CELEX: 62019CJ0206
Reenvio prejudicial
Artigos 49.o e 63.o TFUE
Liberdade de estabelecimento e livre circulação de capitais
Diretiva 2006/123/CE
Aquisições de terrenos agrícolas na Letónia para exploração
Regime de autorização prévia para as pessoas coletivas
Requisitos específicos aplicáveis unicamente às pessoas coletivas controladas ou representadas por nacionais de outro Estado‑Membro
Requisitos de residência e de conhecimento da língua oficial da República da Letónia
Discriminação direta em razão da nacionalidade

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação dos artigos 18.
o
, 49.
o
, 63.
o
e 345.
o
TFUE.
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a «KOB» SIA, sociedade comercial estabelecida na Letónia, à Madonas novada pašvaldības Administratīvo aktu strīdu komisija (Comissão de Recurso Administrativo do Município de Madona, Letónia) a respeito da decisão pela qual esta indeferiu o requerimento da KOB de aquisição de um terreno agrícola.
Quadro jurídico
Direito da União
O artigo 1.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (
JO 2006, L 376, p. 36
), dispõe:
«A presente diretiva estabelece disposições gerais que facilitam o exercício da liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços e a livre circulação dos serviços, mantendo simultaneamente um elevado nível de qualidade dos serviços.»
O artigo 2.
o
, n.
o
1, desta diretiva tem a seguinte redação:
«A presente diretiva é aplicável aos serviços fornecidos pelos prestadores estabelecidos num Estado‑Membro.»
O artigo 4.
o
dessa diretiva dispõe:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
5)
“Estabelecimento”: o exercício efetivo pelo prestador de uma atividade económica na aceção do artigo 43.
o
do Tratado, por um período indeterminado e através de uma infraestrutura estável a partir da qual a prestação de serviços é efetivamente assegurada;
6)
“Regime de autorização”: qualquer procedimento que tenha por efeito obrigar um prestador ou um destinatário a efetuar uma diligência junto de uma autoridade competente para obter uma decisão formal ou uma decisão tácita relativa ao acesso a uma atividade de serviço ou ao seu exercício;
[…]»
O artigo 9.
o
da mesma diretiva, sob a epígrafe «Regimes de autorização», prevê, no seu n.
o
1:
«Os Estados‑Membros só podem subordinar a um regime de autorização o acesso a uma atividade de serviços e o seu exercício se forem cumpridas as condições seguintes:
a)
O regime de autorização não ser discriminatório em relação ao prestador visado;
[…]»
O artigo 10.
o
da Diretiva 2006/123 tem a seguinte redação:
«1.   Os regimes de autorização devem basear‑se em critérios que obstem a que as autoridades competentes exerçam o seu poder de apreciação de forma arbitrária.
2.   Os critérios referidos no n.
o
1 devem ser:
a)
Não discriminatórios;
[…]»
O artigo 14.
o
da referida diretiva, que tem por epígrafe «Requisitos proibidos», dispõe:
«Os Estados‑Membros não devem condicionar o acesso a uma atividade de serviços ou o seu exercício no respetivo território ao cumprimento dos requisitos seguintes:
1)
Requisitos discriminatórios baseados direta ou indiretamente na nacionalidade ou, tratando‑se de sociedades, no local da sede, em especial:
[…]
b)
Requisito de residência do prestador, do seu pessoal, das pessoas que detêm o capital social ou dos membros dos órgãos de gestão e de fiscalização no respetivo território;
[…]»
Direito letão
O artigo 28.
o1
, primeiro parágrafo, n.
o
2, da likums «Par zemes privatizāciju lauku apvidos» (Lei da Privatização de Terras em Zonas Rurais,
Latvijas Republikas Augstākās Padomes un Valdības Ziņotājs
, 1992, n.
os
32 a 34) dispõe que as pessoas coletivas «podem adquirir terrenos agrícolas e terrenos cuja categoria dominante de uso seja a agricultura […] bem como uma participação na compropriedade desses terrenos […] [se preencherem] todos os seguintes requisitos:
[…]
b)
comprovarem por escrito, caso os terrenos tenham sido objeto de pedido de pagamentos diretos no ano anterior ou no ano em curso, que iniciarão a utilização desses terrenos na atividade agrícola no ano seguinte à aquisição e que essa utilização terá continuidade, ou, caso os terrenos não tenham sido objeto de pedido de pagamentos diretos no ano anterior ou no ano em curso, no prazo de três anos, e que essa utilização terá continuidade;
[…]
f)
o sócio ou sócios que, em conjunto, representem mais de metade do direito a voto na sociedade e todas as pessoas que tenham poderes para a representar sejam nacionais de outros Estados‑Membros da União, de Estados do Espaço Económico Europeu ou da Confederação Suíça, tenham um certificado de registo enquanto cidadãos da União e um documento comprovativo de um nível mínimo de domínio da língua oficial correspondente ao B2.»
De acordo com o artigo 25.
o
do Ministru kabineta noteikumi Nr. 675 «Kārtība, kādā Savienības pilsoņi un viņu ģimenes locekļi ieceļo un uzturas Latvijas Republikā» (Decreto do Conselho de Ministros n.
o
675 sobre o Procedimento de Entrada e Residência na Letónia de Cidadãos da União e seus Familiares), de 30 de agosto de 2011 (
Latvijas Vēstnesis
, 2011, n.
o
141), quando um cidadão da União Europeia pretender residir na Letónia por mais de três meses, deve registar‑se no Gabinete das Migrações e Cidadania (Letónia) e obter um certificado de registo.
O procedimento de verificação do conhecimento da língua oficial da República da Letónia é estabelecido pela Ministru kabineta noteikumi Nr. 733 «Noteikumi par valsts valodas zināšanu apjomu un valsts valodas prasmes pārbaudes kārtību profesionālo un amata pienākumu veikšanai, pastāvīgās uzturēšanās atļaujas saņemšanai un Eiropas Savienības pastāvīgā iedzīvotāja statusa iegūšanai un valsts nodevu par valsts valodas prasmes pārbaudi» (Decreto do Conselho de Ministros n.
o
733 sobre o Nível de Conhecimento da Língua Oficial e os Procedimentos de Verificação desses Conhecimentos para o Exercício das Funções de uma Profissão ou Função, a Concessão de uma Autorização de Residência Permanente e a Concessão do Estatuto de Residente de Longa Duração na União Europeia, bem como sobre os Custos Oficiais do Teste de Proficiência Linguística Oficial), de 7 de julho de 2009 (
Latvijas Vēstnesis
, 2009, n.
o
110). De acordo com esse decreto, para uma pessoa se qualificar para o nível B2 de conhecimento desta língua, deve ser capaz de manter uma conversa sobre temas da vida quotidiana e profissional.
Litígio no processo principal e questão prejudicial
A KOB é uma sociedade estabelecida na Letónia, cuja atividade empresarial é a agricultura. O seu conselho de administração é composto por uma única pessoa, VP, um cidadão alemão que também tem o poder de representar a sociedade sozinho. Três outras sociedades registadas na Letónia e pertencentes a cidadãos alemães detêm participações no capital social da KOB. Os beneficiários efetivos da KOB são VP e ZT. O segundo é igualmente nacional alemão.
Em 10 de janeiro de 2018, a KOB celebrou um contrato de compra de um terreno agrícola com 8,10 hectares e requereu a respetiva autorização de aquisição às autoridades nacionais competentes. Por Decisão de 6 de abril de 2018, a Comissão de Recurso Administrativo do Município de Madona recusou aprovar a aquisição.
Em apoio do seu recurso dessa decisão no tribunal de reenvio, o administratīvā rajona tiesa, Rīgas tiesu nams (Tribunal Administrativo de Primeira Instância, Divisão de Riga, Letónia), a KOB alega que a lei letã que rege as condições de aprovação da aquisição de terras agrícolas é contrária à proibição de discriminação em razão da nacionalidade e às liberdades fundamentais consagradas nos artigos 18.
o
, 49.
o
e 63.
o
TFUE e no artigo 45.
o
da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.
O tribunal de reenvio refere a esse respeito que, nos termos da lei letã, uma pessoa coletiva pode adquirir terrenos agrícolas situados na Letónia. Contudo, quando uma pessoa coletiva seja representada ou controlada por um nacional de outro Estado‑Membro, devem estar preenchidos dois requisitos. Por um lado, o cidadão estrangeiro deve registar‑se como cidadão da União na Letónia, o que implica que aí pretende permanecer por mais de três meses, e, por outro, tem de provar que tem o chamado nível B2 de conhecimento da língua letã, correspondente a um domínio suficiente para conduzir uma conversa num contexto profissional. Os mesmos requisitos se aplicam aos nacionais dos Estados do Espaço Económico Europeu (EEE) e da Confederação Suíça.
O tribunal de reenvio considera que essa legislação suscita dúvidas quanto à sua compatibilidade com o direito da União. Em especial, com base no n.
o
80 do Acórdão de 24 de maio de 2011, Comissão/Bélgica (
C‑47/08
,
EU:C:2011:334
), recorda que o artigo 49.
o
TFUE assegura o benefício do tratamento nacional a qualquer nacional de um Estado‑Membro que se estabeleça noutro Estado‑Membro para aí exercer uma atividade por conta própria e proíbe qualquer discriminação em razão da nacionalidade. Além disso, no seu Acórdão de 23 de setembro de 2003, Ospelt e Schlössle Weissenberg (
C‑452/01
,
EU:C:2003:493
, n.
o
24), o Tribunal decidiu que, embora o artigo 345.
o
TFUE não ponha em causa a faculdade de os Estados‑Membros preverem medidas específicas para a aquisição de terrenos agrícolas, essas medidas não deixam de estar sujeitas às regras do direito da União, nomeadamente as relativas à não discriminação, à liberdade de estabelecimento e à livre circulação de capitais.
Por outro lado, decorre da Comunicação Interpretativa da Comissão sobre a aquisição de terras agrícolas e o direito da União Europeia (
JO 2017, C 350, p. 5
) que o direito de adquirir, explorar ou alienar terras agrícolas se inscreve no âmbito do princípio da livre circulação de capitais enunciado no artigo 63.
o
TFUE. Contudo, tendo em conta a natureza específica dos terrenos agrícolas, a Comissão Europeia teria reconhecido a possibilidade de as autoridades nacionais justificarem certas restrições em nome de objetivos como a preservação da agricultura tradicional, a manutenção da população rural, o combate à pressão fundiária ou a manutenção do espaço rural e da paisagem.
Nestas circunstâncias, o administratīvā rajona tiesa, Rīgas tiesu nams (Tribunal Administrativo de Primeira Instância, Divisão de Riga) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O direito da União, e em especial os artigos 18.
o
, 49.
o
e 63.
o
TFUE, opõe‑se à legislação de um Estado‑Membro que exige às pessoas coletivas, para poderem adquirir a propriedade de terrenos agrícolas, nos casos em que o sócio ou os sócios que, em conjunto, representem mais de metade do capital com direito a voto nessa sociedade e todas as pessoas com poderes para a representar sejam nacionais de outros Estados‑Membros da União, a apresentação de um certificado de registo daqueles enquanto cidadãos da União e um documento comprovativo de um nível mínimo de domínio da língua oficial correspondente ao B2?»
Quanto à questão prejudicial
Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se os artigos 18.
o
, 49.
o
e 63.
o
TFUE devem ser interpretados no sentido de que se opõem à regulamentação de um Estado‑Membro que subordina o direito de uma pessoa coletiva, cujo sócio ou sócios que representem, em conjunto, mais de metade dos direitos de voto e as pessoas que têm o poder de a representar sejam nacionais de outros Estados‑Membros, adquirir a propriedade de um terreno agrícola situado no território desse Estado‑Membro à apresentação, por esses sócios e representantes, por um lado, de um certificado de registo como residentes nesse Estado‑Membro e, por outro, de um documento que comprove que o seu domínio da língua oficial desse mesmo Estado‑Membro lhes permite pelo menos manter uma conversa sobre temas do quotidiano e da vida profissional.
A título preliminar, há que recordar que, embora o artigo 345.
o
TFUE, no qual o tribunal de reenvio se baseou, consagre o princípio da neutralidade dos Tratados relativamente ao regime de propriedade nos Estados‑Membros, não tem por efeito subtrair os regimes de propriedade existentes nos Estados‑Membros às regras fundamentais do Tratado FUE. Assim, embora essa disposição não ponha em causa a faculdade de os Estados‑Membros instituírem um regime de aquisição da propriedade fundiária que preveja medidas específicas aplicáveis às transações relativas a terrenos agrícolas e florestais, esse regime não deixa de estar sujeito, nomeadamente, ao princípio da não discriminação nem às regras da liberdade de estabelecimento e da liberdade de movimentos de capitais (v., neste sentido, Acórdão de 6 de março de 2018, SEGRO e Horváth,
C‑52/16 e C‑113/16
,
EU:C:2018:157
, n.
o
51 e jurisprudência aí referida).
Além disso, a questão prejudicial baseia‑se nas disposições do Tratado FUE relativas à liberdade de estabelecimento e à livre circulação de capitais.
No que diz respeito às liberdades de circulação, o Tribunal de Justiça já decidiu que, quando uma medida nacional se relaciona simultaneamente com várias liberdades fundamentais, o Tribunal, em princípio, examiná‑la‑á em relação a apenas uma dessas liberdades se se verificar que, nas circunstâncias do caso, as outras são totalmente secundárias em relação à primeira e podem estar relacionadas com ela (Acórdão de 8 de junho de 2017, Van der Weegen e o.,
C‑580/15
,
EU:C:2017:429
, n.
o
25).
Resulta de jurisprudência assente que, neste âmbito, se deve ter em consideração o objeto da legislação em causa (v., neste sentido, Acórdãos de 13 de março de 2014, Bouanich,
C‑375/12
,
EU:C:2014:138
, n.
o
27, e de 3 de março de 2020, Tesco‑Global Áruházak,
C‑323/18
,
EU:C:2020:140
, n.
os
50 e 51).
No caso, resulta da decisão de reenvio que a KOB pretende adquirir terrenos agrícolas na Letónia, a fim de os explorar. Daí resulta também que a regulamentação nacional em causa no processo principal não só rege a aquisição de terrenos agrícolas situados na Letónia como tenta também garantir a perenização da sua utilização para fins agrícolas.
Assim, o objeto dessa regulamentação não permite determinar se a mesma pertence, de forma preponderante, ao âmbito de aplicação do artigo 49.
o
TFUE ou do artigo 63.
o
TFUE. Nestas circunstâncias, o Tribunal de Justiça tem em conta os elementos factuais do caso para determinar se a situação do litígio no processo principal se integra no âmbito de aplicação de uma ou outra das referidas disposições (v., por analogia, Acórdão de 13 de março de 2014, Bouanich,
C‑375/12
,
EU:C:2014:138
, n.
o
30).
No caso, resulta da decisão de reenvio e dos autos no Tribunal de Justiça que a situação de facto que deu origem ao processo principal se caracteriza pelo facto de uma sociedade comercial não ser autorizada a adquirir terrenos agrícolas na Letónia para o exercício da sua atividade agrícola enquanto o seu representante e os seus membros não provarem a sua residência nesse Estado‑Membro e um certo domínio da língua letã.
Há que considerar que essa situação, contrariamente a outras em que o Tribunal de Justiça pôde concluir pela afetação preponderante da livre circulação de capitais (v., designadamente, Acórdão de 6 de março de 2018, SEGRO e Horváth,
C‑52/16 e C‑113/16
,
EU:C:2018:157
, n.
os
58 e 59), pertence em primeiro lugar à liberdade de estabelecimento.
Consequentemente, e em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça referida no n.
o
22 do presente acórdão, há que considerar que uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal deve ser examinada exclusivamente à luz desta última liberdade.
Além disso, uma vez que o artigo 49.
o
TFUE prevê una regra específica de não discriminação, não é aplicável o artigo 18.
o
TFUE, que foi igualmente evocado pelo tribunal de reenvio (v., por analogia, Acórdão de 29 de outubro de 2015, Nagy,
C‑583/14
,
EU:C:2015:737
, n.
o
24).
Por outro lado, há que recordar que qualquer medida nacional num domínio que tenha sido objeto de harmonização exaustiva a nível da União não deve ser avaliada à luz das disposições de direito primário, mas sim à luz das disposições dessa medida de harmonização (v., neste sentido, Acórdão de 16 de dezembro de 2008, Gysbrechts e Santurel Inter,
C‑205/07
,
EU:C:2008:730
, n.
o
33 e jurisprudência aí referida).
A este respeito, refira‑se que, nos termos do n.
o
1 do seu artigo 1.
o
, a Diretiva 2006/123 aprova as disposições gerais que facilitam o exercício da liberdade de estabelecimento dos prestadores. O capítulo III desta diretiva, de que fazem parte os seus artigos 9.
o
a 15.
o
, regula a liberdade de estabelecimento dos prestadores.
Os artigos 9.
o
a 13.
o
da Diretiva 2006/123 impõem aos Estados‑Membros exigências que as respetivas legislações nacionais devem cumprir quando a atividade de serviço esteja subordinada à concessão de autorização. À semelhança do que já foi decidido a propósito do artigo 14.
o
dessa diretiva, que enuncia uma lista dos requisitos «proibidos» no âmbito do exercício da liberdade de estabelecimento, há que considerar que os artigos 9.
o
a 13.
o
dessa mesma diretiva procedem a uma harmonização taxativa no respeitante aos serviços pertencentes ao seu âmbito de aplicação (v., neste sentido, Acórdão de 14 de julho de 2016, Promoimpresa e o.,
C‑458/14 e C‑67/15
,
EU:C:2016:558
, n.
os
60 e 61).
Consequentemente, na medida em que, conforme resulta do n.
o
27 do presente acórdão, a regulamentação nacional em causa no processo principal é suscetível de afetar a liberdade de estabelecimento, deve ser examinada à luz das disposições do capítulo III da Diretiva 2006/123.
Conforme resulta da decisão de reenvio, a regulamentação nacional em causa no processo principal introduz um procedimento de autorização prévia à aquisição, por uma pessoa coletiva, de terrenos agrícolas na Letónia e, nesse contexto, sujeita a autorização a determinados requisitos, incluindo, nomeadamente, a certificação, por escrito, de que os terrenos em questão serão utilizados de forma contínua para fins agrícolas.
Tal procedimento é suscetível de constituir um «regime de autorização», na aceção do artigo 4.
o
, ponto 6, da Diretiva 2006/123, a saber, um procedimento que tem por efeito obrigar um prestador ou um destinatário a efetuar uma diligência junto de uma autoridade competente para obter um ato formal ou uma decisão tácita relativa ao acesso a uma atividade de serviço ou ao seu exercício.
O artigo 9.
o
, n.
o
1, da Diretiva 2006/123 sujeita a possibilidade de os Estados‑Membros preverem um regime de autorização a determinadas condições. Em particular, esse regime não deve ser discriminatório para o prestador. O artigo 10.
o
, n.
o
2, alínea a), dessa diretiva exige igualmente que os critérios de autorização não sejam discriminatórios.
Por outro lado, o artigo 14.
o
dessa mesma diretiva dispõe que os Estados‑Membros não podem subordinar o acesso a uma atividade de serviços ou o seu exercício no seu território ao cumprimento dos requisitos aí enumerados. Em particular, em conformidade com o ponto 1 do referido artigo, são proibidos os requisitos discriminatórios baseados direta ou indiretamente na nacionalidade, bem como a exigência de residência no seu território para as pessoas detentoras de capital social ou membros dos órgãos de gestão ou de fiscalização do prestador.
A este respeito, o Tribunal de Justiça já decidiu no sentido de que decorre tanto da redação do artigo 14.
o
como da sistemática geral da Diretiva 2006/123 que os requisitos enumerados nesse artigo não podem ser justificados (v., neste sentido, Acórdãos de 16 de junho de 2015, Rina Services e o.,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, n.
os
28 a 35, e de 23 de fevereiro de 2016, Comissão/Hungria,
C‑179/14
,
EU:C:2016:108
, n.
o
45).
No que se refere ao processo principal, refira‑se que, no caso de uma pessoa coletiva que pretenda adquirir terrenos agrícolas na Letónia ser controlada ou representada por nacionais de outros Estados‑Membros, a regulamentação em causa no processo principal prevê requisitos específicos, a saber, a obrigação de essas pessoas se registarem como residentes na Letónia e de provarem os seus conhecimentos da língua oficial desse Estado‑Membro em nível correspondente pelo menos ao nível B2, que exige que possam manter uma conversa sobre assuntos do quotidiano e profissionais na língua oficial desse Estado‑Membro.
Como estes requisitos específicos não se aplicam aos cidadãos letões, não se pode deixar de observar que a regulamentação em causa no processo principal contém uma discriminação direta em razão da nacionalidade.
Daí resulta que tal regulamentação é contrária aos artigos 9.
o
, 10.
o
e 14.
o
da Diretiva 2006/123.
Por conseguinte, deixa de ser necessário examinar se o artigo 63.
o
TFUE também se opõe a uma legislação como a que está em causa no processo principal.
Em face de todas estas considerações, há que responder à questão prejudicial que os artigos 9.
o
, 10.
o
e 14.
o
da Diretiva 2006/123 devem ser interpretados no sentido de que se opõem à regulamentação de um Estado‑Membro que subordina o direito de uma pessoa coletiva, cujo sócio ou sócios que representem, em conjunto, mais de metade dos direitos de voto e as pessoas que têm o poder de a representar sejam nacionais de outros Estados‑Membros, adquirir a propriedade de um terreno agrícola situado no território desse Estado‑Membro à apresentação, por esses sócios e representantes, por um lado, de um certificado de registo como residentes nesse Estado‑Membro e, por outro, de um documento que comprove que o seu nível de domínio da língua oficial desse mesmo Estado‑Membro lhes permite pelo menos manter uma conversa sobre temas do quotidiano e da vida profissional.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sexta Secção) declara:

Os artigos 9.
o
, 10.
o
e 14.
o
da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno, devem ser interpretados no sentido de que se opõem à regulamentação de um Estado‑Membro que subordina o direito de uma pessoa coletiva, cujo sócio ou sócios que representem, em conjunto, mais de metade dos direitos de voto e as pessoas que têm o poder de a representar sejam nacionais de outros Estados‑Membros, adquirir a propriedade de um terreno agrícola situado no território desse Estado‑Membro à apresentação, por esses sócios e representantes, por um lado, de um certificado de registo como residentes nesse Estado‑Membro e, por outro, de um documento que comprove que o seu nível de domínio da língua oficial desse mesmo Estado‑Membro lhes permite pelo menos manter uma conversa sobre temas do quotidiano e da vida profissional.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: letão.