CELEX: 62020CJ0349
Odesłanie prejudycjalne
Wspólna polityka w dziedzinie azylu i imigracji
Normy dotyczące kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej
Dyrektywa 2004/83/WE
Artykuł 12
Wykluczenie z możliwości uzyskania statusu uchodźcy
Bezpaństwowiec pochodzenia palestyńskiego zarejestrowany przez Agencję Narodów Zjednoczonych dla Pomocy Uchodźcom Palestyńskim na Bliskim Wschodzie (UNRWA)
Warunki korzystania ipso facto z dyrektywy 2004/83/WE
Ustanie ochrony lub pomocy UNRWA

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osób, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony, oraz zawartości przyznawanej ochrony (
Dz.U. 2004, L 304, s. 12
– wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 19, t. 7, s. 96).
Wniosek ten został przedstawiony w ramach sporu między NB i AB, bezpaństwowcami pochodzenia palestyńskiego, a Secretary of State for the Home Department (ministrem spraw wewnętrznych, Zjednoczone Królestwo) w przedmiocie oddalenia przez tego ostatniego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego przez NB i AB.
Ramy prawne
Prawo międzynarodowe
Konwencja genewska
Konwencja dotycząca statusu uchodźców, podpisana w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. [
Recueil des traités des Nations unies
, t. 189, s. 150, nr 2545 (1954)], weszła w życie w dniu 22 kwietnia 1954 r. Została ona uzupełniona i zmieniona Protokołem dotyczącym statusu uchodźców, sporządzonym w Nowym Jorku w dniu 31 stycznia 1967 r., który wszedł w życie w dniu 4 października 1967 r. (zwana dalej „konwencją genewską”).
Artykuł 1 ust. D konwencji genewskiej stanowi:
„Niniejsza konwencja nie ma zastosowania do osób, które aktualnie korzystają z ochrony lub pomocy organów lub agencji Narodów Zjednoczonych innych niż Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców.
Z chwilą gdy taka ochrona lub pomoc zostanie z jakiejkolwiek przyczyny wstrzymana, osoby te ipso facto będą korzystały z dobrodziejstw niniejszej konwencji, mimo że ich położenie nie zostało ostatecznie uregulowane zgodnie ze stosownymi rezolucjami przyjętymi przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych”.
Agencja Narodów Zjednoczonych dla Pomocy Uchodźcom Palestyńskim na Bliskim Wschodzie (UNRWA)
Rezolucją Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych nr 302 (IV) z dnia 8 grudnia 1949 r. dotyczącą pomocy uchodźcom palestyńskim powołano do życia Agencję Narodów Zjednoczonych dla Pomocy Uchodźcom Palestyńskim na Bliskim Wschodzie [United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA)]. Jej zadaniem jest służba na rzecz dobrostanu i rozwoju społecznego uchodźców z Palestyny.
Zgodnie z pkt VII.C i VII.E jednolitych instrukcji w sprawie uprawnień i rejestracji UNRWA jej strefa działania obejmuje pięć sektorów, mianowicie Strefę Gazy, Zachodni Brzeg (w tym Wschodnią Jerozolimę), Jordanię, Liban i Syrię.
Prawo Unii
Dyrektywa 2004/83
Motywy 3, 10–12, 16, 17 i 38 dyrektywy 2004/83 stanowią:
„(3)
Konwencja genewska i protokół zawierają fundamenty międzynarodowego reżimu prawnego dla ochrony uchodźców.
[…]
(10)
Niniejsza dyrektywa uwzględnia fundamentalne prawa i przestrzega zasad uznanych w szczególności przez [Kartę praw podstawowych Unii Europejskiej]. W szczególności niniejsza dyrektywa pragnie zapewnić pełne poszanowanie dla ludzkiej godności i prawo do azylu dla wnoszących o azyl oraz towarzyszących im członków ich rodzin.
(11)
W odniesieniu do traktowania osób objętych zakresem niniejszej dyrektywy państwa członkowskie są związane zobowiązaniami wynikającymi z instrumentów prawa międzynarodowego, w stosunku do których są stroną i które zakazują dyskryminacji.
(12)
»Dobro dzieci« powinno stanowić podstawowe zainteresowanie państw członkowskich przy wdrażaniu niniejszej dyrektywy.
[…]
(16)
Minimalne normy dla definicji i określenia istoty statusu uchodźcy powinny zostać ustanowione jako wytyczne dla właściwych krajowych organów państw członkowskich przy stosowaniu konwencji genewskiej.
(17)
Konieczne jest wprowadzenie wspólnych kryteriów dla uznawania wnoszących o azyl jako [za] uchodźców w rozumieniu [art.] 1 konwencji genewskiej.
[…]
(38)
Zgodnie z art. 3 Protokołu w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii, załączonego do Traktatu o Unii Europejskiej i do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, Zjednoczone Królestwo [Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej] notyfikowało w piśmie z dnia 28 stycznia 2002 r., iż pragnie wziąć udział w przyjęciu i stosowaniu niniejszej dyrektyw[y]”.
Artykuł 1 tej dyrektywy stanowi:
„Celem niniejszej dyrektywy jest określenie minimalnych norm dla zakwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako os[ób], które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony, oraz określenie zakresu przyznanej ochrony”.
Zgodnie z art. 2 lit. c)–e) wspomnianej dyrektywy:
„Do celów niniejszej dyrektywy:
[…]
c)
»uchodźca« oznacza obywatela państwa trzeciego, który posiadając uzasadnioną obawę bycia prześladowanym z powodów rasowych, religijnych, narodowościowych, przekonań politycznych lub członkostwa w określonej grupie społecznej, znajduje się poza krajem, którego jest obywatelem, i jest niezdolny do wykorzystania bądź, ze względu na taką obawę, nie chce wykorzystać ochrony takiego państwa, lub bezpaństwowca, który, będąc poza państwem poprzedniego miejsca stałego pobytu, z takich samych powodów, jak wskazano powyżej, jest niezdolny do powrotu lub – posiadając taką obawę – nie chce wrócić do niego, i do którego art. 12 nie ma zastosowania;
d)
»status uchodźcy« oznacza uznanie przez państwo członkowskie obywatela państwa trzeciego albo bezpaństwowca jako uchodźcy [za uchodźcę];
e)
»osoba kwalifikująca się do ochrony uzupełniającej« oznacza obywatela państwa trzeciego albo bezpaństwowca, który nie kwalifikuje się jako uchodźca, lecz w odniesieniu do którego istnieją istotne podstawy, aby uznać, iż jeśli taka osoba wróci do swojego kraju pochodzenia, a w przypadku bezpaństwowca – do państwa poprzedniego miejsca stałego pobytu, może napotkać rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy, jak określono w art. 15, i w stosunku do której art. 17 ust. 1 i 2 nie mają zastosowania oraz która jest niezdolna do wykorzystania lub, ze względu na takie ryzyko, nie chce wykorzystać ochrony takiego państwa”.
Artykuł 4 dyrektywy 2004/83, zatytułowany „Ocena faktów i okoliczności”, brzmi następująco:
„1.   Państwa członkowskie mogą uznać za obowiązek wnioskodawcy, aby ten wskazał, tak szybko, jak jest to możliwe, wszystkie elementy potrzebne do uzasadnienia wniosku o udzielenie międzynarodowej ochrony. Obowiązkiem państwa członkowskiego jest dokonanie oceny odpowiednich elementów wniosku przy współudziale wnioskodawcy.
[…]
3.   Ocena wniosku o udzielenie międzynarodowej ochrony powinna być przeprowadzana indywidualnie i obejmuje wzięcie pod uwagę:
a)
wszystkich odpowiednich faktów, odnoszących się do państwa pochodzenia w czasie podejmowania decyzji w sprawie wniosku, w tym również ustaw i rozporządzeń państwa pochodzenia oraz sposobów, w jaki są one wykonywane;
b)
odpowiednich oświadczeń i dokumentacji przedstawionych przez wnioskodawcę, zawierających informacje, czy wnioskodawca był lub może być prześladowany lub doznawać poważnej krzywdy;
c)
indywidualnej sytuacji i uwarunkowań osobistych wnioskodawcy obejmujących takie czynniki, jak pochodzenie, płeć i wiek – w celu dokonania oceny, czy, na podstawie osobistych uwarunkowań wnioskodawcy, działania, których doświadczył lub na które mógł być narażony, mogły stanowić prześladowania lub poważną krzywdę;
[…]”.
Artykuł 12 owej dyrektywy, zatytułowany „Wyłączenie”, stanowi w ust. 1 lit. a):
„Obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec zostaje wyłączony z możliwości bycia uchodźcą, jeśli:
a)
podlega pod zakres [art.] 1 [ust.] D konwencji genewskiej odnoszącego się do ochrony lub pomocy od organów lub agencji Organizacji Narodów Zjednoczonych, innych niż Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców. Jeśli taka ochrona lub pomoc ustała z jakichkolwiek powodów, bez ustalenia stanowiska takich osób zgodnie z odpowiednimi rezolucjami Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych, takie osoby tym samym stają się upoważnione, aby stać się beneficjentami niniejszej dyrektywy”.
Dyrektywa 2011/95/UE
Motywy 1 i 50 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (
Dz.U. 2011, L 337, s. 9
) stanowią:
„(1)
Do [dyrektywy 2004/83] należy wprowadzić szereg zasadniczych zmian. W trosce o jasność dyrektywę tę należy przekształcić.
[…]
(50)
Zgodnie z art. 1 i 2 oraz 4a ust. 1 Protokołu (nr 21) w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w sprawie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, który jest dołączony do TUE i TFUE, bez uszczerbku dla art. 4 tego protokołu, Zjednoczone Królestwo i Irlandia nie uczestniczą w przyjęciu niniejszej dyrektywy, nie są nią związane ani jej nie stosują”.
Artykuł 12 tej dyrektywy, zatytułowany „Wykluczenie”, stanowi w ust. 1 lit. a):
„Obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec zostaje wykluczony z możliwości uzyskania statusu uchodźcy, jeśli:
a)
jest objęty zakresem stosowania art. 1 lit. D konwencji genewskiej odnoszącego się do ochrony lub pomocy otrzymywanej od organów lub agencji Organizacji Narodów Zjednoczonych innych niż Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców; jeśli taka ochrona lub pomoc ustały z jakichkolwiek powodów, a położenie takich osób nie zostało ostatecznie uregulowane zgodnie z odpowiednimi rezolucjami Zgromadzenia Ogólnego Narodów Zjednoczonych, osoby takie kwalifikuje się tym samym do korzystania ze świadczeń określonych w niniejszej dyrektywie”.
Zgodnie z art. 40 owej dyrektywy, zatytułowanym „Uchylenie”:
„Dyrektywa [2004/83] zostaje niniejszym uchylona w odniesieniu do państw związanych niniejszą dyrektywą ze skutkiem od dnia 21 grudnia 2013 r., bez uszczerbku dla obowiązków państw członkowskich w odniesieniu do terminu transpozycji tej dyrektywy do prawa krajowego, który określono w załączniku I część B.
W przypadku państw członkowskich związanych niniejszą dyrektywą odesłania do uchylonej dyrektywy należy odczytywać jako odesłania do niniejszej dyrektywy, zgodnie z tabelą korelacji w załączniku II”.
Dyrektywa 2013/32/UE
Motyw 18 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (
Dz.U. 2013, L 180, s. 60
) stanowi:
„Podejmowanie decyzji w sprawie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej w najkrótszym możliwym terminie leży w interesie zarówno państw członkowskich, jak i wnioskodawców, bez uszczerbku dla odpowiedniego i kompletnego rozpatrywania wniosku”.
Artykuł 2 tej dyrektywy stanowi:
„Na użytek niniejszej dyrektywy:
[…]
c)
»wnioskodawca« oznacza obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, który wystąpił z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, w odniesieniu do którego nie została jeszcze podjęta ostateczna decyzja;
[…]
f)
»organ rozstrzygający« oznacza każdy organ quasi-sądowy lub administracyjny w państwie członkowskim odpowiedzialny za rozpatrywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej i właściwy do podejmowania decyzji w takich sprawach w pierwszej instancji;
[…]”.
Artykuł 46 wspomnianej dyrektywy przewiduje:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby wnioskodawcy mieli prawo do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem w następujących sytuacjach:
a)
decyzji podjętej w sprawie ich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, w tym decyzji:
(i)
o uznaniu wniosku za bezzasadny w zakresie dotyczącym nadania statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej;
[…]
[…]
3.   Aby spełnić wymogi w ust. 1, państwa członkowskie zapewniają, aby skuteczny środek zaskarżenia zapewniał pełne rozpatrzenie ex nunc zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych, w tym, w stosownych przypadkach, rozpatrzenie potrzeby zapewnienia ochrony międzynarodowej na mocy [dyrektywy 2011/95], co najmniej w postępowaniach odwoławczych przed sądem pierwszej instancji.
[…]”.
Prawo Zjednoczonego Królestwa
Dyrektywa 2004/83 została transponowana do prawa brytyjskiego w drodze Refugee or Person in Need of International Protection (Qualification) Regulations 2006 (rozporządzenia z 2006 r. w sprawie uchodźców lub osób potrzebujących ochrony międzynarodowej) (S.I. 2006/2525, zwanego dalej „rozporządzeniem z 2006 r.”) i w drodze Immigration Rules (the 2006 Regulations) (przepisów imigracyjnych z 2006 r.).
Artykuł 2 rozporządzenia z 2006 r. stanowi:
„»uchodźca« oznacza osobę objętą zakresem stosowania art. 1 ust. A konwencji genewskiej, jeżeli do tej osoby nie ma zastosowania art. 7”.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 tego rozporządzenia:
„Osoba nie jest uchodźcą, jeśli jest objęta zakresem stosowania art. 1 ust. D, E lub F konwencji genewskiej”.
Artykuł 339AA przepisów imigracyjnych z 2006 r. brzmi następująco:
„Niniejszy artykuł stosuje się wówczas, gdy Secretary of State uzna, że dana osoba powinna być lub jest wyłączona z możliwości uznania za uchodźcę zgodnie z art. 7 rozporządzenia z 2006 r. w sprawie uchodźców lub osób potrzebujących ochrony międzynarodowej”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
NB mieszka w Zjednoczonym Królestwie wraz z mężem i pięcioma małoletnimi dziećmi, w tym AB, od października 2015 r., przy czym ten ostatni jest osobą ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Wszyscy członkowie rodziny, z wyjątkiem H, najmłodszego z nich, który w dniu wydania postanowienia odsyłającego miał siedem miesięcy, są zarejestrowani w UNRWA, ponieważ przebywali wcześniej w obozie uchodźców Al-Bass (Liban).
