CELEX: 62019CJ0404
Rechtsmittel
Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER)
Durchführungsbeschluss (EU) 2017/2014
Von der Finanzierung durch die Europäische Union ausgeschlossene Ausgaben
Von der Französischen Republik getätigte Ausgaben
Pauschale Berichtigung mit einem Satz von 100 %
Verhältnismäßigkeit
Leitlinien der Europäischen Kommission für die Berechnung von Finanzkorrekturen im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens und des Rechnungsabschlussverfahrens

Mit ihrem Rechtsmittel begehrt die Französische Republik die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 12. März 2019, Frankreich/Kommission (T‑26/18, nicht veröffentlicht, im Folgenden: angefochtenes Urteil,
EU:T:2019:153
), mit dem ihre Klage nach Art. 263 AEUV auf teilweise Nichtigerklärung des Durchführungsbeschlusses (EU) 2017/2014 der Kommission vom 8. November 2017 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union (
ABl. 2017, L 292, S. 61
, im Folgenden: streitiger Beschluss) abgewiesen wurde.
Rechtlicher Rahmen
Verordnung (EG) Nr. 1120/2009
Art. 2 der Verordnung (EG) Nr. 1120/2009 der Kommission vom 29. Oktober 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Betriebsprämienregelung gemäß Titel III der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (
ABl. 2009, L 316, S. 1
) enthielt in seinem Buchst. c folgende Begriffsbestimmung:
„‚Dauergrünland‘: Flächen, die durch Einsaat oder auf natürliche Weise (Selbstaussaat) zum Anbau von Gras oder anderen Grünfutterpflanzen genutzt werden und mindestens fünf Jahre lang nicht Bestandteil der Fruchtfolge des landwirtschaftlichen Betriebs waren, ausgenommen Flächen im Rahmen von Stilllegungsregelungen gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 des Rates [vom 30. Juni 1992 für umweltgerechte und den natürlichen Lebensraum schützende landwirtschaftliche Produktionsverfahren (
ABl. 1992, L 215, S. 85
)], gemäß den Artikeln 22, 23 und 24 der Verordnung (EG) Nr. 1257/1999 des Rates [vom 17. Mai 1999 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den EAGFL und zur Änderung bzw. Aufhebung bestimmter Verordnungen (
ABl. 1999, L 160, S. 80
)] und gemäß Artikel 39 der Verordnung (EG) Nr. 1698/2005 des Rates [vom 20. September 2005 über die Förderung der Entwicklung des ländlichen Raums durch den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) (
ABl. 2005, L 277, S. 1
)]; zu diesem Zweck sind ‚Gras oder andere Grünfutterpflanzen‘ alle Grünpflanzen, die herkömmlicherweise in natürlichem Grünland anzutreffen oder normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen in dem Mitgliedstaat sind (unabhängig davon, ob die Flächen als Viehweiden genutzt werden). Die Mitgliedstaaten können Kulturpflanzen einschließen, die in Anhang I aufgeführt sind“.
Verordnung (EG) Nr. 1122/2009
Teil II der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 der Kommission vom 30. November 2009 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, der Modulation und des integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems im Rahmen der Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe gemäß der genannten Verordnung und mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1234/2007 hinsichtlich der Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen im Rahmen der Stützungsregelung für den Weinsektor (
ABl. 2009, L 316, S. 65
) enthielt einen Titel III, der „Kontrollen“ betraf; darin enthalten war Art. 34 dieser Verordnung über die „Bestimmung der Flächen“, der in seinen Abs. 2 und 4 bestimmte:
„(2)   Die Gesamtfläche einer landwirtschaftlichen Parzelle kann berücksichtigt werden, sofern sie nach den gebräuchlichen Normen des Mitgliedstaats oder der betreffenden Region ganz genutzt wird. Andernfalls wird die tatsächlich genutzte Fläche berücksichtigt.
Für Regionen, in denen bestimmte Landschaftsmerkmale, insbesondere Hecken, Gräben oder Mauern, traditionell Bestandteil guter landwirtschaftlicher Anbau- oder Nutzungspraktiken sind, können die Mitgliedstaaten festlegen, dass die entsprechende Fläche als Teil der vollständig genutzten Fläche gilt, sofern sie eine von den Mitgliedstaaten zu bestimmende Gesamtbreite nicht übersteigt. Diese Breite muss der in der betreffenden Region traditionell üblichen Breite entsprechen und darf zwei Meter nicht überschreiten.
Haben die Mitgliedstaaten der Kommission jedoch vor Inkrafttreten der vorliegenden Verordnung eine größere Breite als zwei Meter gemäß Artikel 30 Absatz 2 Unterabsatz 3 der Verordnung (EG) Nr. 796/2004 [der Kommission vom 21. April 2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Einhaltung anderweitiger Verpflichtungen, zur Modulation und zum Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem nach der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 des Rates mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe (
ABl. 2004, L 141, S. 18
)] mitgeteilt, so darf diese Breite weiterhin gelten.
…
(4)   Unbeschadet der Bestimmungen des Artikels 34 Absatz 2 der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 [des Rates vom 19. Januar 2009 mit gemeinsamen Regeln für Direktzahlungen im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik und mit bestimmten Stützungsregelungen für Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe und zur Änderung der Verordnungen (EG) Nr. 1290/2005, (EG) Nr. 247/2006, (EG) Nr. 378/2007 sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1782/2003 (
ABl. 2009, L 30, S. 16
)] gilt eine mit Bäumen bestandene Parzelle als landwirtschaftliche Parzelle im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen, sofern die landwirtschaftlichen Tätigkeiten bzw. die beabsichtigten Kulturen unter vergleichbaren Bedingungen wie bei nicht baumbestandenen Parzellen in demselben Gebiet möglich sind.“
Verordnung (EU) Nr. 1306/2013
Titel IV („Finanzielle Verwaltung der Fonds“) der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 über die Finanzierung, die Verwaltung und das Kontrollsystem der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnungen (EWG) Nr. 352/78, (EG) Nr. 165/94, (EG) Nr. 2799/98, (EG) Nr. 814/2000, (EG) Nr. 1290/2005 und (EG) Nr. 485/2008 des Rates (
ABl. 2013, L 347, S. 549
), enthält ein Kapitel IV („Rechnungsabschluss“), in dessen Abschnitt II („Rechnungsabschluss“) sich Art. 52 der Verordnung befindet, der den „Konformitätsabschluss“ betrifft. Dieser Artikel bestimmt in seinen Abs. 1 und 2:
„(1)   Wenn sie feststellt, dass Ausgaben nach Artikel 4 Absatz 1 und Artikel 5 nicht in Übereinstimmung mit dem Unionsrecht oder, für den ELER, nicht in Übereinstimmung mit dem anwendbaren Unions- und nationalen Recht gemäß Artikel 85 der Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates (
ABl. 2013, L 347, S. 320
)] getätigt worden sind, so erlässt die Kommission Durchführungsrechtsakte zur Festlegung, welche Beträge von der Unionsfinanzierung auszuschließen sind. Diese Durchführungsrechtsakte werden nach dem in Artikel 116 Absatz 2 genannten Beratungsverfahren erlassen.
(2)   Die Kommission bemisst die auszuschließenden Beträge insbesondere unter Berücksichtigung des Umfangs der festgestellten Nichtübereinstimmung. Sie trägt dabei der Art des Verstoßes sowie dem der Union entstandenen finanziellen Schaden Rechnung. Bei dem Ausschluss stützt sie sich auf die Ermittlung der zu Unrecht gezahlten Beträge oder, wenn die Beträge nur mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand ermittelt werden können, auf eine Extrapolation oder pauschale Korrekturen. Pauschale Korrekturen werden nur vorgenommen, wenn sich der finanzielle Schaden, der der Union entstanden ist, aufgrund der Natur des Falles oder weil der Mitgliedstaat der Kommission nicht die erforderlichen Informationen übermittelt hat, nur mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand genauer ermitteln lässt.“
Delegierte Verordnung (EU) Nr. 907/2014
Kapitel III („Rechnungsabschluss und sonstige Kontrollen“) der Delegierten Verordnung (EU) Nr. 907/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung Nr. 1306/2013 im Hinblick auf die Zahlstellen und anderen Einrichtungen, die finanzielle Verwaltung, den Rechnungsabschluss, Sicherheiten und die Verwendung des Euro (
ABl. 2014, L 255, S. 18
) enthält Art. 12 („Kriterien und Methode für die Anwendung von Korrekturen im Rahmen des Konformitätsabschlusses“) dieser Verordnung; in Abs. 7 dieses Artikels heißt es:
„Bei der Festsetzung der Höhe der pauschalen Finanzkorrekturen berücksichtigt die Kommission insbesondere die folgenden Umstände, bei denen die Mängel gravierender sind und somit ein größeres Verlustrisiko für den Unionshaushalt besteht:
…
c)
es wird festgestellt, dass ein Mitgliedstaat ein Kontrollsystem überhaupt nicht oder nur in äußerst mangelhafter Weise anwendet, und es gibt Beweise, die auf weit verbreitete Unregelmäßigkeiten sowie auf Fahrlässigkeit bei der Bekämpfung unregelmäßiger oder betrügerischer Praktiken schließen lassen, oder
…“
Durchführungsverordnung (EU) Nr. 908/2014
Art. 34 Abs. 2 der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 908/2014 der Kommission vom 6. August 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Zahlstellen und anderen Einrichtungen, der Mittelverwaltung, des Rechnungsabschlusses und der Bestimmungen für Kontrollen, Sicherheiten und Transparenz (
ABl. 2014, L 255, S. 59
) lautet:
„Kommt die Kommission aufgrund von Nachforschungen zu dem Schluss, dass bestimmte Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit den Unionsvorschriften getätigt wurden, so teilt sie dem betreffenden Mitgliedstaat ihre Feststellungen mit und nennt die Abhilfemaßnahmen, die künftig die Beachtung dieser Vorschriften sicherstellen sollen, sowie die vorläufige Höhe der finanziellen Berichtigung, die sie in der gegenwärtigen Phase des Verfahrens als ihren Feststellungen entsprechend erachtet. In dieser Mitteilung wird zudem eine bilaterale Besprechung innerhalb von vier Monaten nach Ablauf der für den Mitgliedstaat geltenden Antwortfrist anberaumt. Diese Mitteilung muss auf den vorliegenden Artikel Bezug nehmen.
Der Mitgliedstaat antwortet innerhalb von zwei Monaten nach Erhalt der Mitteilung. In seiner Antwort hat der Mitgliedstaat insbesondere die Möglichkeit,
a)
der Kommission nachzuweisen, dass das tatsächliche Ausmaß der Nichtkonformität oder des Risikos für den Fonds geringer ist als von der Kommission angegeben;
b)
der Kommission die Abhilfemaßnahmen mitzuteilen, die er zur Einhaltung der Unionsvorschriften getroffen hat, und den Termin zu nennen, ab dem diese Maßnahmen tatsächlich angewendet werden.
In begründeten Fällen kann die Kommission auf begründeten Antrag des Mitgliedstaats einer Verlängerung der Zweimonatsfrist um höchstens zwei Monate zustimmen. Der betreffende Antrag ist vor Ablauf dieser Frist an die Kommission zu richten.
Hält der Mitgliedstaat eine bilaterale Besprechung für nicht erforderlich, so teilt er dies der Kommission in seiner Antwort auf die oben genannte Mitteilung mit.“
Leitlinien von 2015
Die Mitteilung der Kommission vom 8. Juni 2015 („Leitlinien für die Berechnung von Finanzkorrekturen im Rahmen des Konformitätsabschlussverfahrens und des Rechnungsabschlussverfahrens“) (C[2015] 3675 final, im Folgenden: Leitlinien von 2015), enthält ein Kapitel 3 („Pauschale Finanzkorrekturen im Zusammenhang mit Mängeln der Verwaltungs- und Kontrollsysteme, die die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit der Ausgaben betreffen“). In diesem Kapitel sind die Ziff. 3.1 bis 3.5 der Leitlinien von 2015 enthalten. In Ziff. 3.2 („Höhe der pauschalen Korrektur“) dieser Leitlinien heißt es:
„…
Gemäß Artikel 12 Absatz 7 der Verordnung [Nr. 907/2014] berücksichtigen die Kommissionsdienststellen bei der Festsetzung der Höhe der pauschalen Finanzkorrekturen ‚insbesondere die folgenden Umstände, bei denen die Mängel gravierender sind und somit ein größeres Verlustrisiko für den Unionshaushalt besteht‘, was einen höheren pauschalen Korrektursatz rechtfertigt:
…
5.
‚Es wird festgestellt, dass ein Mitgliedstaat ein Kontrollsystem überhaupt nicht oder nur in äußerst mangelhafter Weise anwendet, und es gibt Beweise, die auf weit verbreitete Unregelmäßigkeiten sowie auf Fahrlässigkeit bei der Bekämpfung unregelmäßiger oder betrügerischer Praktiken schließen lassen‘; in diesem Fall ist eine Korrektur in Höhe von 25 % gerechtfertigt, da in solchen Fällen berechtigterweise angenommen werden kann, dass dem Unionshaushalt ein außergewöhnlich hoher Schaden entstehen wird, wenn regelwidrige Anträge ungestraft eingereicht werden können.
Der Korrektursatz kann gegebenenfalls sogar noch höher festgesetzt werden, beispielsweise wenn die vom Mitgliedstaat übermittelten Angaben erkennen lassen, dass die risikobehaftete Grundgesamtheit (sehr stark) eingeschränkt war. Wenn die Mängel so gravierend sind, dass sie zu einer vollständigen Nichteinhaltung der Unionsvorschriften führen und somit alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet wurden, können die gesamten Ausgaben ausgeschlossen werden.
…“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Die Vorgeschichte des Rechtsstreits ist in den Rn. 1 bis 37 des angefochtenen Urteils ausgeführt und lässt sich für die Zwecke des vorliegenden Urteils wie folgt zusammenfassen.
Vom 24. bis zum 28. November 2014 führte die Europäische Kommission in Frankreich eine Untersuchung im Bereich der in den Antragsjahren 2013 und 2014 beantragten flächenbezogenen Beihilfen der ersten Säule der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) durch.
Mit Schreiben vom 25. Februar 2015 übermittelte die Kommission der Französischen Republik gemäß Art. 34 Abs. 2 der Durchführungsverordnung Nr. 908/2014 die Ergebnisse dieser Untersuchung und forderte diesen Mitgliedstaat auf, ihr zusätzliche Informationen zu übermitteln.
Am 26. Juni 2015 übermittelte die Französische Republik der Kommission ihre Stellungnahme und die begehrten zusätzlichen Informationen zu dieser Untersuchung.
Am 3. Juli 2015 lud die Kommission die französischen Behörden zu einer bilateralen Besprechung, die am 7. Juli 2015 stattfand.
Mit Schreiben vom 22. September und 22. Oktober 2015 übermittelte die Französische Republik der Kommission weitere Informationen.
Vom 30. November bis 4. Dezember 2015 führten die Dienststellen der Kommission in Frankreich eine ergänzende Untersuchung durch, um die von den französischen Behörden vorgeschlagene Bezifferung des finanziellen Schadens für den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) aufgrund einer Reihe von Unregelmäßigkeiten zu überprüfen.
Mit Schreiben vom 15. Dezember 2015, 23. Dezember 2015 und 12. Januar 2016 übermittelten die Behörden der Kommission zusätzliche Informationen hinsichtlich der Bezifferung dieses finanziellen Schadens.
In Beantwortung eines Schreibens der Kommission vom 25. Januar 2016 übermittelten ihr die Behörden mit Schreiben vom 27. Januar, 12. Februar, 22. Februar und 26. Februar 2016 weitere ergänzende Informationen in diesem Zusammenhang.
Mit auf der Grundlage von Art. 34 Abs. 3 Unterabs. 3 der Durchführungsverordnung Nr. 908/2014 versendetem Schreiben vom 20. Mai 2016 übermittelte die Kommission der Französischen Republik offiziell ihren Vorschlag, wegen Verstoßes gegen die unionsrechtlichen Vorschriften bei der Durchführung des Systems der flächenbezogenen Beihilfen in Frankreich in den Antragsjahren 2013 und 2014 einen Gesamtbetrag in Höhe von 117439017,55 Euro von der Finanzierung durch die Union auszuschließen (im Folgenden: offizielle Mitteilung vom 20. Mai 2016). Dieser Korrekturvorschlag beruhte auf mehreren festgestellten Mängeln.
Ein erster Mangel basierte insbesondere auf den Unzulänglichkeiten des Systems zur Identifizierung landwirtschaftlicher Parzellen und des geografischen Informationssystems (LPIS‑GIS) namens „Registre parcellaire géographique“ (Geografisches Parzellenregister, GPR), das die französischen Behörden eingerichtet hatten.
Ein zweiter Mangel betraf Probleme im Zusammenhang mit der Bestimmung der beihilfefähigen Flächen, die sich aus einer falschen Auslegung von Art. 34 der Verordnung Nr. 1122/2009 ergaben, die die französischen Behörden weiterhin herangezogen hatten. Diese Auslegung hatte die Behörden dazu veranlasst, Flächen, die im Hinblick auf Unionsvorschriften über den „guten landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand“ nicht beihilfefähig sind, nicht immer auszuschließen.
Insoweit wurde den französischen Behörden insbesondere vorgeworfen, sie hätten Flächen, die größtenteils bewaldet waren und kaum Weidemöglichkeiten boten oder für Tiere nicht zugänglich waren, als „beweidbares Heideland“ deklariert, obwohl sie die in der französischen Regelung und in der Unionsregelung genannten Voraussetzungen nicht erfüllten, da sie weder in den Anwendungsbereich von Art. 34 Abs. 3 der Verordnung Nr. 1122/2009 noch unter den Begriff „Dauerweideland“ im Sinne von Art. 2 Buchst. c der Verordnung Nr. 1120/2009 fielen, und als Landschaftselemente und somit als beihilfefähig angesehen.
Ein dritter Mangel betraf die Nichtkonformität der von den französischen Behörden verwendeten Methode für die Berechnung der Zahlungen und der Sanktionen für die Antragsjahre 2013 und 2014 sowie die fehlende rückwirkende Wiedereinziehung.
Ein vierter Mangel bezog sich auf eine Reihe von Problemen in Verbindung mit den zwei Departements, die die Gebietskörperschaft Korsika (Frankreich) bilden, nämlich die Departements Haute-Corse und Corse du Sud. Nach Ansicht der Kommission galten die ersten drei Mängelfeststellungen für jedes dieser beiden Departements. Hinsichtlich des Departements Haute-Corse führte die Kommission aus, dass mangels Änderungen des bisher verfolgten Ansatzes, die sich vor Ort tatsächlich auswirken könnten, die dieses Departement betreffenden Korrekturen in den vorangegangenen Untersuchungen für die Antragsjahre 2013 und 2014 weiterhin gälten. Auch die pauschale Berichtigung mit einem Satz von 100 % finde weiterhin Anwendung.
Folglich schlug die Kommission in der offiziellen Mitteilung vom 20. Mai 2016 im Einklang mit der in den Leitlinien von 2015 dargelegten Methodik vor, finanzielle Berichtigungen eingeteilt nach vier Gruppen anzuwenden. Eine dieser Gruppen fasste Finanzkorrekturen mit einem Satz von 100 % zusammen, die in der Gebietskörperschaft Korsika für die Antragsjahre 2013 und 2014 gewährte, flächenbezogene Direktbeihilfen der ersten Säule betreffen, und zwar insbesondere wegen der festgestellten Mängel im Kontrollsystem der flächenbezogenen Beihilfen, ganz besonders des Umstands, dass nicht beihilfefähige Flächen nicht immer ausgeschlossen worden waren, und weil diese Mängel bereits im Rahmen des Konformitätsverfahrens für die Jahre 2008 bis 2012 festgestellt worden waren, die französischen Behörden ihren Ansatz aber insoweit nicht geändert hatten.
Mit Schreiben vom 22. Juni 2016 befassten die französischen Behörden die Schlichtungsstelle mit der das Departement Haute-Corse betreffenden Finanzkorrektur der Kommission. Sie machten im Wesentlichen geltend, das Argument, mit dem die Kommission die Zurückweisung der von ihnen insoweit vorgeschlagenen Zahlen begründe, sei im Hinblick auf die Unionsregelung nicht ausreichend, und der Vorschlag einer pauschalen Korrektur mit einem Satz von 100 % im Fall dieses Departements stehe nicht im Einklang mit dem in dieser Regelung vorgesehenen Verfahren zur Bezifferung des Schadens.
Am 19. Dezember 2016 gab die Schlichtungsstelle ihre Stellungnahme ab. Sie stellte im Wesentlichen fest, dass eine Schlichtung in diesem Stadium nicht möglich sei, und vertrat die Auffassung, dass eine pauschale Korrektur mit einem Satz von 100 % zum tatsächlichen Risiko für den EGFL wahrscheinlich außer Verhältnis stehe. Dementsprechend forderte sie die Dienststellen der Kommission auf, eine niedrigere Korrektur ins Auge zu fassen.
Am 21. Februar 2017 legte die Kommission ihren endgültigen Standpunkt fest, mit dem sie an ihrem in der offiziellen Mitteilung vom 20. Mai 2016 vertretenen Standpunkt festhielt. Eine pauschale Berichtigung mit einem Satz von 100 % sei gerechtfertigt, da aus den vorliegenden Informationen hervorgehe, dass die Mängel bei der Kontrolle der Beihilfen in Haute-Corse so schwerwiegend seien, dass sie zu einer vollständigen Nichteinhaltung der Unionsvorschriften führten und ein sehr hohes Risiko für den EGFL bestehe.
Am 8. November 2017 erließ die Kommission den streitigen Beschluss, mit dem sie unter Angabe des Grundes „Erhebliche Mängel im Kontrollsystem – Korsika“ gegenüber der Französischen Republik in Bezug auf die Ausgaben für flächenbezogene Direktbeihilfen der ersten Säule in Verbindung mit der Gebietskörperschaft Korsika für die Antragsjahre 2013 und 2014, u. a. eine Finanzkorrektur in Höhe von 28973945,46 Euro vornahm, weil im Kontrollsystem für diese Beihilfen erhebliche Mängel festgestellt worden seien.
In dem zusammenfassenden Bericht in der Anlage des streitigen Beschlusses führte die Kommission zur Rechtfertigung dieser pauschalen Korrektur die gleichen Gründe an wie in ihrer offiziellen Mitteilung vom 20. Mai 2016.
Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
Mit Klageschrift, die am 19. Januar 2018 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob die Französische Republik beim Gericht Klage auf teilweise Nichtigerklärung des streitigen Beschlusses und trug im Wesentlichen fünf Klagegründe vor.
Der dritte und der vierte Klagegrund bezog sich auf den Teil des streitigen Beschlusses, mit dem die Kommission unter Angabe des Grundes „Erhebliche Mängel im Kontrollsystem – Korsika“ der Französischen Republik pauschale Korrekturen mit einem Satz von 100 % für das Departement Haute-Corse für die Antragsjahre 2013 und 2014 (im Folgenden: in Rede stehende pauschale Berichtigungen) auferlegt hatte. Mit dem dritten Klagegrund wurde ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gerügt; mit dem vierten Klagegrund wurde ein Verstoß gegen Art. 34 Abs. 2 der Durchführungsverordnung Nr. 908/2014 sowie gegen die Begründungspflicht geltend gemacht.
Mit dem angefochtenen Urteil entschied das Gericht, dass alle von diesem Mitgliedstaat zur Stützung seiner Klage vorgebrachten Gründe zurückzuweisen seien; daher wies es die Klage insgesamt ab.
Anträge der Parteien vor dem Gerichtshof
Die Französische Republik beantragt,
–
das angefochtene Urteil teilweise aufzuheben;
–
den Rechtsstreit endgültig zu entscheiden, indem der streitige Beschluss für nichtig erklärt wird, soweit ihr damit pauschale Korrekturen mit einem Satz von 100 % wegen Mängeln im System zur Kontrolle der flächenbezogenen Beihilfen in Haute-Corse auferlegt werden;
–
der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Die Kommission beantragt, das Rechtsmittel zurückzuweisen und der Französischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
Zum Rechtsmittel
Vorbringen der Parteien
Die Französische Republik stützt ihr Rechtsmittel auf einen einzigen Grund, mit dem sie rügt, dass das Gericht rechtsfehlerhaft entschieden habe, dass die Kommission ihr gegenüber pauschale Berichtigungen mit einem Satz von 100 % in Bezug auf die in Haute-Corse für die Antragsjahre 2013 und 2014 gezahlten flächenbezogenen Direktbeihilfen habe vornehmen können, weil im Kontrollsystem für flächenbezogene Beihilfen in diesem Departement Mängel bestünden.
Nach Ansicht der Französischen Republik ergibt sich aus Ziff. 3.2 der Leitlinien von 2015, dass die Anwendung eines Korrektursatzes von über 25 %, nämlich 100 %, gerechtfertigt sei, wenn die Mängel des Kontrollsystems so gravierend seien, dass sie zu einer vollständigen Nichteinhaltung der Unionsvorschriften führten und somit alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet worden seien.
Die Kommission könne einen Korrektursatz von über 25 % nur anwenden, wenn mehrere Kriterien erfüllt seien. Um die Anwendung eines Korrektursatzes von 100 % wegen schwerwiegender Mängel des Kontrollsystems zu rechtfertigen, müsse die Kommission nachweisen, dass ein Kontrollsystem der einschlägigen Unionsregelung völlig fremd sei, die materiellen Aspekte und Ziele der in Rede stehenden Beihilferegelung außer Acht lasse und es aufgrund seiner Natur nicht erlaube, die Praktiken der betreffenden Wirtschaftstreibenden, die die materiellen Aspekte umgehen oder manipulieren, aufzudecken.
In Rn. 118 des angefochtenen Urteils habe das Gericht bei der Auslegung von Ziff. 3.2 der Leitlinien von 2015 einen Rechtsfehler begangen, indem es entschieden habe, dass nicht so sehr die Mängel bei der Durchführung bestimmter Schlüsselkontrollen, sondern vielmehr die Verstöße gegen die materiellen Aspekte der in Rede stehenden Beihilferegelung und deren Ziele die Anwendung einer Korrektur in Höhe von 100 % rechtfertigten, wobei die Nichterfüllung der materiellen Voraussetzung(en) für die Gewährung einer Beihilfe den Ausschluss aller Ausgaben rechtfertige.
Diese falsche Auslegung habe zu einem Rechtsfehler des Gerichts in den Rn. 134 bis 136 des angefochtenen Urteils geführt. Nachdem das Gericht in Rn. 134 dieses Urteils ausgeführt habe, dass eine pauschale Berichtigung mit einem Satz von 100 % nicht wegen einer Zahlung von Beihilfen ohne unionsrechtliche Grundlage, sondern wegen eines hinreichend schwerwiegenden Mangels des Kontrollsystems gerechtfertigt sei, habe das Gericht in den Rn. 135 und 136 des angefochtenen Urteils fälschlich entschieden, dass die Nichterfüllung der materiellen Voraussetzungen für die Gewährung der in Rede stehenden Beihilferegelung den Ausschluss aller Ausgaben rechtfertige.
Hieraus ergebe sich, dass das Gericht eine vollständige Nichterfüllung der materiellen Voraussetzungen für die Beihilfengewährung, die einen Ausschluss aller Kosten rechtfertigen würde, und den bloßen Umstand, dass das Kontrollsystem einen materiellen Aspekt außer Acht lasse, vermengt und hinsichtlich der Folgen auf eine gleiche Ebene gestellt habe, während der letztgenannte Mangel nur eines der drei Kriterien darstelle, die eine pauschale Berichtigung mit einem Satz von 100 % aufgrund eines schwerwiegenden Mangels des Kontrollsystems rechtfertigen könne.
Die Tatsache, dass das Kontrollsystem gegen eine materielle Voraussetzung der flächenbezogenen Beihilfenregelung verstoße, reiche für sich genommen nicht aus, um die Anwendung eines Korrektursatzes von 100 % zu rechtfertigen.
Eine korrekte Anwendung der Leitlinien von 2015 hätte das Gericht veranlassen müssen, die Anwendung eines pauschalen Korrektursatzes von 100 % abzulehnen, da kein Kriterium erfüllt sei, das die Anwendung eines solchen Satzes rechtfertigen würde.
Die Kommission tritt dem Vorbringen der Französischen Republik entgegen und beantragt, den Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen.
Sie macht im Wesentlichen geltend, dass das Gericht Ziff. 3.2 der Leitlinien von 2015 zur Vornahme der in Rede stehenden pauschalen Berichtigungen richtig ausgelegt und angewendet habe.
Zum einen widerspricht die Kommission dem Vorbringen der Französischen Republik hinsichtlich der Rn. 118 und 134 bis 136 des angefochtenen Urteils, wonach die Anwendung eines pauschalen Korrektursatzes von 100 % nur aufgrund einer schwerwiegenden Funktionsstörung des Kontrollsystems erfolge. Vielmehr sei die Anwendung dieses Satzes nicht nur im Hinblick auf eine schwerwiegende Funktionsstörung des Kontrollsystems, sondern auch im Hinblick auf Unregelmäßigkeiten gerechtfertigt, die eine der materiellen Voraussetzungen für die flächenbezogene Beihilferegelung beträfen und die von der Französischen Republik nicht bestritten worden seien.
Zum anderen habe das Gericht Ziff. 3.2 der Leitlinien von 2015 zur Rechtfertigung der Vornahme der in Rede stehenden pauschalen Berichtigungen richtig angewendet. Insbesondere gehe aus den Rn. 130 und 131 des angefochtenen Urteils hervor, dass das Gericht den systematischen Charakter der Mängel oder Betrügereien festgestellt habe, da es ausgeführt habe, dass der Fehler bei der Bestimmung der beihilfefähigen Fläche das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem (IVKS) beeinträchtige und dass dieser Fehler es den Landwirten in zahlreichen Fällen ermöglicht habe, nicht förderfähige Flächen für Beihilfen anzumelden.
Darüber hinaus sei das Kontrollsystem für flächenbezogene Beihilfen so mangelhaft, dass davon ausgegangen werde könne, dass es materielle Aspekte außer Acht lasse. Das Gericht habe nämlich wiederholt festgestellt, dass die Bestimmung der beihilfefähigen Flächen im Departement Haute-Corse gegen eine wesentliche materielle Voraussetzung der Regelung für flächenbezogene Beihilfen verstoße, nämlich die genaue Bestimmung der Flächen.
Würdigung durch den Gerichtshof
Mit ihrem einzigen Rechtsmittelgrund macht die Französische Republik im Wesentlichen geltend, das Gericht habe bei seiner Auslegung von Ziff. 3.2 der Leitlinien von 2015 in Rn. 118 des angefochtenen Urteils einen Rechtsfehler begangen und daher diese Ziffer der Leitlinien bei seiner Prüfung der Verhältnismäßigkeit der in Rede stehenden pauschalen Berichtigungen in den Rn. 134 bis 136 des angefochtenen Urteils falsch angewendet.
In Anbetracht der von den Parteien in diesem Zusammenhang vorgebrachten Argumente sind in einem ersten Schritt nähere Ausführungen zur Rechtsgrundlage der Finanzkorrekturen, zu ihren Anwendungsvoraussetzungen und zur gerichtlichen Kontrolle dieser Korrekturen durch das Gericht zu machen. In einem zweiten Schritt ist zu prüfen, ob das Gericht in den Rn. 134 bis 136 des angefochtenen Urteils zu Recht entschieden hat, dass die Kommission den Ausschluss aller Kosten betreffend die flächenbezogenen Beihilfen im Departement Haute-Corse zutreffend damit gerechtfertigt hatte, dass sie lediglich festgestellt hatte, dass die materiellen Voraussetzungen der in Rede stehenden Beihilferegelung nicht eingehalten würden.
Nach Art. 52 Abs. 1 der Verordnung Nr. 1306/2013 erlässt die Kommission, wenn sie feststellt, dass Ausgaben nicht in Übereinstimmung mit dem Unionsrecht getätigt worden sind, Durchführungsrechtsakte zur Festlegung, welche Beträge von der Finanzierung durch die Union auszuschließen sind. Gemäß Abs. 2 dieser Bestimmung bemisst die Kommission die auszuschließenden Beträge insbesondere unter Berücksichtigung des Umfangs der festgestellten Nichtübereinstimmung. Sie trägt dabei der Art des Verstoßes sowie dem der Union entstandenen finanziellen Schaden Rechnung. Bei dem Ausschluss stützt sie sich zudem auf die Ermittlung der zu Unrecht gezahlten Beträge oder, wenn die Beträge nur mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand ermittelt werden können, auf eine Extrapolation oder pauschale Korrekturen. Pauschale Korrekturen werden nur vorgenommen, wenn sich der finanzielle Schaden, der der Union entstanden ist, aufgrund der Natur des Falles oder weil der Mitgliedstaat der Kommission nicht die erforderlichen Informationen übermittelt hat, nur mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand genauer ermitteln lässt.
Somit wird zwischen punktuellen Korrekturen der von den Mitgliedstaaten zu Unrecht gezahlten Beträge und pauschalen Korrekturen unterschieden. Wie auch der Generalanwalt in Nr. 34 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, ist folglich – auch wenn die Kommission wie im vorliegenden Fall entscheidet, alle gezahlten Beihilfen von der Finanzierung durch die Union auszunehmen – zwischen der Situation, in der ein Mitgliedstaat sämtliche Ausgaben ohne Rechtsgrundlage im Unionsrecht getätigt hat, was die Vornahme einer punktuellen Berichtigung mit einem Satz von 100 % rechtfertigt, und der Situation zu unterscheiden, in der trotz bestehender Rechtsgrundlage das eingerichtete Kontrollsystem gravierende Mängel aufweist und somit alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet wurden und in der die Kommission eine pauschale Berichtigung mit einem Satz von 100 % vornehmen würde.
Insoweit geht erstens aus der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs hervor, dass der EGFL nur die nach Unionsvorschriften vorgenommenen Interventionen im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte finanziert. Somit werden dem EGFL nur die Beträge angelastet, die in Übereinstimmung mit den Vorschriften gezahlt werden, die im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte aufgestellt worden sind. Daher bleiben alle sonstigen Beträge, insbesondere diejenigen, die im Rahmen dieser gemeinsamen Organisation auszubezahlen sich die nationalen Behörden zu Unrecht für ermächtigt hielten, zulasten der Mitgliedstaaten (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. April 2002, Belgien/Kommission,
C‑332/00
,
EU:C:2002:235
, Rn.
und
).
So sind in der Situation, in der alle gezahlten Beihilfen ohne unionsrechtliche Rechtsgrundlage gewährt wurden, diese Beihilfen von der Finanzierung durch die Union ausgeschlossen, ohne dass festgestellt zu werden brauchte, ob den nationalen Behörden Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse anzulasten sind (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. April 2002, Belgien/Kommission,
C‑332/00
,
EU:C:2002:235
, Rn.
).
In einer solchen Situation muss die Kommission, die über keinen Ermessensspielraum verfügt, wenn es darum geht, eine Ausgabe zu akzeptieren oder von der Finanzierung durch die Union auszuschließen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 18. April 2002, Belgien/Kommission,
C‑332/00
,
EU:C:2002:235
, Rn.
und
), nachweisen, dass die ausgeschlossenen Beihilfen tatsächlich ohne jede Rechtsgrundlage gezahlt wurden.
Im Fall einer Klage auf Nichtigerklärung eines Beschlusses, mit dem eine punktuelle Korrektur vorgenommen wird, muss das Gericht, wie der Generalanwalt in Nr. 44 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat, in Anbetracht der vor ihm geltend gemachten Gründe prüfen, ob die Kommission nachgewiesen hat, dass die von dem betreffenden Mitgliedstaat gezahlten Beihilfen, die von der Finanzierung durch die Union ausgeschlossen waren, tatsächlich gegen materielle Voraussetzungen der betroffenen Beihilferegelung verstoßen, so dass sämtliche dieser Beihilfen nicht innerhalb des Rahmens dieser Regelung gewährt wurden.
Zweitens kann die Kommission den Ausschluss aller gezahlten Beihilfen in Form einer pauschalen Berichtigung mit einem Satz von 100 % wegen der Anwendung eines mit schwerwiegenden Mängeln behafteten Kontrollsystems durch den betreffenden Mitgliedstaat rechtfertigen.
Wie sich aus Rn. 49 des vorliegenden Urteils ergibt, werden pauschale Korrekturen nur vorgenommen, wenn sich der finanzielle Schaden, der der Union entstanden ist, aufgrund der Natur des Falles oder weil der Mitgliedstaat der Kommission nicht die erforderlichen Informationen übermittelt hat, nur mit einem unverhältnismäßig hohen Aufwand genauer ermitteln lässt.
Insoweit geht aus Art. 12 Abs. 7 Buchst. c der Verordnung Nr. 907/2014 hervor, dass die Kommission für die Festsetzung der Höhe der pauschalen Korrekturen insbesondere Umstände berücksichtigt, bei denen die Mängel schwerwiegender sind und somit ein größeres Verlustrisiko für den Unionshaushalt besteht; dazu zählen etwa der Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein Kontrollsystem überhaupt nicht oder nur in äußerst mangelhafter Weise anwendet sowie das Vorliegen von Beweisen, die auf weit verbreitete Unregelmäßigkeiten sowie auf Fahrlässigkeit bei der Bekämpfung unregelmäßiger oder betrügerischer Praktiken schließen lassen.
Nach Ziff. 3.2 der Leitlinien von 2015 wendet die Kommission unter solchen Umständen grundsätzlich eine pauschale Korrektur mit einem Satz von 25 % an. Die Kommission kann einen noch höheren Korrektursatz festlegen. So ist eine pauschale Berichtigung mit einem Satz von 100 % gerechtfertigt, wenn die Mängel des Kontrollsystems so gravierend sind, dass sie zu einer vollständigen Nichteinhaltung der Unionsvorschriften führen und somit alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet wurden.
Hieraus folgt, dass die Anwendung einer pauschalen Berichtigung mit einem Satz von 100 % das letzte Mittel darstellt, wenn, ohne dass der finanzielle Schaden für die Union genau festgestellt werden kann, angesichts der extremen Schwere der Mängel des Kontrollsystems gleichwohl vermutet werden kann, dass alle Zahlungen vorschriftswidrig sind. Daraus ergibt sich, dass die Anwendung eines solchen pauschalen Korrektursatzes engen Voraussetzungen unterliegen muss.
Nach alledem und vor dem Hintergrund der Erwägungen des Generalanwalts in den Nrn. 52 bis 58 seiner Schlussanträge kann eine pauschale Berichtigung mit einem Satz von 100 % nur angewendet werden, wenn die Mängel eines bestimmten Kontrollsystems so schwerwiegend sind, dass sie zu einer vollständigen Nichteinhaltung der Unionsvorschriften führen und somit alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet wurden; dies setzt erstens voraus, dass das Kontrollsystem der einschlägigen Unionsregelung völlig fremd ist, zweitens, dass es die materiellen Aspekte und Ziele der in Rede stehenden Beihilferegelung außer Acht lässt und es drittens aufgrund seiner Natur nicht erlaubt, die Praktiken der betreffenden Wirtschaftstreibenden, die die materiellen Aspekte umgehen oder manipulieren, aufzudecken. Die Kommission hat nachzuweisen, dass alle drei Voraussetzungen erfüllt sind.
Im Fall einer Klage auf Nichtigerklärung eines Beschlusses, der eine solche pauschale Berichtigung vornimmt, hat das Gericht, wie der Generalanwalt in Nr. 45 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, in Anbetracht der bei ihm vorgebrachten Argumente zu prüfen, ob die Kommission die Anwendung eines bestimmten pauschalen Korrektursatzes im Hinblick auf das Risiko eines tatsächlichen Verlusts für den Unionshaushalt und insbesondere hinsichtlich der drei in der vorstehenden Randnummer dargestellten Kriterien richtig beurteilt hat.
Im vorliegenden Fall ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission, wie aus Rn. 36 des angefochtenen Urteils und dem dem streitigen Beschluss beigefügten zusammenfassenden Bericht hervorgeht, die Vornahme der in Rede stehenden pauschalen Berichtigungen darauf stützte, dass ein mit erheblichen Mängeln behaftetes Kontrollsystem im Departement Haute-Corse in den Antragsjahren 2013 und 2014 ein Risiko für den EGFL darstelle.
Hieraus ergibt sich, dass das Gericht vorliegend im Rahmen seiner Kontrolle der Verhältnismäßigkeit der in Rede stehenden pauschalen Berichtigungen zu prüfen hatte, ob die Kommission den Nachweis geführt hatte, dass die in Rn. 60 des vorliegenden Urteils genannten drei kumulativen Kriterien erfüllt waren, die die Vornahme einer pauschalen Berichtigung mit einem Satz von 100 % rechtfertigen.
Das Gericht hat in Rn. 117 des angefochtenen Urteils auf diese Kriterien hingewiesen, bevor es in Rn. 118 des Urteils daraus abgeleitet hat, dass nicht so sehr die Mängel bei der Durchführung der Schlüsselkontrollen, sondern vielmehr die Verstöße gegen die materiellen Aspekte der in Rede stehenden Beihilferegelung und deren Ziele die Anwendung einer pauschalen Korrektur mit seinem Satz von 100 % rechtfertigten, und dass die Nichterfüllung der materiellen Voraussetzung(en) für die Gewährung einer Beihilfe den Ausschluss aller Ausgaben rechtfertige.
Dadurch hat das Gericht einen Rechtsfehler begangen, indem es die Rechtfertigung für die Vornahme einer pauschalen Berichtigung mit einem Satz von 100 % mit der Rechtfertigung für eine Finanzkorrektur gleichsetzte, die alle Beihilfen betrifft, die ohne jede Rechtsgrundlage gewährt wurden.
Dieser Fehler haftete auch der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der in Rede stehenden pauschalen Berichtigung durch das Gericht an.
So hat das Gericht, nachdem es in den Rn. 130 bis 133 des angefochtenen Urteils auf die das im Departement Haute‑Corse eingerichtete IVKS betreffenden, von der Kommission festgestellten Unregelmäßigkeiten hingewiesen und entschieden hatte, dass diese Unregelmäßigkeiten zeigten, dass eine hinreichend schwerwiegende Funktionsstörung des Kontrollsystems vorliege, in den Rn. 134 bis 136 des angefochtenen Urteils befunden, dass die in Rede stehenden pauschalen Berichtigungen wegen der Nichteinhaltung der materiellen Voraussetzungen der flächenbezogenen Beihilfenregelung gerechtfertigt werden könnten. Das Gericht hat jedoch nicht geprüft, ob die Kommission nachgewiesen hatte, dass die drei in Rn. 60 des vorliegenden Urteils genannten kumulativen Kriterien erfüllt waren.
Konkret hatte das Gericht bei der Prüfung des ersten Kriteriums zu untersuchen, ob das im Departement Haute‑Corse eingerichtete Kontrollsystem den Voraussetzungen für die Beihilfefähigkeit von Flächen, die für die Gewährung einer flächenbezogenen Beihilfe erforderlich sind, völlig fremd war. Indem sich das Gericht jedoch in den Rn. 130 bis 133 des angefochtenen Urteils lediglich auf die von der Französischen Republik weiterhin herangezogenen fehlerhaften Auslegungen des Begriffs „Dauergrünland“ im Sinne von Art. 2 Buchst. c der Verordnung Nr. 1120/2009 sowie auf die Berücksichtigung von Landschaftselementen stützte, um daraus abzuleiten, dass dieses System zwangsläufig nicht geeignet sei, den französischen Behörden zu ermöglichen, Fehler im Zusammenhang mit der Bestimmung der landwirtschaftlichen Flächen aufzudecken, hat es nicht festgestellt, dass das im Departement Haute-Corse errichtete Kontrollsystem den Voraussetzungen für die Beihilfefähigkeit von Flächen, die für die Gewährung einer flächenbezogenen Beihilfe erforderlich sind, völlig fremd war.
Im Rahmen des zweiten Kriteriums hatte das Gericht zu prüfen, ob die Kommission zumindest einen Mangel des in der Haute-Corse errichteten Kontrollsystems identifiziert hatte, der möglicherweise zur Vorschriftswidrigkeit aller Zahlungen führt. In diesem Zusammenhang kann die Beurteilung in Rn. 134 des angefochtenen Urteils, wonach nicht beihilfefähige Flächen auf der Basis des in der Haute-Corse errichteten IVKS gleichsam systematisch zugelassen worden seien, nicht für die Annahme ausreichen, dass alle Zahlungen vorschriftswidrig erfolgten.
Wie der Generalanwalt in Nr. 77 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, kann die Tatsache, dass ein Kontrollsystem gegen materielle Voraussetzungen einer Beihilferegelung verstößt für sich genommen nicht ausreichen, um die Vornahme einer pauschalen Korrektur mit einem Satz von 100 % zu rechtfertigen, da dieser Verstoß allein nicht dazu führen kann, dass alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet wurden.
Hinsichtlich des dritten Kriteriums war vom Gericht noch zu prüfen, ob Beweise vorhanden waren, die untermauern können, dass das in der Haute-Corse eingerichtete Kontrollsystem von weit verbreiteter Fahrlässigkeit der Kontrollbehörden bei der Bekämpfung unregelmäßiger oder betrügerischer Praktiken zeugte.
Daher konnte das Gericht nicht, ohne einen Rechtsfehler zu begehen, entscheiden, dass die Kommission berechtigt gewesen sei, eine pauschale Berichtigung mit einem Satz von 100 % vorzunehmen, indem sie sich auf den Umstand stützte, dass die Mängel im IVKS gegen materielle Voraussetzungen der in Rede stehenden Beihilferegelung verstießen und daher so gravierend seien, dass sie zu einer vollständigen Nichteinhaltung der Unionsvorschriften führten und somit alle Zahlungen vorschriftswidrig geleistet worden seien.
Folglich ist dem einzigen Rechtsmittelgrund stattzugeben und das angefochtene Urteil aufzuheben, soweit das Gericht die Klage der Französischen Republik gegen den streitigen Beschluss abgewiesen hatte, soweit ihr gegenüber wegen Mängeln im Kontrollsystem der flächenbezogenen Beihilfen im Departement Haute-Corse für die Antragsjahre 2013 und 2014 pauschale Berichtigungen mit einem Satz von 100 % vorgenommen wurden.
Zur Klage vor dem Gericht
Nach Art. 61 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union kann der Gerichtshof im Fall der Aufhebung der Entscheidung des Gerichts die Sache zur Entscheidung an das Gericht zurückverweisen oder den Rechtsstreit selbst endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist.
Im vorliegenden Fall hält sich der Gerichtshof für ausreichend unterrichtet, um selbst über die von der Französischen Republik erhobene Klage zu entscheiden, die den streitigen Beschluss betrifft, soweit in diesem Beschluss unter der Angabe des Grundes „Erhebliche Mängel im Kontrollsystem – Korsika“ ihr gegenüber pauschale Berichtigungen mit einem Satz von 100 % vorgenommen werden, die wegen Mängeln im Kontrollsystem der flächenbezogenen Beihilfen in Haute-Corse auf direkte Flächenbeihilfen angewendet werden, die in diesem Departement für die Antragsjahre 2013 und 2014 gewährt wurden.
Mit ihrem dritten Klagegrund hat die Französische Republik im Wesentlichen geltend gemacht, dass die Anwendung von pauschalen Berichtigungen mit einem Satz von 100 % auf alle im Departement Haute-Corse gewährten flächenbezogenen Beihilfen der ersten Säule unverhältnismäßig sei. Insbesondere seien die in den Leitlinien von 2015 vorgesehenen Voraussetzungen für die Anwendung eines pauschalen Korrektursatzes von 100 % vorliegend nicht erfüllt.
Die Kommission tritt diesem Vorbringen entgegen und beantragt die Zurückweisung dieses Klagegrundes. Die Fehler, die bei der Untersuchung, die zum Erlass des streitigen Beschlusses geführt habe, vorangegangenen Untersuchungen vorgefunden worden seien, hätten nach 2014 fortbestanden, so dass die Vornahme einer pauschalen Berichtigung mit einem Satz von 100 % weiterhin am besten geeignet sei, da es seitens der Französischen Republik keine Anzeichen für Veränderungen gebe. Außerdem habe die Kommission wegen einer ungenauen Bestimmung der kaum ertragreichen Futterflächen, die es Landwirten ermögliche, nicht beihilfefähige Flächen anzumelden, und die dazu geführt habe, dass diese Flächen nicht ausgeschlossen würden, gravierende Mängel und einen fortgesetzten Verstoß gegen die wesentlichen Voraussetzungen für die Gewährung von direkten Flächenbeihilfen festgestellt. Diese Mängel rechtfertigten die Vornahme einer pauschalen Berichtigung mit einem Satz von 100 %.
Wie aus Rn. 60 des vorliegenden Urteils hervorgeht, findet eine pauschale Berichtigung mit einem Satz von 100 %, die wegen festgestellter Mängel im Kontrollsystem der flächenbezogenen Beihilfen erlassen wird, gemäß Ziff. 3.2 der Leitlinien von 2015 Anwendung, wenn ein bestehendes Kontrollsystem der einschlägigen Unionsregelung völlig fremd ist, die materiellen Aspekte und Ziele der in Rede stehenden Beihilferegelung außer Acht lässt und es aufgrund seiner Natur auch nicht erlaubt, die Praktiken der betreffenden Wirtschaftstreibenden, die die materiellen Aspekte umgehen oder manipulieren, aufzudecken.
Insoweit ist festzustellen, dass die Kommission in dem dem streitigen Beschluss beigefügten zusammenfassenden Bericht die Anwendung eines pauschalen Korrektursatzes von 100 % in Anbetracht der besonderen Situation des Departements Haute-Corse gerechtfertigt hatte, nachdem sie in diesem Bericht gravierende Mängel im Zusammenhang mit der Bestimmung der beihilfefähigen Flächen festgestellt hatte, mit denen das Verwaltungs- und Kontrollsystem der flächenbezogenen Beihilfen in diesem Departement behaftet war. Die Kommission führte aus, dass diese Mängel bereits für die Antragsjahre 2008 bis 2012 festgestellt worden seien und dass eine pauschale Berichtigung mit einem Satz von 100 % auch für die Antragsjahre 2013 und 2014 anzuwenden sei, weil die französischen Behörden ihren Ansatz nicht geändert hätten.
Wie sich aus den Erwägungen in den Rn. 58 bis 71 des vorliegenden Urteils ergibt, setzt die Anwendung eines pauschalen Korrektursatzes von 100 % jedoch voraus, dass die Kommission nachweist, dass eine solche Berichtigung im Hinblick auf das Vorliegen der drei in Rn. 60 des vorliegenden Urteils genannten kumulativen Kriterien, die den Schluss zulassen, dass alle Anträge Unregelmäßigkeiten aufweisen, gerechtfertigt ist. Deshalb durfte die Kommission die in Rede stehenden pauschalen Berichtigungen gegenüber der Französischen Republik nicht allein auf der Grundlage von Mängeln im Zusammenhang mit der Bestimmung der beihilfefähigen Flächen vornehmen, mit denen das Verwaltungs- und Kontrollsystem der flächenbezogenen Beihilfen im Departement Haute-Corse behaftet war.
Hieraus folgt, dass dem dritten Klagegrund der Französischen Republik, mit dem sie rügt, dass die Kommission bei der Anwendung der in Rede stehenden pauschalen Berichtigungen gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen habe, stattzugeben ist und daher der streitige Beschluss für nichtig zu erklären ist, soweit ihr gegenüber unter Angabe des Grundes „Erhebliche Mängel im Kontrollsystem – Korsika“ pauschale Berichtigungen vorgenommen wurden.
Kosten
Nach Art. 184 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung entscheidet der Gerichtshof über die Kosten, wenn das Rechtsmittel begründet ist und er den Rechtsstreit selbst endgültig entscheidet.
Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung, der nach deren Art. 184 Abs. 1 auf das Rechtsmittelverfahren Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Nach Art. 138 Abs. 3 kann jedoch der Gerichtshof die Kosten teilen oder entscheiden, dass jede Partei ihre eigenen Kosten trägt, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt.
Da die Französische Republik im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittels obsiegt hat und beantragt hat, der Kommission die Kosten aufzuerlegen, trägt diese neben ihren eigenen Kosten die Kosten, die der Französischen Republik im Rahmen des Rechtsmittels entstanden sind.
Da die Französische Republik mit einem im Rahmen des ersten Rechtszugs gestellten Antrag obsiegt hat, aber mit ihren drei anderen Anträgen unterlegen ist, ist es als den Umständen des vorliegenden Falles angemessen anzusehen, dass die Französische Republik neben drei Vierteln ihrer eigenen Kosten im ersten Rechtszug drei Viertel der Kosten der Kommission im ersten Rechtszug trägt, während die Kommission neben einem Viertel ihrer eigenen Kosten im ersten Rechtszug ein Viertel der Kosten trägt, die der Französischen Republik im ersten Rechtszug entstanden sind.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Vierte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:

1.
Das Urteil des Gerichts der Europäischen Union vom 12. März 2019, Frankreich/Kommission (
T‑26/18
, nicht veröffentlicht,
EU:T:2019:153
), wird aufgehoben, soweit das Gericht zum einen die Klage der Französischen Republik betreffend den Durchführungsbeschluss (EU) 2017/2014 der Kommission vom 8. November 2017 über den Ausschluss bestimmter von den Mitgliedstaaten zulasten des Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) und des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) getätigter Ausgaben von der Finanzierung durch die Europäische Union, soweit der Französischen Republik gegenüber unter Angabe des Grundes „Erhebliche Mängel im Kontrollsystem – Korsika“ pauschale Berichtigungen mit einem Satz von 100 % vorgenommen wurden, die wegen Mängeln im Kontrollsystem für flächenbezogene Beihilfen in Haute-Corse auf in diesem Departement für die Antragsjahre 2013 und 2014 gewährte direkte Flächenbeihilfen angewendet wurden, abgewiesen hat und soweit es zum anderen über die Kosten entschieden hat.

2.
Der Durchführungsbeschluss (EU) 2017/2014 wird für nichtig erklärt, soweit unter Angabe des Grundes „Erhebliche Mängel im Kontrollsystem – Korsika“ gegenüber der Französischen Republik pauschale Berichtigungen mit einem Satz von 100 % vorgenommen wurden, die wegen Mängeln im Kontrollsystem für flächenbezogene Beihilfen in Haute‑Corse auf in diesem Departement für die Antragsjahre 2013 und 2014 gewährte direkte Flächenbeihilfen angewendet wurden.

3.
Die Europäische Kommission trägt neben ihren eigenen Kosten im Rechtsmittelverfahren und einem Viertel ihrer Kosten im ersten Rechtszug die Kosten der Französischen Republik im Rechtsmittelverfahren sowie ein Viertel der Kosten, die diesem Mitgliedstaat im ersten Rechtszug entstanden sind.

4.
Die Französische Republik trägt neben drei Vierteln ihrer eigenen Kosten im Verfahren des ersten Rechtszugs drei Viertel der Kosten, die der Kommission im Verfahren des ersten Rechtszugs entstanden sind.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Französisch.