CELEX: 62019CJ0254
Zahtjev za prethodnu odluku
Direktiva 92/43/EEZ
Očuvanje prirodnih staništa i divlje faune i flore
Članak 6. stavak 3.
Područje primjene
Pojmovi ‚projekt’ i ‚odobrenje za provedbu projekta’
Ocjena prihvatljivosti utjecaja plana ili projekta na zaštićeno područje
Odluka kojom se produljuje trajanje odobrenja za izgradnju terminala za uplinjavanje ukapljenog prirodnog plina
Prvotna odluka koja se temelji na nacionalnom propisu kojim nije pravilno prenesena Direktiva 92/43

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 6. stavka 3. Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (
SL 1992., L 206, str. 7
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14., u daljnjem tekstu: Direktiva o staništima).
Zahtjev je upućen u okviru spora između Friends of the Irish Environment Ltd i An Bord Peanála (Agencija za prostorno planiranje, Irska, u daljnjem tekstu: Agencija) o odluci te Agencije da dodijeli dodatni rok od pet godina za izgradnju terminala za uplinjavanje ukapljenog prirodnog plina, povrh roka od deset godina koji je bio prvotno određen u ranijoj odluci.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva o staništima
U skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima:
„Svaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bilo pojedinačno bilo u kombinaciji s ostalim planovima ili projektima, predmet je ocjene prihvatljivosti utjecaja koje bi mogao imati na t[o] područje, s obzirom na ciljeve očuvanja područja. U svjetlu zaključaka procjene utjecaja na područje i sukladno odredbama stavka 4., nadležna tijela državne vlasti odobravaju plan ili projekt tek nakon što se uvjere da on neće negativno utjecati na cjelovitost dotičnog područja te, ako je to potrebno, nakon dobivanja mišljenja od šire javnosti.”
Direktiva PUO
Direktivom 2011/92/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (
SL 2012., L 26, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 27., str. 3.), kako je izmijenjena Direktivom 2014/52/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. (
SL 2014., L 124, str. 1
., u daljnjem tekstu: Direktiva PUO), u članku 1. stavku 2. točki (a) prvoj alineji pojam „projekt” definira se kao „izvođenje građevinskih radova ili ostalih instalacija ili sustava”.
U skladu s člankom 1. stavkom 2. točkom (c) te direktive „odobrenje za provedbu projekta” znači „odluka nadležnog tijela ili više njih koja nositelju projekta daje pravo da nastavi s projektom”.
Irsko pravo
Člankom 40. stavkom 1. Planning and Development Acta 2000 (Zakon iz 2000. o prostornom planiranju i razvoju), u verziji koja se primjenjuje na glavni postupak (u daljnjem tekstu: PDA 2000), propisuje se:
„U skladu sa stavkom 2. dozvola izdana u skladu s ovim dijelom, nakon isteka odgovarajućeg roka (ali ne dovodeći u pitanje valjanost ičega učinjenog u skladu s tim stavkom prije isteka tog roka), prestaje proizvoditi učinke u pogledu –
(a)
u slučaju da izvođenje radova na koje se odobrenje odnosi nije započelo u tom roku, cjelokupnog izvođenja radova, i
(b)
u slučaju da je izvođenje radova započelo unutar tog roka, u pogledu dijela radova koji nisu dovršeni unutar tog roka.”
Člankom 42. PDA 2000 propisuje se da se na zahtjev zainteresirane osobe odobrava produljenje građevinske dozvole ako su tijekom prvotno određenog roka na temelju dozvole izvršeni bitni radovi, a izvođenje radova će se završiti u razumnom roku ili ako su postojali trgovinski, gospodarski ili tehnički razlozi izvan kontrole podnositelja zahtjeva zbog kojih su bili otežani početak ili izvršenje bitnih radova. U potonjem slučaju, produljenje roka ne može se odobriti ako je došlo do značajnih izmjena u razvojnim ciljevima u okviru plana izvođenja radova od datuma odobrenja zbog kojih izvođenje radova više ne bi bilo u skladu s pravilnim planiranjem i održivim razvojem tog područja. Ono također ne smije biti u proturječnosti s „ministarskim smjernicama”.
Usto se člankom 42. PDA 2000 pojašnjava da, ako izvođenje radova nije započelo, lokalno tijelo za planiranje mora biti sigurno da je prije izdavanja građevinske dozvole napravljena procjena učinaka na okoliš ili ocjena prihvatljivosti utjecaja, ili obje, ako je potrebno. Osim toga, dodatno razdoblje ne smije prelaziti pet godina i zahtjev za produljenje trajanja građevinske dozvole može se podnijeti samo jednom.
Člankom 50. PDA 2000 propisuje se da se valjanost građevinske dozvole može osporavati samo u okviru zahtjeva za zaštitu zakonitosti u prekluzivnom roku od osam tjedana koji se može produljiti u određenim okolnostima.
Člankom 146.B PDA 2000 uspostavlja se poseban postupak kojim se omogućava izmjena dozvole za projekt koji se odnosi na stratešku infrastrukturu.
Člankom 146.B PDA 2000 propisuje se:
„[…]
3.   Ako [Agencija] odluči da izmjena:
[…]
(b)
predstavlja veliku izmjenu, ona određuje hoće li (i.) provesti izmjenu, (ii.) provesti izmjenu uvjeta dotične dozvole […] koja se razlikuje od one postavljene u zahtjevu […] ili (iii.) odbiti provesti izmjenu.
4.   Prije nego što usvoji odluku u skladu sa stavkom 3. točkom (b), [Agencija] određuje jesu li opseg i priroda (a) izmjene zahtijevane na temelju stavka 1. i (b) bilo koje druge izmjene planirane na temelju članka 3. točke (b) podtočke ii. takve da bi, ako se izvrše, mogle imati značajne učinke na okoliš (i, u tom pogledu, [Agencija] mora donijeti konačnu odluku o opsegu i prirodi bilo kakve tako planirane izmjene).”
Glavni postupak i prethodna pitanja
Agencija je 31. ožujka 2008. odobrila projekt izgradnje terminala za uplinjavanje ukapljenog prirodnog plina na južnoj obali estuarija rijeke Shannon u grofoviji Kerry (Irska). Tim odobrenjem za provedbu projekta predviđalo se da se radovi moraju izvršiti u maksimalnom roku od deset godina (u daljnjem tekstu: prvotno odobrenje za provedbu projekta).
Taj projekt trebao je biti proveden na granici dvaju područja Natura 2000, odnosno posebnog područja očuvanja donjeg toka rijeke Shannon (područje IE0002165) i posebnog zaštićenog područja estuarija rijeke Shannon i rijeke Fergus (područje IE0004077).
Sud koji je uputio zahtjev podsjeća na to da je u vrijeme izdavanja prvotnog odobrenja za provedbu projekta Sud u presudi od 13. prosinca 2007., Komisija/Irska (
C‑418/04
,
EU:C:2007:780
), presudio da irskim zakonodavstvom nije pravilno prenesena Direktiva o staništima, među ostalim, zbog toga što je, kao što to proizlazi iz točaka 230. i 231. te presude, ocjena utjecaja na temelju te direktive bila izjednačena s procjenom koja se zahtijeva Direktivom Vijeća 85/337/EEZ od 27. lipnja 1985. o procjeni učinaka određenih javnih i privatnih projekata na okoliš (
SL 1985., L 175, str. 40
.).
Prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, prvotno odobrenje za provedbu projekta ne upućuje ni na Direktivu o staništima ni na dva zaštićena područja na koja bi projekt o kojemu je riječ u glavnom postupku mogao negativno utjecati te nije sadržavao ni potpuna, precizna i konačna utvrđenja i zaključke koji mogu otkloniti svaku razumnu znanstvenu sumnju o učincima predviđenih radova.
U rujnu 2017. izgradnja tog terminala još uvijek nije bila započela te je izvođač radova na temelju članka 146. B PDA 2000 podnio zahtjev za produljenje građevinske dozvole. Tom prilikom je naveo da je kašnjenje s početkom radova proizlazilo osobito iz promjena politike pristupa nacionalnoj mreži transporta plina u Irskoj i, općenitije, gospodarske situacije u toj zemlji. Zahtjev koji je Agenciji bio podnesen nije uključivao nijednu sadržajnu izmjenu radova.
Prvotno odobrenje za provedbu projekta isteklo je 31. ožujka 2018. i nikakvi radovi nisu bili izvršeni.
Agencija je 13. srpnja 2018. izvođaču radova dala dodatni rok od pet godina za izgradnju projekta izgradnje terminala, odnosno do 31. ožujka 2023. (u daljnjem tekstu: odobrenje o kojem je riječ u glavnom postupku).
Iz odluke kojom se upućuje zahtjev proizlazi da je Agencija tom prigodom provela procjenu učinaka na okoliš nakon koje je smatrala da produljenje roka za provedbu ispitanog projekta izgradnje nema nikakav učinak na okoliš.
Udruga Friends of the Irish Environment pobijala je odobrenje o kojem je riječ u glavnom postupku pred High Courtom (Visoki sud, Irska).
U tim okolnostima, smatrajući da iz glavnog predmeta proizlaze poteškoće u pogledu tumačenja prava Unije, High Court (Visoki sud) odlučio je obustaviti postupak i Sudu postaviti sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Je li odluka o produljenju trajanja odobrenja za provedbu projekta odobrenje projekta na koji se primjenjuje članak 6. stavak 3. [Direktive o staništima]?
2.
Utječe li na odgovor na [prvo pitanje] neki od sljedećih razloga:
(a)
Odobrenje za provedbu projekta (čije je trajanje potrebno produljiti) dodijeljeno je na temelju odredbe nacionalnog prava kojom Direktiva o staništima nije pravilno prenesena jer se u zakonodavstvu ocjena prihvatljivosti u smislu Direktive o staništima pogrešno izjednačila s procjenom učinaka na okoliš u smislu Direktive [85/337];
(b)
Odobrenje za provedbu projekta, kakvo je prvotno dodijeljeno, ne navodi je li zahtjev za odobrenje razmatran u okviru [prve faze] ili [druge faze] iz članka 6. stavka 3. Direktive o staništima i ne sadržava „potpuna, precizna i konačna utvrđenja i zaključke koji mogu otkloniti svaku razumnu znanstvenu sumnju o učincima radova koji su predviđeni na dotičnom [području]”, kako se zahtijeva u skladu s presudom od 24. studenoga 2011., Komisija/Španjolska (
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
);
(c)
Prvotno razdoblje za koje je dano odobrenje je isteklo, zbog čega je odobrenje za provedbu projekta prestalo proizvoditi učinke u odnosu na cijeli projekt. Dok nije donesena odluka o produljenju, nije moguće izvršavati radove na temelju postojećeg odobrenja za provedbu projekta;
(d)
Nikada nisu izvršeni radovi na temelju odobrenja za provedbu projekta?
