CELEX: 62017CJ0216
Προδικαστική παραπομπή
Οδηγία 2004/18/ΕΚ
Άρθρο 1, παράγραφος 5
Άρθρο 32, παράγραφος 2
Σύναψη δημοσίων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών
Συμφωνίες‑πλαίσια
Ρήτρα επεκτάσεως της συμφωνίας πλαισίου σε άλλες αναθέτουσες αρχές
Αρχές της διαφάνειας και της ίσης μεταχειρίσεως των οικονομικών φορέων
Μη καθορισμός του αριθμού των συνακόλουθων δημοσίων συμβάσεων ή καθορισμός με παραπομπή στις συνήθεις ανάγκες των αναθετουσών αρχών που δεν έχουν υπογράψει τη συμφωνία-πλαίσιο
Απαγορεύεται

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 1, παράγραφος 5, και του άρθρου 32 της οδηγίας 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών (
ΕΕ 2004, L 134, σ. 114
, και διορθωτικό
ΕΕ 2004, L 351, σ. 44
), καθώς και του άρθρου 33 της οδηγίας 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ (
ΕΕ 2014, L 94, σ. 65
).
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο δύο προσφυγών οι οποίες συνεκδικάζονται από το αιτούν δικαστήριο, η πρώτη της Autorità Garante della Concorrenza e del mercato (εθνικής αρχής προστασίας του ανταγωνισμού και της αγοράς, Ιταλία, στο εξής: AGCM), και η δεύτερη της Coopservice Soc. coop. arl κατά της Azienda Socio‑Sanitaria Territoriale della Vallecamonica – Sebino (τοπικής υγειονομικής υπηρεσίας της Vallecamonica – Sebino, Ιταλία, στο εξής: ASST Vallecamonica) με αντικείμενο την απόφαση της τελευταίας να προσχωρήσει στη σύμβαση παροχής υπηρεσιών περιβαλλοντικής εξυγιάνσεως, καθώς και συλλογής και διαθέσεως αποβλήτων (στο εξής: αρχική σύμβαση), η οποία συνήφθη το 2012 από την Azienda Socio‑Sanitaria Territoriale del Garda (τοπική υγειονομική υπηρεσία της Λίμνης της Garda, Ιταλία, στο εξής: ASST της Λίμνης της Garda) με την ATI – Zanetti Arturo & C. Srl e in proprio, κοινοπραξία αποτελούμενη από τις εταιρίες Markas Srl και Zanetti Arturo (στο εξής: ATE Markas).
Το νομικό πλαίσιο
Η οδηγία 2004/18
Οι αιτιολογικές σκέψεις 11 και 15 της οδηγίας 2004/18 έχουν ως εξής:
«(11)
Θα πρέπει να προβλεφθούν, αφενός, ένας κοινοτικός ορισμός των συμφωνιών-πλαίσιο και, αφετέρου, ειδικοί κανόνες για τις συμφωνίες-πλαίσιο που συνάπτονται για συμβάσεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της παρούσας οδηγίας. Βάσει αυτών των κανόνων, όταν μια αναθέτουσα αρχή συνάπτει συμφωνία-πλαίσιο σύμφωνα με τις διατάξεις της παρούσας οδηγίας, η οποία αφορά, μεταξύ άλλων, τη δημοσιότητα, τις προθεσμίες και τις προϋποθέσεις υποβολής των προσφορών, μπορεί να συνάπτει κατά τη διάρκεια της συμφωνίας-πλαισίου συμβάσεις βάσει αυτής, είτε εφαρμόζοντας τους όρους που περιλαμβάνονται στη συμφωνία-πλαίσιο είτε, στην περίπτωση που δεν έχουν καθορισθεί όλοι οι όροι εκ των προτέρων στη συμφωνία-πλαίσιο, αφού επαναδιαγωνισθούν τα μέρη της συμφωνίας-πλαισίου για τους μη καθορισθέντες όρους. Ο ανωτέρω διαγωνισμός θα πρέπει να είναι σύμφωνος με ορισμένους κανόνες βάσει των οποίων εξασφαλίζεται η απαιτούμενη ευελιξία και η τήρηση των γενικών αρχών, συμπεριλαμβανομένης της αρχής της ίσης μεταχείρισης. Για τους ίδιους λόγους, η μέγιστη διάρκεια των συμφωνιών‑πλαίσια θα πρέπει να είναι περιορισμένη και να μην υπερβαίνει τα τέσσερα έτη, εκτός από τις περιπτώσεις που αυτό δικαιολογείται πλήρως από τις αναθέτουσες αρχές.
[…]
(15)
Στα κράτη μέλη έχουν αναπτυχθεί ορισμένες τεχνικές συγκεντρωτικών συστημάτων προμηθειών. Διάφορες αναθέτουσες αρχές είναι επιφορτισμένες με την πραγματοποίηση αγορών ή τη σύναψη δημόσιων συμβάσεων/συμφωνιών-πλαίσιο που προορίζονται για άλλες αναθέτουσες αρχές. Οι τεχνικές αυτές παρέχουν τη δυνατότητα, λόγω του όγκου των αγοραζόμενων ποσοτήτων, να διευρύνεται ο ανταγωνισμός και να βελτιώνεται η αποτελεσματικότητα των δημόσιων παραγγελιών. Θα πρέπει, επομένως, να προβλεφθεί ένας κοινοτικός ορισμός της κεντρικής αρχής προμηθειών με προορισμό τις αναθέτουσες αρχές. Είναι επίσης σκόπιμο να καθορισθούν οι όροι υπό τους οποίους, τηρουμένης της αρχής της αποφυγής διακρίσεων και της αρχής της ίσης μεταχείρισης, οι αναθέτουσες αρχές που αποκτούν έργα, προϊόντα ή/και υπηρεσίες προσφεύγοντας σε κεντρική αρχή προμηθειών, να μπορεί να θεωρείται ότι έχουν τηρήσει την παρούσα οδηγία.»
Το άρθρο 1, παράγραφος 5, της ίδιας οδηγίας, με τίτλο «Ορισμοί», έχει ως εξής:
«Η “συμφωνία-πλαίσιο” είναι μια συμφωνία που συνάπτεται μεταξύ μιας ή περισσοτέρων αναθετουσών αρχών και ενός ή περισσοτέρων οικονομικών φορέων, η οποία αποσκοπεί στον καθορισμό των όρων που διέπουν τις συμβάσεις που πρόκειται να συναφθούν κατά τη διάρκεια συγκεκριμένης περιόδου, ιδίως όσον αφορά τις τιμές και, ενδεχομένως, τις προβλεπόμενες ποσότητες.»
Το άρθρο 2 της εν λόγω οδηγίας, το οποίο επιγράφεται «Αρχές που διέπουν τη σύναψη συμβάσεων», προβλέπει τα εξής:
«Οι αναθέτουσες αρχές αντιμετωπίζουν τους οικονομικούς φορείς ισότιμα και χωρίς διακρίσεις και ενεργούν με διαφάνεια.»
Το άρθρο 9 της ίδιας οδηγίας, με τίτλο «Μέθοδοι υπολογισμού της εκτιμώμενης αξίας των δημόσιων συμβάσεων, των συμφωνιών‑πλαισίων και των δυναμικών συστημάτων αγορών», προβλέπει τα εξής:
«1.   Ο υπολογισμός της εκτιμώμενης αξίας μιας δημόσιας σύμβασης βασίζεται στο συνολικό πληρωτέο ποσό, εκτός ΦΠΑ, όπως εκτιμάται από την αναθέτουσα αρχή. Στον υπολογισμό αυτό, λαμβάνεται υπόψη το εκτιμώμενο συνολικό ποσό, συμπεριλαμβανομένων [τυχόν δικαιωμάτων] προαιρέσεως ή τυχόν παρατάσεων της σύμβασης.
[…]
3.   Κανένα σχέδιο έργου και κανένα σχέδιο αγοράς για την απόκτηση συγκεκριμένης ποσότητας προμηθειών ή/και υπηρεσιών δεν μπορεί να κατατέμνεται προς αποφυγή της εφαρμογής της παρούσας οδηγίας.
[…]
7.   Όταν πρόκειται για δημόσιες συμβάσεις προμηθειών ή υπηρεσιών οι οποίες έχουν περιοδικό χαρακτήρα ή οι οποίες προβλέπεται να ανανεωθούν μέσα σε συγκεκριμένο χρονικό διάστημα, λαμβάνεται ως βάση για τον υπολογισμό της εκτιμώμενης αξίας της σύμβασης:
α)
είτε η συνολική πραγματική αξία των διαδοχικών συμβάσεων του ιδίου τύπου οι οποίες συνήφθησαν κατά το προηγούμενο δωδεκάμηνο ή οικονομικό έτος, αναπροσαρμοσμένη, ει δυνατόν, προκειμένου να ληφθούν υπόψη ενδεχόμενες μεταβολές ως προς τις ποσότητες ή την αξία τους κατά τους δώδεκα μήνες που έπονται της αρχικής σύμβασης.
β)
είτε η εκτιμώμενη συνολική αξία των διαδοχικών συμβάσεων που συνήφθησαν κατά το δωδεκάμηνο που έπεται της πρώτης παράδοσης ή κατά τη διάρκεια του οικονομικού έτους, εφόσον αυτό υπερβαίνει τους δώδεκα μήνες.
Η επιλογή της μεθόδου για τον υπολογισμό της εκτιμώμενης αξίας μιας δημόσιας σύμβασης δεν μπορεί να γίνεται με πρόθεση την αποφυγή της εφαρμογής της παρούσας οδηγίας.
[…]
9.   Για τις συμφωνίες-πλαίσιο και για τα δυναμικά συστήματα αγορών, η αξία που πρέπει να λαμβάνεται υπόψη είναι η μέγιστη αξία, υπολογιζόμενη χωρίς ΦΠΑ, του συνόλου των συμβάσεων που προβλέπονται για τη συνολική διάρκεια της συμφωνίας-πλαίσιο ή του δυναμικού συστήματος αγορών.»
Το άρθρο 32 της οδηγίας 2004/18, το οποίο αναφέρεται στις «συμφωνίες‑πλαίσιο», ορίζει τα εξής:
«1.   Τα κράτη μέλη μπορούν να προβλέπουν τη δυνατότητα για τις αναθέτουσες αρχές να συνάπτουν συμφωνίες-πλαίσιο.
2.   Για τους σκοπούς της σύναψης μιας συμφωνίας-πλαίσιο, οι αναθέτουσες αρχές ακολουθούν τους διαδικαστικούς κανόνες που ορίζονται στην παρούσα οδηγία σε όλα τα στάδια έως την ανάθεση των συμβάσεων που βασίζονται στην εν λόγω συμφωνία-πλαίσιο. Η επιλογή των συμβαλλομένων στη συμφωνία-πλαίσιο γίνεται κατ’ εφαρμογή των κριτηρίων ανάθεσης, τα οποία καθορίζονται σύμφωνα με το άρθρο 53.
Οι συμβάσεις που βασίζονται σε συμφωνία-πλαίσιο συνάπτονται σύμφωνα με τις διαδικασίες που προβλέπονται στις παραγράφους 3 και 4. Οι διαδικασίες αυτές εφαρμόζονται μόνο μεταξύ των αναθετουσών αρχών και των οικονομικών φορέων που ήταν εξαρχής συμβαλλόμενα μέρη της συμφωνίας-πλαίσιο.
Κατά τη σύναψη των συμβάσεων που βασίζονται στη συμφωνία-πλαίσιο, τα μέρη δεν μπορούν σε καμία περίπτωση να επιφέρουν ουσιαστικές τροποποιήσεις στους όρους της συμφωνίας-πλαίσιο, ιδίως στην περίπτωση που αναφέρεται στην παράγραφο 3.
Η διάρκεια μιας συμφωνίας-πλαίσιο δεν μπορεί να υπερβαίνει τα τέσσερα έτη, εκτός εξαιρετικών περιπτώσεων που δικαιολογούνται δεόντως, ιδίως από το αντικείμενο της συμφωνίας-πλαίσιο.
Οι αναθέτουσες αρχές δεν μπορούν να προσφεύγουν στις συμφωνίες‑πλαίσιο καταχρηστικά ή κατά τρόπο που να εμποδίζει, να περιορίζει ή να νοθεύει τον ανταγωνισμό.
3.   Όταν συνάπτεται μια συμφωνία-πλαίσιο με ένα μόνο οικονομικό φορέα, οι συμβάσεις που βασίζονται σ’ αυτή τη συμφωνία-πλαίσιο ανατίθενται σύμφωνα με τους όρους που τίθενται στη συμφωνία-πλαίσιο.
Για τη σύναψη των συμβάσεων αυτών, οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να διαβουλεύονται γραπτώς με τον φορέα που συμμετέχει στη συμφωνία-πλαίσιο, ζητώντας του, εν ανάγκη, να ολοκληρώσει την προσφορά του.
4.   Όταν συνάπτεται μια συμφωνία-πλαίσιο με πλείονες οικονομικούς φορείς, αυτοί πρέπει να είναι τουλάχιστον τρεις, εφόσον υπάρχει επαρκής αριθμός οικονομικών φορέων που πληρούν τα κριτήρια επιλογής ή/και αποδεκτές προσφορές που ανταποκρίνονται στα κριτήρια ανάθεσης.
Η ανάθεση των συμβάσεων που βασίζονται σε συμφωνίες-πλαίσιο οι οποίες έχουν συναφθεί με πλείονες οικονομικούς φορείς, μπορεί να γίνεται:
–
είτε με εφαρμογή των όρων που καθορίζονται στη συμφωνία-πλαίσιο χωρίς νέο διαγωνισμό,
–
είτε, όταν δεν έχουν καθορισθεί όλοι οι όροι στη συμφωνία-πλαίσιο, αφού επαναδιαγωνισθούν τα μέρη βάσει των ιδίων όρων, εν ανάγκη διευκρινίζοντας τους όρους αυτούς, και, ενδεχομένως, άλλων όρων που επισημαίνονται στη συγγραφή υποχρεώσεων της συμφωνία‑πλαίσιο, σύμφωνα με την ακόλουθη διαδικασία:
[…]».
Το άρθρο 35 της οδηγίας αυτής, με τίτλο «Προκηρύξεις», προβλέπει στην παράγραφό του 4 τα εξής:
«Οι αναθέτουσες αρχές που έχουν συνάψει μια δημόσια σύμβαση ή συμφωνία-πλαίσιο, αποστέλλουν προκήρυξη με τα αποτελέσματα της διαδικασίας σύναψης το αργότερο 48 ημέρες μετά τη σύναψη της σύμβασης ή της συμφωνίας-πλαίσιο.
Στην περίπτωση συμφωνιών-πλαίσιο που έχουν συναφθεί σύμφωνα με το άρθρο 32, οι αναθέτουσες αρχές απαλλάσσονται από την αποστολή προκήρυξης με τα αποτελέσματα της σύναψης κάθε σύμβασης που βασίζεται στη συμφωνία‑πλαίσιο.
[…]»
Το παράρτημα VII A της εν λόγω οδηγίας, το οποίο αναφέρεται στις «πληροφορίες που πρέπει να περιλαμβάνονται στις προκηρύξεις δημοσίων συμβάσεων», ορίζει τα εξής:
«[…]
Προκήρυξη διαγωνισμού
[…]
3.
[…]
γ)
Διευκρίνιση, ενδεχομένως, εάν πρόκειται για συμφωνία‑πλαίσιο,
[…]
6.
[…]
c)
Δημόσιες συμβάσεις υπηρεσιών
–
κατηγορία και περιγραφή της υπηρεσίας· αριθμός(-οί) αναφοράς της ονοματολογίας· ποσότητα των υπηρεσιών που θα παρασχεθούν· να αναφέρονται ιδίως τα οποιαδήποτε δικαιώματα προαιρέσεως για συμπληρωματικές αγορές και, εάν είναι γνωστό, το προσωρινό χρονοδιάγραμμα για την άσκηση των εν λόγω δικαιωμάτων, καθώς και ο αριθμός τυχόν παρατάσεων· σε περίπτωση επαναλαμβανόμενων ή ανανεώσιμων συμβάσεων εντός δεδομένης περιόδου, να αναφέρεται, εάν είναι γνωστό, το χρονοδιάγραμμα των επόμενων δημόσιων συμβάσεων για τις προβλεπόμενες αγορές υπηρεσιών.
Στην περίπτωση συμφωνιών-πλαίσιο, να αναφέρεται επίσης η προβλεπόμενη διάρκεια της συμφωνίας-πλαίσιο, η συνολική εκτιμώμενη αξία των εργασιών για όλη τη διάρκεια της συμφωνίας‑πλαίσιο καθώς και, στο μέτρο του δυνατού, η αξία και η συχνότητα των συμβάσεων που θα συναφθούν.
–
[…]
18.
Για τις συμφωνίες-πλαίσιο: αριθμός, ενδεχομένως, μέγιστος προβλεπόμενος αριθμός των οικονομικών φορέων που θα συμμετάσχουν, προβλεπόμενη διάρκεια της συμφωνίας-πλαίσιο, με διευκρίνιση, ενδεχομένως, των λόγων που δικαιολογούν διάρκεια ανώτερη των τεσσάρων ετών.
[…]»
Το ιταλικό δίκαιο
Το εθνικό δίκαιο
Το άρθρο 1, παράγραφος 449, τελευταία περίοδος, του legge n. 296 (νόμου 296), της 27ης Δεκεμβρίου 2006 (
τακτικό συμπλήρωμα αριθ. 244 στην GURI
αριθ. 299, της 27ης Δεκεμβρίου 2006), ορίζει τα εξής:
«Οι οργανισμοί της εθνικής υγειονομικής υπηρεσίας υποχρεούνται σε κάθε περίπτωση να πραγματοποιούν τις προμήθειές τους με συμβάσεις που συνάπτουν με τις αρμόδιες περιφερειακές κεντρικές αρχές προμηθειών ή, αν δεν ισχύει τέτοια σύμβαση στην περιφέρειά τους, με συμφωνίες‑πλαίσια οι οποίες συνάπτονται από την κεντρική αρχή προμηθειών του ιταλικού Δημοσίου».
Το decreto legislativo n. 163 (νομοθετικό διάταγμα 163), της 12ης Απριλίου 2006 (
τακτικό συμπλήρωμα αριθ. 107 στην GURI
αριθ. 100, της 2ας Μαΐου 2006), το οποίο ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της υποθέσεως της κύριας δίκης, είχε ως βασικό αντικείμενο τη μεταφορά της οδηγίας 2004/18 στο ιταλικό δίκαιο.
Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 13, του διατάγματος αυτού:
«Η “συμφωνία-πλαίσιο” είναι συμφωνία που συνάπτεται μεταξύ μιας ή περισσοτέρων αναθετουσών αρχών και ενός ή περισσοτέρων οικονομικών φορέων, η οποία αποσκοπεί στον καθορισμό των όρων που διέπουν τις συμβάσεις που πρόκειται να συναφθούν κατά τη διάρκεια συγκεκριμένης περιόδου, ιδίως όσον αφορά τις τιμές και, ενδεχομένως, τις προβλεπόμενες ποσότητες.»
Η λειτουργία της συμφωνίας‑πλαισίου που συνάπτεται με έναν μόνον οικονομικό φορέα περιγραφόταν στο άρθρο 59 του εν λόγω διατάγματος. Στις παραγράφους της 2 έως 4, η διάταξη αυτή επαναλάμβανε αυτολεξεί το περιεχόμενο του άρθρου 32, παράγραφος 2, πρώτο έως τρίτο εδάφιο, και παράγραφος 3, της οδηγίας 2004/18. Παρέλειψε, ωστόσο, να μεταφέρει στο ιταλικό δίκαιο το τέταρτο και το πέμπτο εδάφιο της παραγράφου 2 του άρθρου 32 της οδηγίας αυτής, τα οποία έχουν αντίστοιχα ως αντικείμενο τον περιορισμό της διάρκειας των συμφωνιών‑πλαισίων σε τέσσερα έτη, εκτός από εξαιρετικές περιπτώσεις που δικαιολογούνται δεόντως, και την απαγόρευση προς τις αναθέτουσες αρχές να προσφεύγουν στις συμφωνίες-πλαίσια καταχρηστικά ή κατά τρόπο που να εμποδίζει, να περιορίζει ή να νοθεύει τον ανταγωνισμό.
Το άρθρο 1, παράγραφος 12, του decreto-legge 6 luglio 2012 n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 [πράξεως νομοθετικού περιεχομένου 95, της 6ης Ιουλίου 2012, (τακτικό συμπλήρωμα αριθ. 141 στην GURI αριθ. 156, της 6ης Ιουλίου 2012), όπως τροποποιήθηκε και κατέστη στη συνέχεια νόμος 135, της 7ης Αυγούστου 2012, τακτικό συμπλήρωμα αριθ. 173 στην GURI αριθ. 189, της 14ης Αυγούστου 2012], επιτρέπει την τροποποίηση των όρων μιας δημόσιας συμβάσεως κατά τη διάρκεια της ισχύος της, προκειμένου να βελτιωθούν οι όροι της συμβάσεως που προβλέπονταν από τον αρχικό διαγωνισμό.
Δυνάμει του άρθρου 15, παράγραφος 13, στοιχείο b, της εν λόγω πράξεως νομοθετικού περιεχομένου, μια δημόσια σύμβαση παροχής αγαθών ή υπηρεσιών η οποία έχει καταστεί υπερβολικά επαχθής, από την άποψη των όρων που προβλέπει ο νόμος, μπορεί να καταγγελθεί, προκειμένου να συναφθεί χωρίς νέο διαγωνισμό νέα σύμβαση, της οποίας οι όροι καθορίζονται βάσει ισχύουσας συμβάσεως που έχει συναφθεί με άλλες επιχειρήσεις.
Το δίκαιο της οικείας περιφέρειας
Στη Λομβαρδία (Ιταλία), το άρθρο 3, παράγραφος 7, του legge regionale n. 14 (νόμου 14 της Περιφέρειας), της 19ης Μαΐου 1997, υποχρεώνει όλες τις αρχές της συγκεκριμένης περιφέρειας να πραγματοποιούν τις προμήθειές τους από την κεντρική αγορά προμηθειών, συμπεριλαμβανομένης εκείνης της εν λόγω περιφέρειας.
Η απόφαση 2633 του περιφερειακού συμβουλίου, της 6ης Δεκεμβρίου 2011, επαναλαμβάνει την υποχρέωση των ASST να προσχωρούν σε ομαδικές παραγγελίες και να απευθύνονται σε κεντρικές αγορές προμηθειών.
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Η διαφορά της κύριας δίκης προκλήθηκε από την απόφαση 1158/2015, την οποία έλαβε στις 30 Δεκεμβρίου 2015 ο γενικός διευθυντής της ASST Vallecamonica, προκειμένου η υπηρεσία αυτή να προσχωρήσει στην αρχική σύμβαση χωρίς την προκήρυξη διαγωνισμού, για το χρονικό διάστημα από 1ης Φεβρουαρίου 2016 έως 15 Φεβρουαρίου 2021.
Συναφώς, ο γενικός διευθυντής της ASST Vallecamonica ζήτησε την επέκταση της δημοσίας συμβάσεως που είχε ανατεθεί αρχικώς στην ATE Markas με την απόφαση 828/2011, την οποία έλαβε στις 4 Νοεμβρίου 2011 ο γενικός διευθυντής της ASST της Λίμνης της Garda (στο εξής: απόφαση 828/2011).
Η απόφαση ανέθετε στην ATE Markas την παροχή των υπηρεσιών περιβαλλοντικής εξυγιάνσεως, καθώς και συλλογής και διαθέσεως αποβλήτων, για χρονικό διάστημα 108 μηνών, δηλαδή εννέα ετών, από τις 16 Φεβρουαρίου 2012 μέχρι τις 15 Φεβρουαρίου 2021. Το σημείο 5 της συγγραφής υποχρεώσεων της συμβάσεως αυτής περιείχε ρήτρα με τίτλο «Επέκταση της συμβάσεως» (στο εξής: ρήτρα επεκτάσεως), η οποία επέτρεπε σε έναν ή περισσότερους οργανισμούς από τους μνημονευόμενους στην εν λόγω ρήτρα να ζητούν από τον ανάδοχο να επεκτείνει τη σύμβαση και στους οργανισμούς αυτούς «υπό τους ίδιους όρους με την αρχική ανάθεση». Η ρήτρα αυτή, η οποία μνημόνευε μεταξύ άλλων την ASST Vallecamonica, ανέφερε συγκεκριμένα ότι ο ανάδοχος δεν ήταν υποχρεωμένος να δεχθεί την αίτηση επεκτάσεως. Εξάλλου, βάσει της ρήτρας αυτής, δημιουργούνταν μια «αυτοτελής συμβατική σχέση», η οποία κάλυπτε το υπόλοιπο χρονικό διάστημα που προβλεπόταν από την αρχική σύμβαση.
Η Coopservice, η οποία παρείχε μέχρι τότε τις υπηρεσίες καθαρισμού των χώρων της ASST Vallecamonica, και η AGCM άσκησαν ενώπιον του Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (διοικητικού πρωτοδικείου Περιφέρειας της Λομβαρδίας, Ιταλία) προσφυγές με αιτήματα, μεταξύ άλλων, την ακύρωση της αποφάσεως 1158/2015 και της αποφάσεως 828/2011, καθώς και της ρήτρας επεκτάσεως, για τον λόγο ότι οι πράξεις αυτές θα επέτρεπαν την ανάθεση νέας δημοσίας συμβάσεως υπηρεσιών κατά παράβαση των διατάξεων του εθνικού και του ευρωπαϊκού δικαίου ανταγωνισμού και ιδίως της υποχρεώσεως προκηρύξεως διαγωνισμού.
Με απόφαση της 7ης Νοεμβρίου 2016, το Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (διοικητικό πρωτοδικείο Περιφέρειας της Λομβαρδίας) απέρριψε τις δύο προσφυγές με την αιτιολογία ότι μια συμφωνία‑πλαίσιο μπορεί να συναφθεί μεταξύ συγκεκριμένου οικονομικού φορέα και μιας μόνον αναθέτουσας αρχής, η οποία ενεργεί για λογαριασμό της, καθώς και για λογαριασμό άλλων αναθετουσών αρχών οι οποίες, καίτοι μνημονεύονται στη συμφωνία, δεν συμβάλλονται άμεσα σε αυτήν. Επιπλέον, δεν είναι απαραίτητο μια συμφωνία‑πλαίσιο να αναφέρει, ρητώς και εξαρχής, την ποσότητα των παροχών που μπορεί να ζητηθούν από τις αναθέτουσες αρχές οι οποίες μπορούν να κάνουν χρήση της ρήτρας επεκτάσεως, καθώς η ποσότητα αυτή μπορεί να προβλεφθεί σιωπηρώς βάσει των συνήθων αναγκών τους.
Η Coopservice και η AGCM άσκησαν ένδικο μέσο κατά της αποφάσεως αυτής ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, του Consiglio di Stato (Συμβουλίου της Επικρατείας, Ιταλία).
Ενώπιον του δικαστηρίου αυτού, η Markas, η οποία παρενέβη υπέρ της ASST Valcamonica, υποστηρίζει ότι η προσχώρηση της τελευταίας στην αρχική σύμβαση ήταν σύμφωνη με το άρθρο 33 της οδηγίας 2014/24 και ζητεί να υποβληθεί στο Δικαστήριο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως για την ερμηνεία της διατάξεως αυτής.
Συναφώς, το αιτούν δικαστήριο εκθέτει τις παρατηρήσεις του σε τρεις ομάδες.
Πρώτον, εκτιμά ότι το άρθρο 32 της οδηγίας 2004/18 έχει εφαρμογή στην υπόθεση της κύριας δίκης. Ωστόσο, καθώς διαπιστώνει ότι, αφενός, η οδηγία αυτή καταργήθηκε με την οδηγία 2014/24 με ισχύ από 18 Απριλίου 2016 και, αφετέρου, οι διατάξεις της τελευταίας που είναι κρίσιμες για την επίλυση της διαφοράς ταυτίζονται με εκείνες της οδηγίας 2004/18, το αιτούν δικαστήριο θεωρεί σκόπιμη τη συνδυασμένη ερμηνεία των διατάξεων 2004/18 και 2014/24.
Δεύτερον, το αιτούν δικαστήριο θεωρεί ορθό καταρχήν τον χαρακτηρισμό της αρχικής συμβάσεως ως «συμφωνίας‑πλαισίου», κατά την έννοια των οδηγιών 2004/18 και 2014/24.
Τρίτον, το αιτούν δικαστήριο θεωρεί ότι μια «συμφωνία-πλαίσιο», κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 5, και του άρθρου 32 της οδηγίας 2004/18 παρουσιάζει δύο κύρια χαρακτηριστικά. Αφενός, ο διαγωνισμός προκηρύσσεται πάντοτε στην αρχή της διαδικασίας, κατά το στάδιο της αναδείξεως του αναδόχου, και δεν είναι επομένως αναγκαίος για τη σύναψη καθεμιάς από τις δημόσιες συμβάσεις που ανατίθενται σε εκτέλεση της συμφωνίας‑πλαισίου με τον οικονομικό φορέα ο οποίος επελέγη μετά τον διαγωνισμό που κατέληξε στη σύναψη της εν λόγω συμφωνίας‑πλαισίου (στο εξής: συνακόλουθες συμβάσεις). Αφετέρου, λαμβανομένου υπόψη του επιρρήματος «ενδεχομένως», το οποίο απαντά στο άρθρο 1, παράγραφος 5, της οδηγίας 2004/18, η συμφωνία‑πλαίσιο δεν είναι απαραίτητο να καθορίζει τις ποσότητες τις οποίες θα αφορά.
Κατά το αιτούν δικαστήριο, η θέση που έλαβε το Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (διοικητικό πρωτοδικείο Περιφέρειας της Λομβαρδίας), μολονότι θα μπορούσε να δικαιολογηθεί από τον σκοπό της προωθήσεως των διαδικασιών ομαδικών αγορών την οποία θεωρεί σημαντική ο Ιταλός νομοθέτης, δεν είναι πάντως σύμφωνη με το δίκαιο της Ένωσης. Το ίδιο δικαστήριο διαπιστώνει εξάλλου την απουσία σχετικής νομολογίας του Δικαστηρίου.
Συναφώς, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) εκτιμά ότι το Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (διοικητικό πρωτοδικείο Περιφέρειας της Λομβαρδίας) ερμήνευσε το επίρρημα «ενδεχομένως» κατά τρόπο υπερβολικά ευρύ. Κατά την άποψη του αιτούντος δικαστηρίου, η ρήτρα επεκτάσεως θα έπρεπε να υπόκειται σε διπλή οριοθέτηση. Από υποκειμενικής απόψεως, θα έπρεπε να αναφέρει τις αναθέτουσες αρχές που μπορούν να την επικαλούνται, ενώ, από αντικειμενικής απόψεως, θα έπρεπε να προβλέπει την οικονομική αξία της ενδεχόμενης επεκτάσεως, καθώς και ένα ανώτατο ποσό, όπως το ίδιο το αιτούν δικαστήριο έχει κρίνει σε πολλές αποφάσεις του. Η αντίθετη ερμηνεία θα νομιμοποιούσε την επ᾽ άπειρον διαδοχή άμεσων αναθέσεων που θα παραβίαζαν τις θεμελιώδεις αρχές του δικαίου της Ένωσης, σύμφωνα με τις οποίες οι δημόσιες συμβάσεις ανατίθενται με δημόσιους διαγωνισμούς, και θα έθιγαν έτσι τον ανταγωνισμό.
Κατά συνέπεια, το αιτούν δικαστήριο κλίνει υπέρ της περιοριστικής ερμηνείας του επιρρήματος αυτού, σύμφωνα με την οποία η συμφωνία‑πλαίσιο καθορίζει «ενδεχομένως» την ποσότητα των παροχών τις οποίες αφορά. Η συγκεκριμένη αυτή αναφορά δεν πρέπει να παραλείπεται, παρά μόνον όταν οι παροχές καθορίζονται ή μπορούν να καθοριστούν αφ᾽ εαυτών κατά τρόπο σαφή και αναμφίσημο, βάσει της πραγματικής ή νομικής καταστάσεως της οποίας έχουν γνώση οι συμβαλλόμενοι στη σχετική συμφωνία‑πλαίσιο, ακόμη και αν αυτή δεν αναφέρεται στο περιεχόμενο της συμφωνίας.
Απαντώντας σε διευκρινιστική ερώτηση που του απηύθυνε το Δικαστήριο κατ᾽ εφαρμογή του άρθρου 101 του Κανονισμού Διαδικασίας, σχετικά με τους λόγους που το οδήγησαν στον χαρακτηρισμό της συμβάσεως μεταξύ της αρχικής αναθέτουσας αρχής και της ATE Markas ως συμφωνίας‑πλαισίου κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 5, και του άρθρου 32 της οδηγίας 2004/18, παρά το γεγονός ότι η εν λόγω δημόσια σύμβαση είχε συναφθεί για χρονικό διάστημα 9 ετών, το αιτούν δικαστήριο διευκρίνισε, με απόφαση της 20ής Φεβρουαρίου 2018, ότι ως διοικητικό δικαστήριο δεσμεύεται από την αρχή της ελεύθερης διαθέσεως του αντικειμένου της δίκης και ότι η αυτεπάγγελτη εξέταση δεν του επιτρέπεται παρά μόνον όταν η διοικητική πράξη πάσχει ιδιαιτέρως σοβαρά ελαττώματα, τα οποία θα μπορούσαν να επισύρουν την ακύρωσή της. Ωστόσο, κατά το αιτούν δικαστήριο, «πρέπει […] προφανώς να αποκλειστεί η άποψη ότι διάρκεια μεγαλύτερη της μέγιστης διάρκειας που προβλέπεται από τον νόμο συνιστά ελάττωμα τόσο σοβαρό ώστε να δικαιολογεί την ακυρότητα του μέτρου, την οποία, στην περίπτωση αυτή, ο δικαστής θα μπορούσε θεωρητικώς να εξετάσει αυτεπαγγέλτως». Επιπλέον, το αιτούν δικαστήριο αναφέρει ότι, λαμβανομένου υπόψη του ειδικού σκοπού της, ο οποίος έγκειται στη διασφάλιση της ομαλής λειτουργίας πολλών νοσοκομείων, η αρχική σύμβαση θα μπορούσε να υπαχθεί στην εξαίρεση που προβλέπεται από το άρθρο 32, παράγραφος 2, τέταρτο εδάφιο, της οδηγίας 2004/18.
Στο πλαίσιο αυτό, το Consiglio di Stato (Συμβούλιο της Επικρατείας) αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Πρέπει τα άρθρα [1], παράγραφος 5, και 32 της οδηγίας 2004/18 και το άρθρο 33 της οδηγίας 2014/24 να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι επιτρέπουν τη σύναψη συμφωνίας-πλαισίου στην οποία:
–
η αναθέτουσα αρχή ενεργεί για λογαριασμό της και για άλλες αναθέτουσες αρχές που προσδιορίζονται ειδικά, οι οποίες όμως δεν μετέχουν ευθέως στη συμφωνία-πλαίσιο υπογράφοντάς την·
–
δεν καθορίζεται η ποσότητα των παροχών που οι αναθέτουσες αρχές που δεν υπέγραψαν τη συμφωνία-πλαίσιο θα μπορούν να ζητήσουν κατά την από αυτές σύναψη των συνακόλουθων συμφωνιών που προβλέπονται από τη συμφωνία-πλαίσιο;
2)
Σε περίπτωση αρνητικής απαντήσεως στο ερώτημα 1, πρέπει τα άρθρα [1], παράγραφος 5, και 32 της οδηγίας 2004/18 […] και το άρθρο 33 της οδηγίας 2014/24 να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι επιτρέπουν τη σύναψη συμφωνίας-πλαισίου στην οποία:
–
η αναθέτουσα αρχή ενεργεί για λογαριασμό της και για άλλες αναθέτουσες αρχές που προσδιορίζονται ειδικά, οι οποίες όμως δεν μετέχουν ευθέως στη συμφωνία-πλαίσιο υπογράφοντάς την·
–
η ποσότητα των παροχών που οι αναθέτουσες αρχές που δεν υπέγραψαν τη συμφωνία-πλαίσιο θα μπορούν να ζητήσουν κατά την από αυτές σύναψη των συνακόλουθων συμφωνιών που προβλέπονται από τη συμφωνία-πλαίσιο καθορίζεται μέσω παραπομπής στις συνήθεις ανάγκες τους;»
Επί του παραδεκτού της αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως
Από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει ότι το σκεπτικό του αιτούντος δικαστηρίου στηρίζεται στην παραδοχή ότι η αρχική σύμβαση θα έπρεπε να χαρακτηριστεί ως «συμφωνία‑πλαίσιο», κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 5, και του άρθρου 32 της οδηγίας 2004/18.
Ωστόσο, η Coopservice και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αμφισβητούν το βάσιμο της παραδοχής αυτής. Υποστηρίζουν ειδικότερα ότι η αρχική σύμβαση συνιστά παράβαση του άρθρου 32, παράγραφος 2, τέταρτο εδάφιο, της οδηγίας 2004/18, δυνάμει του οποίου η διάρκεια της συμφωνίας‑πλαισίου δεν μπορεί να υπερβαίνει τα τέσσερα έτη, εκτός «εξαιρετικών περιπτώσεων που δικαιολογούνται δεόντως, ιδίως από το αντικείμενο της συμφωνίας-[πλαισίου]». Ωστόσο, καμία εξήγηση δεν δόθηκε προκειμένου να δικαιολογηθεί η μη τήρηση της τετραετούς διάρκειας. Ως εκ τούτου, κατά τις ίδιες, η εν λόγω σύμβαση δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως «συμφωνία-πλαίσιο» κατά την έννοια της οδηγίας 2004/18 και, επομένως, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη.
Ειδικότερα, η Coopservice και η Επιτροπή διατείνονται ότι, παραλείποντας να εκθέσει τους λόγους για τους οποίους η αρχική σύμβαση, η οποία συνήφθη για χρονικό διάστημα εννέα ετών, θα μπορούσε να υπαχθεί στην εξαίρεση του άρθρου 32, παράγραφος 2, τέταρτο εδάφιο, της οδηγίας 2004/18, το αιτούν δικαστήριο ούτε προσδιόρισε το πραγματικό και νομικό πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται τα προδικαστικά ερωτήματα που υποβάλλει στο Δικαστήριο ούτε εξέθεσε τα πραγματικά στοιχεία στα οποία στηρίζονται τα ερωτήματά του, κατά παράβαση του άρθρου 94 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου.
Υπενθυμίζεται συναφώς ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, στο πλαίσιο της συνεργασίας μεταξύ του ιδίου και των εθνικών δικαστηρίων που καθιερώνεται από το άρθρο 267 ΣΛΕΕ, η ανάγκη να δοθεί χρήσιμη για τον εθνικό δικαστή ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης επιτάσσει αυτός να ορίζει το πραγματικό και νομικό πλαίσιο των προδικαστικών ερωτημάτων ή, τουλάχιστον, να εκθέτει τα πραγματικά περιστατικά στα οποία στηρίζονται τα ερωτήματα αυτά. Το Δικαστήριο, ειδικότερα, είναι αρμόδιο να αποφαίνεται αποκλειστικώς επί της ερμηνείας ή του κύρους νομοθετήματος της Ένωσης βάσει των πραγματικών περιστατικών που του εκθέτει το εθνικό δικαστήριο (βλ. προσφάτως, στο πλαίσιο της ελεύθερης εγκαταστάσεως, διάταξη της 31ης Μαΐου 2018, Bán,
C‑24/18
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2018:376
, σκέψη
και εκεί μνημονευόμενη νομολογία).
Βεβαίως, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η διαδικασία του άρθρου 267 ΣΛΕΕ αποτελεί μέσο συνεργασίας μεταξύ του ιδίου και των εθνικών δικαστηρίων, με το οποίο το Δικαστήριο τους παρέχει τα ερμηνευτικά στοιχεία του δικαίου της Ένωσης που είναι αναγκαία για την επίλυση της διαφοράς επί της οποίας καλούνται να αποφανθούν (βλ. μεταξύ άλλων, συναφώς, αποφάσεις της 16ης Ιουλίου 1992, Meilicke,
C-83/91
,
EU:C:1992:332
, σκέψη
, και της 20ής Δεκεμβρίου 2017, Global Starnet,
C-322/16
,
EU:C:2017:985
, σκέψη
).
Στο πλαίσιο της συνεργασίας αυτής, τα ζητήματα που αφορούν το δίκαιο της Ένωσης είναι κατά τεκμήριο λυσιτελή και, επομένως, το Δικαστήριο μπορεί να απορρίψει την αίτηση που έχει υποβάλει εθνικό δικαστήριο μόνον όταν προδήλως προκύπτει ότι η ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης που ζητεί το εθνικό δικαστήριο δεν έχει καμία σχέση με το υποστατό ή το αντικείμενο της διαφοράς της κύριας δίκης, όταν το πρόβλημα είναι υποθετικής φύσης ή ακόμη όταν το Δικαστήριο δεν έχει στη διάθεσή του τα πραγματικά και νομικά στοιχεία που είναι αναγκαία προκειμένου να δώσει χρήσιμη απάντηση στα ερωτήματα που του έχουν υποβληθεί (βλ., συναφώς, αποφάσεις της 5ης Δεκεμβρίου 2006, Cipolla κ.λπ.,
C‑94/04 και C-202/04
,
EU:C:2006:758
, σκέψη
, και της 11ης Μαΐου 2017, Archus και Gama,
C-131/16
,
EU:C:2017:358
, σκέψη
).
Εξάλλου, το δίκαιο της Ένωσης δεν επιβάλλει στα εθνικά δικαστήρια την υποχρέωση να εξετάζουν αυτεπαγγέλτως ισχυρισμό αντλούμενο από την παράβαση των διατάξεων της Ένωσης, εάν η εξέταση του ισχυρισμού αυτού θα τα υποχρέωνε να εγκαταλείψουν την επιβαλλόμενη ουδετερότητά τους, εξερχόμενα των ορίων του αντικειμένου της διαφοράς, όπως προσδιορίστηκε από τους διαδίκους, και στηριζόμενα σε άλλα γεγονότα και περιστάσεις πέραν εκείνων επί των οποίων στηρίζει το αίτημά του ο διάδικος ο οποίος έχει συμφέρον για την εφαρμογή των εν λόγω διατάξεων (βλ., συναφώς, απόφαση της 14ης Δεκεμβρίου 1995, van Schijndel και van Veen,
C-430/93 και C‑431/93
,
EU:C:1995:441
, σκέψεις
και
).
Ωστόσο, όπως ανέφερε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 77 των προτάσεών του, στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να εξετάσει μήπως δεν είναι δυνατόν να εκτιμήσει το συμβατό της προβλεπόμενης από την αρχική σύμβαση διάρκειας με το άρθρο 32, παράγραφος 2, τέταρτο εδάφιο, της οδηγίας 2004/18, στο μέτρο που οι διάδικοι στην κύρια δίκη φαίνονται να επικαλούνται το σημείο 6, στοιχείο γʹ, το οποίο επιγράφεται «Δημόσιες συμβάσεις υπηρεσιών», υπό τον τίτλο «Προκήρυξη διαγωνισμού» του παραρτήματος VII A της οδηγίας αυτής. Η τελευταία αυτή διάταξη, όμως, αναφέρει μεταξύ των πληροφοριών που πρέπει να περιλαμβάνονται στις προκηρύξεις δημοσίων συμβάσεων υπηρεσιών τη συνολική εκτιμώμενη αξία των υπηρεσιών για όλη τη διάρκεια της συμφωνίας-πλαισίου.
Επιπλέον, ουδόλως αποδείχθηκε ότι μια δημόσια σύμβαση όπως η αρχική σύμβαση δεν θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως «συμφωνία‑πλαίσιο», κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 5, και του άρθρου 32, παράγραφος 2, τέταρτο εδάφιο, της οδηγίας 2004/18, για τον λόγο και μόνον ότι συνήφθη για διάρκεια μεγαλύτερη των τεσσάρων ετών, χωρίς η αναθέτουσα αρχή να έχει δικαιολογήσει δεόντως την υπέρβαση της διάρκειας αυτής. Ειδικότερα, σε περιπτώσεις όπως η επίδικη στην κύρια δίκη, δεν μπορεί ιδίως να αποκλειστεί το ενδεχόμενο μια σύμβαση όπως η αρχική να αποτελεί συμφωνία‑πλαίσιο, κατά την έννοια της τελευταίας αυτής διατάξεως, κατά τη διάρκεια των τεσσάρων πρώτων ετών εφαρμογής της και, μετά την παρέλευση της περιόδου αυτής, να λήγει η ισχύς της.
Κατά συνέπεια, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως πρέπει να κριθεί παραδεκτή.
Επί των προδικαστικών ερωτημάτων
Στα προδικαστικά ερωτήματα που απηύθυνε στο Δικαστήριο, το αιτούν δικαστήριο αναφέρεται συγχρόνως στις οδηγίες 2004/18 και 2014/24.
Υπενθυμίζεται συναφώς εκ προοιμίου ότι, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η εφαρμοστέα οδηγία είναι καταρχήν εκείνη που ισχύει κατά το χρονικό σημείο κατά το οποίο η αναθέτουσα αρχή επιλέγει το είδος της διαδικασίας που θα εφαρμόσει και δίνει οριστική απάντηση στο ζήτημα αν υπάρχει ή όχι υποχρέωση διεξαγωγής διαγωνισμού για τη σύναψη δημοσίας συμβάσεως. Αντιθέτως, δεν έχουν εφαρμογή οι διατάξεις οδηγίας της οποίας η προθεσμία για τη μεταφορά στο εσωτερικό δίκαιο έληξε μετά από αυτό το χρονικό σημείο (βλ., συναφώς, αποφάσεις της 10ης Ιουλίου 2014, Impresa Pizzarotti,
C‑213/13
,
EU:C:2014:2067
, σκέψη
, και της 7ης Απριλίου 2016, Partner Apelski Dariusz,
C-324/14
,
EU:C:2016:214
, σκέψη
).
Στην υπόθεση της κύριας δίκης, η αρχική σύμβαση έλαβε τη μορφή της αποφάσεως 828/2011, η οποία εκδόθηκε στις 4 Νοεμβρίου 2011, ενώ η κατάργηση της οδηγίας 2004/18 με την οδηγία 2014/24 άρχισε να παράγει αποτελέσματα μόλις από τις 18 Απριλίου 2016.
Συνεπώς, κατά τον χρόνο των επίμαχων στην κύρια δίκη πραγματικών περιστατικών, η οδηγία 2004/18 εξακολουθούσε να ισχύει και επομένως η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως πρέπει να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι ζητεί την ερμηνεία της οδηγίας αυτής και όχι της οδηγίας 2014/24 (βλ., κατ᾽ αναλογία, διάταξη της 10ης Νοεμβρίου 2016, Spinosa Costruzioni Generali και Melfi,
C‑162/16
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2016:870
, σκέψη
).
Ως εκ τούτου, φαίνεται ότι, με τα δύο αυτά ερωτήματά του, τα οποία πρέπει να εξεταστούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ερωτά κατ᾽ ουσίαν εάν το άρθρο 1, παράγραφος 5, και το άρθρο 32 της οδηγίας 2004/18 πρέπει να ερμηνευθούν υπό την έννοια ότι επιτρέπουν τη σύναψη συμφωνίας‑πλαισίου δυνάμει της οποίας, αφενός, η αναθέτουσα αρχή ενεργεί για λογαριασμό της και για λογαριασμό άλλων αναθετουσών αρχών οι οποίες προσδιορίζονται ειδικά, χωρίς όμως να συμβάλλονται άμεσα στην εν λόγω συμφωνία-πλαίσιο, και, αφετέρου, η ποσότητα των παροχών την οποία οι αναθέτουσες αρχές που δεν υπέγραψαν τη συμφωνία‑πλαίσιο θα μπορούν να ζητήσουν, όταν συνάψουν τις συνακόλουθες συμφωνίες που προβλέπονται από τη συμφωνία-πλαίσιο, δεν καθορίζεται ή καθορίζεται μέσω παραπομπής στις συνήθεις ανάγκες τους.
Επί της δυνατότητας της αναθέτουσας αρχής να ενεργεί για λογαριασμό της και για λογαριασμό άλλων αναθετουσών αρχών που προσδιορίζονται ειδικά, οι οποίες όμως δεν συμβάλλονται άμεσα στη συμφωνία-πλαίσιο
Κατά το άρθρο 32, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2004/18, οι δημόσιες συμβάσεις που βασίζονται σε συμφωνία-πλαίσιο συνάπτονται σύμφωνα με τις διαδικασίες που εφαρμόζονται μόνο μεταξύ των αναθετουσών αρχών και των οικονομικών φορέων που ήταν εξαρχής συμβαλλόμενα μέρη της συμφωνίας αυτής.
Δεδομένου ότι από το ίδιο το γράμμα της διατάξεως αυτής και μόνον δεν προκύπτει αν η απαίτηση να έχουν συμβληθεί εξαρχής στη συμφωνία‑πλαίσιο ισχύει τόσο για τις αναθέτουσες αρχές όσο και για τους οικονομικούς φορείς ή μόνον για τους δεύτερους, πρέπει να ληφθούν υπόψη όχι μόνον η διατύπωσή της, αλλά και το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται και οι σκοποί που επιδιώκονται με το νομοθέτημα του οποίου αποτελεί μέρος (βλ., συναφώς, απόφαση της 17ης Νοεμβρίου 1983, Merck,
292/82
,
EU:C:1983:335
, σκέψη
).
Κατ᾽ αρχάς, πρέπει να επισημανθεί συναφώς ότι το άρθρο 32, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2004/18, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα της αιτιολογικής σκέψεως 11 της οδηγίας αυτής, προβλέπει ότι, στην περίπτωση συμφωνίας‑πλαισίου με περισσότερους αναδόχους, οι συνακόλουθες συμβάσεις συνάπτονται αφού διαγωνιστούν εκ νέου τα συμβαλλόμενα μέρη στη συμφωνία‑πλαίσιο ως προς τους όρους που δεν έχουν καθορισθεί. Ομοίως, το σημείο 18 υπό τον τίτλο «Προκήρυξη διαγωνισμού» του παραρτήματος VII A της εν λόγω οδηγίας υποχρεώνει την αναθέτουσα αρχή που ήταν εξαρχής συμβαλλόμενη στη συμφωνία‑πλαίσιο να αναφέρει τον «[αριθμό], ενδεχομένως, τον [μέγιστο προβλεπόμενο αριθμό] των οικονομικών φορέων που θα συμμετάσχουν […]».
Από τις διατάξεις αυτές προκύπτει ότι η απαίτηση να είναι εξαρχής συμβαλλόμενα μέρη στη συμφωνία‑πλαίσιο ισχύει μόνον για τους οικονομικούς φορείς, καθώς δεν τίθεται ζήτημα διαγωνισμού μεταξύ των ίδιων των αναθετουσών αρχών.
Η ερμηνεία αυτή συμβάλλει επιπλέον στη διασφάλιση του χρήσιμου αποτελέσματος του άρθρου 1, παράγραφος 5, και του άρθρου 32 της οδηγίας 2004/18, του οποίου ο σκοπός είναι ιδίως να βελτιώσει την αποτελεσματικότητα των δημόσιων προμηθειών, ενθαρρύνοντας την ομαδοποίηση των δημοσίων αγορών με τις συμφωνίες‑πλαίσια, προκειμένου να πραγματοποιούνται οικονομίες κλίμακας.
Επιπλέον, όπως αναφέρει ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 62 των προτάσεών του, η ερμηνεία αυτή ενισχύεται από το γράμμα του άρθρου 32, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2014/24, σύμφωνα με το οποίο οι διαδικασίες αναθέσεως δημοσίων συμβάσεων που στηρίζονται σε συμφωνία‑πλαίσιο εφαρμόζονται μόνον, αφενός, μεταξύ των αναθετουσών αρχών που καθορίζονται σαφώς προς τον σκοπό αυτόν στην προκήρυξη του διαγωνισμού ή στην πρόσκληση εκδηλώσεως ενδιαφέροντος και, αφετέρου, των οικονομικών φορέων που ήταν συμβαλλόμενα μέρη στη συμφωνία-πλαίσιο όπως συνήφθη.
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι σκοπός του άρθρου 32, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2004/18 είναι η δυνατότητα μιας αναθέτουσας αρχής να παρέχει σε άλλες αναθέτουσες αρχές πρόσβαση σε συμφωνία‑πλαίσιο την οποία ετοιμάζεται να συνάψει με οικονομικούς φορείς που θα είναι εξαρχής συμβαλλόμενοι σε αυτήν.
Επομένως, το άρθρο 32, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2004/18 δεν απαιτεί από μια «δευτερεύουσα» αναθέτουσα αρχή, όπως η ASST Vallecamonica στην υπόθεση της κύριας δίκης, να έχει συμμετάσχει στην υπογραφή της συμφωνίας‑πλαισίου προκειμένου να συνάψει στη συνέχεια συνακόλουθη σύμβαση. Αρκεί μια τέτοια αναθέτουσα αρχή να εμφανίζεται ως εν δυνάμει ωφελούμενη από την εν λόγω συμφωνία‑πλαίσιο από την ημερομηνία συνάψεώς της, καθοριζόμενη σαφώς στα έγγραφα του διαγωνισμού με ρητή μνεία, κατά τρόπον ώστε η δυνατότητα αυτή να γνωστοποιείται τόσο στην ίδια τη «δευτερεύουσα» αναθέτουσα αρχή όσο και στον ενδιαφερόμενο οικονομικό φορέα. Η μνεία αυτή μπορεί να εμφανίζεται είτε στην ίδια τη συμφωνία‑πλαίσιο είτε σε άλλο έγγραφο, όπως μια ρήτρα επεκτάσεως που θα περιέχεται στη συγγραφή υποχρεώσεων, εφόσον τηρούνται οι απαιτήσεις της δημοσιότητας και της ασφάλειας δικαίου και, επομένως, της διαφάνειας.
Επί της δυνατότητας των αναθετουσών αρχών που δεν έχουν υπογράψει τη συμφωνία‑πλαίσιο να μην καθορίζουν την ποσότητα των παροχών που μπορούν να ζητήσουν κατά τη σύναψη των συνακόλουθων συμβάσεων ή να την καθορίζουν με παραπομπή στις συνήθεις ανάγκες τους
Από το άρθρο 1, παράγραφος 5, της οδηγίας 2004/18 προκύπτει ότι μια συμφωνία‑πλαίσιο έχει ως σκοπό να θέτει τους όρους που διέπουν τις συμβάσεις που πρόκειται να συναφθούν κατά τη διάρκεια συγκεκριμένης περιόδου, ιδίως όσον αφορά τις τιμές και, ενδεχομένως, τις προβλεπόμενες ποσότητες.
Βεβαίως, από το επίρρημα «ενδεχομένως» θα μπορούσε να συναχθεί το συμπέρασμα ότι η αναφορά των προβλεπόμενων ποσοτήτων τις οποίες θα αφορά η συμφωνία‑πλαίσιο είναι απλώς προαιρετική.
Ωστόσο, η ερμηνεία αυτή δεν μπορεί να γίνει δεκτή.
Πρώτον, από άλλες διατάξεις της οδηγίας 2004/18 προκύπτει ότι η συμφωνία‑πλαίσιο πρέπει να καθορίζει εξαρχής τη μέγιστη ποσότητα των προμηθειών ή των υπηρεσιών που θα μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο των συνακόλουθων συμβάσεων. Ειδικότερα, το άρθρο 9, παράγραφος 9, της οδηγίας αυτής, το οποίο εκθέτει μεταξύ άλλων τις μεθόδους υπολογισμού της προβλεπόμενης αξίας των συμφωνιών‑πλαισίων, ορίζει ότι η αξία που πρέπει να λαμβάνεται υπόψη είναι η μέγιστη αξία, υπολογιζόμενη χωρίς ΦΠΑ, του συνόλου των συμβάσεων που προβλέπονται για τη συνολική διάρκεια της συμφωνίας αυτής. Το δε σημείο 6, στοιχείο γʹ, επιγραφόμενο «Δημόσιες συμβάσεις υπηρεσιών», υπό τον τίτλο «Προκήρυξη διαγωνισμού» του παραρτήματος VII A της οδηγίας 2004/18, απαιτεί επίσης η προκήρυξη διαγωνισμού που αφορά μια τέτοια συμφωνία να καθορίζει τη συνολική εκτιμώμενη αξία των υπηρεσιών για όλη τη διάρκεια της συμφωνίας-πλαισίου, καθώς και, στο μέτρο του δυνατού, την αξία και τη συχνότητα των συμβάσεων που πρόκειται να συναφθούν. Όπως υποστηρίζει κατ᾽ ουσίαν η Επιτροπή και ανέφερε ο γενικός εισαγγελέας στο σημείο 78 των προτάσεών του, η αναθέτουσα αρχή που ήταν εξαρχής συμβαλλόμενη στη συμφωνία‑πλαίσιο έχει μόνον υποχρέωση βέλτιστης προσπάθειας όσον αφορά τον καθορισμό της αξίας και της συχνότητας καθεμιάς από τις συνακόλουθες προς σύναψη συμβάσεις, αλλά υποχρεούται να καθορίζει οπωσδήποτε τη συνολική ποσότητα για την οποία θα μπορούν να συναφθούν οι συνακόλουθες συμβάσεις.
Δεύτερον, κατά το άρθρο 32, παράγραφος 3, της οδηγίας 2004/18, όταν μια συμφωνία-πλαίσιο συνάπτεται με έναν μόνον οικονομικό φορέα, οι συμβάσεις που βασίζονται σε αυτή τη συμφωνία-πλαίσιο ανατίθενται σύμφωνα με τους όρους που ορίζονται σε αυτήν. Κατά συνέπεια, η αναθέτουσα αρχή που ήταν εξαρχής συμβαλλόμενη στη συμφωνία‑πλαίσιο μπορεί να δεσμεύεται, για λογαριασμό της ή για λογαριασμό εν δυνάμει αναθετουσών αρχών που καθορίζονται σαφώς στη συμφωνία αυτή, μόνον μέχρι μια ορισμένη ποσότητα, της οποίας η εξάντληση θα σηματοδοτεί και τη λήξη της εν λόγω συμφωνίας.
Τρίτον, η ερμηνεία αυτή είναι ικανή να διασφαλίσει την τήρηση των θεμελιωδών αρχών που διέπουν τη σύναψη των δημοσίων συμβάσεων και έχουν εφαρμογή στη σύναψη μιας συμφωνίας‑πλαισίου, σύμφωνα με το άρθρο 32, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας 2004/18. Ειδικότερα, η συμφωνία‑πλαίσιο εμπίπτει κατά κανόνα στην έννοια της δημοσίας συμβάσεως, στο μέτρο που ενοποιεί τις διάφορες ειδικές συμβάσεις τις οποίες διέπει (βλ., συναφώς, αποφάσεις της 4ης Μαΐου 1995, Επιτροπή κατά Ελλάδας,
C-79/94
,
EU:C:1995:120
, σκέψη
, της 29ης Νοεμβρίου 2007, Επιτροπή κατά Ιταλίας,
C-119/06
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2007:729
, σκέψη
, και της 11ης Δεκεμβρίου 2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino κ.λπ.,
C-113/13
,
EU:C:2014:2440
, σκέψη
).
Ωστόσο, τόσο οι αρχές της ίσης μεταχειρίσεως και της απαγορεύσεως των διακρίσεων όσο και η αρχή της διαφάνειας που απορρέει από αυτές (βλ., συναφώς, απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 2015, UNIS και Beaudout Père et Fils,
C-25/14 και C-26/14
,
EU:C:2015:821
, σκέψη
) συνεπάγονται ότι όλοι οι όροι και οι κανόνες διεξαγωγής του διαγωνισμού πρέπει να είναι διατυπωμένοι με σαφήνεια, ακρίβεια και χωρίς αμφισημία είτε στην προκήρυξη του διαγωνισμού είτε στη συγγραφή υποχρεώσεων, ώστε, πρώτον, να μπορούν όλοι οι προσφέροντες οι οποίοι είναι ευλόγως ενημερωμένοι και επιδεικνύουν τη συνήθη επιμέλεια να αντιληφθούν επακριβώς το περιεχόμενό τους και να τους ερμηνεύσουν με τον ίδιο τρόπο και, δεύτερον, να είναι σε θέση η αναθέτουσα αρχή να ελέγξει αποτελεσματικά αν οι προσφορές των υποψηφίων ανταποκρίνονται στα κριτήρια της επίμαχης συμβάσεως (βλ., συναφώς, απόφαση της 13ης Ιουλίου 2017, Ingsteel και Metrostav,
C-76/16
,
EU:C:2017:549
, σκέψη
).
Πράγματι, εάν η αναθέτουσα αρχή που ήταν εξαρχής συμβαλλόμενη στη συμφωνία πλαίσιο δεν ανέφερε συγκεκριμένα τη συνολική ποσότητα την οποίαν αφορά η εν λόγω συμφωνία, θα θίγονταν οι αρχές της ίσης μεταχειρίσεως των οικονομικών φορέων που θα ενδιαφέρονταν για τη σύναψη της συμφωνίας‑πλαισίου και της διαφάνειας, οι οποίες καθιερώνονται ιδίως στο άρθρο 2 της οδηγίας 2004/18.
Η υποχρέωση διαφάνειας επιβάλλεται πολλώ μάλλον αν ληφθεί υπόψη ότι, σε περίπτωση συνακόλουθης συμβάσεως, οι αναθέτουσες αρχές απαλλάσσονται, δυνάμει του άρθρου 35, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, της οδηγίας 2004/18, από την αποστολή προκηρύξεως με τα αποτελέσματα της συνάψεως κάθε συμβάσεως που βασίζεται στη συμφωνία-πλαίσιο.
Επιπλέον, αν η αναθέτουσα αρχή που ήταν εξαρχής συμβαλλομένη στη συμφωνία‑πλαίσιο δεν ήταν υποχρεωμένη να αναφέρει εκ των προτέρων τη μέγιστη ποσότητα και τη μέγιστη αξία των παροχών που θα καλύπτονται από τη σύμβαση αυτή, η σύναψή της θα μπορούσε να χρησιμοποιηθεί για την τεχνητή κατάτμηση μιας συμβάσεως προκειμένου αυτή να μη φθάνει τα κατώτατα όρια που προβλέπονται από την οδηγία 2004/18, πράγμα που απαγορεύεται από το άρθρο 9, παράγραφος 3, της οδηγίας 2004/18.
Εξάλλου, ακόμη και αν υποτεθεί ότι η αναφορά στις συνήθεις ανάγκες των αναθετουσών αρχών που καθορίζονται σαφώς στη συμφωνία‑πλαίσιο μπορεί να είναι αρκούντως διαφωτιστική για τους οικονομικούς φορείς ενός κράτους μέλους, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι ισχύει κατ᾽ ανάγκην το ίδιο και για οικονομικό φορέα ο οποίος είναι εγκατεστημένος σε άλλο κράτος μέλος.
Τέλος, αν η συνολική ποσότητα παροχών που αντιπροσωπεύουν αυτές οι συνήθεις ανάγκες είναι παγκοίνως γνωστή, δεν θα είναι δύσκολο να μνημονεύεται στην ίδια τη συμφωνία‑πλαίσιο ή σε άλλο προς δημοσιοποίηση έγγραφο, όπως η συγγραφή υποχρεώσεων, προκειμένου να διασφαλίζεται έτσι ο πλήρης και απόλυτος σεβασμός των αρχών της διαφάνειας και της ίσης μεταχειρίσεως.
Τέταρτον, η απαίτηση να καθορίζει η αναθέτουσα αρχή που ήταν εξαρχής συμβαλλόμενη στη συμφωνία‑πλαίσιο την ποσότητα και την αξία των παροχών που θα καλύπτει η συμφωνία αυτή αποτελεί ειδικότερη έκφραση της απαγορεύσεως της καταχρήσεως των συμφωνιών‑πλαισίων ή της χρησιμοποιήσεώς τους κατά τρόπο που να εμποδίζει, να περιορίζει ή να νοθεύει τον ανταγωνισμό, όπως αυτή επιβάλλεται από το άρθρο 32, παράγραφος 2, πέμπτο εδάφιο, της οδηγίας 2004/18.
Ως εκ τούτου, στα προδικαστικά ερωτήματα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 1, παράγραφος 5, και το άρθρο 32, παράγραφος 2, τέταρτο εδάφιο, της οδηγίας 2004/18 πρέπει να ερμηνευθούν ως εξής:
–
μια αναθέτουσα αρχή μπορεί να ενεργεί για λογαριασμό της και για λογαριασμό άλλων αναθετουσών αρχών οι οποίες καθορίζονται σαφώς χωρίς να συμβάλλονται άμεσα στη συμφωνία‑πλαίσιο, εφόσον τηρούνται οι απαιτήσεις της δημοσιότητας και της ασφάλειας δικαίου και, επομένως, της διαφάνειας και
–
αποκλείεται ο μη καθορισμός από τις αναθέτουσες αρχές που δεν έχουν υπογράψει την εν λόγω συμφωνία‑πλαίσιο της ποσότητας των παροχών που μπορούν να ζητήσουν όταν συνάψουν τις εκτελεστικές της συμφωνίας αυτής συμβάσεις ή ο καθορισμός της ποσότητας αυτής με παραπομπή στις συνήθεις ανάγκες τους, καθώς κάτι τέτοιο θα συνιστούσε παραβίαση των αρχών της διαφάνειας και της ίσης μεταχειρίσεως των οικονομικών φορέων που ενδιαφέρονται για τη σύναψη της εν λόγω συμφωνίας‑πλαισίου.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (όγδοο τμήμα) αποφαίνεται:

Το άρθρο 1, παράγραφος 5, και το άρθρο 32, παράγραφος 2, τέταρτο εδάφιο, της οδηγίας 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών, έχουν την έννοια ότι:

–
μια αναθέτουσα αρχή μπορεί να ενεργεί για λογαριασμό της και για λογαριασμό άλλων αναθετουσών αρχών οι οποίες καθορίζονται σαφώς χωρίς να συμβάλλονται άμεσα στη συμφωνία‑πλαίσιο, εφόσον τηρούνται οι απαιτήσεις της δημοσιότητας και της ασφάλειας δικαίου και, επομένως, της διαφάνειας και
–
αποκλείεται ο μη καθορισμός από τις αναθέτουσες αρχές που δεν έχουν υπογράψει την εν λόγω συμφωνία‑πλαίσιο της ποσότητας των παροχών που μπορούν να ζητήσουν όταν συνάψουν τις εκτελεστικές της συμφωνίας αυτής συμβάσεις ή ο καθορισμός της ποσότητας αυτής με παραπομπή στις συνήθεις ανάγκες τους, καθώς κάτι τέτοιο θα συνιστούσε παραβίαση των αρχών της διαφάνειας και της ίσης μεταχειρίσεως των οικονομικών φορέων που ενδιαφέρονται για τη σύναψη της εν λόγω συμφωνίας‑πλαισίου.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ιταλική.