CELEX: 62018CJ0261
Povreda obveze države
Presuda Suda kojom se utvrđuje povreda obveze
Neprovedba
Direktiva 85/337/EEZ
Odobrenje i izgradnja vjetroelektrane
Projekt koji može imati značajne utjecaje na okoliš
Nepostojanje prethodne procjene utjecaja na okoliš
Obveza legalizacije
Članak 260. stavak 2. UFEU-a
Zahtjev za nalaganje plaćanja novčane kazne i paušalnog iznosa

Svojom tužbom Europska komisija zahtijeva od Suda da:
–
utvrdi da je Irska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 260. UFEU‑a jer nije poduzela potrebne mjere kako bi provela presudu od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), odnosno točku 1. drugu alineju njezine izreke;
–
naloži Irskoj da Komisiji plati paušalni iznos od 1343,20 eura pomnožen s brojem dana koji je protekao između donošenja presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
) i bilo datuma na koji je Irska provela tu presudu, bilo datuma na koji je donesena presuda u ovom predmetu, ako je potonji raniji od datuma provedbe presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), pri čemu je minimalni paušalni iznos 1685000 eura;
–
naloži Irskoj da Komisiji plati novčanu kaznu u iznosu od 12264 eura po danu, računajući od datuma presude donesene u ovom predmetu do datuma kada Irska provede presudu od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), i
–
naloži Irskoj snošenje troškova.
Pravni okvir
Direktiva 85/337/EEZ, prije nego što je izmijenjena Direktivom 97/11
Člankom 2. stavcima 1. i 2. te stavkom 3. prvim podstavkom Direktive Vijeća 85/337/EEZ od 27. lipnja 1985. o procjeni utjecaja određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (
SL 1985., L 175, str. 40
.) predviđalo se:
„1.   Države članice usvajaju sve potrebne mjere kako bi se prije davanja odobrenja za provedbu projekta osiguralo da se projekti koji bi mogli imati značajne utjecaje na okoliš, između ostalog na temelju svoje prirode, veličine ili lokacije, podvrgnu procjeni u pogledu svojih utjecaja.
Ti su projekti utvrđeni u članku 4.
2.   Procjena utjecaja na okoliš može se integrirati u postojeće postupke davanja suglasnosti za projekte u državama članicama ili, u nedostatku toga, u druge postupke ili u postupke koje treba uspostaviti radi ispunjavanja ciljeva ove direktive.
3.   Države članice u iznimnim slučajevima mogu u cijelosti ili djelomično izuzeti određeni projekt od odredaba utvrđenih ovom direktivom.” [neslužbeni prijevod]
Člankom 3. te direktive određivalo se:
„Procjena utjecaja na okoliš utvrđuje, opisuje i procjenjuje na odgovarajući način, u svjetlu svakog pojedinog slučaja i u skladu s člancima 4. do 11., izravne i neizravne učinke projekta na sljedeće čimbenike:
–
ljudska bića, faunu i floru;
–
tlo, vodu, zrak, klimu i krajobraz;
–
interakciju između čimbenika iz prve i druge alineje;
–
materijalnu imovinu i kulturno nasljeđe.” [neslužbeni prijevod]
Članak 4. navedene direktive glasio je:
„1.   U skladu s člankom 2. stavkom 3., projekti koji pripadaju vrstama navedenima u Prilogu I. podliježu procjeni u skladu s člancima 5. do 10.
2.   Projekti koji pripadaju vrstama navedenima u Prilogu II. podliježu procjeni u skladu s člancima 5. do 10., kada države članice smatraju da to njihova obilježja zahtijevaju.
U tu svrhu države članice mogu, među ostalim, odrediti određene vrste projekata koje podliježu procjeni ili utvrditi kriterije i/ili pragove kako bi se moglo odrediti koji bi od projekata koji pripadaju vrstama navedenima u Prilogu II. trebali biti podvrgnuti procjeni u skladu s člancima 5. do 10.” [neslužbeni prijevod]
Na temelju članka 5. Direktive 85/337:
„1.   U slučaju projekata koji na temelju članka 4. podliježu procjeni utjecaja na okoliš u skladu s člancima 5. do 10., države članice donose potrebne mjere kako bi osigurale da nositelj projekta dostavi informacije navedene u Prilogu III. u odgovarajućem obliku ako:
(a)
države članice smatraju da su te informacije važne za određenu fazu postupka izdavanja odobrenja i za određene značajke pojedinog projekta ili vrste projekta te za značajke okoliša na koje bi projekt mogao utjecati;
(b)
države članice smatraju da se od nositelja projekta može opravdano zahtijevati da prikupi te informacije uzimajući u obzir, između ostalog, aktualna saznanja i metode procjene.
2.   Podaci koje nositelj projekta mora dostaviti u skladu sa stavkom 1. uključuju najmanje:
–
opis projekta koji sadržava informacije o mjestu, nacrtu i veličini projekta;
–
opis predviđenih mjera izbjegavanja, smanjenja i po mogućnosti ispravljanja značajnih štetnih učinaka;
–
podatke potrebne za utvrđivanje i procjenu glavnih učinaka koje bi projekt mogao imati na okoliš;
–
netehnički sažetak informacija iz prve, druge i treće alineje.
3.   Kada to smatraju potrebnim, države članice osiguravaju da tijela koja raspolažu relevantnim informacijama te informacije učine dostupnima nositelju projekta.” [neslužbeni prijevod]
Članak 6. Direktive 85/337 glasio je:
„1.   Države članice poduzimaju potrebne mjere kako bi osigurale da se nadležnim tijelima koja bi zbog svojih specifičnih odgovornosti povezanih s okolišem mogla biti zainteresirana za projekt omogući da daju svoje mišljenje o zahtjevu za izdavanje odobrenja za provedbu projekta. U tu svrhu države članice određuju tijela s kojima se treba savjetovati, općenito ili u pojedinačnim slučajevima, kada se podnese zahtjev za izdavanje odobrenja za provedbu projekta. Informacije prikupljene na temelju članka 5. dostavljaju se tim tijelima. Pojedinosti postupka savjetovanja utvrđuju države članice.
2.   Države članice moraju osigurati:
–
da svaki zahtjev za odobrenje i sve informacije prikupljene u skladu s člankom 5. budu dostupni javnosti,
–
da zainteresirana javnost ima mogućnost izraziti svoje mišljenje prije početka provedbe projekta.
[...]” [neslužbeni prijevod]
Člankom 7. te direktive određivalo se:
„Ako je država članica svjesna da bi projekt mogao imati značajne utjecaje na okoliš u drugoj državi članici, ili kada država članica na koju bi projekt mogao imati značajan učinak to zahtijeva, država članica na čijem se državnom području namjerava provesti projekt dostavlja drugoj državi članici informacije prikupljene na temelju članka 5. istodobno sa stavljanjem tih informacija na raspolaganje vlastitim državljanima. Te informacije služe kao osnova za svako savjetovanje potrebno u okviru bilateralnih odnosa između dviju država članica na uzajamnoj i jednakovrijednoj osnovi.” [neslužbeni prijevod]
Na temelju članka 8. navedene direktive:
„Informacije prikupljene u skladu s člancima 5., 6. i 7. moraju se uzeti u obzir u postupku izdavanja odobrenja za provedbu projekta.” [neslužbeni prijevod]
Članak 9. iste direktive glasio je:
„Kada je donesena odluka, nadležno tijelo ili tijela zainteresiranoj javnosti daju na uvid:
–
sadržaj odluke i sve uvjete koji iz nje proizlaze;
–
razloge i okolnosti na kojima se odluka temelji, kada je tako predviđeno zakonodavstvom država članica.
Pojedinosti o postupcima u vezi s tim informacijama utvrđuju države članice.
Ako je druga država članica bila obaviještena u skladu s člankom 7., bit će obaviještena i o predmetnoj odluci.” [neslužbeni prijevod]
Člankom 10. Direktive 85/337 predviđalo se:
„Odredbe ove direktive ne utječu na obvezu nadležnih tijela da poštuju ograničenja utvrđena nacionalnim zakonima i drugim propisima te prihvaćenom pravnom praksom u pogledu industrijske i komercijalne tajnosti, uključujući intelektualno vlasništvo, i zaštite javnog interesa.
Kada se primjenjuje članak 7., slanje informacija drugoj državi članici i primanje informacija od druge države članice podliježu ograničenjima koja su na snazi u državi članici u kojoj je projekt predložen.” [neslužbeni prijevod]
U Prilogu II. Direktivi 85/337 bili su nabrojeni projekti iz njezina članka 4. stavka 2., to jest oni za koje je procjena utjecaja na okoliš bila potrebna samo kada su države članice smatrale da to njihova obilježja zahtijevaju. Tako su u točki 2.(a) tog priloga bili navedeni projekti vađenja treseta i u točki 2.(c) projekti vađenja mineralnih tvari različitih od metalnih i energetskih minerala, poput mramora, pijeska, šljunka, škriljevca, soli, fosfata i kalija.
