CELEX: 62016CJ0335
Návrh na začatie prejudiciálneho konania
Životné prostredie
Odpad
Smernica 2008/98/ES
Získanie nákladov určených na nakladanie s odpadom
Zásada znečisťovateľ platí
Pojem ‚držitelia odpadu‘
Cena požadovaná za nakladanie s odpadom
Osobitný poplatok určený na financovanie kapitálových investícií

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu zásady znečisťovateľ platí a článku 14 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/98/ES z 19. novembra 2008 o odpade a o zrušení určitých smerníc (
Ú. v. EÚ L 312, 2008, s. 3
).
Tento návrh bol predložený v rámci sporu, v ktorom proti sebe stoja VG Čistoća d.o.o., mestský podnik na nakladanie s odpadom, a pán Đuro Vladika a pani Ljubica Vladika, užívatelia služby nakladania s odpadom, a týka sa platby faktúr súvisiacich so zberom komunálneho odpadu a nakladaním s ním v období od októbra 2013 do septembra 2014.
Právny rámec
Právo Európskej únie
Odôvodnenie 1 smernice 2008/98 znie:
„V smernici Európskeho parlamentu a Rady 2006/12/ES z 5. apríla 2006 o odpadoch [(
Ú. v. EÚ L 114, 2006, s. 9
)] sa ustanovuje právny rámec pre odpadové hospodárstvo v Spoločenstve. Vymedzujú sa v nej kľúčové pojmy ako odpad, zhodnocovanie a zneškodňovanie odpadu a stanovujú sa základné požiadavky pre odpadové hospodárstvo, najmä povinnosť zariadení a podnikov, ktoré vykonávajú činnosti nakladania s odpadom, mať povolenie alebo byť registrované a povinnosť členských štátov vypracovať programy odpadového hospodárstva. V smernici sa zároveň ustanovujú hlavné zásady, ako napríklad povinnosť nakladať s odpadom tak, aby to nemalo negatívny vplyv na životné prostredie a zdravie ľudí, podpora uplatňovania hierarchie odpadového hospodárstva, a to v súlade so zásadou ‚znečisťovateľ platí‘, čo je požiadavka, podľa ktorej musí náklady na zneškodnenie odpadu znášať jeho držiteľ, predchádzajúci držitelia alebo výrobcovia výrobku, z ktorého odpad vznikol.“
Odôvodnenie 8 smernice 2008/98 stanovuje:
„Je preto potrebné zrevidovať smernicu [2006/12], aby sa objasnili kľúčové pojmy, ako napríklad odpad, zhodnocovanie a zneškodňovanie, aby sa posilnili opatrenia, ktoré sa musia prijať v rámci predchádzania vzniku odpadu, aby sa zaviedol prístup, ktorý zohľadní celý životný cyklus výrobkov a materiálov, a nie len odpadovú fázu, a aby sa sústredila pozornosť na zníženie vplyvov vzniku odpadu a nakladania s ním na životné prostredie, čím sa zvýši hospodárska hodnota odpadu. Okrem toho by sa malo podporovať zhodnocovanie odpadu a používanie zhodnotených materiálov s cieľom šetriť prírodné zdroje. V záujme jasnosti a zrozumiteľnosti by sa preto smernica [2006/12] mala zrušiť a nahradiť novou smernicou.“
Odôvodnenia 25 a 26 smernice 2008/98 uvádzajú:
„(25)
Náklady by sa mali vykazovať tak, aby odrážali skutočné náklady pre životné prostredie v dôsledku vzniku odpadu a nakladania s ním.
(26)
Zásada ‚znečisťovateľ platí‘ je základnou zásadou na európskej a medzinárodnej úrovni. Pôvodca odpadu a držiteľ odpadu by mali s odpadom nakladať takým spôsobom, ktorý zaručuje vysokú úroveň ochrany životného prostredia a zdravia ľudí.“
Článok 3 tej istej smernice stanovuje:
„Na účely tejto smernice sa používajú tieto definície:
…
5.
‚pôvodca odpadu‘ je každý, koho činnosťou vzniká odpad (pôvodný pôvodca odpadu), alebo každý, kto vykonáva predbežnú úpravu, zmiešavanie alebo iné činnosti, ktorých výsledkom je zmena povahy alebo zloženia tohto odpadu;
6.
‚držiteľ odpadu‘ je pôvodca odpadu alebo fyzická osoba alebo právnická osoba, u ktorej sa odpad nachádza;
…
9.
‚nakladanie s odpadom‘ je zber, preprava, zhodnocovanie a zneškodňovanie odpadu vrátane dohľadu nad takýmito činnosťami a nasledujúcej starostlivosti o miesta zneškodňovania [, ktoré boli uzavreté, –
neoficiálny preklad
] a zahŕňa konanie vo funkcii obchodníka alebo sprostredkovateľa;
10.
‚zber‘ je zhromažďovanie odpadu vrátane predbežného triedenia a dočasného uloženia odpadu na účely prepravy do zariadenia na spracovanie odpadov;
11.
‚triedený zber‘ je zber, pri ktorom sa tok odpadu delí podľa typu a charakteru odpadu, aby sa uľahčilo špecifické spracovanie;
…
14.
‚spracovanie‘ sú činnosti zhodnocovania alebo zneškodňovania vrátane prípravy pred zhodnocovaním alebo zneškodňovaním;
…
17.
‚recyklácia‘ je každá činnosť zhodnocovania, ktorou sa odpadové materiály opätovne spracujú na výrobky, materiály alebo látky určené na pôvodný účel alebo na iné účely. Zahŕňa opätovné spracovanie organického materiálu, ale nezahŕňa energetické zhodnocovanie a opätovné spracovanie na materiály, ktoré sa majú použiť ako palivo alebo na činnosti spätného zasypávania;
…“
Článok 11 ods. 1 smernice 2008/98 stanovuje:
„Členské štáty prijmú vhodné opatrenia na podporu opätovného použitia výrobkov a na prípravu činností súvisiacich s opätovným využitím, najmä prostredníctvom vytvárania a podpory sietí opätovného využívania a opravy, využívania hospodárskych nástrojov, kritérií na obstarávanie, kvantitatívnych cieľov alebo iných opatrení.
Členské štáty prijmú opatrenia na podporu recyklácie vysokej kvality a s týmto cieľom zriadia systémy triedeného zberu podľa toho, kde to bude technicky, environmentálne a hospodársky praktické a vhodné, aby sa splnili potrebné kvalitatívne normy pre príslušné oblasti recyklácie.
…“
Článok 14 tejto smernice uvádza:
„1.   V súlade so zásadou ‚znečisťovateľ platí‘, znáša náklady na nakladanie s odpadom pôvodca odpadu alebo súčasní alebo predchádzajúci držitelia odpadu.
2.   Členské štáty môžu rozhodnúť, že náklady na nakladanie s odpadom čiastočne alebo úplne znáša výrobca výrobku, z ktorého odpad vznikol, a že distribútori takéhoto výrobku sa môžu na nákladoch podieľať.“
Článok 15 ods. 1 smernice 2008/98 stanovuje:
„Členské štáty prijmú potrebné opatrenia, aby zabezpečili, že každý pôvodný pôvodca odpadu alebo iný držiteľ odpadu vykoná spracovanie odpadu sám, alebo prenechá spracovanie obchodníkovi alebo zariadeniu alebo podniku, ktorí vykonávajú činnosti spracovania odpadu, alebo zabezpečí, aby spracovanie zariadilo verejné alebo súkromné zariadenie na zber odpadu v súlade s článkami 4 a 13.“
Chorvátske právo
Článok 20 ods. 1 Zakon o komunalnom gospodarstvu (zákon o komunálnom hospodárení) v znení platnom v čase okolností vo veci samej stanovuje:
„Cena komunálnych služieb umožňuje financovať nasledujúce komunálne činnosti:
…
4.
udržiavanie čistoty, pokiaľ ide o zber a odvoz komunálneho odpadu;
5.
ukladanie komunálneho odpadu na skládku;
…“
Článok 4 Zakon o održivom gospodarenju otpadom (zákon o udržateľnom nakladaní s odpadom) stanovuje:
„1.   V zmysle tohto zákona znamená:
…
10.
