CELEX: 62017CJ0662
Rinvio pregiudiziale
Sistema europeo comune di asilo
Direttiva 2013/32/UE
Articolo 46, paragrafo 2
Ricorso contro una decisione che nega il riconoscimento dello status di rifugiato, ma accorda lo status conferito dalla protezione sussidiaria
Ricevibilità
Assenza di interesse sufficiente qualora lo status di protezione sussidiaria concesso da uno Stato membro offra gli stessi diritti e gli stessi vantaggi che il diritto dell’Unione e quello nazionale riconoscono allo status di rifugiato
Rilevanza, ai fini dell’esame dell’identità dei suddetti diritti e vantaggi, della situazione individuale del richiedente

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 46, paragrafo 2, della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (
GU 2013, L 180, pag. 60
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra E. G., cittadino afgano, e la Republika Slovenija (Repubblica di Slovenia), rappresentata dal Ministrstvo za notranje zadeve (Ministro dell’Interno), per quanto riguarda il rigetto, da parte di quest’ultimo, della domanda presentata da E. G. al fine di ottenere il riconoscimento dello status di rifugiato.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Direttiva 2011/95/UE
I considerando 8, 9 e 39 della direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta (
GU 2011, L 337, pag. 9
), recitano:
«(8)
Nel Patto europeo sull’immigrazione e l’asilo, adottato il 15 e 16 ottobre 2008, il Consiglio europeo ha rilevato che sussistono forti divergenze fra gli Stati membri per quanto riguarda la concessione della protezione [e le forme di quest’ultima] e ha sollecitato ulteriori iniziative, compresa una proposta di procedura unica in materia di asilo che preveda garanzie comuni, per completare l’istituzione, prevista dal programma dell’Aia [adottato dal Consiglio europeo del 4 novembre 2004, che determina gli obiettivi da conseguire nel periodo 2005-2010 nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia], del sistema europeo comune di asilo, e offrire così un livello di protezione più elevato.
(9)
Nel programma di Stoccolma [adottato nel 2010], il Consiglio europeo ha ribadito il suo impegno per il raggiungimento dell’obiettivo di istituire entro il 2012 uno spazio comune di protezione e solidarietà basato su una procedura comune in materia d’asilo e su uno status uniforme per coloro che hanno ottenuto la protezione internazionale, conformemente all’articolo 78 [TFUE].
(…)
(39)
In risposta alla richiesta del programma di Stoccolma di instaurare uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, e fatte salve le deroghe necessarie e oggettivamente giustificate, ai beneficiari dello status di protezione sussidiaria dovrebbero essere riconosciuti gli stessi diritti e gli stessi benefici di cui godono i rifugiati ai sensi della presente direttiva, alle stesse condizioni di ammissibilità».
L’articolo 2 di tale direttiva, intitolato «Definizioni», alle lettere da d) a g), dispone quanto segue:
«Ai fini della presente direttiva, si intende per:
(…)
d)
“rifugiato”: cittadino di un paese terzo il quale, per il timore fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, opinione politica o appartenenza a un determinato gruppo sociale, si trova fuori dal paese di cui ha la cittadinanza e non può o, a causa di tale timore, non vuole avvalersi della protezione di detto paese, oppure apolide che si trova fuori dal paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale per le stesse ragioni succitate e non può o, a causa di siffatto timore, non vuole farvi ritorno, e al quale non si applica l’articolo 12;
e)
“status di rifugiato”: il riconoscimento, da parte di uno Stato membro, di un cittadino di un paese terzo o di un apolide quale rifugiato;
f)
“persona avente titolo a beneficiare della protezione sussidiaria”: cittadino di un paese terzo o apolide che non possiede i requisiti per essere riconosciuto come rifugiato ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel paese di origine, o, nel caso di un apolide, se ritornasse nel paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno come definito all’articolo 15, e al quale non si applica l’articolo 17, paragrafi 1 e 2, e il quale non può o, a causa di tale rischio, non vuole avvalersi della protezione di detto paese;
g)
“status di protezione sussidiaria”: il riconoscimento, da parte di uno Stato membro, di un cittadino di un paese terzo o di un apolide quale persona avente titolo alla protezione sussidiaria;
(…)».
L’articolo 3 della suddetta direttiva, intitolato «Disposizioni più favorevoli», recita:
«Gli Stati membri hanno facoltà di introdurre o mantenere in vigore disposizioni più favorevoli in ordine alla determinazione dei soggetti che possono essere considerati rifugiati o persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché in ordine alla definizione degli elementi sostanziali della protezione internazionale, purché siano compatibili con le disposizioni della presente direttiva».
L’articolo 11 della stessa direttiva elenca i casi in cui un cittadino di un paese terzo o un apolide cessa di essere un rifugiato. Tale articolo dispone al suo paragrafo 1, lettera e), che ciò si verifica qualora la persona di cui trattasi non possa più rinunciare alla protezione del paese di cui ha la cittadinanza, perché sono venute meno le circostanze che hanno determinato il riconoscimento dello status di rifugiato.
L’articolo 12 della direttiva 2011/95 stabilisce norme in materia di esclusione dello status di rifugiato.
All’articolo 14 di tale direttiva sono riportate le norme riguardanti la revoca, la cessazione o il rifiuto del rinnovo dello status di rifugiato.