Direktiva 85/337, nakon što je izmijenjena Direktivom 97/11
Člankom 2. stavcima 1. i 2. te stavkom 3. prvim podstavkom Direktive 85/337/EEZ, kako je izmijenjena Direktivom Vijeća 97/11/EZ od 3. ožujka 1997. (
SL 1997., L 73, str. 5
.), predviđeno je:
„1.   Države članice usvajaju sve potrebne mjere kako bi se prije davanja odobrenja osiguralo da se projekti koji bi mogli imati značajne utjecaje na okoliš, između ostalog na temelju svoje prirode, veličine ili lokacije, podvrgnu obvezi ishođenja odobrenja za provedbu projekta i procjeni u pogledu svojih utjecaja. Ti su projekti utvrđeni u članku 4.
2.   Procjena utjecaja na okoliš može se integrirati u postojeće postupke davanja suglasnosti za projekte u državama članicama ili, u nedostatku toga, u druge postupke ili u postupke koje treba uspostaviti radi ispunjavanja ciljeva ove direktive.
[...]
3.   Ne dovodeći u pitanje članak 7., države članice u iznimnim slučajevima mogu u cijelosti ili djelomično izuzeti određeni projekt od odredaba utvrđenih ovom direktivom.” [neslužbeni prijevod]
Članak 3. te direktive glasi:
„Procjena utjecaja na okoliš utvrđuje, opisuje i procjenjuje na odgovarajući način, u svjetlu svakog pojedinog slučaja i u skladu s člancima 4. do 11., izravne i neizravne učinke projekta na sljedeće čimbenike:
–
ljudska bića, faunu i floru;
–
tlo, vodu, zrak, klimu i krajobraz;
–
materijalnu imovinu i kulturno nasljeđe;
–
interakciju između čimbenika iz prve, druge i treće alineje.” [neslužbeni prijevod]
Člankom 4. navedene direktive predviđeno je:
„1.   U skladu s člankom 2. stavkom 3., projekti koji su navedeni u Prilogu I. podliježu procjeni u skladu s člancima 5. do 10.
2.   U skladu s člankom 2. stavkom 3., za projekte koji su navedeni u Prilogu II. države članice određuju:
(a)
pojedinačnim ispitivanjem;
ili
(b)
pragovima ili kriterijima koje utvrđuje država članica,
podliježe li projekt procjeni u skladu s člancima 5. do 10.
Države članice mogu se odlučiti za primjenu obaju postupaka iz točaka (a) i (b).
3.   Kada se provodi pojedinačno ispitivanje ili se postavljaju pragovi ili kriteriji u smislu stavka 2., moraju se uzeti u obzir relevantni kriteriji odabira navedeni u Prilogu III.
4.   Države članice moraju osigurati da odluka nadležnih tijela u skladu sa stavkom 2. bude dostupna javnosti.” [neslužbeni prijevod]
U točki 3.(i) Priloga II. istoj direktivi navode se postrojenja koja upotrebljavaju snagu vjetra za proizvodnju energije (vjetroelektrane).
Na temelju točke 13. tog istog priloga, svaka izmjena ili proširenje projekata iz Priloga I. ili Priloga II., već odobrena, izvršena ili u postupku izvršenja, koja bi mogla imati značajne štetne utjecaje na okoliš mora se smatrati projektom koji je obuhvaćen područjem primjene članka 4. stavka 2. Direktive 85/337.
U Prilogu III. Direktivi 85/337, koji se odnosi na kriterije odabira iz njezina članka 4. stavka 3., pojašnjeno je da se značajke projekata moraju razmotriti s osobitim obzirom na onečišćenje i štetna djelovanja kao i opasnost od nezgoda, posebno s obzirom na tvari ili tehnologije koje se upotrebljavaju. U istom se prilogu navodi da se osjetljivost okoliša geografskih područja na koja bi projekti mogli utjecati mora razmotriti uzimajući posebno u obzir mogućnost apsorpcije prirodnog okoliša, obraćajući posebnu pozornost na određena područja, među kojima su planinska i šumska područja.
Presuda od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
)
U svojoj presudi od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
) Sud je presudio da, time što nije poduzela sve potrebne mjere kako bi osigurala da se:
–
prije njihove potpune ili djelomične provedbe, utvrdi je li za projekte koji su obuhvaćeni područjem primjene Direktive 85/337, u verziji prije ili nakon izmjena uvedenih Direktivom 97/11 (u daljnjem tekstu: Direktiva 85/337), potrebno provesti procjenu utjecaja na okoliš i da se, kada mogu imati značajne utjecaje na okoliš na temelju svoje prirode, veličine ili lokacije, provede procjena njihovih utjecaja u skladu s člancima 5. do 10. te direktive, i
–
prije izdavanja odobrenja za izgradnju vjetroelektrane i povezane aktivnosti u Derrybrienu u okrugu Galway (Irska) kao i izvođenja radova provede procjena utjecaja na okoliš projekta u skladu s člancima 5. do 10. navedene direktive,
Irska je povrijedila obveze koje ima na temelju članaka 2. i 4. te 5. do 10. Direktive 85/337.
Kad je riječ o drugom prigovoru, koji se odnosi na nepostojanje procjene utjecaja na okoliš vjetroelektrane i povezanih aktivnosti u Derrybrienu (u daljnjem tekstu: vjetroelektrana), Sud je zaključio da postoji povreda obveze na temelju razloga navedenih u točkama 94. do 111. presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
).
Konkretno, kad je riječ o prvim dvjema fazama izgradnje projekta vjetroelektrane, Sud je u točki 98. te presude naveo da je Irska projekte koji se odnose na tu izgradnju bila dužna podvrgnuti procjeni utjecaja ako bi oni mogli imati značajne utjecaje na okoliš, među ostalim, zbog svoje prirode, veličine ili lokacije.
U tom je pogledu Sud u točki 103. iste presude presudio da su lokacija i veličina projekata vađenja treseta i minerala kao i izgradnje cesta te blizina lokacije rijeci konkretne značajke iz kojih proizlazi da bi ti projekti, koji su neodvojivo povezani s postavljanjem 46 vjetrenjača, mogli imati značajne utjecaje na okoliš te da su stoga morali biti podvrgnuti procjeni svojih utjecaja na okoliš.
Usto, kad je riječ o zahtjevu za izdavanje odobrenja koji se odnosi na treću fazu izgradnje vjetroelektrane i izmjeni prvih dviju prvotno odobrenih faza izgradnje, Sud je u točki 110. navedene presude utvrdio da – s obzirom na to da postavljanje 25 novih vjetrenjača, izgradnja novih pristupnih putova kao i promjena prvotno odobrene vrste vjetrenjača, čime se nastoji povećati proizvodnja električne energije, predstavljaju projekte koji bi mogli značajno utjecati na okoliš – oni su prije svojeg odobrenja morali biti podvrgnuti postupku izdavanja odobrenja za provedbu projekta i procjeni svojeg utjecaja na okoliš u skladu s uvjetima iz članaka 5. do 10. Direktive 85/337.
Predsudski postupak i postupak pred Sudom
Nakon donošenja presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), Komisija je dopisom od 15. srpnja 2008. od Irske zatražila da joj u roku od dva mjeseca od datuma te presude dostavi informacije o mjerama koje je poduzela radi njezine provedbe. Dopisom od 3. rujna 2008. Irska je, među ostalim, potvrdila da u potpunosti prihvaća tu presudu i da se ažurirana procjena utjecaja na okoliš, u skladu s Direktivom 85/337, očekuje prije kraja 2008. godine.
Nakon sastanka s Komisijom, Irska je dopisima od 10. ožujka i 17. travnja 2009. obavijestila Komisiju da je u postupku izrade nacrt zakonodavnog akta radi uvođenja postupka legalizacije kojim se u iznimnim slučajevima dopušta legalizacija odobrenja izdanih protivno Direktivi 85/337 izdavanjem „zamjenskog odobrenja” i da bi operator vjetroelektrane, u skladu s tim postupkom, zahtijevao izdavanje takvog odobrenja.
Komisija je 26. lipnja 2009. toj državi članici uputila pismo opomene u kojem je utvrdila, s jedne strane, da je primila samo nacrt zakonodavstva koje Irska treba donijeti kako bi osigurala provedbu presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
) i, s druge strane, da i dalje očekuje informacije o predviđenoj procjeni utjecaja vjetroelektrane na okoliš. Irska je na to pismo opomene odgovorila 9. rujna 2009., potvrđujući, s jedne strane, da će zakonodavna izmjena kojom se uvodi postupak zamjene biti donesena u kratkom roku i, s druge strane, da je operator vjetroelektrane načelno pristao podnijeti zahtjev za izdavanje zamjenskog odobrenja.
Komisija je 22. ožujka 2010. Irskoj uputila novo pismo opomene, tražeći od te države članice da joj dostavi svoja očitovanja u roku od dva mjeseca od njegova primitka. Navedena država članica odgovorila je dopisima od 18. svibnja 2010., 22. srpnja 2010. i 13. rujna 2010. Irske vlasti u posljednjem dopisu obavijestile su Komisiju o tome da je u srpnju 2010. donesen Planning and Development (Amendment) Act 2010 (Zakon o planiranju i razvoju iz 2010. (izmjena)) (u daljnjem tekstu: PDAA). U dijelu XA PDAA‑a, konkretno u njegovim člancima 177.B i 177.C, predviđen je postupak legalizacije odobrenja izdanih uz povredu obveze procjene utjecaja na okoliš.
Nakon daljnje prepiske između irskih vlasti i Komisije te nakon što je Irska dostavila obavijest o dodatnim zakonodavnim mjerama usvojenima između 2010. i 2012., Komisija je dopisom od 19. rujna 2012. od te države članice, među ostalim, zatražila da je obavijesti o tome hoće li nositelj projekta vjetroelektrane biti podvrgnut tom postupku legalizacije.
Irska je u dopisu od 13. listopada 2012. navela da je operator vjetroelektrane, koji je u 100-postotnom vlasništvu polujavnog društva, odbio primijeniti postupak legalizacije predviđen u dijelu XA PDAA‑a te da ni nacionalno pravo ni pravo Unije ne omogućuje da se zahtijeva primjena tog postupka. Konkretno, pravom Unije nije propisana obveza preispitivanja odobrenja koja su izdana za potrebe izgradnje vjetroelektrane i koja su postala konačna te je povlačenje tih odobrenja protivno načelima pravne sigurnosti i zabrane retroaktivnosti zakona kao i sudskoj praksi Suda u području postupovne autonomije država članica.
Irske vlasti dopisom od 16. prosinca 2013. obavijestile su Komisiju da je operator vjetroelektrane naveo da je spreman provesti „neslužbenu” procjenu njezina utjecaja na okoliš, unatoč tome što je ona u skladu sa zahtjevima Direktive 85/337.
Irska je tijekom 2014. godine Komisiji dostavila „idejni dokument” u kojem je izložen „itinerar” postupka „neslužbene” procjene utjecaja vjetroelektrane na okoliš. Ta se država članica na sastanku s Komisijom koji je održan 13. svibnja 2014. također obvezala da će joj dostaviti nacrt „memoranduma o razumijevanju” koji će sklopiti operator vjetroelektrane i irski ministar odgovoran za okoliš, a kojim će se predvidjeti sporazum o provedbi neslužbene analize okoliša. Takav je nacrt Komisiji dostavljen 11. ožujka 2015., dok su njegovu novu verziju irske vlasti dostavile 7. ožujka 2016.
Komisija je u više navrata navela da na temelju tih dokumenata Irska ne može ispuniti svoje obveze. Nakon sastanka koji je održan 29. studenoga 2016., Komisijine službe u poruci elektroničke pošte irskim tijelima od 15. prosinca 2016. navele su da Komisija mora zaprimiti konačan tekst memoranduma o razumijevanju do kraja 2016. jer bi se u suprotnom početkom 2017. mogla ponovno obratiti Sudu.
Irska je 22. prosinca 2016. Komisiji poslala novu verziju „idejnog dokumenta” kao i „okvirni dokument” od 2. prosinca 2015. U popratnom dopisu irske vlasti navele su da je potpisivanje tih dvaju dokumenata predviđeno za kraj siječnja 2017. godine.
Nakon daljnje prepiske s irskim vlastima, Komisija je dopisom od 26. siječnja 2018. obavijestila Irsku da, unatoč potpisivanju „idejnog dokumenta”, smatra da ta država članica i dalje nije ispunila obvezu da u potpunosti provede presudu od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
). Devet godina nakon njezina donošenja, nije ostvaren nikakav bitan napredak u pogledu procjene utjecaja vjetroelektrane na okoliš.
Irska je u dopisu od 1. veljače 2018. priznala da rasprave radi rješavanja predmeta traju već više godina. Ta je država članica, međutim, u istom dopisu tvrdila da je, prije poduzimanja potrebnih mjera nužnih za provedbu presude, čekala da se Komisija očituje o dokumentima koje joj je dostavila dopisom od 22. prosinca 2016.
Budući da je i dalje smatrala da se nije postupilo u skladu s drugom alinejom točke 1. izreke presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), Komisija je podnijela ovu tužbu.
Nakon zatvaranja pisanog dijela postupka u ovom predmetu, Komisija je dopisom podnesenim tajništvu Suda 1. travnja 2019. obavijestila Sud o dopisu irskih vlasti koji je primila 29. ožujka 2019. (u daljnjem tekstu: dopis od 29. ožujka 2019.), iz kojeg proizlazi da je operator vjetroelektrane pristao na suradnju kako bi se pokrenuo „postupak zamjene” predviđen PDAA‑om „u što kraćem roku kako bi se osigurala provedba procjene utjecaja na okoliš
ex post
”. Irske su vlasti 1. travnja 2019. tajništvu Suda također proslijedile taj dopis.
Povreda obveze
Argumentacija stranaka
Komisija podsjeća na to da je Sud u svojoj presudi od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), među ostalim, presudio da je Irska povrijedila obveze koje ima na temelju Direktive 85/337 jer nije poduzela sve potrebne mjere kako bi osigurala da se prije izdavanja odobrenjâ za izgradnju vjetroelektrane i povezane aktivnosti kao i izvođenja radova provede procjena utjecaja projekta na okoliš. Prema Komisijinu mišljenju, Irska ne osporava da je dužna poduzeti konkretne mjere kako bi ispravila tu povredu obveze.
Komisija smatra da nije bilo na Sudu da u toj presudi utvrdi posebne mjere koje omogućuju da se ispravi utvrđena povreda obveze. S druge strane, iz sudske prakse Suda (presude od 7. siječnja 2004., Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, t.
64.
i
65.
i od 28. veljače 2012., Inter‑Environnement Wallonie i Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
, t.
42.
,
43.
i
46.
) proizlazi da je Irska dužna ukloniti nezakonite posljedice neprovođenja procjene utjecaja vjetroelektrane na okoliš i poduzeti sve potrebne mjere kako bi se taj propust ispravio. U svakom slučaju, puke pripremne mjere, poput onih koje su poduzete u ovom slučaju, nisu dovoljne.
U potporu svojim tvrdnjama Komisija se poziva i na presude od 26. srpnja 2017., Comune di Corridonia i dr. (
C‑196/16 i C‑197/16
,
EU:C:2017:589
, t.
35.
) i od 28. veljače 2018., Comune di Castelbellino (
C‑117/17
,
EU:C:2018:129
, t.
30.
), koje potvrđuju da je na nadležnim nacionalnim tijelima da u okviru svojih nadležnosti poduzmu sve potrebne mjere za ispravljanje propusta koji se sastoji od neprovođenja procjene utjecaja na okoliš, primjerice povlačenjem ili suspenzijom već izdanog odobrenja, u svrhu provedbe takve procjene. Pravo Unije nije prepreka tomu da se procjena utjecaja na okoliš provede radi legalizacije, pod uvjetom da su ispunjeni određeni uvjeti.
Tijekom predsudskog postupka Irska je iznijela dva različita prijedloga, navedena u točkama 24. i 29. ove presude, kako bi ispravila propust koji se sastoji od neprovođenja procjene utjecaja vjetroelektrane na okoliš a da pritom nije konkretno postupila ni po jednom od tih prijedloga.
S jedne strane, ta je država članica navela mogućnost provedbe neslužbene procjene. Međutim, nijedna konkretna mjera za njezinu provedbu nije bila donesena.
S druge strane, Komisija tvrdi da je Irska izmijenila svoje zakonodavstvo kako bi uspostavila postupak koji omogućuje legalizaciju odobrenja izdanih uz povredu obveze procjene utjecaja na okoliš koja proizlazi iz prava Unije. Ta država članica sada pak tvrdi da se taj postupak, koji se nalazi u dijelu XA PDAA‑a, može primijeniti samo ubuduće i da se, unatoč tomu što je operator vjetroelektrane društvo kći koje je u 100-postotnom vlasništvu polujavnog društva, od njega ne može zahtijevati da primijeni taj postupak.