W swojej skardze skarżący w postępowaniu głównym dążą przede wszystkim do uzyskania statusu uchodźcy na podstawie art. 1 ust. D konwencji genewskiej – do którego odsyła art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2004/83 – twierdząc, że jako bezpaństwowcy, którzy wcześniej korzystali z ochrony lub pomocy UNRWA, mogą na podstawie art. 1 ust. D akapit drugi tej konwencji ubiegać się ipso facto o status uchodźcy, ponieważ ta ochrona lub pomoc ustała z przyczyn pozostających poza ich kontrolą i niezależnych od ich woli („klauzula włączenia”). W tym kontekście skarżący w postępowaniu głównym podnoszą, że są objęci tą klauzulą włączenia, po pierwsze, ze względu na brak zdolności UNRWA do zapewnienia pomocy dzieciom ze znacznym stopniem niepełnosprawności zgodnie z powierzoną jej misją, a po drugie, z uwagi na poważną dyskryminację, na jaką AB byłby narażony w Libanie ze względu na jego niepełnosprawność.
W tym względzie wskazują oni, że w obozie Al-Bass AB nie miał dostępu do edukacji ani pomocy medycznej dostosowanej do jego potrzeb. Ze względu na swoją niepełnosprawność zarówno AB, jak i jego rodzeństwo padali ofiarami nadużyć ze strony otoczenia, co miało szkodliwe konsekwencje dla zdrowia psychicznego i życia całej rodziny. Sytuację tę pogarszały szczególnie niepewne warunki życia w obozie, dyskryminacja, na jaką narażeni są generalnie niepełnosprawni Palestyńczycy mieszkający w Libanie, a także coraz gorsza sytuacja społeczno-ekonomiczna Libanu w ostatnich latach.
W tych ramach skarżący w postępowaniu głównym podnoszą, powołując się na wyrok z dnia 19 grudnia 2012 r., Abed El Karem El Kott i in. (
C‑364/11
,
EU:C:2012:826
), że poważna dyskryminacja, taka jak ta, na którą w niniejszym wypadku w świetle powyższych okoliczności narażony jest AB, może zostać uznana za przyczynę, która zmusiła zainteresowanego do opuszczenia strefy działania UNRWA. Dodają oni, że dyskryminacja wynikająca z arbitralnej odmowy zapewnienia osobom z niepełnosprawnością dostępu do opieki zdrowotnej i edukacji może wyrządzić poważną szkodę dziecku, które jest jej ofiarą, a nawet może mieścić się w pojęciu „prześladowania”. Ich zdaniem istnienie takiego prześladowania należy bowiem oceniać z należytym uwzględnieniem szczególnie delikatnej psychiki dzieci, w niniejszym przypadku jeszcze bardziej narażonej na załamanie w wyniku pogorszenia się sytuacji panującej w Libanie, a także dobra dziecka, nie tylko w odniesieniu do AB, ale również w stosunku do jego rodzeństwa. W świetle powyższych stwierdzeń skarżący w postępowaniu głównym uważają, że opuścili Liban, a tym samym przestali korzystać z ochrony lub pomocy UNRWA, z obiektywnych przyczyn pozostających poza ich kontrolą.
Minister spraw wewnętrznych kwestionuje z kolei prawo skarżących do uzyskania statusu uchodźcy ipso facto. Przyznając, że AB był dyskryminowany ze względu na niepełnosprawność, podnosi on, że dyskryminacja ta nie osiągnęła poziomu wymaganego do tego, by można było uznać ją za prześladowanie. Ponadto podnosi on, że AB skorzystał z wystarczającej pomocy w Libanie i że będzie nadal z niej korzystać po powrocie. Minister spraw wewnętrznych wskazuje w tym względzie na istnienie centrum wczesnej interwencji, które działa w obozie Al-Bass pod nadzorem organizacji pozarządowej i zdaniem tego ministra zapewnia pomoc mieszkającym tam dzieciom z niepełnosprawnością. Wreszcie, podnosi on, że skarżący w postępowaniu głównym nie uzasadnili ewentualnej niemożności skorzystania z edukacji i pomocy udzielanej przez takie organizacje pozarządowe, a w konsekwencji nie wskazali przyczyn pozostających poza ich kontrolą, które uniemożliwiłyby im dalsze korzystanie z pomocy lub ochrony UNRWA w Libanie.
Sąd odsyłający uważa, że aby móc ustalić, czy skarżący mogą skorzystać ipso facto ze statusu uchodźcy na podstawie przedstawionych przez nich okoliczności faktycznych, należy przede wszystkim wyjaśnić, czy ustanie ochrony lub pomocy UNRWA powinno się badać wyłącznie na podstawie sytuacji istniejącej w dniu ich wyjazdu, czy też takie badanie ma się łączyć dodatkowo lub alternatywnie z oceną okoliczności, które ewentualnie zaistniały po tej dacie. Sąd odsyłający podnosi ponadto kwestię, na kim spoczywa w tym kontekście ciężar dowodu. Wreszcie, zmierza on do uzyskania wyjaśnień w odniesieniu do stosownych dowodów, które mogłyby wykazać takie ustanie ochrony lub pomocy UNRWA.
W tych okolicznościach First-tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) [sąd pierwszej instancji (wydział ds. imigracji i azylu), Zjednoczone Królestwo] postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„Przy dokonywaniu oceny, czy doszło do ustania ochrony lub pomocy ze strony UNRWA w rozumieniu art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy [2004/83] względem zarejestrowanego przez UNRWA Palestyńczyka o statusie bezpaństwowca w zakresie wsparcia udzielanego osobom niepełnosprawnym:
1)
Czy ocena ta ma charakter weryfikacji czysto historycznej, polegającej na zbadaniu okoliczności, które miały zmusić osobę występującą z wnioskiem do opuszczenia terenu, na którym działa UNRWA, w momencie, w którym to uczyniła, czy też jest to również wybiegająca w przyszłość ocena ex nunc, dotycząca tego, czy osoba występująca w wnioskiem może obecnie skorzystać z tego rodzaju ochrony lub pomocy?
2)
W przypadku udzielenia na pytanie pierwsze odpowiedzi, że ocena ta obejmuje wybiegającą w przyszłość ocenę, czy uzasadnione jest, by przez analogię opierać się na brzmieniu art. 11 dotyczącego ustania statusu, tak aby w przypadku gdy wnioskodawca może w odniesieniu do przeszłości wykazać uzasadniony powód, dla którego opuścił on strefę działania UNRWA, ciężar dowodu w zakresie wykazania, że powód ten nie jest już aktualny, spoczywał na państwie członkowskim?
3)
Czy aby zaistniały możliwe do uzasadnienia obiektywne względy przemawiające za wyjazdem takiej osoby, związane z zapewnieniem przez UNRWA ochrony i pomocy, konieczne jest wykazanie celowego spowodowania krzywdy lub pozbawienia pomocy (przez działanie lub zaniechanie) po stronie UNRWA lub państwa, w którym działa?
4)
Czy istotne jest uwzględnienie pomocy świadczonej takim osobom przez podmioty społeczeństwa obywatelskiego, takie jak organizacje pozarządowe?”.
Postępowanie przed Trybunałem
W dniu 31 stycznia 2020 r. Zjednoczone Królestwo wystąpiło z Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 86 ust. 2 Umowy o wystąpieniu Zjednoczonego Królestwa Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej z Unii Europejskiej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (
Dz.U. 2019, C 384
I, s. 1) Trybunał pozostaje właściwy do orzekania w przedmiocie wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożonych przez sądy Zjednoczonego Królestwa przed zakończeniem okresu przejściowego. Zgodnie z art. 126 tej umowy wspomniany okres skończył się w dniu 31 grudnia 2020 r.
Ponadto na podstawie art. 89 ust. 1 owej umowy dotyczące tych wniosków wyroki i postanowienia Trybunału wydane przed końcem okresu przejściowego, jak również wyroki i postanowienia Trybunału wydane po zakończeniu tego okresu, mają w całości moc wiążącą w odniesieniu do Zjednoczonego Królestwa i w Zjednoczonym Królestwie.
Ponieważ rozpatrywany tu wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym wpłynął do sekretariatu Trybunału w dniu 29 lipca 2020 r., Trybunał zachowuje właściwość do jego rozpoznania, a sąd odsyłający jest związany niniejszym wyrokiem.
W dniu 25 maja 2021 r. Trybunał skierował do stron i innych podmiotów określonych w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytanie, w którym zostały one poproszone o zajęcie stanowiska w przedmiocie tego, czy – a jeżeli tak, to w jaki sposób – wyrok z dnia 13 stycznia 2021 r., Bundesrepublik Deutschland (Nadanie statusu uchodźcy bezpaństwowcowi pochodzenia palestyńskiego) (
C‑507/19
,
EU:C:2021:3
), wpływa na odpowiedź, jakiej należy udzielić w szczególności na pierwsze pytanie prejudycjalne.
Odpowiedzi na to pytanie przekazali NB i AB, Secretary of State, Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców i Komisja Europejska. W dniu 25 maja 2021 r. Trybunał skierował również do Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców pytanie dotyczące obowiązków prawnych UNRWA w zakresie zapewniania pomocy dzieciom z niepełnosprawnością, a także środków, jakie rzeczywiście wprowadzono w życie, w szczególności w Libanie. Odpowiedź na to pytanie została udzielona przez Wysokiego Komisarza Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców oraz przez NB i AB.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Uwagi wstępne
Przed udzieleniem odpowiedzi na zadane pytania należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że na mocy art. 1 Protokołu (nr 21) w sprawie stanowiska Zjednoczonego Królestwa i Irlandii w odniesieniu do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości (
Dz.U. 2008, C 115, s. 295
), załączonego do traktatów UE i FUE, Zjednoczone Królestwo korzysta z systemu odstępstw obejmujących wszystkie środki przyjęte w ramach przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości oraz ma możliwość nieuczestniczenia w procedurach ustawodawczych w tej dziedzinie.
Niemniej o ile, jak stanowi motyw 38 dyrektywy 2004/83, Zjednoczone Królestwo uczestniczyło w przyjęciu i stosowaniu tej dyrektywy, o tyle skorzystało z owego systemu odstępstw w odniesieniu do dyrektywy 2011/95, na mocy której uchylono dyrektywę 2004/83 ze skutkiem od dnia 21 grudnia 2013 r.
W związku z tym, jak wskazano w motywie 50 dyrektywy 2011/95, Zjednoczone Królestwo nie jest nią związane ani jej nie stosuje.
Ponadto z art. 40 dyrektywy 2011/95 wynika, że dyrektywa 2004/83 została uchylona ze skutkiem od dnia 21 grudnia 2013 r. wyłącznie w odniesieniu do państw członkowskich związanych dyrektywą 2011/95.
W tych okolicznościach dyrektywa 2004/83 nadal znajduje zastosowanie wobec Zjednoczonego Królestwa w granicach przypomnianych w pkt 29 i 30 niniejszego wyroku.
W drugiej kolejności należy również przypomnieć, że z motywów 3, 16 i 17 dyrektywy 2004/83 wynika, iż konwencja genewska zawiera fundamenty międzynarodowych regulacji prawnych dotyczących ochrony uchodźców i że przepisy tej dyrektywy dotyczące warunków przyznania statusu uchodźcy oraz zakresu przyznawanej ochrony zostały ustanowione w celu ułatwienia właściwym organom państw członkowskich stosowania tej konwencji w oparciu o wspólne pojęcia i kryteria (wyroki: z dnia 17 czerwca 2010 r., Bolbol,
C‑31/09
,
EU:C:2010:351
, pkt
; a także z dnia 19 grudnia 2012 r., Abed El Karem El Kott i in.,
C‑364/11
,
EU:C:2012:826
, pkt
).
Wykładni przepisów dyrektywy 2004/83 należy zatem dokonywać w świetle ogólnej systematyki i celu tego aktu, z poszanowaniem konwencji genewskiej i innych odpowiednich traktatów, o których mowa w art. 78 ust. 1 TFUE. Wykładnia ta powinna również, jak wynika z motywu 10 tej dyrektywy, uwzględniać prawa uznane w karcie praw podstawowych (wyroki: z dnia 17 czerwca 2010 r., Bolbol,
C‑31/09
,
EU:C:2010:351
, pkt
; a także z dnia 19 grudnia 2012 r., Abed El Karem El Kott i in.,
C‑364/11
,
EU:C:2012:826
, pkt
).
W trzeciej kolejności warto uściślić, że art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2004/83 odpowiada w istocie art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2011/95, wobec czego orzecznictwo dotyczące tego drugiego przepisu ma znaczenie dla wykładni pierwszego z nich [zob. analogicznie wyrok z dnia 13 stycznia 2021 r., Bundesrepublik Deutschland (Nadanie statusu uchodźcy bezpaństwowcowi pochodzenia palestyńskiego),
C‑507/19
,
EU:C:2021:3
, pkt
].
Na zadane pytania należy zatem odpowiedzieć w świetle powyższych uwag.
W przedmiocie pytania pierwszego
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83 należy interpretować w ten sposób, że w celu ustalenia, czy ochrona lub pomoc UNRWA ustała, skutkiem czego dana osoba może ubiegać się ipso facto o „status uchodźcy” w rozumieniu tego przepisu, należy wziąć pod uwagę jedynie istotne okoliczności istniejące w chwili wyjazdu tej osoby ze strefy działania UNRWA, czy też także uwarunkowania występujące w chwili, gdy właściwe organy rozpatrują wniosek o przyznanie statusu uchodźcy lub gdy właściwe organy sądowe orzekają w przedmiocie skargi na decyzję odmawiającą przyznania takiego statusu.
W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy zauważyć, że zgodnie z art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie pierwsze dyrektywy 2004/83 obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec zostaje wyłączony z możliwości uzyskania statusu uchodźcy, jeśli „podlega pod zakres [art.] 1 [ust.] D konwencji genewskiej odnoszącego się do ochrony lub pomocy od organów lub agencji Organizacji Narodów Zjednoczonych, innych niż Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców”.
Artykuł 1 ust. D akapit pierwszy konwencji genewskiej stanowi, że nie ma ona zastosowania do osób, które „aktualnie korzystają” z ochrony lub pomocy „organów lub agencji Narodów Zjednoczonych innych niż Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych do spraw Uchodźców”.
UNRWA jest jednostką Organizacji Narodów Zjednoczonych utworzoną w celu udzielania Palestyńczykom ochrony i pomocy jako „uchodźcom palestyńskim”. Udzielony jej mandat, który przedłużono do dnia 30 czerwca 2023 r., obejmuje strefę działania, która składa się z pięciu sektorów, a mianowicie ze Strefy Gazy, Zachodniego Brzegu (w tym Wschodniej Jerozolimy), Jordanii, Libanu i Syrii.
Tak więc osoby takie jak NB i AB, które zostały zarejestrowane przez UNRWA, mogą korzystać z ochrony i pomocy tej agencji mającej na celu poprawę ich dobrostanu jako uchodźców (zob. podobnie wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Alheto,
C‑585/16
,
EU:C:2018:584
, pkt
).
Z uwagi na ten specyficzny status uchodźcy utworzony dla Palestyńczyków na rzeczonych terytoriach Bliskiego Wschodu osoby zarejestrowane przez UNRWA są zasadniczo wyłączone, na podstawie art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie pierwsze dyrektywy 2004/83, który jest odpowiednikiem art. 1 ust. D akapit pierwszy konwencji genewskiej, z możliwości uzyskania statusu uchodźcy w Unii [wyrok z dnia 13 stycznia 2021 r., Bundesrepublik Deutschland (Nadanie statusu uchodźcy bezpaństwowcowi pochodzenia palestyńskiego),
C‑507/19
,
EU:C:2021:3
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Ponadto z art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83, który jest odpowiednikiem art. 1 ust. D akapit drugi konwencji genewskiej, wynika, że jeżeli osoba ubiegająca się o udzielenie ochrony międzynarodowej w Unii nie jest już objęta ochroną lub pomocą ze strony UNRWA, wyłączenie to przestaje obowiązywać [wyrok z dnia 13 stycznia 2021 r., Bundesrepublik Deutschland (Nadanie statusu uchodźcy bezpaństwowcowi pochodzenia palestyńskiego),
C‑507/19
,
EU:C:2021:3
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
A zatem art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83 znajduje zastosowanie, jeżeli okaże się, na podstawie indywidualnej oceny wszystkich istotnych uwarunkowań, że bezpieczeństwo osobiste danego bezpaństwowca pochodzenia palestyńskiego jest poważnie zagrożone oraz że UNRWA, której pomocy domagał się zainteresowany, nie jest w stanie zapewnić mu warunków życia zgodnych z powierzoną jej misją, w związku z czym ten bezpaństwowiec, w wyniku okoliczności pozostających poza jego kontrolą i niezależnych od jego woli, czuje się zmuszony do opuszczenia strefy działania UNRWA. W takim wypadku wspomniany bezpaństwowiec może – chyba że zachodzi wobec niego którakolwiek z podstaw wyłączenia określonych w art. 12 ust. 1 lit. b), w art. 12 ust. 2 i w art. 12 ust. 3 tej dyrektywy – stać się ipso facto beneficjentem tej dyrektywy i nie musi koniecznie wykazać, że zasadnie obawia się prześladowania w rozumieniu art. 2 lit. c) owej dyrektywy [wyrok z dnia 13 stycznia 2021 r., Bundesrepublik Deutschland (Nadanie statusu uchodźcy bezpaństwowcowi pochodzenia palestyńskiego),
C‑507/19
,
EU:C:2021:3
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
W tym względzie wymaga jednak uściślenia, że fakt, iż dana osoba może ipso facto stać się beneficjentem wspomnianej dyrektywy w rozumieniu jej art. 12 ust. 1 lit. a), nie oznacza przyznania jej bezwarunkowego prawa do uzyskania statusu uchodźcy. O ile bowiem osoba, która może ipso facto stać się beneficjentem dyrektywy 2004/83, nie musi koniecznie wykazywać, że obawia się prześladowania w rozumieniu jej art. 2 lit. c) tej dyrektywy, o tyle musi ona niemniej jednak złożyć, podobnie jak uczynili to skarżący w postępowaniu głównym, wniosek o przyznanie statusu uchodźcy, który musi zostać rozpoznany przez właściwe organy państwa członkowskiego odpowiedzialnego za jego rozpatrzenie (zob. podobnie wyrok z dnia 19 grudnia 2012 r., Abed El Karem El Kott i in.,
C‑364/11
,
EU:C:2012:826
, pkt
,
).
W tym stanie rzeczy, jak zasadniczo wskazał rzecznik generalny w pkt 52 opinii, chociaż art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2004/83 nie wskazuje dokładnie, który moment jest istotny dla dokonania przez właściwe krajowe organy lub sądy oceny ustania pomocy lub ochrony UNRWA, to użycie sformułowania „które aktualnie korzystają” w art. 1 ust. D akapit pierwszy konwencji genewskiej i „ustała” w akapicie drugim tego przepisu, przemawia za dokonaniem oceny prowadzącej do ustalenia, czy ta pomoc lub ochrona rzeczywiście ustała w rozumieniu art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2004/83.
W tej sytuacji taka ocena powinna opierać się na indywidualnej ocenie wszystkich uwarunkowań lub czynników istotnych w danej sytuacji, takiej jaka istniała w chwili opuszczenia przez wnioskodawców, których to dotyczy, strefy działania UNRWA przy uwzględnieniu okoliczności występujących w chwili, w której właściwe organy administracyjne wydają decyzję w przedmiocie złożonego przez zainteresowaną osobę wniosku o przyznanie statusu uchodźcy lub w której właściwe organy sądowe orzekają w przedmiocie skargi na decyzję odmawiającą przyznania statusu uchodźcy. W szczególności należy zwrócić uwagę na sytuację, w której dana osoba jest w stanie powrócić na obszar działania UNRWA w związku z ustaniem okoliczności, w wyniku których została uznana za uchodźcę [zob. podobnie wyroki: z dnia 19 grudnia 2012 r., Abed El Karem El Kott i in.,
C‑364/11
,
EU:C:2012:826
, pkt
; a także z dnia 13 stycznia 2021 r., Bundesrepublik Deutschland (Nadanie statusu uchodźcy bezpaństwowcowi pochodzenia palestyńskiego),
C‑507/19
,
EU:C:2021:3
, pkt
,
].
Konieczność przeprowadzenia takiej oceny pozostaje w zgodzie z ogólną systematyką systemu ustanowionego w dyrektywie 2004/83. W tym względzie z art. 4 ust. 3 lit. a) dyrektywy 2004/83 i z jej art. 5 ust. 1 wynika, że przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej należy wziąć pod uwagę wszystkie istotne okoliczności faktyczne dotyczące państwa pochodzenia „w chwili rozstrzygania o wniosku” oraz, w stosownych przypadkach, zdarzenia, które miały miejsce po wyjeździe wnioskodawcy z państwa pochodzenia.
W tym zakresie wyjaśnienia wymaga ponadto, że – jak już orzekł Trybunał w przeszłości – na mocy art. 46 ust. 3 dyrektywy 2013/32 państwa członkowskie są zobowiązane do ukształtowania swojego prawa krajowego w taki sposób, by rozpatrzenie środka zaskarżenia, o którym mowa w tym przepisie, zapewniało, przynajmniej w postępowaniach odwoławczych przed sądem pierwszej instancji, „pełne rozpatrzenie ex nunc” zarówno okoliczności faktycznych, jak i kwestii prawnych, które pozwolą takiemu sądowi na dokonanie zaktualizowanej oceny danego przypadku. Jak wyjaśnił już Trybunał, wyrażenie „ex nunc” i przymiotnik „pełne” zawarte w tym przepisie podkreślają spoczywający na sądzie obowiązek dokonania oceny uwzględniającej w danym wypadku zarówno okoliczności, które organ rozstrzygający wziął lub powinien był wziąć pod uwagę, jak i nowe uwarunkowania, które pojawiły się po wydaniu decyzji będącej przedmiotem zaskarżenia. Przysługujące w ten sposób sądowi uprawnienie do uwzględnienia nowych okoliczności, w których przedmiocie organ ten się nie wypowiedział, wpisuje się w cel dyrektywy 2013/32, zmierzającej w szczególności, jak wynika zwłaszcza z jej motywu 18, do tego, by wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej były rozpoznawane „w najkrótszym możliwym terminie […], bez uszczerbku dla odpowiedniego i kompletnego rozpatrywania wniosku” [wyrok z dnia 13 stycznia 2021 r., Bundesrepublik Deutschland (Nadanie statusu uchodźcy bezpaństwowcowi pochodzenia palestyńskiego),
C‑507/19
,
EU:C:2021:3
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Jak bowiem podniosła Komisja w uwagach na piśmie, nawet jeśli dana osoba była w przeszłości zmuszona do opuszczenia strefy działania UNRWA, ponieważ jej bezpieczeństwo osobiste było poważnie zagrożone, to brakowałoby podstaw dla przyznania jej ipso facto statusu uchodźcy na mocy art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83, gdyby sytuacja w strefie tego działania znacznie się od tego czasu poprawiła, skutkiem czego bezpieczeństwo osobiste danej osoby nie byłoby już poważnie zagrożone, a UNRWA ponownie mogłaby jej zapewnić warunki życia zgodne z powierzoną jej misją. W konsekwencji organy i sądy, gdy rozstrzygają o możliwości ubiegania się ipso facto o status uchodźcy, powinny również ustalić, czy w danym momencie możliwy jest powrót do strefy działania UNRWA. Jeśli tak jest, wnioskodawca powinien zostać wyłączony z możliwości uzyskania statusu uchodźcy, zgodnie z art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie pierwsze dyrektywy 2004/83.
W związku z tym do właściwych organów i sądów krajowych należy dokonanie indywidualnej oceny wszystkich istotnych uwarunkowań w celu ustalenia nie tylko tego, czy opuszczenie przez wnioskodawców ubiegających się o przyznanie statusu uchodźcy na podstawie art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83 strefy działania UNRWA mogło być uzasadnione, w myśl orzecznictwa przypomnianego w pkt 50 niniejszego wyroku, przyczynami pozostającymi poza ich kontrolą i niezależnymi od ich woli, wskutek czego nie mogli oni dłużej korzystać z ochrony lub pomocy UNRWA, lecz także tego, czy także w momencie rozstrzygania wnioskodawcy nie mogą korzystać z takiej ochrony lub pomocy, ze względu na wskazywaną przez nich coraz gorszą sytuację w rozpatrywanej strefie działania, z przyczyn pozostających poza ich kontrolą i niezależnych od ich woli.
W świetle ogółu powyższych rozważań odpowiedź na pytanie pierwsze winna brzmieć: art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83 należy interpretować w ten sposób, że w celu ustalenia, czy ochrona lub pomoc UNRWA ustała, skutkiem czego dana osoba może ubiegać się ipso facto o „status uchodźcy” w rozumieniu tego przepisu, w ramach indywidualnej oceny należy wziąć pod uwagę istotne okoliczności istniejące nie tylko w chwili opuszczenia przez tę osobę strefy działania UNRWA, lecz również w momencie rozpatrywania przez właściwe organy administracyjne wniosku o przyznanie statusu uchodźcy lub orzekania przez właściwe organy sądowe w przedmiocie skargi na decyzję odmawiającą przyznania takiego statusu.
W przedmiocie pytania drugiego
Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83 należy interpretować w ten sposób, że w ramach analizy mającej na celu ustalenie, czy ochrona lub pomoc UNRWA ustała, skutkiem czego dana osoba może ubiegać się ipso facto o „status uchodźcy” w rozumieniu tego przepisu, jeżeli wykaże, że została zmuszona do opuszczenia strefy działania UNRWA z przyczyn pozostających poza jej kontrolą i niezależnych od jej woli, państwo członkowskie, jeżeli uzna, że osoba ta może obecnie powrócić do rozpatrywanej strefy i skorzystać tam z owej ochrony lub pomocy, jest zobowiązane dowieść tej okoliczności.
W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie warto przypomnieć, że art. 13 dyrektywy 2004/83 wymaga, by państwa członkowskie przyznawały status uchodźcy obywatelowi państwa trzeciego lub bezpaństwowcowi, który kwalifikuje się do otrzymania takiego statusu zgodnie z rozdziałami II i III tej dyrektywy.
W tym stanie rzeczy, aby wnioskodawcy można było przyznać status uchodźcy na podstawie art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83, który to przepis znajduje się w jej rozdziale III, należy dokonać oceny istotnych okoliczności zgodnie z art. 4 tej dyrektywy, mieszczącym się w jej rozdziale II.
W szczególności na mocy art. 4 ust. 1 dyrektywy 2004/83 państwa członkowskie mogą uznać za obowiązek wnioskodawcy, aby ten wskazał, tak szybko, jak jest to możliwe, wszystkie elementy potrzebne do uzasadnienia wniosku o udzielenie międzynarodowej ochrony. Obowiązkiem państwa członkowskiego jest następnie dokonanie oceny odpowiednich elementów wniosku przy współudziale wnioskodawcy.
W tym względzie należy zauważyć, że ocena faktów i okoliczności przewidziana w art. 4 dyrektywy 2004/83, pozwalająca na uzasadnienie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, przebiega zasadniczo w dwóch odrębnych etapach. Pierwszy etap dotyczy ustalenia okoliczności faktycznych, które mogą stanowić dowody przemawiające na korzyść wniosku, podczas gdy drugi etap dotyczy oceny prawnej tych dowodów, polegającej na zadecydowaniu o tym, czy w świetle okoliczności charakteryzujących dany przypadek spełnione zostały materialnoprawne warunki udzielenia ochrony międzynarodowej określone w odpowiednich przepisach dyrektywy 2004/83 (wyrok z dnia 2 grudnia 2014 r., A i in., od
C‑148/13 do C‑150/13
,
EU:C:2014:2406
, pkt
).
W ramach tego pierwszego etapu, do którego odnosi się pytanie drugie, w odniesieniu do sytuacji, gdy na podstawie art. 4 ust. 1 dyrektywy 2004/83 do wnioskodawcy należy wskazanie, tak szybko, jak jest to możliwe, wszystkich elementów potrzebnych do uzasadnienia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, Trybunał wyjaśnił już, że organy państw członkowskich powinny w razie potrzeby aktywnie współpracować z wnioskodawcą w celu ustalenia i uzupełnienia istotnych elementów wniosku, ponieważ organom tym jest często łatwiej niż wnioskodawcy uzyskać dostęp do określonych rodzajów dokumentów (zob. podobnie wyrok z dnia 22 listopada 2012 r., M.,
C‑277/11
,
EU:C:2012:744
, pkt
,
).
Tak więc w niniejszym wypadku z art. 4 ust. 1 dyrektywy 2004/83 można z pewnością wywieść, iż to do wnioskodawców należy przedstawienie dowodu na to, że faktycznie korzystali oni z ochrony lub pomocy UNRWA i że ta ochrona lub pomoc ustała. Jednak, jako że wnioskodawcy są w stanie przedstawić dowód na to, że w momencie opuszczania strefy działania UNRWA czuli się oni do tego rzeczywiście zmuszeni z przyczyn pozostających poza ich kontrolą i niezależnych od ich woli, w szczególności ze względu na to, że ich osobiste bezpieczeństwo było poważnie zagrożone, a UNRWA nie potrafiła zapewnić im warunków życia zgodnych z powierzoną jej w tej strefie misją, to do państwa członkowskiego należy następnie wykazanie, że w danym przypadku w rozpatrywanej strefie działania doszło do zmiany okoliczności, wskutek czego osoby te mogą ponownie skorzystać z ochrony i pomocy UNRWA.
W świetle ogółu powyższych rozważań odpowiedź na pytanie drugie winna brzmieć: art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83 należy interpretować w ten sposób, że w ramach analizy mającej na celu ustalenie, czy ochrona lub pomoc UNRWA ustała, skutkiem czego dana osoba może ubiegać się ipso facto o „status uchodźcy” w rozumieniu tego przepisu, jeżeli wykaże, że została zmuszona do opuszczenia strefy działania UNRWA z przyczyn pozostających poza jej kontrolą i niezależnych od jej woli, państwo członkowskie, jeżeli uzna, że osoba ta może obecnie powrócić do rozpatrywanej strefy i skorzystać tam z owej ochrony lub pomocy, jest zobowiązane dowieść tej okoliczności.
W przedmiocie pytania trzeciego
Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83 należy interpretować w ten sposób, że w celu ustalenia, czy ochrona lub pomoc UNRWA ustała w rozumieniu tego przepisu, skutkiem czego osoba, która wystąpiła o udzielenie ochrony międzynarodowej, była zmuszona do opuszczenia strefy działania tej agencji, konieczne jest wykazanie, że UNRWA lub państwo, na którego terytorium działa, miało zamiar, poprzez działanie lub zaniechanie, wyrządzenia tej osobie krzywdy lub pozbawienia jej pomocy.
W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie warto przypomnieć, że – zgodnie z tym, co Trybunał miał już sposobność orzec – aby ustalić, czy pomoc lub ochrona UNRWA rzeczywiście ustała w rozumieniu art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83, właściwe organy i sądy krajowe muszą zbadać, czy opuszczenie przez zainteresowaną osobę strefy działania agencji było uzasadnione przyczynami pozostającymi poza jej kontrolą i niezależnymi od jej woli, które zmusiły ją do takiego wyjazdu, uniemożliwiając jej w ten sposób korzystanie z pomocy UNRWA (wyrok z dnia 19 grudnia 2012 r., Abed El Karem El Kott i in.,
C‑364/11
,
EU:C:2012:826
, pkt
).
W tym względzie należy zauważyć, że zarówno art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83, jak i art. 1 ust. D konwencji genewskiej wymagają przeprowadzenia obiektywnej oceny, czy pomoc lub ochrona UNRWA z jakiegoś powodu rzeczywiście ustała, ponieważ agencja ta nie była już w stanie, z przyczyn obiektywnych lub związanych z indywidualną sytuacją wnioskodawcy, zapewnić temu wnioskodawcy warunków życia zgodnych z powierzoną jej misją.
Dla potrzeb dokonania takiej oceny nie jest zatem konieczne odwoływanie się do elementów subiektywnych, takich jak zamiar UNRWA lub państwa, na którego terytorium ta agencja działa. Wprowadzenie takiego wymogu dla celów stosowania art. 12 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2004/83 sprowadzałoby się bowiem do bezpodstawnego ograniczenia zakresu tego przepisu oraz do nieuzasadnionego i znaczącego ograniczenia zakresu ochrony przyznanej bezpaństwowcom pochodzenia palestyńskiego.
Prawdą jest, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 74 opinii, że gdyby wykazano, iż UNRWA lub państwo, na którego terytorium działa ta agencja, celowo, poprzez działanie lub zaniechanie, wyrządziły danym osobom szkodę lub pozbawiły je pomocy lub ochrony, to taki dowód byłby oczywiście bardzo istotny. Jednak na potrzeby stosowania art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83 nie jest konieczne przedstawienie dowodu na istnienie takiego zamiaru.
W świetle ogółu powyższych rozważań odpowiedź na pytanie trzecie winna brzmieć: art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83 należy interpretować w ten sposób, że w celu ustalenia, czy ochrona lub pomoc UNRWA ustała w rozumieniu tego przepisu, skutkiem czego osoba, która wystąpiła o udzielenie ochrony międzynarodowej, była zmuszona do opuszczenia strefy działania tej agencji, nie jest konieczne wykazanie, że UNRWA lub państwo, na którego terytorium działa ta agencja, miały zamiar, poprzez działanie lub zaniechanie, wyrządzenia tej osobie krzywdy lub pozbawienia jej pomocy. Do celów tego przepisu wystarczy ustalić, że pomoc lub ochrona UNRWA z jakiegoś powodu rzeczywiście ustała, w związku z czym agencja ta nie jest już w stanie, z przyczyn obiektywnych lub związanych z indywidualną sytuacją danej osoby, zapewnić jej warunków życia zgodnych z powierzoną tej agencji misją.
W przedmiocie pytania czwartego
Poprzez pytanie czwarte sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83 w związku z art. 1 ust. D konwencji genewskiej należy interpretować w ten sposób, że w ramach oceny przesłanek wymaganych dla ustalenia, czy doszło do ustania ochrony lub pomocy UNRWA, skutkiem czego dana osoba może ubiegać się ipso facto o „status uchodźcy” w rozumieniu tego przepisu dyrektywy 2004/83, należy uwzględnić pomoc udzieloną tej osobie przez podmioty społeczeństwa obywatelskiego takie jak organizacje pozarządowe.
W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy zauważyć, że zarówno art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83, jak i art. 1 ust. D konwencji genewskiej odnoszą się jedynie do ochrony lub pomocy „organów lub agencji Organizacji Narodów Zjednoczonych innych niż [Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych ds. Uchodźców]” i nie wspominają o ewentualnym wsparciu lub ewentualnych usługach świadczonych przez inne podmioty, niezwiązane z Organizacją Narodów Zjednoczonych, takie jak organizacje pozarządowe.
Ponadto, jak zostało przypomniane w pkt 50 niniejszego wyroku, art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83 znajduje zastosowanie, jeżeli okaże się, na podstawie indywidualnej oceny wszystkich istotnych uwarunkowań, że bezpieczeństwo osobiste danego bezpaństwowca pochodzenia palestyńskiego jest poważnie zagrożone oraz że UNRWA, której pomocy domagał się zainteresowany, nie jest w stanie zapewnić mu ochrony i pomocy zgodnie z udzielonym jej mandatem, w związku z czym ten bezpaństwowiec, w wyniku okoliczności pozostających poza jego kontrolą i niezależnych od jego woli, czuje się zmuszony do opuszczenia strefy działania UNRWA.
W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zarówno art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83, jak i art. 1 ust. D konwencji genewskiej odnoszą się zasadniczo wyłącznie do ochrony lub pomocy UNRWA.
UNRWA jest zaś agencją Narodów Zjednoczonych utworzoną przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych, której misją jest zapewnienie ochrony i pomocy uchodźcom palestyńskim zgodnie z udzielonym jej mandatem. Zważywszy na status przyznany UNRWA i powierzoną jej misję, nie może być mowy o zrównaniu tej jednostki z podmiotami społeczeństwa obywatelskiego, takimi jak organizacje pozarządowe, które stanowią podmioty całkowicie odmienne od UNRWA i nie znajdują się w takiej samej sytuacji jak ta agencja, ponieważ nie mogą udzielać „pomocy” lub „ochrony” w rozumieniu konwencji genewskiej i dyrektywy 2004/83.
Powyższe nie pozwala jednak podważyć faktu, że – jak wynika z akt sprawy przedłożonych Trybunałowi – współpraca podmiotów społeczeństwa obywatelskiego takich jak organizacje pozarządowe może mieć zasadnicze znaczenie dla umożliwienia UNRWA wypełniania jej misji. Okazuje się bowiem, że wobec rosnących trudności, jakie napotka ona przy wykonywaniu udzielonego jej mandatu, przynajmniej w niektórych strefach jej działania, UNRWA skorzystała w praktyce z takiej współpracy.
W tych okolicznościach nie można wykluczyć, że w przypadku gdy taka współpraca istnieje, pomoc udzielaną przez podmioty społeczeństwa obywatelskiego takie jak organizacje pozarządowe powinno się brać pod uwagę przy ocenie, czy doszło do ustania ochrony lub pomocy UNRWA, skutkiem czego wnioskodawcy mogą ubiegać się ipso facto o status uchodźcy w rozumieniu art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83.
Niemniej jednak w rzeczywistości należy uwzględnić wszelką pomoc udzielaną przez podmioty społeczeństwa obywatelskiego takie jak organizacje pozarządowe, pod warunkiem że UNRWA pozostaje z nimi w formalnym stosunku współpracy o stabilnym charakterze, w ramach którego podmioty te wspierają UNRWA w wypełnianiu udzielonego jej mandatu.
Jest tak w szczególności, w przypadku gdy – jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 83–85 opinii – udzielenie takiej ochrony lub pomocy zostało powierzone zgodnie z prawem organizacjom pozarządowym przez państwo, na którego terytorium UNRWA działa, a uchodźcy palestyńscy rzeczywiście mają prawo dostępu do ochrony lub pomocy świadczonej przez dane organizacje pozarządowe w sposób stały, nie zaś okazjonalny.
Ponadto należy dodać, że – jak wskazał w istocie rzecznik generalny w pkt 79 opinii – w tym kontekście rola państwa, w którym działa UNRWA, może również okazać się decydująca dla umożliwienia tej agencji skutecznego wykonywania udzielonego jej mandatu i upewnienia się, że osoby, których to dotyczy, żyją w godnych warunkach [zob. podobnie wyrok z dnia 13 stycznia 2021 r., Bundesrepublik Deutschland (Nadanie statusu uchodźcy bezpaństwowcowi pochodzenia palestyńskiego),
C‑507/19
,
EU:C:2021:3
, pkt
,
].
W związku z tym jeżeli uchodźcom palestyńskim rzeczywiście przysługuje prawo stałego dostępu do edukacji i opieki zdrowotnej zapewnianej przez odnośne państwo, to taką sytuację należałoby uwzględnić w ramach całościowej oceny wszystkich istotnych okoliczności na gruncie art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83.
W świetle ogółu powyższych rozważań odpowiedź na pytanie czwarte winna brzmieć: art. 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83 w związku z art. 1 ust. D konwencji genewskiej należy interpretować w ten sposób, że w ramach oceny przesłanek wymaganych dla ustalenia, czy doszło do ustania ochrony lub pomocy UNRWA, skutkiem czego dana osoba może ubiegać się ipso facto o „status uchodźcy” w rozumieniu tego przepisu dyrektywy 2004/83, należy uwzględnić pomoc udzieloną tej osobie przez podmioty społeczeństwa obywatelskiego takie jak organizacje pozarządowe, pod warunkiem że UNRWA pozostaje z nimi w formalnym stosunku współpracy o stabilnym charakterze, w ramach którego podmioty te wspierają UNRWA w wypełnianiu udzielonego jej mandatu.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osób, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony, oraz zawartości przyznawanej ochrony należy interpretować w ten sposób, że w celu ustalenia, czy ochrona lub pomoc Agencji Narodów Zjednoczonych dla Pomocy Uchodźcom Palestyńskim na Bliskim Wschodzie (UNRWA) ustała, skutkiem czego dana osoba może ubiegać się ipso facto o „status uchodźcy” w rozumieniu tego przepisu, w ramach indywidualnej oceny należy wziąć pod uwagę istotne okoliczności istniejące nie tylko w chwili opuszczenia przez tę osobę strefy działania UNRWA, lecz również w momencie rozpatrywania przez właściwe organy administracyjne wniosku o przyznanie statusu uchodźcy lub orzekania przez właściwe organy sądowe w przedmiocie skargi na decyzję odmawiającą przyznania takiego statusu.

2)
Artykuł 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83 należy interpretować w ten sposób, że w ramach analizy mającej na celu ustalenie, czy ochrona lub pomoc Agencji Narodów Zjednoczonych dla Pomocy Uchodźcom Palestyńskim na Bliskim Wschodzie (UNRWA) ustała, skutkiem czego dana osoba może ubiegać się ipso facto o „status uchodźcy” w rozumieniu tego przepisu, jeżeli wykaże, że została zmuszona do opuszczenia strefy działania UNRWA z przyczyn pozostających poza jej kontrolą i niezależnych od jej woli, państwo członkowskie, jeżeli uzna, że osoba ta może obecnie powrócić do rozpatrywanej strefy i skorzystać tam z owej ochrony lub pomocy, jest zobowiązane dowieść tej okoliczności.

3)
Artykuł 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83 należy interpretować w ten sposób, że w celu ustalenia, czy ochrona lub pomoc Agencji Narodów Zjednoczonych dla Pomocy Uchodźcom Palestyńskim na Bliskim Wschodzie (UNRWA) ustała w rozumieniu tego przepisu, skutkiem czego osoba, która wystąpiła o udzielenie ochrony międzynarodowej, była zmuszona do opuszczenia strefy działania tej agencji, nie jest konieczne wykazanie, że UNRWA lub państwo, na którego terytorium działa ta agencja, miały zamiar, poprzez działanie lub zaniechanie, wyrządzenia tej osobie krzywdy lub pozbawienia jej pomocy. Do celów tego przepisu wystarczy ustalić, że pomoc lub ochrona UNRWA z jakiegoś powodu rzeczywiście ustała, w związku z czym agencja ta nie jest już w stanie, z przyczyn obiektywnych lub związanych z indywidualną sytuacją danej osoby, zapewnić jej warunków życia zgodnych z powierzoną tej agencji misją.

4)
Artykuł 12 ust. 1 lit. a) zdanie drugie dyrektywy 2004/83 w związku z art. 1 ust. D konwencji dotyczącej statusu uchodźców, podpisanej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. należy interpretować w ten sposób, że w ramach oceny przesłanek wymaganych dla ustalenia, czy doszło do ustania ochrony lub pomocy Agencji Narodów Zjednoczonych dla Pomocy Uchodźcom Palestyńskim na Bliskim Wschodzie (UNRWA), skutkiem czego dana osoba może ubiegać się ipso facto o „status uchodźcy” w rozumieniu tego przepisu dyrektywy 2004/83, należy uwzględnić pomoc udzieloną tej osobie przez podmioty społeczeństwa obywatelskiego takie jak organizacje pozarządowe, pod warunkiem że UNRWA pozostaje z nimi w formalnym stosunku współpracy o stabilnym charakterze, w ramach którego podmioty te wspierają UNRWA w wypełnianiu udzielonego jej mandatu.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: angielski.