CELEX: 62014TJ0384
EFOGR
Sekcja Gwarancji
EFRG i EFRROW
Wydatki wyłączone z finansowania
Sektory wołowiny i cielęciny oraz baraniny
Ryczałtowa korekta finansowa
Korekta jednorazowa
Artykuły 48 i 69 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003
Uprawnienia specjalne
Obowiązek uzasadnienia

)
[…]
Postępowanie i żądania stron
Pismem, które wpłynęło do sekretariatu Sądu w dniu 3 czerwca 2014 r., Republika Włoska wniosła niniejszą skargę.
Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (szósta izba) postanowił o otworzeniu ustnego etapu postępowania.
Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. zostały wysłuchane wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
Republika Włoska wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja zastosowała w stosunku do Republiki Włoskiej korektę finansową w wysokości 5026453,43 i w wysokości 1860259,60 EUR;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
—
oddalenie skargi jako bezzasadnej;
—
obciążenie Republiki Włoskiej kosztami postępowania.
Co do prawa
Republika Włoska podnosi przeciwko zaskarżonej decyzji zarzuty dotyczące w istocie naruszenia przepisów Unii w dziedzinie WPR, naruszenia istotnych wymogów proceduralnych ze względu na brak uzasadnienia oraz naruszenia szeregu ogólnych zasad prawa Unii, w tym zasad proporcjonalności, legalności i pewności prawa w zakresie, w jakim Komisja zastosowała korekty finansowe, po pierwsze, w ramach przyznania dodatkowych płatności w rozumieniu art. 69 rozporządzenia nr 1782/2003 i po drugie, w ramach określenia uprawnień specjalnych w rozumieniu art. 47 i 48 tego rozporządzenia.
Republika Włoska oświadczyła na rozprawie, że zrzeka się powoływania się na zarzut oparty na błędnym zastosowaniu korekty ryczałtowej w wysokości 3477225 EUR w zakresie, w jakim opierał się on na nieprzestrzeganiu kryteriów akredytacji agencji płatniczej. Przedmiot niniejszego sporu ogranicza się zatem do zgodności z prawem zastosowania przez Komisję art. 47, 48 i 69 rozporządzenia nr 1782/2003 w celu uzasadnienia korekt finansowych w wysokości odpowiednio 1860259,60 EUR i 5026453,43 EUR.
Rozważania wstępne
Na wstępie należy przypomnieć, że z EFOGR i z Funduszu są finansowane tylko wydatki dokonane zgodnie z prawem Unii w ramach wspólnej organizacji rynków rolnych (wyroki: z dnia 8 maja 2003 r., Hiszpania/Komisja,
C‑349/97
, Rec,
EU:C:2003:251
, pkt
; z dnia 24 lutego 2005 r., Grecja/Komisja,
C‑300/02
, Zb.Orz.,
EU:C:2005:103
, pkt
; z dnia 12 września 2012 r., Grecja/Komisja,
T‑356/08
,
EU:T:2012:418
, pkt
).
W tym względzie z przepisów dotyczących EFOGR i Funduszu wynika, że na państwach członkowskich ciąży obowiązek organizacji ogółu kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu pozwalających na zapewnienie, że warunki materialne i formalne przyznania pomocy zostały prawidłowo spełnione. Jeżeli brak jest organizacji takiego ogółu kontroli lub jeżeli organizacja kontroli przez państwo członkowskie jest na tyle niedostateczna, że pozostawia wątpliwości co do przestrzegania tych warunków, Komisja jest uprawniona do nieuznania niektórych wydatków poniesionych przez dane państwo członkowskie (wyroki: z dnia 12 czerwca 1990 r., Niemcy/Komisja,
C‑8/88
, Rec,
EU:C:1990:241
, pkt
,
; z dnia 14 kwietnia 2005 r., Hiszpania/Komisja,
C‑468/02
,
EU:C:2005:221
, pkt
; z dnia 30 września 2009 r., Portugalia/Komisja,
T‑183/06
,
EU:T:2009:370
, pkt
).