‚zber odpadu‘: bežný alebo naliehavý zber odpadu, ako aj zber odpadu v recyklačnom stredisku;
…
39.
‚držiteľ odpadu‘: pôvodca odpadu alebo fyzická osoba, alebo právnická osoba, u ktorej sa odpad nachádza;
…
48.
‚pôvodca odpadu‘: každý, koho činnosťou vzniká odpad, a/alebo každý, kto vykonáva predbežnú úpravu, miešanie alebo iné činnosti, ktorých výsledkom je zmena zloženia alebo povahy tohto odpadu;
…“
Článok 6 ods. 1 tohto zákona stanovuje, že nakladanie s odpadom je založené na dodržiavaní zásad vyplývajúcich z vnútroštátneho práva, acquis Únie a medzinárodného práva v oblasti ochrany životného prostredia, a najmä na zásade znečisťovateľ platí, podľa ktorej „náklady na opatrenia na nakladanie s odpadom znášajú pôvodca odpadu, predchádzajúci držiteľ odpadu alebo držiteľ odpadu, ktorí sú finančne zodpovední za zavedenie opatrení určených na nápravu škôd, ktoré spôsobili alebo mohli spôsobiť“.
Článok 6 ods. 2 uvedeného zákona stanovuje:
„Náklady spojené s nakladaním s odpadom znáša výrobca výrobku, z ktorého odpad pochádza, alebo pôvodca odpadu.“
Podľa článku 28 toho istého zákona:
„Miestna správa je na svojom území povinná zabezpečiť:
…
2.
Separovaný zber papierového, železného, skleneného a plastového odpadu, zber použitého textilu, ako aj zber nadrozmerného (objemného) komunálneho odpadu.
…“
Článok 30 zákona o udržateľnom nakladaní s odpadom nazvaný „Zber komunálneho odpadu, ktorý je zmiešaný, a komunálneho odpadu, ktorý možno biologicky rozložiť“, stanovuje:
„1.   Verejná služba zberu komunálneho odpadu, ktorý je zmiešaný, a komunálneho odpadu, ktorý možno biologicky rozložiť, zahŕňa zber tohto odpadu u rôznych užívateľov, a to prostredníctvom kontajnerov, na území poskytovania dotknutých služieb, ako aj prepravu odpadu k osobe poverenej jeho spracovaním.
…
6.   Užívateľ služby uvedenej v odseku 4 tohto článku je povinný:
…
(3)
niesť náklady určené na nakladanie s komunálnym odpadom pomerne k množstvu odpadu odovzdaného poskytovateľovi služby.“
Článok 33 tohto zákona stanovuje:
„1.   Poskytovateľ služby je povinný vypočítať cenu verejnej služby uvedenej v článku 30 ods. 1 tohto zákona spôsobom, ktorý zabezpečí uplatnenie zásady ‚znečisťovateľ platí‘, ekonomicky udržateľnú prevádzku, ako aj bezpečnosť, regulárnosť a kvalitu služby poskytovanej podľa ustanovení tohto zákona…
2.   Poskytovateľ služieb je povinný účtovať užívateľovi za používanie verejnej služby uvedenej v článku 30 ods. 1 tohto zákona poplatok pomerne k množstvu odovzdaného odpadu počas účtovného obdobia, pričom toto kritérium kvantity spočíva na množstve odovzdaného odpadu alebo na obsahu kontajnerov a frekvencii ich vyprázdňovania podľa rozhodnutia uvedeného v článku 30 ods. 7 tohto zákona.
…
4.   Poskytovateľ služby je povinný zahrnúť do ceny verejnej služby uvedenej v článku 30 ods. 1 tohto zákona nasledujúce náklady: náklady na nadobudnutie a údržbu zariadení na zber odpadu, náklady na prepravu odpadu, náklady na spracovanie odpadu a ďalšie náklady stanovené v nariadení uvedenom v článku 29 ods. 10 tohto zákona.
…“
Spor v konaní vo veci samej a prejudiciálna otázka
Spor v konaní vo veci samej sa týka zaplatenia faktúr, ktoré požaduje od pána a pani Vladikovcov mestský podnik VG Čistoća, pričom tieto faktúry sa vzťahujú na nakladanie s domácim odpadom za október 2013 až september 2014 a vyplýva z nich suma 78,61 chorvátskych kún (HRK) (približne 10,54 eura) za mesiac.
Žalovaní vo veci samej spochybňujú zaplatenie časti faktúr zodpovedajúcej oddelenému zberu, recyklácii a skládkovania odpadu, ktorý bol nelegálne ponechaný v prírode, ako aj časti faktúr zodpovedajúcej osobitnému poplatku určenému na financovanie kapitálových investícií realizovaných podnikom na nakladanie s odpadom s cieľom recyklácie. Nespochybňujú však platbu časti faktúr, ktorá sa týka odvozu a skládkovania reálne vyprodukovaného a odvezeného odpadu.
VG Čistoća podal návrh na Općinski sud u Velikoj Gorici (Mestský súd vo Veľkej Gorici), v ktorom sa domáhal, aby pán a pani Vladikovci zaplatili dlžné sumy.
Vnútroštátny súd spresňuje, že žalovaní majú k dispozícii len kontajner s objemom 120 litrov a že VG Čistoća stanovil na účely fakturácie služieb nakladania s odpadom mesačný poplatok za odvoz odpadu na základe veľkosti používaných kontajnerov. Tento podnik teda účtuje poplatky na základe objemu vyprázdnených kontajnerov, a nie na základe hmotnosti odpadu, ktorý žalovaní vo veci samej skutočne vyprodukovali.
Vnútroštátny súd sa domnieva, že v záujme zabezpečenia zásady rovnosti by žalobca vo veci samej mal zabezpečiť zberné zariadenie, ktoré umožní účtovať poplatok len za odpad, ktorý užívatelia skutočne vyprodukujú. Okrem toho vnútroštátny súd usúdil, že uvedení užívatelia by mali mať k dispozícii osobitné kontajnery na odpad, ktorý sa zbiera osobitným spôsobom (papier, plasty, zmiešaný odpad). Dodáva, že užívatelia by za zneškodňovanie odpadu recykláciou nemali byť povinní nič platiť. Tento súd si teda kladie otázku, či užívatelia musia zaplatiť za všetky položky, ktoré sú uvedené vo faktúrach vystavených za nakladanie s komunálnym odpadom.
Za týchto okolností Općinski sud u Velikoj Gorici (Mestský súd vo Veľkej Gorici) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúcu prejudiciálnu otázku:
„Ako sa podľa práva Únie stanovuje poplatok za zber a odvoz domového odpadu? Platia občania Únie faktúry za zber a odvoz komunálneho odpadu podľa objemu prázdnych nádob alebo kontajnerov, alebo podľa objemu odvezeného odpadu, a je súčasťou poplatku aj nejaká iná položka?“
O prejudiciálnej otázke
Svojou prejudiciálnou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má článok 14 a článok 15 ods. 1 smernice 2008/98 vykladať v tom zmysle, že bránia vnútroštátnej právnej úprave, ako je tá vo veci samej, ktorá jednak stanovuje, že užívatelia služby spracovania odpadu platia cenu vypočítanú podľa objemu kontajnera, ktorý majú k dispozícii, a nie podľa hmotnosti skutočne odvezeného odpadu, a jednak vyžaduje, aby títo užívatelia zaplatili dodatočný poplatok, ktorý má financovať nevyhnutné investície do spracovania vyzbieraného odpadu.
Podľa článku 14 smernice 2008/98 a v súlade so zásadou znečisťovateľ platí znáša náklady na nakladanie s odpadom pôvodca odpadu alebo súčasní, alebo predchádzajúci držitelia odpadu. Uvedení držitelia majú túto finančnú povinnosť z dôvodu ich účasti na produkovaní odpadu (pozri analogicky rozsudky z 24. júna 2008, Commune de Mesquer,
C‑188/07
,
EU:C:2008:359
, bod
, ako aj zo 16. júla 2009, Futura Immobiliare a i.,
C‑254/08
,
EU:C:2009:479
, bod
).
Pokiaľ ide o financovanie nákladov určených na nakladanie s komunálnym odpadom a jeho zneškodňovanie, členské štáty sú vzhľadom na to, že ide o službu poskytovanú hromadne skupine „držiteľov“, povinné v súlade s článkom 15 smernice 2008/98 zaistiť, aby v zásade všetci užívatelia tejto služby ako „držitelia“ v zmysle článku 3 tej istej smernice spoločne znášali celkové náklady na zneškodňovanie tohto odpadu (pozri analogicky rozsudok zo 16. júla 2009, Futura Immobiliare a i.,
C‑254/08
,
EU:C:2009:479
, bod
).
Za súčasného stavu práva Únie neexistuje žiadna právna úprava prijatá na základe článku 192 ZFEÚ, ktorá by členským štátom nariaďovala presnú metódu, pokiaľ ide o financovanie nákladov na zneškodňovanie komunálneho odpadu, takže toto financovanie môže byť podľa voľby dotknutého členského štátu zabezpečené rôzne prostredníctvom dane, poplatku alebo akýmkoľvek iným spôsobom. Za týchto podmienok môže použitie kritérií fakturovania založených na objeme kontajnera, ktorý majú užívatelia k dispozícii, v závislosti od plochy nehnuteľností, ktoré užívajú, a od účelu ich využitia, umožniť výpočet nákladov na zneškodňovanie tohto odpadu a ich rozdelenie medzi jednotlivých držiteľov, keďže tieto parametre môžu priamo ovplyvniť výšku uvedených nákladov (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 16. júla 2009, Futura Immobiliare a i.,
C‑254/08
,
EU:C:2009:479
, body
a
).
Z toho vyplýva, že na vnútroštátnu právnu úpravu, ako je tá vo veci samej, ktorá na financovanie nakladania s komunálnym odpadom a jeho zneškodňovania stanovuje cenu, ktorej výška sa určuje na základe odhadu objemu vzniknutého odpadu, a nie na základe hmotnosti odpadu skutočne vyprodukovaného a odovzdaného na zber, nemožno hľadieť za súčasného stavu práva Únie tak, že je v rozpore s článkom 14 a článkom 15 ods. 1 smernice 2008/98 (pozri analogicky rozsudok zo 16. júla 2009, Futura Immobiliare a i.,
C‑254/08
,
EU:C:2009:479
, bod
).
To isté platí, pokiaľ ide o zavedenie dodatočného poplatku, ktorý má financovať investície potrebné na spracovanie odpadu vrátane jeho recyklácie.
Členské štáty sú podľa článku 15 ods. 1 smernice 2008/98 povinné prijať opatrenia potrebné na to, aby sa pôvodcovia odpadu spoločne podieľali na investíciách, ktoré sú nevyhnutné na naplnenie cieľov stanovených v článku 11 ods. 1, článku 14 a článku 15 ods. 1 smernice 2008/98 vzhľadom na ich účasť na vzniku odpadu (pozri analogicky rozsudky z 24. júna 2008, Commune de Mesquer,
C‑188/07
,
EU:C:2008:359
, bod
, ako aj zo 16. júla 2009, Futura Immobiliare a i.,
C‑254/08
,
EU:C:2009:479
, bod
).
V tejto oblasti a za súčasného stavu práva Únie síce majú príslušné vnútroštátne orgány širokú mieru voľnej úvahy, pokiaľ ide o určenie spôsobov výpočtu ceny, akú v prejednávanej veci predstavujú jednak náklady určené na nakladanie s odpadmi a jednak dodatočný poplatok, vnútroštátny súd však musí na základe skutkových a právnych okolností, ktoré mu boli predložené, overiť, či požadovaná suma, ako aj uvedený dodatočný poplatok nevedú k tomu, že niektorým „držiteľom“ sa uloží povinnosť niesť zjavne neprimerané náklady v pomere k objemu alebo povahe odpadu, ktorý môžu vyprodukovať (pozri analogicky rozsudok zo 16. júla 2009, Futura Immobiliare a i.,
C‑254/08
,
EU:C:2009:479
, body
a
).
Na tento účel je najmä potrebné zohľadniť kritériá týkajúce sa druhu nehnuteľností, ktoré užívatelia užívajú, rozlohy a účelu týchto nehnuteľností, rozsahu, v akom „držitelia“ produkujú odpad, objemu kontajnerov, ktoré majú užívatelia k dispozícii, ako aj frekvencie zberu odpadu, keďže uvedené parametre môžu priamo ovplyvniť výšku nákladov určených na nakladanie s odpadom a na jeho zneškodňovanie.
Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy je na položenú otázku potrebné odpovedať v tom zmysle, že článok 14 a článok 15 ods. 1 smernice 2008/98 sa majú vykladať v tom zmysle, že za súčasného stavu práva Únie nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ako je tá vo veci samej, ktorá na účely financovania služby nakladania s komunálnym odpadom a jeho zneškodňovania jednak stanovuje cenu vypočítanú na základe odhadu objemu odpadu vyprodukovaného užívateľmi tejto služby, a nie na základe množstva odpadu, ktorí títo užívatelia skutočne vyprodukovali a odovzdali na zber, a jednak vyžaduje dodatočný poplatok zo strany užívateľov ako držiteľov odpadu, prostredníctvom ktorého sa majú financovať kapitálové investície nevyhnutné na spracovanie odpadu vrátane jeho recyklácie. Vnútroštátny súd však musí na základe skutkových a právnych okolností, ktoré mu boli predložené, overiť, či to nevedie k tomu, že niektorým „držiteľom“ sa uložia zjavne neprimerané náklady v pomere k objemu alebo povahe odpadu, ktorý môžu vyprodukovať. S týmto cieľom môže vnútroštátny súd najmä zohľadniť kritériá týkajúce sa druhu nehnuteľností, ktoré užívatelia užívajú, rozlohy a účelu týchto nehnuteľností, rozsahu, v akom „držitelia“ produkujú odpad, objemu kontajnerov, ktoré majú užívatelia k dispozícii, ako aj frekvencie zberu odpadu, keďže uvedené parametre môžu priamo ovplyvniť výšku nákladov určených na nakladanie s odpadom.
O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (šiesta komora) rozhodol takto:

Článok 14 a článok 15 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/98/ES z 19. novembra 2008 o odpade a o zrušení určitých smerníc sa majú vykladať v tom zmysle, že za súčasného stavu práva Únie nebránia vnútroštátnej právnej úprave, ako je tá vo veci samej, ktorá na účely financovania služby nakladania s komunálnym odpadom a jeho zneškodňovania jednak stanovuje cenu vypočítanú na základe odhadu objemu odpadu vyprodukovaného užívateľmi tejto služby, a nie na základe množstva odpadu, ktorí títo užívatelia skutočne vyprodukovali a odovzdali na zber, a jednak vyžaduje dodatočný poplatok zo strany užívateľov ako držiteľov odpadu, prostredníctvom ktorého sa majú financovať kapitálové investície nevyhnutné na spracovanie odpadu, vrátane jeho recyklácie. Vnútroštátny súd však musí na základe skutkových a právnych okolností, ktoré mu boli predložené, overiť, či to nevedie k tomu, že niektorým „držiteľom“ sa uložia zjavne neprimerané náklady v pomere k objemu alebo povahe odpadu, ktorý môžu vyprodukovať. S týmto cieľom môže vnútroštátny súd najmä zohľadniť kritériá týkajúce sa druhu nehnuteľností, ktoré užívatelia užívajú, rozlohy a účelu týchto nehnuteľností, rozsahu, v akom „držitelia“ produkujú odpad, objemu kontajnerov, ktoré majú užívatelia k dispozícii, ako aj frekvencie zberu odpadu, keďže uvedené parametre môžu priamo ovplyvniť výšku nákladov určených na nakladanie s odpadom.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: chorvátčina.