L’articolo 16 della suddetta direttiva, intitolato «Cessazione», dispone, al suo paragrafo 1:
«Un cittadino di un paese terzo o un apolide cessa di avere titolo a beneficiare della protezione sussidiaria quando le circostanze che hanno indotto alla concessione dello status di protezione sussidiaria sono venute meno o mutate in una misura tale che la protezione non è più necessaria».
L’articolo 17 della stessa direttiva contiene norme relative ai casi in cui è escluso il riconoscimento dello status conferito dalla protezione sussidiaria.
L’articolo 19 della direttiva 2011/95 contiene norme riguardanti la revoca, la cessazione o il rifiuto del rinnovo dello status di protezione sussidiaria.
Ai sensi dell’articolo 20 di tale direttiva, riportato nel Capo VII di quest’ultima, relativo al «Contenuto della protezione internazionale»:
«1.   Le disposizioni del presente capo non pregiudicano i diritti sanciti dalla convenzione di Ginevra.
2.   Le disposizioni del presente capo si applicano sia ai rifugiati sia alle persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, ove non diversamente indicato.
3.   Nell’attuare il presente capo, gli Stati membri tengono conto della specifica situazione di persone vulnerabili, quali i minori, i minori non accompagnati (…)
(…)
5.   L’interesse superiore del minore è la principale considerazione degli Stati membri quando attuano le disposizioni del presente capo che coinvolgono i minori».
L’articolo 21 della direttiva in parola stabilisce quanto segue:
«1.   Gli Stati membri rispettano il principio di “non refoulement” in conformità dei propri obblighi internazionali.
2.   Qualora non sia vietato dagli obblighi internazionali previsti dal paragrafo 1, gli Stati membri possono respingere un rifugiato, formalmente riconosciuto o meno:
a)
quando vi siano ragionevoli motivi per considerare che rappresenti un pericolo per la sicurezza dello Stato membro nel quale si trova; o
b)
quando, essendo stato condannato con sentenza passata in giudicato per un reato di particolare gravità, costituisce un pericolo per la comunità di tale Stato membro.
3.   Gli Stati membri hanno la facoltà di revocare, di cessare o di rifiutare il rinnovo o il rilascio di un permesso di soggiorno di un (o a un) rifugiato al quale si applichi il paragrafo 2».
L’articolo 24 della direttiva 2011/95, intitolato «Permesso di soggiorno», recita:
«1.   Gli Stati membri rilasciano ai beneficiari dello status di rifugiato, quanto prima a seguito del riconoscimento della protezione internazionale, un permesso di soggiorno valido per un periodo di almeno tre anni e rinnovabile, purché non vi ostino imperiosi motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico e fatto salvo l’articolo 21, paragrafo 3.
(…)
2.   Gli Stati membri rilasciano ai beneficiari dello status di protezione sussidiaria e ai loro familiari, quanto prima a seguito del riconoscimento della protezione internazionale, un permesso di soggiorno rinnovabile che deve essere valido per un periodo di almeno un anno e, in caso di rinnovo, per un periodo di almeno due anni, purché non vi ostino imperiosi motivi di sicurezza nazionale o di ordine pubblico».
Direttiva 2013/32
Risulta dall’articolo 1 della direttiva 2013/32 che quest’ultima mira a stabilire procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca della protezione internazionale a norma della direttiva 2011/95.
Ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2013/32:
«Nell’esaminare una domanda di protezione internazionale, l’autorità accertante determina anzitutto se al richiedente sia attribuibile la qualifica di rifugiato e, in caso contrario, se l’interessato sia ammissibile alla protezione sussidiaria».
L’articolo 46 di tale direttiva, intitolato «Diritto a un ricorso effettivo», che costituisce la sola disposizione del Capo V della suddetta direttiva, Capo intitolato a sua volta «Procedure di impugnazione», recita:
«1.   Gli Stati membri dispongono che il richiedente abbia diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice avverso i seguenti casi:
a)
la decisione sulla sua domanda di protezione internazionale, compresa la decisione:
i)
di ritenere la domanda infondata in relazione allo status di rifugiato e/o allo status di protezione sussidiaria;
(…)
c)
una decisione di revoca della protezione internazionale a norma dell’articolo 45.
2.   Gli Stati membri provvedono affinché le persone che l’autorità accertante reputa ammissibili alla protezione sussidiaria abbiano diritto a un ricorso effettivo ai sensi del paragrafo 1 avverso una decisione di ritenere inammissibile una domanda in relazione allo status di rifugiato.
Fatto salvo il paragrafo 1, lettera c), qualora lo status di protezione sussidiaria concessa da uno Stato membro offra gli stessi diritti e gli stessi vantaggi che il diritto dell’Unione e quello nazionale riconoscono allo status di rifugiato, detto Stato membro può ritenere inammissibile un’impugnazione di una decisione di ritenere inammissibile una domanda in relazione allo status di rifugiato a motivo di un insufficiente interesse del richiedente alla continuazione del procedimento.
(…)».
Diritto sloveno
L’articolo 20 del Zakon o mednarodni zaščiti (legge relativa alla protezione internazionale) (Uradni list RS, n. 16/17; in prosieguo: lo «ZMZ-1») dispone quanto segue:
«(1)   In Slovenia, si intende per “protezione internazionale”, lo status di rifugiato e lo status conferito dalla protezione sussidiaria.
