od PDV-a i da je to oslobođenje bilo pripisivo jedino predmetnoj upravnoj praksi, stoga danskoj državi. Slijedom toga, oni smatraju da je ispitivanje te mjere, koja može predstavljati državnu potporu u korist društva Post Danmark, Komisija provela nedostatno ili nepotpuno te se stoga susrela s ozbiljnim poteškoćama.
Komisija, koju podupire Kraljevina Danska, osporava te argumente.
S jedne strane, ona tvrdi da oslobođenje od PDV-a koje je koristilo društvo Post Danmark za svoje usluge vezane za OUU proizlazi izravno iz članka 132. stavka 1. točke (a) Direktive o PDV-u. To oslobođenje od PDV-a nije pripisivo danskoj državi, nego toj direktivi. S tim u vezi, Kraljevina Danska dodaje da, neovisno o predmetnoj upravnoj praksi, društvo Post Danmark nije smjelo obračunavati PDV društvima čiji se proizvodi plaćaju pouzećem za njihove pošiljke obuhvaćene OUU-om.
S druge strane, Komisija tvrdi da je predmetna upravna praksa bila mjera čiji su glavni korisnici bili društva čiji se proizvodi plaćaju pouzećem i potrošači, a ne društvo Post Danmark. U istom smislu, Kraljevina Danska navodi, oslanjajući se na pripremne radove koji su prethodili donošenju predmetne upravne prakse, da cilj te prakse nije bio osigurati više kupaca društvu Post Danmark, nego provesti cilj Direktive o PDV-u koji se sastoji u osiguranju najjeftinijih pošiljaka za potrošače. Za to, navedena praksa je potrošačima i društvima čiji se proizvodi plaćaju pouzećem omogućila prednost od oslobođenja predviđenog Direktivom o PDV-u za pošiljke obuhvaćene OUU-om.
Komisija ističe da, iako su društva čiji se proizvodi plaćaju pouzećem svojim klijentima mogla ponuditi niže troškove prijevoza, kada su potonji odabrali da im isporuku izvrši društvo Post Danmark, to je bilo samo zato što je društvo Post Danmark već imalo pravo na oslobođenje OUU-a od PDV-a zbog svojeg statusa pružatelja univerzalne usluge.
Stoga, prema mišljenju Komisije i Kraljevine Danske, „neizravna i sporedna” prednost koju je imalo društvo Post Danmark, odnosno povećanje potražnje u njegovu korist, bila je samo puki sekundarni učinak kombinacije predmetne upravne prakse i oslobođenja praksa od PDV-a vezanog za OUU, pripisivog Direktivi o PDV-u i stoga Uniji.
Naposljetku, Kraljevina Danska ističe, s jedne strane, da društvo Post Danmark nije stvarno imalo koristi od predmetne upravne prakse jer mu potonja nije dopuštala da se oslobode troškova koje je uobičajeno snosio njegov proračun. S druge strane, prema mišljenju Kraljevine Danske, predmetna upravna praksa nije ga navela da se odrekne sredstava, uzimajući u obzir neznatan učinak te prakse na promet društva Post Danmark.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, kvalifikacija određene nacionalne mjere državnom potporom, u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, zahtijeva prethodno ispunjenje svih sljedećih uvjeta. Prvo, mora biti riječ o državnoj intervenciji ili intervenciji putem državnih sredstava. Drugo, ta intervencija mora biti takva da može utjecati na trgovinu među državama članicama. Treće, ona mora pružati selektivnu prednost svojem korisniku. Četvrto, ona mora narušavati ili prijetiti da će narušiti tržišno natjecanje (vidjeti presude od 10. lipnja 2010., Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C-140/09, EU:C:2010:335, t. 31. i navedenu sudsku praksu, presude od 21. prosinca 2016., Komisija/Hansestadt Lübeck, C-524/14 P, EU:C:2016:971, t. 40. i od 21. prosinca 2016., Komisija/World Duty Free Group i dr., C-20/15 P i C-21/15 P, EU:C:2016:981, t. 53.).
S tim u vezi, ako Komisija može odmah isključiti kvalifikaciju mjere kao državne potpore nakon što je utvrdila da jedan od ključnih uvjeta za primjenu članka 107. stavka 1. UFEU-a nije ispunjen, ona može obustaviti postupak po pritužbi nakon prethodnog ispitivanja (vidjeti presudu od 15. ožujka 2018., Naviera Armas/Komisija, T-108/16, EU:T:2018:145, t. 113. i navedenu sudsku praksu).
Kad je osobito riječ o prvom od uvjeta navedenih u točki 238. ove presude, kako bi se prednosti mogle kvalificirati kao „potpora” u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, one moraju, s jedne strane, izravno ili neizravno biti dodijeljene putem državnih sredstava i, s druge strane, moraju se moći pripisati državi članici, pri čemu su ta dva uvjeta različita i kumulativna (vidjeti presudu od 16. siječnja 2020., Iberpotash/Komisija, T-257/18, EU:T:2020:1, t. 50. i navedenu sudsku praksu).
Što se tiče uvjeta koji se odnosi na pripisivost državi članici, on zahtijeva ispitivanje toga treba li javna tijela smatrati uključenima u donošenje predmetne mjere (presude od 19. prosinca 2013., Association Vent De Colère! i dr., C-262/12, EU:C:2013:851, t. 17.; od 13. rujna 2017., ENEA, C-329/15, EU:C:2017:671, t. 21. i od 11. prosinca 2014., Austrija/Komisija, T-251/11, EU:T:2014:1060, t. 86.).
S tim u vezi, kada je prednost predviđena odredbom nacionalnog prava, zahtjev pripisivosti državi treba smatrati ispunjenim (vidjeti u tom smislu presude od 19. prosinca 2013., Association Vent De Colère! i dr., C-262/12, EU:C:2013:851, t. 18. i od 13. rujna 2017., ENEA, C-329/15, EU:C:2017:671, t. 22.). Isto tako, takav je zahtjev ispunjen kad je porezni sustav utvrdila vlada države (vidjeti u tom smislu presudu od 22. lipnja 2006., Belgija i Forum 187/Komisija, C-182/03 i C-217/03, EU:C:2006:416, t. 128.).
Osobito, kad je riječ o nacionalnoj mjeri donesenoj radi osiguranja prenošenja obveze koja proizlazi iz direktive u nacionalno pravo, pripisivost takve mjere države ne može se
a priori
isključiti. Naime, već je presuđeno da odluka institucije koja državu članicu ovlašćuje da u skladu s direktivom uvede porezno oslobođenje ne može imati za posljedicu sprječavanje Komisije da izvršava ovlasti koje su joj dodijeljene Ugovorom i posljedično provedbu postupka predviđenog u članku 108. UFEU-a radi ispitivanja je li to oslobođenje državna potpora (vidjeti u tom smislu presudu od 10. prosinca 2013., Komisija/Irska i dr., C-272/12 P, EU:C:2013:812, t. 49.).
Suprotno tomu, različito je u slučaju poreznog oslobođenja predviđenog nacionalnom mjerom kojom se provodi odredba direktive koja državama članicama nameće jasnu i preciznu obvezu da određenu transakciju ne oporezuju. Naime, u takvom slučaju prenošenje oslobođenja u nacionalno pravo predstavlja puko izvršenje obveza koje države imaju na temelju Ugovora. Iz toga slijedi da mjera donesena na temelju jasne i precizne obveze predviđene direktivom nije pripisiva državi članici nego zapravo proizlazi iz akta zakonodavca Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 5. travnja 2006., Deutsche Bahn/Komisija, T-351/02, EU:T:2006:104, t. 102.).
Ukratko, nacionalnu upravnu praksu kojom se ustanovljuje porezno oslobođenje treba pripisati Uniji kada ona samo preuzima jasnu i preciznu obvezu predviđenu direktivom, a ne treba je smatrati pripisivom državi u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a ako je ona donesena upotrebom diskrecijske ovlasti koja joj je svojstvena u okviru prenošenja direktive.
U predmetnom slučaju stranke priznaju da je predmetnu upravnu praksu danska porezna uprava donijela na temelju članka 27. stavka 3 točke 3. danskog Zakona o PDV-u, koji je i sam donesen radi osiguranja prenošenja članka 79. prvog stavka točke (c) Direktive o PDV-u u nacionalno pravo. Jednako tako nije sporno da je cilj te upravne prakse bio izjednačiti troškove koje su društva čiji se proizvodi plaćaju pouzećem platila za usluge prijevoza prijevoznim poduzećima s troškovima koje su ta društva snosila u ime i za račun krajnjih kupaca. Stoga, nijedna od stranaka ne osporava da je takav mehanizam omogućio društvima čiji se proizvodi plaćaju pouzećem da na svoje krajnje kupce prevale oslobođenje od PDV-a koje su imali na temelju članka 132. stavka 1. točke (a) Direktive o PDV-u, kada oni traže usluge društva Post Danmark radi osiguranja prijevoza robe navedenim kupcima pod uvjetom da je takav prijevoz obuhvaćen područjem primjene OUU-a.
Komisija je u pobijanoj odluci u točki 193. najprije smatrala da je vjerojatno da je predmetna praksa društvu Post Danmark dala neizravnu prednost koja je proizlazila iz povećanja njegove potražnje, uzimajući u obzir činjenicu da su, na temelju navedene prakse, krajnji kupci društva čiji se proizvodi plaćaju pouzećem imali koristi od neobračunavanja PDV-a na troškove prijevoza kad je uslugu prijevoza pružalo društvo Post Danmark.
Zatim je u točki 194. Komisija smatrala da je ta neizravna prednost poglavito proizlazila iz oslobođenja od PDV-a koje je imalo društvo Post Danmark u pogledu usluga koje su obuhvaćene OUU-om na temelju članaka 132. stavka 1. točke (a) Direktive o PDV-u. Komisija je iz toga najprije zaključila da oslobođenje od PDV-a na prijevoz, od strane društva Post Danmark, robe koju su naručili krajnji kupci od društava čiji se proizvodi plaćaju pouzećem, nije pripisivo danskoj državi, a zatim je u točki 195. pobijane odluke zaključila da predmetna upravna praksa ne predstavlja državnu potporu.
Najprije valja naglasiti da, s obzirom na to da je Komisija u pobijanoj odluci odbacila postojanje državne potpore zbog nepripisivosti učinaka predmetne upravne prakse danskoj državi, Kraljevina Danska u biti ne može korisno tvrditi radi odbijanja tužbe da navedena praksa nije dala prednost društvu Post Danmark i nije podrazumijevala odricanje danske države od sredstava. Naime, takvi argumenti, da ih treba prihvatiti, doveli bi do toga da Opći sud mora izmijeniti obrazloženje pobijane odluke čime bi povrijedio sudsku praksu u skladu s kojom, u okviru tužbe za poništenje, sud Unije ne može svojim obrazloženjem zamijeniti obrazloženje autora pobijanog akta (vidjeti u tom smislu presudu od 26. listopada 2016., PT Musim Mas/Vijeće, C-468/15 P, EU:C:2016:803, t. 64. i navedenu sudsku praksu).
Tužitelji osporavaju zaključak do kojeg je Komisija došla u pobijanoj odluci kad je riječ o predmetnoj upravnoj praksi i tvrde da je ona društvu Post Danmark dala prednost pripisivu danskoj državi.
S tim u vezi, kao prvo, valja istaknuti da je predmetna upravna praksa uspostavljena 1990. upravnom odlukom br. 1306/90 i upravno uredbom F 6742/90, koju je donijela danska porezna uprava, a da je ta praksa okončana naputkom br. 14-2926872/SKM2016.306.SKAT, te iste uprave s učinkom od 1. siječnja 2017. Stoga, u skladu s onim što je navedeno u točkama 241. i 242. ove presude, predmetna upravna praksa je s formalne točke gledišta pripisiva danskoj državi.