Z orzecznictwa wynika również, że nawet jeśli właściwe uregulowania dotyczące przyznawania premii nie wymagają wyraźnie od państw członkowskich ustanowienia środków nadzoru i szczególnych sposobów kontroli, takich jak przywołane przez Komisję w trakcie rozliczania rachunków EFOGR i Funduszu, to jednak obowiązek ten może wynikać w niektórych przypadkach pośrednio z faktu, że na mocy przepisów dotyczących EFOGR i Funduszu do państw członkowskich należy organizacja skutecznego systemu kontroli i nadzoru (ww. w pkt 29 wyrok Hiszpania/Komisja,
EU:C:2005:221
, pkt
; wyroki: z dnia 24 kwietnia 2008 r., Belgia/Komisja,
C‑418/06 P
, Zb.Orz.,
EU:C:2008:247
, pkt
; z dnia 4 września 2009 r., Austria/Komisja,
T‑368/05
,
EU:T:2009:305
, pkt
).
W odniesieniu do zasad dotyczących ciężaru dowodu w dziedzinie rozliczania rachunków, aby wykazać naruszenie zasad WPR, Komisja nie jest obowiązana wykazywać w sposób wyczerpujący braku dostatecznej kontroli ze strony organów krajowych lub nieprawidłowości w przedkładanych przez nie danych liczbowych, lecz powinna wskazać dowody uzasadniające jej poważną i uzasadnioną wątpliwość co do tej kontroli czy tychże danych liczbowych. Zdjęcie z Komisji tego obowiązku dowodowego uzasadnione jest faktem, że to właśnie państwo członkowskie jest w najlepszej sytuacji, by zgromadzić i zweryfikować dane niezbędne do rozliczenia rachunków Funduszu (wyroki: z dnia 11 stycznia 2001 r., Grecja/Komisja,
C‑247/98
, Rec,
EU:C:2001:4
, pkt
–
; z dnia 1 lipca 2009 r., Hiszpania/Komisja,
T‑259/05
,
EU:T:2009:232
, pkt
; ww. w pkt 28 wyrok Grecja/Komisja,
EU:T:2012:418
, pkt
).
Zarządzanie finansowaniem Funduszu spoczywa bowiem głównie na administracjach krajowych, których zadaniem jest czuwanie nad ścisłym przestrzeganiem przepisów Unii. System ten, oparty na zaufaniu między władzami krajowymi i Unii, nie jest poddawany systematycznej kontroli Komisji, która zresztą nie miałaby materialnych środków na to, by ją zapewnić. Jedynie państwo członkowskie może znać i dokładnie określić dane niezbędne do sporządzenia rachunków Funduszu, gdyż Komisja nie jest na tyle blisko, by uzyskać potrzebne jej informacje od podmiotów gospodarczych (wyroki: z dnia 1 października 1998 r., Irlandia/Komisja,
C‑238/96
, Rec,
EU:C:1998:451
, pkt
; z dnia 7 lipca 2005 r., Grecja/Komisja,
C‑5/03
, Zb.Orz.,
EU:C:2005:426
, pkt
; z dnia 17 października 2012 r., Hiszpania/Komisja,
T‑491/09
,
EU:T:2012:550
, pkt
).
W konsekwencji to do państwa członkowskiego należy przedstawienie najbardziej szczegółowego i najpełniejszego dowodu na rzeczywisty charakter kontroli lub prawdziwość danych oraz, w razie konieczności, na niedokładność twierdzeń Komisji (ww. w pkt 28 wyrok Grecja/Komisja,
EU:T:2012:418
, pkt
).
Dane państwo członkowskie ze swej strony nie może podważyć ustaleń Komisji, nie powołując na poparcie swych twierdzeń dowodów na istnienie wiarygodnego i sprawnego systemu kontroli. Jeśli nie uda mu się wykazać, że ustalenia Komisji są niedokładne, ustalenia te stanowią dowody, które mogą zrodzić poważne wątpliwości w odniesieniu do wprowadzenia całości odpowiednich i skutecznych środków nadzoru i kontroli (wyrok z dnia 28 października 1999 r., Włochy/Komisja,
C‑253/97
, Rec,
EU:C:1999:527
, pkt
; ww. w pkt 28 wyrok Hiszpania/Komisja,
EU:C:2003:251
, pkt
; wyrok z dnia 12 lipca 2011 r., Słowenia/Komisja,
T‑197/09
,
EU:T:2011:348
, pkt
; ww. w pkt 28 wyrok Grecja/Komisja,
EU:T:2012:418
, pkt
).
