CELEX: 62019CJ0206
Predhodno odločanje
Člena 49 in 63 PDEU
Svoboda ustanavljanja in prosti pretok kapitala
Direktiva 2006/123/ES
Pridobitve kmetijskih zemljišč v Latviji za njihovo obdelovanje
Sistem predhodnega dovoljenja za pravne osebe
Posebni pogoji, ki se uporabljajo samo za pravne osebe, ki jih nadzirajo ali jih zastopajo državljani druge države članice
Zahtevi po prebivališču in znanju uradnega jezika Republike Latvije
Neposredna diskriminacija na podlagi državljanstva

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 18, 49, 63 in 345 PDEU.
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med „KOB“ SIA, gospodarsko družbo s sedežem v Latviji, in Madonas novada pašvaldības Administratīvo aktu strīdu komisija (komisija za upravne pritožbe občine Madona, Latvija) glede odločbe, s katero je ta komisija zavrnila vlogo družbe KOB za pridobitev kmetijskega zemljišča.
Pravni okvir
Pravo Unije
Člen 1(1) Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (
UL 2006, L 376, str. 36
) določa:
„Ta direktiva uvaja splošne določbe, ki ponudnikom storitev olajšujejo uveljavljanje svobode ustanavljanja in prostega pretoka storitev ter hkrati ohranjajo visoko raven kakovosti storitev.“
Člen 2(1) te direktive določa:
„Ta direktiva se uporablja za storitve, ki jih opravljajo ponudniki s sedežem v državi članici.“
Člen 4 navedene direktive določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
5.
‚ustanovitev‘ pomeni dejansko izvajanje gospodarske dejavnosti, kakor je navedeno v členu 43 Pogodbe, s strani ponudnika za nedoločen čas in s stalno infrastrukturo, kjer se dejavnost opravljanja storitev dejansko izvaja;
6.
‚sistem dovoljenj‘ pomeni vsak postopek, kateremu mora ponudnik ali prejemnik slediti, da bi od pristojnega organa pridobil uradno odločitev ali odločitev z molkom organa o začetku opravljanja ali opravljanju storitvene dejavnosti;
[…]“
Člen 9 iste direktive, naslovljen „Sistemi dovoljenj“, v odstavku 1 določa:
„Države članice začetka opravljanja ali opravljanje storitvene dejavnosti ne pogojujejo s sistemom dovoljenj, razen če so izpolnjeni naslednji pogoji:
(a)
sistem dovoljenj zadevnega ponudnika ne diskriminira;
[…]“.
Člen 10 Direktive 2006/123 določa:
„1.   Sistemi dovoljenj temeljijo na merilih, ki pristojnim organom preprečujejo, da bi samovoljno izvrševali pooblastilo za ocenjevanje.
2.   Merila iz odstavka 1 so:
(a)
nediskriminatorna,
[…]“.
Člen 14 te direktive, naslovljen „Prepovedane zahteve“, določa:
„Države članice ne uveljavljajo naslednjih zahtev za začetek opravljanja storitvene dejavnosti ali njeno opravljanje na svojem ozemlju:
1.
diskriminatornih zahtev, ki posredno ali neposredno temeljijo na državljanstvu ali v primeru podjetij kraju registriranega sedeža, ki vključujejo predvsem:
[…]
(b)
zahteve, da ponudnik, njegovo osebje, lastniki kapitala ali člani upravnih ali nadzornih teles ponudnika bivajo na tem ozemlju;
[…]“.
Latvijsko pravo
Člen 28
, prvi odstavek, točka 2, likums „Par zemes privatizāciju lauku apvidos“ (zakon o privatizaciji zemljišč na podeželskih območjih,
Latvijas Republikas Augstākās Padomes un Valdības Ziņotājs
, 1992, št. od 32 do 34) določa, da pravne osebe „lahko pridobijo lastninsko pravico na kmetijskih zemljiščih in na zemljiščih, pri katerih je raba v prevladujočem delu kmetijsko zemljišče […] ali solastninski delež na takih zemljiščih […] [če izpolnjujejo] vse spodaj naštete pogoje:
[…]
(b)
pisno potrdijo, da se bodo zemljišča začela uporabljati za kmetijsko dejavnost v enem letu po nakupu in se bo taka raba odtlej zagotavljala, če je bilo zemljišče v prejšnjem ali tekočem letu prijavljeno za neposredna plačila, ali pa se bodo začela tako uporabljati v treh letih in se bo taka raba odtlej zagotavljala, če zemljišča v prejšnjem ali tekočem letu niso bila prijavljena za neposredna plačila;
[…]
(f)
da ima družbenik oziroma imajo družbeniki, ki imajo skupaj več kot polovico kapitala z glasovalno pravico v družbi, in vse osebe, ki imajo pravico zastopanja te družbe, ki so državljani drugih držav članic Evropske unije, držav Evropskega gospodarskega prostora ali Švicarske konfederacije, potrdilo o prijavi prebivališča državljana Unije in dokument, ki potrjuje znanje uradnega jezika na ravni, ki ustreza vsaj ravni B2.“
V skladu s členom 25 Ministru kabineta noteikumi Nr. 675 „Kārtība, kādā Savienības pilsoņi un viņu Jacobes locekļi ieceļo un uzturas Latvijas Republikā“ (uredba sveta ministrov št. 675 o postopku za vstop in prebivanj državljanov Unije in njihovih družinskih članov v Latviji) z dne 30. avgusta 2011 (
Latvijas Vēstnesis
, 2011, št. 141), se mora državljan Evropske unije, ki želi prebivati v Latviji dlje kot tri mesece, prijaviti pri uradu za priseljevanje in državljanstvo (Latvija) in pridobiti potrdilo o prijavi.
Podrobna pravila za preverjanje znanja uradnega jezika Republike Latvije so določena v Ministru kabineta noteikumi Nr. 733 „Noteikumi par valsts valodas zināšanu apjomu un valsts valodas prasmes pārbaudes kārtību profesionālo un amata pienākumu veikšanai, pastāvīgās uzturēšanās atļaujas saņemšanai un Eiropas Savienības pastāvīgā iedzīvotāja statusa iegūšanai un valsts nodevu par valsts valodas prasmes pārbaudi“ (uredba sveta ministrov št. 733 o ravni znanja uradnega jezika, o postopkih za preverjanje tega znanja za opravljanje poklicnih dejavnosti ali opravljanje funkcij, pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje in pridobitev statusa rezidenta za daljši čas v Evropski uniji, ter o pristojbini, ki jo je treba plačati za opravljanje preizkusa znanja uradnega jezika) z dne 7. julija 2009 (
Latvijas Vēstnesis
, 2009, št. 110). V skladu s to uredbo mora biti oseba, da bi se lahko potegovala za raven znanja B2 tega jezika, sposobna opraviti pogovor o vsakodnevnih temah in temah iz poklicnega življenja.
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
KOB je družba s sedežem v Latviji, ki opravlja kmetijsko dejavnost. Njen upravni odbor sestavlja ena sama oseba, in sicer VP, nemški državljan, ki ima tudi edini pravico do zastopanja te družbe. Tri druge družbe, ki so registrirane v Latviji in so v lasti nemških državljanov, imajo deleže v KOB. Dejanska lastnika družbe KOB sta VP in ZT. Tudi zadnjenavedeni je nemški državljan.
Družba KOB je 10. januarja 2018 sklenila pogodbo o nakupu kmetijskega zemljišča v velikosti 8,10 hektarja in pristojne nacionalne organe zaprosila za odobritev te pridobitve. Komisija za upravne pritožbe občine Madona je z odločbo z dne 6. aprila 2018 zavrnila odobritev pridobitve.
Družba KOB v utemeljitev svoje tožbe zoper to odločbo pri predložitvenem sodišču, administratīvā rajona tiesa, Rīgas tiesu nams (upravno sodišče prve stopnje, oddelek v Rigi, Latvija) trdi, da je latvijska ureditev o pogojih za odobritev pridobitve kmetijskih zemljišč v nasprotju s prepovedjo diskriminacije na podlagi državljanstva in s temeljnimi svoboščinami, določenimi v členih 18, 49 in 63 PDEU ter v členu 45 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.
Predložitveno sodišče v zvezi s tem poudarja, da pravna oseba v skladu z latvijskim pravom lahko pridobi kmetijska zemljišča v Latviji. Vendar morata biti izpolnjena dva pogoja, kadar pravno osebo zastopa ali nadzira državljan druge države članice. Po eni strani se mora tuji državljan registrirati kot državljan Unije v Latviji, kar pomeni, da želi tam prebivati več kot tri mesece, po drugi strani pa mora dokazati, da njegovo znanje latvijskega jezika ustreza ravni „B2“, kar pomeni zadostno znanje za izvedbo pogovora v poklicnem okolju. Enaki pogoji veljajo za državljane držav Evropskega gospodarskega prostora (EGP) in Švicarske konfederacije.
Predložitveno sodišče meni, da se v zvezi s to ureditvijo postavljajo vprašanja njene združljivosti s pravom Unije. Zlasti s sklicevanjem na točko 80 sodbe z dne 24. maja 2011, Komisija/Belgija (
C‑47/08
,
EU:C:2011:334
), opozarja, da člen 49 PDEU vsakemu državljanu države članice, ki ustanovi sedež v drugi državi članici, da bi tam opravljal dejavnost kot samozaposlena oseba, zagotavlja obravnavo, ki je enaka obravnavi državljanov te države, in da prepoveduje vsako diskriminacijo na podlagi državljanstva. Poleg tega naj bi Sodišče v sodbi z dne 23. septembra 2003, Ospelt in Schlössle Weissenberg (
C‑452/01
,
EU:C:2003:493
, točka
), razsodilo, da člen 345 PDEU sicer ne posega v možnost držav članic, da določijo posebne ukrepe za pridobitev kmetijskih zemljišč, vendar za take ukrepe veljajo pravila prava Unije, zlasti tista o prepovedi diskriminacije, svobodi ustanavljanja in prostem pretoku kapitala.
Poleg tega naj bi iz Razlagalnega sporočila Komisije o pridobivanju kmetijskih zemljišč (
UL 2017, C 350, str. 5
) izhajalo, da pravica do pridobitve, uporabe in odsvojitve kmetijskih zemljišč spada na področje uporabe člena 63 PDEU, ki se nanaša na prosti pretok kapitala. Glede na posebno naravo kmetijskih zemljišč naj bi Evropska komisija nacionalnim organom vseeno priznala možnost, da upravičijo nekatere omejitve v imenu ciljev, kot so ohranjanje tradicionalne oblike obdelovanja, ohranjanje prebivalstva na podeželju, boj proti pritiskom nepremičninskega trga ter upravljanje zelenih površin in podeželja.
V tek okoliščinah je administratīvā rajona tiesa, Rīgas tiesu nams (upravno sodišče prve stopnje, oddelek v Rigi) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je zakonodaja države članice, na podlagi katere se od pravne osebe, da bi ta lahko pridobila lastninsko pravico na kmetijskih zemljiščih, zahteva, da – če je družbenik oziroma so družbeniki, ki imajo skupaj več kot polovico kapitala z glasovalno pravico v družbi, in vse osebe s pravico zastopanja te družbe državljani drugih držav članic Unije – predloži njihova potrdila o prijavi državljana Unije in dokument, ki potrjuje njihovo znanje uradnega jezika, ki ustreza vsaj ravni B2, v nasprotju s pravom Unije in zlasti s členi 18, 49 in 63 PDEU?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče želi z vprašanjem v bistvu izvedeti, ali je treba člene 18, 49 in 63 PDEU razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi države članice, ki glede pravice pravne osebe, katere družbenik oziroma družbeniki, ki imajo skupaj več kot polovico kapitala z glasovalno pravico v družbi, in vse osebe s pravico zastopanja te družbe so državljani drugih držav članic Unije, do pridobitve lastninske pravice na kmetijskem zemljišču na ozemlju te države članice določa pogoj, da ti družbeniki in zastopniki predložijo, prvič, potrdilo o prijavi prebivališča v navedeni državi članici, in drugič, dokument, ki potrjuje njihovo znanje uradnega jezika te države članice, ki jim omogoča, da se pogovarjajo o vsakodnevnih temah in temah iz poklicnega življenja.
Najprej je treba opozoriti, da člen 345 PDEU, na katerega se sklicuje predložitveno sodišče, sicer določa načelo nevtralnosti Pogodb glede lastninskopravne ureditve v državah članicah, vendar ne omogoča, da bi se lastninskopravne ureditve, ki obstajajo v državah članicah, izognile temeljnim pravilom Pogodbe DEU. Čeprav navedeni člen tako ne posega v diskrecijsko pravico držav članic, da uvedejo ureditev pridobivanja lastninske pravice, ki določa posebne ukrepe za transakcije v zvezi s kmetijskimi in gozdnimi zemljišči, pa za tako ureditev kljub temu veljajo zlasti načelo prepovedi diskriminacije ter pravila o svobodi ustanavljanja in o prostem pretoku kapitala (glej v tem smislu sodbo z dne 6. marca 2018, SEGRO in Horváth,
C‑52/16 in C‑113/16
,
EU:C:2018:157
, točka
in navedena sodna praksa).
Poleg tega se vprašanje za predhodno odločanje nanaša na določbe Pogodbe DEU o svobodi ustanavljanja in prostem pretoku kapitala.
Sodišče je v zvezi s prostim pretokom razsodilo, da kadar je nacionalni ukrep hkrati povezan z več temeljnimi svoboščinami, ga Sodišče načeloma preizkusi zgolj glede na eno od teh, če je očitno, da so druge v okoliščinah obravnavanega primera vsekakor drugotnega pomena v razmerju do prve in se ji lahko pridružijo (sodba z dne 8. junija 2017, Van der Weegen in drugi,
C‑580/15
,
EU:C:2017:429
, točka
).
Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je treba v tem okviru upoštevati namen zadevne zakonodaje (glej v tem smislu sodbi z dne 13. marca 2014, Bouanich,
C‑375/12
,
EU:C:2014:138
, točka
, in z dne 3. marca 2020, Tesco‑Global Áruházak,
C‑323/18
,
EU:C:2020:140
, točki
in
).
V obravnavanem primeru je iz predložitvene odločbe razvidno, da želi družba KOB v Latviji pridobiti kmetijska zemljišča, da bi jih obdelovala. Iz navedene odločbe je še razvidno, da se z zadevno nacionalno ureditvijo ne ureja zgolj pridobitev kmetijskih zemljišč v Latviji, ampak se želi tudi zagotoviti njihova trajna uporaba v kmetijske namene.
Tako na podlagi cilja te ureditve ni mogoče ugotoviti, ali ta pretežno spada na področje uporabe člena 49 PDEU ali člena 63 PDEU. Sodišče v teh okoliščinah upošteva dejstva v obravnavani zadevi, da bi ugotovilo, ali spada položaj, na katerega se nanaša spor v postopku v glavni stvari, na eno od področij uporabe navedenih določb (glej po analogiji sodbo z dne 13. marca 2014, Bouanich,
C‑375/12
,
EU:C:2014:138
, točka
).
V obravnavanem primeru je iz predložitvene odločbe in iz spisa, predloženega Sodišču, razvidno, da gre pri dejanskem položaju, iz katerega izvira postopek v glavni stvari, za to, da tej družbi ni dovoljeno pridobiti kmetijskih zemljišč v Latviji za opravljanje njene kmetijske dejavnosti, dokler njen zastopnik in družbeniki ne dokažejo, da imajo prebivališče v tej državi članici in določeno znanje latvijskega jezika.
Ugotoviti je treba, da tak položaj, v nasprotju z drugimi, v katerih je Sodišče lahko ugotovilo pretežni vpliv prostega pretoka kapitala (glej zlasti sodbo z dne 6. marca 2018, SEGRO in Horváth,
C‑52/16 in C‑113/16
,
EU:C:2018:157
, točki
in
), spada v prvi vrsti v svobodo ustanavljanja.
Posledično in v skladu s sodno prakso Sodišča, na katero je opozorjeno v točki 22 te sodbe, je treba ugotoviti, da je treba nacionalno zakonodajo, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, preučiti izključno glede na zadnjenavedeno svoboščino.
Poleg tega, ker člen 49 PDEU določa posebno pravilo prepovedi diskriminacije, se člen 18 PDEU, na katerega se tudi sklicuje predložitveno sodišče, ne uporablja (glej po analogiji sodbo z dne 29. oktobra 2015, Nagy,
C‑583/14
,
EU:C:2015:737
, točka
).
Pojasniti je še treba, da je treba vsak nacionalni ukrep na področju, ki je bilo predmet popolne harmonizacije na ravni Unije, presojati glede na določbe tega harmonizacijskega ukrepa, ne pa glede na določbe primarnega prava (glej v tem smislu sodbo z dne 16. decembra 2008, Gysbrechts in Santurel Inter,
C‑205/07
,
EU:C:2008:730
, točka
in navedena sodna praksa).
V zvezi s tem je treba poudariti, da člen 1(1) Direktive 2006/123 določa, da ta direktiva uvaja splošne določbe, ki ponudnikom storitev olajšujejo uveljavljanje svobode ustanavljanja. Poglavje III te direktive, v katerega spadajo členi od 9 do 15, ureja svobodo ustanavljanja ponudnikov.
Členi od 9 do 13 Direktive 2006/123 državam članicam nalagajo zahteve, ki jih morajo izpolnjevati njihove nacionalne zakonodaje, kadar se za opravljanje storitev zahteva dodelitev dovoljenja. Po vzoru tega, kar je že bilo razsojeno v zvezi s členom 14 te direktive, ki določa seznam „prepovedanih“ zahtev v okviru izvajanja svobode ustanavljanja, je treba šteti, da je s členi od 9 do 13 iste direktive dosežena izčrpna harmonizacija za storitve, ki spadajo na njeno področje uporabe (glej v tem smislu sodbo z dne 14. julija 2016, Promoimpresa in drugi,
C‑458/14 in C‑67/15
,
EU:C:2016:558
, točki
in
).
Ker lahko nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari, kot je razvidno iz točke 27 te sodbe, vpliva na svobodo ustanavljanja, jo je zato treba preučiti glede na določbe poglavja III Direktive 2006/123.
Kot je razvidno iz predložitvene odločbe, nacionalna ureditev iz postopka v glavni stvari za pravne osebe v Latviji uvaja postopek pridobitve predhodnega dovoljenja za pridobitev kmetijskih zemljišč in v tem okviru za izdajo dovoljenja določa nekatere pogoje, med katerimi je zlasti pisno potrdilo, da se bodo zadevna zemljišča ves čas uporabljala za kmetijske namene.
Tak postopek lahko pomeni „sistem dovoljenj“ v smislu člena 4, točka 6, Direktive 2006/123, in sicer postopek, ki mu mora ponudnik ali prejemnik slediti, da bi od pristojnega organa pridobil uradno odločitev ali odločitev z molkom organa o začetku opravljanja ali opravljanju storitvene dejavnosti.
Člen 9(1) Direktive 2006/123 za možnost držav članic, da določijo sistem dovoljenj, določa nekatere pogoje. Natančneje, tak sistem ne sme biti diskriminatoren do ponudnika storitev. Člen 10(2)(a) te direktive zahteva tudi, da merila za dodelitev dovoljenja niso diskriminatorna.
Poleg tega člen 14 te direktive določa, da države članice začetka opravljanja storitvene dejavnosti ali njenega opravljanja na svojem ozemlju ne smejo pogojevati s spoštovanjem v njem naštetih zahtev. Natančneje, v skladu s točko 1 tega člena so prepovedane diskriminatorne zahteve, ki posredno ali neposredno temeljijo na državljanstvu, in zahteve, da lastniki kapitala ali člani upravnih ali nadzornih teles ponudnika bivajo na ozemlju zadevne države članice.
V zvezi s tem je Sodišče razsodilo, da iz besedila člena 14 Direktive 2006/123 in iz splošne sistematike te direktive izhaja, da zahtev, ki so naštete v tem členu, ni mogoče utemeljiti (glej v tem smislu sodbi z dne 16. junija 2015, Rina Services in drugi,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, točke od 28 do 35, in z dne 23. februarja 2016, Komisija/Madžarska,
C‑179/14
,
EU:C:2016:108
, točka
).
Glede postopka v glavni stvari je treba poudariti, da ureditev iz postopka v glavni stvari za primer, v katerem bi pravna oseba, ki jo nadzorujejo ali zastopajo državljani drugih držav članic, želela pridobiti kmetijsko zemljišče v Latviji, določa posebne pogoje, in sicer obveznost, da te osebe prijavijo prebivališče v Latviji in da dokažejo svoje znanje uradnega jezika te države članice, ki ustreza vsaj ravni B2, za kar se zahteva, da so se sposobne pogovarjati o vsakodnevnih temah in o temah iz poklicnega življenja v uradnem jeziku te države članice.
Ker ti posebni pogoji ne veljajo za latvijske državljane, je treba ugotoviti, da ureditev iz postopka v glavni stvari pomeni neposredno diskriminacijo na podlagi državljanstva.
Iz tega sledi, da je taka ureditev v nasprotju s členi 9, 10 in 14 Direktive 2006/123.
Zato ni več treba preučiti, ali tudi člen 63 PDEU nasprotuje ureditvi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari.
Glede na vse zgoraj navedeno je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba člene 9, 10 in 14 Direktive 2006/123 razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi države članice, ki glede pravice pravne osebe, katere družbenik oziroma družbeniki, ki imajo skupaj več kot polovico kapitala z glasovalno pravico v družbi, in osebe s pravico zastopanja te družbe so državljani drugih držav članic, do pridobitve lastninske pravice na kmetijskem zemljišču na ozemlju te države članice določa pogoj, da ti družbeniki in zastopniki predložijo, prvič, potrdilo o prijavi prebivališča v navedeni državi članici, in drugič, dokument, ki potrjuje njihovo znanje uradnega jezika te države članice, ki jim omogoča, da se pogovarjajo vsaj o vsakodnevnih temah in temah iz poklicnega življenja.
Stroški
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (šesti senat) razsodilo:

Člene 9, 10 in 14 Direktive 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu je treba razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi države članice, ki glede pravice pravne osebe, katere družbenik oziroma družbeniki, ki imajo skupaj več kot polovico kapitala z glasovalno pravico v družbi, in osebe s pravico zastopanja te družbe so državljani drugih držav članic, do pridobitve lastninske pravice na kmetijskem zemljišču na ozemlju te države članice določa pogoj, da ti družbeniki in zastopniki predložijo, prvič, potrdilo o prijavi prebivališča v navedeni državi članici, in drugič, dokument, ki potrjuje njihovo znanje uradnega jezika te države članice, ki jim omogoča, da se pogovarjajo vsaj o vsakodnevnih temah in temah iz poklicnega življenja.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: latvijščina.