CELEX: 62021TJ0227
Hospodářská soutěž
Spojování
Trh farmaceutického průmyslu
Článek 22 nařízení (ES) č. 139/2004
Žádost o postoupení případu od orgánu pro hospodářskou soutěž, který není příslušný podle vnitrostátních předpisů k přezkumu spojení
Rozhodnutí Komise přezkoumat spojení podniků
Rozhodnutí Komise, kterými bylo vyhověno žádostem dalších vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž připojit se k žádosti o postoupení případu
Pravomoc Komise
Lhůta pro předložení žádosti o postoupení případu
Pojem ‚dáno na vědomí‘
Přiměřená lhůta
Legitimní očekávání
Veřejná prohlášení místopředsedkyně Komise
Právní jistota

Právní rámec
Článek 1 nařízení Rady (ES) č. 139/2004 ze dne 20. ledna 2004 o kontrole spojování podniků (Nařízení ES o spojování) (
Úř. věst. 2004, L 24, s. 1
; Zvl. vyd. 08/03, s. 40), nadepsaný „Oblast působnosti“, stanoví:
„1.   Aniž je dotčen čl. 4 odst. 5 a článek 22, použije se toto nařízení na všechna spojení s významem pro [celou Unii], jak jsou definována v tomto článku.
2.   Spojení má význam pro [celou Unii] jestliže:
a)
celkový celosvětový obrat všech dotčených podniků přesahuje 5000 milionů EUR a
b)
celkový obrat každého z nejméně dvou dotčených podniků v rámci [celé Evropské unie] přesahuje 250 milionů EUR,
pokud žádný z dotčených podniků nedosáhne v jednom a témž členském státě více než dvou třetin svého celkového obratu v rámci [celé Unie].
3.   Spojení nedosahující prahových hodnot stanovených v odstavci 2 má význam pro [celou Unii] jestliže:
a)
celkový celosvětový obrat všech dotčených podniků přesahuje 2500 milionů EUR;
b)
v každém z nejméně tří členských států celkový obrat všech dotčených podniků přesahuje 100 milionů EUR;
c)
v každém z nejméně tří členských států uvedených pro účely písmena b) převyšuje celkový obrat každého z nejméně dvou dotčených podniků 25 milionů EUR a
d)
celkový obrat v rámci [Unie] každého z nejméně dvou dotčených podniků přesahuje 100 milionů EUR,
pokud žádný z dotčených podniků nedosáhne v jednom a témž členském státě více než dvou třetin svého celkového obratu v rámci [celé Unie].
[…]“
V souladu s čl. 3 odst. 1 nařízení č. 139/2004 se spojení považuje za vzniklé, jestliže dojde ke změně kontroly na trvalém základě v důsledku:
„a)
fúze dvou či více původně nezávislých podniků nebo částí podniků, nebo
b)
získáním, jednou či více osobami již kontrolujícími nejméně jeden podnik nebo jedním či více podniky, ať již na základě koupě cenných papírů nebo majetku, smlouvy či jiným způsobem, přímé nebo nepřímé kontroly nad celkem nebo částmi jednoho či více podniků.“
Článek 4 nařízení č. 139/2004 stanoví:
„1.   Spojení s významem pro [celou Unii] definovaná v tomto nařízení musí být oznámena Komisi před svým uskutečněním a po uzavření dohody, oznámení veřejného návrhu smlouvy o koupi akcií nebo nabytí kontrolního podílu […]
2.   Spojení, které sestává z fúze ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. a) nebo ze získání společné kontroly ve smyslu čl. 3 odst. 1 písm. b), musí být oznámeno společně účastníky fúze nebo stranami, které společnou kontrolu získaly. Ve všech ostatních případech učiní oznámení osoby nebo podniky, které získaly kontrolu nad jedním nebo více podniky nebo nad jejich částmi.
[…]
4.   Před oznámením spojení ve smyslu odstavce 1 mohou osoby nebo podniky podle odstavce 2 informovat Komisi prostřednictvím odůvodněného podání o tom, že spojení může zásadně narušit hospodářskou soutěž na trhu v rámci členského státu, který vykazuje všechny znaky samostatného trhu, a mělo by proto být přezkoumáno, zcela nebo zčásti, tímto členským státem.
Komise postoupí toto podání neprodleně všem členským státům. Členský stát, na nějž se vztahuje odůvodněné podání, vyjádří do 15 pracovních dnů od obdržení podání svůj souhlas nebo nesouhlas se žádostí o postoupení případu. Pokud daný členský stát nepřijme takové rozhodnutí v této lhůtě, má se za to, že souhlasil.
Jestliže členský stát nevyjádří svůj nesouhlas, Komise, pokud má za to, že takový samostatný trh existuje a že hospodářská soutěž na tomto trhu může být zásadně narušena daným spojením, může rozhodnout o postoupení celého případu nebo jeho části příslušným orgánům daného členského státu za účelem použití jeho vnitrostátních právních předpisů pro hospodářskou soutěž.
Rozhodnutí o postoupení nebo nepostoupení případu podle třetího pododstavce musí být přijato ve lhůtě 25 pracovních dnů od obdržení odůvodněné žádosti Komisí. Komise informuje ostatní členské státy a dotčené osoby nebo podniky o svém rozhodnutí. Pokud Komise nevydá rozhodnutí v této lhůtě, má se za to, že přijala rozhodnutí o postoupení případu v souladu s podáním učiněným dotčenými osobami nebo podniky.
Jestliže Komise rozhodla, nebo se má za to, že rozhodla, podle třetího a čtvrtého pododstavce, že postoupí celý případ, nepředkládá se žádné oznámení podle odstavce 1 a použijí se vnitrostátní právní předpisy. Ustanovení čl. 9 odst. 6 až 9 se použijí přiměřeně.
5.   Pokud jde o spojení definované v článku 3, které nemá význam pro [celou Unii] ve smyslu článku 1, a jež je možné přezkoumat podle vnitrostátních právních předpisů pro hospodářskou soutěž nejméně tří členských států, osoby nebo podniky uvedené v odstavci 2 mohou, před jakýmkoli oznámením příslušným orgánům, informovat Komisi prostřednictvím odůvodněného podání o tom, že spojení by mělo být přezkoumáno Komisí.
Komise postoupí neprodleně takové podání všem členským státům.
Kterýkoliv členský stát příslušný k přezkoumání spojení podle svých vnitrostátních právních předpisů pro hospodářskou soutěž může ve lhůtě 15 pracovních dnů od obdržení odůvodněného podání vyjádřit svůj nesouhlas se žádostí o postoupení případu.
Jestliže alespoň jeden členský stát vyjádří svůj nesouhlas v souladu s třetím pododstavcem ve lhůtě 15 pracovních dnů, případ nebude postoupen. Komise neprodleně informuje všechny členské státy a dotčené osoby nebo podniky o vyjádření nesouhlasu.
Jestliže žádný z členských států nevyjádřil svůj nesouhlas v souladu s třetím pododstavcem ve lhůtě 15 pracovních dnů, má se za to, že spojení má význam pro [celou Unii] a musí být oznámeno Komisi v souladu s odstavci 1 a 2. V takových případech nepoužije žádný členský stát na spojení své vnitrostátní právní předpisy pro hospodářskou soutěž.“
Článek 9 nařízení č. 139/2004 zní následovně:
„1.   Komise může rozhodnutím, které je neprodleně oznámeno dotčeným podnikům a příslušným orgánům ostatních členských států, postoupit oznámené spojení příslušným orgánům dotčeného členského státu za následujících podmínek.
2.   Ve lhůtě 15 pracovních dnů od data přijetí kopie oznámení může členský stát, z vlastního popudu nebo na základě výzvy Komise, informovat Komisi, která informuje dotčené podniky, o tom, že:
a)
spojení hrozí zásadně narušit hospodářskou soutěž na trhu v rámci tohoto členského státu, který vykazuje všechny znaky samostatného trhu, nebo
b)
spojení narušuje hospodářskou soutěž na trhu v rámci tohoto členského státu, který vykazuje všechny znaky samostatného trhu a který netvoří podstatnou část společného trhu.
3.   Jestliže Komise usoudí, že vzhledem k dotčenému trhu výrobků nebo služeb a k zeměpisnému referenčnímu trhu ve smyslu odstavce 7 existuje takovýto samostatný trh a takováto hrozba, pak buď:
a)
se bude sama případem zabývat v souladu s tímto nařízením, nebo
b)
postoupí celý případ nebo jeho část příslušnému orgánu dotčeného členského státu za účelem použití vnitrostátních právních předpisů tohoto státu.
Jestliže nicméně Komise usoudí, že takovýto samostatný trh nebo hrozba neexistují, přijme rozhodnutí v tomto smyslu určené dotčenému členskému státu a bude se sama případem zabývat v souladu s tímto nařízením.
V případech, kdy členský stát informuje Komisi v souladu s odst. 2 písm. b), že spojení narušuje hospodářskou soutěž na samostatném trhu na jeho území, který netvoří podstatnou část [vnitřního] trhu, Komise postoupí celý případ nebo jeho část týkající se dotčeného samostatného trhu, jestliže usoudí, že takovýto samostatný trh je ovlivněn.
[…]“
Článek 22 nařízení č. 139/2004, nadepsaný „Postoupení případu Komisi“, zní následovně:
„1.   Jeden nebo více členských států může požádat Komisi o přezkoumání jakéhokoliv spojení definovaného v článku 3, které nemá význam pro [celou Unii] ve smyslu článku 1, avšak ovlivňuje obchod mezi členskými státy a hrozí zásadně narušit hospodářskou soutěž na území členského státu nebo států, které žádost podávají.
Taková žádost musí být předložena nejpozději ve lhůtě 15 pracovních dnů od data, kdy bylo spojení oznámeno, nebo pokud se žádné oznámení nepožaduje, jinak dáno na vědomí dotčenému členskému státu.
2.   Komise neprodleně informuje příslušné orgány členského státu a dotčené soutěžitele o jakékoliv žádosti obdržené podle odstavce 1.
Jakýkoliv další členský stát má právo připojit se k původní žádosti ve lhůtě 15 pracovních dnů ode dne, kdy byl Komisí informován o počáteční žádosti.
Všechny vnitrostátní lhůty vztahující se ke spojení se staví, až do doby kdy, ve shodě s postupem stanoveným v tomto článku, je rozhodnuto o tom, kde se má spojení přezkoumat. Jakmile členský stát informuje Komisi a dotčené podniky, že se nepřipojuje k žádosti, stavení vnitrostátních lhůt končí.
3.   Komise může ve lhůtě 10 pracovních dní po skončení lhůty stanovené v odstavci 2 rozhodnout o přezkoumání spojení, v případě, že má za to, že dané spojení ovlivňuje obchod mezi členskými státy a hrozí zásadním narušením účinné hospodářské soutěže na území členského státu nebo států, které o přezkoumání žádají. Pokud Komise v této lhůtě nerozhodne, má se za to, že přijala rozhodnutí o přezkoumání spojení v souladu s žádostí.
Komise informuje všechny členské státy a dotčené podniky o svém rozhodnutí. Komise může požádat o předložení oznámení podle článku 4.
Členský stát nebo členské státy, které předložily takovou žádost, již dále na dané spojení nepoužijí své vnitrostátní právní předpisy pro hospodářskou soutěž.
4.   Článek 2, čl. 4 odst. 2 až 3, články 5, 6 a 8 až 21 se použijí v případě, že Komise přezkoumá spojení podle odstavce 3. Článek 7 se použije do té míry, v jaké spojení nebylo uskutečněno k datu, kdy Komise informuje dotčené podniky, že byla podána žádost.
V případech, kdy není vyžadováno oznámení podle článku 4, počíná běžet lhůta stanovená v čl. 10 odst. 1, v jejímž rámci může být zahájeno řízení, první pracovní den následující po dni, kdy Komise informuje dotčené podniky, že se rozhodla přezkoumat spojení podle odstavce 3.
5.   Komise může informovat jeden nebo více členských států o tom, že má za to, že spojení splňuje kritéria stanovená v odstavci 1. V takových případech Komise může vyzvat tento členský stát nebo tyto členské státy, aby podaly žádost podle odstavce 1.“
Skutečnosti předcházející sporu
K dotčeným podnikům a k dotčenému spojení
Žalobkyně, společnost Illumina, Inc., poskytuje řešení pro genetickou a genomickou analýzu prostřednictvím sekvenování a mikročipů.
Dne 20. září 2020 uzavřela společnost Illumina smlouvu a plán fúze s cílem získat výlučnou kontrolu nad společností Grail LLC (dříve Grail, Inc.), která vyvíjí krevní testy pro včasnou detekci rakoviny a v níž již vlastnila 14,5 % základního kapitálu (dále jen „dotčené spojení“).
Dne 21. září 2020 vydaly společnosti Illumina a Grail (dále jen „dotčené podniky“) tiskovou zprávu oznamující toto spojení.
K neexistenci oznámení
Vzhledem k tomu, že obrat dotčených podniků nepřesáhl příslušné prahové hodnoty, zejména vzhledem ke skutečnosti, že společnost Grail negenerovala příjmy v žádném členském státě Evropské unie ani jinde ve světě, nemělo dotčené spojení podniků význam pro celou Unii ve smyslu článku 1 nařízení č. 139/2004, a nebylo proto oznámeno Evropské komisi v souladu s čl. 4 odst. 1 tohoto nařízení.
Dotčené spojení nebylo oznámeno ani v členských státech Unie nebo ve státech, které jsou stranami Dohody o Evropském hospodářském prostoru (
Úř. věst. 1994, L 1, s. 3
; Zvl. vyd. 11/52, s. 3), neboť nespadalo do působnosti jejich vnitrostátní právní úpravy o kontrole spojování podniků.
K žádosti o postoupení případu Komisi
Dne 7. prosince 2020 obdržela Komise stížnost na dotčené spojení. Dne 17. prosince 2020 se uskutečnila schůzka prostřednictvím videokonference mezi Komisí a stěžovatelem, během níž stěžovatel popsal své obavy ohledně tohoto spojení. Po této schůzce si Komise vyměnila další informace se stěžovatelem a za účelem vyjasnění své případné pravomoci k přezkoumání uvedeného spojení s německým, rakouským, slovinským a švédským úřadem pro hospodářskou soutěž. Komise byla rovněž v kontaktu s Competition and Markets Authority (CMA, úřad pro hospodářskou soutěž a trhy, Spojené království), který stížnost rovněž obdržel. Komise dospěla k předběžnému závěru, že dotčené spojení může být postoupeno na základě čl. 22 odst. 1 nařízení č. 139/2004, zejména vzhledem ke skutečnosti, že význam společnosti Grail pro hospodářskou soutěž se neodrážel v jejím obratu.
Dne 19. února 2021 Komise informovala členské státy o dotčeném spojení tím, že jej předložila vnitrostátním úřadům pro hospodářskou soutěž v rámci pracovní skupiny pro spojování podniků Evropské sítě pro hospodářskou soutěž a zaslala jim výzvu podle čl. 22 odst. 5 nařízení č. 139/2004 (dále jen „výzva dopisem“). V tomto dopise Komise vysvětlila důvody, proč se domnívá, že spojení
prima facie
splňuje podmínky stanovené v čl. 22 odst. 1 tohoto nařízení, a vyzvala členské státy, aby předložily žádost o postoupení případu podle posledně uvedeného ustanovení. Následně Komise komunikovala s některými vnitrostátními úřady pro hospodářskou soutěž, aby s nimi uvedený dopis projednala.
Komise se e-mailem ze dne 26. února 2021 obrátila na žalobkyni s návrhem telefonického rozhovoru o dotčeném spojení. V průběhu tohoto rozhovoru, který se uskutečnil dne 4. března 2021, informovala právního zástupce každého z dotčených podniků o výzvě dopisem a o možnosti předložit žádost o postoupení případu podle čl. 22 odst. 1 nařízení č. 139/2004.
Dne 9. března 2021 požádal francouzský úřad pro hospodářskou soutěž (dále jen „ACF“) Komisi podle čl. 22 odst. 1 nařízení č. 139/2004 o přezkoumání dotčeného spojení (dále jen „žádost o postoupení případu“).
Dne 10. března 2021 Komise informovala úřady pro hospodářskou soutěž ostatních členských států a Kontrolní úřad ESVO o žádosti o postoupení případu podle čl. 22 odst. 2 nařízení č. 139/2004. Dne 11. března 2021 Komise rovněž informovala dotčené podniky o žádosti o postoupení případu a připomněla jim, že dotčené spojení nelze uskutečnit, pokud se uplatní a v rozsahu, v němž se uplatní, povinnost odkladu uskutečňování spojení stanovená v článku 7 nařízení č. 139/2004 ve spojení s čl. 22 odst. 4 prvním pododstavcem druhou větou uvedeného nařízení (dále jen „informační dopis“).
Dopisy ze dne 24., 26. a 31. března 2021 požádaly belgický, řecký, islandský, nizozemský a norský úřad pro hospodářskou soutěž o připojení k žádosti o postoupení případu podle čl. 22 odst. 2 nařízení č. 139/2004 (dále jen „žádosti o připojení“).
Ve dnech 16. a 29. března 2021 předložily dotčené podniky Komisi své připomínky, v nichž vyjádřily nesouhlas s žádostí o postoupení případu. Ve dnech 2., 7. a 12. dubna 2021 žalobkyně odpověděla na žádosti Komise o informace ze dne 26. března a 8. dubna 2021.
Dne 31. března 2021 Komise zveřejnila pokyny k používání mechanismu postoupení případu stanoveného v článku 22 nařízení [č. 139/2004] na určité kategorie případů (
Úř. věst. 2021, C 113, s. 1
, dále jen „pokyny ohledně článku 22“).
Rozhodnutím ze dne 19. dubna 2021 Komise vyhověla žádosti o postoupení případu (dále jen „napadené rozhodnutí“). Rozhodnutími z téhož dne, která se týkala Belgie, Řecka, Islandu, Nizozemska a Norska, vyhověla rovněž žádostem o připojení (dále společně s napadeným rozhodnutím jen „napadená rozhodnutí“).
K napadeným rozhodnutím
K dodržení lhůty patnácti pracovních dnů
Komise měla za to, že žádost o postoupení případu ze dne 9. března 2021 byla podána ve lhůtě patnácti pracovních dnů stanovené v čl. 22 odst. 1 druhém pododstavci nařízení č. 139/2004, neboť o dotčeném spojení byla Francouzská republika informována prostřednictvím výzvy dopisem dne 19. února 2021 (body 20 a 29 napadeného rozhodnutí). Podle názoru Komise to byl právě tento dopis, který na základě důkladného vyhledávání, cílené analýzy a informací poskytnutých stěžovatelem umožnil Francouzské republice provést předběžné posouzení podmínek stanovených v čl. 22 odst. 1 nařízení č. 139/2004 (body 26 a 28 napadeného rozhodnutí).
Komise se rovněž domnívala, že žádosti o připojení dodržely lhůtu stanovenou v čl. 22 odst. 2 druhém pododstavci nařízení č. 139/2004, neboť Belgické království, Řecká republika, Islandská republika, Nizozemské království a Norské království podaly tyto žádosti dne 24., 26. a 31. března 2021, tj. do patnácti pracovních dnů ode dne, kdy je Komise informovala o žádosti o postoupení případu dopisem ze dne 10. března 2021 (body 21 a 22 rozhodnutí týkajících se Belgie, Islandu, Nizozemska a Norska a body 16 a 17 rozhodnutí týkajícího se Řecka).
K ovlivnění obchodu mezi členskými státy a k hrozbě zásadního narušení hospodářské soutěže
Komise dospěla k závěru, že dotčené spojení zaprvé mohlo ovlivnit obchod mezi členskými státy (body 39 až 45 napadeného rozhodnutí, body 33 až 39 rozhodnutí týkajících se Belgie, Islandu, Nizozemska a Norska a body 28 až 34 rozhodnutí týkajícího se Řecka) a zadruhé hrozilo zásadním narušením hospodářské soutěže na francouzském, řeckém, islandském, belgickém, norském a nizozemském území, jako součástí Evropského hospodářského prostoru (EHP) (body 51 a 80 napadeného rozhodnutí, body 49 a 78 rozhodnutí týkajícího se Belgie, body 41 a 70 rozhodnutí týkajícího se Řecka, body 46 a 75 rozhodnutí týkajících se Islandu a Norska a body 50 a 79 rozhodnutí týkajícího se Nizozemska).
Ke vhodnosti postoupení případu
Komise měla za to, že dotčené spojení splňuje kritéria pro postoupení případu podle článku 22 nařízení č. 139/2004 (bod 109 napadeného rozhodnutí, bod 107 rozhodnutí týkajícího se Belgie, bod 99 rozhodnutí týkajícího se Řecka, bod 104 rozhodnutí týkajících se Islandu a Norska a bod 108 rozhodnutí týkajícího se Nizozemska).
V prvé řadě měla Komise za to, že byly splněny podmínky stanovené v bodě 45 jejího sdělení o postupování případů spojování podniků (
Úř. věst. 2005, C 56, s. 2
., dále jen „sdělení o postupování“) (bod 85 napadeného rozhodnutí, bod 83 rozhodnutí týkajícího se Belgie, bod 75 rozhodnutí týkajícího se Řecka, bod 80 rozhodnutí týkajících se Islandu a Norska a bod 84 rozhodnutí týkajícího se Nizozemska). Testy sekvenování rakoviny NGS navíc byly považovány za významné zlepšení v boji proti rakovině, což je jednou z priorit Komise v oblasti zdraví. Je proto žádoucí, aby se s vyšetřovacím úsilím v tomto ohledu na úrovni Unie zacházelo jednotně (bod 84 napadeného rozhodnutí, bod 82 rozhodnutí týkajícího se Belgie, bod 74 rozhodnutí týkajícího se Řecka, bod 79 rozhodnutí týkajících se Islandu a Norska a bod 83 rozhodnutí týkajícího se Nizozemska).
V druhé řadě Komise připomněla, že pokyny ohledně článku 22 objasnily, jak by měla být kritéria stanovená ve sdělení o postupování použita v případech, kdy vnitrostátní orgány nejsou příslušné k přezkumu spojení. Podle názoru Komise spadá dotčené spojení do působnosti uvedených pokynů, neboť zahrnuje nabytí podniku, jehož význam pro hospodářskou soutěž se neodráží v jeho obratu (body 86 a 87 napadeného rozhodnutí, body 84 a 85 rozhodnutí týkajícího se Belgie, body 76 a 77 rozhodnutí týkajícího se Řecka, body 81 a 82 rozhodnutí týkajících se Islandu a Norska a body 85 a 86 rozhodnutí týkajícího se Nizozemska).
Komise mimoto uvedla, že dotčené spojení nebylo uskutečněno ani oznámeno v jiných členských státech (bod 88 napadeného rozhodnutí, bod 86 rozhodnutí týkajícího se Belgie, bod 78 rozhodnutí týkajícího se Řecka, bod 83 rozhodnutí týkajících se Islandu a Norska a bod 87 rozhodnutí týkajícího se Nizozemska).
Ve třetí řadě Komise přezkoumala argumenty dotčených podniků týkající se dodržování obecných zásad unijního práva a práva na obhajobu (bod 89 napadeného rozhodnutí, bod 87 rozhodnutí týkajícího se Belgie, bod 79 rozhodnutí týkajícího se Řecka, bod 84 rozhodnutí týkajících se Islandu a Norska a bod 88 rozhodnutí týkajícího se Nizozemska).
Zaprvé, pokud jde o její pravomoc, Komise se domnívala, že článek 22 nařízení č. 139/2004 umožňuje členským státům požádat, aby jí byl postoupen případ spojení, „pro který nejsou příslušné“, pokud jsou splněny právní podmínky stanovené v tomto ustanovení. Jak bylo připomenuto v pokynech ohledně článku 22, tento závěr vyplývá z doslovného výkladu tohoto ustanovení a je potvrzen jeho legislativní historií, účelem, obecnou systematikou a kontextuálním výkladem nařízení č. 139/2004, jakož i praxí Komise.
Článek 22 nařízení č. 139/2004, který taxativně stanoví právní podmínky, jež musí žádosti o postoupení případu splňovat, konkrétně nevyžaduje, aby „členský stát, který takovou žádost podává, byl příslušný přezkoumat dotčené spojení“, ale výslovně i implicitně uznává, že tato žádost může pocházet od členského státu, v němž se nevyžaduje oznámení dotčeného spojení. Komise připomněla, že od přijetí nařízení Rady (EHS) č. 4064/89 ze dne 21. prosince 1989 o kontrole spojování podniků (
Úř. věst. 1989, L 395, s. 1
; Zvl. vyd. 05/01, s. 1) bylo cílem jí umožnit kontrolu spojení, která by mohla narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu a jež nemohou být přezkoumána orgány členských států. Restriktivní výklad článku 22 nařízení č. 139/2004 by mohl vést ke znemožnění kontroly těchto spojení a jejich přeshraničních účinků. Členský stát, který neměl režim kontroly spojování podniků, již mohl požádat o postoupení případu Komisi podle nařízení č. 4064/89, jak potvrdil rozsudek ze dne 15. prosince 1999, Kesko v. Komise (
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
). Komise připomněla, že souhlasila s tím, aby se členské státy, které nemají režim kontroly spojování podniků, připojily k žádosti jiného členského státu o postoupení případu. Komise se domnívá, že pokud by chtěl unijní normotvůrce omezit působnost článku 22 nařízení č. 139/2004 vyloučením těchto členských států, mohl použít stejné kritérium příslušnosti, jaké je stanoveno v čl. 4 odst. 5 tohoto nařízení (bod 90 napadeného rozhodnutí, bod 88 rozhodnutí týkajícího se Belgie, bod 80 rozhodnutí týkajícího se Řecka, bod 85 rozhodnutí týkajících se Islandu a Norska a bod 89 rozhodnutí týkajícího se Nizozemska).
Zadruhé, pokud jde o zásadu subsidiarity uvedenou v bodě 8 odůvodnění nařízení č. 139/2004, Komise připomněla, že unijní normotvůrce rozhodl, že jí může být případ spojení postoupen za podmínek stanovených v článku 22 uvedeného nařízení. Zásada subsidiarity se vztahuje pouze na záležitosti, které nespadají do výlučné pravomoci Unie, a to v případech, kdy je otázkou, zda navrhovaného opatření nemůže být dostatečně dosaženo na úrovni členských států. V případě neexistence pravomoci přitom nemohly členské státy provést přezkum dotčeného spojení (bod 92 napadeného rozhodnutí, bod 90 rozhodnutí týkajícího se Belgie, bod 82 rozhodnutí týkajícího se Řecka, bod 87 rozhodnutí týkajících se Islandu a Norska a bod 91 rozhodnutí týkajícího se Nizozemska).
Zatřetí, pokud jde o ochranu legitimního očekávání dotčených podniků, Komise uvedla, že právo členských států postoupit Komisi podle článku 22 nařízení č. 139/2004 případy spojení, které v těchto státech nevyžadují oznámení, existovalo vždy. Její dosavadní praxe, kdy odrazovala tyto nepříslušné členské státy od podání žádosti o postoupení případu, neznamená, že vyloučila použití tohoto ustanovení na jakýkoli budoucí případ. Naopak v její Bílé knize ze dne 9. července 2014 o zefektivnění kontroly spojování podniků v [Unii] (COM/2014/0449 final) (dále jen „Bílá kniha z roku 2014“) bylo toto právo výslovně potvrzeno. Komise se domnívala, že neposkytla žádné konkrétní, nepodmíněné a shodující se ujištění, které by v budoucnu vyloučilo některé žádosti o postoupení případu. Místopředsedkyně Komise ve svém projevu ze dne 11. září 2020 rovněž neposkytla taková ujištění, ale uvedla, že je užitečné tuto dosavadní praxi změnit a nestane se tak ze dne na den (bod 94 napadeného rozhodnutí, bod 92 rozhodnutí týkajícího se Belgie, bod 84 rozhodnutí týkajícího se Řecka, bod 89 rozhodnutí týkajících se Islandu a Norska a bod 93 rozhodnutí týkajícího se Nizozemska).