W świetle powyższych uwag należy zbadać zarzuty podniesione przez Republikę Włoską na poparcie skargi w zakresie, w jakim dotyczy ona dwóch kategorii korekt finansowych zastosowanych w zaskarżonej decyzji.
[…]
2. W przedmiocie zarzutu dotyczącego korekty jednorazowej odnoszącej się do określenia i płatności uprawnień specjalnych przewidzianych w art. 47 i 48 rozporządzenia nr 1782/2003
Republika Włoska twierdzi, że prawidłowo zastosowała art. 43 i 48 rozporządzenia nr 1782/2003 we wszystkich wskazanych w zaskarżonej decyzji sytuacjach przeniesienia uprawnień do płatności jednego rolnika na drugiego lub ich dziedziczenia. Zdaniem skarżącej te uprawnienia do specjalnych płatności zostały właściwie obliczone przez zachowanie odrębności z jednej strony, kwoty referencyjnej działalności w sektorze hodowli, a z drugiej strony uprawnień do płatności powierzchniowych. System redystrybucji tych uprawnień jest zgodny z uregulowaniami Unii, ponieważ spełnia on wymóg możliwości identyfikacji uprawnień do płatności.
Komisja kwestionuje argumenty Republiki Włoskiej.
Na wstępie należy zauważyć, że w pkt 4.16 skargi Republika Włoska podnosi, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem „z powodu naruszenia ogólnych zasad proporcjonalności, legalności, pewności prawa, ochrony uzasadnionych oczekiwań oraz obowiązku uzasadnienia”. Należy stwierdzić, że, co się tyczy zasad i obowiązku, których naruszenie zarzuca się Komisji, Republika Włoska nie przedstawiła żadnej, nawet zwięzłej, argumentacji. W szczególności w zakresie, w jakim powołuje się ona na brak pełnego i odpowiedniego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie wskazując, w którym miejscu jej zdaniem brak jest tego uzasadnienia i nie wyszczególniając kwestii prawnych i okoliczności faktycznych, które wymagałyby dodatkowych wywodów, skarga nie spełnia wymogów art. 76 lit. d) regulaminu postępowania, skutkiem czego te poszczególne zastrzeżenia należy uznać za niedopuszczalne (zob. podobnie wyrok z dnia 15 października 2008 r., Mote/Parlament,
T‑345/05
, Zb.Orz.,
EU:T:2008:440
, pkt
–
).
Wynika z tego, że należy uznać, iż w niniejszym zastrzeżeniu Republika Włoska podnosi zasadniczo naruszenie art. 47 i 48 rozporządzenia nr 1782/2003.
Należy również uznać, że ocena niniejszego zastrzeżenia dotyczy tylko zasadności wykładni art. 48 rozporządzenia nr 1782/2003 przyjętej przez Komisję w zaskarżonej decyzji w związku z dokumentami przedłożonymi w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika bowiem z dyskusji na rozprawie, strony spierają się w przedmiocie wykładni, jaką należy przyjąć w odniesieniu do tego przepisu.
Korekta jednorazowa w wysokości 1860259,60 EUR zastosowana przez Komisję w zaskarżonej decyzji z powodu nienależnego określenia i przydziału uprawnień do specjalnych płatności nie stanowiła przedmiotu wcześniejszego postępowania pojednawczego, a zatem nie przedstawiono żadnego wyjaśnienia na jej temat w sprawozdaniu zbiorczym. Zarzucana Republice Włoskiej bezczynność jest przedmiotem wyjaśnień w pismach Komisji z dnia 22 grudnia 2010 r. i z dnia 13 grudnia 2012 r. (zob. pkt 12, 14 powyżej). Bezczynność ta dotyczy z jednej strony przydzielenia uprawnień specjalnych wobec uprawnień dotyczących owiec i bydła oraz obszarów i z drugiej strony rozdzielenia uprawnień specjalnych związanych z sektorem oliwy z oliwek w odniesieniu do lat składania wniosku 2006–2009. W pismach tych Komisja zarzuca włoskim władzom, że niewłaściwie poradziły sobie z sytuacjami połączenia uprawnień do płatności. Sytuacje, których dotyczy niniejsze zastrzeżenie, zostały w nim opisane następująco:
—
jeżeli rolnik ze specjalnymi uprawnieniami przyznanymi na podstawie okresu referencyjnego otrzymał od innego rolnika (w drodze przeniesienia lub dziedziczenia) hektary i odpowiadające kwoty przed pierwszym rokiem wdrożenia systemu płatności jednolitych, wartość jego uprawnień specjalnych nie została rozdzielona przez włoskie władze pomiędzy zwykłe uprawnienia (do 5000 EUR);
—
jeżeli rolnik ze zwykłymi uprawnieniami przyznanymi na podstawie okresu referencyjnego otrzymał kwoty wynikające z premii za wołowinę bez odpowiadających hektarów od innego rolnika (w drodze przeniesienia lub dziedziczenia) przed pierwszym rokiem wdrożenia systemu płatności jednolitych, wartość otrzymanych uprawnień specjalnych nie została przydzielona przez włoskie władze na jego zwykłe uprawnienia (do 5000 EUR).
Zdaniem Komisji właściwe stosowanie art. 48 rozporządzenia nr 1782/2003 wymagało przydzielenia uprawnień specjalnych na zwykłe uprawnienia do wysokości 5000 EUR na hektar, a następnie przydzielenia różnicy na uprawnienia specjalne. Komisja utrzymywała przez cały czas trwania postępowania administracyjnego, że uprawnienia do dodatkowych (specjalnych) płatności na kwotę niższą niż 5000 EUR nie powinny zostać wykorzystane niezależnie od płatności jednolitej, ale zostać przydzielone na zwykłe uprawnienia dla celów określenia uprawnienia do płatności na hektar, przy czym obliczenie to polega na podzieleniu płatności otrzymanych w okresie referencyjnym na hektary, które przyczyniły się do uzyskania płatności, jak gdyby hektary te przyczyniły się również do uzyskania dodatkowych płatności (do wysokości 5000 EUR). Natomiast władze włoskie, zachowując odrębność zwykłych uprawnień i uprawnień specjalnych (bez żadnej redystrybucji), stworzyły więcej uprawnień specjalnych, a w konsekwencji zbyt nisko oszacowały wartość zwykłych uprawnień referencyjnych.
Republika Włoska przyznaje w swych pismach, że odeszła w swojej praktyce od przyjętego przez Komisję stosowania omawianych przepisów. Republika Włoska utrzymuje, że „[a]rt. 43 i 48 zostały zastosowane do odpowiedniej części ułamkowej kwot referencyjnych każdego rolnika przekazującego i do rolnika przejmującego w odniesieniu do odpowiedniej części ułamkowej kwot wynikających z działalności rolniczej rolnika przejmującego, ze względu na uznanie, iż każdy był uprawniony do płatności bezpośrednich w okresie referencyjnym” i że „władze włoskie podjęły decyzję o niedokonywaniu […] [redystrybucji uprawnień do płatności specjalnych] tylko w wypadkach, w których suma wszystkich kwot referencyjnych […] skutkowałaby kwotą jednostkową na hektar wyższą niż 5000 EUR”. Według Republiki Włoskiej stosowanie to jest także zgodne z art. 48 rozporządzenia nr 1782/2003.
Należy zauważyć, że wykładni art. 48 rozporządzenia nr 1782/2003, który ustanawia szczegółowe zasady stosowania przewidzianego w art. 47 odstępstwa od ogólnej zasady ustanowionej w art. 43 tego rozporządzenia, należy dokonywać w sposób ścisły (zob. analogicznie wyrok z dnia 13 grudnia 2001 r., Heininger,
C‑481/99
, Rec,
EU:C:2001:684
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Przede wszystkim należy przypomnieć ogólny cel realizowany przez rozporządzenie nr 1782/2003, a mianowicie wdrożenie systemu płatności jednolitych. W świetle wykładni literalnej art. 48 rozporządzenia nr 1782/2003, ze względu na kolejne przepisy, przepis ten ma zastosowanie do rolnika, który skorzystał z „płatności dając[ych] prawo do uprawnień do płatności podlegających specjalnym warunkom”, o których mowa w art. 47 wspomnianego rozporządzenia, i który w okresie referencyjnym „nie posiadał hektarów, o których mowa w art. 43 [tego rozporządzenia]” dla celów określenia uprawnień do płatności jednolitej lub – w odniesieniu do posiadanych przez rolnika hektarów – z uprawnienia na hektar wynika kwota wyższa niż 5000 EUR. Rolnik ten, który nie ma hektarów lub posiada hektary, z których wynika uprawnienie na hektar przekraczające 5000 EUR, jest uprawniony do: a) płatności równej jego (podstawowej) „kwocie referencyjnej” odpowiadającej płatnościom bezpośrednim, z których skorzystał średnio w okresie trzech lat i: b) płatności „dla każdych 5000 EUR lub ułamka kwoty referencyjnej” (to jest płatności specjalnych), z których skorzystał średnio w okresie trzech lat.
Wynika stąd, że płatności specjalne są przydzielane na kwotę referencyjną na hektar do kwoty 5000 EUR, a począwszy od tego progu stanowią dodatkowe uprawnienie do płatności (specjalnej). W tym względzie art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1782/2003 przewiduje, że wymienione w nim kwoty są „uwzględniane w” kwocie referencyjnej na warunkach przewidzianych w art. 48 tego rozporządzenia. Także z art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1782/2003 wynika, że począwszy od roku 2007 oraz w drodze odstępstwa od przepisów art. 33, 43 i 44 tego rozporządzenia kwoty wynikające z premii mlecznej oraz płatności dodatkowych (przewidzianych w art. 95 i 96 rozporządzenia nr 1782/2003), zostaną „włączone do” systemu płatności jednolitych na warunkach przewidzianych w art. 48–50. Odpowiednie przepisy ustanawiają zatem zasadę połączenia płatności wynikających z odmiennych tytułów w jednolitą płatność.
Republika Włoska niesłusznie twierdzi więc, że z art. 48 rozporządzenia nr 1782/2003 wynika obowiązek zachowania odrębności wszystkich płatności wynikających z odmiennych uprawnień. Ponadto odesłanie do art. 49 wspomnianego rozporządzenia, dokonane w skardze, nie może przemawiać za tezą podniesioną przez Republikę Włoską. Przepis ten, zatytułowany „Warunki”, dotyczący uprawnień do płatności specjalnych, przewiduje odstępstwo od art. 36 ust. 1 i art. 44 ust. 1 tego rozporządzenia w zakresie, w jakim rolnik, który posiada uprawnienia do płatności, dla których nie posiadał hektarów w okresie referencyjnym, może być zwolniony z obowiązku zapewnienia liczby kwalifikujących się hektarów odpowiadających liczbie uprawnień. Odstępstwo to podlega warunkowi, że rolnik prowadzi co najmniej 50% działalności rolniczej wykonywanej w okresie referencyjnym, wyrażonej w jednostkach przeliczeniowych dużych. Należy stwierdzić, że przepis ten nie przewiduje żadnej alternatywnej metody określenia uprawnień do płatności specjalnych ani żadnego obowiązku zachowania odrębności wszystkich płatności wynikających z odmiennych uprawnień. W art. 49 ust. 3 rozporządzenia nr 1782/2003 sprecyzowano bowiem, że „[u]prawnienia do płatności określone zgodnie z art. 48 nie są modyfikowane [zmieniane]”.
Należy także odrzucić argument przedstawiony w pkt 32 repliki, w myśl którego kwoty, o których mowa w art. 48 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003, są „dodawane” do kwoty referencyjnej. Porównanie poszczególnych wersji językowych art. 47 ust. 1 tego rozporządzenia, w szczególności wersji włoskiej, angielskiej i niemieckiej, potwierdza bowiem znaczenie wyrażenia „uwzględniane w” („sono inclusi”; „included in”; „in die Berechnung des Referenzbetrags aufgenommen”). W każdym wypadku na rozprawie Republika Włoska odstąpiła od tego argumentu.
Co się tyczy twierdzenia, że z jednej strony metoda określenia uprawnień wykorzystanych przez władze włoskie nie spowodowała różnic w całkowitej wartości przyznanych danym rolnikom uprawnień do płatności, a z drugiej strony w odniesieniu do uprawnień specjalnych, został uwzględniony obowiązek utrzymania jednostek przeliczeniowych dużych zgodnie z art. 49 rozporządzenia nr 1782/2003, z twierdzeniem tym nie można się zgodzić. Ponieważ w rozporządzeniu tym przewidziano szczególną metodę obliczania uprawnień do płatności w tym celu i aby zapewnić zgodność z prawem uprawnień przydzielonych we wszystkich państwach członkowskich, Republika Włoska była zobowiązana do jej zastosowania. Z powyższej analizy wynika, że art. 48 rozporządzenia nr 1782/2003 ma wiążący charakter i nie przewiduje żadnego zakresu uznania dla państwa członkowskiego. W konsekwencji Republika Włoska nie może twierdzić, że jej alternatywna metoda jest równie skuteczna, mogąca zapobiegać nadużyciom lub też korzystniejsza dla rolnika (zob. podobnie ww. w pkt 44 wyrok Hiszpania/Komisja,
EU:C:2002:192
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok z dnia 28 marca 2007 r., Hiszpania/Komisja,
T‑220/04
,
EU:T:2007:97
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Podobnie jest w przypadku argumentu, w myśl którego działania włoskich władz nie spowodowały żadnego ryzyka dla Funduszu. Należy stwierdzić, że Republika Włoska nie przedstawiła żadnego dowodu mogącego podważyć dokonane przez służby Komisji obliczenie dokładnych kwot narażających Fundusz na ryzyko. Z jednej strony z protokołu ze spotkania dwustronnego z dnia 8 lutego 2011 r. i z drugiej strony z pisma z dnia 13 grudnia 2012 r. wynika bowiem, że władze włoskie na podstawie zatwierdzonej przez Komisję metodologii „przedstawiły obliczenia wskazujące na rzeczywiste ryzyko dla Funduszu wynikające z niewłaściwego zastosowania art. 43 i 48 rozporządzenia nr 1782/2003 odpowiadające kwocie 1813699,96 EUR w odniesieniu do czterech lat”.
Co się tyczy argumentu, że Komisja nie wskazała konkretnych skutków wynikających z niewłaściwego zastosowania art. 43 i 48 rozporządzenia nr 1782/2003 przez władze włoskie, argument ten należy również oddalić. Podobnie jak w przypadku rozważań zawartych w pkt 31 powyżej zadaniem Komisji jest przedstawienie dowodu poważnych wątpliwości, a nie wykazanie, że ryzyko się zrealizowało.
W świetle powyższych rozważań, a w szczególności rozważań zawartych w pkt 89 i 90 powyżej, należy stwierdzić, że wykładnia art. 48 rozporządzenia nr 1782/2003, której broni Republika Włoska, jest sprzeczna zarówno z brzmieniem tego rozporządzenia, jak i jego celami. Ponieważ wszystkie jej argumenty zostały odrzucone, należy oddalić niniejszy zarzut podniesiony przez Republikę Włoską dotyczący korekty jednorazowej odnoszącej się do określenia i płatności uprawnień specjalnych jako bezzasadny.
Należy zatem oddalić odwołanie w całości.
[…]

Z powyższych względów
SĄD (szósta izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Republika Włoska zostaje obciążona kosztami postępowania.

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 12 maja 2016 r.
Podpisy
(
*1
)	* Język postępowania: włoski.
(
)	Poniżej zostały odtworzone jedynie te punkty wyroku, których publikację Sąd uznał za wskazaną.