Kao drugo, valja ispitati je li Komisija mogla smatrati da je oslobođenje usluga prijevoza koje pruža Post Danmark od PDV-a s materijalne točke gledišta pripisivo Uniji jer takvo ograničenje proizlazi iz Direktive o PDV-u, a da pritom ne dokazuje postojanje ozbiljnih poteškoća.
Prvo, valja podsjetiti na to da članak 132. stavak 1. točka (a) Direktive o PDV-u, na kojem je Komisija temeljila svoju analizu sadržanu u točki 194. pobijane odluke, nameće oslobođenje od PDV-a na isporuke usluga koje obavljaju javne poštanske službe.
S tim u vezi, s jedne strane, Sud je već presudio da pojam „javne poštanske službe” u smislu članka 132. stavka 1. točke (a) Direktive o PDV-u označava upravljačka tijela koja obavljaju isporuke usluga koje valja osloboditi od poreza i da je, zato što su obuhvaćene tekstom te odredbe, nužno da te isporuke izvrši operator koji se može kvalificirati kao „javna poštanska služba” u organskom smislu tog pojma (vidjeti u tom smislu presudu od 23. travnja 2009., TNT Post UK, C-357/07, EU:C:2009:248, t. 27. i navedenu sudsku praksu). S druge strane, Sud je presudio da su isporuke usluga na koje se odnosi članak 132. stavak 1. točka (a) Direktive o PDV-u one koje javne poštanske službe obavljaju kao takve, odnosno u samom svojem svojstvu javne poštanske službe (vidjeti u tom smislu presudu od 23. travnja 2009., TNT Post UK, C-357/07, EU:C:2009:248, t. 44.).
Stoga je tekst članka 132. stavka 1. točke (a) Direktive o PDV-u jasan i precizan jer je u njemu utvrđeno oslobođenje od PDV-a transakcija koje obavlja pružatelj univerzalne usluge a koje ulaze u područje primjene OUU-a, odstupanjem od općeg pravila u skladu s kojim se PDV obračunava na svaku isporuku usluga koju porezni obveznik izvrši uz naknadu.
Kao što to priznaju i stranke, to je razlog zbog kojeg, kada društvo čiji se proizvodi plaćaju pouzećem traži usluge društva Post Danmark za prijevoz robe, potonje, kao pružatelj univerzalne usluge u Danskoj ne može obračunati PDV tom društvu ako zatražena usluga ulazi u područje primjene OUU-a.
Međutim, ako tu predmetnu uslugu prijevoza robe društvo čiji se proizvodi plaćaju pouzećem nadalje obračuna svojem krajnjem kupcu, takva usluga sporedna je glavnoj transakciji prodaje navedene robe od strane tog društva i nije izjednačena s uslugom „koju obavljaju javne poštanske službe” u smislu članka 132. stavka 1. točke (a) Direktive o PDV-u.
Drugim riječima, u skladu s člankom 132. stavkom 1. točkom (a) Direktive o PDV-u, društvo čiji se proizvodi plaćaju pouzećem društvu Post Danmark ne mora platiti PDV na uslugu prijevoza robe na odredište njezina krajnjeg kupca ako je ta usluga obuhvaćena OUU-om. Suprotno tomu, kada istu uslugu društvo čiji se proizvodi plaćaju pouzećem zatim naplati svojem krajnjem kupcu, ona više ne ulazi u područje primjene oslobođenja predviđenog tom odredbom, tako da je krajnji kupac stvarno obveznik PDV-a na troškove dostave koje je platio tom društvu.
Stoga suprotno onomu što proizlazi iz pobijane odluke i onomu što navode Komisija i Kraljevina Danska u okviru ovog spora, ne može se smatrati da oslobođenje od PDV-a koje predmetna upravna praksa omogućuje za usluge prijevoza robe koje obavlja društvo Post Danmark, ali koje naplaćuju društva čiji se proizvodi plaćaju pouzećem njihovim krajnjim kupcima izravno proizlazi iz članka 132. stavka 1. točke (a) Direktive o PDV-u.
Drugo, valja ispitati argument tužiteljâ u skladu s kojim se ne može smatrati da je oslobođenje od PDV-a usluga prijevoza robe kojeg su društva čiji se proizvodi plaćaju pouzećem obračunala svojim krajnjim kupcima kada je te usluge pružilo društvo Post Danmark, pripisivo Uniji na temelju članka 79. prvog stavka točke (c) Direktive o PDV-u.
U skladu s člankom 79. prvim stavkom točkom (c) Direktive o PDV-u, oporezivi iznos ne uključuje iznose koje porezni obveznik prima od kupca, u vidu nadoknade troškova nastalih u ime i za račun kupca, a koje porezni obveznik knjiži u svojim knjigama na prijelaznom računu.
Stoga članak 79. prvi stavak točka (c) Direktive o PDV-u nameće iz porezne osnovice PDV-a isključenje iznosâ koji ne odgovaraju cijeni usluge koju je predložio porezni obveznik, nego povratu plaćanja koje je potonji izvršio u ime i za račun svojega kupca. S tim u vezi, valja istaknuti, poput stranaka, da je ta jasna i precizna obveza prenesena u dansko pravo člankom 27. stavkom 3. točkom 3. danskog Zakona o PDV-u.
Međutim, suprotno onomu što u biti tvrde Komisija i Kraljevina Danska, iz članka 79. prvog stavka točke (c) Direktive o PDV-u ne može se zaključiti da države članice moraju smatrati da troškovi prijevoza koje je društvo čiji se proizvodi plaćaju pouzećem obračunalo svojem krajnjem kupcu predstavljaju u svakom slučaju povrat troškova koje je to društvo imalo u ime i za račun tog kupca i stoga trebaju biti isključeni iz porezne osnovice PDV-a.
Suprotno tomu, članak 78. prvi stavak točka (b) Direktive o PDV-u, nameće da se u poreznu osnovicu PDV-a uključe popratni rashodi poput provizije, troškova pakiranja, prijevoza i osiguranja, za koje dobavljač tereti kupca robe.
K tomu, kao što pravilno ističu tužitelji i kako je to priznala Kraljevina Danska u odgovoru na pitanje koje je postavio Opći sud u okviru mjere upravljanja postupkom, danska porezna uprava je u svojem naputku br. 14-2926872/SKM2016.306.SKAT od 30. lipnja 2016., kojom je stavljena izvan snage predmetna upravna praksa, najprije smatrala da ta praksa „nema pravnu osnovu ni u danskom zakonu o PDV-u ni u Direktivi o [PDV-u] koja je stavila izvan snage praksu”, te je zatim zaključila da „nije bilo moguće održati postojeći sustav”. Kao što to proizlazi iz točke 49. pobijane odluke, Komisija je znala za takvo stavljanje izvan snage, koje je je ITD naveo u svojoj pritužbi.
U tim okolnostima ne može se isključiti da, time što je predmetnom upravnom praksom omogućila da se troškovi prijevoza koje društva čiji se proizvodi plaćaju pouzećem naplaćuju svojim krajnjim kupcima izjednače s naknadom iznosa koje su ta društva naplatila u ime i za račun potonjih, danska porezna uprava nije se zadovoljila preuzimanjem jasnog i preciznog zahtjeva nametnutog pravom Unije, nego je izvršila svoju diskrecijsku ovlast u okviru prenošenja direktive. Na temelju takve okolnosti mogla bi se utvrditi pripisivost takve mjere danskoj državi, a ne Uniji, u skladu s načelima navedenima u točkama 243. do 245. ove presude. Takvu ocjenu potvrđuju sami dopisi Komisije Kraljevine Danske, iz kojih proizlazi da je predmetna upravna praksa proizašla iz „tumačenja”, od strane danskih tijela, pravila iz članka 79. prvog stavka točke (c) Direktive o PDV-u (vidjeti točku 86. odgovora na tužbu, točku 65. intervencijskog podneska Kraljevine Danske i točku 28. odgovora potonje na pitanja koja je postavio Opći sud u okvir mjere upravljanja postupkom).
Upravo je na temelju predmetne upravne prakse društvima čiji se proizvodi plaćaju pouzećem bilo odobreno da na svoje krajnje kupce prevale oslobođenje od PDV-a na usluge prijevoza koje je pružilo društvo Post Danmark, na koje su ta društva imala pravo na temelju članka 132. stavka 1. točke (a) Direktive o PDV-u. Osim toga, u točki 89. odgovora na tužbu i točki 67. odgovora na repliku, Komisija ističe da je povećanje potražnje koje je neizravno moglo nastati za društvo Post Danmark omogućeno „kombinacijom”, s jedne strane, oslobođenja od PDV-a iz članka 132. stavka 1. točke (a) Direktive o PDV-u i, s druge strane, posljedice tog oslobođenja na krajnje kupce društava čiji se proizvodi plaćaju pouzećem, kako ga je odobrila predmetna upravna praksa. Drugim riječima, kako pravilno navode tužitelji, da nije postojala predmetna upravna praksa, društva čiji se proizvodi plaćaju pouzećem bila bi dužna obračunati PDV na troškove prijevoza naplaćene njihovim krajnjim kupcima, neovisno o tome koji je operator zadužen za obavljanje tog prijevoza. Stoga u takvom slučaju društva čiji se proizvodi plaćaju pouzećem ne bi bila potaknuta da traže usluge društva Post Danmark, tako da potonje ne bi moglo imati povećanje potražnje.
S obzirom na prethodno navedeno, Komisija nije mogla isključiti postojanje ozbiljnih poteškoća kad je riječ o pripisivosti danskoj državi učinaka predmetne upravne prakse na potražnju u korist društva Post Danmark ograničavajući se na pozivanje na oslobođenje od PDV-a isporuka koje obavljaju javne poštanske službe iz članka 132. stavka 1. točke (a) Direktive o PDV-u, za koje je oslobođenje, osim toga, utvrđeno da se ne može primijeniti na troškove prijevoza robe kada ih naplaćuje društvo čiji se proizvodi plaćaju pouzećem svojim krajnjim kupcima (vidjeti točku 257. ove presude). Time, radi ispitivanja jesu li učinci predmetne upravne prakse pripisivi Uniji ili danskoj državi, Komisija nije ispitala veze između te prakse i pravila iz članka 79. prvog stavka točke (c) Direktive o PDV-u, na kojem se temelje. Isto tako, Komisija nije uzela u obzir to što je danska porezna uprava stavila izvan snage navedenu praksu jer ona nije izvirala iz prava Unije, iako je takvo stavljanje izvan snage navedeno u ITD-ovoj pritužbi.
Takva ocjena ne može biti dovedena u pitanje argumentom Kraljevine Danske u skladu s kojim je, u svakom slučaju, cilj predmetne upravne prakse bio osigurati potrošačima jeftinije troškove slanja, a ne povećati potražnju u korist društva Post Danmark. Naime, članak 107. stavak 1. UFEU‑a ne razlikuje državne intervencije prema uzrocima ili ciljevima, nego ih definira ovisno o njihovim učincima, pri čemu pojam potpore stoga predstavlja objektivni pojam (vidjeti u tom smislu presudu od 15. ožujka 2018., Naviera Armas/Komisija, T-108/16, EU:T:2018:145, t. 86. i navedenu sudsku praksu). Stoga cilj koji se nastoji ostvariti državnim intervencijama nema nikakav učinak na kvalifikaciju tih intervencija kao državnih potpora (vidjeti u tom smislu presudu od 8. prosinca 2011., France Télécom/Komisija, C-81/10 P, EU:C:2011:811, t. 17. i navedenu sudsku praksu).
Posljedično, valja zaključiti da tužitelji pravilno ističu da Komisija nije potpuno i dostatno ispitala je li povećanje potražnje – od kojeg je moglo neizravno imati koristi društvo Post Danmark – primjenom predmetne upravne prakse pripisivo danskoj državi.
