CELEX: 62021TJ0227
Competencia
Concentraciones
Mercado de la industria farmacéutica
Artículo 22 del Reglamento (CE) n.º 139/2004
Solicitud de remisión presentada por una autoridad de defensa de la competencia no competente según la legislación nacional para examinar la operación de concentración
Decisión de la Comisión de examinar la operación de concentración
Decisiones de la Comisión por las que se estiman las solicitudes de otras autoridades nacionales de la competencia de sumarse a la solicitud de remisión
Competencia de la Comisión
Plazo para la presentación de la solicitud de remisión
Concepto de “comunicación”
Plazo razonable
Confianza legítima
Declaraciones públicas de la Vicepresidenta de la Comisión
Seguridad jurídica

Marco jurídico
El artículo 1 del Reglamento (CE) n.
o
139/2004 del Consejo, de 20 de enero de 2004, sobre el control de las concentraciones entre empresas («Reglamento comunitario sobre concentraciones») (DO 2004, L 24, p. 1), titulado «Ámbito de aplicación», establece:
«1.      El presente Reglamento se aplicará a todas las concentraciones de dimensión [europea] tal como se definen en los apartados 2 y 3 del presente artículo, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 5 del artículo 4 y en el artículo 22.
2.      Una concentración tendrá dimensión [europea] cuando:
a)      el volumen de negocios total a escala mundial realizado por el conjunto de las empresas afectadas supere los 5 000 millones de euros, y
b)      el volumen de negocios total a escala [de la Unión Europea] realizado individualmente por al menos dos de las empresas afectadas por la concentración supere los 250 millones de euros,
salvo que cada una de las empresas afectadas realice más de dos tercios de su volumen de negocios total [de la Unión] en un mismo Estado miembro.
3.      Una concentración que no alcance los umbrales establecidos en el apartado 2 tendrá dimensión [europea] cuando:
a)      el volumen de negocios total a escala mundial realizado por el conjunto de las empresas afectadas supere los 2 500 millones de euros;
b)      en al menos tres Estados miembros, el volumen de negocios total realizado por el conjunto de las empresas afectadas supere los 100 millones de euros en cada uno de dichos Estados miembros;
c)      en al menos tres Estados miembros contemplados a efectos de la letra b), el volumen de negocios total realizado individualmente por al menos dos de las empresas afectadas supere los 25 millones de euros en cada uno de dichos Estados miembros, y
d)      el volumen de negocios total a escala [de la Unión] realizado individualmente por al menos dos de las empresas afectadas supere los 100 millones de euros,
salvo que cada una de las empresas afectadas realice más de dos tercios de su volumen de negocios total en la [Unión] en un mismo Estado miembro.
[…]»
Con arreglo al artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.
o
139/2004, se entenderá que se produce una concentración cuando tenga lugar un cambio duradero del control como consecuencia de:
«a)      la fusión de dos o más empresas o partes de empresas anteriormente independientes, o
b)      la adquisición, por una o varias personas que ya controlen al menos una empresa, o por una o varias empresas, mediante la toma de participaciones en el capital o la compra de elementos del activo, mediante contrato o por cualquier otro medio, del control directo o indirecto sobre la totalidad o partes de una o varias otras empresas.»
El artículo 4 del Reglamento n.
o
139/2004 tiene el siguiente tenor:
«1.      Las concentraciones de dimensión [europea] objeto del presente Reglamento deberán notificarse a la Comisión [Europea] antes de su ejecución en cuanto se haya concluido el acuerdo, anunciado la oferta pública de adquisición o adquirido una participación de control.
[…]
2.      Las concentraciones que consistan en una fusión en el sentido de la letra a) del apartado 1 del artículo 3 o en la adquisición de un control conjunto en el sentido de la letra b) del apartado 1 del artículo 3 deberán ser notificadas conjuntamente por las partes intervinientes en la fusión o en la adquisición del control conjunto. En los demás casos, la notificación deberá realizarla la persona o empresa que adquiera el control de la totalidad o de partes de una o varias empresas.
[…]
4.      Antes de la notificación de una concentración en el sentido del apartado 1, las personas o las empresas contempladas en el apartado 2 podrán informar a la Comisión, por medio de un escrito motivado, de que la concentración puede afectar de manera significativa a la competencia en un mercado de un Estado miembro que presenta todas las características de un mercado definido y, por tanto, debe ser examinada, total o parcialmente, por dicho Estado miembro.
La Comisión transmitirá este escrito sin demora a todos los Estados miembros. El Estado miembro al que se refiera el escrito motivado manifestará su acuerdo o desacuerdo en lo relativo a la solicitud de remisión del asunto en un plazo de 15 días laborables desde la recepción del escrito. Si dicho Estado miembro afectado no adopta una decisión en ese plazo, se considerará que está de acuerdo.
A menos que dicho Estado miembro manifieste su desacuerdo, la Comisión podrá decidir, cuando considere que existe tal mercado definido y que la competencia en el mismo puede verse afectada de manera significativa por la concentración, la remisión total o parcial del asunto a las autoridades competentes de dicho Estado miembro con objeto de que se aplique su normativa nacional en materia de competencia.
La decisión de proceder o no a la remisión de un asunto de conformidad con lo dispuesto en el tercer párrafo se adoptará en un plazo de 25 días laborables desde la recepción del escrito motivado por la Comisión. La Comisión informará a los demás Estados miembros y a las personas o empresas afectadas de la decisión que haya adoptado. Si la Comisión no adopta una decisión en el plazo citado, se considerará que ha decidido remitir el asunto conforme al escrito presentado por las personas o empresas afectadas.
Si la Comisión decide o se considera que ha decidido, en virtud de los párrafos tercero y cuarto, remitir el asunto en su integridad, no se habrá de presentar una notificación con arreglo al apartado 1 y se aplicará la normativa nacional en materia de competencia. Los apartados 6 a 9 del artículo 9 serán aplicables
mutatis mutandis
.
5.      Por lo que se refiere a las concentraciones definidas en el artículo 3 que no tienen dimensión [europea] en el sentido del artículo 1, y que son susceptibles de ser analizadas en virtud de la normativa nacional en materia de competencia de al menos tres Estados miembros, las personas o empresas a las que se hace referencia en el apartado 2 podrán, con anterioridad a cualquier notificación a las autoridades competentes, informar a la Comisión por medio de un escrito motivado de que la concentración debería ser examinada por la Comisión.
La Comisión transmitirá este escrito sin demora a todos los Estados miembros.
Todo Estado miembro competente para examinar la concentración en virtud de su normativa nacional en materia de competencia podrá, en un plazo de 15 días laborables desde la recepción del escrito motivado, manifestar su desacuerdo con respecto a la solicitud de remitir el asunto.
Cuando al menos un Estado miembro haya manifestado su desacuerdo con arreglo al tercer párrafo en el plazo de 15 días laborables, no se remitirá el asunto. La Comisión informará sin demora a todos los Estados miembros y a las personas o empresas afectadas de cualquier manifestación de desacuerdo de este tipo.
Cuando ningún Estado miembro haya manifestado su desacuerdo con arreglo al tercer párrafo en el plazo de 15 días laborables, se considerará que la concentración tiene dimensión [europea] y será notificada a la Comisión de conformidad con lo dispuesto en los apartados 1 y 2. En tales situaciones, ningún Estado miembro aplicará su normativa nacional en materia de competencia a la concentración.»
El artículo 9 del Reglamento n.
o
139/2004 está redactado en los siguientes términos:
«1.      La Comisión podrá, mediante decisión que comunicará sin demora a las empresas afectadas y a las autoridades competentes de los demás Estados miembros, remitir una concentración notificada a las autoridades competentes del Estado miembro afectado en las circunstancias que se exponen a continuación.
2.      En el plazo de 15 días laborables a partir de la recepción de la copia de la notificación, el Estado miembro, a iniciativa propia o a instancias de la Comisión, podrá comunicar a la Comisión, la cual deberá informar de ello a las empresas afectadas:
a)      que una concentración amenaza con afectar de forma significativa a la competencia en un mercado de ese Estado miembro que presenta todas las características de un mercado definido, o
b)      que una concentración afecta a la competencia en un mercado de ese Estado miembro que presenta todas las características de un mercado definido y no constituye una parte sustancial del mercado común.
3.      Si la Comisión considera que, habida cuenta del mercado de los productos o servicios en cuestión y del mercado geográfico de referencia en el sentido de apartado 7, se trata de un mercado definido y existe tal amenaza:
a)      tramitará ella misma el asunto con arreglo al presente Reglamento, o
b)      remitirá el asunto total o parcialmente a las autoridades competentes del Estado miembro en cuestión a fin de que se aplique su normativa nacional en materia de competencia.
Si, por el contrario, la Comisión considera que no se trata de un mercado definido o que no existe tal amenaza adoptará una decisión a tal efecto dirigida al Estado miembro en cuestión y tramitará ella misma el asunto con arreglo al presente Reglamento.
Cuando un Estado miembro informe a la Comisión, conforme a la letra b) del apartado 2, de que una concentración afecta a la competencia en un mercado definido de su territorio que no constituye una parte sustancial del mercado [interior], la Comisión procederá a la remisión de todo el asunto o de la parte relacionada con dicho mercado definido, si considera que dicho mercado se ve afectado.
[…]»
A tenor de lo dispuesto en el artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, titulado «Remisión a la Comisión»:
«1.      Uno o varios Estados miembros podrán solicitar a la Comisión que examine cualquier concentración que se ajuste a la definición del artículo 3 y que no tenga dimensión [europea] en el sentido del artículo 1, pero que afecte al comercio entre Estados miembros y amenace con afectar de forma significativa a la competencia en el territorio del Estado miembro o de los Estados miembros que presentan la solicitud.
Esta solicitud deberá presentarse en un plazo máximo de 15 días laborables a partir de la fecha de notificación de la concentración o, si no se exige notificación, a partir de la fecha de su comunicación al Estado miembro en cuestión.
2.      La Comisión informará sin demora a las autoridades competentes de los Estados miembros y a las empresas afectadas de cualquier solicitud recibida con arreglo al apartado 1.
Cualquier otro Estado miembro tendrá derecho a sumarse a la solicitud inicial en el plazo de 15 días laborables a partir de la fecha en que haya recibido de la Comisión la información sobre la solicitud inicial.
El cómputo de todos los plazos nacionales relativos a la concentración quedará suspendido hasta que, de conformidad con el procedimiento establecido en el presente artículo, se haya decidido la jurisdicción que estudiará la concentración. En cuanto un Estado miembro haya informado a la Comisión y a las empresas de que se trate de que no desea sumarse a la solicitud, terminará la suspensión de sus plazos nacionales.
3.      La Comisión podrá, en un plazo máximo de 10 días laborables desde la expiración del plazo establecido en el apartado 2, adoptar la decisión de examinar la concentración cuando considere que afecta al comercio entre Estados miembros y amenaza con afectar de forma significativa a la competencia en el territorio del Estado miembro o de los Estados miembros que hayan presentado la solicitud. Si la Comisión no adopta una decisión en el plazo citado, se considerará que ha decidido examinar la concentración de conformidad con la solicitud.
La Comisión informará a todos los Estados miembros y a las empresas afectadas de la decisión que haya adoptado. Podrá exigir la presentación de una notificación con arreglo al artículo 4.
El Estado o Estados miembros que hayan presentado la solicitud dejarán de aplicar a la concentración su normativa nacional en materia de competencia.
4.      El artículo 2, los apartados 2 y 3 del artículo 4 y los artículos 5, 6 y 8 a 21 serán aplicables cuando la Comisión examine una concentración con arreglo al apartado 3. El artículo 7 se aplicará siempre que la concentración no haya sido ejecutada en la fecha en que la Comisión informe a las empresas afectadas de que se ha presentado una solicitud.
Cuando no se exija una notificación con arreglo al artículo 4, el plazo fijado en el apartado 1 del artículo 10 para la incoación del procedimiento empezará a contar el día laborable siguiente a la fecha en que la Comisión informe a las empresas afectadas de que ha decidido examinar la concentración en virtud del apartado 3.
5.      La Comisión podrá informar a uno o varios Estados miembros de que considera que una concentración cumple los criterios del apartado 1. En tales casos, podrá invitar a ese Estado o Estados miembros a presentar una solicitud con arreglo al apartado 1.»

Antecedentes del litigio

Sobre las empresas afectadas y la concentración controvertid
a
La demandante, Illumina, Inc., ofrece soluciones en materia de análisis genético y genómico mediante secuenciación y mediante matrices.
El 20 de septiembre de 2020, Illumina celebró un acuerdo y un plan de fusión con objeto de adquirir el control exclusivo de Grail LLC (anteriormente Grail, Inc.), que desarrolla pruebas de sangre de detección precoz del cáncer, de cuyo capital ya poseía el 14,5 % (en lo sucesivo, «concentración controvertida»).
El 21 de septiembre de 2020, Illumina y Grail (en lo sucesivo, «empresas afectadas») publicaron un comunicado de prensa en el que anunciaron esta concentración.

Sobre la falta de notificació
n
Dado que el volumen de negocio de las empresas afectadas no superaba los umbrales pertinentes, en particular habida cuenta de que Grail no generaba ingresos en ningún Estado miembro de la Unión o en cualquier otro lugar del mundo, la concentración controvertida no tenía dimensión europea, en el sentido del artículo 1 del Reglamento n.
o
139/2004 y, por lo tanto, no fue notificada a la Comisión Europea con arreglo al artículo 4, apartado 1, de dicho Reglamento.
La concentración controvertida tampoco fue notificada en los Estados miembros de la Unión o en los Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (DO 1994, L 1, p. 3), puesto que no estaba comprendida en el ámbito de aplicación de su normativa nacional en materia de control de las concentraciones.

Sobre la solicitud de remisión a la Comisió
n
El 7 de diciembre de 2020, la Comisión recibió una denuncia relativa a la concentración controvertida. El 17 de diciembre de 2020 se celebró una reunión por videoconferencia entre la Comisión y el denunciante en la que este último expuso sus inquietudes en relación con tal concentración. A raíz de esta reunión, la Comisión mantuvo intercambios adicionales con el denunciante y, a fin de aclarar su posible competencia para el examen de dicha concentración, con las autoridades de defensa de la competencia alemana, austriaca, eslovena y sueca. También estuvo en contacto con la Competition and Markets Authority (CMA) (Autoridad de Defensa de la Competencia y de los Mercados, Reino Unido), que también recibió la denuncia. La Comisión llegó a la conclusión preliminar de que la concentración controvertida podía ser objeto de una remisión con arreglo al artículo 22, apartado 1, del Reglamento n.
o
139/2004, en particular habida cuenta de que la importancia de Grail para la competencia no se reflejaba en su volumen de negocio.
El 19 de febrero de 2021, la Comisión informó a los Estados miembros de la concentración controvertida, por una parte, presentándola a las autoridades nacionales de defensa de la competencia en el marco del grupo de trabajo sobre las concentraciones de la Red Europea de la Competencia y, por otra parte, remitiéndoles un escrito con arreglo al artículo 22, apartado 5, del Reglamento n.
o
139/2004 (en lo sucesivo, «carta de invitación»). En dicha carta, la Comisión expuso las razones por las que consideraba, a primera vista, que la concentración parecía cumplir los requisitos previstos en el artículo 22, apartado 1, de dicho Reglamento e instó a los Estados miembros a que le presentasen una solicitud de remisión con arreglo a lo dispuesto en esta última disposición. A continuación, la Comisión mantuvo intercambios con algunas autoridades nacionales de defensa de la competencia para debatir sobre dicha carta.
Mediante escrito de 26 de febrero de 2021, la Comisión contactó con la demandante para proponerle mantener una conversación telefónica en relación con la concentración controvertida. En el marco de esta conversación, que tuvo lugar el 4 de marzo de 2021, informó al representante legal de cada de las empresas afectadas de la carta de invitación y de la posibilidad de presentar una solicitud de remisión con arreglo al artículo 22, apartado 1, del Reglamento n.
o
139/2004.
El 9 de marzo de 2021, la autorité de la concurrence française (Autoridad Francesa de Defensa de la Competencia, Francia) (en lo sucesivo, «ACF») solicitó a la Comisión, de conformidad con el artículo 22, apartado 1, del Reglamento n.
o
139/2004, que examinara la concentración controvertida (en lo sucesivo, «solicitud de remisión»).
El 10 de marzo de 2021, la Comisión, con arreglo al artículo 22, apartado 2, del Reglamento n.
o
139/2004, informó a las autoridades de defensa de la competencia de los demás Estados miembros y al Órgano

de Vigilancia de la AELC de la solicitud de remisión. El 11 de marzo de 2021, la Comisión informó asimismo a las empresas afectadas de la solicitud de remisión recordándoles que la concentración controvertida no podía llevarse a cabo si, y en la medida en que, la obligación de suspensión prevista en el artículo 7 del Reglamento n.
o
139/2004, en relación con el artículo 22, apartado 4, párrafo primero, segunda frase, de dicho Reglamento, fuera aplicable (en lo sucesivo, «escrito informativo»).
Mediante escritos de 24, 26 y 31 de marzo de 2021, las autoridades de defensa de la competencia belga, griega, islandesa, neerlandesa y noruega solicitaron sumarse a la solicitud de remisión, de conformidad con el artículo 22, apartado 2, del Reglamento n.
o
139/2004 (en lo sucesivo, «solicitudes de adhesión»).
Los días 16 y 29 de marzo de 2021, las empresas afectadas presentaron a la Comisión observaciones en las que se oponían a la solicitud de remisión. Los días 2, 7 y 12 de abril de 2021, la demandante respondió a las solicitudes de información que la Comisión le había dirigido los días 26 de marzo y 8 de abril de 2021.
El 31 de marzo de 2021, la Comisión publicó las Orientaciones sobre la aplicación del mecanismo de remisión establecido en el artículo 22 del Reglamento [n.
o
139/2004] a determinadas categorías de casos (DO 2021, C 113, p. 1; en lo sucesivo, «Orientaciones sobre el artículo 22»).
Mediante decisión de 19 de abril de 2021, la Comisión estimó la solicitud de remisión (en lo sucesivo, «decisión impugnada»). Mediante decisiones del mismo día relativas, respectivamente, a Bélgica, Grecia, Islandia, Países Bajos y Noruega, estimó asimismo las solicitudes de adhesión (en lo sucesivo, denominadas conjuntamente con la decisión impugnada, «decisiones impugnadas»).

Sobre las decisiones impugnada
s

Respeto del plazo de quince días laborables
La Comisión consideró que la solicitud de remisión de 9 de marzo de 2021 se presentó en el plazo de quince días laborables previsto en el artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004, puesto que la concentración controvertida fue puesta en conocimiento de la República Francesa a través de la carta de invitación el 19 de febrero de 2021 (puntos 20 y 29 de la decisión impugnada). Según la Comisión, fue esta carta, que se basó en una investigación exhaustiva, en un análisis riguroso y en la información facilitada por el denunciante, lo que permitió a la República Francesa realizar un examen preliminar de los requisitos previstos en el artículo 22, apartado 1, del Reglamento n.
o
139/2004 (puntos 26 y 28 de la decisión impugnada).
La Comisión consideró asimismo que las solicitudes de adhesión respetaban el plazo previsto en el artículo 22, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004, puesto que el Reino de Bélgica, la República Helénica, la República de Islandia, el Reino de los Países Bajos y el Reino de Noruega presentaron estas solicitudes los días 24, 26 y 31 de marzo de 2021, es decir, en un plazo de quince días laborables a partir de la fecha en la que les informó, mediante su escrito de 10 de marzo de 2021, de la solicitud de remisión (puntos 21 y 22 de las decisiones relativas a Bélgica, Islandia, Países Bajos y Noruega y puntos 16 y 17 de la decisión relativa a Grecia).

Afectación del comercio entre los Estados miembros y amenaza de afectación significativa de la competencia
La Comisión concluyó que la concentración controvertida, por una parte, podía afectar al comercio entre los Estados miembros (puntos 39 a 45 de la decisión impugnada, puntos 33 a 39 de las decisiones relativas a Bélgica, Islandia, Países Bajos y Noruega y puntos 28 a 34 de la decisión relativa a Grecia) y, por otra parte, amenazaba con afectar de manera significativa a la competencia en los territorios francés, griego, belga, noruego y neerlandés como partes del Espacio Económico Europeo (EEE) (puntos 51 y 80 de la decisión impugnada, puntos 49 y 78 de la decisión relativa a Bélgica, puntos 41 y 70 de la decisión relativa a Grecia, puntos 46 y 75 de las decisiones relativas a Islandia y Noruega y puntos 50 y 79 de la decisión relativa a los Países Bajos).

Carácter adecuado de la remisión
La Comisión consideró que la concentración controvertida cumplía los criterios de una remisión con arreglo al artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 (punto 109 de la decisión impugnada, punto 107 de la decisión relativa a Bélgica, punto 99 de la decisión relativa a Grecia, punto 104 de las decisiones relativas a Islandia y Noruega y punto 108 de la decisión relativa a los Países Bajos).
Para comenzar, la Comisión consideró que se cumplían los requisitos previstos en el punto 45 de su Comunicación sobre la remisión de asuntos de concentraciones (DO 2005, C 56, p. 2; en lo sucesivo, «Comunicación sobre la remisión») (punto 85 de la decisión impugnada, punto 83 de la decisión relativa a Bélgica, punto 75 de la decisión relativa a Grecia, punto 80 de las decisiones relativas a Islandia y Noruega y punto 84 de la decisión relativa a los Países Bajos). Además, las pruebas de secuenciación del cáncer mediante NGS se consideran una mejora importante en la lucha contra el cáncer, la cual constituye una de las prioridades de la Comisión en materia de salud. Por lo tanto, sería conveniente un tratamiento coherente de los esfuerzos en materia de investigación desplegados a nivel de la Unión (punto 84 de la decisión impugnada, punto 82 de la decisión relativa a Bélgica, punto 74 de la decisión relativa a Grecia, punto 79 de las decisiones relativas a Islandia y Noruega y punto 83 de la decisión relativa a los Países Bajos).
Seguidamente, la Comisión recordó que las Orientaciones sobre el artículo 22 aclaraban la manera en que los criterios previstos en la Comunicación sobre la remisión debían aplicarse en aquellos casos en los que las autoridades nacionales no fueran competentes para examinar una concentración. Según la Comisión, la concentración controvertida está comprendida en el ámbito de aplicación de dichas Orientaciones, dado que supone la adquisición de una empresa cuya importancia para la competencia no se refleja en su volumen de negocio (puntos 86 y 87 de la decisión impugnada, puntos 84 y 85 de la decisión relativa a Bélgica, puntos 76 y 77 de la decisión relativa a Grecia, puntos 81 y 82 de las decisiones relativas a Islandia y Noruega y puntos 85 y 86 de la decisión relativa a los Países Bajos).
Asimismo, la Comisión indicó que la concentración controvertida no fue ni aplicada ni notificada en otros Estados miembros (punto 88 de la decisión impugnada, punto 86 de la decisión relativa a Bélgica, punto 78 de la decisión relativa a Grecia, punto 83 de las decisiones relativas a Islandia y Noruega y punto 87 de la decisión relativa a los Países Bajos).
Por último, la Comisión examinó las alegaciones de las empresas afectadas relativas al respeto de los principios generales del Derecho de la Unión y del derecho de defensa (punto 89 de la decisión impugnada, punto 87 de la decisión relativa a Bélgica, punto 79 de la decisión relativa a Grecia, punto 84 de las decisiones relativas a Islandia y Noruega y punto 88 de la decisión relativa a los Países Bajos).
Primeramente, en lo que atañe a su competencia, consideró que el artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 permitía a los Estados miembros solicitar que se le remitiese un asunto de concentración «respecto del que no tuvieran competencia», siempre que se cumpliesen los requisitos legales previstos en esta disposición. Como se recuerda en las Orientaciones sobre el artículo 22, esta conclusión se desprende de una interpretación literal de dicha disposición y queda confirmada por sus antecedentes legislativos, por la finalidad, por la economía general y por la interpretación contextual del Reglamento n.
o
139/2004, así como por la práctica de la Comisión.
En particular, el artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, que enuncia de manera exhaustiva los requisitos jurídicos que deben cumplir las solicitudes de remisión, no exige que «el Estado miembro que presenta tal solicitud tenga competencia para examinar la concentración controvertida», si bien reconoce tanto explícita como implícitamente que dicha solicitud puede proceder de un Estado miembro en el que no se exija la notificación de la concentración controvertida. La Comisión recordó que, desde la adopción del Reglamento (CEE) n.
o
4064/89 del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, sobre el control de las operaciones de concentración entre empresas (DO 1989, L 395, p. 1), el objetivo era permitirle controlar las concentraciones que pudieran causar un perjuicio contrario a la competencia en el mercado interior que no podían ser examinadas por las autoridades de los Estados miembros. Una interpretación restrictiva del artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 podría tener como resultado impedir el control de dichas concentraciones y de sus efectos transfronterizos. Un Estado miembro que no cuente con un régimen de control de las concentraciones ya habría podido solicitar una remisión a la Comisión en virtud del Reglamento n.
o
4064/89, como confirmó la sentencia de 15 de diciembre de 1999, Kesko/Comisión (T‑22/97, EU:T:1999:327). La Comisión recordó haber aceptado que los Estados miembros que no dispusiesen de un régimen de control de las concentraciones se sumasen a una solicitud de remisión de otro Estado miembro. En su opinión, si el legislador de la Unión hubiera querido limitar el ámbito de aplicación del artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 excluyendo a dichos Estados miembros, habría podido utilizar el mismo criterio de competencia que prevé el artículo 4, apartado 5, de dicho Reglamento (punto 90 de la decisión impugnada, punto 88 de la decisión relativa a Bélgica, punto 80 de la decisión relativa a Grecia, punto 85 de las decisiones relativas a Islandia y Noruega y punto 89 de la decisión relativa a los Países Bajos).
En segundo lugar, por lo que se refiere al principio de subsidiariedad mencionado en el considerando 8 del Reglamento n.
o
139/2004, la Comisión recordó que el legislador de la Unión decidió que se le podía remitir un asunto de concentración con arreglo a las condiciones establecidas en el artículo 22 de dicho Reglamento. El principio de subsidiariedad únicamente se aplica a los ámbitos que no son competencia exclusiva de la Unión, cuando se trata de averiguar si los Estados miembros no pueden realizar de manera suficiente la acción prevista. Pues bien, a falta de competencia, estos últimos no podrían haber realizado el examen de la concentración controvertida (punto 92 de la decisión impugnada, punto 90 de la decisión relativa a Bélgica, punto 82 de la decisión relativa a Grecia, punto 87 de las decisiones relativas a Islandia y Noruega y punto 91 de la decisión relativa a los Países Bajos).
En tercer lugar, en lo tocante a la protección de la confianza legítima de las empresas afectadas, la Comisión señaló que el derecho de los Estados miembros a remitirle, de conformidad con el artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, asuntos de concentración que no precisaban ser notificados en dichos Estados siempre ha existido. Su práctica anterior, dirigida a disuadir a esos Estados miembros no competentes de presentar una solicitud de remisión, no significa que haya excluido la aplicación de esta disposición a cualquiera asunto futuro. Por el contrario, en su Libro Blanco de 9 de julio de 2014, titulado «Hacia un control más eficaz de las concentraciones de empresas en la [Unión]»  [COM(2014) 449 final] (en lo sucesivo, «Libro Blanco de 2014»), este derecho fue confirmado explícitamente. La Comisión consideró que no ha dado ninguna garantía precisa, incondicional y concordante en cuanto a la exclusión de determinadas solicitudes de remisión en el futuro. En su discurso de 11 de septiembre de 2020, la vicepresidenta de la Comisión tampoco dio tales garantías, si bien indicó que sería conveniente modificar esta práctica anterior, así como que esto no se produciría de la noche a la mañana (punto 94 de la decisión impugnada, punto 92 de la decisión relativa a Bélgica, punto 84 de la decisión relativa a Grecia, punto 89 de las decisiones relativas a Islandia y Noruega y punto 93 de la decisión relativa a los Países Bajos).
En cuarto lugar, en lo tocante a la seguridad jurídica, la Comisión consideró que el tiempo transcurrido desde el anuncio de la concentración controvertida y los posibles efectos negativos para las empresas afectadas pesaban menos que los efectos negativos potencialmente importantes sobre la competencia de esta concentración, los cuales precisaban ser examinados (punto 100 de la decisión impugnada, punto 98 de la decisión relativa a Bélgica, punto 90 de la decisión relativa a Grecia, punto 95 de las decisiones relativas a Islandia y Noruega y punto 99 de la decisión relativa a los Países Bajos).
En efecto, a primera vista, el posible impacto de la concentración controvertida sobre la competencia en el mercado interior y sobre los consumidores europeos sería significativo. La Comisión indicó haber tenido conocimiento de esta concentración en diciembre de 2020, a raíz de la denuncia. Examinó inmediatamente las circunstancias del asunto y, tras haber sido informada de que esta concentración no superaba los umbrales pertinentes de ninguno de los Estados miembros, envió la carta de invitación a estos últimos. Además, habida cuenta de que la concentración controvertida no podía ejecutarse debido a un procedimiento en curso ante los órganos jurisdiccionales estadounidenses, el impacto del transcurso del tiempo en las empresas afectadas fue limitado (puntos 97 a 99 de la decisión impugnada, puntos 95 a 97 de la decisión relativa a Bélgica, puntos 87 a 89 de la decisión relativa a Grecia, puntos 92 a 94 de las decisiones relativas a Islandia y Noruega y puntos 96 a 98 de la decisión relativa a los Países Bajos).
En quinto lugar, por lo que se refiere al principio de proporcionalidad, la Comisión consideró que la interpretación estricta sugerida por las empresas afectadas era contraria al tenor del artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, así como a la finalidad y al sistema general de dicha disposición. Su apreciación fue conforme a este principio, ya que tuvo en cuenta, en particular, cuestiones relativas a si la concentración controvertida ya se había ejecutado, a si ya había sido notificada en uno o varios Estados miembros que no habían solicitado su remisión y a si implicaba un objetivo que presentase un «potencial competitivo significativo» que no se reflejaba en su volumen de negocio. La Comisión precisó, en esencia, que, entre las numerosas concentraciones que no tenían dimensión europea en el sentido del artículo 1 del Reglamento n.
o
139/2004, tan solo un número reducido, por una parte, cumplía los requisitos previstos en el artículo 22 de dicho Reglamento y, por otra parte, podía considerarse apta para una remisión de conformidad con las Orientaciones sobre el artículo 22. En consecuencia, esos asuntos podían considerarse excepcionales (puntos 102 y 103 de la decisión impugnada, puntos 100 y 101 de la decisión relativa a Bélgica, puntos 92 y 93 de la decisión relativa a Grecia, puntos 97 y 98 de las decisiones relativas a Islandia y Noruega y puntos 101 y 102 de la decisión relativa a los Países Bajos).
En sexto lugar, la Comisión desestimó por infundadas las alegaciones de las empresas afectadas según las cuales se había vulnerado su derecho a ser oídas y se habían violado los principios de equidad y de buena administración. Hizo hincapié en que el 26 de febrero de 2021 informó a la demandante del envío de su carta de invitación, es decir, antes de la recepción de la solicitud de remisión. La Comisión consideró, por lo tanto, que su enfoque se ajustaba al punto 27 de las Orientaciones sobre el artículo 22, según el cual, en caso de que se esté examinando una solicitud de remisión, la Comisión informará a las partes en la operación lo antes posible. Por lo demás, el objetivo de dicho punto es señalar una posible obligación de suspensión de la concentración. Asimismo, la Comisión informó a las empresas afectadas a su debido tiempo de la solicitud de remisión, que fue transmitida rápidamente tras su recepción (puntos 104 a 108 de la decisión impugnada, puntos 102 a 106 de la decisión relativa a Bélgica, puntos 94 a 98 de la decisión relativa a Grecia, puntos 99 a 103 de las decisiones relativas a Islandia y Noruega y puntos 103 a 107 de la decisión relativa a los Países Bajos).

Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 28 de abril de 2021, la demandante interpuso el presente recurso.
Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal General el mismo día, la demandante solicitó que el presente recurso se sustanciase por un procedimiento acelerado, de conformidad con los artículos 151 y 152 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General. Mediante resolución de 3 de junio de 2021, el Tribunal General estimó dicha solicitud.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 7 de junio de 2021, Grail, Inc. solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la demandante. Mediante auto de 2 de julio de 2021, el Presidente de la Sala Tercera ampliada del Tribunal General admitió dicha intervención. Mediante diligencia de ordenación del procedimiento de ese mismo día se autorizó a Grail, Inc., con arreglo al artículo 154, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, en relación con los artículos 145, apartado 1, y 89, apartado 3, letra b), de dicho Reglamento, a presentar un escrito de formalización de la intervención.
A propuesta de la Sala Tercera, el Tribunal General decidió, con arreglo al artículo 28 del Reglamento de Procedimiento, remitir el asunto a una Sala ampliada.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal General, respectivamente, el 22 de junio, el 6 de julio, el 21 de julio y el 29 de julio de 2021, el Reino de los Países Bajos, la República Francesa, la República Helénica y el Órgano de Vigilancia de la AELC solicitaron intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Mediante resoluciones de 12 y de 22 de julio y de 6 de agosto de 2021 y mediante auto de 25 de agosto de 2021, el Presidente de la Sala Tercera ampliada del Tribunal General admitió dichas intervenciones. Mediante diligencias de ordenación del procedimiento, respectivamente, de 16 de julio, de 23 de julio, de 13 de agosto y de 25 de agosto de 2021 se autorizó al Reino de los Países Bajos, a la República Francesa, a la República Helénica y al Órgano de Vigilancia de la AELC, con arreglo al artículo 154, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, en relación con los artículos 145, apartado 1, y 89, apartado 3, letra b), de dicho Reglamento, a presentar un escrito de formalización de la intervención.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 13 de agosto de 2021, la Computer & Communications Industry Association solicitó intervenir en el presente procedimiento en apoyo de las pretensiones de la demandante. Mediante auto de 6 de octubre de 2021, el Presidente de la Sala Tercera ampliada del Tribunal General denegó esta solicitud de intervención.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 18 de agosto de 2021, la demandante informó al Tribunal General de que ese mismo día había adquirido la totalidad de las participaciones sociales de Grail, Inc., al tiempo que estableció un acuerdo relativo a la separación de los elementos del activo.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 5 de octubre de 2021, la demandante presentó una solicitud de diligencias de ordenación del procedimiento. La Comisión presentó sus observaciones sobre esta solicitud el 19 de octubre de 2021. El 29 de octubre de 2021, la demandante presentó sus observaciones sobre dichas observaciones de la Comisión.
Cada una de las partes coadyuvantes presentó sus escritos en los plazos establecidos.
El 7 de octubre de 2021, la Comisión solicitó a Grail su retirada como parte coadyuvante. La demandante, la República Helénica y Grail presentaron sus observaciones sobre esta solicitud los días 3 y 4 de noviembre de 2021.
Puesto que dos miembros de la Sala cesaron en sus funciones y se eligió a un nuevo Presidente de Sala, el Presidente de la Sala Tercera, mediante resolución de 19 de octubre de 2021, y con arreglo al artículo 17, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, en relación con el artículo 27, apartado 5, de dicho Reglamento de Procedimiento, designó a otros dos Jueces para completar la Sala.
El 11 de noviembre de 2021, el Tribunal General (Sala Tercera ampliada) decidió iniciar la fase oral del procedimiento.
El mismo día, el Tribunal General, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento con arreglo al artículo 89, apartado 3, letras a) y b), del Reglamento de Procedimiento, formularon preguntas escritas a la Comisión sobre determinados aspectos del litigio. La Comisión respondió a estas preguntas en el plazo establecido.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 6 de diciembre de 2021, la demandante presentó una solicitud de diligencias de ordenación del procedimiento. La Comisión, el Órgano de Vigilancia de la AELC, Grail, la República Francesa y el Reino de los Países Bajos presentaron sus observaciones sobre esta solicitud los días 9 y 10 de diciembre de 2021.
En la vista de 16 de diciembre de 2021 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas orales formuladas por el Tribunal General.
La demandante, apoyada por Grail, solicita al Tribunal General que:
–        Anule las decisiones impugnadas y el escrito informativo.
–        Condene en costas a la Comisión.
La Comisión, apoyada por el Órgano de Vigilancia de la AELC, la República Helénica, la República Francesa y el Reino de los Países Bajos, solicita al Tribunal General que:
–        Declare la inadmisibilidad del recurso.
–        Con carácter subsidiario, desestime el recurso por ser en parte manifiestamente inadmisible y en parte infundado.
–        Condene en costas a la demandante.

Fundamentos de Derecho

Sobre la solicitud de retirada de la condición de parte coadyuvante de Grai
l
La Comisión, apoyada por la República Helénica, alega fundamentalmente que, a raíz del escrito de la demandante de 18 de agosto de 2021, en el que informó al Tribunal General de que ese mismo día había adquirido la totalidad de las participaciones sociales de Grail, Inc. (véase el apartado 42 anterior), esta última se convirtió en Grail LLC, es decir, una nueva entidad totalmente controlada por la demandante, de modo que Grail perdió la condición de parte coadyuvante que se le había reconocido mediante el auto de 2 de julio de 2021 (véase el apartado 38 anterior). Así, desde un punto de vista tanto económico como jurídico, la intervención perdió su objeto y los intereses de Grail LLC se confunden ahora con los de la demandante, que los representa plenamente en el marco del presente procedimiento. Puesto que Grail LLC no envió una nueva solicitud de intervención en el plazo previsto en el artículo 143, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la Comisión concluye que procede retirar formalmente la condición de Grail como parte coadyuvante.
La demandante y Grail rebaten las alegaciones de la Comisión, puesto que Grail LLC es la sucesora legal de Grail, Inc., cuyo interés en la solución del litigio subsiste. Según las propias manifestaciones de la Comisión, Grail LLC es una entidad distinta, independiente y autónoma de la demandante, que realiza operaciones y sigue una estrategia distinta bajo una dirección independiente.
Por una parte, basta con señalar que Grail LLC es una persona jurídica, con arreglo al Derecho de sociedades de los Estados Unidos de América, que es la sucesora legal de Grail, Inc. Así pues, según reiterada jurisprudencia (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de marzo de 2012, Marine Harvest Norway y Alsaker Fjordbruk/Consejo, T‑113/06, no publicada, EU:T:2012:135, apartados 24 a 33), el 18 de agosto de 2021, Grail LLC sucedió a Grail, Inc. como sucesor universal.
A este respecto, ya se ha declarado que el sucesor a título universal de una persona jurídica puede proseguir con el recurso de anulación interpuesto por esta, en particular en el caso de que dicha persona jurídica deje de existir y el conjunto de sus derechos y obligaciones se transmita a un nuevo titular, dado que ese sucesor a título universal sustituye necesariamente de pleno derecho a su predecesor (véase, en este sentido, la sentencia de 21 de marzo de 2012, Marine Harvest Norway y Alsaker Fjordbruk/Consejo, T‑113/06, no publicada, EU:T:2012:135, apartado 28 y jurisprudencia citada).
Por otra parte, si bien es cierto que Grail LLC está controlada totalmente por la demandante, no es menos cierto que constituye una entidad jurídica distinta con capacidad procesal y que puede demostrar un interés en la solución del litigio con arreglo al artículo 40, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en relación con el artículo 53, párrafo primero, de dicho Estatuto. Esto es aún más cierto cuanto que la demandante estableció un acuerdo relativo a la separación de los elementos del activo (véase el apartado 42 anterior) y que la Comisión adoptó, mediante su Decisión C(2021) 7675 final, de 29 de octubre de 2021 (asunto COMP/M.10493 — Illumina/Grail), medidas provisionales en virtud del artículo 8, apartado 5, letra a), del Reglamento n.
o
139/2004, por las que exigió que se preservase a Grail LLC como una entidad distinta, independiente y autónoma de la demandante, que realiza operaciones y sigue una estrategia distintas bajo una dirección independiente.
De ello se sigue que, en el marco del presente litigio, en su condición de sucesora a título universal, Grail LLC sustituyó a Grail, Inc. como parte coadyuvante a la que resulta de aplicación el fallo del auto del Presidente de la Sala Tercera ampliada del Tribunal General de 2 de julio de 2021 (véase el apartado 38 anterior). A este respecto, es preciso indicar que Grail LLC conserva, en su calidad de otra parte en la concentración controvertida, su interés en la solución del litigio al igual que el demostrado por su predecesor legal Grail, Inc. (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 21 de marzo de 2012, Marine Harvest Norway y Alsaker Fjordbruk/Consejo, T‑113/06, no publicada, EU:T:2012:135, apartado 30).
En consecuencia, procede denegar la solicitud de la Comisión dirigida a retirar a Grail la condición de parte coadyuvante.

Sobre la admisibilida
d
Sin plantear formalmente una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la Comisión, apoyada por la República Helénica y la República Francesa, alega que el presente recurso es inadmisible. Aduce, en primer lugar, que la solicitud de remisión no constituye un acto de la Comisión; en segundo lugar, que el escrito informativo fue sustituido por la decisión impugnada y, en tercer lugar, que las decisiones impugnadas constituyen actos preparatorios cuyas ilegalidades podrían plantearse en el marco de un recurso interpuesto contra la decisión definitiva sobre la concentración controvertida.
La demandante, apoyada por Grail, considera que el presente recurso es admisible.
En primer lugar, en lo que atañe a la solicitud de remisión, de la versión abreviada de la demanda, en particular de la omisión de la pretensión relativa a esta solicitud en su punto 214, se desprende que, en el marco del presente procedimiento acelerado, esta no constituye el objeto del recurso. A resultas de ello, las alegaciones de la Comisión relativas a dicha solicitud son inoperantes y deben desestimarse.
En segundo lugar, por lo que se refiere a las decisiones impugnadas, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, se consideran actos impugnables, en el sentido del artículo 263 TFUE, todas las disposiciones adoptadas por las instituciones de la Unión, cualquiera que sea su forma, destinadas a producir efectos jurídicos obligatorios (sentencias de 13 de febrero de 2014, Hungría/Comisión, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, apartado 54; de 25 de octubre de 2017, Rumanía/Comisión, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, apartado 47, y de 22 de abril de 2021, thyssenkrupp Electrical Steel y thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Comisión, C‑572/18 P, EU:C:2021:317, apartado 46).
Para determinar si un acto impugnado produce efectos jurídicos obligatorios, hay que atenerse a su contenido esencial. Estos efectos deben apreciarse en función de criterios objetivos, como el contenido de ese acto, tomando en consideración, en su caso, el contexto en que se adoptó y las facultades de la institución que fue su autora (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de febrero de 2014, Hungría/Comisión, C‑31/13 P, EU:C:2014:70, apartado 55; de 25 de octubre de 2017, Rumanía/Comisión, C‑599/15 P, EU:C:2017:801, apartado 48, y de 22 de abril de 2021, thyssenkrupp Electrical Steel y thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Comisión, C‑572/18 P, EU:C:2021:317, apartado 48).
En el caso de un recurso de anulación interpuesto por una persona física o jurídica, es preciso que los efectos jurídicos obligatorios del acto impugnado puedan afectar a los intereses de la parte demandante, modificando sustancialmente su situación jurídica (véanse, en este sentido, las sentencias de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión, C‑463/10 P y C‑475/10 P, EU:C:2011:656, apartado 37, y de 25 de febrero de 2021, VodafoneZiggo Group/Comisión, C‑689/19 P, EU:C:2021:142, apartado 48 y jurisprudencia citada).
Así pues, en principio, constituyen actos impugnables las medidas que fijan definitivamente la postura de una institución al finalizar un procedimiento administrativo y que tienden a producir efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de la parte demandante, con exclusión de las medidas intermedias cuyo objetivo es preparar la decisión definitiva, que carecen de tales efectos. Por ello, las medidas intermedias que expresan una evaluación de la institución y que tienen por objeto preparar la decisión final no constituyen, en principio, actos que puedan ser objeto de un recurso de anulación (véase la sentencia de 6 de mayo de 2021, ABLV Bank y otros/BCE, C‑551/19 P y C‑552/19 P, EU:C:2021:369, apartado 39 y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, las decisiones impugnadas fueron adoptadas con arreglo al artículo 22, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
139/2004. De esta disposición se desprende que el examen de una concentración realizado por la Comisión con arreglo a dicho artículo adopta la forma de una decisión. Pues bien, en virtud de la primera frase del artículo 288 TFUE, párrafo cuarto, una «decisión será obligatoria en todos sus elementos». Por lo tanto, el legislador de la Unión ha tenido la intención de atribuir a estas decisiones un carácter vinculante (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión, C‑463/10 P y C‑475/10 P, EU:C:2011:656, apartado 44).
Es preciso señalar asimismo que las decisiones impugnadas incluyen la concentración controvertida en el ámbito de aplicación del Reglamento n.
o
139/2004, si bien no tiene dimensión europea en el sentido de su artículo 1, por lo que este Reglamento no es aplicable con arreglo al umbral establecido. En particular, las decisiones impugnadas tienen por efecto incluir esta concentración, con arreglo al artículo 22, apartado 4, párrafo primero, de dicho Reglamento, en el ámbito de aplicación de los artículos 2 y 4, apartados 2 y 3, y de los artículos 5, 6 y 8 a 21 de dicho Reglamento, que determinan los criterios de apreciación de dicha concentración, las facultades decisorias de la Comisión y el procedimiento y las posibles sanciones. De igual modo, la obligación de suspensión, prevista en el artículo 7 del Reglamento n.
o
139/2004, es, con arreglo al artículo 22, apartado 4, párrafo primero, segunda frase, de dicho Reglamento, aplicable a la concentración controvertida al impedir su ejecución hasta que no sea declarada compatible con el mercado interior.
En cambio, como afirma la demandante, si no se hubiesen adoptado las decisiones impugnadas, la concentración controvertida no sería objeto de un examen por la Comisión en el marco del Reglamento n.
o
139/2004 ni estaría sujeta a las limitaciones y a las posibles sanciones previstas por dicho Reglamento, incluida la obligación de suspensión, sino que podría ejecutarse inmediatamente en la Unión.
Por lo tanto, teniendo en cuenta que toda decisión que suponga un cambio en el régimen jurídico aplicable al examen de una operación de concentración puede afectar a la situación jurídica de las partes de dicha operación, las decisiones impugnadas producen efectos jurídicos obligatorios en relación con la demandante que pueden afectar a sus intereses, modificando de forma característica su situación jurídica (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de septiembre de 2003, Cableuropa y otros/Comisión, T‑346/02 y T‑347/02, EU:T:2003:256, apartados 61 y 64).
Además, al poner fin al procedimiento de remisión que se inició mediante la solicitud de remisión con arreglo al artículo 22, apartado 1, del Reglamento n.
o
139/2004, y que permitió, en virtud de su apartado 2, la presentación de las solicitudes de adhesión, las decisiones impugnadas fijan definitivamente la posición de la Comisión sobre la remisión de la concentración controvertida. En efecto, mediante esas decisiones, la Comisión aceptó, al tener en cuenta las observaciones de las empresas afectadas, dichas solicitudes y, en consecuencia, decidió examinar la concentración controvertida. Con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, el lugar de examen de la concentración se encuentra fijado de este modo, lo que implica la transferencia de competencia para este examen a la Comisión (véanse los apartados 68 a 70 anteriores). El carácter definitivo e irreversible de estas decisiones queda confirmado, por una parte, por el plazo de diez días laborables, previsto en el apartado 3, párrafo primero, primera frase, de dicho artículo, en el que la Comisión debía adoptar una decisión sobre la remisión, y, por otra parte, por el hecho de que, en caso de que no tomase una posición, se habría considerado, con arreglo a esta disposición, que adoptó tal decisión de examen.
Así pues, las decisiones impugnadas ponen fin al procedimiento de remisión con arreglo al artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, que constituye un procedimiento especial distinto del que permite a la Comisión pronunciarse sobre la autorización o sobre la prohibición de una operación de concentración (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, EU:C:1981:264, apartado 11, y de 22 de abril de 2021, thyssenkrupp Electrical Steel y thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Comisión, C‑572/18 P, EU:C:2021:317, apartado 49).
Contrariamente a lo que consideran la Comisión y la República Helénica, las decisiones impugnadas no son comparables a una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal, en virtud del artículo 6, apartado 1, letra c), del Reglamento n.
o
139/2004. En efecto, dado que el procedimiento de control de las concentraciones está compuesto por dos fases, una decisión adoptada sobre la base de esta disposición ni constituye el momento conclusivo del procedimiento de control ni prejuzga la decisión definitiva con arreglo al artículo 8 de dicho Reglamento. Así pues, una decisión adoptada en virtud del artículo 6, apartado 1, letra c), de dicho Reglamento constituye una medida preparatoria cuyo único objeto consiste en la apertura de diligencias destinadas a probar los elementos que deben permitir a la Comisión pronunciarse mediante una decisión final sobre la compatibilidad de una operación con respecto al mercado interior (véanse, en este sentido, los autos de 31 de enero de 2006, Schneider Electric/Comisión, T‑48/03, EU:T:2006:34, apartado 79, y de 27 de noviembre de 2017, HeidelbergCement/Comisión, T‑902/16, no publicado, EU:T:2017:846, apartados 18, 21 y 22 y jurisprudencia citada). En cambio, las decisiones impugnadas no se inscriben en el contexto del examen de la compatibilidad de la concentración controvertida con el mercado interior, sino que tienen por objeto pronunciarse con carácter definitivo sobre la remisión de esta concentración poniendo fin al procedimiento especial previsto en el artículo 22 de dicho Reglamento (véanse los apartados 71 y 72 anteriores). Mediante estas decisiones, la Comisión, al exponer las razones por las que consideraba que se cumplían los requisitos previstos en dicho artículo, estimó las solicitudes de remisión y de adhesión, lo que ha tenido como consecuencia que dicha concentración se incluya en el ámbito de aplicación del Reglamento n.
o
139/2004 (véase el apartado 68 anterior). En consecuencia, dichas decisiones no constituyen medidas intermedias cuyo objetivo es preparar la decisión sobre el fondo, sino que fijan la posición definitiva de la Comisión sobre la solicitud de remisión.
Por otra parte, el presente recurso no obliga al juez de la Unión a realizar una apreciación ni sobre las posiciones provisionales adoptadas por la Comisión ni sobre las cuestiones sobre las que esta aún no ha tenido ocasión de pronunciarse, por lo que no puede tener como consecuencia una anticipación de los debates sobre el fondo del asunto y una confusión de las distintas fases de los procedimientos administrativos y judiciales (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, EU:C:1981:264, apartado 20; de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión, C‑463/10 P y C‑475/10 P, EU:C:2011:656, apartado 51, y de 15 de marzo de 2017, Stichting Woonpunt y otros/Comisión, C‑415/15 P, EU:C:2017:216, apartado 45). En particular, este recurso no puede llevar al Tribunal General a pronunciarse sobre la cuestión de la compatibilidad de la concentración controvertida con el mercado interior, que será objeto del procedimiento de examen previsto en el artículo 6 del Reglamento n.
o
139/2004, sino únicamente sobre la legalidad de la aceptación de la solicitud de remisión y del sometimiento del asunto a la Comisión con arreglo al artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, así como del cambio del régimen jurídico aplicable que implica (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión, C‑463/10 P y C‑475/10 P, EU:C:2011:656, apartado 52).
En cualquier caso, aun cuando hubiera que considerar que las decisiones impugnadas son actos de trámite previos a la decisión por la que se pone fin al procedimiento de examen iniciado con arreglo al artículo 6 del Reglamento n.
o
139/2004, es preciso recordar que un acto de trámite que produzca efectos jurídicos autónomos es susceptible de recurso de anulación si no puede ponerse remedio a la ilegalidad de que dicho acto adolece con ocasión de un recurso interpuesto contra la decisión definitiva de la que constituye una fase de elaboración (sentencia de 3 de junio de 2021, Hungría/Parlamento, C‑650/18, EU:C:2021:426, apartado 46). Pues bien, contrariamente a lo que aduce la Comisión, en la medida en que las decisiones impugnadas suponen la aplicación del Reglamento n.
o
139/2004 a la concentración controvertida y en que, en particular, la aplicación del artículo 7 del Reglamento n.
o
139/2004, en relación con su artículo 22, apartado 4, párrafo primero, segunda frase, implica un efecto suspensivo (véase el apartado 68 anterior), un recurso de anulación contra la decisión por la que se pone fin al procedimiento de examen iniciado con arreglo al artículo 6 del Reglamento n.
o
139/2004 no permite eliminar las consecuencias del retraso en la ejecución de la concentración controvertida debido al respeto de esta obligación de suspensión. En consecuencia, las decisiones impugnadas deben poder ser objeto de un recurso de anulación.
Por lo tanto, las decisiones impugnadas constituyen actos impugnables en el sentido del artículo 263 TFUE.
Esta conclusión no queda desvirtuada por el argumento que la Comisión extrae de la sentencia de 15 de diciembre de 1999, Kesko/Comisión (T‑22/97, EU:T:1999:327). En efecto, en un primer momento, en dicha sentencia el Tribunal General no se pronunció sobre si una decisión por la que se estimaba una solicitud de remisión procedente de un Estado miembro constituía un acto impugnable. En un segundo momento, tampoco era necesario tener en cuenta los efectos jurídicos obligatorios de una decisión de este tipo, puesto que dicha sentencia, como reconoce la propia Comisión, se refería a un recurso interpuesto contra una decisión sobre el fondo, a saber, una declaración de incompatibilidad con el mercado interior sobre la base del artículo 8, apartado 3, del Reglamento n.
o
4064/89, que impedía la ejecución de la concentración controvertida de forma permanente. En un tercer momento, en el asunto que dio lugar a la sentencia de 15 de diciembre de 1999, Kesko/Comisión (T‑22/97, EU:T:1999:327), la infracción del artículo 22 de dicho Reglamento se invocó a efectos de impugnar la competencia de la Comisión para iniciar un procedimiento en virtud del artículo 6, apartado 1, letra c), de dicho Reglamento y tenía por objeto la cuestión de si la Comisión había determinado de modo jurídicamente suficiente si la solicitud de remisión procedía de un Estado miembro. Por lo tanto, dicha sentencia respondía a una cuestión específica que no era comparable con la que se plantea en el presente asunto.
En consecuencia, procede declarar la admisibilidad del presente recurso en la medida en que se dirige contra las decisiones impugnadas.
En tercer lugar, por lo que se refiere al escrito informativo, es preciso recordar que mediante el mismo se informó a las empresas afectadas de la solicitud de remisión, con arreglo al artículo 22, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento n.
o
139/2004. En efecto, esta información da lugar, en virtud del artículo 22, apartado 4, párrafo primero, de dicho Reglamento, a la obligación de suspensión prevista en el artículo 7 de dicho Reglamento. No obstante, como afirma acertadamente la Comisión, este escrito no fija su posición definitiva sobre el examen de la concentración controvertida y no sujeta de forma definitiva esta última a dicha obligación, sino únicamente de forma provisional, a fin de salvaguardar el efecto útil de una posible decisión de remisión. En efecto, en el presente asunto, tras el envío de este escrito se adoptaron las decisiones impugnadas, por las que la Comisión aceptó la remisión e incluyó de forma definitiva la concentración controvertida en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento, incluida la obligación de suspensión (véanse los apartados 68 y 72 anteriores). Por lo tanto, el escrito informativo únicamente constituye una etapa intermedia en el marco del procedimiento de remisión que finaliza con la toma de posición definitiva de la Comisión sobre la solicitud de remisión, en virtud del artículo 22, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
139/2004.
En consecuencia, el escrito informativo constituye una medida intermedia y preparatoria de las decisiones impugnadas, en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 66 anterior. De resultas de ello, las posibles ilegalidades de que pueda adolecer este escrito pueden, con arreglo a la jurisprudencia, ser invocadas en apoyo del recurso dirigido contra estas decisiones, que constituyen, a su vez, actos impugnables (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de noviembre de 1981, IBM/Comisión, 60/81, EU:C:1981:264, apartado 12, y de 22 de abril de 2021, thyssenkrupp Electrical Steel y thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Comisión, C‑572/18 P, EU:C:2021:317, apartado 50).
Por consiguiente, procede declarar la inadmisibilidad del presente recurso en la medida en que se dirige contra el escrito informativo.
Habida cuenta del conjunto de consideraciones anteriores, procede declarar la admisibilidad del presente recurso en la medida en que tiene por objeto la anulación de las decisiones impugnadas y su inadmisibilidad en la medida en que se dirige contra el escrito informativo.

Sobre el fond
o

Resumen de los motivos de anulación
En el marco del presente procedimiento acelerado, la demandante invoca tres motivos en apoyo de su recurso.
Mediante el primer motivo, la demandante alega que la Comisión es incompetente para iniciar, de conformidad con el artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, una investigación sobre una concentración que no cumple los requisitos que permiten al Estado miembro que ha solicitado su remisión a la Comisión examinarla en virtud de su normativa nacional en materia de control de las concentraciones. Mediante el segundo motivo, la demandante considera que la solicitud de remisión de la concentración controvertida se presentó extemporáneamente y, con carácter subsidiario, que el retraso en que incurrió la Comisión para enviar la carta de invitación viola el principio de seguridad jurídica y vulnera el derecho a una buena administración. Mediante el tercer motivo, la demandante reprocha a la Comisión haber violado los principios de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, puesto que el miembro de la Comisión responsable de asuntos de competencia indicó que la política de la Comisión no cambiaría antes de la adopción de las Orientaciones sobre el artículo 22.

Primer motivo, basado en la falta de competencia de la Comisión
La demandante, apoyada por Grail, alega que la Comisión interpretó erróneamente el Reglamento n.
o
139/2004 al considerar, en las decisiones impugnadas, que podía aceptar una solicitud de remisión con arreglo al artículo 22 de dicho Reglamento en una situación en la que los Estados miembros que presentan tal solicitud no están facultados, en virtud de su normativa nacional en materia de control de las concentraciones, para examinar la concentración objeto de dicha solicitud. En esencia, la demandante considera que, en esa situación, el objetivo residual del artículo 22 de dicho Reglamento únicamente permite a un Estado miembro que no dispone de un régimen de control de ese tipo presentar una solicitud de remisión a fin de evitar que una concentración que afectar a su territorio no sea objeto de ningún examen. En cambio, cuando un Estado miembro ha adoptado su propia normativa en materia de control de las concentraciones y, en consecuencia, ha definido las circunstancias en las que controla las concentraciones que no tienen dimensión europea, habría ejercido la competencia que le permite controlar las concentraciones y sus intereses estarán suficientemente protegidos. Para ese Estado miembro, las solicitudes de remisión se limitan a los asuntos que forman parte de su normativa de control, de la que el legislador nacional ha definido el ámbito de aplicación. No necesita recurrir a la facultad residual de remitir el examen de una concentración a la Comisión. Además, la demandante y Grail consideran que la posición de la Comisión es incompatible con el objetivo de «ventanilla única», basado en los umbrales de volumen de negocio, y con el de permitir a las autoridades nacionales competentes delegar su facultad de examen a la Comisión cuando dicha institución esté mejor situada para realizar el examen de una concentración. Cuestionan la interpretación del tenor del artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 realizada por la Comisión y le reprochan no haber tenido en cuenta su contexto. La posición defendida por la Comisión también es contraria a los principios de seguridad jurídica, de subsidiariedad y de proporcionalidad, y precisa una modificación legislativa. Puesto que el artículo 22 de dicho Reglamento tiene carácter excepcional, debe ser objeto de una interpretación restrictiva.
La Comisión, apoyada por la República Helénica, la República Francesa, el Reino de los Países Bajos y el Órgano de Vigilancia de la AELC, contesta fundamentalmente que la demandante vulnera la primacía de la interpretación literal e ignora el tenor claro y preciso de la primera parte la frase del artículo 22, apartado 1, del Reglamento n.
o
139/2004. Habida cuenta de que se trata de una disposición legislativa en la que se establecen las condiciones con arreglo a las cuales es competente, no es necesario proceder a una modificación legislativa. Dicho artículo no efectúa ninguna distinción en función de si el Estado miembro dispone o no de un régimen nacional de control de las concentraciones y la interpretación de la demandante no puede conciliarse con el principio de aplicación uniforme del Derecho de la Unión y del EEE. Al solicitar la remisión de una operación a la Comisión, el Estado miembro ejerce una competencia que tiene una base autónoma en Derecho de la Unión. Según la Comisión y la República Helénica, una interpretación estricta no es posible para resolver la cuestión de si una competencia existe y no implica introducir exigencias adicionales en una disposición cuando no estén previstas en la misma. El sistema de «ventanilla única» no es un objetivo del Reglamento n.
o
139/2004, sino un elemento importante de este último. Además, la República Helénica, la República Francesa y el Órgano de Vigilancia de la AELC subrayan que los mecanismos de remisión funcionan como mecanismos correctores eficaces para permitir un control efectivo de todas las concentraciones en función de su efecto sobre la estructura de la competencia en la Unión.
En el marco del presente motivo, se solicita al Tribunal General que interprete el alcance del artículo 22, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.
o
139/2004, con arreglo al cual la ACF presentó su solicitud de remisión. Más concretamente, se solicita al Tribunal General que examine la cuestión de si, en virtud de esta disposición, la Comisión es competente para examinar una concentración cuando esta sea objeto de una solicitud de remisión procedente de un Estado miembro que tiene un régimen nacional de control de las concentraciones, si bien no está comprendida en el ámbito de aplicación de esta normativa nacional.
A este respecto, es importante recordar que, según reiterada jurisprudencia, la interpretación de una disposición del Derecho de la Unión requiere tomar en consideración no solamente su tenor, sino también el contexto en el que se inscribe, así como los objetivos y la finalidad que persigue el acto del que forma parte. La génesis de una disposición de Derecho de la Unión también puede revelar elementos pertinentes para su interpretación [véase la sentencia de 25 de junio de 2020, A y otros (Aerogeneradores en Aalter y Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, apartado 37 y jurisprudencia citada]. En consecuencia, procede realizar una interpretación literal, contextual, teleológica e histórica del artículo 22, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.
o
139/2004.
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Interpretación literal
Es preciso observar que, en la medida en que el artículo 22, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.
o
139/2004 prevé que «uno o varios Estados miembros podrán solicitar a la Comisión que examine cualquier concentración que se ajuste a la definición del artículo 3 y que no tenga dimensión [europea] en el sentido del artículo 1, pero que afecte al comercio entre Estados miembros y amenace con afectar de forma significativa a la competencia en el territorio del Estado miembro o de los Estados miembros que presentan la solicitud», establece cuatro requisitos acumulativos para autorizar la remisión de una concentración a la Comisión. En primer lugar, la solicitud de remisión debe proceder de uno o varios Estados miembros; en segundo lugar, la operación objeto de esta solicitud debe ajustarse a la definición de concentración que figura en el artículo 3 de dicho Reglamento sin alcanzar los umbrales de dimensión europea previstos en el artículo 1 del citado Reglamento; en tercer lugar, esta concentración debe afectar al comercio entre los Estados miembros y, en cuarto lugar, la concentración debe amenazar con afectar de manera significativa la competencia en el territorio del Estado o de los Estados miembros que han presentado la solicitud de remisión.
Por lo tanto, del tenor de esta disposición no se infiere que, para que un Estado miembro tenga derecho a remitir una concentración a la Comisión, esta concentración debe estar comprendida en el ámbito de aplicación de la normativa relativa al control de las concentraciones de dicho Estado miembro ni que este último deba contar con un régimen de control de este tipo.
Por el contrario, la expresión «cualquier concentración», utilizada en la primera parte de la frase del artículo 22, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.
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139/2004, indica, como aduce la Comisión, que una concentración puede ser objeto de una remisión con independencia de la existencia o del alcance de una normativa nacional en materia de control de las concentraciones, siempre que se cumplan los requisitos acumulativos recordados en el apartado 89 anterior.
En cambio, el requisito adicional preconizado por la demandante y por Grail, a saber, que la concentración objeto de una solicitud de remisión debe estar comprendida en el ámbito de aplicación de la normativa relativa al control de las concentraciones del Estado miembro que presentó dicha solicitud, no se desprende del tenor del artículo 22, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.
o
139/2004.
Asimismo, habida cuenta de que este tenor no establece ninguna diferencia entre los Estados miembros en función de si han adoptado o no una normativa nacional a tal efecto, incluso un Estado miembro que no disponga de un régimen de este tipo, como el Gran Ducado de Luxemburgo, tiene derecho a solicitar la remisión de una concentración a la Comisión con arreglo a esta disposición, como reconoce la demandante.
Por lo tanto, sin formular una conclusión definitiva, la interpretación literal del artículo 22, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.
o
139/2004 indica que un Estado miembro tiene derecho a remitir cualquier concentración que cumpla los requisitos acumulativos previstos en el mismo a la Comisión, con independencia de la existencia o del alcance de una normativa nacional en materia de control de las concentraciones.
A continuación, el Tribunal General considera conveniente realizar una interpretación histórica, ya que puede aportar precisiones en cuanto a la intención del legislador de la Unión al adoptar el artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, que debe tenerse en cuenta en el marco de las interpretaciones teleológica y contextual de esta disposición.
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Interpretación histórica
De entrada, el primer reglamento sobre el control de las concentraciones entre empresas, a saber, el Reglamento n.
o
4064/89, establecía, en su artículo 22, un mecanismo que permitía la remisión de un asunto de concentración a la Comisión. El apartado 3 de dicho artículo tenía el siguiente tenor:
«Si la Comisión comprueba, a instancia de un Estado miembro, que una operación de concentración con arreglo a lo dispuesto en el artículo 3 pero sin dimensión comunitaria con arreglo al artículo 1, crea o intensifica una posición dominante cuya consecuencia sería una obstaculización significativa de la competencia efectiva en el territorio del Estado miembro en cuestión, podrá, en la medida en que dicha concentración afecte al comercio entre Estados miembros, adoptar las decisiones previstas en el párrafo segundo del apartado 2 y en los apartados 3 y 4 del artículo.»
Este mecanismo de remisión se creó, en particular, para los Estados miembros que aún no disponían de un régimen de control de las concentraciones [véase el apartado 97 del Libro Verde de la Comisión de 31 de enero de 1996 sobre la revisión del Reglamento sobre el control de las operaciones de concentración, COM(96) 19 final; el apartado 84 del Libro Verde de la Comisión de 11 de diciembre de 2001 sobre la revisión del Reglamento n.
o
4064/89 del Consejo, COM(2001) 745 final (en lo sucesivo, «Libro Verde de 2001»), y el apartado 21 de la propuesta de la Comisión de Reglamento del Consejo sobre el control de las concentraciones entre empresas («Reglamento comunitario de concentraciones») (DO 2003, C 20, p. 4; en lo sucesivo, «propuesta de 2003»)]. Más concretamente, dicho mecanismo de remisión fue consecuencia de un deseo del Reino de los Países Bajos, que no disponía de un régimen de este tipo en ese momento, de que la Comisión examinase las concentraciones que afectaban negativamente a su territorio, siempre que estas concentraciones afectasen asimismo al comercio entre Estados miembros, y este es el motivo por el que este mecanismo fue denominado «cláusula neerlandesa» [véase el punto 133 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña al documento Comunicación de la Comisión al Consejo — Informe sobre el funcionamiento del Reglamento n.
o
139/2004 de 30 de junio de 2009, SEC(2009) 808 final/2].
Sin embargo, el hecho de que el mecanismo de remisión, con arreglo al artículo 22, apartado 3, del Reglamento n.
o
4064/89, debiera servir fundamentalmente a los Estados miembros que no disponían de su propio régimen de control de las concentraciones no excluía que los demás Estados miembros recurrieran también a dicho mecanismo. Esto queda confirmado por la utilización de la expresión «especialmente» en el apartado 97 del Libro Verde de la Comisión de 31 de enero de 1996 sobre la revisión del Reglamento sobre el control de las operaciones de concentración (véase el apartado 97 anterior), según el cual esta disposición, «en general, se considera un instrumento de utilidad, especialmente para aquellos Estados miembros que no poseen en la actualidad un sistema de control de las operaciones de concentración». Ningún elemento en dicho Reglamento indica que el legislador de la Unión tuviera la intención de reservar este mecanismo a esos primeros Estados o de darles un trato preferente a este respecto, en particular en una situación como la controvertida en el presente asunto. Por el contrario, el término «Estado miembro», tal como ha sido utilizado en dicha disposición, incluye a todos los Estados miembros sin establecer no obstante una distinción en función de la existencia o no de un régimen de control de este tipo. Así, el considerando 29 del Reglamento n.
o
4064/89 reconoce el poder de la Comisión de intervenir «a petición de un Estado miembro interesado, en los casos en que una competencia efectiva resultase obstaculizada de forma significativa en el territorio de dicho Estado miembro».
Habida cuenta del establecimiento sucesivo de regímenes nacionales de control de las concentraciones en los Estados miembros y del hecho de que, ya en la fecha en que se adoptó el Libro Verde de 2001, solo el Gran Ducado de Luxemburgo no contaba con un régimen de este tipo, la Comisión declaró, en el apartado 85 del Libro Verde de 2001, que, «en la práctica, […] el posible margen de aplicación del apartado 3 del artículo 22 en su redacción original e[ra] muy limitado». Ahora bien, la disminución de su importancia práctica para la gran mayoría de los Estados miembros, debido al hecho de que contaban con tales regímenes nacionales de control, no significaba necesariamente, contrariamente a lo que parece considerar la demandante, que la posibilidad de que estos recurrieran al artículo 22, apartado 3, del Reglamento n.
o
4064/89 quedaba excluida a partir de ese momento.
Por un lado, los objetivos del mecanismo de remisión previsto en el artículo 22, apartado 3, del Reglamento n.
o
4064/89 han sido ampliados sucesivamente con el tiempo.
En efecto, al aumentar el número de regímenes nacionales de control de las concentraciones en la Unión, dicho mecanismo de remisión también se ha considerado un medio para consolidar la aplicación del Derecho comunitario de la competencia a las operaciones con efectos transfronterizos, así como de consolidar el principio de «ventanilla única» y de evitar el examen paralelo de la misma concentración por las autoridades de defensa de la competencia de varios Estados miembros. Estos objetivos se reflejan, como se expone en el apartado 86 del Libro Verde de 2001, en las modificaciones aportadas por el Reglamento (CE) n.
o
1310/97 del Consejo, de 30 de junio de 1997, por el que se modifica el Reglamento n.
o
4064/89 sobre el control de las operaciones de concentración entre empresas (DO 1997, L 180, p. 1), que introdujo la posibilidad de que varios Estados miembros puedan presentar solicitudes de remisión conjuntas (véase el considerado 13 del Reglamento n.
o
1310/97).
Así, el mecanismo de remisión previsto en el artículo 22, apartado 3, del Reglamento n.
o
4064/89 estaba dirigido a permitir a los Estados miembros solicitar a la Comisión que examinase una concentración que tuviera un efecto transfronterizo en una situación en la que no se hubieran alcanzado los umbrales previstos en el artículo 1 de dicho Reglamento, los cuales delimitan, en principio, el ámbito de aplicación del citado Reglamento. El artículo 1 del Reglamento n.
o
4064/89 se hacía eco de este cometido puesto que establecía la aplicación de dicho Reglamento a todas las operaciones de concentración de dimensión comunitaria «sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 22».
Contrariamente a lo que parece considerar la demandante al remitirse al objetivo del Reglamento n.
o
1310/97 de evitar las notificaciones múltiples y al de permitir el examen de una concentración por parte de la autoridad que esté mejor situada, como se indica en el comunicado de prensa que acompaña a la propuesta de 2003, los diferentes objetivos perseguidos por el mecanismo de remisión no se excluyen recíprocamente, sino que se complementan. En efecto, según el apartado 86 del Libro Verde de 2001, la intención del legislador era a la vez consolidar la aplicación del Derecho comunitario de competencia en asuntos con efectos transfronterizos, consolidar el principio de «ventanilla única» y aliviar el problema de la pluralidad de notificaciones (véase el apartado 101 anterior). Esto también queda confirmado por el hecho de que los objetivos han sido ampliados sucesivamente con el tiempo, sin que se haya renunciado a los objetivos iniciales de este mecanismo (véanse los apartados 97 a 99 y 101 anteriores).
Por lo tanto, la evolución de los objetivos del mecanismo de remisión previsto en el artículo 22, apartado 3, del Reglamento n.
o
4064/89 no puede entenderse en el sentido de que limita el ámbito de aplicación de este último, sino que pone de relieve el objetivo de examinar las concentraciones con efectos transfronterizos.
Por otro lado, esta interpretación queda confirmada por las acciones que se han tomado a raíz de la propuesta de 2003 en el contexto de la refundición del Reglamento n.
o
4064/89 y de la adopción del Reglamento n.
o
139/2004.
En efecto, en primer lugar, la versión propuesta en 2003 del artículo 22 distinguía entre, por una parte, en su apartado 1, una solicitud de remisión presentada por uno o varios Estados miembros en condiciones similares a las previstas en el actual artículo 22, apartado 1, del Reglamento n.
o
139/2004 y, por otra parte, en su apartado 3, las solicitudes de remisión procedentes de al menos tres «Estados miembros con competencias para examinar la concentración conforme a su legislación nacional en materia de competencia», situación en la que había quedado demostrada una dimensión europea que determinaba la competencia exclusiva de la Comisión.
Pues bien, al adoptar el Reglamento n.
o
139/2004, este apartado 3 no se recogió en el artículo 22, sino que se integró, en una versión modificada, en el artículo 4, apartado 5, de dicho Reglamento, que se refiere, por lo tanto, a las concentraciones que pueden ser examinadas en virtud del Derecho nacional de la competencia de al menos tres Estados miembros. En cambio, la parte restante del artículo 22 de la propuesta de 2003, en particular su apartado 1, se recogió sin grandes modificaciones. No obstante, a diferencia del texto del artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o
139/2004, el legislador de la Unión no se refirió, en el artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, a la competencia del Estado miembro en virtud de su normativa nacional. Ello indica que el legislador no quería limitar el derecho de dicho Estado miembro a solicitar la remisión de «cualquier concentración» a la Comisión.
En segundo lugar, mediante la propuesta de 2003, la Comisión descartó la idea de un «sistema de notificación obligatoria 3+», que consiste en otorgar automáticamente una dimensión europea a las concentraciones sujetas a la obligación de notificación en al menos tres Estados miembros, como se propuso en el Libro Verde de 2001 (véanse, en particular, los apartados 60 y 62 de dicho Libro Verde). Consideró que dicho sistema precisaba determinar si la concentración alcanzaba los umbrales de notificación en al menos tres Estados miembros y que el hecho de basar su competencia en criterios o en conceptos nacionales divergentes a efectos de la interpretación de los umbrales de notificación nacionales mermaría la seguridad jurídica, en particular habida cuenta del riesgo de interpretaciones diferentes del Derecho nacional por su parte y por parte de los Estados miembros, así como de las partes de la concentración (apartados 13 a 15 de la propuesta de 2003).
Así pues, la Comisión dio preferencia a un recurso más frecuente a los mecanismos de remisión, y en particular al previsto en el artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 (apartado 18 de la propuesta de 2003), el cual, contrariamente al «sistema de notificación obligatoria 3+», no parecía, por lo tanto, requerir una interpretación de los umbrales de notificación nacionales. Esto confirma el análisis según el cual es posible efectuar una remisión respecto de una concentración que no está comprendida en el ámbito de aplicación de la normativa sobre el control de las concentraciones del Estado miembro que ha solicitado su remisión. En cambio, la interpretación defendida por la demandante requiere precisamente que la Comisión realice una interpretación previa del alcance del Derecho nacional del Estado miembro solicitante y puede dar lugar a interpretaciones divergentes por parte de la Comisión y de los Estados miembros, problemática que se describe en el apartado 59 y en la nota 11 del Libro Verde de 2001. En consecuencia, esta interpretación supeditaría la aplicación de dicho artículo a una serie de condiciones que han sido expresamente rechazadas en el marco del procedimiento legislativo.
Por otra parte, el Tribunal General declaró, en la sentencia de 15 de diciembre de 1999, Kesko/Comisión (T‑22/97, EU:T:1999:327), apartado 84, que no correspondía a la Comisión pronunciarse sobre la competencia de una autoridad nacional de defensa de la competencia para presentar una solicitud de remisión sobre la base del artículo 22 del Reglamento n.
o
4064/89, sino que solo le incumbía comprobar si dicha solicitud, a primera vista, era la de un Estado miembro.
En tercer lugar, en el apartado 21 de la propuesta de 2003, la Comisión recordó que «uno de los objetivos iniciales [de dicho artículo] era ofrecer la posibilidad de que los Estados miembros que no dispusieran de legislación nacional sobre concentraciones [le] remitieran […] los casos que tuvieran repercusiones sobre los intercambios entre Estados miembros». Tras indicar que, en ese momento, solo el Gran Ducado de Luxemburgo entraba en esta categoría, consideró que «no se deb[í]a excluir completamente la posibilidad de que un Estado miembro remit[iese] en solitario un asunto a la Comisión». Si bien esto demuestra que el artículo 22 del Reglamento n.
o
4064/89 debía servir, en un primer momento, principalmente a los Estados miembros que no disponen de un régimen de control de las concentraciones propio, la referencia a «uno» de los objetivos iniciales confirma la constatación, prevista en los apartados 98 y 99 anteriores, según la cual la aplicabilidad de dicho artículo no se limita a esta situación, sino que se extiende a todos los Estados miembros, incluidos los que disponen de un régimen de este tipo.
En cuarto lugar, en el apartado 22 de la propuesta de 2003, la Comisión señaló que el sistema de remisión simplificado que proponía tenía fundamentalmente por objeto lograr que la remisión del artículo 22 fuese aplicable en la fase de la notificación previa, en la medida en que «la principal deficiencia estriba[ba] en que […] solo se p[odía] recurrir a las disposiciones sobre remisión una vez notificada la concentración». Esta afirmación se limita a describir la situación existente antes de la adopción del Reglamento n.
o
139/2004, caracterizada, como también se indicó en el apartado 22, por una «importante pérdida de tiempo y de eficiencia administrativa», así como por «unos costes y [por unas] cargas innecesarios para las empresas afectadas», dado que estas empresas no tenían la posibilidad de solicitar la remisión de una concentración en una fase temprana, informando de ello directamente a la Comisión, sin pasar por las autoridades nacionales. Por lo tanto, esta situación se refiere únicamente a las concentraciones sujetas a la obligación de notificación a nivel nacional. Ahora bien, la adopción del artículo 4, apartados 4 y 5, de dicho Reglamento subsanó este problema al permitir a las partes de una concentración solicitar que su remisión se efectuase antes de la notificación. En cambio, el contenido del artículo 22 de dicho Reglamento no ha cambiado de manera significativa (véase el apartado 107 anterior). Es preciso recordar que el legislador de la Unión definió requisitos de aplicación distintos para la remisión, con arreglo a dicho artículo 22, de una concentración a la Comisión por parte de un Estado miembro. En efecto, en virtud de dicho artículo, un Estado miembro que no ha adoptado una normativa nacional en materia de control de las concentraciones también puede, como se desprende del apartado 21 de la propuesta de 2003, presentar una solicitud de remisión (véase el apartado 111 anterior), lo que excluye necesariamente cualquier notificación previa en dicho Estado.
En quinto lugar, el apartado 24 de la propuesta de 2003 explica que «la aplicación temprana del artículo 22 permitiría a los Estados miembros remitir a la Comisión los asuntos que no rebasaran los umbrales de volumen de negocios de los apartados 2 y 3 del artículo 1 del Reglamento comunitario de concentraciones pero que pudieran tener repercusiones transfronterizas importantes». Así, este apartado confirma el objetivo de permitir a la Comisión examinar las concentraciones transfronterizas que no alcanzan los umbrales del régimen de control de las concentraciones de la Unión (véanse los apartados 102 y 104 anteriores).
En sexto lugar, al igual que el artículo 1 del Reglamento n.
o
4064/89, el artículo 1 del Reglamento n.
o
139/2004 prevé la aplicación de este Reglamento a todas las operaciones de concentración de dimensión europea «sin perjuicio de lo dispuesto […] en el artículo 22». El hecho de que esta formulación se haya mantenido prácticamente sin cambios a lo largo del tiempo y que únicamente se haya completado, en el Reglamento n.
o
139/2004, añadiendo una referencia al artículo 4, apartado 5, de dicho Reglamento (véase el apartado 121 posterior) indica que el artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 está dirigido a permitir a la Comisión que examine las concentraciones transfronterizas que no alcanzan los umbrales previstos en dicho Reglamento (véase el apartado 102 anterior).
Finalmente, en cuanto a la posición adoptada posteriormente por la Comisión relativa al mecanismo de remisión previsto en el artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, expuesta en la Comunicación sobre la remisión, en el Informe de 18 de junio de 2009 sobre el funcionamiento del Reglamento n.
o
139/2004 [COM(2009) 281 final], en el Libro Blanco de 2014, en el documento de trabajo de los servicios de la Comisión relativo al resumen de la evaluación de los aspectos procesales y jurisdiccionales del control de las concentraciones de la [Unión] de 26 de marzo de 2021 [SWD(2021) 67 final] y en las Orientaciones sobre el artículo 22, es preciso recordar que estos documentos fueron publicados después de la adopción de dicho Reglamento y, por lo tanto, el legislador de la Unión no podía tenerlos en cuenta en ese momento. En consecuencia, no son pertinentes para la interpretación histórica de dicho Reglamento y, por lo tanto, para la solución del presente litigio.
Habida cuenta del conjunto de consideraciones anteriores, la interpretación histórica parece confirmar que el artículo 22, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.
o
139/2004 permite a un Estado miembro, con independencia del alcance de su normativa nacional en materia de control de las concentraciones, remitir a la Comisión concentraciones que no alcanzan los umbrales de volumen de negocio previstos en el artículo 1 de dicho Reglamento, pero que pueden tener efectos transfronterizos significativos.
Esta conclusión no queda desvirtuada por los considerandos invocados por la demandante para demostrar que la transferencia de competencias, en el marco de una remisión, no está destinada a ser utilizada cuando un Estado miembro no es competente para examinar la concentración controvertida según su propio régimen de control de las concentraciones. En efecto, tal como alega la Comisión, el considerando 27 del Reglamento n.
o
4064/89, según el cual los Estados miembros no pueden aplicar su legislación nacional en materia de competencia a las operaciones de concentración de dimensión comunitaria, solo se refiere al artículo 21 de dicho Reglamento, que regula el reparto de competencias entre la Comisión y los Estados miembros. La referencia a la protección de los intereses de los Estados miembros que figura en el considerando 10 del Reglamento n.
o
1310/97 subraya el objetivo de permitir a un Estado miembro solicitar a la Comisión que examine las concentraciones que afectan negativamente a su territorio. Puede encontrarse una referencia similar en el considerando 11 del Reglamento n.
o
139/2004, que será examinado, junto con los demás considerados pertinentes de dicho Reglamento, en el marco de la interpretación teleológica (véanse los apartados 140 a 148 posteriores).
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Interpretación contextual
En primer lugar, por lo que se refiere a la base jurídica del Reglamento n.
o
139/2004, en su primer visto se indica que este se basó en los artículos 83 CE y 308 CE (actualmente artículos 103 TFUE y 352 TFUE).
A este respecto, es importante señalar que, como se explica en el considerando 7 del Reglamento n.
o
139/2004, los artículos 81 CE y 82 CE (actualmente artículos 101 TFUE y 102 TFUE), aunque aplicables a determinadas concentraciones, «no son suficientes para controlar todas las operaciones que puedan resultar incompatibles con el régimen de competencia no distorsionada previsto en el Tratado [CE]». En consecuencia, este Reglamento no solo debía basarse en el artículo 83 CE, sino también en el artículo 308 CE, en virtud del cual la Unión puede dotarse de los poderes de acción adicionales necesarios para lograr sus objetivos.
Pues bien, contrariamente a lo que parece considerar la demandante, el hecho de que el Reglamento n.
o
139/2004 también se basara en el artículo 308 CE no afecta a la interpretación del artículo 22 de dicho Reglamento, sino que únicamente demuestra que el legislador de la Unión pretendía recurrir a una base jurídica suficientemente amplia para el régimen de control de las concentraciones de la Unión, lo que se ajusta al Protocolo (n.
o
27) sobre mercado interior y competencia (DO 2016, C 202, p. 308), según el cual el mercado interior incluye un sistema que garantiza que no se falsea la competencia y, a estos efectos, la Unión tomará, en caso necesario, medidas en el marco de las disposiciones de los Tratados, incluido el artículo 352 TFUE.
En segundo lugar, el artículo 1, apartado 1, del Reglamento n.
o
139/2004, que define el ámbito de aplicación de dicho Reglamento, se refiere expresamente a su artículo 22. Más concretamente, este prevé que, «[dicho] Reglamento se aplicará a todas las concentraciones de dimensión [europea] tal como se definen en los apartados 2 y 3 del presente artículo, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 5 [de su] artículo 4 y en [su] artículo 22». Una concentración tendrá dimensión europea cuando se superen los umbrales de volumen de negocio previstos en el artículo 1, apartados 2 y 3, de dicho Reglamento.
Los artículos 4, apartado 5, y 22, apartado 1, del Reglamento n.
o
139/2004 permiten la remisión de una concentración «que no tenga dimensión [europea] en el sentido del artículo 1 [de dicho Reglamento]» a la Comisión. Por lo tanto, estas disposiciones no se basan en umbrales de volumen de negocio, sino en los demás requisitos previstos en los mismos (véase el apartado 126 posterior).
De ello se desprende que el ámbito de aplicación del Reglamento n.
o
139/2004 y, en consecuencia, la competencia de examen de la Comisión relativa a las concentraciones dependen, con carácter principal, de la superación de los umbrales de volumen de negocio que definen la dimensión europea y, con carácter subsidiario, de los mecanismos de remisión previstos en los artículos 4, apartado 5, y 22 de dicho Reglamento, que completan esos umbrales al autorizar que la Comisión realice un examen de algunas concentración que no tienen dimensión europea.
Por lo tanto, habida cuenta de su mención expresa en el artículo 1, apartado 1, del Reglamento n.
o
139/2004, el artículo 22 forma parte de las disposiciones de este Reglamento que determinan la competencia de la Comisión en materia de control de las concentraciones.
En tercer lugar, el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o
139/2004, que permite asimismo, a instancias de las partes y antes de que se produzca su notificación, remitir una concentración que no tenga dimensión europea de un Estado miembro a la Comisión, no puede sustentar la interpretación del artículo 22 de dicho Reglamento defendida por la demandante y por Grail.
En efecto, los requisitos de aplicación respectivos de estas dos disposiciones se distinguen sustancialmente, ya que el primero prevé expresamente que la concentración objeto de la remisión debe ser «susceptibl[e] de ser analizad[a] en virtud de la normativa nacional en materia de competencia de al menos tres Estados miembros», mientras que el segundo se aplica a «cualquier concentración […] que afecte al comercio entre Estados miembros y amenace con afectar de forma significativa a la competencia en el territorio del Estado miembro o de los Estados miembros que presentan la solicitud [de remisión]». La mención, en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o
139/2004, del Derecho nacional de la competencia no se halla en el artículo 22 de dicho Reglamento. Esta diferencia responde, por una parte, a la elección del legislador de la Unión de no restringir la posibilidad que tiene un Estado miembro de solicitar la remisión del examen de una concentración a la Comisión con arreglo al artículo 22 de dicho Reglamento (véase el apartado 107 anterior), así como, por otra parte, a las distintas finalidades de estas disposiciones. Mientras que el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o
139/2004 tiene por objeto, como reconoce la propia demandante, permitir a las partes de una concentración solicitar, en una fase temprana, su remisión a la Comisión para evitar notificaciones múltiples a las distintas autoridades nacionales competentes (véanse el considerando 16 de dicho Reglamento y el apartado 112 anterior), el artículo 22 de dicho Reglamento también persigue el objetivo mencionado en los apartados 102, 113 y 114 anteriores de permitir el examen de las concentraciones transfronterizas.
En cuarto lugar, el artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 tampoco es coherente con los mecanismos de remisión previstos en los artículos 4, apartado 4, y 9 de dicho Reglamento, que regulan la remisión de una concentración de dimensión europea a las autoridades competentes de un Estado miembro.
En efecto, si bien, con arreglo a los artículos 4, apartado 4, párrafo tercero, y 9, apartado 1, del Reglamento n.
o
139/2004, esta concentración puede, respectivamente, a instancias de las partes o a iniciativa de la Comisión, remitirse «a las autoridades competentes» de un Estado miembro, el artículo 22, apartado 1, no hace referencia a dichas autoridades, sino a «uno o varios Estados miembros» que «podrán solicitar» que se remita a la Comisión una concentración. Además, a diferencia de los artículos 4, apartado 4, párrafo primero, y 9, apartado 1, el artículo 22, apartado 1, no incluye la precisión «antes de la notificación» ni presupone la existencia de una «concentración notificada», sino que está redactado en términos más amplios, ya que se aplica a «cualquier concentración».
En consecuencia, el artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 no puede interpretarse a la luz de los mecanismos de remisión previstos en los artículos 4, apartado 4, y 9 de dicho Reglamento. Esto se debe, en particular, al hecho de que no exige expresamente ni que la autoridad nacional de la competencia sea competente para examinar la concentración objeto de la remisión ni que se notifique esta concentración.
En quinto lugar, por lo que se refiere a la articulación entre el artículo 22, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.
o
139/2004 y las demás disposiciones de dicho artículo, es preciso observar primeramente que el artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, de dicho Reglamento establece que la solicitud de remisión «deberá presentarse en un plazo máximo de 15 días laborables a partir de la fecha de notificación de la concentración o, si no se exige notificación, a partir de la fecha de su comunicación al Estado miembro en cuestión». Por lo tanto, esta disposición regula, por una parte, las situaciones en las que las concentraciones se notifican a la autoridad nacional de defensa de la competencia competente y, de este modo, están comprendidas en el ámbito de aplicación del régimen de control de las concentraciones de dicho Estado miembro y, por otra parte, como sostienen la Comisión y la República Francesa, las situaciones en las que las concentraciones no se notifican, sino que simplemente se comunican al Estado miembro en cuestión, ya sea porque no están comprendidas en el ámbito de aplicación de dicho régimen o porque este no existe. Por consiguiente, no cabe inferir de este párrafo que el artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 únicamente se aplique a los Estados miembros que cuentan con un régimen nacional de control de las concentraciones cuando las concentraciones controvertidas estén comprendidas en dicho régimen.
En segundo término, la demandante y Grail no pueden fundar su argumentación en el hecho de que el artículo 22, apartado 2, párrafo primero, del Reglamento n.
o
139/2004 establezca que «la Comisión informará sin demora a las autoridades competentes de los Estados miembros y a las empresas afectadas de cualquier solicitud [de remisión] recibida con arreglo al apartado 1 [de dicho artículo]», puesto que la referencia a las «autoridades competentes» únicamente pretende garantizar que las autoridades nacionales que normalmente se encargan de los asuntos de concentración sean informadas por la Comisión de una solicitud de remisión. Esta información permite a dichas autoridades tomar una posición sobre la posible presentación de una solicitud de adhesión con arreglo al artículo 22, apartado 2, párrafo segundo, del citado Reglamento y constituye, pues, un requisito previo para que este derecho de adhesión pueda ejercerse de forma efectiva. En cambio, la referencia a tales autoridades no dice nada sobre el alcance preciso de sus competencias de examen, en virtud de la normativa nacional aplicable, relativa a la concentración objeto de la solicitud de remisión que la Comisión no está obligada a comprobar (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de diciembre de 1999, Kesko/Comisión, T‑22/97, EU:T:1999:327, apartado 84).
En un tercer momento, el artículo 22, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004 dispone que «cualquier otro Estado miembro tendrá derecho a sumarse a la solicitud inicial [de remisión]», lo que está en consonancia con su apartado 1 y confirma que cualquier Estado miembro puede presentar una solicitud de remisión o de adhesión con arreglo a dicho artículo, con independencia del alcance de su normativa nacional en materia de control de las concentraciones.
Por otra parte, el hecho de que, según el artículo 22, apartado 2, párrafo tercero, del Reglamento n.
o
139/2004, «el cómputo de todos los plazos nacionales relativos a la concentración quedará suspendido […]» únicamente significa, contrariamente a lo que sostiene Grail, que, si dicho plazo nacional está en curso, quedará suspendido. Ello es necesario para evitar que la tramitación de una solicitud de remisión por parte de la Comisión perturbe los regímenes nacionales de control de las concentraciones, cuyos calendarios de examen son a menudo muy ajustados. En cambio, esta disposición no tiene ninguna repercusión en el caso de que la concentración controvertida no esté comprendida en el ámbito de aplicación de dicho régimen nacional, cuando este último exista.
Asimismo, en la medida en que el artículo 22, apartado 3, párrafo tercero, del Reglamento n.
o
139/2004 dispone que «el Estado o Estados miembros que hayan presentado la solicitud [de remisión] dejarán de aplicar a la concentración su normativa nacional en materia de competencia», tiende, contrariamente a lo que considera la demandante, a garantizar que las autoridades de defensa de la competencia de estos Estados miembros no se pronuncien en un momento posterior sobre el fondo de dicha concentración contradiciendo las decisiones adoptadas por la Comisión. Este riesgo puede existir, en particular, cuando dichas autoridades no estén de acuerdo con la conclusión final de la Comisión. Con objeto de evitar cualquier contradicción, esta disposición no se limita a las normas en materia de control de las concentraciones, sino que está redactada de una manera más amplia refiriéndose al Derecho nacional de la competencia en su conjunto. En cambio, de dicha disposición se desprende que los Estados miembros que no han presentado una solicitud de remisión pueden seguir aplicando su Derecho nacional de la competencia a la concentración controvertida. Por lo tanto, habida cuenta de su redacción y de sus objetivos, no cabe deducir de ello que el artículo 22, apartado 3, párrafo tercero, del Reglamento n.
o
139/2004 exija que la concentración objeto de la remisión esté comprendida en el ámbito de aplicación de una normativa de control nacional.
Cabe añadir que el artículo 22, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento n.
o
139/2004 prevé que las normas previstas en los artículos 2 y 4, apartados 2 y 3, y en los artículos 5, 6 y 8 a 21 de dicho Reglamento serán aplicables cuando la Comisión examine una concentración que le haya remitido un Estado miembro.
Por lo que se refiere a la obligación de suspensión del artículo 7 del Reglamento n.
o
139/2004, dicha obligación se aplicará, en virtud del artículo 22, apartado 4, párrafo primero, segunda frase, del citado Reglamento, «siempre que la concentración no haya sido ejecutada en la fecha en que la Comisión informe a las empresas afectadas de que se ha presentado una solicitud». Por lo tanto, esta disposición tiene en cuenta el hecho de que, antes de la presentación de la solicitud de remisión, una concentración que no tiene dimensión europea no está comprendida en el ámbito de aplicación del Reglamento n.
o
139/2004 y que, en consecuencia, dicha obligación de suspensión no impide su ejecución. Sin embargo, para que esta concentración pueda ejecutarse en la Unión, es asimismo necesario que una normativa nacional relativa al control de las concentraciones de un Estado miembro no exija su suspensión. De ello se desprende que el artículo 22, apartado 4, párrafo primero, del Reglamento n.
o
139/2004 engloba tanto las situaciones en las que la concentración objeto de la solicitud de remisión no está comprendida, como en el presente asunto, en el ámbito de aplicación de ninguna normativa nacional como aquellas en las que dicha normativa es aplicable pero no prevé su suspensión.
Seguidamente, con arreglo al artículo 22, apartado 5, del Reglamento n.
o
139/2004, «la Comisión podrá informar a uno o varios Estados miembros de que considera que una concentración cumple los criterios del apartado 1 [de dicho artículo]». Puesto que esta formulación únicamente se refiere a tales criterios, no exige que dicha concentración esté comprendida en el ámbito de aplicación de una normativa nacional en materia de control de las concentraciones.
Por último, en lo que atañe a las demás disposiciones del artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, es preciso constatar que no contienen ningún elemento pertinente que pueda contribuir a aclarar de manera adicional el contenido del artículo 22, apartado 1, párrafo primero, de dicho Reglamento.
Por lo tanto, de la interpretación contextual se infiere que es posible presentar una solicitud de remisión con arreglo al artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 con independencia del alcance de una normativa nacional en materia de control de las concentraciones.
–
Interpretación teleológica
En primer lugar, de los considerandos 5, 6, 8, 24 y 25 del Reglamento n.
o
139/2004 se desprende que el objetivo de dicho Reglamento es permitir un control efectivo de todas las concentraciones que afecten de forma significativa a la estructura de la competencia en la Unión. En virtud del principio de «ventanilla única», estas concentraciones se examinan exclusivamente a nivel de la Unión.
Como se ha constatado en el marco de la interpretación contextual (véase el apartado 123 anterior), con arreglo a sus considerandos 9 a 11, dicho Reglamento tiene como objetivo supeditar la competencia de examen de la Comisión fundamentalmente a la superación de los umbrales de volumen de negocio que definen la dimensión europea, complementando al mismo tiempo esos umbrales con normas que regulan la remisión de las concentraciones que deben actuar como «mecanismo[s] corrector[es] efica[ces]».
Desde esta perspectiva, los mecanismos de remisión son un instrumento que busca remediar las deficiencias en el control inherentes a un régimen que se basa fundamentalmente en umbrales de volumen de negocio, que, debido a su carácter rígido, no puede englobar todas las operaciones de concentración que merecen un examen a nivel europeo (véanse también los apartados 102, 113 y 114 anteriores). De resultas de ello, estos regímenes crean, como pone de relieve la expresión «mecanismo corrector» que se utiliza en el considerando 11 del Reglamento n.
o
139/2004, una competencia subsidiaria de la Comisión que le confiere la flexibilidad necesaria para alcanzar el objetivo de dicho Reglamento, que consiste en permitir un control de las concentraciones que puedan obstaculizar de forma significativa la competencia efectiva en el mercado interior.
El artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 garantiza este objetivo, ya que aporta la flexibilidad necesaria para lograr que se examinen, a nivel de la Unión, las operaciones de concentración que puedan obstaculizar de forma significativa la competencia efectiva en el mercado interior que, de otro modo, escaparían, debido a la no superación de los umbrales de volumen de negocio, a un control en virtud de los regímenes de control de las concentraciones tanto de la Unión como de los Estados miembros.
Además, en la medida en que, en un caso, como el controvertido en el presente asunto, de no superación de los umbrales de volumen de negocio a escala europea y nacional, es la Comisión la que, a instancias de uno o varios Estados miembros, pasa a tener competencia exclusiva para examinar dicha operación de concentración, el artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 se integra asimismo en los objetivos de protección de los intereses de los Estados miembros, de subsidiariedad, de seguridad jurídica, de evitar las notificaciones múltiples, de «ventanilla única» y de sometimiento de los asuntos a la autoridad más pertinente, tal como se enuncian en los considerandos 11, 12 y 14 de dicho Reglamento.
En segundo lugar, los considerandos 15 y 16 del Reglamento n.
o
139/2004 recuerdan, en esencia, los requisitos de aplicación material que deben cumplirse para que, por una parte, la Comisión esté autorizada a remitir una concentración a un Estado miembro, con arreglo a los artículos 4, apartado 4, o 9 de dicho Reglamento, y que, por otra parte, a la inversa, un Estado miembro pueda remitir una concentración a la Comisión, con arreglo a los artículos 4, apartado 5, o 22 de dicho Reglamento. De este modo, ponen de relieve las diferencias entre el artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, por una parte, y los artículos 4, apartados 4 y 5, o 9 de dicho Reglamento, por otra parte, tal como se han expuesto en los apartados 125 a 129 anteriores.
Más concretamente, mientras que el considerando 16 del Reglamento n.
o
139/2004, que se refiere a la remisión de una concentración a la Comisión antes de que se produzca su notificación, prevista en el artículo 4, apartado 5, de dicho Reglamento, exige explícitamente que esta concentración «pueda ser analizada en virtud de la normativa nacional en materia de competencia de al menos tres Estados miembros», el considerando 15 de dicho Reglamento, que se refiere a todas las demás formas de remisión de una concentración a la Comisión, incluida la prevista en el artículo 22 de dicho Reglamento, no contiene un requisito de este tipo. En efecto, este último considerando subraya que un «Estado miembro debe poder remitir a la Comisión una concentración que no tenga dimensión [europea] pero que afecte al comercio entre los Estados miembros y amenace con afectar de forma significativa a la competencia dentro de su territorio». Asimismo, indica que «la Comisión debe estar facultada para examinar y tratar una concentración en nombre de uno o de varios Estados miembros que lo soliciten».
Por lo tanto, los considerandos 15 y 16 del Reglamento n.
o
139/2004 corroboran la conclusión expuesta en los apartados 126 y 129 anteriores según la cual los requisitos de aplicación del artículo 22 de dicho Reglamento se distinguen fundamentalmente de los requisitos de los demás mecanismos de remisión.
Habida cuenta de lo anterior, procede concluir que la interpretación teleológica confirma que es posible presentar una solicitud de remisión con arreglo al artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 con independencia del alcance de una normativa nacional en materia de control de las concentraciones.
Esta conclusión no queda desvirtuada por la afirmación de que «otros Estados miembros que también sean competentes para analizar la concentración deben poder sumarse a la solicitud», consignada en el considerando 15 del Reglamento n.
o
139/2004 e invocada por la demandante y Grail para fundamentar su posición.
En efecto, esta referencia se limita a recordar que pueden sumarse a una solicitud de remisión otros Estados miembros, con arreglo a la posibilidad nueva introducida por el artículo 22, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004, que completa la posibilidad de presentar solicitudes de remisión conjuntas introducida por el Reglamento n.
o
1310/97 para evitar que varios Estados miembros realicen un examen paralelo de la misma concentración (véase el apartado 101 anterior). En este contexto, habida cuenta de que el Reglamento n.
o
139/2004 tiene igualmente por objeto evitar ese examen paralelo (véanse los considerandos 12 y 14 de dicho Reglamento), esta referencia describe el supuesto de que la concentración controvertida esté comprendida en el ámbito de aplicación de varios regímenes nacionales de control de las concentraciones. Esta interpretación queda confirmada por la parte restante del considerando 15 del mismo Reglamento, que versa sobre la suspensión de los plazos nacionales, lo que presupone, como sostiene la Comisión, la aplicabilidad de las normas a dicho régimen nacional. En consecuencia, al igual que el Órgano de Vigilancia de la AELC, procede concluir que el citado considerando debe entenderse en el sentido de que describe una de las situaciones comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 22, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004, a saber, la situación que da lugar a la introducción de la posibilidad de sumarse a una solicitud de remisión.
En cambio, si el considerando 15 del Reglamento n.
o
139/2004 debiera interpretarse, contrariamente al tenor unívoco del artículo 22, apartado 2, párrafo segundo, de dicho Reglamento (véase el apartado 132 anterior), en el sentido de que exige que el Estado miembro sea competente en virtud de su normativa nacional, un Estado miembro que no cuente con una normativa sobre el control de las concentraciones, como el Gran Ducado de Luxemburgo, no podría sumarse en ningún caso a una solicitud de remisión, o si, como parece defender la demandante, esta interpretación se extendiese al artículo 22, apartado 1, de dicho Reglamento, este Estado no podría presentar en ningún caso una solicitud de remisión. Pues bien, la demandante y Grail ni siquiera reivindican este resultado, contrario a la génesis del referido artículo (véase el apartado 97 anterior).
–
Sobre las demás alegaciones de la demandante y de Grail
Las demás alegaciones de la demandante y de Grail no pueden poner en entredicho las consideraciones anteriores.
En primer lugar, en lo que atañe a la afirmación de la demandante según la cual un Estado miembro que ha definido las condiciones con arreglo a las cuales controla las concentraciones sin dimensión europea ha «ejercido su competencia», por lo que ya no dispone de la posibilidad de remitir las concentraciones a la Comisión, es preciso recordar que, como se indica en la última frase del considerando 8 del Reglamento n.
o
139/2004 y como se desprende del artículo 21 de este Reglamento, todas las concentraciones no cubiertas por el citado Reglamento son, en principio, competencia de los Estados miembros. De ello se sigue que, de conformidad con el principio de atribución de competencias consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 1, en relación con el artículo 5 TUE, una concentración que, debido a la no superación de los umbrales de volumen de negocio previstos en el artículo 1 del Reglamento n.
o
139/2004, no está comprendida en el ámbito de aplicación de dicho Reglamento es, por defecto, competencia de los Estados miembros. En consecuencia, desde el punto de vista del Derecho de la Unión, estos últimos siguen siendo competentes para presentar una solicitud de remisión con arreglo al artículo 22 del referido Reglamento.
En este contexto, es importante precisar que el Derecho nacional únicamente puede aplicarse a las concentraciones que son competencia, en principio, de los Estados miembros. En efecto, cuando dicha concentración no está comprendida, en particular debido a la no superación de los umbrales de volumen de negocio necesarios, en el ámbito de aplicación de la normativa nacional en materia de control de las concentraciones, las autoridades nacionales de la competencia no tienen competencia para examinarla. Sin embargo, este resultado no significa que el Estado miembro haya perdido o declinado su competencia general respecto de todas las concentraciones sin dimensión europea, que le pertenece por defecto en virtud del principio de atribución de competencias, sino únicamente que, según su Derecho interno, sus autoridades no son competentes para actuar respecto de dicha concentración a escala nacional. Este último aspecto se refiere al ejercicio o al reparto de las competencias internas, de modo que no puede condicionar la competencia del Estado miembro para formular una solicitud de remisión con arreglo al artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004.
En la medida en que dicho artículo se refiere expresamente a los «Estados miembros», les confiere directamente el derecho a solicitar, con arreglo a las condiciones previstas en el mismo, la remisión de una concentración a la Comisión. Ahora bien, la tesis de la demandante según la cual un Estado miembro puede perder un derecho que le ha sido conferido por el Derecho de la Unión al ejercer su normativa nacional no solo es difícilmente compatible con las exigencias del artículo 4 TUE, apartado 1, en relación con el artículo 5 TUE (véase el apartado 153 anterior), sino que tampoco encuentra ningún fundamento en la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales de la Unión. Por otra parte, se opone a la aplicación uniforme del artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, puesto que supone una desventaja para los Estados miembros que han establecido un régimen de control de las concentraciones respecto de los Estados miembros que no han establecido un régimen de este tipo, puesto que estos últimos tendrían derecho a solicitar la remisión de cualquier concentración, mientras que los primeros únicamente podrían presentar tal solicitud respecto de las concentraciones comprendidas en el ámbito de aplicación de dicho régimen.
La falta de pertinencia de la normativa nacional para la aplicación del artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 queda confirmada por la sentencia de 15 de diciembre de 1999, Kesko/Comisión (T‑22/97, EU:T:1999:327). En efecto, en el apartado 84 de esta sentencia, el Tribunal General declaró que, cuando se presenta a la Comisión una solicitud sobre la base del artículo 22, apartado 3, del Reglamento n.
o
4064/89, solo le incumbe comprobar si dicha solicitud, a primera vista, es la de un Estado miembro, y no pronunciarse sobre la competencia, a la luz del Derecho nacional aplicable, de la autoridad nacional que ha presentado dicha solicitud en nombre y por cuenta de ese Estado.
En segundo lugar, por lo que se refiere a la supuesta violación del principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5 TUE, apartados 1 y 3, y aplicado por el Protocolo (n.
o
2) sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad (DO 2016, C 202, p. 206), procede recordar que, en virtud de este principio, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión intervendrá solo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, ni a nivel central ni a nivel regional y local, sino que puedan alcanzarse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción pretendida, a escala de la Unión.
Así pues, dicho principio contiene, por una parte, un componente negativo, según el cual los Estados miembros no puedan alcanzar de manera suficiente los objetivos propuestos, y, por otra parte, un componente positivo, según el cual, por sus dimensiones o sus efectos, estos objetivos puedan alcanzarse mejor a escala de la Unión. Ambos componentes del principio de subsidiariedad tratan, en definitiva, de la misma cuestión desde distintos puntos de vista, y esa cuestión es la relativa a si para alcanzar tales objetivos ha de actuarse a escala de la Unión o de los Estados miembros (conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en el asunto Pillbox 38, C‑477/14, EU:C:2015:854, punto 165).
Corresponde al juez de la Unión controlar el respeto del principio de subsidiariedad (sentencia de 4 de mayo de 2016, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑358/14, EU:C:2016:323, apartado 113).
En el presente asunto, el principio de subsidiariedad se aplica en la medida en que el régimen de control de las concentraciones de la Unión establecido por el Reglamento n.
o
139/2004 se base en parte en el artículo 308 CE (actualmente artículo 352 TFUE) (véase el apartado 118 anterior) y, por lo tanto, no pertenezca a un ámbito de competencia exclusiva de la Unión.
Puesto que la demandante no alega la ilegalidad del Reglamento n.
o
139/2004, no cuestiona, como se desprende de los considerandos 6 y 8 de dicho Reglamento, su conformidad con el citado principio. En consecuencia, el control de dicho principio por parte del Tribunal General se limita a la interpretación del artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, realizada en las decisiones impugnadas, según la cual es posible presentar una solicitud de remisión con arreglo a esta disposición con independencia del alcance de una normativa nacional en materia de control de las concentraciones.
A este respecto, por una parte, procede señalar que las concentraciones que afectan al comercio entre Estados miembros pueden controlarse mejor a escala de la Unión. En particular, en virtud del Reglamento n.
o
139/2004, la Comisión dispone, a fin de examinar la compatibilidad de una operación de concentración con el mercado interior, de criterios de apreciación y de competencias más amplias que una autoridad nacional de defensa de la competencia, cuyos poderes se limitan al territorio de un único Estado miembro.
Por otra parte, la interpretación del artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, según se ha recogido en las decisiones impugnadas, permite a un Estado miembro solicitar a la Comisión que examine una concentración que, como en el presente asunto, ni está comprendida en el ámbito de aplicación de su normativa nacional en materia de control de las concentraciones ni presenta una dimensión europea en el sentido del artículo 1 de dicho Reglamento cuando tal concentración amenace con afectar de manera significativa a la competencia en su territorio y afecte al comercio entre Estados miembros. Esta interpretación garantiza, por lo tanto, que una concentración que, a pesar de estos importantes efectos negativos, no sería examinada ni por las autoridades ni por la Comisión, pueda ser examinada por esta última. Así pues, se trata de una acción que no pueden llevar a cabo los Estados miembros. Por el contrario, en esta situación, es indispensable actuar a escala de la Unión.
Además, como sostienen la Comisión y la República Francesa, el respeto de los intereses de los Estados miembros también queda garantizado por el hecho de que, en el marco de la aplicación del artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, la Comisión únicamente puede examinar una concentración si un Estado miembro presenta una solicitud de remisión. Estos intereses quedan aún más protegidos por el alcance territorial limitado del examen de la concentración a que se refiere el artículo 22, apartado 3, párrafo tercero, de dicho Reglamento. En efecto, según esta disposición, únicamente el Estado miembro que haya presentado la solicitud por voluntad propia no podrá seguir aplicando a la concentración controvertida su normativa nacional en materia de competencia (véase el apartado 134 anterior).
En consecuencia, la interpretación del artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, realizada en las decisiones impugnadas, según la cual es posible presentar una solicitud de remisión con arreglo a esta disposición con independencia del alcance de una normativa nacional en materia de control de las concentraciones respeta el principio de subsidiariedad. En particular, garantiza, como se indica en el considerando 11 del Reglamento n.
o
139/2004, que este artículo actúe como un mecanismo corrector eficaz a la luz del referido principio protegiendo los intereses de los Estados miembros. Por otra parte, esta interpretación asegura, de conformidad con el considerando 14 de dicho Reglamento, que los asuntos sean tratados por la autoridad más pertinente, a la luz de dicho principio (véase también el apartado 144 anterior).
Esta conclusión no puede quedar desvirtuada por la afirmación de la demandante según la cual el principio de subsidiariedad limita la aplicación del artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 para los Estados miembros que han establecido su propio régimen nacional de control de las concentraciones, ya que este principio regula, como indica el artículo 5 TUE, apartado 1, el ejercicio de las competencias de la Unión, pero no de las competencias de los Estados miembros. De igual modo, la sentencia de 4 de mayo de 2016, Philip Morris Brands y otros (C‑547/14, EU:C:2016:325), apartados 216 a 218, invocada por la demandante, carece de pertinencia, puesto que no hace más que recordar el ejercicio del control del principio de subsidiariedad por los parlamentos nacionales y por el juez de la Unión.
En tercer lugar, por lo que se refiere a la supuesta violación del principio de subsidiariedad previsto en el artículo 5 TUE, apartados 1 y 4, procede recordar que este principio prevé que el contenido y la forma de la acción de la Unión no excederán de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados.
En particular, exige que los actos de las instituciones de la Unión no rebasen los límites de lo que resulta apropiado y necesario para lograr la finalidad perseguida, entendiéndose que, cuando exista la posibilidad de elegir entre varias medidas adecuadas, deberá recurrirse a la menos restrictiva y que las desventajas ocasionadas no deberán ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos (véanse, en este sentido, las sentencias de 11 de enero de 2017, España/Consejo, C‑128/15, EU:C:2017:3, apartado 71; de 9 de diciembre de 2020, Groupe Canal +/Comisión, C‑132/19 P, EU:C:2020:1007, apartado 104, y de 20 de junio de 2018, České dráhy/Comisión, T‑325/16, EU:T:2018:368, apartado 113).
En el presente asunto, puesto que la demandante no alega la ilegalidad del Reglamento n.
o
139/2004 a la luz del principio de proporcionalidad, el control de dicho principio por el Tribunal General se limita a la interpretación del artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 adoptada en las decisiones impugnadas, según la cual es posible presentar una solicitud de remisión con arreglo a esta disposición con independencia del alcance de una normativa nacional en materia de control de las concentraciones.
En lo que atañe al número supuestamente elevado de concentraciones que no presentan una dimensión europea y que no forman parte de un sistema nacional de control que se ven afectadas por esta interpretación, basta con señalar que se trata de una alegación carente de fundamento que no demuestra que dicha interpretación sea desproporcionada atendiendo al objetivo de examinar las concentraciones que puedan obstaculizar de forma significativa la competencia efectiva en el mercado interior. De igual modo, no puede prosperar la afirmación según la cual esta interpretación supone que las empresas se vean inmersas en un procedimiento engorroso al exigirles una notificación «informal», ya que tal notificación ni está prevista en el artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 ni la exige esta interpretación.
Además, la interpretación adoptada en las decisiones impugnadas, según la cual es posible presentar una solicitud de remisión con arreglo al artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 con independencia del alcance de una normativa nacional en materia de control de las concentraciones, únicamente permite a la Comisión examinar una concentración con arreglo a dicho artículo en determinados casos específicos y en condiciones bien definidas, a saber, si se cumplen los cuatro requisitos acumulativos previstos en el artículo 22, apartado 1, párrafo primero, de dicho Reglamento (véase el apartado 89 anterior). Habida cuenta de estos requisitos de aplicación claros y precisos que limitan significativamente el margen de maniobra de la Comisión, esta interpretación es adecuada para lograr el objetivo de examinar las concentraciones que puedan obstaculizar de forma significativa la competencia efectiva en el mercado interior.
Por lo tanto, la interpretación del artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 adoptada en las decisiones impugnadas respeta el principio de proporcionalidad y, como consideró el legislador de la Unión en el considerando 6 de dicho Reglamento, no va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de garantizar que no se distorsione la competencia en el mercado interior.
En cuarto lugar, en lo tocante a la supuesta violación del principio de seguridad jurídica, es preciso señalar que dicho principio, que forma parte de los principios generales del Derecho de la Unión, exige, por una parte, que las normas de Derecho sean claras y precisas y, por otra, que su aplicación sea previsible para los justiciables. En particular, dicho principio exige que una normativa permita a los interesados conocer con exactitud el alcance de las obligaciones que les impone y que estos puedan conocer sin ambigüedad sus derechos y obligaciones y adoptar las medidas oportunas en consecuencia (véase la sentencia de 1 de julio de 2014, Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, apartados 127 y 128 y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, la interpretación preconizada por la demandante y por Grail, que supedita la aplicación del artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 a las exigencias de un régimen nacional de control de las concentraciones, estableciendo al mismo tiempo una especie de excepción para los Estados miembros que no disponen de un régimen de este tipo, generaría incertidumbre en cuanto a las concentraciones que están comprendidas en el ámbito de aplicación de dicha disposición.
En particular, por una parte, esta interpretación generaría una inseguridad jurídica relacionada con los distintos criterios y conceptos que determinan el ámbito de aplicación de la normativa en materia de control de las concentraciones existente en los Estados miembros. La aplicación del artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 dependería, por lo tanto, de una serie de elementos que, debido a su carácter imprevisible, fueron rechazados por la Comisión en su propuesta de 2003 (véase el apartado 108 anterior). Además, dicha interpretación está en contradicción con la jurisprudencia según la cual no incumbe a la Comisión pronunciarse sobre la competencia de las autoridades nacionales de la competencia para presentar solicitudes de remisión (sentencia de 15 de diciembre de 1999, Kesko/Comisión, T‑22/97, EU:T:1999:327, apartado 84). Por otra parte, esta interpretación no es idónea para ofrecer una mayor previsibilidad, puesto que un Estado miembro que no disponga de una normativa en materia de control de las concentraciones puede solicitar en cualquier caso la remisión de un asunto de concentración a la Comisión con arreglo a dicho artículo. Más concretamente, la demandante y Grail no explican los motivos por los cuales el principio de seguridad jurídica se habría visto reforzado si, en el presente asunto, el Gran Ducado de Luxemburgo, que no dispone de una normativa de este tipo, hubiera presentado la solicitud de remisión objeto de la decisión impugnada en lugar de la República Francesa.
En cambio, la interpretación adoptada en las decisiones impugnadas, según la cual es posible presentar una solicitud de remisión con arreglo al artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 con independencia del alcance de una normativa nacional en materia de control de las concentraciones, supedita la aplicación de este artículo únicamente al cumplimiento de los cuatro requisitos acumulativos previstos en dicho artículo 22, apartado 1, párrafo primero, recordados en el apartado 89 anterior. Estos requisitos garantizan que la aplicación de dicha disposición se efectúe, como aduce la Comisión, de manera uniforme en la Unión.
Ciertamente, la aplicación del mecanismo de remisión previsto en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento n.
o
139/2004 depende, a su vez, del Derecho nacional de la competencia de los Estados miembros (véase el apartado 126 anterior). Sin embargo, esto se explica por el objetivo de evitar el examen paralelo de la misma concentración por varias autoridades nacionales (véase también el apartado 126 anterior), lo que justifica, como reconoce la propia demandante, una «referencia a los organismos competentes a los que, de otro modo, se deberían haber efectuado las notificaciones». Ahora bien, en la medida en que el artículo 22 de dicho Reglamento también persigue otros objetivos, en particular el de permitir, como «mecanismo corrector», un control efectivo de todas las concentraciones que puedan obstaculizar de forma significativa la competencia efectiva en el mercado interior y que eludan, debido a la no superación de los umbrales de volumen de negocio, las normativas en materia de control de las concentraciones de la Unión y de los Estados miembros (véanse, en particular, los apartados 102, 113, 114 y 142 anteriores), requiere unos requisitos de aplicación claros y precisos que se basen en el Derecho de la Unión.
Por lo tanto, únicamente la interpretación adoptada en las decisiones impugnadas garantiza la seguridad jurídica necesaria y la aplicación uniforme del artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 en la Unión.
Esta apreciación no queda desvirtuada por las demás alegaciones de la demandante.
Por una parte, en la medida en que la demandante se refiere a la conclusión del Tribunal de Justicia, en la sentencia de 18 de diciembre de 2007, Cementbouw Handel & Industrie/Comisión (C‑202/06 P, EU:C:2007:814), apartado 38, sobre la necesidad de identificar, de forma previsible, la autoridad competente para examinar una operación de concentración, es preciso señalar que la interpretación adoptada en las decisiones impugnadas no modifica el reparto claro de competencias entre las autoridades nacionales y la Unión basado en los umbrales de volumen de negocio previstos en el artículo 1 del Reglamento n.
o
139/2004. Más concretamente, debido a la no superación de esos umbrales, las autoridades de los Estados miembros son las únicas competentes para examinar la concentración controvertida o para proceder a una solicitud de remisión con arreglo al artículo 22 del citado Reglamento (véase el apartado 153 anterior). En consecuencia, las partes de dicha concentración no tienen la obligación de notificar esta concentración a la Comisión ni de evaluar si se cumplen los requisitos previstos en el artículo 22, apartado 1, del Reglamento. Asimismo, no corren el riesgo de ser objeto de sanciones en caso de falta de transmisión activa de una «comunicación» en el sentido del mismo artículo 22, apartado 1, párrafo segundo. En consecuencia, la autoridad competente puede ser identificada de forma previsible.
Por otra parte, en cuanto a la alegación según la cual la Comisión tiene la posibilidad, con arreglo al punto 21 de las Orientaciones sobre el artículo 22, de examinar una concentración mucho después de su ejecución, procede recordar que el artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004 dispone que una solicitud de remisión con arreglo a dicho artículo «deberá presentarse en un plazo máximo de 15 días laborables a partir de la fecha de notificación de la concentración o, si no se exige notificación, a partir de la fecha de su comunicación al Estado miembro en cuestión». Como se desprende del apartado 130 anterior, estos plazos también se aplican en los casos en que los umbrales de un régimen de control nacional de las concentraciones no se han alcanzado en el momento en que la concentración se comunica al Estado miembro. En consecuencia, puesto que la solicitud de remisión prevista en el artículo 22 de dicho Reglamento se enmarca en plazos precisos, el respeto del principio de seguridad jurídica queda garantizado. Lo mismo cabe decir de la exigencia de rapidez que prima en el marco del control de las concentraciones, invocada por la demandante remitiéndose a la sentencia de 14 de julio de 2006, Endesa/Comisión (T‑417/05, EU:T:2006:219), apartado 209, y la protección de la validez de las operaciones, recordada en la última frase del considerando 34 del Reglamento n.
o
139/2004, en la que también se basa la demandante para fundamentar sus alegaciones.
En quinto lugar, por lo que se refiere al carácter excepcional de las remisiones con arreglo al artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, invocado por la demandante, este queda preservado por la interpretación adoptada en las decisiones impugnadas, en la medida en que la competencia de examen de la Comisión sigue dependiendo fundamentalmente de la superación de los umbrales de volumen de negocio definidos en el artículo 1 de dicho Reglamento y en que el mecanismo de remisión previsto en su artículo 22 únicamente constituye una competencia subsidiaria que permite, en determinados casos específicos y en condiciones bien definidas (véanse, en particular, los cuatro requisitos de aplicación acumulativos expuestos en el apartado 89 anterior), que una concentración que no rebase esos umbrales a pesar de sus efectos transfronterizos también pueda ser examinada por la Comisión a instancias de uno o varios Estados miembros, lo que tiene en cuenta la función de dicho artículo 22 como «mecanismo corrector». Lo mismo sucede con la aplicación por analogía de la sentencia de 3 de abril de 2003, Royal Philips Electronics/Comisión (T‑119/02, EU:T:2003:101), apartado 354, invocada por la demandante, que exige que los requisitos de remisión, previstos en el artículo 9 del Reglamento n.
o
139/2004, se interpreten restrictivamente. Además, habida cuenta de los cuatro requisitos de aplicación acumulativos expuestos en el apartado 89 anterior, parece, como sostiene la República Francesa, que el número de operaciones que pueden estar comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 22 de dicho Reglamento sigue siendo limitado.
Habida cuenta del conjunto de consideraciones anteriores, en particular teniendo en cuenta las interpretaciones literal, histórica, contextual y teleológica del artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, procede concluir que los Estados miembros pueden, en las condiciones previstas en el mismo, presentar una solicitud de remisión en virtud de esta disposición con independencia del alcance de su normativa nacional en materia de control de las concentraciones.
En consecuencia, la Comisión aceptó justificadamente en las decisiones impugnadas la solicitud de remisión y las solicitudes de adhesión en virtud del artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004. Por lo tanto, contrariamente a lo que consideran la demandante y Grail, a efectos de la aplicación de esta disposición en el presente asunto, no eran necesarias ni una modificación legislativa ni una revisión de los umbrales de dimensión europea.
Por consiguiente, procede desestimar el primer motivo.

Segundo motivo, basado en el carácter extemporáneo de la solicitud de remisión y, con carácter subsidiario, en la violación de los principios de seguridad jurídica y de «buena administración»
–
Primera parte, basada en el carácter extemporáneo de la solicitud de remisión
La demandante, apoyada por Grail, considera que la solicitud de remisión se presentó después de que expirase el plazo fijado en el artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004. En su opinión, la Comisión incurrió en error de Derecho al constatar que, para considerar que ha habido una comunicación en el sentido de dicha disposición, debe comunicarse al Estado miembro, además de la existencia de la concentración, la información que permite efectuar un análisis competitivo preliminar de la operación. La interpretación de la Comisión tiene por efecto que una concentración deba notificarse
de facto
en todos los Estados miembros aun cuando no esté sujeta a una obligación de notificación. La demandante y Grail recuerdan que la concentración controvertida fue objeto del comunicado de prensa de 21 de septiembre de 2020, de exámenes preliminares de la CMA en noviembre y diciembre de 2020 y de la «segunda solicitud» de la Federal Trade Commission (Comisión Federal de Comercio de los Estados Unidos de América) (en lo sucesivo, «FTC») de 9 de noviembre de 2020. Además, en una conferencia celebrada el 23 de marzo de 2021, un responsable de la ACF declaró que esta vigilaba el mercado buscando concentraciones que fueran aptas para la aplicación del artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004. Habida cuenta de estos elementos, la demandante considera que es probable que la ACF tuviera conocimiento de dicha concentración antes de recibir la carta de invitación. Habida cuenta de que dicha carta, la solicitud de remisión y el escrito informativo se basan en una información que se puso a disposición del público a partir del 21 de septiembre de 2020, la ACF o cualquier otra autoridad de un Estado miembro habrían podido efectuar un análisis preliminar de la concentración controvertida en esta fecha y, en cualquier caso, antes del 19 de febrero de 2021. Grail añade que la Comisión ha reconocido que, antes del envío de la carta de invitación, inició un diálogo con las autoridades nacionales a fin de determinar si alguna de ellas era competente para su apreciación.
La Comisión y la República Francesa contestan, en esencia, que una «comunicación» en el sentido del artículo 22, apartado 1, del Reglamento n.
o
139/2004 implica que se facilite al Estado miembro en cuestión información específica que le permita llevar a cabo una evaluación preliminar de los requisitos materiales de esta disposición. Consideran que el mero anuncio público de la concentración controvertida a través del comunicado de prensa invocado no podía iniciar el plazo previsto en dicha disposición y, en cualquier caso, era insuficiente para permitir que se llevase a cabo la evaluación preliminar. De otro modo, la eficacia de las normas que regulan la remisión de las concentraciones se vería obstaculizada. Las empresas afectadas deberían haber sido conscientes del hecho de que dicha concentración podía plantear problemas de competencia y, a fin de obtener aclaraciones sobre una posible remisión, podrían haber comunicados a las autoridades competentes de los Estados miembros y a la Comisión la información que debían facilitar a la FTC o al Department of Justice (Ministerio de Justicia, Estados Unidos de América). La Comisión sostiene que la CMA se encontró en una situación diferente de la situación en la que estaba la ACF, ya que, por una parte, fue contactada por el denunciante y, por otra parte, ya se le ha informado de las actividades de la demandante. Además, su examen tampoco se efectuó en un plazo de quince días laborables a partir del anuncio de concentración controvertida el 21 de septiembre de 2020.
En el marco de la primera parte del segundo motivo, se solicita al Tribunal General que interprete el artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004, en particular la expresión «comunicación al Estado miembro en cuestión», comunicación que constituye, en virtud de esta disposición, el momento inicial del plazo de quince días laborables para presentar una solicitud de remisión cuando no sea necesario efectuar una notificación.
A tal fin, con arreglo a la jurisprudencia citada en el apartado 88 anterior, procede realizar una interpretación literal, contextual, teleológica e histórica del artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004. En este contexto, debe tenerse en cuenta que los textos de Derecho de la Unión están redactados en varias lenguas y que las diversas versiones lingüísticas son auténticas por igual, lo que puede precisar una comparación de estas versiones (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de enero de 2021, Hessischer Rundfunk, C‑422/19 y C‑423/19, EU:C:2021:63, apartado 65, y de 14 de julio de 2016, Letonia/Comisión, T‑661/14, EU:T:2016:412, apartado 39 y jurisprudencia citada).
En primer lugar, por lo que se refiere a la interpretación literal, es preciso recordar que, según el artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004, «[una] solicitud [de remisión] deberá presentarse en un plazo máximo de 15 días laborables a partir de la fecha de notificación de la concentración o, si no se exige notificación, a partir de la fecha de su comunicación al Estado miembro en cuestión».
De este modo, el artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004 supedita el inicio del plazo de quince días laborables a dos condiciones alternativas, a saber, por una parte, la fecha de notificación de la concentración objeto de la solicitud de remisión o, por otra parte, si no se exige tal notificación, la «comunicación» de esta concentración al Estado miembro en cuestión.
Por lo que se refiere a esta segunda condición alternativa, es preciso observar que el término «comunicación» no facilita ninguna indicación sobre si la comunicación debe resultar de una transmisión activa de información o de un conocimiento pasivo de la concentración, ni sobre el tenor de la información de la que debe disponer el Estado miembro para que pueda considerarse que se ha efectuado la comunicación. Sobre el primero de estos aspectos, procede señalar que las distintas versiones lingüísticas no coinciden. Aunque de los términos utilizados en las versiones alemana, inglesa, croata, española, francesa, húngara, italiana, neerlandesa y portuguesa del artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004 se desprende, en particular, que la «comunicación» debe consistir en una «acción», concretamente en una «transmisión», la versión búlgara de esta disposición parece indicar que cualquier conocimiento de la concentración controvertida es suficiente.
Esta divergencia entre las diferentes versiones lingüísticas implica que el artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004 debe interpretarse en función del contexto y de la finalidad de la normativa en la que se integra (véanse, en este sentido, las sentencias de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine y otros, C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311, apartado 90, y de 26 de enero de 2021, Hessischer Rundfunk, C‑422/19 y C‑423/19, EU:C:2021:63, apartado 65 y jurisprudencia citada).
Por lo que se refiere al segundo aspecto mencionado en el apartado 192 anterior, habida cuenta del silencio de todas las versiones lingüísticas sobre el alcance y el contenido de la «comunicación» al Estado miembro en cuestión, estos elementos deben determinarse mediante otros métodos de interpretación.
En segundo lugar, la interpretación histórica tampoco permite aclarar el tenor del artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004.
En efecto, de entrada, el verbo «comunicar», utilizado en el artículo 22, apartado 4, de la versión inicial del Reglamento n.
o
4064/89, corresponde al sustantivo «comunicación» empleado en el artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004. A continuación, la expresión «comunicar una operación de concentración a un Estado miembro», introducida por el Reglamento n.
o
1310/97 en el artículo 22, apartado 4, del Reglamento n.
o
4064/89, era, como se afirma en los apartados 91, 92 y 98 del Libro Verde de 2001, tan imprecisa y ambigua como la expresión «comunicación al Estado miembro en cuestión». Por último, a pesar de la intención perseguida por la propuesta de 2003 de aclarar las normas de procedimiento que regulan la remisión con arreglo al artículo 22 del Reglamento n.
o
4064/89 (véase el apartado 27 de dicha propuesta), el Reglamento n.
o
139/2004 no aportó tal aclaración.
Además, por lo que se refiere, por una parte, a la Comunicación sobre la remisión y a las Orientaciones sobre el artículo 22, que exigen que se transmita información suficiente para realizar un análisis preliminar de los criterios de remisión (véanse la nota 43 de dicha comunicación y el apartado 18 de dichas Orientaciones), y, por otra parte, al Libro Blanco de 2014, que exige el mero conocimiento de la concentración (véase el apartado 69 de dicho Libro Blanco), conviene recordar que estos documentos no son pertinentes a efectos de una interpretación histórica, puesto que se aprobaron después de la adopción del Reglamento n.
o
139/2004 (véase el apartado 115 anterior).
En tercer lugar, en lo tocante a la interpretación contextual, primeramente, el hecho de que la notificación y la «comunicación» de la concentración constituyan alternativas que implican, en virtud del artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004, las mimas consecuencias jurídicas, a saber, el inicio del plazo de quince días laborables (véase el apartado 191 anterior), indica, en sí, que su contenido debe ser comparable.
Seguidamente, como afirma la República Francesa, el artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004, en la medida en que hace, en la primera parte de la frase, referencia a la «solicitud [de remisión]», debe interpretarse a la luz del párrafo primero de esta disposición, que establece las condiciones de una solicitud de remisión (véase el apartado 89 anterior). De la relación entre ambos párrafos cabe deducir que la «comunicación» de una concentración debe, como alega la Comisión, permitir al Estado miembro en cuestión efectuar una evaluación preliminar de estos requisitos y apreciar la conveniencia de presentar una solicitud de remisión. De no ser así, dicho Estado miembro podría verse obligado, por precaución y con el único objetivo de respetar el plazo de quince días laborables, a presentar una solicitud de remisión respecto de determinadas concentraciones, aun cuando no esté seguro del cumplimiento de tales requisitos.
De igual forma, los otros mecanismos de remisión que figuran en los artículos 4, apartados 4 y 5, y 9 del Reglamento n.
o
139/2004 establecen, al igual que el artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, de dicho Reglamento, que los Estados miembros en cuestión disponen de un plazo de quince días laborables para adoptar una posición sobre la remisión. El inicio de este plazo depende de la transmisión bien de una copia de la notificación, bien de un escrito motivado, que debe, de conformidad con el artículo 6, apartado 1, del Reglamento (CE) n.
o
802/2004 de la Comisión, de 7 de abril de 2004, por el que se aplica el Reglamento n.
o
139/2004 del Consejo sobre el control de las concentraciones entre empresas (DO 2004, L 133, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento de Ejecución (UE) n.
o
1269/2013 de la Comisión, de 5 de diciembre de 2013 (DO 2013, L 336, p. 1), contener un mínimo de información equivalente para permitir a dicho Estado miembro evaluar si se cumplen los requisitos para la remisión. Aunque los requisitos de aplicación del artículo 22, apartado 1, del Reglamento n.
o
139/2004 se distinguen de los requisitos de aplicación de los otros mecanismos de remisión (véanse los apartados 125 a 129 anteriores), resulta coherente, en el marco de una interpretación armonizada de dicho Reglamento, considerar que el término «comunicación», utilizado en el citado artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, implica la transmisión activa de información que permite evaluar estos requisitos de aplicación.
Por otra parte, el artículo 22, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004, que regula las solicitudes de acumulación, también prevé un plazo de quince días laborables para presentar tales solicitudes. Este plazo comienza a contar, según dicha disposición, «a partir de la fecha en que [las autoridades competentes de los Estados miembros] [han] recibido de la Comisión la información sobre la solicitud inicial». Por lo tanto, el inicio del plazo depende, a su vez, de la transmisión activa de la información pertinente.
Por lo demás, las otras normas que regulan el régimen de control de las concentraciones de la Unión también se basan en el principio de transmisión activa de la información pertinente. Así pues, las concentraciones que tienen dimensión europea, en el sentido del artículo 1 del Reglamento n.
o
139/2004, deben, con arreglo al artículo 4 de dicho Reglamento, notificarse a la Comisión antes de su ejecución y el plazo de examen empezará a contar, de conformidad con el artículo 10, apartado 1, del citado Reglamento, «a partir del día laborable siguiente a la fecha de recepción de la notificación o, si la información que debe facilitarse en el momento de la notificación es incompleta, a partir del día laborable siguiente a la fecha de recepción de la información completa».
Pues bien, al invocar, a efectos del inicio del plazo previsto en el artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004, el momento en que la concentración controvertida se ha hecho pública, en particular a través de los comunicados de prensa y de la cobertura mediática, la demandante se refiere a un elemento ajeno al régimen de control de las concentraciones de la Unión en general y a sus mecanismos de remisión en particular, en los que no se solicita ni a la Comisión ni a las autoridades de defensa de la competencia de los Estados miembros que busquen activamente información que se refiera a las concentraciones que puedan ser examinadas en virtud de dicho régimen.
En consecuencia, habida cuenta del contexto que se expone en los apartados 198 a 203 anteriores, procede concluir que una «comunicación» en el sentido del artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004 debe, por lo que se refiere a su forma, consistir en una transmisión activa de información pertinente al Estado miembro en cuestión y, por lo que se refiere a su contenido, contener información suficiente para permitir a dicho Estado miembro efectuar una evaluación preliminar de los requisitos previstos en el párrafo primero de ese apartado.
En cuarto lugar, esta apreciación queda confirmada asimismo por una interpretación teleológica del artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004.
En efecto, de los considerandos 11 y 14 del Reglamento n.
o
139/2004 se colige que la remisión de las concentraciones debe llevarse a cabo de manera eficiente. Esto excluye, como sostienen la Comisión y la República Francesa, interpretar el artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, de dicho Reglamento en el sentido de que los Estados miembros se vean obligados, por una parte, a vigilar de forma permanente los anuncios públicos relativos a las concentraciones para identificar las que pueden ser objeto de una remisión con arreglo al citado artículo y, por otra parte, para respetar el plazo de quince días laborables, a presentar, con carácter preventivo, una solicitud de remisión de concentraciones respecto de las cuales no es seguro que se cumplan los requisitos para la aplicación de dicho artículo.
Además, esta es la única interpretación que garantiza, en interés de la seguridad jurídica, que el inicio del plazo quede claramente definido y sea el mismo para todas las concentraciones que puedan quedar comprendidas en el ámbito de aplicación del artículo 22 en el supuesto de que no se exija la notificación. En efecto, una comunicación mediante una transmisión activa de información suficiente impide que el inicio del plazo dependa de circunstancias imprevisibles e inciertas, como el alcance de la cobertura mediática o el grado de detalle de los comunicados de prensa. También garantiza, en este mismo interés, que, a partir de ese momento, el Estado miembro en cuestión únicamente disponga de quince días laborables para presentar una solicitud de remisión.
En quinto lugar, solo la interpretación expuesta en el apartado 204 anterior es compatible con el principio de seguridad jurídica, que exige, como se desprende de la jurisprudencia citada en el apartado 173 anterior, por un lado, que las normas de Derecho sean claras y precisas y, por otro, que su aplicación sea previsible para los justiciables. En particular, este principio exige que una normativa permita a los interesados conocer con exactitud el alcance de las obligaciones que les impone y que estos puedan conocer, sin ambigüedad, sus derechos y obligaciones, y adoptar las medidas oportunas en consecuencia.
En efecto, esta interpretación hace que la aplicación del artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004 sea previsible para los justiciables puesto que supedita el inicio del plazo de quince días laborales a una transmisión activa de información pertinente que permite al Estado miembro en cuestión evaluar con carácter preliminar si se cumplen los requisitos previstos en el párrafo primero de ese apartado. De este modo, garantiza que el punto de partida de dicho plazo y las obligaciones de las partes de una concentración queden claramente definidas (véase también el apartado 207 anterior). En particular, al transmitir tal información, estas últimas pueden estar seguras de que dicho plazo ha comenzado y de que, tras su expiración, ya no se podrá presentar una solicitud de remisión.
En cambio, la posición de la demandante no permite tal previsibilidad ni tal claridad. En efecto, por una parte, la demandante parece defender que el inicio del plazo de quince días laborables dependa de una información que se refiere únicamente a la existencia de la concentración. Pues bien, el mero conocimiento de la existencia de la concentración no permite a un Estado miembro efectuar una evaluación preliminar de los requisitos de aplicación del artículo 22, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.
o
139/2004. Esto tendría como consecuencia que el Estado miembro afectado debería, cuando no consiga obtener información suficiente para esta evaluación, presentar una solicitud de remisión por precaución, con el único objetivo de respetar dicho plazo, sin saber siquiera si se cumplen tales requisitos (véanse también los apartados 199 y 206 anteriores). Por otra parte, la demandante se refiere al momento en que el Estado miembro podría haber tenido conocimiento de la concentración, lo que implica, en realidad, como afirman la Comisión y la República Francesa, que los Estados miembros se vean obligados, para no dejar pasar una concentración que pueda estar comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 22 del citado Reglamento, a vigilar de manera continua y diligente la prensa y los anuncios públicos en todo el mundo (véase también el apartado 206 anterior). En este contexto, estarían expuestos a comunicados de prensa y a una cobertura mediática cuyo alcance, accesibilidad, lengua, grado de detalle u otras características pueden variar significativamente (véase también el apartado 207 anterior). En consecuencia, la interpretación defendida por la demandante es demasiado ambigua para permitir que los justiciables conozcan claramente sus derechos y sus obligaciones. Además, como consecuencia de la considerable carga administrativa y falta de eficacia que significaría, esta interpretación privaría al mecanismo de remisión previsto en el mencionado artículo 22 de su efecto útil.
Habida cuenta del conjunto de consideraciones anteriores y teniendo en cuenta, en particular, el contexto y la finalidad del Reglamento n.
o
139/2004, así como el principio de seguridad jurídica, el concepto de «comunicación al Estado miembro en cuestión», previsto en su artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, debe interpretarse en el sentido de que exige una transmisión activa de información pertinente a dicho Estado miembro que le permita evaluar con carácter preliminar si se cumplen los requisitos para presentar una solicitud de remisión con arreglo a dicho artículo. En consecuencia, según esta interpretación, el plazo de quince días laborables previsto en esa disposición empieza a contar, cuando no se exija la notificación de la concentración, a partir del momento en que se transmita la información.
En el presente asunto, consta que las empresas afectadas no transmitieron activamente en ningún momento ninguna información relativa a la concentración controvertida a la ACF ni a las autoridades de defensa de la competencia de los Estados miembros que han presentado solicitudes de adhesión. La demandante y Grail no han demostrado que estas autoridades hubieran obtenido, antes de la recepción de la carta de invitación, información pertinente que les permitiese llevar a cabo una evaluación preliminar de los requisitos de aplicación del artículo 22, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.
o
139/2004, a través de otras fuentes o medios, sino que se limitaron a presuponer que «es probable que [la ACF] tuviera conocimiento» de la concentración controvertida antes de ese momento. Sin embargo, del punto 25 de la decisión impugnada se colige que la ACF confirmó a la Comisión, en su correo electrónico de 29 de marzo de 2021, que este no era el caso. La República Francesa también ha subrayado, en sus observaciones de 6 de diciembre de 2021 sobre la solicitud de diligencias de ordenación del procedimiento de la demandante, que la ACF no tuvo conocimiento de esta concentración hasta el 19 de febrero de 2021, fecha en que la Comisión envió la carta de invitación y presentó la concentración a las autoridades nacionales de defensa de la competencia en el marco del grupo de trabajo sobre las concentraciones de la Red Europea de la Competencia (véase el apartado 12 anterior). Por lo que se refiere a las autoridades de los demás Estados miembros, de la respuesta de la Comisión a una pregunta escrita del Tribunal General se infiere que, antes de esa fecha, únicamente mantuvo intercambios con las autoridades de defensa de la competencia alemana, austriaca, eslovena y sueca, con objeto de determinar si eran competentes para examinar la concentración controvertida (véase también el apartado 11 anterior). Pues bien, estos intercambios carecen de pertinencia para la solución del presente litigio, ya que dichas autoridades no han presentado ni una solicitud de remisión ni una solicitud de adhesión con arreglo al artículo 22, apartados 1 y 2, del Reglamento n.
o
139/2004.
Además, a falta de prueba de la transmisión activa de información pertinente, ni por parte de las empresas afectadas ni a través de otras fuentes o medios, a la ACF o a las autoridades de defensa de la competencia de los Estados miembros que presentaron las solicitudes de adhesión, la cuestión de si la carta de invitación, la solicitud de remisión y el escrito informativo se basaron en una información que se puso a disposición del público a partir del 21 de septiembre de 2020 carece de pertinencia. Lo mismo puede afirmarse del hecho de que la CMA haya examinado la concentración controvertida en noviembre y diciembre de 2020.
Por lo tanto, en consonancia con lo afirmado por la República Francesa, y como se desprende del punto 20 de la decisión impugnada, en el presente asunto es la carta de invitación lo que permitió a las autoridades de defensa de la competencia efectuar una evaluación preliminar de los requisitos de aplicación del artículo 22, apartado 1, párrafo primero, del Reglamento n.
o
139/2004, y lo que, en consecuencia, constituye la «comunicación» en el sentido del párrafo segundo de este apartado. Puesto que esta carta data del 19 de febrero de 2021 y la solicitud de remisión se presentó el 9 de marzo de 2021 (véanse los apartados 12 y 14 anteriores), se respetó el plazo de quince días laborables previstos en esta disposición y la expresada carta no puede calificarse de extemporánea.
En consecuencia, la primera parte del segundo motivo es infundada y debe desestimarse.
–
Segunda parte, basada en la violación de los principios de seguridad jurídica y de «buena administración»
En el marco de la segunda parte del presente motivo, la demandante sostiene que, aun cuando se considere que la concentración controvertida se «comunicó» mediante la carta de invitación a las autoridades francesas o a las autoridades que solicitaron sumarse a la solicitud de remisión, el retraso en que incurrió la Comisión para enviar dicha carta era contrario al principio fundamental de seguridad jurídica y a la obligación de actuar en un plazo razonable en virtud del principio de «buena administración».
En la fecha en que se envió el escrito informativo, la Comisión había tenido conocimiento de la existencia de la concentración controvertida desde hacía meses gracias a elementos de información procedentes del dominio público, de la FTC y de un tercero. La Comisión y la FTC se informan mutuamente de las operaciones de concentración, en particular antes de que la FTC emita, como en el presente asunto, el 9 de noviembre de 2020, una «segunda solicitud». De la decisión impugnada se desprende que, a raíz de la presentación de una denuncia, la Comisión tuvo conocimiento de esta concentración y de los problemas de competencia que podía plantear en diciembre de 2020 y mantuvo debates con otra autoridad de defensa de la competencia desconocida, si bien la demandante supone que se trata de la CMA, que realizó un análisis preliminar de dicha concentración en noviembre y diciembre de 2020.
La demandante y Grail sostienen, basándose en la sentencia de 5 de octubre de 2004, Eagle y otros/Comisión (T‑144/02, EU:T:2004:290), apartados 57 y 58, que la Comisión tiene la obligación de observar un plazo razonable. En la medida en que el legislador de la Unión estableció plazos reducidos para el control de las concentraciones, en particular en el marco del artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, el hecho de que la Comisión haya esperado varios meses antes de enviar la carta de invitación va en contra de una buena administración y del principio fundamental de seguridad jurídica, lo que impidió a las empresas afectadas saber, a la mayor brevedad, qué autoridades de defensa de la competencia eran competentes para conocer de la concentración controvertida. A este respecto, la Comisión tiene la obligación de actuar con la mayor celeridad para no afectar al plazo de quince días laborables y de ejercer sus competencias con el máximo cuidado y la mayor diligencia. Grail precisa fundamentalmente que la sentencia de 5 de octubre de 2004, Eagle y otros/Comisión (T‑144/02, EU:T:2004:290), apartados 57 y 58, cubre situaciones en las que las disposiciones legales no fijan expresamente plazos, de forma que el plazo razonable para enviar una carta de invitación con arreglo al artículo 22, apartado 5, del Reglamento n.
o
139/2004 debe interpretarse a la luz de esta jurisprudencia. La Comisión actuó e informó a las empresas afectadas de su intención de aplicar a la concentración controvertida su nuevo enfoque relativo al artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 con un retraso excesivo, violando así el principio de seguridad jurídica. Según Grail, la Comisión no puede disponer de más tiempo para enviar una carta de este tipo del que disponen los Estados miembros para determinar si se cumplen los requisitos previstos en el artículo 22, apartado 1, de dicho Reglamento, lo que también exige el objetivo de que las remisiones se resuelvan a la mayor brevedad. En la vista, en respuesta a una pregunta oral formulada por el Tribunal General, la demandante y Grail indicaron, en esencia, que, al actuar así, la Comisión también vulneró su derecho de defensa, en particular debido a que la falta de oportunidad de presentar observaciones a su debido tiempo les privó de la posibilidad de corregir errores materiales significativos, de lo que se ha dejado constancia en el acta de la vista.
La demandante y Grail consideran que la Comisión conocía o habría podido conocer suficientemente los hechos a partir de septiembre de 2020 para enviar una carta de invitación. La información pertinente pasó a ser de dominio público desde el anuncio de la concentración controvertida, lo que queda confirmado por el hecho de que los elementos de prueba citados en la carta de invitación datan, como muy tarde, de ese mes y de que la Comisión menciona, en su escrito de contestación, un informe de 21 de septiembre de 2020. Incluso después de haber recibido la denuncia, la Comisión esperó cerca de dos meses antes de enviar dicha carta. Grail cuestiona el carácter diligente de la instrucción realizada por la Comisión durante este período, puesto que, a su modo de ver, se limitó a verificar información pública disponible y las alegaciones del denunciante, sin contactar a las empresas afectadas. Además, el argumento formulado por la Comisión para justificar el tiempo transcurrido antes del envío de la carta de invitación, a saber, el análisis «exhaustivo» de las posibles consecuencias de la concentración controvertida, contradice su afirmación según la cual dicha carta únicamente contenía una conclusión preliminar.
La Comisión, apoyada por la República Helénica, rebate las alegaciones de la demandante. En particular, no fue informada por la FTC de su investigación antes de la recepción de la denuncia el 7 de diciembre de 2020 ni por la CMA de su examen de la concentración controvertida. En cualquier caso, actuó en un plazo razonable tras recibir la denuncia en cuestión. El plazo de quince días laborables únicamente se aplica tras la comunicación de la concentración al Estado miembro en cuestión, mientras que, con arreglo al artículo 22, apartado 5, del Reglamento n.
o
139/2004, es posible emitir una carta de invitación cuando no se haya efectuado dicha comunicación. La demandante no cuestiona la evolución de los hechos expuesta en los puntos 5 a 7 de la decisión impugnada que demuestra que, después de que el denunciante se pusiera en contacto con ella, la Comisión actuó con diligencia y sin incurrir en un retraso injustificado, en particular para comprobar sus alegaciones y examinar exhaustivamente las posibles consecuencias de la concentración controvertida. Además, también inició un diálogo con las autoridades nacionales a fin de determinar si alguna de ellas era competente para apreciar dicha concentración, por lo que la duración de su evaluación resultaba apropiada habida cuenta de la efectuada por la CMA para apreciar el posible impacto de la concentración controvertida en el Reino Unido. La Comisión rebate asimismo las alegaciones de la demandante basadas en el principio de seguridad jurídica. En particular, la demandante no explica los motivos por los que el retraso alegado habría afectado al contenido de la decisión impugnada o a la situación jurídica de las empresas afectadas. En la vista, señaló que la demandante y Grail no han alegado que su derecho de defensa se haya visto vulnerado como consecuencia de la supuesta falta de razonabilidad del plazo y del retraso en que incurrió, como exige la jurisprudencia, ni tampoco han precisado las razones por las que supuestamente se cometió tal vulneración.
El artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 no impone expresamente un plazo a la Comisión para informar, con arreglo a su apartado 5, a los Estados miembros de una concentración que cumple los requisitos para efectuar una remisión.
En efecto, el artículo 22, apartado 5, del n.
o
139/2004 se limita a establecer que «la Comisión podrá informar a uno o varios Estados miembros de que considera que una concentración cumple los criterios del apartado 1» y que «en tales casos, podrá invitar[les] a presentar una solicitud con arreglo al apartado 1».
Sin embargo, la observancia de un plazo razonable en la tramitación de los procedimientos administrativos en materia de política de la competencia constituye un principio general de Derecho de la Unión que se recoge, como un componente del derecho a una buena administración, en el artículo 41, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, cuyo respeto garantiza el órgano jurisdiccional de la Unión. Sin embargo, la violación del principio del plazo razonable solo puede justificar la anulación de una decisión si también origina una vulneración del derecho de defensa de la empresa afectada (véanse, en este sentido, las sentencias de 4 de febrero de 2009, Omya/Comisión, T‑145/06, EU:T:2009:27, apartado 84 y jurisprudencia citada, y de 17 de diciembre de 2015, SNCF/Comisión, T‑242/12, EU:T:2015:1003, apartados 392 y 393 y jurisprudencia citada). Además, la exigencia fundamental de seguridad jurídica, que se opone a que la Comisión pueda, en caso de que no se haya fijado un plazo en el acto legislativo aplicable, retrasar indefinidamente el ejercicio de sus facultades, conduce al juez de la Unión a examinar si el desarrollo del procedimiento administrativo muestra la existencia de una acción excesivamente tardía por parte de dicha institución (véanse, en este sentido, las sentencias de 24 de septiembre de 2002, Falck y Acciaierie di Bolzano/Comisión, C‑74/00 P y C‑75/00 P, EU:C:2002:524, apartados 140 y 141, y de 22 de abril de 2016, Italia y Eurallumina/Comisión, T‑60/06 RENV II y T‑62/06 RENV II, EU:T:2016:233, apartados 180 y 182 y jurisprudencia citada).
Cuando la duración de un procedimiento no está determinada por una disposición del Derecho de la Unión, el carácter razonable del plazo utilizado por la institución para adoptar el acto de que se trata debe apreciarse en función de las circunstancias propias de cada asunto, como la complejidad de este y la transcendencia del procedimiento para el interesado (véanse, en este sentido, las sentencias de 25 de enero de 2007, Sumitomo Metal Industries y Nippon Steel/Comisión, C‑403/04 P y C‑405/04 P, EU:C:2007:52, apartado 116; de 28 de febrero de 2013, Reexamen Arango Jaramillo y otros/BEI, C‑334/12 RX‑II, EU:C:2013:134, apartados 28 y 29, y de 13 de junio de 2013, HGA y otros/Comisión, C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, apartado 82).
Habida cuenta de estos principios jurisprudenciales, cuando se comunica a la Comisión, como en el presente asunto, a través de una denuncia, información que le permite apreciar si una concentración cumple los requisitos de aplicación del artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, esta institución no puede diferir
sine die
la comunicación a los Estados miembros de sus intenciones con arreglo al apartado 5 de esta disposición. Por el contrario, en ese caso, está obligada a tomar posición, en su caso, tras haber efectuado las comprobaciones y los análisis preliminares necesarios en un plazo razonable sobre si se cumplen los requisitos de una solicitud de remisión y sobre si procede informar de ello al Estado miembro o a los Estados miembros afectados.
De conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 224 anterior, a efectos de la aplicación del artículo 22, apartado 5, del Reglamento n.
o
139/2004 con arreglo al principio del plazo razonable, deben tenerse en cuenta los objetivos fundamentales de eficacia y de celeridad que subyacen a dicho Reglamento (véanse los apartados 206 y 207 anteriores), así como el hecho, puesto de relieve acertadamente por la demandante, de que el legislador de la Unión pretendió establecer una clara distribución de las intervenciones de las autoridades nacionales y de la Unión y que se propuso garantizar el control de las operaciones de concentración en plazos compatibles tanto con las exigencias de una buena administración como con las del tráfico mercantil (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de diciembre de 2007, Cementbouw Handel & Industrie/Comisión, C‑202/06 P, EU:C:2007:814, apartado 37 y jurisprudencia citada), y, por lo tanto, la transcendencia del procedimiento de control para las empresas afectadas. De igual modo, a fin de poder garantizar en breves plazos la mayor seguridad jurídica posible y una práctica administrativa adecuada y eficiente en materia de control de concentraciones, es preciso poder determinar lo antes posible la autoridad competente (véanse, en este sentido, las conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en el asunto Cementbouw Handel & Industrie/Comisión, C‑202/06 P, EU:C:2007:255, punto 44).
Habida cuenta de los principios jurisprudenciales expuestos en los apartados 223 a 226 anteriores, el Tribunal General cree conveniente examinar, en un primer momento, si, al aplicar el artículo 22, apartado 5, del Reglamento n.
o
139/2004 en el presente asunto, la Comisión respetó las exigencias derivadas del principio del plazo razonable y, en un segundo momento, si la posible violación de este principio da lugar a una vulneración del derecho de defensa de la demandante.
Para comenzar, por lo que se refiere al respeto del principio del plazo razonable, de los elementos de información complementarios proporcionados por la Comisión en respuesta a una pregunta escrita del Tribunal General se desprende que tuvo conocimiento de la existencia de la concentración controvertida el 7 de diciembre de 2020, a raíz de la presentación de una denuncia (véase el apartado 11 anterior). Por lo tanto, desde esta fecha hasta el envío de la carta de invitación, que tuvo lugar el 19 de febrero de 2021, transcurrió un plazo de cuarenta y siete días laborables (véase el apartado 12 anterior).
Durante este período, como se desprende, en particular, de los puntos 5 y 6 de la decisión impugnada y de las respuestas dadas a una pregunta escrita del Tribunal General, la Comisión celebró una videoconferencia con el denunciante el 17 de diciembre de 2020 acerca de la concentración controvertida, mantuvo intercambios adicionales con este, realizó investigaciones de mercado y estuvo en contacto con las autoridades de defensa de la competencia potencialmente competentes de cuatro Estados miembros, así como con la CMA, que también recibió la denuncia (véase el apartado 11 anterior).
En lo tocante a los elementos de información sobre la concentración controvertida, de la carta de invitación se colige que la Comisión se basó, en particular, en comunicados de prensa, en informes, en folletos y en presentaciones que estaban públicamente disponibles en Internet y que se publicaron, como muy tarde, el 21 de septiembre de 2020 (véanse las notas 1 y 5 a 9 de esta carta), fecha en la que se anunció públicamente la concentración controvertida (véase el apartado 8 anterior). En dicha carta también se indica que esta concentración fue objeto de un examen por parte de la FTC, de cuya «segunda solicitud» se le informó, según la información facilitada a raíz de la pregunta del Tribunal General, en la videoconferencia celebrada el 17 de diciembre de 2020, y se hace referencia al formulario «S-4» de la Securities and Exchange Commission (Comisión de Valores y Bolsa, Estados Unidos de América) de 24 de noviembre de 2020, cumplimentado por la demandante (véase la nota 11 de dicha carta).
Por lo que se refiere, en particular, a la apreciación de los criterios relativos a la afectación del comercio entre Estados miembros y a la amenaza de afectación significativa de la competencia en sus respectivos territorios, la Comisión, con excepción de un documento de sesión cuya procedencia no está clara (véase la nota 28 de la carta de invitación), recurrió a elementos de información similares (véanse las notas 12 a 15, 24, 26 y 27 de dicha carta), los más recientes de los cuales se refieren a la adquisición de uno de los competidores de Grail, en enero de 2021 (véase la nota 15 de dicha carta). También se mencionan los problemas de competencia expuestos, en relación con la concentración controvertida, por la FTC y por la CMA en sus sitios de Internet (véase la nota 17 de dicha carta) y el informe de la CMA de 24 de octubre de 2019 sobre las conclusiones provisionales relativas a otro proyecto de adquisición de la demandante, también accesible en Internet (véanse las notas 18, 22, 25 y 29 de la carta). Pues bien, como confirmó la Comisión en respuesta a una pregunta escrita del Tribunal General, no tuvo conocimiento de la instrucción de la CMA hasta el 7 de diciembre de 2020.
De ello se desprende que la Comisión recurrió a elementos de información de los cuales la mayoría estaban disponibles públicamente en el momento de la recepción de la denuncia. Como pone de manifiesto el contenido de la carta de invitación, tras verificar algunos aspectos con el denunciante, en particular durante la videoconferencia de 17 de diciembre de 2020, dicha institución estaba en condiciones de establecer relativamente rápido los contactos bilaterales necesarios con las cuatro autoridades de la competencia potencialmente competentes para el examen de la concentración controvertida y de investigar las características esenciales de esta concentración para permitirle realizar un análisis preliminar sobre la cuestión de si dicha concentración podía cumplir los requisitos de aplicación del artículo 22, apartado 1, del Reglamento n.
o
139/2004 y de si procedía informar de ello a los Estados miembros con arreglo al apartado 5 de dicha disposición.
En este contexto, habida cuenta de los objetivos fundamentales de eficiencia y de celeridad perseguidos por el régimen de control de las concentraciones de la Unión (véase el apartado 226 anterior) y de las circunstancias del presente asunto, un plazo de cuarenta y siete días laborables, transcurrido entre la recepción de la denuncia y el envío de la carta de invitación, no está justificado.
En primer lugar, del artículo 10, apartado 1, del Reglamento n.
o
139/2004, en relación con el artículo 6, apartado 1, de dicho Reglamento, se desprende que el plazo de la fase de examen preliminar de una concentración, durante la cual la Comisión debe tomar una decisión sobre si dicha concentración suscita graves dudas en cuanto a su compatibilidad con el mercado interior, es de veinticinco días laborables. Habida cuenta de que la Comisión debe, en su caso, efectuar durante esta fase un examen sustantivo suficientemente completo de la concentración, cabe esperar razonablemente que un examen anterior al envío de una carta de invitación, con arreglo al artículo 22, apartado 5, del Reglamento n.
o
139/2004, que únicamente implica una evaluación preliminar de los criterios previstos en el apartado 1 de dicho artículo, no supere este plazo de veinticinco días laborables.
En segundo lugar, como se expone en los apartados 212 y 214 anteriores, procede tener en cuenta el hecho de que la carta de invitación únicamente constituye una «comunicación» con arreglo al artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004, que da inicio, a falta de una notificación o de una comunicación anterior, al plazo de quince días laborables para la presentación de una solicitud de remisión por parte del Estado miembro o de los Estados miembros afectados. Cuando se presente esta solicitud, cualquier otro Estado miembro tendrá derecho a sumarse a la misma en el plazo de quince días laborables (artículo 22, apartado 2, de dicho Reglamento). Tan solo después de finalizar este último plazo la Comisión podrá, en un plazo de diez días laborables, adoptar la decisión de hacerse cargo del examen de la concentración (artículo 22, apartado 3, de dicho Reglamento). Así pues, el envío de una carta de invitación con arreglo al artículo 22, apartado 5, de dicho Reglamento da inicio a varios otros plazos relativamente breves que preceden a la adopción de una decisión por la que la Comisión se hace cargo del examen de la concentración controvertida. De este modo, en el presente asunto ha transcurrido un plazo de noventa días laborables entre la recepción de la denuncia el 7 de diciembre de 2020 y la adopción de las decisiones impugnadas el 19 de abril de 2021.
En tercer lugar, es preciso recordar que una concentración que no tenga dimensión europea en el sentido del artículo 1 del Reglamento n.
o
139/2004 no deberá, de conformidad con el artículo 4, apartado 1, de este, notificarse a la Comisión. No obstante, las partes de dicha concentración se encontrarían en gran desventaja respecto de las partes de una concentración que deba notificarse si el período entre, por una parte, la información de la Comisión, en su caso mediante una denuncia, sobre la existencia de la concentración y, por otra parte, la adopción por parte de la Comisión de la decisión relativa a la aceptación de una solicitud de remisión tuviera, como sucede en el presente asunto, la misma duración que la fase de examen exhaustivo con arreglo al artículo 8, apartados 1 a 3, del Reglamento n.
o
139/2004, que implica evaluaciones económicas complejas en cuanto a la compatibilidad de una concentración con el mercado interior y para la que el artículo 10, apartado 3, de dicho Reglamento prevé en principio un plazo de noventa días laborables.
En cuarto lugar, en el presente asunto, la Comisión no puede justificar el transcurso de un plazo de cuarenta y siete días laborables entre la recepción de la denuncia y el envío de la carta de invitación por las vacaciones de Navidad del año 2020, puesto que el período comprendido entre el 24 de diciembre de 2020 y el 1 de enero de 2021 es un período de días festivos en virtud del artículo 1 de su Decisión, de 28 de enero de 2019, sobre los días festivos del año 2020 en las instituciones de la Unión Europea (DO 2019, C 38, p. 4) y del artículo 1 de su Decisión, de 2 de marzo de 2020, sobre los días festivos del año 2021 (DO 2020, C 69, p. 8). Por otra parte, a raíz de la presentación de la denuncia, la Comisión podía ponerse en contacto mucho más rápidamente, y de manera paralela, con las cuatro autoridades nacionales de la competencia potencialmente competentes, es decir, las autoridades alemana, austriaca, eslovena y sueca, para saber si se podían superar los umbrales de competencia en virtud de sus respectivas normativas nacionales, cosa que no hizo, como se desprende de su respuesta a una pregunta escrita del Tribunal General, hasta los meses de enero y febrero de 2021.
En consecuencia, habida cuenta del carácter breve de los plazos previstos por el Reglamento n.
o
139/2004, en particular por su artículo 22, el mero hecho de que la Comisión haya demostrado una actividad continua en la instrucción del expediente durante el período pertinente, comprendido entre el 7 de diciembre de 2020 y el 19 de febrero de 2021, como se desprende del cuadro que figura en el anexo de su respuesta a una pregunta escrita del Tribunal General, no basta para considerar que este período correspondía a un plazo razonable.
De ello se desprende que el plazo en el que se envió la carta de invitación no fue razonable.
Por otra parte, procede recordar que la violación del principio del plazo razonable solo justifica la anulación de una decisión dictada al término de un procedimiento administrativo en materia de competencia si también origina una vulneración del derecho de defensa de la empresa afectada. En cambio, cuando no se demuestra que el excesivo paso del tiempo haya afectado a la capacidad de tales empresas de defenderse de forma eficaz, la violación del principio del plazo razonable carece de incidencia sobre la validez de dicho procedimiento administrativo (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de septiembre de 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/Comisión, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, apartados 42 y 43; de 8 de mayo de 2014, Bolloré/Comisión, C‑414/12 P, no publicada, EU:C:2014:301, apartados 84 y 85, y de 9 de junio de 2016, PROAS/Comisión, C‑616/13 P, EU:C:2016:415, apartado 74), si bien debe ser sancionada por la vía de un recurso de indemnización interpuesto ante el Tribunal General (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de mayo de 2014, Bolloré/Comisión, C‑414/12 P, no publicada, EU:C:2014:301, apartados 106 y 109).
En el presente asunto, la demandante afirmó en la vista que la superación del plazo razonable había supuesto una vulneración de su derecho de defensa debido a que, en particular, la Comisión debería haberse puesto en contacto con las empresas afectadas y haberlas oído en el período anterior al envío de la carta de invitación, para permitirles presentar sus observaciones y corregir algunos errores materiales significativos, de lo que se ha dejado constancia en el acta de la vista.
Sin embargo, estas explicaciones imprecisas no bastan para acreditar una vulneración del derecho de defensa de la demandante. A este respecto, la Comisión afirmó fundadamente en la vista que, por una parte, la carta de invitación únicamente constituía un acto preparatorio en el marco del procedimiento que da lugar a la adopción de una decisión con arreglo al artículo 22, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento n.
o
139/2004 y que, por lo demás, las empresas afectadas podían exponer eficazmente sus observaciones antes de su adopción.
En efecto, por un lado, los trámites intermedios, como la carta de invitación, cuyo objetivo es únicamente preparar la decisión final, no están destinados a producir efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses de la parte demandante y, por lo tanto, perjudicarle por separado, cuando la ilegalidad alegada pueda ser invocada en relación con la decisión final de la que dichos actos constituyen un acto de elaboración, razón por la cual, según reiterada jurisprudencia, no cabe interponer recurso contra estas medidas (véase, en este sentido, la sentencia de 13 de octubre de 2011, Deutsche Post y Alemania/Comisión, C‑463/10 P y C‑475/10 P, EU:C:2011:656, apartados 50 a 54 y jurisprudencia citada).
Además, la demandante no fue capaz de precisar de modo suficiente los supuestos «errores materiales significativos» de que adolecía la decisión impugnada y que ya viciaban la carta de invitación y que, por lo tanto, pudieron influir de manera decisiva en el contenido de la solicitud de remisión de la ACF. En la medida en que alega que dicha carta indicaba, por error, en su punto 26, al igual que la decisión impugnada, que Grail tenía competidores «reales» en el mercado, basta con señalar que ni dicha carta ni dicha solicitud se basan en esta calificación. Por el contrario, la solicitud de remisión justifica la existencia de un riesgo significativo de perjuicio a la competencia, en particular, por el hecho de que, por una parte, «en el sector de las pruebas de detección del cáncer, G[rail] se enfrentará a la presencia de varios operadores que ya han comercializado sus productos […] o que se preparan para hacerlo», y de que, por otra parte, «la nueva entidad podrá disponer de la capacidad de restringir o de encarecer el acceso a sus NGS, en detrimento de los competidores potenciales de G[rail] en el sector de las pruebas de detección del cáncer», y, por lo tanto, mediante la existencia de una posible competencia entre Grail y estos operadores en el supuesto de la ejecución de la concentración controvertida.
Por otro lado, habida cuenta de que son las decisiones impugnadas, y no la carta de invitación, las que les resultan lesivas, las empresas afectadas disponían del derecho a ser oídas, que forma parte del derecho de defensa, que les garantiza la posibilidad de expresar de manera adecuada y efectiva su punto de vista durante el procedimiento administrativo que da lugar a la adopción de estas decisiones (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de octubre de 2021, Vialto Consulting/Comisión, C‑650/19 P, EU:C:2021:879, apartado 121), pero no en una fase anterior al envío de dicha carta como trámite intermedio. Pues bien, la demandante y Grail no niegan que pudieron presentar sus observaciones antes de la adopción de las decisiones impugnadas, sino que se limitan a criticar que esta posibilidad no se les ofreciera mucho antes. Consta que las empresas afectadas fueron informadas del envío de la carta de invitación el 4 de marzo de 2021 (véase el apartado 13 anterior), es decir, seis días laborables antes de la expiración del plazo previsto en el artículo 22, apartado 1, párrafo segundo, de dicho Reglamento, en el que los Estados miembros deben presentar una solicitud de remisión. Asimismo, la Comisión les informó, mediante el escrito informativo de 11 de marzo de 2021, de la solicitud de remisión (véase el apartado 15 anterior) y dichas empresas presentaron sus observaciones los días 16 y 29 de marzo de 2021 (véase el apartado 17 anterior). Por lo tanto, las empresas afectadas fueron informadas mucho tiempo antes de la adopción de las decisiones impugnadas, que tuvo lugar el 19 de abril de 2021, y tuvieron varias ocasiones de expresar su punto de vista durante el procedimiento administrativo que dio lugar a la adopción de estas decisiones.
En estas circunstancias, procede desestimar la alegación basada en una vulneración del derecho de defensa de la demandante.
Por lo tanto, la segunda parte del segundo motivo debe declararse infundada, por lo que procede desestimar el segundo motivo en su totalidad.
De igual modo, procede denegar las solicitudes de 6 de octubre y de 6 de diciembre de 2021, por las que la demandante pidió al Tribunal General que adoptase diligencias de ordenación del procedimiento a fin de obtener información sobre, por una parte, los intercambios mantenidos entre la Comisión y la ACF y la toma de conocimiento por la Comisión de la concentración controvertida (primera solicitud) y, por otra parte, la fecha en que la Comisión mencionó por primera vez esta concentración en relación con la República Francesa y los documentos que esta presentó a los Estados miembros refiriéndose a dicha concentración (segunda solicitud).
En efecto, como se desprende de las consideraciones anteriores, el Tribunal General, por una parte, pudo llevar a cabo su control respecto del supuesto carácter extemporáneo de la solicitud de remisión (véanse los apartados 212 a 214 anteriores), invocado en el marco de la primera parte, y, por otra parte, pudo constatar que el plazo utilizado para el envío de la carta de invitación no fue razonable (véanse los apartados 228 a 239 anteriores), invocado en el marco de la segunda parte, sobre la base de los escritos y de los documentos presentados por las partes en el curso del proceso, en particular teniendo en cuenta las respuestas de la Comisión a la pregunta escrita del Tribunal General de 11 de noviembre de 2021 y las observaciones de la República Francesa de 6 de diciembre de 2021.
Asimismo, procede recordar que solo el Tribunal General puede decidir sobre la necesidad de completar la información de que dispone en los asuntos de que conoce (véanse las sentencias de 26 de enero de 2017, Mamoli Robinetteria/Comisión, C‑619/13 P, EU:C:2017:50, apartado 117 y jurisprudencia citada, y de 12 de noviembre de 2020, Fleig/SEAE, C‑446/19 P, no publicada, EU:C:2020:918, apartado 53).

Tercer motivo, basado en la violación de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica
La demandante, apoyada por Grail, alega que las decisiones impugnadas violan los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica. En esencia, arguye que, según su política en el momento en que las empresas afectadas acordaron la concentración controvertida, la Comisión no aceptaba solicitudes de remisión respecto de concentraciones que no estaban comprendidas en el ámbito de aplicación de una normativa nacional en materia de control de las concentraciones. Del discurso de la vicepresidenta de la Comisión de 11 de septiembre de 2020 se desprende que esta política siguió aplicándose hasta su modificación por la publicación de nuevas orientaciones a mediados de 2021. Según Grail, esto demuestra que la Comisión era consciente de la importancia de su cambio de enfoque, que contradice las conclusiones y las recomendaciones de la Red Internacional de Competencia (RIC) y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE). La demandante y Grail subrayan el carácter claro e incondicional de dicho discurso, en particular por lo que se refiere al proceso y al calendario de la aplicación de la nueva política de remisión. Además, la demandante señala que la adopción de las Orientaciones sobre el artículo 22 tuvo lugar después del envío de la carta de invitación y sin consulta pública.
La Comisión, apoyada por la República Helénica, considera que las alegaciones de la demandante relativas a la violación del principio de seguridad jurídica carecen de fundamento. Por lo que se refiere al principio de protección de la confianza legítima, la demandante no demostró que la Comisión hubiera dado garantías precisas, incondicionales y concordantes, sino que se limitó a referirse en términos generales a una supuesta práctica decisoria. En particular, la Comisión confirmó explícitamente, en el Libro Blanco de 2014, que los Estados miembros podían solicitar la remisión de una concentración que no estuviera comprendida en el ámbito de aplicación de su normativa nacional en materia de control de las concentraciones. Esta posibilidad no quedó descartada por ningún documento oficial y la Comisión ya había aceptado la remisión de esas concentraciones. El discurso de 11 de septiembre de 2020 de la vicepresidenta de la Comisión constituye una declaración política de carácter general sobre su práctica futura que confirma que la Comisión no excluye, por principio, el tratamiento de este tipo de concentraciones. La República Francesa recuerda, en particular, que los operadores económicos no pueden confiar legítimamente en el mantenimiento de una situación existente que puede verse modificada, y que la Comisión únicamente aceptó la remisión de la concentración controvertida tras la publicación de las Orientaciones sobre el artículo 22. La Comisión añade que nada impedía a la demandante ponerse en contacto con ella o con las autoridades nacionales de defensa de la competencia. Además, la demandante no ha demostrado que hubiera actuado basándose en garantías supuestamente ofrecidas por la Comisión.
Con carácter preliminar, debe observarse que, si bien en el marco del tercer motivo la demandante invoca tanto el principio de seguridad jurídica como el de protección de la confianza legítima, su alegación se refiere, como sostiene la Comisión, en realidad, exclusivamente a este segundo principio.
Según reiterada jurisprudencia, el derecho a invocar el principio de protección de la confianza legítima presupone que las autoridades competentes de la Unión hayan ofrecido al interesado garantías concretas, incondicionales y concordantes que procedan de fuentes autorizadas y fiables (véase la sentencia de 8 de septiembre de 2020, Comisión y Consejo/Carreras Sequeros y otros, C‑119/19 P y C‑126/19 P, EU:C:2020:676, apartado 144 y jurisprudencia citada). En efecto, tendrá ese derecho todo justiciable al que una institución, un órgano o un organismo de la Unión, al darle garantías concretas, le haya hecho concebir esperanzas fundadas. Constituye una garantía de ese tipo, con independencia de la forma en que se comunique, una información concreta, incondicional y concordante (véase la sentencia de 13 de junio de 2013, HGA y otros/Comisión, C‑630/11 P a C‑633/11 P, EU:C:2013:387, apartado 132 y jurisprudencia citada), siempre que sea conforme con las normas aplicables (véase, en este sentido, la sentencia de 19 de diciembre de 2019, Probelte/Comisión, T‑67/18, EU:T:2019:873, apartado 109 y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, para demostrar la supuesta política según la cual la Comisión no aceptaba solicitudes de remisión, con arreglo al artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, respecto de las concentraciones que no estaban comprendidas en el ámbito de aplicación de una normativa nacional en materia de control de las concentraciones, la demandante se basa en el punto 5 de la carta de invitación, en el punto 94 de la decisión impugnada, en el punto 7 de la Comunicación sobre la remisión y en el discurso de la vicepresidenta de la Comisión de 11 de septiembre de 2020. Grail se refiere asimismo a las conclusiones y a las recomendaciones de la RIC y de la OCDE.
En primer lugar, por lo que se refiere a dichas conclusiones y a las referidas recomendaciones, basta con señalar que no emanan de la Administración de la Unión y, por lo tanto, no cumplen los requisitos establecidos en la jurisprudencia citada en el apartado 254 anterior.
En segundo lugar, por lo que se refiere a los documentos invocados por la demandante, debe recordarse que, en la carta de invitación, la Comisión consideró con carácter preliminar que la concentración controvertida podía ser objeto de una remisión con arreglo al artículo 22, apartado 1, del Reglamento n.
o
139/2004 (véase el apartado 12 anterior), posición que confirmó al estimar la solicitud de remisión de la ACF mediante la decisión impugnada (véanse los apartados 19 y 21 a 35 anteriores). Habida cuenta de esta posición de la Comisión, que fue adoptada específicamente en relación con la concentración controvertida, la demandante no puede invocar tales documentos para demostrar que se le dieron garantías precisas de que se mantendría una supuesta política contraria. Además, dado que, por una parte, el punto 5 de la carta de invitación y el punto 94 de la decisión impugnada contienen una mera descripción de la situación anterior y que, por otra parte, esos documentos aún no existían en el momento en que se celebraron el acuerdo y el plan de fusión, a saber, el 20 de septiembre de 2020 (véase el apartado 7 anterior), las empresas afectadas no podían albergar una confianza legítima en los mismos.
Por lo que se refiere al punto 7 de la Comunicación sobre la remisión, este expone que «la Comisión y los Estados miembros conservan un margen discrecional considerable a la hora de decidir si remiten un asunto que entra dentro de su “jurisdicción original” o aceptan tramitar un asunto que no entra dentro de su “jurisdicción original” en virtud […] [del] artículo 22 [del Reglamento n.
o
139/2004]».
Así, este punto se limita a subrayar, por una parte, la amplia facultad de apreciación de que goza la Comisión en el ámbito de la política de competencia (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de julio de 2018, Furukawa Electric/Comisión, T‑444/14, no publicada, EU:T:2018:454, apartado 222 y jurisprudencia citada) y, por otra parte, el reparto de competencias entre los Estados miembros y la Comisión, tal como se expone en el apartado 153 anterior. En cambio, ninguno de estos elementos respalda la existencia de la supuesta política de la Comisión en la que se basa la demandante. Esta afirmación queda confirmada por los puntos 42 a 45 de la Comunicación sobre la remisión, que deben interpretarse, como afirma la República Francesa, en relación con el punto 7 de esta Comunicación y que exponen precisamente los criterios pertinentes que regulan una remisión con arreglo al artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004, sin mencionar esa supuesta práctica.
En tercer lugar, por lo que se refiere al discurso de la vicepresidenta de la Comisión, debe recordarse que este discurso trataba sobre «el futuro del control de las concentraciones de [la Unión]» y se pronunció en el marco de la 24.
a
Conferencia Anual sobre Competencia de la Asociación Internacional de Colegios de Abogados el 11 de septiembre de 2020. Consta que dicho discurso versaba sobre la política general de la Comisión en materia de concentraciones y no mencionaba la concentración controvertida, cuyos acuerdo y plan de fusión se celebraron en un momento posterior, a saber, el 20 de septiembre de 2020 (véase el apartado 7 anterior). Por lo tanto, en ese discurso no se podían ofrecer garantías concretas, incondicionales y concordantes en relación con el tratamiento de dicha concentración.
Por lo que se refiere a esta política general, es cierto que la vicepresidenta de la Comisión indicó en su discurso de 11 de septiembre de 2020 que, en el pasado, «la Comisión había seguido una práctica que consistía en disuadir a las autoridades nacionales de remitir concentraciones para cuyo examen no eran competentes». Sin embargo, de ello no se desprende que la remisión de esas concentraciones quedase excluida por principio, sino, como pone de relieve el término «disuadir», que la Comisión únicamente pretendía convencer a los Estados miembros de no presentar una solicitud de remisión en esa situación. Como sostiene la Comisión, la vicepresidenta de dicha institución incluso subrayó que «esta práctica nunca ha[bía] tenía como finalidad impedir [a la Comisión] tramitar asuntos que puedan afectar gravemente a la competencia en el mercado único».
Por lo tanto, aun suponiendo que las empresas afectadas puedan invocar dicha práctica, la Comisión podía no obstante considerar que la concentración controvertida podía afectar de manera significativa a la competencia en el mercado interior y, por ello, enviar la carta de invitación y aceptar la solicitud de remisión y hacerse cargo de su examen. En consecuencia, el anuncio, en el discurso de la vicepresidenta de la Comisión, de un «cambio de enfoque» en el futuro y de un calendario aproximado para su aplicación carece de pertinencia y procede desestimar por inoperantes las alegaciones de la demandante y de Grail relativas al incumplimiento de este anuncio. Lo mismo puede decirse de las alegaciones basadas en que las Orientaciones sobre el artículo 22 se adoptaron después del envío de la carta de invitación.
En consecuencia, la demandante, que no afirma que hubiera obtenido garantías precisas, incondicionales y concordantes de la Comisión en relación con el tratamiento de la concentración controvertida, tampoco ha demostrado la existencia de dichas garantías respecto de las concentraciones que no estaban comprendidas en el ámbito de aplicación de una normativa nacional en materia de control de las concentraciones en general. Por el contrario, como alegan la Comisión y la República Francesa, del Libro Blanco de 2014 se colige que dicho artículo se aplica a esas concentraciones (véase la nota 45 del Libro Blanco de 2014).
Esta apreciación queda confirmada por el hecho de que la Comisión ha estimado recientemente, como afirma acertadamente, remitiéndose a sus Decisiones de 6 de febrero de 2018 (asunto M.8788 — Apple/Shazam), de 15 de marzo de 2018 (asunto M.8832 — Knauf/Armstrong), de 26 de septiembre de 2019 (asunto M.9547 — Johnson & Johnson/Tachosil) y de 2 de abril de 2020 (asunto M.9744 — Mastercard/Nets), varias solicitudes de adhesión con arreglo al artículo 22, apartado 2, párrafo segundo, del Reglamento n.
o
139/2004 procedentes de Estados miembros cuyas autoridades no eran competentes, en virtud de su normativa nacional en materia de control de las concentraciones, para examinar las concentraciones objeto de esas solicitudes.
En cualquier caso, con arreglo a la jurisprudencia recordada en el apartado 254 anterior, la demandante no puede basarse en documentos o en declaraciones que, de interpretarse como reclama, podrían tener como efecto restringir el derecho de los Estados miembros a solicitar una remisión con arreglo al artículo 22 del Reglamento n.
o
139/2004 en las condiciones que se establecen en el mismo (véase el apartado 155 anterior). De igual modo, en la medida en que del primer motivo se deduce que las decisiones impugnadas se basaban en una interpretación correcta del alcance de dicho artículo, la demandante no puede invocar la reorientación de la práctica decisoria de la Comisión (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 8 de julio de 2008, AC-Treuhand/Comisión, T‑99/04, EU:T:2008:256, apartado 163).
Por lo tanto, habida cuenta del conjunto de las anteriores consideraciones, procede desestimar el tercer motivo por infundado.
En consecuencia, dado que ninguno de los motivos formulados por la demandante en apoyo de su recurso está fundado en Derecho, procede desestimar este en su totalidad.

Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
El artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento dispone que los Estados miembros y las instituciones que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. El apartado 2 de dicho artículo prevé que los Estados partes en el Acuerdo EEE que no sean Estados miembros y el Órgano de Vigilancia de la AELC cargarán igualmente con sus propias costas cuando hayan intervenido como coadyuvantes en el litigio. A tenor del apartado 3 de este artículo, el Tribunal General podrá decidir que una parte coadyuvante distinta de las mencionadas en los apartados 1 y 2 cargue con sus propias costas.
Por consiguiente, la República Helénica, la República Francesa, el Reino de los Países Bajos, el Órgano de Vigilancia de la AELC y Grail cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera ampliada)
decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
Illumina, Inc. cargará, además de con sus propias costas, con las de la Comisión Europea.
3)
La República Helénica, la República Francesa, el Reino de los Países Bajos, el Órgano de Vigilancia de la AELC y Grail LLC cargarán con sus propias costas.
De Baere
Kreuschitz
Öberg
Mastroianni

Steinfatt
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 13 de julio de 2022.
Firmas
Índice
Marco jurídico
Antecedentes del litigio
Sobre las empresas afectadas y la concentración controvertida
Sobre la falta de notificación
Sobre la solicitud de remisión a la Comisión
Sobre las decisiones impugnadas
Respeto del plazo de quince días laborables
Afectación del comercio entre los Estados miembros y  amenaza de afectación significativa de la competencia
Carácter adecuado de la remisión
Procedimiento y pretensiones de las partes
Fundamentos de Derecho
Sobre la solicitud de retirada de la condición de parte coadyuvante de Grail
Sobre la admisibilidad
Sobre el fondo
Resumen de los motivos de anulación
Sobre el primer motivo, basado en la falta de competencia de la Comisión
–  Interpretación literal
–  Interpretación histórica
–  Interpretación contextual
–  Interpretación teleológica
–  Sobre las demás alegaciones de la demandante y de Grail
Sobre el segundo motivo, basado en el carácter extemporáneo de la solicitud de remisión y, con carácter subsidiario, en la violación de los principios de seguridad jurídica y de «buena administración»
–  Primera parte, basada en el carácter extemporáneo de la solicitud de remisión
–  Segunda parte, basada en la violación de los principios de seguridad jurídica y de «buena administración»
Sobre el tercer motivo, basado en la violación de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica
Costas
*
Lengua de procedimiento: inglés.