3.
Ako je odgovor na [prvo pitanje] potvrdan, koje razloge nadležno tijelo mora uzeti u obzir pri provođenju provjere u [prvoj fazi] u skladu s člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima? Na primjer, mora li nadležno tijelo uzeti u obzir neki od sljedećih razloga: (i) je li došlo do nekih izmjena u predloženim radovima i uporabi; (ii) je li došlo do promjena u području zaštite okoliša, primjerice u pogledu određivanja europskih područja nakon datuma odluke o davanju odobrenja za provedbu projekta; (iii) postoje li neke relevantne promjene u znanstvenim spoznajama, primjerice novija istraživanja u pogledu kvalificiranih interesa europskih područja?
Podredno, treba li nadležno tijelo procijeniti učinke koje čitav projekt ima na okoliš?
4.
Treba li razlikovati: (i) odobrenje za provedbu projekta koje propisuje vremensko ograničenje za razdoblje aktivnosti (operativna faza) od (ii) odobrenja za provedbu projekta koje propisuje samo vremensko ograničenje za razdoblje tijekom kojeg se mogu obavljati građevinski radovi (faza izgradnje), ali, u slučaju da su građevinski radovi završeni unutar tog roka, ne propisuje nikakav rok za razdoblje aktivnosti ili operativnu fazu?
5.
U kojoj je mjeri, ako ikojoj, obveza nacionalnog suda da zakonodavstvo što je više moguće tumači u skladu s odredbama Direktive o staništima i [Konvencije o pristupu informacijama, sudjelovanju javnosti u odlučivanju i pristupu pravosuđu u pitanjima okoliša potpisana u Aarhusu 25. lipnja 1998. i odobrena u ime Europske zajednice Odlukom Vijeća 2005/370/EZ od 17. veljače 2005. (
SL 2005., L 124, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 3., str. 10.), u daljnjem tekstu: Aarhuška konvencija] uvjetovana zahtjevom da su stranke u sporu izričito istaknule ta pitanja u pogledu tumačenja? Točnije, ako nacionalno pravo predviđa dva postupka donošenja odluka, pri čemu je samo jedan usklađen s Direktivom o staništima, mora li sud koji je uputio zahtjev tumačiti nacionalno zakonodavstvo na način da se može pozivati samo na postupak donošenja odluka koji je u skladu s Direktivom, neovisno o tome što stranke u predmetu koji se pred njim vodi nisu izričito zahtijevale takvo tumačenje?
6.
(a)
Ako je odgovor Suda na drugo pitanje (točka a) takav da treba ispitati je li odobrenje za provedbu projekta (čije je trajanje potrebno produljiti) dodijeljeno na temelju odredbe nacionalnog prava kojom Direktiva o staništima nije pravilno prenesena, mora li nacionalni sud izuzeti iz primjene pravilo nacionalnog postupovnog prava kojim se podnositelju prigovora onemogućava da u okviru kasnijeg zahtjeva za odobrenje za provedbu projekta osporava valjanost ranijeg odobrenja za provedbu projekta (koje je isteklo)?
b)
Je li takvo pravilo nacionalnog postupovnog prava u suprotnosti s obvezom otklanjanja nedostataka kakva je nedavno potvrđena u presudi od 17. studenoga 2016., Stadt Wiener Neustadt (
C‑348/15
,
EU:C:2016:882
)?”
O prethodnim pitanjima
Prvo i drugo prethodno pitanje
Okolnosti navedene u točkama (a) do (d) drugog prethodnog pitanja su sljedeće: prvotno odobrenje za provedbu projekta dodijeljeno je na temelju nacionalnog zakonodavstva kojim Direktiva o staništima nije pravilno prenesena; to odobrenje nije upućivalo ni na tu direktivu niti je sadržavalo potpuna, precizna i konačna utvrđenja ili zaključke koji mogu otkloniti svaku razumnu znanstvenu sumnju o učincima predviđenih radova; navedeno odobrenje prestalo je proizvoditi pravne učinke po isteku roka koji se njime odredilo za te radove a da oni nisu bili ni počeli.
Iz toga osobito proizlazi da sud koji je uputio zahtjev polazi od premise da prvotnom odobrenju za provedbu projekta nije prethodila ocjena utjecaja na područje u skladu s onim zahtijevanim u članku 6. stavku 3. Direktive o staništima.
Slijedom toga, valja smatrati da svojim prvim i drugim pitanjem, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li se odluka kojom se prvotno određeni rok za provedbu projekta izgradnje terminala uplinjavanja ukapljenog prirodnog plina smatrati odobrenjem projekta u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima ako prvotnom odobrenju projekta nije prethodila ocjena utjecaja na dotično područje u skladu s tom odredbom, i to odobrenje prestalo je proizvoditi pravne učinke po isteku roka koji se njime odredilo za te radove a da oni nisu bili ni počeli.
Člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima utvrđuje se postupak ocjene kojem je cilj prethodnom provjerom zajamčiti to da plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem predmetnim područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj, bude odobren samo ako ne utječe negativno na cjelovitost tog područja (presuda od 29. srpnja 2019., Inter‑Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, t.
117.
i navedena sudska praksa).
U tom pogledu valja navesti da činjenica da se projekt čija se ocjena utjecaja na okoliš osporava ne nalazi u predmetnim područjima Natura 2000 nego izvan njih, kao što se čini da je slučaj u glavnom predmetu, nikako ne isključuje primjenjivost zahtjeva propisanih u članku 6. stavku 3. Direktive o staništima. Naime, kao što to proizlazi iz njezina teksta, ta odredba podvrgava tamo predviđenom mehanizmu zaštite okoliša „[s]vaki plan ili projekt koji nije izravno povezan s upravljanjem područjem ili potreban za njegovo upravljanje, ali bi na njega mogao imati značajan utjecaj” (vidjeti u tom smislu presudu od 26. travnja 2017., Komisija/Njemačka,
C‑142/16
,
EU:C:2017:301
, t.
29.
).
Tom se odredbom razlikuju dvije faze njome predviđenog postupka ocjene. Prva, predviđena prvom rečenicom navedene odredbe, zahtijeva da države članice provedu ocjenu prihvatljivosti utjecaja plana ili projekta na zaštićeno područje kada postoji vjerojatnost da će taj plan ili taj projekt značajno utjecati na to područje. Druga faza, predviđena njezinom drugom rečenicom i koja nastupa nakon te ocjene prihvatljivosti, uvjetuje odobravanje takvog plana ili projekta da negativno ne utječe na cjelovitost predmetnog područja, uz iznimku predviđenu odredbama članka 6. stavka 4. Direktive o staništima (vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2019., Inter‑Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, t.
118.
i
119.
).
Kao prvo, kako bi se procijenilo odnosi li se odluka kojim se produljuje rok za izgradnju terminala uplinjavanja ukapljenog prirodnog plina, određen u prvotnom odobrenju za provedbu projekta, za koji radovi nisu bili počeli, na „projekt” u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima, valja podsjetiti da iz sudske prakse proizlazi da se u tom pogledu može uzeti u obzir pojam „projekt” u smislu članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive PUO (vidjeti u tom smislu presudu od 29. srpnja 2019., Inter‑Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, t.
122.
i navedena sudska praksa).
Usto, s obzirom na to da je definicija pojma „projekt” koji proizlazi iz Direktive PUO uža nego ona koja proizlazi iz Direktive o staništima, Sud je presudio da, ako djelatnost potpada pod Direktivu PUO ona tim više mora potpadati pod Direktivu o staništima (presude od 7. studenoga 2018., Coöperatie Mobilisation for the Environment i dr.,
C‑293/17 i C‑294/17
,
EU:C:2018:882
, t.
65.
, i od 29. srpnja 2019., Inter‑Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, t.
123.
).
Iz toga slijedi da, ako se aktivnost smatra „projektom” u smislu Direktive PUO, ona može biti „projekt” u smislu Direktive o staništima (presuda od 29. srpnja 2019., Inter‑Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, t.
124.
i navedena sudska praksa).
Međutim, definicija pojma „projekt” iz članka 1. stavka 2. točke (a) Direktive PUO u prvoj alineji obuhvaća izvođenje građevinskih radova ili ostalih instalacija ili sustava, a u drugoj alineji ostale zahvate u prirodnom okruženju i krajobrazu, uključujući i one koji uključuju vađenje mineralnih resursa.
Usto iz sudske prakse Suda proizlazi da pojam „projekt”, osobito s obzirom na tekst članka 1. stavka 2. točke (a) prve alineje Direktive PUO, odgovara radovima ili zahvatima radi promjene materijalnog stanja lokacije (presuda od 29. srpnja 2019., Inter‑Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, t.
62.
i navedena sudska praksa).
U ovom slučaju odluka o produljenju roka koji je prvotno određen za izgradnju terminala za uplinjavanje ukapljenog prirodnog plina, za koji radovi nisu bili počeli, ispunjava takve kriterije i stoga treba smatrati da se odnosi na „projekt” u smislu Direktive PUO.
Stoga se mora smatrati da se takva odluka odnosi na „projekt” u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima.
Međutim, kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točki 32. svojega mišljenja, ako određene aktivnosti, imajući osobito u vidu njihovo ponavljanje, njihovu prirodu i njihove uvjete za provođenje, treba smatrati jedinstvenom radnjom, one se mogu smatrati jednim i istim projektom u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima za koji nije potreban novi postupak ocjene na temelju te odredbe (vidjeti u tom smislu presude od 14. siječnja 2010., Stadt Papenburg,
C‑226/08
,
EU:C:2010:10
, t.
47.
i
48.
, i od 7. studenoga 2018., Coöperatie Mobilisation for the Environment i dr.,
C‑293/17 i C‑294/17
,
EU:C:2018:882
, t.
78.
i
80.
).
U ovom slučaju iz odluke kojom se upućuje zahtjev proizlazi da se odobrenje o kojem je riječ u glavnom postupku odnosi na isti projekt koji je prvotno odobren.
Iz toga se ipak ne može zaključiti da se na odobrenje poput odobrenja o kojem je riječ u glavnom postupku samo zbog te činjenice ne primjenjuje članak 6. stavak 3. Direktive o staništima.
Naime, za razliku od predmetâ u kojima je donesena sudska praksa na koju se podsjeća u točki 35. ove presude, predmet takvog odobrenja nije obnova odobrenja ponavljajuće aktivnosti koja se izvršava nego omogućavanje provedbe projekta za koji je, kao što to proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev, a osobito iz opisa irskog pravnog okvira, izdano prvo odobrenje koje je isteklo a da radovi koji su bili predviđeni nisu ni počeli.
Iz toga slijedi da se to odobrenje odnosi na „projekt” na koji se primjenjuju zahtjevi iz članka 6. stavka 3. Direktive o staništima, neovisno o pitanju je li se ta odredba trebala poštovati prilikom donošenja prvotnog odobrenja za provedbu projekta.
Kao drugo, valja utvrditi je li odobrenje za provedbu projekta poput odobrenja o kojem je riječ u glavnom postupku „odobrenje” tog projekta u smislu te odredbe.
Agencija osporava tu analizu zbog toga što smatra da bi trebala postojati dva obilježja, odnosno da njime nastaje pravo na provedbu projekta te da se ono odnosi na samu njegovu bit. U ovom slučaju, prema mišljenju Agencije, ta dva uvjeta nisu ispunjena jer je u pogledu prvog izgradnja terminala za uplinjavanje ukapljenog prirodnog plina mogla početi nakon prvotnog odobrenja za provedbu projekta, dok se u pogledu drugog odobrenjem o kojem je riječ u glavnom postupku samo produljuje trajanje izgradnje projekta a da se on pritom ne mijenja.
U tom pogledu valja podsjetiti da je, iako se Direktivom o staništima ne definiraju uvjeti pod kojima tijela, u smislu članka 6. stavka 3., „odobravaju” određeni projekt, za utvrđenje značenja tog pojma relevantan pojam „odobrenje” iz članka 1. stavka 2. točke (c) Direktive PUO (presuda od 29. srpnja 2019., Inter‑Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, t.
142.
).
Člankom 1. stavkom 2. točkom (c) Direktive PUO izraz „odobrenje za provedbu projekta” definira se kao „odluka nadležnog tijela ili više njih koja nositelju projekta daje pravo da nastavi s projektom”.
Protivno onome što tvrdi Agencija, iz presude od 7. siječnja 2004., Wells (
C‑201/02
,
EU:C:2004:12
), koju navodi u potporu svojoj argumentaciji, ne proizlazi da samo odluka kojom se mijenja projekt koji je prvotno odobren može biti „odobrenje za provedbu projekta” u smislu te odredbe. Naime, iz točaka 44. do 47. navedene presude proizlazi da je zbog utvrđenja isteka prvotnog odobrenja i činjenice da je novo odobrenje bilo nužno da bi se nastavilo obavljanje aktivnosti Sud zaključio da je odluka kojom se omogućava nastavak te aktivnosti zamijenila ne samo uvjete nego i samu bit prvotnog odobrenja za provedbu projekta i da je ta odluka stoga novo odobrenje.
Međutim, kao što proizlazi iz odluke kojom se upućuje zahtjev, prvotno odobrenje za provedbu projekta prestalo je proizvoditi svoje učinke po isteku roka od deset godina koji je njime bio određen i više nisu mogli biti izvršeni nikakvi radovi. Iz toga slijedi da je na kraju tog roka prvotno odobrenje za provedbu projekta isteklo i da ono stoga nije bilo izmijenjeno odobrenjem o kojem je riječ u glavnom postupku, nego je njime zamijenjeno.
U tom pogledu irelevantna je okolnost da je projekt o kojem je riječ u glavnom postupku mogao biti izvršen na temelju prvotnog odobrenja za provedbu projekta.
Iz toga slijedi da je odobrenje poput odobrenja o kojem je riječ u glavnom postupku ipak novo odobrenje za provedbu projekta u smislu Direktive PUO i slijedom toga i „odobrenje” u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima.
S obzirom na prethodna razmatranja, na prvo i drugo pitanje valja odgovoriti da se odluka kojom se produljuje rok od deset godina koji je prvotno određen za provedbu projekta izgradnje terminala za uplinjavanje ukapljenog prirodnog plina treba smatrati odobrenjem projekta u smislu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima ako je prvotno odobrenje za provedbu projekta, koje je isteklo, prestalo proizvoditi svoje pravne učinke po isteku roka koji je njime bio određen za te radove, a oni nisu izvršeni.
Treće pitanje
Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti traži, u slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, pojašnjenje uvjeta za primjenu zahtjeva ocjene prihvatljivosti utjecaja na dotično područje, predviđeno u članku 6. stavku 3. prvoj rečenici Direktive o staništima, na odobrenje poput odobrenja u glavnom postupku. Osobito želi znati je li nadležno tijelo dužno uzeti u obzir moguće izmjene u predloženim radovima i uporabi i promjene u „području zaštite okoliša” i znanstvenim spoznajama nakon prvotno izdanog odobrenja za provedbu projekta. Sud koji je uputio zahtjev usto pita treba li nadležno tijelo procijeniti utjecaj čitavog projekta na područje.
U tom pogledu, kao što se na to podsjetilo u točki 27. ove presude, člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima razlikuju se dvije faze njime predviđenog postupka ocjene te se prvom fazom, predviđenom prvom rečenicom te odredbe, od država članica zahtijeva da provedu ocjenu prihvatljivosti utjecaja plana ili projekta na zaštićeno područje kada postoji vjerojatnost da će taj plan ili projekt značajno utjecati na to područje (presuda od 29. srpnja 2019., Inter‑Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, t.
119.
i navedena sudska praksa).
S obzirom na, osobito, načelo opreznosti, takva opasnost postoji kad se, uzimajući u obzir najbolje znanstvene spoznaje u toj materiji, ne može isključiti da taj plan ili projekt može utjecati na ciljeve očuvanja tog područja. Ocjena opasnosti mora se izvršiti osobito s obzirom na posebna obilježja i okolišne uvjete područja na koje se odnosi takav plan ili projekt (presuda od 29. srpnja 2019., Inter‑Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, t.
134.
).
Ocjena prihvatljivosti utjecaja plana ili projekta podrazumijeva da se prije njegova odobrenja, uzimajući u obzir najbolja znanstvena postignuća u tom području, moraju utvrditi svi aspekti toga plana ili projekta koji, samostalno ili zajedno s drugim planovima ili projektima, mogu utjecati na ciljeve očuvanja zaštićenog područja. Nadležna tijela državne vlasti odobravaju neku djelatnost jedino pod uvjetom da su sigurna da ta djelatnost nema štetne učinke na cjelovitost toga područja. Riječ je o takvom slučaju kada sa znanstvenog gledišta ne postoji razumna sumnja glede izostanka takvih učinaka (presuda od 29. srpnja 2019., Inter‑Environnement Wallonie i Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C‑411/17
,
EU:C:2019:622
, t.
120.
i navedena sudska praksa).
Tako se ocjena izvršena na temelju članka 6. stavka 3. Direktive o staništima ne može smatrati ocjenom prihvatljivosti ako sadržava praznine i ne sadržava potpuna, precizna i konačna utvrđenja i zaključke koji mogu otkloniti svaku razumnu znanstvenu sumnju o učincima radova koji su predviđeni na zaštićenom području (presuda od 24. studenoga 2011., Komisija/Španjolska,
C‑404/09
,
EU:C:2011:768
, t.
100.
).
Valja dodati da treba uzeti u obzir i ocjene koje su eventualno izvršene prilikom ranijih odobrenja, kako bi se izbjeglo da se na isti projekt primjenjuje više ocjena utjecaja na okoliš koje obuhvaćaju sve zahtjeve iz Direktive o staništima (vidjeti po analogiji presude od 10. rujna 2015., Dimos Kropias Attikis,
C‑473/14
,
EU:C:2015:582
, t.
55.
, i od 22. ožujka 2012., Inter‑Environnement Bruxelles i dr.,
C‑567/10
,
EU:C:2012:159
, t.
42.
).
Međutim, uzimanje u obzir takvih ranijih ocjena prilikom donošenja odobrenja kojim se produljuje trajanje izgradnje projekta poput odobrenja o kojem je riječ u glavnom postupku može isključiti rizik značajnog utjecaja na zaštićeno područje samo ako one sadržavaju potpuna, precizna i konačna utvrđenja i zaključke koji mogu otkloniti svaku razumnu znanstvenu sumnju o učincima radova i pod uvjetom da se relevantni okolišni i znanstveni podaci nisu promijenili, da projekt nije izmijenjen i da ne postoje drugi planovi ili projekti koje treba uzeti u obzir.
Iz toga proizlazi da je na nadležnom tijelu da ocijeni mora li odobrenju poput onog o kojem je riječ u glavnom postupku, kojim se produljuje rok koji je prvotno određen u prvom odobrenju za provedbu projekta izgradnje terminala za uplinjavanje ukapljenog prirodnog plina, prethoditi ocjena prihvatljivosti utjecaja predviđena u članku 6. stavku 3. prvoj rečenici Direktive o staništima i, po potrebi, mora li se ona odnositi na cijeli projekt ili samo na njegov dio, vodeći računa o, osobito, kako prethodno provedenoj ocjeni tako i o promjeni relevantnih okolišnih i znanstvenih podataka, ali i o eventualnoj izmjeni projekta ili postojanju drugih planova ili projekata.
U ovom slučaju iz odluke kojom se upućuje zahtjev proizlazi da je projekt izgradnje terminala za uplinjavanje ukapljenog prirodnog plina trebao biti izvršen u blizini dvaju zaštićenih područja i da prvotnom odobrenju za provedbu projekta nije prethodila ocjena koja sadržava potpuna, precizna i konačna utvrđenja i zaključke koji mogu otkloniti svaku razumnu znanstvenu sumnju o učincima radova koji su bili predviđeni na tim područjima.
Iz toga slijedi, s jedne strane, da se ne može isključiti da takav projekt može značajno utjecati na navedena područja i, s druge strane, da takve okolnosti, koje treba ispitati sud koji je uputio zahtjev, mogu nalagati da odobrenju poput odobrenja o kojem je riječ u glavnom postupku prethodi ocjena prihvatljivosti utjecaja koja se zahtijeva člankom 6. stavkom 3. Direktive o staništima. Iz toga također proizlazi da takvu ocjenu ne čini samo puko ažuriranje ocjene koja je možda bila izvršena ranije nego ona mora sadržavati potpunu ocjenu utjecaja čitavog projekta na ta područja.
S obzirom na prethodna razmatranja, na treće pitanje valja odgovoriti da je na nadležnom tijelu da ocijeni treba li za odluku o produljenju roka koji je prvotno određen za provedbu projekta izgradnje terminala za uplinjavanje ukapljenog prirodnog plina, za koji je prvotno odobrenje za provedbu projekta isteklo, provesti ocjenu prihvatljivosti utjecaja predviđenu u članku 6. stavku 3. prvoj rečenici Direktive o staništima i, po potrebi, mora li se ona odnositi na cijeli projekt ili samo na njegov dio, vodeći računa o, osobito, kako promjeni relevantnih okolišnih i znanstvenih podataka tako i o eventualnoj izmjeni projekta ili postojanju drugih planova i projekata. Ta ocjena utjecaja mora biti izvršena kada se na temelju najboljih znanstvenih spoznaja u području ne može isključiti da taj projekt negativno utječe na ciljeve očuvanja dotičnog područja. Ranijom ocjenom navedenog projekta, izvršenom prije donošenja njegova prvotnog odobrenja, taj rizik može se isključiti samo ako ona sadržava potpuna, precizna i konačna utvrđenja i zaključke koji mogu otkloniti svaku razumnu znanstvenu sumnju o učincima radova i pod uvjetom nepostojanja promjene relevantnih okolišnih i znanstvenih podataka, eventualne izmjene projekta ili postojanja drugih planova i projekata.
Četvrto pitanje
Svojim četvrtim pitanjem sud pita, u biti, razlikuje li se odgovor na prvo, drugo i treće pitanje ovisno o tome nalaže li se odobrenjem projekta rok za operativnu fazu ili se određuje samo rok za njegovu provedbu, pod uvjetom da se radovi završe u tom roku.
U tom pogledu valja istaknuti da se razlikovanje između tih dviju vrsta odobrenja čini nevažnim u glavnom postupku.
Slijedom toga, s obzirom na to da smisao prethodnog postupka nije davanje savjetodavnih mišljenja o općenitim ili hipotetskim pitanjima, nego stvarna potreba učinkovitog rješenja spora (presuda od 26. ožujka 2020., Miasto Łowicz i Prokurator Generalny,
C‑558/18 i C‑563/18
,
EU:C:2020:234
, t.
44.
i navedena sudska praksa), četvrto pitanje valja proglasiti nedopuštenim.
Peto pitanje
Svojim petim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita u kojoj je mjeri, ako ikojoj, obveza nacionalnog suda da nacionalno zakonodavstvo što je više moguće tumači u skladu s odredbama Direktive o staništima i Aarhuške konvencije uvjetovana zahtjevom da stranke u glavnom postupku izričito istaknu takva pitanja u pogledu tumačenja. Točnije, ako nacionalno pravo predviđa dva postupka donošenja odluka, pri čemu je samo jedan u skladu s Direktivom o staništima, sud koji je uputio zahtjev pita mora li sud koji je uputio zahtjev tumačiti nacionalno zakonodavstvo na način da se može pozivati samo na postupak donošenja odluka koji je u skladu s Direktivom, neovisno o tome što stranke u predmetu koji se pred njim vodi nisu izričito zahtijevale takvo tumačenje.
Iz ustaljene sudske prakse Suda proizlazi da je isključivo na nacionalnom sudu pred kojim se vodi glavni postupak i koji mora preuzeti odgovornost za sudsku odluku koja će biti donesena da, uvažavajući posebnosti predmeta, ocijeni nužnost prethodne odluke za donošenje svoje presude i relevantnost pitanja koja postavlja Sudu (presuda od 19. prosinca 2019., Junqueras Vies,
C‑502/19
,
EU:C:2019:1115
, t.
55.
i navedena sudska praksa).
Iz navedenog proizlazi da pitanja koja su uputili nacionalni sudovi uživaju pretpostavku relevantnosti i da Sud može odbiti odlučivati o tim pitanjima samo ako je očito da zatraženo tumačenje nema nikakve veze s činjeničnim stanjem ili predmetom spora u glavnom postupku, ako je problem hipotetski ili ako Sud ne raspolaže činjeničnim i pravnim elementima potrebnima za davanje korisnog odgovora na upućena pitanja (presuda od 19. prosinca 2019., Junqueras Vies,
C‑502/19
,
EU:C:2019:1115
, t.
56.
i navedena sudska praksa).
Uvodno valja istaknuti da se petim pitanjem ne navode dovoljno precizno odredbe Aarhuške konvencije čije je tumačenje zatraženo.
Osim toga, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje i pisanih očitovanja podnesenih Sudu proizlazi da je to pitanje postavljeno jer sud koji je uputio zahtjev želi istaknuti da je nacionalna odredba na temelju koje je doneseno odobrenje o kojem je riječ u glavnom postupku nevaljano zbog toga što postoji druga odredba, u ovom slučaju članak 42. PDA 2000, koji je, tumačen s obzirom na članak 6. stavak 3. Direktive o staništima, u skladu s pravom Unije. Međutim, tu pogrešku koja se tiče prava tužitelj iz glavnog postupka nije istaknuo te je stoga treba istaknuti sud koji je uputio zahtjev po službenoj dužnosti.
Iz toga proizlazi da se peto pitanje zapravo odnosi na mogućnost za nacionalni sud da se temelji na tumačenju nacionalne odredbe u skladu s pravom Unije kako bi po službenoj dužnosti istaknuo neusklađenost s tim pravom druge nacionalne odredbe koja služi kao pravna osnova za odobrenje o kojem je riječ u glavnom postupku.
Međutim, kao što je to nezavisna odvjetnica istaknula u točkama 61. i 68. svojega mišljenja, nije vidljivo zašto bi sud koji je uputio zahtjev morao uložiti napor u utvrđivanje odgovarajuće pravne osnove odobrenja o kojem je riječ u glavnom postupku ako bi u svakom slučaju morao utvrditi da je to odobrenje bilo doneseno uz povredu članka 6. stavka 3. Direktive o staništima, s obzirom na to da je pojašnjeno, a što se čini da proizlazi iz spisa koji je dostupan Sudu, da su Friends of the Irish Environment itekako istaknuli da je povrijeđen članak 6. stavak 3. Direktive o staništima.
Valja dodati da iz odluke kojom se upućuje zahtjev ne proizlazi jasno zabranjuje li se irskim pravom u svim slučajevima da nacionalni sud po službenoj dužnosti istakne pravne razloge koje tužitelj nije istaknuo.
Iz toga slijedi da Sud ne raspolaže potrebnim činjeničnim i pravnim elementima kako bi na koristan način odgovorio na peto pitanje, koje je stoga nedopušteno.
Šesto pitanje
Svojim šestim pitanjem sud koji je uputio zahtjev pita u biti treba li, ako na njegovo drugo pitanje točku (a) treba odgovoriti na način da primjena članka 6. stavka 3. Direktive o staništima na odobrenje poput odobrenja o kojem je riječ u glavnom postupku ovisi o nepoštovanju te odredbe prilikom donošenja prvotnog odobrenja, pravo Unije tumačiti na način da mu se protivi nacionalno postupovno pravilo kojim se tužitelja sprečava da u okviru svoje žalbe protiv odobrenja poput odobrenja o kojem je riječ u glavnom postupku zbog tog razloga istakne prigovor nezakonitosti prvotnog odobrenja za provedbu projekta. Usto pita je li takvo postupovno pravilo usklađeno s obvezom država članica da otklone povrede prava Unije.
Iz odgovora na prvo i drugo pitanje proizlazi da za poštovanje Direktive o staništima odobrenje poput prvotnog odobrenja za provedbu projekta nije relevantno za ocjenu je li odobrenje poput odobrenja o kojem je riječ u glavnom postupku odobrenje za projekt u smislu članka 6. stavka 3. te direktive.
Iz toga slijedi da na šesto pitanje nije potrebno odgovoriti.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenoga, Sud (prvo vijeće) odlučuje:

1.
Odluku kojom se produljuje rok od deset godina koji je prvotno određen za provedbu projekta izgradnje terminala za uplinjavanje ukapljenog prirodnog plina treba smatrati odobrenjem projekta u smislu članka 6. stavka 3. Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore ako je prvotno odobrenje za provedbu projekta, koje je isteklo, prestalo proizvoditi svoje pravne učinke po isteku roka koji je njime bio određen za te radove, a oni nisu izvršeni.

2.
Na nadležnom tijelu je da ocijeni treba li za odluku o produljenju roka koji je prvotno određen za provedbu projekta izgradnje terminala za uplinjavanje ukapljenog prirodnog plina, za koji je prvotno odobrenje za provedbu projekta isteklo, provesti ocjenu prihvatljivosti utjecaja predviđenu u članku 6. stavku 3. prvoj rečenici Direktive o staništima i, po potrebi, mora li se ono odnositi na cijeli projekt ili samo na njegov dio, vodeći računa o, osobito, kako promjeni relevantnih okolišnih i znanstvenih podataka tako i o eventualnoj izmjeni projekta ili postojanju drugih planova i projekata.
Ta ocjena utjecaja mora biti izvršena kada se na temelju najboljih znanstvenih spoznaja u području ne može isključiti da taj projekt negativno utječe na ciljeve očuvanja dotičnog područja. Ranijom ocjenom navedenog projekta, izvršenom prije donošenja njegova prvotnog odobrenja, taj rizik može se isključiti samo ako ona sadržava potpuna, precizna i konačna utvrđenja i zaključke koji mogu otkloniti svaku razumnu znanstvenu sumnju o učincima radova i pod uvjetom nepostojanja promjene relevantnih okolišnih i znanstvenih podataka, eventualne izmjene projekta ili postojanja drugih planova i projekata.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski