CELEX: 62017CJ0009
Προδικαστική παραπομπή
Δημόσιες συμβάσεις
Οδηγία 2004/18/ΕΚ
Διαδικασία διαγωνισμού για τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων παροχής γεωργικών συμβουλευτικών υπηρεσιών
Ύπαρξη δημόσιας συμβάσεως
Σύστημα αποκτήσεως υπηρεσιών που συνίσταται στην αποδοχή ως προμηθευτή κάθε οικονομικού φορέα που πληροί τις προϋποθέσεις που έχουν προκαθοριστεί
Σύστημα στο οποίο δεν μπορούν να ενταχθούν μεταγενέστερα άλλοι οικονομικοί φορείς

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών (
ΕΕ 2004, L 134, σ. 114
).
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο διαδικασίας που κινήθηκε από τη Maria Tirkkonen λόγω απορρίψεως από το Maaseutuvirasto (υπηρεσία αρμόδια για τις αγροτικές υποθέσεις, Φινλανδία, στο εξής: Υπηρεσία) της προσφοράς που είχε καταθέσει προκειμένου να επιλεγεί ως σύμβουλος για τον τομέα «ζώα εκτροφής, σχέδια υγείας των ζώων», στο πλαίσιο του συστήματος «Neuvo 2020 – Maatilojen neuvontajärjestelmä» (Neuvo 2020 – Σύστημα παροχής συμβουλών σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις) (στο εξής: σύστημα γεωργικών συμβουλών Neuvo 2020).
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Η οδηγία 2004/18
Το άρθρο 1 της οδηγίας 2004/18 φέρει τον τίτλο «Ορισμοί» και προβλέπει, μεταξύ άλλων, τα εξής:
«[…]
α)
Οι “δημόσιες συμβάσεις” είναι συμβάσεις εξ επαχθούς αιτίας οι οποίες συνάπτονται γραπτώς μεταξύ ενός ή περισσοτέρων οικονομικών φορέων και μιας ή περισσοτέρων αναθετουσών αρχών και έχουν ως αντικείμενο την εκτέλεση έργων, την προμήθεια προϊόντων ή την παροχή υπηρεσιών κατά την έννοια της παρούσας οδηγίας.
[…]
5.   Η “συμφωνία-πλαίσιο” είναι μια συμφωνία που συνάπτεται μεταξύ μιας ή περισσοτέρων αναθετουσών αρχών και ενός ή περισσοτέρων οικονομικών φορέων, η οποία αποσκοπεί στον καθορισμό των όρων που διέπουν τις συμβάσεις που πρόκειται να συναφθούν κατά τη διάρκεια συγκεκριμένης περιόδου, ιδίως όσον αφορά τις τιμές και, ενδεχομένως, τις προβλεπόμενες ποσότητες.
[…]»
Το άρθρο 32 της εν λόγω οδηγίας έχει ως αντικείμενο τις «[σ]υμφωνίες-πλαίσιο» και προβλέπει ειδικότερα τα εξής:
«[…]
2.   Για τους σκοπούς της σύναψης μιας συμφωνίας-πλαίσιο, οι αναθέτουσες αρχές ακολουθούν τους διαδικαστικούς κανόνες που ορίζονται στην παρούσα οδηγία σε όλα τα στάδια έως την ανάθεση των συμβάσεων που βασίζονται στην εν λόγω συμφωνία-πλαίσιο. Η επιλογή των συμβαλλομένων στη συμφωνία‑πλαίσιο γίνεται κατ’ εφαρμογή των κριτηρίων ανάθεσης, τα οποία καθορίζονται σύμφωνα με το άρθρο 53.
Οι συμβάσεις που βασίζονται σε συμφωνία-πλαίσιο συνάπτονται σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπονται στις παραγράφους 3 και 4. Οι διαδικασίες αυτές εφαρμόζονται μόνο μεταξύ των αναθετουσών αρχών και των οικονομικών φορέων που ήταν εξ αρχής συμβαλλόμενα μέρη της συμφωνίας-πλαίσιο.
Κατά τη σύναψη των συμβάσεων που βασίζονται στη συμφωνία-πλαίσιο, τα μέρη δεν μπορούν σε καμία περίπτωση να επιφέρουν ουσιαστικές τροποποιήσεις στους όρους της συμφωνίας-πλαίσιο, ιδίως στην περίπτωση που αναφέρεται στην παράγραφο 3.
[…]
4.   Όταν συνάπτεται μια συμφωνία-πλαίσιο με πλείονες οικονομικούς φορείς, αυτοί πρέπει να είναι τουλάχιστον τρεις, εφόσον υπάρχει επαρκής αριθμός οικονομικών φορέων που πληρούν τα κριτήρια επιλογής ή/και αποδεκτές προσφορές που ανταποκρίνονται στα κριτήρια ανάθεσης.
Η ανάθεση των συμβάσεων που βασίζονται σε συμφωνίες-πλαίσιο οι οποίες έχουν συναφθεί με πλείονες οικονομικούς φορείς, μπορεί να γίνεται:
–
είτε με εφαρμογή των όρων που καθορίζονται στη συμφωνία-πλαίσιο χωρίς νέο διαγωνισμό,
–
είτε, όταν δεν έχουν καθορισθεί όλοι οι όροι στη συμφωνία-πλαίσιο, αφού επαναδιαγωνισθούν τα μέρη βάσει των ιδίων όρων, εν ανάγκη διευκρινίζοντας τους όρους αυτούς, και, ενδεχομένως, άλλων όρων που επισημαίνονται στη συγγραφή υποχρεώσεων της συμφωνίας-πλαίσιο, σύμφωνα με την ακόλουθη διαδικασία:
α)
για κάθε σύμβαση που πρόκειται να συναφθεί, οι αναθέτουσες αρχές διαβουλεύονται γραπτώς με τους οικονομικούς φορείς που είναι ικανοί να εκτελέσουν το αντικείμενο της σύμβασης.
β)
οι αναθέτουσες αρχές ορίζουν επαρκή προθεσμία για την υποβολή των προσφορών των σχετικών με κάθε σύμβαση, λαμβανομένων υπόψη παραμέτρων, όπως η πολυπλοκότητα του αντικειμένου της σύμβασης και ο απαραίτητος χρόνος για τη διαβίβαση των προσφορών.
γ)
οι προσφορές υποβάλλονται γραπτώς και το περιεχόμενό τους πρέπει να παραμένει εμπιστευτικό έως την εκπνοή της προβλεπόμενης προθεσμίας απάντησης.
δ)
οι αναθέτουσες αρχές αναθέτουν κάθε σύμβαση στον προσφέροντα που υπέβαλε την καλύτερη προσφορά βάσει των κριτηρίων ανάθεσης που έχουν καθορισθεί στη συγγραφή υποχρεώσεων της συμφωνίας-πλαίσιο.»
Ο κανονισμός (ΕΕ) 1305/2013
Το άρθρο 15 του κανονισμού (ΕΕ) 1305/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ) και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου (
ΕΕ 2013, L 347, σ. 487
), το οποίο αφορά «[σ]υμβουλευτικές υπηρεσίες, υπηρεσίες διαχείρισης γεωργικής εκμετάλλευσης και υπηρεσίες αντικατάστασης στην εκμετάλλευση», στην παράγραφο 3 ορίζει τα εξής:
«Οι αρχές ή οι φορείς που επιλέγονται για την παροχή συμβουλών διαθέτουν τους κατάλληλους πόρους υπό μορφή τακτικά εκπαιδευόμενου και εξειδικευμένου προσωπικού και συμβουλευτική εμπειρία και επιδεικνύουν ανεξαρτησία και αξιοπιστία όσον αφορά τα πεδία στα οποία παρέχουν συμβουλές. Οι δικαιούχοι του μέτρου αυτού επιλέγονται μέσω προσκλήσεων υποβολής προσφορών. Η διαδικασία επιλογής διέπεται από το δίκαιο περί δημοσίων προμηθειών και είναι ανοικτή τόσο στους δημόσιους όσο και στους ιδιωτικούς φορείς. Είναι αντικειμενική και αποκλείει υποψηφίους όταν υπάρχει σύγκρουση συμφερόντων.
[…]»
Ο κανονισμός (ΕΕ) 1306/2013
Το άρθρο 12, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΕ) 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, σχετικά με τη χρηματοδότηση, τη διαχείριση και την παρακολούθηση της κοινής γεωργικής πολιτικής και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 352/78, (ΕΚ) αριθ. 165/94, (ΕΚ) αριθ. 2799/98, (ΕΚ) αριθ. 814/2000, (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 και (ΕΚ) αριθ. 485/2008 του Συμβουλίου (
ΕΕ 2013, L 347, σ. 549
, και διορθωτικό
ΕΕ 2016, L 130, σ. 13
), αναφέρει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη καθιερώνουν σύστημα παροχής συμβουλών στους δικαιούχους για τη διαχείριση των εκτάσεων και τη διαχείριση των γεωργικών εκμεταλλεύσεων («σύστημα παροχής συμβουλών σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις» […]).
Το άρθρο 13 του εν λόγω κανονισμού φέρει τον τίτλο «Ειδικές απαιτήσεις για το σύστημα παροχής συμβουλών σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις» και στην παράγραφο 1 ορίζει τα εξής:
«Τα κράτη μέλη φροντίζουν ώστε οι σύμβουλοι που εργάζονται στο πλαίσιο του συστήματος παροχής συμβουλών σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις να διαθέτουν επαρκή προσόντα και να επιμορφώνονται τακτικά.»
Ο εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 808/2014
Το άρθρο 7 του εκτελεστικού κανονισμού (ΕΕ) 808/2014 της Επιτροπής, της 17ης Ιουλίου 2014, σχετικά με τη θέσπιση κανόνων εφαρμογής του κανονισμού 1305/2013 (
ΕΕ 2014, L 227, σ. 18
), το οποίο αφορά την «[ε]πιλογή αρχών ή φορέων που παρέχουν συμβουλευτικές υπηρεσίες», ορίζει τα εξής:
«Οι προσκλήσεις υποβολής προσφορών που αναφέρονται στο άρθρο 15 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1305/2013 τηρούν τους ισχύοντες ενωσιακούς και εθνικούς κανόνες για τις δημόσιες συμβάσεις. Επίσης, λαμβάνουν δεόντως υπόψη τον βαθμό στον οποίο οι αιτούντες διαθέτουν τα προσόντα που αναφέρονται στο εν λόγω άρθρο.»
Η οδηγία 2014/24/ΕΕ
Με το άρθρο 91, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις δημόσιες προμήθειες και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18 (
ΕΕ 2014, L 94, σ. 65
), καταργήθηκε η οδηγία 2004/18, με ισχύ από 18ης Απριλίου 2016.
Το φινλανδικό δίκαιο
Η οδηγία 2004/18 μεταφέρθηκε στο φινλανδικό δίκαιο με τον laki julkisista (348/2007) [(νόμο περί δημοσίων συμβάσεων (348/2007)] (στο εξής: νόμος 1505/1992).
Περαιτέρω, το άρθρο 45, παράγραφος 1, του laki maatalouden tukien toimeenpanosta (192/2013) [νόμου για την εφαρμογή μέτρων αγροτικών ενισχύσεων (192/2013)], όπως ίσχυε κατά τον κρίσιμο για τη διαφορά της κύριας δίκης χρόνο, προβλέπει ότι οι σύμβουλοι επιλέγονται σύμφωνα με τις διατάξεις του νόμου περί δημοσίων συμβάσεων και ότι επιλέγονται και εγκρίνονται για καθορισμένο χρονικό διάστημα το οποίο λήγει με την ολοκλήρωση του προγράμματος αναπτύξεως των αγροτικών περιοχών της ηπειρωτικής Φινλανδίας για την περίοδο 2014 έως 2020. Από το άρθρο 45 παράγραφος 2, του νόμου αυτού προκύπτει ότι, προκειμένου να επιλεγεί και να εγκριθεί, ο σύμβουλος πρέπει να διαθέτει επαρκή τεχνογνωσία σε συνάρτηση με την ποιότητα και την έκταση των συμβουλευτικών καθηκόντων και, επιπλέον, να πληροί τις προϋποθέσεις καταλληλότητας του άρθρου 46 του εν λόγω νόμου.
Το άρθρο 45, παράγραφος 3, του ίδιου νόμου προβλέπει ότι ο σύμβουλος υποχρεούται να διατηρεί και να αναπτύσσει τις επαγγελματικές δεξιότητες που απαιτούνται για την υπηρεσία παροχής συμβουλών σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις.
Η διαφορά της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα
Όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, η Δημοκρατία της Φινλανδίας θέσπισε πρόγραμμα ανάπτυξης των αγροτικών περιοχών της ηπειρωτικής Φινλανδίας για την περίοδο 2014-2020, για το οποίο η Υπηρεσία προκήρυξε διαγωνισμό δημοσιευθέντα στις 16 Σεπτεμβρίου 2014, για τη σύναψη συμβάσεων συμβουλευτικών υπηρεσιών, στο πλαίσιο του συστήματος παροχής συμβουλών σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις Neuvo 2020, για την περίοδο από 1ης Ιανουαρίου 2015 έως 31 Δεκεμβρίου 2020.
Για την επίμαχη στην κύρια δίκη παροχή συμβουλευτικών υπηρεσιών ισχύουν οι όροι που παρατίθενται σε σχέδιο συμφωνίας-πλαισίου, το οποίο περιλαμβάνεται στο παράρτημα της προκήρυξης του διαγωνισμού.
Οι υπηρεσίες συμβούλου τις οποίες αφορά ο εν λόγω διαγωνισμός προσφέρονται στους γεωργούς και στους λοιπούς διαχειριστές γης που μετέχουν σε συμφωνία ορθών περιβαλλοντικών πρακτικών έναντι οικονομικής αποζημιώσεως. Οι γεωργοί που πληρούν την προϋπόθεση αυτή και επιθυμούν να λάβουν συμβουλές είναι ελεύθεροι να απευθυνθούν σε σύμβουλο της επιλογής τους, μεταξύ των συμβούλων που μετέχουν στο σύστημα παροχής συμβουλών σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις Neuvo 2020. Εν συνεχεία ο σύμβουλος αυτός αμείβεται ανάλογα με την παρασχεθείσα εργασία, με ωριαία αμοιβή που καταβάλλεται από την Υπηρεσία, πλην φόρου προστιθέμενης αξίας (ΦΠΑ), τον οποίο καταβάλλει ο γεωργός.
Για την επιλογή των παρόχων υπηρεσιών γεωργικού συμβούλου και βάσει των απαιτήσεων του άρθρου 15, παράγραφος 3, του κανονισμού 1305/2013 και του άρθρου 13, παράγραφος 1, του κανονισμού 1306/2013, η Υπηρεσία απαίτησε από τους υποψηφίους που επιθυμούσαν να επιλεγούν στο πλαίσιο αυτό να αποδείξουν ότι ήταν εξειδικευμένοι, τακτικά εκπαιδευόμενοι και με εμπειρία συμβούλου στους τομείς στους οποίους σκοπεύουν να παράσχουν συμβουλευτικές υπηρεσίες.
Όπως αναφέρει το αιτούν δικαστήριο, η Υπηρεσία αρχικά εξέδωσε, στις 18 Δεκεμβρίου 2014, απόφαση ανάθεσης υπό όρους (στο εξής: επίδικη απόφαση), με την οποία επέλεξε όλους τους συμβούλους που είχαν υποβάλει αίτηση και πληρούσαν τα κριτήρια καταλληλότητας και τις ελάχιστες προϋποθέσεις που είχαν τεθεί με την προκήρυξη του διαγωνισμού και τα παραρτήματά της. Σε δεύτερη φάση, με οριστική απόφαση ανάθεσης, η Υπηρεσία έκανε δεκτούς τους υποψηφίους που είχαν επιτύχει στην εξέταση που μνημονευόταν στο παράρτημα της προκήρυξης του διαγωνισμού.
Η M. Tirkkonen δεν περιλαμβανόταν μεταξύ των συμβούλων που έγιναν δεκτοί υπό όρους με την επίδικη απόφαση, με την αιτιολογία ότι δεν είχε συμπληρώσει το σημείο 7 του εντύπου της προκήρυξης του διαγωνισμού, με τίτλο «Πλήρωση των τυπικών απαιτήσεων της προσφοράς και των προϋποθέσεων του διαγωνισμού», στο οποίο ο υποψήφιος πρέπει να σημειώσει αν αποδέχεται τους όρους του συνημμένου στην προκήρυξη σχεδίου συμβάσεως-πλαισίου», επιλέγοντας το πλαίσιο «ναι» ή το πλαίσιο «όχι». Με την επίδικη απόφαση η Υπηρεσία, κρίνοντας ότι έπρεπε να είχαν γίνει αποδεκτοί οι όροι του σχεδίου συμβάσεως-πλαισίου, απέρριψε την υποψηφιότητα της M. Tirkkonen και δεν της επέτρεψε να τροποποιήσει την προσφορά της επιλέγοντας το πλαίσιο «ναι» στο σημείο 7 του εν λόγω εντύπου.
Εν συνεχεία η M. Tirkkonen προσέβαλε την απόφαση αυτή ενώπιον του markkinaoikeus (δικαστηρίου υποθέσεων οικονομικού δικαίου, Φινλανδία), προκειμένου να της αναγνωρισθεί το δικαίωμα να ολοκληρώσει τον φάκελο της προσφοράς της και να συμπληρώσει το σημείο 7 του εντύπου. Προέβαλε, προς τούτο, ότι ο επίμαχος διαγωνισμός της κύριας δίκης αποτελούσε σύστημα χορήγησης αδειών και, συνεπώς, δεν ενέπιπτε στην έννοια της δημόσιας σύμβασης. Ως εκ τούτου, υποστήριζε ότι θα έπρεπε να της επιτραπεί να συμπληρώσει την προσφορά της.
Κατόπιν απορρίψεως της προσφυγής της με απόφαση της 7ης Σεπτεμβρίου 2015, η M. Tirkkonen προσέφυγε ενώπιον του Korkein hallinto-oikeus (Ανωτάτου Διοικητικού Δικαστηρίου, Φινλανδία).
Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν στη διαφορά της κύριας δίκης τυγχάνει εφαρμογής η νομοθεσία περί δημοσίων συμβάσεων, στο μέτρο που από την απόφαση της 2ας Ιουνίου 2016, Falk Pharma (
C-410/14
,
EU:C:2016:399
), προκύπτει ότι η επιλογή μιας προσφοράς και, συνακόλουθα, ενός διαγωνιζομένου αποτελεί στοιχείο αναπόσπαστα συνδεδεμένο με την έννοια της δημόσιας σύμβασης κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2004/18. Ωστόσο, δεδομένου ότι οι προσφέροντες, προτού επιλεγούν οριστικά για να μετάσχουν στην παρατιθέμενη στο παράρτημα της προκήρυξης σύμβαση-πλαίσιο, έπρεπε να επιτύχουν σε εξετάσεις προβλεπόμενες στην προκήρυξη του διαγωνισμού, το αιτούν δικαστήριο επισημάνει ότι οι απαιτήσεις αυτές θα μπορούσαν να συνιστούν καθοριστικά χαρακτηριστικά κατά την έννοια της απόφασης της 26ης Μαρτίου 2015, Ambisig (
C-601/13
,
EU:C:2015:204
, σκέψεις
και
) και, ως εκ τούτου, να πρόκειται για «δημόσια σύμβαση» κατά το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2004/18.
Το αιτούν δικαστήριο διαπιστώνει, πάντως, αφενός, ότι ο επίμαχος διαγωνισμός δεν καθόριζε τα κριτήρια ανάθεσης βάσει των οποίων οι προσφορές θα συγκρίνονταν μεταξύ τους και, αφετέρου, ότι η Υπηρεσία ούτε βαθμολόγησε τις προσφορές ούτε τις συνέκρινε μεταξύ τους. Κατά το αιτούν δικαστήριο, αν όλοι οι προσφέροντες ικανοποιούσαν τις απαιτήσεις του διαγωνισμού και επιτύγχαναν στην εξέταση που προβλέπεται στο παράρτημα της προκήρυξης, θα μπορούσαν να προσχωρήσουν στη σύμβαση-πλαίσιο.
Το αιτούν δικαστήριο υπογραμμίζει, ωστόσο, ότι, παρότι στη συγγραφή υποχρεώσεων δεν προβλέπεται εκ των προτέρων περιορισμός ως προς τον αριθμό των προσφερόντων που μπορούν να γίνουν δεκτοί προς προσχώρηση στη συμφωνία-πλαίσιο, στην πράξη θα υφίσταται τέτοιος περιορισμός, λόγω του ότι ήταν υποχρεωτικό να πληρούνται οι συγκεκριμένες απαιτήσεις.
Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει, περαιτέρω, ότι η ιδιαιτερότητα του συστήματος αδειών το οποίο αφορά η απόφαση της 2ας Ιουνίου 2016, Falk Pharma (
C-410/14
,
EU:C:2016:399
), συνίστατο στο ότι το σύστημα αυτό παρέμενε ανοιχτό στους ενδιαφερομένους καθ’ όλη τη διάρκεια της ισχύος του, γεγονός που αρκούσε για να το διακρίνει από μια συμφωνία-πλαίσιο κατά την έννοια της οδηγίας 2004/18. Ωστόσο εν προκειμένω, μετά την έκδοση της οριστικής απόφασης ανάθεσης από την Υπηρεσία, δεν ήταν πλέον δυνατή η συμμετοχή προσφέροντος στο σύστημα παροχής συμβουλών, γεγονός που περιορίζει τον αριθμό των οικονομικών φορέων που μπορούν να παράσχουν υπηρεσίες συμβούλου.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Korkein hallinto-oikeus (ανώτατο διοικητικό δικαστήριο) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Έχει το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2004/18 την έννοια ότι στον ορισμό των “δημοσίων συμβάσεων” κατά την έννοια της οδηγίας αυτής εμπίπτει και σύστημα συμβάσεων
–
με το οποίο δημόσιος φορέας επιδιώκει την προσέλκυση υπηρεσιών από την αγορά για εξ αρχής περιορισμένη διάρκεια ισχύος, συνάπτοντας, υπό όρους που περιλαμβάνονται σε σχέδιο συμβάσεως-πλαισίου συνημμένο στην προκήρυξη διαγωνισμού, συμβάσεις με όλους τους οικονομικούς φορείς οι οποίοι πληρούν τις καθοριζόμενες στα έγγραφα της προκηρύξεως και αναλυτικώς περιγραφόμενες απαιτήσεις όσον αφορά την καταλληλότητα των προσφερόντων και όσον αφορά τις προσφερόμενες υπηρεσίες, και οι οποίοι επιτυγχάνουν σε περαιτέρω περιγραφόμενες στην προκήρυξη εξετάσεις, και
–
η προσχώρηση στο οποίο δεν είναι πλέον δυνατή κατά τη διάρκεια ισχύος των συμβάσεων;»
Επί του προδικαστικού ερωτήματος
Με το προδικαστικό ερώτημα το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2004/18 έχει την έννοια ότι πρέπει να χαρακτηρισθεί δημόσια σύμβαση, κατά την έννοια της οδηγίας αυτής, σύστημα παροχής συμβουλών σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις, όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης, με το οποίο δημόσιος φορέας κάνει δεκτούς όλους τους οικονομικούς φορείς, εφόσον πληρούν τις απαιτήσεις καταλληλότητας του διαγωνισμού και επιτυγχάνουν στις εξετάσεις που προβλέπονται στην προκήρυξη του διαγωνισμού, και στο οποίο δεν μπορεί να γίνει δεκτός κανένας νέος οικονομικός φορέας κατά την περιορισμένη διάρκεια ισχύος του.
Επισημαίνεται καταρχάς ότι η ερμηνεία της οδηγίας 2004/18 εξακολουθεί να είναι απαραίτητη για την επίλυση της διαφοράς της κύριας δίκης από το αιτούν δικαστήριο, δεδομένου ότι η οδηγία αυτή καταργήθηκε μετά την ημερομηνία εκδόσεως της επίδικης απόφασης.
Όπως επισήμανε η Ευρωπαϊκή Επιτροπή, στο πλαίσιο ενός συστήματος παροχής συμβουλών σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις συνάπτονται συμβάσεις εξ επαχθούς αιτίας μεταξύ ενός δημοσίου φορέα, ο οποίος αποτελεί ενδεχομένως αναθέτουσα αρχή, κατά την έννοια της οδηγίας 2004/18, και οικονομικών φορέων, με αντικείμενο την προμήθεια υπηρεσιών, κατάσταση που αντιστοιχεί στον ορισμό του όρου «δημόσια σύμβαση» που περιλαμβάνεται στο άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της εν λόγω οδηγίας.
Υπενθυμίζεται, ωστόσο, ότι σκοπός της οδηγίας 2004/18 ήταν να αποκλειστεί ο κίνδυνος προτιμήσεως ημεδαπών διαγωνιζομένων ή υποψηφίων καθ’ όλη τη διάρκεια της διεξαγόμενης από την αναθέτουσα αρχή διαδικασίας συνάψεως δημόσιας συμβάσεως. Ο κίνδυνος αυτός συνδέεται εγγενώς με την αποκλειστικότητα που θα προκύψει από τη σύναψη της οικείας σύμβασης με τον οικονομικό φορέα του οποίου η προσφορά θα προτιμηθεί ή με τους οικονομικούς φορείς των οποίων οι προσφορές θα προτιμηθούν στο πλαίσιο συμφωνίας-πλαισίου, πράγμα που αποτελεί τον σκοπό της διαδικασίας συνάψεως δημοσίας συμβάσεως (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση της 2ας Ιουνίου 2016, Falk Pharma,
C-410/14
,
EU:C:2016:399
, σκέψεις
και
).
Το Δικαστήριο έχει τονίσει επ’ αυτού ότι η επιλογή μιας προσφοράς και, συνακόλουθα, ενός διαγωνιζομένου αποτελεί αναπόσπαστο στοιχείο του πλαισίου που θέτει η λόγω οδηγία για τις δημόσιες συμβάσεις και, κατά συνέπεια, της έννοιας της «δημόσιας συμβάσεως» του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, αυτής (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση της 2ας Ιουνίου 2016, Falk Pharma,
C‑410/14
,
EU:C:2016:399
, σκέψη
).
Συνεπώς, η μη επιλογή οικονομικού φορέα στον οποίο θα ανατεθεί κατ’ αποκλειστικότητα μια σύμβαση έχει ως συνέπεια να μην υφίσταται ανάγκη να οριοθετηθούν οι ενέργειες της εν λόγω αναθέτουσας αρχής βάσει των συγκεκριμένων κανόνων της οδηγίας 2004/18, κατά τρόπο τέτοιο ώστε να μην μπορεί αυτή να αναθέσει δημόσια σύμβαση ευνοώντας τους ημεδαπούς οικονομικούς φορείς (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση της 2ας Ιουνίου 2016, Falk Pharma,
C-410/14
,
EU:C:2016:399
, σκέψη
).
Συνεπώς, πρέπει να εξετασθεί αν εν προκειμένω η Υπηρεσία επέλεξε ορισμένη προσφορά μεταξύ εκείνων που πληρούσαν τις προϋποθέσεις που είχε θέσει με την προκήρυξη του διαγωνισμού.
Από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι σκοπός της Υπηρεσίας είναι η δημιουργία ενός σημαντικού «αποθέματος» συμβούλων οι οποίοι πρέπει να πληρούν ορισμένες προϋποθέσεις. Στο μέτρο που η Υπηρεσία κάνει δεκτούς όλους τους υποψηφίους που πληρούν τις εν λόγω προϋποθέσεις, προκύπτει σαφώς ότι, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 39 των προτάσεών του, η Υπηρεσία αυτή δεν προβαίνει σε επιλογή μεταξύ των παραδεκτών προσφορών και ελέγχει απλώς την τήρηση ποιοτικών κριτηρίων.
Το συμπέρασμα αυτό δεν αναιρείται από το γεγονός ότι, όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, η πρόσβαση στο σύστημα παροχής συμβουλών σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις της κύριας δίκης περιορίζεται σε μια προκαταρκτική περίοδο, η οποία ολοκληρώνεται κατά τον χρόνο διοργάνωσης της εξέτασης ή, το αργότερο, κατά τη δημοσίευση της οριστικής απόφασης ανάθεσης και ότι, ως εκ τούτου, ένας σύμβουλος όπως η M. Tirkkonen δεν είναι δυνατόν να συμμετάσχει στο εν λόγω σύστημα παροχής συμβουλών στις γεωργικές εκμεταλλεύσεις.
Ειδικότερα, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας στα σημεία 51 και 52 των προτάσεών του, δεν ασκεί καμία επιρροή το γεγονός ότι, σε αντίθεση προς τις περιστάσεις της υποθέσεως επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της 2ας Ιουνίου 2016, Falk Pharma (
C-410/14
,
EU:C:2016:399
), σύστημα παροχής συμβουλών σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις όπως αυτό της κύριας δίκης δεν παραμένει ανοιχτό στους ενδιαφερόμενους οικονομικούς φορείς. Εν προκειμένω καθοριστική σημασία έχει το γεγονός ότι η αναθέτουσα αρχή δεν ανέφερε κανένα κριτήριο ανάθεσης της σύμβασης που να επιτρέπει τη σύγκριση και την κατάταξη των παραδεκτών προσφορών. Ελλείψει τέτοιου στοιχείου, το οποίο, όπως προκύπτει από τη σκέψη 38 της αποφάσεως της 2ας Ιουνίου 2016, Falk Pharma (
C-410/14
,
EU:C:2016:399
), αποτελεί αναπόσπαστο στοιχείο του πλαισίου των δημοσίων συμβάσεων, σύστημα παροχής συμβουλών σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις όπως το επίμαχο στην κύρια δίκη δεν μπορεί να συνιστά δημόσια σύμβαση κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2004/18.
Περαιτέρω, υπενθυμίζεται ότι, ακόμη και σε περίπτωση που πραγματοποιείται συγχρόνως ο έλεγχος της καταλληλότητας των προσφερόντων και η ανάθεση της σύμβασης, οι δύο αυτές διαδικασίες πρέπει να θεωρούνται αυτοτελείς διαδικασίες που διέπονται από διαφορετικούς κανόνες (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, αποφάσεις της 20ής Σεπτεμβρίου 1988, Beentjes,
31/87
,
EU:C:1988:422
, σκέψεις
και
, καθώς και της 24ης Ιανουαρίου 2008, Λιανάκης κ.λπ.,
C-532/06
,
EU:C:2008:40
, σκέψη
).
Συνεπώς, δεν μπορούν να θεωρηθούν «κριτήρια ανάθεσης» κριτήρια που δεν σκοπούν στον εντοπισμό της πλέον συμφέρουσας από οικονομική άποψη προσφοράς, αλλά συνδέονται κυρίως με την εκτίμηση της ικανότητας των διαγωνιζομένων να εκτελέσουν τη σύμβαση. Κριτήρια που αφορούν κατά κύριο λόγο την πείρα, τα προσόντα και τα μέσα που μπορούν να διασφαλίσουν την προσήκουσα εκτέλεση της σύμβασης έχουν θεωρηθεί κριτήρια που αφορούν την ικανότητα των διαγωνιζομένων να εκτελέσουν τη σύμβαση και όχι «κριτήρια ανάθεσης», ενώ η αναθέτουσα αρχή τα είχε χαρακτηρίσει ως τέτοια (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση της 24ης Ιανουαρίου 2008, Λιανάκης κ.λπ. (
C-532/06
,
EU:C:2008:40
, σκέψεις
και
).
Τέλος, το συμπέρασμα αυτό δεν επηρεάζεται από τη λύση που έγινε δεκτή στην απόφαση της 26ης Μαρτίου 2015, Ambisig (
C-601/13
,
EU:C:2015:204
, σκέψεις
έως
), στην οποία το Δικαστήριο έκρινε, κατ’ ουσίαν, ότι οι ικανότητες και η πείρα των μελών της ομάδας που πρόκειται να εκτελέσει τη δημόσια σύμβαση μπορούν να αποτελούν κριτήριο ανάθεσης στην προκήρυξη του διαγωνισμού ή στη συγγραφή υποχρεώσεων, στο μέτρο που η ποιότητα της εκτέλεσης μιας σύμβασης μπορεί να εξαρτάται σε σημαντικό βαθμό από την επαγγελματική αξία των προσώπων που έχουν αναλάβει την εκτέλεσή της, αξία η οποία απορρέει από την επαγγελματική πείρα και κατάρτισή τους, ιδίως όταν η παροχή που αποτελεί το αντικείμενο της σύμβασης είναι διανοητικής φύσης και αφορά υπηρεσίες επιμόρφωσης και συμβουλευτικής.
Το σκεπτικό αυτό πρέπει, ωστόσο, να ερμηνευθεί υπό το πρίσμα των περιστάσεων της υποθέσεως επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση αυτή, και συγκεκριμένα υπό το πρίσμα του ότι η αναθέτουσα αρχή επέλεξε, μεταξύ περισσοτέρων παραδεκτών προσφορών, την προσφορά που θα έκανε δεκτή. Επομένως, σε αντίθεση με την υπόθεση της κύριας δίκης, η αναθέτουσα αρχή στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση της 26ης Μαρτίου 2015, Ambisig (
C-601/13
,
EU:C:2015:204
, σκέψεις
,
και
έως
), προέβη σε πραγματική σύγκριση μεταξύ των παραδεκτών προσφορών, προκειμένου να εντοπίσει την πλέον συμφέρουσα από οικονομική άποψη προσφορά. Στην υπόθεση εκείνη η πείρα της προταθείσας τεχνικής ομάδας συνιστούσε εγγενές χαρακτηριστικό της προσφοράς και όχι απλώς κριτήριο εκτιμήσεως της ικανότητας των προσφερόντων.
Από την ανωτέρω εξέταση προκύπτει ότι οι προϋποθέσεις που παρατίθενται στην προκήρυξη του διαγωνισμού ο οποίος δημοσιεύθηκε από την Υπηρεσία δεν μπορούν να θεωρηθούν κριτήρια ανάθεσης κατά την έννοια της οδηγίας 2004/18.
Λαμβανομένων υπόψη όλων των ανωτέρω, στο ερώτημα που υποβλήθηκε πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2004/18 έχει την έννοια ότι δεν συνιστά δημόσια σύμβαση, κατά την έννοια της οδηγίας αυτής, σύστημα παροχής συμβουλών σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις, όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης, με το οποίο δημόσιος φορέας κάνει δεκτούς όλους τους οικονομικούς φορείς που πληρούν τις απαιτήσεις καταλληλότητας του διαγωνισμού και επιτυγχάνουν στις εξετάσεις που προβλέπονται από τον διαγωνισμό αυτό, έστω και αν δεν μπορεί να γίνει δεκτός κανένας νέος οικονομικός φορέας κατά την περιορισμένη διάρκεια ισχύος του εν λόγω συστήματος.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τρίτο τμήμα) αποφαίνεται:

Το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της οδηγίας 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών, έχει την έννοια ότι δεν συνιστά δημόσια σύμβαση, κατά την έννοια της οδηγίας αυτής, σύστημα παροχής συμβουλών σε γεωργικές εκμεταλλεύσεις, όπως το επίμαχο στην υπόθεση της κύριας δίκης, με το οποίο δημόσιος φορέας κάνει δεκτούς όλους τους οικονομικούς φορείς που πληρούν τις απαιτήσεις καταλληλότητας του διαγωνισμού και επιτυγχάνουν στις εξετάσεις που προβλέπονται από τον διαγωνισμό αυτό, έστω και αν δεν μπορεί να γίνει δεκτός κανένας νέος οικονομικός φορέας κατά την περιορισμένη διάρκεια ισχύος του εν λόγω συστήματος.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η φινλανδική.