Iz toga slijedi da ovu tužbu treba prihvatiti u mjeri u kojoj je usmjerena protiv dijela pobijane odluke u kojem je Komisija, a da nije pokrenula službeni istražni postupak iz članka 108. stavka 2. UFEU-a, zaključila da predmetna upravna praksa nije pripisiva danskoj državi i da stoga takva praksa ne predstavlja državnu potporu.
4.
Računovodstveno razdvajanje zajedničkih troškova na djelatnosti društva Post Danmark koje su obuhvaćene OUU-om i one koji to nisu
Prema mišljenju tužiteljâ, koje podupiru Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution, Komisija je pogrešno zaključila, s jedne strane, da je razdvajanje troškova između poslovnih djelatnosti društva Post Danmark i onih vezanih za OUU bilo prikladno i, s druge strane, da takvo razdvajanje u svakom slučaju nije podrazumijevalo ni pripisivost državi ni državna sredstva ni dodjelu prednosti.
U potporu tim tvrdnjama, kao prvo, tužitelji ističu da rasuđivanje nakon kojeg je Komisija došla do takvog zaključka nije sadržano u pobijanoj odluci i da, u odsustvu objave takvog rasuđivanja, treba smatrati da su računovodstveni propisi koji su se primjenjivali na društvo Post Danmark između 2006. i 2013. potonjem nametali pogrešno razdvajanje zajedničkih troškova na usluge vezane za OUU i one koje to nisu (u daljnjem tekstu: zajednički troškovi).
Kao drugo, tužitelji u biti tvrde da su računovodstveni propisi primjenjivi između 2006. i 2013. omogućili društvu Post Danmark pripisati OUU-u sve zajedničke troškove, a da pritom ne provjeri je li dio tih troškova bio razdijeljen na usluge koje nisu vezane za OUU. Slijedom toga, prema mišljenju tužiteljâ, nemoguće je zaključiti da su zajednički troškovi, u praksi raspodijeljeni na temelju izravne analize njihova porijekla, u suprotnosti s člankom 14, stavkom 3. točkom (b) podtočkom i. Direktive 97/67, u skladu s kojim „kadgod je moguće, zajednički troškovi dodjeljuju se na temelju neposredne analize izvora samih troškova”. Osobito, računovodstveni propisi primjenjivi na društvo Post Danmark izmijenjeni su 2014. upravo radi okončanja nespojivosti ranijih verzija s Direktivom 97/67.
Tužitelji dodaju da se Komisijini argumenti kojima se nastoji dokazati regularnost računovodstvenih propisa primjenjivih na društvo Post Danmark pogrešno temelje na njihovoj verziji primjenjivoj od 2014. Međutim, u svojoj je pritužbi ITD kritizirao dva računovodstvena propisa uzastopno primjenjiva od 2006. do 2011. (u daljnjem tekstu: računovodstveni propisi iz 2006.), zatim od 2011. do 2013. (u daljnjem tekstu: računovodstveni propisi iz 2011.), koji su stavljeni izvan snage prilikom donošenja novih računovodstvenih propisa 2014.
Kao treće, prema mišljenju tužiteljâ, razdvajanje troškova vezanih za različite djelatnosti društva Post Danmark, koji proizlaze iz računovodstvenih propisa primjenjivih između 2006. i 2013., dalo je prednost društvu Post Danmark time što mu je omogućilo da umjetno smanji troškove svojih poslovnih djelatnosti koje nisu obuhvaćene OUU-om i tako naplaćuje predatorske cijene za takve djelatnosti. S tim u vezi to razdvajanje troškova djelatnosti društva Post Danmark dovelo je do povećanja cijena ponuđenih za poštanske usluge obuhvaćene OUU-om od 280 milijuna DKK (oko 37,5 milijuna eura) godišnje. Usto, ispitivanje računovodstvene godine nakon donošenja novih računovodstvenih propisa u 2014. utvrdilo je da je 4,2 % troškova koji su ranije nastali na ime OUU-a preneseno na troškove nastale na ime djelatnosti koje nisu obuhvaćene OUU-om.
Kao četvrto, tužitelji tvrde da je pogrešno razdvajanje zajedničkih troškova podrazumijevalo prijenos državnih sredstava u korist društva Post Danmark. Naime, danska država mogla je uputiti i usmjeriti upotrebu sredstava društva Post Danmark. S tim u vezi tužitelji ističu da interni prijenosi pravnom subjektu mogu predstavljati državnu potporu.
Usto, tužitelji ističu da je pogrešno razdvajanje zajedničkih troškova omogućilo društvu Post Danmark da ostvari povećanje svojih „cijena poštanskih maraka”. U tom smislu tužitelji tvrde da društvo Post Danmark, kao pružatelj univerzalne usluge, izdaje poštanske marke čija je cijena utvrđena kako bi pokrila troškove nastale OUU-om i da ono može sačuvati prihode od prodaje poštanskih maraka samo u mjeri u kojoj ti prihodi pokrivaju samo troškove nastale OUU-om, pri čemu svaki višak treba platiti danskoj državi. Stoga je precijenivši te troškove društvo Post Danmark otvsarilo korist od prekomjerne naplatile cijena poštanskih maraka, što je predstavljalo gubitak prihoda za dansku državu u stavljanje na raspolaganje društvu Post Danmark državnih sredstava. U svojim očitovanjima o intervencijskom podnesku Kraljevine Danske tužitelji pojašnjavaju da ministar prometa treba odobriti cijenu poštanskih maraka za nacionalna pisma uplaćena poštanskom pristojbom, što prihode od prodaje tih poštanskih maraka kvalificira kao državna sredstva.
Kao peto, tužitelji ističu da je Komisija morala produbiti svoje ispitivanje pripisivosti državi mjere koja je predmet ovog prigovora. S tim u vezi Komisija nije provjerila nijednu relevantnu indiciju koju je razvila sudska praksa radi utvrđivanja je li odluka koju je donio javni poduzetnik pripisiva državi. Usto, tužitelji tvrde da su danska tijela ta koja su donijela računovodstvene propise iz 2006. i 2011. i da su ti računovodstveni propisi društvu Post Danmark nametnuli da koristi metodu razdvajanja koja podrazumijeva uključivanje zajedničkih troškova u troškove vezane za OUU.
Stoga prema mišljenju tužiteljâ te pogreške podrazumijevaju da je Komisijino ispitivanje tijekom postupka prethodne istrage bilo nedostatno ili nepotpuno i dokaz su postojanja ozbiljnih poteškoća zbog kojih je Komisija trebala pokrenuti službeni istražni postupak.
Komisija, koju podupire Kraljevina Danska, osporava argumentaciju tužiteljâ.
Najprije, valja istaknuti da je u točki 196. pobijane odluke Komisija smatrala da računovodstvena pravila primjenjiva na društvo Post Danmark omogućuju prikladno razdvajanje djelatnosti koje su obuhvaćene OUU-om i onih koje to nisu. S tim u vezi, ona je uputila na dio pobijane odluke koji se odnosi na njezino ispitivanje sukladnosti s tim pravilima njezine Direktive 2006/111/EZ od 16. studenoga 2006. o transparentnosti financijskih odnosa između država članica i javnih poduzeća, kao i o financijskoj transparentnosti unutar određenih poduzeća (SL 2006., L 318, str. 17.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 2., str. 163.) provedeno u okviru ocjene spojivosti predmetne naknade s unutarnjim tržištem. U točki 197. te odluke Komisija je pojasnila da je, između 2006. i 2013., sukladnost s računovodstvenim propisima troškova društva Post Danmark svake godine ispitivao ovlašteni računovođa, redovito ih je nadziralo nacionalno regulatorno tijelo te su bili predmet revizije neovisnog revizora, čije je izvješće utvrdilo, objavljeno 4. prosinca 2014., da je u okviru računovodstvenog odjela društva Post Danmark ključ razdvajanja troškova osnovan.
Nadalje, u dijelu pobijane odluke naslovljenom „Pripisivost i državna sredstva”, Komisija je u točki 198. smatrala, prvo, da se ne čini da navodno pogrešno razdvajanje troškova uključuje prijenos državnih sredstava, drugo, da nije dokazano sudjelovanje danskih tijela u određivanju cijena usluga koje nisu obuhvaćene OUU-om, treće, da se ne čini da je navodnim unakrsnim subvencioniranjem dodijeljena prednost društvu Post Danmark, s obzirom na to, osobito da potonje nije primilo nikakvu naknadu na temelju spornog razdvajanja troškova tijekom predmetnog razdoblja. Komisija iz toga zaključuje u točki 199. pobijane odluke da navodno pogrešno razdvajanje zajedničkih troškova u okviru računovodstvenog odjela društva Post Danmark nije predstavljalo državnu potporu.
Naposljetku, Komisija je u točki 206. podtočki iii. pobijane odluke zaključila da unakrsno subvencioniranje komercijalnih usluga nije bilo materijalno potvrđeno i da u svakom slučaju ono nije predstavljalo državnu potporu (vidjeti točku 30. ove presude).
Stoga iz pobijane odluke proizlazi da je Komisija temeljila svoj zaključak poglavito: na pogrešnoj tvrdnji u skladu s kojom su računovodstvena pravila primjenjiva na društvo Post Danmark dovela do pogrešnog razdvajanja zajedničkih troškova, kao i na, u svakom slučaju, neispunjenju više kriterija previđenih člankom 107. stavkom 1. UFEU-a.
Stoga tužitelji pogrešno prigovaraju Komisiji da nije obrazložila svoj zaključak, čije su elemente oni naposljetku mogli osporavati u svojoj tužbi.
Kad je riječ o navodnoj nedostatnosti i nepotpunosti ispitivanja koje je provela Komisija, najprije valja podsjetiti na to da članak 14. stavci 2. do 4. Direktive 97/67, glase kako slijedi:
„2.      Pružatelj(-i) univerzalne usluge vodi(-e) odvojeno računovodstvo unutar svojih internih računovodstvenih sustava kako bi se jasno razlikovala svaka usluga i svaki proizvod koji su dio univerzalne usluge i oni koji to nisu. Ovo odvojeno računovodstvo služi kao naputak kod izračuna neto troška univerzalne usluge države članice. Takvi interni računovodstveni sustavi djeluju na temelju dosljedno primijenjenih i objektivno utemeljenih načela računovodstva troškova.
3.      Računovodstveni sustavi iz stavka 2., ne dovodeći u pitanje stavak 4., dodjeljuju troškove na sljedeći način:
(a)      troškovi koje je moguće neposredno pripisati određenoj usluzi ili proizvodu također im se pripisuju;
(b)      zajednički troškovi, odnosno troškovi koje nije moguće neposredno pripisati određenoj usluzi ili proizvodu, raspoređuju se na sljedeći način:
i.      kadgod je moguće, zajednički troškovi dodjeljuju se na temelju neposredne analize izvora samih troškova;
ii.      kada neposredna analiza nije moguća, zajedničke kategorije troškova dodjeljuju se na temelju posredne povezanosti s drugom troškovnom kategorijom ili skupinom troškovnih kategorija za koje je moguć neposredni prijenos ili raspodjela; posredna povezanost temelji se na usporednim troškovnim strukturama;
iii.      ako nije moguće pronaći ni neposredne ni posredne mjere za raspodjelu troškova, troškovna se kategorija dodjeljuje na temelju općeg faktora raspodijele koji se izračunava uz pomoć koeficijenta svih izdataka, koji su neposredno ili posredno pripisani ili dodijeljeni svakoj od univerzalnih usluga s jedne strane, te drugim uslugama s druge strane;
iv.      zajednički troškovi koji su nužni za pružanje kako univerzalne tako neuniverzalne usluge, raspodjeljuju se odgovarajuće; jednaki uzroci troškova primjenjuju se kako za univerzalne tako i za neuniverzalne usluge.”
