CELEX: 62017CJ0137
Odesłanie prejudycjalne
Dyrektywy 2006/123/WE, 2007/23/WE i 2013/29/UE
Wprowadzanie do obrotu wyrobów pirotechnicznych
Swobodny przepływ wyrobów pirotechnicznych spełniających wymogi tych dyrektyw
Uregulowanie krajowe przewidujące ograniczenia składowania i sprzedaży rzeczonych wyrobów
Sankcje karne
System podwójnego zezwolenia
Dyrektywa 98/34/WE
Pojęcie „przepisu technicznego”

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 34–36 TFUE, art. 10 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/123/WE z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym (
Dz.U. 2006, L 376, s. 36
), art. 6 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2007/23/WE z dnia 23 maja 2007 r. w sprawie wprowadzania do obrotu wyrobów pirotechnicznych (
Dz.U. 2007, L 154, s. 1
), a także art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 45 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/29/UE z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do udostępniania na rynku wyrobów pirotechnicznych (
Dz.U. 2013, L 178, s. 27
).
Wniosek ów został złożony w ramach postępowania karnego wszczętego przeciwko dwóm osobom prawnym, mianowicie spółkom Van Gennip BVBA i Original BVBA, a także przeciwko dwóm osobom fizycznym, mianowicie Antoniusowi Johannesowi Marii ten Velde i Antoniusowi Corneliusowi Ignatiusowi Marii van der Schootowi, dotyczącego naruszenia przez te osoby uregulowania krajowego odnoszącego się w szczególności do składowania i sprzedaży wyrobów pirotechnicznych.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 98/34/WE
Artykuł 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (
Dz.U. 1998, L 204, s. 37
), zmienionej dyrektywą 98/48/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 lipca 1998 r. (
Dz.U. 1998, L 217, s. 18
) przewiduje:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się poniższe terminy:
1)
»produkt« oznacza każdy wyprodukowany przemysłowo produkt lub każdy produkt rolniczy, włącznie z produktami rybnymi;
2)
»usługa«, każda usługa społeczeństwa informacyjnego, to znaczy każda usługa normalnie świadczona za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług.
[…]
3)
»specyfikacja techniczna« oznacza specyfikację zawartą w dokumencie, który opisuje wymagane cechy produktu, takie jak: poziom jakości, wydajności, bezpieczeństwa lub wymiary, włącznie z wymaganiami mającymi zastosowanie do produktu w zakresie nazwy, pod jaką jest sprzedawany, terminologii, symboli, badań i metod badania, opakowania, oznakowania i etykietowania oraz procedur oceny zgodności.
[…]
4)
»inne wymagania« oznaczają wymagania inne niż specyfikacje techniczne, nałożone na produkt w celu ochrony, w szczególności konsumentów i środowiska, które wpływają na jego cykl życiowy po wprowadzeniu go na rynek, takie jak warunki użytkowania, powtórne przetwarzanie, ponowne zastosowanie lub składowanie [usuwanie], gdzie [gdy] takie warunki mogą mieć istotny wpływ na skład lub rodzaj produktu lub jego obrót;
5)
»zasada dotycząca usług«, wymóg o charakterze ogólnym odnoszący się do podejmowania i wykonywania działalności usługow[ej], w znaczeniu pkt 2, w szczególności przepisy dotyczące dostawcy usług, usług i odbiorców usług, z wyjątkiem zasad, które szczególnie odnoszą się do usług określonych w tym punkcie.
[…]
11)
»przepisy techniczne«, specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazując[e] produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazując[e] świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług.
[…]
Niniejsza dyrektywa nie stosuje się do tych środków, które państwa członkowskie uznają za niezbędne, na mocy traktatu, dla ochrony osób, a w szczególności pracowników, podczas stosowania produktów, pod warunkiem że środki pozostają bez wpływu na produkt”.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 owej dyrektywy:
„Z zastrzeżeniem art. 10 państwa członkowskie niezwłocznie przekazują Komisji wszelkie projekty przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku wystarczająca jest informacja dotycząca odpowiedniej normy. Przekazują Komisji także podstawę prawną konieczną do przyjęcia [powody, dla jakich konieczne jest przyjęcie] uregulowań technicznych, jeżeli nie zostały one wyraźnie ujęte w projekcie.
[…]”.
Dyrektywa 2006/123
Motyw 76 dyrektywy 2006/123 jest sformułowany w następujący sposób:
„Niniejsza dyrektywa nie dotyczy stosowania art. [34–36 TFUE] odnoszących się do swobodnego przepływu towarów. Ograniczenia niedozwolone zgodnie z przepisem dotyczącym swobody świadczenia usług obejmują wymogi mające zastosowanie w przypadku podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej i nie odnoszą się do towarów jako takich”.
Artykuł 1 ust. 5 tej dyrektywy stanowi:
„Niniejsza dyrektywa nie ma wpływu na przepisy prawa karnego państw członkowskich. Państwa członkowskie nie mogą jednak, obchodząc przepisy niniejszej dyrektywy, ograniczać swobody świadczenia usług poprzez stosowanie przepisów prawa karnego, które szczególnie regulują lub wpływają na podejmowanie lub prowadzenie działalności usługowej”.
Zgodnie z art. 2 rzeczonej dyrektywy:
„1.   Niniejsza dyrektywa ma zastosowanie do usług świadczonych przez usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo w państwie członkowskim.
2.   Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania do następujących rodzajów działalności:
a)
usług o charakterze nieekonomicznym świadczonych w interesie ogólnym;
b)
usług finansowych […];
c)
usług i sieci łączności elektronicznej oraz urządzeń i usług towarzyszących, w związku z zagadnieniami objętymi dyrektywami 2002/19/WE, 2002/20/WE, 2002/21/WE, 2002/22/WE i 2002/58/WE;
d)
usługi w dziedzinie transportu […];
e)
usług agencji pracy tymczasowej;
f)
usług zdrowotnych […];
g)
usług audiowizualnych […];
h)
działalności hazardowej ze stawkami pieniężnymi w grach losowych […];
i)
działań, które są związane z wykonywaniem władzy publicznej zgodnie z art. [51 TFUE];
j)
usług społecznych świadczonych przez usługodawców upoważnionych do tego przez państwo lub organizacje charytatywne uznane za takie przez państwo, związane z budownictwem socjalnym, opieką nad dziećmi oraz pomocą rodzinom i osobom będącym stale lub tymczasowo w potrzebie;
k)
usług ochrony osobistej;
l)
usług świadczonych przez notariuszy i komorników powołanych na mocy aktu urzędowego.
3.   Niniejsza dyrektywa nie ma zastosowania w dziedzinie podatków”.
Artykuł 4 pkt 1 dyrektywy 2006/123 definiuje pojęcie „usługi” jako „wszelką działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek, zwykle świadczoną za wynagrodzeniem, zgodnie z art. [57 TFUE]”.
Rozdział III owej dyrektywy, zatytułowany „Swoboda przedsiębiorczości dla usługodawców”, zawiera w sekcji 1, zatytułowanej „Zezwolenia”, między innymi art. 10, noszący tytuł „Warunki udzielenia zezwolenia”, który przewiduje:
„1.   Systemy zezwoleń opierają się na kryteriach, które wykluczają możliwość korzystania przez właściwe organy z przyznanego im uznania w sposób arbitralny.
2.   Kryteria określone w ust. 1 muszą być:
a)
niedyskryminacyjne;
b)
uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym;
c)
proporcjonalne do danego celu związanego z interesem publicznym;
d)
jasne i jednoznaczne;
e)
obiektywne;
f)
podane z wyprzedzeniem do publicznej wiadomości;
g)
przejrzyste i łatwo dostępne.
[…]
7.   Niniejszy artykuł nie narusza podziału kompetencji na szczeblu lokalnym lub regionalnym pomiędzy wydającymi zezwolenia organami państwa członkowskiego”.
Dyrektywa 2007/23
Motywy 2, 4, 10, 11, 13, 16 i 22 dyrektywy 2007/23 stanowią:
„(2)
Te przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, mogące stwarzać bariery w handlu w ramach Wspólnoty, należy zharmonizować w celu zapewnienia swobodnego przepływu wyrobów pirotechnicznych na rynku wewnętrznym przy jednoczesnym zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i bezpieczeństwa oraz ochrony zarówno konsumentów, jak i profesjonalnych użytkowników końcowych.
[…]
(4)
Dyrektywa Rady 96/82/WE z dnia 9 grudnia 1996 r. w sprawie kontroli niebezpieczeństwa poważnych awarii związanych z substancjami niebezpiecznymi [
Dz.U. 1997, L 10, s. 13
] ustanawia wymagania bezpieczeństwa dla zakładów, w których znajdują się materiały wybuchowe, w tym materiały pirotechniczne.
[…]
(10)
Używanie wyrobów pirotechnicznych, a w szczególności wyrobów pirotechnicznych widowiskowych, podlega bardzo zróżnicowanym zwyczajom i tradycjom kulturowym w poszczególnych państwach członkowskich. Powoduje to konieczność umożliwienia państwom członkowskim przyjęcia środków krajowych w celu ograniczenia korzystania z lub sprzedaży ludności niektórych kategorii wyrobów pirotechnicznych widowiskowych ze względów [porządku lub] bezpieczeństwa publicznego.
(11)
Właściwe jest ustanowienie zasadniczych wymagań bezpieczeństwa dla wyrobów pirotechnicznych w celu ochrony konsumentów i uniknięcia wypadków.
[…]
(13)
Przy spełnieniu zasadniczych wymagań bezpieczeństwa państwa członkowskie nie powinny mieć możliwości zabraniania, ograniczania lub utrudniania swobodnego przepływu wyrobów pirotechnicznych. Stosowanie niniejszej dyrektywy nie powinno naruszać krajowego ustawodawstwa odnoszącego się do wydawania przez państwa członkowskie zezwoleń producentom, dystrybutorom oraz importerom.
[…]
(16)
W myśl »Nowego podejścia do harmonizacji oraz normalizacji technicznej« należy domniemywać zgodność z podstawowymi wymogami bezpieczeństwa przewidzianymi w niniejszej dyrektywie wyrobów pirotechnicznych produkowanych zgodnie ze zharmonizowanymi normami.
[…]
(22)
Państwa członkowskie powinny określić zasady regulujące kary stosowane w przypadku naruszeń przepisów krajowego prawodawstwa transponującego niniejszą dyrektywę i zapewnić ich stosowanie. Kary powinny być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.
Artykuł 1 tej dyrektywy przewiduje:
„1.   Niniejsza dyrektywa ustanawia przepisy opracowane w celu osiągnięcia swobodnego przepływu wyrobów pirotechnicznych na rynku wewnętrznym oraz ma na celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony ludzkiego zdrowia, bezpieczeństwa publicznego oraz ochrony i bezpieczeństwa konsumentów, przy uwzględnieniu odpowiednich aspektów związanych z ochroną środowiska.
2.   Niniejsza dyrektywa określa zasadnicze wymagania w zakresie bezpieczeństwa, które muszą spełnić wyroby pirotechniczne, aby można je było wprowadzić do obrotu.
[…]”.
Artykuł 2 rzeczonej dyrektywy przewiduje:
„Do celów niniejszej dyrektywy stosuje się poniższe terminy:
1)
»wyrób pirotechniczny« oznacza każdy wyrób zawierający substancje wybuchowe bądź wybuchowe mieszanki substancji stworzonych w celu wygenerowania ciepła, światła, dźwięku, gazu bądź dymu, bądź też kombinacji takich efektów w drodze samopodtrzymującej, egzotermicznej reakcji chemicznej;
[…]
8)
»dystrybutor« oznacza jakąkolwiek osobę fizyczną lub prawną w łańcuchu dostaw, która udostępnia wyrób pirotechniczny na rynku w ramach prowadzonej przez siebie działalności;
[…]”.
Artykuł 6 dyrektywy 2007/23, zatytułowany „Swobodny przepływ”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie nie zabraniają, nie ograniczają ani nie utrudniają wprowadzania do obrotu wyrobów pirotechnicznych spełniających wymagania niniejszej dyrektywy.
2.   Przepisy niniejszej dyrektywy nie uniemożliwiają państwom członkowskim przyjęcia środków uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ochrony środowiska, służących zakazowi lub ograniczeniu posiadania, korzystania z lub sprzedaży ludności wyrobów pirotechnicznych widowiskowych klasy 2 i 3, wyrobów pirotechnicznych przeznaczonych do użytku teatralnego i innych wyrobów pirotechnicznych.
[…]”.
Artykuł 14 ust. 1 owej dyrektywy przewiduje:
„Państwa członkowskie przyjmują wszelkie odpowiednie środki w celu zapewnienia, by wyroby pirotechniczne mogły zostać wprowadzone do obrotu tylko wówczas, gdy odpowiednio przechowywane i wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem nie będą zagrażały zdrowiu i bezpieczeństwu osób”.
Zgodnie z art. 20 akapit pierwszy rzeczonej dyrektywy:
„Państwa członkowskie określają zasady dotyczące kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów krajowego prawodawstwa transponującego niniejszą dyrektywę i zapewniają ich stosowanie. Przewidziane kary muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.
Dyrektywa 2013/29
Artykuł 4 dyrektywy 2013/29, zatytułowany „Swobodny przepływ”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie nie zabraniają, nie ograniczają ani nie utrudniają udostępniania na rynku wyrobów pirotechnicznych spełniających wymagania niniejszej dyrektywy.
2.   Niniejsza dyrektywa nie uniemożliwia państwom członkowskim przyjęcia środków uzasadnionych względami porządku publicznego, bezpieczeństwa, zdrowia i ochrony lub ochrony środowiska, służących zakazowi lub ograniczeniu posiadania, używania lub sprzedaży ludności wyrobów pirotechnicznych widowiskowych klasy F2 i F3, wyrobów pirotechnicznych przeznaczonych do użytku teatralnego i innych wyrobów pirotechnicznych.
[…]”.
Artykuł 45 tej dyrektywy przewiduje:
„Państwa członkowskie określają zasady dotyczące sankcji stosowanych w przypadku naruszenia przez podmioty gospodarcze przepisów krajowych przyjętych na podstawie niniejszej dyrektywy i podejmują wszelkie niezbędne środki, aby zapewnić ich egzekwowanie. Takie zasady mogą obejmować sankcje karne w przypadku poważnych naruszeń.
Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.
Artykuł 48 akapit pierwszy rzeczonej dyrektywy stanowi:
„Dyrektywa 2007/23 […], zmieniona aktem wymienionym w załączniku IV część A, traci moc ze skutkiem od dnia 1 lipca 2015 r., bez uszczerbku dla zobowiązań państw członkowskich dotyczących terminów transpozycji do prawa krajowego i rozpoczęcia stosowania dyrektywy określonych w załączniku IV część B”.
Zgodnie z art. 49 akapit pierwszy dyrektywy 2013/29:
„Niniejsza dyrektywa wchodzi w życie następnego dnia po jej opublikowaniu w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej
”.
Prawo belgijskie
Artykuł 5 wet betreffende ontplofbare en voor de deflagratie vatbare stoffen en mengsels en de daarmede geladen tuigen (ustawy w sprawie materiałów i mieszanek wybuchowych lub łatwopalnych oraz załadowanych nimi urządzeń) z dnia 28 maja 1956 r. (
Belgisch Staatsblad
z dnia 9 czerwca 1956 r., s. 3990), w wersji mającej zastosowanie w sporze w postępowaniu głównym (zwanej dalej „ustawą z dnia 28 maja 1956 r.”), stanowi:
„Naruszenia postanowień przyjętych na podstawie art. 1 są zagrożone karą od 15 dni do dwóch lat pozbawienia wolności oraz grzywną od 100 do 1000 franków lub tylko jedną ze wskazanych kar”.
Artykuł 200 koninklijk besluit houdende algemeen reglement betreffende het fabriceren, opslaan, onder zich houden, verkopen, vervoeren en gebruiken van springstoffen (dekretu królewskiego w sprawie ogólnego uregulowania produkcji, składowania, posiadania, sprzedaży, transportu i wykorzystywania materiałów wybuchowych) z dnia 23 września 1958 r. (
Belgisch Staatsblad
z dnia 22 grudnia 1958 r., s. 9075), w wersji mającej zastosowanie w sporze w postępowaniu głównym (zwanego dalej „dekretem królewskim z dnia 23 września 1958 r.”), stanowi:
„Materiałów wybuchowych w ilości większej niż ta, którą każdy może posiadać na podstawie art. 265, nie można przechowywać [poza] należycie wyznaczonymi magazynami lub miejscami składowania”.
Artykuł 257 tego dekretu królewskiego przewiduje:
„Sprzedaż jakiegokolwiek materiału wybuchowego w ilości przekraczającej tę, którą jednostka może posiadać, i wskazaną w art. 265, może mieć miejsce jedynie przy spełnieniu następujących warunków:
1)
nabywca posiada zezwolenie przewozowe, o którym mowa w art. 72;
2)
nabywca posiada zezwolenie na składowanie lub tymczasowe przechowywanie tych produktów;
3)
nabywca udowodni, że prowadzi działalność gospodarczą w sektorze materiałów wybuchowych jako producent, pośrednik lub użytkownik materiałów wybuchowych.
Warunek wskazany w pkt 2 ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy sprzedawany towar jest przeznaczony do składowania lub [do] tymczasowego przechowywania na terytorium Belgii.
Sprzedawca sprawdza i archiwizuje wszystkie dokumenty przekazane przez nabywców celem udowodnienia przestrzegania obowiązków wskazanych w akapicie pierwszym. Dokumenty te będą przechowywane przez co najmniej 3 lata w lokalach, w których odbywa się sprzedaż, do dyspozycji pracowników Direction générale Qualité et Sécurité du Service public fédéral Économie, PME, Classes moyennes et Énergie [dyrekcji generalnej ds. jakości i bezpieczeństwa przy federalnej służbie publicznej ds. gospodarki, małych i średnich przedsiębiorstw, samozatrudnionych i energii], organów policji i wymiaru sprawiedliwości”.
Zgodnie z art. 260 tego dekretu królewskiego:
„Sprzedawcy detaliczni są zobowiązani do posiadania zezwolenia na składowanie; nie mogą przechowywać ani sprzedawać nawet w małych ilościach materiałów wybuchowych innych niż te wskazane w art. 261.
Ich miejsca składowania muszą być przygotowane i utrzymane zgodnie z wymaganiami art. 251”.
Artykuł 261 dekretu królewskiego z dnia 23 września 1958 r. stanowi:
„Charakter oraz ilości materiałów wybuchowych, które mogą przechowywać sprzedawcy detaliczni, każdorazowo określa decyzja w sprawie zezwolenia, uwzględniając poziom bezpieczeństwa prezentowany przez każde miejsce składowania.
Tych materiałów nie można przechowywać w ilościach większych niż:
[…]
2)
sztuczne ognie i race sygnalizacyjne zawierające do 50 kg materiałów pirotechnicznych;
[…]”.
Artykuł 265 tego dekretu królewskiego wskazuje:
„Zezwolenia nie wymaga przechowywanie:
[…]
7)
sztucznych ogni i rac sygnalizacyjnych zawierających do 1 kg materiałów pirotechnicznych”.
Artykuł 300 tego dekretu królewskiego przewiduje:
„Naruszenia przepisów niniejszej regulacji, z wyjątkiem art. 295, aktów wykonawczych przyjętych celem realizacji tych przepisów, jak również postanowień decyzji w sprawie zezwoleń podlegają karom przewidzianym w ustawie z dnia 28 maja 1956 r.”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Spółka Original, której siedziba znajduje się w Olen (Belgia), prowadzi działalność jako importer, sprzedawca hurtowy oraz dystrybutor wyrobów pirotechnicznych. W związku z tym posiada ona dwa punkty sprzedaży w Baerle‑Duc (Belgia), gminie położonej częściowo w regionie Brabancji Północnej (Niderlandy), i której część jest oddzielona od Belgii gminą Baarle‑Nassau (Niderlandy). Te punkty sprzedaży są obsługiwane przez spółkę Van Gennip mającą siedzibę w Baerle‑Duc. Antonius Johannes Maria ten Velde i Antonius Cornelius Ignatius Maria van der Schoot, dwaj obywatele niderlandzcy, są kierownikami przedmiotowych punktów sprzedaży.
Przeciwko A.J.M. ten Velde i A.C.I.M. van der Schootowi oraz przeciwko spółkom Van Gennip i Original wszczęto postępowanie karne na podstawie dekretu królewskiego z dnia 23 września 1958 r. i ustawy z dnia 28 maja 1956 r., zarzucając im, po pierwsze, składowanie wyrobów pirotechnicznych o zawartości materiałów pirotechnicznych przekraczającej maksymalną masę wskazaną w zezwoleniach wydanych im przez władze belgijskie, po drugie, składowanie wyrobów pirotechnicznych w niedozwolonych miejscach i po trzecie, sprzedaż wyrobów pirotechnicznych osobom nieposiadającym odpowiedniego zezwolenia.
Na wstępie z postanowienia odsyłającego wynika, iż A.J.M. ten Velde i A.C.I.M. van der Schoot uważają, że karalność naruszeń taka jak przewidziana przez ustawodawstwo belgijskie jest sprzeczna z art. 45 dyrektywy 2013/29, ponieważ przepis ów zastrzega nałożenie sankcji karnych jedynie za ciężkie naruszenia. Natomiast żadne z zarzucanych im działań nie stanowiło naruszenia o takim charakterze. Openbaar ministerie (prokuratura generalna, Belgia) podkreśla natomiast, że owa dyrektywa pozostawia państwom członkowskim możliwość ustanowienia czy to sankcji administracyjnych, czy to sankcji karnych, czy też obu tych rodzajów sankcji łącznie.
Następnie, oskarżeni oraz openbaar ministerie (prokuratura generalna) spierają się co do tego, czy obowiązek posiadania jednocześnie federalnego zezwolenia dotyczącego materiałów wybuchowych, jak i regionalnego pozwolenia z zakresu ochrony środowiska jest zgodny z dyrektywami 2007/23 i 2013/29, jak również z dyrektywą 2006/123.
Wreszcie, A.C.I.M. van der Schoot uważa, że uregulowanie krajowe, które zakazuje sprzedaży materiałów wybuchowych zawierających więcej niż 1 kilogram (kg) materiałów pirotechnicznych na rzecz osób fizycznych nieposiadających odpowiedniego zezwolenia, jest sprzeczne z dyrektywami 2007/23 i 2013/29.
W tych okolicznościach rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (sąd pierwszej instancji w Antwerpii, Belgia) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy następujące naruszenia belgijskich przepisów dotyczących materiałów pirotechnicznych kwalifikują się jako »poważne naruszenia« w rozumieniu art. 45 [dyrektywy 2013/29]:
a)
sprzedaż wyrobów pirotechnicznych zawierających 2,666 kg materiałów pirotechnicznych, stanowiąca naruszenie art. 265 pkt 7 i art. 257 [dekretu królewskiego z dnia 23 września 1958 r.], zabraniających sprzedaży wyrobów pirotechnicznych zawierających ponad 1 kg materiałów pirotechnicznych, jeżeli konsument nie posiada uzyskanego indywidualnie zezwolenia administracyjnego na posiadanie wyrobów pirotechnicznych [zawierających] większe ilości [od tej];
b)
przekroczenie ustalonego limitu dla składowania i nieprzestrzeganie miejsc składowania ustalonych w federalnym zezwoleniu dotyczącym wyrobów pirotechnicznych, mimo że wydano już regionalne pozwolenie w zakresie ochrony środowiska na magazynowanie we wskazanych miejscach rzeczywiście składowanych większych ilości;
c)
krótkoterminowe tymczasowe składowanie bardzo niewielkich ilości wyrobów pirotechnicznych w różnych, nieobjętych konkretnie zezwoleniem miejscach w ramach posesji zajmowanej przez sklep detaliczny prowadzący sprzedaż wyrobów pirotechnicznych, będący w posiadaniu zarówno federalnego zezwolenia dotyczącego wyrobów pirotechnicznych, jak i regionalnego pozwolenia w zakresie ochrony środowiska?
2)
Czy zasada swobodnego przepływu wyrobów pirotechnicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 [dyrektywy 2007/23] (obecnie art. 4 ust. 1 [dyrektywy 2013/29]), w odnośnym przypadku w związku z art. 10 [dyrektywy 2006/123] stoi na przeszkodzie uregulowaniu prawa krajowego, które w odniesieniu do zgodnych z [dyrektywą 2007/23] miejsc składowania wyrobów pirotechnicznych w kontekście handlu detalicznego ustanawia podwójny wymóg uzyskania z jednej strony zezwolenia wydanego na podstawie przepisów dotyczących produkcji, składowania, posiadania, sprzedaży, transportu i wykorzystywania materiałów wybuchowych, jak zezwolenia wydanego w kontekście ustawodawstwa dotyczącego ochrony środowiska w stosunku do szkodliwych przedsiębiorstw, mimo iż obydwa systemy wydawania zezwoleń w istocie dążą do realizacji tego samego celu (zapobiegania zagrożeniom bezpieczeństwa), a jeden z tych dwóch systemów zezwoleń (mianowicie ten dotyczący materiałów wybuchowych) przewiduje (bardzo) niską górną granicę dla składowania sztucznych ogni (50 kg materiałów pirotechnicznych, tak zwanych substancji aktywnych)?
3)
Czy zasada swobodnego przepływu wyrobów pirotechnicznych w rozumieniu art. 4 ust. [2] [dyrektywy 2013/29] oraz art. 6 ust. 2 [dyrektywy 2007/23] (w odnośnym przypadku w związku z art. 34–36 [TFUE]) i w związku z zasadą proporcjonalności stoi na przeszkodzie uregulowaniu prawa krajowego, które zabrania konsumentom posiadania lub wykorzystywania sztucznych ogni oraz sprzedaży na ich rzecz sztucznych ogni (wyrobów pirotechnicznych należących do klas 2 i 3 w rozumieniu [dyrektywy 2007/23]) zawierających więcej niż 1 kg materiałów pirotechnicznych?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Uwagi wstępne
Należy zauważyć, iż w uwagach na piśmie A.J.M. ten Velde i A.C.I.M. van der Schoot twierdzili, że uregulowanie krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, zabraniające konsumentom posiadania lub wykorzystywania oraz sprzedaży na ich rzecz sztucznych ogni, w których zawartość materiałów pirotechnicznych jest wyższa niż 1 kg, stanowi przepis techniczny, a dokładniej ujmując – „inne wymaganie” w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34. Ich zdaniem wobec braku notyfikacji Komisji przez Królestwo Belgii uregulowanie to jest niezgodne z prawem i nie ma zastosowania.
Podczas rozprawy przed Trybunałem rząd belgijski podniósł, że rzeczone uregulowanie stanowi środek niezbędny „dla ochrony osób, a w szczególności pracowników, podczas stosowania produktów” w rozumieniu art. 1 akapit ostatni dyrektywy 98/34 i że dyrektywa ta nie ma zatem zastosowania do postępowania głównego.
W tym względzie, po pierwsze, z przedłożonych Trybunałowi akt sprawy wynika, iż o ile rozpatrywane w postępowaniu głównym uregulowanie krajowe ma rzeczywiście na celu ochronę bezpieczeństwa publicznego, o tyle dotyczy ono nie wykorzystywania wyrobów pirotechnicznych, lecz ich sprzedaży. W związku z tym uregulowanie to nie wchodzi w zakres stosowania art. 1 akapit ostatni dyrektywy 98/34.
Po drugie, do ustalenia pozostaje, czy rozpatrywane w postępowaniu głównym uregulowanie krajowe stanowi „przepis techniczny” w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 oraz czy uregulowanie to, jako takie, podlega obowiązkowi notyfikacji Komisji na podstawie art. 8 ust. 1 owej dyrektywy.
W tym względzie należy przypomnieć, że pojęcie „przepisów technicznych” obejmuje cztery kategorie środków, to znaczy, po pierwsze, „specyfikację techniczną” w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy 98/34, po drugie, „inne wymagania” zdefiniowane w art. 1 pkt 4 tej dyrektywy, po trzecie, „zasady dotyczące usług”, o których mowa w art. 1 pkt 5 wskazanej dyrektywy, oraz, po czwarte, „przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich […] zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług” w rozumieniu art. 1 pkt 11 owej dyrektywy (wyrok z dnia 13 października 2016 r., M. i S.,
C‑303/15
,
EU:C:2016:771
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W pierwszej kolejności, w odniesieniu do pojęcia „specyfikacji technicznej” należy przypomnieć, że pojęcie to zakłada, iż środek krajowy w sposób konieczny odnosi się do produktu lub jego opakowania jako takich i określa w związku z tym jedną z wymaganych cech produktu takich jak wymiary, nazwa, pod jaką produkt jest sprzedawany, etykietowanie lub oznakowanie (wyrok z dnia 10 lipca 2014 r., Ivansson i in.,
C‑307/13
,
EU:C:2014:2058
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). Tymczasem jak zauważył rzecznik generalny w pkt 74 opinii, uregulowanie belgijskie nie odnosi się do wyrobów pirotechnicznych ani do ich opakowań jako takich, czyli uregulowanie to nie określa jednej z wymaganych cech tych produktów. W związku z tym rzeczone uregulowanie nie stanowi „specyfikacji technicznej” w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy 98/34.
W drugiej kolejności, co się tyczy kategorii „innych wymagań”, należy stwierdzić, że środek krajowy, aby mógł zostać zakwalifikowany jako „inne wymaganie” w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34, musi stanowić „warunek” mogący mieć istotny wpływa na skład, charakter lub sprzedaż danego produktu (wyrok z dnia 13 października 2016 r., M. i S.,
C‑303/15
,
EU:C:2016:771
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie należy zauważyć, tak jak uczynił to rzecznik generalny w pkt 76 opinii, że uregulowanie belgijskie uzależnia sprzedaż wyrobów pirotechnicznych o zawartości materiałów pirotechnicznych wyższej niż 1 kg od uzyskania przez nabywcę zezwolenia. W związku z tym wymagane zezwolenie stanowi warunek nałożony nie na dany produkt, lecz na potencjalnych nabywców oraz, pośrednio, na podmioty gospodarcze sprzedające wyroby pirotechniczne (zob. podobnie wyroki: z dnia 21 kwietnia 2005 r., Lindberg,
C‑267/03
,
EU:C:2005:246
, pkt
; z dnia 13 października 2016 r., M. i S.,
C‑303/15
,
EU:C:2016:771
, pkt
).
Wynika stąd, że rozpatrywanego w postępowaniu głównym uregulowania nie można uznać za stanowiące „inne wymaganie” w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34.
W trzeciej kolejności, w odniesieniu do kategorii „zasady dotyczącej usług” należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 pkt 5 dyrektywy 98/34 taką zasadę stanowi każdy wymóg o charakterze ogólnym odnoszący się do podejmowania działalności usługowych, wskazanych w art. 1 pkt 2 tejże dyrektywy, które oznaczają „każdą usługę społeczeństwa informacyjnego, to znaczy każdą usługę normalnie świadczoną za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy” (wyrok z dnia 4 lutego 2016 r., Ince,
C‑336/14
,
EU:C:2016:72
, pkt
).
W niniejszym przypadku należy stwierdzić, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 73 opinii, że rozpatrywane w postępowaniu głównym uregulowanie nie dotyczy usług społeczeństwa informacyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 2 dyrektywy 98/34. W związku z tym uregulowanie to nie może wchodzić w zakres kategorii „zasady dotyczącej usług” społeczeństwa informacyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 5 owej dyrektywy.
W czwartej kolejności, w odniesieniu do kategorii zakazów wskazanych w art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 wystarczy stwierdzić, że rozpatrywane w postępowaniu głównym uregulowanie nie może wchodzić w zakres również tej kategorii, ponieważ, jak sprecyzował rzecznik generalny w pkt 78 opinii, uregulowanie to nie zakazuje sprzedaży wyrobów pirotechnicznych o zawartości materiałów pirotechnicznych wyższej niż 1 kg, lecz uzależnia tę sprzedaż od warunku posiadania przez nabywcę zezwolenia.
W świetle całości powyższych rozważań należy uznać, że rozpatrywane w postępowaniu głównym uregulowanie nie wchodzi w zakres pojęcia „przepisów technicznych” w rozumieniu dyrektywy 98/34, podlegających obowiązkowi zgłoszenia na podstawie art. 8 ust. 1 tej dyrektywy, którego naruszenie podlega sankcji w postaci braku możliwości stosowania takiego przepisu.
W przedmiocie pytania trzeciego
Poprzez pytanie trzecie, które należy zbadać w pierwszej kolejności, sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy zasadę swobodnego przepływu wyrobów pirotechnicznych, przewidzianą w szczególności w art. 6 ust. 2 dyrektywy 2007/23 i w art. 4 ust. 2 dyrektywy 2013/29, w danym przypadku w związku z art. 34–36 TFUE, w połączeniu z zasadą proporcjonalności, należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, zabraniającemu konsumentom posiadania lub wykorzystywania oraz sprzedaży na ich rzecz wyrobów pirotechnicznych widowiskowych o zawartości materiałów pirotechnicznych wyższej niż 1 kg.
W celu udzielenia odpowiedzi na to pytanie należy podkreślić najpierw, iż z postanowienia odsyłającego wynika, że A.C.I.M. van der Schoot jest oskarżony o sprzedaż sztucznych ogni należących do kategorii 2 i 3 w rozumieniu dyrektywy 2007/23, zawierających więcej niż 1 kg materiałów pirotechnicznych, na rzecz osoby fizycznej nieposiadającej niezbędnego w tym zakresie zezwolenia. Ze względu na to, że do tych zdarzeń doszło w dniu 23 grudnia 2012 r., a zatem, jak to wynika z art. 48 i 49 dyrektywy 2013/29, przed przyjęciem i wejściem w życie owej dyrektywy, do postępowania głównego zastosowanie ratione temporis ma dyrektywa 2007/23.
Następnie należy przypomnieć, że zgodnie z motywem 2 i art. 1 ust. 1 dyrektywy 2007/23 głównym celem owej dyrektywy jest przeciwdziałanie barierom w handlu wewnątrzwspólnotowym wynikającym z rozbieżności przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich, które regulują wprowadzenie do obrotu zdefiniowanych w tej dyrektywie wyrobów pirotechnicznych, a zatem zapewnienie swobodnego przepływu tych wyrobów na rynku wewnętrznym przy zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego, bezpieczeństwa publicznego oraz wysokiego poziomu ochrony i bezpieczeństwa konsumentów oraz profesjonalnych użytkowników końcowych (wyrok z dnia 27 października 2016 r., Komisja/Niemcy,
C‑220/15
,
EU:C:2016:815
, pkt
).
W odniesieniu do swobodnego przepływu wyrobów pirotechnicznych art. 6 ust. 1 dyrektywy 2007/23 przewiduje, że państwa członkowskie nie mogą zabraniać, ograniczać ani utrudniać wprowadzania do obrotu wyrobów pirotechnicznych w całej Unii Europejskiej, chyba że przyjęte przez nie środki są objęte odstępstwami przewidzianymi w art. 6 ust. 2 rzeczonej dyrektywy lub nadzorem rynku przewidzianym w art. 14 ust. 6 owej dyrektywy (wyrok z dnia 27 października 2016 r., Komisja/Niemcy,
C‑220/15
,
EU:C:2016:815
, pkt
).
W niniejszej sprawie w zakresie, w jakim pytanie trzecie dotyczy wykładni zarówno art. 34–36 TFUE, jak i art. 6 ust. 2 dyrektywy 2007/23, należy stwierdzić, że ten ostatni przepis pozwala państwom członkowskim na przyjęcie środków krajowych celem ograniczenia – ze względu na porządek i bezpieczeństwo publiczne lub też ze względu na ochronę środowiska – używania lub sprzedaży osobom fizycznym określonych kategorii wyrobów pirotechnicznych widowiskowych. Uprawnienia, które mają w tym względzie państwa członkowskie, wynikają z faktu – na który wskazuje motyw 10 owej dyrektywy – że używanie wyrobów pirotechnicznych, a w szczególności wyrobów pirotechnicznych widowiskowych, podlega bardzo zróżnicowanym zwyczajom i tradycjom kulturowym w poszczególnych państwach członkowskich.
Kwestia ograniczenia używania i sprzedaży określonych kategorii wyrobów pirotechnicznych widowiskowych wchodzi zatem w zakres dyrektywy 2007/23, a w szczególności jej art. 6 ust. 2, dlatego też nie ma potrzeby dokonywać wykładni art. 34–36 TFUE.
Wreszcie, bezsporne jest, że uregulowanie krajowe takie jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, zabraniające sprzedaży wyrobów pirotechnicznych widowiskowych o zawartości materiałów pirotechnicznych wyższej niż 1 kg na rzecz konsumentów niedysponujących wymaganym w tym zakresie zezwoleniem, ogranicza swobodny przepływ tych wyrobów pirotechnicznych. Otóż, jak wskazano w pkt 49 niniejszego wyroku, na mocy art. 6 ust. 1 dyrektywy 2007/23 ograniczenie swobodnego przepływu wyrobów pirotechnicznych spełniających przewidziane w tej dyrektywie wymogi jest co do zasady zakazane.
Jednakże jak przypomniano w pkt 50 niniejszego wyroku, tego rodzaju ograniczenie może być uzasadnione, zgodnie z art. 6 ust. 2 owej dyrektywy, względami zachowania porządku lub bezpieczeństwa publicznego, lub względami związanymi z ochroną środowiska.
W tym względzie rząd belgijski podniósł podczas rozprawy, że rozpatrywane w postępowaniu głównym uregulowanie krajowe ma na celu ochronę porządku i bezpieczeństwa publicznego i nie można go uznać za oczywiście nieproporcjonalne.
Co się tyczy zasady proporcjonalności, o ile do sądu odsyłającego należy ostatecznie dokonanie weryfikacji przy całkowitej ocenie wszystkich mających znaczenie okoliczności prawnych i faktycznych, czy to uregulowanie krajowe jest odpowiednie, aby zagwarantować realizację zamierzonych celów, oraz czy nie wykracza ono poza to, co jest niezbędne, aby osiągnąć te cele, o tyle Trybunał, do którego zwrócono się o udzielenie temu sądowi użytecznej odpowiedzi, jest jednak właściwy do dostarczenia mu wskazówek związanych z aktami sprawy, którymi dysponuje Trybunał, oraz z uwagami pisemnymi bądź ustnymi, które przedstawiono Trybunałowi, umożliwiających wspomnianemu sądowi wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawisłego przed nim sporu.
Po pierwsze, w odniesieniu do zdolności ustawodawstwa krajowego do ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego należy przypomnieć, że państwa członkowskie posiadają swobodę w określaniu – zgodnie z krajowymi potrzebami, które mogą być odmienne w różnych państwach członkowskich i okresach – wymogów porządku i bezpieczeństwa publicznego. Do wyłącznych uprawnień państw członkowskich należy zatem utrzymanie porządku publicznego i zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego na swoim terytorium; przysługują im także pewne uprawnienia dyskrecjonalne przy określaniu środków mogących prowadzić do konkretnych rezultatów, w zależności od szczególnej sytuacji społecznej oraz wagi przywiązywanej do uzasadnionego celu na gruncie prawa Unii (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 czerwca 1999 r., Heinonen,
C‑394/97
,
EU:C:1999:308
, pkt
; z dnia 14 marca 2000 r., Église de scientologie,
C‑54/99
,
EU:C:2000:124
, pkt
; z dnia 10 lipca 2008 r., Jipa,
C‑33/07
,
EU:C:2008:396
, pkt
).
W tym względzie należy dodać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału przywołanie wyjątku związanego z porządkiem i bezpieczeństwem publicznym stanowi odstępstwo od podstawowej zasady swobody przepływu towarów, które należy rozumieć w sposób wąski, a jego zasięgu nie mogą określać jednostronnie państwa członkowskie bez możliwości kontroli ze strony instytucji Unii (zob. analogicznie wyroki: z dnia 31 stycznia 2006 r., Komisja/Hiszpania,
C‑503/03
,
EU:C:2006:74
, pkt
; z dnia 19 czerwca 2008 r., Komisja/Luksemburg,
C‑319/06
,
EU:C:2008:350
, pkt
; a także z dnia 13 lipca 2017 r., E,
C‑193/16
,
EU:C:2017:542
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Trybunał wyjaśnił w konsekwencji, że pojęcie porządku publicznego zakłada w każdym wypadku istnienie – oprócz zakłócenia porządku społecznego, z jakim wiąże się każde naruszenie prawa – rzeczywistego, aktualnego i dostatecznie poważnego zagrożenia dla jednego z podstawowych interesów społeczeństwa (zob. analogicznie wyroki: z dnia 31 stycznia 2006 r., Komisja/Hiszpania,
C‑503/03
,
EU:C:2006:74
, pkt
; z dnia 19 czerwca 2008 r., Komisja/Luksemburg,
C‑319/06
,
EU:C:2008:350
, pkt
; z dnia 17 listopada 2011 r., Aladzhov,
C‑434/10
,
EU:C:2011:750
, pkt
).
W niniejszej sprawie należy stwierdzić, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 88 opinii, że wyroby pirotechniczne stanowią produkty z natury niebezpieczne, które mogą – w szczególności jeśli chodzi o wyroby o zawartości materiałów pirotechnicznych wyższej niż 1 kg – stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa osób. Wskazał on również słusznie, że wyroby te z samej swej natury i w zależności od okoliczności, w jakich są używane, mogą zakłócać porządek publiczny.
W związku z tym uzależnienie sprzedaży wyrobów pirotechnicznych o zawartości materiałów pirotechnicznych wyższej niż 1 kg na rzecz osób fizycznych od posiadania przez nie zezwolenia może zapobiec naruszeniom porządku i bezpieczeństwa publicznego, jako że to uregulowanie krajowe pozwala kontrolować i w stosownym przypadku ograniczyć ilość materiałów pirotechnicznych znajdujących się w posiadaniu danej osoby. W konsekwencji rzeczone uregulowanie krajowe wydaje się odpowiednie dla ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego.
Po drugie, w odniesieniu do kwestii, czy uregulowanie krajowe nie wykracza poza to, co jest niezbędne do ochrony zamierzonych celów, należy przypomnieć, że art. 6 ust. 2 dyrektywy 2007/23 przyznaje państwom członkowskim istotny zakres uprawnień dyskrecjonalnych co do środków, jakie państwa te mogą przyjąć w celu zagwarantowania porządku lub bezpieczeństwa publicznego, lub też ochrony środowiska. Do tych środków – które mogą dotyczyć zarówno posiadania, jak i używania oraz sprzedaży określonych wyrobów pirotechnicznych – należą środki zakazujące, a także środki ograniczające.
W niniejszym przypadku z akt sprawy, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że rozpatrywane w postępowaniu głównym uregulowanie krajowe nie przewiduje absolutnego zakazu sprzedaży wyrobów pirotechnicznych, lecz uzależnia jedynie tę sprzedaż od posiadania przez konsumenta uprzedniego zezwolenia w przypadku, gdy kupuje on sztuczne ognie i race sygnalizacyjne zawierające więcej niż 1 kg materiałów pirotechnicznych.
Wynika stąd, że to uregulowanie krajowe ogranicza sprzedaż pewnych wyrobów pirotechnicznych na rzecz konsumentów.
Ponadto, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 97 opinii, mniej restrykcyjne środki, takie jak następcza rejestracja zakupu wyrobów zawierających określoną masę materiałów pirotechnicznych, nie wydają się wystarczająco skuteczne dla ochrony przywołanych przez rząd belgijski podstawowych interesów. Taki wymóg formalny pozwoli wprawdzie określić ilość materiałów pirotechnicznych nabywaną przez konsumenta, ale nie pozwoli wpłynąć na ilość, jaką można zakupić, ani w konsekwencji walczyć w równie skuteczny sposób z działaniami naruszającymi rozpatrywane podstawowe interesy. W konsekwencji rozpatrywane w postępowaniu głównym uregulowanie krajowe nie wydaje się wykraczać poza to, co niezbędne do ochrony porządku i bezpieczeństwa publicznego.
W świetle wszystkich powyższych rozważań na pytanie trzecie należy odpowiedzieć, że zasadę swobodnego przepływu wyrobów pirotechnicznych, przewidzianą w szczególności w art. 6 ust. 2 dyrektywy 2007/23, należy interpretować w ten sposób, że nie stoi ona na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, zakazującemu posiadania lub wykorzystywania przez konsumentów oraz sprzedaży na ich rzecz sztucznych ogni o zawartości materiałów pirotechnicznych wyższej niż 1 kg, o ile uregulowanie to jest odpowiednie do zagwarantowania porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz nie wykracza ono poza to, co jest niezbędne do ochrony owych podstawowych interesów, czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego.
W przedmiocie pytania drugiego
Poprzez drugie pytanie sąd odsyłający zmierza do ustalenia, czy zasadę swobodnego przepływu wyrobów pirotechnicznych, przewidzianą w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2007/23, w odnośnym przypadku, w związku z art. 10 dyrektywy 2006/123, należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, uzależniającemu składowanie wyrobów pirotechnicznych zgodnych z dyrektywą 2007/23 i przeznaczonych do sprzedaży detalicznej od uzyskania podwójnego zezwolenia, a mianowicie federalnego zezwolenia dotyczącego wyrobów pirotechnicznych oraz regionalnego pozwolenia w zakresie ochrony środowiska, przy czym te dwa systemy zezwoleń dążą do realizacji tego samego celu, czyli w niniejszym przypadku zapobiegania zagrożeniom bezpieczeństwa, a pierwszy z tych systemów przewiduje niską górną granicę dla składowania sztucznych ogni.
W celu udzielenia sądowi odsyłającemu użytecznej odpowiedzi należy wskazać w pierwszej kolejności, że uregulowanie krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym nie jest objęte przedmiotowym zakresem stosowania dyrektywy 2007/23.
Otóż, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 47 opinii, z motywu 4 owej dyrektywy oraz jej art. 14 ust. 1 wynika, że składowanie wchodzi w zakres stosowania tej dyrektywy jedynie w zakresie, w którym warunki, w jakich składowane są odnośne wyroby pirotechniczne, nie mogą zagrozić zgodności wyrobów pirotechnicznych z niezbędnymi wymogami bezpieczeństwa ustanowionymi w rzeczonej dyrektywie.
Tymczasem uregulowanie krajowe takie jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, uzależniające składowanie wyrobów pirotechnicznych zgodnych z dyrektywą 2007/23 i przeznaczonych do sprzedaży detalicznej od uzyskania podwójnego zezwolenia, nie może mieć wpływu na zgodność tych wyrobów z takimi wymogami.
W drugiej kolejności należy ustalić, czy rozpatrywane w postępowaniu głównym uregulowanie krajowe jest objęte przedmiotowym zakresem stosowania dyrektywy 2006/123.
W tym względzie należy przypomnieć, że dyrektywa 2006/123 ma – zgodnie ze jej art. 2 ust. 1 – zastosowanie do usług świadczonych przez usługodawców prowadzących przedsiębiorstwo w państwie członkowskim, z wyjątkiem działalności i dziedzin, o których mowa w jej art. 2 ust. 2 i 3.
Tymczasem bezsporne jest, że rozpatrywane w postępowaniu głównym uregulowanie krajowe nie dotyczy działalności, o której mowa w art. 2 ust. 2 dyrektywy 2006/123 i nie należy do dziedziny podatkowej.
Ponadto zgodnie z art. 4 pkt 1 tej dyrektywy do jej celów określenie „usługa” oznacza wszelką działalność gospodarczą prowadzoną na własny rachunek, zwykle świadczoną za wynagrodzeniem, zgodnie z art. 57 TFUE. Co więcej, w motywie 76 rzeczonej dyrektywy sprecyzowano, że ograniczenia niedozwolone zgodnie z przepisem dotyczącym swobody świadczenia usług obejmują wymogi mające zastosowanie w przypadku podejmowania lub prowadzenia działalności usługowej i nie odnoszą się do towarów jako takich.
Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 49 opinii, chociaż uregulowanie krajowe dotyczy formalnie składowania wyrobów pirotechnicznych, a nie dostępu do działalności w zakresie sprzedaży detalicznej tych wyrobów lub jej prowadzenia, to w stosunku do „sprzedawców detalicznych”, takich jak rozpatrywani w postępowaniu głównym, składowanie wyrobów pirotechnicznych przeznaczonych do sprzedaży stanowi wstępny i konieczny warunek prowadzenia sprzedaży detalicznej.
Jak bowiem zauważył rzecznik generalny w pkt 50 opinii, po pierwsze, to uregulowanie krajowe dotyczy „sprzedawców detalicznych”, a w rezultacie składowania celem sprzedaży. Po drugie, konieczność uzyskania – w ramach działalności w zakresie sprzedaży detalicznej – zezwolenia na posiadanie sztucznych ogni zawierających więcej niż pewną ilość materiałów pirotechnicznych ma niewątpliwy wpływ zarówno na dostęp do tej działalności, jak i jej wykonywanie.
Ponadto, Trybunał wskazał już, że działalność w zakresie sprzedaży detalicznej produktów stanowi „usługę” w rozumieniu art. 4 pkt 1 dyrektywy 2006/123 (zob. podobnie wyrok z dnia 30 stycznia 2018 r., X i Visser,
C‑360/15 i C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, pkt
, a także 97).
W tych okolicznościach należy uznać, że rozpatrywane w postępowaniu głównym uregulowanie krajowe, które uzależnia składowanie wyrobów pirotechnicznych przeznaczonych do sprzedaży detalicznej od uzyskania podwójnego zezwolenia, wchodzi w zakres stosowania dyrektywy 2006/123.
Z tego względu, że w sprawie w postępowaniu głównym sąd odsyłający powziął wątpliwości co do zgodności rzeczonego uregulowania z art. 10 dyrektywy 2006/123, jako że uregulowanie to uzależnia składowanie wyrobów pirotechnicznych zgodnych z dyrektywą 2007/23 i przeznaczonych do sprzedaży detalicznej od uzyskania tego rodzaju podwójnego zezwolenia, należy, po pierwsze, wyjaśnić, że, jak zauważył rzecznik generalny w pkt 59 opinii, obowiązek posiadania jednocześnie federalnego zezwolenia i regionalnego pozwolenia nie może sam w sobie stanowić przyczyny niezgodności z dyrektywą 2006/123, ponieważ na mocy art. 10 ust. 7 owej dyrektywy ten ostatni artykuł nie może naruszać „podziału kompetencji na szczeblu lokalnym lub regionalnym pomiędzy wydającymi zezwolenia organami państwa członkowskiego”.
Po drugie, należy ustalić, czy warunki udzielenia w ramach tych dwóch systemów zezwoleń są zgodne ze szczegółowymi obowiązkami określonymi w art. 10 ust. 2 dyrektywy 2006/123.
Zgodnie z tym przepisem warunki udzielenia zezwolenia muszą być niedyskryminacyjne, uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym i proporcjonalne w stosunku do tego celu, co oznacza, że warunki te muszą być odpowiednie do zagwarantowania realizacji rzeczonego celu i nie mogą wykraczać poza to, co jest niezbędne dla jego osiągnięcia (zob. wyrok z dnia 1 października 2015 r., Trijber i Harmsen,
C‑340/14 i C‑341/14
,
EU:C:2015:641
, pkt
). Co więcej, przepis ów wymaga, aby te warunki udzielenia były jasne i jednoznaczne, obiektywne, przejrzyste, łatwo dostępne i podane z wyprzedzeniem do publicznej wiadomości.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem do sądu krajowego, który jest wyłącznie właściwy, aby dokonać oceny okoliczności faktycznych zawisłego przed nim sporu, należy ostateczne określenie, czy środek spełnia wymogi wskazane w pkt 80 niniejszego wyroku. Jednakże Trybunał, do którego zwrócono się o udzielenie temu sądowi użytecznej odpowiedzi, jest właściwy, aby dostarczyć temu sądowi wskazówek wynikających z akt sprawy w postępowaniu głównym oraz z uwag pisemnych bądź ustnych, które przedstawiono Trybunałowi, umożliwiających wspomnianemu sądowi wydanie rozstrzygnięcia (zob. wyroki: z dnia 1 października 2015 r., Trijber i Harmsen,
C‑340/14 i C‑341/14
,
EU:C:2015:641
, pkt
; z dnia 15 października 2015 r., Grupo Itevelesa i in.,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, pkt
; a także z dnia 30 stycznia 2018 r., X i Visser,
C‑360/15 i C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W niniejszej sprawie, po pierwsze, z informacji, którymi dysponuje Trybunał, wynika, że warunki udzielenia zezwoleń w ramach dwóch rozpatrywanych systemów są uzasadnione nadrzędnym interesem publicznym, czyli w odniesieniu do federalnego zezwolenia – ochroną bezpieczeństwa i zdrowia publicznego, a w odniesieniu do regionalnego pozwolenia – ochroną środowiska naturalnego.
A zatem, jak zauważył rząd belgijski podczas rozprawy, drugie pytanie – w zakresie, w jakim podnosi ono, że rozpatrywane w postępowaniu głównym dwa systemy zezwoleń realizują ten sam cel – opiera się na błędnym założeniu.
Po drugie, bezsporne jest, że warunki udzielenia zezwoleń w ramach tych dwóch systemów – z uwagi na publikację federalnych i regionalnych przepisów prawnych – są podawane do publicznej wiadomości z wyprzedzeniem, a zatem są przejrzyste oraz łatwo dostępne.
Po trzecie, nie można skutecznie podnosić, że warunki te nie spełniają kryterium dotyczącego jasności i jednoznaczności, o którym mowa w art. 10 ust. 2 lit. d) dyrektywy 2006/123, powołując się na okoliczność, jakoby te dwa systemy zezwoleń się dublowały. Przede wszystkim bowiem kryterium to odnosi się do konieczności uczynienia warunków zezwolenia łatwo zrozumiałymi dla każdego, przy zachowaniu troski o uniknięcie wszelkiej niejednoznaczności w ich sformułowaniu. Następnie, jak wskazano już w pkt 82 niniejszego wyroku, te dwa systemy zezwoleń mają na celu ochronę różnych interesów publicznych. Wreszcie, podczas rozprawy rząd belgijski wskazał, że uzyskanie każdego z tych zezwoleń podlega różnym precyzyjnie określonym warunkom.
W związku z tym, z zastrzeżeniem weryfikacji, której dokonanie spoczywa na sądzie odsyłającym, warunki udzielenia zezwoleń w ramach dwóch rozpatrywanych w postępowaniu głównym systemów wydają się jasne i jednoznaczne.
Po czwarte, przedłożone Trybunałowi akta sprawy nie pozwalają ocenić, czy warunki udzielenia zezwoleń w ramach rozpatrywanych w postępowaniu głównym systemów są niedyskryminujące, proporcjonalne i obiektywne. Dokonanie tej weryfikacji należy zatem do sądu odsyłającego. W ramach kontroli proporcjonalności ustanowionych warunków sąd odsyłający powinien sprawdzić w szczególności, czy przewidziana w systemie federalnego zezwolenia górna granica w wysokości 50 kg materiałów pirotechnicznych stanowi pułap, który jest odpowiedni do zagwarantowania realizacji zamierzonego celu i który nie wykracza poza to, co jest niezbędne do osiągnięcia tego celu.
W świetle wszystkich powyższych rozważań na pytanie drugie należy odpowiedzieć, iż art. 10 dyrektywy 2006/123 należy interpretować w ten sposób, że przepis ten nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, uzależniającemu składowanie wyrobów pirotechnicznych zgodnych z dyrektywą 2007/23 i przeznaczonych na sprzedaż detaliczną od uzyskania podwójnego zezwolenia, a mianowicie federalnego zezwolenia dotyczącego materiałów wybuchowych oraz regionalnego pozwolenia w zakresie ochrony środowiska, pod warunkiem że wszystkie warunki określone w art. 10 ust. 2 owej dyrektywy są spełnione, czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego.
W przedmiocie pytania pierwszego
Poprzez pierwsze pytanie, które należy zbadać w ostatniej kolejności, sąd odsyłający zmierza w istocie do ustalenia, czy naruszenia zarzucane oskarżonym w postępowaniu głównym stanowią „poważne naruszenia” w rozumieniu art. 45 dyrektywy 2013/29, co oznaczałoby, że mogą podlegać sankcjom karnym.
Z przedłożonych Trybunałowi akt sprawy wynika, że czyny zarzucane oskarżonym w postępowaniu głównym miały miejsce między dniem 22 listopada 2010 r. a 27 stycznia 2013 r. Tak więc czyny te zostały dokonane przed wejściem w życie dyrektywy 2013/29, a zatem dyrektywa ta nie znajduje zastosowania ratione temporis do sporu w postępowaniu głównym. Rzeczone czyny z tego powodu wchodzą w zakres stosowania dyrektywy 2007/23.
Ponadto oba naruszenia, o których mowa w pytaniu pierwszym, są naruszeniami w zakresie zezwoleń wydanych na podstawie uregulowania belgijskiego przewidującego system podwójnego zezwolenia dla składowania wyrobów pirotechnicznych w celu ich sprzedaży. Jak wskazano w pkt 67 i 77 niniejszego wyroku, uregulowanie to nie jest objęte przedmiotowym zakresem stosowania dyrektywy 2007/23, lecz przedmiotowym zakresem stosowania dyrektywy 2006/123.
W związku z tym w niniejszej sprawie jedynie karalność naruszenia polegającego na sprzedaży na rzecz konsumentów wyrobów pirotechnicznych o zawartości materiałów pirotechnicznych wyższej niż 1 kg, którzy to konsumenci nie posiadają koniecznego w tym względzie zezwolenia, została ustalona na podstawie przepisów krajowych, objętych zakresem stosowania ratione materiae i ratione temporis dyrektywy 2007/23.
Należy jednak przypomnieć, że nawet jeśli formalnie sąd odsyłający ograniczył swe pytanie do wykładni art. 45 dyrektywy 2013/29, to okoliczność tego rodzaju nie stanowi przeszkody dla dostarczenia mu przez Trybunał wszystkich elementów wykładni prawa Unii, które mogą być użyteczne dla rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy, bez względu na to, czy sąd ten zawarł owe kwestie w treści swego pytania, czy też nie (zob. analogicznie wyrok z dnia 28 lutego 2018 r., MA.T.I. SUD i Duemme SGR,
C‑523/16 i C‑536/16
,
EU:C:2018:122
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tej sytuacji pierwsze pytanie należy rozumieć jako zmierzające do ustalenia, po pierwsze, czy art. 20 dyrektywy 2007/23 należy interpretować w ten sposób, że przepis ten pozwala państwom członkowskim na nałożenie sankcji karnych, i, po drugie, czy dyrektywę 2006/123 należy interpretować w ten sposób, że pozwala ona państwom członkowskim przewidywać sankcje karne na wypadek naruszenia uregulowania krajowego takiego jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, uzależniającego składowanie wyrobów pirotechnicznych zgodnych z dyrektywą 2007/23 i przeznaczonych do sprzedaży detalicznej od uzyskania podwójnego zezwolenia.
W pierwszej kolejności, co się tyczy wykładni art. 20 dyrektywy 2007/23, należy przypomnieć, że artykuł ów nie określa ani odpowiedzialności karnej, ani mających zastosowanie sankcji, a ogranicza się do wskazania, że wprowadzenie takich sankcji jest obowiązkiem państw członkowskich.
Jak zauważył rzecznik generalny w pkt 37 opinii, w zakresie, w jakim artykuł ów nie określa charakteru sankcji, jakie państwa członkowskie mają wprowadzić, ale przewiduje, że sankcje te muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, z brzmienia tego artykułu wynika, że państwa członkowskie zachowują uprawnienie do określenia charakteru mających zastosowanie sankcji i w konsekwencji mogą ustanowić sankcje karne na wypadek naruszenia przepisów krajowych przyjętych zgodnie z dyrektywą 2007/23, pod warunkiem, że sankcje te są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.
Z powyższego wynika, po pierwsze, że sankcje karne mogą zostać nałożone w wypadku naruszenia przepisów krajowych objętych zakresem stosowania dyrektywy 2007/23. Tymczasem, jak wyjaśniono w pkt 91 i 92 niniejszego wyroku, jedynie karalność na gruncie prawa karnego sprzedaży wyrobów pirotechnicznych, przewidziana w uregulowaniu krajowym, wchodzi w zakres stosowania ratione materiae i ratione temporis dyrektywy 2007/23, a karalność na gruncie prawa karnego dotycząca składowania tych wyrobów w celu ich sprzedaży, przewidziana przez system podwójnego zezwolenia, jest regulowana jako taka przez dyrektywę 2006/123.
Wynika stąd, po drugie, że chociaż art. 20 dyrektywy 2007/23 – w odróżnieniu od art. 45 dyrektywy 2013/29 – nie przewidywał w sposób wyraźny, że państwa członkowskie mogą wprowadzić sankcje karne za poważne naruszenia, to przepis ów nie wykluczał takiej możliwości. W konsekwencji owego art. 45 nie można uznać za lex mitior.
Należy również przypomnieć, że do sądu krajowego należy zweryfikowanie, czy mające zastosowanie sankcje są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. W ramach oceny proporcjonalnego charakteru tych sankcji sąd krajowy powinien wziąć pod uwagę wagę naruszenia (zob. analogicznie wyrok z dnia 9 lutego 2012 r., Urbán,
C‑210/10
,
EU:C:2012:64
, pkt
,
).
W drugiej kolejności, w odniesieniu do wykładni dyrektywy 2006/123 należy zauważyć, iż na mocy art. 1 ust. 5 owej dyrektywy nie wpływa ona na przepisy prawa karnego państw członkowskich, pod warunkiem że nie powodują one obejścia przepisów wprowadzonych w omawianej dyrektywie.
W konsekwencji państwa członkowskie mogą wprowadzić sankcje karne na wypadek naruszenia uregulowania krajowego takiego jak rozpatrywane w postępowaniu głównym, uzależniającego składowanie wyrobów pirotechnicznych zgodnych z dyrektywą 2007/23 i przeznaczonych do sprzedaży detalicznej od uzyskania podwójnego zezwolenia, pod warunkiem że krajowe przepisy prawa karnego nie powodują obejścia przepisów wprowadzonych w dyrektywie 2006/123.
W świetle wszystkich powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 20 dyrektywy 2007/23 oraz art. 1 ust. 5 dyrektywy 2006/123 należy interpretować w ten sposób, iż państwa członkowskie mogą wprowadzić sankcje karne, pod warunkiem że w odniesieniu do dyrektywy 2007/23 sankcje te są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające oraz że co się tyczy dyrektywy 2006/123, krajowe przepisy prawa karnego nie powodują obejścia przepisów tej dyrektywy.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniach głównych niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionych przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniach głównych, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (piąta izba) orzeka, co następuje:

1)
Zasadę swobodnego przepływu wyrobów pirotechnicznych, przewidzianą w szczególności w art. 6 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2007/23/WE z dnia 23 maja 2007 r. w sprawie wprowadzania do obrotu wyrobów pirotechnicznych, należy interpretować w ten sposób, że nie stoi ona na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, zakazującemu posiadania lub wykorzystywania przez konsumentów oraz sprzedaży na ich rzecz sztucznych ogni o zawartości materiałów pirotechnicznych wyższej niż 1 kilogram, o ile uregulowanie to jest odpowiednie do zagwarantowania porządku i bezpieczeństwa publicznego oraz nie wykracza ono poza to, co jest niezbędne do ochrony owych podstawowych interesów, czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego.

2)
Artykuł 10 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/123/WE z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej usług na rynku wewnętrznym należy interpretować w ten sposób, że nie stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu takiemu jak to rozpatrywane w postępowaniu głównym, uzależniającemu składowanie wyrobów pirotechnicznych zgodnych z dyrektywą 2007/23 i przeznaczonych na sprzedaż detaliczną od uzyskania podwójnego zezwolenia, a mianowicie federalnego zezwolenia dotyczącego materiałów wybuchowych oraz regionalnego pozwolenia w zakresie ochrony środowiska, o ile wszystkie warunki określone w art. 10 ust. 2 owej dyrektywy są spełnione, czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego.

3)
Artykuł 20 dyrektywy 2007/23 oraz art. 1 ust. 5 dyrektywy 2006/123 należy interpretować w ten sposób, że państwa członkowskie mogą wprowadzić sankcje karne, pod warunkiem że w odniesieniu do dyrektywy 2007/23 – sankcje te są skuteczne, proporcjonalne i odstraszające oraz że co się tyczy dyrektywy 2006/123, krajowe przepisy prawa karnego nie powodują obejścia przepisów tej dyrektywy.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: niderlandzki.