CELEX: 62020CJ0525
Procedimiento prejudicial
Medio ambiente
Directiva 2000/60/CE
Marco de actuación de la Unión Europea en el ámbito de la política de aguas
Artículo 4, apartado 1, letra a)
Objetivos medioambientales relativos a las aguas superficiales
Obligación de los Estados miembros de no autorizar un programa o proyecto que pueda provocar el deterioro del estado de una masa de agua superficial
Concepto de “deterioro” del estado de una masa de agua superficial
Artículo 4, apartados 6 y 7
Excepciones a la prohibición de deterioro
Requisitos
Programa o proyecto con repercusiones temporales de corta duración y sin consecuencias a largo plazo sobre el estado de una masa de agua superficial

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 4 de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (
DO 2000, L 327, p. 1
; corrección de errores en
DO 2021, L 158, p. 23
).
Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio entre la Association France Nature Environnement, por una parte, y el Premier ministre (primer ministro, Francia) y la ministre de la Transition écologique et solidaire (ministra de Transición Ecológica y Solidaria, Francia), por otra, en relación con la legalidad de un decreto relativo a los planes rectores de ordenación y gestión de las aguas y a los planes de ordenación y gestión de las aguas.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
A tenor de los considerandos 11, 25, 26 y 32 de la Directiva 2000/60:
«(11)
Tal como se establece en el artículo 174 del Tratado, la política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente debe contribuir a alcanzar los objetivos siguientes: la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, y la utilización prudente y racional de los recursos naturales. Asimismo, debe basarse en el principio de cautela y en los principios de acción preventiva, de corrección de los atentados al medio ambiente preferentemente en la fuente misma, y de quien contamina paga.
[…]
(25)
Han de establecerse definiciones comunes del estado del agua en términos cualitativos y, cuando ataña a la protección del medio ambiente, cuantitativos. Deben fijarse objetivos medioambientales para garantizar el buen estado de las aguas superficiales y subterráneas en toda la Comunidad y evitar el deterioro del estado de las aguas a nivel comunitario.
(26)
Los Estados miembros deben tratar de lograr el objetivo mínimo del buen estado de las aguas mediante la definición y aplicación de las medidas necesarias dentro de los programas integrados de medidas, teniendo en cuenta los requisitos comunitarios existentes. Debe mantenerse el buen estado de las aguas allí donde ya exista. Por lo que respecta a las aguas subterráneas, además de cumplirse los requisitos del buen estado, se deberá registrar e invertir toda tendencia significativa y sostenida al aumento de la concentración de cualquier contaminante.
[…]
(32)
En determinados casos, estará justificada la exención del cumplimiento de los requisitos de evitar un nuevo empeoramiento o de lograr el buen estado de las aguas, si el incumplimiento de dichos requisitos se debe a circunstancias imprevistas o excepcionales, en particular a inundaciones o sequías, o a que lo exija un interés público superior, o a nuevas modificaciones de las características físicas de una masa de agua superficial o a alteraciones del nivel de las masas de agua subterránea, a condición de que se adopten todas las medidas posibles para paliar los efectos negativos sobre el estado de la masa de agua.»
El artículo 1 de esta Directiva, titulado «Objeto», establece:
«El objeto de la presente Directiva es establecer un marco para la protección de las aguas superficiales continentales, las aguas de transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas que:
a)
prevenga todo deterioro adicional y proteja y mejore el estado de los ecosistemas acuáticos y, con respecto a sus necesidades de agua, de los ecosistemas terrestres y humedales directamente dependientes de los ecosistemas acuáticos;
[…]».
A tenor del artículo 2 de dicha Directiva, titulado «Definiciones»:
«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:
1)
“aguas superficiales”: las aguas continentales, excepto las aguas subterráneas; las aguas de transición y las aguas costeras, y, en lo que se refiere al estado químico, también las aguas territoriales;
[…]
10)
“masa de agua superficial”: una parte diferenciada y significativa de agua superficial, como un lago, un embalse, una corriente, río o canal, parte de una corriente, río o canal, unas aguas de transición o un tramo de aguas costeras;
[…]
17)
“estado de las aguas superficiales”: la expresión general del estado de una masa de agua superficial, determinado por el peor valor de su estado ecológico y de su estado químico;
18)
“buen estado de las aguas superficiales”: el estado alcanzado por una masa de agua superficial cuando tanto su estado ecológico como su estado químico son, al menos, buenos;
[…]».
El artículo 4 de la misma Directiva, titulado «Objetivos medioambientales», dispone, en sus apartados 1 y 6 a 8:
«1.   Al poner en práctica los programas de medidas especificados en los planes hidrológicos de cuenca:
a)
para las aguas superficiales
i)
los Estados miembros habrán de aplicar las medidas necesarias para prevenir el deterioro del estado de todas las masas de agua superficial, sin perjuicio de los apartados 6 y 7 y no obstante lo dispuesto en el apartado 8,
ii)
los Estados miembros habrán de proteger, mejorar y regenerar todas las masas de agua superficial, sin perjuicio de la aplicación del inciso iii) por lo que respecta a las masas de agua artificiales y muy modificadas, con objeto de alcanzar un buen estado de las aguas superficiales a más tardar quince años después de la entrada en vigor de la presente Directiva, de conformidad con lo dispuesto en el anexo V, sin perjuicio de la aplicación de las prórrogas establecidas de conformidad con el apartado 4, de la aplicación de los apartados 5, 6 y 7 y no obstante lo dispuesto en el apartado 8,
iii)
los Estados miembros protegerán y mejorarán todas las masas de agua artificiales y muy modificadas, con objeto de lograr un buen potencial ecológico y un buen estado químico de las aguas superficiales a más tardar quince años después de la entrada en vigor de la presente Directiva, de conformidad con lo dispuesto en el anexo V, sin perjuicio de la aplicación de las prórrogas establecidas de conformidad con el apartado 4 y de la aplicación de los apartados 5, 6 y 7 y no obstante lo dispuesto en el apartado 8,
[…]
6.   El deterioro temporal del estado de las masas de agua no constituirá infracción de las disposiciones de la presente Directiva si se debe a causas naturales o de fuerza mayor que sean excepcionales o no hayan podido preverse razonablemente, en particular graves inundaciones y sequías prolongadas, o al resultado de circunstancias derivadas de accidentes que no hayan podido preverse razonablemente cuando se cumplan todas las condiciones siguientes:
a)
que se adopten todas las medidas factibles para impedir que siga deteriorándose ese estado y para no poner en peligro el logro de los objetivos de la presente Directiva en otras masas de agua no afectadas por esas circunstancias;
b)
que en el plan hidrológico de cuenca se especifiquen las condiciones en virtud de las cuales pueden declararse dichas circunstancias como racionalmente imprevistas o excepcionales, incluyendo la adopción de los indicadores adecuados;
c)
que las medidas que deban adoptarse en dichas circunstancias excepcionales se incluyan en el programa de medidas y no pongan en peligro la recuperación de la calidad de la masa de agua una vez que hayan cesado las circunstancias;
d)
que los efectos de las circunstancias que sean excepcionales o que no hayan podido preverse razonablemente se revisen anualmente y, teniendo en cuenta las razones establecidas en la letra a) del apartado 4, se adopten, tan pronto como sea razonablemente posible, todas las medidas factibles para devolver la masa de agua a su estado anterior a los efectos de dichas circunstancias; y
e)
que en la siguiente actualización del plan hidrológico de cuenca se incluya un resumen de los efectos producidos por esas circunstancias y de las medidas que se hayan adoptado o se hayan de adoptar de conformidad con las letras a) y d).
7.   No se considerará que los Estados miembros han infringido la presente Directiva cuando:
–
el hecho de no lograr un buen estado de las aguas subterráneas, un buen estado ecológico o, en su caso, un buen potencial ecológico, o de no evitar el deterioro del estado de una masa de agua superficial o subterránea se deba a nuevas modificaciones de las características físicas de una masa de agua superficial o a alteraciones del nivel de las masas de agua subterránea, o
–
el hecho de no evitar el deterioro desde el excelente estado al buen estado de una masa de agua [superficial] se deba a nuevas actividades humanas de desarrollo sostenible,
y se cumplan las condiciones siguientes:
a)
que se adopten todas las medidas factibles para paliar los efectos adversos en el estado de la masa de agua;
b)
que los motivos de las modificaciones o alteraciones se consignen y expliquen específicamente en el plan hidrológico de cuenca exigido con arreglo al artículo 13 y que los objetivos se revisen cada seis años;
c)
que los motivos de las modificaciones o alteraciones sean de interés público superior y/o que los beneficios para el medio ambiente y la sociedad que supone el logro de los objetivos establecidos en el apartado 1 se vean compensados por los beneficios de las nuevas modificaciones o alteraciones para la salud humana, el mantenimiento de la seguridad humana o el desarrollo sostenible; y
d)
que los beneficios obtenidos con dichas modificaciones o alteraciones de la masa de agua no puedan conseguirse, por motivos de viabilidad técnica o de costes desproporcionados, por otros medios que constituyan una opción medioambiental significativamente mejor.
8.   Al aplicar los apartados 3, 4, 5, 6 y 7, cada Estado miembro velará por que esta aplicación no excluya de forma duradera o ponga en peligro el logro de los objetivos de la presente Directiva en otras masas de agua de la misma demarcación hidrográfica y esté en consonancia con la aplicación de otras normas comunitarias en materia de medio ambiente.»
El artículo 5 de la Directiva 2000/60, titulado «Características de la demarcación hidrográfica, estudio del impacto ambiental de la actividad humana y análisis económico del uso del agua», establece:
«1.   Cada Estado miembro velará por que se efectúe en cada demarcación hidrográfica o en la parte de una demarcación hidrográfica internacional situada en su territorio:
–
un análisis de las características de la demarcación,
–
un estudio de las repercusiones de la actividad humana en el estado de las aguas superficiales y de las aguas subterráneas, y
–
un análisis económico del uso del agua,
de conformidad con las especificaciones técnicas fijadas en los anexos II y III. Velará asimismo por que estos análisis y estudios estén terminados dentro del plazo de cuatro años contados a partir de la entrada en vigor de la presente Directiva.
2.   Los análisis y estudios mencionados en el apartado 1 se revisarán y, cuando proceda, se actualizarán dentro del plazo de trece años contados a partir de la entrada en vigor de la presente Directiva, y cada seis años a partir de entonces.»
El artículo 8 de esa Directiva, titulado «Seguimiento del estado de las aguas superficiales, del estado de las aguas subterráneas y de las zonas protegidas», está redactado en los siguientes términos:
«1.   Los Estados miembros velarán por el establecimiento de programas de seguimiento del estado de las aguas con objeto de obtener una visión general coherente y completa del estado de las aguas en cada demarcación hidrográfica:
–
en el caso de las aguas superficiales, los programas incluirán:
i)
el seguimiento del volumen y el nivel de flujo en la medida en que sea pertinente para el estado ecológico y químico y el potencial ecológico, y
ii)
el seguimiento del estado ecológico y químico y del potencial ecológico;
[…]
2.   Los programas serán operativos dentro del plazo de seis años contados a partir de la entrada en vigor de la presente Directiva, salvo que se especifique otra cosa en la normativa correspondiente. Dicho seguimiento se ajustará a lo dispuesto en el anexo V.
[…]»
A tenor del artículo 11 de la citada Directiva, titulado «Programa de medidas»:
«1.   Los Estados miembros velarán por que se establezca para cada demarcación hidrográfica, o para la parte de una demarcación hidrográfica internacional situada en su territorio, un programa de medidas, teniendo en cuenta los resultados de los análisis exigidos con arreglo al artículo 5, con el fin de alcanzar los objetivos establecidos en el artículo 4. Estos programas de medidas podrán hacer referencia a medidas derivadas de la legislación adoptada a nivel nacional y que cubran la totalidad del territorio de un Estado miembro. En su caso, un Estado miembro podrá adoptar medidas aplicables a todas las demarcaciones hidrográficas y/o a las partes de demarcaciones hidrográficas internacionales situadas en su territorio.
[…]
8.   Los programas de medidas se revisarán y, cuando proceda, se actualizarán en un plazo máximo de quince años a partir de la entrada en vigor de la presente Directiva, y posteriormente cada seis años. Toda medida nueva o revisada establecida en virtud de un programa actualizado será operativa en un plazo de tres años a partir de su establecimiento.»
El artículo 13 de la misma Directiva, titulado «Planes hidrológicos de cuenca», dispone:
«1.   Los Estados miembros velarán por que se elabore un plan hidrológico de cuenca para cada demarcación hidrográfica situada totalmente en su territorio.
[…]
4.   El plan hidrológico de cuenca incluirá la información que se indica en el anexo VII.
[…]
6.   Los planes hidrológicos de cuenca se publicarán a más tardar nueve años después de la entrada en vigor de la presente Directiva.
7.   Los planes hidrológicos de cuenca se revisarán y actualizarán a más tardar quince años después de la entrada en vigor de la presente Directiva, y posteriormente cada seis años.»
El anexo V de la Directiva 2000/60 establece, en sus puntos 1.3 y 1.3.4:
«1.3. Seguimiento del estado ecológico y del estado químico de las aguas superficiales
La red de seguimiento de las aguas superficiales se establecerá de acuerdo con los requisitos contemplados en el artículo 8. Se diseñará de tal manera que ofrezca una visión general coherente y completa del estado ecológico y químico de cada cuenca hidrológica y permitirá la clasificación de las masas de agua en cinco clases de acuerdo con las definiciones normativas del punto 1.2. Los Estados miembros elaborarán un mapa o mapas en los que se muestre la red de seguimiento de las aguas superficiales en el plan hidrológico de cuenca.
[…]
1.3.4. Periodicidad de los controles
Para el período de controles de vigilancia, los parámetros correspondientes a los indicadores de calidad fisicoquímicos se controlarán con la periodicidad indicada a continuación, salvo en caso de que se justifiquen intervalos mayores en función de los conocimientos técnicos y la apreciación de los especialistas. En el caso de los indicadores de calidad biológicos o hidromorfológicos, se efectuará como mínimo un control durante el período de controles de vigilancia.
Para los controles operativos: los Estados miembros determinarán la periodicidad de los controles requeridos para cualquier parámetro, de manera que se proporcione la información suficiente para hacer una evaluación segura del estado del indicador de calidad correspondiente. Como pauta, los controles deberían efectuarse a intervalos no superiores a los expuestos en el cuadro que figura a continuación, a menos que los conocimientos técnicos y el criterio de los especialistas justifiquen unos intervalos mayores.
Se optará por una periodicidad que permita lograr un nivel aceptable de fiabilidad y precisión. En el plan hidrológico de cuenca se consignarán las estimaciones de fiabilidad y precisión alcanzadas por el sistema de control.
Se optará por una periodicidad de control que tenga en cuenta el carácter variable de los parámetros debido a las condiciones naturales y antropogénicas. Las fechas elegidas para efectuar el seguimiento serán tales que se reduzca al máximo el impacto de la variación estacional de los resultados, con lo cual se conseguirá que estos reflejen las alteraciones en la masa de agua debidas a los cambios ocasionados por la presión antropogénica. En caso necesario, se llevarán a cabo otros controles en diferentes estaciones del mismo año para lograr este objetivo.
Indicador de
calidad
Ríos
Lagos
Aguas de transición
Aguas costeras
Biológicos
Fitoplancton
6 meses
6 meses
6 meses
6 meses
Otra flora
acuática
3 años
3 años
3 años
3 años
Macroinverte-brados
3 años
3 años
3 años
3 años
Peces
3 años
3 años
3 años

Hidromorfológicos
Continuidad
6 años



Hidrología
continuo
1 mes


Morfología
6 años
6 años
6 años
6 años
Fisicoquímicos
Condiciones térmicas
3 meses
3 meses
3 meses
3 meses
Oxigenación
3 meses
3 meses
3 meses
3 meses
Salinidad
3 meses
3 meses
3 meses

Estado de los nutrientes
3 meses
3 meses
3 meses
3 meses
Estado de acidificación
3 meses
3 meses


Otros
contaminantes
3 meses
3 meses
3 meses
3 meses
Sustancias prioritarias
1 mes
1 mes
1 mes
1 mes
[…]»
A tenor del anexo VII de la Directiva 2000/60, titulado «Planes hidrológicos de cuenca»:
«A. Los planes hidrológicos de cuenca incluirán los elementos siguientes:
[…]
5.
Una lista de los objetivos medioambientales establecidos en el artículo 4 para las aguas superficiales, las aguas subterráneas y las zonas protegidas, incluida, en particular, la identificación de los casos en los que se haya recurrido a sus apartados 4, 5, 6 y 7 y la información complementaria exigida en dicho artículo.
[…]»
Derecho francés
El artículo L. 212‑1 del code de l’environnement (Código del Medio Ambiente) establece:
«[…]
III. ‐ Cada cuenca o agrupación de cuencas hidrológicas está sujeta a uno o varios planes rectores de ordenación y gestión de las aguas, en los que se fijan los objetivos previstos en el apartado IV del presente artículo […]
IV. ‐ Los objetivos de calidad y cantidad de las aguas que fijan los planes rectores de ordenación y gestión de las aguas son los siguientes:
1° En cuanto atañe a las aguas superficiales, con excepción de las masas de agua artificiales o muy modificadas por la actividad humana, la consecución de un buen estado ecológico y químico;
2° Para las masas de agua superficial artificiales o muy modificadas por las actividades humanas, un buen potencial ecológico y un buen estado químico;
[…]
4° La prevención del deterioro de la calidad del agua;
[…]
VII. – Las modificaciones de las características físicas del agua o el ejercicio de nuevas actividades humanas pueden justificar, en las condiciones definidas por decreto conforme a lo establecido en el apartado XIII, que se establezcan excepciones motivadas al cumplimiento de los objetivos mencionados en los apartados IV, puntos 1 a 4, y VI. […]
[…]
XI. – Los programas y decisiones administrativas en el ámbito de la política de aguas deberán ser compatibles con las disposiciones de los planes rectores de ordenación y gestión de las aguas.
[…]
XIII. – Las modalidades de aplicación del presente artículo se detallarán en un decreto del Conseil d’État [Consejo de Estado].»
El artículo R. 212‑13 del Código del Medio Ambiente, en su versión modificada por el décret n.
o
2018-847 du 4 octobre 2018 relatif aux schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux et schémas d’aménagement et de gestion des eaux (Decreto n.
o
2018‑847, de 4 de octubre de 2018, relativo a los planes rectores de ordenación y gestión de las aguas y los planes de ordenación y gestión de aguas) (JORF de 6 de octubre de 2018, texto n.
o
11), dispone:
«A efectos de la aplicación del punto 4 del apartado IV del artículo L. 212‑1, la prevención del deterioro de la calidad del agua consiste en garantizar lo siguiente:
–
por lo que respecta al estado ecológico y al potencial ecológico de las aguas superficiales, que ninguno de los indicadores de calidad propios de tal estado o potencial se corresponda con una categoría inferior a la que los caracterizara previamente;
–
por lo que respecta al estado químico de las aguas superficiales, que la concentración de contaminantes no supere los niveles establecidos en las normas de calidad medioambiental, si anteriormente no los superaba;
[…]
Para apreciar la compatibilidad de los programas y decisiones administrativas mencionadas en el apartado XI del artículo L. 212‑1 con el objetivo de prevenir el deterioro de la calidad de las aguas mencionado en el punto 4 del apartado IV del mismo artículo, se tendrán en cuenta las medidas de prevención y de reducción y no se tendrán en cuenta las repercusiones temporales de corta duración y sin consecuencias a largo plazo.»
A tenor del artículo R. 212‑16 del Código del Medio Ambiente:
«[…]
I
bis
. Las excepciones previstas en el apartado VII del artículo L. 212‑1 solo podrán concederse para un proyecto que modifique las características físicas de las aguas o implique el ejercicio de nuevas actividades humanas si se cumplen todas las condiciones siguientes:
1 que se adopten todas las medidas factibles para paliar los efectos adversos en el estado de la masa de agua;
2 que las modificaciones o alteraciones de las masas de agua obedezcan a un interés general superior o los beneficios previstos del proyecto en materia de salud humana, de mantenimiento de la seguridad para las personas o de desarrollo sostenible prevalezcan sobre los beneficios para el medio ambiente y la sociedad relacionados con el logro de los objetivos definidos en el apartado IV del artículo L. 212‑1;
3° que los beneficios perseguidos por el proyecto no puedan conseguirse, por motivos de viabilidad técnica o de costes desproporcionados, por otros medios que constituyan una opción medioambiental significativamente mejor.
El prefecto coordinador de cuenca elaborará la lista de proyectos que cumplan o que puedan cumplir estos requisitos, prevista en el apartado VII del artículo L. 212‑1.
Los motivos de las modificaciones o alteraciones de las masas de agua en estas condiciones se indicarán y explicarán expresamente en el plan rector de ordenación y gestión de aguas en el momento de actualizarse.
[…]»
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Mediante demanda y un escrito separado, registrados respectivamente los días 1 de abril de 2019 y 22 de septiembre de 2020, la Association France Nature Environnement presentó ante el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Francia) un recurso por el que solicitaba la anulación del Decreto n.
o
2018‑847, en la medida en que añade al artículo R. 212‑13 del Código del Medio Ambiente un último párrafo según el cual, para apreciar la compatibilidad de los programas y decisiones administrativas adoptados en el ámbito de la política de aguas con el objetivo de prevenir el deterioro de la calidad de las aguas, «no se tendrán en cuenta las repercusiones temporales de corta duración y sin consecuencias a largo plazo», así como de la decisión implícita resultante de la negativa del primer ministro a acceder a su solicitud de retirada de dicha disposición.
En apoyo de su recurso, la Association France Nature Environnement alega que la citada disposición resulta contraria a la Directiva 2000/60, en particular, a su artículo 4, apartado 1, el cual prohíbe cualquier deterioro, temporal o a largo plazo, del estado de las masas de agua.
El órgano jurisdiccional remitente observa que, en su sentencia de 1 de julio de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland (
C‑461/13
,
EU:C:2015:433
), el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 4, apartado 1, letra a), incisos i) a iii), de la Directiva 2000/60 ha de interpretarse en el sentido de que los Estados miembros están obligados, sin perjuicio de las excepciones previstas en los apartados 6 y 7 de dicho artículo, a denegar la autorización de un proyecto concreto si este puede provocar el deterioro del estado de una masa de agua superficial o si pone en peligro el logro de un buen estado de las aguas superficiales o de un buen potencial ecológico y un buen estado químico de dichas aguas en la fecha prevista por esa Directiva.
La ministra de Transición Ecológica y Solidaria sostiene ante dicho órgano jurisdiccional que la disposición controvertida en el litigio principal no está comprendida en la excepción prevista en el artículo 4, apartado 6, de la Directiva 2000/60, que ha de resultar de circunstancias debidas a causas naturales o de fuerza mayor, sino en la excepción contemplada en el apartado 7 del mismo artículo, que excluye del ámbito de las infracciones de la Directiva el deterioro del estado de una masa de agua que se deba a nuevas actividades humanas de desarrollo sostenible cuando se cumplan acumulativamente las cuatro condiciones mencionadas en ese apartado. A este respecto, la citada ministra presentó el documento de orientación n.
o
36 sobre las «excepciones a los objetivos medioambientales en virtud del artículo 4, apartado 7», elaborado, en el marco del proceso denominado «Estrategia común de aplicación de la Directiva marco sobre el agua y la Directiva sobre inundaciones», por las administraciones interesadas de los Estados miembros y de la Comisión Europea, en diciembre de 2017, según el cual, cuando tales actividades tengan únicamente un impacto temporal de corta duración y sin consecuencias a largo plazo en el estado de una masa de agua, pueden ser objeto de una autorización que no estará supeditada al cumplimiento de las condiciones mencionadas en el artículo 4, apartado 7, de la citada Directiva.
Según el órgano jurisdiccional remitente, la respuesta al motivo planteado por la Association France Nature Environnement demandante depende, por tanto, de si, tomando en consideración el objetivo de prevenir el deterioro de la calidad de las aguas superficiales, la autoridad administrativa puede no tener en cuenta las repercusiones temporales de corta duración y sin consecuencias a largo plazo de los programas y de los proyectos sujetos a su autorización y, en caso afirmativo, en qué condiciones y con qué límites.
En estas circunstancias, el Conseil d’État (Consejo de Estado, actuando como Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Debe interpretarse el artículo 4 de la Directiva [2000/60] en el sentido de que permite a los Estados miembros, al autorizar un programa o un proyecto, no tener en cuenta sus repercusiones temporales de corta duración y sin consecuencias a largo plazo sobre el estado del agua superficial?
2)
En caso de respuesta afirmativa, ¿qué condiciones deberían cumplir dichos programas y proyectos en el sentido del artículo 4 de [esa] Directiva y, en particular, de sus apartados 6 y 7?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Mediante sus dos cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 4 de la Directiva 2000/60 debe interpretarse en el sentido de que permite a los Estados miembros, al apreciar la compatibilidad de un programa o de un proyecto concreto con el objetivo de prevenir el deterioro de la calidad de las aguas, no tener en cuenta las repercusiones temporales de corta duración y sin consecuencias a largo plazo en aquellas y, en su caso, en qué condiciones.
Con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la Directiva 2000/60, al poner en práctica los programas de medidas especificados en los planes hidrológicos de cuenca, los Estados miembros han de aplicar las medidas necesarias para prevenir el deterioro del estado de todas las masas de agua superficial, sin perjuicio de los apartados 6 y 7 de este artículo y no obstante lo dispuesto en su apartado 8.
A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que el artículo 4, apartado 1, letra a), de la Directiva 2000/60 no se limita a enunciar con una formulación programática meros objetivos de planificación hidrológica, sino que tiene efectos vinculantes, una vez determinado el estado ecológico de la masa de agua de que se trate, en cada etapa del procedimiento establecido por esa Directiva. Por tanto, esa disposición no contiene solo obligaciones de principio, sino que afecta también a proyectos concretos (véase, en ese sentido, la sentencia de 1 de julio de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland,
C‑461/13
,
EU:C:2015:433
, apartados
y
).
Así pues, sin perjuicio de la posibilidad de que se conceda una excepción, debe evitarse cualquier deterioro del estado de una masa de agua, con independencia de las planificaciones a más largo plazo previstas por planes hidrológicos y programas de medidas. La obligación de prevenir el deterioro del estado de las masas de agua superficial sigue siendo vinculante en cada una de las etapas de aplicación de la Directiva 2000/60 y es aplicable a cualquier tipo y a cualquier estado de masa de agua superficial para el que se haya adoptado o hubiera debido adoptarse un plan hidrológico. Por consiguiente, el Estado miembro interesado está obligado a denegar la autorización de un proyecto cuando este pueda deteriorar el estado de la masa de agua afectada o comprometer el logro de un buen estado de las masas de agua superficial, salvo que se aprecie que dicho proyecto puede acogerse a una excepción en virtud del artículo 4, apartado 7, de esa Directiva (sentencia de 1 de julio de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland,
C‑461/13
,
EU:C:2015:433
, apartado
).
En consecuencia, durante el procedimiento de autorización de los proyectos, y por tanto antes de la toma de decisión, las autoridades competentes quedan obligadas por el artículo 4 de la Directiva 2000/60 a comprobar si cada proyecto puede causar en el agua efectos negativos que resulten contrarios a las obligaciones de evitar el deterioro y mejorar el estado de las masas de agua superficial y subterránea (sentencia de 28 de mayo de 2020, Land Nordrhein-Westfalen,
C‑535/18
,
EU:C:2020:391
, apartado
).
Por lo que respecta al concepto de «deterioro del estado» de una masa de agua superficial, que no encuentra definición en la Directiva 2000/60, el Tribunal de Justicia ha precisado que debe considerarse que existe deterioro del estado de una masa de agua superficial, al que se refiere el artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de esa Directiva, cuando el estado de al menos uno de los indicadores de calidad conforme al anexo V de dicha Directiva descienda a la clase inferior, aun cuando ese descenso no dé lugar a que pase a una clase inferior la masa de agua superficial en su conjunto. Sin embargo, si el indicador de calidad afectado conforme a ese anexo figura ya en la clase más baja, cualquier descenso de dicho indicador constituye un deterioro del estado de una masa de agua superficial (sentencia de 4 de mayo de 2016, Comisión/Austria,
C‑346/14
,
EU:C:2016:322
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, la disposición nacional controvertida en el litigio principal dispone que, a efectos de la inspección relativa a la prevención del deterioro del estado de las masas de agua superficial, a que se refiere el apartado 26 de la presente sentencia, «no se tendrán en cuenta las repercusiones temporales de corta duración y sin consecuencias a largo plazo».
Así pues, del propio tenor de esa disposición y de la petición de decisión prejudicial se desprende que dicha disposición tiene por objeto, en particular, permitir la autorización de un programa o de un proyecto que solo tendrá tal repercusión temporal en el estado de una masa de agua superficial, sin que sea necesario, en tal caso, comprobar que se cumplen las condiciones acumulativas establecidas en el artículo 4, apartado 7, de la Directiva 2000/60, que se reproducen, en esencia, en el artículo R. 212‑16 del Código del Medio Ambiente.
A este respecto, los Gobiernos que han intervenido en el procedimiento y la Comisión sostienen, en esencia, que, aun cuando provoquen un deterioro en el sentido indicado en el apartado 27 de la presente sentencia, las repercusiones temporales de corta duración y sin consecuencias a largo plazo para el estado de una masa de agua superficial no constituyen necesariamente un deterioro prohibido por el artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de la Directiva 2000/60, como se desprende, en particular, de lo expuesto en el documento de orientación al que se hace referencia en el apartado 19 de la presente sentencia. En este contexto, se refieren, en particular, a la periodicidad establecida, para el estudio de las repercusiones de la actividad humana en el estado de las aguas superficiales, en el artículo 5 de dicha Directiva y, para la actualización de los programas de medidas, en su artículo 11, así como a la periodicidad de los controles que se indican, a efectos de los programas de seguimiento del estado de las aguas contemplados en el artículo 8 de dicha Directiva, en el cuadro que figura en el anexo V, punto 1.3.4, de esta. Pues bien, si no se produce un deterioro prohibido, tampoco existe una excepción en el sentido del artículo 4, apartado 7, de la misma Directiva.
No obstante, esa interpretación, tal como figura en particular en el citado documento de orientación, cuyo carácter jurídicamente no vinculante ha subrayado el Abogado General en el punto 75 de sus conclusiones, no se desprende de las disposiciones de la Directiva 2000/60 y, por lo demás, entra en contradicción con el sistema general de esa Directiva y con los objetivos que esta persigue. En efecto, mientras que la obligación de prevenir el deterioro del estado de las masas de agua superficial no implica que los Estados miembros estén obligados, al apreciar la compatibilidad de un programa o de un proyecto concreto con el objetivo de prevenir el deterioro de la calidad de las aguas, a tener en cuenta las repercusiones temporales de corta duración y sin consecuencias a largo plazo, cuando se acredita que tales repercusiones, por su naturaleza, apenas tienen incidencia en el estado de las masas de agua y, por consiguiente, no pueden implicar su deterioro, no sucede lo mismo cuando se determina que esas repercusiones pueden provocar un deterioro en el sentido mencionado en el apartado 27 de la presente sentencia, aun cuando este revista un carácter temporal.
Ante todo, de la lectura conjunta de los apartados 1 y 6 del artículo 4 de la Directiva 2000/60 se desprende que la obligación de prevenir el deterioro del estado de las masas de agua superficial incluye la de prevenir un deterioro temporal del estado de dichas masas. En efecto, el hecho de establecer, en el artículo 4, apartado 6, de dicha Directiva, una excepción para tal deterioro confirma que el artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de dicha Directiva obliga a los Estados miembros a prevenir también ese deterioro.
A continuación, procede señalar que, según el artículo 1, letra a), de la Directiva 2000/60, el objeto de esta es establecer un marco para la protección de las aguas superficiales continentales, las aguas de transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas que prevenga «todo» deterioro adicional y proteja y mejore el estado de los ecosistemas acuáticos y, con respecto a sus necesidades de agua, de los ecosistemas terrestres y humedales directamente dependientes de los ecosistemas acuáticos. Asimismo, el considerando 32 de esta Directiva se refiere al «requisito» de evitar cualquier nuevo empeoramiento del estado de las aguas.
Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha declarado que el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2000/60 impone dos objetivos diferenciados, aunque intrínsecamente relacionados. De un lado, conforme al artículo 4, apartado 1, letra a), inciso i), de esa Directiva, los Estados miembros habrán de aplicar las medidas necesarias para prevenir el deterioro del estado de todas las masas de agua superficial (obligación de prevenir el deterioro). De otro lado, con arreglo al artículo 4, apartado 1, letra a), incisos ii) y iii), los Estados miembros habrán de proteger, mejorar y regenerar todas las masas de agua superficial con objeto de alcanzar un buen estado a más tardar al final del año 2015 (obligación de mejora) (sentencia de 28 de mayo de 2020, Land Nordrhein-Westfalen,
C‑535/18
,
EU:C:2020:391
, apartado
y jurisprudencia citada).
De este modo, el legislador de la Unión ha conferido a la obligación de prevenir el deterioro del estado de las masas de agua un estatuto autónomo, por lo que esta no es tan solo un instrumento al servicio de la obligación de mejora del estado de las masas de agua (sentencia de 1 de julio de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland,
C‑461/13
,
EU:C:2015:433
, apartado
).
Además, en cuanto a la obligación de prevenir el deterioro, el Tribunal de Justicia ha subrayado que, sin perjuicio de que se conceda una excepción, debe evitarse cualquier deterioro del estado de una masa de agua superficial (sentencia de 4 de mayo de 2016, Comisión/Austria,
C‑346/14
,
EU:C:2016:322
, apartado
y jurisprudencia citada).
Más concretamente, el Tribunal de Justicia ha declarado en reiteradas ocasiones que, por lo que respecta a los criterios que permiten apreciar un deterioro del estado de una masa de agua, del sistema del artículo 4 de la Directiva 2000/60, y en particular de sus apartados 6 y 7, resulta que el deterioro del estado de una masa de agua, incluso transitorio, solo se autoriza en condiciones muy estrictas y que, por consiguiente, el umbral por encima del cual se declara el incumplimiento de la obligación de prevenir el deterioro del estado de una masa de agua debe ser lo más bajo posible [véanse, en ese sentido, las sentencias de 1 de julio de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland,
C‑461/13
,
EU:C:2015:433
, apartado
, y de 24 de junio de 2021, Comisión/España (Deterioro del espacio natural de Doñana),
C‑559/19
,
EU:C:2021:512
, apartado
].
Por último, procede recordar, en este contexto, que la Directiva 2000/60 fue adoptada sobre la base del artículo 175 CE, apartado 1 (actualmente, artículo 192 TFUE, apartado 1). A este respecto, el considerando 11 de dicha Directiva señala que, como se indica en el artículo 174 CE (actualmente, artículo 191 TFUE), la política de la Unión en el ámbito del medio ambiente debe contribuir a alcanzar los objetivos de conservación, protección y mejora de la calidad del medio ambiente, así como de utilización prudente y racional de los recursos naturales, y debe basarse en el principio de cautela y en los principios de acción preventiva y de corrección de los daños causados al medio ambiente preferentemente en la fuente misma.
Pues bien, tanto los objetivos y los principios que se acaban de enumerar como el objetivo último de la Directiva 2000/60, que consiste en alcanzar y mantener al menos el «buen estado» de todas las aguas superficiales de la Unión, como se indica en el considerando 26 de dicha Directiva (véase, en ese sentido, la sentencia de 1 de julio de 2015, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland,
C‑461/13
,
EU:C:2015:433
, apartado
), confirman, a su vez, la interpretación de que, sin perjuicio de la aplicación de los apartados 6 y 7 del artículo 4 de dicha Directiva y no obstante el apartado 8 de dicho artículo, debe evitarse todo deterioro del estado de una masa de agua, aunque sea temporal o transitorio y de corta duración, habida cuenta de los efectos perjudiciales para el medio ambiente o la salud humana que puedan derivarse del mismo.
Ciertamente, en la práctica, habida cuenta de la periodicidad de los controles previstos en el anexo V, punto 1.3.4, de la Directiva 2000/60, puede suceder que, en el marco del seguimiento del estado de las aguas superficiales exigido en el artículo 8 de dicha Directiva, no se detecte un deterioro temporal de un indicador de calidad en el sentido recordado en el apartado 27 de la presente sentencia.
No obstante, como ha señalado el Abogado General en el punto 51 de sus conclusiones, tal periodicidad de los controles efectuados con fines de análisis, de vigilancia y de posible detección, que pueden extenderse de un mes a seis años, según los casos, no puede considerarse un criterio pertinente para evaluar un deterioro potencial del estado de una masa de agua superficial en el marco del control
ex ante
mencionado en el apartado 26 de la presente sentencia. Aceptar una interpretación según la cual un deterioro del estado de una masa de agua superficial de una duración previsible que se compute en meses o en años no resulta contrario a la obligación de prevenir el deterioro, prevista en el artículo 4, apartado 1, de dicha Directiva, por lo que puede autorizarse un proyecto que pueda provocar tal deterioro sin que se cumplan las condiciones establecidas en el artículo 4, apartado 7, de dicha Directiva —es decir, al margen de todo control—, sería manifiestamente incompatible con lo que se ha señalado, en particular, en los apartados 38 y 39 de la presente sentencia.
En cambio, a diferencia de lo que sostiene el Gobierno francés, una interpretación según la cual la obligación de prevenir el deterioro del estado de una masa de agua superficial abarca también un deterioro temporal de corta duración y sin consecuencias a largo plazo no convierte en incoherentes las disposiciones del artículo 4 de la Directiva 2000/60. En efecto, al igual que cualquier otro proyecto que pueda provocar un deterioro del estado de una masa de agua superficial, un proyecto que pueda provocar un deterioro temporal de corta duración y sin consecuencias a largo plazo puede, en principio, ser autorizado sobre la base del artículo 4, apartado 7, de dicha Directiva.
En este contexto, y por lo que se refiere, en particular, a los proyectos destinados a proteger o mejorar el estado de las masas de agua superficial, como los proyectos de «recuperación del estado natural», mencionados por el Gobierno francés,
a priori
tales proyectos parecen responder a un interés general superior o implican que los beneficios para el medio ambiente y la sociedad que se derivan de la realización de los objetivos enunciados en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva 2000/60 son inferiores a los beneficios resultantes para la salud humana, el mantenimiento de la seguridad humana o el desarrollo sostenible, como exige el artículo 4, apartado 7, letra c), de esa Directiva.
En cuanto a la condición establecida en el artículo 4, apartado 7, letra b), de la Directiva 2000/60 de que «los motivos de las modificaciones o alteraciones se consignen y expliquen específicamente en el plan hidrológico de cuenca exigido con arreglo al artículo 13 [de dicha Directiva] y [de] que los objetivos se revisen cada seis años», de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 4 de mayo de 2016, Comisión/Austria,
C‑346/14
,
EU:C:2016:322
, apartados
y
y jurisprudencia citada) y del tenor de la parte A, punto 5, del anexo VII de la citada Directiva se desprende que puede considerarse cumplida cuando las razones que hayan dado origen al proyecto de que se trate solo se contengan, en la fecha en que se autorizó dicho proyecto, en la decisión de autorización de este.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a las dos cuestiones planteadas que el artículo 4 de la Directiva 2000/60 debe interpretarse en el sentido de que no permite a los Estados miembros, al apreciar la compatibilidad de un programa o de un proyecto concreto con el objetivo de prevenir el deterioro de la calidad de las aguas, no tener en cuenta las repercusiones temporales de corta duración y sin consecuencias a largo plazo en esta, a menos que sea evidente que tales repercusiones, por su naturaleza, apenas tienen incidencia sobre el estado de las masas de agua afectadas y no pueden implicar su «deterioro», en el sentido de la citada disposición. Cuando, en el marco del procedimiento de autorización de un programa o de un proyecto, las autoridades nacionales competentes determinan que este puede provocar tal deterioro, dicho programa o proyecto solo puede ser autorizado, aun cuando el deterioro sea de carácter temporal, si se cumplen las condiciones establecidas en el artículo 4, apartado 7, de la citada Directiva.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:

El artículo 4 de la Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas, debe interpretarse en el sentido de que no permite a los Estados miembros, al apreciar la compatibilidad de un programa o de un proyecto concreto con el objetivo de prevenir el deterioro de la calidad de las aguas, no tener en cuenta las repercusiones temporales de corta duración y sin consecuencias a largo plazo en estas, a menos que sea evidente que tales repercusiones, por su naturaleza, apenas tienen incidencia sobre el estado de las masas de agua afectadas y no pueden implicar su «deterioro», en el sentido de la citada disposición. Cuando, en el marco del procedimiento de autorización de un programa o de un proyecto, las autoridades nacionales competentes determinan que este puede provocar tal deterioro, dicho programa o proyecto solo puede ser autorizado, aun cuando el deterioro sea de carácter temporal, si se cumplen las condiciones establecidas en el artículo 4, apartado 7, de la citada Directiva.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.