CELEX: 62021TJ0033
ELGF en Elfpo
Uitgaven die van financiering zijn uitgesloten
Door Roemenië verrichte uitgaven
Nationaal programma plattelandsontwikkeling 2007‑2013
Methoden voor de berekening van de steunpercentages voor submaatregel ‚1a’ van maatregel 215
Betalingen ten behoeve van het welzijn van ‚mestvarkens’ en ‚gelten’
Verhoging met minstens 10 % van de voor elk dier beschikbare ruimte
Motiveringsplicht
Gewettigd vertrouwen
Rechtszekerheid
Juridische kwalificatie van de feiten
Artikel 12, leden 6 en 7, van gedelegeerde verordening (EU) nr. 907/2014
Richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties in het kader van de procedure voor de financiële en de conformiteitsgoedkeuring van de rekeningen

Met zijn beroep krachtens artikel 263 VWEU verzoekt Roemenië om nietigverklaring van uitvoeringsbesluit (EU) 2020/1734 van de Commissie van 18 november 2020 tot onttrekking aan financiering door de Europese Unie van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2020, L 390, blz. 10), voor zover daarbij bepaalde door Roemenië voor de begrotingsjaren 2017 tot en met 2019 gedane uitgaven voor een bedrag van 18 717 475,08 EUR worden uitgesloten (hierna: „bestreden besluit”).

Voorgeschiedenis van het geding
Bij besluit C(2008) 3831 van 16 juli 2008 heeft de Europese Commissie het nationale programma voor plattelandsontwikkeling van Roemenië voor de periode 2007‑2013 (hierna: „NPPO 2007‑2013”) goedgekeurd.
Op 14 september 2011 heeft het Roemeense ministerie van Landbouw en Plattelandsontwikkeling de Commissie verzocht om herziening van het NPPO 2007‑2013  krachtens artikel 6, lid 1, onder a), van verordening (EG) nr. 1974/2006 van de Commissie van 15 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2006, L 368, blz. 15). Een van de voorgestelde wijzigingen was de invoering van maatregel 215 – Dierenwelzijnsbetalingen (hierna: „maatregel 215”). Deze maatregel voorzag in compensatiebetalingen voor inkomensverlies en extra kosten van pluimvee- en varkenshouders die overeenkomstig het NPPO 2007‑2013 vrijwillig bepaalde normen op het gebied van dierenwelzijn zouden hebben toegepast. De steun is toegekend in het kader van meerjarige verbintenissen die door de landbouwers werden aangegaan voor een periode van minimaal vijf jaar.
Bij brief ARES(2011) 1344895 van 13 december 2011 heeft de Commissie Roemenië meegedeeld dat zij het voorstel tot wijziging van het NPPO 2007‑2013 had ontvangen en geanalyseerd. Zij verklaarde dat het voorstel tot wijziging zoals toen geformuleerd niet kon worden aanvaard en vroeg om verduidelijking. Wat met name maatregel 215 betreft, heeft de Commissie verwezen naar de methoden voor de berekening van de steunpercentages voor maatregel 215 en verzocht zij om correcties.
Op 22 maart 2012 hebben de Roemeense autoriteiten de herziene berekeningsmethoden in het beheerssysteem voor EU-middelen SFC2007 ingevoerd.
Bij brief ARES(2012) 411175 van 4 april 2012 heeft de Commissie ingestemd met de zevende wijziging van het NPPO 2007‑2013, waaronder maatregel 215. Volgens deze brief „hadden de diensten van de Commissie de voorgestelde wijzigingen onderzocht” en waren zij van mening dat deze „wijzigingen [...] in overeenstemming [waren] met de relevante bepalingen van verordening [(EG)] nr. 1698/2005 [van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2005, L 277, blz. 1)] en verordening 1974/2006”, zodat „de voorstellen  [werden] aanvaard”.
Bij uitvoeringsbesluit C(2012) 3529 final van de Commissie van 25 mei 2012 is het NPPO 2007‑2013 gewijzigd en is maatregel 215 ingevoerd.
Van 18 tot en met 29 mei 2015 heeft de Europese Rekenkamer in Roemenië een audit uitgevoerd en heeft zij vastgesteld dat de betalingen op grond van maatregel 215 onjuist waren. Volgens haar voorlopige vaststellingen, die op 18 september 2015 aan de Roemeense autoriteiten zijn meegedeeld, zijn er fouten ontdekt in de methode voor de berekening van de compensatiebetalingen die waren verricht in het kader van de verschillende submaatregelen van maatregel 215. Deze fouten hebben geleid tot overcompensatie van de landbouwers en dus tot schending van artikel 40 van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2005, L 277, blz. 1). Een van de submaatregelen van maatregel 215 waarop de vaststellingen van de Rekenkamer betrekking hadden, was submaatregel „1a”: „mestvarkens”, „gelten” en „zeugen” –  Verhoging met minstens 10 % van de voor elk dier beschikbare ruimte (alleen voor „mestvarkens” en „gelten”) (hierna: „litigieuze submaatregel”).

Bij brief nr. 493 van 7 januari 2016 en brief E7324 van 24 maart 2016 verzochten de Roemeense autoriteiten de Commissie om steun bij het zoeken naar een oplossing en wezen zij erop dat het NPPO 2007‑2013 ten tijde van de vaststellingen van de Rekenkamer, te weten  18 september 2015, niet meer kon worden gewijzigd.
In haar brief van 25 januari 2016 kwam de Rekenkamer onder meer tot het besluit dat de uitgaven voor de litigieuze submaatregel niet subsidiabel waren omdat de methode voor de berekening van de toegepaste steunpercentages onjuist was.
Na een analyse van de bevindingen van de Rekenkamer en de antwoorden van de Roemeense autoriteiten heeft de Commissie besloten om een eerste administratieve audit te starten, met als kenmerk RD 2/2016/031/RO, betreffende maatregel 215 inzake het dierenwelzijn in Roemenië voor de begrotingsjaren 2014 tot en met 2016 (hierna: „eerste audit”).
In brief ARES(2016) 1403661 van 21 maart 2016 heeft de Commissie het standpunt ingenomen dat de betalingen met betrekking tot onder meer de litigieuze submaatregel stelselmatig onjuist waren en niet in overeenstemming waren met artikel 40, lid 3, van verordening nr. 1698/2005. Zij heeft de Roemeense autoriteiten verzocht meer informatie over met name deze submaatregel te verstrekken. Zij verklaarde dat, op basis van de informatie waarover zij beschikte, een essentiële controle leek te ontbreken en dat de in het kader van die submaatregel verrichte betalingen wijdverbreide onregelmatigheden leken te vertonen waardoor de desbetreffende uitgaven niet in aanmerking zouden komen voor financiering door de Unie.
Bij brief ARES(2017) 1331659 van 14 maart 2017 heeft de Commissie de Roemeense autoriteiten verzocht om de betalingspercentages opnieuw te berekenen en heeft zij voorgesteld om voor de begrotingsjaren 2014 tot en met 2016 een financiële correctie toe te passen. Meer bepaald stelde zij onder meer voor om een forfaitaire financiële correctie van 25 % toe te passen op de uitgaven die voortvloeiden uit de compensatiebetalingen die het Roemeense orgaan had verricht in het kader van de litigieuze submaatregel en de op ad-hocbasis berekende correcties voor de uitgaven met betrekking tot andere submaatregelen dan de litigieuze submaatregel.
De Roemeense autoriteiten hebben een bemiddelingsprocedure met als kenmerk 17/RO/796 (hierna: „procedure 17/RO/796”) ingeleid voor een bedrag van 28 087 745,37 EUR met betrekking tot de betalingen die in de begrotingsjaren 2014 tot en met 2016 in het kader van de litigieuze submaatregel zijn verricht.
Het bemiddelingsorgaan is in zijn rapport in het kader van procedure 17/RO/796, vervat in zijn brief ARES(2017) 4685136 van 26 september 2017, tot de bevinding gekomen dat een forfaitaire correctie van 25 % niet gerechtvaardigd was, met name omdat op grond van de omstandigheden van het geval niet kon worden aangenomen dat een essentiële controle ontbrak (zie punt 12  hierboven), en heeft twijfels geuit over de toepassing van een correctie voor de periode voorafgaand aan de kennisgeving van de voorlopige bevindingen van de audit door de Rekenkamer.
In haar definitieve standpunt in haar brief ARES(2018) 1348956 van 12 maart 2018 en in haar syntheseverslag ARES(2018) 2487854 van 16 mei 2018 heeft de Commissie met name haar conclusie gehandhaafd dat de betalingen in het kader van de litigieuze submaatregel in strijd waren met artikel 40, lid 3, van verordening nr. 1698/2005.
Op 13 juni 2018 heeft de Commissie uitvoeringsbesluit (EU) 2018/873 tot onttrekking aan financiering door de Europese Unie van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2018, L 152, blz. 29) vastgesteld. Bij dat besluit heeft de Commissie Roemenië met name een forfaitaire financiële correctie van 25 % opgelegd, hetgeen overeenkomt met een bedrag van 13 184 846,61 EUR voor de begrotingsjaren 2015 en 2016, wegens de overschatting van het bedrag van de betalingen die het Roemeense erkende orgaan in het kader van de litigieuze submaatregel, die valt onder het geïntegreerd beheers- en controlesysteem (GBCS) in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), had verricht.
Roemenië heeft beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van uitvoeringsbesluit 2018/873 ingesteld. Bij beschikking van 30 april 2019, Roemenië/Commissie (T‑530/18, EU:T:2019:269), is dit beroep niet-ontvankelijk verklaard omdat het te laat was ingesteld. De door Roemenië tegen die beschikking ingestelde hogere voorziening is bij arrest van 10 september 2020, Roemenië/Commissie (C‑498/19 P, niet gepubliceerd, EU:C:2020:686), afgewezen.
Na de afsluiting van het begrotingsjaar 2016 heeft de Commissie een nieuwe audit uitgevoerd. Deze had als kenmerk RD 2/2018/031/RO en had betrekking op de begrotingsjaren 2017 tot en met 2019 (hierna: „tweede audit”). Aangezien de Commissie van oordeel was dat de Roemeense autoriteiten artikel 40, lid 3, van verordening nr. 1698/2005 hadden geschonden, heeft zij onder meer voorgesteld het bedrag van 18 717 475,08 EUR, dat overeenkomt met een forfaitaire financiële correctie van 25 % van de in het kader van de litigieuze submaatregel van het NPPO 2007‑2013 verrichte uitgaven, van financiering door het Elfpo uit te sluiten. Met betrekking tot deze submaatregel, die voorzag in compensatiebetalingen aan de houders van „mestvarkens” tegen een steunpercentage van 41,40 EUR per grootvee-eenheid (GVE), aan de houders van „gelten” tegen het steunpercentage van 165 EUR per GVE en aan de houders van „zeugen” tegen het steunpercentage van 23,30 EUR per GVE, heeft de Commissie dezelfde fouten geconstateerd als bij de eerste audit. Meer bepaald waren de betalingspercentages voor de categorieën „mestvarkens” en „gelten” volgens de Commissie overschat, aangezien bij de besparingen op voer geen rekening is gehouden met de reële gewichtstoename van de dieren en de oorspronkelijke invoerprijs van de niet-gefokte dieren niet is afgetrokken. Overeenkomstig artikel 41, lid 1, van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549) heeft de Commissie derhalve systematisch 25 % van alle door de Roemeense autoriteiten voor de litigieuze submaatregel gevraagde bedragen geschorst.
Bij brief nr. 545 van 9 juli 2018 hebben de Roemeense autoriteiten aanvullende informatie verstrekt over onder meer de wijze waarop de compensatiebetalingen in het kader van maatregel 215 werden verricht, en hebben zij de Commissie opnieuw meegedeeld dat het objectief gezien onmogelijk was om het NPPO 2007‑2013 te wijzigen. Zij deelden de Commissie ook mee dat de begunstigden die lagere compensatiebetalingen hadden ontvangen dan die waarin de in het kader van maatregel 215 van het NPPO 2007‑2013 aangegane verbintenissen voorzagen, bij de nationale rechters beroep hadden ingesteld.
Bij brief ARES(2018) 638947 van 12 december 2018 heeft de Commissie de Roemeense autoriteiten om opheldering verzocht en hun de notulen van een bilaterale bijeenkomst van 20 november 2018 toegezonden. De Roemeense autoriteiten hebben geantwoord bij brief nr. 241040 van 8 januari 2019 en brief nr. 133 van 12 februari 2019, waarin zij onder meer toelichting vroegen over de wijze waarop het NPPO 2007‑2013 moest worden herzien, omdat de betalingspercentages met betrekking tot de litigieuze submaatregel volgens hen alleen konden worden gewijzigd  door genoemd programma te wijzigen en de termijn daarvoor op het tijdstip van de kennisgeving van de bevindingen van de Rekenkamer was verstreken.
Bij brief ARES(2019) 1368242 van 28 februari 2019 heeft de Commissie aangegeven dat het NPPO 2007‑2013 niet meer kon worden herzien, maar dat zij in beginsel kan aanvaarden dat de bedragen van de betalingen voor maatregel 215 worden aangepast via een wijziging van het nationale programma voor plattelandsontwikkeling voor de periode 2014‑2020.
Na besprekingen en uitwisseling van informatie tussen de Roemeense autoriteiten en de Commissie, heeft de Commissie Roemenië bij brief ARES(2019) 5096803 van 5 augustus 2019 in kennis gesteld van haar voorstel om het bedrag van 18 717 475,08 EUR, zijnde een forfaitaire correctie van 25 % van de in het kader van de litigieuze submaatregel gedane uitgaven, voor de begrotingsjaren 2017 tot en met 2019 aan financiering door de Unie te onttrekken. In die brief heeft de Commissie verduidelijkt dat er overeenkomstig artikel 12, lid 7, onder c), van gedelegeerde verordening (EU) nr. 907/2014 van 11 maart 2014 tot aanvulling van verordening nr. 1306/2013 wat betreft de betaalorganen en andere instanties, het financieel beheer, de goedkeuring van de rekeningen, de zekerheden en het gebruik van de euro (PB 2014, L 255, blz. 18), een verhoogd risico op verliezen voor de begroting van de Unie bestond, aangezien redelijkerwijs kon worden aangenomen dat de mogelijkheid om ongestraft onregelmatige aanvragen in te dienen, waarschijnlijk zou leiden tot uitzonderlijk hoge financiële schade voor de begroting van de Unie. Volgens de Commissie had Roemenië „wijdverbreide onregelmatigheden” begaan in de zin van punt 3.2.5 van de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties in het kader van de procedure voor de financiële en de conformiteitsgoedkeuring van de rekeningen, zoals  opgenomen in mededeling C(2015) 3675 final van de Commissie van 8 juni 2015 (hierna: „richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties”), hetgeen de toepassing van een correctiepercentage van 25 % rechtvaardige.
Bij brief nr. 662 van 11 september 2019 hebben de Roemeense autoriteiten erop gewezen dat de door de Commissie voorgestelde oplossing, waarnaar in punt 22 van dit arrest wordt verwezen, onwerkbaar was. Daarom hebben zij opnieuw een bemiddelingsprocedure ingeleid onder het kenmerk 19/RO/856, voor het bedrag van 18 717 475,08 EUR (hierna: „procedure 19/RO/856”).
In zijn rapport in het kader van procedure 19/RO/856, dat is opgenomen in zijn brief ARES(2019) 7587324 van 10 december 2019, heeft het bemiddelingsorgaan vastgesteld dat bemiddeling onmogelijk was en verklaarde het onder meer dat het er niet van overtuigd was dat de in de betrokken zaak in aanmerking genomen elementen vielen onder het begrip „onregelmatigheid” in de zin van de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties (zie punt 23 hierboven).
Bij brief ARES(2020) 2031991 van 14 april 2020, met daarin haar definitieve standpunt, en in haar syntheseverslag ARES(2020) 5780976 van 22 oktober 2020 is de Commissie tot de conclusie gekomen dat de voor de litigieuze submaatregel verrichte betalingen in strijd waren met artikel 40, lid 3, van verordening nr. 1698/2005. Zij heeft derhalve aangegeven dat het bedrag van 18 717 475,08 EUR, dat overeenkomt met 25 % van de uitgaven in verband met die submaatregel, aan Uniefinanciering moest worden onttrokken.
Op 18 november 2020 heeft de Commissie het bestreden besluit vastgesteld en met name op Roemenië een forfaitaire financiële correctie toegepast waarbij 25 % van de door het Roemeense erkende betaalorgaan gedane en in het kader van het Elfpo gedeclareerde uitgaven ten belope van 18 717 475,08 EUR buiten beschouwing werd gelaten wegens overschatting van het bedrag van de compensatiebetalingen die in de begrotingsjaren 2017 tot en met 2019 in het kader van de litigieuze submaatregel waren verricht.

Conclusies van partijen
Roemenië verzoekt het Gerecht:
–        het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover daarbij de uitgaven die het Roemeense erkende betaalorgaan in het kader van het Elfpo heeft gedaan ter uitvoering van de litigieuze submaatregel voor de begrotingsjaren 2017 tot en met 2019, ten bedrage van 18 717 475,08 EUR worden uitgesloten;
–        de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie verzoekt het Gerecht:
–        het beroep te verwerpen;
–        Roemenië te verwijzen in de kosten.

In rechte
Ter ondersteuning van haar beroep voert Roemenië in wezen twee middelen aan. Het eerste middel betreft de onjuiste uitoefening door de Commissie van haar bevoegdheid om bepaalde uitgaven op grond van artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 van financiering door de Unie uit te sluiten en omvat zes grieven. Het tweede middel is ontleend aan schending van de motiveringsplicht.
Het tweede middel moet als eerste worden onderzocht.
Voorts zij erop gewezen dat Roemenië in het kader van het tweede middel eveneens stelt dat de Commissie het recht onjuist heeft toegepast. Aangezien een identiek argument ook wordt aangevoerd in het kader van de derde grief van het eerste middel, moet het worden beantwoord bij het onderzoek van dat middel en de desbetreffende grief.

Tweede middel: niet-nakoming van de motiveringsplicht
Roemenië betoogt dat de Commissie niet motiveert waarom zij het totale bedrag van 18 717 475,08 EUR heeft uitgesloten van de financiering van bepaalde uitgaven in het kader van het Elfpo voor de jaren 2017 tot en met 2019.
Volgens Roemenië heeft de Commissie onvoldoende toegelicht hoe een vermeende onjuiste berekeningsmethode een situatie vormt die valt onder de hypothesen van artikel 12, leden 6 en 7, van gedelegeerde verordening nr. 907/2014, te weten een onregelmatigheid in de zin van de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties. Daarenboven heeft de Commissie zich niet beroepen op de hypothese van nalatigheid bij de bestrijding van onregelmatige of frauduleuze praktijken om de toepassing van een forfaitaire correctie van 25 % van de uitgaven te rechtvaardigen, en heeft zij evenmin haar gewijzigde standpunt over de juridische kwalificatie van een beweerdelijk onjuiste berekeningsmethode gerechtvaardigd (zie de  punten 12, 15, 23 en 25 hierboven). De wijziging van de terminologie die de Commissie heeft gebruikt om de toepassing van een forfaitaire correctie te rechtvaardigen, zou de inspanningen van de Roemeense autoriteiten om inzicht te krijgen in de gronden waarop het bestreden besluit is gebaseerd, belemmeren.
De Commissie weerspreekt de argumenten van Roemenië.
In de eerste plaats moet eraan worden herinnerd dat de motiveringsplicht van artikel 296 VWEU een wezenlijk vormvoorschrift is dat moet worden onderscheiden van de vraag naar de gegrondheid van de motivering, die de inhoudelijke rechtmatigheid van de omstreden handeling betreft. In dat opzicht moet de motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (zie arrest van 16 februari 2017, Roemenië/Commissie, T‑145/15, EU:T:2017:86, punt 42 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In het bijzonder dient de verplichting om een bezwarende handeling te motiveren, die een logisch uitvloeisel is van het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging, er enerzijds toe de betrokkene voldoende gegevens te verschaffen om na te gaan of de handeling gegrond is dan wel een gebrek vertoont op grond waarvan de geldigheid ervan voor de rechter van de Unie kan worden betwist, en anderzijds de rechter van de Unie in staat te stellen de rechtmatigheid van die handeling te toetsen (zie arrest van 16 februari 2017, Roemenië/Commissie, T‑145/15, EU:T:2017:86, punt 43 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Daarbij kan evenwel niet worden verlangd dat alle verschillende relevante elementen, feitelijk en rechtens, in de motivering worden gespecificeerd. Bij de vraag of de motivering van een besluit voldoet aan de in de punten 36 en 37 hierboven genoemde vereisten, moet namelijk niet alleen acht worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest van 16 februari 2017, Roemenië/Commissie, T‑145/15, EU:T:2017:86, punt 44 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bovendien kan de beschikking die is vastgesteld in een context die de belanghebbende goed kende, summier worden gemotiveerd (arrest van 12 mei 2011, Région Nord-Pas-de-Calais en Communauté d’agglomération du Douaisis/Commissie, T‑267/08 en  T‑279/08, EU:T:2011:209, punt 44; zie eveneens in die zin arrest van 30 september 2003, Duitsland/Commissie, C‑301/96, EU:C:2003:509, punten 89 en 92).
Ook zij eraan herinnerd dat in de speciale context waarin beschikkingen inzake de goedkeuring van de rekeningen tot stand komen, de motivering van een beschikking als toereikend moet worden beschouwd wanneer de betrokken lidstaat nauw betrokken is geweest bij de voorbereiding ervan en dus bekend was met de redenen waarom de Commissie meende het litigieuze bedrag niet ten laste van de landbouwfondsen te moeten brengen (zie in die zin arrest van 9 september 2004, Griekenland/Commissie, C‑332/01, EU:C:2004:496, punt 67 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Gelet op de in de punten 36 tot en met 40 hierboven aangehaalde rechtspraak moet worden onderzocht of de Commissie voldoende heeft gemotiveerd waarom zij van mening was dat er sprake was van omstandigheden als bedoeld in artikel 12, leden 6 en 7, van gedelegeerde verordening nr. 907/2014 en punt 3.2.5 van de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties, namelijk verzwarende omstandigheden waarbij het risico voor de begroting van de Unie groter is en waarvoor die bepalingen voorzien in de toepassing van een forfaitair correctiepercentage van 25 %.
In dit verband moet in de eerste plaats worden opgemerkt dat uitvoeringsbesluit 2018/873 en de aan de vaststelling van het bestreden besluit voorafgaande administratieve dialoog deel uitmaken van de context van dit besluit en derhalve overeenkomstig de in punt 40 genoemde rechtspraak in aanmerking kunnen worden genomen bij de beoordeling of het besluit voldoende is gemotiveerd. Bovendien heeft de Commissie zelf in het kader van de tweede audit herhaaldelijk verwezen naar de eerste audit, waarbij zij erop wees dat de essentiële elementen reeds waren besproken en vastgesteld en dat zij de eerste audit gebruikte om haar antwoorden op de door de Roemeense autoriteiten aan de orde gestelde punten aan te vullen.
In de tweede plaats moet overeenkomstig de in punt 40 aangehaalde rechtspraak rekening worden gehouden met de officiële briefwisseling die met het oog op de vaststelling van het bestreden besluit tussen de Commissie en de Roemeense autoriteiten heeft plaatsgevonden, aangezien daarin een samenvatting is opgenomen van de voornaamste punten die in de loop van de procedure zijn besproken en die ook deel uitmaken van de context van dat besluit. Deze briefwisseling omvat de brief met de bevindingen van 8 mei 2018, waarop Roemenië bij brief van 9 juli 2018 heeft geantwoord, de notulen van de bilaterale bijeenkomst van 20 november 2018, die bij brief van 12 december 2018 aan Roemenië zijn meegedeeld en op welke brief Roemenië eveneens op 8 januari 2019 heeft geantwoord, de bemiddelingsbrief van 5 augustus 2019, het definitieve standpunt in de brief van 14 april 2020 en het syntheseverslag over het bestreden besluit.
Uit de in de punten 42 en 43 genoemde documenten blijkt dat de Commissie de Roemeense autoriteiten te kennen heeft gegeven dat de voor de litigieuze submaatregel toegepaste betalingspercentages te hoog waren. Meer bepaald heeft de Commissie in die documenten verklaard dat de door Roemenië voor de vaststelling van de betalingspercentages gebruikte berekeningsmethode bij de berekening van de besparingen  op voer geen rekening hield met de reële gewichtstoename van de dieren, namelijk met het feit dat het gewicht van de dieren vóór levering  was gestegen van 30 naar 103 kilogram (kg). Voorts heeft de Commissie de Roemeense autoriteiten  erop gewezen dat bij de toepassing van deze methode voor de berekening van het percentage van de compenserende steun geen aftrek is toegepast op de oorspronkelijke invoerprijs van de niet‑aangekochte dieren. Volgens de Commissie moest bij de berekening van het percentage van de compensatie voor de extra kosten en het inkomensverlies in het kader van de litigieuze submaatregel de prijs van de dieren die niet meer werden aangekocht wegens de vrijwillige door de varkenshouders aangegane verbintenissen om de voor elk dier beschikbare ruimte met 10 % te vergroten, in mindering worden gebracht.
Dat bij de berekening van de besparingen op voer geen rekening is gehouden met de reële gewichtstoename van de dieren, en dat voor de vaststelling van de steunpercentages de oorspronkelijke invoerprijs van de dieren niet in mindering is gebracht, was volgens de Commissie in strijd met artikel 40, lid 3, van verordening nr. 1698/2005, volgens hetwelk dierenwelzijnsbetalingen de extra kosten en de gederfde inkomsten die het gevolg zijn van de aangegane verbintenis dekken. De redenering van de Commissie was dat een bepaald deel van alle compensatiebetalingen in het kader van de litigieuze submaatregel niet uit de begroting van de Unie kon worden gefinancierd omdat bij de berekening van die betalingen stelselmatig te hoge percentages zijn gebruikt. Ter bescherming van de landbouwfondsen heeft de Commissie daarom systematisch 25 % van alle door de Roemeense autoriteiten voor de litigieuze submaatregel gevraagde bedragen geschorst en vervolgens een forfaitaire correctie van 25 % van de uitgaven voor deze submaatregel toegepast.
Roemenië betwist dat de uitleg die de Commissie heeft gegeven om de toepassing van een forfaitaire correctie van 25 % te rechtvaardigen, toereikend is en meent dat deze correctie niet kan worden begrepen omdat de Commissie ter kwalificatie van de aangevoerde fout in de berekeningswijze van de in de betrokken submaatregel vastgestelde steunpercentages, de terminologie heeft gewijzigd.
In dit verband zij eraan herinnerd dat de criteria en methodologie voor de toepassing van correcties in het kader van artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 zijn vastgesteld in artikel 12 van gedelegeerde verordening nr. 907/2014. Uit artikel 12, lid 6, van deze gedelegeerde verordening volgt dat wanneer de aan Uniefinanciering te onttrekken bedragen niet op basis van de berekening of extrapolatie in artikel 12, leden 2 en 3, van deze gedelegeerde verordening kunnen worden bepaald, de Commissie een passende forfaitaire correctie toepast op basis van de aard en ernst van de inbreuk en haar eigen raming van het risico van financiële schade voor de Unie. Volgens artikel 12, lid 7, van die gedelegeerde verordening houdt de Commissie bij de vaststelling van de hoogte van de forfaitaire correcties specifiek rekening met de verzwarende omstandigheden waarbij het risico voor de begroting van de Unie groter is. Krachtens artikel 12, lid 7, onder c), van diezelfde gedelegeerde verordening is er onder andere sprake van een dergelijke omstandigheid wanneer blijkt dat een lidstaat een controlesysteem niet of op zeer gebrekkige wijze toepast en er bewijzen zijn „voor wijdverbreide onregelmatigheden en nalatigheden bij de bestrijding van onregelmatige en frauduleuze praktijken”.
In de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties heeft de Commissie de algemene beginselen en de hoogte van de forfaitaire correctie uiteengezet die zij op grond van artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 en artikel 12, leden 6 en 7, van gedelegeerde verordening nr. 907/2014 kan voorstellen. In punt 3.2.5 van die richtsnoeren staat dat „[wanneer] blijkt dat de lidstaat een controlesysteem niet of op zeer gebrekkige toepast en er bewijzen voor wijdverbreide onregelmatigheden en nalatigheden bij de bestrijding van onregelmatige of frauduleuze praktijken zijn, er een correctie van 25 % moet worden toegepast, aangezien dan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de Unie uitzonderlijk grote financiële schade zal lijden doordat ongestraft onregelmatige aanvragen kunnen worden ingediend”.
In haar definitieve standpunt en in haar syntheseverslag, die in het kader van de tweede audit zijn opgesteld en aan Roemenië ter beschikking zijn gesteld, heeft de Commissie verduidelijkt dat  in casu de onregelmatigheden volgens haar te wijten waren aan het feit dat de Roemeense autoriteiten stelselmatig een onjuiste berekeningsmethode hadden gebruikt voor de vaststelling van de betalingspercentages voor de litigieuze submaatregel, en niet aan het feit dat die maatregel is uitgevoerd ten aanzien van elke begunstigde als tegenprestatie voor de door deze laatste aangegane verbintenissen. In die documenten gaf de Commissie aan dat uit de beschikbare informatie was gebleken dat het beheers- en controlesysteem voor de litigieuze submaatregel in Roemenië ernstig tekort leek te schieten en dat er aanwijzingen waren voor wijdverbreide onregelmatigheden die leidden tot systematische overcompensatie van landbouwers. Aangezien de Roemeense autoriteiten geen berekening van het door de landbouwfondsen gelopen risico hebben verstrekt, maar wel de risicopopulatie hebben aangegeven, was de Commissie van oordeel dat de toepassing van een correctie van ten minste 25 % in overeenstemming was met artikel 12, lid 7, onder c), van gedelegeerde verordening nr. 907/2004 en de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties, en betrekking had op de uitgaven voor de begrotingsjaren 2017 tot en met 2019 (van 16 oktober 2016 tot en met 31 december 2018).
In de in punt 49 hierboven genoemde documenten heeft de Commissie benadrukt dat de Rekenkamer een overcompensatie van 38,41 % had berekend, maar desalniettemin een lager correctiepercentage had voorgesteld, om rekening te houden met bepaalde argumenten van de Roemeense autoriteiten, die weliswaar een risico van een lagere overcompensatie konden inhouden, maar die niet met louter wiskundige middelen hadden kunnen worden gekwantificeerd. De Roemeense autoriteiten hadden namelijk gevraagd rekening te houden met de voertechniek ad libitum (naar believen), de toename van het gemiddelde slachtgewicht in de afgelopen jaren en de stijging van de vaste kosten voor de resterende dieren. Aangezien de Roemeense autoriteiten geen nieuwe berekening van de betalingspercentages hadden verstrekt, was de Commissie van mening dat het forfaitaire percentage van 25 % de beste schatting van het door de landbouwfondsen gelopen risico was die met een evenredige inspanning kon worden gemaakt.
De verwijzing in de in punt 49 genoemde voorbereidende handelingen van het bestreden besluit naar het bestaan van „wijdverbreide onregelmatigheden” en „nalatigheid bij de bestrijding van onregelmatige of frauduleuze praktijken” om de toepassing van een forfaitaire correctie van 25 % te rechtvaardigen, vormt een toereikende motivering om de Roemeense autoriteiten in staat te stellen de toepassing van die financiële correctie te begrijpen. Op basis van de conclusie over de stelselmatige aard van de overcompensatie, die alle in het kader van de litigieuze submaatregel verrichte compensatiebetalingen betreft, is de Commissie tot het besluit gekomen dat het om wijdverbreide onregelmatigheden ging en heeft zij zich op het standpunt gesteld dat bij gebreke van een door de Roemeense autoriteiten verstrekte specifieke berekening van die overcompensatie, 25 % van de in het kader van de litigieuze submaatregel uitgegeven bedragen krachtens artikel 52 van verordening nr. 1306/2013, artikel 12 van gedelegeerde verordening nr. 907/2014 en de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties moesten worden uitgesloten van Uniefinanciering.
Het is ook belangrijk op te merken dat de Roemeense autoriteiten gebruik hebben gemaakt van hun recht om opmerkingen te maken over de geconstateerde tekortkomingen. Een deel van hun argumenten heeft de Commissie overigens tot de conclusie gebracht dat er geen sprake was van een gebrek aan essentiële controles, maar van wijdverbreide onregelmatigheden (zie de punten 12, 15, 23 en 25 hierboven). Uit deze in punt 43 genoemde briefwisseling blijkt tevens dat de in deze zaak aan de orde zijnde kwesties zijn uiteengezet en besproken voor het bemiddelingsorgaan, dat overigens het standpunt van Roemenië steunde. Bijgevolg moet de stelling dat de Commissie niet heeft gemotiveerd waarom zij het totale bedrag van 18 717 475,08 EUR heeft uitgesloten van de financiering van bepaalde uitgaven in het kader van het Elfpo voor de begrotingsjaren 2017 tot en met 2019, worden afgewezen. De Commissie heeft namelijk voor elk van de documenten waarop deze briefwisseling betrekking had, uitvoerig aangetoond dat zij integrerend deel van het syntheseverslag  uitmaken, en heeft afdoende gemotiveerd waarom dit bedrag van de financiering door de Unie is uitgesloten.
Voorts betwist Roemenië met de derde grief van het eerste middel de geldigheid van de rechtvaardigingsgronden voor de toepassing van een forfaitaire correctie, door aan te voeren dat de door de Commissie ter rechtvaardiging van de toepassing van een forfaitaire correctie gebruikte juridische kwalificatie van de methode voor de berekening van de compensatiebetalingen in verband met de litigieuze submaatregel als „wijdverbreide onregelmatigheden”,  onjuist is. Hieruit blijkt dat Roemenië de redenering achter het besluit van de Commissie om een forfaitaire correctie van 25 % toe te passen, kon begrijpen.
Derhalve moet tot de conclusie worden gekomen dat de Commissie een toereikende motivering heeft gegeven die Roemenië in staat heeft  gesteld de redenen voor de toepassing van een forfaitaire financiële correctie te begrijpen en de gegrondheid ervan te betwisten, en op grond waarvan het Gerecht in staat is om de rechtmatigheid ervan te toetsen.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het argument dat de Commissie, door vast te houden aan de onjuiste benadering die is gevolgd tijdens de administratieve dialoog in het kader van de vaststelling van uitvoeringsbesluit 2018/873, volgens welke de beweerdelijk onjuiste berekeningsmethode moest worden gekwalificeerd als het „ontbreken van een essentiële controle”, de inspanningen van de Roemeense autoriteiten zou belemmeren om de redenen die aan het bestreden besluit ten grondslag liggen, te begrijpen.
Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de Commissie in het syntheseverslag van 22 oktober 2020 weliswaar stelt dat het beheers- en controlesysteem voor de maatregel inzake het dierenwelzijn ernstig tekortschoot, maar dat zij niet langer, zoals in het syntheseverslag van 16 mei 2018, spreekt van het ontbreken van een „essentiële controle” of van een tekortkoming in een „essentiële controle”, maar alleen  van „wijdverbreide onregelmatigheden” die leiden tot stelselmatige overcompensatie van landbouwers. In het syntheseverslag van 22 oktober 2020 verklaarde de Commissie dat de onregelmatigheid in casu het gevolg was van het feit dat stelselmatig te hoge betalingspercentages waren toegepast en er ongestraft onregelmatige aanvragen konden worden ingediend, hetgeen leidt tot uitzonderlijk hoge financiële schade voor de begroting van de Unie. Verder heeft de Commissie in antwoord op een vraag ter terechtzitting gepreciseerd dat de nalatigheid van de Roemeense autoriteiten bij de bestrijding van onregelmatige praktijken volgens haar „ernstig” was geworden, aangezien de autoriteiten dezelfde methode voor de berekening van de voor de litigieuze submaatregel geldende betalingspercentages waren blijven toepassen nadat de Rekenkamer had vastgesteld dat deze methode tot overcompensatie van de steunontvangers leidde.
Zo is het juist dat de Commissie met betrekking tot uitvoeringsbesluit 2018/873 de terminologie heeft gewijzigd om het gebruik van een door haar onjuist geachte methode voor de berekening van de voor de litigieuze submaatregel geldende betalingspercentages te kwalificeren en dat zij, in plaats van te verwijzen naar het „ontbreken van essentiële controles”, de nadruk heeft gelegd op het bestaan van „wijdverbreide onregelmatigheden en nalatigheid bij de bestrijding van onregelmatige of frauduleuze praktijken” om de toepassing van een forfaitaire financiële correctie van 25 % te rechtvaardigen. Roemenië kan echter niet aanvoeren dat de Commissie, door haar terminologie te wijzigen, de inspanningen van de Roemeense autoriteiten om de gronden van het bestreden besluit te begrijpen heeft belemmerd.
Zoals in punt 53 is aangegeven, heeft Roemenië in het kader van de derde grief van het eerste middel immers de gegrondheid kunnen betwisten van de door de Commissie gevolgde benadering op grond waarvan zij heeft geoordeeld dat de toepassing van een beweerdelijk onjuiste methode voor de berekening van de voor de litigieuze submaatregel geldende betalingspercentages moest worden aangemerkt als „wijdverbreide onregelmatigheden en nalatigheden bij de bestrijding van onregelmatige of frauduleuze praktijken” en een rechtvaardigingsgrond was om overeenkomstig artikel 12, lid 7, onder c), van gedelegeerde verordening nr. 907/2014, gelezen in samenhang met de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties, een forfaitaire correctie toe te passen.
De vraag of de juridische kwalificatie als „wijdverbreide onregelmatigheden” juist is en de toepassing van een forfaitaire correctie van 25 % in het licht van de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties rechtvaardigt, houdt echter geen verband met een gebrek aan motivering, maar met de gegrondheid van de motivering, en zal bijgevolg worden behandeld in het kader van de analyse van de derde grief van het eerste middel, waarin juist wordt gesteld dat die kwalificatie rechtens onjuist is.
Aan de in punt 54 uiteengezette conclusie kan evenmin worden afgedaan door het argument van Roemenië dat de argumenten van de Commissie incoherent zijn aangezien deze instelling in haar verweerschrift enerzijds  betoogt dat het bestreden besluit en de voorbereidende handelingen van de tweede audit melding maken van het bestaan van „wijdverbreide onregelmatigheden” en van „nalatigheid bij de bestrijding van onregelmatige of frauduleuze praktijken”,  doch anderzijds in het kader van de tweede audit en in haar definitieve standpunt geen melding meer maakt van onregelmatigheden in de zin van de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties.
Deze vermeende incoherentie van het verweerschrift sluit immers niet uit dat de redenering achter de forfaitaire correctie kan worden begrepen op basis van de in punt 49 genoemde documenten. De correctie is toegepast omdat het beheers- en controlesysteem voor de litigieuze submaatregel volgens de Commissie in Roemenië ernstig tekort leek te schieten, in die zin dat er aanwijzingen waren voor wijdverbreide onregelmatigheden die leidden tot stelselmatige overcompensatie van landbouwers. Zoals ter terechtzitting is bevestigd, was het risico voor de landbouwfondsen volgens de Commissie hoog en was het op basis van de door de Roemeense autoriteiten verstrekte informatie niet mogelijk om dat risico concreet te berekenen. Bijgevolg heeft de Commissie een forfaitaire correctie van 25 % toegepast op grond van artikel 12, leden 6 en 7, van gedelegeerde verordening nr. 907/2014, gelezen in samenhang met de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties, die alle verwijzen naar het begrip „onregelmatigheid”.
Gelet op het voorgaande moet het tweede middel worden afgewezen voor zover daarin wordt aangevoerd dat de toepassing in het bestreden besluit van een forfaitaire correctie van 25 % op de door Roemenië in het kader van de litigieuze submaatregel gedane uitgaven, onvoldoende is gemotiveerd.

Eerste middel: de Commissie heeft haar bevoegdheid om bepaalde bedragen aan financiering door de Unie te onttrekken op grond van artikel 52 van verordening
nr.
1306/2013 onjuist uitgeoefend
Het eerste middel betreft de onjuiste uitoefening door de Commissie van haar bevoegdheden in strijd met artikel 52 van verordening nr. 1306/2013 en omvat zes grieven.
Ten eerste betoogt Roemenië dat de Commissie haar verantwoordelijkheid moet nemen indien de litigieuze submaatregel in het door de Commissie goedgekeurde NPPO 2007‑2013 in strijd blijkt te zijn met artikel 40, lid 3, van verordening nr. 1698/2005. Elke andere benadering zou in strijd zijn met de artikelen 76 tot en met 78 van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 van de Raad van 25 juni 2002 houdende het Financieel Reglement van toepassing op de algemene begroting van de Europese Gemeenschappen (PB 2002, L 248, blz. 1). Ten tweede heeft de Commissie ten onrechte geoordeeld dat Roemenië in strijd met artikel 40, lid 3, van verordening nr. 1698/2005 de begunstigden van de steun had overgecompenseerd. Ten derde heeft de Commissie artikel 12, leden 6 en 7, van gedelegeerde verordening nr. 907/2014 en de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties onjuist toegepast. Ten vierde heeft de Commissie het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen geschonden. Ten vijfde heeft de Commissie het rechtszekerheidsbeginsel geschonden. Ten zesde heeft de Commissie het beginsel van behoorlijk bestuur niet in acht genomen.
Om te beginnen moeten de vierde en de vijfde grief van het eerste middel, die nauw samenhangen en op dezelfde feiten berusten, samen worden onderzocht.

Vierde en vijfde grief van het eerste middel: schending van het vertrouwensbeginsel respectievelijk schending van het rechtszekerheidsbeginsel
Roemenië betoogt dat de Commissie bij de vaststelling van het bestreden besluit het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel niet in acht heeft genomen. Meer bepaald hebben de brief van de Commissie van 4 april 2012 (zie punt 6 hierboven) en de goedkeuring door de Commissie van de zevende wijziging van het NPPO 2007‑2013 bij besluit C(2012) 3529 final van 25 mei 2012 (zie punt 7 hierboven) bij de Roemeense autoriteiten en bij de betrokken begunstigden gewettigde verwachtingen gewekt dat de voor de financiering van de litigieuze submaatregel aangegane verbintenissen zouden worden nagekomen. Met deze verwachtingen is bij de vaststelling van het bestreden besluit ten onrechte geen rekening gehouden. Verder heeft de Commissie, met haar uiteenlopende standpunten en haar late reactie in de context van een situatie waarvoor zij zelf verantwoordelijk is, afbreuk gedaan aan het rechtszekerheidsbeginsel en het de Roemeense autoriteiten onmogelijk gemaakt om passende maatregelen te nemen.

De Commissie weerspreekt de argumenten van Roemenië. Volgens de Commissie is haar goedkeuring van de zevende wijziging van het NPPO 2007‑2013 ten eerste gebaseerd op onjuiste informatie. Zo bevat haar brief van 4 april 2012 (zie punt 6 hierboven) geen nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende toezeggingen die het gewettigd vertrouwen kunnen wekken dat de voor de litigieuze submaatregel vastgestelde betalingspercentages van toepassing zouden blijven. Door in zijn overeenkomsten met de betrokken begunstigden geen herzieningsclausule op te nemen, is Roemenië verantwoordelijk voor de verwachtingen van die begunstigden. Bovendien was er geen sprake van schending van het rechtszekerheidsbeginsel door de Commissie, die de Roemeense autoriteiten evenmin te laat in kennis heeft gesteld van een mogelijke oplossing om overcompensatie van de betrokken begunstigden te voorkomen. Ten slotte is de veronderstelling van Roemenië dat het NPPO 2007‑2013 en de op basis van de beweerdelijk goedgekeurde methode vastgestelde betalingspercentages strikt moeten worden nageleefd totdat zij worden gewijzigd, onjuist. Artikel 19 van verordening nr. 1698/2005, gelezen in samenhang met artikel 6, lid 1, onder c), en artikel 9, lid 3, van verordening 1974/2006, heeft enkel betrekking op de herziening en wijziging van de nationale programma’s voor plattelandsontwikkeling en doet geen afbreuk aan de regels inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, noch aan de verplichtingen van de Commissie met betrekking tot betalingen die in strijd met die regels zijn verricht.
Vooraf zij eraan herinnerd dat het rechtszekerheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het recht van de Unie, vereist dat de rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn, opdat de belanghebbenden daaraan houvast hebben in de door het recht van de Unie beheerste rechtssituaties en ‑betrekkingen (zie arrest van 8 december 2011, France Télécom/Commissie, C‑81/10 P, EU:C:2011:811, punt 100 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Een uitvloeisel van het rechtszekerheidsbeginsel is het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, op grond waarvan iedere justitiabele bij wie een instelling van de Unie gegronde verwachtingen heeft gewekt door hem nauwkeurige toezeggingen te doen, zich op die bescherming kan beroepen. Nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende inlichtingen zijn als dergelijke toezeggingen aan te merken, ongeacht de vorm waarin zij worden meegedeeld. Niemand kan evenwel schending van dit beginsel aanvoeren wanneer die toezeggingen niet zijn gedaan (zie arrest van 13 september 2017, Pappalardo e.a./Commissie, C‑350/16 P, EU:C:2017:672, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Ook een lidstaat kan het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen inroepen (zie arrest van 5 juli 2018, Spanje/Commissie, T‑88/17, EU:T:2018:406, punt 107 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Om na te gaan of het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen in acht is genomen, moet in de eerste plaats worden uitgemaakt of de handelingen van de administratieve instanties bij de voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer een redelijk vertrouwen hebben gewekt. Indien deze vraag bevestigend wordt beantwoord, moet in de tweede plaats worden nagegaan of dit vertrouwen gewettigd is (zie arrest van 14 september 2006, Elmeka, C‑181/04–C‑183/04, EU:C:2006:563, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Wanneer een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer in staat is de vaststelling van een voor zijn belangen nadelige Uniemaatregel te voorzien, dan kan hij zich niet op dit beginsel beroepen wanneer die maatregel wordt vastgesteld (zie arrest van 16 oktober 1996, Efisol/Commissie, T‑336/94, EU:T:1996:148, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Vastgesteld moet worden of de Commissie in de omstandigheden van het geval het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel heeft geëerbiedigd.
In casu zij eraan herinnerd dat de Commissie bij besluit C(2008) 3831 van 16 juli 2008 het door de Roemeense autoriteiten voorgestelde NPPO 2007‑2013 heeft goedgekeurd (zie punt 2 hierboven). Op 14 september 2011 heeft de Commissie een verzoek ontvangen om het genoemde programma te herzien en er nieuwe „maatregelen” in op te nemen (zie punt 3 hierboven). Een van die maatregelen was maatregel 215, die verscheidene submaatregelen omvatte (zie punt 7 hierboven), tot vaststelling van compensatiebetalingen voor inkomensverlies en extra kosten van landbouwers, pluimvee- en varkenshouders die zich vrijwillig ertoe hebben verbonden bepaalde normen op het gebied van dierenwelzijn toe te passen. Niet betwist wordt dat maatregel 215, en dus ook de litigieuze submaatregel, meerdere malen is besproken tussen de Roemeense autoriteiten en de Commissie voordat laatstgenoemde bij uitvoeringsbesluit C(2012) 3529 final van 25 mei 2012 (zie punt 7 hierboven) de voorgestelde wijziging van het NPPO 2007‑2013 en de opneming van onder meer maatregel 215 in dat programma heeft goedgekeurd omdat deze in overeenstemming was met de wetgeving van de Unie en in het bijzonder met verordening nr. 1698/2005.
Na audits naar aanleiding van haar uitvoeringsbesluit C(2012) 3529 final van 25 mei 2012 (zie punt 7 hierboven) was de Commissie in haar bemiddelingsbrief van 14 maart 2017 van mening (zie punt 13) dat maatregel 215 niet in overeenstemming was met artikel 40, lid 3, van verordening nr. 1698/2005, volgens hetwelk, zoals in punt 45 hierboven is gepreciseerd, de betalingen jaarlijks worden verleend en de extra kosten en de gederfde inkomsten die het gevolg zijn van de nakoming van de aangegane verbintenis en zo nodig ook de transactiekosten kunnen dekken.
Gelet op het voorgaande dient allereerst het argument van de Commissie te worden onderzocht dat de goedkeuring van de wijziging van het NPPO 2007‑2013  om maatregel 215 op te nemen geen gewettigd vertrouwen kon wekken dat de voor de betalingen in het kader van de litigieuze submaatregel vastgestelde compensatiepercentages zouden worden gehonoreerd, aangezien zij niet beschikte over alle elementen die nodig waren om vast te stellen dat deze submaatregel in overeenstemming was met de Uniewetgeving en inzonderheid met verordening nr. 1698/2005 (zie punt 67 hierboven).
In dit verband blijkt allereerst uit brief ARES(2011) 1344895 van 13 december 2011 (zie punt 4) dat de Commissie de Roemeense autoriteiten heeft laten weten dat de voorgestelde wijziging van het NPPO 2007‑2013, zoals toen geformuleerd,  niet aanvaardbaar was en dat zij daarom om verduidelijking verzocht. Meer in het bijzonder heeft de Commissie opgemerkt dat de financiering van de veehouders gebaseerd leek te zijn op de veronderstelling dat het aantal dieren zou afnemen en dat tegelijkertijd de uitgaven in verband met de afschrijving van de stallen, de handarbeid en het elektriciteitsverbruik dezelfde bleven, hetgeen haar een dubbel gebruik van de steun leek. Daarom verzocht zij om opheldering.
Ten tweede blijkt uit de brief van 4 april 2012 (zie punt 6 hierboven) dat aan de Commissie verduidelijkingen zijn verstrekt. In die brief gaf de Commissie namelijk onder meer aan dat de voorgestelde wijzigingen van het NPPO 2007‑2013 in overeenstemming waren met de relevante bepalingen van verordening nr. 1698/2005 en verordening nr. 1974/2006 en derhalve werden aanvaard. Daarom heeft zij uitvoeringsbesluit C(2012) 3529 final van 25 mei 2012 vastgesteld, waarbij de zevende wijziging van het NPPO 2007‑2013  is goedgekeurd, die met name maatregel 215 en de bijbehorende submaatregelen omvat (zie punt 7 hierboven).
Ten derde blijkt uit het in het kader van procedure 17/RO/796 uitgebrachte rapport van het bemiddelingsorgaan (zie punt 15 hierboven) dat de Roemeense autoriteiten dit orgaan een e-mail van 17 februari 2012 hebben getoond waarin wordt bevestigd dat er tussen deze autoriteiten en de Commissie besprekingen hebben plaatsgevonden over verzoeken om de methode voor de berekening van de compensatiebetalingen in verband met de litigieuze submaatregel te wijzigen. Het bemiddelingsorgaan was derhalve van oordeel dat alle elementen van de berekening ter beschikking van de Commissie waren gesteld, dat wil zeggen niet alleen het eindresultaat, maar ook de wijze waarop dat resultaat was verkregen.
Ten vierde blijkt uit de brief van 11 september 2019 (zie punt 24 hierboven) – waarin de Roemeense autoriteiten verzoeken om procedure 19/RO/856 in te leiden – dat tijdens de onderhandelingen met de Commissie over de wijziging van het NPPO 2007‑2013 met het oog op de invoering van met name maatregel 215, de berekeningsmethode voor die maatregel aan bod is gekomen in een correspondentie per e-mail van 17 februari en 14 maart 2012 alsook op de bilaterale bijeenkomsten van 27 juli 2011 en 13 en 14 februari 2012. In de brief van 11 september  staat dat de uitwisseling van informatie en de onderhandelingstabellen over de technische aspecten van maatregel 215 hebben geleid tot wijzigingen en aanpassingen van de versies van de technische fiche van die maatregel en van de bijbehorende berekeningsmethoden, teneinde overeenstemming met de wetgeving van de Unie te waarborgen. Meer in het bijzonder hebben de Roemeense autoriteiten in die brief aangegeven dat de besparingen op voer in detail waren geanalyseerd en dat het niet nodig werd geacht om de besparingen als gevolg van de aankoop van een kleiner aantal dieren daarin op te nemen. Voorts werd gespecificeerd dat de berekeningsmethoden voor alle submaatregelen van maatregel 215 aan de Commissie ter beschikking waren gesteld via het beheerssysteem voor EU-middelen SFC2007, eerst op 14 september 2011, in hun oorspronkelijke versie, en vervolgens op 22 maart 2012, in hun door de Commissie goedgekeurde definitieve versie.
In antwoord op een door het Gerecht vastgestelde maatregel tot organisatie van de procesgang heeft Roemenië twee schermafdrukken van het beheerssysteem voor EU-middelen SFC2007 overgelegd waaruit bleek dat de berekeningsmethoden voor de litigieuze submaatregel daadwerkelijk ter beschikking van de Commissie waren gesteld, eerst op 14 september 2011, in hun oorspronkelijke versie, en vervolgens op 22 maart 2012, in de door de Commissie goedgekeurde definitieve versie. Bovendien heeft Roemenië in antwoord op een vraag van het Gerecht ter terechtzitting verklaard dat de vaste kosten ter kennis van de Commissie waren gebracht in het kader van de besprekingen die tijdens de eerste audit plaatsvonden en dat de Commissie daarmee rekening had gehouden en meende dat zij waren opgenomen in de door de Roemeense autoriteiten voorgestelde berekeningsmethode. Bijgevolg zouden die kosten niet meer worden vermeld in de definitieve versie van maatregel 215 die door de Commissie is goedgekeurd.
Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat de besprekingen tussen de Roemeense autoriteiten en de Commissie, voorafgaand aan de goedkeuring door de Commissie van de wijziging van het NPPO 2007‑2013 in mei 2012, met name betrekking hadden op de methoden voor de berekening van de compensatiebetalingen in verband met de litigieuze submaatregel en dat zowel het eindresultaat als de wijze waarop dit resultaat werd berekend, ter beschikking van de Commissie is gesteld. Overigens heeft de Commissie in haar memories niet betwist dat de berekeningsmethoden haar ter beschikking waren gesteld via het in artikel 63, lid 1, van verordening nr. 1974/2006 bedoelde beheerssysteem voor EU-middelen SFC2007. Verder heeft de Commissie in antwoord op een door het Gerecht vastgestelde maatregel tot organisatie van de procesgang erkend dat uit brief ARES(2011) 1344895 van 13 december 2011 (zie punt 4 hierboven) bleek dat de elementen van de voor de litigieuze submaatregel gebruikte berekeningsmethode tussen haar en Roemenië zijn besproken.
Op basis van de aan het Gerecht ter beschikking gestelde gegevens moet worden vastgesteld dat de Commissie bij de goedkeuring van de wijziging van het NPPO 2007‑2013 over de nodige gegevens beschikte om te kunnen beoordelen of de litigieuze submaatregel in overeenstemming was met artikel 40, lid 3, van verordening nr. 1698/2005 en op welke wijze de steunpercentages voor die maatregel werden berekend. Bijgevolg moet het argument van de Commissie dat zij pas na de audit van de Rekenkamer had vernomen dat de besparingen met betrekking tot niet-aangekochte dieren en de besparingen op voer in verband met de reële gewichtstoename van de dieren niet in aanmerking waren genomen bij de berekening van de voor de litigieuze submaatregel geldende betalingspercentages, worden verworpen.
Roemenië betoogt dus terecht dat de goedkeuring van het NPPO 2007‑2013 de „geïnformeerde” instemming van de Commissie met de uitvoering van de litigieuze submaatregel vormde overeenkomstig de begrotingsvereisten en het beginsel van nauwe samenwerking tussen deze instelling van de Unie, als ordonnateur, en de lidstaten van de Unie.
In de tweede plaats hebben de Roemeense autoriteiten en de Commissie, zoals blijkt uit de punten 76 tot en met 79 hierboven, vóór de goedkeuring van de wijziging van het NPPO 2007‑2013  met het oog op de opneming van de betrokken submaatregel  besproken hoe de voor de litigieuze submaatregel geldende betalingspercentages moesten worden berekend, en beschikte de Commissie over de gegevens die nodig waren om te beoordelen of die submaatregel in overeenstemming was met artikel 40, lid 3, van verordening nr. 1698/2005. Op basis van deze besprekingen en de in de punten 78 en 79 hierboven genoemde documenten kan worden aangenomen dat de Commissie „nauwkeurige inlichtingen” in de zin van de in punt 69 aangehaalde rechtspraak heeft verstrekt toen zij de brief van 4 april 2012 verstuurde en de wijziging van het NPPO 2007‑2013 goedkeurde. Bovendien kan op basis van de bewoordingen van de brief van de Commissie van 4 april 2012 en het besluit tot goedkeuring van de wijziging van het nationale programma voor plattelandsontwikkeling worden geoordeeld dat deze inlichtingen „onvoorwaardelijk” waren, in de zin van de in punt 69 hierboven aangehaalde rechtspraak. Ten slotte moet worden vastgesteld dat de betrokken inlichtingen ook „onderling overeenstemmend” waren in de zin van die rechtspraak. Volgens artikel 9, lid 6, van verordening nr. 1974/2006 beoordeelt de Commissie namelijk de wijzigingen van de door de lidstaten voorgestelde programma’s voor plattelandsontwikkeling door na te gaan of zij voldoen aan het bepaalde in verordening nr. 1698/2005, coherent zijn met het betrokken nationaal strategisch plan en voldoen aan het bepaalde in verordening 1974/2006.
Aangezien de Commissie bij de goedkeuring van de wijziging van het NPPO 2007‑2013 met het oog op de opneming van maatregel 215 heeft beoordeeld of de litigieuze submaatregel in overeenstemming was met verordening nr. 1698/2005, en dus met artikel 40, lid 3, ervan, moet bovendien worden erkend dat de Roemeense autoriteiten in casu terecht van mening waren dat het besluit van de Commissie houdende goedkeuring van de wijziging van het NPPO 2007‑2013 een juridische verbintenis vormde in de zin van artikel 23, tweede alinea, van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 2005, L 209, blz. 1). Volgens deze bepaling geldt „de beschikking van de Commissie tot goedkeuring van elk door de lidstaat ingediend programma voor plattelandsontwikkeling [...] als financieringsbesluit in de zin van artikel 75, lid 2, van verordening [...] nr. 1605/2002 en vormt [zij] vanaf de kennisgeving ervan aan de betrokken lidstaat een juridische verbintenis in de zin van die verordening”. Een dergelijke juridische verbintenis kan in bijzondere omstandigheden als die van het onderhavige geding een gewettigd vertrouwen doen ontstaan dat de Commissie de overeenstemming van een maatregel met de geldende regels zal blijven beoordelen.
Gelet op het voorgaande moet worden erkend dat de Commissie bij de Roemeense autoriteiten een gewettigd vertrouwen in de zin van de in punt 70 hierboven aangehaalde rechtspraak heeft gewekt dat de voor de litigieuze submaatregel geldende compensatiepercentages in overeenstemming waren met de voorschriften van de Unie en dat deze betalingen derhalve werden gedekt door Uniefinanciering.
Wat in de derde plaats het argument van de Commissie betreft dat na de mededeling aan de Roemeense autoriteiten van de bevindingen van de Rekenkamer,  de verwachtingen van de Roemeense autoriteiten niet langer „legitiem” waren in de zin van de in de punten 70 en 71 hierboven aangehaalde rechtspraak, moet het volgende worden opgemerkt.
Ten eerste vormt de audit van de Rekenkamer, zoals Roemenië terecht opmerkt, een tussenfase in het proces van vaststelling van het bestreden besluit en van de beoordeling van de conformiteit van de op grond van het NPPO 2007‑2013 gedane uitgaven. Deze fase wordt gevolgd door acties van de Commissie, zoals een audit, bilaterale bijeenkomsten, eventuele bemiddelingsprocedures, het definitieve standpunt van de Commissie na die procedures, een syntheseverslag en een besluit tot uitsluiting van financiering. Aangezien de Commissie inlichtingen heeft verstrekt die bij Roemenië het gewettigd vertrouwen konden wekken dat de in het NPPO 2007‑2013 vastgestelde en in de nationale wetgeving overgenomen compensatiepercentages voor de litigieuze submaatregel zouden worden gehonoreerd, kon het enkele feit dat de Commissie haar standpunt na de vaststellingen van de Rekenkamer kon herzien, dat vertrouwen niet tenietdoen.
Voorts blijkt uit de bevindingen van de Rekenkamer en de bemiddelingsbrief van de Commissie van 14 maart 2017 (zie punt 13 hierboven) dat de auditors van de Rekenkamer voor bepaalde submaatregelen en categorieën dieren een foutenpercentage tot 78,87 % alsook een totaal van 160 056 272,18 EUR aan onterecht uitgekeerde bedragen hebben gemeld, terwijl de Commissie heeft voorgesteld in het kader van de litigieuze submaatregel en andere submaatregelen van maatregel 215 van het NPPO 2007‑2013 het totaalbedrag van 73 619 746,33 EUR aan financiering door de Unie te onttrekken. Voorts heeft de Commissie in haar eerste audit niet beoordeeld welk effect de fout had op de litigieuze submaatregel, hoewel het effect door de auditors van de Rekenkamer op 38,41 % werd geschat. Zoals blijkt uit het in het kader van procedure 17/RO/796 uitgebrachte rapport van het bemiddelingsorgaan, heeft de Commissie tijdens de hoorzitting voor het bemiddelingsorgaan verklaard dat zij niet in staat was geweest om te verifiëren of te begrijpen hoe de Rekenkamer met haar berekening tot een foutenpercentage van meer dan 38 % is gekomen.
Uit het voorgaande volgt dat de vaststellingen van de Rekenkamer aan de Roemeense autoriteiten zijn meegedeeld vóór het gewijzigde standpunt van de Commissie dat de betalingen in het kader van de litigieuze submaatregel in strijd waren met artikel 40, lid 3, van verordening nr. 1698/2005. Derhalve kan niet worden gesteld dat de Roemeense autoriteiten sinds de kennisname van de vaststellingen van de Rekenkamer redelijkerwijs hadden moeten voorzien dat de Commissie – die aan de basis lag van de nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende inlichtingen volgens welke de methode voor de berekening van de voor de litigieuze submaatregel geldende betalingspercentages voldeed aan de vereisten van verordening nr. 1698/2005 – „een andere berekeningsmethode had kunnen toepassen” dan die welke door de Roemeense autoriteiten was gebruikt en die zou zijn afgeweken van de door de Rekenkamer voorgestelde methode.
Ten tweede bepaalt artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1974/2006 dat de wijzigingen van het NPPO 2007‑2013 uiterlijk vóór 31 december 2015 kunnen worden aangebracht op voorwaarde dat de lidstaten die wijzigingen uiterlijk op 31 augustus 2015 melden. In casu staat vast dat de bepalingen van het NPPO 2007‑2013 en dus maatregel 215, die in die periode in het wetgevingskader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid is uitgevoerd, overeenkomstig dat artikel niet meer konden worden gewijzigd op het tijdstip waarop de bevindingen van de audit van de Rekenkamer werden meegedeeld. In haar brief van 28 februari 2019 erkent de Commissie overigens dat een wijziging van NPPO 2007‑2013 op die datum niet meer mogelijk was. Bijgevolg kan niet worden aangevoerd dat de Roemeense autoriteiten andere betalingen konden verrichten dan die welke bij besluit C(2012) 3529 final van de Commissie van 25 mei 2012 waren goedgekeurd, hoewel dit besluit van kracht bleef, noch dat zij ten tijde van de bevindingen van de Rekenkamer het nationale programma voor plattelandsontwikkeling na 31 december 2015 eenzijdig konden wijzigen. Tevens moet worden vastgesteld dat de Roemeense autoriteiten sinds 2016 talrijke verzoeken aan de diensten van de Commissie hebben gericht om een procedure tot wijziging van de bepalingen van de technische fiche van maatregel 215 van het NPPO 2007‑2013 vast te stellen en dat zij, anders dan de Commissie stelt, niet reeds op 3 maart 2016 een bruikbaar antwoord op die vragen hebben gekregen.
Uit de brief van de Commissie van 3 maart 2016, die zij in antwoord op een maatregel tot organisatie van de procesgang aan het Gerecht heeft overgelegd, blijkt namelijk niet dat de Roemeense autoriteiten op die datum een antwoord hebben gekregen op de vraag hoe de compensatiebetalingen voor de litigieuze submaatregel moeten worden verricht. In de brief van 3 maart 2016 verwijst de Commissie naar de betalingen in verband met andere submaatregelen van maatregel 215 van het NPPO 2007‑2013. Zelfs in de veronderstelling dat de Commissie in haar brief van 3 maart 2016 impliciet heeft voorgesteld om herzieningsclausules op te nemen in de verbintenissen van de betrokken begunstigden, moet hoe dan ook worden vastgesteld dat het opnemen van dergelijke clausules  voor de Roemeense autoriteiten niet kan volstaan om de in een ongewijzigd nationaal programma voor plattelandsontwikkeling vastgestelde betalingspercentages voor de litigieuze submaatregel, niet langer toe te passen. Een verlaging van de betalingspercentages voor de litigieuze submaatregel is ten aanzien van de Roemeense autoriteiten van toepassing geworden na een overeenkomstig de artikelen 18 en 19 van verordening nr. 1698/2005 uitgevoerde wijziging van het NPPO 2007‑2013.
Artikel 18 („Opstelling en goedkeuring”) van verordening nr. 1698/2005 bepaalt:
„1.      Elk programma voor plattelandsontwikkeling wordt door de lidstaat opgesteld in nauw overleg met de in artikel 6 bedoelde partners.
2.      Voor elk programma voor plattelandsontwikkeling dient de lidstaat bij de Commissie een voorstel in dat de in artikel 16 genoemde gegevens bevat.
3.      De Commissie beoordeelt de voorgestelde programma’s in het licht van hun coherentie met de [...] strategische richtsnoeren [van de Unie], met het nationaal strategisch plan en met deze verordening.
Indien de Commissie van mening is dat een programma voor plattelandsontwikkeling niet coherent is met de [...] strategische richtsnoeren [van de Unie], met het nationaal strategisch plan of met deze verordening, verzoekt zij de lidstaat het voorgestelde programma dienovereenkomstig te herzien.
4.      Elk programma voor plattelandsontwikkeling wordt goedgekeurd volgens de in artikel 90, lid 2, bedoelde procedure.”
Artikel 19 („Herziening”) van verordening nr. 1698/2005 luidt:
„1.      Na goedkeuring door het toezichtcomité, worden de programma’s voor plattelandsontwikkeling door de lidstaat opnieuw bezien en in voorkomend geval voor de resterende looptijd aangepast. De herzieningen houden rekening met de evaluatieresultaten en met de verslagen van de Commissie, in het bijzonder om de wijze waarop de [...] prioriteiten [van de Unie] in aanmerking worden genomen, te versterken of aan te passen.
2.      De Commissie geeft volgens de in artikel 90, lid 2, bedoelde procedure een beschikking over een verzoek tot herziening van een programma voor plattelandsontwikkeling nadat de lidstaat zo’n verzoek heeft ingediend. Volgens de in artikel 90, lid 2, bedoelde procedure wordt bepaald welke wijzigingen er bij beschikking van de Commissie moeten worden goedgekeurd.”
Tijdens de dialoog met de Commissie hebben de Roemeense autoriteiten herhaaldelijk  verklaard dat het objectief gezien onmogelijk was het NPPO 2007‑2013 te wijzigen en hebben zij de Commissie verzocht om met ingang van 7 januari 2016 een oplossing te vinden. De Commissie kan dus niet beweren dat de Roemeense autoriteiten niet met de vereiste zorgvuldigheid hebben gehandeld om de situatie zo snel mogelijk op te helderen en een juridisch haalbare optie te vinden.
Ten derde kan de Commissie zich niet beroepen op het door haar in de brief van 28 februari 2019 gedane voorstel om alle betalingen met betrekking tot maatregel 215 na 31 december 2015 te verrichten op grond van de overgangsbepalingen betreffende de uitgaven in het kader van het nationale programma voor plattelandsontwikkeling voor de periode 2014‑2020,  en kon zij in beginsel aanvaarden dat de wijziging van de voor die submaatregel geldende betalingspercentages in de tekst van het nationale programma voor plattelandsontwikkeling tot uiting kwam door middel van een aanpassing van dat programma.
De regels van de Unie voorzien namelijk in termijnen voor het wijzigen van het NPPO 2007‑2013 en voor het indienen van betalingsaanvragen op grond van een maatregel van dat programma. Op de datum van de brief van de Commissie, 28 februari 2019, was het niet meer mogelijk om de compensatiebetalingen te wijzigen door middel van een aanpassing van het nationale programma voor plattelandsontwikkeling voor de periode 2014‑2020, die met terugwerkende kracht van toepassing zou zijn geweest op de reeds ingediende betalingsaanvragen ter uitvoering van de litigieuze submaatregel. De verbintenissen met de begunstigden waren aangegaan op basis van het NPPO 2007‑2013 en de datum voor de indiening van betalingsaanvragen voor het laatste jaar waarin er  een verbintenis rust op de begunstigden van maatregel 215, was 15 februari 2019.
In dit verband zij erop gewezen dat, zoals uit het dossier blijkt en tijdens de hoorzitting is verduidelijkt, maatregel 215 van het NPPO 2007‑2013  het voorwerp uitmaakte van een overgang in het kader van het nationaal programma voor plattelandsontwikkeling voor de periode 2014‑2020, dat is goedgekeurd bij uitvoeringsbesluit C(2015) 3508 van de Commissie van 26 mei 2015, en werd uitgevoerd volgens de overgangsbepalingen zonder dat de specifieke voorwaarden voor de in het kader van maatregel 215 aangegane verbintenissen  werden aangepast door middel van een wijziging van het nationaal programma voor plattelandsontwikkeling voor de periode 2014‑2020. Voor de Roemeense autoriteiten bleef het bedrag van de betalingen in verband met de litigieuze submaatregel dus het bedrag van het NPPO 2007‑2013 tot in 2019, het laatste jaar van de overgangsverbintenissen  in het kader van maatregel 215, waarvoor de compensatiebetalingen met betrekking tot de litigieuze submaatregel werden verricht tot de uiterste datum van 30 juni 2020, zoals bepaald in artikel 75, lid 1, van verordening nr. 1306/2013.
Voorts zijn, zoals vermeld in de brief van de Roemeense autoriteiten van 11 september 2019, de beleidsdocumenten betreffende de uitvoering van de maatregelen van het NPPO 2007‑2013 (handleiding voor aanvragers, handleidingen en procedures voor het beheer van betalingsaanvragen, handleidingen en procedures voor de goedkeuring van betalingen) goedgekeurd bij ministerieel besluit en maken zij deel uit van de nationale wetgeving. Deze documenten bevatten op hun beurt de bedragen die op de fiche van maatregel 215 zijn opgenomen.
Ten vierde moet dus, in navolging van het bemiddelingsorgaan in zijn rapport in het kader van procedure 19/RO/796, worden erkend dat een wijziging van het NPPO 2007‑2013 en een besluit tot goedkeuring van die wijziging noodzakelijk waren om de Roemeense autoriteiten in staat te stellen de verrichte compensatiebetalingen te verminderen. De Roemeense autoriteiten hebben immers op goede gronden aangevoerd dat de naleving van de relevante regelgeving van de Unie, en meer bepaald van artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1974/2006 (zie punt 91 hierboven), en van de ter uitvoering van dat programma vastgestelde relevante nationale wetgeving, het onmogelijk maakte om na de datum van kennisgeving van de bevindingen van de Rekenkamer de betalingspercentages en de berekeningsmethode voor de litigieuze submaatregel, die de Commissie had goedgekeurd bij besluit C(2012) 3529 final van 25 mei 2012, te wijzigen.
Gelet op de omstandigheden van de onderhavige zaak, namelijk dat over de methoden voor de berekening van de betalingspercentages in verband met de litigieuze submaatregel en de financiële resultaten ervan specifiek was onderhandeld met de Commissie, die deze methoden en resultaten bij brief van 4 april 2012 en besluit C(2012) 3529 final van 25 mei 2012 uitdrukkelijk heeft aanvaard omdat zij in overeenstemming waren met verordening nr. 1698/2005, zijn de vaststellingen van de Rekenkamer dus niet van dien aard dat zij die methoden en resultaten met onmiddellijke ingang ongeldig maken en daarmee het gewettigd vertrouwen van Roemenië tenietdoen.
Aangezien de gewettigde verwachtingen van Roemenië dat de voor de litigieuze submaatregel geldende compensatiepercentages  – die zijn vastgesteld in het NPPO 2007‑2013,  zijn omgezet in het nationaal programma voor plattelandsontwikkeling voor de periode 2014‑2020 (zie punt 98 hierboven) en zijn overgenomen in de nationale wetgeving (zie punt 99 hierboven) – voor de gehele duur van de door de begunstigden aangegane verbintenissen zouden worden gehonoreerd, nog steeds bestonden na de vaststellingen van de Rekenkamer, heeft de Commissie deze verwachtingen derhalve geschonden toen zij besloot een forfaitaire correctie van 25 % toe te passen en de desbetreffende uitgaven met betrekking tot deze submaatregel uit te sluiten van financiering door de Unie.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het argument van de Commissie dat het arrest van 14 maart 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169), in de onderhavige zaak van toepassing is. In punt 31 van dat arrest wordt namelijk gepreciseerd dat artikel 30 van verordening nr. 1782/2003 bepaalde dat de in bijlage I bij die verordening genoemde steunregelingen werden toegepast onverminderd de mogelijkheid deze op elk tijdstip in het licht van de marktontwikkelingen en de begrotingssituatie te herzien. In punt 32 van datzelfde arrest wordt gepreciseerd dat in overweging 22 van die verordening stond te lezen dat de gemeenschappelijke steunregelingen moeten worden aangepast aan de ontwikkelingen, indien nodig op korte termijn, en dat de begunstigden er bijgevolg niet op kunnen vertrouwen dat de steunvoorwaarden ongewijzigd blijven, en  voorbereid dienen te zijn op een mogelijke herziening van de regelingen in het licht van de marktontwikkelingen. Het Hof komt in punt 33 van genoemd arrest tot de conclusie dat een voorzichtige en bezonnen marktdeelnemer dus in staat was te voorzien dat de rechtstreekse betalingen op grond van de inkomenssteunregelingen in het licht van de marktontwikkelingen en de begrotingssituatie neerwaarts konden worden herzien. Anders dan in het geval dat het Hof heeft onderzocht in het arrest van 14 maart 2013, Agrargenossenschaft Neuzelle (C‑545/11, EU:C:2013:169), staat de Unieregeling in casu echter niet toe om het NPPO 2007‑2013 en de met de begunstigden aangegane verbintenissen te allen tijde te wijzigen, zoals blijkt uit artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1974/2006 waarnaar in punt 91 hierboven wordt verwezen.
Bovendien kan de Commissie zich in de  onderhavige zaak niet beroepen op het arrest van 3 april 2017, Duitsland/Commissie (T‑28/16, EU:T:2017:242, punten 93‑97),  om het voortbestaan van de legitieme verwachtingen van Roemenië uit te sluiten. In dat arrest heeft het Gerecht namelijk geoordeeld dat de goedkeuring door de Commissie van het programma voor de ontwikkeling van de landbouweconomie en de plattelandsomgeving in Beieren (Duitsland) voor de periode 2007‑2013 niet tot gevolg kon hebben dat de Commissie afzag van de eis van vergelijkende selectiecriteria, waardoor zij hoe dan ook haar bevoegdheden zou hebben overschreden. De situatie in de onderhavige zaak is echter niet vergelijkbaar met de zaak die in dat arrest is onderzocht. In casu heeft de Commissie, die over alle noodzakelijke gegevens beschikte, immers binnen haar ruime beoordelingsmarge besloten de wijziging van het NPPO 2007‑2013 met het oog op de opneming van maatregel 215 (en dus de litigieuze submaatregel), goed te keuren omdat zij in overeenstemming was met verordening nr. 1698/2005, en dus ook met artikel 40, lid 3, van die verordening. Daarmee heeft de Commissie ingestemd met een methode voor de berekening van de voor de betalingen in het kader van de litigieuze submaatregel geldende compensatiepercentages waarbij bij de berekening van de besparingen op voer geen rekening werd gehouden met besparingen als gevolg van het niet langer aankopen van dieren en het werkelijke gewicht van de dieren. Bovendien blijkt uit het arrest van 3 april 2017, Duitsland/Commissie (T‑28/16, EU:T:2017:242), niet dat over de maatregelen van het betrokken ontwikkelingsprogramma specifiek is onderhandeld, zoals in casu wel is gebeurd.
De door de Commissie ter terechtzitting aangevoerde mogelijkheid om in casu toepassing te geven aan de rechtspraak die voortvloeit uit het arrest van 22 november 2018, Portugal/Commissie (T‑31/17, EU:T:2018:830, punt 93), moet eveneens worden afgewezen.
In punt 93 van het arrest van 22 november 2018, Portugal/Commissie (T‑31/17, EU:T:2018:830), is namelijk geoordeeld dat de algemene programma’s een voorlopig karakter hebben, zodat de Commissie, bij de goedkeuring ervan, in beginsel geen definitief standpunt inneemt over de conformiteit van de daarin opgenomen maatregelen met het geheel van de toepasselijke regels van Unierecht en bijgevolg over de inaanmerkingkoming van die maatregelen voor Uniefinanciering. Het Gerecht voegde daaraan toe dat uit de loutere goedkeuring van een algemeen programma door de Commissie niet kan worden afgeleid dat de in dat programma opgenomen maatregelen noodzakelijkerwijs in overeenstemming zijn met alle toepasselijke regels van Unierecht, en evenmin dat de inaanmerkingkoming van die maatregelen voor Uniefinanciering niet meer in twijfel kan worden getrokken door de Commissie, met name in het kader van de conformiteitsgoedkeuringsprocedure van artikel 31 van verordening nr. 1290/2005, en verwees naar de punten 48, 49, 52 en 59 van de conclusie van advocaat-generaal Kokott in de zaak Tsjechië/Commissie (C‑4/17 P, EU:C:2018:237).
Vastgesteld moet echter worden dat in punt 96 van het arrest van 22 november 2018, Portugal/Commissie (T‑31/17, EU:T:2018:830), uitdrukkelijk is aangegeven dat de Commissie zich er met het besluit tot goedkeuring van het betrokken nationale programma voor plattelandsontwikkeling niet duidelijk over had uitgesproken of de submaatregel van het betrokken programma in overeenstemming was met het geheel van bepalingen die het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) betreffen. Bovendien preciseerde het dispositief van het besluit van de Commissie tot goedkeuring van de wijziging van het genoemde programma dat de goedkeuring die met dit besluit werd verleend „geen betrekking [had] op de controlemodaliteiten en de sancties die [zouden] worden onderzocht in het kader van de audits door het ELGF”. Het Gerecht heeft dus in het licht van de bewoordingen van het goedkeuringsbesluit en de juridische context waarin het tot stand is gekomen, geoordeeld dat de Commissie niet kon worden geacht „bij het nemen van dat besluit aan de Portugese autoriteiten nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende inlichtingen te hebben verstrekt betreffende de inaanmerkingkoming voor Uniefinanciering van de uitgaven inzake controles als vermeld in punt 4.6 van bijlage I bij het subprogramma voor het autonome gebied van de Azoren” (Portugal). De beoordelingen in dat arrest kunnen dus niet op de onderhavige zaak worden toegepast. Zoals in de punten 84, 101 en 102 is vastgesteld, heeft de Commissie in casu immers specifiek onderhandeld over de inhoud van de litigieuze submaatregel. Het besluit tot goedkeuring van de wijziging van het NPPO 2007‑2013 kan derhalve niet louter „voorlopig” zijn.
Aangaande het argument van de Commissie dat Roemenië, ondanks het feit dat in de overeenkomsten met de begunstigden geen herzieningsclausules waren opgenomen, in zijn regelgeving een manier had gevonden om de betalingen voor de andere submaatregelen van maatregel 215 van het NPPO 2007‑2013 ook na 2015 te verminderen, moet in het licht van de vaststellingen in de punten 91 tot en met 100 hierboven  worden opgemerkt dat dit argument niet aantoont dat Roemenië ook voor de litigieuze submaatregel een manier had kunnen vinden om de compensatiepercentages te verminderen. Bovendien heeft Roemenië de Commissie in zijn brieven van 9 juli 2018 en 8 januari en 12 februari 2019 meegedeeld dat de begunstigden wegens de vermindering van de compensatiebetalingen in verband met de andere submaatregelen  gerechtelijke procedures hebben ingeleid om de volledige betaling van de steun te vorderen overeenkomstig het NPPO 2007‑2013 en de nationale wetgeving.
In dit verband heeft Roemenië in zijn brief van 11 september 2019 terecht aangevoerd dat het voorstel van de Commissie om na de indiening van de betalingsaanvragen voor het vijfde en laatste jaar van de verbintenis in het kader van maatregel 215 nieuwe elementen op te nemen in de methode voor de berekening van de compensatiebetalingen, bovenop de elementen die bekend waren toen de verbintenissen werden ondertekend, voor de begunstigden een risico vormde  wegens het gebrek aan voorspelbaarheid van de factoren die van invloed zouden kunnen zijn op de economische en financiële indicatoren die bepaalden of de bedrijven levensvatbaar zijn, of zelfs, in bepaalde extreme gevallen, of de economische activiteit van bedrijven in moeilijkheden kan worden voortgezet.
De door de begunstigden in het kader van maatregel 215 ondertekende verbintenissen zijn contractueel van aard, worden aangegaan voor een minimumperiode van vijf jaar en voorzien in vrijwillig door de begunstigden aangegane verplichtingen om te voldoen aan de basisvereisten,  aan vereisten en specifieke acties voor elke submaatregel waartoe zij toegang hebben, alsmede aan de normen van ecoconditionaliteit die gelden voor de tot het betrokken bedrijf behorende landbouwgrond en voor de op dat bedrijf verrichte landbouwactiviteiten. Wegens deze verbintenissen en het verstrijken van de termijn voor het voorstellen van een wijziging van het NPPO 2007‑2013  konden de Roemeense autoriteiten slechts de in de technische fiche van maatregel 215 van het NPPO 2007‑2013  voor de compensatiebetalingen vastgestelde bedragen toepassen.
Hoe dan ook kan het feit dat Roemenië, in strijd met het goedgekeurde nationale programma voor plattelandsontwikkeling, in staat is om de betalingen te verminderen en aldus zijn verliezen als gevolg van de weigering van de landbouwfondsen om die uitgaven voor de litigieuze submaatregel te dragen, niet verhinderen  dat het zich kan beroepen op zijn gewettigd vertrouwen in de naleving van de compensatiepercentages met betrekking tot  de litigieuze submaatregel, die in het NPPO 2007‑2013  zijn vastgesteld en in de nationale wetgeving zijn overgenomen (zie punt 99 hierboven). Bovendien zouden de noodzaak om in het kader van de litigieuze submaatregel procedures tot wijziging van overeenkomsten in te leiden en de noodzaak om zich te verdedigen in eventuele daaruit voortvloeiende gerechtelijke procedures, zoals het geval was bij de andere submaatregelen van maatregel 215 van het NPPO 2007‑2013, juist de negatieve gevolgen zijn van een schending van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen van Roemenië en het rechtszekerheidsbeginsel.
Erkend moet worden dat uit de rechtspraak blijkt dat door de aanvaarding door de Commissie van een programma voor plattelandsontwikkeling aan dit beleidsdocument geen hogere juridische waarde toekomt dan aan de Uniewetgeving, en dat bijgevolg zowel de Commissie als Roemenië aan de bepalingen van de Uniewetgeving gebonden blijft (zie in die zin arrest van 25 februari 2015, Polen/Commissie, T‑257/13, niet gepubliceerd, EU:T:2015:111, punt 53). Roemenië baseert zijn argument dat de Commissie het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen heeft geschonden evenwel niet alleen op de goedkeuring van het NPPO 2007‑2013, maar ook op het feit dat over maatregel 215 en de bijbehorende methode voor de berekening van de compensatiebetalingen specifiek is onderhandeld alsook op het feit dat de wetgeving van de Unie, namelijk artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1974/2006, op het moment waarop de bevindingen van de Rekenkamer aan deze lidstaat werden meegedeeld, geen wijziging van dat programma meer toestond. De ratio legis van deze bepaling is  het waarborgen van de stabiliteit van de krachtens het NPPO 2007‑2013 aangegane verbintenissen.
Daar de tekst van artikel 40, lid 3, van verordening nr. 1698/2005 – volgens hetwelk dierenwelzijnsbetalingen de extra kosten en de gederfde inkomsten die het gevolg zijn van de aangegane verbintenis dekken (zie punt 45 hierboven) – niet aangeeft hoe de door de veehouders gedragen meerkosten moeten worden berekend, en de Commissie over een ruime beoordelingsmarge beschikt om te beslissen of een methode voor de berekening van de compensatiepercentages leidt tot overcompensatie van de begunstigden van de steun, moet bijzonder belang worden gehecht aan de goedkeuring door de Commissie, na specifieke onderhandelingen met de Roemeense autoriteiten, van de door deze autoriteiten vastgestelde methode. Met andere woorden, op basis van de goedkeuring door de Commissie van de wijziging van het NPPO 2007‑2013 bij besluit C(2012) 3529 final van 25 mei 2012 en het verstrijken van de termijn voor de wijziging van dat programma, kan worden aangenomen dat de Commissie niet alleen gegronde verwachtingen heeft gewekt dat de litigieuze submaatregel niet meer zou worden gewijzigd, maar ook dat de verwachtingen van de Roemeense autoriteiten gewettigd bleven in de zin van de in de punten 70 en 71 hierboven aangehaalde rechtspraak nadat de vaststellingen van de Rekenkamer hun waren meegedeeld.
Gelet op de bijzondere omstandigheden van de onderhavige zaak, moet worden erkend dat het recht op financiering door de Unie van de compensatiebetalingen in verband met de litigieuze submaatregel overeenkomstig het bedrag dat is vastgesteld in het NPPO 2007‑2013 en is omgezet in het bij uitvoeringsbesluit C(2015) 3508 van de Commissie van 26 mei 2015 goedgekeurde nationale programma voor plattelandsontwikkeling voor de periode 2014‑2020, als tegenprestatie voor de verbintenissen die de landbouwers gedurende een periode van vijf jaar zijn aangegaan en zijn nagekomen (namelijk om de aan elk dier toegewezen ruimte met 10 % te vergroten en het aantal dieren dienovereenkomstig te verminderen), niet kan worden aangetast en gewijzigd op grond van latere feiten, zoals de vaststellingen van de Rekenkamer, omdat anders het gewettigd vertrouwen van de Roemeense autoriteiten wordt ondermijnd.
Gelet op het voorgaande moet worden geoordeeld dat de Commissie bij de vaststelling van het bestreden besluit het vertrouwensbeginsel en bijgevolg het rechtszekerheidsbeginsel, waarvan het vertrouwensbeginsel een uitvloeisel is, niet in acht heeft genomen (zie punt 69).
Bijgevolg moeten de vierde en de vijfde grief van het eerste middel worden aanvaard.

Derde grief van het eerste middel: schending van artikel 12, leden 6 en 7, van gedelegeerde verordening nr. 907/2014 en van de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties
Roemenië betoogt dat de Commissie artikel 12, leden 6 en 7, van gedelegeerde verordening nr. 907/2014 en de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties onjuist heeft toegepast. Het benadrukt dat, zoals het bemiddelingsorgaan in zijn rapport in het kader van procedure 17/RO/796 (zie punt 15 hierboven) heeft aangetoond, dit probleem reeds aan de orde was gesteld met betrekking tot uitvoeringsbesluit 2018/873. Meer bepaald heeft de Commissie ten onrechte geoordeeld dat het bestaan van een beweerdelijk onjuiste berekeningsmethode kon worden gelijkgesteld met de gevallen van onregelmatigheid in de zin van artikel 12, leden 6 en 7, van gedelegeerde verordening nr. 907/2014. Het in die bepaling bedoelde geval betreft namelijk het gedrag van de begunstigden van de steun. In casu is er geen sprake van tekortkomingen bij de controle van de wettigheid en regelmatigheid van de aanvragen die aanleiding hebben gegeven tot een compensatiebetaling op grond van de litigieuze submaatregel. Bovendien is het in geval van een onjuiste berekeningsmethode mogelijk om zonder onevenredige inspanning het precieze bedrag van de correcties te bepalen. Aangezien de vaststelling dat een berekeningsmethode onjuist is, niet in verband kan worden gebracht met de gevallen van onregelmatigheid in de zin van bovengenoemde bepalingen, kan deze vaststelling niet leiden tot de toepassing van een forfaitaire correctie.
De Commissie antwoordt hierop dat zij zich terecht heeft gebaseerd op artikel 12, leden 6 en 7, van gedelegeerde verordening nr. 907/2014, aangezien de informatie uit de tweede audit haar niet in staat stelde het bedrag van de overcompensatie door berekening of extrapolatie te bepalen, zoals artikel 12, leden 2 en 3, van die verordening vereist. De Commissie erkent dat,  in het kader van de eerste audit, aan de onregelmatigheden zowel de kwalificatie is toegekend van „niet-subsidiabele uitgaven” als van „ontbrekende essentiële controle” met betrekking tot de overeenkomstige verificaties om na te gaan of de aanvraag in overeenstemming was met alle subsidiabiliteitscriteria die in de Uniewetgeving zijn neergelegd en in het NPPO 2007‑2013  zijn gedefinieerd. Het naar aanleiding van de eerste audit vastgestelde besluit is echter niet aan de orde in de onderhavige zaak, en de tweede audit heeft geleid tot de vaststelling van „wijdverbreide onregelmatigheden” en „nalatigheid bij de bestrijding van onregelmatige of frauduleuze praktijken”, zonder melding te maken van een ontbrekende essentiële controle in de zin van de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties. Volgens de Commissie is in beide audits de term „forfaitaire correctie” gebruikt en verwijzen  de met betrekking tot de correctie gebruikte termen „onjuiste betalingspercentages” en „te hoog geraamde betalingsbedragen” naar hetzelfde aspect, namelijk dat onjuiste betalingspercentages tot te hoge te betalen bedragen hebben geleid. Artikel 12, leden 6 en 7, van gedelegeerde verordening nr. 907/2014 betreft de toepassing van artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1306/2013, waaronder alle uitgaven vallen die niet in overeenstemming zijn met het Unierecht en het Elfpo, alsmede de in casu aan de orde zijnde overcompensatie die het gevolg is van de toepassing van een onjuiste berekeningsmethode.

In dit verband zij erop gewezen dat indien de Commissie constateert dat uitgaven niet zijn gedaan in overeenstemming met het recht van de Unie, zij overeenkomstig artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 een besluit vaststelt waarin de aan financiering door de Unie te onttrekken bedragen worden vastgesteld. Luidens artikel 52, lid 2, van deze verordening bepaalt de Commissie de aan financiering te onttrekken bedragen met name in het licht van de ernst van de geconstateerde niet-naleving. Daarbij houdt zij rekening met de aard van de inbreuk en met de financiële schade voor de Unie. Bovendien baseert de Commissie haar besluit tot onttrekking op de identificering van ten onrechte uitgegeven bedragen; indien die met een afdoende inspanning niet kunnen worden geïdentificeerd, kan zij met name forfaitaire correcties toepassen. Forfaitaire correcties worden uitsluitend toegepast wanneer het, vanwege de aard van de zaak of omdat de lidstaat aan de Commissie niet de nodige informatie heeft verstrekt, niet mogelijk is om door een evenredige inspanning de aan de Unie toegebrachte financiële schade nauwkeuriger te bepalen.
In artikel 12, leden 2 en 3, van gedelegeerde verordening nr. 907/2014 worden de hypothesen overwogen waarin de ten onrechte uitgegeven bedragen al dan niet met een evenredige inspanning en met de hulp van de lidstaten kunnen worden geïdentificeerd.
Artikel 12, lid 1, tweede alinea, van verordening nr. 907/2014 bepaalt dat „ter bepaling van de bedragen die aan Uniefinanciering kunnen worden onttrokken wanneer wordt geconstateerd dat bepaalde uitgaven niet overeenkomstig het uniale recht en, wat het Elfpo betreft, niet overeenkomstig het geldende uniale en nationale recht zijn gedaan, [...] de Commissie zich [baseert] op haar eigen bevindingen en [rekening houdt] met de informatie die de betrokken lidstaat in het kader van de overeenkomstig artikel 52 van verordening [...] nr. 1306/2013 gevolgde conformiteitsgoedkeuringsprocedure ter beschikking heeft gesteld”.
Artikel 12, lid 3, van gedelegeerde verordening nr. 907/2014 luidt:
„Wanneer de ten onrechte uitgegeven bedragen niet overeenkomstig lid 2 kunnen worden geïdentificeerd, kan de Commissie de te onttrekken bedragen bepalen door de toepassing van geëxtrapoleerde correcties. Om de Commissie in staat te stellen de betrokken bedragen te bepalen, kan een lidstaat binnen de door de Commissie tijdens de conformiteitsgoedkeuringsprocedure bepaalde termijnen een berekening van het aan Uniefinanciering te onttrekken bedrag indienen waarin de resultaten van de controles van een representatieve steekproef uit die gevallen met statistische middelen zijn geëxtrapoleerd. De steekproef wordt getrokken uit de populatie waarvoor de geconstateerde non-conformiteit redelijkerwijs mag worden verwacht.”
Artikel 12, leden 6 en 7, van gedelegeerde verordening nr. 907/2014 betreft de gevallen waarin niet is voldaan aan de voorwaarden voor de vaststelling van de aan Uniefinanciering te onttrekken bedragen als bedoeld in artikel 12, leden 2 en 3, van die verordening. Daarom past de Commissie forfaitaire correcties toe waarvan het niveau wordt vastgesteld op basis van de aard en de ernst van de inbreuk en haar eigen raming van het risico van financiële schade voor de Unie.
Artikel 12, lid 6, van gedelegeerde verordening nr. 907/2014 luidt als volgt:
„Wanneer niet is voldaan aan de voorwaarden voor de bepaling van de aan Uniefinanciering te onttrekken bedragen als bedoeld in de leden 2 en 3, of de zaak van zodanige aard is dat de te onttrekken bedragen niet op basis van die leden kunnen worden bepaald, past de Commissie een passende forfaitaire correctie toe op basis van de aard en ernst van de inbreuk en haar eigen raming van het risico van financiële schade voor de Unie.
Bij de vaststelling van de hoogte van de forfaitaire correctie wordt in het bijzonder rekening gehouden met de soort non-conformiteit die is geconstateerd. Daartoe worden de tekortkomingen in de controles onderverdeeld in tekortschietende essentiële en tekortschietende aanvullende controles:
a)      essentiële controles zijn de administratieve controles en controles ter plaatse die nodig zijn om de subsidiabiliteit van de steun en de relevante toepassing van verlagingen en sancties te bepalen;
b)      aanvullende controles zijn alle overige administratieve werkzaamheden die nodig zijn om aanvragen op correcte wijze te verwerken.
Indien in het kader van een en dezelfde conformiteitsgoedkeuringsprocedure uiteenlopende non-conformiteiten worden vastgesteld, die elk afzonderlijk tot een andere forfaitaire correctie zouden leiden, geldt alleen de hoogste forfaitaire correctie.”
Artikel 12, lid 7, van gedelegeerde verordening nr. 907/2014 bepaalt dat „de Commissie [...] bij de vaststelling van de hoogte van forfaitaire correcties specifiek rekening [houdt] met de volgende verzwarende omstandigheden waarbij het risico voor de begroting van de Unie groter is”.
Artikel 12, lid 7, onder c), van gedelegeerde verordening nr. 907/2014 bepaalt onder meer dat het risico voor de begroting van de Unie groter is, wanneer „de lidstaat [...] een controlesysteem niet of op zeer gebrekkige wijze [blijkt] toe te passen en er [bewijzen zijn] voor wijdverbreide onregelmatigheden en nalatigheden bij de bestrijding van onregelmatige en frauduleuze praktijken”.
Geoordeeld is dat een correctie die de Commissie conform de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties heeft vastgesteld, beoogt te voorkomen dat bedragen die niet voor de financiering van een door de betrokken Unieregeling nagestreefd doel zijn gebruikt ten laste van de fondsen komen, en dat die correctie geen sanctie vormt. In de rechtspraak is dus erkend dat de in die richtsnoeren vastgestelde forfaitaire percentages het mogelijk maken zowel de naleving van het recht van de Unie en het goed beheer van de middelen van de Unie te waarborgen als te voorkomen dat de Commissie haar discretionaire bevoegdheid uitoefent door de lidstaten buitensporige en onevenredige correcties op te leggen (zie in die zin arrest van 6 juli 2015, Italië/Commissie, T‑44/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:469, punt 87 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voorts is in de rechtspraak verduidelijkt dat wanneer het onmogelijk is om de door de Unie geleden schade nauwkeurig te ramen, de Commissie een forfaitaire correctie kan overwegen op basis van de richtlijnen in de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties (zie in die zin arrest van 6 juli 2015, Italië/Commissie, T‑44/11, niet gepubliceerd, EU:T:2015:469, punt 89 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals in punt 48  hierboven in herinnering is gebracht, luidt punt 3.2.5 van de richtsnoeren betreffende de berekening van de financiële correcties als volgt:
„‚De lidstaat blijkt een controlesysteem niet of op zeer gebrekkige wijze toe te passen en er bewijzen voor wijdverbreide onregelmatigheden en nalatigheden bij de bestrijding van onregelmatige of frauduleuze praktijken zijn’, in welk geval een correctie van 25 % moet worden toegepast, aangezien dan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de Unie uitzonderlijk grote financiële schade zal lijden doordat ongestraft onregelmatige aanvragen kunnen worden ingediend.
[...]”
Uit de rechtspraak volgt dat de Commissie overeenkomstig punt 3.2.5 van de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties in geval van verzwarende omstandigheden waarin er dus een verhoogd risico op verlies voor de begroting van de Unie als bedoeld in artikel 12, lid 7, van gedelegeerde verordening nr. 907/2014 bestaat, in beginsel een forfaitaire correctie van 25 % toepast. De Commissie kan niettemin een nog hoger correctiepercentage vaststellen. Zo is een forfaitaire correctie van 100 % gerechtvaardigd wanneer de tekortkomingen in het controlesysteem zo ernstig zijn dat er sprake is van een volledige niet-naleving van de Unievoorschriften, waardoor alle betalingen onregelmatig zijn (arrest van 17 december 2020, Frankrijk/Commissie, C‑404/19 P, EU:C:2020:1041, punt 58).
In casu moet worden opgemerkt dat de Commissie, zoals blijkt uit het syntheseverslag en het definitieve standpunt in de brief van 14 april 2020, de forfaitaire correctie heeft opgelegd omdat er een aanzienlijk risico voor de landbouwfondsen bestond als gevolg van de toepassing door de Roemeense autoriteiten van een beheers- en controlesysteem voor maatregel 215 inzake dierenwelzijn dat „ernstig tekortschoot wat de betalingspercentages voor de litigieuze submaatregel betreft”. Volgens de Commissie was deze tekortkoming, die alle betalingen in het kader van de litigieuze submaatregel betrof, systematisch van aard. Meer in het bijzonder was zij van mening dat er aanwijzingen waren voor het bestaan van wijdverbreide onregelmatigheden die leidden tot systematische overcompensatie van landbouwers. Aangezien de Roemeense autoriteiten geen berekening van het door de landbouwfondsen gelopen risico hadden verstrekt, maar wel de risicopopulatie hadden vastgesteld, is de Commissie tot de conclusie gekomen dat redelijkerwijs kon worden aangenomen dat de mogelijkheid om ongestraft onregelmatige aanvragen in te dienen tot uitzonderlijk hoge financiële schade voor de begroting van de Unie leidde. Aldus heeft de Commissie op basis van haar richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties besloten een forfaitaire correctie van 25 % toe te passen.
Met betrekking tot de toetsing van de evenredigheid van de door de Commissie toegepaste forfaitaire correctie zij opgemerkt dat volgens artikel 12, lid 7, onder c), van gedelegeerde verordening nr. 907/2014 onder andere sprake is van een bezwarende omstandigheid waarbij het risico voor de begroting van de Unie groter is, wanneer er bewijzen zijn voor wijdverbreide onregelmatigheden en nalatigheden bij de bestrijding van onregelmatige en frauduleuze praktijken (zie punt 126 hierboven).
Deze hypothese is overgenomen in punt 3.2.5 van de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties, waarin staat dat „wanneer [...] blijkt dat een lidstaat een controlesysteem niet of slechts zeer gebrekkig toepast en er bewijzen voor grootschalige onregelmatigheden en nalatigheid bij het bestrijden van onregelmatige of frauduleuze praktijken zijn [...], er een correctie van 25 % moet worden toegepast, aangezien dan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de Unie uitzonderlijk grote financiële schade zal lijden doordat ongestraft onregelmatige aanvragen kunnen worden ingediend” (zie de  punten 48 en 129 hierboven).
Het begrip „onregelmatigheid” wordt in punt 1.2 van de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties gedefinieerd als „elke inbreuk op het [Unierecht of het nationale recht] die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de [Unie] of de door de [Unie] beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de [Unie] worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave”.
Bij de definitie van het begrip „onregelmatigheid” die de toepassing van een correctiepercentage van 25 % op de uitgaven rechtvaardigt, verwijst punt 1.2 van de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties dus naar de „handelingen” of  het „nalaten” van de marktdeelnemers.
Zoals het bemiddelingsorgaan in zijn rapport in het kader van procedure 19/RO/856 heeft verklaard (zie punt 25 hierboven)  en zoals Roemenië in zijn beroep herhaalt, zijn in casu de marktdeelnemers als bedoeld in punt 1.2 van de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties de begunstigden die steun hebben aangevraagd op basis van de betalingspercentages van het door de Commissie goedgekeurde NPPO 2007‑2013.
De door de Commissie gestelde schending van artikel 40, lid 3, van verordening nr. 1698/2005 vloeit hoe dan ook niet voort uit de „handelingen” of het „nalaten” van de begunstigden van de steun, maar uit een door de Roemeense autoriteiten toegepaste methode voor de berekening van de steunpercentages.
Bijgevolg is de juridische kwalificatie van de berekeningsmethode met betrekking tot de litigieuze submaatregel en het financiële resultaat ervan als „wijdverbreide onregelmatigheden” en „wijdverbreide nalatigheden bij de bestrijding van onregelmatige of frauduleuze praktijken” als bedoeld in de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties onjuist.
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens de rechtspraak, wanneer de Commissie richtsnoeren heeft vastgesteld, deze voor haar dwingende werking hebben en de Unierechter moet nagaan of deze instelling zich heeft gehouden aan de regels die zij zichzelf heeft gesteld (zie in die zin arrest van 9 september 2009, Holland Malt/Commissie, T‑369/06, EU:T:2009:319, punt 167 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zelfs indien zou worden aanvaard dat de „onregelmatigheden” en „wijdverbreide nalatigheden” waarnaar de Commissie in haar syntheseverslag en in haar definitieve standpunt verwijst, betrekking kunnen hebben op de Roemeense autoriteiten en niet op de begunstigden van de steun, moet bovendien het volgende worden opgemerkt.
Het is juist dat de Roemeense autoriteiten, sinds de datum van kennisgeving van de bevindingen van de Rekenkamer, namelijk 18 september 2015 (zie punt 7 hierboven), en ook sinds de brief van de Commissie van 21 maart 2016 (zie punt 12 hierboven), wisten dat de voor de litigieuze submaatregel toegepaste betalingspercentages volgens de Commissie onregelmatig waren. De Commissie heeft echter ten onrechte geoordeeld dat de Roemeense autoriteiten wijdverbreide onregelmatigheden hadden begaan of ernstig nalatig waren geweest bij de bestrijding van onregelmatige praktijken door ongehinderd steunaanvragen te blijven indienen op basis van een percentage dat tot overcompensatie leidde. De houding van de Roemeense autoriteiten was namelijk te verklaren door het feit dat zij enerzijds toezeggingen hadden gekregen dat de aan de Commissie voorgelegde berekeningsmethode in overeenstemming was met de relevante bepalingen van verordening nr. 1698/2005 en verordening nr. 1974/2006, en anderzijds dat op grond van artikel 9, lid 3, van verordening nr. 1974/2006 een wijziging van het NPPO 2007‑2013 mogelijk was tot en met 31 december 2015, mits de lidstaat deze wijziging vóór 31 augustus 2015 had aangemeld.
Het feit dat er niet op systematische basis maatregelen zijn genomen om de compensatiebetalingen in verband met de litigieuze submaatregel te verminderen of zelfs op te schorten, kan in casu dus niet worden gelijkgesteld met een „wijdverbreide onregelmatigheid” in de zin van de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties, die de toepassing van een forfaitaire correctie van 25 % rechtvaardigt.
Met betrekking tot het argument dat de betrokken begunstigden van de steun  „ongestraft” onregelmatige aanvragen konden indienen en dat er te hoge betalingspercentages zijn toegepast, moet worden opgemerkt dat  dit verband houdt met de meerjarige verbintenissen die ter uitvoering van het NPPO 2007‑2013 zijn aangegaan en met de legitieme verwachtingen dat de litigieuze submaatregel van toepassing zou blijven.
Ten slotte kan het gedrag van zowel de Roemeense autoriteiten als de betrokken begunstigden niet worden gelijkgesteld met een „wijdverbreide” nalatigheid bij de bestrijding van onregelmatige of frauduleuze praktijken. In het onderhavige geval kan, gezien het gewettigd vertrouwen van de Roemeense autoriteiten dat de in 2012 met de Commissie besproken berekeningsmethode in overeenstemming was met de geldende regels, geen onregelmatige of frauduleuze praktijk worden vastgesteld. De betalingsaanvragen zijn immers „regelmatig” ingediend overeenkomstig het geldende nationale programma voor plattelandsontwikkeling, en de betalingen zijn „regelmatig” verricht op basis van de percentages van de litigieuze submaatregel, die eerder door de Commissie was goedgekeurd en van kracht was zowel  op het ogenblik van de ondertekening van de verbintenissen door de begunstigden als op het ogenblik van de indiening van hun betalingsaanvragen bij het betaalorgaan.
Aangezien het bestaan en de ernst van de door de Roemeense autoriteiten begane onregelmatigheden en nalatigheden als gevolg van de systematische toepassing van te hoge betalingspercentages voor de Commissie aanleiding waren om aan te nemen dat er een risico van financiële schade voor de begroting van de Unie bestond overeenkomstig artikel 12, lid 7, onder c), van gedelegeerde verordening nr. 907/2014, en zowel het „bestaan” van vermeende onregelmatigheden of nalatigheden als „de ernst of systematische aard ervan” in casu moet worden uitgesloten (zie de punten 142‑144 hierboven), is de toepassing van een correctie van 25 % op haar beurt ongerechtvaardigd in het licht van dat artikel, gelezen in samenhang met de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties.
De Commissie heeft dus een onjuiste juridische kwalificatie  verricht door zich te beroepen op artikel 12, lid 7, onder c), van gedelegeerde verordening nr. 907/2014, gelezen in samenhang met haar richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties, om de toepassing van een percentage van 25 % als forfaitaire correctie te rechtvaardigen.
Bovendien zijn, zoals Roemenië terecht aanvoert, in het kader van de eerste audit de onregelmatigheden met betrekking tot de berekeningsmethode voor de litigieuze submaatregel en het financiële resultaat ervan  door de Commissie zowel als „niet-subsidiabele uitgaven” aangemerkt als een „ontbrekende essentiële controle” wat betreft de verificatie  van de conformiteit van een steunaanvraag met de subsidiabiliteitscriteria die in de Uniewetgeving zijn neergelegd en in het NPPO 2007‑2013 zijn vastgesteld. Hoewel, zoals de Commissie op goede gronden betoogt, het naar aanleiding van de eerste audit vastgestelde besluit in de onderhavige zaak niet ter discussie staat, toont de juridisch onjuiste kwalificatie als „ontbrekende essentiële controle” aan dat de Commissie er sinds het begin van haar onderzoek niet in is geslaagd te bepalen welk soort inbreuk de Roemeense autoriteiten hebben gemaakt en welke financiële correctie in casu moet worden toegepast.
Bijgevolg moet de derde grief van het eerste middel worden aanvaard en moet worden vastgesteld dat de Commissie ten onrechte heeft geoordeeld dat de financiële correctie van 25 % gerechtvaardigd was op grond van artikel 52 van verordening nr. 1306/2013, gelezen in samenhang met artikel 12 van gedelegeerde verordening nr. 907/2014 en punt 3.2.5 van de richtsnoeren voor de berekening van financiële correcties.
Gelet op een en ander hoeven de eerste grief van het eerste middel, namelijk dat de Commissie aansprakelijk is op grond van de artikelen 76 tot en met 78 van verordening nr. 1605/2002, de tweede grief van het eerste middel, namelijk dat de methode voor de berekening van de voor de compensatiebetalingen geldende percentages onjuist is beoordeeld, en de zesde grief van het eerste middel, namelijk dat het beginsel van behoorlijk bestuur is geschonden, niet te worden onderzocht, en moet het eerste middel, en dus het beroep in zijn geheel, worden toegewezen door het bestreden besluit nietig te verklaren voor zover daarbij bepaalde in het kader van het Elfpo door Roemenië voor de begrotingsjaren 2017 tot en met 2019  gedane uitgaven voor een bedrag van 18 717 475,08 EUR, worden uitgesloten.

Kosten
Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd.
Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van Roemenië te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Vierde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1)
Uitvoeringsbesluit (EU) 2020/1734 van de Commissie van 18 november 2020 tot onttrekking aan financiering door de Europese Unie van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) wordt nietig verklaard, zover daarbij bepaalde in het kader van het Elfpo door Roemenië voor de begrotingsjaren 2017 tot en met 2019 gedane uitgaven voor een bedrag van 18 717 475,08 EUR, worden uitgesloten.
2)
De Europese Commissie wordt verwezen in de kosten.
Gervasoni
Madise
Martín y Pérez de Nanclares
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op  18 januari 2023.
ondertekeningen
*
Procestaal: Roemeens.