(2)   Lo status di rifugiato e riconosciuto a un cittadino di uno Stato terzo il quale, a causa di un timore giustificato di persecuzioni fondate sull’appartenenza a una determinata razza o gruppo etnico, ad una determinata confessione religiosa, sull’appartenenza nazionale, sull’appartenenza ad un determinato gruppo sociale o su convinzioni politiche, si trovi al di fuori del paese di cui è cittadino e, a causa di tale timore, non può o non intende beneficiare della protezione di tale Stato, ovvero a un apolide che si trova al di fuori dello Stato in cui risiedeva abitualmente e che, a causa di un timore giustificato, non può o non intende ritornare in tale Stato, se non sussistono motivi di esclusione ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 1, della presente legge.
(3)   Lo status conferito dalla protezione sussidiaria è riconosciuto al cittadino di uno Stato terzo o a un apolide che non soddisfa le condizioni previste per lo status di rifugiato se sussiste un valido motivo di credere che, in caso di ritorno nello Stato d’origine o nello Stato dell’ultima dimora abituale, se si tratta di un apolide, il richiedente correrà un rischio concreto di subire gravi danni, come disposto dall’articolo 28 della presente legge, e se non sussistono motivi di esclusione ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 2, della presente legge».
L’articolo 66, paragrafo 1, dello ZMZ-1, che disciplina la procedura di proroga della protezione internazionale, recita:
«Sessanta giorni prima della scadenza dello status, il ministero invia alle persone alle quali è stata concessa la protezione sussidiaria una comunicazione scritta riguardante le condizioni di proroga della protezione sussidiaria, le conseguenze dell’assenza di domanda di proroga e la possibilità di presentare una domanda diretta ad avviare un nuovo procedimento. La suddetta comunicazione comprende altresì il formulario con il quale la persona alla quale è stata concessa la protezione sussidiaria chiede la proroga della protezione sussidiaria in Slovenia».
L’articolo 67 dello ZMZ-1, che stabilisce i motivi della cessazione della protezione internazionale, dispone quanto segue ai suoi paragrafi 1 e 2:
«(1)   Lo status cessa per il rifugiato nei casi seguenti:
–
se ha volontariamente richiesto nuovamente la protezione dello Stato di cui è cittadino,
–
se, avendo perduto la propria cittadinanza, l’ha volontariamente riacquistata,
–
se ha acquistato una nuova cittadinanza e gode della protezione dello Stato di cui ha acquistato la cittadinanza,
–
se è tornato volontariamente a stabilirsi nello stato che aveva lasciato o al di fuori del quale è rimasto per timore di essere perseguitato,
–
se non può più continuare a rifiutarsi di chiedere la protezione dello Stato di cui è cittadino, perché sono venute meno le circostanze che hanno determinato il riconoscimento dello status di rifugiato,
–
se trattasi di un apolide, è in grado di tornare nello Stato nel quale aveva la dimora abituale, perché sono venute meno le circostanze che hanno determinato il riconoscimento dello status di rifugiato.
(2)   Per la persona alla quale è stata concessa la protezione sussidiaria, lo status cessa allorché le circostanze che hanno determinato la concessione della protezione sussidiaria cessano o evolvono in una misura tale da non rendere più necessaria una siffatta protezione».
L’articolo 90, paragrafo 1, dello ZMZ-1 ha il seguente tenore letterale:
«La persona alla quale è stata concessa la protezione internazionale ha il diritto:
–
di ricevere informazioni sullo status, i diritti e gli obblighi delle persone che beneficiano di una protezione internazionale in Slovenia,
–
di risiedere in Slovenia,
–
di percepire un’indennità pecuniaria per l’alloggio privato,
–
di ricevere una copertura sanitaria,
–
alla protezione sociale,
–
di ricevere un’istruzione,
–
all’impiego e al lavoro,
–
di ricevere un aiuto all’integrazione sociale».
Ai sensi dell’articolo 92 dello ZMZ-1:
«(1)   Per la persona alla quale è stato riconosciuto lo status di rifugiato in Slovenia, la decisione di riconoscimento è valida, a partire dal giorno della notifica, anche come autorizzazione di soggiorno a tempo indeterminato in Slovenia.
(2)   Per la persona alla quale è stata concessa in Slovenia la protezione sussidiaria, la decisione di concessione o di proroga dello status è valida, a partire dal giorno della notifica, anche come autorizzazione di soggiorno a tempo determinato in Slovenia, per la durata di tale protezione.
(3)   L’autorizzazione di soggiorno di cui ai 1 e 2 del presente articolo è rilasciata dal ministero nel formato previsto dalla legge che regola l’ingresso, l’uscita e il soggiorno degli stranieri in Slovenia».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
E. G., il quale sostiene di essere nato il 31 dicembre 2001, è entrato nel territorio sloveno il 9 dicembre 2015 dopo aver viaggiato, solo o con suo cugino, a piedi, in camion e in treno, attraverso la Turchia, la Grecia, la Serbia e la Croazia, proveniente dall’Iran, dove viveva con i suoi genitori da quando aveva circa un anno.
Durante la sua permanenza al centro di accoglienza urgente per minori di Capodistria (Slovenia), E. G. ha chiesto al Ministero dell’Interno, l’11 dicembre 2015, di beneficiare della protezione internazionale.