U skladu s člankom 4. stavkom 3. računovodstvenih propisa iz 2011. bilo je predvođeno sljedeće:
„(a)      Troškovi koji se povećavaju u odnosu na određenu uslugu pripisuju se toj usluzi. To se primjenjuje kako na varijabilne tako i na fiksne troškove.
(b)      Troškovi koji se ne mogu izravno pripisati određenoj usluzi pripisuju se, kad god je to moguće, grupi usluga na temelju neposredne analize izvora troškova (pripisivi zajednički troškovi).
(c)      Prilikom određivanja pripisivanja troškova u skladu s točkama (a) i (b) troškovi nužni za pružanje obveze univerzalne usluge trebaju se pripisati svakoj od usluga koja je obuhvaćena obvezom univerzalne usluge ili grupi usluga koje su obuhvaćene obvezom univerzalne usluge.
(d)      Troškovi koje nije moguće pripisati na temelju neposredne analize (nepripisivi zajednički troškovi) pripisuju se grupi predmetnih usluga na temelju izravne veze s drugom kategorijom troškova ili drugom grupom kategorije troškova u odnosu na koje je moguće izvršiti izravno usmjeravanja ili odvajanje. Takva neizravna veza treba se temeljiti na strukturama usporedivih troškova.
(e)      U slučaju nepripisivih zajedničkih troškova za koje ne postoji bilo kakva metoda pripisivanja izravnih ili neizravnih troškova, kategorije troškova treba razdijeliti na temelju ključa općeg razdvajanja izračunanog upotrebom odnosa između svih troškova koji su izravno ili neizravno pripisani ili razdijeljeni za svaku uslugu obuhvaćenu univerzalnom uslugom, s jedne strane, i drugih usluga, s druge strane.
(f)      Zajednički troškovi, koji su nužni za pružanje i univerzalnih i neuniverzalnih usluga (nepripisivi zajednički troškovi), trebaju se prikladno razdvojiti. Iste čimbenike troškova treba primijeniti i na univerzalne i na neuniverzalne usluge.”
Članak 4. stavak 3. točke (a) do (e) računovodstvenih propisa iz 2011. istovjetan je članku 4. stavku 4. točki (a) do (e) računovodstvenih propisa iz 2006.
Najprije valja istaknuti da je točno da nije sporno da tekst članka 4. stavka 3. točke (c) računovodstvenih propisa iz 2011. nije istovjetan dijelu članka 14. stavka 3. Direktive 97/67 u kojem su utvrđena računovodstvena načela koja su dužna poštovati imenovani pružatelji univerzalne usluge u državama članicama.
Međutim, na temelju same te razlike ne može se zaključiti da računovodstveni propisi iz 2006. i 2011. povrjeđuju računovodstvena načela predviđena Direktivom 97/67. Usto, članak 14. stavak 4. Direktive 97/67 državama članicama omogućuje da pružateljima univerzalne usluge nametne druge sustave praćenja troškova koji nisu oni predviđeni stavkom 3. iste odredbe.
Osobito, suprotno onomu što tvrde tužitelji, koji navode puku tvrdnju o tome, iz teksta članka 4. stavka 4. točke (c) računovodstvenih propisa iz 2006. i članka 4. stavka 3. točke (c) računovodstvenih propisa iz 2011., koji su navedeni u točki 288. ove presude, ne proizlazi da su te odredbe nametnule a ni omogućile društvu Post Danmark da sve zajedničke troškove pripiše troškovima nastalima za osiguranje OUU-a. Kad je riječ o zajedničkim troškovima, načelo utvrđeno u tim odredbama bilo je načelo razdvajanja na temelju neposredne analize njihova izvora.
S tim u vezi, Kraljevina Danska točno navodi da te odredbe predstavljaju pojašnjenje načina na koji troškovi trebaju biti iskazani u unutarnjem računovodstvu društva Post Danmark nakon što su pripisani OUU-a. Osobito, iz pojašnjenja koja je dala Kraljevina Danska u odgovoru na pitanje koje je Opći sud postavio u okviru mjere upravljanja postupkom, proizlazi da se računovodstveno razdvajanje troškova društva Post Danmark temeljilo na metodi pripisivanja koja se odnosi na „povećane troškove”, definirane u prilozima računovodstvenim propisima kao „fiksni i varijabilni troškovi koji kratkoročno ili dugoročno (tri do pet godina) prestaju u slučaju prestanka usluge”, pri čemu se troškovi koji se tako smatraju povećanima poimaju kao troškovi izravno pripisivi posebnoj usluzi na koju se odnose. U članku 4. stavku 4. točki (c) računovodstvenih propisa iz 2006. i članku 4. stavku 3. točki (c) računovodstvenih propisa iz 2011., koje tužitelji osporavaju, samo je navedeno da, kad su troškovi bili pripisani OUU-u na temelju metode povećanih troškova, ti su troškovi trebali biti pripisani, u okviru OUU-a, relevantnoj usluzi u skladu s pravilom iz točke (a) ili grupi relevantnih usluga u skladu s pravilom iz točke (b). Drugim riječima, članak 4. stavak 4. točka (c) računovodstvenih propisa iz 2006. i članak 4. stavak 3. točka (c) računovodstvenih propisa iz 2011. predstavljali su samo posebnu primjenu načela predviđenih u točkama (a) i (b) tih odredbi na OUU.
Prikladnost računovodstvenog razdvajanja zajedničkih troškova potvrđuje okolnost, koju navodi Komisija u točki 197. pobijane odluke da je računovodstvo društva Post Danmark bilo predmet redovnih kontrola ovlaštenog računovođe i nacionalnog regulatornog tijela (vidjeti analogijom presudu od 15. listopada 2020., První novinová společnost/Komisija, T-316/18, neobjavljenu, EU:T:2020:489, t. 253.).
Isto tako, tužitelji, na kojima je teret dokazivanja postojanja ozbiljnih poteškoća, (vidjeti točku 51. ove presude), ne navode ni jedan element na temelju kojeg mogu dokazati svoju tvrdnju u skladu s kojom je u praksi društvo Post Danmark sustavno pripisivalo zajedničke troškove onima koji se odnose na OUU-u. S tim u vezi, tužitelji samo ističu da su se, nakon donošenja, u 2014., novih računovodstvenih propisa koji imaju isti tekst članka 14. stavka 3. Direktive 97/67, troškovi vezani za OUU smanjili u odnosu na prethodnu godinu dok su se troškovi vezani za druge djelatnosti društva Post Danmark povećali. Međutim, s jedne strane, takav argument počiva na tvrdnji koja nije dokazana. S druge strane, čak i da je dokazano, postojanje varijacije u razdvajanju različitih troškova od jedne do druge godine, koje ističu tužitelji, samo za sebe nije dostatno za pretpostavku da su tijekom ranijeg razdoblja zajednički troškovi bili sustavno pripisivani troškovima vezanima za OUU.
U tim okolnostima Komisija je mogla smatrati da pripisivanje zajedničkih troškova troškovima obuhvaćenima OUU-oma nije dokazano i da su računovodstveni propisi primjenjivi na društvo Post Danmark između 2006. i 2013. doveli do prikladnog razdvajanja različitih vrsta troškova.
Naposljetku, valja zaključiti da tužitelji nisu dokazali da se Komisija suočila s ozbiljnim poteškoćama koje nije premostila kada je isključila da su računovodstveni propisi društva Post Danmark između 2006. i 2013. uključivali postojanje državne potpore zbog poglavito nedokazanosti eventualne nepravilnosti u računovodstvenom razdvajanju zajedničkih troškova. Stoga nije potrebno ispitati prigovore usmjerene protiv podrednog rasuđivanja Komisije koji se odnose na to da u svakom slučaju ne postoji državna potpora koja proizlazi iz razdvajanja troškova u okviru računovodstvenog odjela društva Post Danmark.
5.
Povećanje kapitala od 23. veljače 2017.
Tužitelji, koje podupiru Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution, ističu da zaključak u skladu s kojim povećanje kapitala od 23. veljače 2017. ne predstavlja državnu potporu dokazuje nedostatnost i nepotpunost Komisijina ispitivanja kad je riječ o toj mjeri.
Kao prvo, tužitelji osporavaju Komisijin zaključak u skladu s kojim povećanje kapitala od 23. veljače 2017. nije pripisivo danskoj državi.
U tom smislu, najprije, oni podsjećaju na to da je ITD u svojoj pritužbi naveo da su danska i švedska tijela potaknula društvo PostNord da na taj način poveća kapital zbog razloga koji su istovjetni onima navedenima u sporazumu od 20. listopada 2017. Usto, ITD je tijekom faze prethodnog ispitivanja podnio dvije prezentacije koje je dansko ministarstvo prometa izradilo 9. i 22. veljače 2017., u skladu s kojima je održivost društva Post Danmark uvjetovana povećanjima kapitala od strane PostNorda, što sugerira da su danska tijela bila obaviještena o povećanju kapitala od 23. veljače 2017. i stoga predstavlja indiciju pripisivosti takve mjere državi.
Nadalje, tužitelji prigovaraju Komisiji da je zaključila da povećanje kapitala od 23. veljače 2017. nije pripisivo državi a pritom je samo navela da puka činjenica da je društvo PostNord javni poduzetnik pod državnim nadzorom nije dostatna za pripisivanje mjera koje je ono donijelo državama koje su njegovi dioničari. Komisija je trebala ocijeniti eventualnu pripisivost povećanja kapitala od 23. veljače 2017. državi s obzirom na kriterije razvijene u sudskoj praksi a osobito u presudi od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija (C-482/99, EU:C:2002:294).
Naposljetku, tužitelji prigovaraju Komisiji da nije obavijestila ITD o svojem stajalištu o nepostojanju elemenata na temelju kojih se može dokazati pripisivost povećanja kapitala od 23. veljače 2017. državi i da ga nije pozvala da podnese svoja očitovanja u vezi s tim, čime je povrijedila članak 24. stavak 4. Uredbe 2015/1589.
Kao drugo, tužitelji osporavaju ideju u skladu s kojom je privatni ulagač ostvario povećanje kapitala od 23. veljače 2017.
S tim u vezi, s jedne strane, Komisija je pogrešno zaključila da je povećanje kapitala od 23. veljače 2017. omogućilo izbjegavanje stečaja društva Post Danmark, s obzirom na to da je takav stečaj samo bio odgođen za koju godinu.
S druge strane, što se tiče navodno negativnih učinaka čije je izbjegavanje omogućilo povećanje kapitala od 23. veljače 2017., najprije, tužitelji osporavaju dokument upravnog odbora društva PostNord (u daljnjem tekstu: dokument upravnog odbora), o kojem nisu bili obaviješteni a na koji se Komisija oslanja. Osobito, nema nikakvog navoda o datumu, relevantnosti ili vjerodostojnosti podataka koji su bili upotrijebljeni za ocjenu sadržanu u tom dokumentu. Stoga tužitelji zahtijevaju od Općeg suda da donese mjeru upravljanja postupkom usmjerenu na to da se podnese taj dokument.
Nadalje, tužitelji tvrde da su negativni učinci, čije je izbjegavanje omogućilo povećanje kapitala od 23. veljače 2017., općenito sažeti u pobijanoj odluci i da nisu dostatni za potporu zaključku u skladu s kojim je privatni ulagač izabrao izbjeći takve učinke time što je tako povećao kapital. Naime, Komisija nije obavila opću ocjenu svih relevantnih elemenata na temelju koje je mogla odrediti potječe li predmetna mjera države iz njezina svojstva dioničara ili svojstva javne vlasti, s obzirom na to da se jedino oslonila na objašnjenja švedskih i danskih tijela.
Tužitelji još ističu da Komisijina ocjena ne može počivati na ekonomskoj logici osim ako se smatra da se načelo privatnog ulagača primjenjuje na svako povećanje kapitala društva majke prema njezinu društvu kćeri koje je na rubu stečaja. To je još više tako jer, s obzirom na značajne ekonomske poteškoće društva Post Danmark tijekom godina koje su prethodile povećanju kapitala od 23. veljače 2017., ne bi postojala nikakva hitnost nakon objave izvještaja društva Post Danmark na kraju godine.
Usto, što se tiče tih negativnih učinaka kako su sažeti u pobijanoj odluci, tužitelji primjećuju da je Komisija nije uzela u obzir sudsku praksu koja se odnosi na kriterij privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu, koji podrazumijeva uzimanje u obzir objektivnih elemenata koji se mogu provjeriti. Naime, Komisija se samo zadovoljila općim izjavama te nije identificirala, prvo, aktere čije bi povjerenje u grupu PostNord bilo pogođeno stečajem društva Post Danmark, drugo, sporazume o financiranju grupe PostNord koji bi se mogli otkazati u slučaju stečaja društva Post Danmark, treće, sporazume koje je PostNord sklopio s vlasnicima nekretnina ili dobavljačima koji bi bili pogođeni stečajem društva Post Danmark i jamstva koja bi PostNord morao aktivirati u tom slučaju, i četvrto, zadaće koje bi danska strana grupe PostNord izgubila. Tužitelji dodaju da ni jedan od tih navodnih gubitaka nije kvantificiran pa se ne može koristiti za dokazivanje gubitaka koje bi pretrpjela grupa PostNord u slučaju stečaja društva Post Danmark.
Osim toga, tužitelji tvrde da su negativni učinci čije je izbjegavanje omogućilo povećanje kapitala od 23. veljače 2017. usko vezani za pogoršanje cjelokupnog ugleda žiga grupe PostNord eventualnim stečajem društva Post Danmark. Međutim, iz sudske prakse proizlazi da samo iznimno, u posebnim okolnostima, povreda ugleda žiga države u slučaju stečaja javnog poduzetnika može opravdati povećanje kapitala čiji je cilj izbjegavanje takvog stečaja. U pogledu toga tužitelji ističu da je opće poznato da su Kraljevina Danska i Kraljevina Švedska dva dioničara PostNorda tako da je zaštita ugleda žiga potonjih opravdala povećanje kapitala od 23. veljače 2017.
Naposljetku, tužitelji prigovaraju Komisiji da nije ocijenila bi li neki od troškova, koji bi bili izazvani eventualnim stečajem društva Post Danmark, proizašli iz dodjele državnih potpora. To je osobito tako u slučaju zajmova ili jamstava koje je dao PostNord, koje, s obzirom na financijske poteškoće društva Post Danmark, ne bi dodijelio razuman subjekt u tržišnom gospodarstvu.
Komisija, koju podupire Kraljevina Danska, osporava argumentaciju tužiteljâ.
Kao prvo, Komisija ističe da je iznijela svoje prethodno stajalište o ITD-ovoj pritužbi na sastanku održanom 19. siječnja 2018. i da je o tom prethodnom stajalištu raspravljala i sa zastupnikom tužiteljâ tijekom kasnijeg teflonskog razgovora. Stoga se Komisiji ne može prigovoriti da je povrijedila obvezu obavještavanja koja proizlazi iz članka 24. stavka 2. Uredbe 2015/1589.
Kao drugo, ona ističe da je postupila u skladu sa svojom obvezom brižnog ispitivanja ITD-ove pritužbe time što je od danskih tijela zahtijevala informacije potrebne za ocjenu elemenata koji nisu istaknuti samo u toj pritužbi nego i u dopunskom podnesku koji je podnio ITD. Komisija dodaje da puka činjenica da tužitelji osporavaju ishod te ocjene ne može dokazati postojanje ozbiljnih poteškoća.
Kao treće, Komisija odbacuje indicije koje navode tužitelji, a čiji je cilj dokazati pripisivost povećanja kapitala od 23. veljače 2017. državi. Osobito, prezentacije danskog ministarstva prometa dokazuju da je danska država bila „pasivni promatrač” takve transakcije. Naime, u tim prezentacijama nema navoda o imanentnom riziku stečaja društva Post Danmark a u njima su sadržana samo dugoročna rješenja u pogledu tog društva, koja ne odgovaraju povećanju kapitala od 23. veljače 2017. Komisija se također poziva na načelo lojalne suradnje kako bi tvrdila da su joj države članice dužne podnijeti sve potrebne informacije kako bi joj omogućile provjeru toga predstavlja li mjera državnu potporu i po potrebi je li ona spojiva s unutarnjim tržištem. Stoga se Komisija, pojasnivši da joj pokretanje službenog istražnog postupka ne bi omogućilo da dobije više informacija, mogla osloniti na izjave danskih i švedskih tijela u skladu s kojima im nije pripisivo povećanje kapitala od 23. veljače 2017., kako bi u nedostatku indicija o protivnom zaključila da je to bilo tako.
Sa svoje strane, Kraljevina Danska tvrdi da je za povećanje kapitala od 23. veljače 2017. saznala tek nakon što je ono izvršeno a zatim ističe da ništa ne upućuje na to da se PostNordove transakcije moraju općenito pripisati danskim ili švedskim tijelima. U tom smislu ona naglašava da to društvo djeluje neovisno s velikom autonomijom na tržištu, da se njime upravlja u skladu s trgovačkim načelima i da je u tržišnom natjecanju s privatnim subjektima na potpuno liberaliziranom tržištu, da nema nikakvu obvezu da njegovi vlasnici odobre određene transakcije i da sve njegove transakcije slijede čisto ekonomsku logiku.
Kao četvrto, kad je riječ o argumentima tužiteljâ koji se odnose na kriterij privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu, Komisija tvrdi da povećanje kapitala od 23. veljače 2017. bila izravna posljedica PostNordova izvješća na kraju godine, objavljenog 10. veljače 2017., u kojem je naglašen imanentni rizik stečaja društva Post Danmark. Stoga su razni razlozi, poput uštede vremena radi restrukturiranja društva kćeri – što je bilo stajalište PostNorda u odnosu na društvo Post Danmark – kao i održavanje profesionalnih odnosa i uvjeta financiranja na financijskim tržištima, mogli opravdati da privatni ulagač, suočen s takvim rizikom za svoje društvo kćer, poveća njegov kapital u ograničenom iznosu i kratkom roku.
Stoga Komisija osporava da je njezina argumentacija dovela do smatranja da je svako povećanje kapitala društva majke društvu kćeri opravdano.
S tim u vezi, oslanjajući se na presudu od 25. lipnja 2015., SACE i Sace BT/Komisija (T-305/13, EU:T:2015:435), Komisija ističe da, za potrebe ocjene je li se država članica ponašala kao privatni ulagač, valja utvrditi ekonomsku logiku predmetne mjere stavljajući se u kontekst u kojem je ona donesena. Zato bi Komisija trebala raspolagati što je moguće potpunijim i vjerodostojnim elementima, pri čemu ti elementi ovise o okolnostima slučaja i prirodi i složenosti navedene mjere.
Stoga, prema Komisijinu mišljenju, puka okolnost da PostNord prije povećanja kapitala od 23. veljače 2017. nije od neovisnih stručnjaka naručio podrobnu ekonomsku analizu nije dostatna za smatranje da on nije djelovao kao privatni ulagač, s obzirom na to da nijedno društvo suočeno s iznenadnim i imanentnim rizikom stečaja njegova društva kćeri ne bi imalo vremena reagirati na taj način.
Stoga Komisija zaključuje da time što je smatrala da povećanje kapitala od 23. veljače 2017. ne može dati prednost društvu Post Danmark, ona je ocijenila, s jedne strane, informacije koje su podnijela danska i švedska tijela i, s druge strane, one koje je podnio ITD, s obzirom na ekonomsko rasuđivanje i logiku. Konkretnije, Komisija je procijenila da povećanje kapitala odražava razumno postupanje društva majke uzimajući u obzir trošak koji je moralo snositi kako bi pustilo da se nad društvom Post Danmark otvori stečaj i mogućnost preoblikovanja tog društva u učinkovito poduzeće u budućnosti. Stoga bi bilo pogrešno tvrditi da je Komisija slijepo slijedila tezu danskih i švedskih tijela a osobito elemente sadržane u dokumentu upravnog odbora koji su opisani u točki 80. pobijane odluke.
S tim u vezi, Kraljevina Danska ističe, s jedne strane, da je imovina društva Post Danmark između kraja 2016 i početka 2017, značajno otpisana što je tijekom te godine dovelo do pogoršanja rezultata od 733 milijuna DKK, koje je, u kombinaciji s operativnim gubicima koje je također imalo društvo Post Danmark, dovelo do toga da potonje odjednom izgubi više od polovice vlastitog kapitala. S druge strane, Kraljevina Danska ističe da je povećanje kapitala od 23. veljače 2017. izvršeno uzimajući u obzir činjenicu da je preoblikovanje društva Post Danmark potonjem trebalo omogućiti da poveća učinkovitost, iako su načini financiranja tog preoblikovanja utvrđeni tek nakon sklapanja sporazuma od 20. listopada 2017.
Naposljetku, prema Komisijinu mišljenju, pogrešna je premisa rasuđivanja tužiteljâ u skladu s kojom je ona smatrala i prihvatila da je PostNord proveo povećanje kapitala od 23. veljače 2017. kako bi očuvao svoj ugled žiga. U svakom slučaju, analogije sa sudskom praksom koja se odnosi na očuvanje ugleda žiga države članice kao subjekta u ekonomiji nisu prenosive na slučaj PostNorda, koji je operator koji ima svoj vlastiti žig.
a)
Postojanje povrede članka 24. stavka 2. Uredbe 2015/1589
Tužitelji tvrde da je Komisija povrijedila članak 24. stavak 2. Uredbe 2015/1589, u mjeri u kojoj nije obavijestila ITD o svojoj namjeri odbijanja njegove pritužbe zbog nepostojanja elemenata na temelju kojih se može dokazati pripisivost povećanja kapitala od 23. veljače 2017. državi i u kojoj ga nije pozvala da podnese nova očitovanja o tome.
U skladu s člankom 24 drugim stavkom prvom rečenicom Uredbe 2015/1589, „[a]ko Komisija smatra da se zainteresirana strana ne pridržava obveznih dijelova obrasca za pritužbu ili da činjenice ili pravna pitanja koje je iznijela zainteresirana strana ne predstavljaju dostatne razloge na temelju kojih bi se u
prima facie
ispitivanju moglo utvrditi postojanje nezakonite potpore ili zlouporabe potpore, o tome obavještava zainteresiranu stranu i poziva je da dostavi primjedbe unutar propisanog razdoblja koje u pravilu ne smije biti dulje od mjesec dana.”
Usto, u članku 24. stavku 2. trećem podstavku te uredbe pobliže je određeno da „Komisija podnositelju pritužbe šalje primjerak odluke o slučaju koji se odnosi na predmet pritužbe”.
Iz članka 24. stavka 2. drugog i trećeg podstavka Uredbe 2015/1589, koji uređuje prava zainteresiranih strana, proizlazi da Komisija mora, nakon što je od zainteresirane strane dobila informacije o navodno nezakonitim potporama, bilo ocijeniti da ne postoji dovoljno razloga da odnese odluku o slučaju i o tome obavještava zainteresiranu stranu bilo donijeti odluku o slučaju koja se odnosi na sadržaj dostavljenih informacija (vidjeti u tom smislu presudu od 18. studenoga 2010., NDSHT/Komisija, C-322/09 P, EU:C:2010:701, t. 55.).
U predmetnom slučaju kad je riječ o pripisivosti povećanja kapitala od 23. veljače 2017. državi, Komisija je donijela odluku nakon što je ispitala ITD-ovu pritužbu i smatrala da se na temelju nje može utvrditi takva pripisivost.
U tim okolnostima Komisija nije bila dužna obavijestiti ITD o svojoj namjeri odbijanja njegove pritužbe prije donošenja pobijane odluke. Prigovor koji se temelji na povredi članka 24. stavka 2. Uredbe 2015/1589 stoga treba odbiti.
b)
Pripisivost povećanja kapitala od 23. veljače 2017.
Kao što proizlazi iz sudske prakse navedene u točkama 239. i 240. ove presude, pripisivost mjere državi članice autonoman je uvjet kvalifikacije mjere kao državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU-a i kada Komisija može isključiti takvu pripisivost u pogledu mjere koja joj je podnesena, ona može donijeti odluku o njezinoj neospornosti.
S tim u vezi, u skladu sa sudskom praksom Suda, pripisivost mjere državi ne može se izvesti iz puke okolnosti da je predmetnu mjeru donio javni poduzetnik (vidjeti u tom smislu presudu od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija, C-482/99, EU:C:2002:294, t. 51. i 57.).
Naime, čak i ako država može kontrolirati javnog poduzetnika i ostvarivati prevladavajući utjecaj nad njegovim poslovanjem, stvarno izvršavanje te kontrole u određenom slučaju ne može se automatski pretpostaviti. Javni poduzetnik može postupati manje ili više neovisno, ovisno o stupnju autonomije koji mu je ostavila država. Stoga, puka činjenica da je javni poduzetnik pod državnom kontrolom nije dostatna za to da se mjere koje ono donosi pripišu državi. Također je potrebno ispitati treba li javna tijela smatrati uključenima, na ovaj ili onaj način, u donošenje tih mjera (vidjeti u tom smislu presudu od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija, C-482/99, EU:C:2002:294, t. 52.).
S tim u vezi, ne može se zahtijevati da se na temelju posebne upute dokaže da su javna tijela konkretno potaknula javnog poduzetnika da donese predmetne mjere potpore. Naime, s jedne strane, s obzirom na to da su država i javni poduzetnici tijesno povezani, postoji stvaran rizik da se državne potpore dodijele posredstvom tih poduzetnika vrlo netransparentno i uz povredu programa državnih potpora predviđenog Ugovorom. S druge strane, općenito je, upravo zbog privilegiranih odnosa koji postoje između države i javnog poduzetnika, trećoj osobi vrlo teško dokazati u konkretnom slučaju da su mjere potpore koje je donio takav poduzetnik stvarno donesene po uputama javih tijela (vidjeti u tom smislu presudu od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija, C-482/99, EU:C:2002:294, t. 53. i 54.).
Zato je u točki 55. presude od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija (C-482/99, EU:C:2002:294), Sud smatrao da se pripisivost mjere potpore koju je donio javni poduzetnik državi može izvesti iz svih indicija koje proizlaze iz okolnosti slučaja i konteksta u kojem je donesena ta mjera. S tim u vezi, već je uzeto u obzir to da predmetno tijelo nije moglo donijeti spornu odluku, a da pritom nije uzelo u obzir zahtjeve tijela javne vlasti (vidjeti u tom smislu presudu 2. veljače 1988., Kwekerij van der Kooy i dr/Komisija, 67/85, 68/85 i 70/85, EU:C:1988:38, t. 37.) ili da to da, osim organskih elemenata koji vežu javne poduzetnike za državu, ti poduzetnici, posredstvom kojih su potpore dodijeljene, moraju uzeti u obzir smjernice vlade (vidjeti u tom smislu presude od 21. ožujka 1991., Italija/Komisija, C-303/88, EU:C:1991:136, t. 11. i 12. i od 21 ožujka 1991., Italija/Komisija, C-305/89, EU:C:1991:142, t. 13. i 14.).
Usto, druge indicije mogu po potrebi biti relevantne za zaključak o pripisivosti državi mjere potpore koju je donio javni poduzetnik, poput, među ostalim, njegove uključenosti u strukture javne uprave, prirode njegovih djelatnosti i njihovo obavljanje na tržištu u uobičajenim uvjetima tržišnog natjecanja s privatnim subjektima, pravni status poduzetnika (je li on subjekt javnog prava ili prava društava), intenzitet kontrole koju obavljaju javna tijela nad upravljanjem poduzetnika ili bilo koja druga indicija koja u konkretnom slučaju upućuje na uključenje javnih tijela ili nevjerojatnost postojanja uključenja u donošenje mjere, s obzirom i na njezin opseg, sadržaj ili uvjete koje ona podrazumijeva (vidjeti u tom smislu presudu od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija, C-482/99, EU:C:2002:294, t. 56.).
Međutim, puka okolnost da je javni poduzetnik osnovan u obliku društva kapitala općeg prava ne može se, s obzirom na autonomiju koju mu taj pravni oblik može dati, smatrati dostatnom za isključenje toga da je mjera potpore koju je donijelo to društvo pripisiva državi. Naime, postojanje situacije kontrole i stvarnih mogućnosti izvršenja prevladavajućeg utjecaja koje ona podrazumijeva u praksi onemogućuju da se odmah isključi svaka pripisivost državi mjere koju je donijelo to društvo i, slijedom toga, rizika pravila Ugovora koja se odnose na državne potpore, unatoč relevantnosti pravnog oblika javnog poduzetnika kao takvog kao indicije, među ostalima, na temelju koje se može dokazati u konkretnom slučaju uključenost ili neuključenost države (vidjeti u tom smislu presudu od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija, C-482/99, EU:C:2002:294, t. 57. i navedenu sudsku praksu).
U predmetnom slučaju Komisija je u točkama 200. do 202. pobijane odluke nakon što je citirala tekst točke 52. presude od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija (C-482/99, EU:C:2002:294), naveden u točki 331. ove presude, najprije istaknula da vlasnička struktura PostNorda i način imenovanja članova njegova upravnog odbora pokazuju da su danska i švedska država mogle biti u položaju da vrše prevladavajući utjecaj na to društvo. Nadalje, Komisija je smatrala da se na temelju tih elemenata ne može dokazati da su te države imale stvarnu kontrolu nad PostNordom u trenutku povećanja kapitala od 23. veljače 2017., ni da su javne vlasti na ovaj ili onaj način bile uključene u donošenje te mjere. Naposljetku, Komisija je smatrala da ITD nije podnio nikakav element koji može dokazati pripisivost povećanja kapitala od 23. veljače 2017. danskoj ili švedskoj državi.
Tužitelji tvrde da takva ocjena svjedoči o nedostatnosti i nepotpunosti ispitivanja koje je provela Komisija.
S tim u vezi, valja istaknuti da je Komisija pravilno navela da puka činjenica da je društvo u javnom vlasništvu nije dostatna za pretpostavku da je svaka odluka koju ono donese pripisiva državi dioničaru u skladu s načelima koje je Sud razvio u presudi od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija (C-482/99, EU:C:2002:294) (vidjeti t. 330. i 331. ove presude).
Međutim, iz presude od 16. svibnja 2002., Francuska/Komisija (C-482/99, EU:C:2002:294), isto tako proizlazi da u slučaju poduzetnika na koje država članica može vršiti prevladavajući utjecaj, Komisija mora, na temelju skupa dovoljno preciznih i usklađenih indicija, ispitati da je uključenost države u mjeru koju je donio taj poduzetnik konkretna ili da je nepostojanje takve uključenosti nevjerojatno s obzirom na okolnosti i kontekst konkretnog slučaja (vidjeti t. 334. ove presude) (vidjeti u tom smislu presudu od 25. lipnja 2015., SACE i Sace BT/Komisija, T-305/13, EU:T:2015:435, t. 51. i 52.).
Stoga u predmetnom slučaju, budući da je utvrdila da je PostNord poduzetnik na koji su danska i švedska država mogli vršiti prevladavajući utjecaj, Komisija nije mogla samo utvrditi da nije mogla pretpostaviti pripisivost povećanja kapitala od 23. veljače 2017. državi. U skladu s načelom navedenim u točki 339. ove presude, zadaća je Komisije da po potrebi na temelju indicija koje je mogla prikupiti s obzirom na informacije kojima je mogla raspolagati, konkretno utvrdi je li bilo vjerojatno da je povećanje kapitala od 23. veljače 2017. pripisivo danskoj i švedskoj državi ili nije.
Iz toga slijedi da je, time što je samo utvrdila prirodu PostNorda kao javnog poduzetnika, Komisija nedostatno analizirala uključenost države u donošenje sporne mjere. Naime, takvim se pristupom isključuje pripisivost povećanja kapitala od 23. veljače 2017. državi samo zato što je PostNord osnovan u obliku trgovačkog društva u suprotnosti s načelom koje je razvio Sud a koje je navedeno u točki t. 335. ove presude.
Osim toga, valja istaknuti da je, u potporu svojoj pritužbi, ITD naveo postojanje dviju prezentacija koje je izradilo dansko ministarstvo prometa 9. i 22. veljače 2017.
Točno je da su, kao što to ističu Komisija i Kraljevina Danska, te prezentacije predviđale dugoročna rješenja koja omogućuju uspostavu novog modela proizvodnje u okviru društva Post Danmark, bez navođenja neposrednog povećanja kapitala, poput onoga od 23. veljače 2017. Međutim, iz tih istih prezentacija proizlazi da je, suprotno onomu što tvrdi Komisija, danska vlada bila svjesna opsega financijskih poteškoća s kojima se društvo Post Danmark susrelo u 2016. i onih koje su bile predviđene za 2017., rizika stečaja tog poduzetnika i troška takvog stečaja za državu. Kao što je navela Komisija u pobijanoj odluci i svojim očitovanjima, ti potonji elementi su opravdali povećanje kapitala od 23. veljače 2017.
Stoga, to što je danska država znala za te elemente opravdalo je i to da Komisija produbi svoje ispitivanje pripisivosti povećanja kapitala od 23. veljače 2017., jer, s obzirom na tijesne odnose između država i javnih poduzetnika, nije bilo potrebno dokazati da su javna tijela na temelju posebne upute konkretno potaknula PostNord da donese tu mjeru (vidjeti točku 332. ove presude).
S tim u vezi, također valja podsjetiti na to da Komisija u određenim okolnostima može biti dužna ispitati pritužbu tako da izađe izvan okvira samog ispitivanja činjeničnih i pravnih elemenata o kojima ju je obavijestio podnositelj pritužbe. Naime, Komisija je dužna, u interesu dobre primjene temeljnih pravila Ugovora u vezi s državnim potporama, savjesno i nepristrano ispitati pritužbu, zbog čega može biti potrebno da ispita elemente koje podnositelj pritužbe nije izričito naveo (vidjeti presudu od 15. ožujka 2018., Naviera Armas/Komisija, T-108/16, EU:T:2018:145, t. 101. i navedenu sudsku praksu).
Iz spisa proizlazi da je Komisija danskim i švedskim tijelima samo proslijedila ITD-ovu pritužbu i zadovoljila se njihovim odgovorom od 20. prosinca 2017., u skladu s kojim su oni, kao dioničari, saznali za povećanje kapitala od 23. veljače 2017. tek nakon što je ono provedeno.
S tim u vezi Komisija se ne može korisno pozivati na načelo lojalne suradnje, kako je protumačeno u presudi od 21. prosinca 2016., Club Hotel Loutraki i dr./Komisija (C-131/15 P, EU:C:2016:989, t. 34.). U toj je presudi Sud presudio da u okviru načela lojalne suradnje između država članica i institucija, kako ono proizlazi iz članka 4. stavka 3. UEU‑a i radi neodgađanja postupka, zadaća je države članice, koja smatra da mjere u pogledu koje Komisija provodi prethodno ispitivanje nisu potpora, da što prije, od trenutka prijave tih mjera Komisiji, potonjoj dostavi elemente na kojima temelji to stajalište. Točno je da izjave koje su podnijele države članice nisu same po sebi irelevantne u okviru postupaka kontrole državnih potpora (vidjeti u tom smislu presudu od 26. lipnja 2008., SIC/Komisija, T-442/03, EU:T:2008:228, t. 104.). Međutim, u predmetnom slučaju se iz načela lojalne suradnje, kako ga tumači Sud, ne može izvesti to da se Komisija u fazi prethodnog ispitivanja mogla poglavito osloniti na tvrdnje koje su navela danska i švedska tijela kako bi zaključila da se povećanje kapitala od 23. veljače 2017. ne može pripisati državi, iako je tu mjeru donio PostNord, za kojeg je Komisija utvrdila da je javni poduzetnik u odnosu na kojeg su danska i švedska država mogle vršiti prevladavajući utjecaj.
S obzirom na prethodno navedeno valja zaključiti da tužitelji pravilno tvrde da je Komisija potpuno i dostatno ispitala je li povećanje kapitala od 23. veljače 2017. pripisivo danskoj i švedskoj državi.
Takav zaključak ne može biti doveden u pitanje argumentom Kraljevine Danske u skladu s kojim se transakcije PostNorda temelje na čisto ekonomskoj logici i ne moraju ih odobriti države vlasnici, kao što je slučaj bilo kojeg privatnog poduzetnika. Naime, Komisija nije ni na koji način uzela u obzir tu okolnost kada je smatrala da povećanje kapitala od 23. veljače 2017. nije pripisivo državi, s obzirom na to da je samo navela da vlasnička struktura PostNorda i način imenovanja članova njegova upravnog odbora ne omogućuju utvrđenje uključenja država koje su njegovi dioničari u navedeno povećanje kapitala. U svakom slučaju, argument Kraljevine Danske o uvjetima izvršenja djelatnosti PostNorda nije potvrđen ni jednim dokazom.
Uzimajući u obzir prethodno navedeno, valja ispitati drugi razlog koji je Komisija navela u potporu svojem zaključku u skladu s kojim povećanje kapitala od 23. veljače 2017. ne predstavlja državnu potporu, koji se temelji na nepostojanju prednosti od takve mjere jer ona poštuje kriterij privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu.
c)
Kriterij privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu
U skladu sa sudskom praksom, pitanje je li Komisija pogrešno primijenila kriterij privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu ne miješa se s pitanjem postojanja ozbiljnih poteškoća koje zahtijevaju pokretanje službenog istražnog postupka. Naime, cilj ispitivanja postojanja ozbiljnih poteškoća nije saznati je li Komisija pravilno primijenila članak 107. UFEU-a, nego utvrditi je li ona na donošenja svoje odluke raspolagala dovoljno potpunim informacijama za ocjenu postojanja državne potpore i po potrebi njezine spojivosti s unutarnjim tržištem (vidjeti presudu od 28. ožujka 2012., Ryanair/Komisija, T-123/09, EU:T:2012:164, t. 129. i navedenu sudsku praksu; presudu od 12. lipnja 2014., Sarc/Komisija, T-488/11, neobjavljenu, EU:T:2014:497, t. 93.).
Načela koja je sud Unije razvio u svojoj sudskoj praksi koja se odnosi na primjenu kriterija privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu ipak su korisna radi ocjene toga je li Komisija tijekom faze prethodnog ispitivanja, bila suočena s ozbiljnim poteškoćama koje nije premostila kada je smatrala da povećanje kapitala od 23. veljače 2017. nije moglo dati prednost društvu Post Danmark.
Najprije valja podsjetiti na to da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, pretpostavke koje određena mjera mora ispuniti da bi bila obuhvaćena pojmom potpore u smislu članka 107. UFEU‑a nisu ispunjene ako je poduzetnik kojemu je potpora bila dodijeljena putem državnih sredstava istu prednost mogao ostvariti pod normalnim tržišnim uvjetima, pri čemu se ta ocjena u načelu provodi primjenom kriterija privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu (vidjeti presudu od 24. siječnja 2013., Frucona Košice/Komisija, C-73/11 P, EU:C:2013:32, t. 70. i navedenu sudsku praksu; presudu od 21. prosinca 2016., Club Hotel Loutraki i dr./Komisija, C-131/15 P, EU:C:2016:989, t. 71.).
Stoga primjena kriterija privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu podrazumijeva ocjenu toga je li privatni ulagač koji djeluje u normalnim uvjetima tržišnog gospodarstva, čija je veličina usporediva s onom subjekta u javnom sektoru, mogao biti potaknut da uloži u kapital iste veličine i pod istim uvjetima (vidjeti u tom smislu presudu od 4. rujna 2014., SNCM i Francuska/Corsica Ferries France, C-533/12 P i C-536/12 P, EU:C:2014:2142, t. 32. i navedenu sudsku praksu).
U tu je svrhu potrebno podsjetiti na to da ponašanje privatnog ulagača s kojim se mora usporediti ponašanje javnog ulagača nije nužno ponašanje običnog ulagača koji ulaže kapital radi njegove manje ili više kratkoročne profitabilnosti, ali mora barem biti ponašanje privatnog holdinga ili privatne grupe poduzetnika koji imaju strukturnu, opću ili sektorsku politiku i voditi se izgledima dugoročnije profitabilnosti (presude od 21. ožujka 1991., Italija/Komisija, C-305/89, EU:C:1991:142, t. 20. i od 24. rujna 2008., Kahla/Thüringen Porzellan/Komisija, T-20/03, EU:T:2008:395, t. 238.). Stoga, kada ulaganja kapitala javnog ulagača nisu ni na koji način rentabilna, čak ni dugoročno, takva ulaganja treba smatrati potporama u smislu članka 107. UFEU‑a i njihovu spojivost sa zajedničkim tržištem treba ocijeniti samo u vezi s kriterijima koji su predviđeni tom odredbom (vidjeti presudu od 4. rujna 2014., SNCM i Francuska/Corsica Ferries France, C-533/12 P i C 536/12 P, EU:C:2014:2142, t. 39. i navedenu sudsku praksu).
Osobito, Sud je presudio da je privatni dioničar mogao razumno uložiti nužni kapital radi osiguranja opstanka poduzetnika koji ima privremene poteškoće, ali koji možda nakon restrukturiranja može ponovno postati profitabilan. Stoga društvo majka također može tijekom ograničenog razdoblja snositi gubitke jednog od svojih društava kćeri radi omogućavanja prestanka djelatnosti potonjeg pod najboljim mogućim uvjetima (presude od 21. ožujka 1991., Italija/Komisija, C-303/88, EU:C:1991:136, t. 21. i 22.; od 18. prosinca 2008., Componenta/Komisija, T-455/05, neobjavljena, EU:T:2008:597, t. 87. i od 28. siječnja 2016., Slovenija/Komisija, T-507/12, neobjavljena, EU:T:2016:35, t. 221).
S tim u vezi, dužnost je države članice ili dotičnog javnog tijela dostaviti Komisiji objektivne i provjerljive elemente iz kojih proizlazi da je odluka o ulaganju u kapital poduzetnika utemeljena na prethodno provedenim ekonomskim analizama usporedivima s onima koje bi, u sličnim okolnostima, razumni privatni ulagač koji se nalazi u situaciji najsličnijoj onoj u kojoj se nalazi ta država ili to tijelo morao prije donošenja predmetne mjere provesti radi utvrđivanja buduće isplativosti te mjere. Međutim, elementi prethodne ekonomske analize koju treba izvršiti država članica moraju biti prilagođeni s obzirom na vrstu i složenost predmetne transakcije, vrijednost predmetne imovine, predmetnih robe ili usluga i okolnosti predmetnog slučaja (presude od 25. lipnja 2015., SACE i Sace BT/Komisija, T-305/13, EU:T:2015:435, t. 97. i 98. i od 11. prosinca 2018., BTB Holding Investments i Duferco Participations Holding/Komisija, T-100/17, neobjavljena, EU:T:2018:900, t. 79. i 80.).
Stoga sadržaj i stupanj preciznosti takvih prethodnih ekonomskih procjena mogu osobito ovisiti o okolnostima slučaja, stanju na tržištu i gospodarskim predviđanjima tako da u određenim slučajevima nepostojanje detaljnog poslovnog plana društva kćeri koji bi sadržavao precizne i potpune procjene buduće isplativosti i detaljne analize troškova i koristi samo po sebi ne dovodi do zaključka da se javni ulagač nije ponio na način na koji bi se ponio privatni ulagač (presuda od 25. lipnja 2015., SACE i Sace BT/Komisija, T-305/13, EU:T:2015:435, t. 178. i 179.).
Međutim, presuđeno je da, čak i da razumni privatni ulagač ne može izvršiti detaljna i sveobuhvatna predviđanja, on ne bi odlučio uložiti dodatni kapital u jedno od svojih društava kćeri koje je ostvarilo znatne gubitke, a da prethodno ne provede makar približne analize na temelju kojih bi mogao izvesti zaključak o razumnoj mogućnosti ostvarenja dobiti u budućnosti i da ne analizira različite scenarije i mogućnosti, uključujući, ako je to slučaj, i prodaju ili eventualnu likvidaciju društva kćeri. Stoga nemogućnost izvršenja detaljnih i sveobuhvatnih predviđanja ne oslobađa javnog ulagača obveze provođenja prikladne prethodne analize isplativosti svojeg ulaganja, koja je usporediva s analizom koju bi proveo privatni ulagač koji se nalazi u sličnoj situaciji s obzirom na dostupne i predvidljive elemente (presuda od 25. lipnja 2015., SACE i Sace BT/Komisija, T-305/13, EU:T:2015:435, t. 180. do 182.).
Osobito, iz sudske prakse proizlazi da kada razumni privatni ulagač ima više alternativa prije izvršenja transakcije, on mora ocijeniti prednosti i nedostatke svake od njih kako bi odabrao najbolju (vidjeti u tom smislu i analogijom presudu od 24. siječnja 2013., Frucona Košice/Komisija, C-73/11 P, EU:C:2013:32, t. 79. i 80. i od 21. ožujka 2013., Komisija/Buczek Automotive, C-405/11 P, neobjavljenu, EU:C:2013:186, t. 56. do 58.).
S obzirom na ta razmatranja treba ocijeniti je li u predmetnom slučaju Komisija potpuno i dostatno ispitala bi li privatni ulagač proveo povećanje kapitala od 23. veljače 2017. i, stoga, odrediti je li ona, s tim u vezi, naišla na ozbiljne poteškoće koje nije mogla premostiti.
U točki 203. pobijane odluke Komisija je smatrala da bi privatni ulagač stavljen u situaciju PostNorda vrlo vjerojatno radije proveo povećanje kapitala od 23. veljače 2017. nego pustio da se nad njegovim društvo kćeri otvori stečaj. U potporu toj ocjeni, s jedne strane, ona je istaknula da je vrlo vjerojatno da bi se nad društvom Post Danmark otvorio stečaj da nije tako povećan kapital, s obzirom na to da je vlastiti kapital tog društva pao sa 1,29 milijardi DKK krajem 2015. na 108 milijuna DKK krajem sljedeće godine, uz novi gubitak koji se predviđao za 2017. S druge strane, upućujući na objašnjenja danskih i švedskih tijela navedenih u odjeljku 51. pobijane odluke, Komisija je istaknula da bi stečaj društva Post Danmark za grupu PostNord, podrazumijevao puno veći trošak od troška povećanja kapitala od 23. veljače 2017.
Iz odjeljka 5.1. pobijane odluke a osobito njegove točke 80., proizlazi da su tijekom upravnog postupka danska i švedska tijela, pozivajući se na dokument upravnog odbora, istaknula da bi stečaj društva Post Danmark doveo do sljedećih negativnih učinaka:
–        gubitak povjerenja na tržištima kredita i kapitala, klijenata, dobavljača, vlasnika, zaposlenika i drugih dionika unutar grupe;
–        raskid postojećih sporazuma o financiranju grupe PostNord što otežava refinanciranje i mobilizaciju kapitala;
–        pogoršanje uvjeta u kojima bi PostNord mogao iznajmiti nekretnine i u kojima bi ga dobavljači mogli opskrbljivati kao i zahtjeva u pogledu različitih oblika jamstava koje nudi PostNord;
–        ugrožavanje pozicije i imena PostNorda na nordijskim logističkim tržištima na kojima se nalazi većina njegovih klijenata, koji djeluju u više zemalja;
–        negativan učinak novčanog toka u okviru grupe PostNord kao i računovodstveni gubitak.
Komisija je stoga utemeljila svoj zaključak na činjenici da bi stečaj društva Post Danmark imao određene negativne posljedice na grupu PostNord.
S tim u vezi, ne može se isključiti da negativne posljedice nastale stečajem društva kćeri navode privatnog ulagača, koji se vodi ekonomskom logikom, da izvrši uloge u kapital koji će omogućiti opstanak tog društva kćeri.
Međutim, kako bi u fazi prethodnog ispitivanja odbacila da kao državnu potporu kvalificira javno ulaganje čiji je cilj osigurati opstanak društva kćeri jer ono odgovara ponašanju razumnog privatnog ulagača,

Komisija mora u skladu sa sudskom praksom navedenom u točkama 355. do 360. ove presude moći utvrditi prednost toga ulaganja u odnosu na svaku drugu alternativnu mjeru, poput stečaja navedenog društva kćeri. Za to, kao što to proizlazi iz te iste sudske prakse, Komisija mora na temelju vjerodostojnih elemenata kojima raspolaže, podrobno ispitati prednosti i nedostatke, s jedne strane, opcije koja se sastoji u stečaju društva kćeri, i s druge strane, opcije koja se sastoji u javnom ulaganju radi osiguranja opstanka poduzetnika ispitujući tako da u potonjem slučaju osobito ispita mogućnosti profitabilnosti za javnog ulagača.
U predmetnom slučaju, i da je Komisija smatrala je trošak povećanja kapitala od 23. veljače 2017. za PostNord bio manji od troška stečaja društva Post Danmark, iz pobijane odluke proizlazi da se ona zapravo isključivo oslanjala na negativne posljedice stečajnog postupka društva Post Danmark, a da pritom nije isključila da takav postupak može unatoč svemu donijeti više prednosti od povećanja kapitala koje, na primjer, nije nudilo nikakve mogućnosti profitabilnosti čak ni dugoročno.
S tim u vezi, Komisija ne može valjano tvrditi da njezin zaključak u skladu s kojim povećanje kapitala od 23. veljače 2017. odgovara ponašanju privatnog ulagača nije utemeljen na dokumentu upravnog odbora i elementima navedenima u točki 363. ove presude, nego na ekonomskoj logici, koja podrazumijeva da društvo majka, koje se suočilo s iznenadnim i neposrednim stečajem jedenog od svojih društava kćeri, odluči osigurati njegov opstanak tako da snosi njegove gubitke.
Naime, prvo, tim argumentom Komisija proturječi svojoj ocjeni sadržanoj u točki 203. pobijane odluke koja se odnosi jedino na ocjenu postojanja prednosti koja proizlazi iz povećanja kapitala od 23. veljače 2017., u kojoj je uputila na argumente koje su navela danska i švedska tijela i koji su sadržani u odjeljku 5.1. te odluke.
Drugo, iz pobijane odluke ne proizlazi da je Komisija uzela u obzir hitnu situaciju vezanu za rizik stečaja društva Post Danmark nastalu nakon objave izvješća na kraju godine društva PostNord 10. veljače 2017. Usto, i da se iz pobijane odluke može izvesti da se Komisija oslonila na takvu hitnu situaciju, nije dokazano da je ona nastala kad i objava gorenavedenog izvješća na kraju godine. S tim u vezi, u uvodnom dijelu tog izvješća glavni izvršni direktor PostNorda naveo je da na rezultate te grupe „i dalje utječe snažno smanjenje opsega pismovnih pošiljaka osobito u Danskoj”, da je „brzi ritam digitalizacije doveo do snažnog trenda smanjenja opsega i prihoda na danskom tržištu” te je zatim najavio donošenje odluke o uvođenju novog financijski održivog modela proizvodnje za budućnost. Stoga, kao što ističu tužitelji, rizik stečaja društva Post Danmark bio je tek posljedica financijskih poteškoća u kojima se taj poduzetnik nalazio već duže vrijeme, zbog smanjenja pismovnih pošiljaka uslijed opće upotrebe elektroničkih pošiljaka (vidjeti točku 6. ove presude).
Treće, u svakom slučaju, činjenica da se PostNord našao u hitnoj situaciji nije Komisiju oslobađala toga da ispita je li povećanje kapitala od 23. veljače 2017. moglo makar i dugoročno biti profitabilna transakcija. Naime, iz sudske prakse navedene u točkama 355. do 359. ove presude proizlazi da razumni privatni ulagač u načelu mora, prije unosa u kapital društva, procijeniti profitabilnost takve transakcije, čak i kada joj ne mogu prethoditi detaljna sveobuhvatna predviđanja.
S tim u vezi, Komisija implicitno priznaje da nije uzela u obzir razmatranja koja se odnose na profitabilnost povećanja kapitala od 23. veljače 2017. kada je u odgovor na tužbu prihvatila da, suočen s iznenadnim i neposrednim stečajem svojeg društva kćeri, privatni ulagač može osigurati njegov opstanak, „barem tako da dobije na vremenu da dobro procijeni situaciju”.
Četvrto, čak i da je povećanje kapitala od 23. veljače 2017. bilo nužan preduvjet restrukturiranja društva Post Danmark, nije očito da je Komisija makar i sažeto ocijenila vjerojatnost tvrdnje u skladu s kojom bi novi model proizvodnje društva Post Danmark omogućio povrat ekonomske učinkovitosti tog poduzetnika.
U tim se okolnostima ne može zaključiti da je Komisija provela potpuno i dostatno ispitivanje na temelju kojeg je utvrdila prednost mjere povećanja kapitala od 23. veljače 2017. u odnosu na stečaj društva Post Danmark.
Kao što ističu tužitelji, rješenje do kojeg je Komisija došla u pobijanoj odluci priznaje analogno je priznanju da svaki unos u kapital od strane javnog društva kapitala u korist njegova društva kćeri koje je suočeno s iznenadnim rizikom stečaja u načelu ispunjava kriterij privatnog ulagača u tržišnom gospodarstvu.
Slijedom toga, valja prihvatiti ovu tužbu u mjeri u kojoj je usmjerena protiv dijela pobijane odluke u kojem je Komisija, a da pritom nije pokrenula službeni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU-a, zaključila da povećanje kapitala od 23. veljače 2017. ne predstavlja državnu potporu jer nije pripisivo danskoj i švedskoj državi i ne sadržava postojanje prednosti.
Stoga, nije potrebno prihvatiti zahtjev za određivanje mjere upravljanja postupkom koji su podnijeli tužitelji a koji je usmjeren na to da se podnese dokument upravnog odbora.
IV.
Zaključak o čitavoj tužbi
U skladu sa sudskom praksom, puka činjenica da razlog koji je naveo tužitelj u potporu svojoj tužbi za poništenje smatra osnovanim ne omogućuje Općem sudu da automatski poništi pobijani akt u cijelosti. Naime, potpuno poništenje ne može se prihvatiti ako je sasvim očito da taj razlog, koji se odnosi samo na određen aspekt spornog akta, može biti osnova samo za djelomično poništenje (presuda od 11. prosinca 2008., Komisija/Département du Loiret, C-295/07 P, EU:C:2008:707, t. 104.).
Međutim, djelomično poništenje akta Unije moguće je samo pod uvjetom da su elementi u pogledu kojih se traži poništenje odvojivi od ostatka akta. Taj zahtjev odvojivosti nije ispunjen ako bi djelomično poništenje akta dovelo do izmjene njegove biti (vidjeti presudu od 11. prosinca 2008., Komisija/Département du Loiret, C-295/07 P, EU:C:2008:707, t. 105. i 106. i navedenu sudsku praksu).
U predmetnom slučaju Komisija je u pobijanoj odluci ispitala pet različitih mjera, odnosno predmetnu naknadu, predmetno jamstvo, predmetnu upravnu praksu, računovodstveno razdvajanje troškova društva Post i povećanje kapitala od 23. veljače 2017. Te mjere, za koje je Komisija priznala da su neovisne jedna o drugoj, ispitane su zasebno u pobijanoj odluci i o svakoj od njih je donesen zaseban zaključak u točkama 205. i 206. te odluke, a koji su navedeni u točki 30. ove presude.
S tim u vezi, u točkama 271. i 376. ove presude utvrđeno je da je ova tužba osnovana jer je usmjerena protiv dijelova pobijane odluke u kojima je Komisija, a da pritom nije pokrenula službeni istražni postupak predviđen člankom 108. stavkom 2. UFEU-a, zaključila da predmetna upravna praksa i povećanje kapitala od 23. veljače 2017. ne predstavljaju državne potpore. Posljedično, valja djelomično poništiti pobijanu odluku u toj mjeri, a u ostalom dijelu odbiti tužbu.
V.
Troškovi
Sukladno članku 134. stavku 3. Poslovnika, ako stranke djelomično uspiju u svojim zahtjevima, Opći sud može odlučiti da svaka stranka snosi vlastite troškove ili može podijeliti troškove.
Budući da je tužba djelomično prihvaćena, na temelju pravedne ocjene okolnosti predmetnog slučaja treba naložiti da tužitelji snose polovinu vlastitih troškova, dok će preostali dio njihovih troškova snositi Komisija, te će potonja, osim toga, snositi vlastite troškove.
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, Kraljevina Danska snosi vlastite troškove. Na temelju članka 138. stavka 3. tog poslovnika, Jørgen Jensen Distribution i Dansk Distribution snose vlastite troškove.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (sedmo vijeće)
proglašava i presuđuje:
1.
Odluka Komisije C(2018) 3169
final
od 28. svibnja 2018. o državnoj potpori SA.47707 (2018/N) – Državne naknade dodijeljene PostNordu za pružanje univerzalne poštanske usluge – Danska, poništava se u mjeri u kojoj se po završetku faze prethodnog ispitivanja u njoj smatralo da ne predstavljaju državne potpore, s jedne strane, oslobođenje od poreza na dodanu vrijednost (PDV) uvedeno upravnom odlukom br. 1306/90 i upravnom uredbom F 6742/90, koje je donijela danska porezna uprava, i, s druge strane, povećanje kapitala od milijardu danskih kruna (DKK) koje je proveo PostNord AB u korist društva Post Danmark A/S 23. veljače 2017.
2.
U preostalom dijelu tužba se odbija.
3.
ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/S i Danske Fragtmænd A/S snosit će polovinu vlastitih troškova, a preostalu polovinu njihovih troškova snosit će Europska komisija.
4.
Komisija, Kraljevina Danska
,
Jørgen Jensen Distribution A/S i Dansk Distribution A/S snosit će vlastite troškove.
da Silva Passos
Valančius
Truchot
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 5. svibnja 2021.
Potpisi
*
Jezik postupka: engleski