CELEX: 62015CJ0238
Odesłanie prejudycjalne
Swobodny przepływ osób
Równość traktowania
Przywileje socjalne
Rozporządzenie (UE) nr 492/2011
Artykuł 7 ust. 2
Pomoc finansowa na pobieranie nauki w ramach szkolnictwa wyższego
Odnoszący się do studentów niezamieszkałych na terytorium danego państwa członkowskiego warunek bycia dziećmi pracowników, którzy byli zatrudnieni lub wykonywali działalność zawodową w tym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres co najmniej pięciu lat
Dyskryminacja pośrednia
Względy uzasadniające
Cel polegający na zwiększeniu proporcji zamieszkałych osób posiadających dyplom ukończenia szkoły wyższej
Stosowność
Proporcjonalność

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 7 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii (
Dz.U. 2011, L 141, s. 1
).
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu pomiędzy Marią do Céu Bragançą Linares Verrugą, Jacintem Manuelem Sousą Verrugą i André Angelem Linaresem Verrugą a ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche (ministrem szkolnictwa wyższego i badań, Luksemburg) w przedmiocie odmowy przyznania przez tego ministra A.A. Linaresowi Verrudze pomocy finansowej państwa na studia wyższe.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (
Dz.U. 1968, L 257, s. 2
), zmienione dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/38/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. (
Dz.U. 2004, L 158, s. 77
; sprostowania:
Dz.U. 2004, L 229, s. 35
;
Dz.U. 2005, L 197, s. 34
) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 1612/68”) zostało uchylone ze skutkiem od dnia 16 czerwca 2011 r. rozporządzeniem nr 492/2011.
Zgodnie z art. 41 akapit drugi tego ostatniego rozporządzenia odniesienia do rozporządzenia nr 1612/68 traktuje się jako odniesienia do rozporządzenia nr 492/2011.
Artykuł 7 tego ostatniego rozporządzenia, który powtarza treść art. 7 rozporządzenia nr 1612/68, przewiduje:
„1.   Pracownik będący obywatelem państwa członkowskiego nie może być na terytorium innego państwa członkowskiego traktowany – ze względu na swą przynależność państwową – odmiennie niż pracownicy krajowi pod względem warunków zatrudnienia i pracy, w szczególności warunków wynagrodzenia, zwolnienia oraz, w przypadku utraty pracy, powrotu do pracy lub ponownego zatrudnienia.
2.   Pracownik korzysta z takich samych przywilejów socjalnych i podatkowych jak pracownicy krajowi.
[…]”.
Zgodnie z art. 16 ust. 1 zdanie pierwsze dyrektywy 2004/38 „[o]bywatele Unii, którzy legalnie zamieszkują w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat, mają prawo stałego pobytu w tym państwie”.
Artykuł 24 tej dyrektywy przewiduje:
„1.   Z zastrzeżeniem specjalnych przepisów wyraźnie określonych w traktacie i prawie wtórnym wszyscy obywatele Unii zamieszkujący na podstawie niniejszej dyrektywy na terytorium przyjmującego państwa członkowskiego są traktowani na równi z obywatelami tego państwa członkowskiego w zakresie ustanowionym w traktacie. Korzystanie z tego prawa obejmuje członków rodziny, którzy nie są obywatelami jednego z państw członkowskich i posiadają prawo pobytu lub stałego pobytu.
2.   W drodze odstępstwa od ust. 1 przyjmujące państwo członkowskie nie jest zobowiązane do przyznania uprawnienia do pomocy społecznej w ciągu pierwszych trzech miesięcy pobytu lub, w określonym przypadku, dłuższego okresu przewidzianego w art. 14 ust. 4 lit. b), ani nie jest zobowiązane – przed nabyciem prawa stałego pobytu – do udzielania pomocy dla pokrycia kosztów utrzymania w czasie studiów, włącznie z kształceniem zawodowym, w postaci stypendiów lub pożyczek studenckich dla osób niebędących pracownikami najemnymi, osób pracujących na własny rachunek, osób, które zachowują ten status, i członków ich rodziny [osobom innym niż pracownicy najemni, osoby pracujące na własny rachunek, osoby, które zachowują ten status, i członkowie ich rodziny]”.
Prawo luksemburskie
Pomoc finansowa państwa na studia wyższe jest regulowana loi du 22 juin 2000 concernant l’aide financière de l’État pour études supérieures (ustawą z dnia 22 czerwca 2000 r. o pomocy finansowej państwa na studia wyższe) (
Mémorial
A 2000, s. 1106, zwaną dalej „ustawą o pomocy finansowej państwa na studia wyższe”), która była kilkukrotnie zmieniana.
Ta pomoc finansowa jest przyznawana w postaci stypendium oraz pożyczki i można się o nią ubiegać niezależnie od tego, w jakim państwie wnioskodawca zamierza odbywać studia wyższe.
W następstwie zmian wprowadzonych przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 lipca 2010 r. (
Mémorial
A 2010, s. 2040) art. 2 ustawy o pomocy finansowej państwa na studia wyższe definiował beneficjentów tej pomocy następująco:
„Z pomocy finansowej państwa na studia wyższe mogą korzystać studenci przyjęci na studia wyższe, którzy spełniają jeden z następujących warunków:
a)
są obywatelami luksemburskimi lub członkami rodziny obywatela luksemburskiego i mają miejsce zamieszkania w Wielkim Księstwie Luksemburga lub
b)
są obywatelami innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, innego państwa-strony Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym [z dnia 2 maja 1992 r. (
Dz.U. 1994, L 1, s. 3
)] lub Konfederacji Szwajcarskiej i zgodnie z rozdziałem 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2008 r. o swobodnym przepływie osób i imigracji ze zmianami przebywają w Wielkim Księstwie Luksemburga jako pracownik najemny, osoba prowadząca działalność na własny rachunek, osoba zachowująca taki status lub członek rodziny jednej z tych osób lub jako osoba, która nabyła prawo stałego pobytu […]
[…]”.
Uregulowanie mające zastosowanie w czasie wystąpienia okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym wynika ze zmiany ustawy o pomocy finansowej państwa na studia wyższe ustawą z dnia 19 lipca 2013 r. (
Mémorial
A 2013, s. 3214) (zwanej dalej „ustawą z dnia 22 czerwca 2000 r. ze zmianami”).
Artykuł 2 bis ustawy z dnia 22 czerwca 2000 r. ze zmianami, dodany przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lipca 2013 r., stanowi:
„Student niemający miejsca zamieszkania w Wielkim Księstwie Luksemburga również może korzystać z pomocy finansowej na pobieranie nauki w ramach szkolnictwa wyższego, pod warunkiem że jest dzieckiem osoby będącej pracownikiem najemnym lub osoby pracującej na własny rachunek będącej obywatelem Luksemburga lub państwa Unii Europejskiej, lub innego państwa będącego stroną Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym, lub Konfederacji Szwajcarskiej, zatrudnionej lub wykonującej działalność w Luksemburgu, która była zatrudniona lub wykonywała działalność w Luksemburgu przez nieprzerwany okres przynajmniej pięciu lat w chwili złożenia przez tego studenta wniosku o pomoc finansową na pobieranie nauki w ramach szkolnictwa wyższego. Zatrudnienie w Luksemburgu musi być równe przynajmniej połowie zwykłego wymiaru czasu pracy w danym przedsiębiorstwie na mocy obowiązującej ustawy lub zbiorowego układu pracy. Osoba zatrudniona na własny rachunek musi być w sposób ciągły objęta obowiązkowym zabezpieczeniem społecznym w Wielkim Księstwie Luksemburga na mocy art. 1 pkt 4 kodeksu zabezpieczenia społecznego w okresie pięciu lat poprzedzających złożenie wniosku o pomoc finansową na studia wyższe”.
Ustawa z dnia 22 czerwca 2000 r. ze zmianami została uchylona następnie loi du 24 juillet 2014 concernant l’aide financière de l’État pour études supérieures (ustawą z dnia 24 czerwca 2014 r. o pomocy finansowej państwa na studia wyższe) (
Mémorial
A 2014, s. 2188), która nie obowiązywała w czasie wystąpienia okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym. W szczególności warunek wykonywania pracy przez jednego z rodziców studenta niebędącego rezydentem przez nieprzerwany okres pięciu lat w chwili złożenia wniosku o pomoc finansową został zastąpiony warunkiem wykonywania pracy przez jednego z rodziców studenta niebędącego rezydentem przez okres co najmniej pięciu lat w okresie odniesienia wynoszącym siedem lat poprzedzających złożenie wniosku o uzyskanie pomocy finansowej.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
André Angelo Linares Verruga, będący studentem na uniwersytecie w Liège (Belgia), zamieszkuje wraz ze swoimi rodzicami, M. Bragançą Linares Verrugą i J.M. Sousą Verrugą, w Longwy (Francja). Maria do Céu Bragança Linares Verruga pracuje w Luksemburgu jako pracownik najemny od dnia 15 maja 2004 r., z jedyną przerwą w okresie od 1 listopada 2011 r. do 15 stycznia 2012 r. Jacinto Manuel Sousa Verruga pracował w tym państwie członkowskim jako pracownik najemny w okresie od 1 kwietnia 2004 r. do 30 września 2011 r., jak również w okresie od 4 grudnia 2013 r. do 6 stycznia 2014 r. Założywszy w dniu 1 lutego 2014 r. przedsiębiorstwo w Luksemburgu, pracuje tam począwszy od wskazanej daty na własny rachunek.
André Angelo Linares Verruga zwrócił się jako student o przyznanie mu na semestr zimowy roku akademickiego 2013/2014 pomocy finansowej państwa luksemburskiego na studia wyższe w związku z przygotowywaniem pracy dyplomowej.
Decyzją z dnia 28 listopada 2013 r. minister szkolnictwa wyższego i badań odmówił uwzględnienia jego wniosku o pomoc finansową, podnosząc niespełnienie warunków wskazanych w art. 2 bis ustawy z dnia 22 czerwca 2000 r. ze zmianami.
W dniu 23 grudnia 2013 r. A.A. Linares Verruga i jego rodzice wnieśli odwołanie od tej decyzji. Decyzją z dnia 14 stycznia 2014 r. minister szkolnictwa wyższego i badań oddalił to odwołanie.
André Angelo Linares Verruga zwrócił się również o przyznanie pomocy finansowej państwa luksemburskiego na studia wyższe na semestr letni roku akademickiego 2013/2014. Decyzją z dnia 24 marca 2014 r. minister szkolnictwa wyższego i badań odmówił uwzględnienia tego wniosku o pomoc finansową z tych samych względów co względy wskazane w decyzji z dnia 28 listopada 2013 r.
André Angelo Linares Verruga i jego rodzice wnieśli zatem w dniu 15 kwietnia 2014 r. do tribunal administratif (sądu administracyjnego, Luksemburg) skargę mającą na celu zmianę lub stwierdzenie nieważności decyzji ministra szkolnictwa wyższego i badań z dnia 28 listopada 2013 r., z dnia 14 stycznia 2014 r. i z dnia 24 marca 2014 r.
Przed sądem tym A.A. Linares Verruga i jego rodzice utrzymują, tytułem głównym, że pomoc finansowa państwa na studia wyższe stanowi świadczenie rodzinne w rozumieniu rozporządzenia (WE) nr 883/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (
Dz.U. 2004, L 166, s. 1
), do którego ma prawo każdy pracownik. Posiłkowo podnoszą, że pomoc ta stanowi przywilej socjalny w rozumieniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68, w związku z czym jej przyznanie podlega zasadzie równego traktowania przewidzianej w tym przepisie.
Rząd luksemburski podnosi, że wspomniana pomoc nie stanowi świadczenia rodzinnego w rozumieniu rozporządzenia nr 883/2004, i kwestionuje stosowanie rozporządzenia nr 1612/68 do sporu w postępowaniu głównym. Rząd ten podnosi także, że status pracownika jednego z rodziców studenta, który nie ma miejsca zamieszkania w Luksemburgu, sam nie wystarcza do tego, by temu ostatniemu przysługiwała pomoc finansowa państwa na studia wyższe. Według wspomnianego rządu wyrok z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in. (
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
), zezwolił ustawodawcy krajowemu na uzależnienie przyznania takiej pomocy od spełniania warunku, zgodnie z którym pracownik przygraniczny musiał pracować w danym państwie członkowskim przez długi czas. W sprawie głównej zaś zdaniem tego rządu małżeństwo Verruga nie spełnia tego warunku.
Tribunal administratif (sąd administracyjny) oddala w pierwszej kolejności argumentację A.A. Linaresa Verrugi i jego rodziców, zgodnie z którą pomoc finansowa państwa na studia wyższe stanowi świadczenie rodzinne w rozumieniu rozporządzenia nr 883/2004. W tym względzie zauważa on, że rozporządzenie to dotyczy świadczeń związanych z obowiązkowymi składkami pracowników najemnych i osób prowadzących działalność na własny rachunek i że dane świadczenie wchodzi w jego zakres stosowania, tylko jeśli obejmuje ono pewne ryzyko społeczne. Tribunal administratif (sąd administracyjny) uważa zaś, że pomoc finansowa państwa na studia wyższe nie ma na celu objęcia takiego ryzyka.
Według tego sądu wspomnianej pomocy finansowej nie można uważać za wprowadzoną w zamian za zniesienie świadczeń rodzinnych dla studentów w wieku powyżej 18 lat. Wskazując studentów jako beneficjentów pomocy finansowej państwa na studia wyższe, ustawodawca luksemburski zamierzał promować koncepcję „autonomii studenta”, czyli jego prawo do podejmowania studiów wyższych według własnego wyboru, niezależnie od sytuacji finansowej i woli jego rodziców, przy czym miał na celu w szczególności promowanie zwiększania wśród ludności zamieszkałej w Luksemburgu proporcji osób posiadających dyplom ukończenia szkoły wyższej. Tribunal administratif (sąd administracyjny) podkreśla w tym względzie, że pomoc finansowa państwa na studia wyższe podlega tylko wymogom akademickim i że jest przyznawana w postaci stypendium lub pożyczki, których wysokość różni się wyłącznie w zależności od osobistej sytuacji finansowej i społecznej studenta oraz obciążających go kosztów wpisowego.
Co się tyczy w drugiej kolejności argumentów A.A. Linaresa Verrugi i jego rodziców dotyczących niezgodności ustawy z dnia 22 czerwca 2000 r. ze zmianami z rozporządzeniem nr 1612/68, tribunal administratif (sąd administracyjny) uważa, że skoro dofinansowanie studiów dzieci pracowników przez państwo członkowskie stanowi dla pracownika migrującego przywilej socjalny w rozumieniu art. 7 ust. 2 tego rozporządzenia, przepis ten ma zastosowanie w sporze w postępowaniu głównym.
Sąd ten zauważa ponadto, że w wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in. (
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
), Trybunał orzekł, że warunek zamieszkania przewidziany w art. 2 lit. b) ustawy o pomocy finansowej państwa na studia wyższe, zmienionej ustawą z dnia 26 lipca 2010 r., stanowi dyskryminację pośrednią ze względu na przynależność państwową, odmiennie traktując osoby zamieszkałe w Luksemburgu oraz osoby, które – nie mieszkając w tym państwie członkowskim – są dziećmi pracowników przygranicznych wykonujących tam działalność.
Według tribunal administratif (sądu administracyjnego) o ile we wspomnianym wyroku Trybunał potwierdził, że ustawodawca luksemburski mógł wymagać dla celów przyznania rozpatrywanej pomocy, by pracownik przygraniczny będący rodzicem studenta pracował w Luksemburgu przez określony minimalny okres, o tyle Trybunał nie orzekł jednak, że wymóg taki powinien stanowić wyłączny warunek i że okres pięciu lat pracy w tym państwie członkowskim powinien być jedynym dopuszczalnym kryterium. Przeciwnie, zdaniem tribunal administratif (sądu administracyjnego) w wyroku tym Trybunał położył nacisk na zbyt wyłączający charakter przepisu uprzywilejowującego jedno kryterium dla celów oceny stopnia powiązania pracownika przygranicznego ze społeczeństwem luksemburskim oraz na znaczenie i uzasadnienie kryteriów umożliwiających ustalenie rozsądnego prawdopodobieństwa powrotu studenta do Luksemburga po zakończeniu studiów.
Tribunal administratif (sąd administracyjny) zauważa następnie, że A.A. Linaresowi Verrudze odmówiono przyznania pomocy finansowej państwa na studia wyższe ze względu na dwuipółmiesięczną przerwę w wykonywaniu przez jego matkę pracy najemnej w Luksemburgu, pomimo tego, że wykonywała ona taką pracę przez łączny okres prawie ośmiu lat, choć z odmową taką nie spotkałby się w tych samych okolicznościach pracownik zamieszkały w tymże państwie członkowskim.
W tych okolicznościach tribunal administratif (sąd administracyjny) zastanawia się, czy warunek przewidziany w art. 2 bis ustawy z dnia 22 czerwca 2000 r. ze zmianami nie ma nadmiernego charakteru. Zauważa on, że dyskryminacja pośrednia jest co do zasady zakazana, chyba że jest obiektywnie uzasadniona, to znaczy jest właściwa do zapewnienia realizacji prawnie uzasadnionego celu i nie wykracza poza to, co jest konieczne dla jego osiągnięcia. W tym względzie sąd ten wskazuje, że rząd luksemburski podnosi jako uzasadnienie konieczność upewnienia się, iż istnieje więź pomiędzy pracownikiem przygranicznym a społeczeństwem luksemburskim, która pozwala zakładać, że po skorzystaniu z pomocy państwa na sfinansowanie studiów student będący dzieckiem takiego pracownika powróci do Luksemburga w celu wykorzystania nabytej wiedzy na rzecz rozwoju gospodarki tego państwa członkowskiego.
Według tribunal administratif (sądu administracyjnego) rząd luksemburski jest świadomy nadmiernego i dyskryminacyjnego charakteru wymogu przewidzianego w art. 2 bis ustawy z dnia 22 czerwca 2000 r. ze zmianami, gdyż ustawa z dnia 24 lipca 2014 r. o pomocy finansowej państwa na studia wyższe zastąpiła warunek nieprzerwanego okresu pięciu lat pracy warunkiem łącznego okresu pięciu lat pracy w okresie odniesienia wynoszącym siedem lat w celu umożliwienia uwzględnienia przerw w pracy związanych w szczególności z okresami bezrobocia. Sąd ten uważa jednakże, że pomimo tej zmiany warunków przyznawania wspomnianej pomocy kwestia zgodności ustawy z dnia 22 czerwca 2000 r. ze zmianami z rozporządzeniem nr 1612/68 może jeszcze wpłynąć na rozstrzygnięcie co do tego, jak należy postąpić w przedmiocie rozpatrywanych w postępowaniu głównym decyzji ministra szkolnictwa wyższego i badań.
W tych okolicznościach tribunal administratif (sąd administracyjny) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy warunek stawiany wobec studentów niemających miejsca zamieszkania w Wielkim Księstwie Luksemburga przez art. 2 bis ustawy z dnia 22 czerwca 2000 r. ze zmianami bez uwzględnienia jakiegokolwiek innego kryterium powiązania, mianowicie warunek polegający na byciu dziećmi pracowników, którzy byli zatrudnieni lub wykonywali działalność w Luksemburgu przez nieprzerwany okres przynajmniej pięciu lat w chwili złożenia wniosku o pomoc finansową, jest uzasadniony względami polityki oświatowej i polityki budżetowej podniesionymi przez państwo luksemburskie oraz właściwy, odpowiednio, proporcjonalny w odniesieniu do zamierzonego celu, mianowicie zamiaru promowania zwiększenia wśród mieszkańców proporcji osób posiadających dyplom ukończenia szkoły wyższej, przy jednoczesnym zamiarze zagwarantowania, że osoby te po skorzystaniu z możliwości udostępnianych przez rozpatrywany system pomocy w finansowaniu studiów, w niektórych przypadkach odbywanych za granicą, powrócą do Luksemburga, aby obrócić swoją nabytą w ten sposób wiedzę na rzecz rozwoju gospodarki tego państwa członkowskiego?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
Poprzez swoje pytanie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie ustawodawstwu państwa członkowskiego, takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które w celu promowania zwiększenia proporcji mieszkańców posiadających dyplom ukończenia szkoły wyższej uzależnia przyznanie pomocy finansowej na studia wyższe studentom niezamieszkałym w tym państwie od warunku, aby w chwili złożenia wniosku o pomoc finansową co najmniej jedno z rodziców tych studentów pracowało w tym państwie członkowskim przez minimalny nieprzerwany okres pięciu lat, lecz nie przewiduje takiego warunku w odniesieniu do studentów zamieszkałych na terytorium wspomnianego państwa członkowskiego.
Uwagi wstępne
W sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in. (
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
), Trybunał miał już okazję rozpatrzyć uregulowanie luksemburskie dotyczące pomocy finansowej państwa na studia wyższe, które wynikało wówczas z ustawy o pomocy finansowej państwa na studia wyższe, zmienionej ustawą z dnia 26 lipca 2010 r.
Do Trybunału zwrócono się mianowicie z kwestią zgodności z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68 uregulowania krajowego, które uzależniało przyznanie pomocy finansowej na studia wyższe od spełnienia przez studenta warunku zamieszkania oraz wprowadzało tym samym odmienne traktowanie osób zamieszkałych w Luksemburgu oraz osób, które – nie mieszkając w tym państwie członkowskim – są dziećmi pracowników przygranicznych wykonujących działalność we wspomnianym państwie członkowskim.
Trybunał orzekł, że odmienne traktowanie wynikające z faktu, że spełnienie warunku zamieszkania wymagane jest od studentów będących dziećmi pracowników przygranicznych, stanowi dyskryminację pośrednią ze względu na przynależność państwową, co do zasady zabronioną, chyba że okaże się ona obiektywnie uzasadniona (zob. podobnie wyrok z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in.,
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
, pkt
).
W tym względzie Trybunał orzekł, że warunek zamieszkania przewidziany ustawą o pomocy finansowej państwa na studia wyższe, zmienioną ustawą z dnia 26 lipca 2010 r., jest właściwy do osiągnięcia celu interesu ogólnego uznanego na poziomie Unii polegającego na wspieraniu studiowania i na zwiększeniu w znaczący sposób proporcji posiadaczy dyplomu ukończenia szkoły wyższej wśród mieszkańców Luksemburga (wyrok z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in.,
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
, pkt
,
,
).
Natomiast dokonując analizy, czy warunek zamieszkania ma charakter konieczny, Trybunał uznał, że warunek ten wykracza poza to, co konieczne dla osiągnięcia celu polegającego na zwiększeniu proporcji mieszkańców posiadających dyplom ukończenia szkoły wyższej, w zakresie, w jakim stanowi przeszkodę w uwzględnieniu innych elementów potencjalnie reprezentatywnych dla rzeczywistego stopnia powiązania osoby składającej wniosek o odnośną pomoc finansową ze społeczeństwem lub rynkiem pracy danego państwa członkowskiego, takich jak fakt, że jedno z rodziców, które nadal przyczynia się do utrzymania studenta, jest pracownikiem przygranicznym, który ma trwałe zatrudnienie w tym państwie członkowskim oraz pracował już w tym państwie przez długi czas (wyrok z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in.,
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
, pkt
).
W następstwie wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in. (
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
), ustawa z dnia 19 lipca 2013 r. zmieniła ustawę z o pomocy finansowej państwa na studia wyższe w ten sposób, że rozszerzyła możliwość skorzystania z tej pomocy na studentów, którzy nie zamieszkują w Luksemburgu, pod warunkiem że dany student jest dzieckiem osoby będącej pracownikiem najemnym lub osoby pracującej na własny rachunek, będącej obywatelem Luksemburga lub obywatelem państwa Unii Europejskiej, zatrudnionej lub wykonującej działalność w Luksemburgu, która to osoba była zatrudniona lub wykonywała działalność w Luksemburgu przez nieprzerwany okres przynajmniej pięciu lat w chwili złożenia przez tego studenta wniosku o pomoc finansową na studia wyższe.
Aby odpowiedzieć na zadane przez sąd odsyłający pytanie, należy zbadać, czy uregulowanie takie jak to wynikające z tej zmiany stanowi ewentualną dyskryminację, a jeśli tak, to czy jest ono obiektywnie uzasadnione.
W przedmiocie istnienia dyskryminacji
Stosownie do art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011, którego treść ma to samo brzmienie co art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68, pracownik będący obywatelem państwa członkowskiego korzysta na terytorium innych państw członkowskich z takich samych przywilejów socjalnych i podatkowych jak pracownicy krajowi. Przepis ten jest korzystny zarówno dla pracowników migrujących, którzy zamieszkują w przyjmującym państwie członkowskim, jak i dla pracowników przygranicznych, którzy wykonując pracę najemną w tym ostatnim państwie członkowskim, zamieszkują w innym państwie członkowskim (zob. podobnie wyroki: z dnia 27 listopada 1997 r., Meints,
C‑57/96
,
EU:C:1997:564
, pkt
; a także z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in.,
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
, pkt
).
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że pomoc na pokrycie kosztów utrzymania i edukacji w trakcie studiów prowadzących do przyznania tytułu zawodowego stanowi dla pracownika migrującego przywilej socjalny w rozumieniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68 (wyroki: z dnia 14 czerwca 2012 r., Komisja/Niderlandy,
C‑542/09
,
EU:C:2012:346
, pkt
; a także z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in.,
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
, pkt
), na który dziecko pracownika migrującego może samo się powołać, jeśli na mocy prawa krajowego pomoc tę przyznaje się bezpośrednio studentowi (zob. podobnie wyroki: z dnia 26 lutego 1992 r., Bernini,
C‑3/90
,
EU:C:1992:89
, pkt
; z dnia 14 czerwca 2012 r., Komisja/Niderlandy,
C‑542/09
,
EU:C:2012:346
, pkt
; a także z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in.,
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
, pkt
).
Zasada równego traktowania, wpisana zarówno do art. 45 TFUE, jak i do art. 7 rozporządzenia nr 1612/68, zakazuje nie tylko dyskryminacji bezpośredniej opartej na przynależności państwowej, lecz również wszelkich pośrednich form dyskryminacji, które przez zastosowanie innych kryteriów rozróżnienia prowadzą w rzeczywistości do takiego samego rezultatu (zob. wyrok z dnia 13 kwietnia 2010 r., Bressol i in.,
C‑73/08
,
EU:C:2010:181
, pkt
).
Ustawodawstwo krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym uzależnia przyznanie pomocy finansowej na studia wyższe albo od spełnienia przez studenta warunku zamieszkania na terytorium luksemburskim, albo w odniesieniu do studentów niezamieszkałych na tym terytorium od warunku polegającego na byciu dziećmi pracowników, którzy byli zatrudnieni lub wykonywali działalność zawodową w Luksemburgu przez nieprzerwany okres przynajmniej pięciu lat w chwili złożenia wniosku o pomoc finansową. Nawet jeśli taki warunek minimalnego i nieprzerwanego okresu pracy stosuje się bez różnicy do obywateli luksemburskich i do obywateli innych państw członkowskich, nie jest on przewidziany względem studentów, którzy mieszkają na terytorium Luksemburga.
Takie rozróżnienie oparte na miejscu zamieszkania może działać bardziej na niekorzyść obywateli innych państw członkowskich, ponieważ nierezydentami są najczęściej obcokrajowcy (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 czerwca 2012 r., Komisja/Niderlandy,
C‑542/09
,
EU:C:2012:346
, pkt
; a także z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in.,
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
, pkt
).
Jest to zatem dyskryminacja pośrednia ze względu na przynależność państwową, która może być dopuszczalna tylko pod warunkiem obiektywnego uzasadnienia. Aby była uzasadniona, musi być ona właściwa do osiągnięcia prawnie uzasadnionego celu i nie może wykraczać poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia.
W przedmiocie istnienia prawnie uzasadnionego celu
W swoich uwagach na piśmie rząd luksemburski twierdzi, że cel realizowany przez ustawę z dnia 22 czerwca 2000 r. ze zmianami jest identyczny z celem społecznym przywołanym w celu uzasadnienia ustawodawstwa mającego zastosowanie w sprawie, w której wydano wyrok z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in. (
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
). Cel ten polega na znaczącym zwiększeniu w Luksemburgu udziału mieszkańców posiadających dyplom ukończenia szkoły wyższej.
W pkt 53 i 56 wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in. (
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
), Trybunał uznał zaś, że cel społeczny przywołany przez rząd luksemburski w celu uzasadnienia ustawodawstwa mającego zastosowanie w sprawie, w której zapadł ten wyrok, polegający na wspieraniu studiowania, jest celem interesu ogólnego uznanym na poziomie Unii. Podjęte przez państwo członkowskie działanie mające na celu zapewnienie wysokiego poziomu wykształcenia ludności zamieszkującej na jego terytorium zmierza bowiem do osiągnięcia prawnie uzasadnionego celu, który może uzasadniać dyskryminację pośrednią ze względu na przynależność państwową.
Należy jeszcze zbadać, czy warunek dotyczący nieprzerwanego okresu pięciu lat pracy w chwili złożenia wniosku o stypendium jest odpowiedni i konieczny do osiągnięcia wspomnianego celu.
W przedmiocie odpowiedniego charakteru warunku dotyczącego minimalnego nieprzerwanego okresu pracy
Według rządu luksemburskiego, którego zdanie podzielają w istocie rządy duński i norweski, warunek minimalnego nieprzerwanego okresu pięciu lat pracy w Luksemburgu ma na celu zapewnienie, by z pomocy finansowej korzystali tylko studenci utrzymujący ze społeczeństwem luksemburskim więź wskazującą na istnienie wysokiego prawdopodobieństwa osiedlenia się w Luksemburgu i integracji na luksemburskim rynku pracy po zakończeniu studiów wyższych. Cel ten zostaje osiągnięty, jeśli jedno z rodziców będące pracownikiem przygranicznym ma w Luksemburgu trwałe zatrudnienie i pracowało tam już przez długi czas, gdyż stanowi to element reprezentatywny rzeczywistego stopnia powiązania ze społeczeństwem lub rynkiem pracy Luksemburga. Okoliczności takie pozwalają założyć, że przykład rodzicielski może z wystarczającym stopniem prawdopodobieństwa wpłynąć na wybór kariery dokonywany przez studenta.
Należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, co się tyczy pracowników migrujących i przygranicznych, okoliczność uczestniczenia w rynku pracy państwa członkowskiego tworzy zasadniczo wystarczającą więź integracyjną ze społecznością tego państwa członkowskiego, pozwalającą tym pracownikom korzystać w nim z zasady równego traktowania z pracownikami krajowymi w odniesieniu do przywilejów socjalnych (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 czerwca 2012 r., Komisja/Niderlandy,
C‑542/09
,
EU:C:2012:346
, pkt
; a także z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in.,
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
, pkt
).
Owa więź integracyjna wynika w szczególności z faktu, że pracownicy migrujący przyczyniają się do finansowania polityki społecznej przyjmującego państwa członkowskiego poprzez podatki i składki na zabezpieczenie społeczne, które płacą w tym państwie w związku z wykonywaniem w nim pracy najemnej. Powinni zatem móc korzystać z niej na takich samych zasadach jak pracownicy krajowi (zob. podobnie wyroki: z dnia 14 czerwca 2012 r., Komisja/Niderlandy,
C‑542/09
,
EU:C:2012:346
, pkt
; a także z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in.,
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
, pkt
).
Jednakże Trybunał uznał już, że uregulowanie krajowe pośrednio dyskryminujące i ograniczające przyznanie pracownikom przygranicznym przywilejów socjalnych w rozumieniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68 w braku wystarczającego powiązania ze społeczeństwem, w którym wykonują oni działalność, nie mieszkając w danym państwie, może być obiektywnie uzasadnione i proporcjonalne do realizowanego celu (zob. podobnie wyroki: z dnia 18 lipca 2007 r., Hartmann,
C‑212/05
,
EU:C:2007:437
, pkt
–
,
; z dnia 18 lipca 2007 r., Geven,
C‑213/05
,
EU:C:2007:438
, pkt
; z dnia 11 września 2007 r., Hendrix,
C‑287/05
,
EU:C:2007:494
, pkt
,
; a także z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in.,
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
, pkt
).
I tak w pkt 26 i 28–30 wyroku z dnia 18 lipca 2007 r., Geven (
C‑213/05
,
EU:C:2007:438
), Trybunał orzekł, że art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68 nie stoi na przeszkodzie ustawodawstwu państwa członkowskiego przewidującemu, że ubiegać się o korzyść socjalną w rozumieniu tego przepisu mogą jedynie pracownicy, którzy poprzez wybór swego miejsca zamieszkania stworzyli faktyczny związek ze społeczeństwem tego państwa członkowskiego, oraz – w odniesieniu do pracowników przygranicznych, którzy wykonują działalność zawodową we wspomnianym państwie członkowskim, mieszkając w innym państwie członkowskim – ci, którzy wykonują działalność zawodową wykraczającą poza zajęcie dodatkowe, gdyż obiektywny udział w krajowym rynku pracy został uznany za ważny element integracji ze społeczeństwem danego państwa członkowskiego.
W uregulowaniu mającym zastosowanie do sprawy, w której zapadł wyrok z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in. (
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
), warunek wcześniejszego zamieszkania studenta w Luksemburgu został uznany za jedyny warunek mogący służyć wykazaniu więzi z tym państwem członkowskim.
Trybunał orzekł, że taki warunek zamieszkania jest właściwy do osiągnięcia celu polegającego na wspieraniu studiowania i na zwiększeniu w znaczący sposób proporcji posiadaczy dyplomu ukończenia szkoły wyższej wśród mieszkańców Luksemburga, lecz że ma on charakter zbyt wyłączający (wyrok z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in.,
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
, pkt
). Istnienie racjonalnego prawdopodobieństwa, że beneficjenci pomocy powrócą, by się osiedlić w Luksemburgu i uczestniczyć w rynku pracy tego państwa członkowskiego w celu przyczyniania się do jego rozwoju gospodarczego, może być wykazane za pomocą elementów innych niż taki warunek (wyrok z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in.,
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
, pkt
).
W odniesieniu do tych elementów Trybunał wskazał, że zatrudnienie rodziców od długiego czasu w państwie członkowskim wypłacającym pomoc, o którą wystąpiono, może być odpowiednie dla wykazania rzeczywistego stopnia powiązania ze społeczeństwem lub rynkiem pracy tego państwa (wyrok z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in.,
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
, pkt
).
W sprawie głównej, podobnie jak w sprawie, w której zapadł wyrok z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in. (
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
), po pierwsze, beneficjentami pomocy finansowej są nie sami pracownicy, lecz ich dzieci niezamieszkałe w Luksemburgu, starające się podjąć studia bez różnicy w Luksemburgu lub w jakimkolwiek innym państwie, a po drugie, więź ze społeczeństwem luksemburskim może być w tym względzie mniej widoczna w odniesieniu do dzieci pracowników przygranicznych niż w przypadku dzieci pracowników migrujących zamieszkałych w Luksemburgu.
W tych okolicznościach wydaje się uzasadnione, że państwo wypłacające pomoc stara się upewnić, iż pracownik przygraniczny rzeczywiście wykazuje więź integracyjną ze społeczeństwem luksemburskim, wymagając wystarczającego powiązania, w celu zapobieżenia ryzyku pojawienia się „turystyki stypendialnej”, na co powoływały się rządy, które przedstawiły uwagi.
W tym względzie należy uznać, że warunek minimalnego okresu pracy w Luksemburgu jednego z rodziców będącego pracownikiem przygranicznym, wymagany ustawą z dnia 22 czerwca 2000 r. ze zmianami w tym celu, aby dzieci pracowników przygranicznych mogły ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej państwa na studia wyższe, może służyć wykazaniu takiego powiązania tych pracowników ze społeczeństwem luksemburskim, a także rozsądnego prawdopodobieństwa powrotu studenta do Luksemburga po ukończeniu przez niego studiów.
W przedmiocie koniecznego charakteru warunku dotyczącego minimalnego nieprzerwanego okresu pracy
Aby warunek dotyczący minimalnego nieprzerwanego okresu pracy w chwili złożenia wniosku o pomoc finansową był zgodny z prawem Unii, nie powinien on wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu.
W pkt 76 wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i. in. (
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
), Trybunał uznał, że formułując warunek zamieszkania taki jak rozpatrywany w sprawie, w której zapadł ten wyrok, Wielkie Księstwo Luksemburga uprzywilejowało element, który niekoniecznie jest jedynym elementem reprezentatywnym rzeczywistego stopnia powiązania zainteresowanego z tym państwem członkowskim.
Trybunał wskazał zatem, że powiązanie studenta z Wielkim Księstwem Luksemburga wystarczające do stwierdzenia istnienia rozsądnego prawdopodobieństwa, że powróci on w celu osiedlenia się w tym państwie członkowskim i uczestniczenia w rynku pracy tego państwa, może wynikać również z faktu, że student ten zamieszkuje sam lub z rodzicami w jednym z państw członkowskich graniczących z Wielkim Księstwem Luksemburga oraz że jego rodzice od długiego czasu pracują w tym państwie członkowskim i mieszkają w jego okolicy (wyrok z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in.,
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
, pkt
).
Jeżeli chodzi o możliwości dostępne ustawodawcy luksemburskiemu, Trybunał wskazał, że w zakresie, w jakim na przyznawaną pomoc składa się na przykład pożyczka, system finansowania uzależniający przyznanie tej pożyczki, a nawet jej wysokość lub bezzwrotność od spełnienia warunku, że korzystający z niej student powróci do Luksemburga po ukończeniu studiów za granicą, by tu pracować i mieszkać, mógłby pozwolić na osiągnięcie zamierzonego celu bez pokrzywdzenia dzieci pracowników przygranicznych (wyrok z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in.,
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
, pkt
).
Ponadto, jako sposób uniknięcia ryzyka pojawienia się „turystyki stypendialnej” i upewnienia się, że pracownik przygraniczny ma wystarczające więzi ze społeczeństwem luksemburskim, Trybunał wymienił w pkt 80 wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in., (
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
) możliwość uzależnienia przyznania pomocy finansowej od spełnienia warunku, że pracownik przygraniczny będący rodzicem dziecka niemieszkającego w Luksemburgu pracował w tym państwie członkowskim przez określony minimalny okres.
W tym względzie rząd luksemburski podnosi, że ustawodawca luksemburski skorzystał z możliwości wskazanej w pkt 80 wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in. (
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
), inspirując się w sposób analogiczny art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38, który czyni odniesienie do warunków nabycia prawa stałego pobytu, określonych w art. 16 ust. 1 tej dyrektywy. Ten ostatni przepis przewiduje zaś wyraźnie nabycie prawa stałego pobytu przez „[o]bywatel[i] Unii, którzy legalnie zamieszkują w przyjmującym państwie członkowskim przez nieprzerwany okres pięciu lat”.
Jednakże, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 83–85 opinii, wskazana przez rząd luksemburski analogia z art. 16 ust. 1 i art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 nie ma znaczenia dla uzasadnienia wymogu nieprzerwanego okresu pięciu lat pracy nałożonego przez uregulowanie krajowe rozpatrywane w postępowaniu głównym.
Artykuł 16 dyrektywy 2004/38, który przewiduje warunek minimalnego okresu nieprzerwanego zamieszkania do przyznania prawa stałego pobytu osobom trwale osiedlonym w przyjmującym państwie członkowskim, wpisuje się bowiem, jak Trybunał zresztą wyraźnie podkreślił w pkt 80 wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in. (
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
), w inny kontekst niż równość traktowania pracowników krajowych i pracowników migrujących. Ponadto art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38 wyraźnie uściśla, że przewidziana tym przepisem możliwość odmówienia udzielenia przed nabyciem prawa stałego pobytu pomocy na pokrycie kosztów utrzymania w czasie studiów, włącznie z kształceniem zawodowym, w postaci stypendiów lub pożyczek studenckich, stosuje się wyłącznie do osób innych niż pracownicy najemni, osoby pracujące na własny rachunek, osoby, które zachowują ten status, i członkowie ich rodziny.
Zatem to wyłączenie w celu zilustrowania sposobu, w jaki prawo Unii zezwala w kontekście obywateli Unii nieczynnych zawodowo na uniknięcie ryzyka pojawienia się „turystyki stypendialnej”, Trybunał odniósł się w pkt 80 wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., Giersch i in. (
C‑20/12
,
EU:C:2013:411
), do art. 16 ust. 1 i art. 24 ust. 2 dyrektywy 2004/38.
Należy zauważyć, że w sprawie głównej odmowa przyznania pomocy finansowej państwa na studia wyższe A.A. Linaresowi Verrudze miała miejsce pomimo tego, że jego rodzice pracowali w Luksemburgu przez łączny okres przekraczający pięć lat, z kilkoma tylko krótkimi przerwami w ciągu pięciu lat poprzedzających złożenie wniosku o pomoc finansową.
Przepis taki jak przewidziany w ustawodawstwie krajowym rozpatrywanym w postępowaniu głównym, który uzależnia przyznanie pomocy finansowej na studia wyższe studentom niezamieszkałym w tym państwie od warunku, aby jedno z rodziców pracowało w Luksemburgu w sposób nieprzerwany przez minimalny okres pięciu lat w chwili złożenia wniosku o pomoc finansową, bez umożliwienia przyznania przez właściwe organy tej pomocy, gdy – jak w sprawie głównej – pomimo kilku krótkich przerw rodzice pracowali w Luksemburgu przez długi czas – w rozpatrywanym przypadku blisko osiem lat – w okresie poprzedzającym złożenie tego wniosku, zawiera ograniczenie, które wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia prawnie uzasadnionego celu polegającego na zwiększeniu wśród mieszkańców liczby posiadaczy dyplomów ukończenia studiów wyższych, jako że przerwy takie nie mogą zerwać powiązania pomiędzy wnioskującym o pomoc finansową a Wielkim Księstwem Luksemburga.
Z całości powyższych rozważań wynika, że na zadane pytanie należy odpowiedzieć, iż art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 492/2011 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie ustawodawstwu państwa członkowskiego, takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które w celu promowania zwiększenia proporcji mieszkańców posiadających dyplom ukończenia szkoły wyższej uzależnia przyznanie pomocy finansowej na studia wyższe studentom niezamieszkałym w tym państwie od warunku, aby w chwili złożenia wniosku o pomoc finansową co najmniej jedno z rodziców tych studentów pracowało w tym państwie członkowskim przez minimalny nieprzerwany okres pięciu lat, lecz nie przewiduje takiego warunku w odniesieniu do studentów zamieszkałych na terytorium wspomnianego państwa członkowskiego.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 7 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie ustawodawstwu państwa członkowskiego, takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, które w celu promowania zwiększenia proporcji mieszkańców posiadających dyplom ukończenia szkoły wyższej uzależnia przyznanie pomocy finansowej na studia wyższe studentom niezamieszkałym w tym państwie od warunku, aby w chwili złożenia wniosku o pomoc finansową co najmniej jedno z rodziców tych studentów pracowało w tym państwie członkowskim przez minimalny nieprzerwany okres pięciu lat, lecz nie przewiduje takiego warunku w odniesieniu do studentów zamieszkałych na terytorium wspomnianego państwa członkowskiego.

Podpisy
(
*1
)	* Język postępowania: francuski.