CELEX: 62020TJ0116
Landbrug
forordning (EU) 2016/2031
beskyttelsesforanstaltninger mod planteskadegørere
liste over EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere
tærskelværdi, hvorudfra forekomsten af en EU-reguleret ikkekarantæneskadegører på planter til plantning har uacceptable økonomiske konsekvenser
gennemførelsesforordning (EU) 2019/2072
faglige sammenslutninger
annullationssag
søgsmålskompetence
formaliteten
proportionalitet
begrundelsespligt

Tvistens baggrund
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/2031 af 26. oktober 2016 om beskyttelsesforanstaltninger mod planteskadegørere og om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 228/2013, (EU) nr. 652/2014 og (EU) nr. 1143/2014 og om ophævelse af Rådets direktiv 69/464/EØF, 74/647/EØF, 93/85/EØF, 98/57/EF, 2000/29/EF, 2006/91/EF og 2007/33/EF (
EUT 2016, L 317, s. 4
) har til formål at træffe foranstaltninger til fastlæggelse af de plantesundhedsrisici, der er forbundet med de skadegørere, som truer plantesundheden, og at begrænse disse risici til et acceptabelt niveau.
Artikel 36 i forordning (EU) 2016/2031 har følgende ordlyd:
»En skadegører er en »EU-reguleret ikkekarantæneskadegører«, hvis den opfylder alle følgende betingelser og er opført på listen omhandlet i artikel 37:
a)
Dens identitet er fastslået i overensstemmelse med afsnit 4, punkt 1, i bilag I.
b)
Den forekommer på Unionens område.
c)
Den er ikke en EU-karantæneskadegører eller en skadegører, der er omfattet af foranstaltninger vedtaget i henhold til artikel 30, stk. 1.
d)
Den overføres hovedsagelig via bestemte planter til plantning i overensstemmelse med afsnit 4, punkt 2, i bilag I.
e)
Dens forekomst på de pågældende planter til plantning har uacceptable økonomiske konsekvenser for så vidt angår den påtænkte anvendelse af disse planter til plantning i overensstemmelse med afsnit 4, punkt 3, i bilag I.
f)
Der findes gennemførlige og effektive foranstaltninger til forebyggelse af skadegørerens forekomst på de pågældende planter til plantning.«
Artikel 37, stk. 2, i forordning (EU) 2016/2031 bestemmer i det væsentlige, at Europa-Kommissionen ved hjælp af en gennemførelsesretsakt opstiller en liste over EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere og de specifikke planter til plantning. Det fremgår af artikel 37, stk. 1, første afsnit, i forordning (EU) 2016/2031, at »[p]rofessionelle operatører […] ikke [må] indslæbe en EU-reguleret ikkekarantæneskadegører i eller flytte denne skadegører inden for Unionens område på de planter til plantning, hvormed den overføres, jf. den i stk. 2 omhandlede liste«.
Artikel 37, stk. 8, i forordning (EU) 2016/2031 bestemmer, at hvis betingelsen i samme forordnings artikel 36, litra e), kun er opfyldt, når den pågældende skadegører forekommer med en incidens på over en bestemt tærskelværdi, der er højere end nul, skal den i artikel 37, stk. 2, omhandlede liste fastsætte denne tærskelværdi med angivelse af, at forbuddet mod indslæbning og flytning kun gælder over denne tærskelværdi. Før Kommissionen fastsætter en sådan tærskelværdi, kræves det dog ifølge samme bestemmelse yderligere, at det er muligt for professionelle operatører at sikre, at incidensen af denne EU-regulerede ikkekarantæneskadegører på de pågældende planter til plantning ikke overstiger denne tærskelværdi, og at det er muligt at verificere, om denne tærskelværdi overskrides i partier af de pågældende planter.
Begrebet »professionel operatør« er defineret i artikel 2, nr. 9), i forordning (EU) 2016/2031 som omfattende enhver offentligretlig eller privatretlig person, der er erhvervsmæssigt involveret i og juridisk ansvarlig for en eller flere af følgende aktiviteter vedrørende planter, planteprodukter og andre objekter:
–
plantning
–
avl
–
produktion, herunder dyrkning, opformering og vedligeholdelse
–
indførelse på og flytning inden for og ud af Unionens område
–
markedsføring
–
opbevaring, indsamling, forsendelse og forarbejdning.
På grundlag af bl.a. artikel 37, stk. 2, i forordning (EU) 2016/2031 (jf. præmis 3 ovenfor) vedtog Kommissionen gennemførelsesforordning (EU) 2019/2072 af 28. november 2019 om ensartede betingelser for gennemførelsen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2016/2031 for så vidt angår beskyttelsesforanstaltninger mod planteskadegørere og om ophævelse af Kommissionens forordning (EF) nr. 690/2008 og om ændring af Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2018/2019 (
EUT 2019, L 319, s. 1
) (herefter »den anfægtede gennemførelsesforordning«).
Den anfægtede gennemførelsesforordnings artikel 5 bestemmer følgende:
»Listen over EU-regulerede ikke-karantæneskadegørere og specifikke planter til plantning med kategorier og tærskelværdier, som omhandlet i artikel 37, stk. 2, forordning (EU) 2016/2031, findes i bilag IV til nærværende forordning. Disse planter til plantning må ikke indføres i eller flyttes inden for Unionen, hvis forekomsten af regulerede ikke-karantæneskadegørere eller symptomer fremkaldt af regulerede ikke-karantæneskadegørere ligger over tærskelværdierne.
Forbuddet mod indførsel og flytning som fastsat i stk. 1 gælder kun for de kategorier af planter til plantning, der er omhandlet i bilag IV.«
I bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning opstilles en liste over EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, der vedrører tolv specifikke planter. Det omhandlede bilag er således inddelt i tolv dele gående fra A til L, som er:
–
del A, hvori angives 2 kombinationer af regulerede ikkekarantæneskadegørere og frø af foderplanter
–
del B, hvori angives 2 kombinationer af regulerede ikkekarantæneskadegørere og sædekorn
–
del C, hvori angives 9 kombinationer af regulerede ikkekarantæneskadegørere og vinformeringsmateriale
–
del F, hvori angives 13 kombinationer af regulerede ikkekarantæneskadegørere og grøntsagsfrø
–
del I, hvori angives 15 kombinationer af regulerede ikkekarantæneskadegørere og formeringsmateriale og plantemateriale af grøntsagsplanter, bortset fra frø
–
del J, hvori angives 155 kombinationer af regulerede ikkekarantæneskadegørere og frugtplanteformeringsmateriale og frugtplanter bestemt til frugtproduktion.
I medfør af disse dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning har Kommissionen, på fire undtagelser nær, fastsat tærskelværdien for forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere til 0%.
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 20. februar 2020 har sagsøgerne, Società agricola Vivai Maiorana Ss, Confederazione Italiana Agricoltori – CIA (herefter »CIA«) og MIVA – Moltiplicatori Italiani Viticoli Associati (herefter »MIVA«), anlagt nærværende søgsmål.
Ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 11. og den 27. maj 2020 har Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union anmodet om tilladelse til at intervenere i den foreliggende sag til støtte for Kommissionens påstande. Ved afgørelser af henholdsvis 8. og 22. juli 2020 har formanden for Rettens Niende Afdeling givet tilladelse til disse interventioner. Intervenienterne har indgivet deres skriftlige indlæg, og hovedparterne har afgivet bemærkninger hertil inden for de fastsatte frister.
Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
–
Bilag IV, del A, B, C, F, I og J, til den anfægtede gennemførelsesforordning annulleres, for så vidt som der i medfør af de nævnte dele er blevet fastsat tærskelværdier for forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på de pågældende planter.
–
Artikel 36, artikel 37, stk. 2, og afsnit 4, punkt 3, i bilag I til forordning (EU) 2016/2031 erklæres ugyldige.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har, støttet af Parlamentet og Rådet, nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse, idet søgsmålet delvis ikke kan antages til realitetsbehandling, og delvis er ugrundet.
–
Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse, der er fastsat i Rettens procesreglements artikel 89, har Retten den 8. februar og den 30. april 2021 stillet sagsøgerne en række skriftlige spørgsmål. Sagsøgerne har ved skrivelser af henholdsvis 24. februar og 14. maj 2021 efterkommet disse foranstaltninger. Kommissionen har ved skrivelse af 17. maj 2021 afgivet sine bemærkninger til de af sagsøgerne den 24. februar 2021 afgivne oplysninger.
Efter forslag fra den refererende dommer har Retten (Niende Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling.
Da den oprindeligt udpegede refererende dommer har haft forfald, er den foreliggende sag ved Rettens præsidents afgørelse af 8. juni 2021 blevet overdraget til en ny refererende dommer, der har sæde i Niende Afdeling. Desuden har formanden for Niende Afdeling ved afgørelse af 8. juni 2021 udpeget en anden dommer, for at afdelingen kan være beslutningsdygtig.
Retlige bemærkninger
Sagsøgerne har til støtte for deres søgsmål fremsat fire anbringender, hvormed det henholdsvis gøres gældende:
–
at der er sket en tilsidesættelse af artikel 36, litra e) og f), i forordning (EU) 2016/2031, af proportionalitetsprincippet og af begrundelsespligten
–
at der er sket en tilsidesættelse af den internationale traktat om plantegenetiske ressourcer på fødevare- og landbrugsområdet (herefter »den internationale traktat«), hvis indgåelse blev godkendt på Det Europæiske Fællesskabs vegne ved Rådets afgørelse 2004/869/EF af 24. februar 2004 (
EUT 2004, L 378, s. 1
)
–
at der er sket en tilsidesættelse af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) 2018/848 af 30. maj 2018 om økologisk produktion og mærkning af økologiske produkter og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 834/2007 (
EUT 2018, L 150, s. 1
)
–
at de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning er uforenelige med den fælles landbrugspolitik.
Forud for sin anfægtelse af søgsmålsgrundlaget har Kommissionen udtrykt tvivl om, hvorvidt søgsmålet kan antages til realitetsbehandling ud fra sagsøgernes søgsmålsinteresse og søgsmålskompetence samt klarheden af de fremsatte anbringender. Parlamentet og Rådet finder for deres del, at den ulovlighedsindsigelse, der er fremsat mod forordning (EU) 2016/2031, ikke med den påkrævede klarhed viser, hvilken begrundelse den er støttet på, hvorfor den skal afvises fra realitetsbehandling.
Formaliteten
Søgsmålskompetence
I første omgang har Kommissionen fremhævet, at den anfægtede gennemførelsesforordning udgør en regelfastsættende retsakt, som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF. Det følger heraf, at for at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling, skal den omhandlede gennemførelsesforordning berøre sagsøgerne umiddelbart i den nævnte bestemmelses forstand.
Dette er imidlertid ikke tilfældet med den første sagsøger, Società agricola Vivai Maiorana, der driver en planteskole inden for vindyrkning, da denne sagsøger ikke har anført at være en professionel operatør, der er berørt af bilag IV, del A, B, F, I og J, til den anfægtede gennemførelsesforordning. Som planteskoleejer inden for vindyrkning er den første sagsøger derfor kun umiddelbart berørt af det nævnte bilags del C.
Hvad angår de to sagsøgende sammenslutninger, dvs. CIA og MIVA, har Kommissionen gjort gældende, at de kun har kompetence til at anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af den anfægtede gennemførelsesforordning i tre tilfælde: for det første såfremt lovgivningen udtrykkeligt giver dem en sådan ret, for det andet såfremt visse af de medlemmer, som de repræsenterer, har individuel søgsmålskompetence, eller for det tredje såfremt de kan gøre en egen interesse gældende.
For det første har disse sagsøgere imidlertid ikke gjort gældende, at den første af disse forudsætninger er opfyldt i den konkrete sag.
For det andet har de sagsøgende sammenslutninger ikke præciseret, hvilke af deres medlemmer der er aktive professionelle operatører inden for produktion og markedsføring af de planter, som er berørt af de dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning, som de har nedlagt påstand om annullation af. Denne oplysning fremgår ikke af CIA’s og MIVA’s vedtægter og kan heller ikke uddrages af de dokumenter, der er fremlagt som bilag til replikken. Eftersom den første sagsøger i øvrigt har anlagt søgsmålet på egne vegne, kan MIVA ikke støtte sin søgsmålskompetence på, at den pågældende sagsøger indgår blandt denne sammenslutnings medlemmer. Hvad angår de operatører, der er nævnt i sagsøgernes svar af 24. februar 2021, har sagsøgerne ikke godtgjort, at de var opført i det officielle register over professionelle operatører, som medlemsstaterne skulle føre og ajourføre i henhold til artikel 65 i forordning (EU) 2016/2031. Desuden har Kommissionen bestridt relevansen af de fakturaer, som sagsøgerne har fremlagt. Kommissionen har anført, at det ifølge den professionelle operatør, der er tale om, på dette punkt forholder sig således, at disse fakturaer enten ikke angår de planter, der er opført i de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning, eller kun angår visse af disse planter eller er påført en dato, der ligger efter datoen for sagsanlægget. Kommissionen har tilføjet, at den tvivl, der består om sagsøgernes søgsmålskompetence, gør søgsmålets rækkevidde usikker og kan være til skade for denne institutions ret til forsvar.
For det tredje og for så vidt som CIA har gjort en egen interesse gældende med henblik på at påvise sin søgsmålskompetence, har Kommissionen fremhævet, at de dele af bilag IV til den anfægtede forordning, som påstås annulleret, ikke ændrer CIA’s rettigheder eller forpligtelser som sammenslutning, således at CIA ikke er umiddelbart berørt af de omhandlede dele.
Sagsøgerne finder for deres del ligeledes, at den anfægtede gennemførelsesforordning udgør en regelfastsættende retsakt, som ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger, men er af den opfattelse, at de er umiddelbart berørt af denne forordnings bestemmelser. I denne henseende har sagsøgerne for det første anført, at CIA’s medlemmer er landbrugere, der dækker hele spektret af landbrugsaktiviteter, hvorimod MIVA’s medlemmer udelukkende er producenter af vinformeringsmateriale. Det følger heraf, at alle de sagsøgende sammenslutningers medlemmer har kompetence til at anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning i deres egenskab af producenter eller købere af de frøtyper, der er nævnt i disse dele. De sagsøgende sammenslutninger har i denne henseende, som svar på en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, fremlagt en række oplysninger, som ifølge disse sammenslutninger viser, at de talte mindst en professionel operatør, hvis virksomhed faldt ind under bilag IV, del A, B, C, F, I eller J, til den anfægtede gennemførelsesforordning.
CIA er i øvrigt en særligt repræsentativ sammenslutning i betragtning af antallet af dens medlemmer. I den konkrete sag ønsker CIA at beskytte en kollektiv interesse i overensstemmelse med sit vedtægtsmæssige formål, der vedrører udvikling og styrkelse af landdistrikterne, udvikling af landbruget og fremme af biodiversiteten.
Det skal indledningsvis påpeges, at den anfægtede gennemførelsesforordning blev vedtaget på grundlag af bl.a. artikel 37, stk. 2, i forordning (EU) 2016/2031. For så vidt som den tilsigter at gennemføre den nævnte bestemmelse, har den anfægtede gennemførelsesforordning, ifølge 2., 14. og 15. betragtning hertil, til formål at listeopføre de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere og de specifikke kategorier af relevante planter til plantning og samtidig fastsætte tærskelværdier for den maksimale forekomst af de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, såfremt betingelserne for at gøre dette er opfyldt (jf. præmis 3, 4 og 6 ovenfor).
I denne sammenhæng indeholder bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning en liste over EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere og specifikke planter til plantning, med kategorier og tærskelværdier. Ifølge den anfægtede gennemførelsesforordnings artikel 5 må disse planter til plantning ikke indføres i eller flyttes inden for Unionen, hvis forekomsten af regulerede ikkekarantæneskadegørere eller symptomer fremkaldt af regulerede ikkekarantæneskadegørere ligger over tærskelværdierne (jf. præmis 7-9 ovenfor).
Som anført af sagsøgerne og Kommissionen (jf. præmis 19 og 25 ovenfor) udgør den anfægtede gennemførelsesforordning som en ikkelovgivningsmæssig retsakt af almengyldig karakter en regelfastsættende retsakt som omhandlet i artikel 263 TEUF (jf. i denne retning kendelse af 6.9.2011, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet,
T-18/10
,
EU:T:2011:419
, præmis
).
Det skal endvidere – igen i lighed med, hvad sagsøgerne og Kommissionen har fremført – bemærkes, at de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF, idet de fastsætter tærskelværdierne for forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på de pågældende planter til plantning. Ydermere fastsættes i den nævnte forordnings artikel 5 et forbud mod indførsel i eller flytning inden for Unionen, hvis forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere eller symptomer fremkaldt af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere ligger over tærskelværdierne, hvilket forbud heller ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger.
For at sagsøgerne kan have søgsmålskompetence, er det derfor tilstrækkeligt, at det godtgøres, at de er umiddelbart berørt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF af de bestemmelser, som de ønsker annulleret.
Betingelsen om, at en fysisk eller juridisk person skal være umiddelbart berørt af den afgørelse, der er genstand for søgsmålet, som fastsat i artikel 263, stk. 4, TEUF, kræver, at to kriterier er kumulativt opfyldt. For det første skal den anfægtede foranstaltning umiddelbart have indvirkning på den pågældendes retsstilling. For det andet må denne foranstaltning ikke overlade et skøn til adressaterne, der skal gennemføre den, men gennemførelsen skal ske helt automatisk og udelukkende i medfør af EU-reglerne uden anvendelse af andre mellemkommende regler (jf. dom af 6.11.2018, Scuola Elementare Maria Montessori mod Kommissionen, Kommissionen mod Scuola Elementare Maria Montessori og Kommissionen mod Ferracci,
C-622/16 P – C-624/16 P
,
EU:C:2018:873
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Uden at fremsætte nogen formalitetsindsigelse i et særskilt dokument har Kommissionen bestridt, at den første betingelse om indvirkning på sagsøgernes retsstilling er opfyldt i den konkrete sag i forhold til alle sagsøgerne og hvad angår alle de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning (jf. præmis 19-24 ovenfor).
Det skal bemærkes, at det forbud, der følger af den anfægtede gennemførelsesforordnings artikel 5 mod indførelse og flytning af planter til plantning, såfremt forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere eller symptomer fremkaldt af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere ligger over de tærskelværdier, der er fastsat ved de omtvistede dele af bilag IV til denne forordning, umiddelbart berører de »professionelle operatører« som omhandlet i artikel 2, nr. 9), i forordning 2016/2031 (jf. præmis 5 ovenfor). I medfør af artikel 37, stk. 1, i forordning 2016/2031 er det således disse operatører, der er omfattet af det pågældende forbud (jf. præmis 3 ovenfor). Dette forbud overlader ikke nogen skønsbeføjelse til de medlemsstater, der skal gennemføre det. En professionel operatør som omhandlet i artikel 2, nr. 9), i forordning 2016/2031, som udøver sine aktiviteter i forhold til den plantekategori, der er berørt af en eller flere af de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning, får derfor sin retsstilling umiddelbart berørt af det forbud, som er fastsat i denne gennemførelsesforordning.
I denne sidstnævnte henseende skal det for det første bemærkes, at forordning 2016/2031 sondrer mellem på den ene side de »professionelle operatører« således som defineret i forordningens artikel 2, nr. 9), og på den anden side de »registrerede operatører«, der ifølge samme forordnings artikel 2, nr. 10), er de professionelle operatører, der er registreret i overensstemmelse med forordningens artikel 65. I denne sidstnævnte bestemmelse er det i det væsentlige fastsat, at den kompetente nationale myndighed fører og ajourfører et register over de professionelle operatører, der opfylder visse betingelser. Det fremgår dog af artikel 65, stk. 3, i forordning 2016/2031, at de professionelle operatører, der opfylder visse kriterier vedrørende den plantesundhedsrisiko, som de planter, de dyrker, frembyder, ikke behøver at være opført i det omhandlede register.
Forbuddet mod indførelse og flytning af planter til plantning, såfremt forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere eller symptomer fremkaldt af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere ligger over de tærskelværdier, der er fastsat ved de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning, tager følgelig sigte på professionelle operatører i den forstand, hvori begrebet er anvendt i artikel 2, nr. 9), i forordning 2016/2031, og ikke blot de registrerede operatører som omhandlet i samme forordnings artikel 2, nr. 10). Kommissionens argument om, at det ikke er sikkert, at de operatører, der er medlemmer af den anden og den tredje sagsøger, er registrerede operatører, skal derfor forkastes.
For det andet omfatter begrebet »professionel operatør« ifølge artikel 2, nr. 9), i forordning 2016/2031 enhver offentligretlig eller privatretlig person, der er erhvervsmæssigt involveret i en eller flere af de aktiviteter, som er nævnt i præmis 5 ovenfor, og som navnlig vedrører planter.
Begrebet »planter« er defineret i artikel 2, nr. 1), i forordning 2016/2031 som omfattende levende planter og levende plantedele såsom bl.a. frø, frugter, grøntsager, rod- og stængelknolde, okuleringsmateriale, stiklinger og podekviste.
Endvidere fremgår det af artikel 37, stk. 1 og 2, i forordning 2016/2031, at den liste over EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere og specifikke planter til plantning, som Kommissionen opstiller ved en gennemførelsesforordning såsom den anfægtede gennemførelsesforordning, ikke nødvendigvis omfatter alle planter til plantning, men alene de planter til plantning, »hvormed […] overføres [EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere]«. Som angivet i præmis 8 ovenfor er bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning navnlig inddelt i 12 dele gående fra A til L, hvor der i hver enkelt er angivet et vist antal kombinationer af planter og EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere.
Til illustration er der således i artikel 2, stk. 1, litra A), i Rådets direktiv 66/401/EØF af 14. juni 1966 om handel med frø af foderplanter (EFT 1966, P 125, s. 2298) listeopført 87 arter eller sorter af foderplanter. I del A af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning, der har overskriften »Regulerede ikke-karantæneskadegørere vedrørende frø af foderplanter«, er der dog kun listeopført lucernesorten (
Medicago sativa
L.), gennem hvilken der sker spredning af de to EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, som nævnes i bilaget (
Clavibacter michiganensis
og
Ditylenchus dipsaci
).
Det følger heraf, at begrebet »professionel operatør« omfatter alle de operatører, der deltager i en eller flere af de aktiviteter, der er opregnet i artikel 2, nr. 9), i forordning 2016/2031 og knyttet til »planter«, således som disse er defineret i artikel 2, nr. 1), i forordning 2016/2031 og listeopført i hvert af de direktiver, der angår deres markedsføring.
Det forbud, der følger af den anfægtede gennemførelsesforordnings artikel 5, sammenholdt med artikel 37, stk. 1, i forordning 2016/2031 mod indførelse og flytning af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på Unionens område, omfatter således ganske vist rent materielt de planter til plantning, der er listeopført i bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning. I forhold til personkredsen omfatter dette forbud imidlertid alle professionelle operatører i den forstand, hvori begrebet er anvendt i artikel 2, nr. 9), i forordning 2016/2031.
På denne måde har lovgiver ønsket at begrænse risikoen for spredning af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere hidrørende fra ikke blot de »registrerede operatører« eller de operatører, der har udøvet aktiviteter, som er specifikt forbundet med de planter, der er opført i bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning, men fra enhver professionel operatør, der driver virksomhed på planteområdet, og som dermed kan tænkes at udøve aktiviteter vedrørende de planter, som er egnede til spredning af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, og som er listeopført i det nævnte bilag IV.
Det følger heraf, at der ikke kan gives medhold i Kommissionens synspunkt om, at retsstillingen kun berøres for de professionelle operatører, der alene har udøvet deres aktivitet i forhold til de planter, der er listeopført i de omtvistede bilag til den anfægtede gennemførelsesforordning. Ud over at dette synspunkt kolliderer med de gældende bestemmelser (jf. præmis 35-41 ovenfor), hviler det på den forudsætning, at forbuddet efter den anfægtede gennemførelsesforordnings artikel 5 ikke gælder for alle professionelle operatører i den forstand, hvori begrebet er anvendt i artikel 2, nr. 9), i forordning 2016/2031, men alene for dem, der tidligere har udøvet deres aktivitet i forhold til de planter, der er egnede til spredning af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere. At acceptere dette synspunkt ville imidlertid indebære en alvorlig fare for den effektive virkning af den politik, der har til formål at forebygge spredning af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere i Unionen.
Det må i denne sammenhæng fastslås, at den første sagsøger i sin egenskab af virksomhed, der driver en planteskole inden for vindyrkning og driver virksomhed inden for sektoren for vinformeringsmateriale, er en professionel operatør i den forstand, hvori begrebet er anvendt i artikel 2, nr. 9), i forordning 2016/2031. Som anført af Kommissionen får den første sagsøger dog i denne egenskab kun sin retsstilling berørt af del C af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning, som angår de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, der vedrører vinformeringsmateriale. Den første sagsøger har derfor kun søgsmålskompetence, i det omfang dette selskab har nedlagt påstand om annullation af denne del af den anfægtede gennemførelsesforordning.
Hvad angår de to sagsøgende sammenslutninger, CIA og MIVA, skal det bemærkes, at en sammenslutning, hvis formål er at varetage medlemmernes fælles interesser, kan anlægge annullationssøgsmål, når dens egne interesser som sammenslutning er berørt, eller når de personer, som den repræsenter – eller visse af disse – har individuel søgsmålskompetence (dom af 30.4.2019, UPF mod Kommissionen,
T-747/17
,
EU:T:2019:271
, præmis
).
Hvad angår den første af disse betingelser, som CIA har påberåbt sig (jf. præmis 26 ovenfor), må det i lighed med, hvad Kommissionen har bemærket, fastslås, at de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning ikke ændrer denne sammenslutnings rettigheder eller pligter som sådan, således at disse dele ikke berører dennes retsstilling. Det følger heraf, at CIA ikke med rette kan hævde at have søgsmålskompetence, fordi dens egne interesser er berørt.
Hvad angår søgsmålskompetencen for de personer, som CIA repræsenterer, skal det indledningsvis bemærkes, at denne organisation ifølge sine vedtægters artikel 3, 18. led, har til formål at fremme sine medlemmers interesser. Sagsøgerne har til replikken vedføjet en liste med navne og adresser på 584842 medlemmer af denne sammenslutning. Som svar på foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse (jf. præmis 14 ovenfor) har sagsøgerne fremlagt en række oplysninger, der kan godtgøre, at otte medlemmer af CIA er professionelle operatører, som driver virksomhed inden for sektorerne for frø af foderplanter, sædekorn, vinformeringsmateriale, grøntsagsfrø, grøntsagsplanter og frugtplanter. Disse sektorer er berørt af bilag IV, del A, B, C, F, I og J, til den anfægtede gennemførelsesforordning.
Hvad angår MIVA fremgår det af artikel 8 i denne sammenslutnings vedtægter, at den som medlemmer har professionelle operatører i den forstand, hvori begrebet er anvendt i artikel 2, nr. 9), i forordning 2016/2031, inden for vinformeringsmateriale. Dette er ganske afgjort tilfældet med den første sagsøger. Denne omstændighed kan dog ikke medføre, at søgsmålet kan antages til realitetsbehandling i det omfang, det er anlagt af MIVA, eftersom den første sagsøger har anlagt søgsmålet i sit eget navn (jf. i denne retning dom af 30.4.2019, UPF mod Kommissionen,
T-747/17
,
EU:T:2019:271
, præmis
-
).
Som svar på den foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse, der blev vedtaget den 8. februar 2021, har sagsøgerne imidlertid fremlagt en række oplysninger, der kan godtgøre, at tre andre medlemmer af MIVA, der er forskellige fra den første sagsøger, er professionelle operatører, som driver virksomhed inden for sektorerne for vinformeringsmateriale, grøntsagsplanter og frugtplanter. Disse sektorer er berørt af bilag IV, del C, I og J, til gennemførelsesforordning (EU) 2019/2072. Det skal i denne forbindelse tilføjes, at MIVA ifølge artikel 3 i denne sammenslutnings vedtægter har til formål at fremme de interesser, der vedrører dens medlemmers aktiviteter, uden herfra at udelukke landbrugsaktiviteter vedrørende andre planter end vinformeringsmateriale.
Med hensyn til Kommissionens argument om, at visse fakturaer fremlagt af sagsøgerne er påført en dato, der ligger efter datoen for sagsanlægget, kan det ikke tiltrædes. Status som »professionel operatør« som omhandlet i artikel 2, nr. 9), i forordning 2016/2031 skal således i sagens natur godtgøres ved anvendelse af en række samstemmende indicier. Skal Kommissionens logik følges, vil dette således indebære, at kun de beviser, der er påført den samme dato som datoen for sagsanlægget, vil kunne godtgøre status som professionel operatør, idet f.eks. fakturaer fra før denne dato ikke vil gøre det muligt at udelukke, at vedkommende operatør i mellemtiden har opgivet den aktivitet, der vedrører de pågældende planter.
I den konkrete sag har sagsøgerne imidlertid fremlagt flere fakturaer på ikke ubetydelige beløb, hvoraf det fremgår, at deres udstedere, der er medlemmer af de sagsøgende sammenslutninger, er professionelle operatører i den forstand, hvori begrebet er anvendt i artikel 2, nr. 9), i forordning 2016/2031. Som anført af sagsøgerne under retsmødet kræver markedsføringen af planter til plantning endvidere, at der gennemføres en hel række forudgående foranstaltninger, som alt efter den grøntsag, der er tale om, strækker sig over mere eller mindre lange perioder. Det følger heraf, at den omstændighed, at der er blevet fremlagt fakturaer, som er påført en dato, der ligger efter datoen for sagsanlægget, for at godtgøre, at medlemmerne af den anden og den tredje sagsøger har status af professionelle operatører som omhandlet ovenfor, ikke i sig selv kan udelukke, at dette bevismateriale er relevant.
Endelig kan der ikke konstateres nogen tilsidesættelse af Kommissionens ret til forsvar, eftersom denne institution har fået lejlighed til på en hensigtsmæssig måde at fremsætte sine skriftlige og mundtlige bemærkninger til samtlige de oplysninger, som sagsøgerne er fremkommet med angående deres søgsmålskompetence.
Det følger heraf, at sagsøgerne har ført bevis for deres søgsmålskompetence ifølge nedenstående præciseringer:
–
Den første sagsøger har kompetence til at anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af bilag IV, del C, til den anfægtede gennemførelsesforordning.
–
CIA har kompetence til at anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af bilag IV, del A, B, C, F, I og J, til den anfægtede gennemførelsesforordning.
–
MIVA har kompetence til at anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af bilag IV, del C, I og J, til den anfægtede gennemførelsesforordning.
Søgsmålsinteresse
Kommissionen har gjort gældende, at en eventuel annullation af bilag IV, del A, B, C, F, I og J, til den anfægtede gennemførelsesforordning ville gøre de tærskelværdier for forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, der er fastsat i henhold til de omhandlede dele, ugyldige, således at de pågældende planter ikke længere ville være underlagt forbuddet mod indførsel på eller flytning inden for Unionens område. En sådan annullation ville imidlertid ikke påvirke de rensningsforpligtelser, der påhviler de professionelle operatører, således som de fremgår af de forskellige direktiver, der regulerer markedsføringen af de samme planter. Disse direktiver udgør selvstændige retsakter, hvori der blot tages højde for de tærskelværdier for forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, der er fastsat ved de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning. De kan derfor ikke kvalificeres som retsakter til gennemførelse af den anfægtede gennemførelsesforordning, hvis gyldighed ville blive påvirket som følge af en eventuel annullation af denne forordning. Det følger heraf, at selv om sagsøgerne opnåede den ønskede annullation i den konkrete sag, ville de pågældende professionelle operatører stadig være forpligtede til at overholde de plantesundhedsbestemmelser, der er fastsat ved de nævnte direktiver, hvad angår såvel den billige rensning i produktionsleddet som den rensning, der er nødvendig for markedsføringen af de pågældende planter. Endelig er sagsøgernes interesse bestående i beskyttelse af biodiversiteten støttet på rene hypoteser.
Det følger af fast retspraksis, at et annullationssøgsmål, der anlægges af en fysisk eller juridisk person, kun kan antages til realitetsbehandling, såfremt sagsøgeren har en retlig interesse i, at den anfægtede retsakt annulleres. En sådan interesse foreligger kun, såfremt en annullation af denne retsakt i sig selv kan have retsvirkninger, og søgsmålet således med sit resultat kan tilføre parten en fordel (jf. dom af 17.9.2015, Mory m.fl. mod Kommissionen,
C-33/14 P
,
EU:C:2015:609
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Kommissionen har i denne henseende gjort gældende, at sagsøgerne ikke vil opnå nogen fordel ved en eventuel annullation af de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning, fordi en sådan annullation ikke vil ændre forpligtelserne til rensning af de pågældende planter til plantning, således som disse forpligtelser fremgår af de respektive direktiver om regulering af markedsføringen af de nævnte planter.
Med henblik på at vurdere, hvorvidt dette argument fra Kommissionen er velbegrundet, skal der redegøres for grundelementerne i Unionens plantesundhedsordning vedrørende de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, således som disse elementer følger af forordning 2016/2031, den anfægtede gennemførelsesforordning og direktiverne om regulering af markedsføringen af de planter, der er berørt af nærværende søgsmål.
For det første, og som det fremgår af artikel 36 i forordning 2016/2031, gælder det navnlig, at de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere er skadegørere, der er til stede på Unionens område, og som især spredes gennem visse planter til plantning, og hvis forekomst på disse planter til plantning har uacceptable økonomiske konsekvenser for så vidt angår den påtænkte anvendelse af disse planter.
For at begrænse forekomsten af de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere bør indslæbning heraf i eller flytning inden for Unionens område på de pågældende planter til plantning ifølge 23. betragtning til forordning 2016/2031 forbydes, hvis forekomsten af de pågældende skadegørere overstiger en bestemt tærskelværdi.
Som gennemgået i præmis 3 og 4 ovenfor opstiller Kommissionen en liste over de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere og specifikke planter til plantning, eventuelt ledsaget af tærskelværdier der er højere end nul, og hvorfra forekomsten af en EU-reguleret ikkekarantæneskadegører på planter til plantning har uacceptable økonomiske konsekvenser. Denne liste er opført i bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning (jf. præmis 8 ovenfor).
For det andet er de regler, der regulerer markedsføringen af hver enkelt plante, som er beregnet til plantning og berørt af en del af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning, fastsat i medfør af direktiver. Sammenhængen mellem de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, der er listeopført i hver enkelt omtvistet del af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning, og de dertil knyttede direktiver om markedsføring fremgår af den følgende tabel:
Del af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning
Direktiv om markedsføring
Del A
Regulerede ikkekarantæneskadegørere vedrørende frø af foderplanter
Direktiv 66/401
Del B
Regulerede ikkekarantæneskadegørere vedrørende sædekorn
Rådets direktiv 66/402/EØF af 14. juni 1966 om handel med såsæd (
EFT 1966, 125, s. 2309
)
Del C
Regulerede ikkekarantæneskadegørere vedrørende vinformeringsmateriale
Rådets direktiv 68/193/EØF af 9. april 1968 om handel med vegetativt formeringsmateriale af vin (
EFT 1968, L 93, s. 15
)
Del F
Regulerede ikkekarantæneskadegørere vedrørende grøntsagsfrø
Rådets direktiv 2002/55/EF af 13. juni 2002 om handel med grøntsagsfrø (
EFT 2002, L 193, s. 33
)
Del I
Regulerede ikkekarantæneskadegørere vedrørende formeringsmateriale og plantemateriale af grøntsagsplanter, bortset fra frø
Rådets direktiv 2008/72/EF af 15. juli 2008 om afsætning af plantemateriale og formeringsmateriale af grøntsagsplanter bortset fra frø (
EUT 2008, L 205, s. 28
)
Kommissionens direktiv 93/61/EØF af 2. juli 1993 om oversigterne over de betingelser, der skal opfyldes af plantemateriale og formeringsmateriale af grønsagsplanter bortset fra frø, i overensstemmelse med Rådets direktiv 92/33/EØF (
EFT 1993, L 250, s. 19
)
Del J
Regulerede ikkekarantæneskadegørere vedrørende frugtplanteformeringsmateriale og frugtplanter bestemt til frugtproduktion
Rådets direktiv 2008/90/EF af 29. september 2008 om afsætning af frugtplanteformeringsmateriale og frugtplanter bestemt til frugtproduktion (
EUT 2008, L 267, s. 8
)
Kommissionens gennemførelsesdirektiv 2014/98/EU af 15. oktober 2014 om gennemførelse af Rådets direktiv 2008/90/EF for så vidt angår specifikke krav til de i bilag I til samme direktiv nævnte slægter og arter af frugtplanter, specifikke krav til leverandører og nærmere regler vedrørende officielle inspektioner (
EUT 2014, L 298, s. 22
)
Direktiverne om regulering af markedsføringen fastsætter de plantesundhedsforanstaltninger, der skal træffes for at håndtere risikoen for forekomst af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere og for at sikre, at de planter, der indføres i og flyttes inden for Unionen, overholder bestemmelserne i den relevante del af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning hvad angår forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere.
Efter vedtagelsen af den anfægtede gennemførelsesforordning er direktiverne om regulering af markedsføringen af planter således blevet ændret ved Kommissionens gennemførelsesdirektiv (EU) 2020/177 af 11. februar 2020 om ændring af Rådets direktiv 66/401/EØF, 66/402/EØF, 68/193/EØF, 2002/55/EF, 2002/56/EF og 2002/57/EF, Kommissionens direktiv 93/49/EØF og 93/61/EØF og gennemførelsesdirektiv 2014/21/EU og 2014/98/EU for så vidt angår planteskadegørere på frø og andet planteformeringsmateriale (
EUT 2020, L 41, s. 1
).
Navnlig fremgår det af 5., 6., 8., 10.-12., 14. og 19.-23. betragtning til gennemførelsesdirektiv 2020/177, at direktiverne om regulering af markedsføringen af de planter, der er berørt af de omtvistede dele af den anfægtede gennemførelsesforordning, har måttet ændres for at fastsætte foranstaltninger med henblik på, at det planteformeringsmateriale, der henhører under deres anvendelsesområde, opfylder de krav til bl.a. EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, der er fastsat ved de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning. Direktiv 66/401/EØF af 14. juni 1966 om handel med frø af foderplanter udgør en delvis undtagelse derved, at det blev ændret for at angive, at de pågældende frø ligeledes skulle opfylde de krav til de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, der er fastsat i henhold til bilag IV, del A, til den anfægtede gennemførelsesforordning, uden dog af den grund at fastsætte supplerende krav i forhold til dem, der var i kraft før vedtagelsen af gennemførelsesdirektiv 2020/177.
Denne systematiske sammenhæng mellem på den ene side den anfægtede gennemførelsesforordning og på den anden side direktiverne om regulering af markedsføringen af de planter til plantning, der er omfattet af de omtvistede dele af bilag IV til den nævnte forordning, bekræftes udtrykkeligt af Kommissionen i svarskriftets punkt 24-27 og i duplikkens punkt 68 og 70.
Det fremgår af disse konstateringer, at selv om de omhandlede direktiver – som anført af Kommissionen – ikke udgør retsakter til gennemførelse af den anfægtede gennemførelsesforordning, opstiller de forpligtelser for operatørerne, som tager højde for de normer for forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, der er fastsat i denne gennemførelsesforordning, og som tager sigte på at sikre, at de omhandlede operatører overholder de nævnte normer. Denne konklusion gælder tillige for direktiv 66/401, som nu bestemmer, at dyrkning og frø af foderplanter ligeledes skal opfylde de krav til forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, der er fastsat i medfør af bilag IV, del A, til den anfægtede gennemførelsesforordning, selv om der ikke i dette direktiv er fastsat supplerende foranstaltninger i denne henseende.
Kommissionen kan derfor ikke med rette hævde, at en eventuel annullation af de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning ikke i noget tilfælde kan tilføre den første sagsøger eller CIA’s og MIVA’s medlemmer en fordel. Henset til den interne sammenhæng i Unionens plantesundhedsordning, der er kendetegnet ved den systematiske sammenhæng mellem den anfægtede gennemførelsesforordning og de dertil knyttede direktiver om regulering af markedsføringen af planter til plantning, kunne EU-lovgiver således i tilfælde af en delvis annullation af den nævnte gennemførelsesforordning – afhængigt af begrundelsen for annullationen og de foranstaltninger, der skal gennemføres henhold til artikel 266 TEUF – foranlediges til at revurdere de pågældende direktiver, som vil have mistet deres lovgivningsmæssige grundlag i dets nuværende udgave.
Bestemmelserne i direktiverne om markedsføring af planter til plantning svækker følgelig ikke sagsøgernes interesse i at nedlægge påstand om annullation af de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning, hvilke dele umiddelbart berører deres retsstilling ifølge de præciseringer, der er gennemgået i præmis 34-54 ovenfor. Det følger i øvrigt heraf, at i forhold til spørgsmålet om, hvorvidt søgsmålet kan realitetsbehandles i henseende til søgsmålsinteresse, er det ikke nødvendigt, at sagsøgerne påviser en specifik egen interesse i beskyttelsen af biodiversiteten, således at Kommissionens argument om, at en sådan interesse angiveligt har en hypotetisk karakter, må forkastes som uvirksomt.
Søgsmålets klarhed
For det første har Kommissionen, støttet af Parlamentet og Rådet, gjort gældende, at fremstillingen af anbringenderne ikke viser, hvilke retsregler der skulle være tilsidesat af artikel 36, artikel 37, stk. 2, og bilag I, afsnit 4, punkt 3, i forordning 2016/2031, og hvis tilsidesættelse skulle medføre disse bestemmelsers ugyldighed i overensstemmelse med sagsøgernes påstande. For det andet har Kommissionen gjort gældende, at det kun er i forhold til bilag IV, del C, til den anfægtede gennemførelsesforordning, at sagsøgerne har fremsat specifikke argumenter, som gør det muligt at forstå den hævdede ulovlighed. Derimod hviler påstanden om annullation af de øvrige omtvistede dele af bilag IV til den nævnte forordning alene på almindelige betragtninger, som mangler den præcision, der kræves efter artikel 21 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, selv når der tages hensyn til de forklaringer, der er givet i replikken. Under alle omstændigheder er forordning 2016/2031 ikke behæftet med nogen af de ulovligheder, der kan anses for at være fremført imod den.
Det er ganske vist rigtigt, at stævningen ikke indeholder nogen redegørelser, der på udførlig vis kan begrunde, hvorfor forordning 2016/2031 angiveligt skulle være ulovlig, og at den ikke rummer nogen særlig analyse af de andre omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning end det omhandlede bilags del C. Det er desuden ligeledes rigtigt, at flere af sagsøgernes argumenter er fremsat i form af konklusioner, hvis forbindelse til de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning ofte ikke er oplagt.
For det første har sagsøgerne imidlertid i replikken inddraget en række argumenter angående visse andre omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning end del C. Disse argumenter, som ligger inden for rammerne af de i stævningen fremsatte anbringender, udgør en tilføjelse til disse anbringender, der kan antages til realitetsbehandling. For det andet forholder det sig således, at selv om forbindelsen mellem visse argumenter til støtte for de fremsatte anbringender ikke altid er oplagt, gør en detaljeret undersøgelse af den samlede retlige ramme det muligt at forstå rækkevidden af de kritikpunkter, som sagsøgerne har fremsat. For det tredje gør henvisningerne til forordning 2016/2031’s angivelige tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet det muligt for Retten – under hensyntagen til sagsøgernes argumentation i dens helhed – at udøve sin prøvelsesret i forhold til denne forordning.
Følgelig skal formalitetsindsigelsen vedrørende søgsmålets klarhed forkastes.
Realiteten
Det første anbringende om, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 36, litra e) og f), i forordning 2016/2031, af proportionalitetsprincippet og af begrundelsespligten
Sagsøgerne har anført, at det følger af artikel 36 i forordning 2016/2031, at en skadegører kun kan opføres på listen over de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, hvis den opfylder de i denne bestemmelse fastsatte betingelser. Blandt disse betingelser optræder den, der angår de uacceptable økonomiske konsekvenser, som forekomsten af skadegøreren medfører, som omhandlet i bilag I, afsnit 4, nr. 3), til den nævnte forordning, og den omstændighed, at der findes gennemførlige og effektive foranstaltninger til forebyggelse af denne forekomst på disse planter [artikel 36, litra e) og f), i forordning 2016/2031]. De tærskelværdier, der er fastsat i medfør af de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning, er imidlertid ikke begrundet med henvisning til en udførlig analyse af de økonomiske konsekvenser, som forekomsten af de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere har på de pågældende planter, og hviler heller ikke på det forhold, at der findes gennemførlige og effektive foranstaltninger til forebyggelse af denne forekomst. Fastsættelsen af tærskelværdier for forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på 0% medfører endvidere en række forpligtelser til plantesundhedsmæssig rensning, gennem genetisk udvælgelse, af de pågældende sorter, hvilket for sin del definitivt ødelægger diversiteten af sorterne af kategorien »standard«, som ikke aktuelt renses, og får differentieringen mellem de sorter, der henhører under kategorierne »standard« på den ene side og »certificeret« på den anden side, til at forsvinde.
Eksempelvis medfører de tærskelværdier, der er fastsat i henhold til bilag IV, del C, til den anfægtede gennemførelsesforordning, således et forbud mod at markedsføre 57,7% af de druesorter, der er opført i det italienske register over vinarealer til vinproduktion, eftersom der ikke findes nogen kloner, som kan sikre, at tærskelværdien på nulforekomst af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere overholdes. Dette forbud vil i mindst et årti gøre det umuligt at forny eller foretage nye plantninger af hjemmehørende sorter, som er omfattet af oprindelsesbetegnelser eller geografiske angivelser, og vil føre til en gennemgribende forenkling af visse biotyper af sorter. Den betydelige formindskelse af biodiversiteten inden for hver sort er navnlig resultatet af de nødvendige rensningsforanstaltninger til bekæmpelse af virusser, viroider og viruslignende sygdomme. Disse skadevirkninger er dog ikke forbundet med nogen fordel og sikrer heller ikke, at de rensede planter ikke bliver inficerede via vektorinsekter efter deres plantning. Kommissionen burde imidlertid have taget hensyn til disse virkninger i forbindelse med sin vurdering af de uacceptable økonomiske konsekvenser af de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på planterne til plantning. Den aktuelle situation viser derimod, at forekomsten af de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, der er genstand for de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning, ikke har påvirket de omhandlede landbrugsbedrifters rentabilitet, således at denne forekomst ikke kan anses for at have nogen uacceptable økonomiske konsekvenser som omhandlet i artikel 36, litra e), i forordning 2016/2031.
Under disse omstændigheder må det fastslås, at den undersøgelse fra Plantebeskyttelsesorganisationen for Europa og Middelhavsområderne (herefter »EPPO«), som Kommissionen støttede sig på ved vedtagelsen af de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning, var behæftet med fejl og svagheder, eftersom det heri konkluderedes, at der skulle fastsættes tærskelværdier for forekomsten på 0% i forhold til de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, der havde været til stede i Europa i meget lang tid, uden at de var forbundet med negative økonomiske konsekvenser.
Sagsøgerne har tilføjet, at den påbudte rensning indebærer en omkostning på 120000 EUR for hver sort og ti års arbejde i specialiserede strukturer uden udsigt til dækning af disse omkostninger. Denne økonomiske byrde kan ikke bæres, når det dyrkede areal er mindre end ca. 1000 hektar pr. sort, hvilket er tilfældet med de hjemmehørende sorter med begrænset udbredelse. I de sjældne tilfælde, hvor den omhandlede rensning er økonomisk interessant, reducerer den oprindelsessortens genpulje. Kommissionen tog imidlertid ikke hensyn til disse konsekvenser, inden den i medfør af de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning opstillede tærskelværdierne for forekomsten af de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, således at den betingelse, der er fastsat i artikel 36, litra f), i forordning 2016/2031, ikke er opfyldt.
Det må i denne sammenhæng fastslås, at det forhold, at det ikke i artikel 36 og 37 i forordning 2016/2031 foreskrives, at der skal fastsættes tærskelværdier for forekomsten, der er forholdsmæssige dels hvad angår den risiko, som de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere udgør for de specifikke områder, dels hvad angår rensningsomkostningerne, udgør en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og af forpligtelsen til at beskytte de nævnte områders identitet.
Endelig har sagsøgerne anført, at konsekvenserne af fastsættelsen af en tærskelværdi for forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på 0% for biodiversiteten og for omkostningerne til den rensning ved genetisk udvælgelse, der nu kræves, burde have været genstand for en konsekvensanalyse i overensstemmelse med den interinstitutionelle aftale mellem Parlamentet, Rådet og Kommissionen »om bedre lovgivning« (
EUT 2016, L 123, s. 1
). Fraværet af en sådan analyse bevirker, at de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning er behæftet med en begrundelsesmangel og en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet.
Kommissionen har for sin del anfægtet disse vurderinger.
Under det første anbringende har sagsøgerne i det væsentlige gjort gældende, at Kommissionen har tilsidesat artikel 36, litra e) og f), i forordning 2016/2031. Til støtte for denne konklusion har sagsøgerne i det væsentlige fremført tre kritikpunkter.
Det første kritikpunkt angår de angivelige skadevirkninger, som fastsættelsen af tærskelværdien for forekomsten af de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på 0% har for biodiversiteten. Under dette kritikpunkt har sagsøgerne anført, at fastsættelsen af den nævnte tærskelværdi for forekomsten til 0% bevirker, at der pålægges en række rensningsforpligtelser ved genetisk udvælgelse, hvilket drastisk formindsker diversiteten af planter i kategorien »standard« til plantning, som dog aktuelt er meget talrige. Denne omstændighed ophæver ligeledes sondringen mellem materialekategorierne »standard« og »certificerede« (jf. præmis 92 nedenfor) og har en række skadevirkninger for vinsektoren. Ifølge sagsøgerne burde Kommissionen have taget hensyn til disse omstændigheder med henblik på at vurdere, om den mindste forekomst af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på planter til plantning havde uacceptable økonomiske konsekvenser i henhold til artikel 36, litra e), i forordning 2016/2031, men også for at efterprøve, om der fandtes gennemførlige og effektive foranstaltninger til forebyggelse af denne forekomst i henhold til samme forordnings artikel 36, litra f). Sagsøgerne har i denne sammenhæng tilføjet, at spredningen af de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere kan ske via vektorinsekter, og at EPPO’s analyse af de EU-regulerede ikkekarantæneskadegøreres økonomiske konsekvenser er mangelfuld (jf. præmis 74-76 ovenfor).
Det andet kritikpunkt går på, at Kommissionen ikke tog hensyn til omkostningerne til de rensningsforanstaltninger, der blev nødvendige efter opstillingen af tærskelværdien for forekomsten af de listeopførte EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på 0%, hvilket udgør en tilsidesættelse af artikel 36, litra f), i forordning 2016/2031 (jf. præmis 77 ovenfor). I øvrigt har sagsøgerne anført, at artikel 36 og 37 i forordning 2016/2031 ved at tillade en sådan fremgangsmåde er behæftet med en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og af forpligtelsen til at »beskytte landbrugsområdernes identitet« (jf. præmis 78 ovenfor).
Det tredje kritikpunkt angår det forhold, at Kommissionen ikke forud for vedtagelsen af den anfægtede gennemførelsesforordning foretog en miljømæssig, social og økonomisk konsekvensanalyse. Sagsøgerne har i denne sammenhæng tillige påberåbt sig en begrundelsesmangel og en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet (jf. præmis 79 ovenfor).
Alle disse kritikpunkter hviler på en enkelt forudsætning. Det drejer sig om det udsagn, at fastsættelsen af en tærskelværdi på 0% for forekomsten af de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, der er listeopført i de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning, medfører en forpligtelse til rensning ved genetisk udvælgelse af de planter til plantning, der er berørt af de omhandlede dele. Denne forpligtelse har for det første en række skadevirkninger for biodiversiteten og medfører for det andet overdrevne rensningsomkostninger for de erhvervsdrivende. At Kommissionen ikke tog hensyn til disse omstændigheder i forbindelse med fastsættelsen af tærskelværdierne for forekomsten af de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på planter til plantning udgør først og fremmest en tilsidesættelse af artikel 36, litra e) og f), i forordning 2016/2031. Såfremt det blev konkluderet, at artikel 36, litra e) og f), i forordning 2016/2031 ikke krævede, at der blev taget hensyn til disse omstændigheder, ville denne bestemmelse ifølge sagsøgerne tilsidesætte proportionalitetsprincippet og forpligtelsen til at »beskytte landbrugsområdernes identitet«.
For det første skal det bemærkes, at EPPO – som anført i 12. betragtning til den anfægtede gennemførelsesforordning – foretog en revurdering af de skadegørere, der indtil da var opført dels i Rådets direktiv 2000/29/EF af 8. maj 2000 om foranstaltninger mod indslæbning i Fællesskabet af skadegørere på planter eller planteprodukter og mod deres spredning inden for Fællesskabet (
EFT 2000, L 169, s. 1
), dels i direktiverne om markedsføring af planter til plantning.
Ifølge 13. betragtning til den anfægtede gennemførelsesforordning var denne revurdering nødvendig for at opdatere de pågældende skadegøreres plantesundhedsmæssige status i overensstemmelse med den seneste tekniske og videnskabelige udvikling og for at vurdere, om de opfyldte de respektive kriterier i artikel 36 i forordning 2016/2031 med hensyn til Unionens område og afsnit 4 i bilag I til nævnte forordning (jf. præmis 2 ovenfor).
Efter denne fornyede undersøgelse blev det konkluderet, at visse skadegørere opfyldte betingelserne i artikel 36 i forordning 2016/2031 med hensyn til Unionens område og derfor skulle opføres på listen over de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere (14. betragtning til den anfægtede gennemførelsesforordning). Der blev ligeledes taget hensyn til de betingelser, der var opstillet i samme forordnings artikel 37, stk. 8, hvad angik en eventuel fastsættelse af tærskelværdier for forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på over 0% (15. betragtning til den anfægtede gennemførelsesforordning).
Denne proces gav anledning til vedtagelsen af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning, som fastsætter normerne for forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på planter til plantning, for at disse planter kan indføres i og flyttes inden for Unionen.
For det andet hviler det foreliggende anbringende i sin helhed på en urigtig opfattelse af de forpligtelser, der følger for de pågældende professionelle operatører af fastsættelsen af en tærskelværdi på 0% for forekomsten af de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, der er listeopført i de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning.
Som anført i præmis 63 ovenfor fastsætter direktiverne om regulering af markedsføringen af planter til plantning navnlig de foranstaltninger, der skal træffes for at håndtere risikoen og for at sikre, at de planter, der indføres i og flyttes inden for Unionen, overholder bestemmelserne i den relevante del af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning hvad angår forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere.
I denne sammenhæng inddeler visse af disse direktiver planterne til plantning i kategorier. I direktiv 68/193 om handel med vegetativt formeringsmateriale af vin, som sagsøgerne har koncentreret deres analyse om, inddeles til illustration i artikel 2, stk. 1, litra D, E, F og G, det formeringsmateriale, der er omfattet af direktivets anvendelsesområde, i henholdsvis »udgangsmateriale«, »basismateriale«, »certificeret materiale« og »standardmateriale«.
I denne forbindelse havde ottende betragtning til direktiv 68/193 følgende ordlyd:
»[S]kønt det ville være ønskeligt at begrænse handelen til sådant anerkendt formeringsmateriale af vin, der nedstammer fra en klonavl, er dette for tiden ikke muligt, da Fællesskabets behov derved ikke ville kunne dækkes i fornødent omfang; indtil videre bør derfor også kontrolleret fremavlsmateriale (standardmateriale) tillades i handelen, som også skal være sortsægte og sortsren, men som ikke altid frembyder den samme garanti som formeringsmateriale, der nedstammer fra en klonavl; denne kategori skal dog efterhånden udgå[.]«
Det fremgår imidlertid af artikel 2, stk. 1, litra G, i og bilag I, del 8, punkt 6), litra c), til direktiv 68/193, som ændret ved gennemførelsesdirektiv 2020/177, at »standardkategorien« af formeringsmateriale af vin stadig markedsføres (jf. præmis 101 nedenfor). Navnlig opstilles der i tabellen i bilag IV, del C, til den anfægtede gennemførelsesforordning en tærskelværdi for forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere for på den ene side det formeringsmateriale, der er »udgangsmateriale«, »basismateriale« og »certificeret materiale«, og på den anden side en tærskelværdi for »standardmateriale«.
Sagsøgerne er for deres del af den opfattelse, at de virkninger, der følger af fastsættelsen af tærskelværdier for forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på 0%, især vedrører »standardkategorierne« af planter til plantning. Ifølge sagsøgerne rummer disse kategorier hjemmehørende materialer, som er genstand for en begrænset markedsføring i specifikke områder.
Hvad angår virkningerne af tærskelværdierne for forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere er det ganske vist rigtigt, at direktiverne om markedsføring, som ændret ved gennemførelsesdirektiv 2020/177 (jf. præmis 64 og 65 ovenfor), i dette øjemed foreskriver visse foranstaltninger til rensning af formeringsmaterialet. Imidlertid – og som anført af Kommissionen – pålægger ingen af disse direktiver de berørte professionelle operatører at foretage en rensning ved genetisk udvælgelse, som kan påvirke biodiversiteten på de af sagsøgerne beskrevne måder.
Det forholder sig nærmere bestemt således, at:
–
Direktiv 66/401 om handel med frø af foderplanter blev ændret med det formål at fastsætte, at dyrkning og frø af foderplanter ligeledes skulle opfylde de krav til forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, der er fastsat i medfør af bilag IV, del A, til den anfægtede gennemførelsesforordning, selv om der ikke i dette direktiv er fastsat noget supplerende krav for specifikke EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere (jf. ottende betragtning til, artikel 1 i og bilag I til gennemførelsesdirektiv 2020/177).
–
Direktiv 66/402 om handel med såsæd blev ændret med det formål at bestemme, at forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på afgrøder og frø skulle opfylde de forskrifter, der er fastsat i medfør af bilag IV, del B, til den anfægtede gennemførelsesforordning. Desuden præciseres i den ændrede udgave af dette direktiv det maksimale antal planter med symptomer, der må ses ved markinspektioner af en repræsentativ prøve, for at afgrøden kan anses for at være »praktisk taget fri« for svampen Gibberella fujikuroi Sawada [GIBBFU], således som krævet i bilag IV, del B, til den anfægtede gennemførelsesforordning (jf. tiende betragtning til, artikel 2 i og bilag II til gennemførelsesdirektiv 2020/177).
–
Direktiv 68/193 om handel med vegetativt formeringsmateriale af vin blev ændret for i det væsentlige at foreskrive, at modervinplanter og planteskoler skulle besigtiges visuelt og i givet fald gennemgå stikprøveudtagninger og analyser for at sikre, at de var fri for de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, der var listeopført i bilag IV, del C, til den anfægtede gennemførelsesforordning. Såfremt der konstateres en forekomst af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere eller dertil knyttede symptomer, foreskriver bilag I til direktiv 68/193 med senere ændringer, at der – afhængigt af den EU-regulerede ikkekarantæneskadegører og kategorien af formeringsmateriale – skal vedtages en række foranstaltninger såsom oprykning og destruktion af de berørte vinplanter, udelukkelse af disse vinplanter fra formering, varmtvandsbehandling, bakteriedræbende behandling, vedligeholdelse i faciliteter, der er sikret mod vektorinsekter, hensigtsmæssig podning eller gasning (jf. 11. betragtning til, artikel 3 i og bilag III til gennemførelsesdirektiv 2020/177).
–
Direktiv 2002/55 om handel med grøntsagsfrø blev ændret for at foreskrive, at forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på grøntsagsfrø, i det mindste på grundlag af en visuel besigtigelse, ikke måtte overskride de respektive tærskelværdier, der er fastsat i bilag IV, del F, til den anfægtede gennemførelsesforordning (jf. 14. betragtning til, artikel 6 i og bilag VI til gennemførelsesdirektiv 2020/177).
–
Direktiv 93/61 om afsætning af plantemateriale og formeringsmateriale af grøntsagsplanter bortset fra frø blev ændret for at foreskrive, at forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på disse grøntsager, i det mindste på grundlag af en visuel besigtigelse, ikke måtte overskride de tærskelværdier, der er fastsat i bilag IV, del I, til den anfægtede gennemførelsesforordning (jf. 12. betragtning til, artikel 5 i og bilag V til gennemførelsesdirektiv 2020/177).
–
Gennemførelsesdirektiv 2014/98, som opstiller en række specifikke bestemmelser om bl.a. afsætning af frugtplanteformeringsmateriale og frugtplanter bestemt til frugtproduktion, blev ændret for at foreskrive, at kernemoderplanter, kerneplanter, moderplanter til basismateriale, basismateriale, certificerede moderplanter og certificeret materiale, ved hjælp af en visuel besigtigelse og i tvivlstilfælde en stikprøveudtagning og en analyse, skulle fastslås at være fri for de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, der er listeopført i bilag IV, del J, til den anfægtede gennemførelsesforordning. Såfremt der konstateres en forekomst af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere eller dertil knyttede symptomer, foreskriver bilag IV til gennemførelsesdirektiv 2014/98 med senere ændringer, at der – afhængigt af den EU-regulerede ikkekarantæneskadegører og kategorien af formeringsmateriale – skal vedtages en række foranstaltninger såsom oprykning og destruktion af det pågældende formeringsmateriale og de pågældende planter samt en analyse af en repræsentativ stikprøve af det symptomfrie formeringsmateriale og de symptomfrie planter (jf. 19.-23. betragtning til, artikel 10 i og bilag X til gennemførelsesdirektiv 2020/177).
Det fremgår af disse oplysninger, at de tærskelværdier for forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, der er fastsat i medfør af de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning, som bemærket af Kommissionen ganske vist indebærer en forpligtelse til at vedtage visse foranstaltninger bestående i visuel besigtigelse af grøntsagerne og – hvis der opstår symptomer, der kan tilskrives EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere – i gennemførelse af hensigtsmæssige hygiejne- eller behandlingsforanstaltninger. Det fremgår imidlertid ikke af de omtvistede bestemmelser i den anfægtede gennemførelsesforordning eller af direktiverne om markedsføring af de omhandlede grøntsager, at de professionelle operatører har nogen som helst forpligtelse til at foretage en rensning ved genetisk udvælgelse.
Sagsøgerne har i øvrigt ikke henvist til nogen bestemmelse, der pålægger en sådan forpligtelse.
I denne henseende har sagsøgerne fokuseret (jf. præmis 75 ovenfor) på de angivelige virkninger, som bilag IV, del C, til den anfægtede gennemførelsesforordning medfører for diversiteten af det vinformeringsmateriale, der inficeres af virusser, viroider og viruslignende sygdomme. Sagsøgerne har gjort gældende, at uden passende hygiejneforanstaltninger eller antivirale produkter kan de sorter, der er påvirkes af disse sygdomme, kun renses ved metoder såsom varmeterapi, dyrkning af apikale meristemer eller somatisk embryogenese, som ifølge sagsøgerne indebærer en betydelig formindskelse af biodiversiteten inden for hver sort.
Det er dog tilstrækkeligt at bemærke, at det følger af bilag I, del 2, punkt 2 og 3, og del 8, punkt 6), litra c), i direktiv 68/193, som ændret ved gennemførelsesdirektiv 2020/177, at der efter en visuel besigtigelse kan tolereres symptomer på disse EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på højst 10% af vinplanterne i de modervinplanter, der er bestemt til produktion af materiale af kategorien »standard«, idet de pågældende vinplanter skal udelukkes fra formering. Derimod fremgår det af del 8, punkt 5), litra c), i det samme bilag til det nævnte direktiv, at det formeringsmateriale, der er »udgangsmateriale«, »basismateriale« og »certificeret materiale« (jf. præmis 93 ovenfor), skal opfylde strengere normer hvad angår de pågældende symptomer, uden at der dog af den grund heri er opstillet noget krav om en genetisk udvælgelse i dette tilfælde.
Sagsøgerne har i øvrigt ikke hævdet, at materialer af kategorien »standard« på grund af deres art alle er smittet med EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, således at anvendelsen af en tærskelværdi for forekomst på 0% automatisk medfører en forpligtelse til at udelukke dem fra formering i deres helhed. Selve bestemmelsen om loftet på 10% i bilag I, del 8, punkt 6), litra c), til direktiv 68/193, som ændret ved gennemførelsesdirektiv 2020/177 (jf. præmis 101 ovenfor), viser snarere det modsatte.
Følgelig, og som bemærket af Kommissionen, har bilag IV, del C, til den anfægtede gennemførelsesforordning hverken til formål eller til følge at pålægge de professionelle operatører at anvende metoder til rensning ved genetisk udvælgelse såsom dem, der er nævnt i præmis 100 ovenfor, eller at forbyde markedsføring af det vinformeringsmateriale, der er omfattet af kategorien »standard«.
I samme forbindelse skal det, i lighed med, hvad Kommissionen har anført, tilføjes, at flere direktiver om regulering af markedsføringen af planter til plantning indeholder undtagelsesbestemmelser, der netop har til formål at fremme den genetiske diversitet.
Det drejer sig især om:
–
artikel 3, stk. 3, litra c), i direktiv 68/193 om handel med vegetativt formeringsmateriale af vin
–
artikel 8, stk. 2, litra c), i direktiv 2008/72 om afsætning af plantemateriale og formeringsmateriale af grøntsagsplanter bortset fra frø, og
–
artikel 3, stk. 4, litra c), direktiv 2008/90 om afsætning af frugtplanteformeringsmateriale og frugtplanter bestemt til frugtproduktion.
Disse bestemmelser har til formål at muliggøre markedsføringen af visse mængder af planter til plantning, selv om de ikke opfylder de dertil knyttede plantesundhedsmæssige betingelser, når denne markedsføring tilsigter at bidrage til bevarelsen af den genetiske diversitet.
I denne forbindelse skal der ligeledes henvises til artikel 44, stk. 2, litra a), i direktiv 2002/55 om handel med grøntsagsfrø, som lå til grund for vedtagelsen af Kommissionens direktiv 2009/145/EF af 26. november 2009 om visse undtagelser med henblik på godkendelse af grøntsagslandracer og ‑sorter, der traditionelt har været dyrket i særlige områder og regioner og er truet af genetisk erosion, og af grøntsagssorter, der er uden egentlig kommerciel produktionsværdi, men som er udviklet med henblik på dyrkning under særlige forhold, og om handel med frø af de pågældende landracer og sorter (
EUT 2009, L 312, s. 44
).
Sagsøgerne kan heller ikke få medhold i deres argument om, at det skulle være ineffektivt at fastsætte tærskelværdier for forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på 0% på grund af, at disse skadegørere kan spredes gennem vektorinsekter. En fastsættelse af, at alt plantemateriale til plantning skal være frit for EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere ifølge bestemmelserne i de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning, kan nemlig som præciseret af Kommissionen forebygge en spredning af de pågældende skadegørere gennem vektorinsekter.
Med hensyn til argumentet om, at EPPO’s analyse af de EU-regulerede ikkekarantæneskadegøreres økonomiske konsekvenser er mangelfuld (jf. præmis 76 ovenfor), skal det bemærkes, at markedsføringen af vinformeringsmateriale af kategorien »standard« i mange år ikke har kunnet afkræfte, at forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på de pågældende planter til plantning har uacceptable økonomiske konsekvenser for så vidt angår den påtænkte anvendelse af planterne til plantning som omhandlet i artikel 36, litra e), i forordning 2016/2031. Som det fremgår af den undersøgelse, der i sammenfattet form viser det arbejde, der er blevet udført i EPPO, indebærer den omstændighed, at en EU-reguleret ikkekarantæneskadegører allerede er til stede på Unionens område, således, at disse konsekvenser har kunnet konstateres på grundlag af allerede tilgængelige og detaljerede førstehåndsoplysninger.
Heraf følger ligeledes, at eftersom de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere allerede er omfattet af certificeringsordninger, der begrænser den økonomiske virkning af deres forekomst, skal den dertil knyttede analyse tage hensyn til den virkning, der ville opstå, hvis de eksisterende begrænsninger blev ophævet. Vurderingen af de økonomiske konsekvenser er således blevet støttet på oplysninger fremlagt af de nationale plantebeskyttelsesmyndigheder og af de berørte parter, der er interveneret i vurderingsproceduren.
For så vidt som EPPO’s analyse anfægtes på grund af den angivelige undladelse af at tage hensyn til, at formeringsmateriale, der er omfattet af kategorien »standard«, snart vil forsvinde som følge af overdrevne rensningsomkostninger, skal dette argument forkastes af de grunde, der er anført i præmis 90-108 ovenfor.
Følgelig er der ikke anledning til at imødekomme sagsøgernes begæring om en foranstaltning til bevisoptagelse i form af udpegning af en sagkyndig.
Det følger af disse vurderinger, at sagsøgernes første kritikpunkt om, at der er sket en tilsidesættelse af artikel 36, litra e) og f), i forordning 2016/2031 på grund af de angivelige skadevirkninger, som fastsættelsen af tærskelværdien for forekomsten af de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på 0% har for biodiversiteten, er støttet på den urigtige forudsætning, at den omhandlede tærskelværdi indebærer en forpligtelse til at anvende metoder til rensning ved genetisk udvælgelse af planter til plantning. Dette kritikpunkt skal derfor forkastes.
Med den samme begrundelse kan der heller ikke gives medhold i det andet kritikpunkt om, at Kommissionen ikke tog hensyn til omkostningerne til de rensningsforanstaltninger, der blev nødvendige efter opstillingen af tærskelværdien for forekomsten af de listeopførte EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på 0%, hvilket udgør en tilsidesættelse af artikel 36, litra f), i forordning 2016/2031 (jf. præmis 83 ovenfor).
Sagsøgernes argumenter om de angiveligt overdrevne omkostninger til de rensningsforanstaltninger, der er affødt af fastsættelsen af tærskelværdien for forekomsten af de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på 0%, hviler nemlig for det første ligeledes på den forudsætning, at den omhandlede rensning skal ske ved genetisk udvælgelse. Som det fremgår af præmis 90-113 ovenfor, er denne forudsætning imidlertid urigtig.
For det andet, og som anført af Kommissionen, fremgår det af artikel 36, litra e) og f), sammenholdt med artikel 37, stk. 8, i forordning 2016/2031, at den omstændighed, at der findes gennemførlige og effektive foranstaltninger til forebyggelse af en skadegørers forekomst på planter til plantning, udgør en betingelse for, at denne skadegører kan opføres på listen over de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, og vedrører ikke muligheden for at opstille en tærskelværdi for forekomsten af denne skadegører på over 0%. Sagsøgerne har imidlertid ikke nedlagt påstand om annullation af de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning, for så vidt som Kommissionen i henhold til disse har opstillet listen over de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, men alene for så vidt som der i de omhandlede dele er fastsat tærskelværdier for forekomsten af de nævnte skadegørere på 0%.
Det følger ligeledes af den urigtige karakter af den forudsætning, som dette anbringendes første kritikpunkt er støttet på, at den ulovlighedsindsigelse, der er fremsat mod artikel 36 og 37 i forordning 2016/2031, skal forkastes. Til støtte for den nævnte indsigelse har sagsøgerne således i det væsentlige anført, at disse bestemmelser er behæftet med en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, idet de ikke forhindrede Kommissionen i at opstille en række uforholdsmæssige forpligtelser om rensning ved genetisk udvælgelse ved at fastsætte tærskelværdien for forekomsten af de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere til 0%. Da den anfægtede gennemførelsesforordning imidlertid hverken har til formål eller til følge at pålægge sådanne forpligtelser, skal kritikpunktet om, at de omhandlede bestemmelser i forordning 2016/2031 er behæftet med en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet eller af en eventuel forpligtelse til at »beskytte landbrugsområder«, under alle omstændigheder forkastes som uvirksomt (jf. præmis 78 ovenfor).
Hvad angår det tredje klagepunkt om den manglende konsekvensanalyse (jf. præmis 79 ovenfor) skal det ligeledes forkastes, da det er støttet på de angivelige skadevirkninger for biodiversiteten og på de angiveligt overdrevne omkostninger til de rensningsforanstaltninger ved genetisk udvælgelse, der er affødt af fastsættelsen af tærskelværdien for forekomsten af de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på 0%, hvilke hævdelser imidlertid er ugrundede (jf. præmis 90-113 ovenfor).
Med hensyn til argumentet om en tilsidesættelse af begrundelsespligten skal det bemærkes, at den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at Unionens retsinstanser kan udøve deres prøvelsesret. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter artikel 296 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til denne retsakts ordlyd, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område. Det gælder i denne forbindelse, at når der som i det foreliggende tilfælde er tale om en almengyldig retsakt, behøver begrundelsen kun at angive de samlede omstændigheder, der har ført til, at retsakten er blevet udstedt, og de generelle formål, den skal opfylde (dom af 7.9.2006, Spanien mod Rådet,
C-310/04
,
EU:C:2006:521
, præmis
og
).
Det må fastslås, at 12.-15. betragtning til den anfægtede gennemførelsesforordning (jf. præmis 86-88 ovenfor) indeholder en klar angivelse af den sammenhæng, hvori forordningen er vedtaget, og de formål, den skal opfylde. Ydermere vidner indholdet af gennemførelsesdirektiv 2020/177 om, at de sundhedskrav, som EPPO anbefalede til markedsføring af planter til plantning efter fastsættelsen af tærskelværdien for forekomsten af de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på 0%, ikke foreskrev nogen rensning ved genetisk udvælgelse. Følgelig skulle Kommissionen ikke begrunde vedtagelsen af de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning ved at henvise til omkostningerne til sådanne rensningsmetoder eller til de angivelige følger af disse rensningsmetoder for biodiversiteten.
Det følger heraf, at det første anbringende skal forkastes.
Det andet anbringende om, at der er sket en tilsidesættelse af den internationale traktat
Sagsøgerne har gjort gældende, at fastsættelsen af en tærskelværdi for forekomsten af de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på de hjemmehørende plantesorter på 0% tilsidesætter den internationale traktats artikel 9, stk. 3. Denne bestemmelse sikrer landbrugerne rettigheder til at bevare, anvende, udveksle og sælge udsæd af egen avl eller formeringsmateriale. Den genetiske udvælgelse, der pålægges ved de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning med henblik på den påkrævede rensning, svækker imidlertid bevarelsen af planteressourcernes genpulje i en sådan grad, at de rettigheder, som landbrugerne burde nyde godt af i medfør af den ovennævnte bestemmelse, mister deres indhold.
Ligesom det første anbringende hviler det andet på den urigtige forudsætning, at fastsættelsen af en tærskelværdi på 0% for forekomsten af de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, der er listeopført i de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning, medfører en forpligtelse til rensning ved genetisk udvælgelse af de planter til plantning, der er berørt af de omhandlede dele. Dette anbringende må derfor forkastes med denne begrundelse.
Under alle omstændigheder kræver en undersøgelse af en EU-retsakts gyldighed i forhold til en international traktat navnlig, at der af den påberåbte bestemmelse kan udledes en klar og præcis forpligtelse, hvis opfyldelse og retsvirkninger ikke er betinget af, at der udstedes yderligere retsakter (dom af 21.12.2011, Air Transport Association of America m.fl.,
C-366/10
,
EU:C:2011:864
, præmis
).
I denne henseende fastsætter den internationale traktats artikel 9, at de kontraherende parter »alt efter omstændighederne, og så vidt den nationale lovgivning tillader det«, bør træffe foranstaltninger til at beskytte og fremme jordbrugernes rettigheder.
Traktatens artikel 9, stk. 2, bestemmer navnlig, at hver kontraherende part ud fra sine behov og prioriteter »alt efter omstændighederne, og så vidt den nationale lovgivning tillader det«, bør træffe foranstaltninger til at beskytte og fremme jordbrugernes rettigheder, herunder:
–
beskyttelse af den traditionelle viden, der har relevans i forbindelse med plantegenetiske ressourcer for fødevarer og jordbrug
–
ret til at få rimelig del i de fordele, som opstår ved udnyttelsen af plantegenetiske ressourcer for fødevarer og jordbrug
–
ret til at deltage i beslutningerne på nationalt plan om spørgsmål vedrørende bevaring og bæredygtig udnyttelse af plantegenetiske ressourcer for fødevarer og jordbrug.
I denne sammenhæng bestemmer den internationale traktats artikel 9, stk. 3, som sagsøgerne har påberåbt sig, at intet i denne artikel 9 må fortolkes som en begrænsning af de rettigheder, jordbrugerne eventuelt har til »alt efter omstændighederne« at bevare, anvende, udveksle og sælge udsæd af egen avl eller formeringsmateriale, »jf. dog den nationale lovgivning«.
Det er ganske vist rigtigt, at den internationale traktats artikel 9, stk. 3, har til formål at udelukke, at denne samme artikel 9 fortolkes på en måde, der begrænser de rettigheder, jordbrugerne eventuelt har til at bevare, anvende, udveksle og sælge udsæd af egen avl eller formeringsmateriale. Den internationale traktats artikel 9, stk. 3, sikrer imidlertid ikke disse rettigheder. Som den internationale traktats artikel 9, stk. 3, udtrykkeligt bestemmer, skal disse rettigheder således, i det omfang de er tillagt ved den nationale lovgivning, udøves under forbehold af bestemmelserne i denne lovgivning.
Følgelig medfører den internationale traktats artikel 9, stk. 3, ingen forpligtelse for Unionen, således at lovligheden af forordning 2016/2031 eller de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning under alle omstændigheder ikke kan bedømmes ud fra denne bestemmelse (jf. i denne retning dom af 12.7.2012, Association Kokopelli,
C-59/11
,
EU:C:2012:447
, præmis
-
).
Det andet anbringende må derfor forkastes.
Det tredje anbringende om, at der er sket en tilsidesættelse af forordning 2018/848
Sagsøgerne har gjort gældende, at fastsættelsen af en tærskelværdi for forekomsten af de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på de hjemmehørende plantesorter på 0% tilsidesætter artikel 13 i forordning 2018/848. Med det formål at bevare den plantegenetiske forskelligartethed tillader denne bestemmelse markedsføring af planteformeringsmateriale af økologisk heterogent materiale, uden at det overholder kravene til registrering, og uden at det overholder certificeringskategorierne »præbasismateriale«, »basismateriale« og »certificeret materiale« eller kravene til andre kategorier som fastsat i direktiverne om regulering af markedsføringen af planter til plantning.
Det skal med det samme bemærkes, at forordning 2018/848, eftersom den har samme rang som forordning 2016/2031, ikke kan påberåbes til at bestride gyldigheden af sidstnævnte forordning. Dette anbringende kan derfor kun forstås således, at det udelukkende vedrører den anfægtede gennemførelsesforordning.
Dernæst er det ganske vist rigtigt, at der i 18. betragtning til forordning 2018/848 henvises til behovet for at fokusere på agronomisk ydeevne, genetisk diversitet, sygdomsresistens, lang levetid og tilpasning til forskelligartede lokale jordbunds- og klimaforhold samt respekten for de naturlige krydsningsbarrierer.
Det fremgår således af 36. betragtning til forordning 2018/848, at forskning i Unionen vedrørende planteformeringsmateriale, der ikke er i overensstemmelse med sortsdefinitionen for så vidt angår ensartethed, viser, at der kan være fordele ved at anvende sådan forskelligartet materiale, navnlig inden for økologisk produktion, f.eks. for at mindske spredningen af sygdomme, forbedre modstandsdygtigheden og øge biodiversiteten.
I denne sammenhæng angives det i 37. betragtning til forordning 2018/848, at planteformeringsmateriale, som ikke hører til en sort, men som i stedet hører til en bestand af planter inden for en enkelt botanisk taksonomisk gruppe med en høj grad af genetisk og fænotypisk diversitet mellem de enkelte reproduktive enheder, derfor bør være tilgængeligt med henblik på anvendelse i økologisk produktion. Dette er grunden til, at EU-lovgiver ifølge denne samme betragtning har tilladt de erhvervsdrivende at markedsføre planteformeringsmateriale af økologisk heterogent materiale, uden at det overholder kravene til registrering, og uden at det overholder certificeringskategorierne »præbasismateriale«, »basismateriale« og »certificeret materiale« eller kravene til andre kategorier som fastsat i direktiverne om regulering af markedsføringen.
I denne henseende har artikel 13 i forordning 2018/848 følgende ordlyd:
»1.   Planteformeringsmateriale af økologisk heterogent materiale kan markedsføres uden at overholde kravene til registrering og uden at overholde certificeringskategorierne præbasismateriale, basismateriale og certificeret materiale eller kravene til andre kategorier som fastsat i direktiv [66/401], [66/402], [68/193], 98/56/EF, 2002/53/EF, 2002/54/EF, [2002/55], 2002/56/EF, 2002/57/EF, [2008/72] og [2008/90] eller retsakter, der er vedtaget i henhold til disse direktiver.
2.   Planteformeringsmateriale af økologisk heterogent materiale som omhandlet i stk. 1 kan markedsføres efter en meddelelse om det økologiske heterogene materiale fra leverandøren til de officielle ansvarlige organer, der er omhandlet i direktiv [66/401], [66/402], [68/193], 98/56/EF, 2002/53/EF, 2002/54/EF, [2002/55], 2002/56/EF, 2002/57/EF, [2008/72] og [2008/90] […]«
Artikel 13, stk. 2, i forordning 2018/848 fastsætter ligeledes det væsentlige indhold af den meddelelse, der er nævnt i denne samme bestemmelse, og de dertil knyttede processuelle regler, mens samme artikels stk. 3 bemyndiger Kommissionen til at fastsætte regler gældende for produktion og markedsføring af planteformeringsmateriale af økologisk heterogent materiale af bestemte slægter eller arter.
I stedet for at rejse tvivl om lovligheden af fastsættelsen af tærskelværdierne for forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere i medfør af de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning tillader artikel 13 i forordning 2018/848 således som en undtagelse og inden for nøje fastlagte rammer at markedsføre planteformeringsmateriale af økologisk heterogent materiale, uden at det overholder de krav, der er opstillet i direktiverne om regulering af markedsføringen. Det følger heraf, at denne bestemmelse ikke kan påberåbes til at bestride lovligheden af de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning, i det omfang tærskelværdierne for forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere på planter til plantning i medfør af disse dele er blevet fastsat til 0%.
Det tredje anbringende må derfor forkastes.
Det fjerde anbringende om, at de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning er uforenelige med den fælles landbrugspolitik
Sagsøgerne har gjort gældende, at fastsættelsen af tærskelværdierne for forekomsten af EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere til 0% i medfør af de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning:
–
på grund af den proces til genetisk udvælgelse af et lille antal arter, som den foreskriver, gør det umuligt at overholde den forpligtelse til at forebygge indførelse af ikkehjemmehørende arter, der er opstillet i medfør af specifikke bestemmelser i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (
EFT 1992, L 206, s. 7
)
–
er i modstrid med den politik til bevarelse af de ikkerensede hjemmehørende planteressourcer, der er gennemført i medfør af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1151/2012 af 21. november 2012 om kvalitetsordninger for landbrugsprodukter og fødevarer (
EUT 2012, L 343, s. 1
)
–
undergraver princippet om bæredygtig landbrugsudvikling og forbedringen af plantebiodiversiteten, som finansieres i henhold til retsakter, der er omfattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1305/2013 af 17. december 2013 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 (
EUT 2013, L 347, s. 487
)
–
ikke er i overensstemmelse med for det første de internationale retsnormer og den EU-ret, der har til formål at bevare biodiversiteten inden for landbruget, for det andet de EU-retlige normer, der har til formål at bevare delvise naturtyper og udviklingen af landdistrikterne, og for det tredje de direktiver, der regulerer markedsføringen af frø og formeringsmateriale fra frugtplanter.
Det skal med det samme bemærkes, at de forordninger, der er henvist til i første til tredje led i præmis 140 ovenfor, ikke kan påberåbes til at bestride gyldigheden af sidstnævnte forordning, eftersom de har samme rang som forordning 2016/2031. Dette anbringende kan derfor kun forstås således, at det udelukkende vedrører den anfægtede gennemførelsesforordning.
Det fremgår imidlertid af samtlige de argumenter, der er fremsat til støtte for dette anbringende, at det også hviler på den antagelse, at fastsættelsen af en tærskelværdi på 0% for forekomsten af de EU-regulerede ikkekarantæneskadegørere, der er listeopført i de omtvistede dele af bilag IV til den anfægtede gennemførelsesforordning, medfører en forpligtelse til rensning ved genetisk udvælgelse af de planter til plantning, der er berørt af de omhandlede dele, hvilket skulle have en række skadevirkninger for biodiversiteten. Som det fremgår af analysen af det første anbringende (jf. præmis 90-113 ovenfor), er denne forudsætning imidlertid urigtig.
På baggrund af ovenstående gennemgang skal det fjerde anbringende forkastes, og som følge heraf skal Kommissionen frifindes i det hele.
Sagsomkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgerne har tabt sagen, bør de pålægges at betale Kommissionens omkostninger i overensstemmelse med denne institutions påstand herom.
Ifølge procesreglementets artikel 138, stk. 1, bærer de institutioner, der er indtrådt i en sag, deres egne omkostninger. Det bør derfor pålægges Parlamentet og Rådet at bære hver deres egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Niende Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Società agricola Vivai Maiorana Ss, Confederazione Italiana Agricoltori – CIA og MIVA – Moltiplicatori Italiani Viticoli Associati bærer deres egne omkostninger og betaler Kommissionens omkostninger.

3)
Europa-Parlamentet og Rådet for Den Europæiske Union bærer hver deres egne omkostninger.

Costeira
Gratsias
Kancheva
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 29. september 2021.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: italiensk.