Međutim, Komisija smatra da je Irska obvezna povući ili suspendirati predmetna odobrenja i provesti korektivnu procjenu
ex post
, čak i ako te mjere utječu na stečena prava operatora vjetroelektrane. Mogućnost da se država članica u tom pogledu poziva na načelo postupovne autonomije, u skladu s presudom od 17. studenoga 2016., Stadt Wiener Neustadt (
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, t.
40.
), ograničena je načelima djelotvornosti i ekvivalentnosti.
Usto, iz presude od 14. lipnja 2007., Medipac‑Kazantzidis (
C‑6/05
,
EU:C:2007:337
, t.
43.
) proizlazi da operator vjetroelektrane podliježe obvezama koje proizlaze iz direktiva Unije jer je društvo kći u 100-postotnom vlasništvu subjekta koji je pod državnim nadzorom.
Uostalom, Komisija tvrdi da se kašnjenje s provedbom presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
) ne može opravdati. U skladu sa sudskom praksom Suda (presuda od 9. prosinca 2008., Komisija/Francuska,
C‑121/07
,
EU:C:2008:695
, t.
21.
), iako članak 260. UFEU‑a ne precizira rok u kojem treba provesti presudu, s njezinom provedbom treba započeti odmah i dovršiti je što je prije moguće. U ovom slučaju ni složenost predmetne problematike ni navodni prekid komunikacije između Irske i Komisije potkraj 2016. godine ne mogu opravdati nedjelovanje te države članice tijekom duljeg razdoblja. Usto, Komisija podsjeća na to da je navela da je prosinac 2016. krajnji rok za provedbu presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
).
U svojoj replici Komisija tvrdi da Irska još uvijek nije provela procjenu utjecaja vjetroelektrane na okoliš radi legalizacije. Stoga ta država članica nije poduzela minimalne korake potrebne za provedbu presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
).
Irska zahtijeva da se Komisijina tužba odbije.
Ta država članica tvrdi da iz presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
) i postupovnih dokumenata koji se odnose na predmet u kojem je ona donesena proizlazi da se obje alineje točke 1. izreke navedene presude u biti odnose na jednu te istu povredu, odnosno neprenošenje Direktive 85/337 u cijelosti. Slijedom toga, osim prenošenja te direktive, nije bilo potrebno donijeti posebne mjere u pogledu vjetroelektrane.
Osim toga, Komisija u svojoj tužbi nije navela posebne mjere koje bi Irska morala poduzeti radi postupanja u skladu s drugom alinejom točke 1. izreke navedene presude.
Usto, tom istom presudom nisu poništena ili proglašena nevaljanima odobrenja koja su izdana između 1998. i 2003. godine za izgradnju vjetroelektrane. Tužba zbog povrede obveze na temelju članka 226. UEZ‑a, koji je postao članak 258. UFEU‑a, ne može utjecati na prava trećih osoba, osobito kada te treće osobe s tim u vezi nisu saslušane.
Kad je riječ o načinima na koje je moguće poništiti nacionalne upravne odluke, oni su obuhvaćeni postupovnom autonomijom država članica. U presudi od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, t.
59.
) potvrđeno je da je obveza ispravljanja propusta koji se odnosi na neprovođenje procjene utjecaja na okoliš ograničena postupovnim okvirom koji se primjenjuje u svakoj državi članici. U Irskoj pak građevinsku dozvolu može poništiti samo High Court (Visoki sud, Irska), nakon što mu je u tu svrhu podnesena izravna tužba.
U tom pogledu iz presude od 17. studenoga 2016., Stadt Wiener Neustadt (
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
) proizlazi da države članice mogu, ako poštuju određene uvjete, odrediti rokove koji se primjenjuju na postupke koji se pokreću protiv odluka donesenih u području prostornog uređenja. U skladu s irskim postupovnim pravom koje je bilo na snazi prije donošenja PDAA‑a, za podnošenje zahtjeva za poništenje urbanističke dozvole bio je predviđen rok od dva mjeseca. PDAA‑om je pak taj rok određen u trajanju od osam tjedana. Stoga su odobrenja izdana za izgradnju vjetroelektrane postala konačna.
Irska tvrdi da se zbog toga situacija u ovom predmetu razlikuje od onih iz predmeta u kojima su donesene presude od 26. srpnja 2017., Comune di Corridonia i dr. (
C‑196/16 i C‑197/16
,
EU:C:2017:589
) i od 28. veljače 2018., Comune di Castelbellino (
C‑117/17
,
EU:C:2018:129
), na koje se poziva Komisija. Iz opisa činjeničnog stanja u tim presudama proizlazi da je nacionalni sud doista poništio predmetna odobrenja. Upravo su u okviru postupka koji je uslijedio nakon tih poništenja, a koji se odnosi na izdavanje novih odobrenja za predmetne projekte, istaknuta pitanja koja se odnose na obvezu provedbe procjene utjecaja na okoliš.
Ovaj se predmet razlikuje i od onoga u kojem je donesena presuda od 7. siječnja 2004., Wells (
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
), koja je donesena povodom zahtjeva za prethodnu odluku u okviru spora u vezi s nacionalnim odobrenjem koje je bilo osporeno u propisanim rokovima. Sud je u toj presudi potvrdio da je na nacionalnom sudu da provjeri je li na temelju nacionalnog prava moguće povući ili suspendirati već izdano odobrenje. Usto, u presudi od 12. veljače 2008., Kempter (
C‑2/06
,
EU:C:2008:78
) Sud je potvrdio da se, u slučaju postojanja konačne upravne odluke, u pravu Unije ne zahtijeva da je nacionalno tijelo u načelu bude obvezno preispitati.
Osim toga, u slučaju urbanističkih dozvola koje više ne podliježu sudskom nadzoru, moraju se poštovati načela zaštite legitimnih očekivanja i pravne sigurnosti kao i pravo vlasništva imatelja takvih dozvola.
U ovom predmetu povlačenje izdanih odobrenja, koja su postala konačna, bilo bi upravo protivno načelu pravne sigurnosti. Irska ih stoga nije obvezna poništiti ili povući.
A fortiori
, ona nije obvezna ni provesti
ex post
procjenu utjecaja na okoliš na temelju relevantnih odredaba PDAA‑a.
Podredno, Irska tvrdi da je sada postupila u skladu s obvezama koje proizlaze iz presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), s obzirom na to da je poduzela mjere kako bi se, izvan postojećeg pravnog okvira, u Derrybrienu provela neslužbena procjena. Povijest suradnje između Irske i Komisije, kako je opisana u tužbi, svjedoči o tome da je irska vlada u tom pogledu postupala u dobroj vjeri.
Irska je u potporu tom argumentu, među ostalim, istaknula da je irska vlada u dogovoru s nositeljem projekta vjetroelektrane izradila „idejni dokument”. U skladu s tim dokumentom, nositelj projekta, uz poštovanje okvirnog dokumenta, mora pripremiti izvješće o okolišu koje mora uključivati eventualne mjere ublažavanja utjecaja. Tim se dokumentom također predviđa da će se u vezi s navedenim izvješćem provesti neka vrsta postupka javnog savjetovanja.
Pokretanje takvog postupka dovoljno je za provedbu presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), s obzirom na to da, za razliku od potpunog prenošenja Direktive 85/337, koje je u potpunosti pod kontrolom irskih vlasti, provedba procjene utjecaja projekta na okoliš u biti zahtijeva sudjelovanje trećih osoba.
Još podrednije, Irska tvrdi da će postupiti u skladu sa svojim obvezama najkasnije na datum eventualnog održavanja rasprave pred Sudom u ovom predmetu.
Osim toga, trajanje postupka potrebnog za provedbu procjene utjecaja vjetroelektrane na okoliš povezano je s izostankom Komisijine reakcije na novu verziju „idejnog dokumenta”, koja joj je dostavljena 22. prosinca 2016., namijenjenog pripremanju provedbe procjene utjecaja vjetroelektrane na okoliš. Irske vlasti čekale su službeno odobrenje tog dokumenta. U svakom slučaju, država članica ne može biti kažnjena zato što je uzela vrijeme potrebno kako bi, za potrebe provedbe presude Suda, identificirala primjerene mjere odnosno zato što ih nije uspjela identificirati.
Irska je na raspravi potvrdila da više ne namjerava provesti neslužbenu procjenu utjecaja vjetroelektrane na okoliš. Kao što to proizlazi iz dopisa od 29. ožujka 2019., ona sada tvrdi da je operator vjetroelektrane pristao na suradnju kako bi se, u skladu s dijelom XA PDAA‑a, započeo postupak legalizacije. U okviru tog postupka procjena utjecaja na okoliš u skladu s Direktivom 85/337 provest će se što je prije moguće.