Začtvrté, pokud jde o právní jistotu, Komise měla za to, že doba, která uplynula od oznámení dotčeného spojení, a případné negativní účinky na dotčené podniky byly vyváženy potenciálně významnými negativními účinky tohoto spojení na hospodářskou soutěž, které bylo třeba přezkoumat (bod 100 napadeného rozhodnutí, bod 98 rozhodnutí týkajícího se Belgie, bod 90 rozhodnutí týkajícího se Řecka, bod 95 rozhodnutí týkajících se Islandu a Norska a bod 99 rozhodnutí týkajícího se Nizozemska).
Potenciální dopad dotčeného spojení na hospodářskou soutěž na vnitřním trhu a na evropské spotřebitele byl totiž
prima facie
významný. Komise uvedla, že se o tomto spojení dozvěděla v prosinci 2020 prostřednictvím stížnosti. Neprodleně přezkoumala okolnosti případu a poté, co byla informována, že toto spojení nepřesahuje příslušné prahové hodnoty žádného z členských států, zaslala členským státům výzvu dopisem. Mimoto vzhledem k tomu, že dotčené spojení nemohlo být uskutečněno z důvodu probíhajících řízení před americkými soudy, byl dopad plynutí času na dotčené podniky omezený (body 97 až 99 napadeného rozhodnutí, body 95 až 97 rozhodnutí týkajícího se Belgie, body 87 až 89 rozhodnutí týkajícího se Řecka, body 92 až 94 rozhodnutí týkajících se Islandu a Norska a body 96 až 98 rozhodnutí týkajícího se Nizozemska).
Zapáté, pokud jde o zásadu proporcionality, Komise měla za to, že striktní výklad navrhovaný dotčenými podniky je v rozporu se zněním článku 22 nařízení č. 139/2004 a s účelem a obecnou systematikou tohoto ustanovení. Její posouzení bylo v souladu s touto zásadou, neboť zohlednilo mimo jiné to, zda dotčené spojení již bylo uskutečněno, zda bylo oznámeno v jednom nebo několika členských státech, které nepožádaly o jeho postoupení, a zda se týká cíle s „významným konkurenčním potenciálem“, jenž se neodráží v jeho obratu. Komise v podstatě objasnila, že z mnoha spojení, která nemají význam v celé Unii ve smyslu článku 1 nařízení č. 139/2004, pouze malý počet splňuje podmínky článku 22 uvedeného nařízení a může být považován za vhodný pro postoupení v souladu s pokyny ohledně článku 22. Takové případy lze proto považovat za výjimečné (body 102 a 103 napadeného rozhodnutí, body 100 a 101 rozhodnutí týkajícího se Belgie, body 92 a 93 rozhodnutí týkajícího se Řecka, body 97 a 98 rozhodnutí týkajících se Islandu a Norska a body 101 a 102 rozhodnutí týkajícího se Nizozemska).
Zašesté Komise odmítla jako neopodstatněné argumenty dotčených podniků, že bylo porušeno jejich právo být vyslechnut a zásady spravedlnosti a řádné správy. Zdůraznila, že dne 26. února 2021 informovala žalobkyni o zaslání výzvy dopisem, tedy ještě předtím, než obdržela žádost o postoupení případu. Komise se domnívala, že její přístup byl proto v souladu s bodem 27 pokynů ohledně článku 22, který stanoví, že pokud je žádost o postoupení zvažována, informuje o tom strany transakce co nejdříve. Smyslem tohoto bodu je ostatně oznámit případnou povinnost odložit uskutečnění spojení. Kromě toho Komise včas informovala dotčené podniky o žádosti o postoupení případu, která jim byla předána neprodleně po jejím obdržení (body 104 až 108 napadeného rozhodnutí, body 102 až 106 rozhodnutí týkajícího se Belgie, body 94 až 98 rozhodnutí týkajícího se Řecka, body 99 až 103 rozhodnutí týkajících se Islandu a Norska a body 103 až 107 rozhodnutí týkajícího se Nizozemska).
Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 28. dubna 2021 podala žalobkyně projednávanou žalobu.
Samostatným podáním došlým kanceláři Tribunálu téhož dne žalobkyně požádala, aby o této žalobě bylo rozhodnuto ve zrychleném řízení podle článků 151 a 152 jednacího řádu Tribunálu. Rozhodnutím ze dne 3. června 2021 Tribunál této žádosti vyhověl.
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 7. června 2021 společnost Grail, Inc. požádala o vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání žalobkyně. Usnesením ze dne 2. července 2021 předseda třetího rozšířeného senátu Tribunálu toto vedlejší účastenství povolil. Organizačním procesním opatřením z téhož dne bylo společnosti Grail, Inc. na základě čl. 154 odst. 3 jednacího řádu ve spojení s čl. 145 odst. 1 a čl. 89 odst. 3 písm. b) tohoto řádu povoleno předložit spis vedlejšího účastníka.
Na návrh třetího senátu rozhodl Tribunál podle článku 28 jednacího řádu o předání věci k projednání a rozhodnutí rozšířenému soudnímu kolegiu.
Podáními došlými kanceláři Tribunálu dne 22. června, 6. července, 21. července a 29. července 2021 požádaly Nizozemské království, Francouzská republika, Řecká republika a Kontrolní úřad ESVO o vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastníci na podporu návrhových žádání Komise. Rozhodnutími ze dne 12. a 22. července, jakož i ze dne 6. srpna 2021 a usnesením ze dne 25. srpna 2021 předseda třetího rozšířeného senátu Tribunálu tato vedlejší účastenství povolil. Organizačními procesními opatřeními ze dne 16. července, 23. července, 13. srpna a 25. srpna 2021 bylo Nizozemskému království, Francouzské republice, Řecké republice a Kontrolnímu úřadu ESVO v souladu s čl. 154 odst. 3 jednacího řádu ve spojení s čl. 145 odst. 1 a čl. 89 odst. 3 písm. b) tohoto řádu povoleno předložit spis vedlejšího účastníka.
Podáním došlým do kanceláře Tribunálu dne 13. srpna 2021 požádala Computer & Communications Industry Association o vstup do tohoto řízení jako vedlejší účastník na podporu návrhových žádání žalobkyně. Usnesením ze dne 6. října 2021 předseda třetího rozšířeného senátu Tribunálu tento návrh na vstup do řízení zamítl.
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 18. srpna 2021 žalobkyně informovala Tribunál, že téhož dne nabyla veškeré podíly na společnosti Grail, Inc. včetně zavedení mechanismu rozdělení aktiv.
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 5. října 2021 podala žalobkyně návrh na přijetí organizačních procesních opatření. Komise předložila své vyjádření k tomuto návrhu dne 19. října 2021. Dne 29. října 2021 předložila žalobkyně vyjádření k uvedenému vyjádření Komise.
Vedlejší účastníci předložili své spisy ve stanovené lhůtě.
Dne 7. října 2021 Komise podala návrh, aby bylo společnosti Grail odňato postavení vedlejšího účastníka. Žalobkyně, Řecká republika a společnost Grail předložily svá vyjádření k tomuto návrhu dne 3. a 4. listopadu 2021.
Vzhledem k tomu, že dvěma členům senátu zanikl mandát a byl zvolen nový předseda senátu, jmenoval předseda třetího senátu rozhodnutím ze dne 19. října 2021 na základě čl. 17 odst. 2 jednacího řádu ve spojení s čl. 27 odst. 5 tohoto řádu další dva soudce k doplnění soudního kolegia.
Dne 11. listopadu 2021 rozhodl Tribunál (třetí rozšířený senát) o zahájení ústní části řízení.
Téhož dne položil Tribunál v rámci organizačních procesních opatření podle čl. 89 odst. 3 písm. a) a b) jednacího řádu Komisi písemné otázky týkající se některých aspektů sporu. Komise na tyto otázky odpověděla ve stanovené lhůtě.
Podáním došlým kanceláři Tribunálu dne 6. prosince 2021 podala žalobkyně návrh na přijetí organizačních procesních opatření. Komise, Kontrolní úřad ESVO, společnost Grail, Francouzská republika a Nizozemské království předložily svá vyjádření k tomuto návrhu dne 9. a 10. prosince 2021.
Řeči účastníků řízení a jejich odpovědi na ústní otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání, které se konalo dne 16. prosince 2021.
Žalobkyně, podporovaná společností Grail, navrhuje, aby Tribunál:
–
zrušil napadená rozhodnutí a informační dopis;
–
uložil Komisi náhradu nákladů řízení.
Komise, podporovaná Kontrolním úřadem ESVO, Řeckou republikou, Francouzskou republikou a Nizozemským královstvím, navrhuje, aby Tribunál:
–
odmítl žalobu jako nepřípustnou;
–
podpůrně žalobu odmítl jako zčásti zjevně nepřípustnou a zamítl jako zčásti neopodstatněnou;
–
uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Právní otázky
K návrhu na odnětí postavení vedlejšího účastníka společnosti Grail
Komise, podporovaná Řeckou republikou, v podstatě tvrdí, že poté, co žalobkyně dopisem ze dne 18. srpna 2021 informovala Tribunál, že téhož dne nabyla veškeré podíly na společnosti Grail, Inc. (viz bod 42 výše), tato společnost se stala společností Grail LLC, tj. novým subjektem zcela ovládaným žalobkyní, proto společnost Grail ztratila postavení vedlejšího účastníka, které jí bylo přiznáno usnesením ze dne 2. července 2021 (viz bod 38 výše). Z ekonomického i právního hlediska se tak vedlejší účastenství stalo bezpředmětné a zájmy společnosti Grail LLC nyní splynuly se zájmy žalobkyně, která je v tomto řízení plně zastupuje. Vzhledem k tomu, že společnost Grail LLC nepodala nový návrh na vstup do řízení jako vedlejší účastník ve lhůtě stanovené v čl. 143 odst. 1 jednacího řádu, dospěla Komise k závěru, že by společnosti Grail mělo být formálně odňato postavení vedlejšího účastníka.
Žalobkyně a společnost Grail zpochybňují argumenty Komise, neboť společnost Grail LLC je právním nástupcem společnosti Grail, Inc., jejíž zájem na řešení projednávaného sporu trvá i nadále. Podle vlastních tvrzení Komise je společnost Grail LLC samostatným, nezávislým a autonomním subjektem vůči žalobkyni, který provádí samostatné činnosti a strategii pod nezávislým vedením.
Na jedné straně stačí uvést, že společnost Grail LLC je právnickou osobou podle korporátního práva Spojených států amerických, která je právním nástupcem společnosti Grail, Inc. V souladu s ustálenou judikaturou (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. března 2012, Marine Harvest Norway a Alsaker Fjordbruk v. Rada,
T‑113/06
, nezveřejněný,
EU:T:2012:135
, body
až
) tak společnost Grail LLC dne 18. srpna 2021 vstoupila do postavení společnosti Grail, Inc. jako její univerzální nástupce.
V tomto ohledu již bylo rozhodnuto, že v řízení o žalobě na neplatnost podané právnickou osobou může pokračovat univerzální právní nástupce této právnické osoby, zejména v případě, že tato právnická osoba přestane existovat a zároveň všechna její práva a povinnosti přejdou na nového nositele, přičemž uvedený univerzální právní nástupce nutně vstupuje ze zákona do postavení svého předchůdce (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. března 2012, Marine Harvest Norway a Alsaker Fjordbruk v. Rada,
T‑113/06
, nezveřejněný,
EU:T:2012:135
, bod
a citovaná judikatura).
Na druhé straně je společnost Grail LLC sice zcela ovládána žalobkyní, nic to však nemění na tom, že představuje odlišnou právní entitu, která má procesní způsobilost a jež může odůvodnit zájem na řešení sporu v souladu s čl. 40 druhým pododstavcem statutu Soudního dvora Evropské unie ve spojení s čl. 53 prvním pododstavcem tohoto statutu. To platí tím spíše, že žalobkyně zavedla mechanismus rozdělení aktiv (viz bod 42 výše) a Komise přijala svým rozhodnutím C(2021) 7675 final ze dne 29. října 2021 (věc COMP/M.10493 – Illumina/Grail) předběžná opatření podle čl. 8 odst. 5 písm. a) nařízení č. 139/2004, která vyžadují, aby společnost Grail LLC byla zachována jako odlišný, samostatný a na žalobkyni nezávislý subjekt, jenž bude provádět samostatnou činnost a strategii pod nezávislým vedením.
Z toho vyplývá, že v rámci probíhajícího sporu společnost Grail LLC jako univerzální právní nástupce vstoupila do postavení společnosti Grail, Inc. jako vedlejšího účastníka, na kterého se vztahuje výrok usnesení předsedy třetího rozšířeného senátu Tribunálu ze dne 2. července 2021 (viz bod 38 výše). V tomto ohledu je třeba upřesnit, že společnost Grail LLC si jako druhá strana dotčeného spojení zachovává zájem na řešení sporu na stejném základě, jakým jej odůvodnil její právní předchůdce společnost Grail, Inc (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 21. března 2012, Marine Harvest Norway a Alsaker Fjordbruk v. Rada,
T‑113/06
, nezveřejněný,
EU:T:2012:135
, bod
).
Proto musí být návrh Komise na odnětí postavení společnosti Grail jako vedlejšího účastníka zamítnut.
K přípustnosti
Aniž formálně vznesla námitku nepřípustnosti podle čl. 130 odst. 1 jednacího řádu, Komise, podporovaná Řeckou republikou a Francouzskou republikou, tvrdí, že projednávaná žaloba je nepřípustná. Zaprvé tvrdí, že žádost o postoupení případu nepředstavuje akt Komise, zadruhé, že informační dopis byl nahrazen napadeným rozhodnutím a zatřetí, že napadená rozhodnutí představují přípravné akty, jejichž protiprávnost může být namítána v rámci žaloby podané proti konečnému rozhodnutí o dotčeném spojení.
Žalobkyně, podporovaná společností Grail, se domnívá, že projednávaná žaloba je přípustná.
Zaprvé, pokud jde o žádost o postoupení případu, ze zkráceného znění žaloby, zejména z vynechání bodu návrhových žádání týkajícího se této žádosti v bodě 214 této žaloby, vyplývá, že v rámci tohoto zrychleného řízení není předmětem žaloby. Argumenty Komise týkající se této žádosti jsou proto neúčinné a musí být odmítnuty.
Zadruhé, pokud jde o napadená rozhodnutí, je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora platí, že za napadnutelné akty ve smyslu článku 263 SFEU se považují všechna opatření přijímaná unijními orgány bez ohledu na formu, která směřují k založení právně závazných účinků (rozsudky ze dne 13. února 2014, Maďarsko v. Komise,
C‑31/13 P
,
EU:C:2014:70
, bod
; ze dne 25. října 2017, Rumunsko v. Komise,
C‑599/15 P
,
EU:C:2017:801
, bod
, a ze dne 22. dubna 2021, thyssenkrupp Electrical Steel a thyssenkrupp Electrical Steel Ugo v. Komise,
C‑572/18 P
,
EU:C:2021:317
, bod
).
Za účelem určení, zda má napadený akt právně závazné účinky, je třeba vycházet z podstaty tohoto aktu. Tyto účinky je třeba posoudit podle takových objektivních kritérií, jako je obsah tohoto aktu, případně s přihlédnutím k souvislostem jeho přijetí, jakož i pravomocem orgánu, jenž je jeho autorem (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 13. února 2014, Maďarsko v. Komise,
C‑31/13 P
,
EU:C:2014:70
, bod
; ze dne 25. října 2017, Rumunsko v. Komise,
C‑599/15 P
,
EU:C:2017:801
, bod
, a ze dne 22. dubna 2021, thyssenkrupp Electrical Steel a thyssenkrupp Electrical Steel Ugo v. Komise,
C‑572/18 P
,
EU:C:2021:317
, bod
).
V případě žaloby na neplatnost podané fyzickou nebo právnickou osobou je nutné, aby právně závaznými účinky napadeného aktu mohly být dotčeny zájmy žalobce tím, že podstatným způsobem mění jeho právní postavení (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo v. Komise,
C‑463/10 P a C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, bod
, a ze dne 25. února 2021, VodafoneZiggo Group v. Komise,
C‑689/19 P
,
EU:C:2021:142
, bod
a citovaná judikatura).
Napadnutelnými akty jsou tedy v zásadě opatření, která vyjadřují konečné stanovisko orgánu ve správním řízení a jejichž účelem je vyvolat závazné právní účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobce, a nikoliv mezitímní opatření, jejichž cílem je příprava konečného rozhodnutí, která takové účinky nemají. Mezitímní opatření, jež vyjadřují posouzení ze strany orgánu a slouží k přípravě konečného rozhodnutí, tedy v zásadě nejsou akty, které mohou být předmětem žaloby na neplatnost (viz rozsudek ze dne 6. května 2021, ABLV Bank a další v. ECB,
C‑551/19 P a C‑552/19 P
,
EU:C:2021:369
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávané věci byla napadená rozhodnutí přijata v souladu s čl. 22 odst. 3 prvním pododstavcem nařízení č. 139/2004. Z tohoto ustanovení vyplývá, že Komise přezkoumá spojení podle tohoto článku formou rozhodnutí. Podle první věty čl. 288 čtvrtého pododstavce SFEU je přitom „rozhodnutí závazné v celém rozsahu“. Unijní normotvůrce tím projevil vůli dát těmto rozhodnutím závaznou povahu (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo v. Komise,
C‑463/10 P a C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, bod
).
Je třeba rovněž poznamenat, že podle napadených rozhodnutí spadá dotčené spojení do působnosti nařízení č. 139/2004, přestože nemá význam v celé Unii ve smyslu článku 1 tohoto nařízení, takže toto nařízení není standardně použitelné. Napadená rozhodnutí mají konkrétně za následek, že se na toto spojení vztahují v souladu s čl. 22 odst. 4 prvním pododstavcem uvedeného nařízení článek 2, čl. 4 odst. 2 a 3 a články 5, 6 a 8 až 21 téhož nařízení, které stanoví kritéria pro posouzení tohoto spojení, rozhodovací pravomoci Komise, jakož i postup a případné sankce. Stejně tak se povinnost odkladu uskutečnění spojení stanovená v článku 7 nařízení č. 139/2004 v souladu s čl. 22 odst. 4 prvním pododstavcem druhou větou tohoto nařízení vztahuje na dotčené spojení a brání jeho provedení, dokud nebude prohlášeno za slučitelné s vnitřním trhem.
Naproti tomu, jak tvrdí žalobkyně, v případě neexistence napadených rozhodnutí by dotčené spojení nepodléhalo přezkumu ze strany Komise podle nařízení č. 139/2004 ani omezením a případným sankcím podle tohoto nařízení, včetně povinnosti odkladu uskutečnění spojení, ale mohlo by být okamžitě provedeno v rámci Unie.
S ohledem na skutečnost, že každé rozhodnutí, které způsobuje změnu právního režimu použitelného na přezkum spojení, se může dotknout právního postavení stran dotčeného spojení, tudíž napadená rozhodnutí mají právně závazné účinky, jimiž mohou být dotčeny zájmy žalobkyně tím, že podstatným způsobem mění její právní postavení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. září 2003, Cableuropa a další v. Komise,
T‑346/02 a T‑347/02
,
EU:T:2003:256
, body
a
).
Kromě toho napadená rozhodnutí tím, že ukončila řízení o postoupení případu, které bylo zahájeno na základě žádosti o postoupení případu podle čl. 22 odst. 1 nařízení č. 139/2004 a jež v souladu s jeho odstavcem 2 umožnilo předložení žádostí o připojení, definitivně stanovila postoj Komise k postoupení dotčeného spojení. Těmito rozhodnutími totiž Komise vyhověla uvedeným žádostem, když vzala v úvahu připomínky dotčených podniků, a proto rozhodla o přezkoumání dotčeného spojení. V souladu s postupem stanoveným v článku 22 nařízení č. 139/2004 je tedy stanoveno místo, kde má být spojení přezkoumáno, což znamená přenesení pravomoci k tomuto přezkoumání na Komisi (viz body 68 až 70 výše). Konečná a nezvratná povaha těchto rozhodnutí je potvrzena zaprvé lhůtou deseti pracovních dnů stanovenou v uvedeném článku odst. 3 prvním pododstavci první větě, v níž byla Komise povinna přijmout rozhodnutí o postoupení případu, a zadruhé skutečností, že v případě nezaujetí stanoviska by se v souladu s uvedeným ustanovením mělo za to, že Komise takové rozhodnutí o přezkumu přijala.
Napadená rozhodnutí tak ukončila řízení o postoupení případu podle článku 22 nařízení č. 139/2004, které je zvláštním řízením odlišným od řízení, jež Komisi umožňuje rozhodnout o povolení nebo zákazu spojení (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise,
60/81
,
EU:C:1981:264
, bod
, a ze dne 22. dubna 2021, thyssenkrupp Electrical Steel a thyssenkrupp Electrical Steel Ugo v. Komise,
C‑572/18 P
,
EU:C:2021:317
, bod
).
Na rozdíl od názoru Komise a Řecké republiky nejsou napadená rozhodnutí srovnatelná s rozhodnutím o zahájení formálního vyšetřovacího řízení podle čl. 6 odst. 1 písm. c) nařízení č. 139/2004. Vzhledem k tomu, že řízení o kontrole spojování podniků se skládá ze dvou fází, rozhodnutí přijaté na základě tohoto ustanovení nepředstavuje ani poslední fázi řízení o kontrole, ani nepředjímá konečné rozhodnutí podle článku 8 tohoto nařízení. Rozhodnutí na základě čl. 6 odst. 1 písm. c) uvedeného nařízení je tedy přípravným opatřením, jehož jediným účelem je zahájit šetření, jehož cílem je zjistit skutečnosti, které Komisi umožní přijmout konečné rozhodnutí o slučitelnosti spojení s vnitřním trhem (v tomto smyslu viz usnesení ze dne 31. ledna 2006, Schneider Electric v. Komise,
T‑48/03
,
EU:T:2006:34
, bod
, a ze dne 27. listopadu 2017, HeidelbergCement v. Komise,
T‑902/16
, nezveřejněné,
EU:T:2017:846
, body
,
a
a citovaná judikatura). Napadená rozhodnutí však nejsou součástí přezkumu slučitelnosti daného spojení s vnitřním trhem, ale mají za cíl vydat konečné rozhodnutí o postoupení tohoto spojení ukončením zvláštního řízení podle článku 22 téhož nařízení (viz body 71 a 72 výše). V těchto rozhodnutích Komise uvedla důvody, proč se domnívá, že podmínky stanovené v uvedeném článku jsou splněny, a vyhověla žádostem o postoupení a připojení, proto se na uvedené spojení vztahuje nařízení č. 139/2004 (viz bod 68 výše). Tato rozhodnutí tedy nepředstavují předběžná opatření pro přípravu rozhodnutí ve věci samé, ale stanoví konečné stanovisko Komise k žádosti o postoupení případu.
Kromě toho projednávaná žaloba nenutí unijní soud k posuzování ani předběžných stanovisek Komise, ani otázek, ke kterým ještě neměla příležitost se vyslovit, takže to nemůže mít za následek předjímání diskuse o meritu věci a směšování jednotlivých fází správních a soudních řízení (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise,
60/81
,
EU:C:1981:264
, bod
; ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo v. Komise,
C‑463/10 P a C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, bod
, a ze dne 15. března 2017, Stichting Woonpunt a další v. Komise,
C‑415/15 P
,
EU:C:2017:216
, bod
). Tato žaloba konkrétně nemůže vést Tribunál k tomu, aby se vyslovil o slučitelnosti dotčeného spojení s vnitřním trhem, která bude předmětem řízení o přezkumu upraveného v článku 6 nařízení č. 139/2004, ale pouze o legalitě připuštění žádosti o postoupení případu a předložení případu Komisi na základě článku 22 nařízení č. 139/2004, jakož i změně použitelného právního režimu, kterou způsobuje (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo v. Komise,
C‑463/10 P a C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, bod
).
V každém případě, i když by bylo třeba se domnívat, že napadená rozhodnutí jsou mezitímními akty předcházejícími rozhodnutí, kterým se končí řízení o přezkumu na základě článku 6 nařízení č. 139/2004, je třeba připomenout, že mezitímní akt, který vyvolává samostatné právní účinky, může být předmětem žaloby na neplatnost, jestliže jeho protiprávnost nelze napravit prostřednictvím žaloby namířené proti konečnému rozhodnutí, jehož je přípravnou fází (rozsudek ze dne 3. června 2021, Maďarsko v. Parlament,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, bod
). Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, v rozsahu, v němž napadená rozhodnutí zahrnují použití nařízení č. 139/2004 na dotčené spojení, a zvláště použití článku 7 nařízení č. 139/2004 ve spojení s čl. 22 odst. 4 prvním pododstavcem druhou větou tohoto nařízení má odkladný účinek (viz bod 68 výše), však žaloba na neplatnost proti rozhodnutí o ukončení řízení o přezkumu podle článku 6 nařízení č. 139/2004 neumožňuje odstranit důsledky prodlení s uskutečněním dotčeného spojení z důvodu splnění této povinnosti odkladu uskutečnění spojení. Napadená rozhodnutí proto musí být možné napadnout žalobou na neplatnost.
Napadená rozhodnutí jsou tudíž napadnutelnými akty ve smyslu článku 263 SFEU.
Tento závěr nemůže zpochybnit argumentace, kterou Komise vyvozuje z rozsudku ze dne 15. prosince 1999, Kesko v. Komise (
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
). Zaprvé se totiž Tribunál v tomto rozsudku nevyslovil k otázce, zda rozhodnutí, kterým se vyhovuje žádosti členského státu o postoupení případu, představuje napadnutelný akt. Zadruhé nebylo třeba zohlednit ani právně závazné účinky takového rozhodnutí, neboť tento rozsudek se týkal, jak sama Komise připouští, žaloby směřující proti rozhodnutí ve věci samé, a sice prohlášení neslučitelnosti s vnitřním trhem na základě čl. 8 odst. 3 nařízení č. 4064/89, které trvale bránilo uskutečnění dotčeného spojení. Zatřetí ve věci, v níž byl vydán rozsudek ze dne 15. prosince 1999, Kesko v. Komise (
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
), bylo porušení článku 22 uvedeného nařízení uplatněno za účelem zpochybnění pravomoci Komise zahájit řízení podle čl. 6 odst. 1 písm. c) uvedeného nařízení a týkalo se otázky, zda Komise právně dostačujícím způsobem ověřila, zda žádost o postoupení případu pocházela od členského státu. Tentýž rozsudek tedy odpovídal na zvláštní otázku, která nebyla srovnatelná s otázkou v projednávané věci.
Projednávaná žaloba je tedy přípustná v rozsahu, v němž je podána proti napadeným rozhodnutím.
Zatřetí, pokud jde o informační dopis, je třeba připomenout, že v souladu s čl. 22 odst. 2 prvním pododstavcem nařízení č. 139/2004 informoval dotčené podniky o žádosti o postoupení případu. Je pravda, že tato informace zakládá povinnost odkladu uskutečnění spojení podle článku 7 uvedeného nařízení v souladu s čl. 22 odst. 4 prvním pododstavcem tohoto nařízení. Jak však Komise správně tvrdí, uvedený dopis nestanoví její konečné stanovisko k přezkumu dotčeného spojení a neukládá jí tuto povinnost s konečnou platností, nýbrž pouze předběžně, aby byl zajištěn užitečný účinek případného rozhodnutí o postoupení případu. Po tomto dopise totiž následovalo v projednávaném případě přijetí napadených rozhodnutí, kterými Komise souhlasila s postoupením případu a s konečnou platností podřídila dotčené spojení působnosti téhož nařízení, včetně povinnosti odkladu uskutečnění spojení (viz body 68 a 72 výše). Informační dopis je tedy pouze mezistupněm v postupu postoupení, který končí přijetím konečného stanoviska Komise k žádosti o postoupení případu podle čl. 22 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 139/2004.
Informační dopis je tedy mezitímním opatřením k přípravě napadených rozhodnutí ve smyslu judikatury citované v bodě 66 výše. Proto se lze v souladu s judikaturou odvolávat na případnou protiprávnost tohoto dopisu na podporu žaloby podané proti těmto rozhodnutím, která jsou napadnutelnými akty (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 11. listopadu 1981, IBM v. Komise,
60/81
,
EU:C:1981:264
, bod
, a ze dne 22. dubna 2021, thyssenkrupp Electrical Steel a thyssenkrupp Electrical Steel Ugo v. Komise,
C‑572/18 P
,
EU:C:2021:317
, bod
).
Proto je projednávaná žaloba nepřípustná v rozsahu, v němž je podána proti informačnímu dopisu.
S přihlédnutím ke všem výše uvedeným skutečnostem musí být projednávaná žaloba prohlášena za přípustnou v rozsahu, v němž zní na zrušení napadených rozhodnutí, a za nepřípustnou v rozsahu, v němž je podána proti informačnímu dopisu.
K věci samé
Shrnutí žalobních důvodů znějících na zrušení
V rámci tohoto zrychleného řízení žalobkyně na podporu své žaloby uvádí tři žalobní důvody.
V prvním žalobním důvodu žalobkyně tvrdí, že Komise není příslušná k tomu, aby podle článku 22 nařízení č. 139/2004 zahájila šetření spojení, které nesplňuje podmínky umožňující členskému státu, jenž požádal o jeho postoupení Komisi, přezkoumat jej podle jeho vnitrostátní právní úpravy v oblasti kontroly spojování podniků. Ve druhém žalobním důvodu má žalobkyně za to, že žádost o postoupení dotčeného spojení byla podána opožděně, a podpůrně, že opožděné zaslání výzvy dopisem ze strany Komise porušuje zásadu právní jistoty a právo na řádnou správu. Ve třetím žalobním důvodu žalobkyně vytýká Komisi, že porušila zásady právní jistoty a ochrany legitimního očekávání, jelikož člen Komise odpovědný za hospodářskou soutěž uvedl, že politika Komise se nezmění, dokud nebudou zavedeny pokyny ohledně článku 22.
K prvnímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z nedostatku pravomoci Komise
Žalobkyně, podporovaná společností Grail, tvrdí, že Komise nesprávně vyložila nařízení č. 139/2004, když měla v napadených rozhodnutích za to, že může přijmout žádost o postoupení případu podle článku 22 tohoto nařízení v situaci, kdy členské státy, které tuto žádost podaly, nejsou podle své vnitrostátní právní úpravy v oblasti kontroly spojování podniků oprávněny zkoumat spojení, jež je předmětem této žádosti. Žalobkyně má v podstatě za to, že v takové situaci zbytkový cíl článku 22 uvedeného nařízení umožňuje pouze členskému státu, který nemá takový režim kontroly, podat žádost o postoupení případu, aby se zabránilo tomu, že spojení, jež se dotýká jeho území, nebude přezkoumáno. Naproti tomu, pokud členský stát přijal vlastní právní předpisy o kontrole spojování podniků a vymezil tak okolnosti, za nichž kontroluje spojení bez významu pro celou Unii, vykonává tak pravomoc umožňující mu kontrolovat spojení a jeho zájmy jsou dostatečně chráněny. V případě takového členského státu se žádosti o postoupení případu omezují na věci, na které se vztahuje jeho právní úprava o kontrole, jejíž oblast působnosti vymezil vnitrostátní zákonodárce. Zbytková pravomoc postoupit Komisi přezkoumání spojení pro něj není nutná. Žalobkyně a společnost Grail se dále domnívají, že postoj Komise je neslučitelný s cílem „jednorázového odbavení“, založeného na prahových hodnotách obratu, a s cílem umožnit příslušným vnitrostátním orgánům přenést svou pravomoc přezkumu na Komisi, pokud má Komise lepší předpoklady k přezkumu spojení. Zpochybňují výklad znění článku 22 nařízení č. 139/2004 ze strany Komise a vytýkají jí, že nezohlednila jeho kontext. Postoj Komise je rovněž v rozporu se zásadami právní jistoty, subsidiarity a proporcionality a vyžadoval by legislativní změnu. Vzhledem k tomu, že článek 22 tohoto nařízení je výjimkou, měl by být vykládán restriktivně.
Komise, podporovaná Řeckou republikou, Francouzskou republikou, Nizozemským královstvím a Kontrolním úřadem ESVO, v podstatě namítá, že žalobkyně nerespektuje přednost doslovného výkladu a přehlíží jasné a přesné znění první části věty čl. 22 odst. 1 nařízení č. 139/2004. Vzhledem k tomu, že se jedná o legislativní ustanovení, které stanoví podmínky její příslušnosti, není nutná legislativní změna. Tento článek nerozlišuje, zda členský stát má či nemá vnitrostátní režim kontroly spojování podniků, a výklad žalobkyně nelze sladit se zásadou jednotného uplatňování práva Unie a EHP. Žádostí o postoupení případu Komisi členský stát vykonává pravomoc, jež má autonomní základ v unijním právu. Podle Komise a Řecké republiky není pro rozhodnutí o existenci pravomoci možný striktní výklad, který nevyžaduje zavedení dodatečných požadavků do ustanovení, v němž nejsou stanoveny. Systém jednorázového odbavení není cílem nařízení č. 139/2004, ale jeho důležitým prvkem. Řecká republika, Francouzská republika a Kontrolní úřad ESVO mimoto zdůrazňují, že mechanismy postoupení fungují jako účinné nápravné mechanismy umožňující účinnou kontrolu všech spojení s ohledem na jejich dopad na strukturu hospodářské soutěže v Unii.
V rámci tohoto důvodu má Tribunál vyložit dosah čl. 22 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 139/2004, na jehož základě ACF podal svou žádost o postoupení případu. Konkrétněji má Tribunál přezkoumat otázku, zda je Komise podle tohoto ustanovení příslušná k přezkoumání spojení, pokud je toto spojení předmětem žádosti o postoupení ze strany členského státu, který má vnitrostátní režim kontroly spojování, ale nespadá do působnosti této vnitrostátní právní úpravy.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury platí, že výklad ustanovení unijního práva vyžaduje, aby bylo zohledněno nejen znění takového ustanovení, ale i kontext, do něhož spadá, jakož i cíle a účel, které sleduje akt, jehož je součástí. Historie vzniku ustanovení unijního práva může rovněž poskytnout informace relevantní pro jeho výklad [viz rozsudek ze dne 25. června 2020, A a další (Větrné elektrárny v Aalter a v Nevele),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, bod
a citovaná judikatura]. Je proto třeba provést doslovný, kontextuální, teleologický a historický výklad čl. 22 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 139/2004.
–
K doslovnému výkladu
Je třeba uvést, že tím, že čl. 22 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 139/2004 stanoví, že „[j]eden nebo více členských států může požádat Komisi o přezkoumání jakéhokoliv spojení definovaného v článku 3, které nemá význam pro [celou Unii] ve smyslu článku 1, avšak ovlivňuje obchod mezi členskými státy a hrozí zásadně narušit hospodářskou soutěž na území členského státu nebo států, které žádost podávají“, stanoví čtyři kumulativní podmínky pro povolení postoupení spojení Komisi. Zaprvé žádost o postoupení musí podat jeden nebo více členských států; zadruhé spojení, jež je předmětem této žádosti, musí spadat do definice spojení uvedené v článku 3 tohoto nařízení, aniž dosahuje prahové hodnoty pro význam pro celou Unii stanovené v článku 1 uvedeného nařízení; zatřetí toto spojení musí ovlivňovat obchod mezi členskými státy a začtvrté musí hrozit, že uvedené spojení zásadně naruší hospodářskou soutěž na území členského státu nebo států, které podaly žádost o postoupení případu.
Ze znění tohoto ustanovení tedy nevyplývá, že k tomu, aby mohl členský stát postoupit spojení Komisi, musí toto spojení spadat do oblasti působnosti právní úpravy týkající se kontroly spojování v tomto členském státě, ani že tento členský stát musí mít takový režim kontroly.
Výraz „jakékoli spojení“ použitý v čl. 22 odst. 1 prvním pododstavci první části věty nařízení č. 139/2004 naopak nasvědčuje tomu, jak tvrdí Komise, že spojení může být předmětem postoupení bez ohledu na existenci nebo působnost vnitrostátní právní úpravy v oblasti kontroly spojování, pokud jsou splněny kumulativní podmínky připomenuté v bodě 89 výše.
Naproti tomu ze znění čl. 22 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 139/2004 nevyplývá další podmínka, kterou prosazují žalobkyně a společnost Grail, a sice že spojení, jež je předmětem žádosti o postoupení případu, musí spadat do oblasti působnosti právní úpravy v oblasti kontroly spojování podniků členského státu, který tuto žádost podal.
Kromě toho, jelikož toto znění nerozlišuje mezi členskými státy podle toho, zda přijaly či nikoli vnitrostátní právní předpisy za tímto účelem, je i takový členský stát, který takový režim nemá, jako je Lucemburské velkovévodství, oprávněn požádat o postoupení spojení Komisi podle tohoto ustanovení, což žalobkyně připouští.
Aniž je tedy možné dospět ke konečnému závěru, doslovný výklad čl. 22 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 139/2004 nasvědčuje tomu, že členský stát je oprávněn postoupit Komisi každé spojení, které splňuje kumulativní podmínky stanovené v tomto ustanovení, a to bez ohledu na existenci nebo působnost vnitrostátní právní úpravy v oblasti kontroly spojování podniků.
Tribunál následně považuje za vhodné provést historický výklad, neboť tento výklad může objasnit úmysl unijního normotvůrce při přijetí článku 22 nařízení č. 139/2004, který je třeba zohlednit při teleologickém a kontextuálním výkladu tohoto ustanovení.
–
K historickému výkladu
Na prvním místě první nařízení o kontrole spojování podniků, tj. nařízení č. 4064/89, stanovilo v článku 22 mechanismus pro postoupení případu spojení Komisi. Odstavec 3 tohoto článku zněl takto:
„Pokud Komise zjistí na žádost členského státu, že určité spojení ve smyslu článku 3, které nemá význam pro celé Společenství ve smyslu článku 1, vytváří nebo posiluje dominantní postavení, v jehož důsledku je podstatně narušena účinná hospodářská soutěž na území dotyčného členského státu, může, pokud má toto spojení dopad na obchod mezi členskými státy, přijmout rozhodnutí uvedená v čl. 8 odst. 2 druhém pododstavci a čl. 8 odst. 3 a 4.“
Tento mechanismus postoupení byl navržen zvláště pro ty členské státy, které dosud neměly zaveden režim kontroly spojování podniků [viz bod 97 Zelené knihy Komise ze dne 31. ledna 1996 o přezkumu nařízení o spojování podniků, COM(96) 19 final; bod 84 Zelené knihy Komise ze dne 11. prosince 2001 o přezkumu nařízení Rady č. 4064/89, COM(2001) 745 final (dále jen „zelená kniha z roku 2001“), a bod 21 návrhu Komise na nařízení Rady o kontrole spojování podniků (dále jen „nařízení ES o spojování podniků“) (
Úř. věst. 2003, C 20, s. 4
, dále jen „návrh z roku 2003“)]. Konkrétněji se zdá, že uvedený mechanismus postoupení případu vycházel z přání Nizozemského království, které v té době takový režim nemělo, aby Komise přezkoumávala spojení s negativními dopady na jeho území, pokud tato spojení ovlivňují také obchod mezi členskými státy, a proto byl uvedený mechanismus označován jako „nizozemská klauzule“ [viz bod 133 pracovního dokumentu útvarů Komise připojeného ke sdělení Komise Radě – Zpráva o fungování nařízení č. 139/2004 ze dne 30. června 2009, SEC(2009) 808 final/2].
Skutečnost, že mechanismus postoupení podle čl. 22 odst. 3 nařízení č. 4064/89 měl sloužit hlavně členským státům, které nemají vlastní režim kontroly spojování podniků, však nebránila tomu, aby tento mechanismus využívaly i jiné členské státy. To potvrzuje i použití výrazu „zvláště“ v bodě 97 Zelené knihy Komise ze dne 31. ledna 1996 o přezkumu nařízení o spojování podniků (viz bod 97 výše), podle kterého je toto ustanovení „obecně považováno za užitečný nástroj, zvláště pro ty členské státy, jež v současné době nemají systém kontroly spojování podniků“. Z žádného ustanovení tohoto nařízení nevyplývá, že by unijní normotvůrce měl v úmyslu vyhradit uvedený mechanismus těmto státům nebo je v tomto ohledu zvýhodnit, zejména v situaci, jako je situace, která nastala v projednávaném případě. Pojem „členský stát“, tak jak je použit v tomto ustanovení, naopak zahrnuje všechny členské státy, aniž se rozlišují podle toho, zda takový režim kontroly existuje či nikoli. Bod 29 odůvodnění nařízení č. 4064/89 tedy uznává pravomoc Komise jednat „na žádost dotyčného členského státu v případech, kdy by mohla být na území tohoto státu vážně narušena účinná hospodářská soutěž“.
S ohledem na postupné zavádění vnitrostátních režimů kontroly spojování podniků v členských státech a na skutečnost, že již v době přijetí zelené knihy z roku 2001 nemělo takový režim pouze Lucemburské velkovévodství, Komise v bodě 85 zelené knihy z roku 2001 konstatovala, že „v praxi […] je možnost použití čl. 22 odst. 3 v jeho původní podobě velmi omezená“. Snížení jeho praktického významu pro převážnou většinu členských států díky tomu, že mají takové vnitrostátní režimy kontroly, však na rozdíl od toho, co se žalobkyně zřejmě domnívá, nutně neznamenalo, že bylo napříště vyloučeno, aby mohly použít čl. 22 odst. 3 nařízení č. 4064/89.
Na druhém místě cíle mechanismu postoupení stanoveného v čl. 22 odst. 3 nařízení č. 4064/89 byly v průběhu času postupně rozšiřovány.
Vzhledem k tomu, že počet vnitrostátních režimů kontroly spojování podniků v Unii vzrostl, byl totiž tento mechanismus postoupení rovněž považován za prostředek k posílení uplatňování soutěžního práva Společenství na spojení s přeshraničními účinky, jakož i k zajištění zásady „jednorázového odbavení“ a zamezení paralelního přezkumu téhož spojení orgány pro hospodářskou soutěž několika členských států. Tyto cíle se odrážejí, jak je uvedeno v bodě 86 zelené knihy z roku 2001, ve změnách provedených nařízením Rady (ES) č. 1310/97 ze dne 30. června 1997, kterým se mění nařízení č. 4064/89 (
Úř. věst. 1997, L 180, s. 1
; Zvl. vyd. 06/01, s. 1), jež zavedlo možnost několika členských států podávat společné žádosti o postoupení případu (viz bod 13 odůvodnění nařízení č. 1310/97).
Cílem mechanismu postoupení stanoveného v čl. 22 odst. 3 nařízení č. 4064/89 tak bylo umožnit členským státům požádat Komisi o přezkoumání spojení s přeshraničním účinkem v situaci, kdy nebyly dosaženy prahové hodnoty stanovené v článku 1 tohoto nařízení, které v zásadě vymezují oblast působnosti tohoto nařízení. Článek 1 nařízení č. 4064/89 v reakci na tuto úlohu stanovil použití tohoto nařízení na všechna spojení s významem pro celé Společenství, „aniž je dotčen článek 22“.
Na rozdíl od toho, co se žalobkyně zřejmě domnívá, když se odvolává na cíl nařízení č. 1310/97, kterým je zabránit vícenásobnému oznámení, a na cíl umožnit, aby spojení posoudil orgán, jenž je k tomu nejlépe uzpůsoben, jak je uvedeno v tiskové zprávě doprovázející návrh z roku 2003, různé cíle sledované mechanismem postoupení se vzájemně nevylučují, ale doplňují. Podle bodu 86 zelené knihy z roku 2001 bylo totiž záměrem normotvůrce současně posílit uplatňování práva hospodářské soutěže Společenství na spojení s přeshraničními účinky, zajistit zásadu jednorázového odbavení a vyřešit problém vícenásobných oznámení (viz také bod 101 výše). To potvrzuje i skutečnost, že cíle byly v průběhu času postupně rozšiřovány, aniž byly opuštěny původní cíle tohoto mechanismu (viz body 97 až 99 a 101 výše).
Vývoj cílů mechanismu postoupení stanoveného v čl. 22 odst. 3 nařízení č. 4064/89 proto nelze chápat jako omezení oblasti působnosti tohoto nařízení, ale spíše zdůrazňuje cíl přezkumu spojení s přeshraničními účinky.
Na třetím místě tento výklad je potvrzen následnými opatřeními navazujícími na návrh z roku 2003 v souvislosti s přepracováním nařízení č. 4064/89 a přijetím nařízení č. 139/2004.
Navrhovaná verze článku 22 z roku 2003 totiž rozlišovala zaprvé ve svém odstavci 1 mezi žádostí o postoupení podanou jedním nebo více členskými státy za podmínek podobných podmínkám stávajícího čl. 22 odst. 1 nařízení č. 139/2004 a zadruhé ve svém odstavci 3 mezi žádostmi o postoupení od nejméně tří „členských států, které by byly příslušné k posouzení spojení podle svého vnitrostátního práva hospodářské soutěže“, což je situace, v níž by byl prokázán význam pro celou Unii zakládající výlučnou pravomoc Komise.
Při přijímání nařízení č. 139/2004 však tento odstavec 3 nebyl do článku 22 převzat, ale byl začleněn v pozměněném znění do čl. 4 odst. 5 uvedeného nařízení, který se tudíž týká spojení, jež jsou přezkoumatelná podle vnitrostátního práva hospodářské soutěže nejméně tří členských států. Naproti tomu zbývající část článku 22 návrhu z roku 2003, zejména odstavec 1, byla převzata bez větších změn. Na rozdíl od znění čl. 4 odst. 5 nařízení č. 139/2004 však neodkázal unijní normotvůrce v článku 22 nařízení č. 139/2004 na pravomoc členského státu podle jeho vnitrostátních právních předpisů. To nasvědčuje tomu, že unijní normotvůrce neměl v úmyslu omezit právo tohoto členského státu požádat o postoupení „jakéhokoli spojení“ Komisi.
Zadruhé Komise v návrhu z roku 2003 nezachovala myšlenku „povinného systému 3+“, podle které by byl automaticky přiznán význam v celé Unii spojením podléhajícím oznamovací povinnosti nejméně ve třech členských státech, jak bylo navrženo v zelené knize z roku 2001 (viz zejména body 60 a 62 uvedené zelené knihy). Komise se domnívala, že takový systém by vyžadoval posouzení, zda spojení dosahuje prahových hodnot pro oznamování nejméně ve třech členských státech, a že zakládání její pravomoci na rozdílných vnitrostátních kritériích nebo koncepcích pro výklad vnitrostátních prahových hodnot pro oznamování by narušilo právní jistotu, zejména s ohledem na riziko rozdílného výkladu vnitrostátního práva ze strany Komise, členských států a stran spojení (body 13 až 15 návrhu z roku 2003).
Komise proto dala přednost většímu využívání mechanismů postoupení, zejména mechanismu postoupení stanovenému v článku 22 nařízení č. 139/2004 (bod 18 návrhu z roku 2003), který tak na rozdíl od „povinného systému 3+“ podle všeho nevyžaduje výklad vnitrostátních prahových hodnot pro oznamování. To podporuje analýzu, podle níž lze postoupit případ spojení, jež nespadá do oblasti působnosti nařízení o kontrole spojování podniků členského státu, který předložil žádost o postoupení případu. Naproti tomu výklad zastávaný žalobkyní by právě vyžadoval předchozí výklad působnosti vnitrostátního práva žádajícího členského státu ze strany Komise a mohl by vést k rozdílným výkladům ze strany Komise a členských států, což je problém popsaný v bodě 59 a poznámce pod čarou č. 11 zelené knihy z roku 2001. Takový výklad by tedy vedl k podřízení použití uvedeného článku podmínkám, které byly v legislativním postupu výslovně odmítnuty.
Kromě toho Tribunál v rozsudku ze dne 15. prosince 1999, Kesko v. Komise (
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
, bod
), rozhodl, že Komisi nepřísluší rozhodovat o pravomoci vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž podat žádost o postoupení případu podle článku 22 nařízení č. 4064/89, ale že jí přísluší pouze ověřit, zda je taková žádost
prima facie
žádostí členského státu.
Zatřetí Komise v bodě 21 návrhu z roku 2003 připomněla, že „jednou z původních funkcí [tohoto článku] bylo umožnit členským státům, které nemají vnitrostátní právní předpisy o kontrole spojování podniků, aby jí postupovaly […] spojení, která mají vliv na obchod mezi členskými státy“. Poukázala na to, že v takové situaci je ještě pouze Lucemburské velkovévodství, a usoudila, že „možnost jediného členského státu postoupit případy Komisi by neměla být zcela vyloučena“. To sice ukazuje, že článek 22 nařízení 4064/89 byl původně zamýšlen především pro členské státy, které nemají vlastní režim kontroly spojování podniků, ale odkaz na „jednu“ z původních funkcí potvrzuje zjištění uvedené v bodech 98 a 99 výše, že použitelnost téhož článku není omezena na tuto situaci, ale vztahuje se na všechny členské státy, včetně těch, které tento režim mají.
Začtvrté v bodě 22 návrhu z roku 2003 Komise uvedla, že její navrhovaný zjednodušený systém postoupení má mimo jiné umožnit, aby se postoupení podle článku 22 použilo ve fázi před oznámením, neboť „hlavním nedostatkem systému bylo, že ustanovení o postoupení […] [bylo možné] použít až po oznámení [spojení]“. Toto zjištění pouze popisuje situaci před přijetím nařízení č. 139/2004, která se, jak je rovněž uvedeno ve výše uvedeném bodě 22, vyznačovala „velkou ztrátou času a administrativní účinnosti“, jakož i „zbytečnými náklady a dodatečnou prací pro podniky, jež byly stranami spojení“, neboť tyto strany neměly možnost požádat o postoupení spojení v rané fázi tím, že by informovaly Komisi přímo, aniž musely projít vnitrostátními orgány. Tato situace se tedy týká pouze spojení podléhajících vnitrostátnímu oznamování. Přijetí čl. 4 odst. 4 a 5 uvedeného nařízení přitom tento problém odstranilo tím, že umožnilo stranám spojení požádat o postoupení případu před oznámením. Naproti tomu článek 22 téhož nařízení nebyl podstatně změněn (viz bod 107 výše). Je třeba připomenout, že unijní normotvůrce vymezil pro podání žádosti o postoupení spojení Komisi členským státem podle tohoto článku 22 různé podmínky. Podle uvedeného článku 22 totiž může i členský stát, který nemá vnitrostátní právní úpravu v oblasti kontroly spojování podniků, podat žádost o postoupení případu, jak je uvedeno v bodě 21 návrhu z roku 2003 (viz bod 111 výše), což nutně vylučuje jakékoli předchozí oznámení v tomto státě.
Zapáté bod 24 návrhu z roku 2003 vysvětluje, že „podle článku 22 by členské státy mohly Komisi postoupit spojení, která nedosahují prahových hodnot obratu podle čl. 1 odst. 2 a 3 nařízení o spojování, ale jež mohou mít významné přeshraniční účinky“. Tento bod tak potvrzuje cíl umožnit Komisi přezkoumat přeshraniční spojení, která nedosahují prahových hodnot režimu pro kontrolu spojení Unie (viz body 102 a 104 výše).
Zašesté podobně jako článek 1 nařízení č. 4064/89, i článek 1 nařízení č. 139/2004 stanoví použití tohoto nařízení na všechna spojení s významem pro celou Unii, „aniž je dotčen […] článek 22“. Skutečnost, že toto znění zůstalo v průběhu času prakticky nezměněno a bylo doplněno pouze v nařízení č. 139/2004 přidáním odkazu na čl. 4 odst. 5 tohoto nařízení (viz bod 121 dále), nasvědčuje tomu, že článek 22 nařízení č. 139/2004 má umožnit Komisi přezkoumat přeshraniční spojení, která nedosahují prahových hodnot uvedených v tomto nařízení (viz bod 102 výše).
Na čtvrtém místě pokud jde o následné stanovisko Komise k mechanismu postoupení podle článku 22 nařízení č. 139/2004, jak je uvedeno ve sdělení o postupování, ve zprávě ze dne 18. června 2009 o fungování nařízení č. 139/2004 [COM(2009) 281 final], v Bílé knize z roku 2014, v pracovním dokumentu útvarů Komise o shrnutí posouzení procesních a jurisdikčních aspektů kontroly spojování podniků [Unie] ze dne 26. března 2021 [SWD(2021) 67 final] a v pokynech ohledně článku 22, je třeba připomenout, že tyto dokumenty byly zveřejněny po přijetí tohoto nařízení, a proto je unijní normotvůrce nemohl v této fázi zohlednit. Proto nejsou relevantní pro historický výklad tohoto nařízení, a tudíž ani pro řešení projednávaného sporu.
S přihlédnutím ke všem výše uvedeným úvahám historický výklad spíše potvrzuje, že čl. 22 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 139/2004 umožňuje členskému státu, aby bez ohledu na působnost své vnitrostátní právní úpravy v oblasti kontroly spojování podniků postoupil Komisi spojení, která nedosahují prahových hodnot obratu uvedených v článku 1 tohoto nařízení, ale jež mohou mít významné přeshraniční účinky.
Tento závěr není zpochybněn body odůvodnění, jichž se žalobkyně dovolává, aby prokázala, že přenesení pravomocí v rámci postoupení případu není určeno k tomu, aby bylo použito v případě, že členský stát není příslušný k přezkumu dotčeného spojení podle vlastního režimu kontroly spojování podniků. Podobně jak tvrdí Komise, se totiž bod 27 odůvodnění nařízení č. 4064/89, podle něhož členské státy nesmějí uplatňovat své vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na spojení s významem pro celé Společenství, týká pouze článku 21 uvedeného nařízení, který upravuje rozdělení pravomocí mezi Komisi a členské státy. Odkaz na ochranu zájmů členských států v bodě 10 odůvodnění nařízení č. 1310/97 zdůrazňuje cíl umožnit členskému státu, aby Komise přezkoumala spojení s negativními účinky na jeho území. Podobný odkaz lze nalézt v bodě 11 odůvodnění nařízení č. 139/2004, který bude spolu s dalšími relevantními body odůvodnění uvedeného nařízení posouzen v rámci teleologického výkladu (viz body 140 až 148 dále).
–
Ke kontextuálnímu výkladu
Na prvním místě, pokud jde o právní základ nařízení č. 139/2004, v jeho prvním bodu preambule se uvádí, že je založeno na článcích 83 a 308 ES [nyní články 103 a 352 SFEU].
V tomto ohledu je třeba poznamenat, jak je vysvětleno v bodě 7 odůvodnění nařízení č. 139/2004, že články 81 a 82 ES [nyní články 101 a 102 SFEU], ačkoliv se vztahují na jisté druhy spojování, „nejsou dostatečné pro kontrolu všech činností, které se mohou ukázat jako neslučitelné se systémem nenarušené hospodářské soutěže, jak ji stanoví Smlouva o [ES]“. Proto toto nařízení muselo být založeno nejen na článku 83 ES, ale také na článku 308 ES, podle něhož si Unie může udělit dodatečné pravomoci k jednání, které jsou nezbytné k dosažení jejích cílů.
Na rozdíl od toho, co se žalobkyně zřejmě domnívá, však skutečnost, že nařízení č. 139/2004 bylo založeno rovněž na článku 308 ES, nemá vliv na výklad článku 22 tohoto nařízení, ale pouze dokládá, že unijní normotvůrce měl v úmyslu použít dostatečně široký právní základ pro unijní režim kontroly spojování podniků, což je v souladu s Protokolem (č. 27) o vnitřním trhu a hospodářské soutěži (
Úř. věst. 2016, C 202, s. 308
), podle něhož vnitřní trh zahrnuje systém zajišťující, aby nebyla narušena hospodářská soutěž, a za tímto účelem Unie v případě potřeby přijme opatření v rámci ustanovení Smluv, včetně článku 352 SFEU.
Na druhém místě čl. 1 odst. 1 nařízení č. 139/2004, který vymezuje oblast působnosti tohoto nařízení, výslovně odkazuje na článek 22 uvedeného nařízení. V tomto ustanovení je konkrétně stanoveno, že „[a]niž je dotčen čl. 4 odst. 5 a článek 22 [tohoto nařízení], použije se toto nařízení na všechna spojení s významem pro [celou Unii], jak jsou definována v tomto článku“. Spojení má význam pro celou Unii, jestliže jsou překročeny prahové hodnoty obratu stanovené v čl. 1 odst. 2 a 3 uvedeného nařízení.
Článek 4 odst. 5 a čl. 22 odst. 1 nařízení č. 139/2004 umožňují Komisi postoupit spojení, „které nemá význam pro [celou Unii] ve smyslu článku 1 [tohoto nařízení]“. Tato ustanovení tedy nejsou založena na prahových hodnotách obratu, ale na jiných podmínkách, které jsou v nich uvedeny (viz bod 126 dále).
Z toho vyplývá, že působnost nařízení č. 139/2004, a tedy i pravomoc Komise zkoumat spojení podniků, závisí především na tom, zda jsou překročeny prahové hodnoty obratu vymezující význam pro celou Unii, a podpůrně na mechanismech postoupení stanovených v čl. 4 odst. 5 a článku 22 tohoto nařízení, které doplňují tyto prahové hodnoty tím, že umožňují Komisi zkoumat některá spojení, která nemají význam pro celou Unii.
Článek 22 je proto vzhledem ke svému výslovnému odkazu na čl. 1 odst. 1 nařízení č. 139/2004 součástí ustanovení tohoto nařízení, která vymezují pravomoc Komise v oblasti kontroly spojování podniků.
Na třetím místě čl. 4 odst. 5 nařízení č. 139/2004, který rovněž umožňuje, aby spojení, jež nemá význam pro celou Unii, bylo na žádost stran a před jeho oznámením postoupeno členským státem Komisi, nemůže podpořit výklad článku 22 tohoto nařízení, který zastávají žalobkyně a společnost Grail.
Podmínky pro použití těchto dvou ustanovení se totiž zásadně liší, neboť první z nich výslovně stanoví, že spojení, které je předmětem postoupení, musí být „možné přezkoumat podle vnitrostátních právních předpisů pro hospodářskou soutěž nejméně tří členských států“, zatímco druhé ustanovení se vztahuje na „jakékoliv spojení […], které ovlivňuje obchod mezi členskými státy a hrozí zásadně narušit hospodářskou soutěž na území členského státu nebo států, jež žádost [o postoupení] podávají“. Odkaz v čl. 4 odst. 5 nařízení č. 139/2004 na vnitrostátní právní předpisy pro hospodářskou soutěž se v článku 22 uvedeného nařízení nenachází. Tento rozdíl vychází zaprvé z rozhodnutí unijního normotvůrce neomezit možnost členského státu požádat o postoupení spojení k přezkumu Komise podle článku 22 uvedeného nařízení (viz bod 107 výše), jakož i zadruhé z rozdílných účelů těchto ustanovení. Zatímco čl. 4 odst. 5 nařízení č. 139/2004 má, jak připouští sama žalobkyně, umožnit stranám spojení požádat v rané fázi o jeho postoupení Komisi, aby se předešlo vícenásobnému oznamování různým příslušným vnitrostátním orgánům (viz bod 16 odůvodnění tohoto nařízení a bod 112 výše), článek 22 uvedeného nařízení sleduje rovněž cíl uvedený v bodech 102, 113 a 114 výše, tj. umožnit přezkoumání přeshraničních spojení.
Na čtvrtém místě článek 22 nařízení č. 139/2004 není ani slučitelný s mechanismy postoupení stanovenými v čl. 4 odst. 4 a článku 9 tohoto nařízení, které upravují postoupení spojení s významem pro celou Unii příslušným orgánům členského státu.
Zatímco totiž podle čl. 4 odst. 4 třetího pododstavce a čl. 9 odst. 1 nařízení č. 139/2004 může být takové spojení na žádost stran nebo z podnětu Komise postoupeno „příslušným orgánům“ členského státu, čl. 22 odst. 1 neodkazuje na tyto orgány, ale na „jeden nebo více členských států“, který „může požádat“ o postoupení spojení Komisi. Na rozdíl od čl. 4 odst. 4 prvního pododstavce a čl. 9 odst. 1 mimoto čl. 22 odst. 1 neobsahuje specifikaci „[p]řed oznámením“ ani nepředpokládá existenci „oznámeného spojení“, ale je formulován otevřeněji v tom smyslu, že se vztahuje na „jakékoli spojení“.
Článek 22 nařízení č. 139/2004 proto nelze vykládat s ohledem na mechanismy postoupení stanovené v čl. 4 odst. 4 a článku 9 uvedeného nařízení. Je tomu tak zejména proto, že výslovně nevyžaduje, aby byl vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž příslušný k přezkoumání spojení, které je předmětem postoupení, ani aby bylo toto spojení oznámeno.
Na pátém místě, pokud jde o soulad mezi čl. 22 odst. 1 prvním pododstavcem nařízení č. 139/2004 a ostatními ustanoveními tohoto článku, je třeba zaprvé poznamenat, že čl. 22 odst. 1 druhý pododstavec uvedeného nařízení stanoví, že žádost o postoupení případu „musí být předložena nejpozději ve lhůtě 15 pracovních dnů od data, kdy bylo spojení oznámeno, nebo pokud se žádné oznámení nepožaduje, jinak dáno na vědomí dotčenému členskému státu“. Toto ustanovení tedy upravuje jednak situace, kdy je spojení oznámeno příslušnému vnitrostátnímu orgánu pro hospodářskou soutěž, a spadá tak do působnosti režimu kontroly spojování podniků tohoto členského státu, a jednak, jak tvrdí Komise a Francouzská republika, situace, kdy spojení není oznámeno, ale pouze dáno na vědomí dotčenému členskému státu, a to buď proto, že nespadá do působnosti tohoto režimu, nebo proto, že takový režim neexistuje. Z tohoto pododstavce tedy nelze vyvodit, že se článek 22 nařízení č. 139/2004 vztahuje na členské státy s vnitrostátním režimem kontroly spojování podniků pouze v případě, že dotčená spojení spadají do tohoto režimu.
Zadruhé žalobkyně a společnost Grail nemohou vyvozovat argument ze skutečnosti, že čl. 22 odst. 2 první pododstavec nařízení č. 139/2004 stanoví, že „Komise neprodleně informuje příslušné orgány členského státu a dotčené soutěžitele o jakékoliv žádosti [o postoupení] obdržené podle odstavce 1 [tohoto článku]“, jelikož odkaz na „příslušné orgány“ má pouze zajistit, aby Komise o žádosti o postoupení případu informovala vnitrostátní orgány obecně odpovědné za případy spojování podniků. Tyto informace umožňují těmto orgánům zaujmout stanovisko k případnému podání žádosti o připojení podle čl. 22 odst. 2 druhého pododstavce tohoto nařízení, a jsou tedy předpokladem pro to, aby toto právo na připojení mohlo být účinně uplatněno. Naproti tomu odkaz na tyto orgány nevypovídá nic o přesném dosahu jejich přezkumných pravomocí na základě platných vnitrostátních právních předpisů ve vztahu ke spojení, které je předmětem žádosti o postoupení, což Komise není povinna ověřovat (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 15. prosince 1999, Kesko v. Komise,
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
, bod
).
Zatřetí čl. 22 odst. 2 druhý pododstavec nařízení č. 139/2004 stanoví, že „[j]akýkoliv další členský stát má právo připojit se k původní žádosti [o postoupení]“, což je v souladu s jeho odstavcem 1 a potvrzuje, že jakýkoli členský stát může předložit žádost o postoupení nebo připojení podle tohoto článku bez ohledu na působnost své vnitrostátní právní úpravy v oblasti kontroly spojování podniků.
Začtvrté skutečnost, že podle čl. 22 odst. 2 třetího pododstavce nařízení č. 139/2004 „[v]šechny vnitrostátní lhůty vztahující se ke spojení se staví […]“, na rozdíl od toho, co tvrdí společnost Grail, znamená pouze to, že pokud taková vnitrostátní lhůta plyne, staví se. To je nezbytné k tomu, aby vyřizování žádosti o postoupení Komisí nenarušilo vnitrostátní režimy kontroly spojování podniků, které mají často velmi krátké lhůty pro přezkum. Toto ustanovení naproti tomu nemá dopad v případech, kdy dotčené spojení nespadá do působnosti takového vnitrostátního režimu, pokud takový režim existuje.
Zapáté, když čl. 22 odst. 3 třetí pododstavec nařízení č. 139/2004 stanoví, že „[č]lenský stát nebo členské státy, které předložily takovou žádost [o postoupení], již dále na dané spojení nepoužijí své vnitrostátní právní předpisy pro hospodářskou soutěž“, je jeho cílem, na rozdíl od toho, co se domnívá žalobkyně, zajistit, aby se orgány pro hospodářskou soutěž těchto členských států později již nevyjadřovaly k meritu tohoto spojení v rozporu s rozhodnutími přijatými Komisí. Toto riziko by mohlo vzniknout zejména v případě, že by uvedené orgány nesdílely konečný závěr Komise. Aby se předešlo jakémukoli rozporu, není toto ustanovení omezeno na pravidla v oblasti kontroly spojování podniků, ale je napsáno šířeji a odkazuje na vnitrostátní právní předpisy pro hospodářskou soutěž jako celek. Z tohoto ustanovení naproti tomu vyplývá, že členské státy, které nepodaly žádost o postoupení, mohou na dotčené spojení nadále uplatňovat své vnitrostátní právo hospodářské soutěže. Proto z něj s ohledem na jeho znění a cíle nelze vyvodit, že čl. 22 odst. 3 třetí pododstavec nařízení č. 139/2004 vyžaduje, aby spojení, které je předmětem postoupení, spadalo do oblasti působnosti vnitrostátní právní úpravy o kontrole.
Zašesté čl. 22 odst. 4 první pododstavec nařízení č. 139/2004 stanoví, že pravidla stanovená v článku 2, čl. 4 odst. 2 a 3 a článcích 5, 6 a 8 až 21 uvedeného nařízení se použijí v případě, že Komise přezkoumává spojení, které jí bylo postoupeno členským státem.
Pokud jde o povinnost odkladu uskutečnění spojení podle článku 7 nařízení č. 139/2004, podle čl. 22 odst. 4 prvního pododstavce druhé věty tohoto nařízení „se použije do té míry, v jaké spojení nebylo uskutečněno k datu, kdy Komise informuje dotčené podniky, že byla podána žádost“. Toto ustanovení tedy zohledňuje skutečnost, že před podáním žádosti o postoupení spojení, které nemá význam pro celou Unii, nespadá do působnosti nařízení č. 139/2004, a že tedy uvedená povinnost odkladu uskutečnění nebrání jeho uskutečnění. Proto, aby toto spojení mohlo být v Unii uskutečněno, však nesmí být jeho odklad uskutečnění vyžadován ani vnitrostátní právní úpravou členského státu v oblasti kontroly spojování podniků. Z toho vyplývá, že čl. 22 odst. 4 první pododstavec nařízení č. 139/2004 se vztahuje jak na situace, kdy spojení, které je předmětem žádosti o postoupení, nespadá, jako v projednávané věci, do působnosti žádné vnitrostátní právní úpravy, tak i na situace, kdy se taková právní úprava použije, ale nestanoví jeho odklad uskutečnění.
Zasedmé v souladu s čl. 22 odst. 5 nařízení č. 139/2004 „Komise může informovat jeden nebo více členských států o tom, že má za to, že spojení splňuje kritéria stanovená v odstavci 1 [tohoto článku]“. Vzhledem k tomu, že toto znění odkazuje pouze na tato kritéria, nevyžaduje, aby uvedené spojení spadalo do oblasti působnosti vnitrostátní právní úpravy v oblasti kontroly spojování podniků.
Zaosmé, pokud jde o ostatní ustanovení článku 22 nařízení č. 139/2004, je třeba konstatovat, že neobsahují žádný relevantní prvek, který by mohl pomoci více objasnit obsah čl. 22 odst. 1 prvního pododstavce tohoto nařízení.
Z kontextuálního výkladu tedy vyplývá, že žádost o postoupení případu podle článku 22 nařízení č. 139/2004 může být podána bez ohledu na působnost vnitrostátní právní úpravy v oblasti kontroly spojování podniků.
–
K teleologickému výkladu
Zaprvé z bodů 5, 6, 8, 24 a 25 odůvodnění nařízení č. 139/2004 vyplývá, že cílem tohoto nařízení je umožnit účinnou kontrolu všech spojení, která mají zásadní dopad na strukturu hospodářské soutěže v Unii. Podle zásady „jednorázového odbavení“ jsou tato spojení posuzována výhradně na úrovni Unie.
Jak bylo konstatováno v rámci kontextuálního výkladu (viz bod 123 výše), podle bodů 9 až 11 odůvodnění je cílem uvedeného nařízení učinit pravomoc Komise k přezkumu závislou především na překročení prahových hodnot obratu vymezujících význam pro celou Unii, přičemž tyto prahové hodnoty doplňuje o pravidla upravující postoupení spojení, která by měla fungovat jako „účinný opravný mechanismus“.
Z tohoto pohledu jsou mechanismy postoupení případů nástrojem k nápravě nedostatků v kontrole, které jsou vlastní režimu založenému především na prahových hodnotách obratu, jenž vzhledem ke své rigidní povaze nemůže pokrýt všechna spojení, jež si zaslouží přezkum na unijní úrovni (viz také body 102, 113 a 114 výše). Tyto mechanismy tedy vytvářejí, jak zdůrazňuje pojem „opravný mechanismus“ použitý v bodě 11 odůvodnění nařízení č. 139/2004, podpůrnou pravomoc Komise, která jí poskytuje nezbytnou flexibilitu k dosažení cíle uvedeného nařízení, jímž je umožnit kontrolu spojení, jež mohou zásadně narušit účinnou hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
Článek 22 nařízení č. 139/2004 zajišťuje tento cíl tím, že poskytuje nezbytnou flexibilitu, aby bylo možné na úrovni Unie přezkoumat spojení, která mohou zásadně narušit účinnou hospodářskou soutěž na vnitřním trhu a jež by jinak unikla kontrole podle režimů Unie i členských států pro kontrolu spojování podniků, protože by nebyly překročeny prahové hodnoty obratu.
Kromě toho, vzhledem k tomu, že v případě, jako je projednávaná věc, kdy nejsou překročeny prahové hodnoty obratu na evropské a vnitrostátní úrovni, je to pouze Komise, která se na žádost jednoho nebo více členských států stává příslušnou k přezkoumání tohoto spojení, je článek 22 nařízení č. 139/2004 rovněž v souladu s cíli ochrany zájmů členských států, subsidiarity, právní jistoty, zamezení vícenásobného podávání žádostí, „jednorázového odbavení“ a postoupení nejvhodnějšímu orgánu, jak jsou uvedeny v bodech 11, 12 a 14 odůvodnění tohoto nařízení.
Zadruhé body 15 a 16 odůvodnění nařízení č. 139/2004 v podstatě připomínají hmotněprávní podmínky pro použití, které musí být splněny jednak proto, aby Komise byla oprávněna postoupit spojení členskému státu podle čl. 4 odst. 4 nebo článku 9 tohoto nařízení, a jednak proto, aby naopak členský stát mohl postoupit spojení Komisi podle čl. 4 odst. 5 nebo článku 22 uvedeného nařízení. Zdůrazňují tak rozdíly mezi článkem 22 nařízení č. 139/2004 na jedné straně a čl. 4 odst. 4 a 5 nebo článkem 9 uvedeného nařízení na straně druhé, jak jsou uvedeny v bodech 125 až 129 výše.
Konkrétněji, zatímco bod 16 odůvodnění nařízení č. 139/2004, který se týká postoupení spojení Komisi před oznámením podle čl. 4 odst. 5 uvedeného nařízení, výslovně vyžaduje, aby toto spojení bylo „možné přezkoumat podle vnitrostátních právních předpisů pro hospodářskou soutěž nejméně tří členských států“, bod 15 odůvodnění uvedeného nařízení, který se týká všech ostatních forem postoupení spojení Komisi, včetně postoupení uvedeného v článku 22 tohoto nařízení, žádný takový požadavek neobsahuje. V tomto bodě odůvodnění se totiž zdůrazňuje, že „členský stát by měl mít možnost postoupit Komisi spojení, které nemá význam pro [celou Unii], avšak ovlivňuje obchod mezi členskými státy a hrozí zásadně narušit hospodářskou soutěž na jeho území“. Mimoto uvádí, že „Komise by měla mít pravomoc spojení přezkoumat a zabývat se jím namísto dožadujícího členského státu nebo dožadujících členských států“.
Body 15 a 16 odůvodnění nařízení č. 139/2004 tedy potvrzují zjištění uvedené v bodech 126 a 129 výše, že podmínky pro použití článku 22 tohoto nařízení se zásadně liší od podmínek ostatních mechanismů postoupení.
S přihlédnutím k výše uvedenému je třeba dospět k závěru, že teleologický výklad potvrzuje, že žádost o postoupení případu podle článku 22 nařízení č. 139/2004 může být podána nezávisle na působnosti vnitrostátní právní úpravy v oblasti kontroly spojování podniků.
Tento závěr nemůže být zpochybněn odkazem, podle něhož „[d]alší členské státy, které jsou rovněž příslušné k přezkoumání daného spojení, by měly mít možnost se k žádosti připojit“, jenž je uveden v bodě 15 odůvodnění nařízení č. 139/2004 a na který se žalobkyně a společnost Grail odvolávají na podporu svého stanoviska.
Tento odkaz totiž pouze připomíná, že se další členské státy mohou připojit k žádosti o postoupení případu v souladu s možností nově zavedenou čl. 22 odst. 2 druhým pododstavcem nařízení č. 139/2004, který doplňuje možnost předkládat společné žádosti o postoupení případu zavedenou nařízením č. 1310/97, aby se zabránilo paralelnímu přezkumu téhož spojení několika členskými státy (viz bod 101 výše). V této souvislosti, s ohledem na skutečnost, že cílem nařízení č. 139/2004 je rovněž zabránit takovému paralelnímu přezkumu (viz body 12 a 14 odůvodnění tohoto nařízení), popisuje uvedený odkaz situaci, kdy dotčené spojení spadá do působnosti několika vnitrostátních režimů kontroly spojování podniků. Tento výklad potvrzuje zbývající část bodu 15 odůvodnění uvedeného nařízení, která odkazuje na pozastavení vnitrostátních lhůt, což předpokládá, jak tvrdí Komise, použitelnost pravidel takového vnitrostátního režimu. Podobně jako Kontrolní úřad ESVO je proto třeba dospět k závěru, že tento bod odůvodnění je třeba chápat jako popis jednoho ze scénářů, na které se vztahuje působnost čl. 22 odst. 2 druhého pododstavce nařízení č. 139/2004, a to scénáře, jenž vedl k zavedení možnosti připojit se k žádosti o postoupení případu.
Naproti tomu, pokud by měl být bod 15 odůvodnění nařízení č. 139/2004 vykládán v rozporu s jednoznačným zněním čl. 22 odst. 2 druhého pododstavce tohoto nařízení (viz bod 132 výše) v tom smyslu, že členský stát musí mít pravomoc podle svých vnitrostátních právních předpisů, takový členský stát, který by neměl právní úpravu týkající se kontroly spojování podniků, jako je Lucemburské velkovévodství, by se nikdy nemohl připojit k žádosti o postoupení případu, nebo pokud by byl tento výklad rozšířen na čl. 22 odst. 1 uvedeného nařízení, jak podle všeho doporučuje žalobkyně, nemohl by tento stát nikdy podat žádost o postoupení případu. Takový výsledek, který je v rozporu s genezí tohoto článku (viz bod 97 výše), však žalobkyně a společnost Grail ani nepožadují.
–
K ostatním argumentům žalobkyně a společnosti Grail
Ostatní argumenty předložené žalobkyní a společností Grail nemohou zpochybnit výše uvedené úvahy.
Zaprvé, pokud jde o tvrzení žalobkyně, že členský stát, který vymezil podmínky, za nichž kontroluje spojení bez významu pro celou Unii, „vykonal svou pravomoc“, takže již nemá možnost postoupit spojení Komisi, je třeba připomenout, že, jak je uvedeno v poslední větě bodu 8 odůvodnění nařízení č. 139/2004 a jak vyplývá z článku 21 tohoto nařízení, všechna spojení, na která se toto nařízení nevztahuje, v zásadě spadají do pravomoci členských států. Z toho vyplývá, že v souladu se zásadou svěřených pravomocí uvedenou v čl. 4 odst. 1 SEU ve spojení s článkem 5 SEU spadá spojení, které z důvodu nepřekročení prahových hodnot obratu stanovených v článku 1 nařízení č. 139/2004 nespadá do působnosti tohoto nařízení, standardně do pravomoci členských států. Z hlediska unijního práva jsou tedy členské státy vždy příslušné k podání žádosti o postoupení případu podle článku 22 uvedeného nařízení.
V této souvislosti je třeba upřesnit, že vnitrostátní právo lze použít pouze na spojení, která v zásadě spadají do pravomoci členských států. Je pravda, že pokud takové spojení nespadá do oblasti působnosti vnitrostátní právní úpravy v oblasti kontroly spojování podniků, zejména proto, že nejsou překročeny nezbytné prahové hodnoty obratu, nemají vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž pravomoc je zkoumat. Tento výsledek však neznamená, že by členský stát ztratil nebo se vzdal své obecné pravomoci pro všechna spojení bez významu pro celou Unii, která mu standardně náleží na základě zásady svěřených pravomocí, ale pouze to, že podle jeho vnitrostátního práva nejsou jeho orgány příslušné jednat v souvislosti s tímto spojením na vnitrostátní úrovni. Posledně uvedený aspekt se týká výkonu nebo rozdělení vnitrostátních pravomocí, takže na něm nemůže záviset pravomoc členského státu podat žádost o postoupení případu podle článku 22 nařízení č. 139/2004.
Jelikož tento článek výslovně odkazuje na „členské státy“, přímo jim přiznává právo požádat za podmínek v něm uvedených o postoupení spojení Komisi. Tvrzení žalobkyně, že členský stát může ztratit právo, které mu bylo přiznáno právem Unie, výkonem svých vnitrostátních právních předpisů, je přitom nejen obtížně slučitelné s požadavky čl. 4 odst. 1 SEU ve spojení s článkem 5 SEU (viz bod 153 výše), ale nemá ani oporu v judikatuře unijních soudů. Kromě toho brání jednotnému uplatňování článku 22 nařízení č. 139/2004 v rozsahu, v němž znevýhodňuje členské státy, které zavedly režim kontroly spojování podniků, oproti těm, jež takový režim nezavedly, neboť členské státy, které nezavedly režim kontroly spojování podniků, by byly oprávněny požádat o postoupení jakéhokoli spojení, zatímco členské státy, jež zavedly režim kontroly spojování podniků, by mohly takovou žádost podat pouze v případě spojení spadajících do působnosti uvedeného režimu.
Irelevanci vnitrostátních právních předpisů pro použití článku 22 nařízení č. 139/2004 potvrzuje rozsudek ze dne 15. prosince 1999, Kesko v. Komise (
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
). V bodě 84 tohoto rozsudku totiž Tribunál rozhodl, že pokud Komise obdrží žádost o postoupení případu podle čl. 22 odst. 3 nařízení č. 4064/89, přísluší jí pouze ověřit, zda je tato žádost
prima facie
žádostí členského státu, a nikoli rozhodnout o příslušnosti vnitrostátního orgánu, který podal tuto žádost jménem a na účet tohoto státu, s ohledem na použitelné vnitrostátní právo.
Zadruhé, pokud jde o údajné porušení zásady subsidiarity stanovené v čl. 5 odst. 1 a 3 SEU a provedené Protokolem (č. 2) o uplatňování zásad subsidiarity a proporcionality (
Úř. věst. 2016, C 202, s. 206
), je třeba připomenout, že podle této zásady Unie jedná v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z důvodu rozsahu či účinků zamýšlené činnosti, může být lépe dosaženo na úrovni Unie.
Uvedená zásada se tak skládá zaprvé z negativního kritéria, podle kterého nelze zamýšlených cílů dosáhnout uspokojivě členskými státy, a zadruhé z pozitivního kritéria, podle něhož těchto cílů může být z důvodu jejich rozsahu či účinků lépe dosaženo na úrovni Unie. Těmito dvěma složkami zásady subsidiarity je nakonec ze dvou různých úhlů pohledu zkoumána jedna a tatáž otázka, totiž zda má být k uskutečnění zamýšlených cílů konáno na úrovni Unie či členských států (stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2015:854
, bod
).
Dodržení zásady subsidiarity je přezkoumáváno unijním soudem (rozsudek ze dne 4. května 2016, Polsko v. Parlament a Rada,
C‑358/14
,
EU:C:2016:323
, bod
).
V projednávaném případě se uplatní zásada subsidiarity, neboť unijní režim kontroly spojování podniků zavedený nařízením č. 139/2004 je částečně založen na článku 308 ES [nyní článek 352 SFEU] (viz bod 118 výše), a nespadá tedy do oblasti výlučné pravomoci Unie.
Vzhledem k tomu, že se žalobkyně nedovolává protiprávnosti nařízení č. 139/2004, nezpochybňuje, jak vyplývá z bodů 6 a 8 odůvodnění uvedeného nařízení, jeho soulad s touto zásadou. Přezkum této zásady Tribunálem je tedy omezen na výklad článku 22 nařízení č. 139/2004, tak jak byl přijat v napadených rozhodnutích, podle kterého lze žádost o postoupení případu podle tohoto ustanovení předložit bez ohledu na působnost vnitrostátní právní úpravy v oblasti kontroly spojování podniků.
V tomto ohledu je třeba na jedné straně konstatovat, že spojení, která ovlivňují obchod mezi členskými státy, lze lépe kontrolovat na úrovni Unie. Podle nařízení č. 139/2004 má Komise konkrétně pro přezkum slučitelnosti spojení s vnitřním trhem širší kritéria pro posouzení a širší pravomoci než vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž, jehož pravomoci jsou omezeny na území jednoho členského státu.
Na druhé straně výklad článku 22 nařízení č. 139/2004, jak byl přijat v napadených rozhodnutích, umožňuje členskému státu, aby Komise přezkoumala spojení, které, jako v projednávaném případě, nespadá do působnosti jeho vnitrostátní právní úpravy v oblasti kontroly spojování podniků, ani nemá význam pro celou Unii ve smyslu článku 1 uvedeného nařízení, pokud hrozí, že zásadně naruší hospodářskou soutěž na jeho území a ovlivní obchod mezi členskými státy. Tento výklad tedy zajišťuje, že spojení, které by navzdory těmto významným negativním účinkům nebylo přezkoumáno ani vnitrostátními orgány, ani Komisí, může být přezkoumáno Komisí. Jedná se tedy o činnost, kterou nemohou provádět členské státy. Naopak, v této situaci je nezbytné jednat na úrovni Unie.
Kromě toho, jak tvrdí Komise a Francouzská republika, je respektování zájmů členských států zajištěno také tím, že v rámci použití článku 22 nařízení č. 139/2004 může Komise zkoumat spojení pouze na základě žádosti členského státu o postoupení případu. Tyto zájmy jsou dále chráněny omezenou územní působností přezkumu spojování stanovenou v čl. 22 odst. 3 třetím pododstavci uvedeného nařízení. Podle tohoto ustanovení totiž pouze členský stát, který předložil takovou žádost z vlastního podnětu, již dále nemůže na dané spojení používat své vnitrostátní právní předpisy pro hospodářskou soutěž (viz bod 134 výše).
Výklad článku 22 nařízení č. 139/2004, jak byl přijat v napadených rozhodnutích, podle něhož lze žádost o postoupení případu podle tohoto ustanovení podat nezávisle na působnosti vnitrostátní právní úpravy v oblasti kontroly spojování podniků, je proto v souladu se zásadou subsidiarity. Konkrétně zajišťuje, jak je uvedeno v bodě 11 odůvodnění nařízení č. 139/2004, že uvedený článek představuje účinný opravný mechanismus s ohledem na tuto zásadu tím, že chrání zájmy členských států. Tento výklad mimoto v souladu s bodem 14 odůvodnění uvedeného nařízení zajišťuje, aby případ řešil nejvhodnější orgán s ohledem na tuto zásadu (viz také bod 144 výše).
Tento závěr nemůže být zpochybněn tvrzením žalobkyně, že zásada subsidiarity omezuje použití článku 22 nařízení č. 139/2004 na členské státy, které zavedly své vlastní vnitrostátní režimy kontroly spojování podniků, neboť tato zásada upravuje, jak uvádí čl. 5 odst. 1 SEU, výkon pravomocí Unie, nikoli však členských států. Stejně tak rozsudek ze dne 4. května 2016, Philip Morris Brands a další (
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, body
až
), jehož se dovolává žalobkyně, je irelevantní, neboť pouze připomíná výkon kontroly zásady subsidiarity vnitrostátními parlamenty a unijním soudem.
Zatřetí, pokud jde o údajné porušení zásady proporcionality stanovené v čl. 5 odst. 1 a 4 SEU, je třeba připomenout, že tato zásada stanoví, že obsah a forma činnosti Unie nesmí překročit rámec toho, co je nezbytné k dosažení cílů Smluv.
Tato zásada zejména vyžaduje, aby akty unijních orgánů nepřekročily meze toho, co je vhodné a nezbytné k dosažení sledovaného cíle, přičemž se rozumí, že pokud se nabízí volba mezi několika vhodnými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření, a způsobené nepříznivé následky nesmí být nepřiměřené vzhledem ke sledovaným cílům (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 11. ledna 2017, Španělsko v. Rada,
C‑128/15
,
EU:C:2017:3
, bod
; ze dne 9. prosince 2020, Groupe Canal + v. Komise,
C‑132/19 P
,
EU:C:2020:1007
, bod
, a ze dne 20. června 2018, České dráhy v. Komise,
T‑325/16
,
EU:T:2018:368
, bod
).
V projednávané věci, jelikož žalobkyně nenamítá protiprávnost nařízení č. 139/2004 s ohledem na zásadu proporcionality, se přezkum této zásady Tribunálem omezuje na výklad článku 22 nařízení č. 139/2004, jak byl přijat v napadených rozhodnutích, podle něhož může být žádost o postoupení případu podle tohoto ustanovení podána nezávisle na působnosti vnitrostátní právní úpravy týkající se kontroly spojování podniků.
Pokud jde o údajně velké množství spojení, která nemají význam pro celou Unii a nepodléhají vnitrostátnímu systému kontroly, na něž se tento výklad vztahuje, postačí uvést, že se jedná o nepodložený argument, jenž neprokazuje, že tento výklad je nepřiměřený ve vztahu k cíli přezkoumat spojení, která mohou zásadně narušit účinnou hospodářskou soutěž na vnitřním trhu. Stejně tak nemůže obstát tvrzení, že tento výklad představuje pro podniky zatěžující postup v tom smyslu, že jim ukládá povinnost učinit „neformální“ oznámení, neboť takové oznámení není stanoveno v článku 22 nařízení č. 139/2004 ani vyžadováno tímto výkladem.
Kromě toho výklad přijatý v napadených rozhodnutích, podle něhož lze žádost o postoupení případu podle článku 22 nařízení č. 139/2004 podat nezávisle na působnosti vnitrostátní právní úpravy v oblasti kontroly spojování podniků, umožňuje Komisi přezkoumat spojení podle tohoto článku pouze v určitých specifických případech a za náležitě definovaných podmínek, a sice pokud jsou splněny čtyři kumulativní podmínky stanovené v čl. 22 odst. 1 prvním pododstavci uvedeného nařízení (viz bod 89 výše). Vzhledem k těmto jasným a přesným podmínkám pro použití, které významně omezují prostor pro uvážení Komise, není tento výklad nevhodný k dosažení cíle přezkoumat spojení, jež mohou zásadně narušit účinnou hospodářskou soutěž na vnitřním trhu.
Výklad článku 22 nařízení č. 139/2004 přijatý v napadených rozhodnutích je tedy v souladu se zásadou proporcionality a, jak unijní normotvůrce uvedl v bodě 6 odůvodnění tohoto nařízení, nepřekračuje rámec toho, co je nezbytné k dosažení cíle, kterým je zajistit, aby nebyla narušena hospodářská soutěž na vnitřním trhu.
Začtvrté, pokud jde o údajné porušení zásady právní jistoty, je třeba uvést, že tato zásada, která je součástí obecných právních zásad Unie, vyžaduje zaprvé, aby právní pravidla byla jasná a přesná, a zadruhé, aby jejich použití bylo pro právní subjekty předvídatelné. Uvedená zásada konkrétně vyžaduje, aby právní úprava umožnila dotčeným osobám přesně se seznámit s rozsahem povinností, které jim ukládá, a aby tyto osoby měly možnost jednoznačně zjistit svá práva a povinnosti a postupovat podle toho (viz rozsudek ze dne 1. července 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, body
a
a citovaná judikatura).
V projednávané věci by výklad zastávaný žalobkyní a společností Grail, který podmiňuje použití článku 22 nařízení č. 139/2004 požadavky vnitrostátního režimu kontroly spojování podniků a zároveň stanoví jakousi výjimku pro členské státy, jež takový režim nemají, vedl k nejistotě, pokud jde o spojení, která spadají do působnosti uvedeného ustanovení.
Tento výklad by konkrétně vedl k právní nejistotě v důsledku rozdílných kritérií a pojmů určujících oblast působnosti právní úpravy týkající se kontroly spojování podniků v členských státech. Použití článku 22 nařízení č. 139/2004 by tedy záviselo na faktorech, které Komise ve svém návrhu z roku 2003 odmítla pro jejich nepředvídatelnou povahu (viz bod 108 výše). Tento výklad by byl mimoto v rozporu s judikaturou, podle níž Komisi nepřísluší rozhodovat o pravomoci vnitrostátních orgánů pro hospodářskou soutěž předkládat žádosti o postoupení případu (rozsudek ze dne 15. prosince 1999, Kesko v. Komise,
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
, bod
). Tentýž výklad by dále nemohl zajistit vyšší předvídatelnost, protože členský stát, který nemá právní úpravu v oblasti kontroly spojování podniků, by mohl vždy požádat o postoupení případu spojení podniků Komisi podle tohoto článku. Žalobkyně a společnost Grail konkrétně nevysvětlují, jak by byla lépe zaručena zásada právní jistoty, kdyby v projednávané věci žádost o postoupení, která je předmětem napadeného rozhodnutí, podalo Lucemburské velkovévodství, které takovou právní úpravu nemá, a nikoliv Francouzská republika.
Naproti tomu výklad přijatý v napadených rozhodnutích, podle něhož lze žádost o postoupení případu podle článku 22 nařízení č. 139/2004 podat nezávisle na působnosti vnitrostátní právní úpravy v oblasti kontroly spojování podniků, činí použití tohoto článku závislým pouze na splnění čtyř kumulativních podmínek stanovených v uvedeném čl. 22 odst. 1 prvním pododstavci, jak jsou připomenuty v bodě 89 výše. Tyto podmínky zajišťují, že uplatňování tohoto ustanovení je, jak tvrdí Komise, jednotné v celé Unii.
Je pravda, že použití mechanismu postoupení stanoveného v čl. 4 odst. 5 nařízení č. 139/2004 závisí na vnitrostátním právu hospodářské soutěže členských států (viz bod 126 výše). To je však vysvětleno cílem vyhnout se paralelnímu přezkumu téhož spojení několika vnitrostátními orgány (viz také bod 126 výše), což odůvodňuje, jak sama žalobkyně připouští, „odkaz na příslušné orgány, kterým by jinak měla být podávána oznámení“. Jelikož však článek 22 tohoto nařízení sleduje i další cíle, zejména cíl umožnit jako „opravný mechanismus“ účinnou kontrolu všech spojení, která mohou zásadně narušit účinnou hospodářskou soutěž na vnitřním trhu a jež se z důvodu nepřekročení prahových hodnot obratu vymykají právním úpravám Unie a členských států v oblasti kontroly spojování (viz zejména body 102, 113, 114 a 142 výše), vyžaduje jasné a přesné podmínky pro použití, které vycházejí z unijního práva.
Pouze výklad přijatý v napadených rozhodnutích tedy zajišťuje nezbytnou právní jistotu a jednotné uplatňování článku 22 nařízení č. 139/2004 v Unii.
Toto posouzení není zpochybněno dalšími argumenty žalobkyně.
Na jednu stranu v rozsahu, v němž žalobkyně odkazuje na zjištění Soudního dvora v rozsudku ze dne 18. prosince 2007, Cementbouw Handel & Industrie v. Komise (
C‑202/06 P
,
EU:C:2007:814
, bod
), pokud jde o nutnost předvídatelným způsobem určit orgán příslušný k přezkumu spojení, je třeba uvést, že výklad přijatý v napadených rozhodnutích nemění jasné rozdělení pravomocí mezi vnitrostátními orgány a Unií na základě prahových hodnot obratu stanovených v článku 1 nařízení č. 139/2004. Konkrétně, pokud tyto prahové hodnoty nejsou překročeny, jsou k přezkoumání dotyčného spojení nebo k podání žádosti o postoupení podle článku 22 uvedeného nařízení příslušné pouze orgány členských států (viz bod 153 výše). Strany takového spojení proto nemusí spojení oznamovat Komisi ani posuzovat, zda jsou splněny podmínky čl. 22 odst. 1 uvedeného nařízení. Na druhou stranu jim nehrozí sankce za to, že aktivně „nedají na vědomí“ ve smyslu čl. 22 odst. 1 druhého pododstavce téhož nařízení. Příslušný orgán lze proto určit předvídatelným způsobem.
Pokud jde dále o argument, že Komise má údajně možnost v souladu s bodem 21 pokynů ohledně článku 22 přezkoumat spojení dlouho poté, co bylo uskutečněno, je třeba připomenout, že čl. 22 odst. 1 druhý pododstavec nařízení č. 139/2004 stanoví, že žádost o postoupení podle tohoto článku musí „být předložena nejpozději ve lhůtě 15 pracovních dnů od data, kdy bylo spojení oznámeno, nebo pokud se žádné oznámení nepožaduje, jinak dáno na vědomí dotčenému členskému státu“. Jak vyplývá z bodu 130 výše, tyto lhůty se použijí i v případech, kdy nejsou splněny prahové hodnoty vnitrostátního režimu kontroly spojování od okamžiku, kdy bylo spojení dáno na vědomí členskému státu. Vzhledem k tomu, že žádost o postoupení případu podle článku 22 uvedeného nařízení tedy podléhá konkrétním lhůtám, je zajištěno dodržení zásady právní jistoty. Totéž platí pro požadavek rychlosti, který platí v rámci kontroly spojování podniků a jehož se žalobkyně dovolává s odkazem na rozsudek ze dne 14. července 2006, Endesa v. Komise (
T‑417/05
,
EU:T:2006:219
, bod
), a pro ochranu platnosti spojení připomenutou v poslední větě bodu 34 odůvodnění nařízení č. 139/2004, na kterou se žalobkyně ve své argumentaci rovněž odvolává.
Zapáté výjimečná povaha postoupení případu podle článku 22 nařízení č. 139/2004, které se dovolává žalobkyně, je zachována prostřednictvím výkladu přijatého v napadených rozhodnutích, jelikož pravomoc Komise k přezkumu nadále závisí především na tom, zda byly překročeny prahové hodnoty obratu stanovené v článku 1 tohoto nařízení, a mechanismus postoupení případu podle článku 22 tohoto nařízení představuje pouze podpůrnou pravomoc, která umožňuje v určitých specifických případech a za velmi přesných podmínek (viz zejména čtyři kumulativní podmínky pro použití uvedené v bodě 89 výše), aby mohlo být Komisí přezkoumáno rovněž spojení, které nedosahuje těchto prahových hodnot, přestože má přeshraniční účinky, a to na žádost jednoho nebo více členských států, což zohledňuje funkci tohoto článku 22 jako „opravného mechanismu“. Totéž platí pro obdobné použití rozsudku ze dne 3. dubna 2003, Royal Philips Electronics v. Komise (
T‑119/02
,
EU:T:2003:101
, bod
), kterého se dovolává žalobkyně a jenž vyžaduje, aby podmínky pro postoupení případu stanovené v článku 9 nařízení č. 139/2004 byly vykládány restriktivně. Kromě toho s ohledem na čtyři kumulativní podmínky pro použití uvedené v bodě 89 výše se jeví, jak tvrdí Francouzská republika, že počet spojení, která mohou spadat do působnosti článku 22 uvedeného nařízení, zůstává omezený.
S přihlédnutím ke všem výše uvedeným úvahám, zejména vzhledem k doslovnému, historickému, kontextuálnímu a teleologickému výkladu článku 22 nařízení č. 139/2004, je třeba dospět k závěru, že členské státy mohou za podmínek v něm stanovených předložit žádost o postoupení případu podle tohoto ustanovení bez ohledu na působnost jejich vnitrostátní právní úpravy v oblasti kontroly spojování podniků.
Komise tedy v napadených rozhodnutích právem vyhověla žádosti o postoupení případu a žádostem o připojení podle článku 22 nařízení č. 139/2004. Na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně a společnost Grail, tedy nebyla pro použití tohoto ustanovení v projednávané věci nutná ani změna právních předpisů, ani změna prahových hodnot pro význam pro celou Unii.
První žalobní důvod je proto třeba zamítnout.
K druhému žalobnímu důvodu, který vychází z opožděného podání žádosti o postoupení a, podpůrně, z porušení zásad právní jistoty a „řádné správy“
–
K první části vycházející z opožděného podání žádosti o postoupení
Žalobkyně, podporovaná společností Grail, se domnívá, že žádost o postoupení byla podána po uplynutí lhůty stanovené v čl. 22 odst. 1 druhém pododstavci nařízení č. 139/2004. Komise se údajně dopustila nesprávného právního posouzení, když konstatovala, že k tomu, aby bylo možné mít za to, že bylo „dáno na vědomí“ ve smyslu tohoto ustanovení, musí být členskému státu dána na vědomí nejen existence spojení, ale také informace umožňující předběžnou konkurenční analýzu spojení. Důsledkem výkladu Komise je, že by spojení mělo být
de facto
oznámeno ve všech členských státech, i když nepodléhá oznamovací povinnosti. Žalobkyně a společnost Grail připomínají, že dotčené spojení bylo předmětem tiskové zprávy ze dne 21. září 2020, předběžných přezkumů CMA v listopadu a prosinci 2020 a „druhé žádosti“ Federal Trade Commission (spolková agentura pro hospodářskou soutěž Spojených států, dále jen „FTC“) ze dne 9. listopadu 2020. Kromě toho na konferenci dne 23. března 2021 uvedl úředník ACF, že ACF monitoruje trh s ohledem na spojení způsobilá pro použití článku 22 nařízení č. 139/2004. Vzhledem k tomu se žalobkyně domnívá, že ACF se o tomto spojení pravděpodobně dozvěděl dříve, než obdržel výzvu dopisem. Vzhledem k tomu, že tento dopis, žádost o postoupení a informační dopis vycházejí z informací, které byly veřejně známy již od 21. září 2020, mohl ACF nebo jakýkoli jiný orgán členského státu provést předběžnou analýzu dotčeného spojení k tomuto datu a v každém případě před 19. únorem 2021. Společnost Grail dodává, že Komise uznala, že před zasláním výzvy dopisem zahájila dialog s vnitrostátními orgány, aby zjistila, zda je některý z nich příslušný pro jeho posouzení.
Komise a Francouzská republika v podstatě odpovídají, že „dáno na vědomí“ ve smyslu čl. 22 odst. 1 nařízení č. 139/2004 znamená, že dotčenému členskému státu musí být zaslány konkrétní informace, které mu umožní předběžně posoudit hmotněprávní požadavky tohoto ustanovení. Domnívají se, že pouhé veřejné oznámení dotčeného spojení prostřednictvím uplatněné tiskové zprávy nemohlo spustit běh lhůty stanovené v tomto ustanovení a v každém případě nebylo dostatečné k tomu, aby umožnilo takové předběžné posouzení. V opačném případě by byla narušena účinnost pravidel upravujících postoupení spojení. Dotčené podniky si měly být vědomy toho, že spojení může vyvolat obavy z narušení hospodářské soutěže, a za účelem získání objasnění případného postoupení mohly poskytnout příslušným orgánům členských států a Komisi informace, které byly povinny poskytnout FTC a Department of Justice (ministerstvo spravedlnosti, Spojené státy). Komise tvrdí, že se CMA nacházel v jiné situaci než ACF, neboť byl kontaktován stěžovatelem a byl již řádně informován o činnostech žalobkyně. Mimoto se ani jeho přezkum neuskutečnil do 15 pracovních dnů od oznámení dotčeného spojení dne 21. září 2020.
V rámci první části druhého žalobního důvodu má Tribunál vyložit čl. 22 odst. 1 druhý pododstavec nařízení č. 139/2004, zejména výraz „dáno na vědomí dotčenému státu“, neboť toto dání na vědomí představuje podle tohoto ustanovení počátek běhu lhůty patnácti pracovních dnů pro předložení žádosti o postoupení, pokud se nevyžaduje oznámení spojení.
Za tímto účelem je třeba v souladu s judikaturou citovanou v bodě 88 výše provést doslovný, kontextuální, teleologický a historický výklad čl. 22 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 139/2004. V tomto kontextu je nutné mít na zřeteli okolnost, že unijní právní předpisy jsou vypracovávány ve více jazycích a všechny jazykové verze jsou závazné, což může vyžadovat srovnání těchto verzí (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 26. ledna 2021, Hessischer Rundfunk,
C‑422/19 a C‑423/19
,
EU:C:2021:63
, bod
, a ze dne 14. července 2016, Lotyšsko v. Komise,
T‑661/14
,
EU:T:2016:412
, bod
a citovaná judikatura).
Na prvním místě, pokud jde o doslovný výklad, je třeba připomenout, že podle čl. 22 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 139/2004 „[žádost o postoupení] musí být předložena nejpozději ve lhůtě 15 pracovních dnů od data, kdy bylo spojení oznámeno, nebo pokud se žádné oznámení nepožaduje, jinak dáno na vědomí dotčenému členskému státu“.
Ustanovení čl. 22 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 139/2004 tedy podmiňuje počátek běhu lhůty 15 pracovních dnů dvěma alternativními podmínkami, a to datem oznámení spojení, které je předmětem žádosti o postoupení, nebo pokud se takové oznámení nepožaduje, tím, že je dotčenému členskému státu toto spojení „dáno na vědomí“.
Pokud jde o tuto druhou alternativní podmínku, je třeba konstatovat, že výraz „dáno na vědomí“ neuvádí ani to, zda dání na vědomí musí vyplývat z aktivního předání informací nebo z pasivní znalosti spojení, ani obsah informací, které musí mít členský stát k dispozici, aby dání na vědomí mohlo být považováno za prokázané. K prvnímu z těchto aspektů je třeba poznamenat, že se jednotlivé jazykové verze neshodují. Zatímco zejména ze znění v německé, anglické, chorvatské, španělské, francouzské, maďarské, italské, nizozemské a portugalské verzi čl. 22 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 139/2004 vyplývá, že „dání na vědomí“ musí spočívat v „jednání“, zejména v „předání“, bulharské znění tohoto ustanovení naznačuje, že postačuje jakékoli povědomí o dotčeném spojení.
V případě takové odlišnosti mezi jednotlivými jazykovými verzemi musí být čl. 22 odst. 1 druhý pododstavec nařízení č. 139/2004 vykládán podle celkové systematiky a účelu právní úpravy, jíž je součástí (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 28. dubna 2016, Borealis Polyolefine a další,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 a C‑391/14 až C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, bod
, a ze dne 26. ledna 2021, Hessischer Rundfunk,
C‑422/19 a C‑423/19
,
EU:C:2021:63
, bod
a citovaná judikatura).
Pokud jde o druhý aspekt uvedený v bodě 192 výše, vzhledem k tomu, že všechny jazykové verze neuvádějí nic o rozsahu a obsahu „dání na vědomí“ dotčenému členskému státu, musí být tyto prvky určeny jinými metodami výkladu.
Na druhém místě ani historický výklad neumožňuje objasnit znění čl. 22 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 139/2004.
Zaprvé sloveso „dát na vědomí“ použité v čl. 22 odst. 4 původního znění nařízení č. 4064/89 odpovídá podstatnému jménu „dání na vědomí“ uvedenému v čl. 22 odst. 1 druhém pododstavci nařízení č. 139/2004. Zadruhé výraz „oznámit členskému státu“, který byl zaveden nařízením č. 1310/97 do čl. 22 odst. 4 nařízení č. 4064/89, byl, jak se uvádí v bodech 91, 92 a 98 zelené knihy z roku 2001, stejně nepřesný a nejednoznačný jako výraz „dát na vědomí dotčenému členskému státu“. Zatřetí navzdory záměru návrhu z roku 2003 vyjasnit procesní pravidla upravující postoupení podle článku 22 nařízení č. 4064/89 (viz bod 27 tohoto návrhu), nařízení č. 139/2004 žádné takové vyjasnění neprovedlo.
Kromě toho, pokud jde zaprvé o sdělení o postupování a pokyny ohledně článku 22, které vyžadují předání dostatečných informací umožňujících předběžné posouzení kritérií pro postoupení případu (viz poznámka pod čarou č. 43 tohoto sdělení a bod 18 uvedených pokynů), a zadruhé o Bílou knihu z roku 2014, která vyžaduje pouhé povědomí o spojení (viz bod 69 uvedené Bílé knihy), je třeba připomenout, že tyto dokumenty nejsou pro účely historického výkladu relevantní, neboť byly přijaty po přijetí nařízení č. 139/2004 (viz bod 115 výše).
Na třetím místě, pokud jde o kontextuální výklad, zaprvé skutečnost, že oznámení a „dání na vědomí“ spojení jsou alternativy, které podle čl. 22 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 139/2004 mají stejné právní důsledky, a to počátek běhu lhůty 15 pracovních dnů (viz bod 191 výše), sama o sobě naznačuje, že jejich obsah musí být srovnatelný.
Zadruhé, jak tvrdí Francouzská republika, čl. 22 odst. 1 druhý pododstavec nařízení č. 139/2004 v rozsahu, v němž ve své první části věty odkazuje na „žádost [o postoupení]“, musí být vykládán ve světle prvního pododstavce tohoto ustanovení, který stanoví podmínky žádosti o postoupení (viz bod 89 výše). Z vazby mezi těmito dvěma pododstavci je třeba dovodit, že „dání na vědomí“ spojení musí, jak tvrdí Komise, umožnit dotčenému členskému státu provést předběžné posouzení těchto podmínek a posoudit, zda je vhodné předložit žádost o postoupení případu. Jinak by mohl být tento členský stát povinen preventivně a pouze za účelem dodržení lhůty 15 pracovních dnů předložit žádost o postoupení spojení, a to i v případě, že by si nebyl jistý, zda jsou tyto podmínky splněny.
Zatřetí ostatní mechanismy postoupení obsažené v čl. 4 odst. 4 a 5 a v článku 9 nařízení č. 139/2004 stanoví, podobně jako čl. 22 odst. 1 druhý pododstavec tohoto nařízení, že dotčené členské státy mají lhůtu 15 pracovních dnů na to, aby zaujaly stanovisko k postoupení. Počátek běhu této lhůty závisí na zaslání kopie oznámení nebo odůvodněného podání, které musí v souladu s čl. 6 odst. 1 nařízení Komise (ES) č. 802/2004 ze dne 7. dubna 2004, jímž se provádí nařízení Rady (ES) č. 139/2004 o kontrole spojování podniků (
Úř. věst. 2004, L 133, s. 1
; Zvl. vyd. 08/03, s. 88), ve znění prováděcího nařízení Komise (EU) č. 1269/2013 ze dne 5. prosince 2013 (
Úř. věst. 2013, L 336, s. 1
), obsahovat minimálně rovnocenné informace, které tomuto členskému státu umožní posoudit, zda jsou splněny podmínky pro postoupení. I když se podmínky pro použití čl. 22 odst. 1 nařízení č. 139/2004 liší od podmínek ostatních mechanismů postoupení (viz body 125 až 129 výše), zdá se být v rámci harmonizovaného výkladu tohoto nařízení konzistentní, že pojem „dáno na vědomí“ použitý v čl. 22 odst. 1 druhém pododstavci uvedeného nařízení by měl být chápán tak, že znamená aktivní předání informací umožňujících posouzení těchto podmínek pro použití.
Začtvrté čl. 22 odst. 2 druhý pododstavec nařízení č. 139/2004, který upravuje žádosti o připojení, rovněž stanoví lhůtu 15 pracovních dnů pro předložení těchto žádostí. Podle tohoto ustanovení začíná tato lhůta běžet „ode dne, kdy byl[y] [příslušné orgány členského státu] Komisí informován[y] o počáteční žádosti“. Počátek uvedené lhůty tedy rovněž závisí na aktivním předávání relevantních informací.
Zapáté ostatní pravidla upravující režim kontroly spojování podniků v Unii jsou rovněž založena na zásadě aktivního předávání relevantních informací. Spojení s významem pro celou Unii ve smyslu článku 1 nařízení č. 139/2004 musí být tedy podle článku 4 tohoto nařízení oznámena Komisi před jejich uskutečněním a lhůta pro přezkoumání začíná podle čl. 10 odst. 1 uvedeného nařízení běžet až „první pracovní den, který následuje po dni přijetí oznámení nebo, pokud informace, které mají být dodány s oznámením, jsou neúplné, první pracovní den, jenž následuje po dni přijetí úplných informací“.
Žalobkyně se však tím, že se pro účely počátku běhu lhůty stanovené v čl. 22 odst. 1 druhém pododstavci nařízení č. 139/2004 dovolává okamžiku, kdy bylo dotčené spojení zveřejněno, zejména prostřednictvím tiskových zpráv a medializace, odvolává na prvek, který je režimu Unie pro kontrolu spojování podniků obecně a zvláště jeho mechanismům postoupení cizí, neboť Komise ani orgány pro hospodářskou soutěž členských států nejsou povinny aktivně vyhledávat informace týkající se spojení, která mohou být v rámci tohoto režimu přezkoumána.
Vzhledem ke kontextu uvedenému v bodech 198 až 203 výše je tudíž třeba dospět k závěru, že „dání na vědomí“ ve smyslu čl. 22 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 139/2004 musí, pokud jde o jeho formu, spočívat v aktivním předání relevantních informací dotčenému členskému státu a pokud jde o jeho obsah, musí obsahovat dostatečné informace, které tomuto členskému státu umožní předběžně posoudit podmínky stanovené v prvním pododstavci tohoto odstavce.
Na čtvrtém místě toto posouzení potvrzuje i teleologický výklad čl. 22 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 139/2004.
Z bodů 11 a 14 odůvodnění nařízení č. 139/2004 totiž vyplývá, že postoupení spojení musí být provedeno účinně. To vylučuje, jak tvrdí Komise a Francouzská republika, výklad čl. 22 odst. 1 druhého pododstavce uvedeného nařízení, podle něhož jsou členské státy povinny zaprvé průběžně sledovat veřejná oznámení týkající se spojení, aby identifikovaly ta spojení, která mohou být předmětem postoupení podle uvedeného článku, a zadruhé, aby dodržely lhůtu 15 pracovních dnů, předložit preventivní žádost o postoupení spojení, u nichž není jisté, zda jsou splněny podmínky pro použití uvedeného článku.
Kromě toho pouze tento výklad zajišťuje v zájmu právní jistoty, že počátek běhu lhůty je jasně definován a je stejný pro všechna spojení, která mohou spadat do působnosti uvedeného článku 22 v případě, že se nepožaduje oznámení. Dání na vědomí prostřednictvím aktivního předání dostatečných informací totiž zabraňuje tomu, aby počátek lhůty závisel na nepředvídatelných a nejistých okolnostech, jako je rozsah mediálního pokrytí nebo úroveň podrobnosti tiskových zpráv. V tomtéž zájmu také zajišťuje, že od tohoto okamžiku má dotčený členský stát na podání žádosti o postoupení pouze 15 pracovních dnů.
Na pátém místě pouze výklad uvedený v bodě 204 výše je slučitelný se zásadou právní jistoty, která vyžaduje, jak vyplývá z judikatury uvedené v bodě 173 výše, aby zaprvé právní pravidla byla jasná a přesná, a zadruhé, aby jejich použití bylo pro právní subjekty předvídatelné. Tato zásada zvláště vyžaduje, aby právní úprava umožnila dotčeným osobám přesně se seznámit s rozsahem povinností, které jim ukládá, a aby tyto osoby měly možnost jednoznačně zjistit svá práva a povinnosti a postupovat podle toho.
Tento výklad totiž činí použití čl. 22 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 139/2004 pro právní subjekty předvídatelným v tom smyslu, že podmiňuje počátek běhu lhůty 15 pracovních dnů aktivním předáním relevantních informací, které dotčenému členskému státu umožní předběžně posoudit, zda jsou splněny podmínky prvního pododstavce tohoto odstavce. Tím zajišťuje, že počátek této lhůty a povinnosti stran spojení jsou jasně vymezeny (viz rovněž bod 207 výše). Především mohou mít na základě předložení těchto informací tyto strany jistotu, že uvedená lhůta začala běžet a že po jejím uplynutí již není možné předložit žádost o postoupení případu.
Naproti tomu stanovisko žalobkyně takovou předvídatelnost nebo jasnost neumožňuje. Na jedné straně se totiž zdá, že žalobkyně podmiňuje počátek běhu lhůty 15 pracovních dnů pouze informacemi týkajícími se existence spojení. Pouhé povědomí o existenci spojení však neumožňuje členskému státu předběžně posoudit podmínky pro použití čl. 22 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 139/2004. To by mělo za následek, že dotčený členský stát by musel podat preventivní žádost o postoupení případu, pokud by neshromáždil dostatečné informace pro toto posouzení, a to pouze s cílem dodržet tuto lhůtu, aniž by vůbec věděl, zda jsou tyto podmínky splněny (viz rovněž body 199 a 206 výše). Na druhé straně žalobkyně odkazuje na okamžik, kdy se členský stát mohl dozvědět o spojení, což by ve skutečnosti znamenalo, jak tvrdí Komise a Francouzská republika, že by členské státy byly povinny, aby jim neuniklo spojení, které by mohlo spadat do působnosti článku 22 tohoto nařízení, průběžně a pečlivě sledovat tisk a veřejná oznámení na celém světě (viz rovněž bod 206 výše). V této souvislosti by čelily tiskovým zprávám a mediálním příspěvkům, které se mohou výrazně lišit rozsahem, přístupností, jazykem, úrovní podrobností nebo jinými charakteristikami (viz rovněž bod 207 výše). Výklad zastávaný žalobkyní je proto příliš nejednoznačný na to, aby právním subjektům umožnil jednoznačně zjistit jejich práva a povinnosti. Tento výklad mimoto zbavuje mechanismus postoupení stanovený v článku 22 uvedeného nařízení jeho užitečného účinku z důvodu jeho značné administrativní zátěže a nedostatku účinnosti.
S přihlédnutím ke všem výše uvedeným úvahám a zejména s ohledem na kontext a účel nařízení č. 139/2004, jakož i na zásadu právní jistoty musí být pojem „dáno na vědomí dotčenému členskému státu“, tak jak je uveden v čl. 22 odst. 1 druhém pododstavci tohoto nařízení, vykládán v tom smyslu, že vyžaduje aktivní předání relevantních informací tomuto členskému státu, které mu umožní předběžně posoudit, zda jsou splněny podmínky pro podání žádosti o postoupení případu podle tohoto článku. Podle tohoto výkladu tedy lhůta patnácti pracovních dnů stanovená v uvedeném ustanovení začíná běžet v případě, že se nepožaduje oznámení spojení, od okamžiku, kdy byly tyto informace předány.
V projednávané věci je nesporné, že dotčené podniky nikdy aktivně nepředalyACF nebo orgánům pro hospodářskou soutěž členských států, které podaly žádosti o připojení, žádné informace týkající se dotčeného spojení. Žalobkyně a společnost Grail neprokázaly, že tyto orgány získaly před obdržením výzvy dopisem relevantní informace, které by jim umožnily předběžně posoudit podmínky pro použití čl. 22 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 139/2004, z jiných zdrojů nebo jinými prostředky, ale omezily se na domněnku, že ACF „pravděpodobně věděl“ o dotčeném spojení před tímto okamžikem. Z bodu 25 napadeného rozhodnutí však vyplývá, že ACF ve svém e-mailu ze dne 29. března 2021 potvrdil Komisi, že tomu tak není. Francouzská republika ve svém vyjádření ze dne 6. prosince 2021 k návrhu žalobkyně na organizační procesní opatření rovněž zdůraznila, že ACF se o tomto spojení dozvěděl až dne 19. února 2021, kdy Komise zaslala výzvu dopisem a představila uvedené spojení vnitrostátním orgánům pro hospodářskou soutěž v rámci pracovní skupiny pro spojování podniků Evropské sítě pro hospodářskou soutěž (viz bod 12 výše). Pokud jde o orgány ostatních členských států, z odpovědi Komise na písemnou otázku Tribunálu vyplývá, že před tímto datem Komise komunikovala pouze s německým, rakouským, slovinským a švédským orgánem pro hospodářskou soutěž, aby určila, zda byly příslušné k přezkoumání dotčeného spojení (viz rovněž bod 11 výše). Tato komunikace je však pro řešení probíhajícího sporu irelevantní, neboť uvedené orgány nepředložily ani žádost o postoupení případu, ani žádost o připojení podle čl. 22 odst. 1 a 2 nařízení č. 139/2004.
Kromě toho vzhledem k neexistenci důkazu o aktivním předávání relevantních informací ze strany dotčených podniků, ani z jiných zdrojů či jinými prostředky, ACF nebo orgánům pro hospodářskou soutěž členských států, které podaly žádosti o připojení, je irelevantní, zda výzva dopisem, žádost o postoupení a informační dopis vycházely z informací, které byly veřejně známé ke dni 21. září 2020. Totéž platí ohledně skutečnosti, že CMA přezkoumal dotčené spojení v listopadu a prosinci 2020.
Podobně jak uvádí Francouzská republika a jak vyplývá z bodu 20 napadeného rozhodnutí, v projednávané věci to tedy byla výzva dopisem, která těmto orgánům pro hospodářskou soutěž umožnila provést předběžné posouzení podmínek pro použití čl. 22 odst. 1 prvního pododstavce nařízení č. 139/2004, a jež tudíž představuje „dání na vědomí“ ve smyslu druhého pododstavce tohoto odstavce. Vzhledem k tomu, že tento dopis byl datován dne 19. února 2021 a žádost o postoupení byla předložena dne 9. března 2021 (viz body 12 a 14 výše), byla lhůta patnácti pracovních dnů stanovená v tomto ustanovení dodržena a uvedený dopis nelze považovat za podaný opožděně.
První část druhého žalobního důvodu není tudíž opodstatněná a musí být zamítnuta.
–
K druhé části vycházející z porušení zásad právní jistoty a „řádné správy“
V rámci druhé části projednávaného žalobního důvodu žalobkyně tvrdí, že i za předpokladu, že dotčené spojení bylo „dáno na vědomí“ výzvou dopisem francouzským orgánům nebo orgánům, které požádaly o připojení k žádosti o postoupení, bylo prodlení Komise s odesláním tohoto dopisu v rozporu se základní zásadou právní jistoty a s povinností jednat v přiměřené lhůtě podle zásady „řádné správy“.
V době odeslání informačního dopisu Komise údajně již několik měsíců věděla o existenci dotčeného spojení prostřednictvím veřejně dostupných informací, informací od FTC a od třetí osoby. Komise a FTC se o spojení vzájemně informovaly, zejména předtím, než FTC podal, jako v projednávané věci, „druhou žádost“ dne 9. listopadu 2020. Z napadeného rozhodnutí vyplývá, že po podání stížnosti se Komise v prosinci 2020 dozvěděla o tomto spojení a o možných obavách z narušení hospodářské soutěže, které vyvolalo, a vedla jednání s jedním dalším nejmenovaným orgánem pro hospodářskou soutěž, o němž žalobkyně předpokládá, že se jednalo o CMA, který v listopadu a v prosinci 2020 provedl předběžné posouzení uvedeného spojení.
Žalobkyně a společnost Grail tvrdí s odkazem na rozsudek ze dne 5. října 2004, Eagle a další v. Komise (
T‑144/02
,
EU:T:2004:290
, body
a
), že Komise je povinna dodržet přiměřenou lhůtu. Vzhledem k tomu, že unijní normotvůrce uložil krátké lhůty pro kontrolu spojování podniků, zejména v rámci článku 22 nařízení č. 139/2004, je skutečnost, že Komise čekala několik měsíců, než zaslala výzvu dopisem, v rozporu s řádnou správou a základní zásadou právní jistoty, což znemožnilo dotčeným podnikům, aby se co nejdříve dozvěděly, které orgány pro hospodářskou soutěž byly příslušné zabývat se dotčeným spojením. V tomto ohledu byla Komise povinna jednat co nejrychleji, aby nebyla porušena lhůta patnácti pracovních dnů, a vykonávat své pravomoci s maximální péčí a opatrností. Společnost Grail v podstatě upřesňuje, že rozsudek ze dne 5. října 2004, Eagle a další v. Komise (
T‑144/02
,
EU:T:2004:290
, body
a
), se vztahuje na situace, kdy právní předpisy výslovně nestanoví lhůtu, takže přiměřená lhůta pro zaslání výzvy dopisem podle čl. 22 odst. 5 nařízení č. 139/2004 musí být vykládána ve světle této judikatury. Komise údajně jednala s neúměrným prodlením a informovala dotčené podniky o svém úmyslu uplatnit na dotčené spojení svůj nový přístup týkající se článku 22 nařízení č. 139/2004, čímž porušila zásadu právní jistoty. Podle společnosti Grail nemůže mít Komise na zaslání takového dopisu více času, než mají členské státy na určení, zda jsou splněny podmínky stanovené v čl. 22 odst. 1 uvedeného nařízení, což vyžaduje i cíl, aby o postoupení bylo rozhodnuto co nejdříve. Na jednání v reakci na ústní otázku položenou Tribunálem žalobkyně a společnost Grail v podstatě upřesnily, že Komise tímto postupem rovněž porušila jejich právo na obhajobu, zejména proto, že vzhledem k nemožnosti předložit včas připomínky je zbavila možnosti nechat opravit zásadní faktické chyby, což bylo zaznamenáno v protokolu z jednání.
Žalobkyně a společnost Grail se domnívají, že Komise měla nebo mohla mít dostatek informací k zaslání výzvy dopisem již od září 2020. Relevantní informace byly veřejně dostupné již od oznámení dotčeného spojení, což potvrzuje skutečnost, že důkazy uvedené ve výzvě dopisem pocházejí nejpozději z tohoto měsíce a že Komise ve své žalobní odpovědi odkazuje na zprávu ze dne 21. září 2020. I po obdržení stížnosti Komise údajně čekala téměř dva měsíce, než tuto výzvu dopisem odeslala. Společnost Grail zpochybňuje pečlivost šetření Komise v tomto období, neboť se Komise omezila na ověření veřejně dostupných informací a tvrzení stěžovatele, aniž kontaktovala dotčené podniky. Argument Komise k odůvodnění času, který uplynul před odesláním výzvy dopisem, a sice „důkladná“ analýza možných důsledků dotčeného spojení, je mimoto v rozporu s jejím tvrzením, že uvedený dopis obsahoval pouze předběžný závěr.
Komise, podporovaná Řeckou republikou, zpochybňuje argumenty žalobkyně. Konkrétně nebyla informována FTC o jeho šetření před obdržením stížnosti dne 7. prosince 2020, ani ze strany CMA o jeho přezkumu dotčeného spojení. V každém případě jednala v přiměřené lhůtě po obdržení této stížnosti. Lhůta patnácti pracovních dnů se uplatní až poté, co je spojení dáno na vědomí dotčenému členskému státu, zatímco výzva dopisem podle čl. 22 odst. 5 nařízení č. 139/2004 může být učiněna, pokud k takovému dání na vědomí nedošlo. Žalobkyně nezpochybňuje vývoj skutkového stavu uvedený v bodech 5 až 7 napadeného rozhodnutí, který prokazuje, že Komise poté, co se na ni obrátil stěžovatel, jednala s řádnou péčí a bez zbytečného odkladu, zejména proto, aby ověřila jeho tvrzení a důkladně prozkoumala možné důsledky dotčeného spojení. Kromě toho zahájila dialog s vnitrostátními orgány, aby zjistila, zda byl některý z nich příslušný k posouzení tohoto spojení, takže doba jejího posuzování byla přiměřená vzhledem k době posouzení možného dopadu dotčeného spojení ve Spojeném království ze strany CMA. Komise rovněž zpochybňuje argumenty žalobkyně vycházející ze zásady právní jistoty. Žalobkyně konkrétně nevysvětluje, jak údajné prodlení ovlivnilo obsah napadeného rozhodnutí nebo právní postavení dotčených podniků. Na jednání Komise uvedla, že žalobkyně a společnost Grail netvrdily, že jejich právo na obhajobu bylo porušeno z důvodu údajné nepřiměřenosti lhůty a prodlení, jak to vyžaduje judikatura, a neupřesnily důvody, proč k takovému porušení došlo.
Článek 22 nařízení č. 139/2004 neukládá Komisi výslovnou lhůtu pro informování členských států o spojení splňujícím kritéria pro postoupení podle čl. 22 odst. 5 tohoto nařízení.
Článek 22 odst. 5 nařízení č. 139/2004 totiž pouze stanoví, že „Komise může informovat jeden nebo více členských států o tom, že má za to, že spojení splňuje kritéria stanovená v odstavci 1“ a že „v takových případech [je] Komise může vyzvat […], aby podaly žádost podle odstavce 1“.
Dodržení přiměřené lhůty v rámci vedení správních řízení v oblasti politiky hospodářské soutěže představuje nicméně obecnou zásadu unijního práva, jejíž dodržování zajišťuje unijní soud a která je jakožto jedna ze složek práva na řádnou správu převzata v čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie. Nicméně porušení zásady přiměřené lhůty může odůvodnit zrušení rozhodnutí jen v rozsahu, v němž by rovněž zakládalo porušení práva na obhajobu dotčeného podniku (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 4. února 2009, Omya v. Komise,
T‑145/06
,
EU:T:2009:27
, bod
a citovaná judikatura, a ze dne 17. prosince 2015, SNCF v. Komise,
T‑242/12
,
EU:T:2015:1003
, body
a
a citovaná judikatura). Mimoto základní požadavek právní jistoty, který brání tomu, aby Komise mohla donekonečna oddalovat výkon svých pravomocí v případě neexistence lhůty stanovené v použitelném legislativním aktu, vede unijní soud k přezkoumání, zda průběh správního řízení vykazuje zvláště opožděnou činnost tohoto orgánu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 24. září 2002, Falck a Acciaierie di Bolzano v. Komise,
C‑74/00 P a C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, body
a
, a ze dne 22. dubna 2016, Itálie a Eurallumina v. Komise,
T‑60/06 RENV II a T‑62/06 RENV II
,
EU:T:2016:233
, body
a
a citovaná judikatura).
Pokud není délka trvání řízení stanovena ustanovením unijního práva, přiměřený charakter lhůty, ve které orgán přijal dotčený akt, se posuzuje v závislosti na souboru okolností vlastních každé věci, jako jsou složitost věci a význam řízení pro dotčenou osobu (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 25. ledna 2007, Sumitomo Metal Industries a Nippon Steel v. Komise,
C‑403/04 P a C‑405/04 P
,
EU:C:2007:52
, bod
; ze dne 28. února 2013, Réexamen Arango Jaramillo a další v. EIB,
C‑334/12 RX–II
,
EU:C:2013:134
, body
a
, a ze dne 13. června 2013, HGA a další v. Komise,
C‑630/11 P až C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
, bod
).
Vzhledem k těmto zásadám judikatury, pokud Komise obdrží, jako v projednávaném případě, prostřednictvím stížnosti informace, které jí umožní posoudit, zda spojení splňuje podmínky pro použití článku 22 nařízení č. 139/2004, nemůže
sine die
odkládat dání na vědomí svého úmyslu členským státům podle odstavce 5 tohoto ustanovení. Naopak je v takovém případě povinna případně po provedení nezbytných předběžných ověření a analýz v přiměřené lhůtě zaujmout stanovisko ohledně toho, zda jsou splněny podmínky pro podání žádosti o postoupení a zda by o tom měl být informován dotčený členský stát nebo dotčené členské státy.
V souladu s judikaturou citovanou v bodě 224 výše je třeba pro účely použití čl. 22 odst. 5 nařízení č. 139/2004 s ohledem na zásadu přiměřené lhůty přihlédnout k základním cílům účinnosti a rychlosti, z nichž uvedené nařízení vychází (viz body 206 a 207 výše), jakož i ke skutečnosti, kterou žalobkyně správně zdůraznila, že unijní normotvůrce zamýšlel vymezit jasné rozdělení zásahů vnitrostátních orgánů a zásahů orgánů Unie a přál si zajistit kontrolu spojování podniků ve lhůtách slučitelných zároveň s požadavky řádné správy a s požadavky obchodního života (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 18. prosince 2007, Cementbouw Handel & Industrie v. Komise,
C‑202/06 P
,
EU:C:2007:814
, bod
a citovaná judikatura), a tedy významem řízení o kontrole spojování podniků pro dotčené podniky. Stejně tak proto, aby byla zabezpečena co možná největší právní jistota, jakož i řádná a efektivní správní činnost v rámci krátkých lhůt, je třeba, aby mohl být co možná nejdříve určen orgán hospodářské soutěže příslušný ke zkoumání daného spojení (v tomto smyslu viz stanovisko generální advokátky J. Kokott ve věci Cementbouw Handel & Industrie v. Komise,
C‑202/06 P
,
EU:C:2007:255
, bod
).
S ohledem na zásady vyplývající z judikatury uvedené v bodech 223 až 226 výše považuje Tribunál za vhodné přezkoumat nejprve, zda Komise použitím čl. 22 odst. 5 nařízení č. 139/2004 v projednávané věci dodržela požadavky vyplývající ze zásady přiměřené lhůty, a poté, zda případné nedodržení této zásady vedlo k porušení práva žalobkyně na obhajobu.
V prvé řadě, pokud jde o dodržení zásady přiměřené lhůty, z dodatečných informací poskytnutých Komisí v odpovědi na písemnou otázku Tribunálu vyplývá, že Komise se o existenci dotčeného spojení dozvěděla dne 7. prosince 2020 po podání stížnosti (viz bod 11 výše). Od tohoto data do odeslání výzvy dopisem dne 19. února 2021 tedy uplynulo 47 pracovních dnů (viz bod 12 výše).
Během této doby, jak vyplývá mimo jiné z bodů 5 a 6 napadeného rozhodnutí a z odpovědí poskytnutých na písemnou otázku Tribunálu, Komise uspořádala dne 17. prosince 2020 videokonferenci se stěžovatelem ohledně dotčeného spojení, dále s ním komunikovala, provedla průzkum trhu a byla v kontaktu s potenciálně příslušnými orgány pro hospodářskou soutěž čtyř členských států, jakož i s CMA, kterému byla stížnost rovněž předložena (viz bod 11 výše).
Pokud jde o informace o dotčeném spojení, z výzvy dopisem vyplývá, že Komise vycházela mimo jiné z tiskových zpráv, zpráv, prospektů a prezentací, které byly veřejně dostupné na internetu a byly zveřejněny nejpozději dne 21. září 2020 (viz poznámky pod čarou č. 1 a 5 až 9 tohoto dopisu), tedy do data, kdy bylo dotčené spojení veřejně oznámeno (viz bod 8 výše). Dále je v ní uvedeno, že toto spojení bylo předmětem přezkumu ze strany FTC, který se dozvěděl o „druhé žádosti“ podle informací poskytnutých na základě písemné otázky Tribunálu během videokonference dne 17. prosince 2020, a odkazuje se v ní na formulář „S-4“ Securities and Exchange Commission (Komise Spojených států pro cenné papíry a burzu) ze dne 24. listopadu 2020 vyplněný žalobkyní (viz poznámka pod čarou č. 11 uvedeného dopisu).
Pokud jde konkrétně o posouzení kritérií týkajících se ovlivnění obchodu mezi členskými státy a hrozby zásadního narušení hospodářské soutěže na jejich územích, Komise s výjimkou jednoho dokumentu z jednání, jehož původ je nejasný (viz poznámka pod čarou č. 28 výzvy dopisem), použila podobné informace (viz poznámky pod čarou č. 12 až 15, 24, 26 a 27 tohoto dopisu), včetně nejnovějších informací týkajících se nabytí jednoho ze soutěžitelů společnosti Grail v lednu 2021 (viz poznámka pod čarou č. 15 uvedeného dopisu). Rovněž jsou zmíněny problémy v oblasti hospodářské soutěže, které v souvislosti s dotčeným spojením uvedly FTC a CMA na svých internetových stránkách (viz poznámka pod čarou č. 17 téhož dopisu), jakož i zpráva CMA ze dne 24. října 2019 týkající se předběžných závěrů k jinému záměru nabytí žalobkyně, která je rovněž dostupná na internetu (viz poznámky pod čarou č. 18, 22, 25 a 29 předmětného dopisu). Jak však Komise potvrdila v odpovědi na písemnou otázku Tribunálu, o pokynu CMA do 7. prosince 2020 nevěděla.
Z toho vyplývá, že Komise použila informace, z nichž většina byla v době obdržení stížnosti veřejně dostupná. Jak prokazuje obsah výzvy dopisem, Komise tedy byla schopna po ověření některých aspektů se stěžovatelem, zejména během videokonference dne 17. prosince 2020, poměrně rychle navázat nezbytné dvoustranné kontakty se čtyřmi orgány pro hospodářskou soutěž, které byly potenciálně příslušné k přezkumu dotčeného spojení, a prošetřit podstatné rysy tohoto spojení, aby mohla předběžně posoudit, zda uvedené spojení mohlo splňovat podmínky pro použití čl. 22 odst. 1 nařízení č. 139/2004 a zda o něm bylo vhodné informovat členské státy podle odstavce 5 uvedeného ustanovení.
V této souvislosti se vzhledem k základním cílům účinnosti a rychlosti, které sleduje unijní režim kontroly spojování podniků (viz bod 226 výše), a k okolnostem projednávané věci nezdá být lhůta 47 pracovních dnů mezi obdržením stížnosti a zasláním výzvy dopisem odůvodněná.
Zaprvé z čl. 10 odst. 1 nařízení č. 139/2004 ve spojení s čl. 6 odst. 1 uvedeného nařízení vyplývá, že lhůta pro fázi předběžného přezkumu spojení, během níž má Komise rozhodnout, zda spojení vyvolává vážné pochybnosti o jeho slučitelnosti s vnitřním trhem, činí 25 pracovních dnů. Vzhledem ke skutečnosti, že Komise musí v této fázi případně provést poměrně složité meritorní posouzení spojení, lze důvodně očekávat, že přezkum před zasláním výzvy dopisem podle čl. 22 odst. 5 nařízení č. 139/2004, který zahrnuje pouze předběžné posouzení kritérií stanovených v odstavci 1 tohoto článku, nepřekročí tuto lhůtu 25 pracovních dnů.
Zadruhé, jak je uvedeno v bodech 212 až 214 výše, je třeba vzít v úvahu skutečnost, že výzva dopisem představuje pouze „dání na vědomí“ podle čl. 22 odst. 1 druhého pododstavce nařízení č. 139/2004, kterým v případě neexistence předchozího oznámení nebo dání na vědomí začíná běžet lhůta patnácti pracovních dnů pro předložení žádosti o postoupení případu dotčeným členským státem nebo dotčenými členskými státy. Pokud je taková žádost předložena, má kterýkoli jiný členský stát právo se k této žádosti připojit do patnácti pracovních dnů (čl. 22 odst. 2 tohoto nařízení). Teprve po uplynutí posledně uvedené lhůty může Komise ve lhůtě deseti pracovních dnů rozhodnout o přezkoumání spojení (čl. 22 odst. 3 uvedeného nařízení). Zasláním výzvy dopisem podle čl. 22 odst. 5 téhož nařízení tak začíná běžet několik dalších relativně krátkých lhůt, které předcházejí přijetí rozhodnutí, jímž Komise rozhodne o přezkumu dotčeného spojení. V projednávané věci tedy mezi obdržením stížnosti dne 7. prosince 2020 a přijetím napadených rozhodnutí dne 19. dubna 2021 uplynulo 90 pracovních dnů.
Zatřetí je třeba připomenout, že spojení, které nemá význam pro celou Unii ve smyslu článku 1 nařízení č. 139/2004, nemusí být v souladu s čl. 4 odst. 1 téhož nařízení oznámeno Komisi. Strany takového spojení by však byly ve srovnání se stranami spojení podléhajícího oznamovací povinnosti značně znevýhodněny, pokud by doba mezi informováním Komise, případně prostřednictvím stížnosti, o existenci spojení a přijetím rozhodnutí Komise o přijetí žádosti o postoupení, byla stejně jako v projednávané věci stejně dlouhá jako fáze důkladného přezkumu podle čl. 8 odst. 1 až 3 nařízení č. 139/2004, která zahrnuje složitá hospodářská posouzení slučitelnosti spojení s vnitřním trhem a pro niž čl. 10 odst. 3 téhož nařízení v zásadě stanoví lhůtu 90 pracovních dnů.
Začtvrté v projednávané věci Komise nemůže odůvodnit uplynutí lhůty 47 pracovních dnů mezi obdržením stížnosti a zasláním výzvy dopisem svátky na konci roku 2020, přičemž období od 24. prosince 2020 do 1. ledna 2021 bylo obdobím státních svátků na základě článku 1 jejího rozhodnutí ze dne 28. ledna 2019 o seznamu svátků na rok 2020 pro orgány Unie (
Úř. věst. 2019, C 38, s. 4
) a článku 1 jejího rozhodnutí ze dne 2. března 2020 o seznamu svátků na rok 2021 (
Úř. věst. 2020, C 69, s. 8
). Komise byla mimoto schopna po podání stížnosti mnohem rychleji a souběžně kontaktovat čtyři potenciálně příslušné vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž, a sice německý, rakouský, slovinský a švédský orgán, aby zjistila, zda mohly být dosaženy prahové hodnoty příslušnosti podle příslušných vnitrostátních právních předpisů, což učinila, jak vyplývá z její odpovědi na písemnou otázku Tribunálu, až v lednu a v únoru 2021.
Vzhledem ke krátké povaze lhůt stanovených v nařízení č. 139/2004, zejména v jeho článku 22, tedy pouhá skutečnost, že Komise byla v rozhodném období od 7. prosince 2020 do 19. února 2021 nepřetržitě činná při vyšetřování věci, jak vyplývá z tabulky přiložené k její odpovědi na písemnou otázku Tribunálu, nepostačuje k tomu, aby bylo možné se domnívat, že tato doba odpovídala přiměřené lhůtě.
Z toho vyplývá, že k odeslání výzvy dopisem došlo v nepřiměřené lhůtě.
V druhé řadě je třeba připomenout, že porušení zásady dodržení přiměřené lhůty může být důvodem ke zrušení rozhodnutí přijatého ve správním řízení v oblasti hospodářské soutěže, pouze pokud tímto porušením rovněž došlo k porušení práva dotyčného podniku na obhajobu. Naproti tomu, pokud není prokázáno, že nadměrná doba ovlivnila schopnost dotčeného podniku se účinně bránit, nedodržení zásady dodržení přiměřené lhůty nemá vliv na platnost tohoto správního řízení (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 21. září 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied v. Komise,
C‑105/04 P
,
EU:C:2006:592
, body
a
; ze dne 8. května 2014, Bolloré v. Komise,
C‑414/12 P
, nezveřejněný,
EU:C:2014:301
, body
a
, a ze dne 9. června 2016, PROAS v. Komise,
C‑616/13 P
,
EU:C:2016:415
, bod
), ale musí být potrestáno v rámci žaloby na náhradu škody podané k Tribunálu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 8. května 2014, Bolloré v. Komise,
C‑414/12 P
, nezveřejněný,
EU:C:2014:301
, body
a
).
V projednávané věci žalobkyně na jednání tvrdila, že překročení přiměřené lhůty vedlo k porušení jejího práva na obhajobu, mimo jiné z toho důvodu, že Komise měla kontaktovat dotčené podniky a vyslechnout je v období před zasláním výzvy dopisem, aby jim umožnila předložit připomínky a opravit některé zásadní faktické chyby, což bylo zaznamenáno v protokolu z jednání.
Tato vágní vysvětlení však nemohou stačit k prokázání porušení práva žalobkyně na obhajobu. V tomto ohledu Komise na jednání správně tvrdila, že výzva dopisem je pouze přípravným aktem v rámci postupu vedoucího k přijetí rozhodnutí podle čl. 22 odst. 3 prvního pododstavce nařízení č. 139/2004 a dotčené podniky mohly před jeho přijetím užitečně předložit své připomínky.
Na jedné straně taková mezitímní opatření, jako je výzva dopisem, jejichž cíl je omezen na přípravu konečného rozhodnutí, totiž nemají za účel vyvolat závazné právní účinky, kterými mohou být dotčeny zájmy žalobkyně, a tudíž se samostatně nepříznivě dotknout jejího postavení, pokud se lze údajné protiprávnosti dovolávat vůči konečnému rozhodnutí, jehož jsou přípravnou fází, což je důvod, proč podle ustálené judikatury nemohou být taková opatření napadena žalobou (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 13. října 2011, Deutsche Post a Německo v. Komise,
C‑463/10 P a C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, body
až
a citovaná judikatura).
Kromě toho žalobkyně nebyla schopna dostatečně identifikovat údajné „zásadní faktické chyby“, kterými je stiženo napadené rozhodnutí a jimiž byla údajně postižena již výzva dopisem, a které tak mohly mít rozhodující vliv na obsah žádosti ACF o postoupení případu. Pokud tvrdí, že tento dopis ve svém bodě 26, podobně jako napadené rozhodnutí, chybně uvádí, že společnost Grail má na trhu „skutečné“ konkurenty, stačí poukázat na to, že ani uvedený dopis, ani tato žádost nejsou založeny na takové kvalifikaci. Naopak žádost o postoupení případu odůvodňuje existenci zásadní hrozby narušení hospodářské soutěže zejména tím, že zaprvé „[v] odvětví testů na detekci rakoviny bude společnost G[rail] čelit přítomnosti několika subjektů, které již uvedly své výrobky na trh […] nebo se na to připravují“ a že zadruhé „nový subjekt bude moci mít možnost omezit nebo zvýšit přístup ke svým NGS na úkor potenciálních konkurentů společnosti G[rail] v odvětví testování rakoviny“, a tedy existencí potenciální hospodářské soutěže mezi společností Grail a těmito subjekty v případě uskutečnění dotčeného spojení.
Na druhé straně, jelikož do jejich postavení zasahuje nikoli výzva dopisem, ale napadená rozhodnutí, dotčené podniky měly právo být vyslechnuty, které je součástí práva na obhajobu a zaručuje jim možnost účelným a účinným způsobem vyjádřit své stanovisko v průběhu správního řízení, které vedlo k přijetí těchto rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 28. října 2021, Vialto Consulting v. Komise,
C‑650/19 P
,
EU:C:2021:879
, bod
), ale nikoli ve fázi před odesláním uvedeného dopisu jako mezitímního opatření. Žalobkyně a společnost Grail přitom nepopírají, že mohly předložit své připomínky před přijetím napadených rozhodnutí, ale pouze si stěžují na to, že jim tato možnost nebyla poskytnuta mnohem dříve. Je nesporné, že dotčené podniky byly informovány o odeslání výzvy dopisem dne 4. března 2021 (viz bod 13 výše), tj. šest pracovních dnů před uplynutím lhůty stanovené v čl. 22 odst. 1 druhém pododstavci téhož nařízení, v níž mají členské státy předložit žádost o postoupení případu. Komise je rovněž informovala informačním dopisem ze dne 11. března 2021 o žádosti o postoupení (viz bod 15 výše) a dotčeně podniky předložily své připomínky ve dnech 16. a 29. března 2021 (viz bod 17 výše). Dotčené podniky tak byly informovány v dostatečném předstihu před přijetím napadených rozhodnutí, k němuž došlo dne 19. dubna 2021, a měly několik příležitostí vyjádřit své stanovisko během správního řízení, které vedlo k přijetí těchto rozhodnutí.
Za těchto okolností je třeba odmítnout argument vycházející z porušení práva na obhajobu žalobkyně.
Proto musí být druhá část druhého žalobního důvodu prohlášena za neopodstatněnou, takže druhý žalobní důvod musí být zamítnut v plném rozsahu.
Stejně tak je třeba zamítnout návrhy ze dne 6. října a ze dne 6. prosince 2021, kterými žalobkyně požadovala, aby Tribunál přijal organizační procesní opatření za účelem získání informací týkajících se zaprvé komunikace mezi Komisí a ACF a obeznámení Komise s dotčeným spojením (první žádost) a zadruhé data, kdy Komise toto spojení poprvé zmínila ve vztahu k Francouzské republice, jakož i dokumentů, které poskytla členským státům a jež na uvedené spojení odkazují (druhá žádost).
Jak totiž vyplývá z výše uvedených úvah, Tribunál zaprvé mohl provést svůj přezkum údajného opožděného podání žádosti o postoupení (viz body 212 až 214 výše), jak bylo uplatněno v první části, a zadruhé mohl konstatovat nepřiměřenost lhůty pro zaslání výzvy dopisem (viz body 228 až 239 výše), jak byla uplatněna v druhé části, na základě písemností a dokumentů předložených účastníky řízení v průběhu řízení, zejména s přihlédnutím k odpovědím Komise na písemnou otázku Tribunálu ze dne 11. listopadu 2021 a vyjádření Francouzské republiky ze dne 6. prosince 2021.
Mimoto je třeba připomenout, že Tribunál je jediný oprávněný posoudit, zda je případně nezbytné doplnit poznatky, které má k dispozici o věcech, jež mu jsou předloženy (viz rozsudek ze dne 26. ledna 2017, Mamoli Robinetteria v. Komise,
C‑619/13 P
,
EU:C:2017:50
, bod
a citovaná judikatura; rozsudek ze dne 12. listopadu 2020, Fleig v. ESVČ,
C‑446/19 P
, nezveřejněný,
EU:C:2020:918
, bod
).
K třetímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady ochrany legitimního očekávání a právní jistoty
Žalobkyně, podporovaná společností Grail, tvrdí, že napadená rozhodnutí porušují zásady legitimního očekávání a právní jistoty. V podstatě tvrdí, že Komise v souladu se svou politikou v době, kdy si dotčené podniky dohodly dotčené spojení, nepřijímala žádosti o postoupení spojení, která nespadala do působnosti vnitrostátní právní úpravy v oblasti kontroly spojování podniků. Z vystoupení místopředsedkyně Komise ze dne 11. září 2020 vyplývá, že tato politika platila i nadále, dokud nebyla změněna zveřejněním nových pokynů v polovině roku 2021. Podle společnosti Grail to dokazuje, že Komise si byla vědoma důležitosti své změny přístupu, který byl v rozporu se závěry a doporučeními Mezinárodní sítě pro hospodářskou soutěž (ICN) a Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD). Žalobkyně a společnost Grail zdůrazňují jasnou a bezpodmínečnou povahu tohoto vystoupení, zejména pokud jde o proces a harmonogram provádění nové politiky postupování. Žalobkyně mimoto uvádí, že k přijetí pokynů ohledně článku 22 došlo až po odeslání výzvy dopisem a bez veřejné konzultace.
Komise, podporovaná Řeckou republikou, má za to, že tvrzení žalobkyně týkající se porušení zásady právní jistoty nejsou podložená. Pokud jde o zásadu ochrany legitimního očekávání, neprokázala, že by Komise poskytla přesná, nepodmíněná a shodující se ujištění, ale omezila se na vágní odkazy na údajnou rozhodovací praxi. Komise zvláště v Bílé knize z roku 2014 výslovně potvrdila, že členské státy mohou požádat o postoupení spojení, na které se nevztahuje jejich vnitrostátní právní úprava v oblasti kontroly spojování podniků. Tato možnost nebyla vyloučena žádným oficiálním dokumentem a Komise již souhlasila s postoupením takových spojení. Vystoupení místopředsedkyně Komise ze dne 11. září 2020 představuje obecné politické prohlášení o budoucí praxi Komise, které potvrzuje, že Komise principiálně nevyloučila, že se bude zabývat takovými spojeními. Francouzská republika zejména připomíná, že hospodářské subjekty nemohou zakládat svá legitimní očekávání na zachování situace, kterou lze změnit, a že Komise přijala postoupení dotčeného spojení až po zveřejnění pokynů ohledně článku 22. Komise dodává, že žalobkyni nic nebránilo v tom, aby se obrátila na Komisi nebo na vnitrostátní orgány pro hospodářskou soutěž. Žalobkyně mimoto neprokázala, že jednala na základě údajných ujištění poskytnutých Komisí.
Na úvod je třeba konstatovat, že ačkoli se žalobkyně v rámci třetího žalobního důvodu dovolává jak zásady právní jistoty, tak i zásady ochrany legitimního očekávání, její argumentace se ve skutečnosti týká, jak tvrdí Komise, výlučně této druhé zásady.
V souladu s ustálenou judikaturou platí, že právo dovolávat se zásady ochrany legitimního očekávání předpokládá, že zúčastněné straně byla příslušnými unijními orgány poskytnuta konkrétní, nepodmíněná a shodující se ujištění z oprávněných a spolehlivých zdrojů (viz rozsudek ze dne 8. září 2020, Komise a Rada v. Carreras Sequeros a další,
C‑119/19 P a C‑126/19 P
,
EU:C:2020:676
, bod
a citovaná judikatura). Toto právo má totiž každý jednotlivec, pokud u něj unijní orgán, instituce či subjekt tím, že mu poskytly konkrétní ujištění, vyvolaly podloženou naději. Takovým ujištěním jsou bez ohledu na formu, ve které jsou sděleny, konkrétní, nepodmíněné a shodující se informace (viz rozsudek ze dne 13. června 2013, HGA a další v. Komise,
C‑630/11 P až C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
, bod
a citovaná judikatura), za podmínky, že jsou v souladu s platnými právními normami (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 19. prosince 2019, Probelte v. Komise,
T‑67/18
,
EU:T:2019:873
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávané věci se žalobkyně za účelem prokázání údajné politiky, podle níž Komise nepřijímala žádosti o postoupení podle článku 22 nařízení č. 139/2004, pokud jde o spojení, která nespadají do působnosti vnitrostátní právní úpravy v oblasti kontroly spojování podniků, dovolává bodu 5 výzvy dopisem, bodu 94 napadeného rozhodnutí, bodu 7 sdělení o postupování a vystoupení místopředsedkyně Komise ze dne 11. září 2020. Společnost Grail odkazuje také na závěry a doporučení ICN a OECD.
Zaprvé, pokud jde o tyto závěry a tato doporučení, postačí konstatovat, že nepocházejí od správy Unie, a tudíž nesplňují podmínky stanovené judikaturou citovanou v bodě 254 výše.
Zadruhé, pokud jde o dokumenty, jichž se žalobkyně dovolává, je třeba připomenout, že Komise ve výzvě dopisem zaujala předběžné stanovisko, že dotčené spojení může být předmětem postoupení podle čl. 22 odst. 1 nařízení č. 139/2004 (viz bod 12 výše), které potvrdila, když napadeným rozhodnutím vyhověla žádosti ACF o postoupení (viz body 19 a 21 až 35 výše). S ohledem na toto stanovisko Komise, které přijala konkrétně ve vztahu k dotčenému spojení, se žalobkyně nemůže dovolávat těchto dokumentů, aby prokázala, že jí byla poskytnuta konkrétní ujištění o zachování údajné opačné politiky. Kromě toho vzhledem k tomu, že zaprvé bod 5 výzvy dopisem a bod 94 napadeného rozhodnutí obsahují pouhý popis předchozí situace a zadruhé tyto dokumenty v době uzavření smlouvy a plánu fúze, a sice dne 20. září 2020 (viz bod 7 výše), dosud neexistovaly, nemohly na nich dotčené podniky založit žádné legitimní očekávání.
Pokud jde o bod 7 sdělení o postupování, je v něm uvedeno, že „Komise a členské státy si navíc ponechávají značnou volnost při rozhodování, zda postoupit případ spadající do jejich ‚původní pravomoci‘ nebo zda souhlasit s tím, že se budou zabývat případy, jež nespadají do jejich ‚původní pravomoci‘ podle […] článku 22 [nařízení č. 139/2004]“.
Tento bod tak pouze zdůrazňuje zaprvé širokou posuzovací pravomoc, kterou Komise disponuje v rámci politiky hospodářské soutěže (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. července 2018, Furukawa Electric v. Komise,
T‑444/14
, nezveřejněný,
EU:T:2018:454
, bod
a citovaná judikatura), a zadruhé rozdělení pravomocí mezi členské státy a Komisi, jak je uvedeno v bodě 153 výše. Žádná z těchto skutečností naproti tomu nedokládá existenci údajné politiky Komise, na kterou se žalobkyně odvolává. Toto zjištění potvrzují body 42 až 45 sdělení o postupování, jež je třeba vykládat, jak tvrdí Francouzská republika, ve spojení s bodem 7 tohoto sdělení a které právě stanoví relevantní kritéria pro postoupení věci podle článku 22 nařízení č. 139/2004, aniž zmiňují takovou údajnou praxi.
Zatřetí, pokud jde o vystoupení místopředsedkyně Komise, je třeba připomenout, že toto vystoupení se týkalo „[b]udoucnosti kontrol spojování podniků [Unie]“ a bylo předneseno na 24. výroční konferenci o hospodářské soutěži Mezinárodní advokátní komory dne 11. září 2020. Je nesporné, že se toto vystoupení týkalo obecné politiky Komise v oblasti spojování podniků a nebylo v něm zmíněno dotčené spojení, jehož smlouva a plán fúze byly dohodnuty později, a to 20. září 2020 (viz bod 7 výše). Uvedené vystoupení proto nemohlo obsahovat konkrétní, nepodmíněná a shodující se ujištění, pokud jde o posouzení tohoto spojení.
Je pravda, že v souvislosti s touto obecnou politikou místopředsedkyně Komise ve svém vystoupení ze dne 11. září 2020 uvedla, že v minulosti „Komise v praxi odrazovala vnitrostátní orgány od postupování spojení, k jejichž přezkoumání nebyly samy příslušné“. Z toho přitom však nevyplývá, že by postoupení takových spojení bylo principiálně vyloučeno, ale, jak ukazuje slovo „odrazovat“, že Komise měla pouze v úmyslu přesvědčit členské státy, aby v takové situaci žádost o postoupení nepředkládaly. Jak tvrdí Komise, místopředsedkyně Komise dokonce zdůraznila, že „tato praxe nikdy neměla bránit tomu, aby se [Komise] zabývala případy, které by mohly závažně narušit hospodářskou soutěž na jednotném trhu“.
I kdyby se dotčené podniky mohly dovolávat této praxe, mohla se tedy Komise přesto domnívat, že dotčené spojení mohlo zásadně narušit hospodářskou soutěž na vnitřním trhu, a z tohoto důvodu zaslat výzvu dopisem a vyhovět žádosti o postoupení případu a zahájit své šetření. Oznámení místopředsedkyně Komise v jejím vystoupení o „změně přístupu“ v budoucnu a přibližném harmonogramu jeho provedení je tudíž irelevantní a argumenty žalobkyně a společnosti Grail týkající se nedodržení tohoto oznámení je třeba odmítnout jako neúčinné. Totéž platí pro argumenty vycházející ze skutečnosti, že pokyny ohledně článku 22 byly přijaty až po zaslání výzvy dopisem.
Žalobkyně, která netvrdí, že by od Komise obdržela jakékoli konkrétní, nepodmíněné a shodující se ujištění ohledně posouzení dotčeného spojení, tedy neprokázala ani existenci takových ujištění ve vztahu ke spojením, která obecně nespadají do působnosti vnitrostátní právní úpravy v oblasti kontroly spojování podniků. Naopak, jak tvrdí Komise a Francouzská republika, z Bílé knihy z roku 2014 vyplývá, že se tento článek na taková spojení vztahuje (viz poznámka pod čarou č. 45 Bílé knihy z roku 2014).
Toto posouzení potvrzuje i skutečnost, že Komise v nedávné době vyhověla, jak správně tvrdí s odkazem na svá rozhodnutí ze dne 6. února 2018 (věc M.8788 – Apple/Shazam), ze dne 15. března 2018 (věc M.8832 – Knauf/Armstrong), ze dne 26. září 2019 (věc M.9547 – Johnson & Johnson/Tachosil) a ze dne 2. dubna 2020 (věc M.9744 – Mastercard/Nets), několika žádostem o připojení podle čl. 22 odst. 2 druhého pododstavce nařízení č. 139/2004 od členských států, jejichž orgány nebyly na základě jejich právní úpravy v oblasti kontroly spojování podniků příslušné k přezkumu spojení, která byla předmětem těchto žádostí.
V každém případě se žalobkyně v souladu s judikaturou připomenutou v bodě 254 výše nemůže dovolávat dokumentů nebo prohlášení, jejichž cílem by bylo při přijetí výkladu, který prosazuje, omezit právo členských států požádat o postoupení případu podle článku 22 nařízení č. 139/2004 za podmínek v něm stanovených (viz bod 155 výše). Stejně tak, jelikož z prvního žalobního důvodu vyplývá, že napadená rozhodnutí vycházela ze správného výkladu působnosti tohoto článku, nemůže se žalobkyně dovolávat změny rozhodovací praxe Komise (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 8. července 2008, AC-Treuhand v. Komise,
T‑99/04
,
EU:T:2008:256
, bod
).
S přihlédnutím ke všem výše uvedeným úvahám je proto třeba zamítnout třetí žalobní důvod jako neopodstatněný.
Proto, jelikož žádný z žalobních důvodů předložených žalobkyní na podporu její žaloby není opodstatněný, musí být žaloba v plném rozsahu zamítnuta.
K nákladům řízení
Podle článku 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, jenž měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že žalobkyně neměla ve věci úspěch, je důvodné jí uložit náhradu nákladů řízení v souladu s návrhovými žádáními Komise.
Článek 138 odst. 1 jednacího řádu stanoví, že členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. Odstavec 2 tohoto článku stanoví, že státy, které jsou stranami Dohody o EHP a nejsou členskými státy, jakož i Kontrolní úřad ESVO nesou rovněž vlastní náklady řízení, vstoupí-li do řízení jako vedlejší účastníci. V souladu s odstavcem 3 uvedeného článku Tribunál může rozhodnout, že vlastní náklady řízení nesou i jiní vedlejší účastníci, než jsou účastníci uvedení v odstavcích 1 a 2.
Proto ponesou Řecká republika, Francouzská republika, Nizozemské království, Kontrolní úřad ESVO a společnost Grail vlastní náklady řízení.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (třetí rozšířený senát)
rozhodl takto:

1)
Žaloba se zamítá.

2)
Společnost Illumina, Inc. ponese vlastní náklady řízení a ukládá se jí náhrada nákladů řízení vynaložených Evropskou komisí.

3)
Řecká republika, Francouzská republika, Nizozemské království, Kontrolní úřad ESVO a společnost Grail LLC ponesou vlastní náklady řízení.

De Baere
Kreuschitz
Öberg
Mastroianni
Steinfatt
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 13. července 2022.
Podpisy.
Obsah

Právní rámec

Skutečnosti předcházející sporu

K dotčeným podnikům a k dotčenému spojení

K neexistenci oznámení

K žádosti o postoupení případu Komisi

K napadeným rozhodnutím

K dodržení lhůty patnácti pracovních dnů

K ovlivnění obchodu mezi členskými státy a k hrozbě zásadního narušení hospodářské soutěže

Ke vhodnosti postoupení případu

Řízení a návrhová žádání účastníků řízení

Právní otázky

K návrhu na odnětí postavení vedlejšího účastníka společnosti Grail

K přípustnosti

K věci samé

Shrnutí žalobních důvodů znějících na zrušení

K prvnímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z nedostatku pravomoci Komise

– K doslovnému výkladu

– K historickému výkladu

– Ke kontextuálnímu výkladu

– K teleologickému výkladu

– K ostatním argumentům žalobkyně a společnosti Grail

K druhému žalobnímu důvodu, který vychází z opožděného podání žádosti o postoupení a, podpůrně, z porušení zásad právní jistoty a „řádné správy“

– K první části vycházející z opožděného podání žádosti o postoupení

– K druhé části vycházející z porušení zásad právní jistoty a „řádné správy“

K třetímu žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení zásady ochrany legitimního očekávání a právní jistoty

K nákladům řízení
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.