Con decisione del 9 febbraio 2016, tale ministero, dopo aver invitato E. G. a un colloquio individuale, che si è svolto il 22 gennaio 2016, ha considerato che quest’ultimo non soddisfaceva le condizioni per il riconoscimento dello status di rifugiato, ma che gli poteva essere concesso lo status conferito dalla protezione sussidiaria, fino alla sua maggiore età, ovvero fino al 31 dicembre 2019.
E. G. ha proposto un ricorso contro tale decisione, che è stato accolto con sentenze dell’Upravno sodišče (tribunale amministrativo, Slovenia) del 26 aprile e del 7 settembre 2016. Con l’ultima di tali sentenze, la suddetta decisione è stata annullata e la causa è stata rinviata al Ministero dell’Interno.
Il 21 febbraio 2017, tale ministero ha adottato una nuova decisione, dal contenuto identico a quello della suddetta decisione del 9 febbraio 2016.
Tale decisione era fondata in particolare sul motivo secondo il quale, se E. G. fosse stato rinviato in Afghanistan, sarebbe stato abbandonato a se stesso, senza sostegno familiare, e sarebbe stato, in quanto minorenne, un facile obiettivo di violenze fisiche, di tratta degli esseri umani, di abusi sessuali o di lavoro in condizioni inumane e pericolose, di modo che sussisterebbe un serio rischio di trattamenti inumani o degradanti.
Poiché il ricorso proposto contro tale decisione è stato respinto con sentenza dell’Upravno sodišče (tribunale amministrativo) del 10 maggio 2017, il giudice del rinvio, il Vrhovno sodišče (corte suprema, Slovenia), è stato investito di un ricorso amministrativo contro tale sentenza, con il quale E. G. contesta il rigetto della sua domanda, diretta ad ottenere il riconoscimento dello status di rifugiato.
Il giudice del rinvio osserva che, a sostegno del suo ricorso, E. G. ha fatto valere, segnatamente, che intende integrarsi in Slovenia, imparare lo sloveno e portare a termine la sua istruzione in tale Stato membro, ma che, per questo, è necessario che gli sia riconosciuto lo status di rifugiato, in quanto solo tale status gli offrirebbe un sufficiente grado di sicurezza, contrariamente allo status conferito dalla protezione sussidiaria, il quale cesserà al momento della sua maggiore età, il 31 dicembre 2019.
Lo stesso giudice ritiene che, considerata l’identità dei diritti conferiti dai due status di protezione internazionale nel diritto sloveno, conformemente all’articolo 90, paragrafo 1, dello ZMZ-1, si ponga il problema di sapere se, alla luce tanto del diritto sloveno quanto del diritto dell’Unione, in particolare dell’articolo 46, paragrafo 2, della direttiva 2013/32, il ricorso proposto contro la decisione contestata, nella parte in cui respinge la domanda di ottenere il riconoscimento dello status di rifugiato, sia irricevibile a causa dell’insufficiente interesse del richiedente, al quale viene riconosciuto lo status conferito dalla protezione sussidiaria, alla continuazione del procedimento.
Il giudice del rinvio considera che, in tale contesto, si pone il problema se, per riconoscere al richiedente un interesse sufficiente, sia necessario valutare se, alla luce della situazione concreta del richiedente, il riconoscimento dello status di rifugiato gli attribuirebbe maggiori diritti di quelli previsti dallo status conferito dalla protezione sussidiaria o se sia sufficiente constatare che la normativa contiene una distinzione riguardante i diritti accessori fondati sui diritti previsti dalle due forme di protezione internazionale, indipendentemente dal problema di sapere se tale distinzione riguardi altresì il richiedente in modo concreto.
A tal riguardo, il giudice del rinvio osserva che, conformemente all’articolo 92, paragrafo 1, dello ZMZ-1, lo status di rifugiato, a differenza dello status conferito dalla protezione sussidiaria, consente al richiedente di ottenere un titolo di soggiorno permanente nonché taluni diritti accessori rispetto a quest’ultimo, tra i quali il diritto di voto alle elezioni locali, il diritto a un passaporto di validità, in linea di principio, decennale o il diritto al ricongiungimento familiare, che consente ai familiari di ottenere un titolo di soggiorno permanente.
Lo stesso giudice ritiene, tuttavia, che malgrado tale differenza relativa in particolare alla durata del titolo di soggiorno rilasciato in forza dell’uno o dell’altro status di protezione internazionale, si potrebbe considerare che tali due status e, di conseguenza, i titoli di soggiorno ad essi collegati, hanno essenzialmente la stessa durata e conferiscono quindi gli stessi diritti e gli stessi vantaggi, ai sensi dell’articolo 46, paragrafo 2, della direttiva 2013/32.
Infatti, lo status di rifugiato, come lo status conferito dalla protezione sussidiaria, cesserebbe nel momento in cui la protezione di cui trattasi non fosse più necessaria e la protezione sussidiaria, pur essendo concessa per un periodo determinato, sarebbe prorogata per tutto il tempo durante il quale sussistono i motivi per farlo.
Il giudice del rinvio, inoltre, afferma di privilegiare l’approccio secondo il quale la differenza, sul piano astratto, nella durata delle due forme di protezione internazionale è irrilevante ai fini della valutazione della sussistenza di un interesse giuridico ai sensi dell’articolo 46, paragrafo 2, della direttiva 2013/32. La posizione contraria comporterebbe che un richiedente avrebbe sempre un interesse giuridico a proporre un ricorso sulla base delle diverse regole previste per tali due forme di protezione per quanto attiene alla loro durata rispettiva.
Di conseguenza, se tale interesse giuridico dovesse essere valutato non astrattamente, bensì concretamente, la persona alla quale è stata concessa la protezione sussidiaria dovrebbe dimostrare se, concretamente, la sua situazione giuridica possa essere migliorata mediante il riconoscimento dello status di rifugiato. Orbene, ciò non avverrebbe nel caso in esame. Infatti, lo status di rifugiato, se fosse riconosciuto a E. G., gli sarebbe riconosciuto non già per un periodo illimitato, bensì per un periodo limitato alla sua minore età, dal momento che l’interessato ha chiesto una protezione in ragione della sua qualità di minore.
Di conseguenza, il Vrhovno sodišče (Corte suprema) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’interesse del richiedente ai sensi del secondo comma dell’articolo 46, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva [2013/32] debba essere interpretato nel senso che lo status di protezione sussidiaria non offre gli stessi diritti e vantaggi dello status di rifugiato, laddove, ai sensi della normativa nazionale gli stranieri che beneficiano della protezione internazionale godono sì degli stessi diritti e vantaggi, ma diverso è il modo di definire la durata o la cessazione della protezione internazionale, poiché lo status è riconosciuto al rifugiato a tempo indeterminato, ma cessa quando cessano le circostanze in base alle quali era stato concesso, mentre la protezione sussidiaria è concessa per un periodo determinato ed è prorogata ove ne sussistano le ragioni.
2)
Se l’interesse del richiedente ai sensi del secondo comma dell’articolo 46, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva [2013/32] debba essere interpretato nel senso che lo status di protezione sussidiaria non offre gli stessi diritti e vantaggi dello status di rifugiato, laddove, ai sensi della la normativa nazionale, gli stranieri che beneficiano della protezione internazionale godono sì degli stessi diritti e vantaggi ma diversi sono i diritti accessori che su tali diritti e vantaggi si fondano.
3)
Se sia necessario, alla luce della situazione individuale del richiedente, valutare se, alla luce delle circostanze concrete che lo riguardano, il riconoscimento dello status di rifugiato gli procurerebbe più diritti di quelli concessi dal riconoscimento della protezione sussidiaria, o se sia sufficiente, affinché sussista l’interesse di cui al secondo comma dell’articolo 46, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva [2013/32], una disciplina legislativa che opera una differenziazione tra diritti accessori che si fondano sui diritti e sui vantaggi di entrambe le forme di protezione internazionale».
Sulle questioni pregiudiziali
Con le sue tre questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 46, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2013/32 debba essere interpretato nel senso che lo status conferito dalla protezione sussidiaria, concesso da una normativa di uno Stato membro, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, offre gli «stessi diritti e gli stessi vantaggi che il diritto dell’Unione e quello nazionale riconoscono allo status di rifugiato», ai sensi di tale disposizione, di modo che un giudice di tale Stato membro può respingere, in quanto irricevibile, un ricorso proposto contro una decisione che considera una domanda infondata sotto il profilo del riconoscimento dello status di rifugiato, ma che concede lo status conferito dalla protezione sussidiaria, a causa dell’insufficiente interesse del richiedente alla continuazione del procedimento, e se, allorché si accerti che i suddetti diritti e vantaggi attribuiti da tali due status di protezione internazionale conformemente alla normativa nazionale applicabile non sono gli stessi, un siffatto ricorso possa ciò nondimeno essere respinto, in quanto irricevibile, qualora si constati, alla luce della concreta situazione del richiedente, che il riconoscimento dello status di rifugiato non sarebbe tale da attribuirgli maggiori diritti e vantaggi rispetto alla concessione dello status conferito dalla protezione sussidiaria, dal momento che il richiedente non fa valere, o non fa ancora valere, diritti che sono attribuiti in forza dello status di rifugiato, ma che non lo sono, ovvero lo sono, ma in misura minore, in forza dello status conferito dalla protezione sussidiaria.
A tal riguardo, si deve ricordare che dai considerando 8, 9 e 39 della direttiva 2011/95 risulta che il legislatore dell’Unione ha inteso istituire uno status uniforme a favore dell’insieme dei beneficiari di protezione internazionale, e che esso ha, di conseguenza, scelto di concedere ai beneficiari dello status di protezione sussidiaria gli stessi diritti e gli stessi benefici di cui godono i rifugiati, fatte salve le deroghe necessarie e oggettivamente giustificate (sentenza del 1o marzo 2016, Alo e Osso,
C‑443/14 e C‑444/14
,
EU:C:2016:127
, punto
).
Risulta inoltre dall’articolo 3 della direttiva 2011/95 che gli Stati membri hanno facoltà di introdurre o mantenere in vigore disposizioni più favorevoli riguardanti tanto le condizioni per la concessione della protezione internazionale quanto il contenuto dei diritti conferiti dalla protezione internazionale, purché tali disposizioni siano compatibili con tale direttiva.
Ne consegue che, se è vero che la direttiva 2011/95 ha istituito un sistema di diritti e vantaggi che, in linea di principio, è lo stesso per tutti coloro che beneficiano di una protezione internazionale, taluni dei diritti e vantaggi di cui godono le persone che hanno ottenuto lo status di rifugiato non sono attribuiti, o non lo sono nella stessa misura, a coloro che beneficiano dello status conferito dalla protezione sussidiaria, pur se gli Stati membri, nella loro normativa diretta a trasporre tale direttiva, possono allineare i diritti e vantaggi attribuiti da tale status a quelli collegati allo status di rifugiato.
L’articolo 46, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2013/32 consente a uno Stato membro di prevedere che possa essere respinto, in quanto irricevibile, per insufficienza di interesse un ricorso proposto contro una decisione che considera infondata una domanda diretta ad ottenere il riconoscimento dello status di rifugiato, ma che concede lo status conferito dalla protezione sussidiaria, qualora quest’ultimo status, concesso da tale Stato membro, offra «gli stessi diritti e gli stessi vantaggi» che il diritto dell’Unione e quello nazionale riconoscono allo status di rifugiato.
Tale disposizione prevede una deroga all’obbligo imposto agli Stati membri dall’articolo 46 della direttiva 2013/32 di prevedere un diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice contro qualsiasi decisione di rigetto di una domanda di protezione internazionale (v., in tal senso, sentenza del 26 luglio 2017, Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
, punto
).
L’articolo 46, paragrafo 2, primo comma, della direttiva 2013/32 dispone peraltro espressamente che tale diritto di ricorso deve essere previsto, in linea di principio, anche qualora, come nel caso di specie, si tratti di una decisione che respinge, in quanto infondata, la domanda diretta ad ottenere il riconoscimento dello status di rifugiato, ma che concede lo status conferito dalla protezione sussidiaria.
Peraltro, l’obbligo così imposto agli Stati membri di prevedere un siffatto diritto di ricorso corrisponde al diritto sancito dall’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), intitolato «Diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale», secondo cui ogni persona i cui diritti e le cui libertà garantiti dal diritto dell’Unione siano stati violati ha diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice (sentenza del 26 luglio 2017, Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
, punto
).
Ne consegue che le caratteristiche del ricorso previsto dall’articolo 46 della direttiva 2013/32 devono essere determinati conformemente all’articolo 47 della Carta, che costituisce una riaffermazione del principio della tutela giurisdizionale effettiva (sentenza del 26 luglio 2017, Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
, punto
).
Detto principio della tutela giurisdizionale effettiva dei diritti che gli amministrati traggono dal diritto dell’Unione è costituito da diversi elementi, tra i quali rientrano, segnatamente, i diritti della difesa, il principio della parità delle armi, il diritto di ricorso ad un giudice nonché la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare (sentenza del 26 luglio 2017, Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
, punto
).
Di conseguenza, deve essere interpretata restrittivamente l’esclusione del diritto a un ricorso prevista dall’articolo 46, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2013/32, in quanto essa costituisce una deroga al diritto a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice avverso qualsiasi decisione di rigetto di una domanda di protezione internazionale previsto dall’articolo 46 di tale direttiva, nonché una limitazione del diritto fondamentale a una tutela giurisdizionale effettiva sancito dall’articolo 47 della Carta.
Ne discende che tale esclusione del diritto a un ricorso effettivo deve essere interpretata nel senso che essa può essere applicata qualora sussista un’effettiva identità tra i diritti e i vantaggi offerti dallo status conferito dalla protezione sussidiaria, concessa dallo Stato membro di cui trattasi, e quelli riconosciuti dal diritto dell’Unione e dal diritto nazionale applicabile allo status di rifugiato.
Per quanto concerne il problema di sapere se, nel caso di specie, sia soddisfatto tale requisito di identità, unico requisito di applicazione posto dall’articolo 46, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2013/32, si deve constatare, anzitutto, che il giudice del rinvio, pur facendo riferimento, nella sua prima questione, a una differenziazione tra tali due status, prevista dal diritto sloveno per quanto riguarda «il modo di definire la durata o la cessazione della protezione internazionale», menziona altresì le regole riportate all’articolo 92 dello ZMZ-1, il quale dispone, al suo paragrafo 1, che al rifugiato è riconosciuta un’autorizzazione di soggiorno a tempo indeterminato mentre, conformemente al paragrafo 2 di tale articolo, la protezione sussidiaria conferisce solo il diritto a un’autorizzazione di soggiorno a tempo determinato.
Tali regole relative alla durata delle autorizzazioni di soggiorno associate ai due status di protezione internazionale di cui trattasi sono dirette a trasporre nell’ordinamento sloveno l’articolo 24 della direttiva 2011/95, il quale fissa in modo differenziato per tali due status i requisiti minimi per quanto riguarda la validità del titolo di soggiorno e che prevede, a tal riguardo, che debba essere rilasciato ai rifugiati un titolo di almeno tre anni, mentre ai beneficiari dello status conferito dalla protezione sussidiaria deve essere garantito un titolo di una durata minima di un anno.
Tali regole minime relative al diritto di soggiorno nello Stato membro nel quale è chiesta la protezione internazionale si riferiscono, come hanno fatto valere il governo dei Paesi Bassi e la Commissione europea, al contenuto dei rispettivi diritti conferiti da tali due status e, quindi, a «diritti e vantaggi», ai sensi dell’articolo 46, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2013/32.
Orbene, è giocoforza constatare che, per quanto riguarda il diritto di soggiorno, lo status conferito dalla protezione sussidiaria, previsto dalla normativa slovena, non riconosce gli stessi diritti e gli stessi vantaggi che il diritto dell’Unione e quello nazionale riconoscono allo status di rifugiato, atteso che, come risulta dalle constatazioni svolte dal giudice del rinvio e richiamate al punto 33 della presente sentenza, la durata del titolo di soggiorno associato allo status conferito dalla protezione sussidiaria non è allineata su quella del titolo di soggiorno rilasciato alle persone alle quali è riconosciuto lo status di rifugiato.
A tale riguardo, va osservato che vi è certamente una differenza tra, da un lato, il titolo di soggiorno a tempo indeterminato al quale hanno diritto i rifugiati in forza del diritto sloveno, nonostante il fatto che la sua validità possa cessare allorché, in particolare, non sono più soddisfatte le condizioni per il riconoscimento dello status di rifugiato, e, dall’altro, il titolo di soggiorno limitato nel tempo, al quale hanno diritto, secondo il diritto sloveno, le persone che beneficiano dello status conferito dalla protezione sussidiaria, nonostante il fatto che quest’ultimo titolo possa essere prorogato per un ulteriore periodo, nell’ambito di un procedimento previsto a tal fine e che la validità di tale titolo possa cessare allorché, in particolare, non sono più soddisfatte le condizioni fissate per la concessione di quest’ultimo status.
Nel caso di specie, a E. G. è stato rilasciato un titolo di soggiorno a tempo determinato in quanto persona che beneficia dello status conferito dalla protezione sussidiaria per un periodo inferiore a tre anni, più precisamente per il periodo tra il 21 febbraio 2017 e il 31 dicembre 2019. Orbene, se a E. G. fosse stato riconosciuto lo status di rifugiato, egli avrebbe avuto diritto, conformemente all’articolo 24, paragrafo 1, della direttiva 2011/95, a un titolo di soggiorno valido per un periodo di almeno tre anni, vale a dire, quanto meno, fino al 21 febbraio 2020.
Al contrario, come hanno sostenuto il governo dei Paesi Bassi e la Commissione, le regole del diritto sloveno relative alla concessione, alla cessazione, alla revoca o alla proroga dei rispettivi status di protezione internazionale, ai quali fa riferimento il giudice del rinvio nella sua prima questione, non riguardano il contenuto dei diritti conferiti da tali status, bensì la determinazione dello status di cui trattasi.
Tali regole sono stabilite in via imperativa e distinta per i due status di protezione internazionale di cui trattano i capi da III a VI della direttiva 2011/95.
Di conseguenza, le suddette regole, contrariamente a quelle che riguardano il contenuto dei diritti conferiti dal suddetto status, non possono essere considerate come «diritti e vantaggi», ai sensi dell’articolo 46, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2013/32.
Inoltre, il giudice del rinvio si chiede se occorra, ai fini della valutazione, alla luce del diritto nazionale applicabile, dell’equivalenza dei diritti e dei vantaggi conferiti in forza dei due status di protezione internazionale previsti dal diritto dell’Unione, che taluni diritti cosiddetti «accessori», da esso definiti come diritti fondati su diritti e vantaggi conferiti in forza di uno di tali due status di protezione internazionale, non siano gli stessi per tali due status.
A tal riguardo, è sufficiente osservare che, considerata anche l’interpretazione restrittiva da applicare all’articolo 46, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2013/32, la quale comporta che tale disposizione può essere applicata solo nel caso di un’effettiva identità dei diritti e dei vantaggi conferiti in forza dei due status di protezione internazionale di cui trattasi, siffatti diritti accessori, come i diritti conferiti direttamente dagli status sui quali sono fondati, tra i quali figurano il diritto di voto alle elezioni locali, il diritto a un passaporto valido, in linea di principio, dieci anni, o ancora il diritto al ricongiungimento familiare, che permette ai familiari di ottenere un titolo di soggiorno permanente, tali diritti, che secondo il giudice del rinvio sono riconosciuti dal diritto sloveno ai rifugiati, ma non, o quantomeno non nella stessa misura, alle persone che beneficiano della protezione sussidiaria, sono diritti che devono essere presi in considerazione allorché si esamina se, ai fini del suddetto articolo 46, paragrafo 2, secondo comma, i diritti e i vantaggi riconosciuti da tali due status di protezione internazionale siano gli stessi.
Infine, il giudice del rinvio chiede se, nell’ambito della valutazione della condizione di cui all’articolo 46, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2013/32, relativa all’identità dei diritti e dei vantaggi conferiti dai due status di protezione internazionale, sia necessario tener conto della situazione individuale del richiedente, nel senso che, anche in assenza di una siffatta identità di diritti e di vantaggi, mancherebbe comunque un interesse sufficiente a proporre un ricorso avverso una decisione di diniego dello status di rifugiato, il che condurrebbe ad una dichiarazione di irricevibilità del ricorso, qualora la concessione di tale status non fornisse al suddetto richiedente, alla luce della sua situazione di fatto, maggiori diritti e vantaggi rispetto alla concessione dello status conferito dalla protezione sussidiaria.
Orbene, il problema di sapere se sia soddisfatta la condizione, posta all’articolo 46, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2013/32, secondo la quale sussiste un’effettiva identità dei diritti ricollegati ai due status di protezione internazionale di cui trattasi deve essere affrontato sulla base di un esame d’insieme della normativa nazionale in questione, e non alla luce della situazione concreta del richiedente di cui trattasi.
Infatti, anzitutto, una contraria interpretazione dell’articolo 46, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2013/32, secondo la quale dovrebbe essere presa in considerazione la situazione concreta del richiedente di cui trattasi, non trova alcuna conferma nel tenore letterale di tale disposizione, dal quale risulta, infatti, che quest’ultima va applicata nella sola ipotesi in cui esista un’effettiva identità dei diritti e dei vantaggi conferiti dai due status di protezione internazionale.
Inoltre, tale contraria interpretazione non sarebbe neanche compatibile con l’interpretazione restrittiva da applicare a tale disposizione, come già dichiarato al punto 49 della presente sentenza.
Infine, una siffatta contraria interpretazione sarebbe difficilmente conciliabile con l’imperativo che consiste nel garantire la prevedibilità dell’applicazione dell’articolo 46, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2013/32 e nell’evitare una disparità di trattamento in tale applicazione.
Se si verifica che, nel caso della normativa di uno Stato membro, non è soddisfatta la condizione relativa all’effettiva identità dei diritti e dei vantaggi conferiti dai due status di protezione internazionale di cui trattasi, come accade nel diritto sloveno per quanto riguarda il diritto di soggiorno e taluni diritti cosiddetti «accessori», un richiedente deve poter proporre un ricorso contro una decisione che gli nega lo status di rifugiato, ma che gli accorda lo status conferito dalla protezione sussidiaria, anche se tale richiedente non fa valere, o non fa ancora valere, uno dei suddetti diritti riconosciuti in modo differenziato in forza dei due status di protezione internazionale di cui trattasi.
In ogni caso, se è vero che E. G. sembra non far valere, o non far valere ancora, taluni dei diritti accessori riconosciuti in modo differenziato in forza di tali due status di protezione internazionale, lo stesso non può dirsi per quanto riguarda il diritto di soggiorno, atteso che l’obiettivo principale del ricorso proposto dall’interessato consiste precisamente nell’ottenere un diritto di soggiorno più esteso e più stabile, che gli consenta, in particolare, di continuare i suoi studi in Slovenia oltre la sua maggiore età.
Peraltro, se tale ricorso, in una situazione di assenza di effettiva identità dei diritti e dei vantaggi riconosciuti in forza dei due status di protezione internazionale in questione, come quella di cui trattasi nel procedimento principale, dovesse ciononostante essere respinto in quanto irricevibile, a causa dell’assenza di un interesse sufficiente, non sarebbe rispettato il diritto fondamentale a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice, come garantito dall’articolo 47 della Carta.
Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, si deve rispondere alle questioni sollevate dichiarando quanto segue:
–
L’articolo 46, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2013/32 deve essere interpretato nel senso che lo status conferito dalla protezione sussidiaria, concesso da una normativa di uno Stato membro come quella di cui trattasi nel procedimento principale, non offre «gli stessi diritti e gli stessi vantaggi che il diritto dell’Unione e quello nazionale riconoscono allo status di rifugiato», ai sensi di tale disposizione, di modo che un giudice di tale Stato membro non può respingere, in quanto irricevibile, un ricorso proposto contro una decisione che considera una domanda infondata sotto il profilo del riconoscimento dello status di rifugiato, ma che concede lo status conferito dalla protezione sussidiaria, a causa dell’insufficiente interesse del richiedente alla continuazione del procedimento, allorché si accerti che, conformemente alla normativa nazionale applicabile, tali diritti e vantaggi attribuiti da tali due status di protezione internazionale non sono effettivamente identici.
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Un ricorso siffatto non può essere respinto, in quanto irricevibile, neanche qualora si constati, alla luce della concreta situazione del richiedente, che il riconoscimento dello status di rifugiato non sarebbe tale da attribuirgli maggiori diritti e vantaggi rispetto alla concessione dello status conferito dalla protezione sussidiaria, dal momento che il richiedente non fa valere, o non fa ancora valere, diritti che sono attribuiti in forza dello status di rifugiato, ma che non lo sono, ovvero lo sono, ma in misura minore, in forza dello status conferito dalla protezione sussidiaria.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Settima Sezione) dichiara:

L’articolo 46, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale, deve essere interpretato nel senso che lo status conferito dalla protezione sussidiaria, concesso da una normativa di uno Stato membro come quella di cui trattasi nel procedimento principale, non offre «gli stessi diritti e gli stessi vantaggi che il diritto dell’Unione e quello nazionale riconoscono allo status di rifugiato», ai sensi di tale disposizione, di modo che un giudice di tale Stato membro non può respingere, in quanto irricevibile, un ricorso proposto contro una decisione che considera una domanda infondata sotto il profilo del riconoscimento dello status di rifugiato, ma che concede lo status conferito dalla protezione sussidiaria, a causa dell’insufficiente interesse del richiedente alla continuazione del procedimento, allorché si accerti che, conformemente alla normativa nazionale applicabile, tali diritti e vantaggi attribuiti da tali due status di protezione internazionale non sono effettivamente identici.

Un ricorso siffatto non può essere respinto, in quanto irricevibile, neanche qualora si constati, alla luce della concreta situazione del richiedente, che il riconoscimento dello status di rifugiato non sarebbe tale da attribuirgli maggiori diritti e vantaggi rispetto alla concessione dello status conferito dalla protezione sussidiaria, dal momento che il richiedente non fa valere, o non fa ancora valere, diritti che sono attribuiti in forza dello status di rifugiato, ma che non lo sono, ovvero lo sono, ma in misura minore, in forza dello status conferito dalla protezione sussidiaria.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: lo sloveno.