CELEX: 62018TJ0561
Ayudas de Estado
Sector postal
Compensación por la ejecución de la obligación de servicio universal
Decisión de no formular objeciones
Cálculo de la compensación
Método del coste evitado neto
Toma en consideración de los beneficios inmateriales imputables al servicio universal
Utilización de los fondos concedidos en concepto de compensación
Garantía pública del pago de indemnizaciones por despido en caso de quiebra
Exención del IVA aplicable a determinadas operaciones efectuadas por el proveedor del servicio universal
Imputación contable de los costes comunes a las actividades cubiertas por el servicio universal y a las actividades ajenas a este
Aportación de capital de una empresa pública para evitar la quiebra de su filial
Denuncia de un competidor
Decisión por la que se declara la inexistencia de ayuda de Estado al término de la fase de examen preliminar
Ayuda existente
Concesión periódica de ventajas
Imputabilidad al Estado
Criterio del inversor privado

I.

Antecedentes del litigio
ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/S (en lo sucesivo, «ITD»), es una asociación profesional de empresas de Derecho danés que operan, a nivel nacional e internacional, en los mercados de servicios de transporte de bienes por carretera y de servicios logísticos.
Danske Fragtmænd A/S es una sociedad de derecho danés que opera, en particular, en el mercado danés de servicios de transporte de bienes por carretera y de distribución de paquetes.
La postloven, lov nr. 1536 (Ley de servicios postales n.
o
1536), de 21 de diciembre de 2010 (
Lovtidende
2010 A), en su versión modificada, designó a Post Danmark A/S como proveedora del servicio universal de distribución del correo en Dinamarca. Con arreglo a dicha Ley, el 30 de mayo de 2016, el Ministerio de Transportes danés adoptó un acto de atribución de servicio público por el que se encomendó a Post Danmark una obligación de servicio universal (en lo sucesivo, «OSU») para el período comprendido entre el 1 de julio de 2016 y el 31 de diciembre de 2019 (en lo sucesivo, «acto de atribución de servicio universal»). Post Danmark está participada al 100 % por PostNord AB, cuyo capital social pertenece a su vez al Reino de Dinamarca en un 40 % y al Reino de Suecia en un 60 %, Estados estos titulares, cada uno de ellos, del 50 % de los derechos de voto en el Consejo de Administración.
Según el punto 2 del acto de atribución de servicio universal, tal servicio debe prestarse en los ámbitos tanto nacional como internacional y como mínimo cinco días laborables a la semana. Incluye los siguientes servicios:
–
la recogida, la clasificación, el transporte y la distribución de los envíos postales de cartas, publicaciones periódicas (diarios, semanales y mensuales) y correo publicitario (catálogos y folletos) de hasta 2 kg;
–
la recogida, la clasificación, el transporte y la distribución de paquetes de hasta 20 kg con entrega en el domicilio o en un punto de autoservicio, quedando excluidos del servicio universal los envíos de paquetería entre profesionales cubiertos por un contrato de distribución;
–
servicios relativos a envíos certificados y a envíos con valor declarado;
–
un servicio postal gratuito destinado a las personas invidentes limitado a envíos de hasta 7 kg.
Por lo que respecta, en particular, a la OSU correspondiente a los envíos remitidos desde y hacia destinos internacionales, el acto de atribución de servicio universal precisa que se rigen por el Convenio Postal Universal.
Desde principios de los 2000, el uso generalizado de las comunicaciones electrónicas conllevó un descenso de los envíos postales, hasta el punto de que, principalmente por este motivo, entre 2009 y 2016, Post Danmark experimentó una caída del 38 % en su volumen de negocios. En este contexto, el 23 de febrero de 2017, PostNord efectuó, en beneficio de Post Danmark, una ampliación de capital por importe de 1000 millones de coronas danesas (en lo sucesivo, «DKK») (en torno a 134 millones de euros) (en lo sucesivo, «ampliación de capital del 23 de febrero de 2017»).
Teniendo en cuenta las consecuencias de la digitalización de la correspondencia, el Reino de Dinamarca y el Reino de Suecia celebraron, además, el 20 de octubre de 2017, un acuerdo relativo a la transformación del modelo de producción de Post Danmark (en lo sucesivo, «acuerdo de 20 de octubre de 2017»), desarrollado por PostNord y formalizado en una propuesta del Consejo de Administración de esta última de 29 de septiembre de 2017.
Según el acuerdo de 20 de octubre de 2017, existía consenso entre las partes contratantes en cuanto a la necesidad de adoptar este nuevo modelo de producción para «afrontar el reto de la digitalización en Dinamarca» y garantizar la viabilidad económica de Post Danmark. Según ese mismo acuerdo, el nuevo modelo de producción desarrollado por PostNord debía basarse en ampliaciones del capital de Post Danmark y en una reducción de plantilla de esta que afectaría a unos 4000 trabajadores, estimándose el total de dichos costes en unos 5000 millones de coronas suecas (en lo sucesivo, «SEK») (en torno a 491 millones de euros).
En particular, la aplicación del nuevo modelo de producción de Post Danmark implicaba el pago de indemnizaciones especiales por despido de antiguos funcionarios de Post Danmark que pasaron a ser empleados de esta cuando, de empresa pública independiente, se transformó en sociedad de responsabilidad limitada A este respecto, de conformidad con el acuerdo de 20 de octubre de 2017, el Reino de Dinamarca debía compensar dichos costes mediante una aportación de capital de 1533 millones de SEK (en torno a 150 millones de euros) en beneficio de PostNord.
La implantación del nuevo modelo de producción de Post Danmark debía llevarse a cabo mediante tres medidas distintas, a saber:
–
una compensación por la prestación del servicio universal en Dinamarca, abonada por las autoridades danesas a Post Danmark, a través de PostNord, cuyo importe se destinaría a financiar parte de las indemnizaciones especiales por despido de los antiguos funcionarios de Post Danmark;
–
una ampliación de capital de 667 millones de SEK (en torno a 65 millones de euros) llevada a cabo por el Reino de Dinamarca y el Reino de Suecia, en beneficio de PostNord;
–
una aportación interna de PostNord a Post Danmark de alrededor de 2300 millones de DKK (en torno a 309 millones de euros).
El 3 de noviembre de 2017, las autoridades danesas notificaron previamente a la Comisión Europea la primera de estas tres medidas, a saber, la concesión de una compensación de 1533 millones de SEK abonada a Post Danmark, a través de PostNord, para la prestación del servicio postal universal en Dinamarca desde 2017 hasta 2019, cantidad esta que se destinaba a financiar una parte de los costes de despido descritos en el apartado 9 anterior.
El 27 de noviembre de 2017, ITD presentó una denuncia ante la Comisión alegando que, mediante diversas medidas anteriores o futuras, las autoridades danesas y suecas habían concedido o iban a conceder ayudas de Estado ilegales a Post Danmark.
Según la denuncia, estas ayudas resultaban:
–
en primer lugar, de la existencia de una garantía en virtud de la cual, en caso de quiebra de Post Danmark, el Reino de Dinamarca se había comprometido a abonar a esta última, sin contraprestación alguna, los costes de despido de los antiguos funcionarios, equivalentes a tres años de sueldo por funcionario (en lo sucesivo, «garantía controvertida»);
–
en segundo lugar, de una práctica administrativa danesa que permitía aplicar una exención del impuesto sobre el valor añadido (IVA) en beneficio de los clientes de las empresas de venta por correspondencia cuando estas escogían para realizar sus entregas a Post Danmark, lo que conllevaba para esta un aumento de la demanda;
–
en tercer lugar, de una imputación contable incorrecta, entre 2006 y 2013, de los costes comunes a la OSU y a las actividades ajenas a esta, que dieron lugar a un incremento artificial de los costes de la OSU y a una disminución artificial de los costes de las actividades comerciales de Post Danmark y que constituyó, por tanto, una subvención cruzada de las actividades comerciales de Post Danmark mediante la OSU;
–
en cuarto lugar, de la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017, en la medida en que esta, por un lado, era imputable a los Estados danés y sueco y, por otro, no cumplía el criterio del inversor privado en una economía de mercado;
–
en quinto lugar, de la medida de compensación previamente notificada por el Reino de Dinamarca el 3 de noviembre de 2017 (véase el apartado 11 anterior);
–
en sexto lugar, de las ampliaciones de capital de Post Danmark por parte del Reino de Dinamarca, el Reino de Suecia y PostNord, según lo estipulado en el acuerdo de 20 de octubre de 2017.
El 30 de noviembre de 2017, la Comisión remitió la denuncia de ITD a las autoridades danesas y suecas, las cuales, el 20 de diciembre de 2017, presentaron sus observaciones conjuntas sobre determinadas imputaciones formuladas en dicha denuncia. El 21 de diciembre de 2017, las autoridades danesas presentaron sus observaciones sobre las restantes imputaciones formuladas en la denuncia.
El 8 de febrero de 2018, las autoridades danesas notificaron a la Comisión la concesión a Post Danmark de una compensación por importe de 1533 millones de SEK por la prestación del servicio postal universal durante el período comprendido entre 2017 y 2019 (en lo sucesivo, «compensación controvertida»).
El 7 de mayo de 2018, las autoridades danesas indicaron que la compensación controvertida sería finalmente de un importe máximo de 1683 millones de SEK (en torno a 160 millones de euros).
El 28 de mayo de 2018, la Comisión adoptó la Decisión C(2018) 3169 final, relativa a la ayuda estatal SA.47707 (2018/N) — Compensaciones estatales concedidas a PostNord por la prestación del servicio postal universal — Dinamarca (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
En la Decisión impugnada, en primer lugar, la Comisión precisó que su examen tenía por objeto, por una parte, la compensación controvertida y, por otra parte, las imputaciones formuladas por ITD en su denuncia, con excepción, no obstante, de las ampliaciones de capital previstas en el acuerdo de 20 de octubre de 2017 (apartado 73 de la Decisión impugnada), que serían objeto de una decisión posterior.
En segundo lugar, por lo que respecta a la compensación controvertida, para empezar, la Comisión consideró que esta no cumplía el cuarto de los criterios establecidos en la sentencia de 24 de julio de 2003 en el asunto Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg (
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
), puesto que, por un lado, no había sido concedida en el marco de un procedimiento de licitación y, por otro, su importe no había sido determinado sobre la base de un análisis de los costes de una empresa media del sector bien gestionada. De lo anterior, la Comisión dedujo que dicha medida constituía una ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y que procedía examinar la compatibilidad de esa ayuda a la luz del artículo 106 TFUE, apartado 2, tal como se aplica en la Comunicación de la Comisión relativa al Marco de la Unión Europea sobre ayudas estatales en forma de compensación por servicio público (2011) (
DO 2012, C 8, p. 15
; en lo sucesivo, «Marco SIEG»).
A continuación, al apreciar la compatibilidad de la compensación controvertida con el mercado interior, la Comisión examinó, en particular, el cálculo efectuado por las autoridades danesas del coste neto necesario para la ejecución de la OSU mediante el método del coste evitado neto (en lo sucesivo, «CEN»). En su método de cálculo, las autoridades danesas contemplaron una situación fáctica según la cual, al encargarse de la OSU durante el período comprendido entre 2017 y 2019, Post Danmark pronosticaba, en primer lugar, un incremento considerable de los envíos de empresas a consumidores debido al auge del comercio electrónico; en segundo lugar, una disminución constante de los envíos de cartas debido a la creciente digitalización de la correspondencia; en tercer lugar, una disminución significativa de envíos de periódicos y revistas, y, en cuarto lugar, la aplicación de un nuevo modelo de producción que implicaba el despido de trabajadores. Según la hipótesis contrafáctica propuesta por las autoridades danesas, en el supuesto de que no se encomendara a Post Danmark la ejecución de la OSU durante ese mismo período, ello tendría como consecuencia, en primer lugar, el abandono de actividades no rentables, como la distribución de periódicos y revistas, envíos no nominativos y envíos postales internacionales; en segundo lugar, la optimización de la distribución de cartas comerciales, cuya entrega en domicilio solo estaría disponible en las ciudades más grandes; en tercer lugar, el abandono del servicio de entrega en domicilio de paquetes en determinadas áreas rurales, y, en cuarto lugar, una reducción del número de oficinas de correos.
Las autoridades danesas dedujeron de ello los costes evitados si no hubiera OSU, calculados en función de los costes, en particular de personal, asociados, primero, al mantenimiento de una red de buzones presente en todo el territorio nacional y de la emisión de sellos; segundo, al funcionamiento del centro de envíos internacionales de Copenhague (Dinamarca) que cerraría si se abandonase el servicio de envíos postales internacionales; tercero, a los centros de clasificación de cartas y a las plataformas de distribución que cerrarían si se optimizase la distribución de cartas comerciales; cuarto, a la entrega en domicilio de envíos postales en determinadas zonas, y, quinto, al funcionamiento de las oficinas de correos que cerrarían.
Como contrapartida, las autoridades danesas dedujeron de los costes evitados, por una parte, los ingresos asociados a los servicios abandonados u optimizados por Post Danmark si no hubiera OSU y, por otra parte, los beneficios procedentes de un incremento de la demanda debido a la exención del IVA de que había disfrutado la empresa en su condición de proveedora del servicio universal y de los activos de propiedad intelectual relacionados con la OSU, en particular, la publicidad relativa a su visibilidad en puntos de contacto y en los buzones.
La Comisión consideró que el método propuesto por las autoridades danesas era fiable y señaló que, según dicho método, el CEN para la ejecución de la OSU era de 2571 millones de DKK (en torno a 345 millones de euros), esto es, un importe considerablemente superior a la compensación controvertida, fijada en una cuantía máxima de 1192 millones de DKK (en torno a 160 millones de euros).
Por último, tras desestimar las imputaciones formuladas por ITD en su denuncia específicamente contra la compensación controvertida, la Comisión concluyó que esta era compatible con el mercado interior.
En tercer lugar, en cuanto atañe a las demás imputaciones formuladas por ITD en su denuncia, la Comisión consideró, en primer término, que la garantía controvertida podía constituir una ayuda de Estado. En este sentido, estimó que dicha garantía podía entrañar una ventaja, aunque muy indirecta, en la medida en que había permitido a Post Danmark, en el momento de su transformación en sociedad de responsabilidad limitada, en 2002, conservar una parte de su personal. Sin embargo, la Comisión consideró que, suponiendo que la garantía controvertida fuera constitutiva de una ayuda de Estado, esta se habría concedido en 2002, puesto que solo afectaba a los empleados que habían renunciado a su estatuto de funcionario en esa fecha. Así pues, según la Comisión, la garantía controvertida había sido otorgada más de diez años antes de que ella fuera informada de esta medida, mediante la denuncia de ITD, y constituía, en consecuencia, una ayuda existente con arreglo a los artículos 1, letra b), inciso iv), y 17, apartado 1, del Reglamento (UE) 2015/1589 del Consejo, de 13 de julio de 2015, por el que se establecen normas detalladas para la aplicación del artículo 108 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (
DO 2015, L 248, p. 9
).
En segundo término, por lo que se refiere a la práctica administrativa danesa que dio lugar a una exención del IVA en beneficio de clientes de Post Danmark, la Comisión estimó que esta medida podía conferir una ventaja indirecta a Post Danmark. No obstante, la Comisión consideró que la exención de que se trata se derivaba del artículo 132, apartado 1, letra a), de la Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2006, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido (
DO 2006, L 347, p. 1
; en lo sucesivo, «Directiva IVA»), que establece la obligatoriedad de la exención de los servicios cubiertos por la OSU. En consecuencia, según la Decisión impugnada, la exención del IVA en beneficio de Post Danmark no era imputable al Estado danés y, por tanto, no podía constituir una ayuda de Estado.
En tercer término, por lo que se refiere a la imputación de los costes correspondientes a las actividades de Post Danmark y a la eventual subvención cruzada de estas, la Comisión se adhirió a las explicaciones de las autoridades danesas para concluir que era correcta la imputación de los costes comunes a las actividades de Post Danmark cubiertas por la OSU y a las actividades ajenas a esta. La Comisión añadió que, en cualquier caso, para empezar, la asignación incorrecta de los costes alegada por ITD no parecía implicar una transferencia de fondos estatales. A continuación, según la Decisión impugnada, tal asignación no era imputable a las autoridades danesas en la medida en que, si bien era cierto que estas habían adoptado la normativa contable aplicable a Post Danmark, ITD no había demostrado, sin embargo, de qué modo habían intervenido dichas autoridades en la fijación de los precios por Post Danmark de sus actividades ajenas a la OSU. Por último, la Comisión estimó que la supuesta subvención cruzada de las actividades comerciales de Post Danmark mediante los fondos percibidos en virtud de la OSU no constituía una ventaja, en la medida en que Post Danmark nunca había percibido una compensación por la ejecución de la OSU, calculada sobre la base de la imputación de costes denunciada por ITD.
En cuarto término, por lo que respecta a la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017, la Comisión consideró que, ciertamente, habida cuenta de la estructura de capital de PostNord y del procedimiento de designación de los miembros de su Consejo de Administración, el Reino de Dinamarca y el Reino de Suecia estaban en condiciones de ejercer una influencia dominante sobre dicha sociedad. Sin embargo, en opinión de la Comisión, la información presentada por ITD en apoyo de su denuncia no permitía determinar que el Reino de Dinamarca o el Reino de Suecia intervinieran efectivamente en la referida ampliación de capital. La Comisión dedujo de ello que la ampliación de capital no era imputable a un Estado y, por tanto, no constituía una ayuda de Estado.
A mayor abundamiento, la Comisión consideró que, en circunstancias como las que afrontaba PostNord, un inversor privado habría llevado a cabo la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 en lugar de dejar que su filial, en el presente asunto Post Danmark, quebrara.
Finalmente, los apartados conclusivos de la Decisión impugnada están redactados de la siguiente manera:
«(205)
La Comisión […] considera que la medida de ayuda notificada en relación con la compensación de la OSU para el período 2017‑2019 es compatible con el mercado interior sobre la base del artículo 106 TFUE, apartado 2, y decide no formular objeciones respecto a dicha medida.
(206)
La Comisión concluye además que:
(i)
la [garantía controvertida es] una ayuda existente;
(ii)
la exención del IVA no constituye una ayuda de Estado;
(iii)
la subvención cruzada de los servicios comerciales no está materialmente confirmada y, en cualquier caso, no constituye una ayuda de Estado; y
(iv)
la [ampliación de capital del 23 de febrero de 2017] no constituye una ayuda de Estado.»
II.

Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante escrito de demanda presentado en la Secretaría del Tribunal el 20 de septiembre de 2018, las demandantes ITD y Danske Fragtmænd interpusieron el presente recurso.
La Comisión presentó el escrito de contestación el 7 de diciembre de 2018.
Las demandantes presentaron el escrito de réplica el 15 de febrero de 2019. La Comisión presentó la dúplica el 17 de abril de 2019.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 16 de enero de 2019, el Reino de Dinamarca solicitó autorización para intervenir en apoyo de las pretensiones de la Comisión. Mediante decisión de 11 de abril de 2019, el Presidente de la Sala Novena del Tribunal estimó dicha solicitud.
Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal los días 17 y 21 de enero de 2019, respectivamente, Dansk Distribution A/S y Jørgen Jensen Distribution A/S solicitaron intervenir en apoyo de las pretensiones de las demandantes. Mediante sendos autos de 12 de abril de 2019, el Presidente de la Sala Novena del Tribunal estimó ambas solicitudes.
El Reino de Dinamarca presentó su escrito de formalización de la intervención el 1 de julio de 2019. Jørgen Jensen Distribution y Dansk Distribution presentaron sus escritos de formalización de la intervención el 3 de julio de 2019. La Comisión y las demandantes presentaron sus observaciones sobre los escritos de formalización de la intervención el 15 y el 18 de noviembre de 2019, respectivamente.
Al modificarse la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Séptima, a la que, por consiguiente, con fecha de 17 de octubre de 2019, se reatribuyó el presente asunto con arreglo al artículo 27, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
Las demandantes solicitan al Tribunal que:
–
Declare inadmisibles las alegaciones presentadas por el Reino de Dinamarca y, en todo caso, infundadas.
–
Declare el recurso admisible y fundado.
–
Anule la Decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión y al Reino de Dinamarca.
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas a las demandantes.
El Reino de Dinamarca solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso.
Jørgen Jensen Distribution y Dansk Distribution solicitan al Tribunal que:
–
Declare el recurso admisible y fundado y anule la Decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión.
III.

Fundamentos de Derecho
En apoyo de su recurso, las demandantes invocan un solo motivo, basado en que la Comisión no inició el procedimiento de investigación formal establecido en el artículo 108 TFUE, apartado 2, pese a las graves dificultades que planteó la apreciación de la compensación controvertida y de las demás medidas cuestionadas en la denuncia presentada por ITD.
Con carácter preliminar, procede recordar que la fase previa de examen de las medidas de ayuda notificadas, prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3, y regulada por el artículo 4 del Reglamento 2015/1589, tiene por objeto permitir a la Comisión formarse una primera opinión sobre dichas medidas (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, apartado
).
Al término de esta fase, la Comisión comprueba que dicha medida bien no constituye una ayuda, en cuyo caso adoptará una decisión de no formular objeciones con arreglo al artículo 4, apartado 2, del Reglamento 2015/1589, o bien está comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1. Si la Comisión comprueba, tras el examen previo, que la medida notificada, en tanto en cuanto esté comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, no plantea dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior, adoptará una decisión de no formular objeciones con arreglo al artículo 4, apartado 3, del Reglamento 2015/1589 (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, apartados
y
).
Cuando la Comisión adopta una decisión de no formular objeciones, no solo declara que la medida de que se trate no constituye una ayuda o constituye una ayuda compatible con el mercado interior, sino que también rechaza implícitamente incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2 y en el artículo 6, apartado 1, del Reglamento 2015/1589 (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, apartado
).
Si la Comisión comprueba, tras el examen previo, que la medida notificada plantea dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior, tendrá que adoptar, sobre la base del artículo 4, apartado 4, del Reglamento 2015/1589, una decisión de incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, y en el artículo 6, apartado 1, del citado Reglamento (sentencia de 24 de mayo de 2011, Comisión/Kronoply y Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, apartado
).
Por otra parte, el artículo 24, apartado 2, primera frase, del Reglamento 2015/1589 confiere a las partes interesadas el derecho a presentar una denuncia para informar a la Comisión de las presuntas ayudas ilegales, lo que, de conformidad con el artículo 15, apartado 1, primera frase, de este mismo Reglamento, tiene como efecto que se ponga en marcha la fase previa de examen prevista en el artículo 108 TFUE, apartado 3, que implica la adopción por la Comisión de una decisión en virtud del artículo 4, apartados 2, 3 o 4, del Reglamento 2015/1589.
La existencia de dudas que justifiquen la incoación del procedimiento de investigación formal a que se refiere el artículo 108 TFUE, apartado 2, implica que la Comisión ha encontrado objetivamente dificultades serias al examinar el carácter de ayuda de la medida de que se trate o su compatibilidad con el mercado interior. En efecto, de la jurisprudencia se desprende que el concepto de dificultades serias reviste carácter objetivo (sentencia de 21 de diciembre de 2016, Club Hotel Loutraki y otros/Comisión,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
, apartado
). La existencia de tales dificultades debe buscarse tanto en las circunstancias en que se adoptó el acto impugnado como en su contenido, de forma objetiva, relacionando la motivación de la Decisión con los elementos de que disponía la Comisión cuando se pronunció sobre la compatibilidad de las ayudas controvertidas con el mercado interior (véase la sentencia de 28 de marzo de 2012, Ryanair/Comisión,
T‑123/09
,
EU:T:2012:164
, apartado
y jurisprudencia citada), debiendo recordarse a este respecto que la información de que la Comisión «podía disponer» incluye aquella que parecía pertinente para la apreciación que había de llevarse a cabo y que habría podido obtener, si lo hubiera solicitado, durante la fase previa de examen (sentencia de 20 de septiembre de 2017, Comisión/Frucona Košice,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
, apartado
).
De ello se deduce que el control de legalidad que realiza el Tribunal acerca de la existencia de dificultades serias excede, por naturaleza, la búsqueda del error manifiesto de apreciación (véanse las sentencias de 27 de septiembre de 2011, 3F/Comisión,
T‑30/03 RENV
,
EU:T:2011:534
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 10 de julio de 2012, Smurfit Kappa Group/Comisión,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
, apartado
y jurisprudencia citada). En efecto, si existen tales dificultades, una decisión adoptada por la Comisión sin iniciar el procedimiento de investigación formal puede ser anulada por este solo motivo, debido a la omisión del examen contradictorio y minucioso previsto en el Tratado FUE, aunque no pueda demostrarse que las apreciaciones de la Comisión sobre el fondo fueran erróneas en Derecho o de hecho (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de septiembre de 2010, British Aggregates y otros/Comisión,
T‑359/04
,
EU:T:2010:366
, apartado
).
Procede recordar que, conforme a la finalidad del artículo 108 TFUE, apartado 3, y al deber de buena administración que le incumbe, la Comisión puede, en particular, iniciar un diálogo con el Estado notificante o con terceros con objeto de superar en el transcurso del procedimiento previo las dificultades que en su caso hayan surgido. Esta facultad presupone que la Comisión puede adaptar su postura en función de los resultados del diálogo entablado, sin que esta adaptación deba interpretarse
a priori
como la acreditación de la existencia de serias dificultades (sentencia de 21 de diciembre de 2016, Club Hotel Loutraki y otros/Comisión,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
, apartado
). Solo si dichas dificultades no pueden ser superadas son serias y deben llevar a la Comisión a albergar dudas, obligando a esta a iniciar el procedimiento de investigación formal (sentencias de 2 de abril de 2009, Bouygues y Bouygues Télécom/Comisión,
C‑431/07 P
,
EU:C:2009:223
, apartado
, y de 27 de octubre de 2011, Austria/Scheucher-Fleisch y otros,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, apartado
).
Corresponde a la parte demandante probar la existencia de dificultades serias, prueba que puede aportar a partir de un conjunto de indicios concordantes (véase la sentencia de 19 de septiembre de 2018, HH Ferries y otros/Comisión,
T‑68/15
,
EU:T:2018:563
, apartado
y jurisprudencia citada).
Tales son las consideraciones que se han de tener en cuenta al examinar las alegaciones formuladas por las demandantes con objeto de demostrar la existencia de dificultades serias que deberían haber llevado a la Comisión a iniciar el procedimiento de investigación formal.
En el presente asunto, las demandantes invocan una serie de indicios que, en su opinión, prueban la existencia de dificultades serias y que resultan, por una parte, de la duración de la fase previa de examen y de las circunstancias concurrentes durante el desarrollo de dicha fase y, por otra, del contenido de la Decisión impugnada y de la apreciación realizada por la Comisión respecto a las distintas medidas examinadas en dicha Decisión.
A.

Sobre los indicios relativos a la duración y el desarrollo de la fase previa de examen
En primer término, las demandantes, apoyadas por Jørgen Jensen Distribution y por Dansk Distribution, alegan que la duración de la fase previa de examen demuestra las dificultades serias que encontró la Comisión. A este respecto, señalan que las autoridades danesas notificaron la compensación controvertida el 8 de febrero de 2018 y que la Decisión impugnada fue adoptada el 28 de mayo de 2018, esto es, vencido el plazo de dos meses establecido en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento 2015/1589 para la adopción de una decisión de incoar o no el procedimiento de investigación formal.
Las demandantes añaden que la superación de dicho plazo es aún más llamativa habida cuenta de la fecha de notificación previa de la compensación controvertida, esto es, el 3 de noviembre de 2017. A este respecto, por una parte, sostienen que, en la sentencia de 15 de noviembre de 2018, Tempus Energy y Tempus Energy Technology/Comisión (
T‑793/14
, recurrida en casación,
EU:T:2018:790
), el Tribunal declaró que la fase de notificación previa debe tenerse en cuenta a efectos de apreciar la existencia de dificultades serias. Por otra parte, las demandantes indican que la duración superior a tres meses de la fase de notificación previa incumple la duración de dos meses establecida en el apartado 14 del Código de Buenas Prácticas para los procedimientos de control de las ayudas estatales (
DO 2009, C 136, p. 13
; en lo sucesivo, «Código de Buenas Prácticas»). En su opinión, tal duración se debe al hecho de que la Comisión inició su apreciación de la compatibilidad de la compensación controvertida durante la fase de notificación previa.
Además, aducen que la Comisión superó el plazo señalado al adoptar la Decisión impugnada seis meses después de la presentación de la denuncia de ITD.
En segundo término, las demandantes sostienen que los intercambios de información entre la Comisión y las autoridades danesas y suecas, tanto durante la fase de notificación previa como durante la fase previa de examen, indican la existencia de dificultades serias. Solicitan al Tribunal que adopte una diligencia de ordenación del procedimiento con objeto de que se aporten dichos intercambios de información.
La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, rechaza la argumentación de las demandantes.
En primer lugar, por lo que respecta a la alegación de las demandantes basada en la duración excesiva del examen previo, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, esa duración puede, junto con otros elementos, constituir un indicio de las dificultades serias que encontró la Comisión, si tal duración excede en gran medida de lo normalmente necesario para el examen previo de una medida (véase la sentencia de 3 de diciembre de 2014, Castelnou Energía/Comisión,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
, apartado
y jurisprudencia citada).
A este respecto, es preciso distinguir el procedimiento incoado a raíz de una notificación por parte de un Estado miembro de aquel en el curso del cual la Comisión examina, previa presentación de una denuncia, la información, con independencia de su procedencia, relativa a una presunta ayuda ilegal. El artículo 4, apartado 5, del Reglamento 2015/1589 establece que la duración del primero no debe exceder de dos meses a partir del día siguiente a la recepción de la notificación completa. En cambio, el Derecho de la Unión Europea no prevé plazo alguno para finalizar el segundo, ya que el artículo 12, apartado 1, del Reglamento 2015/1589 se limita a precisar que la Comisión «examinará sin retrasos injustificados cualquier denuncia» (sentencia de 6 de mayo de 2019, Scor/Comisión,
T‑135/17
, no publicada,
EU:T:2019:287
, apartado
).
En el presente asunto, se presentó a la Comisión, por un lado, la denuncia de ITD de 27 de noviembre de 2017 y, por otro lado, la notificación completa del Reino de Dinamarca de la medida relativa a la concesión de la compensación controvertida, notificación esta que fue efectuada el 8 de febrero de 2018. La Comisión adoptó la Decisión impugnada, que se refiere a ambos procedimientos, el 28 de mayo de 2018.
La fase previa de examen duró, por consiguiente, tres meses y diecinueve días si se toma como punto de partida el día siguiente a la notificación de las autoridades danesas o seis meses y un día si se toma como punto de partida la fecha de la denuncia de ITD.
Por lo tanto, por una parte, en lo que respecta al período de tres meses y diecinueve días que transcurrió desde la presentación de la notificación por las autoridades danesas hasta la adopción de la Decisión impugnada, se superó en más de un mes el plazo de dos meses establecido en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento 2015/1589. Sin embargo, tal superación del plazo fijado en dicha disposición se explica fácilmente por el hecho de que, como se desprende del apartado 72 de la Decisión impugnada, la Comisión examinó simultáneamente la medida notificada por las autoridades danesas y cuatro de las cinco medidas que habían aplicado las autoridades danesas en beneficio de Post Danmark, a las que se refiere la denuncia de ITD (véase el apartado 13 anterior). Por consiguiente, la Comisión se vio obligada a examinar un gran volumen de información presentada por las partes. Además, el día anterior a la víspera de la fecha de expiración del plazo de dos meses establecido en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento 2015/1589, las autoridades danesas informaron a la Comisión de su intención de modificar el importe de la compensación controvertida, pasando de una compensación fija de 1533 millones de SEK a una compensación máxima de 1683 millones de SEK.
Así pues, el hecho de que la duración de la fase previa de examen fuera un mes y 19 días superior al plazo establecido en el artículo 4, apartado 5, del Reglamento 2015/1589 no es un indicio de la existencia de dificultades serias.
Además, por lo que respecta al período de seis meses y un día que transcurrió desde la presentación de la denuncia de ITD hasta la Decisión impugnada, las demandantes se limitan a afirmar, sin más precisiones, que dicho período «excede claramente [el plazo] en el que la Comisión está obligada a completar su examen previo». Ahora bien, como se ha recordado en el apartado 60 anterior, las disposiciones pertinentes no establecen plazo vinculante alguno para la tramitación de una denuncia presentada ante la Comisión en materia de ayudas estatales.
Por otro lado, ya se ha declarado que, para apreciar si la duración del examen constituye un indicio de dificultades serias procede remitirse a los reglamentos internos que se ha fijado la Comisión (véanse, en este sentido, las sentencias de 15 de marzo de 2001, Prayon‑Rupel/Comisión,
T‑73/98
,
EU:T:2001:94
, apartado
, y de 9 de junio de 2016, Magic Mountain Kletterhallen y otros/Comisión,
T‑162/13
, no publicada,
EU:T:2016:341
, apartado
). A este respecto, el apartado 47 del Código de Buenas Prácticas establece que «la Comisión hará todo lo posible por investigar las denuncias en un plazo orientativo de doce meses a partir de su recepción», que «este plazo no supone un compromiso vinculante», y que, «en función de las circunstancias de cada asunto, la posible necesidad de pedir información complementaria al denunciante, al Estado miembro o a las partes interesadas puede prorrogar la investigación de una denuncia».
En el presente asunto, al adoptar la Decisión impugnada seis meses y un día después de la presentación de la denuncia de ITD, la Comisión respetó los principios establecidos en sus reglamentos internos.
La sentencia de 10 de febrero de 2009, Deutsche Post y DHL International/Comisión (
T‑388/03
,
EU:T:2009:30
), no puede ser invocada eficazmente por las demandantes, en la medida en que de los apartados 96 a 98 de dicha sentencia se desprende que el Tribunal consideró que un período de siete meses tras la notificación de una medida por parte de un Estado miembro, y no tras una denuncia, es claramente superior al que la Comisión estaba, en principio, obligada a respetar para completar su examen previo, con arreglo al artículo 4, apartado 5, del Reglamento (CE) n.
o
659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108 TFUE] (
DO 1999, L 83, p. 1
), cuyo contenido era idéntico al del artículo 4, apartado 5, del Reglamento 2015/1589. Tampoco es pertinente esta sentencia en cuanto atañe a la apreciación, en el presente asunto, de la duración de la fase previa de examen desde la notificación de la compensación controvertida por las autoridades danesas, duración esta, de tres meses y un día, que fue considerada razonable por las razones indicadas en el apartado 63 anterior.
En estas circunstancias, la duración del examen previo no constituye un indicio de la existencia de dificultades serias.
En segundo lugar, por lo que se refiere a las circunstancias concurrentes durante la fase previa de examen, las demandantes se apoyan en numerosos intercambios de información que supuestamente tuvieron lugar entre la Comisión y las autoridades danesas y suecas.
A este respecto, es preciso recordar que el mero hecho de que se hayan entablado discusiones entre la Comisión y el Estado miembro afectado en un procedimiento de examen previo y de que, en este contexto, la Comisión haya podido solicitar información adicional sobre las medidas sujetas a su control, no puede por sí solo considerarse una prueba de que dicha institución afrontaba serias dificultades de apreciación (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de marzo de 2018, Naviera Armas/Comisión,
T‑108/16
,
EU:T:2018:145
, apartado
y jurisprudencia citada). Sin embargo, no puede excluirse que el tenor de los debates mantenidos entre la Comisión y el Estado miembro notificante en esta fase previa del procedimiento pueda, en determinadas circunstancias, revelar la existencia de dichas dificultades, al igual que un gran número de solicitudes de información dirigidas al Estado miembro notificante por la Comisión (véanse, en este sentido, las sentencias de 9 de diciembre de 2014, Netherlands Maritime Technology Association/Comisión,
T‑140/13
, no publicada,
EU:T:2014:1029
, apartado
, y de 8 de enero de 2015, Club Hotel Loutraki y otros/Comisión,
T‑58/13
, no publicada,
EU:T:2015:1
, apartado
).
En el presente asunto, de los apartados 1 a 10 de la Decisión impugnada se desprende que, para empezar, la Comisión remitió la denuncia de ITD a las autoridades danesas y suecas el 30 de noviembre de 2017, sobre la que estas últimas presentaron sus observaciones los días 20 y 21 de diciembre de 2017. A continuación, el 5 de febrero de 2018, la Comisión cursó una solicitud de información a las autoridades danesas en relación con un escrito de ampliación de la denuncia presentado por ITD el 2 de febrero de 2018. Las autoridades danesas respondieron a dicha solicitud el 13 de febrero de 2018. Por último, tras la notificación completa de la compensación controvertida, el 8 de febrero de 2018, las autoridades danesas informaron a la Comisión, el 7 de mayo de 2018, de que habían modificado el importe máximo de dicha compensación.
Pues bien, no se puede considerar que tales intercambios de información tengan una frecuencia o intensidad especial, por cuanto la Comisión se dirigió a las autoridades danesas únicamente con el fin de recabar sus observaciones sobre la denuncia de ITD. Por consiguiente, no constituyen un indicio de la existencia de dificultades serias.
En tercer y último lugar, contrariamente a lo que sostienen las demandantes, la fase de notificación previa no es, en principio, pertinente a efectos de apreciar la existencia de dificultades serias, puesto que la existencia de estas se aprecia a la luz de la fase previa de examen, que empieza a correr a partir de la notificación completa de la medida, como se desprende del artículo 4, apartado 5, del Reglamento 2015/1589 (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de marzo de 2012, Ryanair/Comisión,
T‑123/09
,
EU:T:2012:164
, apartado
).
El Tribunal consideró en su sentencia de 15 de noviembre de 2018, Tempus Energy y Tempus Energy Technology/Comisión (
T‑793/14
, recurrida en casación,
EU:T:2018:790
) que el desarrollo de la fase de notificación solo puede ser un indicio de la existencia de dificultades serias en circunstancias especiales, como la complejidad y la novedad de la medida previamente notificada, la duración de la fase de notificación previa y la apreciación de la compatibilidad de tal medida durante esa fase.
Pues bien, en el presente asunto, las demandantes no pueden demostrar la existencia de tales circunstancias especiales.
Por una parte, si bien basan su alegación en que la fase de notificación previa duró más de tres meses, esta duración no resulta excesiva, aun cuando supere el plazo de dos meses indicado en el Código de Buenas Prácticas. En efecto, durante la fase de notificación previa, la Comisión solicitó asimismo a las autoridades danesas y suecas que formularan sus observaciones sobre la denuncia de ITD y sobre las observaciones complementarias de esta última (véase el apartado 14 anterior).
Por otra parte, en lo que respecta al contenido de los intercambios de información entre la Comisión y las autoridades danesas y suecas, las demandantes se limitan a suponer que la compatibilidad de la compensación controvertida fue debatida en la fase de notificación previa, sin aportar indicio probatorio alguno en este sentido.
En consecuencia, aun teniendo en cuenta la fase de notificación previa, la duración y las circunstancias concurrentes en el desarrollo de la fase previa de examen no ponen de manifiesto, por sí mismas, dificultades serias que obligaran a la Comisión a incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2.
Al haber podido pronunciarse el Tribunal sobre las alegaciones de las demandantes basadas en la duración y en las circunstancias concurrentes en la fase previa de examen, no procede estimar la solicitud de adopción de una diligencia de ordenación del procedimiento presentada por las demandantes con objeto de que se incorporen a los autos todos los intercambios de información que tuvieron lugar, durante la fase previa de examen y la fase anterior a esta, entre, por una parte, la Comisión y, por otra, las autoridades danesas y suecas. En cualquier caso, las demandantes no han aportado en apoyo de su solicitud de adopción de una diligencia de ordenación del procedimiento ningún elemento que acredite la utilidad de tal diligencia para los fines del procedimiento (véase, en este sentido, la sentencia de 11 de julio de 2018, Europa Terra Nostra/Parlamento,
T‑13/17
, no publicada,
EU:T:2018:428
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por consiguiente, procede examinar las demás alegaciones invocadas por las demandantes en apoyo del motivo único y que tienen por objeto demostrar que el contenido mismo de la Decisión impugnada proporciona indicios de que el examen de las medidas controvertidas suscitaba dificultades serias que deberían haber llevado a la Comisión a incoar el procedimiento de investigación formal.
B.

Sobre los indicios relativos al contenido de la Decisión impugnada
En apoyo de la segunda parte del motivo único, las demandantes señalan, en esencia, que la Comisión cometió varios errores, que demuestran la existencia de dificultades serias, cuando consideró, en la Decisión impugnada, que:
–
la compensación controvertida era compatible con el mercado interior;
–
la garantía controvertida constituía una ayuda existente;
–
la exención del IVA en beneficio de Post Danmark no era imputable al Estado;
–
la imputación incorrecta, en el sistema de contabilidad de Post Danmark, de los costes relacionados con la OSU y de los costes no relacionados con esta, no implicaba la transferencia de fondos estatales y no era atribuible al Estado;
–
la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 no era imputable al Estado y no constituía una ventaja económica.
1.

Sobre la compensación controvertida
Las demandantes, apoyadas por Jørgen Jensen Distribution y por Dansk Distribution, alegan que, al concluir que la compensación controvertida era compatible con el mercado interior, la Comisión cometió varios errores, lo que demuestra que encontró serias dificultades a este respecto.
Para empezar, las demandantes sostienen que la Comisión consideró erróneamente que, si no hubiera OSU, Post Danmark abandonaría la prestación de determinados servicios.
Por una parte, en lo que respecta a los envíos de cartas y paquetes por unidad de los envíos certificados y con valor declarado y al servicio gratuito para invidentes, las demandantes señalan que estos servicios son rentables en las áreas urbanas, como se desprende de un informe elaborado por la sociedad BDO y aportado en apoyo de la demanda (en lo sucesivo, «informe de BDO»). Pues bien, a su entender, en su evaluación de la hipótesis contrafáctica necesaria para el cálculo del CEN, la Comisión no efectuó distinción alguna entre áreas urbanas y áreas rurales en lo que respecta a estos servicios.
En el escrito de réplica, las demandantes precisan que la decisión de abandonar o mantener la prestación de determinados servicios debe basarse en una hipótesis a largo plazo y que los servicios mencionados en el apartado 85 anterior son rentables a largo plazo. Sin embargo, según las demandantes, habida cuenta de la situación económica de Post Danmark y de los costes soportados por esta con vistas a su reestructuración, los servicios de que se trata no pueden considerarse rentables a corto plazo. En este sentido, a su juicio, dado que el cálculo de la compensación se refiere a un período a corto plazo, a saber, el comprendido entre 2017 y 2019, la Comisión debería haber considerado que Post Danmark continuaría prestando tales servicios incluso si no hubiera OSU, aun cuando, durante el período de que se trata, dichos servicios hubiesen generado pérdidas.
Por otra parte, las demandantes reprochan a la Comisión haber considerado que, si no hubiera OSU, Post Danmark dejaría de prestar los servicios de envíos internacionales de cartas y paquetes. A este respecto, señalan que un folleto de PostNord menciona objetivos estratégicos orientados a la «globalización» y a una «presencia internacional» mediante el «suministro de soluciones logísticas completas». Por lo tanto, a su entender, incluso si no hubiera OSU, es poco probable que Post Danmark renunciase a prestar los servicios internacionales en cuestión.
A continuación, las demandantes reprochan a la Comisión no haber tenido en cuenta determinados beneficios inmateriales que obtenía Post Danmark gracias a la OSU.
Por una parte, consideran que la Comisión erró al no tener en cuenta la mejora de la reputación de Post Danmark debido a la ejecución de la OSU. En efecto, a su juicio, la OSU confería a Post Danmark un monopolio sobre los servicios postales y la autorizaba a imprimir sellos con la palabra «Danmark» y a utilizar el símbolo de la corneta de correos con corona de oro en las oficinas de correos públicas. Según las demandantes, del informe de BDO, que cita un estudio realizado en 2010 por WIK Consult a instancias de la Autorité de régulation des communications électroniques et des postes [Autoridad de Regulación de las Comunicaciones Electrónicas y el Correo Postal (ARCEP), Francia] (en lo sucesivo, «estudio de WIK de 2010»), se desprende que el valor de esos beneficios inmateriales podía alcanzar el 81 % del importe de la OSU.
En el escrito de réplica, las demandantes añaden que, con carácter general, se considera que la prestación de servicios postales mejora la reputación de la empresa a la que se le encomiendan y que ello es así incluso cuando dicha empresa atraviesa dificultades financieras. En apoyo de dicha alegación, aportan, en el anexo C.2, un informe de 28 de enero de 2015 de la United States Postal Service Office of Inspector General (Oficina del Inspector General de los Servicios de Correos de los Estados Unidos de América) relativo al valor de la marca del operador US Postal (en lo sucesivo, «informe de US Postal»), en el anexo C.3, el estudio de WIK de 2010, y, en el anexo C.4, un informe de la Commission for Communications Regulation (autoridad reguladora de las comunicaciones, Irlanda) de 20 de diciembre de 2017 sobre la estrategia de correos del operador An Post para el período comprendido entre 2018 y 2020. Jørgen Jensen Distribution y Dansk Distribution aportan estos mismos documentos como anexos de sus respectivos escritos de formalización de la intervención.
Por otra parte, según las demandantes, la ubicuidad de Post Danmark, cuyos servicios cubren todo el territorio danés, confiere a dicha empresa una ventaja significativa y constituye un factor de venta, en particular respecto a las empresas de comercio electrónico. En el informe anual y de viabilidad de PostNord correspondiente a 2017 se reconoció la existencia de tal ventaja. Pues bien, en el cálculo del CEN aceptado por la Comisión, no se dedujo cantidad alguna relacionada con dicha ubicuidad.
En el escrito de réplica, las demandantes afirman que el informe de US Postal también es pertinente para la cuestión de la ubicuidad, al igual que un documento elaborado en 2014 por el Economic and Social Research Council (ESRC, Consejo de Investigación Económica y Social, Reino Unido), en el marco de una consulta pública sobre la competencia en el sector postal en el Reino Unido, aportado como anexo C.5 del escrito de réplica y aportado asimismo por Jørgen Jensen Distribution y por Dansk Distribution como anexo de sus respectivos escritos de formalización de la intervención. Además, estos últimos señalan que cualquier proveedor encargado de la OSU se beneficia de un valor de marca asociado a la ubicuidad puesto que «la OSU exige un servicio universal completo y en todo lugar».
Además, según las demandantes, la compensación controvertida no tiene en cuenta los incentivos de eficiencia, contraviniendo lo dispuesto en los puntos 39 a 43 del Marco SIEG. En este sentido, las demandantes señalan que la Comisión calculó los costes de la OSU sobre la base de los costes reales y los costes estimados de Post Danmark. Pues bien, a su entender, esta última estuvo al borde de la quiebra durante el período cubierto por la compensación controvertida y debió llevar a cabo una gran transformación con el fin de ser eficiente. Por consiguiente, en su opinión, el cálculo de dicha compensación no fue realizado sobre la base de un proveedor eficiente. Las demandantes añaden que dicha compensación, correspondiente a la OSU durante el período comprendido entre 2017 y 2019, fue concedida «
a posteriori
» por lo que respecta a la primera mitad del referido período, comprendido entre el año 2017 y la adopción de la Decisión impugnada, el 28 de mayo de 2018. Así pues, a su juicio, no se pudo comprobar, en lo que respecta a esa primera mitad del período de que se trata, el cumplimiento de las normas de calidad establecidas en el acto de atribución de servicio universal.
Por último, las demandantes invocan un «error de Derecho» cometido por la Comisión al considerar la compensación de que se trata compatible con el mercado interior aceptando expresamente que sirve para financiar parte de los costes asociados al despido de determinados empleados de Post Danmark no destinados a la OSU, cuando dicha compensación solo debería haberse destinado a la ejecución de la OSU. En efecto, a su entender, la Comisión está obligada a comprobar la compatibilidad de una ayuda a la luz del objetivo perseguido por esta, cosa que no hizo en el presente asunto al no examinar si el objetivo de despedir a los empleados de Post Danmark era compatible con el mercado interior. En estas circunstancias, según las demandantes, la Comisión aceptó una utilización abusiva de la compensación controvertida.
Las demandantes subrayan también que la Comisión aceptó erróneamente tomar en consideración los costes de despido de empleados de Post Danmark en el cálculo del CEN, sin que se haya demostrado que los empleados de que se trata trabajaran en el marco de la OSU. Su argumentación se encuentra, a su juicio, corroborada por un informe de agosto de 2012 del Grupo de Entidades Reguladoras Europeas de los Servicios Postales (ERGP, en sus siglas en inglés) sobre el cálculo del CEN (en lo sucesivo, «informe del ERGP»).
En sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención del Reino de Dinamarca, las demandantes alegan que la Comisión debería haberse basado en las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración de empresas no financieras en crisis (
DO 2014, C 249, p. 1
; en lo sucesivo, «Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración») para autorizar la asignación de la compensación controvertida al despido de antiguos funcionarios de Post Danmark. Esta alegación fue reproducida en la vista tanto por los demandantes como por Dansk Distribution.
La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, rechaza la argumentación de las demandantes.
En particular, por una parte, la Comisión refuta la admisibilidad de los anexos C.2 a C.5, cuya aportación por primera vez en la fase de réplica no fue, a su juicio, justificada por las demandantes.
Por otra parte, la Comisión sostiene que diversas alegaciones formuladas después del primer turno de escritos de alegaciones son inadmisibles en virtud del artículo 84 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal. Así sucede, a su entender, en primer lugar, con la alegación mediante la cual las demandantes subrayan, en la fase de réplica, que la hipótesis contrafáctica debe establecerse sobre la base de la rentabilidad a largo plazo de determinadas actividades. En segundo lugar, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal en el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento, la Comisión cuestionó la admisibilidad de la alegación según la cual no se había demostrado la afectación a la ejecución de la OSU de los empleados de Post Danmark que eran objeto de un plan de despidos, basándose en que las demandantes solo formularon tal alegación en la fase de réplica y, posteriormente, con ocasión de la formulación de sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención presentado por el Reino de Dinamarca. En tercer lugar, por último, en la vista, la Comisión impugnó la admisibilidad de la argumentación resumida en el apartado 96 anterior relativa al examen de la compensación controvertida a la luz de las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración.
a)

Sobre la admisibilidad de los anexos C.2 a C.5
De conformidad con el artículo 76, letra f), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, toda demanda debe contener las pruebas y la proposición de prueba, si ha lugar.
Además, el artículo 85, apartado 1, de dicho Reglamento de Procedimiento dispone que las pruebas y la proposición de prueba se presentarán en el primer turno de escritos de alegaciones. En el artículo 85, apartado 2, de este mismo Reglamento se precisa que las partes podrán aún aportar pruebas o proponer pruebas en la réplica y en la dúplica en apoyo de sus alegaciones, a condición de que justifiquen el retraso con que lo hacen.
A este respecto según la jurisprudencia, la norma de caducidad prevista en el artículo 85, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General no afecta a la prueba en contrario ni a la ampliación de la proposición de prueba formuladas a raíz de la prueba en contrario aportada por la parte adversa en su escrito de contestación. En efecto, esta disposición se refiere a las pruebas nuevas y debe interpretarse a la luz del artículo 92, apartado 7, de dicho Reglamento, que prevé expresamente que podrán presentarse pruebas en contrario y ampliarse la proposición de prueba [véase la sentencia de 22 de junio de 2017, Biogena Naturprodukte/EUIPO (ZUM wohl),
T‑236/16
,
EU:T:2017:416
, apartado
y jurisprudencia citada].
En el presente asunto, las demandantes han presentado diversos documentos en los anexos C.2 a C.5 de la réplica, cuya admisibilidad es impugnada por la Comisión por considerarlos extemporáneos.
A este respecto, es preciso observar que, en el escrito de contestación, la Comisión objeta, por una parte, que, con carácter general, los operadores postales encargados de la OSU no gozan por ello de una mayor reputación y, por otra parte, que esos mismos operadores pueden disfrutar de ventajas asociadas a la ubicuidad cuando ofrecen una amplia gama de actividades comerciales además de la actividad postal propiamente dicha. Pues bien, los documentos aportados en los anexos C.2 a C.5 tienen por objeto, en esencia, demostrar que, contrariamente a lo que alega la Comisión, la mejora de la reputación y la ubiquidad constituyen ventajas inmateriales asociadas a la OSU generalmente reconocidas en el sector postal. En consecuencia, tal como afirmaron las demandantes en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal en el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento, la presentación de dichos anexos en la fase de réplica puede estar justificada para garantizar el respeto del principio de contradicción en relación con determinados argumentos presentados en el escrito de contestación, de conformidad con la jurisprudencia recordada en el apartado 102 anterior.
En estas circunstancias, los anexos C.2 a C.5 son admisibles.
b)

Sobre la existencia de dificultades serias en relación con la compensación controvertida
En virtud del artículo 106 TFUE, apartado 2, las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general (SIEG) quedarán sometidas a las normas de competencia, en la medida en que la aplicación de estas normas no impida, de hecho o de Derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada, quedando claro, en todo caso, que el desarrollo de los intercambios no debe verse afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Unión (véase la sentencia de 1 de julio de 2010, M6 y TF1/Comisión,
T‑568/08 y T‑573/08
,
EU:T:2010:272
, apartado
y jurisprudencia citada).
Al permitir, con sujeción a ciertos requisitos, algunas excepciones a las normas generales del Tratado, el artículo 106 TFUE, apartado 2, pretende conciliar el interés de los Estados miembros en utilizar determinadas empresas, en particular del sector público, como instrumento de política económica o social con el interés de la Unión en la observancia de las normas sobre la competencia y en el mantenimiento de la unidad del mercado interior. Lo que el artículo 106 TFUE, apartado 2, pretende evitar mediante la apreciación de la proporcionalidad de la ayuda es que el operador encargado del servicio público reciba una financiación que exceda de los costes netos del servicio público (sentencias de 7 de noviembre de 2012, CBI/Comisión,
T‑137/10
,
EU:T:2012:584
, apartado
; de 16 de octubre de 2013, TF1/Comisión,
T‑275/11
, no publicada,
EU:T:2013:535
, apartado
, y de 24 de septiembre de 2015, Viasat Broadcasting UK/Comisión,
T‑125/12
,
EU:T:2015:687
, apartado
).
En este sentido, al controlar la proporcionalidad inherente al artículo 106 TFUE, apartado 2, corresponde a la Comisión comparar el importe de las ayudas estatales previstas con el nivel de los costes netos derivados de las misiones de servicio público soportados por el beneficiario de dichas ayudas (véase, por analogía, la sentencia de 10 de julio de 2012, TF1 y otros/Comisión,
T‑520/09
, no publicada,
EU:T:2012:352
, apartado
).
Este es el objetivo que persigue el método del CEN, según el cual, con arreglo a la primera frase del punto 25 del Marco SIEG, «el coste neto necesario, o que se prevé será necesario, para ejecutar las obligaciones de servicio público se calcula como la diferencia entre el coste neto para el proveedor por operar con la obligación de servicio público y el coste neto o el beneficio para el mismo proveedor por operar sin esta obligación». Por lo tanto, el método del CEN consiste en plantear una hipótesis contrafáctica, es decir, una situación hipotética en la que el proveedor del servicio universal dejaría de tener encomendado dicho servicio, y compararla con la situación fáctica en la que el proveedor del servicio universal tiene encomendada la OSU.
Procede examinar a la luz de estas consideraciones las distintas alegaciones de las demandantes basadas en que la Comisión encontró dificultades serias al apreciar la compatibilidad de la compensación controvertida con el mercado interior.
En el presente asunto, las demandantes aportaron cuatro conjuntos de indicios de la existencia de dificultades serias, basados, el primero de ellos, en el abandono erróneo de determinadas actividades en la hipótesis contrafáctica subyacente al cálculo del CEN, el segundo de ellos, en la no deducción de determinados beneficios inmateriales al calcular el CEN, el tercero de ellos, en la falta, en dicho cálculo, de la toma en consideración de incentivos a la eficiencia en el sentido de los puntos 39 a 43 del Marco SIEG, y, el cuarto de ellos, en la utilización de la compensación controvertida para fines distintos de la ejecución de la OSU.
1)

Sobre la hipótesis contrafáctica
Las demandantes impugnan la elaboración de la hipótesis contrafáctica en la medida en que omite la toma en consideración de determinadas actividades. A este respecto, reprochan a la Comisión haber aceptado la hipótesis contrafáctica que les remitieron las autoridades danesas cuando esta hacía referencia al abandono de determinadas actividades que, en realidad, probablemente Post Danmark habría seguido desempeñando si no hubiera OSU.
Con carácter preliminar, procede recordar que, según los puntos 21 a 23 del Marco SIEG, que se encuentran bajo el epígrafe 2.8 de este, titulado «Importe de la compensación», se indica lo siguiente:
«21.
El importe de la compensación no debe superar lo necesario para cubrir el coste neto de la ejecución de las obligaciones de servicio público, incluido un beneficio razonable.
22.
El importe de la compensación puede determinarse basándose en los costes e ingresos previstos o en los costes e ingresos realmente incurridos, o en una combinación de ambos, dependiendo de los incentivos de eficiencia que el Estado miembro desee aportar desde un principio, de conformidad con los puntos 40 y 41.
23.
Cuando la compensación se base, total o parcialmente, en los costes e ingresos previstos, estos deben especificarse en el acto de atribución. Deben basarse en parámetros plausibles y observables relativos al entorno económico en el que se presta el SIEG. Deben apoyarse, cuando proceda, en los conocimientos de los reguladores del sector o de otras entidades independientes de la empresa. Los Estados miembros deben indicar las fuentes en las que se basan estas previsiones (fuentes públicas de información, niveles de costes incurridos por el proveedor del SIEG anteriormente, niveles de costes de los competidores, planes empresariales, informes del sector, etc.). La estimación de costes tendrá que reflejar las expectativas de incremento de la eficiencia logrado por el proveedor del SIEG durante la vigencia de la atribución.»
De los puntos 21 a 23 del Marco SIEG resulta que los Estados miembros, que deben notificar a la Comisión sus proyectos dirigidos a establecer ayudas, disponen de cierto margen de discrecionalidad en la elección de los datos pertinentes para el cálculo del CEN y que, cuando dicho cálculo se basa en datos prospectivos, la Comisión controla si el cálculo es plausible y se asegura de que no excede de lo necesario para cubrir el coste neto de la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta un beneficio razonable.
A este respecto, es importante señalar que los datos de carácter prospectivo llevan implícito, por naturaleza, un margen de error y que este hecho, por sí solo, no puede constituir un indicio de que la Comisión encontrara dificultades serias durante el examen previo de una ayuda estatal (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de julio de 2012, TF1 y otros/Comisión,
T‑520/09
, no publicada,
EU:T:2012:352
, apartados
y
).
En el presente asunto, en el apartado 148 de la Decisión impugnada, la Comisión indicó que la situación fáctica se basaba en los costes e ingresos previstos para el período comprendido entre 2017 y 2019, sobre la base de la contabilidad financiera de Post Danmark correspondiente a los diez primeros meses del año 2017, las previsiones para los dos últimos meses de ese año y el plan de negocio de Post Danmark para los años 2018 y 2019. En el apartado 151 de la Decisión impugnada, la Comisión precisó que la hipótesis contrafáctica se basaba en la estimación de los costes e ingresos de la actividad comercial de Post Danmark en el supuesto de que no se le hubiera confiado la OSU.
De los apartados 151 y 160 de la Decisión impugnada se desprende que las autoridades danesas consideraron que, sin OSU, Post Danmark habría puesto fin a los envíos de cartas y de paquetes por unidad, definidos en el punto 3 del acto de atribución de servicio universal como «cartas y paquetes franqueados incluidos en la OSU, enviados ocasionalmente y/o en pequeñas cantidades y que no [estaban] cubiertos por un contrato celebrado con Post Danmark», a los envíos certificados y con valor declarado, al servicio gratuito para invidentes, a la distribución de periódicos, revistas y catálogos y a los envíos internacionales de correspondencia y encomiendas postales.
En primer lugar, las demandantes sostienen que los envíos de cartas y de paquetes por unidad, los envíos certificados y con valor declarado, el servicio gratuito para invidentes, la distribución de periódicos y revistas y los envíos internacionales de correspondencia y encomiendas postales son rentables en las zonas urbanas y que, por consiguiente, aunque dejara de tener encomendada la OSU, Post Danmark habría seguido prestando dichos servicios en tales zonas.
Para empezar, procede señalar que el supuesto carácter rentable de las actividades en cuestión se extrae del informe de BDO.
Hay que recordar en ese sentido que, conforme a reiterada jurisprudencia, la actuación del Tribunal de Justicia y del Tribunal General se rige por el principio de libre apreciación de la prueba, y que el único criterio de apreciación del valor de las pruebas aportadas reside en su credibilidad. Para apreciar el valor probatorio de un documento es necesario comprobar la verosimilitud de la información que en él se contiene, y tener en cuenta, en especial, el origen del documento, las circunstancias de su elaboración, así como su destinatario, y preguntarse si, según su contenido, parece razonable y fidedigno (véase la sentencia de 15 de septiembre de 2016, Ferracci/Comisión,
T‑219/13
,
EU:T:2016:485
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por otra parte, tal como se ha recordado en el apartado 48 anterior, la legalidad de una decisión en materia de ayudas de Estado debe evaluarse sobre la base de la información de que podía disponer la Comisión en el momento de adoptarla.
Pues bien, en el presente asunto, el informe de BDO fue elaborado con posterioridad a la adopción de la Decisión impugnada y a instancias de ITD. Por lo tanto, el valor probatorio de dicho informe a efectos de acreditar la existencia de dificultades serias, que corresponde a las demandantes, debe considerarse muy limitado.
A continuación, como señala la Comisión, la toma en consideración de actividades rentables en la hipótesis contrafáctica habría tenido por efecto aumentar los beneficios obtenidos por Post Danmark en tal situación y, por ende, incrementar la diferencia, necesaria para el cálculo del CEN, entre los ingresos derivados de la OSU y los que habría obtenido Post Danmark sin la OSU. Por lo tanto, si la hipótesis contrafáctica hubiera mencionado el mantenimiento de otras actividades rentables, la posibilidad de que el cálculo del CEN condujera a una compensación excesiva se habría reducido aún más, al igual que, en consecuencia, el riesgo de incompatibilidad de la compensación controvertida con el mercado interior.
Esta conclusión no queda desvirtuada por la alegación formulada por las demandantes en el escrito de réplica, según la cual las actividades que presentan como rentables, en realidad, solo lo son a largo plazo, de modo que, para establecer la hipótesis contrafáctica, concebida para el período a corto plazo comprendido entre 2017 y 2019, tales actividades generarían pérdidas.
En efecto, aun suponiendo que tal alegación sea admisible, la misma parte de una premisa errónea. A este respecto, es importante recordar que el cálculo del CEN, que tiene por objeto aislar el coste inherente a la prestación del servicio universal, implica elaborar una hipótesis contrafáctica, es decir, un supuesto hipotético en el que el proveedor de tal servicio dejaría de encargarse del mismo (véase el apartado 109 anterior). Este método consiste, en un primer momento, en apreciar si, de no existir la OSU, el operador inicialmente encargado de dicha OSU cambiaría de comportamiento y dejaría de prestar los servicios deficitarios o modificaría las modalidades de prestación de los servicios deficitarios y, en un segundo momento, apreciar la incidencia de ese cambio de comportamiento en sus costes e ingresos para deducir y calcular sobre la base de esos datos un posible CEN. En otras palabras, se trata de estimar el coste neto de la OSU examinando en qué medida aumentarían los beneficios del operador encargado de la OSU si no estuviera obligado a prestar el servicio universal (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de octubre de 2020, První novinová společnost/Comisión,
T‑316/18
, no publicada,
EU:T:2020:489
, apartados
y
).
Por consiguiente, a estos efectos es preciso, como indica la Comisión, que la hipótesis contrafáctica describa una situación estable que no tenga en cuenta los gastos inherentes a la transición del proveedor del servicio universal a una situación en la que ya no tenga encomendada la OSU. No puede admitirse la argumentación las demandantes por cuanto presupone que el mantenimiento de actividades rentables conlleva más pérdidas que beneficios.
En segundo lugar, las demandantes sostienen que la hipótesis contrafáctica propuesta por las autoridades danesas no era realista, en la medida en que consideraba que, si no hubiera OSU, Post Danmark renunciaría a los envíos internacionales de correspondencia y paquetes postales, cuando entre los objetivos estratégicos mencionados por Post Danmark se alude a una «sólida presencia internacional» y al suministro de soluciones logísticas completas para la entrega de bienes procedentes del extranjero hasta el cliente final.
Sin embargo, como alega acertadamente el Reino de Dinamarca, la hipótesis contrafáctica se refiere únicamente al abandono por Post Danmark de las actividades incluidas en el acto de atribución de servicio universal a falta de OSU, a saber, de conformidad con el Convenio Postal Universal, al que se refiere el punto 2 del acto de atribución de servicio universal (véase el apartado 5 anterior), los «envíos de correspondencia» y de «paquetes» de hasta 20 kg destinados a particulares.
Por lo tanto, de la hipótesis contrafáctica no se desprende que las autoridades danesas consideraran que, en el supuesto de que ya no tuviera encomendada la OSU, Post Danmark vería mermada su presencia internacional o ya no podría garantizar la entrega de bienes a nivel internacional. De ello se deduce que la hipótesis contrafáctica no contradice los objetivos de Post Danmark de reforzar su presencia internacional y ofrecer soluciones logísticas completas durante todo el proceso hasta el cliente final.
A la luz de las consideraciones anteriores, las críticas de las demandantes relativas a la elaboración de la hipótesis contrafáctica no pueden revelar la existencia de dificultades serias a las que se hubiera visto confrontada la Comisión.
2)

Sobre la deducción de los beneficios inmateriales
A tenor del punto 25, última frase, del Marco SIEG, «el cálculo del coste neto debe evaluar los beneficios, incluidos los de carácter intangible en la medida de lo posible, para el proveedor del servicio».
Por lo que se refiere, más concretamente, al servicio postal universal, la Directiva 2008/6/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 2008, por la que se modifica la Directiva 97/67/CE en relación con la plena realización del mercado interior de servicios postales comunitarios (
DO 2008, L 52, p. 3
), insertó en la Directiva 97/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de diciembre de 1997, relativa a las normas comunes para el desarrollo del mercado interior de los servicios postales de la Comunidad y la mejora de la calidad del servicio (
DO 1998, L 15, p. 14
), el anexo I, que lleva por título «Orientaciones para el cálculo del coste neto, si existiere, de la prestación del servicio universal». Dicho anexo establece, en su Parte B, párrafos tercero y cuarto, la toma en consideración de las ventajas inmateriales en el cálculo del coste neto de la obligación de servicio universal.
En este sentido, en todo cálculo del CEN deben deducirse los beneficios inmateriales imputables a la OSU (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de marzo de 2015, Slovenská pošta/Comisión,
T‑556/08
, no publicada,
EU:T:2015:189
, apartado
), debiendo precisarse que ninguna disposición enumera los tipos de beneficios inmateriales que, en general, son imputables a un SIEG o, en particular, a la OSU en materia postal.
En el presente asunto, en el apartado 157 de la Decisión impugnada, la Comisión recordó que los beneficios inmateriales en el sector postal incluyen las economías de escala y de alcance, los beneficios publicitarios asociados a la propiedad intelectual, los efectos en la demanda de la exención del IVA, las ventajas derivadas de la cobertura territorial total, el poder de negociación y una mayor captación de clientes.
En el apartado 158 de la Decisión impugnada, la Comisión señaló que el cálculo del CEN propuesto por las autoridades danesas incluía dos categorías de beneficios inmateriales. Por una parte, tal cálculo tenía en cuenta el incremento de la demanda en beneficio de Post Danmark en lo que concierne a los clientes sujetos al IVA y que no pueden deducirlo, por estar los servicios comprendidos en el ámbito de la OSU exentos de tal impuesto. Por otra parte, la Comisión observó que las autoridades danesas habían deducido los activos de propiedad intelectual asociados a la OSU, en particular, los resultantes de los beneficios publicitarios relacionados con los puntos de contacto visibles, como los buzones y los puntos de autoservicio para la recogida de paquetes.
En el apartado 159 de la Decisión impugnada, la Comisión indicó que las autoridades danesas habían excluido, en cambio, del cálculo del coste neto de la OSU tres categorías de beneficios inmateriales, procedentes, respectivamente, de economías de escala, de un mayor poder de negociación y de una cobertura territorial total en el mercado de la distribución postal de revistas, publicaciones periódicas y catálogos.
En esencia, las demandantes reprochan a la Comisión haber aceptado un método de cálculo del CEN que no incluía la deducción de ningún beneficio inmaterial relacionado con la mejora de la reputación de Post Danmark y su ubicuidad en el territorio danés.
i)

Sobre la mejora de la reputación de Post Danmark
Las demandantes alegan que la mejora de la reputación del proveedor del servicio universal se considera siempre un beneficio inmaterial en el sector postal y que este puede ascender al 81 % del coste de la OSU. Afirman que, en el caso de Post Danmark, la OSU le permitiría imprimir sellos con la palabra «Danmark» y utilizar el símbolo de la corneta de correos con corona de oro en las oficinas de correos públicas, reforzando así el valor de la marca de dicha empresa, constituida cuando se encontraba en situación de monopolio.
Con carácter preliminar, procede señalar, al igual que hace la Comisión, que la cifra del 81 % del coste de la OSU, indicada por las demandantes, procede de un estudio sobre telecomunicaciones realizado por WIK Consult en 1997 y reproducido en el punto 2.2 del estudio de WIK de 2010, titulado «Beneficios inmateriales en el sector de las comunicaciones electrónicas». Por consiguiente, de tal dato, que no se refiere al servicio postal universal, no puede deducirse que la Comisión encontrara serias dificultades por no haberse tenido en cuenta la incidencia de la OSU en la reputación de Post Danmark.
Sin embargo, de las diversas pruebas aportadas por las demandantes se desprende que la mejora de la reputación del proveedor del servicio universal puede considerarse un beneficio inmaterial imputable a la OSU en el sector postal. En particular, el estudio de WIK de 2010 y el informe del ERGP afirman, en términos idénticos, lo siguiente:
«La mayoría de los operadores históricos/[proveedores del servicio universal] prestan servicios postales de alta calidad en todo su territorio (país). Por ello, gozan de una excelente reputación y, en consecuencia, de un alto valor de marca. La clientela, que lo percibe (reconociendo al mismo tiempo que el [proveedor del servicio universal] pone a su disposición prestaciones por debajo de su coste), tiende generalmente a contratar servicios (no incluidos en la OSU) al [proveedor del servicio universal] en detrimento de otro operador. Rebajar la calidad del servicio por debajo de los criterios mínimos de la OSU podría implicar el deterioro de la reputación corporativa y del valor de la marca».
A este respecto, es importante señalar que este pasaje figura en las partes del estudio de WIK de 2010 y del informe ERGP dedicadas al inventario de la documentación y las publicaciones disponibles relativas a las prestaciones del proveedor del servicio universal en el sector postal. En estos documentos se precisa que la determinación del beneficio relativo a la mejora de la reputación del proveedor del servicio universal se basa en estudios elaborados en 2001, 2002 y 2008.
En el presente asunto, las demandantes no están en condiciones de explicar por qué las consideraciones recordadas en el apartado 140 anterior, susceptibles de demostrar que la OSU mejora la reputación del operador encargado de ejecutarla, son aplicables a Post Danmark, cuyo volumen de negocio, entre 2009 y 2016, experimentó una caída del 38 % debido al uso generalizado de las comunicaciones electrónicas. Sobre este último extremo, como señala la Comisión, las dificultades financieras que atravesó Post Danmark durante ese período provocaron, por una parte, un descenso de las prestaciones de servicios ofrecidas en virtud de la OSU y, por otra parte, el aumento de las tarifas asociadas a dichos servicios, lo que permite excluir la existencia de dificultades serias en lo que respecta a la falta de deducción en el cálculo del CEN de beneficios asociados a la mejora de la reputación de Post Danmark.
Tal conclusión no queda desvirtuada por el informe de US Postal, del que se desprende que, pese a las dificultades financieras, el operador US Postal, encargado de la OSU en Estados Unidos, mantuvo el valor de su marca corporativa en un nivel muy elevado y equivalente al coste de la OSU. A este respecto, aun suponiendo que el contexto en el que opera US Postal sea extrapolable al correspondiente a Post Danmark, la importancia del valor de su marca corporativa y la comparación de esta con el coste de la OSU carecen de pertinencia para demostrar que la reputación de la empresa se vería afectada sin la OSU. En efecto, para deducir los beneficios inmateriales en el marco del cálculo del CEN, no procede evaluar el valor de la marca corporativa del proveedor del servicio universal, sino determinar si la reputación de un proveedor del servicio universal se ve reforzada por el hecho de prestar dicho servicio.
Por otra parte, el hecho, invocado por las demandantes, de que la OSU permite a Post Danmark imprimir sellos con el nombre «Danmark» y utilizar el logo de la corneta de correos con corona de oro tampoco puede considerarse un indicio de dificultades serias asociado a la falta de toma en consideración de un beneficio inmaterial relacionado con la mejora de la reputación de Post Danmark. En efecto, si bien tal circunstancia puede indicar la existencia de un vínculo entre el Estado danés y Post Danmark, las demandantes no demuestran que tal vínculo se rompa sin la OSU. Pues bien, habida cuenta, por un lado, de que el nombre «Danmark» es un elemento de la denominación social de Post Danmark, que es el operador histórico danés y que, como tal, se benefició de una situación de monopolio en el territorio nacional, y, por otro lado, de que el Estado danés es uno de los dos accionistas de la sociedad matriz de Post Danmark, es probable que, aunque dejara de tener encomendada la OSU, la imagen de este operador siguiera estando asociada al Estado danés.
Por último, las demandantes no pueden invocar válidamente el estudio de WIK de 2010 relativo al operador francés La Poste y un informe relativo al operador irlandés An Post.
Por un lado, si bien el estudio de WIK de 2010 concluyó que el hecho de que La Poste fuera proveedora del servicio universal podía mejorar su reputación, esta conclusión derivó de la existencia de circunstancias específicas de la proveedora en cuestión, tal como resulta de la observación de que «La Poste tiene la reputación de ciudadano corporativo entre sus clientes», que «todas las cuestiones relacionadas, en Francia, con el concepto de “servicio público” tienen, por tradición, un lugar y un papel muy importantes para la población», que «los ciudadanos confían en los servicios postales y financieros prestados por La Poste y se sienten afectados por cualquier cambio en la prestación de estos servicios». Pues bien, las demandantes no demuestran, ni tampoco sostienen, que tales circunstancias sean extrapolables a Post Danmark.
Por otro lado, en lo que respecta al informe relativo a An Post, el pasaje citado por las demandantes, según el cual la prestación del servicio universal mejora la reputación, está extraído de una parte del informe relativa al «envío de correspondencia». De dicho pasaje solo podría deducirse una mejora de la reputación resultante de la OSU en relación con el citado servicio.
Ahora bien, de los apartados 151 y 160 de la Decisión impugnada se desprende que, sin la OSU, Post Danmark dejaría de prestar el servicio de envío de cartas debido a su carácter deficitario. Por consiguiente, cualquier deterioro de reputación limitado al sector del envío de cartas no influiría en la situación de Post Danmark de no existir la OSU, puesto que esta última ya no estaría presente en dicho sector.
De las consideraciones anteriores resulta que ninguno de los elementos invocados por las demandantes permite considerar que el hecho de que las autoridades danesas no tuvieran en cuenta la mejora de la imagen de marca como consecuencia de la OSU en el cálculo del CEN debería haber suscitado dudas a la Comisión al examinar la compatibilidad de la compensación controvertida con el mercado interior.
ii)

Sobre la ubicuidad
Según las demandantes, la Comisión también aceptó erróneamente el cálculo del CEN propuesto por las autoridades danesas, a pesar de que dicho cálculo no incluía la deducción de importe alguno correspondiente a la ubicuidad.
A este respecto, de diversos documentos aportados por las demandantes, en particular el estudio de WIK de 2010 y el informe del ERGP, se desprende que, en el sector postal, la ubicuidad se refiere al efecto de captación y fidelización de consumidores, que son más proclives a recurrir al proveedor del servicio universal que a sus competidores, en la medida en que son conscientes de que, como consecuencia de la OSU, el proveedor del servicio universal presta servicios en todo el territorio.
Así pues, procede señalar para empezar que, por una parte, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, la ventaja resultante de la ubicuidad no beneficia únicamente a los operadores que ofrecen servicios bancarios o de seguros, aunque dicha ventaja pueda ser tanto mayor cuanto más numerosos y variados sean los servicios ofrecidos. Por otra parte, contrariamente a lo que sostiene el Reino de Dinamarca, la ventaja asociada a la ubicuidad es distinta de la eficacia publicitaria, que se refiere al hecho de que la presencia territorial vinculada a la OSU brinda al proveedor del servicio universal visibilidad en todo el territorio, mientras que cualquier otro operador tendría que incurrir en gastos publicitarios para obtener una visibilidad equivalente.
Precisado lo anterior, el hecho de que la ubicuidad pueda considerarse un beneficio inmaterial asociado al servicio postal universal no contradice el contenido de la Decisión impugnada, ya que la Comisión afirmó, en el punto 157 de la misma, que los beneficios inmateriales y de comerciales típicos incluyen las «ventajas [asociadas a] la cobertura universal» y a una «mejor captación de clientes».
Además, como señala el Reino de Dinamarca, una ventaja inmaterial asociada a la ubicuidad no es sistemáticamente deducida del cálculo del CEN, como demuestra el estudio de WIK de 2010 presentado por las demandantes, estudio este que consideró que la OSU no proporcionaba al operador francés La Poste ninguna ventaja inmaterial asociada a la ubicuidad.
En el presente asunto, en el apartado 159, inciso iii), de la Decisión impugnada, la Comisión indicó que los distribuidores de catálogos, revistas y publicaciones periódicas estaban, según las autoridades danesas, plenamente dispuestos a contratar a los distribuidores que no ofrecen una cobertura territorial universal. Esta consideración, que las demandantes no cuestionan, demuestra que Post Danmark no goza, debido a su condición de proveedor del servicio universal, de una ventaja inmaterial asociada a la ubicuidad.
Por lo que respecta a las pruebas aportadas por las demandantes para demostrar que la OSU confiere a Post Danmark un beneficio inmaterial relativo a su ubicuidad, ha de señalarse que, ciertamente, en su informe anual y de viabilidad correspondiente al año 2017, PostNord indicó que la asunción de la OSU en Suecia y Dinamarca le permitía tener acceso a todos los hogares de esos dos Estados, lo que constituía un factor de impulso a la vista del crecimiento del comercio electrónico.
Sin embargo, tal extracto no contradice el contenido de la Decisión impugnada relativo a la falta de deducción de un beneficio inmaterial asociado a la ubicuidad. En efecto, por una parte, en el apartado 149, inciso i), de la Decisión impugnada, la Comisión señaló que Post Danmark tenía previsto, en relación con el período comprendido entre 2017 y 2019, un aumento sustancial de los envíos de empresas a los consumidores, habida cuenta del auge del comercio electrónico. Por otra parte, del apartado 151 de la Decisión impugnada se desprende que, si no hubiera OSU, Post Danmark habría seguido prestando los servicios de distribución de paquetes distintos de los envíos al detalle, previa realización de ciertos ajustes relativos a la entrega en domicilio que se habría interrumpido en ciertas áreas rurales con una densidad de población especialmente reducida. En consecuencia, como han señalado la Comisión y el Reino de Dinamarca, aun a falta de OSU, la ubicuidad de Post Danmark no se habría visto sustancialmente alterada debido a los servicios asociados al comercio electrónico, dado que Post Danmark habría seguido prestando, en todo el territorio danés, servicios de distribución de paquetes distintos de los envíos al detalle, con o sin entrega en domicilio según las zonas.
Por otro lado, como señala acertadamente la Comisión, los extractos del informe de US Postal y del documento elaborado por el ESRC citados por las demandantes se refieren a la ubicuidad de la marca corporativa de un proveedor del servicio universal, esto es, a la incidencia de la cobertura territorial total en la reputación de dicho proveedor. Pues bien, como se ha señalado en los apartados 142 a 149 anteriores, la situación de Post Danmark era tal que la Comisión podía excluir que la OSU mejorase su reputación.
En estas circunstancias, las pruebas aportadas por las demandantes no permiten considerar que la falta de deducción específica de un beneficio inmaterial asociado a la ubicuidad, en el cálculo del CEN presentado por las autoridades danesas, debió plantear a la Comisión dificultades serias en la apreciación de la compatibilidad de la compensación controvertida con el mercado interior.
3)

Sobre la toma en consideración de incentivos de eficiencia
Las demandantes reprochan a la Comisión haber considerado que la compensación controvertida era compatible con el mercado interior, cuando, según ellas, el cálculo del CEN que dio lugar a tal compensación incumple, en dos aspectos, los puntos 39 a 43 del Marco SIEG, relativos a los incentivos de eficiencia. Sostienen, por una parte, que el cálculo del CEN no se llevó a cabo sobre la base de un proveedor eficiente y, por otra parte, que no se podría haber llevado a cabo control alguno de la calidad del servicio universal, puesto que la compensación controvertida se pagó, en parte,
a posteriori
.
Los puntos 39 a 43 del Marco SIEG tienen el siguiente tenor:
«39.
Al diseñar el método de compensación, los Estados miembros deben introducir incentivos para la prestación eficiente del SIEG de un alto estándar, salvo que puedan justificar debidamente que no sea factible u oportuno hacerlo.
40.
Los incentivos de eficiencia pueden diseñarse de distintas formas para adecuarse al máximo a la especificidad de cada caso o sector. Por ejemplo, los Estados miembros pueden definir desde un principio un nivel fijo de compensación que prevea e incorpore el incremento de la eficiencia que la empresa puede esperar lograr durante la vigencia del acto de atribución.
41.
De forma alternativa, los Estados miembros pueden definir unos objetivos de eficiencia productiva en el acto de atribución por los que el nivel de compensación se supedite al grado en que se alcancen dichos objetivos. Si la empresa no alcanza los objetivos, la compensación deberá reducirse con arreglo a un método de cálculo precisado en el acto de atribución. […] Las retribuciones vinculadas al incremento de la eficiencia productiva deberán fijarse a un nivel que permita repartir de forma equilibrada dicho incremento entre la empresa y el Estado miembro y/o los usuarios.
42.
Cualquier mecanismo para incentivar la mejora de la eficiencia deberá estar basado en criterios objetivos y mensurables expuestos en el acto de atribución y sujetos a una evaluación
ex post
transparente realizada por una entidad independiente del proveedor del SIEG.
43.
El incremento de la eficiencia deberá lograrse sin perjuicio de la calidad del servicio prestado y deberá cumplir las normas establecidas en el Derecho de la Unión».
En el presente asunto, en los apartados 166 a 169 de la Decisión impugnada, así como en el punto 181, inciso vi), de esta, la Comisión consideró que las autoridades danesas habían incluido suficientes incentivos para la prestación eficiente del servicio universal. Por una parte, la Comisión estimó que cabía deducir un importante incentivo de eficiencia del hecho de que la compensación controvertida sería abonada por adelantado y que representaba el 46 % del CEN, lo que permitía a Post Danmark conservar todo el incremento de la eficiencia siempre que no diera lugar a una compensación excesiva. Por otra parte, la Comisión señaló que las normas de calidad, impuestas a Post Danmark en el acto de atribución de servicio universal, y el sistema de penalización establecido en caso de incumplimiento de dichas normas permitían excluir que la calidad del servicio universal se viera afectado por ese incremento de eficiencia.
Las alegaciones formuladas por las demandantes no permiten concluir que tales consideraciones supongan un indicio de la existencia de dificultades serias en lo que respecta a la apreciación de la compatibilidad de la compensación controvertida.
En primer término, las demandantes se equivocan al alegar que la compensación controvertida no tenía en consideración incentivos de eficiencia debido a que su beneficiaria, Post Danmark, estaba al borde de la quiebra y, en consecuencia, no podía ser considerada un proveedor eficiente. En efecto, tal alegación parte de una confusión entre, por un lado, los incentivos de eficiencia exigidos en los puntos 39 a 43 del Marco SIEG, que tienen por objeto que la prestación de un SIEG aporte un incremento de eficiencia garantizando al mismo tiempo un servicio de calidad, y, por otro lado, la premisa de que el cálculo del CEN se efectúe sobre la base de un proveedor eficiente.
A este respecto, la cuestión de si el nivel de la compensación necesaria debe determinarse sobre la base de un análisis de los costes en que habría incurrido un proveedor eficiente para ejecutar la OSU no es pertinente a la hora de apreciar la compatibilidad de la ayuda en el marco de la aplicación del artículo 106 TFUE, apartado 2. En efecto, la toma en consideración de la eficiencia económica del proveedor del servicio universal equivaldría a exigir que tal servicio se preste siempre en condiciones normales de mercado, lo que podría impedir, de hecho o de derecho, el cumplimiento de la misión específica confiada a las empresas encargadas de la gestión de un SIEG. Pues bien, esta situación es precisamente la que pretende evitar el artículo 106 TFUE, apartado 2 (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de septiembre de 2015, Viasat Broadcasting UK/Comisión,
T‑125/12
,
EU:T:2015:687
, apartado
y jurisprudencia citada).
En segundo término, carece de fundamento la alegación de las demandantes de que parte de la compensación controvertida fue abonada sin que se pudiera comprobar el cumplimiento de las normas de calidad del servicio universal. En efecto, dichas normas de calidad, así como el mecanismo de control y sancionador, fueron establecidos en el acto de atribución de servicio universal, con fecha de 30 de mayo de 2016, esto es, antes del inicio del período cubierto por la compensación controvertida.
4)

Sobre el uso de la compensación controvertida
En primer lugar, las demandantes reprochan a la Comisión haber incurrido en error de Derecho al considerar que la compensación controvertida era compatible con el mercado interior, sobre la base del Marco SIEG, autorizando expresamente que tal compensación fuera utilizada no ya para la ejecución de la OSU, sino para pagar los costes derivados del despido de antiguos funcionarios.
A este respecto, ha quedado acreditado que, como señaló la Comisión en el apartado 23 de la Decisión impugnada, la compensación controvertida constituye un factor del nuevo modelo de producción de Post Danmark. En particular, las autoridades danesas dispusieron que el importe correspondiente a la compensación controvertida se empleara para financiar parte de las indemnizaciones especiales por despido de antiguos funcionarios de Post Danmark.
Según la jurisprudencia recordada en los apartados 106 a 108 anteriores, el objetivo subyacente al artículo 106 TFUE, apartado 2, es evitar que las normas sobre competencia impidan a las empresas encargadas de un servicio público el cumplimiento de su misión, permitiendo a los Estados miembros concederles una financiación, siempre que esta no supere los costes netos imputables a dicho servicio público, teniendo en cuenta un beneficio razonable.
En consecuencia, el examen de la compatibilidad de la compensación por servicio público con el mercado interior consiste en comprobar, con independencia de la asignación efectiva del importe correspondiente, si existe tal servicio público y si este implica la asunción de un coste neto por parte de la empresa encargada de prestarlo.
Esta apreciación se ve corroborada por el hecho de que la compensación por servicio público puede tener en cuenta un beneficio razonable y, por consiguiente, superar el importe exacto de los costes netos del servicio público.
Ello es así máxime en el sector postal, por cuanto las disposiciones del anexo I, parte C, párrafo primero, de la Directiva 97/67 establecen que «la recuperación o financiación de los costes netos derivados de las obligaciones de servicio universal puede exigir la necesidad de compensar a los proveedores designados de servicio universal por los servicios que prestan en condiciones no comerciales». En efecto, la expresión «recuperación o financiación» empleada en dicha disposición excluye cualquier exigencia de que se asignen efectivamente a la ejecución de tal servicio fondos correspondientes a una compensación por el servicio universal.
Por consiguiente, el hecho de que el importe que se concedió mediante la compensación controvertida se asigne a un fin distinto del de la OSU no implica, en sí mismo, que la Comisión encontrara dificultades serias al apreciar la compatibilidad de tal medida (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de octubre de 2020, První novinová společnost/Comisión,
T‑316/18
, no publicada,
EU:T:2020:489
, apartado
).
Tal conclusión no queda desvirtuada por la alegación de las demandantes basada en las disposiciones jurídicas que prohíben la aplicación abusiva de las ayudas de Estado.
A este respecto, del artículo 1, letra g), del Reglamento 2015/1589, se desprende que una ayuda aplicada de manera abusiva es una ayuda utilizada por el beneficiario contraviniendo una decisión de la Comisión.
En el presente asunto, la Decisión impugnada tiene por objeto la apreciación de la compatibilidad de la compensación controvertida, concedida con el fin de cubrir los costes netos derivados de la OSU según lo dispuesto en el acto de atribución de servicio universal. Pues bien, es pacífico entre las partes que, en Dinamarca, la OSU se encomendó a Post Danmark. Así pues, solo si se acreditara que Post Danmark no cumplió las obligaciones que le incumbían en virtud de la OSU podría apreciarse una aplicación abusiva de la compensación controvertida.
En segundo lugar, las demandantes sostienen, en esencia, que la Comisión no podía aceptar que el cálculo de la compensación controvertida incluyera el importe de los costes de despido de los antiguos funcionarios de Post Danmark. En particular, alegan que no ha quedado demostrado que los antiguos funcionarios cuyo despido estaba cubierto por la compensación controvertida estuvieran efectivamente contratados para ejecutar la OSU (véase el apartado 95 anterior).
A este respecto, para empezar, tal como ya se ha indicado en el apartado 114 anterior, los Estados miembros disponen de un margen de apreciación en la elección de los datos pertinentes para el cálculo del CEN y nada se opone a que, al igual que las autoridades danesas en el presente asunto, se basen en los costes soportados anteriormente por el proveedor del servicio universal o en el plan de negocio de este último. A continuación, como se desprende de los puntos 1 y 10 del acuerdo de 20 de octubre de 2017 y del epígrafe 2.2 de la Decisión impugnada, por una parte, la implantación de un nuevo modelo de producción en Post Danmark se hizo necesaria por el cambio de naturaleza del mercado postal debido a la creciente digitalización del comercio en Dinamarca y, por otra parte, el nuevo modelo de producción en cuestión se basa en gran medida en la racionalización de determinados costes de personal asociados a la distribución del correo. Por lo tanto, está acreditado que, contrariamente a lo que alegan las demandantes, los antiguos funcionarios de Post Danmark, cuyo despido estaba previsto, estaban intrínsecamente vinculados a la distribución del correo, actividad central de la OSU. Por último, como subrayó la Comisión, sin que la contradijeran las demandantes, las autoridades danesas adoptaron un enfoque prudente al considerar, en la hipótesis contrafáctica, que aun cuando Post Danmark no tuviera asignada la OSU, debía afrontar los costes de despido de antiguos funcionarios en la misma proporción que la prevista en la situación fáctica, reduciendo así la incidencia de dichos costes de despido en el importe del CEN.
Por todas estas razones, debe concluirse que la toma en consideración de los costes de despido de antiguos funcionarios de Post Danmark en el cálculo del CEN no permite demostrar que la Comisión se enfrentara a dificultades serias a este respecto.
Esta conclusión no puede quedar desvirtuada por el informe del ERGP. En efecto, en virtud del pasaje de dicho informe invocado por las demandantes, «las restricciones a la reducción de plantilla […] no deben reputarse como parte de la OSU en el sector postal». Pues bien, en el presente asunto, como señala la Comisión, no se ha impuesto a Post Danmark ninguna restricción a la reducción de plantilla por motivo de la OSU. Por el contrario, la empresa tenía previsto reducir su plantilla en la situación fáctica.
Por consiguiente, debe desestimarse la imputación relativa a la toma en consideración de los costes de despido en el cálculo del importe del CEN, sin que sea necesario pronunciarse sobre su admisibilidad, impugnada por la Comisión en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal en el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento.
En tercer lugar, las demandantes y Dansk Distribution alegan que la Comisión cometió un error al no examinar la compatibilidad de la compensación controvertida sobre la base de las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración.
A este respecto, procede recordar que, de conformidad con el artículo 84, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, en el curso del proceso no podrán invocarse motivos nuevos, a menos que se funden en razones de hecho y de Derecho que hayan aparecido durante el procedimiento. No obstante, debe declararse la admisibilidad de un motivo que constituye la ampliación de otro enunciado anteriormente, directa o implícitamente, en la demanda y que tiene una relación estrecha con este. Para poder considerarse una ampliación de un motivo o imputación anteriormente enunciados, una nueva alegación debe guardar con los motivos o imputaciones inicialmente expuestos en la demanda un vínculo suficientemente estrecho para que pueda considerarse resultado del desarrollo normal del debate en un procedimiento contencioso (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de noviembre de 2017, Petrov y otros/Parlamento,
T‑452/15
,
EU:T:2017:822
, apartado
y jurisprudencia citada).
Pues bien, es preciso observar que solo al formular sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención del Reino de Dinamarca sostuvieron las demandantes, por primera vez, que la Comisión estaba obligada a aplicar las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración, y que el escrito de demanda no contiene referencia alguna a dichas Directrices. En este sentido, contrariamente a cuanto sostuvieron en la vista, tal alegación no guarda relación con la imputación contenida en la parte del escrito de demanda titulada «Utilización de los fondos» y en la que las demandantes reprocharon a la Comisión haber declarado erróneamente la compatibilidad de la compensación controvertida con el mercado interior sobre la base del Marco SIEG, autorizando al mismo tiempo que parte de dicha compensación se destinara a sufragar los despidos de antiguos funcionarios de Post Danmark.
En consecuencia, la alegación basada en la falta de aplicación de las Directrices sobre ayudas estatales de salvamento y de reestructuración no puede considerarse una ampliación del motivo formulado en la demanda en el sentido del artículo 84, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal y, por tanto, debe considerarse una alegación nueva en el sentido de esta misma disposición. En la medida en que dicha alegación no se basa en elementos que se hayan puesto de manifiesto después de la interposición del presente recurso, procede considerarla extemporánea y, en consecuencia, declarar su inadmisibilidad. Tampoco puede admitirse la reproducción de esta alegación por parte de Dansk Distribution durante la vista, dado que no la había planteado en su escrito de formalización de la intervención.
5)

Conclusión
Del conjunto de los elementos antes examinados se desprende que las demandantes no han acreditado la existencia de dificultades serias en lo que se refiere a la compatibilidad de la compensación controvertida con el mercado interior.
Esta conclusión queda corroborada por el hecho, señalado en el apartado 160 de la Decisión impugnada, de que el importe del CEN calculado, de 2571 millones de DKK (en torno a 345 millones de euros), era claramente superior a la cuantía máxima de la compensación controvertida, de 1192 millones de DKK (en torno a 160 millones de euros). Ello es así tanto más cuanto que las demandantes no han formulado objeción alguna contra dichos importes, los cuales figuran en la versión pública de la Decisión impugnada. Del mismo modo, si bien la Comisión señaló en el escrito de contestación la diferencia entre el importe de la compensación controvertida y el del CEN, las demandantes tampoco impugnaron dicha diferencia en el escrito de réplica.
2.

Sobre la garantía controvertida
Las demandantes, apoyadas por Jørgen Jensen Distribution y Dansk Distribution, alegan que la garantía controvertida, en virtud de la cual el Estado danés se comprometió a abonar las indemnizaciones por despido de los antiguos funcionarios de Post Danmark en caso de quiebra de esta, no puede considerarse concedida en el momento de su adopción en 2002. Afirman que, por tanto, tal garantía no constituye una ayuda existente en el sentido del artículo 17 del Reglamento 2015/1589.
En primer término, según las demandantes, la ayuda no radica en la ventaja resultante de la propia existencia de la garantía, sino en la falta de pago de una prima al Estado por parte de Post Danmark, como contraprestación por el beneficio conferido por la garantía de que se trata. A este respecto, señalan que del punto 2.2 de la Comunicación de la Comisión relativa a la aplicación de los artículos [107 TFUE] y [108 TFUE] a las ayudas estatales otorgadas en forma de garantía (
DO 2008, C 155, p. 10
; en lo sucesivo, «Comunicación relativa a las garantías»), se desprende que toda garantía debe compensarse normalmente con una prima adecuada, a falta de la cual el beneficiario de la garantía, a saber, en el presente asunto, Post Danmark, recibe una ventaja.
Pues bien, a juicio de las demandantes, dado que la prima de garantía se cobra, por lo general, de forma periódica y, como mínimo, con carácter anual, la medida de ayuda denunciada por las demandantes ha sido concedida como mínimo con una periodicidad anual, desde 2002, a Post Danmark. A su entender, la falta reiterada de pagos anuales de una prima adecuada como contraprestación por la garantía de que se trate se traduce, por consiguiente, en la concesión periódica de ventajas, en el sentido de la sentencia de 8 de diciembre de 2011, France Télécom/Comisión (
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
), apartado
.
En respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal en el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento, las demandantes precisaron que, en su opinión, la garantía controvertida constituye un régimen de ayudas y que, aun suponiendo que no fuera así, las consideraciones desarrolladas por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 8 de diciembre de 2011, France Télécom/Comisión (
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
) siguen siendo pertinentes.
En segundo término, las demandantes señalan que el mero hecho de que la Comisión haya manifestado dudas en cuanto a la existencia de una ventaja basta para demostrar que encontró dificultades serias en cuanto a la calificación como nueva o existente de la ayuda concedida a Post Danmark en forma de garantías.
En tercer término, Jørgen Jensen Distribution y Dansk Distribution sostienen que, de conformidad con el principio del inversor privado en una economía de mercado, la concesión de una garantía sin prima constituye un beneficio económico que un operador no obtendría en condiciones normales de mercado. Aducen que tal conclusión es válida con independencia del motivo por el que se concedió la garantía, incluso suponiendo que no beneficie a ningún acreedor. A este respecto, Jørgen Jensen Distribution y Dansk Distribution subrayan que toda exención de los costes de explotación normalmente soportados por una empresa constituye, según la jurisprudencia, una ventaja.
La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, rebate estas alegaciones.
Según reiterada jurisprudencia, el examen de las ayudas existentes solo puede ser objeto, en su caso, de una decisión de incompatibilidad que produzca efectos de cara al futuro (sentencias de 11 de marzo de 2009, TF1/Comisión,
T‑354/05
,
EU:T:2009:66
, apartado
, y de 15 de noviembre de 2018, Stichting Woonlinie y otros/Comisión,
T‑202/10 RENV II y T‑203/10 RENV II
,
EU:T:2018:795
, apartado
).
A este respecto, el artículo 1, letra b), inciso iv), del Reglamento 2015/1589 establece que son ayudas existentes todas aquellas que se consideren como tales con arreglo al artículo 17 de dicho Reglamento.
En virtud del artículo 17, apartado 3, del Reglamento 2015/1589, cualquier ayuda para la que haya expirado el plazo de prescripción de diez años se considerará ayuda existente. Los apartados 1 y 2 de ese mismo artículo precisan que las competencias de la Comisión en lo relativo a la recuperación de ayudas estarán sujetas a un plazo de prescripción de diez años y que dicho plazo solo empieza a correr a partir de la fecha en que se haya concedido la ayuda ilegal al beneficiario, bien como ayuda individual, bien en virtud de un régimen de ayudas.
De las citadas disposiciones se desprende que la calificación como ayuda existente depende de la expiración del plazo de prescripción establecido en el artículo 17 del Reglamento 2015/1589, cuyo punto de partida es la fecha de concesión de dicha ayuda.
Según la jurisprudencia, las ayudas se consideran concedidas en el momento en que se confiere al beneficiario el derecho a recibirlas en virtud de la normativa nacional aplicable (véanse, en este sentido, las sentencias 21 de marzo de 2013, Magdeburger Mühlenwerke,
C‑129/12
,
EU:C:2013:200
, apartados
y
, y del Tribunal General de 29 de noviembre de 2018, ARFEA/Comisión,
T‑720/16
, no publicada,
EU:T:2018:853
, apartados
y
).
En el presente asunto, el derecho a percibir la garantía controvertida, mediante la cual el Estado danés se comprometió a cubrir, en el supuesto de que Post Danmark quebrara, las indemnizaciones por despido de los empleados de esta última que conservaran su condición de funcionarios a 1 de enero de 2002, fecha de su transformación en sociedad de responsabilidad limitada, fue otorgada en virtud del artículo 9 de la lov nr. 409 om Post Danmark A/S (Ley n.
o
409 sobre Post Danmark A/S) de 6 de junio de 2002 (
Lovtidende
2002 A).
En la Decisión impugnada, la Comisión consideró que la única ventaja que podía derivarse de dicha garantía, consistente en evitar que Post Danmark perdiera empleados al convertirse en una sociedad anónima, se habría concedido en esa fecha (apartado 187 de dicha Decisión). De lo anterior, la Comisión dedujo que, en la medida en que se le había notificado la garantía controvertida mediante la denuncia de ITD, remitida el 27 de noviembre de 2017, toda ayuda eventualmente concedida por esa garantía era una ayuda existente en el sentido del artículo 1, letra b), inciso iv), del Reglamento 2015/1589 (apartados 189 a 192 de la Decisión impugnada).
Las demandantes niegan que la fecha de adopción de la Ley n.
o
409 sobre Post Danmark pueda constituir el punto de partida del plazo de prescripción para la recuperación de la ayuda resultante de la garantía controvertida. Según las demandantes, la garantía controvertida mejora la situación financiera de Post Danmark al eximirla del pago, como mínimo anual, de una prima de garantía, lo que implica la concesión periódica de ventajas que podrían reiniciar el cómputo del plazo de prescripción con ocasión de cada exención de este tipo.
A este respecto, como señalan las demandantes, la determinación de la fecha de concesión de una ayuda puede variar en función de su naturaleza (véanse, en este sentido, la sentencia de 8 de diciembre de 2011, France Télécom/Comisión,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
, apartado
, y el auto de 5 de octubre de 2016, Diputación Foral de Bizkaia/Comisión,
C‑426/15 P
, no publicado,
EU:C:2016:757
, apartado
). Así, en la sentencia de 8 de diciembre de 2011, France Télécom/Comisión (
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
), apartados
a
, en la que se basan las demandantes, el Tribunal de Justicia declaró que, en el caso de regímenes de ayudas plurianuales que se traduzcan en pagos periódicos o en la concesión periódica de ventajas, procede considerar que al beneficiario se le atribuyó la ayuda únicamente en la fecha en que le fue efectivamente concedida, de modo que el plazo de prescripción comienza a correr de nuevo con cada concesión efectiva, en su caso anual, de la ventaja.
Tal solución se justifica por el hecho de que, en el contexto de los regímenes de ayudas, en particular, de los regímenes de ayudas fiscales, la fecha de establecimiento de un régimen de ayudas y la fecha de concesión de una ayuda individual en el marco de dicho régimen pueden estar separadas por un lapso de tiempo importante. Por consiguiente, el plazo de prescripción puede comenzar a correr de nuevo cada vez que se conceda una nueva ayuda individual con arreglo a un régimen de ayudas, extremo este que, en el marco de un régimen de ayudas fiscales, corresponde a cada exención concedida en el momento de devengo del impuesto, esto es, con carácter general, de forma anual.
A este respecto, de conformidad con el artículo 1, letra d), del Reglamento 2015/1589, constituye un «régimen de ayudas» el dispositivo con arreglo al cual se pueden conceder ayudas individuales a las empresas definidas en el mismo de forma genérica y abstracta, sin necesidad de medidas de aplicación adicionales, así como todo dispositivo con arreglo al cual pueda concederse una ayuda, no vinculada a un proyecto específico, a una o varias empresas por un período indefinido o por un importe ilimitado.
Pues bien, en el presente asunto, la garantía controvertida se limita a conceder sin prima a una persona jurídica determinada, Post Danmark, el beneficio de una garantía del Estado para el pago de las indemnizaciones por despido de algunos de sus empleados en caso de quiebra. Se trata, por consiguiente, de una medida individual que no entra en el ámbito de aplicación de un régimen de ayudas plurianual.
Independientemente de la calificación de la garantía controvertida como régimen de ayudas o como ayuda individual, la situación del presente asunto no es comparable a la que justificó que, en la sentencia de 8 de diciembre de 2011, France Télécom/Comisión (
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
) el Tribunal de Justicia considerase que el plazo de prescripción comenzaba a correr de nuevo cada año. En efecto, en dicho asunto, la ventaja en cuestión dependía cada año de circunstancias particulares, en la medida en que tal ventaja resultaba, en su caso, de la diferencia de tributación entre, por una parte, el importe que France Télécom debería haber pagado en concepto del impuesto sobre actividades económicas, cuyo nivel y tipo eran votados anualmente por cada entidad territorial francesa, y, por otra parte, el importe que se le reclamaba efectivamente en virtud de un régimen derogatorio (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de noviembre de 2009, Francia y France Télécom/Comisión,
T‑427/04 y T‑17/05
,
EU:T:2009:474
, apartados
a
y
a
, confirmada en casación mediante la sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de diciembre de 2011, France Télécom/Comisión,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
). Pues bien, en el presente asunto, las demandantes no han aportado prueba alguna que permita demostrar que el importe de la prima que Post Danmark debería haber pagado cada año como contraprestación por la garantía controvertida debía determinarse periódicamente en función de las circunstancias propias de cada período, ni siquiera que ese sea el caso, en general, del importe de una prima de garantía.
Por tanto, la argumentación de las demandantes parte de una confusión entre, por una parte, la concesión periódica de garantías sucesivas tras la aplicación individual reiterada de un régimen de ayudas y, por otra parte, la concesión de una garantía individual que puede tener como efecto la mejora continua de la situación de su beneficiario. En este último caso, la fecha de concesión de la ayuda es la de su adopción, precisándose que, en el supuesto de que dicha medida constituya una ayuda existente, podría ser objeto de una decisión de la Comisión con efectos de cara al futuro, de conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado 195 anterior.
Por otro lado, en la Comunicación relativa a las garantías, invocada por las demandantes, la Comisión indicó, al final del punto 2.1, lo siguiente:
«La ayuda se otorga al conceder la garantía, no en el momento de ejecutarla o de hacer efectivo un pago en virtud de la misma. La evaluación del elemento de ayuda y, cuando proceda, de su importe, debe considerarse en el momento en que se concede la garantía».
Por tanto, la Comisión podía, sin que de ello resulte la existencia de dificultades serias, fijar la fecha de concesión de la garantía controvertida y, en consecuencia, el inicio del cómputo del plazo de prescripción de cualquier ayuda eventualmente concedida mediante dicha garantía, en su fecha de adopción, esto es, el 6 de junio de 2002 (véase el apartado 201 anterior).
En cualquier caso, la alegación de las demandantes reproducida en el apartado 202 anterior parte de la premisa errónea de que la garantía controvertida proporciona a Post Danmark una ventaja derivada exclusivamente de la falta de pago, con una periodicidad como mínimo anual, de una prima de garantía.
A este respecto, es cierto que, como señalan las demandantes y como se desprende de los puntos 2.1 y 2.2 de la Comunicación relativa a las garantías, la falta de pago de una prima adecuada como contraprestación por una garantía estatal constituye una condición necesaria de la ventaja proporcionada por esta garantía a su beneficiario.
No obstante, al efecto de determinar que habría sido necesario un pago a cambio de la concesión de una garantía para evitar la calificación como ayuda estatal de esa concesión, procede, con carácter previo, examinar si dicha garantía confiere una ventaja al mejorar la situación de su beneficiario. Así, el Tribunal de Justicia consideró que el Tribunal General no había errado al considerar que la ventaja conferida al organismo público francés La Poste mediante una garantía ilimitada del Estado se basaba, por una parte, en una falta de contraprestación a cambio de dicha garantía y, por otra, en una mejora de las condiciones de crédito de dicho organismo público (sentencia de 3 de abril de 2014, Francia/Comisión,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, apartado
).
Por tanto, en contra de lo que sostienen las demandantes, así como Jørgen Jensen Distribution y Dansk Distribution, no puede hacerse abstracción del objeto de una garantía pública al examinar su impacto en la situación de su beneficiario.
Tal apreciación queda corroborada por lo dispuesto en el punto 2.2 de la Comunicación relativa a las garantías, invocado por las demandantes, del cual se desprende que la identificación de la existencia de una ventaja concedida mediante una garantía estatal sin contraprestación implica examinar el impacto concreto de la garantía de que se trate en la situación de su beneficiario en relación con la de sus competidores.
En el presente asunto, es preciso subrayar que, en primer término, la garantía controvertida obliga al Estado danés a cubrir las indemnizaciones especiales por despido de los antiguos funcionarios convertidos en empleados de Post Danmark el 1 de enero de 2002, únicamente en caso de quiebra de esta última. Pues bien, tal garantía no mejora la situación de Post Danmark, puesto que solo podría ejecutarse en el supuesto de que dicha empresa hubiera dejado de existir. En otras palabras, en tanto Post Danmark siga siendo solvente, le incumbe a esta abonar las indemnizaciones especiales por despido de sus antiguos funcionarios.
En segundo término, también es importante señalar que la garantía controvertida se refiere exclusivamente a los antiguos funcionarios de Post Danmark que aceptaron, en el momento de la transformación de esta última en sociedad de responsabilidad limitada el 1 de enero de 2002, pasar a ser empleados de la empresa. Por tanto, la garantía no puede beneficiar al personal contratado después de esa fecha, de modo que ya no puede considerarse que refuerce el atractivo de Post Danmark frente a potenciales nuevos empleados.
En tercer término, es cierto que, tal como señalan Jørgen Jensen Distribution y Dansk Distribution, se consideran ayudas las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa, incluidos los costes relativos a la retribución de sus empleados (sentencia de 12 de diciembre de 2002, Bélgica/Comisión,
C‑5/01
,
EU:C:2002:754
, apartados
y
). Sin embargo, en el presente asunto, estos últimos no alegan, ni lo hacen las demandantes, y no se desprende tampoco de los autos, que la garantía controvertida exima a Post Danmark de una contribución ordinaria a la que están sujetos sus competidores para garantizar las indemnizaciones por despido en caso de quiebra, ni siquiera que sus cargas ordinarias en materia de personal se vean aliviadas gracias a dicha garantía.
En estas circunstancias, el Tribunal considera que, como subraya acertadamente la Comisión, la garantía controvertida confiere ante todo una ventaja a los antiguos funcionarios de Post Danmark que pasaron a ser empleados de esta en el momento de su transformación en sociedad anónima, ya que tales trabajadores tenían la seguridad, en caso de quiebra de Post Danmark, de que percibirían la totalidad de sus indemnizaciones especiales por despido.
De lo anterior se desprende que, contrariamente a lo que alegan, las demandantes no demuestran que la garantía controvertida mejore la situación de Post Danmark de forma continuada. Por estos mismos motivos, no puede prosperar la alegación formulada por Jørgen Jensen Distribution y por Dansk Distribution y Dansk Distribution según la cual, con arreglo al criterio del inversor en una economía de mercado, cualquier garante habría exigido el pago de una prima periódica por la concesión de la garantía controvertida, sin que sea necesario pronunciarse sobre la admisibilidad de tal alegación, impugnada por la Comisión.
Por último, la alegación de las demandantes de que la Comisión expresó ciertas dudas sobre la existencia de una ventaja derivada de la garantía controvertida es también infundada. En efecto, la Comisión desestimó la denuncia en la medida en que, por un lado, se refería a la garantía controvertida debido a que la existencia de una ventaja como consecuencia de tal garantía era muy incierta y en que, por otro, en cualquier caso, suponiendo que hubiera existido esa ventaja, la ayuda resultante constituiría una ayuda existente cuya recuperación ya no se podría ordenar (véase el apartado 201 anterior).
De lo anterior se desprende que ninguno de los indicios relativos al contenido de la Decisión impugnada que alegan las demandantes revela la existencia de dificultades serias que justifiquen la incoación del procedimiento de investigación formal en relación con la garantía controvertida.
3.

Sobre la exención del IVA
Las demandantes, apoyadas por Jørgen Jensen Distribution y por Dansk Distribution, impugnan la conclusión según la cual la Comisión consideró que la exención del IVA aplicable a las prestaciones de transporte de bienes realizadas por Post Danmark, en el marco de las transacciones entre una empresa de venta por correspondencia y su cliente final (en lo sucesivo, «práctica administrativa controvertida»), no constituía una ayuda de Estado por ser imputable al artículo 132, apartado 1, letra a), de la Directiva IVA y no al Estado danés. A este respecto, alegan que el examen llevado a cabo por la Comisión fue insuficiente o incompleto y, por tanto, planteaba serias dificultades.
Para empezar, las demandantes señalan que, en la Decisión impugnada, la Comisión no cuestionó que la práctica administrativa controvertida confiriera una ventaja económica a Post Danmark, resultante de un aumento de la demanda en su beneficio, antes de precisar que el hecho de que esta empresa se beneficiara solo indirectamente de dicha práctica administrativa basta para calificarla de ventaja en el sentido de las normas relativas a las ayudas de Estado. En este sentido, indican que centran su argumentación en la cuestión de la imputabilidad de la exención derivada de la práctica administrativa controvertida.
A este respecto, las demandantes subrayan que fue la Administración danesa la que estableció la práctica administrativa controvertida, mediante la Decisión Administrativa n.
o
1306/90 y mediante el Reglamento Administrativo F 6742/90 de 1990, antes de derogarla, con efectos a partir del 1 de enero de 2017, mediante la Instrucción n.
o
14‑2926872/SKM2016.306.SKAT de 30 de junio de 2016.
Las demandantes subrayan asimismo que la base jurídica de la práctica administrativa controvertida no era el artículo 13, apartado 13, letra a), de la lov om merværdiafgift (momsloven) nr. 106 (Ley n.
o
106 del IVA), de 23 de enero de 2013 (
Lovtidende
2013 A) (en lo sucesivo, «Ley danesa del IVA»), que transpone en Derecho nacional la exención prevista en el artículo 132, apartado 1, letra a), de la Directiva IVA, sino el artículo 27, apartado 3, número 3), de la Ley danesa del IVA, que transpone el artículo 79, párrafo primero, letra c), de la Directiva IVA, que permite excluir de la base imponible del IVA los importes recibidos por una empresa de su cliente en concepto de reembolso de los costes pagados en nombre y por cuenta de este último. A continuación, alegan que, sobre la base de estas últimas disposiciones, la práctica administrativa controvertida permitía a las empresas de venta por correspondencia considerar los pagos que efectuaban a las empresas de transporte de bienes, entre ellas Post Danmark, como gastos pagados en nombre y por cuenta de sus clientes finales. En este sentido, según las demandantes, como consecuencia de la práctica administrativa controvertida, la transacción relativa al transporte de bienes se presumía realizada entre los clientes finales de las empresas de venta por correspondencia y el transportista, aun cuando no existía relación jurídica alguna entre ellos.
Según este sistema, los servicios de transporte prestados por Post Danmark quedaban exentos de IVA, en virtud de la exención obligatoria del IVA relativa a las actividades realizadas por los servicios públicos postales, enunciada en el artículo 132, apartado 1, letra a), de la Directiva IVA, transpuesto por el artículo 13, apartado 13, de la Ley danesa del IVA. Por consiguiente, la demanda de las empresas de venta por correspondencia se trasladaba mecánicamente al servicio de transporte prestado por Post Danmark. En cambio, sin la práctica administrativa controvertida, el servicio de transporte encargado a Post Danmark, por una empresa de venta por correspondencia, habría estado exenta del IVA, mientras que se habrían tenido que someter al tipo de IVA correspondiente los gastos de transporte facturados por dicha empresa al cliente final.
Según las demandantes, es evidente que la práctica administrativa controvertida no aplicaba el artículo 13, apartado 13, letra a), de la Ley danesa del IVA ni presentaba vínculo alguno con dicha disposición, que transpone el artículo 132, apartado 1, letra a), de la Directiva IVA. Las demandantes afirman que, al establecer tal vínculo, la Comisión confundió la exención del IVA específicamente concedida por la práctica administrativa controvertida, relativa a las operaciones de las empresas de venta por correspondencia, con la exención obligatoria del IVA, distinta, de las prestaciones efectuadas por los servicios públicos postales.
Las demandantes añaden que la práctica administrativa controvertida fue establecida por una decisión y por un reglamento administrativo y posteriormente derogada por una instrucción. Alegan que dicha práctica administrativa emana, por tanto, de un instrumento jurídico adoptado directamente por las autoridades fiscales danesas y que, en consecuencia, es imputable al Estado danés.
Por último, las demandantes subrayan que, si bien es cierto que la práctica administrativa controvertida se basaba en la norma establecida en el artículo 79, párrafo primero, letra c), de la Directiva IVA, no interpretaba, aclaraba ni aplicaba dicha norma. A este respecto, señalan que las propias autoridades fiscales danesas reconocieron que la derogación de la práctica administrativa controvertida se debió a que dicha práctica administrativa carecía de base jurídica en la Ley danesa del IVA o en la Directiva IVA.
Por consiguiente, las demandantes sostienen que Post Danmark era la beneficiaria indirecta de la exención del IVA de los servicios de transporte que le encomendaban las empresas de venta por correspondencia y que dicha exención era imputable únicamente a la práctica administrativa controvertida y, por ende, al Estado danés. En consecuencia, consideran que la Comisión llevó a cabo el examen de esta medida, que puede constituir una ayuda de Estado en favor de Post Danmark, de forma insuficiente o incompleta y, por tanto, dicho examen planteó serias dificultades.
La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, rebate dichas alegaciones.
Por una parte, subraya que la exención del IVA de la que goza Post Danmark en relación con sus servicios vinculados a la OSU deriva directamente del artículo 132, apartado 1, letra a), de la Directiva IVA. A su entender, dicha exención del IVA no es imputable al Estado danés, sino a la citada Directiva. A este respecto, el Reino de Dinamarca añade que, con independencia de la práctica administrativa controvertida, Post Danmark no debía facturar el IVA a las empresas de venta por correspondencia por sus envíos cubiertos por la OSU.
Por otra parte, la Comisión sostiene que la práctica administrativa controvertida era una medida que tenía como principales beneficiarias a las empresas de venta por correspondencia y a los consumidores y no a Post Danmark. En este mismo sentido, el Reino de Dinamarca indica, basándose en los trabajos que precedieron a la adopción de la práctica administrativa controvertida, que esta última no tenía por objeto conseguir más clientes para Post Danmark, sino aplicar el objetivo de la Directiva IVA consistente en garantizar a los consumidores unos envíos más baratos. A tal efecto, dicha práctica administrativa permitía a los consumidores y a las empresas de venta por correspondencia beneficiarse de la ventaja de la exención prevista por la Directiva IVA para los envíos cubiertos por la OSU.
La Comisión señala que las empresas de venta por correspondencia podían proponer a sus clientes unos gastos de transporte inferiores cuando estos optaban por contratar sus envíos a Post Danmark únicamente porque Post Danmark ya se beneficiaba de la exención del IVA de la OSU debido a su condición de proveedor del servicio universal.
Por consiguiente, según la Comisión y el Reino de Dinamarca, la ventaja «indirecta e incidental» de la que Post Danmark se benefició, a saber, el incremento de la demanda en su favor, no fue sino un mero efecto secundario de la combinación de la práctica administrativa controvertida y la exención del IVA vinculada a la OSU, imputable a la Directiva IVA y, por ende, a la Unión.
Por último, el Reino de Dinamarca señala, en primer lugar, que Post Danmark no era la beneficiaria de la práctica administrativa controvertida, en la medida en que esta no le había permitido liberarse de las cargas normalmente soportadas por su presupuesto. Además, según el Reino de Dinamarca, la práctica administrativa controvertida no lo llevó a renunciar a recursos, dado el escaso efecto de dicha práctica en el volumen de negocios de Post Danmark.
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la calificación de una medida nacional como «ayuda de Estado», a efectos del artículo 107 TFUE, apartado 1, exige que concurran todos los requisitos que se indican a continuación. En primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales. En segundo lugar, tal intervención debe poder afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros. En tercer lugar, la medida debe conferir una ventaja selectiva a su beneficiario. En cuarto lugar, debe falsear o amenazar falsear la competencia (véase la sentencia de 10 de junio de 2010, Fallimento Traghetti del Mediterraneo,
C‑140/09
,
EU:C:2010:335
, apartado
y jurisprudencia citada; sentencias de 21 de diciembre de 2016, Comisión/Hansestadt Lübeck,
C‑524/14 P
,
EU:C:2016:971
, apartado
, y de 21 de diciembre de 2016, Comisión/World Duty Free Group y otros,
C‑20/15 P y C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, apartado
).
A este respecto, cuando la Comisión puede excluir de entrada la calificación como ayuda estatal de una medida, tras comprobar que no concurre alguno de los requisitos esenciales para la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, dispone de la posibilidad de archivar, en su caso, una denuncia al término del examen previo (véase la sentencia de 15 de marzo de 2018, Naviera Armas/Comisión,
T‑108/16
,
EU:T:2018:145
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por lo que se refiere en particular al primero de los requisitos mencionados en el apartado 238 anterior, debe recordarse que, para que unas ventajas puedan ser calificadas de «ayudas» en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, es necesario, por una parte, que sean otorgadas directa o indirectamente mediante fondos estatales y, por otra, que sean imputables al Estado, siendo estos dos requisitos distintos y acumulativos (véase la sentencia de 16 de enero de 2020, Iberpotash/Comisión,
T‑257/18
,
EU:T:2020:1
, apartado
y jurisprudencia citada).
En cuanto atañe al requisito relativo a la imputabilidad al Estado, este exige examinar si debe considerarse que las autoridades públicas intervinieron en la adopción de la medida en cuestión (sentencias de 19 de diciembre de 2013, Association Vent De Colère! y otros,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, apartado
, y de 13 de septiembre de 2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, apartado
, y de 11 de diciembre de 2014, Austria/Comisión,
T‑251/11
,
EU:T:2014:1060
, apartado
).
A este respecto, cuando una ventaja se instituye mediante una disposición de Derecho nacional, el requisito de imputabilidad al Estado debe considerarse cumplido (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de diciembre de 2013, Association Vent De Colère! y otros,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
, apartado
, y de 13 de septiembre de 2017, ENEA,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
, apartado
). Asimismo, tal exigencia se cumple cuando un régimen fiscal se establece por el Gobierno de un Estado (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de junio de 2006, Bélgica y Forum 187/Comisión,
C‑182/03 y C‑217/03
,
EU:C:2006:416
, apartado
).
En particular, cuando se trata de una medida nacional adoptada con objeto de garantizar la transposición al Derecho interno de una obligación derivada de una directiva, no puede excluirse
a priori
la imputabilidad de tal medida al Estado. En efecto, ya se ha declarado que la decisión de una institución por la que se autoriza a un Estado miembro a establecer, conforme a una directiva, una exención fiscal no puede tener por efecto impedir a la Comisión el ejercicio de las competencias que le atribuye el Tratado y, por tanto, la incoación del procedimiento previsto en el artículo 108 TFUE a efectos de examinar si tal exención constituía una ayuda de Estado (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de diciembre de 2013, Comisión/Irlanda y otros,
C‑272/12 P
,
EU:C:2013:812
, apartado
).
En cambio, no sucede lo mismo en el caso de una exención fiscal prevista por una medida nacional de aplicación de una disposición de una directiva que impone a los Estados miembros una obligación clara y precisa de no someter al impuesto una operación determinada. En efecto, en tal supuesto, la transposición de la exención al Derecho nacional constituye una mera ejecución de las obligaciones que incumben a los Estados en virtud de los Tratados. De ello se deduce que una medida adoptada en cumplimiento de una obligación clara y precisa establecida en una directiva no es imputable al Estado miembro, sino que deriva, en realidad, de un acto del legislador de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 5 de abril de 2006, Deutsche Bahn/Comisión,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
, apartado
).
En resumen, una práctica administrativa nacional por la que se instituye una exención fiscal debe imputarse a la Unión cuando se limita a recoger una obligación clara y precisa establecida en una directiva, mientras que debe considerarse imputable al Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, si este la ha adoptado haciendo uso, al transponer una directiva, de un margen de apreciación que le es propio.
En el presente asunto, las partes admiten que la práctica administrativa controvertida fue adoptada por la Administración Tributaria danesa sobre la base del artículo 27, apartado 3, punto 3, de la Ley danesa del IVA, adoptado a su vez con el fin de garantizar la transposición al Derecho nacional del artículo 79, párrafo primero, letra c), de la Directiva IVA. Consta igualmente que la finalidad de esta práctica administrativa tenía por objeto equiparar las tarifas abonadas por las empresas de venta por correspondencia a las compañías de transporte, por sus servicios de transporte, a los gastos pagados en nombre y por cuenta de los clientes finales de dichas empresas. Así pues, ninguna de las partes niega que tal mecanismo permitía a las empresas de venta por correspondencia repercutir a sus clientes finales la exención del IVA de la que se habían beneficiado, en virtud del artículo 132, apartado 1, letra a), de la Directiva IVA, cuando contrataban los servicios de Post Danmark para transportar bienes a dichos clientes, siempre que dicho transporte estuviera comprendido en el ámbito de la OSU.
En la Decisión impugnada, en un primer momento, la Comisión consideró, en el punto 193, que era probable que la práctica administrativa controvertida hubiera proporcionado a Post Danmark una ventaja indirecta resultante de un aumento de su demanda, habida cuenta de que, con arreglo a dicha práctica, los clientes finales de las empresas de venta por correspondencia se habían beneficiado de la falta de facturación del IVA sobre los gastos de transporte cuando el servicio de transporte era prestado por Post Danmark.
En un segundo momento, en el apartado 194 de la Decisión impugnada, la Comisión estimó que dicha ventaja indirecta procedía principalmente de la exención del IVA de que disfrutaba Post Danmark en relación con los servicios cubiertos por la OSU, en virtud del artículo 132, apartado 1, letra a), de la Directiva IVA. La Comisión dedujo de ello que la exención del IVA aplicable al transporte, por Post Danmark, de los bienes encargados por los clientes finales a las empresas de venta por correspondencia no era imputable al Estado danés, antes de concluir, en el apartado 195 de la Decisión impugnada, que la práctica administrativa controvertida no constituía una ayuda de Estado.
Con carácter preliminar, es preciso señalar que, dado que, en la Decisión impugnada, la Comisión descartó la existencia de una ayuda de Estado por considerar que los efectos de la práctica administrativa controvertida no podían imputarse al Estado danés, el Reino de Dinamarca no puede sostener válidamente, en esencia, a efectos de la desestimación del recurso, que dicha práctica no confirió ventaja alguna a Post Danmark y no supuso una renuncia a fondos por parte del Estado danés. En efecto, tales alegaciones, de ser aceptadas, conducirían al Tribunal a modificar la motivación de la Decisión impugnada, en contra de reiterada jurisprudencia según la cual, en un recurso de anulación, el juez de la Unión no puede sustituir la motivación del autor del acto impugnado por la suya propia (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de octubre de 2016, PT Musim Mas/Consejo,
C‑468/15 P
,
EU:C:2016:803
, apartado
y jurisprudencia citada).
Las demandantes rebaten la conclusión a la que llegó la Comisión en la Decisión impugnada en relación con la práctica administrativa controvertida y sostienen que esta confirió efectivamente a Post Danmark una ventaja imputable al Estado danés.
A este respecto, procede, en primer lugar, señalar que la práctica administrativa controvertida fue instituida en 1990 mediante la Decisión Administrativa n.
o
1306/90 y mediante el Reglamento Administrativo F 6742/90, adoptado por la Administración Tributaria danesa, y que se puso fin a la misma mediante la instrucción n.
o
14‑2926872/SKM2016.306.SKAT, dictada por esta misma Administración Tributaria, con efectos a partir del 1 de enero de 2017. Así pues, conforme a lo expuesto en los apartados 241 y 242 anteriores, la práctica administrativa controvertida resulta, desde el punto de vista formal, imputable al Estado danés.
En segundo lugar, es preciso examinar si la Comisión podía considerar que la exención del IVA aplicable a los servicios de transporte prestados por Post Danmark era, desde el punto de vista sustancial, imputable a la Unión en la medida en que tal exención emanaba de la Directiva IVA, sin que ello revele la existencia de dificultades serias.
En primer término, procede recordar que el artículo 132, apartado 1, letra a), de la Directiva IVA, en el que la Comisión basó su análisis que figura en el apartado 194 de la Decisión impugnada, obliga a aplicar la exención del IVA a las prestaciones de servicios realizadas por los servicios públicos postales.
A este respecto, por una parte, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que el concepto de «servicios públicos postales», en el sentido del artículo 132, apartado 1, letra a), de la Directiva IVA, designa a los órganos de gestión que realizan las prestaciones de servicios que se han de eximir y que, para estar comprendidas en el tenor literal de esta disposición, es preciso que dichas prestaciones sean realizadas por un operador que pueda calificarse de «servicio público postal», en el sentido orgánico de esta expresión (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de abril de 2009, TNT Post UK,
C‑357/07
,
EU:C:2009:248
, apartado
y jurisprudencia citada). Por otra parte, el Tribunal de Justicia ha declarado que las prestaciones de servicios a las que se refiere el artículo 132, apartado 1, letra a), de la Directiva IVA son aquellas que los servicios públicos postales realizan como tales, a saber, en su condición de servicios públicos postales (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de abril de 2009, TNT Post UK,
C‑357/07
,
EU:C:2009:248
, apartado
).
El enunciado del artículo 132, apartado 1, letra a), de la Directiva IVA es, por tanto, claro y preciso, ya que establece la exención del IVA de las operaciones realizadas por un proveedor del servicio universal que están comprendidas en el ámbito de la OSU, como excepción al principio general de que el IVA se percibe por cada prestación de servicios efectuada a título oneroso por un sujeto pasivo.
Por esta razón, como admiten las partes, cuando una empresa de venta por correspondencia contrata los servicios de Post Danmark para el transporte de un bien, esta última, como proveedora del servicio universal en Dinamarca, no debe facturar el IVA a esa empresa si la prestación solicitada está comprendida en el ámbito de la OSU.
Sin embargo, cuando la misma prestación de transporte de los bienes en cuestión es facturada posteriormente por la empresa de venta por correspondencia a su cliente final, tal prestación constituye el servicio accesorio de la operación principal de venta de dichos bienes por parte de esa empresa y no debe considerarse equiparable a una prestación «realizada por un servicio público postal» en el sentido del artículo 132, apartado 1, letra a), de la Directiva IVA.
En otras palabras, de conformidad con el artículo 132, apartado 1, letra a), de la Directiva IVA, una sociedad de venta por correspondencia no debe pagar a Post Danmark el IVA de la prestación de transporte de un bien destinado a su cliente final, cuando esa prestación esté comprendida en el ámbito de la OSU. En cambio, cuando esa misma prestación es posteriormente facturada por la empresa de venta por correspondencia a su cliente final, deja de estar comprendida en el ámbito de aplicación de la exención establecida en la citada disposición, de modo que el cliente final sí está obligado a pagar el IVA sobre los gastos de portes que abona a esa empresa.
Por tanto, contrariamente a lo que se desprende de la Decisión impugnada y a lo que sugieren la Comisión y el Reino de Dinamarca en el marco del presente litigio, no puede considerarse que la exención del IVA que la práctica administrativa controvertida permitía aplicar a las prestaciones de transporte de bienes realizadas por Post Danmark, pero facturadas por las empresas de venta por correspondencia a sus clientes finales, derive directamente del artículo 132, apartado 1, letra a), de la Directiva IVA.
En segundo término, procede examinar la alegación de las demandantes de que no puede considerarse imputable a la Unión en virtud del artículo 79, párrafo primero, letra c), de la Directiva IVA la exención del IVA de las prestaciones de transporte de bienes facturadas por las empresas de venta por correspondencia a sus clientes finales, cuando dichas prestaciones eran realizadas por Post Danmark.
A tenor del artículo 79, párrafo primero, letra c), de la Directiva IVA, no quedarán comprendidos en la base imponible las sumas que un sujeto pasivo reciba del adquiriente de los bienes o del destinatario de la prestación en reembolso de los gastos pagados en nombre y por cuenta de estos últimos y que figuren en su contabilidad en cuentas específicas.
El artículo 79, párrafo primero, letra c), de la Directiva IVA obliga, por tanto, a excluir de la base imponible del IVA las sumas correspondientes no ya al precio de una prestación ofrecida por un sujeto pasivo, sino al reembolso de un pago efectuado por este último en nombre y por cuenta de su cliente. A este respecto, es preciso señalar, como hacen las partes, que dicha obligación clara y precisa ha sido transpuesta al Derecho danés mediante el artículo 27, apartado 3, punto 3, de la Ley danesa del IVA.
Sin embargo, contrariamente a lo que alegan, en esencia, la Comisión y el Reino de Dinamarca, no puede deducirse del artículo 79, párrafo primero, letra c), de la Directiva IVA que los Estados miembros deban considerar que los gastos de transporte facturados por una empresa de venta por correspondencia a su cliente final constituyan, en todo caso, un reembolso de los gastos pagados por dicha empresa en nombre y por cuenta de este último y que, por consiguiente, deba quedar excluido de la base imponible del IVA.
Por el contrario, el artículo 78, párrafo primero, letra b), de la Directiva IVA obliga a incluir en la base imponible del IVA los gastos accesorios, como los de comisiones, embalaje, transporte y seguro, exigidos por el proveedor al adquiriente de un bien.
A mayor abundamiento, como señalan acertadamente las demandantes y como ha reconocido el Reino de Dinamarca en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal en el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento, la Administración Tributaria danesa consideró, en su instrucción n.
o
14‑2926872/SKM2016.306.SKAT de 30 de junio de 2016, relativa a la derogación de la práctica administrativa controvertida, que dicha práctica «carec[ía] de base jurídica en la Ley danesa del IVA y en la Directiva [IVA] que derogó la práctica», antes de concluir que «no [era] posible mantener el sistema existente». Como se desprende del apartado 49 de la Decisión impugnada, la Comisión tenía conocimiento de tal derogación, a la que ITD se había referido en su denuncia.
En estas circunstancias, no cabe excluir que, al permitir la práctica administrativa controvertida una equiparación entre los gastos de transporte facturados por las empresas de venta por correspondencia a sus clientes finales y los reembolsos de las sumas abonadas por dichas empresas en nombre y por cuenta de estos últimos, la Administración Tributaria danesa no se limitó a reproducir una exigencia clara y precisa impuesta por el Derecho de la Unión, sino que ejerció su margen de apreciación en el marco de la transposición de una directiva. Ello tiene por efecto demostrar la imputabilidad de dicha medida al Estado danés, y no a la Unión, conforme a los principios recordados en los apartados 243 a 245 anteriores. Tal apreciación se ve respaldada por los propios escritos de la Comisión y del Reino de Dinamarca, de los que se desprende que la práctica administrativa de que se trata derivó de «la interpretación», por parte de las autoridades danesas, de la norma prevista en el artículo 79, párrafo primero, letra c), de la Directiva IVA (véanse el apartado 86 del escrito de contestación; el apartado 65 del escrito de formalización de la intervención del Reino de Dinamarca y el apartado28 de las respuestas de este último a las preguntas formuladas por el Tribunal en el marco de una medida de diligencia de ordenación del procedimiento).
Pues bien, la práctica administrativa controvertida autorizaba efectivamente a las empresas de venta por correspondencia a repercutir, a sus clientes finales, la exención del IVA aplicada a las prestaciones de transporte realizadas por Post Danmark, de la que se habían beneficiado dichas empresas con arreglo al artículo 132, apartado 1, letra a), de la Directiva IVA. Por otro lado, en el apartado 89 del escrito de contestación y en el apartado 67 del escrito de dúplica, la Comisión subraya que el aumento de la demanda del que pudo beneficiarse indirectamente Post Danmark fue posible gracias a la «combinación», por una parte, de la exención del IVA establecida en el artículo 132, apartado 1, letra a), de la Directiva IVA y, por otra parte, de la repercusión de dicha exención, autorizada por la práctica administrativa controvertida, a los clientes finales de las empresas de venta por correspondencia. En otras palabras, como exponen con acierto las demandantes, sin la práctica administrativa controvertida, las empresas de venta por correspondencia habrían estado obligadas a aplicar el IVA a los gastos de transporte facturados a sus clientes finales, con independencia del operador encargado de realizar dicho transporte. Por consiguiente, en tal caso, las empresas de venta por correspondencia no se habrían visto incitadas a requerir los servicios de Post Danmark, de modo que esta última no habría podido beneficiarse de un aumento de su demanda.
A la vista de cuanto antecede, la Comisión no podía excluir la existencia de dificultades serias en lo que respecta a la cuestión de la imputabilidad al Estado danés de los efectos de la práctica administrativa controvertida sobre la demanda en beneficio de Post Danmark, limitándose a recordar la exención del IVA de las prestaciones efectuadas por los servicios públicos postales establecida en el artículo 132, apartado 1, letra a), de la Directiva IVA, exención esta que, por otro lado, ha quedado acreditado que no podía aplicarse a los gastos de transporte de un bien cuando estos eran facturados por una empresa de venta por correspondencia a sus clientes finales (véase el apartado 257 anterior). Al actuar así, con vistas a examinar si los efectos de la práctica administrativa controvertida eran imputables a la Unión o al Estado danés, la Comisión no analizó los vínculos entre dicha práctica y la norma establecida en el artículo 79, párrafo primero, letra c), de la Directiva IVA, en el cual se basaba. De igual modo, la Comisión no tuvo en cuenta la derogación de la referida práctica por la Administración Tributaria danesa debido a que no traía origen del Derecho de la Unión, aun cuando en la denuncia de ITD se había hecho referencia a tal derogación.
Tal apreciación no puede ser cuestionada por la alegación formulada por el Reino de Dinamarca según la cual, en cualquier caso, la práctica administrativa controvertida no tenía por objeto aumentar la demanda en beneficio de Post Danmark, sino garantizar unos gastos de envío más baratos a los consumidores. En efecto, el artículo 107 TFUE, apartado 1, no establece distinciones entre las intervenciones estatales según sus causas o sus objetivos, sino que las define en función de sus efectos, constituyendo así el concepto de ayuda un concepto objetivo (véase, en este sentido, la sentencia de 15 de marzo de 2018, Naviera Armas/Comisión,
T‑108/16
,
EU:T:2018:145
, apartado
y jurisprudencia citada). En este sentido, la finalidad perseguida por las medidas estatales carece de relevancia en cuanto a su calificación como ayuda estatal (véase, en este sentido, la sentencia de 8 de diciembre de 2011, France Télécom/Comisión,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
, apartado
y jurisprudencia citada).
En consecuencia, procede concluir que las demandantes alegan acertadamente que la Comisión no llevó a cabo un examen completo y suficiente de la cuestión de si el aumento de la demanda del que Post Danmark pudo beneficiarse indirectamente mediante la aplicación de la práctica administrativa controvertida era imputable al Estado danés.
De ello se deriva que debe estimarse el presente recurso en la medida en que se dirige contra la parte de la Decisión impugnada en la que la Comisión concluyó, sin incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, que la práctica administrativa controvertida no era imputable al Estado danés y, por consiguiente, que tal práctica no constituía una ayuda de Estado.
4.

Sobre la imputación contable de los costes comunes a las actividades de Post Danmark cubiertas por la OSU y a las actividades ajenas a esta
Según las demandantes, apoyadas por Jørgen Jensen Distribution y Dansk Distribution, la Comisión llegó erróneamente a la conclusión, por una parte, de que la asignación de costes entre las actividades comerciales de Post Danmark y las vinculadas a la OSU era correcta y, por otra parte, de que tal asignación no implicaba, en ningún caso, la imputabilidad al Estado, ni la transferencia de fondos estatales, ni la concesión de una ventaja.
En apoyo de estas alegaciones, en primer lugar, las demandantes aducen que el razonamiento en el que se basó la Comisión para llegar a tal conclusión no figura en la Decisión impugnada y que, a falta de la publicación de dicho razonamiento, debe tenerse en cuenta que la normativa contable aplicable a Post Danmark entre 2006 y 2013 obligaba a esta última a efectuar una imputación incorrecta de los costes comunes a los servicios vinculados a la OSU y a los no vinculados con esta (en lo sucesivo, «costes comunes»).
En segundo lugar, las demandantes sostienen, en esencia, que la normativa contable aplicable entre 2006 y 2013 permitió a Post Danmark imputar a la OSU la totalidad de los costes comunes, sin comprobar si una parte de esos costes era o no compartida por servicios ajenos a la OSU. En consecuencia, según las demandantes, es imposible concluir que los costes comunes fueron imputados, en la práctica, sobre la base de un análisis directo de su origen, infringiendo el artículo 14, apartado 3, letra b), inciso i), de la Directiva 97/67, según el cual «siempre que sea posible, los costes comunes se imputarán sobre la base de un análisis directo de su origen». En particular, a su juicio, la normativa contable aplicable a Post Danmark fue modificada en 2014 con el objetivo específico de poner fin a la incompatibilidad de las antiguas versiones con la Directiva 97/67.
Las demandantes añaden que los argumentos de la Comisión que tienen por objeto demostrar la regularidad de la normativa contable aplicable a Post Danmark se basan incorrectamente en la versión de dicha normativa aplicable a partir de 2014. Pues bien, en su opinión, en su denuncia, ITD cuestionó las dos normativas contables aplicables sucesivamente desde 2006 hasta 2011 (en lo sucesivo, «normativa contable de 2006»), y posteriormente desde 2011 hasta 2013 (en lo sucesivo, «normativa contable de 2011»), derogadas al adoptarse, en 2014, una nueva normativa contable.
En tercer lugar, según las demandantes, la imputación de los costes relativos a las distintas actividades de Post Danmark, derivada de la normativa contable aplicable entre 2006 y 2013, confirió una ventaja a Post Danmark al permitirle reducir artificialmente los costes de sus actividades comerciales ajenas a la OSU y, por ende, facturar precios predatorios por tales actividades. A este respecto, a su entender, esa imputación de los costes de las actividades de Post Danmark conllevó un incremento de los precios ofrecidos para los servicios postales cubiertos por la OSU de 280 millones de DKK (en torno a 37,5 millones de euros) anuales. Además, a juicio de las demandantes, un examen del ejercicio contable siguiente a la adopción de la nueva normativa contable, en 2014, demuestra que el 4,2 % de los costes anteriormente soportados en relación con la OSU fueron transferidos a los costes incurridos en el marco de actividades ajenas a la OSU.
En cuarto lugar, las demandantes alegan que la imputación incorrecta de los costes comunes implicó la transferencia de fondos estatales a Post Danmark. En efecto, a su entender, el Estado danés pudo dar instrucciones y dirigir el uso de los fondos de Post Danmark. A este respecto, las demandantes subrayan que las transferencias internas a una entidad jurídica pueden constituir una ayuda de Estado.
Además, las demandantes alegan que la imputación incorrecta de los costes comunes permitió a Post Danmark beneficiarse de un incremento de sus «derechos de timbre». En este sentido, las demandantes señalan que Post Danmark, en su condición de proveedora del servicio universal, emite sellos de correos cuyo precio se fija con el fin de cubrir los costes generados por la OSU, y que dicha empresa solo puede conservar los ingresos procedentes de la venta de los sellos de correos en la medida en que esos ingresos cubran únicamente los costes generados por la OSU, devolviéndose el excedente al Estado danés. Así pues, a su juicio, al sobrevalorar tales costes, Post Danmark se benefició de una cantidad percibida en exceso en derechos de timbre, que constituye un lucro cesante para el Estado danés y la puesta a disposición de fondos estatales en beneficio de Post Danmark. En sus observaciones sobre el escrito de formalización de la intervención del Reino de Dinamarca, las demandantes precisan que el Ministro de Transportes debe aprobar el precio de los sellos de correos para el correo nacional franqueado, lo que confiere a los ingresos procedentes de la venta de dichos sellos de correos la calificación de fondos estatales.
En quinto lugar, las demandantes alegan que la Comisión debería haber llevado a cabo un examen más minucioso acerca de la imputabilidad al Estado de dicha medida, objeto de la presente imputación. A este respecto, en su opinión, la Comisión no comprobó ninguno de los indicios pertinentes establecidos por la jurisprudencia para determinar si una decisión adoptada por una empresa pública es imputable al Estado. Además, las demandantes subrayan que fueron las autoridades danesas las que adoptaron las normativas contables de 2006 y de 2011 y que dicha normativa contable obligó a Post Danmark a seguir un método de imputación de costes que implicaba incluir los costes comunes en los costes relativos a la OSU.
Por lo tanto, según las demandantes, estos errores implican que el examen realizado por la Comisión en el curso de la investigación preliminar fue insuficiente o incompleto y demuestran la existencia de dificultades serias, a la vista de las cuales la Comisión debería haber incoado el procedimiento de investigación formal.
La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, rebate la argumentación de las demandantes.
Para empezar, es preciso señalar que, en el apartado 196 de la Decisión impugnada, la Comisión consideró que la normativa contable aplicable a Post Danmark permitía distinguir adecuadamente las actividades cubiertas por la OSU de las actividades ajenas a esta. A este respecto, se remitió a la parte de la Decisión impugnada relativa a su examen de la conformidad de tal normativa con su Directiva 2006/111/CE, de 16 de noviembre de 2006, relativa a la transparencia de las relaciones financieras entre los Estados miembros y las empresas públicas, así como a la transparencia financiera de determinadas empresas (
DO 2006, L 318, p. 17
), llevado a cabo en el marco de la apreciación de la compatibilidad de la compensación controvertida con el mercado interior. En el punto 197 de la misma Decisión, la Comisión indicó que, entre 2006 y 2013, las cuentas reglamentarias de Post Danmark habían sido sometidas al examen anual de un experto contable autorizado por el Estado encargado de comprobar su conformidad con la normativa contable, a un control ordinario llevado a cabo por la autoridad nacional de reglamentación y a una auditoría de una empresa independiente, cuyo informe, publicado el 4 de diciembre de 2014, determinó la procedencia del factor de imputación de los costes en el sistema de contabilidad de Post Danmark.
A continuación, en un epígrafe de la Decisión impugnada titulado «Imputabilidad y fondos estatales», la Comisión consideró, en el punto 198, en primer término, que la supuesta imputación incorrecta de los costes no parecía implicar una transferencia de fondos estatales, en segundo término, que no había quedado demostrada la intervención de las autoridades danesas en la fijación de los precios de los servicios ajenos a la OSU, y, en tercer término, que la subvención cruzada alegada no parecía haber otorgado ventaja alguna a Post Danmark, puesto que, en particular, esta última no había percibido compensación alguna sobre la base de la imputación de costes cuestionada durante el período de que se trata. La Comisión dedujo de ello, en el apartado 199 de la Decisión impugnada, que la supuesta imputación incorrecta de los costes comunes en el sistema de contabilidad de Post Danmark no constituía una ayuda de Estado.
Por último, en el apartado 206, inciso iii), de la Decisión impugnada, la Comisión concluyó que la subvención cruzada de los servicios comerciales no había sido materialmente confirmada y que, en cualquier caso, no constituía una ayuda de Estado (véase el apartado 30 anterior).
Por consiguiente, de la Decisión impugnada se desprende que la Comisión basó su conclusión, principalmente, en el carácter erróneo de la alegación de que la normativa contable aplicable a Post Danmark había dado lugar a una imputación incorrecta de los costes comunes y, en cualquier caso, en la falta de concurrencia de varios de los criterios establecidos en el artículo 107 TFUE, apartado 1.
Por tanto, las demandantes reprochan erróneamente a la Comisión no haber motivado su conclusión, cuyos distintos elementos pudieron, en consecuencia, impugnar en su demanda.
En cuanto atañe al carácter supuestamente insuficiente e incompleto del examen llevado a cabo por la Comisión, procede recordar, con carácter preliminar, el tenor del artículo 14, apartados 2 a 4, de la Directiva 97/67, que está redactado de la siguiente manera:
«2.   El proveedor o proveedores de servicio universal llevarán en sus sistemas de contabilidad interna cuentas separadas de modo que se diferencie claramente entre cada uno los servicios y productos que forman parte del servicio universal y los demás servicios y productos que no forman parte del mismo. Esta contabilidad separada será de utilidad cuando los Estados miembros calculen el coste neto del servicio universal. Dichos sistemas de contabilidad interna se basarán en principios contables coherentemente aplicados y objetivamente justificables.
3.   Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 4, los sistemas contables a que se refiere el apartado 2 imputarán los costes de la siguiente manera:
a)
los costes que puedan ser imputados directamente a un servicio o producto concreto se imputarán a dicho servicio o producto;
b)
los costes comunes, es decir, los que no puedan imputarse directamente a un servicio o producto en concreto, se imputarán como sigue:
i)
siempre que sea posible, los costes comunes se imputarán sobre la base de un análisis directo de su origen,
ii)
cuando no sea posible efectuar un análisis directo, las categorías de costes comunes se imputarán sobre la base de un vínculo indirecto con otra categoría o grupo de categorías de costes para los que sea posible efectuar una asignación o imputación directa; el vínculo indirecto se basará en estructuras de costes comparables,
iii)
cuando no puedan hallarse medidas directas ni indirectas para la imputación de los costes, la categoría de costes se imputará sobre la base de un factor de imputación general, calculado utilizando la relación entre todos los gastos asignados o imputados directa o indirectamente, por una parte, a cada uno de los servicios universales y, por otra, a los demás servicios,
iv)
los costes comunes, que son necesarios para prestar tanto servicios universales como no universales, se imputarán de manera apropiada; deberán aplicarse los mismos parámetros de costes a los servicios universales y a los servicios no universales.
4.   Podrán aplicarse otros sistemas de contabilidad siempre que sean compatibles con lo dispuesto en el apartado 2 y que hayan sido aprobados por la autoridad nacional de reglamentación. Deberá informarse a la Comisión antes de su aplicación.»
El artículo 4, apartado 3, de la normativa contable de 2011, establecía lo siguiente:
«a)
Los costes incrementales vinculados a la prestación de un servicio concreto se imputarán a dicho servicio. Esto se aplicará tanto a los costes variables como a los fijos.
b)
Los costes que no puedan ser imputados directamente a un servicio concreto se imputarán, siempre que sea posible, a un grupo de servicios sobre la base de un análisis directo del origen de los costes (costes comunes imputables).
c)
Al determinar la imputación de los costes contemplados en las letras a) y b), los costes que son necesarios para prestar la obligación de servicio universal se imputarán a cada uno de los servicios comprendidos en la obligación de servicio universal o a un grupo de servicios comprendidos en la obligación de servicio universal.
d)
Cuando no sea posible imputar los costes sobre la base de un análisis directo (costes comunes no imputables), estos se imputarán a los grupos de servicios correspondientes sobre la base de un vínculo indirecto con otra categoría o grupo de categorías de costes para los que sea posible efectuar una orientación o adscripción directa. Dicho vínculo indirecto se basará en estructuras de costes comparables.
e)
Cuando haya costes comunes no imputables para los que no exista ninguna metodología de imputación de los costes directos o indirectos, las categorías de costes se imputarán sobre la base de un factor de imputación general, calculado utilizando la relación entre todos los gastos asignados o imputados directa o indirectamente, por una parte, a cada uno de los servicios comprendidos en el servicio universal y, por otra, a los demás servicios.
f)
Los costes comunes, que son necesarios para prestar tanto servicios universales como no universales (costes comunes no imputables), se imputarán se manera apropiada. Deberán aplicarse los mismos inductores de costes a los servicios universales y a los servicios no universales.»
El artículo 4, apartado 3, letras a) a e), de la normativa contable de 2011 era idéntico al artículo 4, apartado 4, letras a) a e), de la normativa contable de 2006.
Para empezar, procede señalar que, ciertamente, ha quedado acreditado que el artículo 4, apartado 3, letra c), de la normativa contable de 2011 no está redactado en los mismos términos que la parte del artículo 14, apartado 3, de la Directiva 97/67 que enuncia los principios contables que deben cumplir los proveedores del servicio universal designados en los Estados miembros.
Sin embargo, esta diferencia no basta, por sí sola, para demostrar que las normativas contables de 2006 y de 2011 incumplen los principios contables establecidos en la Directiva 97/67. Por lo demás, el artículo 14, apartado 4, de la Directiva 97/67 reserva a los Estados la posibilidad de exigir a los proveedores del servicio universal unos sistemas de contabilidad distintos de los contemplados en el apartado 3 de esta misma disposición.
En particular, contrariamente a lo que alegan las demandantes, que se limitan a manifestar una mera afirmación sobre este extremo, del tenor del artículo 4, apartado 4, letra c), de la normativa contable de 2006 y del artículo 4, apartado 3, letra c), de la normativa contable de 2011, reproducido en el apartado 288 anterior, no se desprende que estas disposiciones exigieran o ni siquiera permitieran a Post Danmark imputar todos los costes comunes a los costes soportados para prestar la OSU. Por lo que se refiere a los costes comunes, el principio establecido en estas disposiciones era el de la imputación sobre la base de un análisis directo de su origen.
A este respecto, el Reino de Dinamarca expone acertadamente que esas disposiciones constituían una aclaración de la manera como debían registrarse los costes en la contabilidad interna de Post Danmark después de haber sido asignados a la OSU. En particular, de las precisiones aportadas por el Reino de Dinamarca, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal en el marco de una diligencia de ordenación del procedimiento, se desprende que la imputación contable de los costes de Post Danmark se basaba en un método de asignación relativo a los «costes incrementales», definidos en los anexos de la normativa contable como los «costes tanto fijos como variables que, a corto o medio plazo (de tres a cinco años), dejan de existir en caso de interrupción de un servicio», calificándose los costes considerados como tales de costes directamente imputables al servicio concreto al que se refieren. El artículo 4, apartado 4, letra c), de la normativa contable de 2006 y el artículo 4, apartado 3, letra c), de la normativa contable de 2011, cuestionados por las demandantes, se limitaban a indicar que, cuando se imputaban costes a la OSU sobre la base del método del coste incremental, estos costes debían asignarse, en la OSU, al servicio correspondiente, según la regla establecida en la letra a), o al grupo de servicios correspondiente, según la regla establecida en la letra b). En otras palabras, el artículo 4, apartado 4, letra c), de la normativa contable de 2006 y el artículo 4, apartado 3, letra c), de la normativa contable de 2011 solo constituían una aplicación específica a la OSU de los principios establecidos en las letras a) y b) de estas mismas disposiciones.
El carácter adecuado de la imputación contable de los costes comunes se ve reforzado por el hecho, tomado en consideración por la Comisión en el apartado 197 de la Decisión impugnada, de que la contabilidad de Post Danmark había sido objeto de controles periódicos por parte de un experto contable autorizado por el Estado y por parte de la autoridad nacional de reglamentación (véase, por analogía, la sentencia de 15 de octubre de 2020, První novinová společnost/Comisión,
T‑316/18
, no publicada,
EU:T:2020:489
, apartado
).
Asimismo, las demandantes, sobre las que recae la carga de la prueba de la existencia de dificultades serias (véase el apartado 51 anterior), no aportan prueba alguna que permita sustentar su afirmación de que, en la práctica, Post Danmark imputó sistemáticamente los costes comunes a los relacionados con la OSU. A este respecto, las demandantes se limitan a alegar que, a raíz de la adopción de una nueva normativa contable que reproduce exactamente el tenor del artículo 14, apartado 3, de la Directiva 97/67, los costes vinculados a la OSU disminuyeron respecto al año anterior, mientras que los costes asociados a las demás actividades de Post Danmark aumentaron. Sin embargo, por una parte, tal alegación se basa en una afirmación sin fundamento. Por otra parte, aun suponiéndola acreditada, la existencia de una variación en la imputación de los diferentes costes de un año a otro, señalada por las demandantes, no basta, por sí sola, para presumir que, durante el período anterior, los costes comunes se imputaban sistemáticamente a los costes asociados a la OSU.
En esas circunstancias, la Comisión podía considerar que la imputación de los costes comunes a los costes cubiertos por la OSU no había quedado demostrada y que la normativa contable aplicable a Post Danmark entre 2006 y 2013 conducía a una imputación adecuada de los distintos tipos de costes.
En consecuencia, procede concluir que las demandantes no han demostrado que la Comisión se enfrentó a dificultades serias que no pudo superar cuando excluyó que la normativa contable aplicable a Post Danmark entre 2006 y 2013 implicara la existencia de una ayuda de Estado debido, principalmente, al carácter no probado de una posible irregularidad en la imputación contable de los costes comunes. Por consiguiente, no es necesario examinar las objeciones formuladas contra el razonamiento aplicado con carácter subsidiario por la Comisión y relativo a la inexistencia, en cualquier caso, de una ayuda de Estado derivada de la imputación de costes en el sistema de contabilidad de Post Danmark.
5.

Sobre la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017
Las demandantes, apoyadas por Jørgen Jensen Distribution y Dansk Distribution, alegan que la conclusión de que la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 no constituye una ayuda de Estado demuestra el carácter insuficiente e incompleto del examen llevado a cabo por la Comisión en relación con dicha medida.
En primer lugar, las demandantes rebaten la conclusión de la Comisión según la cual la ampliación de capital del 23 de febrero no es imputable al Estado danés.
En este sentido, en primer lugar, las demandantes recuerdan que ITD indicó en su denuncia que las autoridades danesas y suecas habían incitado a PostNord a llevar a cabo dicha ampliación de capital, por razones idénticas a las expuestas en el acuerdo de 20 de octubre de 2017. Además, según las demandantes, ITD aportó, durante la fase previa de examen, dos presentaciones elaboradas por el Ministerio de Transportes danés, los días 9 y 22 de febrero de 2017, en virtud de las cuales la viabilidad de Post Danmark estaba supeditada a ampliaciones de capital por parte de PostNord, extremo este que demuestra que las autoridades danesas estaban informadas de la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 y, por consiguiente, constituye un indicio de imputabilidad de tal medida al Estado.
A continuación, las demandantes reprochan a la Comisión haber concluido que la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 no era imputable al Estado, limitándose a exponer que el mero hecho de que PostNord fuera una empresa pública bajo control estatal no bastaba para imputar las medidas adoptadas por esta a sus Estados accionistas. A su juicio, la Comisión debería haber apreciado la eventual imputabilidad al Estado de la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 a la luz de los criterios establecidos en la jurisprudencia y, en particular, en la sentencia de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
).
Por último, las demandantes reprochan a la Comisión no haber informado a ITD acerca de su posición sobre la falta de elementos susceptibles de demostrar la imputabilidad al Estado de la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 y no haberla invitado a presentar sus observaciones al respecto, infringiendo de este modo el artículo 24, apartado 2, del Reglamento 2015/1589.
En segundo lugar, las demandantes rebaten la idea de que un inversor privado habría realizado la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017.
A este respecto, por una parte, indican que la Comisión llegó erróneamente a la conclusión de que la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 había permitido evitar la quiebra de Post Danmark, por cuanto tal quiebra solo se aplazó algunos años.
Por otra parte, en cuanto a los efectos supuestamente adversos que pudieron evitarse gracias a la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017, las demandantes rechazan en primer lugar la nota del Consejo de Administración de PostNord (en lo sucesivo, «nota del Consejo de Administración»), de la que no fueron notificadas y en la que se basó la Comisión. En particular, a su entender, ningún elemento permite acreditar la fecha, la pertinencia o la fiabilidad de los datos utilizados para la evaluación que figura en dicha nota. En este sentido, las demandantes solicitan al Tribunal que adopte una diligencia de ordenación del procedimiento que tenga por objeto que se aporte dicha nota.
A continuación, las demandantes subrayan que los efectos adversos que pudieron evitarse gracias a la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 se resumen de manera muy general en la Decisión impugnada y que no bastan para sostener una conclusión según la cual un inversor privado habría optado por evitar tales efectos llevando a cabo dicha ampliación de capital. En efecto, a su entender, la Comisión no llevó a cabo una apreciación global de todos los elementos pertinentes que permitieran determinar si la medida controvertida venía propiciada por la condición de accionista o de poder público del Estado, dado que se basó únicamente en las explicaciones dadas por las autoridades suecas y danesas.
Además, las demandantes subrayan que la apreciación de la Comisión no puede basarse en la racionalidad económica, a menos que se considere que el principio del inversor privado abarque cualquier ampliación de capital de una sociedad matriz en su filial al borde de la quiebra. A su juicio, ello es tanto más cierto cuanto que, teniendo en cuenta las importantes dificultades económicas que atravesaba Post Danmark durante los años anteriores a la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017, no existía la necesidad de una respuesta urgente tras la publicación del informe de fin de año de Post Danmark.
Además, por lo que respecta a los referidos efectos adversos resumidos en la Decisión impugnada, las demandantes señalan que la Comisión obvió la jurisprudencia relativa al criterio del inversor privado en una economía de mercado, que implica que se tengan en cuenta factores objetivos y verificables. En efecto, a su entender, la Comisión se conformó con declaraciones generales y no identificó, en primer término, a las partes cuya confianza en el grupo PostNord se habría visto afectada por la quiebra de Post Danmark, en segundo término, los acuerdos de financiación del grupo PostNord que podrían ser objeto de resolución en caso de quiebra de Post Danmark, en tercer término, los acuerdos celebrados por PostNord con propietarios inmobiliarios o proveedores que se habrían visto afectados por la quiebra de Post Danmark y las garantías que en tal supuesto debería haber ejecutado PostNord, y, en cuarto término, las misiones que habría perdido la parte danesa restante del grupo PostNord. Las demandantes añaden que no se cuantificó ninguna de estas supuestas pérdidas, de modo que no pueden utilizarse para probar las pérdidas sufridas por el grupo PostNord en caso de quiebra de Post Danmark.
Por otro lado, las demandantes sostienen que los efectos adversos que pudieron evitarse gracias a la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 están íntimamente relacionados con el deterioro de la imagen de marca del grupo PostNord en su conjunto por una eventual quiebra de Post Danmark. Pues bien, a su juicio, de la jurisprudencia se desprende que solo de manera excepcional, en circunstancias especiales, el deterioro de la imagen de marca del Estado en caso de quiebra de una empresa pública puede justificar una ampliación de capital para evitar tal quiebra. Sobre este particular, las demandantes señalan que es de dominio público que los dos accionistas de PostNord son el Reino de Dinamarca y el Reino de Suecia, de manera que fue efectivamente la protección de la imagen de marca de dichos Estados la que justificó la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017.
Por último, las demandantes reprochan a la Comisión no haber valorado si, dentro de los costes provocados por una eventual quiebra de Post Danmark, algunos procederían de la concesión de ayudas de Estado. Es lo que, a su juicio, ocurrió en particular con los préstamos o garantías concedidos por PostNord, los cuales, habida cuenta de las dificultades financieras que atravesaba Post Danmark, probablemente no habrían sido otorgados por un operador prudente en una economía de mercado.
La Comisión, apoyada por el Reino de Dinamarca, rebate la argumentación de las demandantes.
En primer lugar, la Comisión afirma que expresó su posición preliminar sobre la denuncia de ITD en una reunión celebrada el 19 de enero de 2018 y que esta posición preliminar también se discutió con la representante de las demandantes en una conversación telefónica posterior. Por tanto, según la Comisión, no puede acusarsele de haber incumplido una obligación de información derivada del artículo 24, apartado 2, del Reglamento 2015/1589.
En segundo lugar, subraya que cumplió con su obligación de examinar la denuncia de ITD con diligencia, solicitando a las autoridades danesas la información necesaria para la apreciación de los elementos aportados no solo en dicha denuncia, sino también en el escrito complementario presentado por ITD. La Comisión añade que el mero hecho de que las demandantes cuestionen el resultado de dicha apreciación no puede ser revelador de la existencia de dificultades serias.
En tercer lugar, la Comisión rechaza los indicios aportados por las demandantes con objeto de demostrar la imputabilidad al Estado de la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017. En particular, a su entender, las declaraciones del Ministerio de Transportes danés demuestran que el Estado danés era un «espectador pasivo» de tal operación. En efecto, según la Comisión, dichas declaraciones no contienen referencia alguna al riesgo inminente de quiebra de Post Danmark y solo contemplan soluciones a largo plazo con respecto a dicha sociedad, que no corresponden a la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017. La Comisión invoca asimismo el principio de cooperación leal para sostener que los Estados miembros están obligados a remitirle toda la información necesaria que le permita comprobar si una medida constituye una ayuda y, en su caso, si es compatible con el mercado interior. En este sentido, la Comisión considera que, al haber precisado que la incoación del procedimiento de investigación formal no le habría permitido obtener más información, pudo basarse en las declaraciones de las autoridades danesas y suecas según las cuales la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 no les era imputable para concluir, a falta de pruebas en contrario, que, efectivamente, así era.
El Reino de Dinamarca, por su parte, confirmando que solo tuvo conocimiento de la existencia de la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 cuando ya se hubo llevado a cabo, alega que nada indica que las operaciones de PostNord deban imputarse, con carácter general, a las autoridades danesas o suecas. En este sentido, señala que dicha sociedad actúa de forma independiente con un amplio grado de autonomía en el mercado, que es gestionada de acuerdo con principios comerciales y opera en situación de competencia con operadores privados en un mercado totalmente liberalizado, que no está sujeta a obligación alguna por la que deba someter determinadas operaciones a la aprobación de sus propietarios y que todas sus operaciones responden a una lógica puramente económica.
En cuarto lugar, por lo que respecta a las alegaciones de las demandantes relativas al criterio del inversor privado en una economía de mercado, la Comisión sostiene que la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 fue una consecuencia directa del informe de fin de año de PostNord, publicado el 10 de febrero de 2017, que puso de manifiesto un riesgo inminente de quiebra de Post Danmark. Por consiguiente, a juicio de la Comisión, numerosas razones, como la ganancia de tiempo con vistas a una reestructuración de la filial —que era la posición que ocupaba PostNord respecto a Post Danmark— y el mantenimiento de las relaciones profesionales y de las condiciones de financiación en los mercados financieros, pueden justificar que, frente a tal riesgo para su filial, un inversor privado amplíe su capital, en una cantidad limitada, en un breve plazo.
La Comisión, por tanto, niega que su argumentación dé a entender que toda ampliación de capital de una sociedad matriz en una sociedad está justificada.
A este respecto, apoyándose en la sentencia de 25 de junio de 2015, SACE y Sace BT/Comisión (
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
), la Comisión subraya que, para apreciar si un Estado miembro adoptó el comportamiento de un inversor privado, es preciso valorar la racionalidad económica de la medida de que se trate volviendo a situarse en el contexto de la época en que fue adoptada. Para ello, la Comisión debe disponer de los datos más completos y fiables posibles, los cuales dependen de las circunstancias del caso y de la naturaleza y la complejidad de dicha medida.
Por consiguiente, según la Comisión, el mero hecho de que PostNord no encomendara a expertos independientes la realización de un análisis económico exhaustivo antes de la ampliación de capital del 23 de febrero no basta para considerar que no actuó como un inversor privado, puesto que ninguna sociedad, ante un riesgo repentino e inminente de quiebra de su filial, tendría tiempo de hacerlo.
La Comisión concluye, por tanto, que, al considerar que la ampliación de capital del 23 de 2017 no podía conferir una ventaja a Post Danmark, valoró la racionalidad y la lógica económicas de dicha ampliación de capital, por una parte, en relación con la información facilitada por las autoridades danesas y suecas y, por otra parte, con la aportada por ITD. Más concretamente, la Comisión estimó que la referida ampliación de capital reflejaba el comportamiento razonable de una sociedad matriz, teniendo en cuenta el coste que tendría que haber soportado en caso de permitir que Post Danmark quebrara y la posibilidad de transformar a esta última en una empresa eficiente en el futuro. Por consiguiente, la Comisión considera que es erróneo alegar que se basó ciegamente en la tesis de las autoridades danesas y suecas y, en particular, en los datos que figuran en la nota del Consejo de Administración descritos en el apartado 80 de la Decisión impugnada.
A este respecto, el Reino de Dinamarca subraya que, por una parte, entre finales de 2016 y principios de 2017, los activos de Post Danmark habían sufrido importantes depreciaciones que provocaron, a lo largo de ese año, un deterioro de los resultados por importe de 733 millones de DKK, deterioro este que, combinado con las pérdidas de explotación también registradas por Post Danmark, condujo a esta última a perder repentinamente más de la mitad de sus fondos propios. Por otra parte, el Reino de Dinamarca alega que la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 se efectuó teniendo en cuenta que la transformación de Post Danmark debía permitir a esta obtener un incremento de la eficiencia, aun cuando las modalidades de financiación de dicha transformación no se adoptaron hasta después de la celebración del acuerdo de 20 de octubre de 2017.
Por último, según la Comisión, es errónea la premisa en la que se basan las demandantes en su razonamiento según la cual dicha institución consideró y aceptó que PostNord realizó la ampliación de capital del 23 de febrero con el fin de preservar su imagen de marca. En cualquier caso, a su entender, las analogías con la jurisprudencia relativa a la preservación de la imagen de marca de un Estado miembro como operador económico no son extrapolables a la situación de PostNord, que es un operador que dispone de su propia marca.
a)

Sobre la existencia de una infracción del artículo 24, apartado 2, del Reglamento 2015/1589
Las demandantes sostienen que la Comisión infringió el artículo 24, apartado 2, del Reglamento 2015/1589, en la medida en que no informó a ITD de su intención de desestimar su denuncia, debido a la falta de pruebas que permitieran demostrar la imputabilidad al Estado de la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017, y no la invitó a presentar nuevas observaciones sobre esta cuestión.
A tenor del artículo 24, apartado 2, párrafo segundo, primera frase, del Reglamento 2015/1589, «si la Comisión considera que la parte interesada no cumple con la obligación de utilizar el formulario de denuncia, o que las cuestiones de hecho y de derecho expuestas por la parte interesada no presentan razones suficientes que muestren, sobre la base de un primer examen, la existencia de ayuda ilegal o ayuda abusiva, informará de ello a la parte interesada y le pedirá que presente sus observaciones al respecto en un plazo determinado, que normalmente no será superior a un mes».
Además, en el artículo 24, apartado 2, párrafo tercero, del mismo Reglamento se precisa que «la Comisión enviará al denunciante una copia de la decisión sobre un asunto relativo a la cuestión objeto de la denuncia».
Del artículo 24, apartado 2, párrafos segundo y tercero, del Reglamento 2015/1589, que regula los derechos de las partes interesadas, resulta que la Comisión, tras haber obtenido de la parte interesada la información sobre las supuestas ayudas ilegales, o bien considera que la información que posee es insuficiente para adoptar una posición al respecto, informando de ello a la parte interesada, o bien adopta una decisión sobre el caso relacionado con la materia objeto de la información suministrada (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de noviembre de 2010, NDSHT/Comisión,
C‑322/09 P
,
EU:C:2010:701
, apartado
).
Pues bien, en el presente asunto, en lo que se refiere a la cuestión de la imputabilidad al Estado de la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017, la Comisión adoptó una decisión tras haber examinado la denuncia de ITD y consideró que su contenido no permitía determinar tal imputabilidad.
En estas circunstancias, la Comisión no estaba obligada a comunicar a ITD su intención de desestimar su denuncia antes de adoptar la Decisión impugnada. Por consiguiente, debe desestimarse la imputación basada en la infracción del artículo 24, apartado 2, del Reglamento 2015/1589.
b)

Sobre la imputabilidad de la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017
Tal como se desprende de la jurisprudencia recordada en los apartados 239 y 240 anteriores, la imputabilidad de una medida a un Estado miembro es un requisito autónomo para que esta sea calificada de ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, y, cuando la Comisión puede excluir dicha imputabilidad en relación con una medida que se le ha presentado, puede adoptar la decisión de no plantear objeciones al respecto.
En este sentido, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la imputabilidad de una medida al Estado no puede deducirse del mero hecho de que la medida de que se trate haya sido adoptada por una empresa pública (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, apartados
y
).
En efecto, aunque el Estado pueda controlar a una empresa pública y ejercer una influencia dominante sobre sus operaciones, no es posible dar por supuesto automáticamente el ejercicio efectivo de dicho control en un caso concreto. Una empresa pública puede actuar con mayor o menor independencia, en función del grado de autonomía que le reconozca el Estado. Por lo tanto, el mero hecho de que una empresa pública esté sometida al control estatal no basta para imputar al Estado medidas adoptadas por ella. Es necesario analizar además si resulta procedente la conclusión de que las autoridades públicas intervinieron de algún modo en la adopción de dichas medidas (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, apartado
).
A este respecto, no cabe exigir una demostración, basada en instrucciones concretas, de que las autoridades públicas incitaron específicamente a la empresa pública a adoptar las medidas de ayuda de que se trate. En efecto, por una parte, habida cuenta de las estrechas relaciones existentes entre el Estado y las empresas públicas, existe un peligro real de que a través de ellas se concedan ayudas de Estado con poca transparencia y sin respetar el régimen de ayudas de Estado que establece el Tratado. Por otra parte, precisamente a causa de las relaciones privilegiadas existentes entre el Estado y las empresas públicas, por lo general resultará muy difícil para un tercero demostrar que unas medidas de ayuda adoptadas por una empresa pública en un caso concreto fueron efectivamente decididas siguiendo las instrucciones de las autoridades públicas (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, apartados
y
).
Por estas razones, en el apartado 55 de la sentencia de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
), el Tribunal de Justicia consideró que la imputabilidad al Estado de una medida de ayuda adoptada por una empresa pública puede deducirse de un conjunto de indicios derivados de las circunstancias del asunto y del contexto en el que se produjo la medida. A este respecto, ya se ha tomado en consideración que el organismo en cuestión no pudiera adoptar la decisión impugnada sin tener en cuenta las exigencias de los poderes públicos (véase, en este sentido, la sentencia de 2 de febrero de 1988, Kwekerij van der Kooy y otros/Comisión,
67/85, 68/85 y 70/85
,
EU:C:1988:38
, apartado
), o el hecho que las empresas públicas, a través de las cuales se hubiesen concedido las ayudas, estuvieran obligadas a tener en cuenta, además de los factores de naturaleza orgánica que las vinculaban al Estado, las directrices procedentes del Gobierno (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión,
C‑303/88
,
EU:C:1991:136
, apartados
y
, y de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión,
C‑305/89
,
EU:C:1991:142
, apartados
y
).
Además, para llegar a la conclusión de que una medida de ayuda adoptada por una empresa pública es imputable al Estado pueden ser pertinentes, en su caso, otros indicios, como por ejemplo la integración de la empresa en la estructura de la Administración Pública, la naturaleza de sus actividades y el hecho de desarrollarlas en el mercado compitiendo normalmente con empresas privadas, el estatuto jurídico de la empresa, regida por el Derecho público o por el Derecho de sociedades común, la intensidad de la tutela que ejercen las autoridades públicas sobre la gestión de la empresa, o cualquier otro indicio de la intervención de las autoridades públicas en el caso concreto de que se trate o de lo improbable de su falta de intervención en la adopción de la medida, habida cuenta igualmente del alcance de esta, de su contenido o de las condiciones que establezca (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, apartado
).
Sin embargo, el mero hecho de que una empresa pública haya adoptado la forma de sociedad de capital de Derecho común, con la autonomía que esta forma jurídica puede conferirle, no basta para excluir que las medidas de ayuda adoptadas por tal sociedad sean imputables al Estado. En efecto, la existencia de una situación de control y las posibilidades reales de ejercicio de una influencia dominante que esta conlleva en la práctica impiden excluir de entrada toda posibilidad de imputar al Estado una medida adoptada por una sociedad de estas características, así como excluir, en consecuencia, el riesgo de elusión de las normas del Tratado sobre ayudas de Estado, pese a la pertinencia que de por sí tiene la forma jurídica de la empresa pública entre los indicios que permiten demostrar o no la intervención del Estado en un caso concreto (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, en los apartados 200 a 202 de la Decisión impugnada, tras haber reproducido el apartado 52 de la sentencia de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión, (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
), recordado en el apartado 331 anterior, para empezar, la Comisión señaló que la estructura de capital de PostNord y el procedimiento de designación de su Consejo de Administración demostraban que los Estados danés y sueco habrían podido ejercer una influencia dominante sobre dicha sociedad. A continuación, la Comisión consideró que estos elementos no permitían determinar que dichos Estados tuvieran un control efectivo sobre PostNord en el momento de la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017, ni que los poderes públicos hubieran participado de una u otra manera en la adopción de esta medida. Por último, la Comisión estimó que ITD no había presentado elemento alguno que pudiera demostrar la imputabilidad de la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 al Estado danés o al Estado sueco.
Las demandantes sostienen que tal apreciación demuestra el carácter insuficiente e incompleto del examen llevado a cabo por la Comisión.
A este respecto, procede señalar que la Comisión indicó acertadamente que el mero hecho de que una sociedad sea de capital público no basta para dar por supuesto que toda decisión adoptada por esta última sea imputable al Estado en su calidad de accionista, con arreglo a los principios establecidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
) (véanse los apartados 330 y 331 anteriores).
Sin embargo, también se desprende de la sentencia de 16 de mayo de 2002, Francia/Comisión (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
) que, cuando se trata de una empresa sobre la que el Estado puede ejercer una influencia dominante, la Comisión debe examinar, basándose en un conjunto de indicios suficientemente precisos y concordantes, que la intervención del Estado en una medida adoptada por dicha empresa es concreta, o que la falta de tal intervención es improbable dadas las circunstancias y el contexto del caso (véase el apartado 334 anterior) (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de junio de 2015, SACE y Sace BT/Comisión,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, apartados
y
).
Así, en el presente asunto, dado que constató que PostNord era una empresa sobre la que los Estados danés y sueco podían ejercer una influencia dominante, la Comisión no podía limitarse a declarar que no podía dar por supuesto que la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 fuese imputable al Estado. Con arreglo al principio recordado en el apartado 339 anterior, correspondía a la Comisión, en su caso, determinar concretamente, sobre la base de indicios que podía recabar a partir de la información que tenía a su disposición, si era o no probable que la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 fuera imputable a los Estados danés y sueco.
De ello se deduce que, al limitarse a declarar la naturaleza de empresa pública de PostNord, la Comisión llevó a cabo un análisis insuficiente de la intervención del Estado en la adopción de la medida controvertida. Tal planteamiento equivale, en efecto, a excluir la imputabilidad de la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 al Estado por el único motivo de que PostNord estaba constituida en forma de sociedad mercantil, vulnerando el principio establecido por el Tribunal de Justicia y recordado en el apartado 335 anterior.
Por otro lado, ha de señalarse que, en apoyo de su denuncia, ITD había hecho referencia a la existencia de dos presentaciones realizadas por el Ministerio de Transportes danés los días 9 y 22 de febrero de 2017.
Es cierto que, como subrayan la Comisión y el Reino de Dinamarca, dichas presentaciones contemplaban soluciones a largo plazo que permitieran instaurar un nuevo modelo de producción en Post Danmark, sin mencionar una ampliación de capital inmediata, como la del 23 de febrero de 2017. Sin embargo, de esas mismas presentaciones se desprende que, contrariamente a lo que sostiene la Comisión, el Gobierno danés era conocedor del alcance de las dificultades financieras afrontadas por Post Danmark en el ejercicio 2016 y de las previstas para el año 2017, del riesgo de quiebra de dicha empresa y del coste de tal quiebra para el Estado. Pues bien, como manifestó la Comisión en la Decisión impugnada y en sus escritos, estos últimos elementos justificaron la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017.
En consecuencia, el conocimiento de dichos elementos por parte del Estado danés justificaba también que la Comisión profundizara su examen de la cuestión de la imputabilidad de la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017, por cuanto, habida cuenta de la estrecha relación existente entre los Estados y las empresas públicas, no era necesario demostrar que las autoridades públicas hubiesen incitado concretamente a PostNord, sobre la base de instrucciones concretas, a adoptar tal medida (véase el apartado 332 anterior).
A este respecto, también es importante recordar que, en determinadas circunstancias, la Comisión puede estar obligada a investigar una denuncia yendo más allá del mero examen de los datos de hecho y de Derecho puestos en su conocimiento por el denunciante. En efecto, en interés de una correcta aplicación de las normas fundamentales del Tratado relativas a las ayudas estatales, la Comisión debe proceder a un examen diligente e imparcial de la denuncia, lo que puede requerir que ella examine datos no mencionados expresamente por el denunciante (véase la sentencia de 15 de marzo de 2018, Naviera Armas/Comisión,
T‑108/16
,
EU:T:2018:145
, apartado
y jurisprudencia citada).
Pues bien, de los autos se desprende que la Comisión se limitó a transmitir la denuncia de ITD a las autoridades danesas y suecas y que se conformó con su respuesta de 20 de diciembre de 2017, según la cual dichas autoridades solo tuvieron conocimiento de la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 después de haberse llevado a cabo, en su condición de accionistas.
A este respecto, la Comisión no puede invocar válidamente el principio de cooperación leal, tal como fue interpretado en la sentencia de 21 de diciembre de 2016, Club Hotel Loutraki y otros/Comisión (
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
), apartado
. En dicha sentencia, el Tribunal de Justicia consideró que, en el marco del principio de cooperación leal entre Estados miembros e instituciones, según se desprende del artículo 4 TUE, apartado 3, y con el fin de no retrasar el procedimiento, correspondía al Estado miembro que consideraba que una medida sometida al examen previo de la Comisión no constituía una ayuda facilitar a la mayor brevedad posible, desde el momento en que esta le interroga acerca de esa medida, los argumentos que fundamentaban esa postura. Ciertamente, las declaraciones de los Estados miembros no carecen en sí mismas de pertinencia en el marco de los procedimientos de control de las ayudas estatales (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de junio de 2008, SIC/Comisión,
T‑442/03
,
EU:T:2008:228
, apartado
). Sin embargo, en el presente asunto, no puede deducirse del principio de cooperación leal, tal como lo interpreta el Tribunal de Justicia, que la Comisión pudiera basarse con carácter predominante, en la fase previa de examen, en las afirmaciones formuladas por las autoridades danesas y suecas para concluir que la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 no era imputable al Estado, cuando tal medida había sido adoptada por PostNord, sociedad a la que la Comisión había calificado de empresa pública sobre la que los Estados danés y sueco estaban en condiciones de ejercer una influencia dominante.
A la luz de lo anterior, debe concluirse que las demandantes alegan acertadamente que la Comisión no llevó a cabo un examen completo y suficiente de la cuestión de si la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 era imputable a los Estados danés y sueco.
Tal conclusión no queda desvirtuada por la alegación del Reino de Dinamarca de que las operaciones de PostNord responden a una lógica puramente económica y no deben ser aprobadas por sus Estados propietarios, al igual que ocurre en cualquier empresa privada. En efecto, la Comisión no tuvo en cuenta en modo alguno este hecho cuando consideró que la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 no era imputable al Estado, dado que se limitó a indicar que la estructura del capital de PostNord y el procedimiento de designación de su Consejo de Administración no permitían determinar la intervención de sus Estados accionistas en dicha ampliación de capital. En cualquier caso, la alegación del Reino de Dinamarca sobre las condiciones en que PostNord desarrolla sus actividades no está respaldada por ningún documento.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede examinar el segundo motivo que formuló la Comisión en apoyo de su conclusión de que la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 no constituye una ayuda de Estado, basado en que tal medida no confiere ventaja alguna puesto que cumple el criterio del inversor privado en una economía de mercado.
c)

Sobre el criterio del inversor privado en una economía de mercado
Según la jurisprudencia, la cuestión de si la Comisión aplicó de manera errónea el criterio del inversor privado no debe mezclarse con la de la existencia de dificultades serias que exijan incoar el procedimiento de investigación formal. En efecto, el examen de la existencia de dificultades serias no está destinado a averiguar si la Comisión aplicó correctamente el artículo 107 TFUE, sino a determinar si, en el momento en que adoptó la Decisión impugnada, disponía de información suficientemente completa para apreciar la existencia de una ayuda de Estado y, en su caso, su compatibilidad con el mercado interior (véase la sentencia de 28 de marzo de 2012, Ryanair/Comisión,
T‑123/09
,
EU:T:2012:164
, apartado
y jurisprudencia citada; sentencia de 12 de junio de 2014, Sarc/Comisión,
T‑488/11
, no publicada,
EU:T:2014:497
, apartado
).
Los principios establecidos por el juez de la Unión en su jurisprudencia relativa a la aplicación del criterio del inversor en una economía de mercado no dejan, no obstante, de ser de utilidad para apreciar si, durante la fase previa de examen, la Comisión se enfrentó a dificultades serias que no pudo superar cuando consideró que el aumento de capital del 23 de febrero de 2017 no podía conferir una ventaja a Post Danmark.
Con carácter preliminar, es importante recordar que, según una jurisprudencia consolidada, los requisitos que debe reunir una medida para incluirla en el concepto de ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE no concurren si la empresa beneficiaria podía obtener la misma ventaja que se puso a su disposición mediante recursos del Estado en circunstancias que correspondan a las condiciones normales del mercado, apreciación esta que, en principio, se lleva a cabo a la luz del criterio del inversor privado en una economía de mercado (véase la sentencia de 24 de enero de 2013, Frucona Košice/Comisión,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, apartado
y jurisprudencia citada; sentencia de 21 de diciembre de 2016, Club Hotel Loutraki y otros/Comisión,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
, apartado
).
La aplicación del criterio del inversor privado en una economía de mercado implica, por tanto, apreciar si, en circunstancias similares, un inversor privado de dimensiones comparables a las de la entidad pública habría considerado oportuno, en condiciones normales de mercado, realizar aportaciones de capital de esa misma cuantía y en las mismas condiciones (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de septiembre de 2014, SNCM y France/Corsica Ferries France,
C‑533/12 P y C‑536/12 P
,
EU:C:2014:2142
, apartado
y jurisprudencia citada).
A tal efecto, es importante recordar que el comportamiento del inversor privado al que debe compararse la actuación del inversor público no es necesariamente el del inversor ordinario que coloca capitales en función de su rentabilidad a un plazo más o menos corto, pero sí debe ser, por lo menos, el de un holding privado o un grupo privado de empresas que persigue una política estructural, global o sectorial, y se guía por perspectivas de rentabilidad a más largo plazo (sentencias de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión,
C‑305/89
,
EU:C:1991:142
, apartado
, y de 24 de septiembre de 2008, Kahla/Thüringen Porzellan/Comisión,
T‑20/03
,
EU:T:2008:395
, apartado
). Así pues, cuando las aportaciones de capital de un inversor público prescinden de toda expectativa de rentabilidad, incluso a largo plazo, dichas aportaciones deben ser consideradas ayudas en el sentido del artículo 107 TFUE y su compatibilidad con el mercado interior debe analizarse teniendo en cuenta únicamente los criterios enunciados en dicho artículo (véase la sentencia de 4 de septiembre de 2014, SNCM y Francia/Corsica Ferries France,
C‑533/12 P y C‑536/12 P
,
EU:C:2014:2142
, apartado
y jurisprudencia citada).
En particular, el Tribunal de Justicia ha declarado que un socio privado podía aportar razonablemente el capital necesario para asegurar la supervivencia de una empresa que atravesaba dificultades pasajeras, pero que, tras una eventual reestructuración, estaría en condiciones de recuperar su rentabilidad. Por lo tanto, una sociedad matriz puede, de la misma manera, soportar las pérdidas de una de sus filiales, durante un período de tiempo limitado, con el fin de permitir que el cese de las actividades de esta última se produzca en las mejores condiciones (sentencias de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión,
C‑303/88
,
EU:C:1991:136
, apartados
y
, y de 18 de diciembre de 2008, Componenta/Comisión,
T‑455/05
, no publicada,
EU:T:2008:597
, apartado
, y de 28 de enero de 2016, Eslovenia/Comisión,
T‑507/12
, no publicada,
EU:T:2016:35
, apartado
).
A este respecto, corresponde al Estado miembro o la entidad pública interesada presentar a la Comisión los datos objetivos y verificables que pongan de manifiesto que su decisión de intervenir se funda en evaluaciones económicas previas comparables a las que, en circunstancias semejantes, habría encargado elaborar un inversor privado racional que se hallara en una situación lo más similar posible a la de ese Estado o esa entidad, antes de adoptar la medida considerada, para determinar la rentabilidad futura de esta. No obstante, los factores de la evaluación económica previa exigible al Estado miembro deben modularse en función de la naturaleza y la complejidad de la operación considerada, del valor de los activos, bienes o servicios concurrentes y de las circunstancias del caso concreto (sentencias de 25 de junio de 2015, SACE y Sace BT/Comisión,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, apartados
y
, y de 11 de diciembre de 2018, BTB Holding Investments y Duferco Participations Holding/Comisión,
T‑100/17
, no publicada,
EU:T:2018:900
, apartados
y
).
También el contenido y el grado de precisión de esas evaluaciones previas pueden depender, en particular, de las circunstancias del caso concreto, de la situación del mercado y de la coyuntura económica, de modo que, en determinados casos, la falta de un plan de empresa detallado de la filial que contenga estimaciones precisas y completas de su rentabilidad futura y análisis pormenorizados de costes y beneficios no permite por sí sola concluir que el inversor público no actuó como lo habría hecho un inversor privado (sentencia de 25 de junio de 2015, SACE y Sace BT/Comisión,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, apartados
y
).
Precisado lo anterior, se ha considerado que, incluso si le fuera imposible efectuar previsiones detalladas y completas, un inversor privado racional no decidiría inyectar capitales adicionales en una de sus filiales que hubiera registrado importantes pérdidas sin realizar evaluaciones previas, aunque aproximativas, que permitieran deducir probabilidades razonables de futuros beneficios y sin haber analizado diferentes supuestos y opciones, incluida, en su caso, la enajenación o la liquidación eventual de la filial. Por tanto, la imposibilidad de elaborar previsiones detalladas y completas no puede dispensar a un inversor público de llevar a cabo una evaluación previa apropiada de la rentabilidad de su inversión comparable a la que habría encargado elaborar un inversor privado que se hallara en una situación similar, en función de los datos disponibles y previsibles (sentencia de 25 de junio de 2015, SACE y Sace BT/Comisión,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
, apartados
a
).
En particular, de la jurisprudencia se desprende que, ante varias alternativas antes de efectuar una operación, un inversor privado racional debe evaluar las ventajas y las desventajas de cada una de ellas para escoger la alternativa más ventajosa (véanse, en este sentido y por analogía, las sentencias de 24 de enero de 2013, Frucona Košice/Comisión,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, apartados
y
, y de 21 de marzo de 2013, Comisión/Buczek Automotive,
C‑405/11 P
, no publicada,
EU:C:2013:186
, apartados
a
).
A la luz de estas consideraciones debe apreciarse si, en el presente asunto, la Comisión llevó a cabo un examen completo y suficiente de la cuestión de si un inversor privado habría llevado a cabo la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 y, en consecuencia, determinar si, a este respecto, encontró dificultades que no superó.
En la Decisión impugnada, la Comisión consideró, en el apartado 203, que un inversor privado en la situación de PostNord habría efectuado muy probablemente la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 en lugar de dejar que su filial quebrara. En apoyo de esta apreciación, por una parte, subraya que era indudable que Post Danmark habría quebrado en caso de no haberse producido dicha ampliación de capital, ya que los fondos propios de esta empresa pasaron de ser de 1290 millones de DKK a finales de 2015 a ser de 108 millones de DKK a finales del año siguiente, con nuevas pérdidas previstas para el año 2017. Por otra parte, al remitirse a las explicaciones dadas por las autoridades danesas y suecas descritas en el epígrafe 5.1 de la Decisión impugnada, la Comisión señaló que la quiebra de Post Danmark habría supuesto para PostNord un coste mucho más elevado que el de la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017.
Del epígrafe 5.1 de la Decisión impugnada y, en particular, de su apartado 80, se desprende que, durante el procedimiento administrativo, las autoridades danesas y suecas alegaron, remitiéndose a la nota del Consejo de Administración, que la quiebra de Post Danmark habría tenido los siguientes efectos adversos:
–
una pérdida de confianza de los mercados de crédito y de capitales, de los clientes, de los proveedores, de los propietarios, de los empleados y de las demás partes interesadas en el grupo en su conjunto;
–
la resolución de los acuerdos de financiación vigentes para el grupo PostNord, lo que dificultaría la refinanciación y la movilización de capitales;
–
un empeoramiento para PostNord de las condiciones en las operaciones de arrendamiento de inmuebles y de abastecimiento por los proveedores y de las exigencias relativas a las distintas formas de garantía ofrecidas por PostNord;
–
una puesta en peligro de la posición y el nombre de PostNord en los mercados logísticos nórdicos, donde están la mayoría de sus clientes, los cuales operan en diversos países;
–
un efecto de flujo de caja negativo dentro del grupo PostNord y una pérdida contable.
Por consiguiente, la Comisión basó su conclusión en el hecho de que la quiebra de Post Danmark habría tenido una serie de consecuencias negativas para el grupo PostNord.
A este respecto, no puede descartarse que las consecuencias negativas que genera la quiebra de una filial conduzcan a un inversor privado, guiado en su actuación por la racionalidad económica, a efectuar aportaciones de capital que permitan garantizar la supervivencia de dicha filial.
No obstante, para descartar, en la fase previa de examen, la calificación de ayuda de Estado de una inversión pública destinada a garantizar la supervivencia de una sociedad filial por corresponder esa inversión al comportamiento de un inversor privado racional, la Comisión debe estar, conforme a la jurisprudencia mencionada en los apartados 355 a 360 anteriores, en condiciones de demostrar que tal inversión es preferible cualquier medida alternativa, como la quiebra de dicha filial. Para ello, tal como se desprende de la propia jurisprudencia, la Comisión debe llevar a cabo un examen minucioso, sobre la base de los elementos fiables de que disponga, de las ventajas y de las desventajas, por una parte, de la opción consistente en declarar en quiebra a la sociedad filial y, por otra parte, de la opción consistente en realizar una inversión pública con el fin de garantizar la supervivencia de la empresa, analizando, en particular, en este último supuesto, las perspectivas de rentabilidad que puede esperar el inversor público.
Pues bien, en el presente asunto, aun cuando la Comisión consideró que el coste de la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 fue, para PostNord, inferior al coste de la quiebra de Post Danmark, de la Decisión impugnada se desprende que, en realidad, dicha institución se basó exclusivamente en las consecuencias negativas del procedimiento de quiebra relativo a Post Danmark, sin excluir que ese procedimiento podría haber resultado, a pesar de todo, más ventajoso que una ampliación de capital que, por ejemplo, no hubiera ofrecido ninguna perspectiva de rentabilidad, ni siquiera a largo plazo.
A este respecto, la Comisión no puede alegar válidamente que su conclusión de que la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 correspondía al comportamiento de un inversor privado no se basaba en la nota del Consejo de Administración y en los elementos enumerados en el apartado 363 anterior, sino en la lógica económica, que implica que una sociedad matriz que ha de hacer frente a la quiebra repentina e inminente de una de sus filiales, decida garantizar la supervivencia de esa filial asumiendo sus pérdidas.
En efecto, en primer término, mediante tal alegación, la Comisión contradice su apreciación del apartado 203 de la Decisión impugnada, único apartado consagrado al examen de la existencia de una ventaja derivada de la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017, en el que se remite a las alegaciones formuladas por las autoridades danesas y suecas que figuran en el epígrafe 5.1 de esa misma Decisión.
En segundo término, no se desprende de la Decisión impugnada que la Comisión tuviera en cuenta la situación de urgencia vinculada al riesgo de quiebra de Post Danmark que se puso de manifiesto a raíz de la publicación, el 10 de febrero de 2017, del informe de fin de año de PostNord. Por lo demás, aun suponiendo que de la Decisión impugnada pudiera deducirse que la Comisión se basó en tal situación de urgencia, no ha quedado demostrado que esta surgiera con la publicación del informe de fin de año antes mencionado. A este respecto, en la parte introductoria de dicho informe, el Presidente y Director General de PostNord indicó que los resultados de esta empresa «[seguían] viéndose afectados por el pronunciado descenso de los volúmenes de correo, especialmente en Dinamarca», que «el ritmo acelerado de la digitalización [había] generado una enorme tendencia a la baja de los volúmenes y los ingresos en el mercado danés», antes de anunciar la decisión de implantar un nuevo modelo de producción viable para el futuro desde el punto de vista financiero. En consecuencia, como subrayan las demandantes, el riesgo de quiebra de Post Danmark era solo la consecuencia de las dificultades financieras que afrontaba esta empresa desde hacía mucho tiempo debido al descenso de los envíos postales como consecuencia del recurso generalizado a las comunicaciones electrónicas (véase el apartado 6 anterior).
En tercer término, en cualquier caso, el hecho de que PostNord se enfrentara a una situación de urgencia no eximía a la Comisión de examinar si la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 podía constituir, a largo plazo, una operación rentable. En efecto, de la jurisprudencia recordada en los apartados 355 a 359 anteriores se desprende que un inversor privado racional, en principio, antes de realizar una aportación de capital en una sociedad, debe evaluar la rentabilidad de esa operación, aun cuando esta no pueda ir precedida de previsiones detalladas y completas.
A este respecto, la Comisión admite implícitamente que prescindió de llevar a cabo consideraciones relativas a la rentabilidad de la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 cuando reconoce, en el escrito de contestación, que, ante la quiebra súbita e inminente de una filial, un inversor privado puede garantizar su supervivencia, «cuando menos para ganar el tiempo necesario que le permita evaluar adecuadamente la situación».
En cuarto término, aunque se considere que la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 era un requisito previo necesario para la reestructuración de Post Danmark, resulta que la Comisión no evaluó, ni siquiera de forma sumaria, la plausibilidad de la afirmación de que el nuevo modelo de producción de Post Danmark permitiría restablecer la eficacia económica de esta empresa.
En estas circunstancias, no puede concluirse que la Comisión llevó a cabo un examen completo y suficiente que la condujo a determinar que era preferible llevar a cabo la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 que declarar la quiebra de Post Danmark.
Como alegan las demandantes, la solución adoptada por la Comisión en la Decisión impugnada equivale a aceptar que toda aportación de capital realizada por una sociedad de capital público en beneficio de su filial en riesgo súbito de quiebra cumple, por principio, el criterio del inversor privado en una economía de mercado.
En consecuencia, procede estimar el presente recurso en la medida en que se dirige contra la parte de la Decisión impugnada en la que la Comisión, sin incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, concluye que la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 no constituía una ayuda de Estado en la medida en que no era imputable a los Estados danés y sueco y no implicaba la existencia de una ventaja.
Por tanto, no es necesario acceder a la solicitud de la adopción de una diligencia de ordenación del procedimiento presentada por las demandantes con objeto de que se aporte la nota del Consejo de Administración.
IV.

Conclusiones sobre el conjunto del recurso
Según la jurisprudencia, el mero hecho de que el Tribunal General considere fundado un motivo invocado por la parte demandante en apoyo de su recurso de anulación no le permite anular automáticamente el acto impugnado en su totalidad. En efecto, no puede adoptarse una anulación total cuando es del todo evidente que dicho motivo, que se refiere únicamente a un aspecto específico del acto impugnado, solo puede sustentar una anulación parcial (sentencia de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Departement du Loiret,
C‑295/07 P
,
EU:C:2008:707
, apartado
).
Sin embargo, la anulación parcial de un acto de la Unión solo es posible en la medida en que los elementos cuya anulación se solicita puedan separarse del resto del acto. No se cumple dicha exigencia de separabilidad cuando la anulación parcial de un acto modifica la esencia de este (véase la sentencia de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Département du Loiret,
C‑295/07 P
,
EU:C:2008:707
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
En el presente asunto, en la Decisión impugnada, la Comisión examinó cinco medidas distintas, a saber, la compensación controvertida, la garantía controvertida, la práctica administrativa controvertida, la imputación contable de los costes de Post Danmark y la ampliación de capital del23 de febrero de 2017. Estas medidas, cuyo carácter autónomo de unas respecto a las otras ha reconocido la Comisión en la vista, fueron examinadas por separado en la Decisión impugnada y cada una de ellas es objeto de una conclusión propia en los apartados 205 y 206 de la misma, reproducidos en el apartado 30 anterior.
A este respecto, en los apartados 271 y 376 anteriores, se ha considerado que el presente recurso es fundado en la medida en que se dirige contra las partes de la Decisión impugnada en las que la Comisión, sin incoar el procedimiento de investigación formal previsto en el artículo 108 TFUE, apartado 2, concluye que la práctica administrativa controvertida y la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017 no constituían ayudas de Estado. En consecuencia, procede anular parcialmente la Decisión impugnada en lo que se refiere a los extremos indicados y desestimar el recurso en todo lo demás.
V.

Sobre las costas
En virtud del artículo 134, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, el Tribunal podrá decidir que cada parte cargue con sus propias costas o repartir las costas.
Al haberse estimado parcialmente el recurso, se procederá a una justa apreciación de las circunstancias del caso decidiendo que las demandantes carguen cada una con la mitad de sus propias costas y que la Comisión cargue, además de con sus propias costas, con el resto de las costas de las demandantes.
Con arreglo al artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, el Reino de Dinamarca cargará con sus propias costas. De conformidad con el artículo 138, apartado 3, de ese mismo Reglamento, Jørgen Jensen Distribution y Dansk Distribution cargarán con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima),
decide:

1)
Anular la Decisión C(2018) 3169 final de la Comisión, de 28 de mayo de 2018, relativa a la ayuda de Estado SA.47707 (2018/N) — Compensaciones estatales concedidas a PostNord por la prestación del servicio universal — Dinamarca, en la medida en que consideró, al término de la fase previa de examen, que no constituían ayudas de Estado, por una parte, la exención del impuesto sobre el valor añadido (IVA) instituida por la Decisión Administrativa n.
o
1306/90 y por el Reglamento Administrativo F 6742/90, adoptado por la Administración Tributaria danesa, y, por otra parte, la ampliación de capital de 1000 millones de coronas danesas (DKK) efectuada por PostNord AB en beneficio de Post Danmark A/S, el 23 de febrero de 2017.

2)
Desestimar el recurso en todo lo demás.

3)
ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/S y Danske Fragtmænd A/S cargarán con la mitad de sus propias costas y la Comisión Europea cargará con el resto de las costas de dichas empresas.

4)
La Comisión, el Reino de Dinamarca, Jørgen Jensen Distribution A/S y Dansk Distribution A/S cargarán con sus propias costas.

da Silva Passos
Valančius
Truchot
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 5 de mayo de 2021.
Firmas
Índice

I. Antecedentes del litigio

II. Procedimiento y pretensiones de las partes

III. Fundamentos de Derecho

A. Sobre los indicios relativos a la duración y el desarrollo de la fase previa de examen

B. Sobre los indicios relativos al contenido de la Decisión impugnada

1. Sobre la compensación controvertida

a) Sobre la admisibilidad de los anexos C.2 a C.5

b) Sobre la existencia de dificultades serias en relación con la compensación controvertida

1) Sobre la hipótesis contrafáctica

2) Sobre la deducción de los beneficios inmateriales

i) Sobre la mejora de la reputación de Post Danmark

ii) Sobre la ubicuidad

3) Sobre la toma en consideración de incentivos de eficiencia

4) Sobre el uso de la compensación controvertida

5) Conclusión

2. Sobre la garantía controvertida

3. Sobre la exención del IVA

4. Sobre la imputación contable de los costes comunes a las actividades de Post Danmark cubiertas por la OSU y a las actividades ajenas a esta

5. Sobre la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017

a) Sobre la existencia de una infracción del artículo 24, apartado 2, del Reglamento 2015/1589

b) Sobre la imputabilidad de la ampliación de capital del 23 de febrero de 2017

c) Sobre el criterio del inversor privado en una economía de mercado

IV. Conclusiones sobre el conjunto del recurso

V. Sobre las costas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.