CELEX: 62020TJ0116
Poljoprivreda
Uredba (EU) 2016/2031
Zaštitne mjere protiv organizama štetnih za bilje
Popisa reguliranih nekarantenskih štetnih organizama Unije
Prag od kojeg prisutnost reguliranih nekarantenskih štetnih organizama Unije na bilju za sadnju ima neprihvatljiv gospodarski učinak
Provedbena uredba (EU) 2019/2072
Strukovna udruženja
Tužba za poništenje
Aktivna procesna legitimacija
Dopuštenost
Proporcionalnost
Obveza obrazlaganja

Okolnosti spora
Predmet Uredbe (EU) 2016/2031 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. listopada 2016. o zaštitnim mjerama protiv organizama štetnih za bilje i o izmjeni uredaba (EU) br. 228/2013, (EU) br. 652/2014 i (EU) br. 1143/2014 Europskog parlamenta i Vijeća te stavljanju izvan snage direktiva Vijeća 69/464/EEZ, 74/647/EEZ, 93/85/EEZ, 98/57/EZ, 2000/29/EZ, 2006/91/EZ i 2007/33/EZ (
SL 2016., L 317, str. 4
.) je uspostavljanje mjera za određivanje fitosanitarnih rizika koje predstavljaju štetni organizmi koji ugrožavaju zdravlje bilja i ublažavanje tih do prihvatljive razine.
U skladu s člankom 36. Uredbe 2016/2031:
„Štetni organizam [naziva se] ‚regulirani nekarantenski štetni organizam Unije’ ako ispunjava sve sljedeće uvjete te ako je uvršten na popis iz članka 37.:
(a)
njegov je identitet utvrđen u skladu s Prilogom I. odjeljkom 4. točkom 1.;
(b)
prisutan je na području Unije;
(c)
nije karantenski štetni organizam Unije ili štetni organizam na kojeg se primjenjuju mjere donesene na temelju članka 30. stavka 1.;
(d)
uglavnom se prenosi preko određenog bilja za sadnju u skladu s Prilogom I. odjeljkom 4. točkom 2.;
(e)
njegova prisutnost na tom bilju za sadnju ima neprihvatljiv gospodarski učinak u pogledu predviđene uporabe tog bilja za sadnju, u skladu s Prilogom I. odjeljkom 4. točkom 3.;
(f)
dostupne su izvedive i djelotvorne mjere za sprečavanje njegove prisutnosti na dotičnom bilju za sadnju.”
U članku 37. stavku 2. Uredbe 2016/2031 propisuje se u bitnome to da Europska komisija provedbenim aktom izrađuje popis reguliranih nekarantenskih štetnih organizama Unije (u daljnjem tekstu: RNQP) i određenog bilja za sadnju. U skladu s člankom 37. stavkom 1. prvim podstavkom Uredbe 2016/2031, „[s]pecijalizirani subjekti ne smiju unositi [RNQP‑e] Unije na područje Unije niti [ih] premještati unutar područja Unije na bilju za sadnju preko kojeg se prenose, kako je navedeno na popisu iz stavka 2.”.
U članku 37. stavku 8. Uredbe 2016/2031 propisuje se da se u slučaju da je uvjet iz njezinog članka 36. točke (e) ispunjen samo ako je dotični štetni organizam prisutan s učestalošću iznad određenog praga većeg od nule taj prag utvrđuje popisom iz članka 37. stavka 2. te se navodi da se zabrana unosa i premještanja primjenjuje samo iznad tog praga. Međutim, da bi Komisija utvrdila takav prag još je potrebno, u skladu s navedenom odredbom, da specijalizirani subjekti mogu osigurati da učestalost [RNQP‑a] na tom bilju za sadnju ne prelazi taj prag i da je moguće provjeriti da u partijama dotičnog bilja on nije premašen.
Pojam „specijalizirani subjekt” definiran je u članku 2. točki 9. Uredbe 2016/2031 kao svaka osoba javnog ili privatnog prava poslovno uključena u jednu od sljedećih aktivnosti u vezi s biljem, biljnim proizvodima i drugim predmetima, ili više njih, i pravno odgovorna za te aktivnosti:
–
sadnju;
–
oplemenjivanje;
–
proizvodnju, uključujući uzgoj, umnožavanje i održavanje;
–
unos na područje Europske unije te premještanje unutar njega i iz njega;
–
stavljanje na raspolaganje na tržištu;
–
pohranu, prikupljanje, otpremanje i preradu.
Na temelju, među ostalim, članka 37. stavka 2. Uredbe 2016/2031 (vidjeti točku 3. ove presude), Komisija je donijela Provedbenu uredbu (EU) 2019/2072 od 28. studenoga 2019. o utvrđivanju jedinstvenih uvjeta za provedbu Uredbe (EU) 2016/2031 u pogledu zaštitnih mjera protiv organizama štetnih za bilje te o stavljanju izvan snage Uredbe Komisije (EZ) br. 690/2008 i izmjeni Provedbene uredbe Komisije (EU) 2018/2019 (
SL 2019., L 319, str. 1
.) (u daljnjem tekstu: pobijana provedbena uredba).
U članku 5. pobijane provedbene uredbe određuje se:
„Popis [RNQP‑a] i određenog bilja za sadnju s kategorijama i pragovima iz članka 37. stavka 2. Uredbe (EU) 2016/2031 naveden je u Prilogu IV. [toj u]redbi. To bilje za sadnju ne smije se unositi u Uniju ni premještati unutar Unije ako je prisutnost [RNQP‑a] ili simptoma uzrokovanih njima na tom bilju za sadnju iznad tih pragova.
Zabrana unosa i premještanja iz prvog stavka primjenjuje se samo na kategorije bilja za sadnju koje su predviđene u Prilogu IV.”
U Prilogu IV. pobijanoj provedbenoj uredbi utvrđuje se popis RNQP‑a koji se mogu naći na dvanaest vrsta određenog bilja. Predmetni je prilog tako podijeljen na dvanaest dijelova, od A do L, među kojima su:
–
dio A, u kojem se navode dvije kombinacije RNQP‑a i sjemena krmnog bilja;
–
dio B, u kojem se navode dvije kombinacije RNQP‑a i sjemena žitarica;
–
dio C, u kojem se navodi devet kombinacija RNQP‑a i sadnog materijala loze;
–
dio F, u kojem se navodi trinaest kombinacija RNQP‑a i sjemena povrća;
–
dio I, u kojem se navodi petnaest kombinacija RNQP‑a i reprodukcijskog sadnog materijala povrća, osim sjemena;
–
dio J, u kojem se navodi 155 kombinacija RNQP‑a i voćnog sadnog materijala te sadnica namijenjenih za proizvodnju voća.
Na temelju tih dijelova Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi Komisija je utvrdila prag prisutnosti RNQP‑a na 0 %, uz četiri iznimke.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 20. veljače 2020. tužitelji – Società agricola Vivai Maiorana Ss, Confederazione Italiana Agricoltori – CIA (u daljnjem tekstu: udruženje CIA) i MIVA – Moltiplicatori Italiani Viticoli Associati (udruženje MIVA) – pokrenuli su ovaj postupak.
Aktima podnesenima tajništvu Općeg suda 11. odnosno 27. svibnja 2020. Europski parlament i Vijeće Europske unije zatražili su intervenciju u ovaj postupak u potporu Komisijinu zahtjevu. Odlukama od 8. odnosno 22. srpnja 2020. predsjednica devetog vijeća Općeg suda odobrila je te intervencije. Intervenijenti su podnijeli svoje podneske, o kojima su se glavne stranke očitovale u za to određenim rokovima.
Tužitelji zahtijevaju od Općeg suda da:
–
poništi dijelove A, B, C, F, I i J Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi s obzirom na to da se, na temelju potonjih, utvrđuju pragovi prisutnosti RNQP‑a na predmetnom bilju;
–
proglasi nevaljanima članak 36. i članak 37. stavak 2. Uredbe 2016/2031, kao i točku 3. u odjeljku 4. njezina Priloga I.;
–
naloži Komisiji snošenje troškova.
Komisija, Parlament i Vijeće zahtijevaju od Općeg suda da:
–
odbaci tužbu kao djelomično nedopuštenu i odbije je kao djelomično neosnovanu;
–
naloži tužiteljima snošenje troškova.
U okviru mjera upravljanja postupkom predviđenih u članku 89. Poslovnika, Opći sud je tužiteljima postavio pisana pitanja 8. veljače odnosno 30. travnja 2021. Tužitelji su tim mjerama udovoljili dopisima od 24. veljače odnosno 14. svibnja 2021. Komisija se u dopisu od 17. svibnja 2021. očitovala o elementima koje su tužitelji istaknuli 24. veljače 2021.
Na prijedlog suca izvjestitelja Opći sud (deveto vijeće) odlučio je otvoriti usmeni dio postupka.
Budući da je prvotno imenovani sudac izvjestitelj bio spriječen sudjelovati u postupku, ovaj je predmet – odlukom predsjednika Općeg suda od 8. lipnja 2021. – dodijeljen novom sucu izvjestitelju, koji je član devetog vijeća. Nadalje, odlukom od 8. lipnja 2021., predsjednica devetog vijeća odredila je drugog suca radi popunjavanja vijeća.
Pravo
U prilog osnovanosti tužbe tužitelji ističu četiri tužbena razloga, koji se temelje, redom, na:
–
povredi članka 36. točaka (e) i (f) Uredbe 2016/2031 te povredi načela proporcionalnosti i obveze obrazlaganja;
–
povredi Međunarodnog ugovora o biljnim genetskim resursima za hranu i poljoprivredu (u daljnjem tekstu: ITPGRFA), čije je sklapanje odobreno, u ime Europske zajednice, Odlukom Vijeća 2004/869/EZ od 24. veljače 2004. (
SL 2004., L 378, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 11., svezak 17., str. 199.);
–
povredi Uredbe (EU) 2018/848 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2018. o ekološkoj proizvodnji i označivanju ekoloških proizvoda te stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 834/2007 (
SL 2018., L 150, str. 1
. i ispravci
SL 2018., L 260, str. 25
.,
SL 2018., L 270, str. 37
.,
SL 2019., L 305, str. 59
.,
SL 2021., L 7, str. 53
. i
SL 2021., L 204, str. 47
.);
–
neusklađenosti spornih dijelova Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi sa Zajedničkom poljoprivrednom politikom.
Prije osporavanja osnovanosti tužbe, Komisija izražava dvojbe o dopuštenosti tužbe s obzirom na pravni interes i aktivnu procesnu legitimaciju tužitelja te s obzirom na jasnoću istaknutih tužbenih razloga. S druge strane, Parlament i Vijeće smatraju da iz prigovora nezakonitosti istaknutog protiv Uredbe 2016/2031 nije dovoljno jasno vidljivo na kojim se razlozima on temelji, zbog čega ga valja odbaciti kao nedopušten.
Dopuštenost
Aktivna procesna legitimacija
Kao prvo, Komisija naglašava da je pobijana provedbena uredba regulatorni akt koji ne podrazumijeva provedbene mjere u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a. Iz toga slijedi da je za dopuštenost sporne tužbe potrebno da se navedena uredba izravno odnosi na tužitelje u smislu potonje odredbe.
Komisija smatra da to nije slučaj s društvom Società agricola Vivai Maiorana, rasadničarom u vinskoj industriji i prvim tužiteljem, s obzirom na to da to društvo nije navelo da se nalazi u svojstvu specijaliziranog subjekta na kojeg se odnose dijelovi A, B, F, I i J Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi. Stoga se na prvog tužitelja, kao rasadničara u vinskoj industriji, odnosi samo dio C spomenutog priloga.
Kad je riječ o dvama udruženjima tužiteljima, odnosno udruženju CIA i udruženju MIVA, Komisija ističe da ona imaju aktivnu procesnu legitimaciju za poništenje pobijane provedbene uredbe samo u trima slučajevima: kao prvo, kad im se zakonom izričito dodjeljuje takvo pravo, kao drugo, kad neki od članova koje zastupaju imaju pojedinačnu aktivnu procesnu legitimaciju odnosno, kao treće, kad mogu istaknuti vlastiti interes.
Kao prvo, Komisija navodi da ti tužitelji nisu istaknuli da je u ovom predmetu riječ o prvom od navedenih slučajeva.
Kao drugo, udruženja tužitelji nisu pojasnila koji su njihovi članovi specijalizirani subjekti koji se bave proizvodnjom i stavljanjem na tržište bilja obuhvaćenog dijelovima Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi čije poništenje zahtijevaju. Ta informacija, navodi Komisija, ne proizlazi iz statusa udruženja CIA i MIVA, niti se može pronaći u dokumentima priloženima replici. Osim toga, budući da je prvi tužitelj podnio tužbu u vlastito ime, udruženje MIVA ne može temeljiti svoju aktivnu procesnu legitimaciju na činjenici da je taj tužitelj jedan od njegovih članova. Kad je riječ o gospodarskim subjektima navedenima u odgovoru tužiteljâ od 24. veljače 2021., oni nisu dokazali da su upisani u službeni registar specijaliziranih subjekata koji su države članice dužne voditi i ažurirati u skladu s člankom 65. Uredbe 2016/2031. Nadalje, Komisija osporava relevantnost računa koje su dostavili tužitelji. S tim u vezi, ona ističe da se ti računi, ovisno o kojem je od specijaliziranih subjekata riječ, ili ne odnose na bilje navedeno u spornim dijelovima Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi ili se tiču samo nekih vrsta tog bilja ili su datirani nakon datuma podnošenja tužbe. Komisija dodaje da postojeće dvojbe u pogledu aktivne procesne legitimacije tužiteljâ čine neizvjesnim doseg tužbe i mogu ugroziti njezina prava obrane.
Kao treće, s obzirom na to da udruženje CIA ističe vlastiti interes kako bi dokazalo svoju aktivnu procesnu legitimaciju, Komisija naglašava da dijelovi Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi čije je poništenje zatraženo ne mijenjaju prava ili obveze tog udruženja, tako da se na njega izravno ne odnose.
Tužitelji, s druge strane, također smatraju da je pobijana provedbena uredba regulatorni akt koji ne podrazumijeva provedbene mjere, ali ocjenjuju da se njezine odredbe na njih izravno odnose. U tom pogledu navode, kao prvo, da su članovi udruženja CIA gospodarski subjekti koji se bave cijelim nizom poljoprivrednih djelatnosti, dok su članovi udruženja MIVA isključivo proizvođači sadnog materijala loze. Iz toga proizlazi da svi članovi udruženja tužiteljâ imaju aktivnu procesnu legitimaciju za poništenje spornih dijelova Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi, kao proizvođači odnosno kupci sjemena na koje se odnose navedeni dijelovi. U tom pogledu, u odgovoru na mjeru upravljanja postupkom, udruženja tužitelji dostavila su dokaze koji, prema njihovu mišljenju, potvrđuju da je barem jedan od njihovih članova specijalizirani subjekt čija je aktivnost obuhvaćena dijelovima A, B, C, F, I odnosno J Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi.
Osim toga, uzimajući u obzir broj njegovih članova, udruženje CIA posebno je reprezentativno. U predmetnom slučaju ono nastoji zaštititi kolektivni interes u skladu sa svojim statutarnim ciljem koji se tiče razvoja i valoriziranja ruralnih sredina, razvoja poljoprivrede i promicanja bioraznolikosti.
Najprije valja podsjetiti na to da je pobijana provedbena uredba donesena na temelju, među ostalim, članka 37. stavka 2. Uredbe 2016/2031. Budući da se prvonavedenom uredbom nastoji provesti potonja odredba, cilj je te uredbe, u skladu s njezinim uvodnim izjavama 2., 14. i 15., popisati RNQP‑e i određene kategorije bilja za sadnju, uz utvrđivanje pragova najveće dopuštene prisutnosti RNQP‑a, ako su za to ispunjeni uvjeti (vidjeti točke 3., 4. i 6. ove presude).
U tom pogledu Prilog IV. pobijanoj provedbenoj uredbi sadržava popis RNQP‑a i određenog bilja za sadnju, uz kategorije i pragove. U skladu s člankom 5. pobijane provedbene uredbe, to bilje za sadnju ne smije se unositi u Uniju ni premještati unutar Unije ako je prisutnost RNQP‑a ili simptoma uzrokovanih njima na tom bilju za sadnju iznad tih pragova (vidjeti točke 7. do 9. ove presude).
U tom pogledu, kao što to ističu tužitelji i Komisija (vidjeti točke 19. i 25. ove presude), pobijana provedbena uredba – kao nezakonodavni akt opće primjene – čini regulatorni akt u smislu članka 263. UFEU‑a (vidjeti u tom smislu rješenje od 6. rujna 2011., Inuit Tapiriit Kanatami i dr./Parlament i Vijeće,
T‑18/10
,
EU:T:2011:419
, t.
56.
).
Nadalje, valja istaknuti, baš kao što to iznose tužitelji i Komisija, da sporni dijelovi Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi ne podrazumijevaju provedbene mjere u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a s obzirom na to da se u njima utvrđuju pragovi prisutnosti RNQP‑a na dotičnom bilju za sadnju. Osim toga, u članku 5. navedene uredbe utvrđuje se zabrana unošenja u Uniju i premještanja unutar nje ako je prisutnost RNQP‑a ili simptoma uzrokovanih njima na tom bilju za sadnju iznad tih pragova, pri čemu ni ta zabrana ne podrazumijeva provedbene mjere.
Slijedom navedenog, da bi tužitelji imali aktivnu procesnu legitimaciju dovoljno je dokazati da se odredbe čije poništenje traže na njih izravno odnose, u smislu članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a.
Uvjet u skladu s kojim se odluka koja je predmet tužbe mora izravno odnositi na fizičku ili pravnu osobu, poput onoga iz članka 263. četvrtog stavka UFEU‑a, zahtijeva ispunjenje dvaju kumulativnih kriterija. S jedne strane, osporavana mjera mora izravno proizvoditi učinke na pravnu situaciju pojedinca. S druge strane, tom se mjerom ne daje nikakva diskrecijska ovlast adresatima te mjere koji su zaduženi za njezinu provedbu s obzirom na to da je ona potpuno automatska i proizlazi isključivo iz propisa Unije, bez primjene drugih posrednih pravila (vidjeti presudu od 6. studenoga 2018., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisija/Ferracci,
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, t.
42.
i navedenu sudsku praksu).
Bez isticanja prigovora nedopuštenosti zasebnim aktom, Komisija u predmetnom slučaju osporava ispunjenje prvog uvjeta, koji se tiče utjecaja na pravnu situaciju tužiteljâ, kad je riječ o svim tužiteljima i svim spornim dijelovima Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi (vidjeti točke 19. do 24. ove presude).
Valja istaknuti da se zabrana iz članka 5. pobijane provedbene uredbe da se bilje za sadnju unosi i premješta ako je prisutnost RNQP‑a ili simptoma uzrokovanih njima iznad pragova utvrđenih u spornim dijelovima Priloga IV. toj uredbi odnosi izravno na „specijalizirane subjekte” u smislu članka 2. točke 9. Uredbe 2016/2031 (vidjeti točku 5. ove presude). Naime, u skladu s člankom 37. stavkom 1. Uredbe 2016/2031, predmetnom su zabranom obuhvaćeni ti gospodarski subjekti (vidjeti točku 3. ove presude). Potonja ne ostavlja nikakvu diskrecijsku ovlast državama članicama zaduženima za njezinu provedbu. Slijedom navedenog, zabrana utvrđena u Uredbi 2016/2031 izravno utječe na pravnu situaciju specijaliziranog subjekta, u smislu članka 2. točke 9. te uredbe, koji obavlja svoje aktivnosti u vezi s kategorijom bilja obuhvaćenog jednim ili više dijelova Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi.
U pogledu potonjeg valja istaknuti, kao prvo, da se u Uredbi 2016/2031 razlikuju, s jedne strane, „specijalizirani subjekti”, kako su definirani u njezinu članku 2. točki 9., i, s druge strane, „registrirani subjekti”, koji su u članku 2. točki 10. te uredbe definirani kao specijalizirani subjekti registrirani u skladu s njezinim člankom 65. U potonjoj odredbi u biti se propisuje to da nadležno nacionalno tijelo vodi i ažurira registar specijaliziranih subjekata koji ispunjavaju određene uvjete. Međutim, iz članka 65. stavka 3. Uredbe 2016/2031 proizlazi to da se specijalizirani subjekti koji zadovoljavaju određene kriterije povezane s fitosanitarnim rizicima koje pokazuje bilje iz njihova uzgoja ne moraju upisati u predmetni registar.
Prema tome, zabrana unošenja i premještanja bilja za sadnju ako je prisutnost RNQP‑a ili simptoma uzrokovanih njima iznad pragova utvrđenih u spornim dijelovima Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi odnosi se na specijalizirane subjekte u smislu članka 2. točke 9. Uredbe 2016/2031, a ne samo na registrirane subjekte u smislu njezina članka 2. točke 10. Stoga valja odbiti Komisijin argument koji se temelji na tvrdnji da nije sigurno jesu li gospodarski subjekti koji su članovi drugog i trećeg tužitelja registrirani subjekti.
Kao drugo, u skladu s člankom 2. točkom 9. Uredbe 2016/2031, pojam „specijalizirani subjekt” obuhvaća svaku osobu javnog ili privatnog prava koja je poslovno uključena u jednu od aktivnosti navedenih u točki 5. ove presude, povezanih, među ostalim, s biljem.
Pojam „bilje” definiran je u članku 2. točki 1. Uredbe 2016/2031 na način da obuhvaća živuće bilje i živuće dijelove bilja, kao što su, među ostalim, sjemenke, voće, povrće, gomolji, rodne grane, reznice i plemke.
Nadalje, iz članka 37. stavaka 1. i 2. Uredbe 2016/2031 proizlazi da popis RNQP‑a i određenog bilja za sadnju, koji Komisija utvrđuje provedbenom uredbom poput pobijane, nužno ne uključuje cjelokupno bilje za sadnju, nego samo ono „preko kojeg se prenose [RNQP‑i]”. Konkretno, kao što je to izneseno u točki 8. ove presude, Prilog IV. pobijanoj provedbenoj uredbi podijeljen je na dvanaest dijelova, od A do L, te se u svakom od njih navodi određeni broj kombinacija bilja i RNQP‑a.
Tako je, primjerice, u članku 2. stavku 1. točki A. Direktive Vijeća 66/401/EEZ od 14. lipnja 1966. o stavljanju na tržište sjemena krmnog bilja (
SL 1966., P 125, str. 2298
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 56., str. 3.) popisano 87 rodova i vrsta krmnog bilja. Međutim, u dijelu A Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi, naslovljenom „RNQP‑i koji se mogu naći na sjemenu krmnog bilja”, navodi se samo vrsta lucerna (
Medicago sativa
L.), preko koje se prenose u tom dijelu spomenuta dva RNQP‑a (
Clavibacter michiganensis
i
Ditylenchus dipsaci
).
Iz toga proizlazi da pojam „specijalizirani subjekt” obuhvaća sve gospodarske subjekte uključene u jednu ili više aktivnosti navedenih u članku 2. točki 9. Uredbe 2016/2031 i povezanih s biljem, kako je definirano u članku 2. točki 1. te uredbe i popisano u direktivama kojima se uređuje njegovo stavljanje na tržište.
Prema tome, nedvojbeno je da se zabrana iz članka 5. pobijane provedbene uredbe, u vezi s člankom 37. stavkom 1. Uredbe 2016/2031, da se na područje Unije unose RNQP‑i i da se unutar tog područja premještaju odnosi
ratione materiae
na bilje za sadnju popisano u Prilogu IV. pobijanoj provedbenoj uredbi. S druge strane, ta se zabrana odnosi
ratione personae
na sve specijalizirane subjekte u smislu članka 2. točke 9. Uredbe 2016/2031.
Na taj je način zakonodavac namjeravao smanjiti rizik od prenošenja RNQP‑a koji potječe ne samo od „registriranih subjekata”, odnosno gospodarskih subjekata koji se bave djelatnostima posebno povezanima s biljkama iz Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi, nego i od svih specijaliziranih subjekata aktivnih u sektoru bilja, koji stoga mogu izvršavati aktivnosti povezane s biljem preko kojeg se prenose RNQP‑i popisani u spomenutom Prilogu IV.
Iz toga proizlazi da nije moguće prihvatiti Komisijin pristup prema kojem se o utjecaju na pravnu situaciju može govoriti isključivo u odnosu na specijalizirane subjekte koji svoju djelatnost obavljaju samo u vezi s biljem popisanim u spornim prilozima pobijanoj provedbenoj uredbi. Osim činjenice da se predmetnim pristupom povređuju mjerodavne odredbe (vidjeti točke 35. do 41. ove presude), on počiva na premisi da zabrana iz članka 5. pobijane provedbene uredbe ne obuhvaća sve specijalizirane subjekte u smislu članka 2. točke 9. Uredbe 2016/2031, nego isključivo one koji su u prošlosti obavljali aktivnost u vezi s biljem preko kojeg se prenose RNQP‑i. Međutim, prihvaćanjem takve teze ozbiljno bi se ugrozio koristan učinak politike sprečavanja prenošenja RNQP‑a unutar Unije.
S tim u vezi valja utvrditi da je prvi tužitelj, kao rasadničar u vinskoj industriji koji je aktivan u sektoru sadnog materijala loze, specijalizirani subjekt u smislu članka 2. točke 9. Uredbe 2016/2031. Međutim, u tom svojstvu prvi tužitelj smatra, kao što to ističe i Komisija, da na njegovu pravnu situaciju utječe isključivo dio C Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi, koji se odnosi na RNQP‑e koji se mogu naći na sadnom materijalu loze. Stoga taj tužitelj ima aktivnu procesnu legitimaciju samo u mjeri u kojoj zahtijeva poništenje tog dijela pobijane provedbene uredbe.
Kad je riječ o dvama udruženjima koja su podnijela tužbu, udruženju CIA i udruženju MIVA, valja podsjetiti na to da udruženje koje je ovlašteno za zastupanje kolektivnih interesa svojih članova može podnijeti tužbu za poništenje ako akt utječe na njegove vlastite interese odnosno kada osobe koje ono zastupa ili neke od njih imaju pojedinačnu aktivnu procesnu legitimaciju (presuda od 30. travnja 2019., UPF/Komisija,
T‑747/17
,
EU:T:2019:271
, t.
20.
).
Kad je riječ o prvom od tih uvjeta, na koji se poziva udruženje CIA (vidjeti točku 26. ove presude), valja utvrditi da se, kao što to zapaža i Komisija, spornim dijelovima Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi ne mijenjaju prava ili obveze tog udruženja kao takvog, tako da ne utječu na njegov pravni položaj. Iz toga proizlazi da spomenuto udruženje ne može valjano tvrditi da ima aktivnu procesnu legitimaciju zbog postojanja utjecaja na njegove vlastite interese.
Kad je riječ o aktivnoj procesnoj legitimaciji osoba koje zastupa udruženje CIA, uvodno valja istaknuti da je cilj te organizacije, u skladu s člankom 3. alinejom 18. njezina statuta, promidžba interesa njezinih članova. Tužitelji su replici priložili popis s imenima i adresama 584842 člana tog udruženja. U odgovoru na mjere upravljanja postupkom (vidjeti točku 14. ove presude) tužitelji su dostavili dokaze koji potvrđuju da osam članova udruženja CIA ima svojstvo specijaliziranih subjekata aktivnih u sektoru sjemena krmnog bilja, sjemena žitarica, sadnog materijala loze, sjemena povrća, sadnog materijala povrća i voćnog sadnog materijala. Na te sektore odnose se dijelovi A, B, C, F, I i J Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi.
Kad je riječ o udruženju MIVA, iz članka 8. njegova statuta proizlazi da su njegovi članovi specijalizirani subjekti u smislu članka 2. točke 9. Uredbe 2016/2031 kad je riječ o sadnom materijalu loze. To je nedvojbeno slučaj s prvim tužiteljem. Međutim, na toj se okolnosti ne može temeljiti dopuštenost tužbe u dijelu u kojem ju je podnijelo udruženje MIVA, s obzirom na činjenicu da je prvi tužitelj tužio u vlastito ime (vidjeti u tom smislu presudu od 30. travnja 2019., UPF/Komisija,
T‑747/17
,
EU:T:2019:271
, t.
25.
do
27.
).
U odgovoru na mjeru upravljanja postupkom donesenu 8. veljače 2021., tužitelji su dostavili dokaze koji potvrđuju da su tri člana udruženja MIVA, među kojima nije prvi tužitelj, specijalizirani subjekti aktivni u sektorima sadnog materijala loze, sadnog materijala povrća i voćnog sadnog materijala. Na te sektore odnose se dijelovi C, I i J Priloga IV. Provedbenoj uredbi (EU) 2019/2072. U tom pogledu valja dodati da je cilj udruženja MIVA, u skladu s člankom 3. njegova statuta, promidžba interesa povezanih s aktivnostima njegovih članova, pri čemu se ne isključuju poljoprivredne aktivnosti u vezi s biljem različitim od sadnog materijala loze.
Kad je riječ o Komisijinu argumentu prema kojem su pojedini računi koje su dostavili tužitelji datirani nakon datuma podnošenja tužbe, nije ga moguće prihvatiti. Naime, svojstvo „specijaliziranog subjekta” u smislu članka 2. točke 9. Uredbe 2016/2031 dokazuje se, po svojoj prirodi, skupom podudarajućih indicija. Slijediti Komisijinu logiku značilo bi to da se navedeno svojstvo može potvrditi isključivo dokazima datiranima s datumom podnošenja tužbe zbog toga što, primjerice, računi koji su prethodili tom datumu ne dopuštaju da se isključi mogućnost da je predmetni gospodarski subjekt u međuvremenu prestao obavljati aktivnost koja se povezuje s dotičnim biljem.
Međutim, u predmetnom slučaju tužitelji su dostavili više računa s iznosima koji nisu zanemarivi, iz kojih proizlazi da su njihovi izdavatelji, koji su članovi udruženja tužiteljâ, specijalizirani subjekti u smislu članka 2. točke 9. Uredbe 2016/2031. Nadalje, kao što su to tužitelji istaknuli na raspravi, stavljanje na tržište bilja za sadnju zahtijeva čitav niz prethodnih aktivnosti koje se, ovisno o tomu o kojoj je vrsti bilja riječ, odvijaju u više ili manje dugim razdobljima. Iz toga proizlazi da činjenica da su dostavljeni računi datirani nakon datuma podnošenja tužbe – u svrhu dokazivanja da članovi drugog i trećeg tužitelja imaju svojstvo specijaliziranih subjekata u gore navedenom smislu – ne može, sama po sebi, isključiti relevantnost tih dokaza.
Naposljetku, budući da je Komisiji omogućeno da korisno iznese, pisanim i usmenim putem, svoja očitovanja o svim dokazima koje su tužitelji dostavili u vezi sa svojom aktivnom procesnom legitimacijom, nije moguće zaključiti da je došlo do ikakve povrede njezinih prava obrane.
Iz navedenog proizlazi da su tužitelji dokazali svoju aktivnu procesnu legitimaciju na sljedeći način:
–
prvi tužitelj ima aktivnu procesnu legitimaciju za poništenje dijela C Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi;
–
udruženje CIA ima aktivnu procesnu legitimaciju za poništenje dijelova A, B, C, F, I i J Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi;
–
udruženje MIVA ima aktivnu procesnu legitimaciju za poništenje dijelova C, I i J Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi.
Pravni interes
Komisija ističe da bi eventualno poništenje dijelova A, B, C, F, I i J Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi dovelo do nevaljanosti pragova prisutnosti RNQP‑a utvrđenih na temelju dijelova o kojima je riječ, čime predmetno bilje više ne bi podlijegalo zabrani unošenja na područje Unije i premještanja unutar njega. Međutim, navedeno poništenje ne bi, prema mišljenju te institucije, utjecalo na obveze sanacije koje imaju specijalizirani subjekti, a koje proizlaze iz različitih direktiva kojima se uređuje stavljanja na tržište tog bilja. Te su direktive autonomni akti kojima se naprosto uzimaju u obzir pragovi prisutnosti RNQP‑a utvrđeni u spornim dijelovima Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi. Oni se stoga ne mogu kvalificirati kao provedbene mjere pobijane provedbene uredbe, čija bi valjanost bila dovedena u pitanje eventualnim poništenjem potonje. Iz toga slijedi, smatra Komisija, da čak i ako bi tužitelji ishodili poništenje koje su zatražili u predmetnom slučaju, dotični specijalizirani subjekti i dalje bi bili dužni poštovati fitosanitarne zahtjeve propisane u spomenutim direktivama kada je riječ o jeftinoj sanaciji u fazi proizvodnje odnosno o sanaciji nužnoj za stavljanje na tržište dotičnog bilja. Naposljetku, Komisija ocjenjuje da interes tužiteljâ koji se sastoji od zaštite bioraznolikosti počiva na fiktivnim pretpostavkama.
U skladu s ustaljenom sudskom praksom, tužba za poništenje koju podnosi fizička ili pravna osoba dopuštena je samo pod pretpostavkom da tužitelj ima interes da pobijani akt bude poništen. Taj interes pretpostavlja da poništenje tog akta može samo po sebi imati pravne posljedice i da tužba tako može svojim rezultatom donijeti korist stranci koja ju je podnijela (vidjeti presudu od 17. rujna 2015., Mory i dr./Komisija,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, t.
55.
i navedenu sudsku praksu).
U tom pogledu Komisija ističe da tužitelji ne bi imali nikakvu korist od mogućeg poništenja spornih dijelova Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi jer ono uopće ne bi utjecalo na obveze sanacije dotičnog bilja za sadnju, poput obveza koje proizlaze iz direktiva kojima se uređuje stavljanje na tržište navedenog bilja.
Kako bi se ocijenila osnovanost tog Komisijinog argumenta, valja iznijeti osnovne elemente Unijina fitosanitarnog sustava kad je riječ o RNQP‑ima, kao što su elementi koji proizlaze iz Uredbe 2016/2031, pobijane provedbene uredbe i direktiva kojima se uređuje stavljanje na tržište bilja obuhvaćenog predmetnom tužbom.
Konkretno, s jedne strane, kao što to proizlazi iz članka 36. Uredbe 2016/2031, RNQP‑i su štetni organizmi koji su prisutni na području Unije, uglavnom se prenose preko određenog bilja za sadnju i čija prisutnost na spomenutom bilju ima neprihvatljiv gospodarski učinak u pogledu predviđene uporabe bilja o kojem je riječ.
U skladu s uvodnom izjavom 23. Uredbe 2016/2031, kako bi se ograničila prisutnost RNQP‑a, trebalo bi zabraniti njihov unos na područje Unije ili premještanje unutar njega na dotičnom bilju za sadnju kada su ti štetni organizmi prisutni s učestalošću koja prelazi određeni prag.
Kao što je to navedeno u točkama 3. i 4. ove presude, Komisija izrađuje popis RNQP‑a i određenog bilja za sadnju te, prema potrebi, utvrđuje pragove veće od nule nakon kojih prisutnost RNQP‑a na bilju za sadnju ima neprihvatljiv gospodarski učinak. Taj popis nalazi se u Prilogu IV. pobijanoj provedbenoj uredbi (vidjeti točku 8. ove presude).
S druge strane, pravila kojima se uređuje stavljanje na tržište svih vrsta bilja za sadnju obuhvaćenih pojedinim dijelovima Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi utvrđuju se na temelju direktiva. Povezanost između RNQP‑a popisanih u svakom pojedinom spornom dijelu Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi i odgovarajućih direktiva o stavljanju na tržište može se prikazati na sljedeći način:
Dijelovi Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi
Direktiva o stavljanju na tržište
Dio A
RNQP‑i koji se mogu naći na sjemenu krmnog bilja
Direktiva 66/401
Dio B
RNQP‑i koji se mogu naći na sjemenu žitarica
Direktiva Vijeća 66/402/EEZ od 14. lipnja 1966. o stavljanju na tržište sjemena žitarica (
SL 1966., 125, str. 2309
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 56., str. 14.)
Dio C
RNQP‑i koji se mogu naći na sadnom materijalu loze
Direktiva Vijeća 68/193/EEZ od 9. travnja 1968. o stavljanju na tržište [reprodukcijskog sadnog materijala loze] (
SL 1968., L 93, str. 15
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 70., str. 3.)
Dio F
RNQP‑i koji se mogu naći na sjemenu povrća
Direktiva Vijeća 2002/55/EZ od 13. lipnja 2002. o stavljanju na tržište sjemena povrća (
SL 2002., L 193, str. 33
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 58., str. 26.)
Dio I
RNQP‑i koji se mogu naći na reprodukcijskom sadnom materijalu povrća, osim sjemena
Direktiva Vijeća 2008/72/EZ od 15. srpnja 2008. o stavljanju na tržište reprodukcijskog sadnog materijala povrća, osim sjemena (
SL 2008., L 205, str. 28
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 54., str. 116.)
Direktiva Komisije 93/61/EEZ od 2. srpnja 1993. o utvrđivanju plana s uvjetima koje mora ispunjavati reprodukcijski sadni materijal osim sjemena u skladu s odredbama Direktive Vijeća 92/33/EEZ (
SL 1993., L 250, str. 19
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 63., str. 43. i ispravak
SL 2020., L 230., str. 38
.)
Dio J
RNQP‑i koji se mogu naći na voćnom sadnom materijalu i sadnicama namijenjenima za proizvodnju voća
Direktiva Vijeća 2008/90/EZ od 29. rujna 2008. o stavljanju na tržište reprodukcijskog sadnog materijala i sadnica namijenjenih proizvodnji voća (
SL 2008., L 267, str. 8
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 54., str. 128.)
Provedbena direktiva Komisije 2014/98/EU od 15. listopada 2014. o provedbi Direktive Vijeća 2008/90/EZ u pogledu posebnih zahtjeva za rod i vrstu sadnica navedenih u njezinu Prilogu I., posebnih zahtjeva koje moraju ispuniti dobavljači i detaljnih pravila o službenim inspekcijskim pregledima (
SL 2014., L 298, str. 22
.)
U direktivama kojima se uređuje stavljanje na tržište propisuju se fitosanitarne mjere koje se moraju poduzeti u svrhu upravljanja rizicima povezanima s prisutnošću RNQP‑a i osiguravanja sukladnosti bilja koje se unosi na područje Unije i premješta unutar njega sa zahtjevima iz relevantnog dijela Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi, kada je riječ o prisutnosti RNQP‑a.
Tako su, nakon donošenja pobijane provedbene uredbe, direktive kojima se uređuje stavljanje na tržište bilja izmijenjene Provedbenom direktivom Komisije (EU) 2020/177 od 11. veljače 2020. o izmjeni direktiva Vijeća 66/401/EEZ, 66/402/EEZ, 68/193/EEZ, 2002/55/EZ, 2002/56/EZ i 2002/57/EZ, direktiva Komisije 93/49/EEZ i 93/61/EEZ te provedbenih direktiva 2014/21/EU i 2014/98/EU u pogledu organizama štetnih za bilje na sjemenu i drugom reprodukcijskom materijalu bilja (
SL 2020., L 41, str. 1
.).
Konkretno, iz uvodnih izjava 5., 6., 8., 10. do 12., 14. i 19. do 23. Provedbene direktive 2020/177 proizlazi da su se direktive kojima se uređuje stavljanje na tržište bilja na koje se odnose sporni dijelovi pobijane provedbene uredbe morale izmijeniti kako bi se propisale mjere s ciljem da biljni reprodukcijski materijal koji ulazi u njihovo područje primjene ispuni zahtjeve u pogledu, među ostalim, RNQP‑a utvrđenih u spornim dijelovima Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi. Direktiva 66/401 o stavljanju na tržište sjemena krmnog bilja djelomična je iznimka s obzirom na to da je izmijenjena kako bi sjeme o kojem je riječ također ispunilo zahtjeve u pogledu RNQP‑a utvrđenih na temelju dijela A Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi, pri čemu nisu propisani dodatni zahtjevi u odnosu na one koji su važili prije donošenja Provedbene direktive 2020/177.
Komisija je u točkama 24. do 27. odgovora na tužbu te u točkama 68. do 70. odgovora na repliku izričito potvrdila tu sustavnu vezu između pobijane provedbene uredbe, s jedne strane, i direktiva kojima se uređuje stavljanje na tržište bilja za sadnju obuhvaćenog spornim dijelovima Priloga IV. navedenoj uredbi, s druge strane.
Iz tih utvrđenja proizlazi da direktive o kojima je riječ, čak i ako nisu, kao što to tvrdi Komisija, provedbeni akti pobijane provedbene uredbe, propisuju obveze za gospodarske subjekte u okviru kojih se uzimaju u obzir razine prisutnosti RNQP‑a utvrđene u potonjoj uredbi i čija je svrha osigurati da subjekti o kojima je riječ poštuju navedene razine. Taj zaključak vrijedi i za Direktivu 66/401, u kojoj se sada propisuje da usjev i sjeme krmnog bilja također moraju ispunjavati zahtjeve u pogledu prisutnosti RNQP‑a utvrđene na temelju dijela A Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi, čak i ako se u prvonavedenoj direktivi ne utvrđuju dodatne mjere s tim u vezi.
Stoga Komisija ne može valjano tvrditi da eventualno poništenje spornih dijelova Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi ne bi moglo ni u kojem slučaju donijeti korist prvom tužitelju odnosno članovima udruženja CIA i MIVA. Naime, s obzirom na unutarnju usklađenost fitosanitarnog sustava Unije, koji obilježava sustavna veza između pobijane provedbene uredbe i direktiva kojima se uređuje stavljanje na tržište odgovarajućeg bilja za sadnju, u slučaju djelomičnog poništenja spomenute provedbene uredbe zakonodavac bi mogao, ovisno o razlozima poništenja i mjerama koje se moraju poduzeti u skladu s člankom 266. UFEU‑a, ocijeniti da postoji potreba preispitivanja direktiva o kojima je riječ, a koje su u važećoj verziji izgubile svoj bitan regulatorni sadržaj.
Slijedom navedenog, odredbe direktiva o stavljanju na tržište bilja za sadnju ne dovode u pitanje interes tužiteljâ da zahtijevaju poništenje spornih dijelova Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi koji izravno utječu na njihovu pravnu situaciju, kako je to navedeno u točkama 34. do 54. ove presude. Nadalje, iz navedenoga slijedi da za potrebe dopuštenosti tužbe s gledišta pravnog interesa nije nužno da tužitelji dokažu vlastiti interes koji je posebno povezan sa zaštitom bioraznolikosti, tako da valja odbiti kao bespredmetan Komisijin argument koji se temelji na navodnoj hipotetskoj naravi spomenutog interesa.
Jasnoća tužbe
Kao prvo, Komisija ističe – u čemu je podupiru Parlament i Vijeće – da iz iznesenih tužbenih razloga nije vidljivo koja su pravna pravila povrijeđena člankom 36., člankom 37. stavkom 2. i točkom 3. odjeljka 4. Priloga I. Uredbi 2016/2031, a čija bi povreda dovela do nevaljanosti tih odredbi u skladu sa zahtjevima tužiteljâ. Kao drugo, Komisija navodi da tužitelji iznose posebne argumente koji omogućavaju shvaćanje navodne nezakonitosti isključivo u odnosu na dio C Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi. Suprotno tomu, zahtjev za poništenje ostalih spornih dijelova Priloga IV. navedenoj uredbi temelji se, prema mišljenju te institucije, samo na općenitim navodima, bez preciznosti koja se zahtijeva u članku 21. Statuta Suda Europske unije, čak i ako se uzmu u obzir pojašnjenja iz replike. U svakom slučaju, Komisija ocjenjuje da Uredba 2016/2031 ne sadržava nijednu nezakonitost koja bi se mogla smatrati istaknutom u odnosu na nju.
Nedvojbeno je točno da tužba ne sadržava argumente koji bi mogli obrazloženo ukazivati na navodnu nezakonitost Uredbe 2016/2031 odnosno ne sadržava posebnu analizu spornih dijelova Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi, osim dijela C. Nadalje, također je točno da su tužitelji iznijeli više argumenata u obliku zaključaka čija veza sa spornim dijelovima Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi često nije očita.
Međutim, kao prvo, tužitelji su u replici iznijeli argumente koji se tiču pojedinih spornih dijelova Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi, osim dijela C. Ti argumenti ulaze u okvir tužbenih razloga istaknutih u prilog tužbi i čine njihovo dopušteno proširenje. Kao drugo, čak i ako veza između pojedinih argumenata iznesenih u prilog istaknutim tužbenim razlozima nije uvijek očita, detaljna analiza općeg pravnog okvira omogućava shvaćanje dosega prigovora koje su iznijeli tužitelji. Kao treće, navodi prema kojima se Uredbom 2016/2031 povređuje načelo proporcionalnosti omogućuju Općem sudu da, s obzirom na argumentaciju tužiteljâ u cjelini, provede nadzor u pogledu te uredbe.
Posljedično valja odbiti argument o postojanju zapreke vođenju postupka koji se odnosi na jasnoću tužbe.
Meritum
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 36. točaka (e) i (f) Uredbe 2016/2031 te povredi načela proporcionalnosti i obveze obrazlaganja
Tužitelji podsjećaju na to da se na temelju članka 36. Uredbe 2016/2031 štetni organizam može uvrstiti na popis RNQP‑a samo ako ispunjava uvjete utvrđene u toj odredbi. Među tim je uvjetima onaj koji se tiče neprihvatljivog gospodarskog učinka prisutnosti organizma, u smislu točke 3. odjeljka 4. Priloga I. navedenoj uredbi, i onaj koji se odnosi na dostupnost izvedivih i djelotvornih mjera za sprečavanje njegove prisutnosti na tom bilju (članak 36. točke (e) i (f) Uredbe 2016/2031). Međutim, tužitelji smatraju da pragovi koji su utvrđeni na temelju spornih dijelova Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi ne počivaju na detaljnoj procjeni gospodarskog učinka prisutnosti RNQP‑a na dotičnom bilju, niti se temelje na postojanju izvedivih i djelotvornih mjera za sprečavanje te prisutnosti. Nadalje, prema njihovu mišljenju, utvrđivanje pragova prisutnosti RNQP‑a na 0 % dovodi do obveza fitosanitarne sanacije dotičnih sorti genetskom selekcijom, što, prema mišljenju tužitelja, definitivno uništava raznolikost sorti „standardne” kategorije, koje se trenutačno ne saniraju, te dokida razlikovanje između sorti koje pripadaju toj kategoriji, s jedne strane, i sorti koje ulaze u „certificiranu” kategoriju, s druge strane.
Tako, primjerice, pragovi koji su utvrđeni na temelju dijela C Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi dovode do zabrane stavljanja na tržište – ako nema kloniranih sorti koje mogu osigurati poštovanje praga nulte prisutnosti RNQP –57,7 % sorti upisanih u talijanski registar loze namijenjene proizvodnji vina. Ta bi zabrana onemogućila, tijekom najmanje jednog desetljeća, obnavljanje postojećih odnosno sjetvu novih usjeva autohtonih sorti obuhvaćenih oznakama izvornosti ili oznakama zemljopisnog podrijetla te bi dovela do radikalnog pojednostavnjenja pojedinih biotipova sorti. Znatno smanjenje unutarvrsne bioraznolikosti bilo bi prije svega rezultat mjera sanacije nužnih za borbu protiv virusa, viroida i virozama sličnih bolesti. Ti negativni učinci ne mogu se, međutim, prema mišljenju tužiteljâ, povezati ni sa kakvom koristi, niti mogu zajamčiti to da se sanirano bilje neće zaraziti, preko kukaca prijenosnika, nakon sadnje. Oni smatraju da je Komisija morala uzeti u obzir te elemente prilikom svoje ocjene neprihvatljivog gospodarskog učinka RNQP‑a na bilje za sadnju. S druge strane, postojeća situacija pokazuje da prisutnost RNQP‑a koji su predmet spornih dijelova Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi nije utjecala na rentabilnost dotičnih poljoprivrednih gospodarstava, tako da se ne može smatrati da je dovela do ikakvog neprihvatljivog gospodarskog učinka u smislu članka 36. točke (e) Uredbe 2016/2031.
U tim uvjetima tužitelji smatraju potrebnim napomenuti to da studija Europske i mediteranske organizacije za zaštitu bilja (u daljnjem tekstu: EPPO), na koju se oslonila Komisija prilikom donošenja spornih dijelova Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi, sadržava pogreške i praznine time što se u njoj zaključuje da su pragovi prisutnosti od 0 % RNQP‑a prisutnih u Europi utvrđeni već dugi niz godina, pri čemu im se ne pripisuje negativan gospodarski učinak.
Tužitelji dodaju da naložena sanacija podrazumijeva troškove u visini od 120000 eura po sorti i deset godina rada u specijaliziranim tijelima, bez mogućnosti povrata tih troškova. Takav financijski teret ne može se podnijeti ako je obrađeno zemljište manje od oko 1000 hektara po sorti, što je slučaj s autohtonim sortama smanjene raširenosti. U rijetkim slučajevima u kojima bi sanacija o kojoj je riječ bila gospodarski privlačna došlo bi do smanjenja genskog bazena prvotne sorte. Tužitelji smatraju da Komisija nije uzela u obzir te elemente prije utvrđivanja pragova prisutnosti RNQP‑a na temelju spornih dijelova Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi, čime nije ispunjen uvjet iz članka 36. točke (f) Uredbe 2016/2031.
S tim u vezi, tužitelji smatraju da valja utvrditi da je povrijeđeno načelo proporcionalnosti i obveza zaštite identiteta područja time što u člancima 36. i 37. Uredbe 2016/2031 nisu utvrđeni pragovi koji bi bili proporcionalni, s jedne strane, rizicima od RNQP‑a na posebnim područjima i, s duge strane, troškovima sanacije.
Naposljetku, tužitelji ističu da se učinak utvrđivanja praga prisutnosti RNQP‑a na 0 % na bioraznolikost kao i na troškove sanacije genetskom selekcijom, koja je sada nužna, morao podvrgnuti procjeni učinka u skladu s Međuinstitucijskim sporazumom Parlamenta, Vijeća i Komisije o boljoj izradi zakonodavstva (
SL 2016., L 123, str. 1
.). Budući da navedena procjena nije provedena, nedostaje obrazloženje za sporne dijelove Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi te se povređuje načelo proporcionalnosti.
Komisija osporava te navode.
U okviru prvog tužbenog razloga tužitelji u biti navode da je Komisija povrijedila članak 36. točke (e) i (f) Uredbe 2016/2031. U prilog tom zaključku ističu, u bitnom, tri prigovora.
Prvi prigovor temelji se na navodnim negativnim učincima na bioraznolikost do kojih dovodi utvrđivanje praga prisutnosti RNQP‑a na 0 %. U okviru tog prigovora tužitelji ističu da utvrđivanje spomenutog praga prisutnosti na 0 % ima za učinak stvaranje obveze sanacije genetskom selekcijom, što drastično smanjuje raznolikost bilja za sadnju „standardne” kategorije, koje je, međutim, trenutačno vrlo brojno. Ta okolnost također dovodi, prema mišljenju tužiteljâ, do prestanka razlikovanja kategorija „standardnog” i „certificiranog” materijala (vidjeti točku 92. ove presude) te ima negativne učinke na vinogradarstvo. Oni smatraju da je Komisija morala uzeti u obzir te elemente prilikom izvođenja zaključka o tome da i najmanja prisutnost RNQP‑a na bilju za sadnju ima neprihvatljiv gospodarski učinak u skladu s člankom 36. točkom (e) Uredbe 2016/2031, ali i prilikom provjere postoje li izvedive i djelotvorne mjere za sprečavanje te prisutnosti u skladu s člankom 36. točkom (f) te uredbe. S tim u vezi tužitelji dodaju da RNQP‑e mogu prenositi kukci prijenosnici i da je EPPO‑ova procjena gospodarskog učinka RNQP‑a manjkava (vidjeti točke 74. do 76. ove presude).
Drugi prigovor temelji se na tome da Komisija nije uzela u obzir troškove mjera sanacije koje su postale nužne nakon utvrđivanja praga prisutnosti popisanih RNQP‑a na 0 %, što predstavlja povredu članka 36. točke (f) Uredbe 2016/2031 (vidjeti točku 77. ove presude). Osim toga, tužitelji ističu da se člancima 36. i 37. Uredbe 2016/2031, koji dopuštaju takav pristup, povređuju načelo proporcionalnosti i obveza „zaštite identiteta područja” (vidjeti točku 78. ove presude).
Treći prigovor temelji se na tome da Komisija prije donošenja pobijane provedbene uredbe nije provela procjenu okolišnog, socijalnog i gospodarskog učinka. S tim u vezi tužitelji također ističu nepostojanje obrazloženja i povredu načela proporcionalnosti (vidjeti točku 79. ove presude).
Svi ti prigovori počivaju na istoj premisi. Riječ je o navodu prema kojem utvrđivanje praga prisutnosti RNQP‑a popisanih u spornim dijelovima Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi na 0 % dovodi do obveze sanacije genetskom selekcijom bilja za sadnju na koje se odnose spomenuti dijelovi. Ta obveza, s jedne strane, negativno utječe na bioraznolikost i, s druge strane, uključuje prekomjerne troškove sanacije na teret specijaliziranih subjekata. Tužitelji smatraju da je Komisija – neuzimanjem u obzir tih okolnosti prilikom utvrđivanja pragova prisutnosti RNQP‑a na bilju za sadnju – prije svega povrijedila članak 36. točke (a) i (f) Uredbe 2016/2031. Ako se zaključi da se člankom 36. točkama (a) i (f) Uredbe 2016/2031 ne nalaže uzimanje u obzir tih okolnosti, tom se odredbom, smatraju tužitelji, povređuju načelo proporcionalnosti i obveza „zaštite identiteta područja”.
Kao prvo, valja istaknuti da je EPPO, kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 12. pobijane provedbene uredbe, proveo ponovnu procjenu štetnih organizama do tada navedenih, s jedne strane, u Direktivi Vijeća 2000/29/EZ od 8. svibnja 2000. o zaštitnim mjerama protiv unošenja u Zajednicu organizama štetnih za bilje ili biljne proizvode i protiv njihovog širenja unutar Zajednice (
SL 2000., L 169, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 2., str. 189.) i, s druge strane, u direktivama o stavljanju na tržište bilja za sadnju.
U skladu s uvodnom izjavom 13. pobijane provedbene uredbe, ta ponovna procjena bila je potrebna radi ažuriranja fitosanitarnog statusa tih štetnih organizama u skladu s najnovijim tehničkim i znanstvenim razvojem te za procjenu njihove usklađenosti s odgovarajućim kriterijima iz članka 36. Uredbe (EU) 2016/2031 u pogledu područja Unije i s odjeljkom 4. Priloga I. toj uredbi (vidjeti točku 2. ove presude).
Nakon te ponovne procjene EPPO je zaključio da određeni štetni organizmi ispunjavanju uvjete predviđene člankom 36. Uredbe 2016/2031 u pogledu područja Unije pa bi ih trebalo uvrstiti na popis RNQP‑a (uvodna izjava 14. pobijane provedbene uredbe). Također je uzeo u obzir uvjete iz članka 37. stavka 8. te uredbe kad je riječ o mogućem utvrđivanju pragova prisutnosti RNQP‑a iznad 0 % (uvodna izjava 15. pobijane provedbene uredbe).
Taj postupak doveo je do donošenja Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi, u kojem se utvrđuju razine prisutnosti RNQP‑a na bilju za sadnju kako bi se potonje moglo unositi na područje Unije i unutar njega premještati.
Kao drugo, ovaj tužbeni razlog u cijelosti počiva na pogrešnom shvaćanju obveza koje za dotične specijalizirane subjekte proizlaze iz utvrđivanja na 0 % praga prisutnosti RNQP‑a popisanih u spornim dijelovima Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi.
Konkretno, kao što je to navedeno u točki 63. ove presude, u direktivama kojima se uređuje stavljanje na tržište bilja za sadnju propisuju se mjere koje valja poduzeti u svrhu upravljanja rizicima i osiguravanja sukladnosti bilja koje se unosi na područje Unije i unutar njega premješta sa zahtjevima iz relevantnog dijela Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi, kada je riječ o prisutnosti RNQP‑a.
U tom pogledu neke od tih direktiva dijele bilje za sadnju u kategorije. Primjerice, u Direktivi Vijeća 68/193 o stavljanju na tržište [reprodukcijskog sadnog materijala loze], na koju su tužitelji usredotočili svoju analizu, sadni materijal iz njezina područja primjene dijelio se, u članku 2. stavku 1. točkama (D), (E), (F) i (G), na „predosnovni”, „osnovni”, „certificirani” i „standardni” materijal.
S tim u vezi, osma uvodna izjava Direktive 68/193 glasila je kako slijedi:
„budući da je poželjno ograničiti stavljanje na tržište certificiranog [reprodukcijskog sadnog materijala loze] koji je dobiven kloniranjem; budući da je to trenutačno nemoguće postići jer [potrebe] Zajednice ne mogu u cijelosti biti zadovoljen[e] tim materijalom; budući da, stoga, stavljanje na tržište provjerenog standardnog materijala koji također mora posjedovati sortnu autentičnost i čistoću, ali što ne daje uvijek jednako jamstvo kao sadni materijal dobiven klonskom selekcijom, treba biti dopušteno privremeno; budući da se ova kategorija treba postupno ukloniti[.]”
Iz članka 2. stavka 1. točke (G) Direktive 68/193 te iz točke 6. podtočke (c) odjeljka 8. Priloga I. toj direktivi, kako je izmijenjena Provedbenom direktivom 2020/177, proizlazi to da se kategorija „standardnog” sadnog materijala loze uvijek stavlja na tržište (vidjeti točku 101. ove presude). Osobito, u tablici u dijelu C Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi utvrđuje se prag prisutnosti RNQP‑a za „predosnovni”, „osnovni” i „certificirani” sadni materijal, s jedne strane, te prag za „standardni” sadni materijal, s druge strane.
Tužitelji smatraju da se učinci utvrđivanja pragova prisutnosti RNQP‑a na 0 % tiču ponajprije „standardnih” kategorija bilja za sadnju. Prema njihovu mišljenju, te kategorije sadržavaju autohtoni materijal koji se ograničeno stavlja na tržište na posebnim područjima.
Kad je riječ o pragovima prisutnosti RNQP‑a, nedvojbeno je točno to da se u direktivama o stavljanju na tržište, kako su izmijenjene Provedbenom direktivom 2020/177 (vidjeti točke 64. i 65. ove presude), propisuju određene mjere sanacije sadnog materijala u tu svrhu. Međutim, kao što je to navela Komisija, nijedna od tih direktiva ne nalaže dotičnim specijaliziranim subjektima obvezu sanacije genetskom selekcijom koja bi mogla ugroziti bioraznolikost na način na koji to opisuju tužitelji.
Konkretno:
–
Direktiva 66/401 o stavljanju na tržište sjemena krmnog bilja izmijenjena je s ciljem da se utvrdi da usjev i sjeme krmnog bilja također moraju ispunjavati zahtjeve u pogledu prisutnosti RNQP‑a utvrđenih na temelju dijela A Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi, pri čemu se u njoj ne propisuje nijedan dodatni zahtjev za posebne RNQP‑e (vidjeti uvodnu izjavu 8. i članak 1. Provedbene direktive 2020/177 te Prilog I. toj direktivi);
–
Direktiva 66/402 o stavljanju na tržište sjemena žitarica izmijenjena je s ciljem da se propiše da prisutnost RNQP‑a na usjevima i sjemenu ispunjava zahtjeve utvrđene na temelju dijela B Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi. Nadalje, u izmijenjenoj verziji te direktive precizira se najveći dopušteni broj biljaka sa simptomima zamijećenih tijekom pregleda reprezentativnog uzorka kako bi se usjev smatrao „praktično slobodnim” od gljive
Gibberella fujikuroi
Sawada [GIBBFU], kako se zahtijeva u dijelu B Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi (vidjeti uvodnu izjavu 10. i članak 2. Provedbene direktive 2020/177 te Prilog II. toj direktivi);
–
Direktiva 68/193 o stavljanju na tržište [reprodukcijskog sadnog materijala loze] izmijenjena je kako bi se u biti propisalo da se matični nasadi i prporišta moraju vizualno pregledavati i, prema potrebi, uzorkovati i ispitati kako bi se utvrdilo da su slobodni od RNQP‑a popisanih u dijelu C Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi. Ako se utvrdi prisutnost RNQP‑a odnosno s njima povezanih simptoma, u prilogu I. Direktivi 68/193, kako je izmijenjena, predviđa se, ovisno o RNQP‑u i kategoriji sadnog materijala, donošenje mjera kao što su izdvajanje i uništenje dotičnih biljki loze, njihovo isključenje iz reprodukcije, tretiranje vrućom vodom, tretiranje baktericidom, držanje u objektima koji su zaštićeni od kukaca prijenosnika, odgovarajuće cijepljenje odnosno fumigacija (vidjeti uvodnu izjavu 11. i članak 3. Provedbene direktive 2020/177 te Prilog III. toj direktivi);
–
Direktiva 2002/55 o stavljanju na tržište sjemena povrća izmijenjena je kako bi se propisalo da prisutnost RNQP‑a na sjemenu povrća ne smije prekoračivati, barem koliko je moguće utvrditi vizualnim pregledom, pragove utvrđene u dijelu F Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi (vidjeti uvodnu izjavu 14. i članak 6. Provedbene direktive 2020/177 te Prilog VI. toj direktivi);
–
Direktiva 93/61 o stavljanju na tržište reprodukcijskog sadnog materijala osim sjemena izmijenjena je kako bi se propisalo da prisutnost RNQP‑a na tom bilju ne smije prekoračivati, barem koliko je moguće utvrditi vizualnim pregledom, pragove utvrđene u dijelu I Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi (vidjeti uvodnu izjavu 12. i članak 5. Provedbene direktive 2020/177 te Prilog V. toj direktivi);
–
Provedbena direktiva 2014/98, u kojoj se utvrđuju posebni zahtjevi u pogledu, među ostalim, stavljanja na tržište reprodukcijskog sadnog materijala i sadnica namijenjenih proizvodnji voća izmijenjena je kako bi se propisalo da se za predosnovne matične biljke, predosnovni materijal, osnovne matične biljke, osnovni materijal, certificirane matične biljke i certificirani materijal mora, na temelju vizualnog pregleda i, u slučaju sumnje, uzorkovanja i ispitivanja, utvrditi da su slobodni od RNQP‑a popisanih u dijelu J Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi. Ako se utvrdi prisutnost RNQP‑a odnosno s njima povezanih simptoma, u Prilogu IV. Provedbene direktive 2014/98, kako je izmijenjena, predviđa se, ovisno o RNQP‑u i kategoriji sadnog materijala, donošenje mjera kao što su izdvajanje i uništenje sadnog materijala i dotičnih biljki, kao i ispitivanje reprezentativnog uzorka sadnog materijala i biljaka bez simptoma (vidjeti uvodne izjave 19. do 23. i članak 10. Provedbene direktive 2020/177 te Prilog X. toj direktivi).
Iz tih elemenata proizlazi da, kao što to napominje Komisija, pragovi prisutnosti RNQP‑a utvrđeni na temelju spornih dijelova Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi nedvojbeno podrazumijevaju obvezu poduzimanja određenih mjera koje se sastoje od vizualnog pregleda bilja i, u slučaju pojave simptoma koji se mogu pripisati RNQP‑ima, od primjene higijenskih mjera ili odgovarajućih tretmana. Međutim, iz spornih odredbi pobijane provedbene uredbe odnosno iz direktiva o stavljanju na tržište dotičnog bilja ne proizlazi nikakva obveza specijaliziranih subjekata da provedu sanaciju genetskom selekcijom.
Osim toga, tužitelji ne navode nijednu odredbu u kojoj se nalaže takva obveza.
U tom pogledu tužitelji se usredotočuju (vidjeti točku 75. ove presude) na navodne učinke dijela C Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi na raznolikost sadnog materijala loze zaraženog virusima, viroidima ili virozama sličnim bolestima. Oni ističu da se bez higijenskih mjera odnosno odgovarajućih antiviralnih sredstava, sorte koje su zaražene tim bolestima mogu sanirati samo metodama kao što su termoterapija, uzgoj apikalnih meristema odnosno somatska embriogeneza koje, prema mišljenju tužiteljâ, podrazumijevaju znatno smanjenje unutarvrsne bioraznolikosti.
Međutim, dostatno je napomenuti to da su – u skladu s točkama 2. i 3. odjeljka 2. i točkom 6. podtočkom (c) odjeljka 8. Priloga I. Direktivi 68/193, kako je izmijenjena Provedbenom direktivom 2020/177 – nakon vizualnog pregleda simptomi tih RNQP‑a dopušteni na najviše 10 % biljaka loze u matičnim nasadima namijenjenima za proizvodnju „standardnog” materijala, pri čemu se dotične biljke loze uklanjaju iz reprodukcije. S druge strane, iz točke 5. podtočke (c) odjeljka 8. istog priloga navedenoj direktivi proizlazi to da „predosnovni”, „osnovni” i „certificirani” sadni materijal (vidjeti točku 93. ove presude) podliježu strožim standardima kad je riječ o predmetnim simptomima, pri čemu se ni u tom slučaju ne predviđa genetska selekcija.
Osim toga, tužitelji ne tvrde da su svi „standardni” materijali po prirodi zahvaćeni RNQP‑ima, tako da primjena praga prisutnosti od 0 % automatski dovodi do obveze njihova cjelokupnog uklanjanja iz reprodukcije. Sâmo propisivanje gornje granice od 10 % u točki 6. podtočki (c) odjeljka 8. Priloga I. Direktivi 68/193, kako je izmijenjena Provedbenom direktivom 2020/177 (vidjeti točku 101. ove presude), pokazuje upravo suprotno.
Slijedom navedenog, kao što to napominje Komisija, dio C Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi nema ni za cilj ni za učinak to da specijalizirane subjekte obveže na primjenu metoda sanacije genetskom selekcijom, poput onih navedenih u točki 100. ove presude, odnosno da zabrani stavljanje na tržište sadnog materijala loze „standardne” kategorije.
U istom kontekstu valja dodati, kao što to navodi Komisija, da više direktiva o stavljanju na tržište bilja za sadnju sadržava odredbe o odstupanjima čiji je cilj upravo očuvanje genetske raznolikosti.
Riječ je, konkretno, o:
–
članku 3. stavku 3. točki (c) Direktive 68/193 o stavljanju na tržište [reprodukcijskog sadnog materijala loze];
–
članku 8. stavku 2. točki (c) Direktive 2008/72 o stavljanju na tržište reprodukcijskog sadnog materijala povrća, osim sjemena, i
–
članku 3. stavku 4. točki (c) Direktive 2008/90 o stavljanju na tržište reprodukcijskog sadnog materijala i sadnica namijenjenih proizvodnji voća.
Tim se odredbama nastoji omogućiti stavljanje na tržište određenih količina bilja za sadnju koje ne ispunjava fitosanitarne uvjete s tim u vezi ako je cilj tog stavljanja na tržište pridonijeti očuvanju genetske raznolikosti.
S tim u vezi valja uputiti i na članak 44. stavak 2. točku (a) Direktive 2002/55 o stavljanju na tržište sjemena povrća, na temelju kojeg je donesena Direktiva Komisije 2009/145/EZ od 26. studenoga 2009. o nekim odstupanjima za priznavanje tradicijskih sorti povrća i sorti povrća koje se tradicionalno uzgajaju u određenim područjima i regijama i kojima prijeti genetska erozija i sorti povrća bez stvarne vrijednosti za komercijalnu proizvodnju, ali razvijenih za uzgoj pri određenim uvjetima i za stavljanje na tržište sjemena navedenih tradicijskih sorti i sorti povrća (
SL 2009., L 312, str. 44
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 59., str. 104.).
Također valja odbiti argument tužiteljâ koji se temelji na navodnoj neučinkovitosti utvrđivanja pragova prisutnosti RNQP‑a na 0 % zbog činjenice da te organizme mogu prenositi kukci prijenosnici. Naime, kao što to pojašnjava Komisija, propisivanjem da cjelokupno bilje za sadnju mora biti slobodno od RNQP‑a u skladu s odredbama spornih dijelova Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi može spriječiti prenošenje organizama o kojima je riječ preko kukaca prijenosnika.
Kad je riječ o argumentu koji se temelji na EPPO‑ovoj navodno manjkavoj procjeni gospodarskog učinka RNQP‑a (vidjeti točku 76. ove presude), valja istaknuti da to što se sadni materijal loze „standardne” kategorije na tržište stavlja već dugi niz godina ne može osporiti postojanje neprihvatljivog gospodarskog učinka u pogledu predviđene uporabe bilja za sadnju zbog prisutnosti RNQP‑a u smislu članka 36. točke (e) Uredbe 2016/2031. Naime, kao što to proizlazi iz studije u kojoj se sažeto prikazuje rad u okviru EPPO‑a, činjenica da je RNQP već prisutan na području Unije podrazumijeva to da se navedeni učinak mogao utvrditi na temelju već raspoloživih detaljnih informacija iz prve ruke.
U tom pogledu također proizlazi da se, s obzirom na to da RNQP‑i već podliježu sustavima certifikacije kojima se ograničava gospodarski učinak njihove prisutnosti, prilikom provođenja procjene s tim u vezi mora voditi računa o mogućim učincima u slučaju uklanjanja postojećih ograničenja. Tako se procjena gospodarskog učinka temeljila na informacijama koje su dostavila nacionalna tijela za zaštitu bilja odnosno zainteresirane stranke koje su intervenirale u postupak procjene.
Budući da se EPPO‑ova procjena osporavala zbog navodnog propuštanja da se u obzir uzme trenutačni nestanak sadnog materijala „standardne” kategorije zbog prekomjernih troškova sanacije, taj argument valja odbiti zbog razloga navedenih u točkama 90. do 108. ove presude.
Prema tome, ne može se udovoljiti zahtjevu tužiteljâ za donošenje mjere izvođenja dokaza imenovanjem vještaka.
Iz tih razmatranja proizlazi da prvi prigovor tužiteljâ – koji se temelji na povredi članka 36. točaka (e) i (f) Uredbe 2016/2031 zbog navodnih negativnih učinaka na bioraznolikost do kojih dovodi utvrđivanje praga prisutnosti RNQP‑a na 0 % – počiva na pogrešnoj premisi prema kojoj dotični prag obvezuje na primjenu metoda sanacije genetskom selekcijom bilja za sadnju. Taj prigovor stoga valja odbiti.
Zbog istih razloga također valja odbiti drugi prigovor, koji se temelji na tome da Komisija nije uzela u obzir troškove mjera sanacije koje su postale nužne nakon utvrđivanja praga prisutnosti popisanih RNQP‑a na 0 %, što predstavlja povredu članka 36. točke (f) Uredbe 2016/2031 (vidjeti točku 83. ove presude).
Naime, s jedne strane, argumenti tužiteljâ koji se odnose na navodno prekomjerne troškove mjera sanacije do kojih je dovelo utvrđivanje praga prisutnosti RNQP‑a na 0 % također počivaju na premisi da se sanacija o kojoj je riječ mora izvršiti genetskom selekcijom. Međutim, kao što to proizlazi iz točaka 90. do 113. ove presude, navedena je premisa pogrešna.
S druge strane, kao što to ističe Komisija, iz članka 36. točaka (e) i (f) u vezi s člankom 37. stavkom 8. Uredbe 2016/2031 proizlazi to da je postojanje izvedivih i djelotvornih mjera za sprečavanje prisutnosti štetnog organizma na bilju za sadnju uvjet uvrštavanja tog organizma na popis RNQP‑a i ne tiče se mogućnosti utvrđivanja praga njegove prisutnosti iznad 0 %. Međutim, tužitelji ne zahtijevaju poništenje spornih dijelova Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi zbog toga što je Komisija u njima utvrdila popis RNQP‑a, nego samo zbog toga što su u dijelovima o kojima je riječ pragovi prisutnosti navedenih organizama utvrđeni na 0 %.
Zbog pogrešne premise na kojoj se temelji prvi prigovor istaknut u okviru ovog tužbenog razloga valja odbiti i prigovor nezakonitosti članaka 36. i 37. Uredbe 2016/2031. Naime, u prilog njegovoj osnovanosti tužitelji u biti ističu da se tim odredbama povređuje načelo proporcionalnosti jer nisu onemogućile to da Komisija, utvrđivanjem praga prisutnosti RNQP‑a na 0 %, nametne neproporcionalne obveze sanacije genetskom selekcijom. Međutim, budući da pobijana provedbena uredba nema ni za cilj ni za učinak nametanje takvih obveza, prigovor koji se temelji na tvrdnji da se predmetnim odredbama Uredbe 2016/2031 povređuju načelo proporcionalnosti odnosno obveza „zaštite identiteta područja” valja, u svakom slučaju, odbiti kao bespredmetan (vidjeti točku 78. ove presude).
Kad je riječ o trećem prigovoru, koji se temelji na neprovođenju procjene učinka (vidjeti točku 79. ove presude), ni taj prigovor nije moguće prihvatiti jer počiva na navodima o negativnim učincima na bioraznolikost i o prekomjernim troškovima mjera sanacije genetskom selekcijom do kojih dovodi utvrđivanje praga prisutnosti RNQP‑a na 0 %, koji su, međutim, neosnovani (vidjeti točke 90. do 113. ove presude).
Kad je riječ o argumentu koji se temelji na povredi obveze obrazlaganja, valja podsjetiti na to da obrazloženje koje se zahtijeva člankom 296. UFEU‑a mora odgovarati prirodi predmetnog akta te jasno i nedvosmisleno odražavati zaključke institucije koja je donijela akt kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da se upoznaju s razlozima poduzimanja mjere, a nadležnom sudu provođenje nadzora. U obrazloženju nije potrebno podrobno navoditi sve relevantne činjenične i pravne elemente jer se pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a ne treba ocjenjivati samo s obzirom na njegov tekst nego i s obzirom na njegov kontekst te na ukupnost pravnih pravila kojima se uređuje predmetno područje. U pogledu potonjeg, ako je riječ – kao u predmetnom slučaju – o aktu opće primjene, obrazloženje se može ograničiti na navođenje, s jedne strane, cjelokupne situacije koja je dovela do njegova donošenja i, s druge strane, općih ciljeva koji se njime trebaju ostvariti (presuda od 7. rujna 2006., Španjolska/Vijeće,
C‑310/04
,
EU:C:2006:521
, t.
57.
i
58.
).
Valja utvrditi da se u uvodnim izjavama 12. do 15. pobijane provedbene uredbe (vidjeti točke 86. do 88. ove presude) jasno upućuje na kontekst njezina donošenja i ciljeve koji se njome trebaju ostvariti. Osim toga, sadržaj Provedbene uredbe 2020/177 potvrđuje činjenicu da se, kada je riječ o zahtjevima u pogledu zdravstvenog stanja koje je preporučio EPPO, a koji se primjenjuju prilikom stavljanja ne tržište bilja za sadnju nakon utvrđivanja praga prisutnosti RNQP‑a na 0 %, nije predviđala sanacija genetskom selekcijom. Slijedom navedenog, Komisija nije morala obrazlagati donošenje spornih dijelova Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi referiranjem na troškove takvih metoda sanacije odnosno na njihove navodne učinke na bioraznolikost.
Iz toga slijedi da prvi tužbeni razlog valja odbiti.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi ITPGRFA‑a
Tužitelji ističu da se utvrđivanjem praga prisutnosti RNQP‑a na autohtonim vrstama bilja na 0 % povređuje članak 9. stavak 3. ITPGRFA‑a. Tom se odredbom poljoprivrednicima jamče prava na čuvanje, korištenje, razmjenjivanje i prodaju sjemena/reprodukcijskog materijala dobivenog na poljoprivrednim gospodarstvima. Tužitelji smatraju da se genetskom selekcijom koja se nameće spornim dijelovima Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi, s ciljem provedbe tražene sanacije, dovodi u pitanje očuvanje genskog bazena biljnih resursa do te mjere da se obezvrjeđuju prava koja bi poljoprivrednici morali imati na temelju gore navedene odredbe.
Drugi tužbeni razlog, kao i prvi, počiva na pogrešnoj premisi da utvrđivanje praga prisutnosti RNQP‑a popisanih u spornim dijelovima Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi na 0 % dovodi do obveze sanacije genetskom selekcijom bilja za sadnju na koje se odnose spomenuti dijelovi. Stoga navedeni tužbeni razlog valja odbiti.
U svakom slučaju, ispitivanje valjanosti pravnog akta Unije s obzirom na međunarodni sporazum zahtijeva, među ostalim, to da istaknuta odredba sadržava jasnu i preciznu obvezu koja u svojoj provedbi odnosno u svojim učincima nije podređena donošenju naknadnog akta (presuda od 21. prosinca 2011., Air Transport Association of America i dr.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, t.
55.
).
U tom pogledu u članku 9. ITPGRFA‑a propisano je da bi ugovorne strane trebale, „prema potrebi i podložno nacionalnim zakonima”, poduzimati mjere zaštite i promicanja prava poljoprivrednika.
U stavku 2. tog članka konkretno se predviđa to da bi u skladu sa svojim potrebama i prioritetima svaka ugovorna strana, „prema potrebi i podložno nacionalnim zakonima”, trebala poduzimati mjere zaštite i promicanja prava poljoprivrednika, uključujući:
–
zaštitu tradicijskog znanja koje je relevantno za biljne genetske resurse za hranu i poljoprivredu;
–
pravo na pravično sudjelovanje u podjeli koristi koja nastaje uporabom biljnih genetskih resursa za hranu i poljoprivredu;
–
pravo na sudjelovanje u donošenju odluka na nacionalnoj razini o pitanjima očuvanja i održivog korištenja biljnih genetskih resursa za hranu i poljoprivredu.
S tim u vezi, u članku 9. stavku 3. ITPGRFA‑a, na koji se pozivaju tužitelji, propisuje se da se ništa u tom članku 9., „podložno nacionalnim zakonima i prema potrebi”, ne tumači tako da ograničava prava poljoprivrednika na čuvanje, korištenje, razmjenjivanje i prodaju sjemena/reprodukcijskog materijala dobivenog na poljoprivrednim gospodarstvima.
Točno je da je cilj članka 9. stavka 3. ITPGRFA‑a taj da se isključi tumačenje tog članka na način kojim bi se ograničavala prava poljoprivrednika na čuvanje, korištenje, razmjenjivanje i prodaju sjemena/reprodukcijskog materijala dobivenog na poljoprivrednim gospodarstvima. Međutim, ta prava nisu utvrđena u članku 9. stavku 3. ITPGRFA‑a. Naime, kao što je to izričito propisano u potonjoj odredbi, navedena se prava, s obzirom na to da se dodjeljuju nacionalnim zakonima, ostvaruju u skladu s njihovim odredbama.
Prema tome, člankom 9. stavkom 3. ITPGRFA‑a Uniji se ne nalaže nikakva obveza, tako da se zakonitost Uredbe 2016/2031 odnosno spornih dijelova Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi ne može, ni u kojem slučaju, ocjenjivati s obzirom na tu odredbu (vidjeti u tom smislu presudu od 12. srpnja 2012., Association Kokopelli,
C–59/11
,
EU:C:2012:447
, t.
90.
do
92.
).
Stoga drugi tužbeni razlog valja odbiti.
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi Uredbe 2018/848
Tužitelji navode da se utvrđivanjem praga prisutnosti RNQP‑a na autohtonim vrstama bilja na 0 % povređuje članak 13. Uredbe 2018/848. Oni ističu činjenicu da se u toj odredbi, kako bi se zaštitila raznolikost uzgoja biljaka, dopušta stavljanje na tržište biljnog reprodukcijskog materijala iz ekološkog heterogenog materijala bez ispunjavanja zahtjeva za registraciju i bez ispunjavanja kategorija certifikacije za „predosnovni”, „osnovni” i „certificirani” materijal ili zahtjeva za druge kategorije koji su navedeni u direktivama kojima se uređuje stavljanje na tržište bilja za sadnju.
Uvodno valja istaknuti to da nije moguće pozvati se na Uredbu 2018/848 kako bi se osporila valjanost Uredbe 2016/2031 s obzirom na to da je riječ o propisima istog ranga. Taj tužbeni razlog stoga treba shvatiti tako da se odnosi isključivo na pobijanu provedbenu uredbu.
Nadalje, nedvojbeno je točno da se u uvodnoj izjavi 18. Uredbe 2018/848 ističe potreba naglašavanja agronomskih performansi, genetske raznolikosti, otpornosti na bolesti, dugovječnosti i prilagodbe različitim lokalnim zemljišnim i klimatskim uvjetima te uvažavanja prirodnih barijera križanja.
Tako, u skladu s uvodnom izjavom 36. Uredbe 2018/848, istraživanje biljnog reprodukcijskog materijala koji ne odgovara definiciji sorte u pogledu ujednačenosti, koje je provedeno u Uniji, pokazuje da bi upotreba takvog raznovrsnog materijala, osobito u pogledu ekološke proizvodnje, mogla biti korisna, primjerice za smanjenje širenja bolesti i poboljšanje otpornosti te za porast bioraznolikosti.
S tim u vezi, u uvodnoj izjavi 37. Uredbe br. 2018/848 navodi se da bi biljni reprodukcijski materijal koji ne pripada određenoj sorti, nego skupini biljaka unutar jedne botaničke taksonomske jedinice s visokom razinom genetske i fenotipske raznolikosti između pojedinačnih reproduktivnih jedinica, trebao biti dostupan za upotrebu u ekološkoj proizvodnji. Prema istoj uvodnoj izjavi, zbog tog je razloga zakonodavac dopustio subjektima stavljanje na tržište biljnog reprodukcijskog materijala iz ekološkog heterogenog materijala bez ispunjavanja zahtjeva za registraciju i bez ispunjavanja kategorija certifikacije za „predosnovni”, „osnovni” i „certificirani” materijal ili zahtjeva za druge kategorije navedenih u direktivama kojima se uređuje stavljanje na tržište.
U tom pogledu članak 13. Uredbe 2018/848 glasi kako slijedi:
„1.   Biljni reprodukcijski materijal iz ekološkog heterogenog materijala može se staviti na tržište bez ispunjavanja zahtjeva za registraciju i bez ispunjavanja kategorija certifikacije za predosnovni, osnovni i certificirani materijal ili zahtjeva za druge kategorije koji su navedeni u direktivama 66/401/EEZ, 66/402/EEZ, 68/193/EEZ, 98/56/EZ, 2002/53/EZ, 2002/54/EZ, 2002/55/EZ, 2002/56/EZ, 2002/57/EZ, 2008/72/EZ i 2008/90/EZ. [66/401], [66/402], [68/193], 98/56/EZ, 2002/53/EZ, 2002/54/EZ, [2002/55], 2002/56/EZ, 2002/57/EZ, [2008/72] i [2008/90] ili u aktima donesenima na temelju tih direktiva.
2.   Biljni reprodukcijski materijal iz ekološkog heterogenog materijala kako je naveden u stavku 1. može se staviti na tržište nakon što dobavljač odgovornim službenim tijelima navedenima u direktivama [66/401], [66/402], [68/193], 98/56/EZ, 2002/53/EZ, 2002/54/EZ, [2002/55], 2002/56/EZ, 2002/57/EZ, [2008/72] i [2008/90] podnese obavijest o ekološkom heterogenom materijalu […].”
U članku 13. stavku 2. Uredbe 2018/848 propisuju se, nadalje, bitan sadržaj obavijesti spomenute u toj odredbi i postupovna pravila s tim u vezi, dok se u stavku 3. tog članka Komisija ovlašćuje za utvrđivanje pravila o proizvodnji i stavljanju na tržište biljnog reprodukcijskog materijala iz ekološkog heterogenog materijala određenih rodova ili vrsta.
Na taj način člankom 13. Uredbe 2018/848 ne dovodi se u sumnju zakonitost utvrđivanja pragova prisutnosti RNQP‑a na temelju spornih dijelova Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi, nego se dopušta, iznimno i u strogo definiranom okviru, stavljanje na tržište biljnog reprodukcijskog materijala iz ekološkog heterogenog materijala bez ispunjavanja zahtjeva navedenih u direktivama kojima se uređuje stavljanje na tržište. Iz toga slijedi da nije moguće pozvati se na tu odredbu kako bi se osporila zakonitost spornih dijelova Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi, na temelju kojih su pragovi prisutnosti RNQP‑a na bilju za sadnju utvrđeni na 0 %.
Stoga treći tužbeni razlog valja odbiti.
Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na neusklađenosti spornih dijelova Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi sa Zajedničkom poljoprivrednom politikom
Tužitelji ističu da utvrđivanje pragova prisutnosti RNQP‑a na 0 % na temelju spornih dijelova Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi:
–
onemogućuje, s obzirom na nametnuti postupak genetske selekcije malog broja vrsta, ispunjavanje obveze sprečavanja unošenja neautohtonih vrsta, koja je propisana u posebnim odredbama Direktive Vijeća 92/43/EEZ od 21. svibnja 1992. o očuvanju prirodnih staništa i divlje faune i flore (
SL 1992., L 206, str. 7
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 2., str. 14.);
–
protivno je politici zaštite autohtonih nesaniranih biljnih resursa, koja se provodi na temelju Uredbe (EU) br. 1151/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 21. studenoga 2012. o sustavima kvalitete za poljoprivredne i prehrambene proizvode (
SL 2012., L 343, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 25., str. 31. i ispravak
SL 2015., L 191, str. 9
.);
–
povređuje načelo održivog poljoprivrednog razvoja i ugrožava cilj jačanja bioraznolikosti bilja, financirane na temelju instrumenata iz Uredbe (EU) br. 1305/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o potpori ruralnom razvoju iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj (EPFRR) i stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ) br. 1698/2005 (
SL 2013., L 347, str. 487
. i ispravak
SL 2016., L 130, str. 1
.);
–
nije u skladu, kao prvo, s međunarodnim i Unijinim pravnim standardima očuvanja poljoprivredne bioraznolikosti, kao drugo, s Unijinim pravnim standardima očuvanja poluprirodnih staništa i ruralnog razvoja i, kao treće, s direktivama kojima se uređuje stavljanje na tržište sjemena i reprodukcijskog materijala voća.
Najprije valja istaknuti to da nije moguće pozvati se na propise navedene u prvim trima alinejama točke 140. ove presude kako bi se osporila valjanost Uredbe 2016/2031 s obzirom na to da je riječ o propisima istog ranga. Taj tužbeni razlog stoga treba shvatiti tako da se odnosi isključivo na pobijanu provedbenu uredbu.
Iz svih argumenata istaknutih njemu u prilog proizlazi da i on počiva na premisi da utvrđivanje praga prisutnosti RNQP‑a popisanih u spornim dijelovima Priloga IV. pobijanoj provedbenoj uredbi na 0 % dovodi do obveze sanacije genetskom selekcijom bilja za sadnju na koje se odnose spomenuti dijelovi, što ima negativne učinke na bioraznolikost. Međutim, kao što to proizlazi iz analize posvećene prvom tužbenom razlogu (vidjeti točke 90. do 113. ove presude), ta je premisa pogrešna.
S obzirom na prethodno izneseno, valja odbiti četvrti tužbeni razlog, a shodno tome i tužbu u cijelosti.
Troškovi
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužitelji nisu uspjeli u postupku, valja im naložiti snošenje troškova Komisije, sukladno njezinu zahtjevu.
U skladu s člankom 138. stavkom 1. Poslovnika, institucije koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Stoga valja odlučiti da će Parlament i Vijeće snositi vlastite troškove.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (deveto vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Društva Società agricola Vivai Maiorana Ss, Confederazione Italiana Agricoltori – CIA i MIVA – Moltiplicatori Italiani Viticoli Associati snosit će vlastite troškove i troškove Europske komisije.

3.
Europski parlament i Vijeće Europske unije snosit će vlastite troškove.

Costeira
Gratsias
Kancheva
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 29. rujna 2021.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski