CELEX: 62017CJ0246
Zahtjev za prethodnu odluku
Građanstvo Europske unije
Direktiva 2004/38/EZ
Članak 10. stavak 1.
Zahtjev za izdavanje boravišne iskaznice za člana obitelji građanina Unije
Izdavanje
Rok
Donošenje odluke i obavijest o odluci
Posljedice nepoštovanja roka od šest mjeseci
Postupovna autonomija država članica
Načelo djelotvornosti

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 10. stavka 1. Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ (
SL 2004., L 158, str. 77
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 42. i ispravak
SL 2016., L 87, str. 36
.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Ibrahime Dialle, gvinejskog državljanina, i État belge (Belgijska Država) u pogledu odluke potonje države da odbije njegov zahtjev za izdavanje boravišne iskaznice za člana obitelji građanina Europske unije.
Pravni okvir
Pravo Unije
U poglavlju 2., koje se odnosi na članove obitelji, članak 4. stavak 2. točka (a) Direktive Vijeća 2003/86/EZ od 22. rujna 2003. o pravu na spajanje obitelji (
SL L 251, str. 12
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 8., str. 70.), među ostalim, predviđa:
„Slijedom ove Direktive i u skladu s uvjetima utvrđenim u poglavlju IV., države članice mogu zakonom ili propisom dopustiti ulazak i [boravak], sljedećim članovima obitelji:
(a)
rodbini u prvom stupnju u izravnoj uzlaznoj liniji sponzora ili njegovog ili njenog supružnika, kada su ovisni o njima i ne uživaju odgovarajuću obiteljsku potporu u državi porijekla”.
Uvodna izjava 5. Direktive 2004/38 glasi kako slijedi:
„Pravo svih građana Unije slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica trebalo bi, kako bi se moglo ostvarivati pod objektivnim uvjetima slobode i dostojanstva dodijeliti i članovima njihovih obitelji, bez obzira na njihovo državljanstvo. […]”
Članak 1. Direktive 2004/38 određuje:
„Ovom se Direktivom utvrđuju:
(a)
uvjeti pod kojima građani Unije i članovi njihovih obitelji ostvaruju pravo na slobodno kretanje i boravak unutar državnog područja država članica;
(b)
pravo na stalni boravak na državnom području država članica za građane Unije i članove njihovih obitelji;
(c)
ograničenja prava navedenih u točkama (a) i (b) ovog članka zbog razloga javnog poretka, javne sigurnosti ili javnog zdravlja.”
Članak 2. navedene direktive navodi:
„Za potrebe ove Direktive:
[…]
2.
‚član obitelji’ znači:
(a)
bračni drug;
(b)
partner s kojim je građanin Unije sklopio registrirano partnerstvo na temelju zakonodavstva države članice, ako je zakonodavstvom države članice domaćina registrirano partnerstvo izjednačeno s brakom, i u skladu s uvjetima utvrđenima u relevantnom zakonodavstvu države članice domaćina;
(c)
izravni potomci koji nisu navršili 21 godinu ili su uzdržavanici, kao i oni bračnog druga ili partnera u smislu točke (b) ovog članka;
(d)
izravni srodnici u uzlaznoj liniji koji su uzdržavanici, kao i oni bračnoga druga ili partnera u smislu točke (b) ovog članka;
3.
‚Država članica domaćin’ znači država članica u koju se useljava građanin Unije kako bi ostvario svoje pravo na slobodno kretanje i boravak.”
U stavku 1. članka 3. Direktive 2004/38, naslovljenog „Nositelji prava”, predviđa se:
„Ova se Direktiva primjenjuje na sve građane Unije koji se useljavaju ili borave u državi članici različitoj od one čiji su državljani i na članove njihovih obitelji, u smislu članka 2. točke 2. ove Direktive, koji ih prate ili im se pridružuju.”
U stavku 2. članka 5. iste direktive, naslovljenog „Pravo na ulazak”, predviđa se:
„2. Od članova obitelji koji nisu državljani države članice zahtijeva se ulazna viza samo u skladu s Uredbom [Vijeća] (EZ) br. 539/2001 [od 15. ožujka 2001. o popisu trećih zemalja čiji državljani moraju imati vizu pri prelasku vanjskih granica i zemalja čiji su državljani izuzeti od tog zahtjeva (
SL 2001., L 81, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 10., str. 3.)] ili, prema potrebi, nacionalnim zakonodavstvom. Za potrebe ove Direktive, posjedovanje važeće boravišne iskaznice iz članka 10. ove Direktive oslobađa te članove obitelji od obveze pribavljanja vize.
Države članice tim osobama osiguravaju sva sredstva za pribavljanje potrebnih viza. Te vize izdaju se bez naknade, što je prije moguće i po žurnom postupku.”
U članku 10. Direktive 2004/38 navodi se:
„1.   Pravo na boravak članova obitelji građanina Unije koji nisu državljani države članice evidentira se izdavanjem isprave pod nazivom ‚Boravišna iskaznica za člana obitelji građanina Unije’ najkasnije šest mjeseci od datuma podnošenja zahtjeva. Potvrda o podnošenju zahtjeva za izdavanje boravišne iskaznice izdaje se odmah.
2.   Države članice za izdavanje boravišne iskaznice zahtijevaju predočavanje sljedećih isprava:
(a)
važeće putovnice;
(b)
isprave kojom se potvrđuje postojanje obiteljske veze ili registriranog partnerstva;
(c)
potvrde o prijavi ili ako sustav prijava ne postoji, bilo kojeg drugog dokaza o boravku u državi članici domaćinu za građanina Unije u čijoj su pratnji ili kojem se pridružuju;
(d)
u slučajevima iz članka 2. stavka 2. točaka (c) i (d), dokumentiranih dokaza da su ispunjeni uvjeti utvrđeni u toj odredbi;
[…]”
Belgijsko pravo
Prema navodima suda koji je uputio zahtjev, u skladu s člankom 42. stavkom 1. Zakona od 15. prosinca 1980. o ulasku na državno područje, boravku, nastanjenju i protjerivanju stranaca (
Moniteur belge
od 31. prosinca 1980., str. 14584., u daljnjem tekstu: Zakon od 15. prosinca 1980.), pravo na boravak na belgijskom državnom području priznaje se najkasnije šest mjeseci od podnošenja zahtjeva.
U skladu s člankom 52. stavkom 4. drugim podstavkom Kraljevske uredbe od 8. listopada 1981. o ulasku na državno područje, boravku, nastanjenju i protjerivanju stranaca (
Moniteur belge
od 27. listopada 1981., str. 13740., u daljnjem tekstu: Kraljevska uredba od 8. listopada 1981.), ako nikakva odluka o pravu člana obitelji građanina Unije nije donesena u roku od šest mjeseci od podnošenja zahtjeva za priznavanje tog prava, boravišna iskaznica za člana obitelji građanina Unije izdaje mu se po službenoj dužnosti.
Glavni postupak i prethodna pitanja
I. Diallo, gvinejski državljanin, podnio je 25. studenoga 2014., kao srodnik u uzlaznoj liniji djeteta s nizozemskim državljanstvom koje boravi u Belgiji, zahtjev za izdavanje boravišne iskaznice za člana obitelji građanina Unije.
Belgijska Država je 22. svibnja 2015. odbila prihvatiti taj zahtjev i naložila I. Dialli da napusti državno područje. O toj je odluci I. Diallo obaviješten 3. lipnja 2015.
Odlučujući povodom tužbe I. Dialle Conseil du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima, Belgija) presudom od 29. rujna 2015. poništio je odluku od 22. svibnja 2015. zbog nedostatka u obrazloženju.
Nadležna belgijska tijela su 9. studenoga 2015. donijela novu odluku o odbijanju prava na boravak, uz nalog za napuštanje državnog područja. O njoj je I. Diallo obaviješten 26. studenoga 2015. U toj se odluci u bitnome navodilo da I. Diallo nije u traženom roku dokazao da može ostvariti pravo na boravak dulji od tri mjeseca u svojstvu „člana obitelji građanina Unije”. Konkretnije, Belgijska Država je smatrala, s jedne strane, da I. Diallo nije podnio dokaze o dostatnim sredstvima i, s druge strane, da nije valjano dokazao da uzdržava svoje dijete ili da ima faktično skrbništvo nad njime.
I. Diallo podnio je 11. prosinca 2015. tužbu za poništenje odluke od 9. studenoga 2015. Conseilu du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima). Presudom od 23. veljače 2016. navedeni sud odbacio je tu tužbu.
Dana 25. ožujka 2016. I. Diallo podnio je upravnu žalbu u kasacijskom postupku Conseilu d’État (Državno vijeće, Belgija). U prilog toj žalbi I. Diallo, među ostalim, tvrdi da iz članka 10. stavka 1. Direktive 2004/38 proizlazi da o odluci o zahtjevu za priznavanje prava na boravak podnositelja treba obavijestiti u roku od šest mjeseci od podnošenja zahtjeva i da nacionalno pravo treba tumačiti na način da odgovara tom zahtjevu. On također smatra da se dodjelom novog roka od šest mjeseci nadležnom nacionalnom tijelu, nakon poništenja prve odluke, članak 10. stavak 1. Direktive 2004/38 lišava korisnog učinka.
Belgijska Država konkretno ističe da se nijednom zakonskom ili regulatornom odredbom ne nameće rok za obavješćivanje o odluci koja se odnosi na zahtjev za izdavanje boravišne iskaznice. Prema njezinu mišljenju, nadležno nacionalno tijelo samo je dužno donijeti takvu odluku u roku od šest mjeseci. Osim toga, ona tvrdi da, s obzirom na to da Direktiva 2004/38 ne uređuje učinke koji proizlaze iz presude o poništenju od 29. rujna 2015., to jest u kojem roku nadležno nacionalno tijelo mora donijeti novu odluku nakon sudskog poništenja prve odluke, to pitanje potpada pod nacionalno pravo. U svakom slučaju smatra da nije dokazano da je otvaranje novog roka od šest mjeseci za odlučivanje o zahtjevu za izdavanje boravišne iskaznice nakon sudskog poništenja prve odluke nerazumno.
U tom kontekstu, sud koji je uputio zahtjev najprije ističe da nacionalno pravo predviđa samo da se pravo na boravak priznaje najkasnije šest mjeseci nakon datuma podnošenja zahtjeva, a ne određuje mora li se podnositelja zahtjeva u tom roku obavijestiti o odluci koja se odnosi na priznavanje prava na boravak. Taj sud smatra da je, kako bi se nacionalno pravo primijenilo u skladu sa zahtjevima iz članka 10. stavka 1. Direktive 2004/38, važno odrediti treba li tu odredbu tumačiti na način da se odluka koja se odnosi na utvrđivanje prava na boravak mora donijeti i o njoj se mora obavijestiti u roku od šest mjeseci.
Zatim, sud koji je uputio zahtjev navodi da Direktiva 2004/38 ne uređuje posljedice poništenja odluke koja se odnosi na zahtjev za izdavanje boravišne iskaznice. Konkretnije, on ima dvojbe oko toga kojim rokom raspolaže nadležno nacionalno tijelo za odlučivanje o zahtjevu za izdavanje boravišne iskaznice nakon sudskog poništenja njegove prve odluke kojom se odbija priznavanje predmetnog prava na boravak. S tim u vezi, smatra da je za utvrđenje tog novog roka potrebno znati protivi li se načelu djelotvornosti to da nadležno nacionalno tijelo nakon sudskog poništenja svoje odluke ponovno raspolaže čitavim rokom od šest mjeseci predviđenim u članku 10. stavku 1. Direktive 2004/38.
Osim toga, sud koji je uputio zahtjev ističe da u skladu s nacionalnom sudskom praksom, imajući u vidu obveznu narav roka iz članka 10. stavka 1. Direktive 2004/38 i učinke presude o poništenju, nadležno nacionalno tijelo od dana njezine dostave raspolaže čitavim rokom kojim je raspolagalo za odlučivanje o zahtjevu za izdavanje boravišne iskaznice, a ne samo ostatkom roka koji je nastavio teći od datuma na koji je donesena pobijana odluka.
Naposljetku, taj se sud pita o tome protivi li se Direktiva 2004/38 automatskom izdavanju boravišne iskaznice podnositelju zahtjeva zbog prekoračenja roka od šest mjeseci predviđenog u članku 10. stavku 1. te direktive, čak i ako taj podnositelj zahtjeva ne ispunjava tražene uvjete za njezino izdavanje. S tim u vezi sud koji je uputio zahtjev objašnjava da, ako proizlazi da je rok iz članka 10. stavka 1. Direktive 2004/38 u predmetnom slučaju doista prekoračen i da se toj direktivi ne protivi to da je posljedica tog prekoračenja obveza izdavanja zatražene boravišne iskaznice, odluku od 9. studenoga 2015. kojom se I. Dialli odbija izdavanje boravišne iskaznice stoga treba smatrati nezakonitom.
U tim je okolnostima Conseil d’État (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li članak [10. stavak 1.] Direktive [2004/38] tumačiti na način da se njime zahtijeva da se odluka kojom se utvrđuje pravo na boravak donese i o njoj obavijesti u roku od šest mjeseci ili na način da dopušta da se odluka donese u istom roku, ali se o njoj obavijesti naknadno? Ako se o gore navedenoj odluci može obavijestiti naknadno, u kojem roku to treba učiniti?
2.
Treba li članak [10. stavak 1.] Direktive [2004/38] u vezi s člankom 5. [te direktive], člankom [5. stavkom 4.] Direktive [2003/86] i člancima 7., 20., 21. i 41. Povelje [Europske] unije o temeljnim pravima tumačiti i primijeniti na način da se odluka koja se donosi na toj osnovi može donijeti samo u roku od šest mjeseci koji je tim člankom propisan a da pritom ne postoji nikakav rok za njezino obavješćivanje niti to ima bilo kakav učinak na pravo na boravak u slučaju kada je dostava obavljena po isteku tog roka?
3.
Protivi li se načelu djelotvornosti, kako bi se zajamčila djelotvornost prava na boravak člana obitelji građanina Unije, to da nacionalno tijelo, nakon poništenja odluke koja se odnosi na gore navedeno pravo na boravak, ponovno raspolaže čitavim rokom od šest mjeseci koji je imalo na temelju članka [10. stavka 1.] Direktive [2004/38]? U slučaju pozitivnog odgovora, koji rok [to] tijelo još ima na raspolaganju nakon poništenja njegove odluke kojom je odbijeno priznanje predmetnog prava?
4.
Jesu li članci 5., 10. i 31. Direktive [2004/38], u vezi s člancima 8. i 13. [Europske] konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda [potpisane u Rimu 4. studenoga 1950.], člancima 7., 24., 41. i 47. [Povelje o temeljnim pravima] i člankom [21. UFEU‑a], u skladu s nacionalnom sudskom praksom i odredbama, poput članka 39/2 stavka 2., članka 40., članka 40.a, članka 42. i članka 43. Zakona od 15. prosinca 1980. te članka 52. stavka 4. Kraljevske uredbe od 8. listopada 1981., koje dovode do toga da presuda o poništenju odluke o odbijanju boravka na temelju tih odredbi, koju je donio Conseil du contentieux des étrangers (Vijeće za sporove u vezi sa strancima), ima učinak prekida, a ne suspenzije u odnosu na obvezni rok od šest mjeseci propisan člankom 10. Direktive 2004/38, člankom 42. Zakona od 15. prosinca 1980. i člankom 52. Kraljevske uredbe od 8. listopada 1981.?
5.
Zahtijeva li se Direktivom [2004/38] da se predvidi posljedica za prekoračenje roka od šest mjeseci predviđenog člankom [10. stavkom 1.] te, u slučaju pozitivnog odgovora, kakva mora biti ta posljedica? Zahtijeva li se istom Direktivom [2004/38] ili se njome dopušta da posljedica prekoračenja tog roka bude automatska dodjela zatražene boravišne iskaznice a da pritom nije utvrđeno da podnositelj zahtjeva stvarno ispunjava uvjete koji se zahtijevaju za ostvarenje prava na boravak koje on traži?”
O prethodnim pitanjima
Nadležnost Suda i dopuštenost prethodnih pitanja
Belgijska vlada tvrdi da Sud nije nadležan za odgovaranje na pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev jer situacija tužitelja iz glavnog postupka nije obuhvaćena područjem primjene prava Unije.
Kao prvo, ta vlada ističe da se na I. Diallu ne mogu primjenjivati odredbe Direktive 2004/38 jer on nije „član obitelji” u smislu članka 2. točke 2. Direktive 2004/38. Kao drugo, situacija u glavnom postupku nije obuhvaćena Direktivom 2003/86 jer je I. Diallo zatražio izdavanje boravišne iskaznice pozivajući se samo na svoje svojstvo srodnika u uzlaznoj liniji građanina Unije. Kao treće, belgijska vlada smatra da se tužitelju iz glavnog postupka ne može priznati nijedno pravo na boravak na temelju članaka 20. i 21. UFEU‑a.
S tim u vezi valja navesti da postavljenim pitanjima sud koji je uputio zahtjev traži od Suda da protumači članak 10. stavak 1. Direktive 2004/38, uzimajući u obzir druge relevantne odredbe te direktive, Direktive 2003/86, UFEU‑a i Povelje o temeljnim pravima.
Nadalje, pitanje je li državljanin treće zemlje obuhvaćen područjem primjene direktiva 2003/86 i/ili 2004/38 zahtijeva tumačenje prava Unije, među ostalim, uvjeta postavljenih u članku 4. Direktive 2003/86 i člancima 2. i 3. Direktive 2004/38 (vidjeti u tom smislu presude od 13. rujna 2016., CS,
C‑304/14
,
EU:C:2016:674
, t.
22.
i od 14. studenoga 2017., Lounes,
C‑165/16
,
EU:C:2017:862
, t.
44.
).
U skladu s člankom 267. UFEU‑a Sud je u prethodnom postupku nadležan odlučivati o tumačenju, među ostalim, Ugovorâ, Povelje o temeljnim pravima i direktiva na koje se odnose prethodna pitanja.
Budući da svojom argumentacijom belgijska vlada ustvari nastoji dovesti u pitanje dopuštenost prethodnih pitanja, valja podsjetiti da, prema ustaljenoj sudskoj praksi, Sud može odbiti odlučiti o prethodnom pitanju koje je postavio nacionalni sud samo ako je očito da zatraženo tumačenje prava Unije nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima da bi se mogao dati koristan odgovor na upućena pitanja (vidjeti u tom smislu, među ostalim, presudu od 27. veljače 2018., Associação Sindical dos Juízes Portugueses,
C‑64/16
,
EU:C:2018:117
, t.
23.
).
U ovom je slučaju potrebno utvrditi da je sud koji je uputio zahtjev objasnio razloge zbog kojih je tumačenje pitanja postavljenih Sudu nužno za rješenje spora u glavnom postupku. Naime, iz tih objašnjenja proizlazi da odgovor Suda na ta pitanja može imati izravan utjecaj na ocjenu osobnog statusa I. Dialle, među ostalim, na pitanje jesu li mu nadležna nacionalna tijela morala izdati boravišnu iskaznicu za člana obitelji građanina Unije.
U tim okolnostima valja utvrditi da je Sud nadležan za odgovaranje na prethodna pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev i da ih treba smatrati dopuštenima.
Meritum
Prvo i drugo pitanje
Svojim prvim i drugim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 10. stavak 1. Direktive 2004/38 tumačiti na način da se odluka o zahtjevu za izdavanje boravišne iskaznice za člana obitelji građanina Unije mora donijeti i o njoj se mora obavijestiti u roku od šest mjeseci koji je predviđen tom odredbom.
S tim u vezi članak 10. stavak 1. Direktive 2004/38 određuje da se pravo na boravak članova obitelji građanina Unije koji nisu državljani države članice evidentira izdavanjem isprave pod nazivom „boravišna iskaznica za člana obitelji građanina Unije” najkasnije šest mjeseci od datuma podnošenja zahtjeva za izdavanje te boravišne iskaznice.
Stoga iz samog teksta te odredbe proizlazi da su države članice dužne izdati boravišnu iskaznicu članovima obitelji građanina Unije, u smislu članka 2. točke 2. Direktive 2004/38, u najduljem roku od šest mjeseci od podnošenja njihova zahtjeva.
Naime, kao što je to nezavisni odvjetnik naveo u točki 44. svojeg mišljenja, upotreba izraza „najkasnije šest mjeseci od datuma podnošenja zahtjeva” jasno upućuje na to da države članice podnositelju zahtjeva moraju izdati boravišnu iskaznicu za člana obitelji građanina Unije u tom roku.
Međutim, pojam „izdavanje” iz članka 10. stavka 1. Direktive 2004/38 podrazumijeva, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 45. i 46. svojeg mišljenja, da u roku od šest mjeseci predviđenom tom odredbom nadležna nacionalna tijela moraju ispitati zahtjev, donijeti odluku i, u slučaju da podnositelj ispunjava uvjete za ostvarivanje prava na boravak na temelju Direktive 2004/38, tom podnositelju izdati navedenu boravišnu iskaznicu.
To je tumačenje, osim toga, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 49. svojeg mišljenja, potkrijepljeno sudskom praksom Suda jer je on već odlučio, kad je riječ o izdavanju boravišne iskaznice iz Direktive 2004/38, da je zakonodavac Unije u bitnome u članku 10. te direktive samo nabrojao isprave koje treba predočiti za izdavanje takve iskaznice, koju stoga treba dostaviti u roku od šest mjeseci od datuma podnošenja zahtjeva (presuda od 5. rujna 2012., Rahman i dr.
C‑83/11
,
EU:C:2012:519
, t.
42.
).
Iz toga proizlazi da obveza država članica da izdaju boravišnu iskaznicu za člana obitelji građanina Unije u obveznom roku od šest mjeseci predviđenom u članku 10. stavku 1. Direktive 2004/38 nužno podrazumijeva da se odluka donese i da se podnositelja zahtjeva o njoj obavijesti prije isteka tog roka.
Isto vrijedi i kada nadležna nacionalna tijela podnositelju zahtjeva odbiju izdati boravišnu iskaznicu za člana obitelji građanina Unije.
Naime, u okviru upravnog postupka uvedenog člankom 10. Direktive 2004/38, radi provjere u roku od šest mjeseci osobnog statusa državljana trećih zemalja s obzirom na odredbe prava Unije i, osobito, jesu li ti državljani obuhvaćeni pojmom „član obitelji” u smislu te direktive, nadležna nacionalna tijela mogu donijeti i pozitivnu i negativnu odluku.
U tom kontekstu, obavijest o odluci koja se odnosi na zahtjev za izdavanje boravišne iskaznice za člana obitelji građanina Unije podnositelju zahtjeva ne može se dostaviti u različitim rokovima s obzirom na to je li odluka koju donese nadležno nacionalno tijelo pozitivna ili negativna.
Stoga ako nakon ispitivanja zahtjeva za izdavanje boravišne iskaznice nadležno nacionalno tijelo utvrdi da uvjeti postavljeni u tu svrhu nisu ispunjeni, to je tijelo dužno donijeti odluku kojom se odbija izdavanje boravišne iskaznice i o njoj obavijestiti podnositelja zahtjeva u istom roku od šest mjeseci.
S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo i drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 10. stavak 1. Direktive 2004/38 treba tumačiti na način da se odluka o zahtjevu za izdavanje boravišne iskaznice za člana obitelji građanina Unije mora donijeti i o njoj se mora obavijestiti u roku od šest mjeseci koji je predviđen tom odredbom.
Peto pitanje
Petim pitanjem, koje valja ispitati prije trećeg i četvrtog pitanja, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li Direktivu 2004/38 tumačiti na način da joj se protivi nacionalni propis, kao što je onaj o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se nadležnim nacionalnim tijelima nameće da podnositelju zahtjeva po službenoj dužnosti izdaju boravišnu iskaznicu za člana obitelji građanina Unije ako je protekao rok od šest mjeseci iz članka 10. stavka 1. Direktive 2004/38 a da prethodno ne utvrde da podnositelj zahtjeva stvarno ispunjava uvjete za boravak u državi članici domaćinu u skladu s pravom Unije.
S tim u vezi valja navesti da Direktiva 2004/38 ne sadržava nijednu odredbu kojom se uređuju posljedice koje proizlaze iz prekoračenja roka iz članka 10. stavka 1. Direktive 2004/38, s obzirom na to da to pitanje ulazi u postupovnu autonomiju država članica, pod uvjetom poštovanja načela djelotvornosti i ekvivalentnosti (vidjeti u tom smislu presudu od 17. ožujka 2016., Bensada Benallal,
C‑161/15
,
EU:C:2016:175
, t.
24.
).
U tom kontekstu, iako se pravu Unije ni na koji način ne protivi to da države članice utvrde sustave prešutnog prihvaćanja ili odobravanja, još je potrebno da ti sustavi ne ugrožavaju korisni učinak prava Unije.
S tim u vezi, kao što to proizlazi iz članka 10. stavka 1. Direktive 2004/38, pravo na boravak članova obitelji građanina Unije u smislu članka 2. točke 2. te direktive „evidentira se” izdavanjem boravišne iskaznice za člana obitelji građanina Unije. U tu svrhu u članku 10. stavku 2. te direktive navode se isprave kojima se evidentira svojstvo „člana obitelji” u smislu Direktive 2004/38, a koje državljani trećih država moraju predočiti za izdavanje te boravišne iskaznice.
Međutim, kao što to proizlazi iz ustaljene sudske prakse Suda, izdavanje dozvole boravka, kao što je ona iz članka 10. stavka 1. Direktive 2004/38, državljaninu treće zemlje ne treba smatrati konstitutivnim aktom, nego aktom kojem je svrha da država članica utvrdi osobni status takvog državljanina s obzirom na odredbe prava Unije (vidjeti u tom smislu presude od 21. srpnja 2011., Dias,
C‑325/09
,
EU:C:2011:498
, t.
48.
i od 12. ožujka 2014., O. i B.,
C‑456/12
,
EU:C:2014:135
, t.
60.
).
Deklaratorni karakter boravišnih iskaznica znači da se njima samo potvrđuje da pravo podnositelja zahtjeva već postoji (presude od 25. srpnja 2008., Metock i dr.,
C‑127/08
,
EU:C:2008:449
, t.
52.
i od 21. srpnja 2011., Dias,
C‑325/09
,
EU:C:2011:498
, t.
54.
).
Iz toga slijedi da se članku 10. stavku 1. Direktive 2004/38 protivi to da se boravišna iskaznica za člana obitelji građanina Unije izda državljaninu treće zemlje koji ne ispunjava uvjete koji su njime određeni za njezino izdavanje.
U tim okolnostima, iako se ništa ne protivi tomu da nacionalno zakonodavstvo predviđa da je šutnja nadležne uprave tijekom šest mjeseci od podnošenja zahtjeva jednaka odluci o odbijanju, samim izrazima Direktive 2004/38 se, nasuprot tomu, protivi to da je ona jednaka odluci o prihvaćanju.
Međutim, u glavnom postupku, s jedne strane, iz spisa podnesenog Sudu proizlazi da se tužitelj ne može pozivati na svojstvo „izravnog srodnika u uzlaznoj liniji koji je uzdržavanik” građanina Unije u smislu članka 2. točke 2. podtočke (d) Direktive 2004/38 i članka 4. stavka 2. točke (a) Direktive 2003/86, tako da ga se ne može smatrati „članom obitelji” u smislu tih odredaba (vidjeti u tom smislu presudu od 8. studenoga 2012., Iida,
C‑40/11
,
EU:C:2012:691
, t.
54.
).
Međutim, prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, na temelju Direktive 2004/38 pravo ulaska u državu članicu i boravka u njoj nemaju svi državljani trećih zemalja, već samo oni koji su u smislu članka 2. točke 2. te direktive „član[ovi] obitelji” građanina Unije koji se koristio svojim pravom na slobodno kretanje nastanjujući se u državi članici različitoj od one koje je državljanin (presuda od 8. studenoga 2012., Iida,
C‑40/11
,
EU:C:2012:691
, t.
51.
).
S druge strane, iz spisa podnesenog Sudu i pojašnjenja belgijske vlade na raspravi proizlazi da nacionalni propis o kojem je riječ u glavnom postupku predviđa sustav automatskog izdavanja boravišnih iskaznica za člana obitelji građanina Unije prema kojem nadležno nacionalno tijelo po službenoj dužnosti podnositeljima zahtjeva mora izdati takve iskaznice ako je rok od šest mjeseci, iz članka 10. stavka 1. Direktive 2004/38, protekao.
Takav sustav, s obzirom na to da omogućuje izdavanje boravišne iskaznice osobi koja ne ispunjava uvjete za njezino izdavanje, protivan je ciljevima Direktive 2004/38.
Uzimajući u obzir prethodna razmatranja, na peto pitanje treba odgovoriti tako da Direktivu 2004/38 treba tumačiti na način da joj se protivi nacionalni propis, kao što je onaj o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se nadležnim nacionalnim tijelima nameće da podnositelju zahtjeva po službenoj dužnosti izdaju boravišnu iskaznicu za člana obitelji građanina Unije ako je protekao rok od šest mjeseci iz članka 10. stavka 1. Direktive 2004/38 a da prethodno ne utvrde da podnositelj zahtjeva stvarno ispunjava uvjete za boravak u državi članici domaćinu u skladu s pravom Unije.
Treće i četvrto pitanje
Trećim i četvrtim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li pravo Unije tumačiti na način da mu se protivi nacionalna sudska praksa, kao što je ona u glavnom postupku, na temelju koje, nakon sudskog poništenja odluke kojom se odbija izdavanje boravišne iskaznice za člana obitelji građanina Unije, nadležno nacionalno tijelo ponovno raspolaže čitavim rokom od šest mjeseci iz članka 10. stavka 1. Direktive 2004/38.
S tim u vezi valja utvrditi da Direktiva 2004/38 ne sadržava nijednu odredbu o učincima sudskog poništenja odluka koje donesu nadležna nacionalna tijela, a kojima se odbija izdavanje boravišnih iskaznica za člana obitelji građanina Unije, među ostalim, o tome kojim rokom ta tijela raspolažu za donošenje nove odluke nakon takvog poništenja.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, kada u određenom području u pravu Unije ne postoje pravila, unutarnji pravni poredak svake države članice treba ih uspostaviti na temelju načela postupovne autonomije, ali pod uvjetom, međutim, da ona nisu nepovoljnija od onih koja uređuju slične situacije u unutarnjem pravu (načelo ekvivalentnosti) i da ne čine u praksi pretjerano otežanim korištenje pravima dodijeljenima pravom Unije (načelo djelotvornosti) (vidjeti u tom smislu presude od 17. ožujka 2016.Bensada Benallal,
C‑161/15
,
EU:C:2016:175
, t.
24.
i od 13. prosinca 2017., El Hassani,
C‑403/16
,
EU:C:2017:960
, t.
26.
).
U glavnom predmetu postavlja se jedino pitanje poštovanja načela djelotvornosti.
Sud koji je uputio zahtjev upućuje na nacionalnu sudsku praksu na temelju koje sudsko poništenje odluke koju upravno tijelo donese u obveznom roku automatski dovodi do otvaranja čitavog tog roka, računajući od dostave presude o poništenju, kojim to tijelo raspolaže za odlučivanje. Stoga na temelju te sudske prakse nadležno nacionalno tijelo, nakon sudskog poništenja svoje prvotne odluke, raspolaže novim rokom od šest mjeseci na temelju članka 10. stavka 1. Direktive 2004/38 za odgovaranje na zahtjev I. Dialle za izdavanje boravišne iskaznice za člana obitelji građanina Unije.
U tom kontekstu, automatsko otvaranje novog roka od šest mjeseci nakon sudskog poništenja prvotne odluke nadležnog nacionalnog tijela može učiniti pretjerano otežanim ostvarivanje prava člana obitelji građanina Unije na dobivanje odluke o svojem zahtjevu za izdavanje boravišne iskaznice na temelju članka 10. stavka 1. Direktive 2004/38.
Naime, kao prvo, kao što je to navedeno u točki 40. ove presude, cilj upravnog postupka uvedenog člankom 10. jest provjeriti u obveznom roku od šest mjeseci osobni status državljana trećih zemalja s obzirom na odredbe prava Unije. Konkretno, nadležna nacionalna tijela moraju u tom roku samo provjeriti može li državljanin treće zemlje dokazati, predočavanjem isprava navedenih u članku 10. stavku 2. navedene direktive, da potpada pod pojam „član obitelji” građanina Unije u smislu Direktive 2004/38, kako bi mu se mogla izdati boravišna iskaznica.
Kao drugo, iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da Direktiva 2004/38 ima za cilj olakšati ostvarivanje temeljnog i individualnog prava slobodnog kretanja i boravka na državnom području država članica koje je izravno dodijeljeno građanima Unije člankom 21. stavkom 1. UFEU‑a i ojačati to pravo. U uvodnoj izjavi 5. te direktive istaknuto je, među ostalim, da to pravo, kako bi se moglo ostvarivati pod objektivnim uvjetom dostojanstva, treba odobriti i članovima obitelji tih građana, bez obzira na njihovo državljanstvo (presuda od 14. studenoga 2017., Lounes,
C‑165/16
,
EU:C:2017:862
, t.
31.
i navedena sudska praksa).
Taj cilj zahtijeva da se državljaninu treće zemlje koji podnese dokaz da potpada pod pojam „član obitelji” u smislu Direktive 2004/38 u najkraćem roku izda boravišna iskaznica kojom se to svojstvo dokazuje.
Naime, kao što to u biti ističe Europska komisija, deklaratorni karakter boravišne iskaznice državljaninu treće zemlje, koji se nalazi u situaciji pravne nesigurnosti u vezi sa zakonitošću svojeg boravka, omogućuje da potvrdi, ako su materijalni uvjeti koji se zahtijevaju za dobivanje njegova prava na boravak ispunjeni, postojanje svojeg izvedenog prava na boravak, čime mu se olakšava i ostvarivanje tog prava i njegova integracija u državi članici domaćinu.
S druge strane, valja podsjetiti da u skladu s člankom 5. stavkom 2. Direktive 2004/38 jedino posjedovanje važeće boravišne iskaznice članova obitelji građanina Unije, koji nisu državljani države članice, oslobađa te članove obitelji od obveze pribavljanja vize za ulazak na državno područje država članica. Kao što to proizlazi iz uvodne izjave 8. te direktive, ta iznimka služi olakšanju slobodnog kretanja državljana trećih zemalja, članova obitelji građanina Unije (presuda od 18. prosinca 2014., McCarthy i dr.,
C‑202/13
,
EU:C:2014:2450
, t.
40.
i
41.
).
Stoga je automatsko otvaranje novog roka od šest mjeseci, nakon sudskog poništenja odluke kojom se odbija izdavanje boravišne iskaznice, neproporcionalno s obzirom na svrhu upravnog postupka iz članka 10. stavka 1. Direktive 2004/38 i cilj te direktive.
Iz toga slijedi da se načelu djelotvornosti i cilju brze obrade zahtjeva koji je svojstven Direktivi 2004/38 protivi to da nacionalna tijela automatski raspolažu novim rokom od šest mjeseci nakon sudskog poništenja prve odluke kojom se odbija izdavanje boravišne iskaznice. Ona su dužna donijeti novu odluku u razumnom roku, koji u svakom slučaju ne može biti dulji od roka iz članka 10. stavka 1. Direktive 2004/38.
S obzirom na prethodna razmatranja, na treće i četvrto pitanje valja odgovoriti tako da pravo Unije treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalna sudska praksa, kao što je ona u glavnom postupku, na temelju koje, nakon sudskog poništenja odluke kojom se odbija izdavanje boravišne iskaznice za člana obitelji građanina Unije, nadležno nacionalno tijelo ponovno raspolaže čitavim rokom od šest mjeseci iz članka 10. stavka 1. Direktive 2004/38.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (prvo vijeće) odlučuje:

1.
Članak 10. stavak 1. Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o pravu građana Unije i članova njihovih obitelji slobodno se kretati i boraviti na državnom području država članica, o izmjeni Uredbe (EEZ) br. 1612/68 i stavljanju izvan snage direktiva 64/221/EEZ, 68/360/EEZ, 72/194/EEZ, 73/148/EEZ, 75/34/EEZ, 75/35/EEZ, 90/364/EEZ, 90/365/EEZ i 93/96/EEZ treba tumačiti na način da se odluka koja se odnosi na zahtjev za izdavanje boravišne iskaznice za člana obitelji građanina Europske unije mora donijeti i o njoj se mora obavijestiti u roku od šest mjeseci koji je predviđen tom odredbom.

2.
Direktivu 2004/38 treba tumačiti na način da joj se protivi nacionalni propis, kao što je onaj o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se nadležnim nacionalnim tijelima nameće da podnositelju zahtjeva po službenoj dužnosti izdaju boravišnu iskaznicu za člana obitelji građanina Europske unije ako je protekao rok od šest mjeseci iz članka 10. stavka 1. Direktive 2004/38 a da prethodno ne utvrde da podnositelj zahtjeva stvarno ispunjava uvjete za boravak u državi članici domaćinu u skladu s pravom Unije.

3.
Pravo Unije treba tumačiti na način da mu se protivi nacionalna sudska praksa, kao što je ona u glavnom postupku, na temelju koje, nakon sudskog poništenja odluke kojom se odbija izdavanje boravišne iskaznice za člana obitelji građanina Europske unije, nadležno nacionalno tijelo ponovno raspolaže čitavim rokom od šest mjeseci iz članka 10. stavka 1. Direktive 2004/38.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski