CELEX: 62017CJ0137
Begäran om förhandsavgörande
Direktiven 2006/123/EG, 2007/23/EG och 2013/29/EU
Utsläppande på marknaden av pyrotekniska artiklar
Fri rörlighet för pyrotekniska artiklar som uppfyller kraven i dessa direktiv
Nationell lagstiftning om restriktioner för lagring och försäljning av sådana artiklar
Straffrättsliga sanktioner
System med dubbla tillstånd
Direktiv 98/34/EG
Begreppet teknisk föreskrift

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 34–36 FEUF, artikel 10 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (
EUT L 376, 2006, s. 36
), artikel 6.1 och 6.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/23/EG av den 23 maj 2007 om utsläppande på marknaden av pyrotekniska artiklar (
EUT L 154, 2007, s. 1
) och artiklarna 4.1, 4.2 och 45 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/29/EU av den 12 juni 2013 om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om tillhandahållande på marknaden av pyrotekniska artiklar (
EUT L 178, 2013, s. 27
).
Begäran har framställts i ett brottmål mot två juridiska personer, Van Gennip BVBA och Original BVBA, och mot två fysiska personer, Antonius Johannes Maria ten Velde och Antonius Cornelius Ignatius Maria van der Schoot, angående överträdelser av de nationella bestämmelserna om bland annat lagring och försäljning av pyrotekniska artiklar.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 98/34/EG
I artikel 1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (
EGT L 204, 1998, s. 37
), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/48/EG av den 20 juli 1998 (
EGT L 217, 1998, s. 18
) föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
1)
produkt
: alla industriellt framställda produkter och alla jordbruksprodukter, inklusive fiskprodukter.
2)
tjänst
: alla informationssamhällets tjänster, det vill säga tjänster som vanligtvis utförs mot ersättning på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare.
…
3)
teknisk specifikation
: en i ett dokument intagen specifikation som fastställer de egenskaper som krävs av en produkt, exempelvis kvalitetsnivåer, prestanda, säkerhet eller dimensioner, inbegripet sådana krav på produkten som avser varubeteckning, terminologi, symboler, provning och provningsmetoder, förpackning, märkning eller etikettering och förfaranden för bedömning av överensstämmelse.
…
4)
annat krav
: ett krav som inte är en teknisk specifikation och som ställs på en produkt framför allt av skyddshänsyn och i synnerhet för att skydda konsumenterna eller miljön och som påverkar dess livscykel efter det att den har släppts ut på marknaden, t.ex. villkor för användning, återvinning, återanvändning eller omhändertagande, om dessa föreskrifter på ett väsentligt sätt kan påverka produktens sammansättning, natur eller saluföringen av den.
5)
föreskrift för tjänster
: ett krav av allmän art rörande tillträde till och utövande av verksamhet med sådana tjänster som avses i punkt 2, särskilt bestämmelser om dem som tillhandahåller tjänster, tjänster och tjänstemottagare, med undantag av föreskrifter som inte specifikt avser de tjänster som definieras i denna punkt.
…
11)
teknisk föreskrift
: tekniska specifikationer och andra krav eller föreskrifter för tjänster, inbegripet tillämpliga administrativa bestämmelser, som är rättsligt eller faktiskt tvingande vid saluföring, tillhandahållande av tjänster, etablering av en aktör som tillhandahåller tjänster eller användning i en medlemsstat eller en större del därav, samt – med undantag av dem som anges i artikel 10 – medlemsstaternas lagar och andra författningar som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av en produkt eller som förbjuder tillhandahållande eller utnyttjande av en tjänst eller etablering som tillhandahållare av tjänster.
…
Detta direktiv skall inte gälla sådana åtgärder som medlemsstaterna anser nödvändiga enligt fördraget för att skydda personer, särskilt arbetstagare, vid användning av produkterna, förutsatt att dessa åtgärder inte påverkar produkterna.”
I artikel 8.1 i detta direktiv anges följande:
”Om inte annat följer av artikel 10 skall medlemsstaterna omedelbart till [Europeiska] kommissionen överlämna alla utkast till tekniska föreskrifter, såvida inte föreskriften utgör endast en överföring av den fullständiga texten till en internationell eller europeisk standard, då det är tillräckligt med information om den aktuella standarden. De skall också till kommissionen redovisa skälen till varför det är nödvändigt att utfärda en sådan teknisk föreskrift, om dessa inte redan framgår av förslaget.
…”
Direktiv 2006/123
I skäl 76 i direktiv 2006/123 anges följande:
”Detta direktiv rör inte tillämpningen av artiklarna [34–36 FEUF] avseende den fria rörligheten för varor. De begränsningar som förbjuds med hänvisning till bestämmelsen om friheten att tillhandahålla tjänster avser krav som gäller tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet, men inte de krav som gäller varorna i sig.”
Artikel 1.5 i direktivet har följande lydelse:
”Detta direktiv påverkar inte medlemsstaternas straffrättsliga bestämmelser. Medlemsstaterna får dock inte begränsa friheten att tillhandahålla tjänster genom att tillämpa straffrättsliga bestämmelser som särskilt reglerar eller påverkar tillträdet till eller utövandet av en tjänsteverksamhet genom att kringgå bestämmelserna i detta direktiv.”
I artikel 2 i detta direktiv föreskrivs följande:
”1.   Detta direktiv skall tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat.
2.   Detta direktiv skall inte tillämpas på följande verksamheter:
a)
Icke-ekonomiska tjänster av allmänt intresse.
b)
Finansiella tjänster …
c)
Elektroniska kommunikationstjänster och kommunikationsnät och därmed förbundna resurser och tjänster när det gäller frågor som omfattas av direktiv 2002/19/EG, 2002/20/EG, 2002/21/EG, 2002/22/EG och 2002/58/EG.
d)
Tjänster på transportområdet …
e)
Tjänster som tillhandahålls av bemanningsföretag.
f)
Hälso- och sjukvårdstjänster …
g)
Audiovisuella tjänster …
h)
Spelverksamhet som innebär att insatser med penningvärde görs i hasardspel …
i)
Verksamhet som har samband med utövandet av offentlig makt enligt artikel [51 FEUF].
j)
Sociala tjänster som rör subventionerat boende, barnomsorg och stöd till permanent eller tillfälligt behövande familjer och enskilda, som tillhandahålls av staten, tjänsteleverantörer på uppdrag av staten eller av staten erkända välgörenhetsorganisationer.
k)
Privata säkerhetstjänster.
l)
Tjänster som tillhandahålls av officiellt utnämnda notarier och utmätningsmän.
3.   Detta direktiv skall inte tillämpas på skatteområdet.”
I artikel 4 led 1 i direktiv 2006/123 definieras begreppet tjänst som ”all förvärvsverksamhet som egenföretagare utövar, i regel mot ekonomisk ersättning, enligt artikel [57 FEUF]”.
Kapitel III i direktivet har rubriken ”Etableringsfrihet för tjänsteleverantörer”. Avsnitt 1, med rubriken ”Tillstånd”, i detta kapitel innehåller bland annat artikel 10, i vilken det under rubriken ”Villkor för tillståndsgivning” föreskrivs följande:
”1.   Tillståndsförfaranden skall grundas på kriterier som hindrar de behöriga myndigheterna från att göra en godtycklig bedömning.
2.   De kriterier som avses i punkt 1 skall vara
a)
icke-diskriminerande,
b)
motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset,
c)
proportionella i förhållande till detta syfte avseende allmänintresset,
d)
tydliga och entydiga,
e)
objektiva,
f)
offentliggjorda i förväg,
g)
öppna för insyn och tillgängliga.
…
7.   Denna artikel skall inte påverka behörighetsfördelningen mellan de myndigheter i medlemsstaterna som på lokal eller regional nivå utfärdar sådana tillstånd.”
Direktiv 2007/23
I skälen 2, 4, 10, 11, 13, 16 och 22 i direktiv 2007/23 anges följande:
”(2)
Eftersom dessa lagar och andra författningar kan ge upphov till handelshinder inom gemenskapen, bör de harmoniseras så att fri rörlighet för pyrotekniska artiklar på den inre marknaden kan garanteras, samtidigt som konsumenterna och de yrkesmässiga slutanvändarna tillförsäkras en hög skyddsnivå när det gäller hälsa och säkerhet.
…
(4)
I rådets direktiv 96/82/EG av den 9 december 1996 om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga olyckshändelser där farliga ämnen ingår [(
EGT L 10, 1997, s. 13
)], fastställs säkerhetskrav för anläggningar där det finns explosivämnen, bland annat pyrotekniska satser.
…
(10)
Användningen av pyrotekniska artiklar, särskilt fyrverkerier, kännetecknas av påtagligt olika sedvänjor och traditioner i respektive medlemsstater. Detta gör det nödvändigt att tillåta medlemsstaterna att vidta nationella åtgärder för att begränsa användning eller försäljning av vissa kategorier fyrverkerier till allmänheten av skäl som rör allmän säkerhet.
(11)
Det är lämpligt att fastställa väsentliga skyddskrav för pyrotekniska artiklar för att skydda konsumenterna och förhindra olyckor.
…
(13)
Om de väsentliga skyddskraven har uppfyllts, bör det inte vara möjligt för medlemsstaterna att förbjuda, begränsa eller hindra fri rörlighet för pyrotekniska artiklar. Tillämpningen av detta direktiv bör inte påverka den nationella lagstiftningen om medlemsstaternas beviljande av tillstånd för tillverkare, distributörer och importörer.
…
(16)
I linje med den nya metoden för teknisk harmonisering och standardisering bör pyrotekniska artiklar som tillverkas i överensstämmelse med harmoniserade standarder antas överensstämma med de väsentliga skyddskraven i detta direktiv.
…
(22)
Medlemsstaterna bör fastställa regler för sanktioner vid brott mot de nationella lagar som antagits i enlighet med det här direktivet, och se till att reglerna genomförs. Sanktionerna bör vara effektiva, proportionerliga och avskräckande.”
I artikel 1 i detta direktiv föreskrivs följande:
”1.   I detta direktiv fastställs regler i syfte att åstadkomma fri rörlighet för pyrotekniska artiklar på den inre marknaden och samtidigt uppnå hög skyddsnivå för hälsa, allmän säkerhet samt skydd och säkerhet för konsumenterna och ta hänsyn till relevanta miljöskyddsaspekter.
2.   I detta direktiv fastställs väsentliga skyddskrav som pyrotekniska artiklar måste uppfylla innan de får släppas ut på marknaden.
…”
I artikel 2 i direktivet föreskrivs följande:
”I detta direktiv avses med
1.
pyroteknisk artikel
: artiklar som innehåller explosiva ämnen eller blandningar som är avsedda att skapa en värme-, ljus-, ljud-, gas- eller rökeffekt eller en kombination av dessa, som en följd av självunderhållande exoterma kemiska reaktioner,
…
8.
distributör
: en fysisk eller juridisk person i leveranskedjan som inom sin näringsverksamhet gör en pyroteknisk artikel tillgänglig på marknaden,
…”
I artikel 6 i direktiv 2007/23, som har rubriken ”Fri rörlighet”, anges följande:
”1.   Medlemsstaterna får inte förbjuda, begränsa eller hindra utsläppande på marknaden av pyrotekniska artiklar som uppfyller de krav som ställs i detta direktiv.
2.   Bestämmelserna i detta direktiv utesluter inte att en medlemsstat får vidta åtgärder för att förbjuda eller begränsa innehavet, användningen och/eller försäljningen till allmänheten av fyrverkerier i kategorierna 2 och 3, pyrotekniska sceneffekter samt andra pyrotekniska artiklar av skäl som rör allmän ordning eller säkerhet, eller miljöskydd.
…”
I artikel 14.1 i detta direktiv föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att pyrotekniska artiklar släpps ut på marknaden endast om de, när de förvaras på rätt sätt och används för sina avsedda ändamål, inte medför fara för människors hälsa och säkerhet.”
Enligt artikel 20 första stycket i direktivet gäller följande:
”Medlemsstaterna skall anta bestämmelser om sanktioner för överträdelser av de nationella lagar som införs i enlighet med detta direktiv, och se till att bestämmelserna tillämpas. Sanktionerna skall vara effektiva, proportionerliga och avskräckande.”
Direktiv 2013/29
I artikel 4 i direktiv 2013/29, vilken har rubriken ”Fri rörlighet”, föreskrivs följande:
”1.   Medlemsstaterna får inte förbjuda, begränsa eller hindra tillhandahållande på marknaden av pyrotekniska artiklar som uppfyller de krav som ställs i detta direktiv.
2.   Detta direktiv får inte hindra en medlemsstat från att vidta åtgärder för att förbjuda eller begränsa innehavet, användningen och/eller försäljningen till allmänheten av fyrverkerier i kategorierna F2 och F3, pyrotekniska sceneffekter samt andra pyrotekniska artiklar av skäl som rör allmän ordning, allmän säkerhet, hälsa och säkerhet, eller miljöskydd.
…”
I artikel 45 i samma direktiv föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna ska föreskriva sanktioner för ekonomiska aktörers överträdelser av bestämmelser i nationell rätt som har utfärdats med tillämpning av detta direktiv och ska vidta de åtgärder som krävs för att se till att dessa sanktioner tillämpas. Sådana sanktioner kan omfatta straffrättsliga påföljder för allvarliga överträdelser.
Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.”
I artikel 48 första stycket i direktivet föreskrivs följande:
”Direktiv 2007/23…, ändrat genom de akter som förtecknas i del A i bilaga IV, ska upphöra att gälla med verkan från och med den 1 juli 2015, utan att det påverkar medlemsstaternas skyldigheter när det gäller de tidsfrister för införlivande med nationell lagstiftning och datum för tillämpning av direktivet som anges i del B i bilaga IV.”
I artikel 49 första stycket i direktiv 2013/29 anges följande:
”Detta direktiv träder i kraft dagen efter det att det har offentliggjorts i
Europeiska unionens officiella tidning
.”
Belgisk rätt
I artikel 5 i wet betreffende ontplofbare en voor de deflagratie vatbare stoffen en mengsels en de daarmede geladen tuigen (lag om explosiva och deflagrerande ämnen och blandningar samt därmed laddade anordningar) av den 28 maj 1956 (
Belgisch Staatsblad
av den 9 juni 1956, s. 3990), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad lagen av den 28 maj 1956), föreskrivs följande:
”Den som överträder bestämmelser utfärdade med stöd av artikel 1 ska dömas till fängelse i mellan femton dagar och två år och böter på mellan etthundra franc och ettusen franc eller till endera av dessa båda påföljder.”
I artikel 200 i koninklijk besluit houdende algemeen reglement betreffende het fabriceren, opslaan, onder zich houden, verkopen, vervoeren en gebruiken van springstoffen (kunglig förordning om ett allmänt regelverk för tillverkning, förvaring, innehav, försäljning, transport och användning av sprängämnen) av den 23 september 1958 (
Belgisch Staatsblad
av den 22 december 1958, s. 9075), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (den kungliga förordningen av den 23 september 1958), föreskrivs följande:
”Förvaring av sprängämnen, i mängder överstigande de mängder som var och en får inneha i enlighet med artikel 265, får ske endast i butiker eller lagerlokaler för vilka vederbörligt tillstånd har utfärdats.”
I artikel 257 i denna kungliga förordning föreskrivs följande:
”Försäljning av sprängämnen, i mängder överstigande de i artikel 265 angivna mängder som var och en får inneha, får ske endast om följande villkor är uppfyllda:
1°
Köparen har sådant transporttillstånd som avses i artikel 72.
2°
Köparen har tillstånd att lagra eller tillfälligt inneha produkterna.
3°
Köparen bedriver näringsverksamhet i sprängämnesbranschen som tillverkare, återförsäljare eller användare av sprängämnen och kan styrka detta.
Villkoret i punkt 2 ska tillämpas endast om de köpta varorna är avsedda att lagras eller att tillfälligt innehas på belgiskt territorium.
Säljaren ska kontrollera och arkivera samtliga handlingar som köparna företer i syfte att visa att de uppfyller villkoren enligt första stycket. Dessa handlingar ska i minst tre år stå till förfogande, i de lokaler där försäljningen sker, dels för personal vid generaldirektoratet för kvalitet och säkerhet inom den federala myndigheten för ekonomi, små och medelstora företag, enskilda näringsidkare och energi, dels för polis- och domstolsmyndigheter.”
Artikel 260 i denna kungliga förordning har följande lydelse:
”Återförsäljare ska alltid inneha ett tillstånd för lagring. De får inte inneha eller sälja andra sprängämnen än dem som anges i artikel 261, oavsett hur små mängder det rör sig om.
Deras förvaringsutrymmen ska utformas och underhållas i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 251.”
Artikel 261 i den kungliga förordningen av den 23 september 1958 har följande lydelse:
”Arten och mängderna av de sprängämnen som en återförsäljare får förvara ska i varje enskilt fall fastställas i det beslut varigenom tillståndet meddelas, i överensstämmelse med den grad av säkerhet som varje enskilt förvaringsutrymme uppvisar.
Sådana produkter får innehas i högst följande mängder:
…
2°
fyrverkeriartiklar och signalraketer motsvarande ett innehåll av femtio kilogram pyroteknisk sats,
…”
I artikel 265 i denna kungliga förordning föreskrivs följande:
”Inget tillstånd krävs för innehav av
…
7°
fyrverkeriartiklar och signalraketer motsvarande ett innehåll av upp till ett kilogram pyroteknisk sats.”
I artikel 300 i nämnda kungliga förordning föreskrivs följande:
”Den som överträder bestämmelserna i detta regelverk, utom artikel 295, de förordningar som antas för att genomföra dessa bestämmelser eller bestämmelserna i beslut varigenom tillstånd meddelas ska dömas till de påföljder som föreskrivs i lagen av den 28 maj 1956.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Original, ett bolag med säte i Olen (Belgien), är verksamt inom import av och parti- och detaljhandel med fyrverkeriartiklar. Bolaget förfogar i detta syfte över två försäljningsställen i Baarle-Hertog (Belgien), en kommun som delvis är belägen i provinsen Noord-Brabant (Nederländerna) och varav en del utgör en enklav i kommunen Baarle-Nassau (Nederländerna). Dessa försäljningsställen drivs av Van Gennip, ett bolag med säte i Baarle-Hertog. Antonius ten Velde och Antonius van der Schoot, som båda är nederländska medborgare, ansvarar för var sitt försäljningsställe.
Antonius ten Velde, Antonius van der Schoot, Van Gennip och Original har, med stöd av den kungliga förordningen av den 23 september 1958 och lagen av den 28 maj 1956 åtalats, för det första, för att ha förvarat pyrotekniska artiklar med en sammanlagd pyroteknisk sats som översteg den största tillåtna vikten enligt de tillstånd som de hade erhållit från de belgiska myndigheterna, för det andra, för att ha förvarat pyrotekniska artiklar i icke godkända utrymmen och, för det tredje, för att ha sålt pyrotekniska produkter till personer som saknade vederbörligt tillstånd.
Av begäran om förhandsavgörande framgår att Antonius ten Velde och Antonius van der Schoot anser att en sådan kriminalisering av överträdelserna som föreskrivs i den belgiska lagstiftningen strider mot artikel 45 i direktiv 2013/29, enligt vilken straffrättsliga påföljder ska förbehållas för allvarliga överträdelser. Ingen av de gärningar som har lagts dem till last kan emellertid anses utgöra en allvarlig överträdelse. Openbaar ministerie (allmänna åklagarmyndigheten, Belgien) anser däremot att det i detta direktiv överlåts åt medlemsstaterna att införa antingen administrativa sanktioner eller straffrättsliga påföljder eller båda dessa typer av sanktioner.
Vidare har de tilltalade och den allmänna åklagarmyndigheten motsatta uppfattningar när det gäller huruvida skyldigheten att samtidigt inneha både ett federalt tillstånd avseende sprängämnen och ett regionalt miljötillstånd är förenlig med direktiven 2007/23 och 2013/29 samt med direktiv 2006/123.
Slutligen anser Antonius van der Schoot att den nationella lagstiftningen, enligt vilken det är förbjudet att sälja sprängämnen som innehåller mer än 1 kg pyroteknisk sats till enskilda som inte har vederbörligt tillstånd, strider mot direktiven 2007/23 och 2013/29.
Mot denna bakgrund beslutade Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (Förstainstansdomstolen i Antwerpen, Belgien) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1.
Ska följande överträdelser av det belgiska regelverket för pyrotekniska artiklar anses utgöra ’allvarliga överträdelser’ i den mening som avses i artikel 45 i direktiv 2013/29:
a)
Försäljning av pyrotekniska artiklar med en pyroteknisk sats på 2,666 kg, vilket utgör en överträdelse av artikel 265 led 7 och artikel 257 [i den kungliga förordningen av den 23 september 1958], enligt vilka det är förbjudet att sälja pyrotekniska artiklar med en pyroteknisk sats på mer än 1 kg till konsumenter som inte har beviljats ett individuellt tillstånd av en förvaltningsmyndighet att inneha pyrotekniska artiklar i större mängd än så.
b)
Förvaring av större mängder än vad som är tillåtet enligt ett federalt tillstånd avseende fyrverkerier och förvaring i andra utrymmen än vad som angavs i nämnda tillstånd, samtidigt som dessa större mängder enligt ett befintligt regionalt miljötillstånd fick förvaras i de berörda utrymmena.
c)
Synnerligen tillfällig förvaring av mycket små mängder pyrotekniska artiklar i olika, inte specifikt för sådan förvaring godkända, utrymmen i och i anslutning till en detaljhandelsbutik för pyrotekniska artiklar som innehar såväl ett federalt tillstånd avseende fyrverkerier som ett regionalt miljötillstånd?
2)
Utgör principen om fri rörlighet för pyrotekniska artiklar enligt artikel 6.1 i direktiv 2007/23 (nu artikel 4.1 i direktiv 2013/29), i förekommande fall jämförd med artikel 10 i direktiv 2006/123, hinder för nationella bestämmelser enligt vilka det, när det gäller till detaljhandeln knutna förvaringsutrymmen för pyrotekniska artiklar som uppfyller kraven i [direktiv 2007/23], föreskrivs dubbla krav i så måtto att det krävs dels ett tillstånd som har meddelats med stöd av lagstiftningen om tillverkning, förvaring, innehav, försäljning, transport och användning av sprängämnen, dels ett tillstånd som har meddelats med stöd av lagstiftningen om miljöfarliga anläggningar, trots att båda dessa tillståndsförfaranden i allt väsentligt eftersträvar samma mål (nämligen att förebygga säkerhetsrisker) och trots att det enligt det ena förfarandet (i det aktuella fallet det som avser sprängämnen) fastställs en (mycket) låg övre gräns för förvaring av fyrverkerier (nämligen högst 50 kg pyroteknisk sats, det vill säga aktivt ämne)?
3)
Utgör principen om fri rörlighet för pyrotekniska artiklar enligt artikel 4.[2] i direktiv 2013/29 och artikel 6.2 i direktiv 2007/23 (i förekommande fall jämförda med artiklarna 34–36 FEUF), i kombination med proportionalitetsprincipen, hinder för nationella bestämmelser som förbjuder konsumenters innehav eller användning av, och försäljning till konsumenter av, fyrverkerier (i kategorierna 2 och 3 i den mening som avses i direktiv 2007/23) med en pyroteknisk sats på mer än 1 kg?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Inledande synpunkter
I sina skriftliga yttranden har Antonius ten Velde och Antonius van der Schoot gjort gällande att en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken det är förbjudet för konsumenter att inneha och använda fyrverkerier med en pyroteknisk sats på mer än 1 kg och förbjudet att sälja sådana fyrverkerier till konsumenter, utgör en teknisk regel och närmare bestämt ett ”annat krav”, i den mening som avses i artikel 1 led 4 i direktiv 98/34. Enligt dessa är denna lagstiftning rättsstridig och inte tillämplig på grund av att Konungariket Belgien underlåtit att anmäla den till kommissionen.
Vid den muntliga förhandlingen vid domstolen hävdade den belgiska regeringen att den nämnda lagstiftningen utgör en sådan nödvändig åtgärd ”för att skydda personer, särskilt arbetstagare, vid användning av produkterna” som avses i artikel 1 sista stycket i direktiv 98/34 och att det direktivet därför inte är tillämpligt i det nationella målet.
Det framgår av de handlingar som ingetts till domstolen att det visserligen är riktigt att den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet syftar till att skydda den allmänna säkerheten, men det framgår också att den inte avser användningen av pyrotekniska artiklar utan endast försäljningen av dem. Denna lagstiftning omfattas således inte av tillämpningsområdet för artikel 1 sista stycket i direktiv 98/34.
Det kvarstår att avgöra om den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet utgör en ”teknisk föreskrift” i den mening som avses i artikel 1 led 11 i direktiv 98/34 och om den, i egenskap av sådan föreskrift, omfattas av anmälningsskyldigheten till kommissionen enligt artikel 8.1 i det direktivet.
I detta avseende erinrar domstolen om att begreppet ”teknisk föreskrift” omfattar fyra kategorier av bestämmelser, nämligen, för det första, ”tekniska specifikationer” i den mening som avses i artikel 1 led 3 i direktiv 98/34, för det andra, ”andra krav” såsom de definieras i artikel 1 led 4 i det direktivet, för det tredje, ”föreskrifter för tjänster” enligt artikel 1 led 5 i samma direktiv, och, för det fjärde, ”medlemsstaternas lagar och andra författningar som förbjuder tillverkning, import, saluföring eller användning av en produkt eller som förbjuder tillhandahållande eller utnyttjande av en tjänst eller etablering som tillhandahållare av tjänster” i den mening som avses i artikel 1 led 11 i nämnda direktiv (dom av den 13 oktober 2016, M. och S.,
C‑303/15
,
EU:C:2016:771
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För att kunna omfattas av begreppet ”teknisk specifikation” förutsätts att den nationella bestämmelsen nödvändigtvis avser själva produkten eller själva förpackningen, och därigenom fastställer en av de egenskaper som en produkt måste ha, såsom dimensioner, försäljningsbeteckning, etikettering eller märkning (dom av den 10 juli 2014, Ivansson m.fl.,
C‑307/13
,
EU:C:2014:2058
, punkt
och där angiven rättspraxis). Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 74 i sitt förslag till avgörande avser den belgiska lagstiftningen emellertid inte de pyrotekniska artiklarna eller deras förpackning som sådana, vilket innebär att denna lagstiftning inte fastställer någon av de egenskaper som en produkt måste ha. Denna lagstiftning kan alltså inte utgöra en ”teknisk specifikation” i den mening som avses i artikel 1 led 3 i direktiv 98/34.
När det gäller kategorin ”andra krav” kan det konstateras att en nationell bestämmelse, för att kunna kvalificeras som ett ”annat krav” i den mening som avses i artikel 1 led 4 i direktiv 98/34, måste utgöra ett ”villkor” som på ett väsentligt sätt kan påverka produktens sammansättning, natur eller saluföring (dom av den 13 oktober 2016, M. och S. (
C‑303/15
,
EU:C:2016:771
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Domstolen konstaterar i detta hänseende, i likhet med vad generaladvokaten har påpekat i punkt 76 i sitt förslag till avgörande, att det vid försäljning av pyrotekniska artiklar med en pyroteknisk sats på mer än 1 kg enligt den belgiska lagstiftningen krävs att köparen har tillstånd. Det tillstånd som krävs utgör därför inte något villkor som gäller för själva produkten utan ett villkor som gäller för potentiella köpare och, indirekt, för de ekonomiska aktörer som säljer pyrotekniska artiklar (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 april 2005, Lindberg,
C‑267/03
,
EU:C:2005:246
, punkt
, och dom av den 13 oktober 2016, M. och S.,
C‑303/15
,
EU:C:2016:771
, punkt
).
Den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet kan därmed inte anses utgöra ett ”annat krav” i den mening som avses i artikel 1 led 4 i direktiv 98/34.
En bestämmelse inom kategorin ”föreskrifter för tjänster” utgörs enligt artikel 1 led 5 i direktiv 98/34 av varje krav av allmän art rörande tillträde till och utövande av verksamhet med sådana tjänster som avses i artikel 1 led 2 i samma direktiv, vilka avser ”alla informationssamhällets tjänster, det vill säga tjänster som vanligtvis utförs mot ersättning på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare” (dom av den 4 februari 2016, Ince,
C‑336/14
,
EU:C:2016:72
, punkt
).
Det kan, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 73 i sitt förslag till avgörande, konstateras att den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet inte rör informationssamhällets tjänster i den mening som avses i artikel 1 led 2 i direktiv 98/34. Denna lagstiftning kan således inte omfattas av kategorin ”föreskrifter för tjänster” i informationssamhället i den mening som avses artikel 1 led 5 i detta direktiv.
Den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet kan inte heller omfattas av den kategori som består i de förbud som anges i artikel 1 led 11 i direktiv 98/34, eftersom denna lagstiftning, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 78 i sitt förslag till avgörande, inte innehåller något förbud mot försäljning av pyrotekniska artiklar med en pyroteknisk sats på mer än 1 kg, utan endast ett krav på att köparen måste ha tillstånd för att denna försäljning ska få ske.
Mot bakgrund av det ovanstående anser domstolen att den lagstiftning som är aktuell i det nationella målet inte omfattas av begreppet ”teknisk föreskrift” i den mening som avses i direktiv 98/34, som omfattas av anmälningsskyldigheten i artikel 8.1 i samma direktiv, vars åsidosättande leder till att föreskriften inte får tillämpas.
Den tredje frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan, som bör prövas först, för att få klarhet i huruvida principen om fri rörlighet för pyrotekniska artiklar, som förskrivs bland annat i artikel 6.2 i direktiv 2007/23 och artikel 4.2 i direktiv 2013/29, i förekommande fall jämförda med artiklarna 34–36 FEUF, samt proportionalitetsprincipen, ska tolkas så att den utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken det är förbjudet för konsumenter att inneha eller att använda och förbjudet att till konsumenter sälja fyrverkerier med en pyroteknisk sats på mer än 1 kg.
Vid besvarandet av denna fråga ska det först påpekas att det av beslutet om hänskjutande framgår att Antonius van der Schoot har åtalats för att ha sålt fyrverkerier i kategorierna 2 och 3, enligt definitionen i direktiv 2007/23, med en pyroteknisk sats på mer än 1 kg till en enskild som inte hade erforderligt tillstånd. Dessa omständigheter ägde rum den 23 december 2012 och följaktligen, såsom framgår av artiklarna 48 och 49 i direktiv 2013/29, innan detta direktiv antogs och trädde i kraft. Det är därför direktiv 2007/23 som är tidsmässigt tillämpligt (
ratione temporis
) i det nationella målet.
Enligt skäl 2 och artikel 1.1 i direktiv 2007/23 har detta direktiv som huvudsakligt syfte att förhindra handelshinder inom gemenskapen som följer av skillnader i lagar och andra författningar i medlemsstaterna om utsläppande på marknaden av sådana pyrotekniska artiklar som definieras i direktivet och således att åstadkomma fri rörlighet för dessa artiklar på den inre marknaden, samtidigt som konsumenterna och de yrkesmässiga användarna tillförsäkras en hög skyddsnivå när det gäller hälsa och säkerhet (dom av den 27 oktober 2016, kommissionen/Tyskland,
C‑220/15
,
EU:C:2016:815
, punkt
).
Med avseende på fri rörlighet för pyrotekniska artiklar anges det i artikel 6.1 i direktiv 2007/23 att medlemsstaterna inte får förbjuda, begränsa eller hindra saluföringen av pyrotekniska artiklar i hela Europeiska unionen, såvida inte de åtgärder de vidtar omfattas av undantagen i artikel 6.2 i direktivet eller av den marknadsövervakning som avses i artikel 14.6 i samma direktiv (se dom av den 27 oktober 2016, kommissionen/Tyskland,
C‑220/15
,
EU:C:2016:815
, punkt
).
Det kan i förevarande fall, i den mån den tredje frågan avser tolkningen av såväl artiklarna 34–36 FEUF som artikel 6.2 i direktiv 2007/23, konstateras att denna sistnämnda bestämmelse gör det möjligt för medlemsstaterna att vidta nationella åtgärder för att av skäl som rör allmän ordning eller säkerhet, eller miljöskydd, begränsa användningen eller försäljningen till allmänheten av vissa kategorier av fyrverkerier. Den möjlighet medlemsstaterna har i detta avseende beror, såsom framgår av skäl 10 i detta direktiv, på att användningen av pyrotekniska artiklar, särskilt fyrverkerier, kännetecknas av påtagligt olika sedvänjor och traditioner i respektive medlemsstater.
Eftersom frågan om att begränsa användningen och försäljningen av vissa kategorier fyrverkerier omfattas av direktiv 2007/23, särskilt av artikel 6.2 i direktivet, saknas det skäl att tolka artiklarna 34–36 FEUF.
Slutligen är det ostridigt att en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken det är förbjudet att sälja fyrverkerier med en pyroteknisk sats på mer än 1 kg till konsumenter som inte har vederbörligt tillstånd, begränsar den fria rörligheten för dessa fyrverkerier. Såsom har konstaterats i punkt 49 i förevarande dom är det enligt artikel 6.1 i direktiv 2007/23 i princip förbjudet att begränsa den fria rörligheten för pyrotekniska artiklar som uppfyller de krav som ställs i detta direktiv.
Såsom angetts i punkt 50 i förevarande dom kan en sådan begränsning emellertid, enligt artikel 6.2 i direktivet, vara motiverad av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet, eller miljöskydd.
Den belgiska regeringen gjorde vid förhandlingen gällande att den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet syftar till att skydda allmän ordning och säkerhet och att den inte kan betraktas som uppenbart oproportionerlig.
När det gäller proportionalitetsprincipen kan det påpekas att det slutligen ankommer på den hänskjutande domstolen att i samband med en helhetsbedömning av samtliga relevanta faktiska och rättsliga omständigheter kontrollera om den nationella lagstiftningen är ägnad att uppnå de mål som eftersträvas och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål. I detta sammanhang är EU-domstolen, som ska ge den nationella domstolen ett användbart svar, emellertid behörig att, på grundval av handlingarna i det nationella målet samt de skriftliga och muntliga yttranden som ingetts till domstolen, ge anvisningar som är ägnade att göra det möjligt för den hänskjutande domstolen att avgöra målet.
När det gäller, för det första, frågan huruvida den nationella lagstiftningen är ägnad att skydda allmän ordning och säkerhet, kan det påpekas att medlemsstaterna fortfarande är fria att utifrån nationella behov, vilka kan variera från en medlemsstat till en annan och från en tidsperiod till en annan, bestämma vad hänsynen till allmän ordning och allmän säkerhet kräver. Medlemsstaterna är således ensamma behöriga att upprätthålla den allmänna ordningen och att slå vakt om den inre säkerheten på sitt territorium och har viss frihet att skönsmässigt bedöma vilka åtgärder som kan leda till konkreta resultat, med hänsyn till de sociala sammanhangens särart och den betydelse som de tillmäter en målsättning som är legitim i unionsrättsligt hänseende (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 juni 1999, Heinonen,
C‑394/97
,
EU:C:1999:308
, punkt
, dom av den 14 mars 2000, Église de scientologie,
C‑54/99
,
EU:C:2000:124
, punkt
, och dom av den 10 juli 2008, Jipa,
C‑33/07
,
EU:C:2008:396
, punkt
).
Det kan i detta hänseende tilläggas att undantaget av hänsyn till allmän ordning och säkerhet enligt domstolens fasta praxis utgör ett undantag från den grundläggande principen om fri rörlighet för varor, som ska tolkas restriktivt och vars räckvidd inte kan bestämmas ensidigt av varje medlemsstat utan kontroll av unionens institutioner (se, analogt, dom av den 31 januari 2006, kommissionen/Spanien,
C‑503/03
,
EU:C:2006:74
, punkt
, dom av den 19 juni 2008, kommissionen/Luxemburg,
C‑319/06
,
EU:C:2008:350
, punkt
, och dom av den 13 juli 2017, E,
C‑193/16
,
EU:C:2017:542
, punkt
och där angiven rättspraxis).
EU-domstolen har således preciserat att det för att en situation ska omfattas av begreppet allmän ordning, under alla omständigheter, utöver den störning av ordningen i samhället som varje lagöverträdelse innebär, måste föreligga ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse (se, analogt, dom av den 31 januari 2006, kommissionen/Spanien,
C‑503/03
,
EU:C:2006:74
, punkt
, dom av den 19 juni 2008, kommissionen/Luxemburg,
C‑319/06
,
EU:C:2008:350
, punkt
, och dom av den 17 november 2011, Aladzhov,
C‑434/10
,
EU:C:2011:750
, punkt
).
Det kan i förevarande fall konstateras, såsom generaladvokaten har gjort i punkt 88 i sitt förslag till avgörande, att pyrotekniska artiklar är farliga till sin natur och att de, särskilt när det gäller artiklar innehållande mer än 1 kg pyroteknisk sats, kan inverka på människors säkerhet. Generaladvokaten har även med fog påpekat att sådana artiklar, till sin natur och beroende på under vilka omständigheter de används, kan störa den allmänna ordningen.
Att ställa som krav för att få sälja pyrotekniska artiklar med en pyroteknisk sats på mer än 1 kg till allmänheten att de enskilda köparna har tillstånd kan därför förebygga hot mot den allmänna ordningen och säkerheten, eftersom en sådan nationell lagstiftning gör det möjligt att kontrollera och, i förekommande fall, begränsa den kvantitet pyroteknisk sats som innehas av en person. Den aktuella nationella lagstiftningen förefaller följaktligen ägnad att skydda allmän ordning och säkerhet.
När det, för det andra, gäller frågan huruvida den nationella lagstiftningen går utöver vad som är nödvändigt för att skydda de mål som eftersträvas, erinrar EU-domstolen om att artikel 6.2 i direktiv 2007/23 ger medlemsstaterna ett stort utrymme för skönsmässig bedömning med avseende på de åtgärder som de kan vidta för att säkerställa allmän ordning eller säkerhet, eller miljöskydd. Bland dessa åtgärder, som kan avse såväl innehav som användning och försäljning av vissa pyrotekniska produkter, finns förbud eller begränsningar.
I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet vid domstolen att den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet inte innehåller något absolut förbud mot försäljning av pyrotekniska produkter, utan det föreskrivs endast som krav för en sådan försäljning att konsumenten redan har ett tillstånd när denne köper fyrverkerier och signalraketer som innehåller en pyroteknisk sats på mer än 1 kg.
Av detta följer att den nationella lagstiftningen begränsar försäljningen till konsumenter av vissa pyrotekniska produkter.
Dessutom, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 97 i sitt förslag till avgörande, förefaller åtgärder av mindre restriktiv karaktär, exempelvis registrering av köp av produkter som innehåller en pyroteknisk sats överstigande en viss vikt, inte vara lika ändamålsenliga när det gäller att skydda de grundläggande intressen som åberopats av den belgiska regeringen. En sådan formalitet kan visserligen göra det möjligt att fastställa hur stor mängd pyroteknisk sats en viss konsument har köpt, men den påverkar inte den mängd som konsumenten kan köpa och den gör det följaktligen inte heller möjligt att på ett lika verkningsfullt sätt bekämpa angrepp mot de grundläggande intressen som står på spel. Den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet förefaller därför inte gå utöver vad som är nödvändigt för att skydda den allmänna ordningen och säkerheten.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den tredje frågan besvaras enligt följande. Principen om fri rörlighet för pyrotekniska artiklar, som föreskrivs bland annat i artikel 6.2 i direktiv 2007/23, ska tolkas så att den inte utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken det är förbjudet för konsumenter att inneha eller använda och förbjudet att till konsumenter sälja fyrverkerier som innehåller en pyroteknisk sats på mer än 1 kg, förutsatt att denna lagstiftning är ägnad att säkerställa allmän ordning och säkerhet och inte går utöver vad som är nödvändigt för att skydda dessa grundläggande intressen, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
Den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin andra fråga för att få klarhet i huruvida principen om fri rörlighet för pyrotekniska artiklar enligt artikel 6.1 i direktiv 2007/23, i förekommande fall jämförd med artikel 10 i direktiv 2006/123, ska tolkas så att den utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den i det nationella målet, enligt vilken det krävs dubbla tillstånd för lagring av pyrotekniska artiklar som uppfyller kraven i direktiv 2007/23 och som är avsedda för detaljhandeln, nämligen ett federalt tillstånd för sprängämnena och ett regionalt miljötillstånd, trots att båda dessa tillståndsförfaranden eftersträvar samma mål, nämligen att förebygga säkerhetsrisker, och trots att det enligt det förstnämnda tillståndsförfarandet fastställs en mycket låg övre gräns för förvaring av fyrverkerier.
För att kunna ge ett användbart svar till den hänskjutande domstolen ska det påpekas, för det första, att en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet inte omfattas av det materiella tillämpningsområdet (
ratione materiae
) för direktiv 2007/23.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 47 i sitt förslag till avgörande följer det nämligen av skäl 4 i direktivet och artikel 14.1, att tillämpningsområdet för detta direktiv inte omfattar förvaring förutom i så måtto att villkoren för förvaring inte får medföra att de berörda pyrotekniska artiklarna inte uppfyller de väsentliga säkerhetskrav som anges i direktivet.
En sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken det krävs dubbla tillstånd för lagring av pyrotekniska artiklar som uppfyller kraven i direktiv 2007/23 och som är avsedda för detaljhandeln, kan emellertid inte ha någon inverkan på dessa pyrotekniska artiklars överensstämmelse med sådana krav.
Det ska, för det andra, prövas huruvida den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet omfattas av det materiella tillämpningsområdet (
ratione materiae
) för direktiv 2006/123.
Domstolen erinrar i detta hänseende om att direktiv 2006/123, enligt artikel 2.1 i det direktivet, ska tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat, med undantag för de verksamheter och områden som avses i artikel 2.2 och 2.3 i direktivet.
Det är ostridigt att den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet inte rör en sådan verksamhet som avses i artikel 2.2 i direktiv 2006/123 och att den inte avser skatteområdet.
Vidare definieras i artikel 4.1 i detta direktiv ”tjänst” som all förvärvsverksamhet som egenföretagare utövar, i regel mot ekonomisk ersättning, enligt artikel 57 FEUF. Dessutom anges i skäl 76 i direktivet att de begränsningar som förbjuds med hänvisning till bestämmelsen om friheten att tillhandahålla tjänster avser krav som gäller tillträde till eller utövande av tjänsteverksamhet, men inte de krav som gäller varorna i sig.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 49 i sitt förslag till avgörande är det riktigt att den nationella lagstiftningen formellt sett avser förvaring av pyrotekniska artiklar, och inte tillträde till eller utövande av verksamhet i form av detaljhandel med sådana artiklar. För återförsäljarna, som dem i det nationella målet, utgör förvaringen av pyrotekniska artiklar som är avsedda att säljas emellertid ett oundgängligt förstadium till en sådan detaljhandelsverksamhet.
Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 50 i sitt förslag till avgörande avser denna nationella lagstiftning nämligen ”återförsäljare” och således förvaring inför försäljning. Vidare är det så, att ett krav på tillstånd för innehav av fyrverkerier vars innehåll av pyroteknisk sats överstiger en viss mängd inom ramen för en detaljhandelsverksamhet inverkar både på tillträdet till denna verksamhet och på utövandet därav.
Dessutom har domstolen redan slagit fast att detaljhandel med varor utgör en ”tjänst” i den mening som avses i artikel 4 led 1 i direktiv 2006/123 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 januari 2018, X och Visser,
C‑360/15 och C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, punkterna
och
).
Under dessa omständigheter kan det konstateras att den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken det krävs dubbla tillstånd för lagring av pyrotekniska artiklar avsedda för detaljhandelsförsäljning, omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2006/123.
I det nationella målet är den hänskjutande domstolen osäker på huruvida den berörda lagstiftningen är förenlig med artikel 10 i direktiv 2006/123, såvitt det enligt denna lagstiftning krävs dubbla tillstånd för att lagra pyrotekniska artiklar som uppfyller kraven i direktiv 2007/23 och som är avsedda för detaljhandeln. Det ska därför påpekas, såsom generaladvokaten har angett i punkt 59 i sitt förslag till avgörande, att skyldigheten att ha både ett federalt och ett regionalt tillstånd inte i sig kan anses strida mot direktiv 2006/123, eftersom artikel 10 i nämnda direktiv, enligt artikel 10.7 i direktivet, ”inte [ska] påverka behörighetsfördelningen mellan de myndigheter i medlemsstaterna som på lokal eller regional nivå utfärdar sådana tillstånd”.
Vidare ska det bedömas huruvida villkoren för att bevilja tillstånd enligt dessa två tillståndsförfaranden uppfyller de särskilda kriterier som anges i artikel 10.2 i direktiv 2006/123.
Enligt denna bestämmelse ska kriterierna för att bevilja tillstånd vara icke-diskriminerande, motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset och proportionella i förhållande till detta syfte avseende allmänintresset, vilket innebär att de ska vara ägnade att säkerställa att detta syfte uppnås och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det (se, för ett liknande resonemang, dom av den 1 oktober 2015, Trijber och Harmsen,
C‑340/14 och C‑341/14
,
EU:C:2015:641
, punkt
). Dessutom krävs det enligt denna bestämmelse att kriterierna för att bevilja tillstånd är tydliga och entydiga, objektiva, öppna för insyn, tillgängliga och offentliggjorda i förväg.
Det följer av fast rättspraxis att det slutligen ankommer på den nationella domstolen, som är ensam behörig att bedöma de faktiska omständigheterna i det nationella målet, att avgöra om en åtgärd uppfyller de krav som anges i punkt 80 i denna dom. EU-domstolen, som ska ge den nationella domstolen ett användbart svar, är emellertid behörig att – mot bakgrund av handlingarna i det nationella målet och de skriftliga och muntliga yttranden som avgetts vid EU-domstolen – lämna upplysningar av sådant slag att den nationella domstolen kan avgöra målet (se dom av den 1 oktober 2015, Trijber och Harmsen,
C‑340/14 och C‑341/14
,
EU:C:2015:641
, punkt
, dom av den15 oktober 2015, Grupo Itevelesa m.fl.,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, punkt
, och dom av den 30 januari 2018, X och Visser,
C‑360/15 och C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För det första framgår det i förevarande fall av de uppgifter som domstolen har tillgång till att villkoren för att bevilja tillstånd enligt de båda tillståndsförfarandena motiveras av tvingande skäl av allmänintresse, nämligen skydd av allmän säkerhet och hälsa när det gäller det federala tillståndet och miljöskydd när det gäller det regionala tillståndet.
Således grundar sig den andra frågan, såsom den belgiska regeringen gjorde gällande vid förhandlingen, i och med att det i den anges att de två tillståndsförfarandena som är aktuella i det nationella målet eftersträvar samma mål, på ett felaktigt antagande.
För det andra är det ostridigt att villkoren för att bevilja tillstånd enligt dessa tillståndsförfaranden, eftersom de federala och regionala författningarna publiceras, är offentliggjorda i förväg, och således är öppna för insyn och tillgängliga.
För det tredje kan det inte med framgång göras gällande att villkoren inte uppfyller kriterierna att de ska vara tydliga och entydiga, som anges i artikel 10.2 d i direktiv 2006/123, på grund av att båda dessa tillståndsförfaranden ska tillämpas. Detta kriterium avser nämligen behovet av att ha villkor för tillstånd som lätt kan förstås av alla genom att undvika alla tvetydiga formuleringar i dem. Vidare syftar dessa båda tillståndsförfaranden, såsom anges i punkt 82 i denna dom, till att skydda olika allmänna intressen. Slutligen uppgav den belgiska regeringen vid förhandlingen att det uppställs olika men klara villkor för att beviljas vart och ett av dessa tillstånd.
Med förbehåll för den prövning som det ankommer på den hänskjutande domstolen att genomföra, förefaller de villkor som uppställs för att beviljas tillstånd enligt de två tillståndsförfaranden som är aktuella i det nationella målet vara tydliga och entydiga.
För det fjärde är det inte möjligt att på grundval av de handlingar som ingetts till domstolen bedöma huruvida villkoren för att bevilja tillstånd enligt de båda tillståndsförfaranden som är aktuella i det nationella målet är icke-diskriminerande, proportionerliga och objektiva. Det ankommer därför på den nationella domstolen att göra denna kontroll. I samband med prövningen av om de villkor som ställs är proportionerliga, måste den hänskjutande domstolen bland annat pröva huruvida den övre gränsen på 50 kg pyroteknisk sats, som föreskrivs enligt det federala tillståndsförfarandet, utgör ett tak som är ägnat att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska den andra tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 10 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken det krävs dubbla tillstånd för lagring av pyrotekniska artiklar som uppfyller kraven i direktiv 2007/23 och som är avsedda för detaljhandeln, nämligen ett federalt tillstånd för sprängmedlen och ett regionalt miljötillstånd, förutsatt att samtliga villkor som anges i artikel 10.2 i detta direktiv är uppfyllda, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.
Den första frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt sin första fråga, som bör prövas sist, för att få klarhet i huruvida de överträdelser som de tilltalade i det nationella målet har åtalats för är att anse som ”allvarliga överträdelser” i den mening som avses i artikel 45 i direktiv 2013/29, med den följden att de kan beivras med straffrättsliga påföljder.
Av de handlingar som ingetts till domstolen framgår att de gärningar som de tilltalade i det nationella målet står åtalade för ägde rum mellan den 22 november 2010 och den 27 januari 2013. Eftersom dessa gärningar ägde rum innan direktiv 2013/29 trädde i kraft är detta direktiv inte tidsmässigt tillämpligt (
ratione temporis
) i det nationella målet. Det är i stället direktiv 2007/23 som är tillämpligt på dessa gärningar.
Dessutom är två av de överträdelser som avses i denna första fråga överträdelser av de tillstånd som utfärdats enligt den belgiska lagstiftningen, enligt vilken det krävs dubbla tillstånd för att kunna lagra pyrotekniska artiklar i syfte att sälja dem. Såsom har påpekats i punkterna 67 och 77 i denna dom omfattas denna lagstiftning inte av det materiella tillämpningsområdet (
ratione materiae
) för direktiv 2007/23, utan av det materiella tillämpningsområdet (
ratione materiae
) för direktiv 2006/123.
I förevarande fall är det således endast den bestämmelse som straffbelägger överträdelsen att sälja pyrotekniska artiklar med en pyroteknisk sats på mer än 1 kg till konsumenter utan att dessa innehar vederbörligt tillstånd i detta avseende som har antagits på grundval av nationella bestämmelser som såväl materiellt (
ratione materiae
) som tidsmässigt (
ratione temporis
) omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2007/23.
Domstolen erinrar emellertid om att den omständigheten att den hänskjutande domstolen, formellt sett, har begränsat sin fråga till att avse tolkningen av artikel 45 i direktiv 2013/29, inte utgör hinder för att EU-domstolen tillhandahåller den domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som kan vara användbara vid avgörandet av det nationella målet, oberoende av om det har hänvisats därtill i frågan eller inte (se, analogt, dom av den 28 februari 2018, MA.T.I. SUD och Duemme SGR,
C‑523/16 och C‑536/16
,
EU:C:2018:122
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Under dessa omständigheter ska den första frågan förstås så att den avser dels huruvida artikel 20 i direktiv 2007/23 ska tolkas så att den ger medlemsstaterna möjlighet att föreskriva straffrättsliga påföljder, dels huruvida direktiv 2006/123 ska tolkas så att det ger medlemsstaterna möjlighet att föreskriva straffrättsliga påföljder för överträdelser av sådana nationella bestämmelser som är aktuella i det nationella målet, enligt vilka det krävs dubbla tillstånd för lagring av pyrotekniska artiklar som uppfyller kraven i direktiv 2007/23 och är avsedda för detaljhandeln.
EU-domstolen påpekar för det första, med avseende på tolkningen av artikel 20 i direktiv 2007/23, att det i denna artikel varken föreskrivs vilka överträdelser som ska vara straffbara eller vilka sanktioner som ska tillämpas, utan det anges endast att medlemsstaterna är skyldiga att föreskriva sådana sanktioner.
Eftersom arten av de sanktioner som medlemsstaterna ska föreskriva inte närmare anges i denna artikel, men det föreskrivs att de ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande, följer det av denna artikels lydelse – såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 37 i sitt förslag till avgörande – att medlemsstaterna själva har rätt att bestämma de berörda sanktionernas art och att de således får föreskriva om straffrättsliga påföljder vid överträdelser av nationella bestämmelser som de har infört i enlighet med direktiv 2007/23, förutsatt att dessa är effektiva, proportionerliga och avskräckande.
Av detta framgår att straffrättsliga påföljder kan utdömas vid överträdelser av nationella bestämmelser som omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2007/23. I enlighet med vad som konstaterats i punkterna 91 och 92 i denna dom omfattas emellertid endast kriminaliseringen av försäljningen av pyrotekniska artiklar, såsom den föreskrivs i nationell rätt, av det materiella (
ratione materiae
) och det tidsmässiga (
ratione temporis
) tillämpningsområdet för direktiv 2007/23, medan kriminaliseringen av lagringen av dessa artiklar i syfte att sälja dem, såsom den framgår av det dubbla tillståndssystemet, däremot regleras av direktiv 2006/123.
Av detta framgår vidare att även om det i artikel 20 i direktiv 2007/23, till skillnad från i artikel 45 i direktiv 2013/29, inte uttryckligen föreskrevs att medlemsstaterna fick föreskriva om straffrättsliga påföljder för allvarliga överträdelser, så uteslöt denna bestämmelse inte en sådan möjlighet. Nämnda artikel 45 kan därför inte betraktas som en lindrigare lagstiftning (
lex mitior
).
EU-domstolen erinrar om att det även ankommer på den nationella domstolen att kontrollera att de tillämpliga påföljderna är effektiva, proportionerliga och avskräckande. Vid bedömningen av huruvida dessa sanktioner är proportionerliga ska den nationella domstolen ta hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är (se, analogt, dom av den 9 februari 2012, Urbán,
C‑210/10
,
EU:C:2012:64
, punkterna
och
).
EU-domstolen påpekar för det andra, när det gäller tolkningen av direktiv 2006/123, att detta direktiv, enligt artikel 1.5 i direktivet, inte påverkar medlemsstaternas straffrättsliga bestämmelser, under förutsättning att dessa inte innebär att bestämmelserna i direktivet kringgås.
Medlemsstaterna får således föreskriva straffrättsliga påföljder för överträdelser av en sådan nationell lagstiftning som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken det krävs dubbla tillstånd för lagring av pyrotekniska artiklar som uppfyller kraven i direktiv 2007/23 och som är avsedda för detaljhandeln, förutsatt att de nationella straffrättsliga bestämmelserna inte innebär att bestämmelserna i direktiv 2006/123 kringgås.
Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 20 i direktiv 2007/23 och artikel 1.5 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att medlemsstaterna får föreskriva om straffrättsliga påföljder under förutsättning att, vad gäller direktiv 2007/23, dessa sanktioner är effektiva, proportionerliga och avskräckande och, vad gäller direktiv 2006/123, de nationella straffrättsliga bestämmelserna inte innebär att bestämmelserna i detta direktiv kringgås.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:

1)
Principen om fri rörlighet för pyrotekniska artiklar, som föreskrivs bland annat i artikel 6.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/23/EG av den 23 maj 2007 om utsläppande på marknaden av pyrotekniska artiklar, ska tolkas så att den inte utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken det är förbjudet för konsumenter att inneha eller använda och förbjudet att till konsumenter sälja fyrverkerier som innehåller en pyroteknisk sats på mer än 1 kg, förutsatt att denna lagstiftning är ägnad att säkerställa allmän ordning och säkerhet och inte går utöver vad som är nödvändigt för att skydda dessa grundläggande intressen, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

2)
Artikel 10 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden ska tolkas så, att den inte utgör hinder mot en sådan nationell lagstiftning som den som är aktuell i det nationella målet, enligt vilken det krävs dubbla tillstånd för lagring av pyrotekniska artiklar som uppfyller kraven i direktiv 2007/23/EG och som är avsedda för detaljhandeln, nämligen ett federalt tillstånd för sprängmedlen och ett regionalt miljötillstånd, förutsatt att samtliga villkor som anges i artikel 10.2 i detta direktiv är uppfyllda, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

3)
Artikel 20 i direktiv 2007/23/EG och artikel 1.5 i direktiv 2006/123/EG ska tolkas så, att medlemsstaterna får föreskriva om straffrättsliga påföljder under förutsättning att, vad gäller direktiv 2007/23, dessa sanktioner är effektiva, proportionerliga och avskräckande och, vad gäller direktiv 2006/123, de nationella straffrättsliga bestämmelserna inte innebär att bestämmelserna i detta direktiv kringgås.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: nederländska.