CELEX: 62019CJ0579
Prejudiciële verwijzing
Bescherming van de gezondheid
Verordening (EG) nr. 854/2004
Artikel 5, lid 2
Verordening (EG) nr. 882/2004
Artikel 54, lid 3
Hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong
Post-mortemkeuring van het karkas en van het slachtafval
Officiële dierenarts
Gezondheidsmerk
Weigering
Vlees dat ongeschikt wordt verklaard voor menselijke consumptie
Recht op een voorziening in rechte tegen een beslissing van de officiële dierenarts
Effectieve rechterlijke bescherming
Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 5, punt 2, van verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong (
PB 2004, L 139, blz. 206
, met rectificatie in
PB 2004, L 226, blz. 83
), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 (
PB 2004, L 165, blz. 1
, met rectificatie in PB 191, L 2004, blz. 1) (hierna: „verordening nr. 854/2004), en de uitlegging van verordening nr. 882/2004.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen enerzijds de Association of Independent Meat Suppliers en Cleveland Meat Company Ltd (hierna: „CMC”), en anderzijds het Food Standards Agency (voedselveiligheidsagentschap, Verenigd Koninkrijk; hierna: „FSA”) over de procedure die moet worden gevolgd na een beslissing van de officiële dierenarts om geen gezondheidsmerk aan te brengen op een karkas van CMC en dit karkas ongeschikt voor menselijke consumptie te verklaren, met de vernietiging ervan tot gevolg.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Terugtrekkingsakkoord
Bij besluit (EU) 2020/135 van 30 januari 2020 betreffende de sluiting van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (
PB 2020, L 29, blz. 1
; hierna: „Terugtrekkingsakkoord”) heeft de Raad van de Europese Unie namens de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie het Terugtrekkingsakkoord goedgekeurd, dat aan dat besluit is gehecht.
Artikel 86 van het Terugtrekkingsakkoord heeft als opschrift „Bij het Hof van Justitie van de Europese Unie aanhangige zaken”, en bepaalt in de leden 2 en 3:
„2.   Het Hof van Justitie van de Europese Unie blijft bevoegd bij wijze van prejudiciële beslissing een uitspraak te doen naar aanleiding van verzoeken van rechterlijke instanties van het Verenigd Koninkrijk die voor het einde van de overgangsperiode zijn ingediend.
3.   Voor de toepassing van dit hoofdstuk worden procedures geacht bij het Hof van Justitie van de Europese Unie te zijn ingesteld en worden verzoeken om een prejudiciële beslissing geacht te zijn ingediend op het tijdstip dat de indiening van de procesinleiding is geregistreerd ter griffie van het Hof van Justitie [...].”
Overeenkomstig artikel 126 van het Terugtrekkingsakkoord is de overgangsperiode ingegaan op de datum van inwerkingtreding van dit akkoord en geëindigd op 31 december 2020.
Verordening nr. 178/2002
Verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (
PB 2002, L 31, blz. 1
) bepaalt in de overwegingen 2 en 10 het volgende:
„(2)
Bij de uitvoering van het beleid van de Gemeenschap dient een hoog niveau van bescherming van het leven en de gezondheid van de mens te worden gewaarborgd.
[...]
(10)
De ervaring heeft geleerd dat er maatregelen moeten worden vastgesteld om te garanderen dat onveilige levensmiddelen niet in de handel worden gebracht en te waarborgen dat er systemen zijn om problemen met de voedselveiligheid op te sporen en daarop te reageren met het oog op de goede werking van de interne markt en de bescherming van de gezondheid. Met betrekking tot de voederveiligheid moeten soortgelijke kwesties aan de orde gesteld worden.”
Artikel 14, leden 1, 2 en 5, van deze verordening luidt als volgt:
„1.   Levensmiddelen worden niet in de handel gebracht indien zij onveilig zijn.
2.   Levensmiddelen worden geacht onveilig te zijn indien zij worden beschouwd als:
a)
schadelijk voor de gezondheid;
b)
ongeschikt voor menselijke consumptie.
[...]
5.   Bij de beoordeling of een levensmiddel ongeschikt is voor menselijke consumptie, wordt bezien of een levensmiddel onaanvaardbaar is voor menselijke consumptie, gelet op het gebruik waarvoor het is bestemd, als gevolg van verontreiniging door vreemd materiaal of anderszins, of door verrotting, kwaliteitsverlies of bederf.”
Verordening nr. 853/2004
Artikel 5 van verordening (EG) nr. 853/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke hygiënevoorschriften voor levensmiddelen van dierlijke oorsprong (
PB 2004, L 139, blz. 55
, met rectificatie in
PB 2004, L 226, blz. 22
) heeft als opschrift „Gezondheids- en identificatiemerken” en bepaalt in lid 1 het volgende:
„Exploitanten van levensmiddelenbedrijven brengen producten van dierlijke oorsprong die gehanteerd zijn in een inrichting die overeenkomstig artikel 4, lid 2, moet worden erkend, alleen in de handel met:
a)
een gezondheidsmerk aangebracht overeenkomstig verordening (EG) nr. 854/2004 aangebracht keurmerk,
of
b)
wanneer genoemde verordening niet in het aanbrengen van een gezondheidsmerk voorziet, een identificatiemerk aangebracht overeenkomstig bijlage II, sectie I, van deze verordening.”
Verordening nr. 854/2004
De overwegingen 1, 2, 4, 6 en 9 van verordening nr. 854/2004 luiden als volgt:
„(1)
In verordening (EG) nr. 852/2004 van het Europees Parlement en de Raad [van 29 april 2004 inzake levensmiddelenhygiëne (
PB 2004, L 139, blz. 1
, met rectificatie in
PB 2004, L 226, blz. 3
)] zijn algemene hygiënevoorschriften vastgelegd die gelden voor alle levensmiddelen, en in verordening [nr. 853/2004] zijn specifieke hygiënevoorschriften voor producten van dierlijke oorsprong vastgelegd.
(2)
Er zijn specifieke voorschriften nodig voor de officiële controles van producten van dierlijke oorsprong, om rekening te kunnen houden met specifieke aspecten van dergelijke producten.
[...]
(4)
De officiële controles van producten van dierlijke oorsprong dienen alle aspecten te bestrijken die van belang zijn voor de bescherming van de volksgezondheid en, indien nodig, de gezondheid en het welzijn van dieren. [...]
[...]
(6)
De aard en de intensiteit van de officiële controles dienen gebaseerd te zijn op een beoordeling van, waar passend, de risico’s voor de volksgezondheid, de diergezondheid en het dierenwelzijn en het type en de productie van het proces dat wordt uitgevoerd en de desbetreffende exploitant van het levensmiddelenbedrijf.
[...]
(9)
Gelet op hun specifieke deskundigheid, zijn officiële dierenartsen de aangewezen personen om controles en inspecties van slachthuizen, wildverwerkingsinrichtingen, en bepaalde snij-inrichtingen uit te voeren. De lidstaten moeten kunnen besluiten welk personeel het meest geschikt is voor het uitvoeren van controles en inspecties van andere soorten inrichtingen.”
In artikel 1, leden 1, 1 bis en 3, van verordening nr. 854/2004 wordt het volgende bepaald:
„1.   Deze verordening bevat specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van producten van dierlijke oorsprong.
1 bis.   Deze verordening is van toepassing naast verordening [nr. 882/2004].
[...]
3.   De officiële controles overeenkomstig deze verordening doen geen afbreuk aan de primaire wettelijke verantwoordelijkheid van de exploitanten van levensmiddelenbedrijven voor de voedselveiligheid zoals neergelegd in verordening [nr. 178/2002], noch aan de burgerlijke of strafrechtelijke aansprakelijkheid die voortvloeit uit het niet nakomen van hun verplichtingen.”
Artikel 2, lid 1, onder c), f) en g), van verordening nr. 854/2004 bepaalt:
„1.   Voor de doeleinden van deze verordening zijn de volgende definities van toepassing:
[...]
c)
‚bevoegde autoriteit’: de voor het verrichten van veterinaire controles bevoegde centrale autoriteit van een lidstaat of een autoriteit waaraan zij deze bevoegdheid heeft overgedragen;
[...]
f)
‚officiële dierenarts’: een dierenarts die, overeenkomstig deze verordening, gekwalificeerd is om als zodanig op te treden en door de bevoegde autoriteit is aangesteld;
g)
‚erkende dierenarts’: een dierenarts die door de bevoegde autoriteit is aangewezen om op bedrijven namens die autoriteit specifieke officiële controles uit te voeren”.
In artikel 4 van die verordening is het volgende bepaald:
„1.   De lidstaten zorgen ervoor dat exploitanten van een bedrijf de bevoegde autoriteit alle nodige assistentie verlenen bij de uitvoering van de officiële controles.
Met name:
–
verlenen zij toegang tot alle gebouwen, voorzieningen, installaties en andere infrastructuurvoorzieningen;
–
stellen zij alle documentatie en registers beschikbaar die in het kader van deze verordening zijn voorgeschreven of door de bevoegde autoriteit noodzakelijk worden geacht om de situatie te kunnen beoordelen.
2.   De bevoegde autoriteit voert officiële controles uit om na te gaan of de exploitanten van levensmiddelenbedrijven voldoen aan de voorschriften van:
a)
verordening (EG) nr. 852/2004,
b)
verordening (EG) nr. 853/2004
en
c)
verordening (EG) nr. 1774/2002 [van het Europees Parlement en de Raad van 3 oktober 2002 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten (
PB 2002, L 273, blz. 1
)].
3.   De in lid 1 bedoelde officiële controles betreffen:
a)
de audit van de goede hygiënepraktijken en de op HACCP [Hazard Analysis Critical Control Point (risicoanalyse en kritisch controlepunt)] gebaseerde procedures;
b)
de in de artikelen 5, 6, 7 en 8 gespecificeerde officiële controles,
en
c)
de in de bijlagen bij deze verordening genoemde specifieke audittaken.
4.   Bij de audits van de goede hygiënepraktijken wordt nagegaan of de procedures van de exploitanten van levensmiddelenbedrijven voortdurend worden nageleefd ten minste met betrekking tot:
a)
controle van de informatie over de voedselketen;
b)
het ontwerp en het onderhoud van de gebouwen en de uitrusting;
c)
de hygiëne vóór, tijdens en na het productieproces;
d)
persoonlijke hygiëne;
e)
de opleidingen rond de thema’s ‚hygiëne’ en ‚werkmethoden’;
f)
ongediertebestrijding;
g)
de waterkwaliteit;
h)
de temperatuurbeheersing
en
i)
controles van de levensmiddelen die de inrichting worden binnengebracht of verlaten, en de bijbehorende documentatie.
5.   Bij de audits van de op de HACCP gebaseerde procedures wordt nagegaan of de exploitanten van levensmiddelenbedrijven deze procedures voortdurend en naar behoren toepassen, waarbij er vooral voor gezorgd wordt dat de procedures de garanties bieden die gespecificeerd worden in sectie II van bijlage II bij verordening (EG) nr. 853/2004. Meer in het bijzonder wordt nagegaan of de procedures, voor zover mogelijk, de garantie bieden dat producten van dierlijke oorsprong:
a)
voldoen aan de microbiologische criteria van de communautaire regelgeving;
b)
voldoen aan de communautaire regelgeving inzake residuen, contaminanten en verboden stoffen
en
c)
geen sporen van fysische risico’s zoals vreemde lichamen vertonen.
Als een exploitant van een levensmiddelenbedrijf overeenkomstig artikel 5 van verordening (EG) nr. 852/2004 gebruikmaakt van procedures uit gidsen voor de toepassing van HACCP-beginselen in plaats van zijn eigen specifieke procedures, wordt gecontroleerd of die gidsen correct gebruikt worden.
6.   De toetsing aan de eisen van verordening (EG) nr. 853/2004 met betrekking tot het aanbrengen van identificatiemerken vindt in alle overeenkomstig die verordening erkende inrichtingen plaats, als aanvulling op de toetsing aan andere eisen inzake traceerbaarheid.
7.   In het geval van slachthuizen, wildverwerkingsinrichtingen en uitsnijderijen die vers vlees in de handel brengen, voert de officiële dierenarts de in de leden 3 en 4 bedoelde audittaken uit.
8.   Wanneer audittaken worden uitgevoerd, zorgt de bevoegde autoriteit er vooral voor dat:
a)
wordt nagegaan of het personeel en de werkzaamheden van het personeel van de inrichting gedurende het gehele productieproces voldoen aan de in lid 1, onder a) en b), genoemde verordeningen. De bevoegde autoriteit kan, als aanvulling op de audits, prestatietests uitvoeren, om zich ervan te vergewissen dat de prestaties van het personeel aan de specifieke parameters voldoen;
b)
de relevante registers van de exploitant van het levensmiddelenbedrijf worden geverifieerd;
c)
indien nodig, monsters worden genomen voor laboratoriumonderzoek
en
d)
de onderzochte elementen en de bevindingen van de controle worden gedocumenteerd.
9.   De aard en de intensiteit van de audittaken met betrekking tot individuele inrichtingen hangen af van het beoordeelde risico. De bevoegde autoriteit beoordeelt daartoe regelmatig:
a)
de risico’s voor de volksgezondheid en, indien van toepassing de diergezondheid;
b)
voor slachthuizen, de aspecten in verband met het dierenwelzijn;
c)
het type en de productie van het proces dat uitgevoerd is
en
d)
de voorgeschiedenis van de exploitant van het levensmiddelenbedrijf met betrekking tot de naleving van de levensmiddelenwetgeving.”
Artikel 5 van verordening nr. 854/2004 luidt als volgt:
„De lidstaten zorgen ervoor dat de officiële controles van vers vlees overeenkomstig bijlage I worden uitgevoerd.
1.
De officiële dierenarts voert in slachthuizen, wildverwerkingsinrichtingen en uitsnijderijen die vers vlees in de handel brengen inspecties uit overeenkomstig de algemene voorschriften van bijlage I, sectie I, hoofdstuk II, en de specifieke voorschriften van sectie IV, met name met betrekking tot:
a)
voedselketeninformatie;
b)
ante-mortemkeuring;
c)
dierenwelzijn;
d)
post-mortemkeuring;
e)
gespecificeerd risicomateriaal en andere dierlijke bijproducten
en
f)
laboratoriumtests.
2.
Het aanbrengen van het gezondheidsmerk op karkassen van als landbouwhuisdier gehouden hoefdieren, andere gekweekte wilde zoogdieren dan lagomorfen, en groot wild, op halve karkassen, in vieren gedeelde karkassen en stukken die het resultaat zijn van het snijden van halve karkassen tot drie voor de groothandel bestemde stukken geschiedt in slachthuizen en wildverwerkingsinrichtingen overeenkomstig bijlage I, sectie I, hoofdstuk III. Gezondheidsmerken worden door of onder de verantwoordelijkheid van de officiële dierenarts aangebracht, wanneer bij officiële controles geen gebreken aan het licht zijn gekomen die het vlees ongeschikt voor menselijke consumptie maken.
3.
Na de in de punten 1 en 2 bedoelde controles neemt de officiële dierenarts passende maatregelen als bedoeld in bijlage I, sectie II, met name wat betreft:
a)
de mededeling van de keuringsresultaten;
b)
de beslissingen met betrekking tot de informatie over de voedselketen;
c)
de beslissingen met betrekking tot levende dieren;
d)
de beslissingen met betrekking tot het dierenwelzijn
en
e)
de beslissingen met betrekking tot het vlees.
4.
Officiële assistenten kunnen de officiële dierenarts bijstaan bij de in de bijlage I, secties I en II, bedoelde officiële controles als gespecificeerd in sectie III, hoofdstuk I. Zij maken dan deel uit van een onafhankelijk team.
5.
a)
De lidstaten zorgen ervoor dat zij over voldoende officieel personeel beschikken om de uit hoofde van bijlage I vereiste controles met de in sectie III, hoofdstuk II, voorgeschreven frequentie te verrichten.
b)
Aan de hand van een op het risico gebaseerde aanpak wordt bepaald hoeveel leden van het officiële personeelsbestand bij de slachtlijn van een slachthuis aanwezig moeten zijn. Het aantal aanwezige personeelsleden wordt door de bevoegde autoriteit vastgelegd en wel zo, dat aan alle voorschriften van deze verordening kan worden voldaan;
6.
a)
De lidstaten kunnen het personeel van een slachthuis toestaan om bijstand te verlenen bij de officiële controles, door onder toezicht van de officiële dierenarts bepaalde specifieke taken uit te voeren in verband met de productie van vlees van pluimvee en lagomorfen overeenkomstig bijlage I, sectie III, hoofdstuk III, punt A. In dat geval zorgen zij ervoor dat het personeel dat die taken uitvoert,
i)
gekwalificeerd is en overeenkomstig die bepalingen wordt opgeleid;
ii)
onafhankelijk werkt van het bij de productie ingezette personeel
en
iii)
elke tekortkoming aan de officiële dierenarts meldt.
b)
De lidstaten kunnen het personeel van een slachthuis ook toestaan specifieke taken uit te voeren in verband met bemonstering en proeven overeenkomstig bijlage I, sectie III, hoofdstuk III, deel B.
7.
De lidstaten zorgen ervoor dat de officiële dierenartsen en de officiële assistenten gekwalificeerd zijn en de in bijlage I, sectie III, hoofdstuk IV, bedoelde opleiding volgen.”
In sectie I van bijlage I bij deze verordening bepaalt hoofdstuk III, met als opschrift „Gezondheidsmerken”, in de punten 1 en 2:
„1.
De officiële dierenarts moet toezicht houden op de gezondheidsmerken en het gebruik van de merken.
2.
De officiële dierenarts moet er met name voor zorgen dat
a)
het gezondheidsmerk alleen wordt aangebracht als het dier [...] een ante-mortem- en een post-mortemkeuring ondergaan heeft overeenkomstig deze verordening en er geen reden is om het vlees ongeschikt te verklaren voor menselijke consumptie. [...]
[...]”
In sectie III van bijlage I bij verordening nr. 854/2004 bepaalt hoofdstuk IV, met als opschrift „Vakbekwaamheidseisen”, in punt A:
„Officiële dierenartsen
1.
De bevoegde autoriteit mag alleen dierenartsen die zijn geslaagd voor een proef die aan de eisen van punt 2 voldoet, tot officiële dierenarts benoemen.
2.
De bevoegde autoriteit is verantwoordelijk voor de organisatie van de proef. Tijdens de proef moet, voor zover dat nodig is gelet op de achtergrond en de kwalificaties van de dierenarts, de kennis van de volgende onderwerpen blijken:
a)
de nationale en communautaire wetgeving inzake volksgezondheid (vanuit veterinair oogpunt), voedselveiligheid, gezondheid en welzijn van dieren, en farmaceutische stoffen;
b)
de beginselen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, marktmaatregelen, exportsubsidies en fraude-opsporing [...];
c)
de grondbeginselen van voedselverwerking en voedingsmiddelentechnologie;
d)
de beginselen, concepten en methoden van goede productiepraktijken en kwaliteitsbeheer;
[...]
g)
beginselen, concepten en methoden inzake risicoanalyse;
h)
de beginselen, concepten en methoden van HACCP, gebruik van HACCP in de gehele voedselproductieketen;
i)
de preventie en controle van door voedsel overgedragen risico’s voor de menselijke gezondheid;
[...]
o)
informatie- en communicatietechnologieën en het verband met volksgezondheid vanuit veterinair oogpunt;
[...]
u)
het voorzorgsbeginsel en de belangen van de consumenten
en
v)
de beginselen van opleidingen voor personeel in de voedselproductieketen.
[...]
[...]
5.
De officiële dierenarts moet zich via permanente educatie en vakliteratuur van nieuwe ontwikkelingen en van de actuele stand van de wetenschap op de hoogte houden. De officiële dierenarts moet, voor zover mogelijk, deelnemen aan permanente educatie.
6.
De reeds als officiële dierenarts aangestelde dierenartsen moeten over de nodige kennis van de in punt 2 genoemde onderwerpen beschikken. Zo nodig, moeten zij die kennis via permanente educatie opdoen. De bevoegde autoriteit treft daarvoor de nodige maatregelen.
[...]”
Verordening nr. 882/2004
De overwegingen 1, 41 en 43 van verordening nr. 882/2004 luiden:
„(1)
Diervoeders en levensmiddelen moeten veilig en gezond zijn. De communautaire wetgeving bevat een stelsel van voorschriften die moeten verzekeren dat deze doelstelling wordt verwezenlijkt. Deze voorschriften bestrijken ook de productie en het in de handel brengen van diervoeders en levensmiddelen.
[...]
(41)
Inbreuken op de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en op de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn kunnen een bedreiging vormen voor de gezondheid van mens en dier en voor het dierenwelzijn. [...]
[...]
(43)
Exploitanten moeten het recht hebben beroep aan te tekenen tegen de beslissingen die de bevoegde autoriteit op grond van de officiële controles neemt; zij moeten van dit recht in kennis worden gesteld.”
In artikel 1 van deze verordening is bepaald:
„1.   In deze verordening worden algemene voorschriften vastgesteld voor de uitvoering van officiële controles op de naleving van voorschriften die in het bijzonder zijn gericht op:
a)
het voorkomen, wegnemen of tot een aanvaardbaar niveau terugbrengen van rechtstreekse of door het milieu veroorzaakte risico’s voor mens en dier,
en
b)
het zorgen voor eerlijke praktijken in de handel in levensmiddelen en diervoeders en het beschermen van de belangen van de consument, onder meer door de etikettering van diervoeders en levensmiddelen en andere vormen van consumentenvoorlichting.
2.   Deze verordening is niet van toepassing op officiële controles op de naleving van de voorschriften inzake de gemeenschappelijke marktordeningen voor landbouwproducten.
3.   Deze verordening laat specifieke communautaire bepalingen betreffende officiële controles onverlet.
4.   De uitvoering van officiële controles overeenkomstig deze verordening doet geen afbreuk aan de primaire wettelijke verantwoordelijkheid van exploitanten van diervoeder- en levensmiddelenbedrijven voor de veiligheid van diervoeders en levensmiddelen bedoeld in verordening (EG) nr. 178/2002, noch aan de burgerlijke of strafrechtelijke aansprakelijkheid die voortvloeit uit het niet nakomen van hun verplichtingen.”
Artikel 2 van verordening nr. 882/2004 bepaalt:
„Voor de toepassing van deze verordening gelden de definities van de artikelen 2 en 3 van verordening (EG) nr. 178/2002.
Daarnaast zijn de volgende definities van toepassing:
1)
‚officiële controle’: elke vorm van controle die door de bevoegde autoriteit of door de Gemeenschap wordt uitgevoerd om na te gaan of de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen en de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn worden nageleefd;
[...]
4)
‚bevoegde autoriteit’: de centrale autoriteit van een lidstaat die bevoegd is officiële controles te organiseren, of elke andere autoriteit waaraan die bevoegdheid is gedelegeerd; dit begrip omvat tevens, in voorkomend geval, de overeenkomstige autoriteit van een derde land;
5)
‚controleorgaan’: een onafhankelijke derde partij waaraan de bevoegde autoriteit bepaalde controletaken heeft gedelegeerd;
[...]
10)
‚niet-naleving’: niet-naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen, en de voorschriften inzake de bescherming van de diergezondheid en het dierenwelzijn;
[...]”
In artikel 4, lid 1, van verordening nr. 882/2004 wordt het volgende bepaald:
„De lidstaten wijzen de bevoegde autoriteiten aan die verantwoordelijk zijn voor de in deze verordening vastgestelde taken en officiële controles.”
Artikel 5, lid 1, van deze richtlijn luidt:
„De bevoegde autoriteit kan specifieke taken in verband met officiële controles delegeren aan een of meer controleorganen, overeenkomstig de leden 2 tot en met 4.
[...]”
In artikel 54 van verordening nr. 882/2004, met als opschrift „Actie in geval van niet-naleving”, wordt bepaald:
„1.   Wanneer de bevoegde autoriteit een geval van niet-naleving constateert, treft zij maatregelen om ervoor te zorgen dat de exploitant de situatie rechtzet. In haar besluit over die maatregelen houdt de bevoegde autoriteit rekening met de aard van de niet-naleving en met de desbetreffende antecedenten van de exploitant.
2.   Indien nodig, behelzen deze maatregelen het volgende:
a)
de invoering van hygiëneprocedures of andere noodzakelijk geachte maatregelen om de veiligheid van diervoeders of levensmiddelen, dan wel de naleving van de desbetreffende wetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn te garanderen;
b)
het beperken of verbieden van het op de markt brengen, invoeren of uitvoeren van diervoeders, levensmiddelen of dieren;
c)
monitoring en, waar nodig, het terugroepen, uit de handel nemen en/of vernietigen van diervoeders of levensmiddelen;
d)
de machtiging om de diervoeders en levensmiddelen aan te wenden voor andere doeleinden dan die waarvoor zij oorspronkelijk waren bedoeld;
e)
schorsing of sluiting van het betrokken bedrijf, hetzij geheel, hetzij gedeeltelijk, voor een bepaalde periode;
f)
schorsing of intrekking van de erkenning van de inrichting;
g)
de in artikel 19 bedoelde maatregelen inzake zendingen uit derde landen;
h)
een andere maatregel die de bevoegde autoriteit passend acht.
3.   De bevoegde autoriteit verschaft de exploitant, dan wel diens vertegenwoordiger:
a)
een schriftelijke kennisgeving van haar besluit met betrekking tot de overeenkomstig lid 1 te nemen maatregelen en de redenen daarvoor,
en
b)
informatie over de rechtsmiddelen die voor hem openstaan en over de ter zake geldende procedures en termijnen.
4.   Voor zover nodig, stelt de bevoegde autoriteit tevens de bevoegde autoriteit van de lidstaat van verzending in kennis van haar besluit.
5.   Alle uit hoofde van dit artikel gemaakte kosten worden gedragen door de verantwoordelijke exploitant van het levensmiddelen- of diervoederbedrijf.”
Recht van het Verenigd Koninkrijk
Volgens section 8, lid 2, van de Food Safety Act 1990 (wet inzake voedselveiligheid van 1990; hierna: „wet van 1990”) voldoet een levensmiddel niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften indien het onveilig is in de zin van artikel 14 van verordening nr. 178/2002.
Section 9 van de wet van 1990, met als opschrift „Inspectie en inbeslagneming van verdachte levensmiddelen”, voorziet in de procedure die moet worden gevolgd wanneer een gemachtigde functionaris van een toezichthoudende autoriteit zoals het FSA na inspectie van mening is dat levensmiddelen voor menselijke consumptie niet aan de eisen inzake voedselveiligheid voldoen.
Section 9, leden 3 en 4, van die wet luidt als volgt:
„(3)   De gemachtigde functionaris kan:
(a)
aan de voor de levensmiddelen verantwoordelijke persoon een bericht afgeven waarin hem wordt meegedeeld dat, tot de intrekking van dit bericht, deze levensmiddelen, of een bepaald deel ervan:
(i)
niet voor menselijke consumptie mogen worden gebruikt,
en
(ii)
niet mogen worden verwijderd dan wel niet mogen worden verwijderd behalve naar een in het bericht vermelde plaats, of
(b)
de betrokken levensmiddelen in beslag nemen en verwijderen teneinde een Justice of the Peace [(vrederechter, Verenigd Koninkrijk)] er een beslissing over te laten nemen.
Eenieder die opzettelijk in strijd met de vereisten van een onder a) hierboven bedoeld bericht handelt, pleegt een strafbaar feit.
(4)   Bij de uitoefening van de hem bij lid 3, onder a), hierboven verleende bevoegdheden verifieert de gemachtigde functionaris zo spoedig mogelijk en in ieder geval binnen 21 dagen of de betrokken voedingsmiddelen al dan niet aan de eisen inzake voedselveiligheid voldoen, en:
(a)
indien hij van mening is dat dit het geval is, trekt hij het bericht meteen in,
(b)
indien hij van mening is dat dit niet het geval, neemt hij de levensmiddelen in beslag en verwijdert hij ze teneinde een vrederechter er een beslissing over te laten nemen.”
Section 9, leden 6 en 7, van deze wet luidt als volgt:
„(6)   Indien de vrederechter op basis van het bewijsmateriaal dat hij in de betrokken omstandigheden passend acht, van oordeel is dat de levensmiddelen ten aanzien waarvan hij uit hoofde van dit artikel een beslissing dient te nemen, niet aan de eisen inzake voedselveiligheid voldoen, verklaart hij die levensmiddelen ongeschikt voor consumptie en gelast hij:
(a)
dat zij worden vernietigd of verwijderd, zodat het gebruik ervan voor menselijke consumptie wordt verhinderd, en
(b)
dat de redelijkerwijs met het oog op vernietiging of verwijdering gemaakte kosten worden gedragen door de eigenaar van de levensmiddelen.
(7)   Indien een op grond van lid 3, onder a), hierboven afgegeven bericht wordt ingetrokken of wanneer de vrederechter die op grond van dit artikel ten aanzien van de betrokken levensmiddelen een beslissing dient te nemen weigert te verklaren dat deze levensmiddelen ongeschikt zijn voor consumptie, vergoedt het [FSA] de eigenaar van de levensmiddelen voor elke waardevermindering die voortvloeit uit de door de gemachtigde functionaris genomen maatregel.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Op 11 september 2014 heeft CMC een levende stier gekocht voor een bedrag van 1361,20 pond sterling (GBP) (ongeveer 1700 EUR). De officiële dierenarts die dienst had in het slachthuis van CMC heeft de stier voor de slacht goedgekeurd en een slachtnummer toegewezen. Nadat de stier was geslacht heeft een inspecteur voor de vleeshygiëne een post-mortemkeuring van zowel het karkas als het slachtafval uitgevoerd, waarbij hij in het slachtafval drie abcessen aantrof. Het slachtafval werd afgekeurd. Diezelfde dag heeft de officiële dierenarts het karkas in kwestie geïnspecteerd en na overleg met de inspecteur voor de vleeshygiëne het vlees ongeschikt voor menselijke consumptie verklaard, omdat een pyemie, een vorm van septikemie, werd vermoed. Om die reden is op dit karkas geen gezondheidsmerk aangebracht waarmee zou zijn aangegeven dat het geschikt was voor menselijke consumptie. Bijgevolg mocht CMC op grond van regulation 19 van de Food Safety and Hygiene (England) Regulations 2013 [besluit van 2013 inzake voedselveiligheid en -hygiëne (Engeland)] dat karkas niet verkopen.
CMC heeft om het oordeel van een andere dierenarts gevraagd en heeft de conclusie van de officiële dierenarts betwist. Zij betoogt dat, gelet op haar betwisting en haar weigering om het betrokken karkas vrijwillig af te staan, de officiële dierenarts dit karkas in beslag had moeten nemen en de zaak overeenkomstig section 9 van de wet van 1990 had moeten voorleggen aan een vrederechter om uitspraak te doen over de vraag of dit karkas al dan niet ongeschikt voor menselijke consumptie moest worden verklaard. Het FSA, de voedselveiligheidsautoriteit die de officiële controles in de slachthuizen uitvoert, was van mening dat een dergelijke procedure niet hoefde te worden gevolgd en dat dit karkas, aangezien de officiële dierenarts het ongeschikt voor menselijke consumptie had verklaard, als dierlijk bijproduct moest worden verwijderd.
Vervolgens heeft de officiële dierenarts, handelend namens het FSA, CMC op 23 september 2014 in kennis gesteld van een bericht waarbij haar werd gelast het betrokken karkas als dierlijk bijproduct te verwijderen overeenkomstig regulation 25, lid 2, onder a), van de Animal By-Products (Enforcement) (England) Regulations 2013 [besluit van 2013 inzake dierlijke bijproducten (Handhaving) (Engeland)] en verordening (EG) nr. 1069/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en afgeleide producten en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1774/2002 (verordening dierlijke bijproducten) (
PB 2009, L 300, blz. 1
). In dit bericht werd CMC meegedeeld dat de niet-inachtneming ervan ertoe kon leiden dat het karkas werd verwijderd door de op kosten van CMC gemachtigde persoon, en dat de belemmering van een gemachtigde persoon die de taken uitvoert die hem in dat bericht zijn opgedragen, een strafbaar feit vormde. In datzelfde bericht werd ook gepreciseerd dat CMC via de procedure van
judicial review
het recht had beroep in te stellen tegen de beslissing van de officiële dierenarts en dat een dergelijk beroep binnen drie maanden moest worden ingesteld.
Verzoeksters in het hoofdgeding hebben bij de High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division [rechter in eerste aanleg (Engeland en Wales), afdeling van de Queen’s Bench, Verenigd Koninkrijk], een vordering tot
judicial review
ingesteld, waarmee zij primair de gegrondheid betwisten van de verklaring van het FSA dat dit agentschap niet verplicht was de procedure van section 9 van de wet van 1990 toe te passen en subsidiair aanvoeren dat het Verenigd Koninkrijk moet voorzien in beroepsprocedures tegen een beslissing van een officiële dierenarts inzake het al dan niet geschikt zijn voor de menselijke consumptie van vlees. Hun vordering is zowel door deze rechter als door de Court of Appeal (England and Wales) (Civil division) [rechter in tweede aanleg (Engeland en Wales), afdeling civiel recht, Verenigd Koninkrijk] afgewezen. Bijgevolg hebben zij hoger beroep ingesteld bij de Supreme Court of the United Kingdom (hoogste rechterlijke instantie van het Verenigd Koninkrijk).
De verwijzende rechter zet uiteen dat de bij hem aanhangige zaak drie kwesties aan de orde stelt.
De eerste betreft een vraag van nationaal recht, namelijk of de procedure van section 9 van de wet van 1990 in de onderhavige omstandigheden van toepassing is en of de officiële dierenarts of het FSA die procedure, wanneer de eigenaar van het karkas – te weten de betrokken slachthuisexploitant – weigert om dit karkas vrijwillig af te staan, zo moet toepassen dat die exploitant de mogelijkheid heeft om de beslissingen van de officiële dierenarts waar hij het niet mee eens is aan te vechten. De tweede kwestie betreft de vraag of de toepassing van de in dat artikel neergelegde procedure verenigbaar is met het stelsel dat in het Unierecht op het gebied van voedselveiligheid is ingevoerd bij verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004. De derde kwestie is de vraag of verordening nr. 882/2004 vereist dat er een beroepsprocedure voorhanden is, en zo ja, of een dergelijk beroep het mogelijk moet maken om de beslissing van de officiële dierenarts in haar geheel ten gronde aan te vechten, dan wel of de beperktere omvang van de betwisting via een vordering tot
judicial review
van die beslissing volstaat om te voldoen aan de vereisten van die verordening.
De verwijzende rechter wijst er met name op dat de procedure van section 9 van de wet van 1990 niet is ontworpen vanuit het oogpunt van een beroep tegen de beslissing van de officiële dierenarts over de vraag of vlees al dan niet geschikt is voor menselijke consumptie. Op grond van deze procedure kan een gemachtigde functionaris van een toezichthoudende instantie zoals het FSA, indien hij van mening is dat een voor menselijke consumptie bestemd levensmiddel niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoet, dit levensmiddel in beslag nemen en een vrederechter van het territoriale ressort verzoeken een beslissing te nemen. Deze rechter kan ofwel een niet-jurist, ofwel een districtsrechter met juridische vorming zijn en op elk moment zonder moeilijkheden worden aangezocht. De vrederechter kan op basis van het volgens hem passende bewijsmateriaal oordelen dat het betrokken karkas niet voldoet aan de voorschriften betreffende menselijke consumptie en de vernietiging ervan op kosten van de eigenaar gelasten. Aan de andere kant kan deze rechter ook weigeren het karkas ongeschikt voor menselijke consumptie te verklaren, waarbij de betrokken toezichthoudende autoriteit de eigenaar dan moet vergoeden voor elke waardevermindering ervan als gevolg van het optreden van die functionaris.
In dit verband benadrukt de verwijzende rechter dat volgens verzoeksters in het hoofdgeding de procedure van section 9 van de wet van 1990 zowel voorziet in de mogelijkheid, voor de officiële dierenarts en voor het FSA, om uitvoeringsmaatregelen te nemen die voortvloeien uit de beslissing van de officiële dierenarts waarbij een karkas ongeschikt voor menselijke consumptie wordt verklaard, als in de mogelijkheid, voor de betrokken slachthuisexploitant, om deze beslissing in rechte te laten toetsen en aan de vrederechter te vragen of het betrokken karkas al dan niet voldoet aan de voedselveiligheidsvoorschriften.
Verzoeksters in het hoofdgeding erkennen dat de vrederechter de officiële dierenarts niet kan gelasten een gezondheidsmerk aan te brengen, maar zij betogen dat de officiële dierenarts zich moet schikken naar de beslissing van de vrederechter en bijgevolg een gezondheidsmerk moet aanbrengen, en dat voorts een schadevergoeding kan worden toegekend. Tevens voeren verzoeksters in het hoofdgeding ook aan dat het door artikel 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) gewaarborgde recht op eigendom is geschonden, zodat volgens hen moet worden voorzien in een mechanisme voor rechterlijke toetsing van de beslissing van de officiële dierenarts om een karkas ongeschikt voor menselijke consumptie te verklaren. Zij stellen zich op het standpunt dat deze bepaling zou worden geschonden indien de betrokken exploitant zonder afdoende rechtvaardiging of passende vergoeding de eigendom van het betrokken karkas zou worden ontnomen, of indien hij zou worden verplicht zich van het karkas te ontdoen op een wijze die het waardeloos maakt.
Het FSA is daarentegen van mening dat de procedure van section 9 van de wet van 1990 geen oplossing biedt voor een geschil over de vraag of een karkas geschikt is voor menselijke consumptie, aangezien de vrederechter niet bevoegd is om de officiële dierenarts te gelasten een gezondheidsmerk aan te brengen en enkel bevoegd is om te verklaren dat een karkas dat dit merk niet draagt ongeschikt voor menselijke consumptie is. Volgens het FSA moet het in het hoofdgeding aan de orde zijnde karkas dus in ieder geval als dierlijk bijproduct worden verwijderd. Wat de vermeende schending van artikel 17 van het Handvest betreft, voert het FSA aan dat uit de rechtspraak van het Hof blijkt dat dit artikel toestaat dat het gebruik van goederen worden gecontroleerd wanneer het gaat om een middel dat evenredig is om een gerechtvaardigd doel te bereiken (arrest van 10 juli 2003, Booker Aquaculture en Hydro Seafood,
C‑20/00 en C‑64/00
,
EU:C:2003:397
). Volgens het FSA is het doel om met betrekking tot levensmiddelen een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en de belangen van de consument te waarborgen, gerechtvaardigd en is het gekozen middel evenredig.
De verwijzende rechter vraagt het Hof om aan te nemen dat de uitlegging van section 9 van de wet van 1990 door verzoeksters in het hoofdgeding correct is, en dat een vrederechter de bevoegdheid heeft om een beslissing te nemen die kan leiden tot de toekenning van een vergoeding indien hij van oordeel is dat een gezondheidsmerk op een karkas had moeten worden aangebracht.
De verwijzende rechter merkt voorts op dat, hoewel het FSA dit in zijn betoog niet heeft vermeld, een slachthuisexploitant bij de High Court of Justice (England and Wales) een
judicial review
-procedure kan inleiden om op te komen tegen een beslissing van de officiële dierenarts om een karkas ongeschikt voor menselijke consumptie te verklaren, of om een verwijderingsbericht als bedoeld in punt 28 van het onderhavige arrest nietig te doen verklaren. In het kader van die procedure kan de rechter bij wie de vordering aanhangig is gemaakt, een dergelijke beslissing vernietigen wegens alle onwettigheidsoverwegingen, daaronder begrepen het geval waarin de officiële dierenarts heeft gehandeld met een oneigenlijk doel, de juiste wettelijke toets niet heeft toegepast of een beslissing heeft genomen die onlogisch is of onvoldoende feitelijke grondslag heeft. Deze rechterlijke instantie maakt bovendien in sommige gevallen gebruik van een mondelinge procedure, kan dwingende bevelen geven, en heeft de bevoegdheid om een vergoeding toe te kennen bij schending van de rechten die voortvloeien uit het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: „EVRM”).
De verwijzende rechter preciseert dat de
judicial review
-procedure evenwel geen beroep ten gronde vormt tegen de beslissing van de officiële dierenarts om een karkas ongeschikt voor menselijke consumptie te verklaren.
In die omstandigheden heeft de Supreme Court of the United Kingdom de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Staan de verordeningen (EG) nr. 854/2004 en nr. 882/2004 in de weg aan een procedure waarbij een vrederechter krachtens section 9 van de wet van 1990 ten gronde uitspraak doet over de vraag of een karkas al dan niet voldoet aan de voedselveiligheidsvoorschriften, op basis van het bewijs dat wordt aangedragen door deskundigen waarop beide partijen een beroep doen?
2)
Volgt uit verordening nr. 882/2004 een recht om beroep in te stellen tegen een door een officiële dierenarts krachtens artikel 5, lid 2, van verordening nr. 854/2004 genomen beslissing dat het vlees van een karkas ongeschikt is voor menselijke consumptie, en indien dat het geval is, welke benadering moet in het kader van een dergelijk beroep worden gevolgd wat de beoordeling van de gegrondheid van de door de officiële dierenarts genomen beslissing betreft?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Bevoegdheid van het Hof
Om te beginnen moet worden vastgesteld dat uit artikel 86, lid 2, van het op 1 februari 2020 in werking getreden Terugtrekkingsakkoord volgt dat het Hof bevoegd blijft om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over verzoeken van de rechterlijke instanties van het Verenigd Koninkrijk die vóór het einde van de op 31 december 2020 vastgestelde overgangsperiode zijn ingediend, hetgeen het geval is met het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing.
Eerste vraag
Zoals blijkt uit de punten 33 en 36 van het onderhavige arrest, verzoekt de verwijzende rechter het Hof uit te gaan van de premisse dat de door verzoeksters in het hoofdgeding voorgestane uitlegging van section 9 van de wet van 1990 juist is, en dat derhalve op grond van deze bepaling in een situatie als die in het hoofdgeding waarin de officiële dierenarts heeft geweigerd een gezondheidsmerk aan te brengen op een karkas, en de eigenaar van het betrokken karkas het niet eens is met deze weigering, de officiële dierenarts verplicht is zich tot de bevoegde vrederechter te wenden opdat deze zich uitspreekt over de vernietiging van het betrokken karkas. De eigenaar van het karkas wordt dus in staat gesteld om de beslissing van de officiële dierenarts aan te vechten.
In die omstandigheden moet ervan worden uitgegaan dat de verwijzende rechter met zijn eerste vraag in wezen wenst te vernemen of de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan een officiële dierenarts, wanneer hij weigert een gezondheidsmerk op een karkas aan te brengen en de eigenaar van dit karkas het niet eens is met die beslissing, zich tot de rechter moet wenden opdat deze ten gronde en op basis van de technische adviezen van deskundigen die door beide partijen zijn aangesteld vaststelt of het karkas al dan niet voldoet aan de voedselveiligheidsvoorschriften, zonder dat hij de beslissingen van de officiële dierenarts formeel nietig kan verklaren of kan gelasten dat de gevolgen van die beslissingen ongedaan worden gemaakt.
Ten behoeve van de uitlegging van de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004 moet worden opgemerkt dat, zoals de verwijzende rechter aangeeft en de advocaat-generaal in punt 42 van zijn conclusie heeft opgemerkt, deze verordeningen deel uitmaken van het Unierechtelijke „pakket voor levensmiddelenhygiëne”.
Volgens de overwegingen 4 en 6 van verordening nr. 854/2004 en de overwegingen 1 en 41 van verordening nr. 882/2004 wordt met deze verordeningen met betrekking tot levensmiddelen een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid nagestreefd. Om een dergelijk niveau te bereiken verplichten deze verordeningen de lidstaten om officiële controles uit te voeren om na te gaan of de levensmiddelenwetgeving in elk stadium van het productieproces door de exploitanten van levensmiddelenbedrijven wordt nageleefd (zie in die zin arrest van 12 september 2019, Pollo del Campo e.a.,
C‑199/18, C‑200/18 en C‑343/18
,
EU:C:2019:718
, punt
).
In deze context benoemt de krachtens artikel 2, lid 1, onder c), van verordening nr. 854/2004 bevoegde autoriteit (de centrale autoriteit van een lidstaat die voor het verrichten van veterinaire controles bevoegd is of elke autoriteit waaraan deze bevoegdheid is overgedragen) – in casu het FSA – overeenkomstig artikel 2, lid 1, onder f), van deze verordening de officiële dierenarts die voldoet aan de vereisten inzake beroepskwalificaties van sectie III, hoofdstuk IV, punt A, van bijlage I bij die verordening, als dierenarts die bevoegd is om in die hoedanigheid op te treden.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 44 tot en met 46 van zijn conclusie heeft opgemerkt, blijkt in dit verband uit verordening nr. 854/2004 en de bijlagen daarbij dat de Uniewetgever in het kader van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong aan de officiële dierenarts de verantwoordelijkheid heeft toevertrouwd om erop toe te zien dat het op de markt gebrachte vlees geschikt is voor menselijke consumptie, en hem overeenkomstig sectie I van bijlage I bij die verordening, met als opschrift „Taken van de officiële dierenarts”, verschillende taken in het kader van de uitoefening van die functie heeft toebedeeld. Bijgevolg kan de officiële dierenarts redelijkerwijs worden beschouwd als de meest geschikte persoon om controles in de lidstaten uit te voeren (zie naar analogie arrest van 15 april 1997, Bakers of Nailsea,
C‑27/95
,
EU:C:1997:188
, punt
).
Aangezien het domein van de voedselveiligheid bovendien complex is en wordt gekenmerkt door een hoog niveau van specialisatie, beschikt de officiële dierenarts in het kader van deze controles bovendien over een ruime discretionaire bevoegdheid, die evenwel wordt beperkt door de eisen die de verordeningen op dit gebied stellen (zie in die zin arrest van 12 september 2019, A. e.a.,
C‑347/17
,
EU:C:2019:720
, punt
).
De belangrijke rol die de officiële dierenarts overeenkomstig verordening nr. 854/2004 vervult als administratieve autoriteit en als gekwalificeerde, gespecialiseerde en eindverantwoordelijke deskundige op het gebied van voedselveiligheid, kan niet worden verzoend met een nationale regeling als bedoeld in de eerste vraag, volgens welke de officiële dierenarts, wanneer hij van mening is dat hij moet weigeren om een gezondheidsmerk op een karkas aan te brengen en de eigenaar van dit karkas deze conclusie betwist, verplicht is zich tot de rechter te wenden opdat deze beslist of het karkas al dan niet voldoet aan de voedselveiligheidsvoorschriften.
Een dergelijke regeling leidt er immers toe dat de officiële dierenarts, als eindverantwoordelijke voor voedselveiligheid, wordt vervangen door een rechter die uitspraak doet over de grond van de zaak.
Voor zover in het hoofdgeding wordt aangevoerd dat een dergelijke nationale regeling het mogelijk maakt de eigenaar van een karkas waarop de officiële dierenarts heeft geweigerd een gezondheidsmerk aan te brengen, de gelegenheid te bieden om deze beslissing van de officiële dierenarts aan te vechten, moet niettemin worden vastgesteld of de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004 de betrokken lidstaat verplichten om te voorzien in een beroepsprocedure tegen een dergelijke beslissing.
Verordening nr. 854/2004, die volgens artikel 1 ervan specifieke voorschriften bevat voor de organisatie van de officiële controles van producten van dierlijke oorsprong, bevat geen enkele regel inzake het recht om beroep in te stellen tegen de beslissingen van de officiële dierenarts. Daarentegen bepaalt verordening nr. 882/2004, waarin algemene voorschriften voor de uitvoering van officiële controles op dit gebied zijn neergelegd, in artikel 54, lid 3, uitdrukkelijk dat er in geval van niet-naleving door de betrokken exploitant rechtsmiddelen voor hem openstaan tegen beslissingen om een einde te maken aan deze niet-naleving.
Zoals blijkt uit artikel 1, lid 1 bis, van verordening nr. 854/2004, is deze verordening van toepassing naast verordening nr. 882/2004, die volgens artikel 1, lid 3, ervan specifieke Unierechtelijke bepalingen betreffende officiële controles onverlet laat. Bij gebreke van specifieke bepalingen in verordening nr. 854/2004 betreffende rechtsmiddelen tegen beslissingen van de officiële dierenarts, moet derhalve worden gekeken naar de algemene bepalingen van verordening nr. 882/2004.
In dit verband moet worden onderzocht of artikel 54 van verordening nr. 882/2004, in het bijzonder lid 3 ervan, van toepassing is op beslissingen van de officiële dierenarts in het kader van de officiële controles die hij verricht, meer in het bijzonder op de beslissingen om geen gezondheidsmerk op een levensmiddel aan te brengen op grond van artikel 5, punt 2, van verordening nr. 854/2004.
Volgens artikel 54, lid 3, van verordening nr. 882/2004 moet de bevoegde autoriteit de betrokken exploitant een schriftelijke kennisgeving verschaffen van haar besluit met betrekking tot de overeenkomstig lid 1 van dat artikel te treffen maatregelen en de redenen daarvoor, alsmede informatie over de rechtsmiddelen die voor hem openstaan en de ter zake geldende procedures en termijnen. Deze bepaling moet worden gelezen in het licht van overweging 43 van die verordening, waarin staat dat „[d]e exploitanten [...] het recht [moeten] hebben beroep aan te tekenen tegen de beslissingen die de bevoegde autoriteit op grond van de officiële controles [neemt en] van dit recht in kennis [moeten] worden gesteld”.
Artikel 54 van verordening nr. 882/2004 heeft volgens lid 1 ervan betrekking op de maatregelen die de bevoegde autoriteit moet treffen om ervoor te zorgen dat wanneer zij een niet-naleving vaststelt, de exploitant deze situatie rechtzet. Er moet dus worden vastgesteld of de beslissing van de officiële dierenarts om geen gezondheidsmerk op een levensmiddel aan te brengen onder het begrip „niet-naleving” in de zin van artikel 54 van verordening nr. 882/2004 kan vallen.
Benadrukt dient te worden dat het begrip „niet-naleving” in artikel 2, punt 10, van verordening nr. 882/2004 ruim is gedefinieerd en betrekking heeft op elke niet-naleving van de wetgeving inzake diervoeders en levensmiddelen, en van de voorschriften inzake de bescherming van de diergezondheid en het dierenwelzijn.
Bovendien voorziet artikel 54, lid 2, onder b), van deze verordening als een van de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de exploitant een einde maakt aan een door de bevoegde autoriteit vastgestelde niet-naleving, in maatregelen die het op de markt brengen van levensmiddelen beperken of verbieden. Volgens artikel 14, lid 1, van verordening nr. 178/2002 wordt een levensmiddel niet in de handel gebracht indien het wordt beschouwd als ongeschikt voor menselijke consumptie.
Hieruit volgt dat de beslissing van de officiële dierenarts op grond van artikel 5, punt 2, van verordening nr. 854/2004, gelezen in samenhang met de in de punten 56 en 57 van het onderhavige arrest vermelde bepalingen, om geen gezondheidsmerk op een levensmiddel aan te brengen omdat bij de officiële controle een onregelmatigheid is ontdekt waardoor het vlees ongeschikt voor menselijke consumptie kan worden, juist tot gevolg heeft dat wordt verhinderd dat een voor menselijke consumptie ongeschikt karkas op de markt wordt gebracht.
Bijgevolg is artikel 54, lid 3, van verordening nr. 882/2004 van toepassing op de op grond van artikel 5, punt 2, van verordening nr. 854/2004 door de officiële dierenarts vastgestelde beslissing om geen gezondheidsmerk op een levensmiddel aan te brengen, en verplicht het de lidstaten te voorzien in een rechtsmiddel waarmee de betrokken slachthuisexploitant een dergelijke beslissing kan aanvechten.
Derhalve moet worden onderzocht of een procedure als die welke in de eerste vraag aan de orde is, de betrokken exploitant een effectieve rechterlijke bescherming in de zin van de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004 garandeert.
Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat de mogelijkheid voor een bepaalde justitiabele om in rechte op te treden teneinde vast te stellen dat de hem door het Unierecht gewaarborgde rechten zijn geschonden en vergoeding te verkrijgen van de schade die hij door die schending heeft geleden, die justitiabele een doeltreffende rechtsbescherming verzekert, mits het aangezochte gerecht beschikt over de mogelijkheid om de handeling of maatregel die aan deze schending ten grondslag ligt, te toetsen [arrest van 6 oktober 2020, Luxemburgse Staat (Rechtsbescherming tegen een verzoek om inlichtingen in belastingzaken),
C‑245/19 en C‑246/19
,
EU:C:2020:795
, punt
].
Zoals uit de verwijzingsbeslissing blijkt, is de procedure van section 9 van de wet van 1990 niet ontworpen vanuit het oogpunt van een beroep tegen een beslissing van de officiële dierenarts in de zin van de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004. Wanneer de aangezochte rechter op basis van het volgens hem passende bewijsmateriaal van oordeel is dat de betrokken levensmiddelen niet voldoen aan de voedselveiligheidsvoorschriften, verklaart hij deze ongeschikt voor menselijke consumptie en gelasten hij dat zij op kosten van de eigenaar worden vernietigd. Aan de andere kant kan de aangezochte rechter ook weigeren het betrokken levensmiddel ongeschikt voor menselijke consumptie te verklaren, in welk geval de toezichthoudende autoriteit de eigenaar moet vergoeden voor elke waardevermindering ten gevolge van het handelen van de betrokken functionaris. De verwijzende rechter wijst op het betoog van verzoeksters in het hoofdgeding dat de officiële dierenarts zich in dit laatste geval moet schikken naar deze beslissing van de rechter en bijgevolg een gezondheidsmerk op het betrokken karkas moet aanbrengen.
In dit verband moet er ten eerste op worden gewezen dat, zoals de advocaat-generaal in punt 88 van zijn conclusie heeft opgemerkt, de betrokken exploitant wiens rechten en belangen door een beslissing van de officiële dierenarts rechtstreeks worden geraakt, zich op grond van die procedure niet op eigen initiatief kan wenden tot de bevoegde rechter.
Ten tweede moet worden opgemerkt dat de rechter in het kader van een dergelijke procedure zijn eigen beslissing over de feitelijke beoordelingen die ten grondslag lagen aan de bestreden beslissing van de officiële dierenarts niet aan die dierenarts kan opleggen.
Hoewel deze rechter de feiten met betrekking tot de vraag of het betrokken levensmiddel al dan niet aan de voedselveiligheidsvoorschriften voldoet, lijkt te kunnen vaststellen op basis van bewijsmateriaal dat hij passend acht en in dit verband ook rekening kan houden met het advies van een andere dierenarts die hij heeft aangesteld om het betrokken karkas te onderzoeken, is hij immers niet bevoegd tot nietigverklaring van de beslissing van de officiële dierenarts waarbij dit karkas ongeschikt voor menselijke consumptie wordt verklaard en de verwijdering ervan als dierlijk bijproduct wordt gelast.
De procedure waarop de eerste vraag betrekking heeft, strekt dus niet tot nietigverklaring van de beslissing van de officiële dierenarts waarbij het betrokken karkas ongeschikt voor menselijke consumptie wordt verklaard, en evenmin tot opheffing van de gevolgen van deze beslissing, en leidt derhalve niet tot een rechterlijke beslissing die voor de betrokken overheidsinstantie juridisch verbindend is.
Met betrekking tot het betoog van verzoeksters in het hoofdgeding dat de officiële dierenarts zich zou moeten schikken naar de beslissing waarbij wordt geweigerd om het betrokken levensmiddel ongeschikt voor menselijke consumptie te verklaren, en daarop een gezondheidsmerk zou moeten aanbrengen, zij opgemerkt dat dit niet wegneemt dat de aangezochte rechter niet bevoegd is om zelf definitief en bindend uitspraak te doen over een betwisting van de hem voorgelegde beslissingen van de officiële dierenarts.
Het feit dat een vergoeding verschuldigd kan zijn wanneer de aangezochte rechter in het kader van een procedure als bedoeld in de eerste vraag weigert het betrokken karkas ongeschikt voor menselijke consumptie te verklaren, kan evenmin tot een andere conclusie leiden, aangezien de toekenning van een dergelijke vergoeding als zodanig niet tot het voorwerp van het geding bij die rechter behoort.
Derhalve moet worden geconcludeerd dat een procedure als bedoeld in de eerste vraag een slachthuisexploitant niet voldoende waarborgen kan bieden tegen de beslissingen van de officiële dierenarts, zodat die procedure niet voldoet aan de vereisten van een doeltreffende voorziening in rechte in de zin van de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004.
Uit een en ander volgt dat de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004 aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan een officiële dierenarts, wanneer hij weigert een gezondheidsmerk op een karkas aan te brengen en de eigenaar van dit karkas het niet eens is met die beslissing, zich tot de rechter moet wenden opdat deze ten gronde en op basis van de technische adviezen van deskundigen die door beide partijen zijn aangesteld vaststelt of het karkas al dan niet voldoet aan de voedselveiligheidsvoorschriften, zonder dat die rechter de beslissingen van de officiële dierenarts formeel nietig kan verklaren of kan gelasten dat de gevolgen van die beslissingen ongedaan worden gemaakt.
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 54 van verordening nr. 882/2004, gelezen in samenhang met overweging 43 ervan en in het licht van artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de overeenkomstig artikel 5, punt 2, van verordening nr. 854/2004 genomen beslissing van de officiële dierenarts om geen gezondheidsmerk aan te brengen op een karkas, slechts kan worden onderworpen aan een beperkte rechterlijke toetsing in het kader waarvan de aangezochte rechter deze beslissing nietig kan verklaren op elke grond waardoor de beslissing onrechtmatig is, daaronder begrepen het geval waarin de officiële dierenarts heeft gehandeld met een oneigenlijk doel, de juiste wettelijke toets niet heeft toegepast of een beslissing heeft genomen die onlogisch is of onvoldoende feitelijke grondslag heeft.
Zoals uit de punten 54 en 59 van het onderhavige arrest blijkt, zijn de lidstaten op grond van de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004 verplicht om te voorzien in een beroepsprocedure waarmee de betrokken slachthuisexploitant kan opkomen tegen de beslissingen van de officiële dierenarts, en om te bepalen dat deze laatste, als bevoegde autoriteit, de exploitant informatie moet verschaffen over de rechtsmiddelen die voor hem openstaan en over de ter zake geldende procedures en termijnen.
In dit verband dient te worden opgemerkt dat deze verordeningen het aan de lidstaten overlaten om de nodige voorschriften vast te stellen opdat de betrokken slachthuisexploitanten hun recht op een doeltreffende voorziening in rechte kunnen uitoefenen.
Er zij aan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof artikel 19, lid 1, tweede alinea, VEU de lidstaten verplicht te voorzien in de nodige rechtsmiddelen om daadwerkelijke rechtsbescherming op de onder het Unierecht vallende gebieden te verzekeren (arrest van 26 juni 2019, Craeynest e.a.,
C‑723/17
,
EU:C:2019:533
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Bovendien moeten de lidstaten bij de vaststelling van de procesregels voor beroepen in rechte ervoor zorgen dat dit recht wordt geëerbiedigd. Ofschoon er geen regels van Unierecht bestaan betreffende de nadere wijze waarop een rechtsmiddel bij de nationale rechter kan worden ingesteld, moet dus, teneinde de omvang te bepalen van het rechterlijke toezicht op nationale beslissingen die krachtens een handeling van Unierecht zijn genomen, rekening worden gehouden met het doel van die handeling, waarbij erop moet worden gelet dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid ervan (arrest van 26 juni 2019, Craeynest e.a.,
C‑723/17
,
EU:C:2019:533
, punten
en
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Deze aan de lidstaten opgelegde verplichting beantwoordt aan het recht dat is neergelegd in artikel 47 van het Handvest, met het opschrift „Recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht”, op grond waarvan eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, recht heeft op een doeltreffende voorziening in rechte (arrest van 27 september 2017, Puškár,
C‑73/16
,
EU:C:2017:725
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hieruit volgt dat wanneer de lidstaten de procedurele bepalingen vastleggen voor beroepen in rechte die worden ingesteld ter vrijwaring van de rechten die door de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004 worden toegekend aan slachthuisexploitanten die nadeel ondervinden van beslissingen van de officiële dierenarts om geen gezondheidsmerk op een karkas aan te brengen, zij de eerbiediging moeten waarborgen van het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op toegang tot een onpartijdig gerecht, dat een herbevestiging van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming vormt (zie naar analogie arrest van 27 september 2017, Puškár,
C‑73/16
,
EU:C:2017:725
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Dienaangaande zij eraan herinnerd dat artikel 52, lid 3, van het Handvest beoogt te zorgen voor de nodige samenhang tussen de in het Handvest vervatte rechten en de daarmee corresponderende, door het EVRM gewaarborgde rechten, zonder de autonomie van het Unierecht en van het Hof van Justitie van de Europese Unie aan te tasten. Bijgevolg dient bij de uitlegging van het Handvest rekening te worden gehouden met de overeenkomstige rechten van het EVRM, die het minimale beschermingsniveau bepalen (arrest van 6 oktober 2020, La Quadrature du Net e.a.,
C‑511/18, C‑512/18 en C‑520/18
,
EU:C:2020:791
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband zij eraan herinnerd dat de eerbiediging van het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op effectieve rechterlijke bescherming volgens vaste rechtspraak moet worden beoordeeld aan de hand van de specifieke omstandigheden van het geval, met name de aard van de handeling in kwestie, de context van de vaststelling ervan en de rechtsregels die de betrokken materie regelen (zie in die zin arrest van 26 juli 2017, Sacko,
C‑72/16
,
EU:C:2017:591
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Dit zijn criteria die in wezen vergelijkbaar zijn met die welke door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens worden toegepast. Het is immers vaste rechtspraak van die rechterlijke instantie dat bij de beoordeling of de nationale rechterlijke instanties in een bepaald geval een toereikende toetsing hebben verricht, rekening moet worden gehouden met de bevoegdheden die aan de betrokken rechterlijke instantie zijn toegekend en met factoren zoals, ten eerste, het onderwerp van de beslissing waartegen wordt opgekomen, meer bepaald de vraag of deze beslissing betrekking heeft op een specialistisch onderwerp dat beroepskennis of -ervaring vergt, en of en in welke mate er sprake is van de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid door de overheidsinstantie, ten tweede, de wijze waarop die beslissing tot stand is gekomen, en met name de procedurele waarborgen waarmee de procedure bij de overheidsinstantie was omgeven, en ten derde, de inhoud van het geschil, waaronder ook de gewenste en feitelijke beroepsgronden (EHRM 6 november 2018, Ramos Nunes de Carvalho e Sá tegen Portugal, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, § 179 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hieruit volgt dat het Hof en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens dezelfde regel hanteren volgens welke, zoals de advocaat-generaal in punt 68 van zijn conclusie heeft opgemerkt, het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op effectieve rechterlijke bescherming inhoudt dat een rechter om over een betwisting van uit het Unierecht voortvloeiende rechten en verplichtingen te kunnen beslissen, bevoegd moet zijn om alle voor het bij hem aanhangige geding relevante feitelijke en juridische kwesties te onderzoeken (arrest van 6 november 2012, Otis e.a.,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals de verwijzende rechter heeft opgemerkt, is dit in casu in het hoofdgeding niet het geval.
Uit de verwijzingsbeslissing blijkt immers dat de slachthuisexploitant bij de High Court of Justice (England and Wales) een
judicial review
-procedure kan inleiden om op te komen tegen de beslissing van de officiële dierenarts om een karkas ongeschikt voor menselijke consumptie te verklaren, waarbij deze dierenarts dus weigert een gezondheidsmerk aan te brengen, dan wel om een bericht van verwijdering van dit karkas nietig te doen verklaren. Die rechter kan een beslissing van een officiële dierenarts nietig verklaren op elke grond waardoor de beslissing onrechtmatig is, daaronder begrepen het geval waarin de officiële dierenarts heeft gehandeld met een oneigenlijk doel, de juiste wettelijke toets niet heeft toegepast of een beslissing heeft genomen die onlogisch is of onvoldoende feitelijke grondslag heeft. Hij maakt in sommige gevallen gebruik van een mondelinge procedure, kan dwingende bevelen geven, en heeft de bevoegdheid om een vergoeding toe te kennen wanneer de rechten die voortvloeien uit het EVRM zijn geschonden. De verwijzende rechter heeft evenwel verduidelijkt dat de
judicial review
-procedure geen beroep ten gronde tegen het genomen besluit vormt.
Derhalve moet worden bepaald of de omvang van een rechterlijke toetsing van een overeenkomstig artikel 5, punt 2, van verordening nr. 854/2004 door de officiële dierenarts genomen beslissing om geen gezondheidsmerk op een karkas aan te brengen, zoals de
judicial review
door de High Court of Justice (England and Wales), voldoet aan de vereisten van artikel 54 van verordening nr. 882/2004, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest en in het licht van de in de punten 74 tot en met 79 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak.
Dienaangaande zij in de eerste plaats opgemerkt dat geen enkele bepaling van de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004 voorziet in een volledige rechterlijke toetsing ten gronde van de beslissing van de officiële dierenarts om geen gezondheidsmerk op een karkas aan te brengen.
In de tweede plaats en zoals in punt 47 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, beschikt de officiële dierenarts over een ruime beoordelingsbevoegdheid in het kader van de controles waarmee hij belast is, aangezien het domein van voedselveiligheid complex is en wordt gekenmerkt door een hoog niveau van specialisatie. Uit artikel 5, punt 2, in fine, van verordening nr. 854/2004 volgt immers dat gezondheidsmerken door of onder de verantwoordelijkheid van de officiële dierenarts worden aangebracht, wanneer bij de officiële controles geen gebreken aan het licht zijn gekomen die het vlees ongeschikt voor menselijke consumptie maken.
Zoals is bepaald in sectie I, hoofdstuk II, van bijlage I bij die verordening, waarin het gaat over de inspectietaken in het kader van de officiële controles, moet de officiële dierenarts alle relevante gegevens verkregen uit de documenten van het bedrijf van herkomst van de voor de slacht bestemde dieren controleren en analyseren, en bij de ante-mortem- en post-mortemkeuring met de gedocumenteerde resultaten van die controle en analyse rekening houden.
Bovendien blijkt uit sectie I, hoofdstuk III, van die bijlage dat de officiële dierenarts er met name op moet toezien dat het gezondheidsmerk alleen wordt aangebracht op dieren die een ante-mortem- en een post-mortemkeuring hebben ondergaan overeenkomstig deze verordening, en als er geen reden is om het betrokken karkas ongeschikt voor menselijke consumptie te verklaren.
Hieruit volgt dat de officiële dierenarts bij de beslissing of er al dan niet een gezondheidsmerk op een karkas moet worden aangebracht, een ingewikkelde technische beoordeling moet verrichten, die een passende beroepsbekwaamheid en deskundigheid ter zake vereist. Hij draagt dan ook de volle verantwoordelijkheid om te voorkomen dat vlees dat ongeschikt is voor menselijke consumptie op de markt wordt gebracht, en om aldus het door de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004 nagestreefde doel te verzekeren.
Bovendien moet zijn beslissing krachtens artikel 54, lid 3, van verordening nr. 882/2004 voldoen aan bepaalde vereisten betreffende met name de schriftelijke kennisgeving van die beslissing en de redenen daarvoor, en het verschaffen van informatie over de rechtsmiddelen. De verplichting tot motivering van beslissingen van nationale autoriteiten neemt bij die vereisten een bijzonder belangrijke positie in, zoals blijkt uit vaste rechtspraak van het Hof, aangezien zij de adressaten van deze beslissingen in staat stelt hun rechten te verdedigen en met volledige kennis van zaken te beslissen of daartegen beroep moet worden ingesteld. Deze verplichting dient ook om de rechter de gelegenheid te geven zijn toezicht uit te oefenen op de rechtmatigheid van die beslissingen en vormt dus een van de voorwaarden voor de doeltreffendheid van de rechterlijke toetsing zoals gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest (zie in die zin arresten van 9 november 2017, LS Customs Services,
C‑46/16
,
EU:C:2017:839
, punt
, en 15 juli 2021, Commissie/Landesbank Baden-Wurttenberg en CRU,
C‑584/20 P en C‑621/20 P
,
EU:C:2021:601
, punt
).
In dit verband moet worden opgemerkt dat de bevoegde nationale rechter, wanneer bij hem beroep is ingesteld waarbij beslissingen van de officiële dierenarts worden aangevochten zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, er naargelang van de specifieke omstandigheden van het geval, in het bijzonder de regels inzake voedselveiligheid, voor moet zorgen dat de gerechtelijke procedure in haar geheel in overeenstemming is met zowel het recht op een doeltreffende voorziening in rechte in de zin van artikel 47 van het Handvest als het doel van om een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid te bereiken dat wordt nagestreefd door de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004, die op artikel 168, lid 4, onder b), VWEU zijn gebaseerd.
De verantwoordelijkheid van de officiële dierenarts die beslist of een karkas geschikt is voor menselijke consumptie en dus op de markt kan worden gebracht, vereist – gelet op het doel van bescherming van de volksgezondheid – niet dat artikel 47 van het Handvest in het kader van een procedure voor rechterlijke toetsing van beslissingen van administratieve instanties aldus wordt uitgelegd dat het de lidstaten verplicht een rechterlijke toetsing in te voeren van alle beoordelingen door de officiële dierenarts van zeer specifieke feiten die bij de inspecties zijn vastgesteld en verband houden met het gezondheidsmerk.
In casu blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat de High Court of Justice (England and Wales) in het kader van de behandeling van een beroep tegen een beslissing van een officiële dierenarts zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, bevoegd is om deze beslissing te toetsen als uiteengezet in punt 82 van het onderhavige arrest, met name om zich ervan te vergewissen dat de officiële dierenarts niet heeft gehandeld met een oneigenlijk doel, en om in voorkomend geval een sanctie op te leggen wegens het feit dat hij niet de juiste wettelijke toets heeft toegepast of een beslissing heeft genomen die onlogisch is of onvoldoende feitelijke grondslag heeft.
Aangezien een dergelijke rechterlijke toetsing bij de bevoegde nationale rechter wordt verricht in het licht van de vereiste motivering van de beslissing van de officiële dierenarts, gaat de aldus beperkte omvang ervan niet zo ver dat de waarborgen die de rechten van de slachthuisexploitant beschermen in hun kern worden aangetast wanneer hij overeenkomstig de verordeningen nr. 854/2004 en nr. 882/2004, gelezen in het licht van artikel 47 van het Handvest, opkomt tegen een beslissing van de officiële dierenarts om geen gezondheidsmerk aan te brengen nadat hij het betrokken vlees ongeschikt voor menselijke consumptie heeft verklaard. Een dergelijke controle kan dus het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht van een slachthuisexploitant op een doeltreffende voorziening in rechte eerbiedigen.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het door de slachthuisexploitant in het hoofdgeding voor de verwijzende rechter aangevoerde argument inzake schending van het eigendomsrecht.
Dienaangaande zij opgemerkt dat de behandeling van het betrokken karkas na een beslissing van de officiële dierenarts om het gezondheidsmerk niet aan te brengen, inderdaad tot gevolg kan hebben dat het betrokken karkas moet worden vernietigd. Een dergelijke vernietiging valt echter onder de behandeling overeenkomstig verordening nr. 1069/2009, die, met name om de risico’s voor de gezondheid van mens en dier te beheersen, voorziet in een op risicobeoordeling gebaseerde indeling van dierlijke bijproducten en afgeleide producten in drie categorieën naargelang van de mate van risico’s voor de volksgezondheid en de diergezondheid. Zoals door het Hof benadrukt in het arrest van heden, Toropet (C‑836/19, punt 45), is dit risiconiveau waarvan deze indeling in de drie categorieën afhangt, eveneens het relevante criterium voor het eindgebruik van dierlijke bijproducten. Verordening nr. 1069/2009 heeft immers voor elke categorie producten lijsten ingevoerd met opties voor het gebruik en de verwijdering ervan, alsmede regels die voor elke categorie van toepassing zijn om het risiconiveau tot een minimum te beperken.
Voorts is het vaste rechtspraak van het Hof dat het door artikel 17 van het Handvest gewaarborgde recht op eigendom geen absolute gelding heeft, maar in relatie tot zijn sociale functie moet worden beschouwd (zie in die zin arrest van 10 juli 2003, Booker Aquaculture en Hydro Seafood,
C‑20/00 en C‑64/00
,
EU:C:2003:397
, punt
). In de context van het hoofdgeding moet het eigendomsrecht worden verzoend met artikel 38 van het Handvest, dat net als artikel 168, lid 4, onder b), VWEU ertoe strekt om in het beleid van de Unie een hoog niveau van consumentenbescherming, met inbegrip van de bescherming van de volksgezondheid, te waarborgen.
Het belang van de doelstelling van consumentenbescherming kan – zelfs aanzienlijke – negatieve economische gevolgen voor bepaalde marktdeelnemers rechtvaardigen (zie naar analogie arrest van 23 maart 2021, Airhelp,
C‑28/20
,
EU:C:2021:226
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dat is in casu ook het geval, aangezien artikel 1, lid 3, van verordening nr. 854/2004 voorziet in de primaire juridische verantwoordelijkheid van de exploitanten van levensmiddelenbedrijven om zelf op de voedselveiligheid toe te zien, zoals neergelegd in verordening nr. 178/2002, ongeacht de economische gevolgen welke deze plicht voor hen zou kunnen hebben.
Gelet op een en ander dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 54 van verordening nr. 882/2004, gelezen in samenhang met overweging 43 ervan en in het licht van artikel 47 van het Handvest, aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de beslissing, genomen overeenkomstig artikel 5, punt 2, van verordening nr. 854/2004, zoals gewijzigd bij verordening nr. 882/2004, van de officiële dierenarts om geen gezondheidsmerk aan te brengen op een karkas, slechts kan worden onderworpen aan een beperkte rechterlijke toetsing in het kader waarvan de aangezochte rechter deze beslissing nietig kan verklaren op elke grond waardoor de beslissing onrechtmatig is, daaronder begrepen het geval waarin de officiële dierenarts heeft gehandeld met een oneigenlijk doel, hij de juiste wettelijke toets niet heeft toegepast of hij een beslissing heeft genomen die onlogisch is of onvoldoende feitelijke grondslag heeft.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:

1)
Verordening (EG) nr. 854/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 houdende vaststelling van specifieke voorschriften voor de organisatie van de officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong, zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 882/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004, en verordening nr. 882/2004 moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling op grond waarvan een officiële dierenarts, wanneer hij weigert een gezondheidsmerk op een karkas aan te brengen en de eigenaar van dit karkas het niet eens is met die beslissing, zich tot de rechter moet wenden opdat deze ten gronde en op basis van de technische adviezen van deskundigen die door beide partijen zijn aangesteld vaststelt of het karkas al dan niet voldoet aan de voedselveiligheidsvoorschriften, zonder dat die rechter de beslissingen van de officiële dierenarts formeel nietig kan verklaren of kan gelasten dat de gevolgen van die beslissingen ongedaan worden gemaakt.

2)
Artikel 54 van verordening nr. 882/2004, gelezen in samenhang met overweging 43 ervan en in het licht van artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan de beslissing, genomen overeenkomstig artikel 5, punt 2, van verordening nr. 854/2004, zoals gewijzigd bij verordening nr. 882/2004, van de officiële dierenarts om geen gezondheidsmerk aan te brengen op een karkas, slechts kan worden onderworpen aan een beperkte rechterlijke toetsing in het kader waarvan de aangezochte rechter deze beslissing nietig kan verklaren op elke grond waardoor de beslissing onrechtmatig is, daaronder begrepen het geval waarin de officiële dierenarts heeft gehandeld met een oneigenlijk doel, hij de juiste wettelijke toets niet heeft toegepast of hij een beslissing heeft genomen die onlogisch is of onvoldoende feitelijke grondslag heeft.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal Engels.