CELEX: 62015CJ0213
Odvolanie
Prístup k dokumentom inštitúcií
Článok 15 ods. 3 ZFEÚ
Nariadenie (ES) č. 1049/2001
Pôsobnosť
Žiadosť o prístup k vyjadreniam predloženým Rakúskou republikou v rámci veci, v ktorej bol vydaný rozsudok z 29. júla 2010, Komisia/Rakúsko (C‑189/09, neuverejnený, EU:C:2010:455)
Dokumenty v držbe Európskej komisie
Ochrana súdnych konaní

Svojím odvolaním Európska komisia navrhuje zrušenie rozsudku Všeobecného súdu Európskej únie z 27. februára 2015, Breyer/Komisia (T‑188/12, ďalej len „napadnutý rozsudok“,
EU:T:2015:124
), ktorým Všeobecný súd zrušil rozhodnutie Komisie z 3. apríla 2012, ktorým bol pánovi Patrickovi Breyerovi odmietnutý plný prístup k dokumentom týkajúcim sa prebratia smernice Európskeho parlamentu a Rady 2006/24/ES z 15. marca 2006 o uchovávaní údajov vytvorených alebo spracovaných v súvislosti s poskytovaním verejne dostupných elektronických komunikačných služieb alebo verejných komunikačných sietí a o zmene a doplnení smernice 2002/58/ES (
Ú. v. EÚ L 105, 2006, s. 54
) zo strany Rakúskej republiky, a k dokumentom týkajúcim sa veci, v ktorej bol vyhlásený rozsudok z 29. júla 2010, Komisia/Rakúsko (
C‑189/09
, neuverejnený,
EU:C:2010:455
), v rozsahu, v akom bol v uvedenom rozhodnutí zamietnutý prístup k vyjadreniam predloženým Rakúskou republikou v rámci tejto veci.
Právny rámec
Piata časť Zmluvy o ES, ktorá upravovala „Orgány Spoločenstva“, obsahovala hlavu I s názvom „Ustanovenia o orgánoch“. V kapitole 2 tejto hlavy nazvanej „Ustanovenia spoločné pre viacero orgánov“ článok 255 ods. 2 ES stanovoval:
„Všeobecné zásady a obmedzenia, ktoré vychádzajú z verejného alebo súkromného záujmu a upravujú právo na prístup k dokumentom [Európskeho parlamentu, Rady a Komisie], stanoví Rada v súlade s postupom uvedeným v článku 251 [ES, takzvaný postup „spolurozhodovania“], do dvoch rokov po nadobudnutí platnosti Amsterdamskej zmluvy.“
Prvá časť Zmluvy o FEÚ, ktorá upravuje „Zásady“, obsahuje hlavu II s názvom „Všeobecne uplatniteľné ustanovenia“, ktorá zahŕňa články 7 až 17 ZFEÚ. Článok 15 ods. 3 prvý až štvrtý pododsek ZFEÚ stanovuje:
„Každý občan Únie a každá fyzická alebo právnická osoba s bydliskom alebo zapísaným sídlom v členskom štáte má právo na prístup k dokumentom inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie bez ohľadu na ich nosič, v závislosti na zásadách a podmienkach, ktoré sa vymedzia v súlade s týmto odsekom.
Všeobecné zásady a obmedzenia, ktoré vychádzajú z verejného alebo súkromného záujmu a upravujú právo na prístup k dokumentom, stanoví prostredníctvom nariadení Európsky parlament a Rada v súlade s riadnym legislatívnym postupom.
Každá inštitúcia, orgán alebo úrad alebo agentúra zabezpečí transparentnosť svojej práce a zapracuje do svojho rokovacieho poriadku osobitné ustanovenia týkajúce sa prístupu k svojim dokumentom v súlade s nariadeniami uvedenými v druhom pododseku.
Na Súdny dvor Európskej únie, Európsku centrálnu banku a Európsku investičnú banku sa tento odsek vzťahuje iba pri výkone ich administratívnych úloh.“
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (
Ú. v. ES L 145, 2001, s. 43
; Mim. vyd. 01/003, s. 331) bolo prijaté na základe článku 255 ods. 2 ES.
Podľa článku 1 písm. a) tohto nariadenia:
„Účelom tohto nariadenia je:
a)
vymedziť pravidlá, podmienky a obmedzenia z dôvodu verejného alebo súkromného záujmu, ktorými sa spravuje právo na prístup k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (ďalej len ‚orgány‘), ako sa ustanovuje v článku 255 [ES], takým spôsobom, aby sa zaistil čo najširší prístup k dokumentom“.
Článok 2 uvedeného nariadenia s názvom „Adresát a rozsah pôsobnosti“ vo svojom odseku 3 stanovuje:
„Toto nariadenie sa vzťahuje na všetky dokumenty zo všetkých oblastí činnosti Európskej únie, ktoré… má [Európsky parlament, Rada alebo Komisia], to znamená dokumenty, ktoré [tieto inštitúcie] vypracoval[i] alebo dostal[i] a ktoré m[ajú] v držbe.“
Článok 3 toho istého nariadenia s názvom „Vymedzenie pojmov“ stanovuje:
„Na účely tohto nariadenia:
a)
‚dokumentom‘ sa rozumie akýkoľvek obsah bez ohľadu na to, aké je jeho médium (napísaný na papieri alebo uložený v elektronickej forme alebo ako zvukový, vizuálny alebo audiovizuálny záznam), týkajúci sa akejkoľvek veci vzťahujúcej sa na politiku, činnosť a rozhodnutia, ktoré spadajú do oblasti pôsobnosti príslušného orgánu;
b)
‚treťou osobou‘ sa rozumie akákoľvek fyzická alebo právnická osoba alebo akýkoľvek subjekt mimo príslušného orgánu, vrátane členských štátov, iných orgánov alebo inštitúcií patriacich do spoločenstva alebo mimo neho a tretie krajiny.“
Podľa článku 4 nariadenia č. 1049/2001 s názvom „Výnimky“:
„…
2.   Orgány odmietnu prístup k dokumentu v prípade, keď by sa jeho zverejnením porušila ochrana:
–
…
–
súdneho konania a právneho poradenstva,
–
…
pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
…
4.   Pokiaľ ide o dokumenty tretej osoby a nie je jasné, či dokument môže alebo nemôže byť zverejnený, orgány sa poradia s treťou osobou s cieľom posúdiť, či sa môže použiť výnimka z odseku… 2.
5.   Členský štát môže požiadať orgán, aby nezverejnil dokument pochádzajúci z daného členského štátu bez jeho predchádzajúceho súhlasu.
…
7.   Výnimky stanovené [v odseku 2] sa vzťahujú iba na obdobie, v priebehu ktorého je ochrana odôvodnená na základe obsahu daného dokumentu. …“
Článok 6 tohto nariadenia, ktorého predmetom sú „Žiadosti“, upravuje podmienky podávania žiadostí o prístup k dokumentom podľa uvedeného nariadenia.
Článok 7 toho istého nariadenia s názvom „Postup pri vybavovaní prvej žiadosti“ vo svojom odseku 2 stanovuje, že „v prípade úplného alebo čiastočného zamietnutia môže žiadateľ do 15 pracovných dní od obdržania odpovede od orgánu podať opakovanú žiadosť s požiadavkou, aby orgán prehodnotil svoje stanovisko“.
Okolnosti predchádzajúce sporu
Okolnosti predchádzajúce sporu boli uvedené v bodoch 6 až 10 a 15 napadnutého rozsudku takto:
„6
Listom z 30. marca 2011 podal… Patrick Breyer… [K]omisii žiadosť o prístup k dokumentom v zmysle článku 6 nariadenia č. 1049/2001.
Požadované dokumenty súviseli s konaniami o nesplnení povinnosti, ktoré v roku 2007 začala Komisia proti Spolkovej republike Nemecko a Rakúskej republike a ktoré sa týkali prebratia smernice [2006/24]. Konkrétne [pán Breyer] žiadal o prístup ku všetkým dokumentom týkajúcim sa správnych konaní vedených Komisiou, ako aj ku všetkým dokumentom týkajúcim sa súdneho konania, v ktorom bol vyhlásený rozsudok z 29. júla 2010, Komisia/Rakúsko (
C‑189/09
,
EU:C:2010:455
).
Dňa 11. júla 2011 Komisia odmietla žiadosť [pána Breyera] podanú 30. marca 2011.
[Pán Breyer] podal 13. júla 2011 v zmysle článku 7 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 opakovanú žiadosť.
Rozhodnutiami z 5. októbra a 12. decembra 2011 Komisia udelila v súvislosti s konaniami o nesplnení povinnosti, vedenými proti Spolkovej republike Nemecko, [pánovi Breyerovi] čiastočný prístup k požadovaným dokumentom. V týchto rozhodnutiach okrem toho Komisia informovala [pána Breyera] o svojom úmysle prijať v súvislosti s dokumentmi týkajúcimi sa veci, v ktorej bol vyhlásený rozsudok [z 29. júla 2010,] Komisia/Rakúsko… (
EU:C:2010:455
), odlišné rozhodnutie.
…
Komisia reagovala na opakovanú žiadosť [pána Breyera] z 13. júla 2011 prijatím rozhodnutia z 3. apríla 2012 so spisovou značkou Ares (2012) 399467 (ďalej len ‚rozhodnutie z 3. apríla 2012‘). Týmto rozhodnutím Komisia rozhodla jednak o prístupe [pána Breyera] k dokumentom zo správneho spisu týkajúceho sa konania o nesplnení povinnosti, ktoré je uvedené v bode 7 vyššie, a začalo sa proti Rakúskej republike, a jednak o prístupe k dokumentom týkajúcim sa súdneho konania vo veci, v ktorej bol vyhlásený rozsudok [z 29. júla 2010,] Komisia/Rakúsko… (
EU:C:2010:455
). V druhom uvedenom prípade Komisia najmä odmietla prístup k vyjadreniam Rakúskej republiky predloženým v rámci uvedeného súdneho konania (ďalej len ‚sporné vyjadrenia‘) a odôvodnila to tým, že tieto vyjadrenia nespadajú do pôsobnosti nariadenia č. 1049/2001. Po prvé sa podľa Komisie na Súdny dvor Európskej únie ako na inštitúciu vzťahujú v zmysle článku 15 ods. 3 ZFEÚ pravidlá o prístupe k informáciám len pri výkone jeho administratívnych úloh. Po druhé Komisia spresňuje, že sporné vyjadrenia boli adresované Súdnemu dvoru, kým Komisia ako účastníčka konania, v ktorom bol vyhlásený rozsudok [z 29. júla 2010,] Komisia/Rakúsko… (
EU:C:2010:455
), dostala len kópie týchto vyjadrení. Po tretie Komisia usudzuje, že článok 20 Štatútu Súdneho dvora Európskej únie predpokladá doručenie písomných dokumentov týkajúcich sa súdneho konania len účastníkom tohto konania a inštitúciám, ktorých rozhodnutia sú predmetom sporu. Po štvrté sa Komisia domnieva, že Súdny dvor sa vo svojom rozsudku z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia (
C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P
…,
EU:C:2010:541
) nezaoberal otázkou, či inštitúcie majú poskytnúť prístup k vyjadreniam iného účastníka konania v rámci súdnych konaní. Pokiaľ preto ide o vyjadrenia predložené v rámci súdneho konania, do pôsobnosti nariadenia č. 1049/2001 spadajú len vyjadrenia inštitúcií, a nie vyjadrenia iných účastníkov konania, pričom v prípade, že by sa mal prijať iný výklad, došlo by k obchádzaniu ustanovení článku 15 ZFEÚ a osobitných pravidiel vyplývajúcich zo Štatútu Súdneho dvora [Európskej únie] a z jeho rokovacieho poriadku.“
Konanie pred Všeobecným súdom a napadnutý rozsudok
Návrhom doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 30. apríla 2012 podal pán Breyer žalobu najmä na zrušenie rozhodnutia z 3. apríla 2012 v rozsahu, v akom mu Komisia týmto rozhodnutím odmietla prístup k sporným vyjadreniam. Na podporu svojej žaloby uviedol jediný žalobný dôvod založený na porušení článku 2 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 zo strany Komisie. Tvrdil, že dôvod uvedený v tomto rozhodnutí, podľa ktorého sporné vyjadrenia nepatria do pôsobnosti tohto nariadenia, je nesprávny.
Napadnutým rozsudkom Všeobecný súd vyhovel tomuto dôvodu a v dôsledku toho zrušil rozhodnutie z 3. apríla 2012.
V bodoch 35 až 61 napadnutého rozsudku Všeobecný súd po prvé preskúmal, či sporné vyjadrenia predstavujú dokumenty, „ktoré niektorý z orgánov má“ v zmysle článku 2 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 v spojení s článkom 3 písm. a) tohto nariadenia.
Na tento účel Všeobecný súd v bodoch 40 až 48 napadnutého rozsudku uviedol, že v súlade s článkom 2 ods. 3 a článkom 3 písm. b) nariadenia č. 1049/2001 právo na prístup k dokumentom, ktoré má inštitúcia Únie, sa týka dokumentov, ktoré dostali najmä od členských štátov, a že široká definícia pojmu „dokument“ uvedená v článku 3 písm. a) tohto nariadenia „je… založená na existencii uchovaného obsahu, ktorý možno reprodukovať alebo doň nahliadať po jeho vytvorení, pričom… [najmä tento] obsah sa musí týkať politík, činností alebo rozhodnutí spadajúcich do právomocí dotknutej inštitúcie“. Keďže jednak konštatoval, že v tomto prípade Komisia nepoprela, že má v držbe kópie sporných relevantných vyjadrení, a jednak uviedol, že táto inštitúcia dostala tieto vyjadrenia pri výkone svojich právomocí súvisiacimi so súdnymi konaniami, domnieval sa, že uvedené vyjadrenia mali byť kvalifikované ako dokumenty, ktoré má inštitúcia v zmysle článku 2 ods. 3 uvedeného nariadenia v spojení s článkom 3 písm. a) tohto nariadenia.
Následne Všeobecný súd v bodoch 50 až 61 napadnutého rozsudku odmietol jednotlivé tvrdenia Komisie, ktorými chcela spochybniť kvalifikáciu sporných vyjadrení ako dokumentov, ktoré má táto inštitúcia v zmysle ustanovení článku 2 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 v spojení s ustanoveniami článku 3 písm. a) tohto nariadenia. Tieto tvrdenia boli založené na tom, že tieto vyjadrenia boli adresované Súdnemu dvoru, Komisii boli doručené len vo forme kópií a ako súdne dokumenty nespadali ani do rámca administratívnej činnosti Komisie, a teda ani do jej právomoci, keďže nariadenie č. 1049/2001 sa netýka činnosti súvisiacej so súdnymi konaniami tejto inštitúcie.
V tejto súvislosti Všeobecný súd v bode 51 napadnutého rozsudku najprv konštatoval, že článok 2 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 nepodmieňuje uplatnenie tohto nariadenia tým, že dokument, ktorý dotknutá inštitúcia „dostal[a]“, jej bol adresovaný a priamo zaslaný jeho autorom. Ďalej v bodoch 53 a 54 napadnutého rozsudku Všeobecný súd pripomenul, že pojem „dokument“ v zmysle článku 3 písm. a) tohto nariadenia je predmetom široko koncipovanej definície, pričom sa domnieval, že v tejto súvislosti nemá nijaký vplyv skutočnosť, že sporné vyjadrenia boli Komisii zaslané vo forme kópií, a nie vo forme originálov. Navyše v bode 57 napadnutého rozsudku Všeobecný súd konštatoval, že z cieľov v oblasti otvorenosti stanovených nariadením č. 1049/2001, ktoré vyplývajú najmä z jeho odôvodnenia 2, zo širokej definície pojmu „dokument“ v zmysle článku 3 písm. a) tohto nariadenia, ako aj z formulácie a samotnej existencie výnimky týkajúcej sa ochrany súdnych konaní v článku 4 ods. 2 druhej zarážke tohto nariadenia, vyplýva, že normotvorca Únie nemal v úmysle vylúčiť z práva na prístup k dokumentom, ktoré majú inštitúcie, ich činnosť súvisiacu so súdnymi konaniami.
Napokon sa Všeobecný súd v bodoch 60 a 61 napadnutého rozsudku domnieval, že sporné vyjadrenia boli Komisii zaslané v rámci žaloby o nesplnenie povinnosti, ktorú podala v rámci svojich právomocí podľa článku 226 ES (teraz článok 258 ZFEÚ), a že preto Komisia nesprávne tvrdí, že tieto vyjadrenia jej neboli doručené v rámci výkonu jej právomocí.
Po druhé Všeobecný súd v bodoch 63 až 112 napadnutého rozsudku preskúmal vplyv článku 15 ods. 3 štvrtého pododseku ZFEÚ na uplatnenie nariadenia č. 1049/2001.
V tejto súvislosti Všeobecný súd v bodoch 67 až 73 tohto rozsudku pripomenul, že tak z článku 15 ZFEÚ, ako aj zo štruktúry nariadenia č. 1049/2001 a z cieľa právnej úpravy Únie v tejto oblasti, vyplýva, že súdna činnosť ako taká je vylúčená z práva na prístup k dokumentom, ktoré z uvedenej právnej úpravy vyplýva. Navyše podľa Všeobecného súdu vyjadrenia predložené Komisiou súdom Únie v rámci súdneho konania a vyjadrenia predložené členským štátom v rámci žaloby o nesplnenie povinnosti sa svojou povahou podieľajú na súdnej činnosti uvedených súdov.
Všeobecný súd v bodoch 75 až 80 napadnutého rozsudku vyvodil tak zo svojej vlastnej judikatúry (rozsudky zo 6. júla 2006, Franchet a Byk/Komisia,
T‑391/03 a T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, body
až
; z 12. septembra 2007, API/Komisia,
T‑36/04
,
EU:T:2007:258
, bod
, ako aj z 3. októbra 2012, Jurašinović/Rada,
T‑63/10
,
EU:T:2012:516
, body
a
), ako aj z judikatúry Súdneho dvora (rozsudok z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia,
C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, bod
), že také vyjadrenia nie sú napriek tomu, že sú súčasťou súdnej činnosti súdov Únie, vylúčené na základe článku 15 ods. 3 štvrtého pododseku ZFEÚ z práva na prístup k dokumentom. V tomto kontexte Všeobecný súd v bode 82 uvedeného rozsudku uviedol, že „je potrebné rozlišovať medzi vylúčením súdnej činnosti Súdneho dvora z práva na prístup k dokumentom v zmysle článku 15 ods. 3 štvrtého pododseku ZFEÚ na jednej strane a vyjadreniami vypracovanými na účely [súdneho konania], ktoré síce sú súčasťou uvedenej súdnej činnosti, avšak nespadajú do rámca výnimky uvedenej v tomto ustanovení, a naopak sú predmetom práva na prístup k dokumentom“.
V dôsledku toho v bode 83 napadnutého rozsudku rozhodol, že „článok 15 ods. 3 štvrtý pododsek ZFEÚ… nebráni zahrnutiu sporných vyjadrení do pôsobnosti nariadenia č. 1049/2001“ a následne odmietol jednotlivé tvrdenia Komisie týkajúce sa jednak rozlišovania medzi vyjadreniami Komisie a vyjadreniami členských štátov na účely tejto analýzy a jednak skutočnosti, že osobitné pravidlá týkajúce sa prístupu k súdnym dokumentom by nemali zmysel a mohli by byť obchádzané, ak by sa na základe uvedeného nariadenia pripustil prístup k vyjadreniam členského štátu vyhotoveným na účely súdneho konania.
Pokiaľ ide o tieto tvrdenia, Všeobecný súd sa po prvé v bode 92 napadnutého rozsudku domnieval, že vzhľadom na odlišnosti kontextu medzi vecou, v ktorej bol vyhlásený rozsudok z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia (
C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
), týkajúci sa sporu o sprístupnení vyjadrení Komisie v rámci prebiehajúcich súdnych konaní, a touto vecou, nie sú úvahy súvisiace s rovnosťou zbraní tak, ako boli vyjadrené v bodoch 86 a 87 tohto rozsudku, v tejto veci relevantné.
Po druhé Všeobecný súd na jednej strane v bode 102 napadnutého rozsudku uviedol, že pri výklade výnimky týkajúcej sa ochrany súdnych konaní stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke nariadenia č. 1049/2001 Súdny dvor vo svojom rozsudku z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia (
C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
), implicitne uznal uplatniteľnosť tohto nariadenia na vyjadrenia Komisie. Na druhej strane Všeobecný súd v bodoch 103 až 105 napadnutého rozsudku zdôraznil, že zahrnutie sporných vyjadrení do pôsobnosti uvedeného nariadenia nenarúša cieľ osobitných pravidiel prístupu k dokumentom týkajúcim sa súdnych konaní, keďže ochranu takých konaní možno prípadne zabezpečiť uplatnením výnimky z prístupu stanovenej v článku 4 ods. 2 druhej zarážke toho istého nariadenia.
Napokon, pokiaľ ide o trovy konania, Všeobecný súd uviedol, že zverejnenie vyjadrenia Komisie k žalobe na internete a korešpondencie medzi pánom Breyerom a Komisiou súvisiacej s týmto zverejnením zo strany pána Breyera predstavuje zneužívanie procesných dokumentov, ktoré odôvodňuje rozdelenie trov konania pána Breyera na polovicu medzi pána Breyera a Komisiu.
Konanie pred Súdnym dvorom a návrhy účastníkov konania
Rozhodnutiami predsedu Súdneho dvora z 3. septembra a 6. októbra 2015 sa Španielskemu kráľovstvu a Francúzskej republike povolil vstup do konania ako vedľajším účastníkom konania na podporu návrhov Komisie.
Svojím odvolaním Komisia navrhuje, aby Súdny dvor zrušil napadnutý rozsudok, s konečnou platnosťou rozhodol v spore tak, že zamietne žalobu pána Breyera a uloží mu povinnosť nahradiť trovy konania.
Pán Breyer, Fínska republika a Švédske kráľovstvo navrhujú, aby Súdny dvor odvolanie zamietol a Komisii uložil povinnosť nahradiť trovy konania.
O odvolaní
Argumentácia účastníkov konania
V rámci svojho jediného odvolacieho dôvodu Komisia tvrdí, že Všeobecný súd sa dopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď rozhodol, že článok 15 ods. 3 štvrtý pododsek ZFEÚ nebráni uplatneniu nariadenia č. 1049/2001 na žiadosť o prístup k dokumentom vypracovaným členským štátom na účely súdneho konania, ktoré má v držbe Komisia, ako sporné vyjadrenia, s prihliadnutím na osobitnú povahu týchto dokumentov.
Podľa Komisie má vyjadrenie predložené inštitúciou Únie na jej súdy „dvojakú povahu“, keďže spadá tak pod všeobecné právo na prístup k dokumentom inštitúcií zakotvené v článku 15 ods. 3 prvom pododseku ZFEÚ, ako aj pod výnimku týkajúcu sa dokumentov súvisiacich so súdnou činnosťou Súdneho dvora Európskej únie, ktorá je stanovená vo štvrtom pododseku tohto ustanovenia. Súdny dvor túto „dvojakú povahu“ podľa nej zohľadnil, keď z hľadiska nariadenia č. 1049/2001 rozhodoval o prístupe k vyjadreniam Komisie, o ktoré išlo vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia (
C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
). Komisia sa domnieva, že naproti tomu dokumenty súvisiace so súdnou činnosťou Súdneho dvora Európskej únie, ktoré nevypracovala inštitúcia, nemajú takú „dvojakú povahu“ a že prejednávaná vec patrí do kontextu, ktorý je iný ako kontext, v ktorom bol vyhlásený tento rozsudok, a to tak zo skutkového hľadiska, keďže sa týka vyjadrení vypracovaných členským štátom, ako aj z právneho hľadiska, keďže právny rámec sa nadobudnutím účinnosti Lisabonskej zmluvy zmenil.
Komisia v tomto ohľade zdôrazňuje, že článok 15 ods. 3 štvrtý pododsek ZFEÚ zakazuje normotvorcovi Únie rozširovať prostredníctvom nariadenia založeného na druhom pododseku tohto ustanovenia právo na prístup k dokumentom inštitúcií na dokumenty súvisiace so súdnou činnosťou Súdneho dvora Európskej únie. Hoci Komisia netvrdí, že nariadenie č. 1049/2001 je neplatné, uznáva, že platnosť aktov Únie sa musí posudzovať podľa skutkových a právnych okolností, ktoré existujú ku dňu, keď boli prijaté, aj keď sa domnieva, že vzhľadom na článok 15 ods. 3 štvrtý pododsek ZFEÚ mal Všeobecný súd podať reštriktívny výklad článku 2 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001. Mal teda rozhodnúť, že toto nariadenie sa neuplatňuje na dokumenty súvisiace s uvedenou súdnou činnosťou, keďže tieto dokumenty nevypracovala inštitúcia.
Španielske kráľovstvo a Francúzska republika podporujú argumentáciu Komisie, zatiaľ čo pán Breyer podporovaný Fínskou republikou a Švédskym kráľovstvom ako vedľajšími účastníkmi v prvostupňovom konaní zastávajú opačný názor.
Posúdenie Súdnym dvorom
Na úvod je potrebné konštatovať, že Komisia svojím jediným odvolacím dôvodom spochybňuje posúdenie Všeobecného súdu týkajúce sa samotnej uplatniteľnosti nariadenia č. 1049/2001 na žiadosť o prístup k sporným vyjadreniam, ktorú tejto inštitúcii predložil pán Breyer, a to bez toho, aby sa dotkla otázky, ktorá je odlišná a Súdnemu dvoru nebola v rámci tohto odvolania predložená, či sa má prístup k týmto vyjadreniam na základe ustanovení tohto nariadenia priznať alebo prípadne odmietnuť.
Tento jediný odvolací dôvod sa týka vplyvu článku 15 ods. 3 štvrtého pododseku ZFEÚ na výklad pôsobnosti nariadenia č. 1049/2001. Pred posúdením dôvodnosti tvrdení, ktoré v tejto súvislosti uviedla Komisia, je potrebné po prvé preskúmať pôsobnosť uvedeného nariadenia, ako vyplýva z jeho znenia.
Podľa článku 2 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 v spojení s článkom 1 písm. a) tohto nariadenia sa toto nariadenie vzťahuje na všetky dokumenty zo všetkých oblastí činnosti Únie, ktoré má Parlament, Rada a Komisia, to znamená dokumenty, ktoré tieto inštitúcie vypracovali alebo dostali a ktoré majú v držbe. Podľa článku 3 písm. a) uvedeného nariadenia sa „dokumentom“ rozumie „akýkoľvek obsah bez ohľadu na to, aké je jeho médium…, týkajúci sa akejkoľvek veci vzťahujúcej sa na politiku, činnosť a rozhodnutia, ktoré spadajú do oblasti pôsobnosti príslušného orgánu“.
Je potrebné dodať, že článok 3 písm. b) nariadenia č. 1049/2001 výslovne stanovuje, že právo na prístup k dokumentom, ktoré má Parlament, Rada a Komisia, sa týka nielen dokumentov vypracovaných týmito inštitúciami, ale takisto tých, ktoré dostali od tretích osôb, medzi ktoré patria tak iné inštitúcie Únie, ako aj členské štáty (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, bod
).
Pôsobnosť nariadenia č. 1049/2001 je tak vymedzená odkazom na ním vymenované inštitúcie, a nie na kategórie konkrétnych dokumentov, a ani, ako to už uviedol Súdny dvor (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, bod
), na autora dokumentu, ktorý má niektorá z týchto inštitúcií.
V tomto kontexte okolnosť, že dokumenty, ktoré má niektorá z inštitúcií uvedených v nariadení č. 1049/2001 a ktoré vypracoval členský štát a súvisia so súdnymi konaniami, nemôže vylúčiť také dokumenty z pôsobnosti tohto nariadenia. Na jednej strane totiž skutočnosť, že nariadenie č. 1049/2001 sa neuplatňuje na žiadosti o prístup k dokumentom v držbe Súdneho dvora Európskej únie, neznamená, že dokumenty súvisiace so súdnou činnosťou tejto inštitúcie zo zásady nepatria do pôsobnosti tohto nariadenia, pokiaľ sa také dokumenty nachádzajú v držbe inštitúcií Únie vymenovaných uvedeným nariadením, ako Komisia.
Na druhej strane Súdny dvor už mal príležitosť rozhodnúť, že ochranu legitímnych záujmov členských štátov, pokiaľ ide o také dokumenty, možno zaistiť prostredníctvom výnimiek zo zásady práva na prístup k dokumentom, stanovených v nariadení č. 1049/2001 (pozri v tomto zmysle rozsudok z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, bod
).
V tejto súvislosti nariadenie č. 1049/2001 obsahuje ustanovenia, ktoré sa zameriavajú na definovanie objektívnych obmedzení verejného alebo súkromného záujmu, ktoré by mohli odôvodniť zamietnutie zverejnenia dokumentov (rozsudok z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia,
C‑64/05 P
,
EU:C:2007:802
, bod
), medzi ktoré patrí predovšetkým článok 4 ods. 2 druhá zarážka uvedeného nariadenia, podľa ktorého inštitúcie odmietnu prístup k dokumentu najmä v prípade, keď by sa jeho zverejnením porušila ochrana súdnych konaní, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
V tomto kontexte je potrebné pripomenúť, že v rozsudku z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia (
C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
) Súdny dvor uznal existenciu všeobecnej domnienky, podľa ktorej sprístupnenie vyjadrení predložených inštitúciou v rámci súdneho konania porušuje ochranu súdneho konania v zmysle článku 4 ods. 2 druhej zarážky nariadenia č. 1049/2001, pokiaľ uvedené konanie ešte prebieha. Táto všeobecná domnienka dôvernosti sa uplatňuje aj na vyjadrenia predložené členským štátom v rámci takého konania.
Vzhľadom na uvedené, ako to spresnil Súdny dvor, existencia takej domnienky nevylučuje právo dotknutej osoby preukázať, že na daný dokument, ktorého sprístupnenie sa požaduje, sa uvedená domnienka nevzťahuje (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia,
C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, bod
).
Pokiaľ ide navyše o vyjadrenia vypracované členským štátom, je potrebné pripomenúť, ako to urobil Všeobecný súd v bode 97 napadnutého rozsudku, keď vychádzal z judikatúry, ktorá je v tejto veci relevantná, že článok 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001, ktorý stanovuje, že členský štát môže požiadať inštitúciu, aby nezverejnila dokument pochádzajúci z daného členského štátu bez jeho predchádzajúceho súhlasu, poskytuje dotknutému členskému štátu možnosť podieľať sa na rozhodnutí, ktoré má prijať inštitúcia, a na tento účel zavádza rozhodovací proces s cieľom určiť, či hmotnoprávne výnimky uvedené v článku 4 ods. 1 až 3 tohto nariadenia bránia tomu, aby sa umožnil prístup k dotknutému dokumentu, a to aj keď ide o vyjadrenia vypracované na účely súdneho konania. Článok 4 ods. 5 nariadenia č. 1049/2001 však nepriznáva tomuto členskému štátu všeobecné a bezpodmienečné právo veta, na základe ktorého by mohol ľubovoľne brániť zverejneniu dokumentov, ktoré z neho pochádzajú a ktoré má k dispozícii inštitúcia.
V tomto prípade je nesporné, že sporné vyjadrenia sa nachádzajú v držbe Komisie. Navyše, ako správne uviedol Všeobecný súd v bodoch 51 a 52 napadnutého rozsudku, okolnosť, že Komisia dostala tieto vyjadrenia od Súdneho dvora Európskej únie, a nie od dotknutého členského štátu, nemá žiadny vplyv na samotné určenie uplatniteľnosti nariadenia č. 1049/2001.
Pokiaľ ide o skutočnosť uvádzanú Komisiou, že ani Štatút Súdneho dvora Európskej únie, ani rokovacie poriadky súdov Únie neupravujú právo tretích osôb na prístup k vyjadreniam predloženým v rámci súdnych konaní, je pravda, že aj keď ide o skutočnosť, ktorá by sa mala zohľadniť na účely výkladu výnimky stanovenej v článku 4 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001 (pozri rozsudok z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia,
C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, bod
), nemôže viesť k neuplatniteľnosti uvedeného nariadenia na žiadosti o prístup k vyjadreniam vypracovaným členským štátom na účely súdneho konania pred súdom Únie, ktoré sa nachádzajú v držbe Komisie.
Za týchto podmienok sporné vyjadrenia spadajú podľa nariadenia č. 1049/2001 do pôsobnosti tohto nariadenia ako „dokumenty…, ktoré niektorý z orgánov má“ v zmysle článku 2 ods. 3 uvedeného nariadenia.
Pokiaľ ide po druhé o tvrdenie Komisie, podľa ktorého článok 15 ods. 3 štvrtý pododsek ZFEÚ vložený do primárneho práva v nadväznosti na nadobudnutie účinnosti Lisabonskej zmluvy bráni normotvorcovi Únie stanoviť právo na prístup v prípade dokumentov súvisiacich so súdnou činnosťou Súdneho dvora Európskej únie, ktoré nevypracovala inštitúcia, takže jediným prípustným výkladom článku 2 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 by bol výklad, ktorý by vylučoval také dokumenty z pôsobnosti tohto nariadenia, je potrebné preskúmať všeobecnú štruktúru a ciele článku 15 ods. 3 ZFEÚ.
Podľa článku 15 ods. 3 štvrtého pododseku ZFEÚ sa na Súdny dvor Európskej únie vzťahuje režim prístupu k dokumentom inštitúcií uvedený v prvom pododseku toho istého ustanovenia iba pri výkone jeho administratívnych úloh. Z toho vyplýva, že podmienky upravujúce prístup k dokumentom, ktoré má táto inštitúcia a ktoré sa vzťahujú na jej súdnu činnosť, nemožno stanoviť nariadeniami prijatými podľa článku 15 ods. 3 druhého pododseku ZFEÚ, pričom prístup k dokumentom administratívnej povahy tejto inštitúcie je okrem iného upravený v jej rozhodnutí z 11. decembra 2012 o prístupe verejnosti k dokumentom, ktoré Súdny dvor Európskej únie uchováva pri výkone svojich administratívnych úloh (
Ú. v. EÚ C 38, 2013, s. 2
), ktoré bolo nahradené rozhodnutím z 11. októbra 2016 (
Ú. v. EÚ C 445, 2016, s. 3
).
Neuplatniteľnosť režimu prístupu k dokumentom upraveného v článku 15 ods. 3 prvom pododseku ZFEÚ na Súdny dvor Európskej únie pri výkone jeho súdnych úloh však nebráni uplatneniu tohto režimu na inštitúciu, na ktorú sa ustanovenia článku 15 ods. 3 ZFEÚ a nariadenia č. 1049/2001 v plnom rozsahu uplatňujú, ako Komisia, pokiaľ má dokumenty, ktoré vypracoval členský štát, ako sporné vyjadrenia, ktoré súvisia so súdnymi konaniami.
V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že Súdny dvor v nadväznosti na nadobudnutie účinnosti Lisabonskej zmluvy spresnil, že zavedenie článku 15 ZFEÚ, ktorý nahradil článok 255 ES, rozšírilo pôsobnosť zásady transparentnosti v práve Únie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia,
C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, bod
).
Na rozdiel od článku 255 ES, ktorého pôsobnosť bola obmedzená na dokumenty Parlamentu, Rady a Komisie, totiž článok 15 ods. 3 ZFEÚ teraz upravuje právo na prístup k dokumentom inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie vrátane Súdneho dvora Európskej únie, Európskej centrálnej banky a Európskej investičnej banky pri výkone ich administratívnych úloh. Na rozdiel od toho, čo v podstate tvrdí Komisia, neexistuje žiadna okolnosť umožňujúca tvrdiť, že rozšírenie uvedeného práva s cieľom pokryť administratívne činnosti inštitúcií, orgánov, úradov a agentúr Únie sa spája so zavedením akéhokoľvek obmedzenia pôsobnosti nariadenia č. 1049/2001, pokiaľ ide o dokumenty pochádzajúce z členského štátu, ako sporné vyjadrenia, ktoré má Komisia v súvislosti so súdnym konaním pred Súdnym dvorom Európskej únie.
Široký výklad zásady prístupu k dokumentom inštitúcií Únie je navyše podporovaný jednak článkom 15 ods. 1 ZFEÚ, ktorý najmä stanovuje, že inštitúcie, orgány, úrady a agentúry Únie dodržiavajú v čo najväčšej možnej miere zásadu otvorenosti, pričom táto zásada je taktiež potvrdená v článku 1 druhom odseku ZEÚ a v článku 298 ZFEÚ, a jednak zakotvením práva na prístup k dokumentom v článku 42 Charty základných práv Európskej únie. Vzhľadom na tieto ustanovenia primárneho práva, ktoré zakotvujú cieľ otvorenej európskej administratívy, nemožno na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, článok 15 ods. 3 štvrtý pododsek ZFEÚ vykladať tak, že vyžaduje prijatie reštriktívneho výkladu pôsobnosti nariadenia č. 1049/2001 s dôsledkom, že dokumenty vypracované členským štátom, ako sporné vyjadrenia, nespadajú do pôsobnosti tohto nariadenia, ak ich má Komisia.
Pokiaľ ide o riziko, ktoré zdôraznila Komisia a ktoré sa týka obchádzania procesných pravidiel uvedených v bode 45 tohto rozsudku, je potrebné pripomenúť, že obmedzenia týkajúce sa prístupu k dokumentom súdnej povahy, či už sú stanovené na základe článku 255 ES, ktorý bol nahradený článkom 15 ZFEÚ, alebo podľa nariadenia č. 1049/2001, sledujú rovnaký cieľ, a to zaistiť, aby výkon práva na prístup k dokumentom inštitúcií neporušoval ochranu súdnych konaní, pričom táto ochrana najmä znamená, že sa musí zaistiť dodržiavanie zásad rovnosti zbraní, ako aj riadneho výkonu spravodlivosti (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia,
C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, body
a
).
Vzhľadom na skutočnosť, že nariadenie č. 1049/2001 umožňuje prípadne odmietnuť zverejnenie dokumentov súvisiacich s konaniami pred súdmi Únie a tým zaručiť ochranu takýchto súdnych konaní, ako to vyplýva z bodov 40 až 42 tohto rozsudku, je potrebné sa domnievať, že na rozdiel od toho, čo v podstate tvrdí Komisia, článok 15 ods. 3 štvrtý pododsek ZFEÚ nevyžaduje výklad, podľa ktorého by vyjadrenia vypracované členským štátom, ktoré má Komisia, ako sporné vyjadrenia, museli byť nevyhnutne vylúčené z pôsobnosti tohto nariadenia. Vzhľadom na to, že ochrana súdnych konaní je takto zaistená v súlade s cieľom článku 15 ods. 3 štvrtého pododseku ZFEÚ, potrebný účinok tohto ustanovenia nemôže byť ohrozený.
Za týchto podmienok Všeobecný súd najmä v bode 80 napadnutého rozsudku správne zastával názor, že sporné vyjadrenia rovnako ako vyjadrenia vypracované samotnou Komisiou nespadajú do rámca výnimky z práva na prístup k dokumentom stanovenej v článku 15 ods. 3 štvrtom pododseku ZFEÚ.
V dôsledku toho sa Všeobecný súd nedopustil nesprávneho právneho posúdenia, keď v bode 113 daného rozsudku zastával názor, že sporné vyjadrenia spadajú do pôsobnosti článku 2 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001, a keď preto zrušil rozhodnutie Komisie z 3. apríla 2012, ktorým bol pánovi Breyerovi odmietnutý prístup k uvedeným vyjadreniam.
Z toho vyplýva, že odvolanie Komisie sa musí zamietnuť.
O trovách
Podľa článku 184 ods. 2 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora ak odvolanie nie je dôvodné, Súdny dvor rozhodne aj o trovách konania.
Podľa článku 138 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku uplatniteľného na základe jeho článku 184 ods. 1 na konanie o odvolaní účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté.
Podľa článku 138 ods. 3 uvedeného rokovacieho poriadku ak mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, každý z nich znáša svoje vlastné trovy konania. Ak sa to však zdá oprávnené vzhľadom na okolnosti prípadu, Súdny dvor môže rozhodnúť, že účastník konania znáša vlastné trovy konania a je povinný nahradiť časť trov konania druhého účastníka.
Hoci v prejednávanej veci nebolo vyhovené odvolaniu Komisie, je nesporné, že pán Breyer, ktorý navrhol uložiť Komisii povinnosť nahradiť trovy konania, zverejnil na internete anonymizované znenia vyjadrení predložených v rámci tohto konania o odvolaní.
Ako vyplýva z článku 171 ods. 1 rokovacieho poriadku, odvolanie sa doručí ostatným účastníkom konania v predmetnej veci pred Všeobecným súdom. Procesné dokumenty, ktoré sa takto oznamujú účastníkom konania vo veci pred Súdnym dvorom, nie sú prístupné verejnosti. Skutočnosť, že pán Breyer zverejnil na internete vyjadrenia súvisiace s týmto konaním bez toho, aby mal na to súhlas, teda predstavuje zneužitie procesných dokumentov, ktoré môže narúšať riadny výkon spravodlivosti a na ktoré treba prihliadať pri rozdelení trov konania vynaložených v rámci tohto konania (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. septembra 2010, Švédsko a i./API a Komisia,
C‑514/07 P, C‑528/07 P a C‑532/07 P
,
EU:C:2010:541
, body
,
a
až
).
Za týchto podmienok je potrebné rozhodnúť, že Komisia znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť polovicu trov konania súvisiacich s predmetným odvolaním, ktoré vynaložil pán Breyer, pričom ich druhú polovicu znáša pán Breyer.
Okrem toho v rozsahu, v akom pán Breyer spochybňuje vo svojom vyjadrení k odvolaniu odôvodnenie Všeobecného súdu týkajúce sa náhrady trov prvostupňového konania uvedené v bode 119 napadnutého rozsudku, najmä pokiaľ ide o rozhodnutie tohto súdu, že účastník konania, ktorému bol umožnený prístup k procesným písomnostiam iných účastníkov konania, môže toto právo využiť len na obhajobu svojej vlastnej veci a na nijaký iný cieľ spočívajúci napríklad vo vyvolávaní kritiky verejnosti namierenej proti tvrdeniam iných účastníkov konania, postačuje pripomenúť, že v súlade s článkom 174 rokovacieho poriadku vo vyjadrení k odvolaniu možno navrhnúť, aby sa odvolaniu vyhovelo alebo aby sa čiastočne alebo úplne zamietlo.
Keďže odvolacie návrhy Komisie sa netýkajú otázky rozdelenia trov konania v napadnutom rozsudku, tento bod návrhov pána Breyera je neprípustný.
Napokon článok 140 ods. 1 uvedeného rokovacieho poriadku, ktorý je tiež uplatniteľný na konanie o odvolaní podľa článku 184 ods. 1 tohto rokovacieho poriadku, stanovuje, že členské štáty a inštitúcie, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, znášajú vlastné trovy konania. V prejednávanej veci je potrebné rozhodnúť, že Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Fínska republika a Švédske kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania súvisiace s predmetným odvolaním.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol a vyhlásil:

1.
Odvolanie sa zamieta.

2.
Európska komisia znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť polovicu trov konania, ktoré vynaložil pán Patrick Breyer.

3.
Španielske kráľovstvo, Francúzska republika, Fínska republika a Švédske kráľovstvo znášajú svoje vlastné trovy konania.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: nemčina.