CELEX: 62016TJ0768
Hospodářská a měnová politika
Obezřetnostní dohled nad úvěrovými institucemi
Článek 4 odst. 1 písm. d) a odst. 3 nařízení (EU) č. 1024/2013
Výpočet pákového poměru
Odmítnutí ECB povolit žalobkyni vyloučit z výpočtu pákového poměru expozice splňující určité podmínky
Článek 429 odst. 14 nařízení (EU) č. 575/2013
Diskreční pravomoc ECB
Nesprávné právní posouzení
Zjevně nesprávné posouzení

Skutečnosti předcházející sporu
Žalobkyně, BNP Paribas, je akciová společnost založená podle francouzského práva, která je povolenou úvěrovou institucí. Jakožto významná instituce ve smyslu čl. 6 odst. 4 nařízení Rady (EU) č. 1024/2013 ze dne 15. října 2013, kterým se Evropské centrální bance svěřují zvláštní úkoly týkající se politik, které se vztahují k obezřetnostnímu dohledu nad úvěrovými institucemi (
Úř. věst. 2013, L 287, s. 63
), spadá pod přímý obezřetnostní dohled Evropské centrální banky (ECB).
Dne 1. prosince 2015 požádala žalobkyně ECB podle čl. 429 odst. 14 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013 ze dne 26. června 2013, o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 648/2012 (
Úř. věst 2013, L 176, s. 1
, opravy
Úř. věst. 2013, L 208, s. 68
a
Úř. věst. 2013, L 321, s. 6
), o povolení vyloučit z výpočtu pákového poměru expozice tvořené částkami spadajícími pod regulované produkty, které u ní byly upsány, ale které byla povinna převést na Caisse des dépôts et consignations (CDC), francouzskou veřejnoprávní instituci.
Dotyčnými produkty jsou vkladní knížka „livret A“, která se řídí články L.221-1 až L.221-9 francouzského měnového a finančního zákoníku (code monétaire et financier français, dále jen „CMF“), vkladní knížka „livret d’épargne populaire“ (LEP), která se řídí články L.221-13 až L.221-17-2 CMF, a vkladní knížka „livret de développement durable et solidaire“ (LDD), která se řídí článkem L.221-27 CMF. Podle článku L.221-5 CMF je poměrný podíl všech vkladů uložených na vkladních knížkách „livret A“ a „LDD“ soustředěn ve spořícím fondu spravovaném CDC. Totéž platí pro „LEP“ podle článku R.221-58 CMF.
Dne 8. června 2016 seznámila ECB žalobkyni s návrhem rozhodnutí, kterým odmítá poskytnout výhodu spočívající v požadované výjimce.
Dne 7. července 2016 proběhla na žádost žalobkyně telekonference se zástupci ECB.
Dne 24. srpna 2016 přijala ECB rozhodnutí ECB/SSM/2016-R0MUWSFPU8MPRO8K5P83/136, a to podle čl. 4 odst. 1 písm. d) a článku 10 nařízení č. 1024/2013 a podle čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 (dále jen „napadené rozhodnutí“).
ECB odmítla vyloučit z výpočtu pákového poměru žalobkyně expozice vůči CDC tvořené částí částek uložených na vkladních knížkách „livret A“, „LDD“ a „LEP“, kterou na ni byla povinna převést.
ECB na prvním místě uznala, že podmínky stanovené v čl. 429 odst. 14 písm. a) až c) nařízení č. 575/2013 byly splněny jednak z toho důvodu, že CDC má být považována za subjekt veřejného sektoru, dále proto, že expozice vůči CDC byly posuzovány k obezřetnostním účelům v souladu s čl. 116 odst. 4 téhož nařízení, a konečně proto, že žalobkyně byla povinna převádět poměrnou část úspor uložených na vkladních knížkách „livret A“, „LDD“ a „LEP“ na CDC za účelem financování investic obecného zájmu. ECB v podstatě taktéž vyzdvihla skutečnost, že tyto podmínky nebyly splněny ve vztahu k té části regulovaných úspor, pro kterou neexistuje povinnost převodu na CDC, ať už je účel jejich použití jakýkoli.
ECB měla na druhém místě za to, že ze znění čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 vyplývá, že disponuje diskreční pravomocí, která jí umožňuje vyloučit či nevyloučit z výpočtu pákového poměru expozice odpovídající podmínkám výslovně obsaženým v tomto ustanovení. ECB měla v podstatě za to, že ačkoli jsou tyto podmínky splněny, mohou zde existovat obezřetnostní důvody odůvodňující zamítnutí žádosti o výjimku podle tohoto ustanovení. V tomto ohledu odkázala na účel zavedení pákového poměru, který spočívá v poskytnutí jednoduchého a transparentního zobrazení úrovně expozice úvěrové instituce, která by nebyla vážená v závislosti na riziku, jež představují jednotlivé složky těchto expozic, s cílem zabránit nadměrnému rozvoji uvedených expozic ve vztahu ke kapitálu.
ECB měla na třetím místě za to, že částky převedené žalobkyní na CDC zůstávají expozicemi relevantními pro výpočet jejího pákového poměru. Opřela se o tři důvody. První důvod, který označila jako „první ukazatel“, vychází z účetních postupů týkajících se shromážděných úspor. ECB vyvodila z okolnosti, že regulované úspory jsou uváděny na straně pasiv rozvahy žalobkyně a částky převáděné na CDC jsou uváděny na straně aktiv její rozvahy, že žalobkyně zůstává odpovědná za expozice představované shromážděnými úsporami, včetně částek převáděných na CDC. Dodala, že žalobkyně je povinna zajistit řízení operačních rizik spojených s regulovanými úsporami. Druhý důvod spočívá ve smluvní povinnosti žalobkyně vyplácet vklady klientů nezávisle na vrácení prostředků převedených na CDC žalobkyni. Třetí důvod vychází z existence časového odstupu mezi úpravami pozic žalobkyně a pozic CDC za účelem opětovného vyvážení. ECB měla za to, že během tohoto časového úseku by žalobkyně v očekávání převodu prostředků ze strany CDC mohla přistoupit ke krizovému prodeji aktiv. Závěrem ECB z těchto důvodů vyvodila, že mechanismus převodu z CDC na žalobkyni vykazuje nedokonalosti, které vzbuzují obezřetnostní obavy odůvodňující zamítnutí její žádosti.
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 31. října 2016 podala žalobkyně projednávanou žalobu.
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 1. března 2017 podala Finská republika návrh na vstup do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání ECB. Usnesením ze dne 2. května 2017 předseda druhého senátu Tribunálu povolil vedlejší účastenství Finské republiky na podporu návrhových žádání ECB a vyhověl žádosti o důvěrné zacházení podané žalobkyní ve vztahu k vedlejší účastnici.
Dne 15. června 2017 předložila Finská republika spis vedlejšího účastníka. Žalobkyně k němu předložila vyjádření ve stanovené lhůtě. ECB vyjádření nepředložila.
Na návrh druhého senátu rozhodl Tribunál podle článku 28 jednacího řádu předat věc rozšířenému senátu.
Na návrh soudce zpravodaje rozhodl Tribunál (devátý rozšířený senát) o zahájení ústní části řízení.
Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na otázky Tribunálu byly vyslechnuty na jednání konaném dne 24. dubna 2018.
Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
–
zrušil napadené rozhodnutí;
–
uložil ECB náhradu nákladů řízení.
ECB a Finská republika navrhují, aby Tribunál:
–
žalobu zamítl;
–
uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
Podle čl. 4 odst. 1 písm. d) nařízení č. 1024/2013 má ECB pravomoc „zajistit dodržování aktů uvedených v čl. 4 odst. 3 prvním pododstavci, které stanoví pro úvěrové instituce obezřetnostní požadavky v oblasti kapitálových požadavků, sekuritizace, omezení velkých expozic, likvidity, pákového efektu a podávání zpráv a zveřejňování informací o těchto záležitostech“. Navíc vzhledem k tomu, že žalobkyně je významnou institucí ve smyslu čl. 6 odst. 4 nařízení č. 1024/2013, přísluší výkon tohoto úkolu přímo ECB, a nikoli vnitrostátním orgánům v rámci jednotného mechanismu dohledu (rozsudek ze dne 16. května 2017, Landeskreditbank Baden Württemberg v. ECB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, bod
).
Podle čl. 4 odst. 3 nařízení č. 1024/2013 „pro účely plnění úkolů jí svěřených tímto nařízením a s cílem zajistit vysoké standardy dohledu uplatňuje ECB všechny příslušné právní předpisy Unie“. Mezi tyto příslušné právní předpisy patří i nařízení č. 575/2013.
Podle čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 „příslušné orgány mohou instituci povolit, aby z míry expozic vyloučila expozice, které splňují všechny tyto podmínky: a) jsou expozicemi vůči subjektu veřejného sektoru; b) zachází se s nimi v souladu s čl. 116 odst. 4; c) vyplývají z vkladů, které musí instituce na základě právní povinnosti převést na subjekt veřejného sektoru uvedený v písmenu a) pro účely financování investic obecného zájmu.“
Jak bylo připomenuto výše v bodech 8 až 10, ECB v napadeném rozhodnutí odmítla vyhovět žádosti žalobkyně směřující k tomu, aby na základě čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 byly expozice vůči CDC sestávající z části vkladů obdržených jako regulované úspory, které je na ni povinna převést, vyloučeny z výpočtu jejího pákového poměru. Zatímco ECB uznala, že podmínky stanovené tímto ustanovením byly splněny, zdůraznila, že expozice vůči CDC jsou i nadále expozicemi relevantními pro výpočet pákového poměru žalobkyně, jelikož regulované úspory spočívají na nedokonalém mechanismu převodu, který způsobuje, že žalobkyně musí nést riziko spojené s pákovým poměrem. ECB došla k tomuto závěru na základě tří důvodů uvedených v bodě 10 výše.
Na podporu své žaloby žalobkyně uplatňuje tři žalobní důvody, přičemž první vychází z nesprávného právního posouzení při výkladu nařízení č. 575/2013, druhý ze zjevně nesprávného posouzení obezřetnostního rizika souvisejícího s regulovanými úsporami a posouzení příslušného rizika pákového efektu, a třetí z porušení zásady proporcionality.
Tribunál má za to, že je vhodné zkoumat společně první dva žalobní důvody žalobkyně.
Svým prvním žalobním důvodem žalobkyně tvrdí, že výklad nařízení č. 575/2013, který ECB upřednostňuje, je stižen vadou spočívající v nesprávném právním posouzení. V této souvislosti žalobkyně zejména tvrdí, že uvedený výklad zbavuje čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 veškerého užitečného účinku.
Ve svém druhém žalobním důvodu žalobkyně vytýká ECB, že se dopustila zjevně nesprávných posouzení při posuzování obezřetnostního rizika souvisejícího s regulovanými úsporami a nesplnila povinnost přezkumu všech relevantních okolností projednávaného případu. Konkrétně žalobkyně v rámci druhé části svého žalobního důvodu tvrdí, že důvod napadeného rozhodnutí vycházející z existence časového odstupu mezi výběry vkladů a jejich krytím ze strany CDC se netýká rizika pákového efektu, ale pouze rizika likvidity. Pro žalobkyni by bylo jediným rizikem, kterému by byla úvěrová instituce vystavena, zpřístupnit svým zákazníkům likviditu odpovídající objemu vkladů vybraných během několika dnů, čímž by se oddálilo jejich skutečné krytí ze strany CDC. Žalobkyně dodává, že zohlednění všech expozic vůči CDC při výpočtu pákového poměru, zatímco dotčený časový odstup se týká pouze čistých změn regulovaných úspor, je zjevně nesprávné. Žalobkyně rovněž připomíná, že Evropský orgán pro bankovnictví (EBA) dospěl ve své zprávě ze dne 15. prosince 2015 k závěru, že regulované úspory představují zanedbatelné riziko likvidity.
ECB, podporovaná Finskou republikou, tvrdí, že tyto dva žalobní důvody nejsou opodstatněné. ECB připomíná meze kontroly, kterou může Tribunál vykonávat ve vztahu k využívání diskreční pravomoci, a připojuje, že čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 musí být jakožto výjimka vykládán úzce. Z toho v podstatě vyvozuje, že relevantní pro výklad tohoto ustanovení jsou obecné cíle tohoto nařízení týkající se pákového poměru, nikoli cíle vlastní čl. 429 odst. 14 uvedeného nařízení. V tomto ohledu zdůrazňuje, že účel pákového poměru vyžaduje, aby byl stanoven nezávisle na jakékoli rizikové váze.
V odpovědi na první žalobní důvod ECB zejména tvrdí, že vzhledem k tomu, že se pohybovala v mezích své diskreční pravomoci, nezbavila čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 užitečného účinku. ECB kromě toho připomíná, že znění čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 je abstraktní a není předurčeno k tomu, aby se použilo pouze na francouzské regulované úspory. ECB dodává, že normotvůrce zavedením tohoto ustanovení nesměřoval ke konkrétnímu výsledku, tedy k automatickému vyloučení některých expozic. V bodě 95 odůvodnění nařízení č. 575/2013 se kromě toho projevuje úmysl normotvůrce věnovat zvláštní pozornost bankám, které mají specifický model podnikání, a nikoliv vyloučit některé produkty.
V odpovědi na druhý žalobní důvod ECB zejména tvrdí, že časový odstup mezi výběrem vkladů u žalobkyně a jejich krytím ze strany CDC vede k riziku dalšího pákového efektu. ECB zdůrazňuje, že jelikož se žalobkyně během této doby nemůže obrátit na CDC, mohlo by vyhovění hromadným výběrům regulovaných úspor vést ke snížení jejího pákového efektu prostřednictvím nucených prodejů, které pro ni znamenají výrazné ztráty, což odpovídá scénáři nadměrného pákového efektu, jak je definován v čl. 4 odst. 1, bodu 94 nařízení č. 575/2013. ECB má v podstatě za to, že i když toto riziko nadměrné páky začíná nedostatkem likvidity, liší se od něj tím, že spočívá na relativně velkém objemu expozic financovaných z dluhu ve vztahu ke kapitálu úvěrové instituce. V napadeném rozhodnutí tudíž nedošlo k záměně rizika likvidity s rizikem nadměrného pákového efektu. Dodává, že cílem pákového poměru je zamezit tomu, aby zdroje financování úvěrové instituce byly příliš zaměřeny na dluh, a že tento poměr představuje „poslední obezřetnostní záchrannou síť“.
Vzhledem k tomu, že ECB disponuje diskreční pravomocí, a v důsledku toho i širokým volným uvážením při volbě, zda bude či nebude poskytnuta výhoda upravená v čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013, což žalobkyně nezpochybňuje, soudní přezkum, který má Tribunál provádět ve vztahu k opodstatněnosti důvodů napadeného rozhodnutí, nemůže vést uvedený soud k tomu, aby nahradil posouzení ECB svým posouzením, ale má za cíl ověřit, že napadené rozhodnutí není založeno na věcně nesprávných skutkových zjištěních a že není stiženo nesprávným právním posouzením ani zjevně nesprávným posouzením skutkového stavu nebo zneužitím pravomoci (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 6. února 2014, CEES a Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio v. Komise,
T‑342/11
,
EU:T:2014:60
, bod
a citovaná judikatura).
Z ustálené judikatury nicméně plyne, že v případech, kdy jsou orgány nadány posuzovací pravomocí, má dodržení záruk přiznaných právním řádem Unie ve správních řízeních o to větší význam. K těmto zárukám poskytnutým právním řádem Unie ve správním řízení patří zejména zásada řádné správy, s níž je spojena povinnost příslušného orgánu zkoumat pečlivě a nestranně všechny relevantní okolnosti projednávané věci (rozsudky ze dne 21. listopadu 1991, Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, bod
, a ze dne 29. března 2012, Komise v. Estonsko,
C‑505/09 P
,
EU:C:2012:179
, bod
).
Vzhledem k tomu, že ECB v napadeném rozhodnutí vycházela ze tří důvodů, je třeba posoudit legalitu každého z nich.
K legalitě důvodů obsažených v bodě 2.3.3 písm. i) a ii) napadeného rozhodnutí
V bodě 2.3.3. písm. i) napadeného rozhodnutí ECB odůvodnila své rozhodnutí odmítnout udělení požadované výjimky tím, že účetní postupy týkající se regulovaných úspor jsou prvním ukazatelem toho, že za expozice vůči CDC zůstává odpovědná žalobkyně. V tomto ohledu zdůraznila, že regulované úspory se uvádí na straně pasiv rozvahy žalobkyně a expozice vůči CDC se uvádí v aktivech této rozvahy. Navíc upozornila na to, že žalobkyně je odpovědná za řízení operačních rizik spojených se shromažďováním regulovaných úspor.
ECB ve svých písemnostech připomíná, že účetní postupy týkající se regulovaných úspor byly uvedeny v napadeném rozhodnutí jakožto „první ukazatel“ toho, že za expozice vůči CDC zůstává odpovědná žalobkyně, a tvrdí, že na této okolnosti nezaložila své rozhodnutí odmítnout požadovanou výjimku. Nicméně ze struktury napadeného rozhodnutí vyplývá, že úvahy obsažené v bodě 2.3.3 pod písm. i) uvedeného rozhodnutí představují jeden z důvodů, o které ECB opřela svůj závěr, že částky převáděné žalobkyní na CDC zůstávají expozicemi relevantními pro výpočet jejího pákového poměru. Je proto třeba přezkoumat legalitu tohoto důvodu.
V bodě 2.3.3 pod písm. ii) napadeného rozhodnutí ECB zdůraznila, že žalobkyně podléhá smluvní povinnosti vyplácet vklady klientů nezávisle na vrácení prostředků převedených na CDC žalobkyni a že se tato povinnost uplatní i v případě, kdy je CDC a francouzský stát v platební neschopnosti. Dodala, že jak objem expozic vůči CDC, tak okolnost, že tyto expozice nemusí být zohledňovány z titulu jiných obezřetnostních požadavků, odůvodňují, aby byly zahrnuty do výpočtu pákového poměru.
Z tohoto důvodu tak měla ECB za to, že expozice vůči CDC jsou relevantní pro účely výpočtu pákového poměru žalobkyně, jelikož tato podléhá povinnosti vyplatit spořitelům částky, které byla povinna převést na CDC, a to i v případě, kdy by CDC nebyla schopna uvedené částky žalobkyni vrátit.
Je třeba konstatovat, že jediným příkladem uvedeným v napadeném rozhodnutí pro ilustraci situace, ve které by CDC nebyla schopna vrátit uvedené částky, je situace platební neschopnosti francouzského státu. Na dotaz položený při jednání ECB potvrdila, že se jedná o jediný případ, o kterém uvažovala.
V rámci svého prvního žalobního důvodu žalobkyně vytýká ECB, že se dopustila nesprávného právního posouzení tím, že zbavila čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 užitečného účinku.
V tomto ohledu je třeba uvést, že ačkoli je ECB oprávněna v rámci výkonu diskreční pravomoci přiznané čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 udělit či neudělit výjimku obsaženou v tomto ustanovení, tato volba musí být vykonávána s výhradou, že neporuší cíle sledované touto výjimkou a nezbaví ji užitečného účinku (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 15. prosince 2016, Nemec,
C‑256/15
,
EU:C:2016:954
, body
a
a citovaná judikatura).
Pro účely přezkumu legality důvodů uvedených v bodech 33 a 35 výše a odpovědi na první žalobní důvod žalobkyně je třeba úvodem určit cíle sledované čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013. Vzhledem k tomu, že se tento článek týká možnosti vyloučení některých expozic z výpočtu pákového poměru úvěrových institucí, relevantní jsou zde cíle sledované zavedením pákového poměru a cíle sledované konkrétně čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013.
Zaprvé, pokud jde o cíle sledované zavedením pákového poměru a povinnosti úvěrových institucí zveřejňovat jejich pákový poměr a případně v budoucnu dodržovat určité úrovně pákového poměru, z bodu 90 odůvodnění nařízení č. 575/2013 vyplývá, že záměrem normotvůrce bylo odradit úvěrové instituce od tvorby nadměrných pák. Z tohoto bodu odůvodnění, jakož i z definic obsažených v čl. 4 odst. 1 bodech 93 a 94 téhož nařízení vyplývá, že nadměrná páka se týká situace, ve které úvěrová instituce financuje příliš velkou část svých investic prostřednictvím dluhového financování, spíše než z kapitálu. Vzniká tak nebezpečí, že úvěrová instituce nebude mít dostatek kapitálu, aby mohla čelit požadavkům na splácení svých dluhů, a bude nucena prodávat některá svá aktiva v tísni. Negativní důsledky tohoto spěšného snížení úrovně páky během finanční krize byly v bodě 90 odůvodnění nařízení č. 575/2013 vysvětleny následovně: „to zesílilo tlaky na snížení cen aktiv, a tím vznikly institucím další ztráty, což následně vedlo k dalšímu snížení jejich kapitálu; [v] konečném důsledku tato negativní spirála způsobila snížení dostupnosti úvěrů pro reálnou ekonomiku a hlubší a delší krizi“. Negativní důsledky tohoto spěšného snížení úrovně páky během finanční krize byly v bodě 90 odůvodnění nařízení č. 575/2013 vysvětleny následovně: „to zesílilo tlaky na snížení cen aktiv, a tím vznikly institucím další ztráty, což následně vedlo k dalšímu snížení jejich kapitálu; [v] konečném důsledku tato negativní spirála způsobila snížení dostupnosti úvěrů pro reálnou ekonomiku a hlubší a delší krizi“.
V tomto rámci slouží pákový poměr k tomu, aby poskytl hodnocení úrovně kapitálu úvěrové instituce ve vztahu k jejím expozicím, nezávisle na zohlednění úrovně rizika, které s sebou nese každá z těchto expozic. Vyplývá to z bodu 91 odůvodnění nařízení č. 575/2013, který zdůrazňuje, že „[k]apitálové požadavky vycházející z rizik […] nestačí, aby zabránily institucím podstupovat nadměrné a neudržitelné pákové riziko“, a dále z prací Basilejského výboru, na něž odkazují body 92 a 93 odůvodnění nařízení č. 575/2013. V publikaci Basilejského výboru k dohodám Basilej III, která je přiložena v příloze žalobní odpovědi, je totiž pákový poměr popsán jako „jednoduchý, transparentní poměr, který není založen na riziku a je kalibrován tak, aby věrohodným způsobem doplnil požadavky na kapitál založené na riziku“. Tato absence rizikové váhy v závislosti na riziku pákového poměru se objevuje v popisu jeho metodiky výpočtu, tak jak je obsažena v čl. 429 odst. 2 nařízení č. 575/2013. Je zde uvedeno, že pákový poměr se vypočítá „jako hodnota kapitálu instituce dělená celkovou mírou expozic dané instituce a vyjadřuje se v procentech“. Není zde žádná zmínka o rizikové váze podle úrovně rizika expozic.
Nutno však konstatovat, že tento cíl není absolutní, jelikož nařízení č. 575/2013 umožňuje, aby se zvlášť slabý rizikový profil některých expozic odrazil ve výpočtu pákového poměru dotyčných úvěrových institucí.
Projevuje se to jednak v bodě 95 odůvodnění nařízení č. 575/2013, který uvádí, že „při přezkoumávání dopadu pákového poměru na různé modely podnikání by měla být věnována pozornost zejména modelům podnikání, které jsou považovány za modely s malou mírou rizika, jako jsou hypoteční úvěry a specializované úvěry u regionálních vlád, místních orgánů nebo subjektů veřejného sektoru“. Tento záměr má odraz v článku 511 téhož nařízení, nazvaném „Páka“, z něhož v podstatě vyplývá, že zpráva, kterou musí Evropský orgán pro bankovnictví (EBA) podat Komisi, aby se tato případně rozhodla navrhnout normotvůrci stanovení určité přiměřené úrovně pákového poměru jako povinné, musí obsahovat údaje o „identifikaci modelů podnikání, které odrážejí celkové rizikové profily institucí a o zavedení diferencovaných úrovní pákového poměru pro tyto modely podnikání“.
Projevuje se to dále tím, že nařízením v přenesené pravomoci 2015/62, přijatým na základě čl. 456 odst. 1 písm. j) nařízení č. 575/2013, byl do téhož nařízení vložen čl. 429 odst. 14, který upravuje možnost, aby určité expozice byly vyloučeny z výpočtu pákového poměru
Zadruhé, pokud jde o cíle sledované vložením čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 do uvedeného nařízení, je třeba podotknout, že podle bodu 12 odůvodnění nařízení v přenesené pravomoci 2015/62 by změny zavedené tímto nařízením „měly vést k lepší srovnatelnosti pákových poměrů zveřejňovaných institucemi a měly by pomoci zabránit tomu, aby účastníci trhu dostávali zavádějící informace, pokud jde o skutečnou páku institucí“.
Ze znění čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013, připomenutého výše v bodě 19, vyplývá, že se toto ustanovení může uplatnit pouze za splnění všech tří podmínek. Nejprve musí být expozice způsobilé k vyloučení z výpočtu pákového poměru expozicemi vůči subjektu veřejného sektoru. Dále s nimi musí být zacházeno v souladu s čl. 116 odst. 4 nařízení č. 575/2013. Konečně musí uvedené expozice vyplývat z vkladů, které musí instituce na základě právní povinnosti převést na příslušný subjekt veřejného sektoru pro účely financování investic obecného zájmu.
Je nutno konstatovat, že touto výjimkou Komise se souhlasem normotvůrce upravila možnost, aby expozice úvěrové instituce vůči subjektům veřejného sektoru, které představují z důvodu záruky státu stejně nízké riziko jako expozice vůči tomuto státu a nejsou výsledkem investiční volby této instituce – jelikož úvěrová instituce je povinna převést předmětné částky – nebyly relevantní pro výpočet pákového poměru, a mohly z něj být proto vyloučeny.
Článek 116 odst. 4 nařízení č. 575/2013 totiž stanoví, že „[v]e výjimečných případech lze expozice vůči subjektům veřejného sektoru posuzovat jako expozice vůči ústřední vládě, regionální vládě nebo místnímu orgánu, do jejichž pravomoci spadají, pokud podle příslušných orgánů této jurisdikce neexistuje mezi takovými expozicemi rozdíl v riziku z důvodu existence vhodné záruky ústřední vlády, regionální vlády nebo místního orgánu“. Toto ustanovení nutno vykládat ve spojení s čl. 114 odst. 4 téhož nařízení, který stanoví, že „expozicím vůči ústředním vládám a centrálním bankám členských států, pokud jsou denominovány a financovány v národní měně dané ústřední vlády a centrální banky, se přidělí riziková váha 0 %“. Tím pádem se čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 týká pouze expozic, kterým by se při standardním způsobu výpočtu minimálních požadavků na kapitál, přidělila riziková váha 0 %.
V důsledku toho předpokládá uplatnění čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 sladění dvou cílů: na jedné straně je třeba dodržovat logiku pákového poměru, která vyžaduje, aby výpočet tohoto poměru zahrnoval celkovou míru expozice úvěrové instituce bez zohlednění rizikové váhy, a na druhé straně je třeba brát v potaz cíl Komise, potvrzený normotvůrcem, podle něhož případně některé expozice se zvláště slabým rizikovým profilem, které nejsou výsledkem investiční volby této úvěrové instituce, nemusí být relevantní pro výpočet pákového poměru a mohou z něj být vyloučeny.
V této souvislosti je třeba poukázat na to, že diskreční pravomoc přiznaná příslušným orgánům při provádění čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 jim umožňuje dosahovat určité rovnováhy mezi těmito dvěma cíli podle individuálních okolností každého případu.
Z toho nutně vyplývá, že ECB se nemůže opírat o důvody, které činí v praxi téměř nepoužitelnou možnost poskytovanou čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013, aniž by bylo toto ustanovení zbaveno užitečného účinku a opomenuty cíle, pro které bylo přijato (v tom smyslu a obdobně viz rozsudek ze dne 11. prosince 2008, Stichting Centraal Begeleidingsorgaan voor de Intercollegiale Toetsing,
C‑407/07
,
EU:C:2008:713
, bod
a citovaná judikatura).
Co se týče důvodu uvedeného v bodě 2.3.3 pod písm. i) napadeného rozhodnutí, nutno konstatovat, že ECB tímto rozhodnutím vyloučila uplatnění výhody upravené v čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 na expozice žalobkyně vůči CDC na základě okolností, které jsou vlastní expozicím dotčeným tímto ustanovením.
Zaprvé je tomu tak u okolnosti, že expozice žalobkyně vůči CDC jsou uváděny na straně aktiv rozvahy žalobkyně.
Expozice je definována v čl. 5 odst. 1 nařízení č. 575/2013 jako „aktivum nebo podrozvahová položka“. Tato definice tedy nutně zahrnuje položky uvedené na straně aktiv rozvahy úvěrové instituce. Kromě toho, jestliže se čl. 429 odst. 14 písm. c) nařízení č. 575/2013 týká expozic vyplývajících z vkladů, které je instituce ze zákona povinna převést na subjekt veřejného sektoru za účelem financování investic obecného zájmu, týká se expozic, které jsou svojí povahou určeny k tomu, aby byly uváděny v rozvaze úvěrové instituce spíše než v podrozvahových položkách.
Pokud tedy expozice, ve vztahu ke kterým čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 upravuje možnost, aby nebyly zohledněny v rámci výpočtu pákového poměru úvěrové instituce, musí být vzhledem ke své povaze uváděny na straně aktiv rozvahy uvedené instituce, pak okolnost, že expozice vůči CDC jsou uváděny na straně aktiv rozvahy žalobkyně, nemůže řádně odůvodnit odmítnutí udělit požadovanou výjimku.
Zadruhé stejný závěr platí z obdobných důvodů i pro okolnost, že uvedené expozice tvoří část prostředků uložených u žalobkyně z titulu regulovaných úspor, uváděných na straně pasiv její rozvahy. V tomto ohledu postačí zdůraznit, že vzhledem ke znění čl. 429 odst. 14 písm. c) nařízení č. 575/2013 tato okolnost, která zdaleka nebrání použití tohoto ustanovení, představuje podmínku jeho uplatnění.
Zatřetí stejný závěr platí i pro tvrzení ECB, že žalobkyně nese operační riziko spojené s regulovanými úsporami. To je definováno v čl. 4 odst. 1 bodu 52 nařízení č. 575/2013 jako „riziko ztráty, které vyplývá z nedostatků či selhání vnitřních procesů, osob a systémů nebo z vnějších událostí, a zahrnuje právní riziko“. Vzhledem k tomu, že se čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 týká expozic, které představují část vkladů uložených u dotyčné úvěrové instituce, vyplývá z logiky tohoto ustanovení, že žalobkyně nese operační riziko spojené s dotčenými úsporami.
Co se týče důvodu uvedeného v bodě 2.3.3 pod písm. ii) napadeného rozhodnutí, je třeba připomenout, že podle čl. 429 odst. 14 písm. a) a b) nařízení č. 575/2013 „příslušné orgány mohou instituci povolit, aby z míry expozic vyloučila expozice, které splňují všechny tyto podmínky: a) jsou expozicemi vůči subjektu veřejného sektoru; b) zachází se s nimi v souladu s čl. 116 odst. 4“.
Jak vyplývá z výše uvedených bodů 47 až 49, odkaz obsažený v čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 na čl. 116 odst. 4 téhož nařízení, ve spojení s čl. 114 odst. 4 uvedeného nařízení, svědčí o vůli normotvůrce, aby expozice vůči subjektům veřejného sektoru, které z důvodu existence záruky státu vykazují stejnou míru rizika jako expozice vůči tomuto státu, nemusely být případně zohledněny při výpočtu pákového poměru.
Vzhledem k tomu, že se čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 týká pouze expozic vůči subjektům veřejného sektoru disponujícím zárukou státu, znamenalo by odmítnutí odůvodněné v zásadě tím, že se stát může ocitnout v platební neschopnosti, bez přezkumu pravděpodobnosti takové možnosti ve vztahu k dotyčnému státu, že možnost upravená v čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 je v praxi téměř nepoužitelná.
Je přitom nutno konstatovat, že z napadeného rozhodnutí vyplývá, že ECB se omezila pouze na zdůraznění možnosti platební neschopnosti francouzského státu, aniž posoudila její pravděpodobnost, aby učinila závěr, že žalobkyně by mohla být nucena vyplatit spořitelům částky převedené na CDC, aniž by jí tyto částky byly posledně jmenovanou vráceny.
Z toho důvodu a vzhledem ke skutečnosti, že ECB nepřezkoumala pravděpodobnost platební neschopnosti francouzského státu, nemůže ani objem prostředků žalobkyně vůči CDC, zdůrazněný v bodě 2.3.3 písm. ii) napadeného rozhodnutí, sám o sobě odůvodnit zohlednění uvedených expozic ve výpočtu pákového poměru. Uvedený objem by totiž mohl být relevantní pouze tehdy, kdy by žalobkyně v důsledku platební neschopnosti francouzského státu nemohla obdržet od CDC částky převedené z titulu regulovaných úspor a musela by přistoupit ke krizovému prodeji aktiv.
S ohledem na výše uvedené je třeba konstatovat, že důvody obsažené v bodě 2.3.3 pod písm. i) a ii) napadeného rozhodnutí vedou k tomu, že zbavují užitečného účinku výjimku obsaženou v čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013, jelikož vylučují její použití na základě prvků, které jsou vlastní expozicím uvedeným v tomto článku.
Tento závěr nevyvrací ani argumentace ECB a zejména zdůraznění skutečnosti, že expozice vůči CDC nejsou v zásadě odlišné od expozic způsobujících páku, jelikož jsou tato aktiva financována prostřednictvím dluhu vůči spořitelům, který je žalobkyně povinna splatit na jejich žádost. V tomto ohledu postačí zdůraznit, že na rozdíl od jiných expozic normotvůrce zamýšlel zavést ve prospěch expozic splňujících podmínky stanovené v čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 možnost, aby nebyly zahrnuty do výpočtu pákového poměru, tedy možnost, kterou ECB nemůže bez dalšího vyloučit.
Totéž platí i pro argument, že záruka státu spojená s expozicemi vůči CDC nečiní tyto expozice irelevantními pro výpočet pákového poměru žalobkyně, jelikož ten je určen k tomu, aby poskytl posouzení nezávislé na úrovni rizika představovaného každou expozicí žalobkyně, a že navíc státy mohou být vystaveny riziku nesolventnosti. Pokud totiž normotvůrce zamýšlel, aby expozice vůči subjektům veřejného sektoru splňující podmínky stanovené v čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 nemusely být případně zohledňovány při výpočtu pákového poměru, je úkolem ECB nalézt při výkonu diskreční pravomoci rovnováhu mezi cíli, které vedly k zavedení pákového poměru, a cíli čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013. To se však nestalo z důvodů uvedených výše v bodech 60 až 62, jelikož se ECB nezabývala posouzením pravděpodobnosti rizika platební neschopnosti francouzského státu, ale zvolila argumentaci fakticky vylučující jakoukoli možnost vyhovět žádosti založené na čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013.
Z výše uvedeného vyplývá, že důvody uvedené v bodech 2.3.3 pod písm. i) a ii) napadeného rozhodnutí jsou postiženy vadou spočívající v nesprávném právním posouzení.
K legalitě důvodů obsažených v bodě 2.3.3 písm. iii) napadeného rozhodnutí
V bodě 2.3.3 písm. iii) napadeného rozhodnutí se ECB odvolala na časový odstup mezi úpravami příslušných pozic žalobkyně a CDC. ECB z toho v podstatě vyvodila, že by žalobkyně mohla být při čekání na převod prostředků od CDC nucena přistoupit ke krizovému prodeji aktiv.
Svým druhým žalobním důvodem žalobkyně tvrdí, že toto odůvodnění je zjevně nesprávné. Kromě toho v rámci tohoto žalobního důvodu žalobkyně vytýká ECB, že nezohlednila zvláštnosti regulovaných úspor.
Je třeba zdůraznit, že podle definice obsažené v čl. 4 odst. 1 bodu 94 nařízení č. 575/2013 se riziko nadměrné páky týká „rizika, které vyplývá ze zranitelnosti instituce z důvodu páky nebo podmíněných pák, jež mohou vyžadovat nezamýšlenou korekci jejího obchodního plánu, včetně prodeje aktiv v tísni, který by mohl vést ke ztrátám či k úpravám ocenění jejích zbývajících aktiv“.
Z toho vyplývá, že rizika připadající v úvahu v souvislosti s nadměrnou pákou nastávají v situaci nedostatku likvidity. Právě za účelem získání likvidity může být úvěrová instituce nucena přijmout opatření nestanovená v obchodním plánu, včetně prodeje aktiv v tísni, s důsledky popsanými v čl. 4 odst. 1 bodu 94 nařízení č. 575/2013, jak připomíná bod 90 odůvodnění téhož nařízení.
Pokud se negativní důsledky nadměrné páky projeví v případě nedostatku likvidity, pak okolnost tvrzená žalobkyní, že časový odstup mezi úpravou jejích pozic a pozic CDC se týká rizika likvidity, nezbavuje tento časový odstup relevance při posouzení rizika spojeného s jejím pákovým poměrem.
Je však třeba poukázat na to, že sama ECB uznává, že tento časový odstup v úpravách není příčinou rizika likvidity z hlediska posouzení požadavků krytí likvidity uvedených v článku 412 nařízení č. 575/2013 a v nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2015/61 ze dne 10. října 2014, kterým se doplňuje nařízení č. 575/2013, pokud jde o požadavek na úvěrové instituce týkající se krytí likvidity (
Úř. věst. 2015, L 11, s. 1
). ECB v tomto ohledu ve svých písemnostech uvádí, že povolení, které udělila francouzským úvěrovým institucím, jež podaly žádost o uplatnění článku 26 nařízení v přenesené pravomoci 2015/61, jim tak umožnilo provést kompenzaci mezi přítoky a odtoky souvisejícími s regulovanými úsporami v rámci výpočtu ukazatele krytí likvidity.
Je třeba zdůraznit, že nařízení v přenesené pravomoci 2015/61 bylo přijato, aby doplnilo nařízení č. 575/2013, které v čl. 412 odst. 1 stanoví, že „instituce drží likvidní aktiva, přičemž součet hodnot těchto aktiv pokrývá odtok likvidity minus přítok likvidity za krizových podmínek tak, aby bylo zajištěno, že instituce udržují likviditní rezervy, které jsou přiměřené, aby čelily případné nerovnováze mezi přítokem likvidity a odtokem likvidity za vážných krizových podmínek po dobu třiceti dní [a že] v krizové situaci mohou instituce použít svá likvidní aktiva na krytí svého čistého odtoku likvidity“.
Ustanovení článku 26 nařízení v přenesené pravomoci 2015/61, nazvané „Odtok se vzájemně závislým přítokem“, stanoví, že „[s] předchozím souhlasem příslušného úřadu mohou úvěrové instituce vypočítat odtok likvidity snížený o vzájemně závislý přítok, který splňuje všechny tyto podmínky: a) vzájemně závislý přítok je přímo spojen s odtokem a není zohledněn ve výpočtu přítoku likvidity podle kapitoly 3; b) vzájemně závislý přítok je vyžadován podle právního, regulačního nebo smluvního závazku; c) vzájemně závislý přítok splňuje jednu z těchto podmínek: i) vzniká povinně před odtokem; ii) úvěrová instituce jej obdrží v rámci 10 dnů a je zaručen ústřední vládou členského státu“.
Nutno konstatovat, že toto ustanovení umožňuje příslušným orgánům – a v důsledku toho i ECB v rámci úkolu obezřetnostního dohledu, který jí byl svěřen čl. 4 odst. 1 písm. d) nařízení 1024/2013 – započítat vzájemně závislé přítoky a odtoky likvidity, pokud bude mít za to, vzhledem k záruce ústřední vlády členského státu a ke krátkosti časového odstupu mezi nimi, že uvedený časový odstup není příčinou rizika likvidity.
Z toho logicky vyplývá, že uplatnění výhody uvedené v článku 26 nařízení v přenesené pravomoci 2015/61 ze strany ECB na přítoky a odtoky likvidity spojené s expozicemi vůči CDC znamená, že ECB uznává, že tento časový odstup mezi nimi není příčinou rizika likvidity.
Tento závěr o neexistenci rizika likvidity způsobeného takovým časovým odstupem při úpravě podporuje i znění zprávy EBA ze dne 15. prosince 2015 o požadavcích na čisté stabilní financování podle článku 510 nařízení č. 575/2013, na kterou se žalobkyně odvolává v žalobě. V této zprávě EBA vyjádřila názor, že pokud jsou banky povinny převádět předem určenou část regulovaných vkladů do fondu určeného k tomuto účelu a kontrolovaného státem, který poskytuje půjčky na operace v obecném zájmu, přítoky a odtoky jsou započítávány nejméně jednou za měsíc a je zde zákonná povinnost poskytnout z veřejných prostředků úhradu bance v případě snížení částky regulovaných vkladů v důsledku výběrů, neexistuje riziko likvidity.
Vzhledem k tomu, že z důvodů vysvětlených výše v bodě 70 nastávají rizika spojená se situací nadměrné páky v případě nedostatku likvidity, zásadní stanovisko ECB, podle kterého by mohl dotčený časový odstup v úpravě podpořit vznik rizik spojených s nadměrnou pákou, zatímco nezakládá riziko likvidity, musí být vzhledem ke své obecnosti pokládáno za zjevně nesprávné.
Dotčený časový odstup při úpravách by totiž mohl být relevantní pro riziko páky, přičemž není relevantní z hlediska rizika likvidity, pouze v tom případě, kdy by výběry vkladů souvisejících s regulovanými úsporami byly takového rozsahu, který by přesahoval „vážné krizové podmínky“ stanovené v rámci výpočtu ukazatele krytí likvidity na základě čl. 412 odst. 1 nařízení č. 575/2013.
K zohlednění takové možnosti za účelem zamítnutí žádosti žalobkyně však nemělo dojít bez důkladného přezkoumání vlastností regulovaných úspor ze strany ECB. Tento přezkum měl vést ECB především k tomu, aby posoudila, zda s ohledem na jejich vlastnosti – a zejména s ohledem na záruku státu spojenou s regulovanými úsporami – lze uvažovat o tom, že by výběry regulovaných úspor mohly být natolik objemné a nečekané, že by žalobkyně musela přistoupit k opatřením upraveným v čl. 4 odst. 1 bodu 94 nařízení č. 575/2013 a nemohla by čekat na převody prostředků ze strany CDC z titulu úpravy pozic.
Z důvodů uvedených výše v bodech 50 a 51 totiž přísluší ECB, aby při provádění čl. 429 odst. 14 nařízení č. 575/2013 hledala s ohledem na zvláštnosti každého případu rovnováhu mezi cíli pákového poměru a možností, že některé expozice splňující podmínky stanovené v tomto ustanovení budou vyloučeny z výpočtu uvedeného poměru. Tato povinnost posoudit zvláštnosti regulovaných úspor vyplývá taktéž z judikatury uvedené výše pod bodem 31.
Je však třeba konstatovat, že ECB v napadeném rozhodnutí neprovedla podrobný přezkum vlastností regulovaných úspor a omezila se na to, že abstraktním způsobem vyzdvihla rizika spojená s časovým odstupem v úpravě pozic žalobkyně na jedné straně a CDC na druhé straně.
Tím, že takto postupovala, porušila ECB svoji povinnost vyplývající z judikatury citované výše v bodě 31, která spočívá v řádném a nestranném posouzení všech relevantních okolností projednávaného případu.
Tento závěr není vyvrácen argumentací ECB vycházející z toho, že pákový poměr je obezřetnostním požadavkem nezaloženým na riziku a trhy mohou náhle ztratit důvěru v investice obvykle pokládané za velmi bezpečné. Takové tvrzení, založené pouze na cílech sledovaných zavedením pákového poměru nařízením č. 575/2013, totiž opomíná vzít v úvahu cíle sledované vložením čl. 429 odst. 14 do téhož nařízení.
Z výše uvedeného vyplývá, že všechny důvody, jež ECB vyzdvihla, aby učinila závěr o existenci nedokonalého převodního mechanismu, kvůli němuž musí žalobkyně nést riziko spojené s pákovým poměrem, a proto zamítla její žádost o vyloučení z výpočtu pákového poměru těch expozic vůči CDC, které představují částky, jež je jí povinna převést, jsou stiženy protiprávností.
Je tedy třeba vyhovět prvnímu a druhému žalobnímu důvodu žalobkyně a zrušit napadené rozhodnutí, aniž je třeba přezkoumat třetí žalobní důvod.
K nákladům řízení
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že žalobkyně požadovala náhradu nákladů řízení a ECB neměla ve věci úspěch, je důvodné posledně uvedené uložit náhradu nákladů řízení.
Podle čl. 138 odst. 1 téhož jednacího řádu členské státy, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. Z toho vyplývá, že Finská republika ponese vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (druhý rozšířený senát)
rozhodl takto:

1)
Rozhodnutí ECB/SSM/2016-R0MUWSFPU8MPRO8K5P83/136 Evropské centrální banky (ECB) ze dne 24. srpna 2016 se zrušuje.

2)
Evropské centrální bance se ukládá náhrada nákladů řízení.

3)
Finská republika ponese vlastní náklady řízení.

Prek
Buttigieg
Schalin
Berke
Costeira
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 13. července 2018.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.