U odgovoru na pitanja koja je Sud postavio na raspravi Irska je pojasnila da s operatorom vjetroelektrane još uvijek nije postignut službeni dogovor. Usto, nije odlučeno hoće li potonji sam zatražiti zamjensko odobrenje na temelju članka 177.C PDAA‑a ili će nadležna tijela, na temelju članka 177.B PDAA‑a, postupak legalizacije pokrenuti po službenoj dužnosti.
Ocjena Suda
Uvodne napomene
U okviru ove tužbe, podnesene na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a, Komisija tvrdi da Irska nije provela presudu od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
) samo u pogledu drugog prigovora iz druge alineje točke 1. izreke te presude. Sud je u tom pogledu presudio da je Irska – time što nije poduzela sve potrebne mjere kako bi osigurala da se prije izdavanja odobrenjâ za izgradnju vjetroelektrane i povezane aktivnosti kao i izvođenja radova provede procjena utjecaja projekta na okoliš u skladu s člancima 5. do 10. Direktive 85/337 – povrijedila obveze koje ima na temelju članaka 2. i 4. te 5. do 10. te direktive.
Dopuštenost tužbe
Budući da Irska u biti tvrdi da je Komisija propustila odrediti predmet svoje tužbe i identificirati mjere koje su potrebne za postupanje u skladu s drugom alinejom točke 1. izreke presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), valja smatrati da ona zapravo osporava dopuštenost predmetne tužbe.
U tom pogledu Komisija u svojoj tužbi tvrdi da je Irska, kako bi postupila u skladu s drugom alinejom točke 1. izreke presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), trebala ukloniti nezakonite posljedice povrede obveze provođenja prethodne procjene utjecaja vjetroelektrane na okoliš i u tu svrhu pokrenuti postupak legalizacije predmetnog projekta. Taj bi postupak trebao uključivati procjenu utjecaja tog projekta na okoliš u skladu sa zahtjevima iz Direktive 85/337.
Slijedom toga, Irska pogrešno prigovara Komisiji da nije utvrdila mjere potrebne za provedbu presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
) i da zato nije dovoljno odredila predmet svoje tužbe.
Stoga valja zaključiti da navodi Irske ne mogu utjecati na dopuštenost ove tužbe.
Meritum
Irska osporava osnovanost ove tužbe ističući da, osim prenošenja Direktive 85/337, donošenje posebnih mjera u pogledu vjetroelektrane nije potrebno i da, među ostalim, u skladu s njezinim nacionalnim pravom nije moguće povući odobrenja izdana operatoru te vjetroelektrane koja su postala konačna.
Nasuprot tomu, Komisija smatra da je Irska, kao što je to navedeno u točki 66. ove presude, dužna ukloniti nezakonite posljedice utvrđene povrede obveze i u okviru postupka legalizacije provesti procjenu utjecaja vjetroelektrane na okoliš u skladu sa zahtjevima iz te direktive.
U tim okolnostima valja ispitati obveze koje ima država članica kada je projekt odobren uz povredu obveze provedbe prethodne procjene njegovih utjecaja na okoliš predviđene Direktivom 85/337, osobito u slučaju kada odobrenje nije bilo osporeno u roku koji je predviđen nacionalnim zakonom te je stoga ono u nacionalnom pravnom poretku postalo konačno.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da se, na temelju članka 2. stavka 1. Direktive 85/337, projekti koji mogu imati značajne utjecaje na okoliš, u smislu njezina članka 4. u vezi s prilozima I. ili II. toj direktivi, prije davanja odobrenja moraju podvrgnuti procjeni u pogledu takvih utjecaja (presuda od 7. siječnja 2004., Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, t.
42.
).
Prethodni karakter takve procjene opravdava se potrebom da u postupku odlučivanja nadležno tijelo što je prije moguće uzme u obzir utjecaje na okoliš svih tehničkih postupaka planiranja i odlučivanja, kako bi se odmah na početku izbjeglo zagađenje ili smetnje, umjesto da se kasnije suzbijaju njihovi učinci (presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, t.
58.
i od 26. srpnja 2017., Comune di Corridonia i dr.,
C‑196/16 i C‑197/16
,
EU:C:2017:589
, t.
33.
).
S druge strane, Direktivom 85/337 nisu predviđene odredbe o posljedicama povrede te obveze provedbe prethodne procjene (vidjeti u tom smislu presudu od 26. srpnja 2017., Comune di Corridonia i dr.,
C‑196/16 i C‑197/16
,
EU:C:2017:589
, t.
34.
).
Na temelju načela lojalne suradnje, predviđenog u članku 4. stavku 3. UEU‑a, države članice, međutim, moraju ukloniti nezakonite posljedice te povrede prava Unije. To je obveza svakog tijela dotične države članice, a osobito nadležnih nacionalnih tijela, koja su u okviru svojih nadležnosti obvezna poduzeti sve mjere potrebne za ispravljanje propusta koji se sastoji od neprovođenja procjene utjecaja na okoliš, primjerice povlačenjem ili suspenzijom već izdanog odobrenja u svrhu provedbe takve procjene (vidjeti u tom smislu presude od 7. siječnja 2004., Wells,
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
, t.
64.
i od 26. srpnja 2017., Comune di Corridonia i dr.,
C‑196/16 i C‑197/16
,
EU:C:2017:589
, t.
35.
).
Kad je riječ o mogućnosti legalizacije
a posteriori
takvog propusta, Direktivi 85/337 ne protivi se to da nacionalne odredbe u određenim slučajevima dopuštaju legalizaciju operacija ili akata koji su nepropisni u odnosu na pravo Unije, pod uvjetom da takva mogućnost zainteresiranim osobama ne pruža priliku da zaobiđu pravila prava Unije ili da se oslobode obveze da ih primijene i da je i dalje iznimna (presuda od 26. srpnja 2017., Comune di Corridonia i dr.,
C‑196/16 i C‑197/16
,
EU:C:2017:589
, t.
37.
i
38.
).
Procjena provedena u okviru takvog postupka legalizacije nakon izgradnje postrojenja i njegova puštanja u rad ne može se ograničiti na njegove buduće utjecaje na okoliš, već također treba uzeti u obzir utjecaje na okoliš nastale od njegove realizacije (vidjeti u tom smislu presudu od 26. srpnja 2017., Comune di Corridonia i dr.,
C‑196/16 i C‑197/16
,
EU:C:2017:589
, t.
41.
).
S druge strane, Direktivi 85/337 protivi se nacionalni propis na temelju kojeg nacionalna tijela, čak i u slučaju kada nisu dokazane nikakve izvanredne okolnosti, mogu izdati dozvolu za legalizaciju koja ima iste učinke poput prethodnog odobrenja koje se izdaje nakon provedbe procjene utjecaja na okoliš u skladu s člankom 2. stavkom 1. kao i člankom 4. stavcima 1. i 2. te direktive (vidjeti u tom smislu presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska,
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
, t.
61.
; od 17. studenoga 2016., Stadt Wiener Neustadt,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, t.
37.
i od 26. srpnja 2017., Comune di Corridonia i dr.,
C‑196/16 i C‑197/16
,
EU:C:2017:589
, t.
39.
).
Navedena direktiva protivi se i zakonodavnoj mjeri koja, čak i bez nalaganja naknadne procjene i kada ne postoje nikakve posebne izvanredne okolnosti, omogućava da se smatra da je za projekt u odnosu na koji je trebalo provesti procjenu utjecaja na okoliš u smislu članka 2. stavka 1. Direktive 85/337 takva procjena provedena (vidjeti u tom smislu presudu od 17. studenoga 2016., Stadt Wiener Neustadt,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, t.
38.
).
Direktivi 85/337 isto se tako protivi da se projekti odobrenje kojih se zbog proteka roka za pobijanje propisanog nacionalnim zakonodavstvom više ne može izravno pobijati pred sudom jednostavno smatraju zakonski odobrenima u odnosu na obvezu procjene utjecaja na okoliš (presuda od 17. studenoga 2016., Stadt Wiener Neustadt,
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
, t.
43.
).
U ovom je predmetu nesporno da je Irska prilikom zakonodavne reforme iz srpnja 2010. u svoje zakonodavstvo uvela postupak legalizacije projekata koji su odobreni uz povredu obveze provedbe procjene utjecaja na okoliš. Iz spisa kojim Sud raspolaže proizlazi da su pravila tog postupka predviđena u dijelu XA PDAA‑a, odredbe kojeg su donesene radi usklađivanja sa zahtjevima iz presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
).
Tako, s jedne strane, na temelju članka 177.B stavka 1. i stavka 2. točke (b) dijela XA PDAA‑a, kada je, osobito, „konačnom presudom Suda Europske unije” utvrđeno da je odobrenje koje se odnosi na projekt za koji je bilo potrebno provesti procjenu utjecaja na okoliš nezakonito izdano, nadležno tijelo dostavlja pisanu obavijest nositelju projekta kojom mu nalaže da podnese zahtjev radi dobivanja zamjenskog odobrenja. U stavku 2. točki (c) članka 177.B dijela XA PDAA‑a pojašnjeno je da se tom obaviješću nositelju projekta istodobno nalaže da uz zahtjev dostavi korektivnu izjavu o utjecajima na okoliš („
remedial environmental impact statement
”).
S druge strane, člankom 177.C dijela XA PDAA‑a u istim se okolnostima nositelju projekta koji je odobren uz povredu obveze provedbe prethodne ocjene utjecaja na okoliš omogućuje da zahtijeva pokretanje postupka legalizacije. Ako se njegov zahtjev prihvati, nositelj projekta, u skladu s člankom 177.D stavkom 7. točkom (b) dijela XA PDAA‑a, mora dati korektivnu izjavu o utjecajima na okoliš.
Ipak, Irska na referentni datum za ocjenu postojanja povrede na temelju članka 260. stavka 2. UFEU‑a, odnosno na dan proteka roka utvrđenog u pismu opomene izdanom na temelju te odredbe (vidjeti u tom smislu presudu od 11. prosinca 2012., Komisija/Španjolska,
C‑610/10
,
EU:C:2012:781
, t.
67.
) – to jest, u skladu s pismom opomene od 22. ožujka 2010., spomenutim u točki 26. ove presude, na kraju svibnja 2010. – nije provela novu procjenu utjecaja vjetroelektrane na okoliš u okviru legalizacije predmetnih odobrenja te na taj način nije postupila u skladu s drugom alinejom točke 1. izreke presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
).
Irska je na raspravi, međutim, tvrdila da u pogledu odobrenja koja su izdana za izgradnju vjetroelektrane u konačnici nije u mogućnosti primijeniti postupak legalizacije po službenoj dužnosti. Naime, nakon što je taj postupak bila pokrenula na temelju članka 177.B dijela XA PDAA‑a, nadležna lokalna tijela u tom su ga pogledu okončala. Iako su ta tijela pojavni oblik države, ona su neovisna i stoga nisu pod nadzorom irske vlade.
Isto tako, Irska tvrdi da ne može prisiliti operatora vjetroelektrane da zatraži zamjensko odobrenje na temelju članka 177.C dijela XA PDAA‑a. Točno je da je taj operator društvo kći u 100-postotnom vlasništvu polujavnog subjekta koji je u 90-postotnom vlasništvu Irske. Međutim, on je neovisan u pogledu svakodnevnog upravljanja svojim aktivnostima.
Irska također tvrdi da se načelima pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja protivi povlačenje administrativne odluke, poput odobrenja o kojima je riječ u glavnom postupku, koju zbog proteka roka za pobijanje više nije moguće izravno pobijati i koja je stoga postala konačna.
Međutim, te argumente Irske valja odbiti.
Najprije valja podsjetiti na to da se, prema ustaljenoj sudskoj praksi, država članica ne može braniti pozivanjem na odredbe, prakse ili situacije iz svojeg unutarnjeg pravnog poretka kako bi opravdala nepoštovanje obveza koje proizlaze iz prava Unije (presude od 2. prosinca 2014., Komisija/Grčka,
C‑378/13
,
EU:C:2014:2405
, t.
29.
i od 24. siječnja 2018., Komisija/Italija,
C‑433/15
,
EU:C:2018:31
, t.
56.
i navedena sudska praksa). Iz toga slijedi da se Irska, kako bi opravdala neispunjenje obveza koje proizlaze iz presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
) ne može pozivati na nacionalne odredbe kojima se ograničava mogućnost pokretanja postupka legalizacije, poput članka 177.B i članka 177.C dijela XA PDAA‑a, koje je uvela u svoje nacionalno zakonodavstvo upravo kako bi osigurala provedbu te presude.
U svakom slučaju, kad je riječ o navodnoj nemogućnosti da ta država članica obveže nadležna lokalna tijela da pokrenu postupak legalizacije predviđen irskim zakonodavstvom, valja podsjetiti na to da su, prema sudskoj praksi navedenoj u točki 75. ove presude, sva tijela navedene države članice te, osobito, ta lokalna tijela dužna, u okviru svojih nadležnosti, poduzeti sve potrebne mjere kako bi ispravila propust koji se odnosi na neprovođenje procjene utjecaja vjetroelektrane na okoliš.
Zatim, kad je riječ o nepostupanju operatora vjetroelektrane, odnosno čak njegovu odbijanju da pokrene postupak legalizacije na temelju članka 177.C dijela XA PDAA‑a, dovoljno je,
mutatis mutandis
, uputiti na razmatranja iznesena u točki 89. ove presude, s obzirom na to da je taj operator pod nadzorom Irske. Stoga navedenog operatora treba smatrati pojavnim oblikom te države članice, koji, kao što je to pravilno istaknula Komisija, podliježe obvezama koje proizlaze iz direktiva Europske unije (presuda od 14. lipnja 2007., Medipac‑Kazantzidis,
C‑6/05
,
EU:C:2007:337
, t.
43.
i navedena sudska praksa).
Kad je riječ o argumentu Irske koji se temelji na tome da se povlačenje odobrenja nezakonito izdanih operatoru vjetroelektrane protivi načelima pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja, valja podsjetiti na to da, s jedne strane, postupak zbog povrede obveze počiva na objektivnom utvrđenju da država članica nije poštovala obveze koje ima na temelju Ugovora ili akta sekundarnog prava i da, s druge strane, iako povlačenje nezakonitog akta mora uslijediti u razumnom roku te se u obzir mora uzeti mjera u kojoj se zainteresirana osoba mogla eventualno pouzdati u zakonitost tog akta, takvo je povlačenje ipak u načelu dopušteno (presuda od 4. svibnja 2006., Komisija/Ujedinjena Kraljevina,
C‑508/03
,
EU:C:2006:287
, t.
67.
i
68.
).
Irska se stoga ne može pozivati na pravnu sigurnost ni na legitimna očekivanja dotičnog operatora u pogledu stečenih prava kako bi se usprotivila posljedicama koje proizlaze iz objektivnog utvrđenja da nije ispunio obveze koje mu nameće Direktiva 85/337 u vezi s procjenom utjecaja određenih projekata na okoliš (vidjeti u tom smislu presudu od 4. svibnja 2006., Komisija/Ujedinjena Kraljevina,
C‑508/03
,
EU:C:2006:287
, t.
69.
).
U svakom slučaju, Irska samo tvrdi da se nakon proteka roka od dva mjeseca odnosno osam tjedana, koji je propisan PDAA‑om, predmetna odobrenja više ne mogu izravno pobijati te ih nacionalna tijela ne mogu dovesti u pitanje.
Irska u tim argumentima, međutim, ne uzima u obzir sudsku praksu Suda navedenu u točki 80. ove presude, prema kojoj se projekti odobrenje kojih se zbog proteka roka za pobijanje propisanog nacionalnim zakonodavstvom više ne može izravno pobijati pred sudom ne mogu samo jednostavno smatrati zakonski odobrenima u odnosu na obvezu provedbe procjene utjecaja na okoliš.
Valja još istaknuti da – iako je točno da nije isključena mogućnost da procjena provedena nakon postavljanja dotičnog postrojenja i njegova puštanja u rad, kako bi se ispravio propust da se procjena utjecaja na okoliš provede prije izdavanja odobrenjâ, dovede bilo do njihova povlačenja, bilo do njihove izmjene – time se ne dovodi u pitanje eventualna mogućnost gospodarskog subjekta koji je postupao u skladu s propisima države članice za koje se pokazalo da su u suprotnosti s pravom Unije da protiv te države, u skladu s nacionalnim propisima, podnese zahtjev za naknadu štete pretrpljene zbog postupanja i propusta navedene države.
S obzirom na prethodno navedeno, valja utvrditi da je Irska povrijedila obveze koje ima na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a jer nije poduzela sve potrebne mjere kako bi postupila u skladu s drugom alinejom točke 1. izreke presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
).
Novčane kazne
Argumentacija stranaka
Smatrajući da Irska još uvijek nije provela presudu od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), Komisija zahtijeva da se toj državi članici naloži plaćanje paušalnog iznosa od 1343,20 eura pomnoženog s brojem dana koji su protekli od dana donošenja te presude do bilo datuma na koji je Irska provela navedenu presudu, bilo datuma donošenja presude u ovom predmetu, ako je potonji raniji od datuma provedbe presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), pri čemu minimalni paušalni iznos mora iznositi 1685000 eura.
Komisija također zahtijeva da se Irskoj naloži plaćanje novčane kazne u iznosu od 12264 eura po danu, računajući od datuma presude donesene u ovom predmetu do datuma kada Irska provede presudu od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
).
Upućujući na svoju Komunikaciju SEC(2005) 1658 od 12. prosinca 2005., naslovljenu „Primjena članka [260. UFEU‑a]”, kako je ažurirana njezinom Komunikacijom od 15. prosinca 2017., naslovljenom „Ažuriranje podataka za izračun paušalnih iznosa i novčanih kazni koje Komisija predlaže Sudu u postupcima zbog povrede propisa” (
SL 2017., C 431, str. 3
.), Komisija predlaže da se iznos dnevne novčane kazne odredi množenjem standardnog paušala za izračunavanje novčane kazne, koji iznosi 700 eura, s ponderacijskim koeficijentom težine prekršaja 2 na ljestvici od 1 do 20 kao i s ponderacijskim koeficijentom trajanja prekršaja 3, odnosno maksimalnim koeficijentom. Dobiveni rezultat množi se s ponderacijskim faktorom „n”, koji je za Irsku 2,92. Kad je riječ o izračunu paušalnog iznosa, standardni paušal iznosi 230 eura po danu te ga treba pomnožiti s ponderacijskim koeficijentom težine prekršaja 2 i s ponderacijskim faktorom „n”, koji iznosi 2,92. Dobiveni iznos množi se s brojem dana trajanja povrede obveze.
Kad je riječ o težini povrede, Komisija smatra da treba voditi računa o ciljevima procjene utjecaja na okoliš, kako je predviđena Direktivom 85/337, činjenicama koje je Sud utvrdio u točkama 102. i 104. presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
) kao i o odronu tla povezanim s izgradnjom vjetroelektrane, koji je prouzročio ozbiljne štete u okolišu.
Osim toga, Komisija smatra da predmeti podneseni Sudu pokazuju da je Irska već u više navrata povrijedila Direktivu 85/337. Iako je ta država članica u međuvremenu prenijela tu direktivu, ona ipak, prema Komisijinu mišljenju, nije ostvarila nikakav napredak kad je riječ o ispravljanju predmetne povrede obveze, koja već osobito dugo traje.
Kad je riječ o trajanju povrede obveze, Komisija ističe da je za donošenje mjera za legalizaciju odgovorna isključivo Irska i da ono ne ovisi o Komisijinu mišljenju. Irska je takve mjere trebala donijeti u najkraćem mogućem roku.
Irska smatra da je u ovom predmetu već provela presudu od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
) jer je poduzela mjere koje su pod njezinim nadzorom tako što je izradila „idejni dokument” kojim se predviđa provedba procjene utjecaja vjetroelektrane na okoliš koju provodi njezin operator.
Činjenica da je za izradu tog dokumenta bilo potrebno određeno vrijeme ne predstavlja povredu, s obzirom na to da su za utvrđivanje sadržaja navedenog dokumenta bili nužni kontakti s Komisijom.
Osim toga, u Komisijinoj tužbi nisu navedene mjere donošenje kojih je potrebno kako bi se postupilo u skladu s drugom alinejom točke 1. izreke presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
). Cilj je pak određivanja novčane kazne upravo provedba te presude.
U svakom slučaju, okolnosti ovog predmeta, zbog razloga navedenog u točki 53. ove presude, razlikuju se od onih u kojima su donesene presude od 26. srpnja 2017., Comune di Corridonia i dr. (
C‑196/16 i C‑197/16
,
EU:C:2017:589
) i od 28. veljače 2018., Comune di Castelbellino (
C‑117/17
,
EU:C:2018:129
). Ako bi Sud, međutim, smatrao da te presude potkrepljuju Komisijinu argumentaciju, one bi označavale odstupanje od sudske prakse u tom području. Stoga se nikakva sankcija ne bi smjela izreći zbog eventualne povrede obveze koja je počinjena u razdoblju koje prethodi srpnju 2017.
Usto, Irska podsjeća na to da Komisijine komunikacije nisu obvezujuće za Sud i da je Komisija dužna odrediti odgovarajuću i proporcionalnu sankciju. Ovaj je predmet jedinstven i neuobičajen, što Sud mora uzeti u obzir kada određuje iznos novčanih kazni.
Kad je riječ o težini povrede, Irska smatra da bi se trebao primijeniti minimalni koeficijent, osobito s obzirom na potpuni prijenos Direktive 85/337, dobru vjeru Irske te činjenične i pravne poteškoće u ovom predmetu. U obzir također treba uzeti napredak koji je Irska ostvarila u pogledu ispunjenja svojih obveza te činjenicu da nije dokazano da je odron tla u Derrybrienu povezan s izgradnjom vjetroelektrane. Usto, Irska je konstruktivno surađivala s Komisijom te je pokazala odlučnost za rješavanje predmetnih problema. Vrijeme koje je proteklo između prosinca 2016. i listopada 2017. posljedica je pukog nesporazuma između Irske i Komisije te nije pokazatelj nedostatka suradnje.
S obzirom na posebnosti ovog predmeta i poteškoće u uspostavljanju mehanizma legalizacije koji je u skladu s načelima pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja, ni primjena koeficijenta trajanja nije primjerena.
Ocjena Suda
Uvodno valja podsjetiti na to da je zadaća Suda da u svakom predmetu, na temelju okolnosti pojedinog slučaja koji razmatra kao i na temelju procijenjenog stupnja uvjerljivosti i odvraćajućeg učinka koji mu se čini potrebnim, odredi primjerenu novčanu sankciju, osobito kako bi se spriječilo ponavljanje sličnih povreda prava Unije (presuda od 14. studenoga 2018., Komisija/Grčka,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, t.
107.
i navedena sudska praksa).
Paušalni iznos
Najprije treba podsjetiti na to da je Sud u izvršavanju diskrecijske ovlasti koja mu je dodijeljena u području o kojem je riječ ovlašten izreći, kumulativno, novčanu kaznu i paušalni iznos (presuda od 14. studenoga 2018., Komisija/Grčka,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, t.
153.
).
Nalaganje plaćanja paušalnog iznosa i utvrđivanje eventualne visine tog iznosa moraju se u svakom pojedinom slučaju temeljiti na svim relevantnim čimbenicima koji se odnose kako na karakteristike utvrđene povrede obveze tako i na ponašanje države članice protiv koje je pokrenut postupak na temelju članka 260. UFEU‑a. U tom pogledu, taj članak dodjeljuje Sudu široku diskrecijsku ovlast kako bi mogao odlučiti hoće li ili neće izreći takvu sankciju i, u slučaju da je izrekne, odrediti njezin iznos (presuda od 14. studenoga 2018., Komisija/Grčka,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, t.
154.
).
Usto, na Sudu je da, u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti, taj paušalni iznos odredi na način da on bude, s jedne strane, prilagođen okolnostima i, s druge strane, proporcionalan počinjenoj povredi. Neki od relevantnih čimbenika u tom pogledu su posebice elementi poput težine utvrđene povrede, razdoblja u kojem ona i dalje postoji nakon donošenja presude kojom je povreda utvrđena kao i sposobnost plaćanja države članice o kojoj je riječ (vidjeti u tom smislu presude od 2. prosinca 2014., Komisija/Italija,
C‑196/13
,
EU:C:2014:2407
, t.
117.
i
118.
i od 14. studenoga 2018., Komisija/Grčka,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, t.
156.
,
157.
i
158.
).
Kao prvo, kad je riječ o težini povrede, valja podsjetiti na to da je cilj zaštite okoliša jedan od osnovnih ciljeva Unije, koji je kako temeljne tako i prioritetne prirode (vidjeti u tom smislu presudu od 28. veljače 2012., Inter‑Environnement Wallonie i Terre wallonne,
C‑41/11
,
EU:C:2012:103
, t.
57.
i navedenu sudsku praksu).
Procjena utjecaja na okoliš, kako je predviđena Direktivom 85/337, jedan je od temeljnih mehanizama zaštite okoliša jer omogućuje, kao što je to navedeno u točki 73. ove presude, da se odmah na početku izbjegnu zagađenje ili smetnje, umjesto da se kasnije suzbijaju njihovi učinci.
U skladu sa sudskom praksom iz točke 75. ove presude, u slučaju povrede obveze procjene utjecaja na okoliš, pravo Unije od država članica zahtijeva da barem uklone nezakonite posljedice povrede te obveze (vidjeti u tom smislu presudu od 26. srpnja 2017., Comune di Corridonia i dr.,
C‑196/16 i C‑197/16
,
EU:C:2017:589
, t.
35.
).
Kao što to proizlazi iz točaka 23. do 36. ove presude, od utvrđenja povrede obveze u presudi od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), koja se sastoji od povrede obveze provedbe procjene utjecaja na okoliš prije odobravanja i izgradnje vjetroelektrane, proteklo je više od jedanaest godina a da Irska nije usvojila potrebne mjere kako bi postupila u skladu s drugom alinejom točke 1. izreke te presude.
Točno je da je Irska u srpnju 2010. donijela PDAA, čijim je dijelom XA predviđen postupak za legalizaciju projekata koji su odobreni uz povredu obveze provedbe procjene utjecaja na okoliš. Međutim, malo više od dvije godine kasnije ta je država članica obavijestila Komisiju da neće primijeniti postupak legalizacije, iako je od travnja 2009. tvrdila suprotno. Nasuprot tomu, Irska je predložila provedbu neslužbene procjene koja se ne zasniva ni na kakvom pravnom temelju. Dopisom od 29. ožujka 2019., dakle dva dana prije održavanja rasprave pred Sudom u ovom predmetu, Irska je ponovno promijenila svoje stajalište i sada navodi da će operator vjetroelektrane tražiti primjenu postupka legalizacije predviđenog u dijelu XA PDAA‑a. Međutim, Irska na raspravi nije mogla navesti hoće li taj postupak po službenoj dužnosti pokrenuti nadležna tijela, na temelju članka 177.B dijela XA PDAA‑a, ili će se on pokrenuti na zahtjev navedenog operatora, na temelju članka 177.C dijela XA PDAA‑a. Irska nije mogla navesti ni datum početka tog postupka. Sud do danas u tom pogledu nije primio nijednu drugu informaciju.
Valja utvrditi da ponašanje Irske u tim okolnostima upućuje na to da ta država članica nije postupala u skladu sa svojom obvezom lojalne suradnje kako bi okončala povredu obveze utvrđenu u drugoj alineji točke 1. izreke presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), što predstavlja otegotnu okolnost.
Budući da ta presuda još uvijek nije provedena, Sud može samo utvrditi da ta povreda traje iznimno dugo i da, s obzirom na cilj zaštite okoliša koji je utvrđen Direktivom 85/337, ima stvarnu težinu (vidjeti po analogiji presudu od 22. veljače 2018., Komisija/Grčka,
C‑328/16
,
EU:C:2018:98
, t.
94.
).
Kao drugo, kad je riječ o trajanju povrede, valja podsjetiti na to da je treba ocijeniti uzimajući u obzir trenutak u kojem Sud ocjenjuje činjenice, a ne onaj u kojem Komisija pred njim pokreće postupak. Međutim, u konkretnom slučaju trajanje povrede – i to više od jedanaest godina računajući od dana donošenja presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
) – vrlo je dugo (vidjeti po analogiji presudu od 22. veljače 2018., Komisija/Grčka,
C‑328/16
,
EU:C:2018:98
, t.
99.
).
Naime, iako člankom 260. stavkom 1. UFEU‑a nije pobliže određen rok u kojem treba provesti presudu, interes koji se sastoji od neposredne i ujednačene primjene prava Unije, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, zahtijeva da se s tom provedbom započne odmah i da se u cijelosti ostvari u najkraćem mogućem roku (presuda od 22. veljače 2018., Komisija/Grčka,
C‑328/16
,
EU:C:2018:98
, t.
100.
).
Kao treće, kad je riječ o sposobnosti plaćanja dotične države članice, iz sudske prakse Suda proizlazi da treba uzeti u obzir nedavno kretanje bruto domaćeg proizvoda (BDP) države članice, kako je iskazano na dan kad je Sud ispitivao činjenice (presuda od 22. veljače 2018., Komisija/Grčka,
C‑328/16
,
EU:C:2018:98
, t.
101.
).
Uzimajući u obzir sve okolnosti ovog predmeta, valja utvrditi da je učinkovita prevencija budućeg ponavljanja sličnih povreda prava Unije takve prirode da zahtijeva da se naloži plaćanje paušalnog iznosa u visini od 5000000 eura.
Stoga Irskoj valja naložiti da Komisiji plati paušalni iznos od 5000000 eura.
Novčana kazna
Prema ustaljenoj sudskoj praksi, izricanje novčane kazne načelno je opravdano samo ako povreda zbog neprovedbe prethodne presude traje i u vrijeme dok Sud ispituje činjenice (presuda od 14. studenoga 2018., Komisija/Grčka,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, t.
108.
i navedena sudska praksa).
U ovom je slučaju nesporno, kao što je to osobito istaknuto u točkama 118. i 119. ove presude, da Irska još uvijek nije provela procjenu utjecaja vjetroelektrane na okoliš u okviru postupka legalizacije predmetnih odobrenja koja su izdana uz povredu obveze provedbe prethodne procjene utjecaja na okoliš, predviđene Direktivom 85/337. Na dan kad je Sud ispitivao činjenice, on nije raspolagao nikakvom informacijom koja bi upućivala na eventualnu promjenu te situacije.
S obzirom na prethodna razmatranja, treba utvrditi da je povreda koja se Irskoj stavlja na teret trajala do dana kada je Sud ispitivao činjenice slučaja.
U tim je okolnostima nalaganje Irskoj da plati novčanu kaznu primjereno financijsko sredstvo za poticanje te države članice da poduzme mjere koje su potrebne za okončanje utvrđene povrede obveze i osigura potpunu provedbu presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
).
Kad je riječ o izračunu iznosa novčane kazne, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, treba ga odrediti prema stupnju pritiska koji je potreban kako bi država članica koja nije izvršila presudu kojom je utvrđena povreda obveze promijenila svoje ponašanje i prestala s povredom koja joj se stavlja na teret. Valja podsjetiti na to da je, u primjeni njegove diskrecijske ovlasti u području o kojem je riječ, na Sudu da odmjeri novčanu kaznu tako da je, s jedne strane, prilagođena okolnostima slučaja i, s druge strane, proporcionalna utvrđenoj povredi kao i sposobnosti plaćanja odnosne države članice (presuda od 14. studenoga 2018., Komisija/Grčka,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, t.
117.
i
118.
).
Komisijini prijedlozi u pogledu iznosa novčane kazne ne mogu vezati Sud i čine samo korisnu referentnu osnovu. Sud mora zadržati slobodu u odmjeravanju izrečene novčane kazne u iznosu i u obliku koje smatra primjerenima kako bi se tu državu članicu potaknulo da prestane s neprovedbom obveza koje ima na temelju prava Unije (vidjeti u tom smislu presudu od 14. studenoga 2018., Komisija/Grčka,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, t.
119.
).
Za potrebe određivanja iznosa novčane kazne, osnovni kriteriji koje treba uzeti u obzir kako bi se osigurala njezina prinudna narav, u cilju ujednačene i učinkovite primjene prava Unije, u pravilu su težina povrede, njezino trajanje i sposobnost plaćanja predmetne države članice. Za primjenu tih kriterija treba voditi računa osobito o posljedicama koje neprovedba ima na privatne i javne interese kao i o tome koliko je hitno da država članica o kojoj je riječ postupi u skladu sa svojim obvezama (presuda od 14. studenoga 2018., Komisija/Grčka,
C‑93/17
,
EU:C:2018:903
, t.
120.
).
U ovom predmetu, s obzirom na sve pravne i činjenične elemente koji su doveli do utvrđenja povrede obveze i razmatranja iz točaka 115. do 124. ove presude, Sud smatra da je prikladno izreći novčanu kaznu u iznosu od 15000 eura dnevno.
Stoga Irskoj valja naložiti da Komisiji plati novčanu kaznu u iznosu od 15000 eura po danu zakašnjenja u provedbi mjera potrebnih za provedbu presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
), računajući od dana donošenja ove presude do potpune provedbe prve presude.
Troškovi
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija podnijela zahtjev da se Irskoj naloži snošenje troškova i da potonja nije uspjela u postupku, treba joj naložiti snošenje troškova.

Slijedom navedenog, Sud (veliko vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Irska je povrijedila obveze koje ima na temelju članka 260. stavka 1. UFEU‑a jer nije poduzela sve potrebne mjere za provedbu presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
).

2.
Irskoj se nalaže da Europskoj komisiji plati paušalni iznos od 5000000 eura.

3.
Irskoj se nalaže da Europskoj komisiji plati novčanu kaznu u iznosu od 15000 eura po danu, računajući od donošenja ove presude do dana provedbe presude od 3. srpnja 2008., Komisija/Irska (
C‑215/06
,
EU:C:2008:380
).

4.
Irskoj se nalaže snošenje troškova.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski