CELEX: 62017CJ0216
Trimitere preliminară
Directiva 2004/18/CE
Articolul 1 alineatul (5)
Articolul 32 alineatul (2)
Atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii
Acorduri‑cadru
Clauză de extindere a acordului‑cadru la alte autorități contractante
Principiile transparenței și egalității de tratament al operatorilor economici
Nedeterminarea volumului contractelor de achiziții publice ulterioare sau determinare prin referire la necesitățile obișnuite ale autorităților contractante nesemnatare ale acordului‑cadru
Interdicție

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea articolului 1 alineatul (5) și a articolului 32 din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (
JO 2004, L 134, p. 114
, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116), precum și a articolului 33 din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18 (
JO 2014, L 94, p. 65
).
Această cerere a fost formulată în cadrul a două acțiuni, conexate de instanța de trimitere, prima între Autorità Garante della Concorrenza e del mercato (Autoritatea de Supraveghere a Concurenței și a Pieței, denumită în continuare „AGCM”) și cea de a doua între Coopservice Soc. coop. arl, pe de o parte, și Azienda Socio‑Sanitaria Territoriale della Vallecamonica – Sebino (Serviciul Medico‑Social Teritorial din Valcamonica – Sebino, Italia, denumit în continuare „ASST Valcamonica”), pe de altă parte, în legătură cu decizia acestuia din urmă de a adera la contractul de igienizare, precum și de colectare și de eliminare a deșeurilor (denumit în continuare „contractul inițial”), încheiat în cursul anului 2012 de Azienda Socio‑Sanitaria Territoriale del Garda (Serviciul Medico‑Social Teritorial al Lacului Garda, Italia, denumit în continuare „ASST al Lacului Garda”) cu ATI – Zanetti Arturo & C. Srl, o asociație temporară de întreprinderi care regrupează Markas Srl și Zanetti Arturo (denumită în continuare „ATE Markas”).
Cadrul juridic
Directiva 2004/18
Considerentele (11) și (15) ale Directivei 2004/18 au următorul cuprins:
„(11)
Trebuie prevăzută o definiție [la nivelul Uniunii] a acordurilor‑cadru, precum și a normelor speciale pentru acordurile‑cadru încheiate pentru contractele care intră în domeniul de aplicare al prezentei directive. În conformitate cu respectivele norme, în cazul în care o autoritate contractantă încheie, în conformitate cu dispozițiile prevăzute de prezenta directivă, un acord‑cadru privind, în special, publicitatea, termenele și condițiile de depunere a ofertelor, respectiva autoritate contractantă poate încheia, pe durata acestui acord‑cadru, contracte bazate pe un astfel de acord‑cadru, fie aplicând condițiile stabilite în respectivul acord‑cadru, fie, în cazul în care prin acordul‑cadru nu au fost stabilite anterior toate condițiile, după relansarea concurenței între părțile la acordul‑cadru în ceea ce privește condițiile nestabilite. Restabilirea concurenței trebuie să răspundă anumitor norme destinate să garanteze flexibilitatea necesară și respectarea principiilor generale, în special a principiului egalității de tratament. Din aceste motive, durata acordurilor‑cadru trebuie limitată și nu trebuie să depășească patru ani, cu excepția cazurilor justificate în mod corespunzător de autoritățile contractante.
[…]
(15)
În statele membre s‑au dezvoltat unele tehnici de achiziție centralizată. Mai multe autorități contractante sunt răspunzătoare de realizarea de achiziții sau de atribuirea unor contracte de achiziții publice/acorduri‑cadru destinate altor autorități contractante. Dată fiind importanța volumului de achiziții, aceste tehnici permit extinderea concurenței și îmbunătățirea eficienței comenzii publice. Prin urmare, trebuie prevăzută o definiție comunitară a organismului central de achiziție, pentru uzul autorităților contractante. De asemenea, trebuie definite condițiile în care se poate considera că, în vederea respectării principiilor nediscriminării și egalității de tratament, autoritățile contractante care achiziționează lucrări, bunuri și servicii recurgând la un organism central de achiziție îndeplinesc dispozițiile prezentei directive.”
Intitulat „Definiții”, articolul 1 alineatul (5) din această directivă prevede:
„Un «acord‑cadru» este un acord încheiat între una sau mai multe autorități contractante și unul sau mai mulți operatori economici, având ca obiect stabilirea condițiilor pentru contractele care urmează să fie atribuite în decursul unei perioade determinate, în special în ceea ce privește prețurile și, după caz, cantitățile prevăzute.”
Potrivit articolului 2 din directiva menționată, referitor la „[p]rincipii[le] de atribuire a contractelor”:
„Autoritățile contractante tratează operatorii economici în mod egal și fără discriminare și acționează potrivit principiului transparenței.”
Potrivit articolului 9 din aceeași directivă, intitulat „Metode de calcul al valorii estimate a contractelor de achiziții publice, a acordurilor‑cadru și a sistemelor dinamice de achiziție”:
„(1)   Calcularea valorii estimate a unui contract de achiziții publice se bazează pe valoarea totală de plată, fără TVA, estimată de autoritatea contractantă. Acest calcul ține seama de valoarea totală estimată, inclusiv de orice formă de opțiune posibilă și de eventualele reînnoiri ale contractului.
[…]
(3)   Niciun proiect de lucrări și niciun proiect de achiziții cu scopul obținerii unei anumite cantități de bunuri și de servicii nu poate fi împărțit în vederea sustragerii de la aplicarea dispozițiilor prezentei directive.
[…]
(7)   În cazul contractelor de achiziții publice de bunuri sau de servicii caracterizate prin regularitate sau destinate să fie reînnoite în decursul unei anumite perioade, se consideră ca bază de calcul al valorii estimate a contractului:
(a)
fie valoarea reală globală a contractelor succesive analoge, atribuite în decursul celor 12 luni anterioare sau din exercițiul anterior, corectată, în cazul în care este posibil, pentru a ține seama de modificările de cantitate sau de valoare posibil să apară în decursul celor 12 luni de după contractul inițial;
(b)
fie valoarea estimată globală a contractelor succesive atribuite în decursul celor 12 luni de la prima livrare sau pe perioada exercițiului, în măsura în care acesta depășește 12 luni.
Alegerea metodei folosite pentru a determina valoarea estimată a contractului public nu se poate face cu intenția excluderii din domeniul de aplicare al prezentei directive.
[…]
(9)   În cazul acordurilor‑cadru și al sistemelor dinamice de achiziție, valoarea care trebuie luată în considerare este valoarea maximă estimată, fără TVA, a tuturor contractelor previzibile în decursul perioadei totale de aplicare a acordului‑cadru sau a sistemului dinamic de achiziție.”
Articolul 32 din Directiva 2004/18, care se referă la „[a]corduri‑cadru”, prevede:
„(1)   Statele membre pot prevedea posibilitatea autorităților contractante de a încheia acorduri‑cadru.
(2)   În vederea încheierii unui acord‑cadru, autoritățile contractante respectă regulamentul de procedură prevăzut de prezenta directivă în toate etapele, până la atribuirea contractelor fondate pe respectivul acord‑cadru. Părțile la acordul‑cadru sunt alese prin aplicarea criteriilor de atribuire stabilite în conformitate cu articolul 53.
Contractele bazate pe un acord‑cadru se atribuie în conformitate cu procedurile prevăzute la alineatele (3) și (4). Respectivele proceduri sunt aplicabile numai între autoritățile contractante și operatorii economici care sunt părți inițiale la acordul‑cadru.
La atribuirea contractelor bazate pe un acord‑cadru, părțile nu pot în nici unul dintre cazuri să aducă modificări importante la termenii stabiliți, în respectivul acord‑cadru, în special în cazul prevăzut la alineatul (3).
Durata unui acord‑cadru nu poate fi mai mare de patru ani, cu excepția unor cazuri excepționale justificate corespunzător, în special prin obiectul acordului‑cadru.
Autoritățile contractante nu pot recurge la acorduri‑cadru în mod abuziv sau pentru a împiedica, pentru a restrânge sau pentru a denatura concurența.
(3)   În cazul în care un acord‑cadru este încheiat cu un singur operator economic, contractele bazate pe respectivul acord‑cadru sunt atribuite în limitele termenilor stabiliți în acordul‑cadru.
Pentru atribuirea unor astfel de contracte, autoritățile contractante pot consulta în scris operatorul economic care este parte la acordul‑cadru, solicitându‑i să își completeze, dacă este necesar, oferta.
(4)   În cazul în care acordul‑cadru se încheie cu mai mulți operatori economici, numărul acestora trebuie să fie cel puțin egal cu trei, în măsura în care există un număr suficient de operatori economici care să îndeplinească criteriile de selecție și de oferte care să corespundă criteriilor de atribuire.
Contractele bazate pe acorduri‑cadru încheiate cu mai mulți operatori economici se pot atribui:
–
fie prin aplicarea termenilor stabiliți în acordul‑cadru, fără restabilirea concurenței;
–
fie, în cazul în care în acordul‑cadru nu sunt stabiliți toți termenii, după restabilirea concurenței între părți pe baza acelorași termeni, dacă este necesar prin precizarea acestora, și, după caz, pe baza altor termeni menționați în caietul de sarcini al acordului‑cadru, în conformitate cu procedura următoare:
[…]”
Articolul 35 din această directivă, intitulat „Anunțuri”, prevede la alineatul (4):
„Autoritățile contractante care au atribuit un contract de achiziții publice sau au încheiat un acord‑cadru trimit un anunț privind rezultatele procedurii de atribuire în termen de cel mult 48 de zile de la atribuirea contractului sau de la încheierea acordului‑cadru.
În cazul acordurilor‑cadru încheiate în conformitate cu articolul 32, autoritățile contractante nu sunt obligate să trimită un anunț privind rezultatele procedurii de atribuire a fiecărui contract bazat pe acordul‑cadru.
[…]”
Anexa VII A la această directivă, referitoare la „[i]nformații care trebuie incluse în anunțurile de participare la achizițiile publice”, precizează:
„[…]
Anunțul de participare la contractele de achiziții publice
[…]
3.
[…]
(c)
După caz, indicați dacă este vorba de un acord‑cadru;
[…]
6.
[…]
(c)
Achiziții publice de servicii:
–
categoria și descrierea serviciului. Numărul (numerele) de referință din nomenclatură. Cantitatea serviciilor care trebuie furnizate. Indicați în special opțiunile privind achizițiile suplimentare și, dacă se cunoaște, calendarul provizoriu pentru recurgerea la respectivele opțiuni, precum și numărul de reînnoiri posibile. În cazul contractelor care pot fi reînnoite în decursul unei anumite perioade, dacă se cunoaște, calendarul estimativ pentru contractele ulterioare de achiziții publice de servicii.
În cazul unui acord‑cadru, indicați, de asemenea, durata prevăzută a acordului‑cadru, valoarea totală a prestărilor estimată pentru toată durata acordului‑cadru, precum și, în măsura posibilului, valoarea și frecvența contractelor care urmează să fie atribuite;
–
[…]
18.
Pentru acordurile‑cadru: numărul și, după caz, numărul maxim estimat de operatori economici care urmează să participe, durata acordului‑cadru, precizând, după caz, motivele care justifică o durată a acordului‑cadru mai lungă de patru ani.
[…]”
Dreptul italian
Dreptul național
Articolul 1 alineatul 449 ultima parte din legge n. 296 (Legea nr. 296) din 27 decembrie 2006 (supliment ordinar nr. 244, publicată în GURI nr. 299 din 27 decembrie 2006) prevede:
„Organismele serviciului național de sănătate sunt în orice caz obligate să se aprovizioneze prin intermediul convențiilor încheiate de organismele centrale regionale competente sau, în lipsa unor convenții regionale în vigoare, prin intermediul convențiilor‑cadru încheiate de organismele centrale de achiziții ale [administrației publice italiene].”
Decreto legislativo n. 163 (Decretul legislativ nr. 163) din 12 aprilie 2006 (supliment ordinar nr. 107 la GURI nr. 100 din 2 mai 2006), în vigoare la data faptelor în discuție în litigiul principal, avea printre altele ca obiect transpunerea Directivei 2004/18.
Potrivit articolului 3 alineatul 13 din acest decret:
„Un «acord‑cadru» este un acord încheiat între una sau mai multe autorități contractante și unul sau mai mulți operatori economici, având ca obiect stabilirea condițiilor pentru contractele care urmează să fie atribuite în decursul unei perioade determinate, în special în ceea ce privește prețurile și, după caz, cantitățile prevăzute.”
Funcționarea unui acord‑cadru încheiat cu un singur operator economic era descrisă la articolul 59 din decretul menționat. Această dispoziție reproducea literal, la alineatele sale 2-4, textul articolului 32 alineatul (2) primul-al treilea paragraf și alineatul (3) din Directiva 2004/18. În schimb, ea omitea transpunerea celui de al patrulea și a celui de al cincilea paragraf ale articolului 32 alineatul (2) din această directivă, care au ca obiect să limiteze durata unui acord‑cadru la patru ani, cu excepția unor cazuri excepționale justificate corespunzător și, respectiv, să interzică autorităților contractante să recurgă la acorduri‑cadru în mod abuziv sau pentru a împiedica, pentru a restrânge sau pentru a denatura concurența.
Articolul 1 alineatul 12 din decreto‑legge 6 luglio 2012 n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 [Decretul‑lege nr. 95 din 6 iulie 2012 (supliment ordinar nr. 141 la GURI nr. 156 din 6 iulie 2012), modificat și transformat în Legea nr. 135 din 7 august 2012, supliment ordinar nr. 173 la GURI nr. 189 din 14 august 2012] permite modificarea condițiilor unui contract de achiziții publice în curs de executare pentru a îmbunătăți condițiile contractului stabilite de procedura de atribuire inițială.
În temeiul articolului 15 alineatul 13 litera b) din acest decret‑lege, un contract de furnizare de bunuri sau de servicii excesiv de oneroase, în lumina condițiilor stabilite de lege, poate fi reziliat, în vederea încheierii, fără a fi nevoie să se organizeze o nouă procedură de atribuire a unui nou contract care să reia condițiile unui contract în curs de executare cu alte întreprinderi.
Dreptul regional
În Lombardia (Italia), articolul 3 alineatul 7 din legge regionale n. 14 (Legea regională nr. 14) din 19 mai 1997 obligă ansamblul administrației regionale să recurgă la modalități de achiziție centralizate, inclusiv la organismul central de achiziții regional.
Decizia Consiliului Regional nr. 2633 din 6 decembrie 2011 reiterează obligația ASST de a adera la comenzi grupate și de a recurge la organisme centrale de achiziții.
Litigiul principal și întrebările preliminare
Litigiul principal își are originea în Decretul nr. 1158/2015, adoptat la 30 decembrie 2015 de directorul general al ASST Valcamonica, în vederea aderării la contractul inițial, fără a organiza o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice, pentru perioada cuprinsă între 1 februarie 2016 și 15 februarie 2021.
În acest scop, directorul general al ASST Valcamonica a solicitat extinderea contractului de achiziții publice atribuit inițial ATE Markas prin Decretul nr. 828/2011, adoptat la 4 noiembrie 2011 de directorul general al ASST al Lacului Garda (denumit în continuare „Decretul nr. 828/2011”).
Acest decret atribuia ATE Markas serviciile de igienizare, de colectare și de eliminare a deșeurilor pentru o perioadă de 108 luni, respectiv nouă ani, de la 16 februarie 2012 până la 15 februarie 2021. Punctul 5 din caietul de sarcini aferent acestui contract de achiziții publice conținea o clauză intitulată „extinderea contractului” (denumită în continuare „clauza de extindere”), care permitea unuia sau mai multora dintre organismele menționate în clauza respectivă să solicite adjudecatarului contractului să îl extindă în beneficiul lor și aceasta în „condiții identice cu cea a atribuirii vizate”. Această clauză, care menționa printre alții ASST Valcamonica, preciza că ofertantul câștigător nu era obligat să accepte cererea de extindere. Pe de altă parte, în temeiul clauzei menționate, se forma o „relație contractuală autonomă”, care acoperea durata rămasă din perioada de contract prevăzută de contractul inițial.
Coopservice, care asigura până în acel moment curățenia localurilor ASST Valcamonica, și AGCM au sesizat, fiecare, Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Tribunalul Administrativ Regional din Lombardia, Italia) cu o acțiune având ca obiect în special obținerea anulării Decretului nr. 1158/2015, a Decretului nr. 828/2011, precum și a clauzei de extindere pentru motivul că aceste acte permiteau atribuirea unui nou contract de servicii cu încălcarea normelor naționale și europene în materia concurenței și în special a obligației de a recurge la o cerere de ofertă.
Prin hotărârea din 7 noiembrie 2016, Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Tribunalul Administrativ Regional din Lombardia) a respins aceste două acțiuni pentru motivul că un acord‑cadru poate fi încheiat între un anumit operator economic și o singură autoritate contractantă care acționează pentru sine, precum și pentru alte autorități contractante care, deși sunt menționate în acord, nu sunt direct părți la acesta. În plus, nu ar fi necesar ca un acord‑cadru să precizeze, în mod expres și încă de la început, volumul prestațiilor care vor putea fi solicitate de autoritățile contractante susceptibile să se prevaleze de clauza de extindere, întrucât acest volum poate fi prevăzut în mod implicit luând drept referință necesitățile lor obișnuite.
În aceste condiții, Coopservice și AGCM au formulat o cale de atac împotriva hotărârii respective în fața instanței de trimitere, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia).
În fața acesteia, Markas, care a intervenit în susținerea ASST Valcamonica, arată că aderarea acesteia din urmă la contractul inițial era conformă cu articolul 33 din Directiva 2014/24 și solicită sesizarea Curții cu titlu preliminar cu privire la interpretarea dispoziției respective.
În această privință, instanța de trimitere efectuează trei serii de constatări.
În primul rând, ea consideră că articolul 32 din Directiva 2004/18 este aplicabil în cauza principală. Cu toate acestea, întrucât constată, pe de o parte, că această directivă a fost abrogată cu efect de la 18 aprilie 2016 prin Directiva 2014/24 și, pe de altă parte, că dispozițiile relevante ale acesteia din urmă pentru soluționarea litigiului principal sunt identice cu cele ale Directivei 2004/18, instanța de trimitere consideră că este oportună o interpretare coroborată a Directivelor 2004/18 și 2014/24.
În al doilea rând, instanța de trimitere consideră că este corect ca, în principiu, contractul inițial să fie calificat drept „acord‑cadru”, în sensul Directivelor 2004/18 și 2014/24.
În al treilea rând, aceasta consideră că un „acord‑cadru” în sensul articolului 1 alineatul (5) și al articolului 32 din Directiva 2004/18 prezintă două caracteristici principale. Pe de o parte, s‑ar presupune că procedura concurențială intervine în amonte, la momentul desemnării adjudecatarului, și nu ar fi, așadar, necesară pentru încheierea fiecăruia dintre contractele atribuite în executarea acordului‑cadru cu operatorul economic care a fost selectat în urma procedurii de atribuire a contractelor de achiziții publice care a condus la încheierea acestui acord‑cadru (denumite în continuare „contractele ulterioare”). Pe de altă parte, având în vedere locuțiunea adverbială „după caz” care figurează la articolul 1 alineatul (5) din Directiva 2004/18, un acord‑cadru nu ar trebui în mod necesar să precizeze cantitățile la care se referă.
Potrivit instanței de trimitere, deși poziția adoptată de Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Tribunalul Administrativ Regional din Lombardia) poate fi justificată în raport cu obiectivul de promovare a procedurilor de achiziții grupate pe care le sprijină legiuitorul italian, o astfel de poziție nu ar fi totuși conformă cu dreptul Uniunii. Această instanță constată, pe de altă parte, lipsa unei jurisprudențe relevante a Curții cu privire la acest aspect.
În această privință, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) apreciază că interpretarea locuțiunii adverbiale „după caz” reținute de Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Tribunalul Administrativ Regional din Lombardia) este prea extensivă. Din punctul de vedere al instanței de trimitere, clauza de extindere ar trebui să fie încadrată din două puncte de vedere. Pe plan subiectiv, ea ar trebui să menționeze autoritățile contractante susceptibile să se prevaleze de aceasta, în timp ce, pe plan obiectiv, ea ar trebui să prevadă valoarea economică a eventualei extinderi, inclusiv sub formă de cuantum maxim, astfel cum ar fi statuat aceasta în mai multe hotărâri ale sale. O interpretare contrară ar legitima o succesiune nedefinită de atribuiri directe care ar încălca principiile fundamentale ale dreptului UE, în temeiul cărora contractele de achiziții publice sunt atribuite prin intermediul unor proceduri de atribuire publice, și ar aduce astfel atingere concurenței.
Instanța de trimitere înclină, în consecință, să rețină o interpretare restrictivă a acestei locuțiuni adverbiale, în temeiul căreia acordul‑cadru stabilește, „după caz”, cantitatea prestațiilor la care se referă. Această precizare nu ar trebui omisă decât atunci când prestațiile, ele însele, sunt determinate sau determinabile în mod clar și neechivoc, ținând seama de situația de fapt sau de drept de care părțile la acordul‑cadru în cauză au cunoștință, chiar dacă ele nu au înscris‑o în conținutul acestuia din urmă.
În răspunsul la o cerere de lămuriri pe care i‑o adresase Curtea în temeiul articolului 101 din Regulamentul de procedură, pentru a cunoaște motivele pentru care ea califica drept acord‑cadru, în sensul articolului 1 alineatul (5) și al articolului 32 din Directiva 2004/18, contractul încheiat între autoritatea contractantă inițială și ATE Markas, în pofida faptului că acest contract de achiziții publice fusese încheiat pentru o perioadă de nouă ani, instanța de trimitere a explicat, printr‑o decizie din 20 februarie 2018, că este obligată, în calitate de instanță administrativă, să respecte principiul disponibilității și că invocarea din oficiu nu ar fi autorizată decât atunci când un act administrativ este afectat de vicii deosebit de grave, susceptibile să determine anularea sa. Or, potrivit instanței de trimitere, „trebuie […], în mod evident, să se excludă că o durată superioară duratei maxime prevăzute de lege constituie un viciu de o asemenea gravitate încât să justifice nulitatea măsurii, pe care instanța ar putea, așadar, teoretic, să o invoce din oficiu”. În plus, instanța de trimitere arată că, ținând seama de obiectul său specific, care este acela de a asigura buna funcționare a mai multe spitale, contractul inițial ar putea beneficia de derogarea prevăzută la articolul 32 alineatul (2) al patrulea paragraf din Directiva 2004/18.
În acest context, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Articolul [1] alineatul (5) și articolul 32 din Directiva 2004/18 și articolul 33 din Directiva 2014/24 de abrogare a Directivei 2004/18 pot fi interpretate în sensul că permit încheierea unui acord‑cadru prin care:
–
o autoritate contractantă acționează pentru sine și pentru alte autorități contractante indicate în mod specific, care însă nu sunt direct părți la acordul‑cadru;
–
nu este determinat volumul prestațiilor care vor putea fi solicitate de autoritățile contractante nesemnatare la momentul încheierii de către acestea a acordurilor ulterioare prevăzute de acordul‑cadru respectiv?
2)
În cazul unui răspuns negativ la prima întrebare, articolul [1] alineatul (5) și articolul 32 din Directiva 2004/18, precum și articolul 33 din Directiva 2014/24 pot fi interpretate în sensul că permit încheierea unui acord‑cadru prin care:
–
o autoritate contractantă acționează pentru sine și pentru alte autorități contractante indicate în mod specific, care, însă, nu sunt direct părți la acordul‑cadru;
–
volumul prestațiilor care vor putea fi solicitate de autoritățile contractante nesemnatare la momentul încheierii de către acestea a acordurilor ulterioare prevăzute de acordul‑cadru respectiv este determinat prin referire la necesitățile obișnuite ale acestora?”
Cu privire la admisibilitatea cererii de decizie preliminară
Din cererea de decizie preliminară reiese că raționamentul instanței de trimitere se întemeiază pe premisa potrivit căreia contractul inițial ar trebui să fie calificat drept „acord‑cadru”, în sensul articolului 1 alineatul (5) și al articolului 32 din Directiva 2004/18.
Coopservice și Comisia Europeană pun însă la îndoială temeinicia acestei premise. Astfel, potrivit acestora, contractul inițial încalcă articolul 32 alineatul (2) al patrulea paragraf din Directiva 2004/18, în temeiul căruia durata unui acord‑cadru nu poate fi mai mare de patru ani, cu excepția unor „cazuri excepționale justificate corespunzător, în special prin obiectul acordului‑cadru”. Or, nu ar fi fost furnizată nicio explicație pentru a justifica nerespectarea termenului de patru ani. Ar rezulta că respectivul contract nu poate fi calificat drept „acord‑cadru”, în sensul Directivei 2004/18, și că, prin urmare, cererea de decizie preliminară ar trebui declarată inadmisibilă.
Astfel, prin faptul că nu a prezentat motivele pentru care contractul inițial, care a fost încheiat pentru o durată de nouă ani, ar putea beneficia de derogarea prevăzută la articolul 32 alineatul (2) al patrulea paragraf din Directiva 2004/18, instanța de trimitere nici nu ar fi definit cadrul factual și normativ în care se încadrează întrebările pe care le adresează Curții, nici nu ar fi explicat ipotezele de fapt pe care se întemeiază întrebările sale și aceasta cu încălcarea prevederilor articolului 94 din Regulamentul de procedură al Curții.
În această privință, trebuie amintit că din jurisprudența Curții reiese că, în cadrul cooperării dintre aceasta din urmă și instanțele naționale instituite la articolul 267 TFUE, necesitatea de a ajunge la o interpretare a dreptului Uniunii care să îi fie utilă instanței naționale impune definirea de către aceasta a cadrului factual și normativ în care se încadrează întrebările adresate sau cel puțin explicarea ipotezelor de fapt pe care se întemeiază aceste întrebări. Astfel, Curtea este abilitată să se pronunțe numai asupra interpretării sau a validității unui text al Uniunii pornind de la faptele care îi sunt indicate de instanța națională (a se vedea recent, în cadrul libertății de stabilire, Ordonanța din 31 mai 2018, Bán,
C‑24/18
, nepublicată,
EU:C:2018:376
, punctul
și jurisprudența citată).
Cu toate acestea, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, procedura instituită la articolul 267 TFUE este un instrument de cooperare între Curte și instanțele naționale, cu ajutorul căruia Curtea le furnizează acestora din urmă elementele de interpretare a dreptului Uniunii care le sunt necesare pentru soluționarea litigiului asupra căruia urmează să se pronunțe (a se vedea în special în acest sens Hotărârea din 16 iulie 1992, Meilicke,
C‑83/91
,
EU:C:1992:332
, punctul
, și Hotărârea din 20 decembrie 2017, Global Starnet,
C‑322/16
,
EU:C:2017:985
, punctul
).
În cadrul acestei cooperări, întrebările referitoare la dreptul Uniunii beneficiază de o prezumție de pertinență, astfel încât Curtea poate respinge o cerere formulată de o instanță națională numai dacă este evident că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care îi sunt adresate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 decembrie 2006, Cipolla și alții,
C‑94/04 și C‑202/04
,
EU:C:2006:758
, punctul
, și Hotărârea din 11 mai 2017, Archus și Gama,
C‑131/16
,
EU:C:2017:358
, punctul
).
Pe de altă parte, dreptul Uniunii nu impune instanțelor naționale să invoce din oficiu un motiv întemeiat pe încălcarea dispozițiilor dreptului Uniunii, atunci când examinarea acestui motiv le‑ar obliga să renunțe la pasivitatea care le revine, depășind cadrul litigiului astfel cum acesta a fost delimitat de părți și întemeindu‑se pe alte fapte și circumstanțe decât cele pe care și‑a întemeiat cererea partea care are un interes în aplicarea respectivelor dispoziții (a se vedea în acest sens Hotărârea din 14 decembrie 1995, van Schijndel și van Veen,
C‑430/93 și C‑431/93
,
EU:C:1995:441
, punctele
și
).
Cu toate acestea, revine instanței de trimitere sarcina de a examina dacă, astfel cum a arătat avocatul general la punctul 77 din concluzii, nu îi este posibil să aprecieze compatibilitatea duratei reținute pentru contractul inițial cu articolul 32 alineatul (2) al patrulea paragraf din Directiva 2004/18, în condițiile în care părțile din litigiul principal par să se fi prevalat de punctul 6 litera (c), intitulat „Achiziții publice de servicii”, care figurează sub titlul „Anunțul de participare la contractele de achiziții publice” din anexa VII A la această directivă. Or, această din urmă dispoziție menționează, printre informațiile care trebuie să fie incluse în mod imperativ în anunțurile de participare la contractele de achiziții publice de servicii, valoarea totală a prestărilor estimată pentru toată durata acordului‑cadru.
De altfel, nu s‑a stabilit nicidecum că un contract de achiziții publice precum contractul inițial nu ar fi susceptibil să fie calificat drept „acord‑cadru”, în sensul articolului 1 alineatul (5) și al articolului 32 alineatul (2) al patrulea paragraf din Directiva 2004/18, prin simplul motiv că a fost încheiat pentru o durată mai mare de patru ani, fără ca autoritatea contractantă să fi justificat în mod corespunzător depășirea acestei durate. Astfel, într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal, nu se poate exclude în special posibilitatea ca un contract precum contractul inițial să constituie un acord‑cadru valabil în sensul acestei din urmă dispoziții în cursul primilor săi patru ani de aplicare și să devină caduc la expirarea acestei perioade.
În consecință, cererea de decizie preliminară trebuie declarată admisibilă.
Cu privire la întrebările preliminare
În întrebările pe care le adresează Curții, instanța de trimitere se referă concomitent la Directivele 2004/18 și 2014/24.
În această privință, trebuie amintit cu titlu introductiv că, în conformitate cu o jurisprudență constantă a Curții, directiva aplicabilă este, în principiu, cea în vigoare la momentul la care autoritatea contractantă alege tipul de procedură pe care o va urma și soluționează definitiv problema dacă există obligația de a asigura în prealabil condiții concurențiale pentru atribuirea unui contract de achiziții publice. Sunt, în schimb, inaplicabile dispozițiile unei directive al cărei termen de transpunere a expirat după acest moment (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 iulie 2014, Impresa Pizzarotti,
C‑213/13
,
EU:C:2014:2067
, punctul
, și Hotărârea din 7 aprilie 2016, Partner Apelski Dariusz,
C‑324/14
,
EU:C:2016:214
, punctul
).
În cauza principală, contractul inițial a luat forma Decretului nr. 828/2011, adoptat la 4 noiembrie 2011, în timp ce Directiva 2014/24 a abrogat Directiva 2004/18 numai cu efect de la 18 aprilie 2016.
În consecință, la data faptelor în discuție în litigiul principal, Directiva 2004/18 era încă aplicabilă, astfel încât cererea de decizie preliminară trebuie interpretată în sensul că urmărește obținerea interpretării acesteia, iar nu a Directivei 2014/24 (a se vedea prin analogie Ordonanța din 10 noiembrie 2016, Spinosa Costruzioni Generali și Melfi,
C‑162/16
, nepublicată,
EU:C:2016:870
, punctul
).
Prin urmare, rezultă că, prin intermediul celor două întrebări formulate, care este necesar să fie examinate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 1 alineatul (5) și articolul 32 din Directiva 2004/18 trebuie interpretate în sensul că permit încheierea unui acord‑cadru în temeiul căruia, pe de o parte, o autoritate contractantă acționează pentru sine și pentru alte autorități contractante indicate în mod specific, care însă nu sunt direct părți la acest acord‑cadru, și, pe de altă parte, volumul prestațiilor care vor putea fi solicitate de autoritățile contractante nesemnatare la momentul încheierii de către acestea a contractelor ulterioare prevăzute de acordul‑cadru menționat nu este determinat sau este determinat prin referire la necesitățile lor obișnuite.
Cu privire la posibilitatea unei autorități contractante de a acționa pentru sine și pentru alte autorități contractante desemnate în mod clar, care însă nu sunt direct părți la acordul‑cadru
Potrivit articolului 32 alineatul (2) al doilea paragraf din Directiva 2004/18, contractele bazate pe un acord‑cadru se atribuie în conformitate cu proceduri care sunt aplicabile numai între autoritățile contractante și operatorii economici care sunt părți inițiale la acest acord.
Întrucât modul de redactare a acestei dispoziții nu permite în sine să se stabilească dacă cerința de a fi părți inițiale la acordul‑cadru este valabilă atât pentru autoritățile contractante, cât și pentru operatorii economici sau numai pentru aceștia din urmă, trebuie să se țină seama nu numai de formularea acesteia, ci și de contextul său și de obiectivele urmărite de reglementarea din care face parte (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 noiembrie 1983, Merck,
292/82
,
EU:C:1983:335
, punctul
).
În această privință, trebuie, mai întâi, să se sublinieze că articolul 32 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva 2004/18, interpretat în lumina considerentului (11) al acestei directive, prevede că, în ipoteza unui acord‑cadru încheiat cu mai mulți ofertanți câștigători, contractele ulterioare sunt încheiate după relansarea concurenței între părțile la acordul‑cadru în ceea ce privește condițiile nestabilite. De asemenea, punctul 18 care figurează sub titlul „Anunțul de participare la contractele de achiziții publice” din anexa VII A la directiva menționată obligă autoritatea contractantă care este parte inițială la acordul‑cadru să indice „numărul și, după caz, numărul maxim estimat de operatori economici care urmează să participe […]”.
Din aceste dispoziții rezultă că cerința de a fi părți inițiale la acordul‑cadru este valabilă numai pentru operatorii economici, din moment ce nu se poate pune problema de a instaura o concurență între autoritățile contractante înseși.
Această interpretare contribuie, în plus, la asigurarea efectului util al articolului 1 alineatul (5) și al articolului 32 din Directiva 2004/18, al căror obiectiv este, printre altele, ameliorarea eficienței comenzii publice prin încurajarea, prin intermediul recurgerii la acorduri‑cadru, a agregării achizițiilor publice, pentru a realiza economii de scară.
În plus, această interpretare este confirmată, astfel cum a arătat avocatul general la punctul 62 din concluzii, de modul de redactare a articolului 32 alineatul (2) al doilea paragraf din Directiva 2014/24, potrivit căruia procedurile de atribuire a contractelor bazate pe un acord‑cadru nu pot fi aplicate decât între autoritățile contractante identificate în mod clar în acest scop în invitația la procedura concurențială de ofertare sau în invitația pentru confirmarea interesului, pe de o parte, și operatorii economici care sunt părți la acordul‑cadru astfel încheiat, pe de altă parte.
Din considerațiile care precedă rezultă că articolul 32 alineatul (2) al doilea paragraf din Directiva 2004/18 are vocația de a permite unei autorități contractante să ofere altor autorități contractante posibilitatea accesului la un acord‑cadru pe care se pregătește să îl încheie cu alți operatori economici care vor fi părți inițiale la acesta.
Articolul 32 alineatul (2) al doilea paragraf din Directiva 2004/18 nu impune, așadar, ca o autoritate contractantă „secundară” precum ASST Valcamonica din cauza principală să fi participat la semnarea acordului‑cadru pentru a putea apoi să atribuie un contract ulterior. Este suficient ca o asemenea autoritate contractantă să apară ca un beneficiar potențial al acestui acord‑cadru la data încheierii sale, fiind desemnată în mod clar în documentele cererii de ofertă printr‑o mențiune explicită care să fie de natură să facă cunoscută această posibilitate atât autorității contractante „secundare” înseși, cât și oricărui operator interesat. Această mențiune poate să figureze fie în acordul‑cadru însuși, fie în alt document precum o clauză de extindere care figurează în caietul de sarcini, atât timp cât cerințele de publicitate și de securitate juridică și, prin urmare, de transparență sunt respectate.
Cu privire la posibilitatea autorităților contractante nesemnatare ale unui acord‑cadru de a nu determina volumul prestațiilor care vor putea fi solicitate la momentul încheierii de către acestea a contractelor ulterioare sau de a‑l determina prin referire la necesitățile lor obișnuite
Din articolul 1 alineatul (5) din Directiva 2004/18 reiese că un acord‑cadru are ca obiect stabilirea condițiilor pentru contractele care urmează să fie atribuite în decursul unei perioade determinate, în special în ceea ce privește prețurile și, după caz, cantitățile prevăzute.
S‑ar putea deduce, desigur, din locuțiunea adverbială „după caz” că indicarea cantităților de prestații la care se va referi acordul‑cadru este doar facultativă.
Această interpretare nu poate fi însă reținută.
În primul rând, rezultă dintr‑o serie de alte dispoziții ale Directivei 2004/18 că acordul‑cadru trebuie, de la început, să stabilească volumul maxim de bunuri sau de servicii care vor putea face obiectul contractelor ulterioare. În special, articolul 9 alineatul (9) din această directivă, care prezintă, printre altele, metodele de calcul al valorii estimate a acordurilor‑cadru, prevede că valoarea care trebuie luată în considerare este valoarea maximă estimată, fără TVA, a tuturor contractelor previzibile în decursul perioadei totale de aplicare a acestui acord. În ceea ce privește punctul 6 litera (c), intitulat „Achiziții publice de servicii”, care figurează sub titlul „Anunțul de participare la contractele de achiziții publice” din anexa VII A la Directiva 2004/18, acesta impune, de asemenea, ca anunțul de participare aferent unui asemenea acord să indice valoarea totală a prestărilor estimată pentru toată durata acordului‑cadru, precum și, în măsura posibilului, valoarea și frecvența contractelor care urmează să fie atribuite. Astfel cum susține în esență Comisia și după cum a arătat avocatul general la punctul 78 din concluzii, deși este supusă numai unei obligații de mijloace în ceea ce privește precizarea valorii și a frecvenței fiecăruia dintre contractele ulterioare care urmează să fie atribuite, autoritatea contractantă care este parte inițială la acordul‑cadru trebuie, în schimb, în mod imperativ să precizeze volumul global în care se vor putea înscrie contractele ulterioare.
În al doilea rând, potrivit articolului 32 alineatul (3) din Directiva 2004/18, în cazul în care un acord‑cadru este încheiat cu un singur operator economic, contractele bazate pe respectivul acord‑cadru trebuie să fie atribuite în limitele termenilor stabiliți în acesta. Rezultă că autoritatea contractantă care este parte inițială la acordul‑cadru nu se poate angaja, pentru sine și pentru potențialele autorități contractante care sunt desemnate în mod clar în acest acord, decât în limita unui anumit volum și că, odată atinsă această limită, acordul menționat își epuizează efectele.
În al treilea rând, această interpretare este de natură să asigure respectarea principiilor fundamentale care guvernează atribuirea contractelor de achiziții publice, care sunt aplicabile la încheierea unui acord‑cadru, în conformitate cu articolul 32 alineatul (2) primul paragraf din Directiva 2004/18. Astfel, acordul‑cadru intră, în general, sub incidența noțiunii de contract de achiziții publice, întrucât conferă o unitate diferitor contracte specifice pe care le guvernează (a se vedea în acest sens Hotărârea din 4 mai 1995, Comisia/Grecia,
C‑79/94
,
EU:C:1995:120
, punctul
, Hotărârea din 29 noiembrie 2007, Comisia/Italia,
C‑119/06
, nepublicată,
EU:C:2007:729
, punctul
, și Hotărârea din 11 decembrie 2014, Azienda sanitaria locale n. 5 Spezzino și alții,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, punctul
).
Or, atât principiile egalității de tratament și nediscriminării, cât și principiul transparenței care decurge din acestea (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 decembrie 2015, UNIS și Beaudout Père et Fils,
C‑25/14 și C‑26/14
,
EU:C:2015:821
, punctul
) implică formularea tuturor condițiilor și modalităților procedurii de atribuire în mod clar, precis și neechivoc în anunțul de participare sau în caietul de sarcini, astfel încât, în primul rând, să permită tuturor ofertanților informați în mod rezonabil și obișnuit de diligenți să le înțeleagă conținutul exact și să le interpreteze în același mod și, în al doilea rând, să permită autorității contractante să verifice efectiv dacă ofertele prezentate de ofertanți corespund criteriilor care guvernează contractul în cauză (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 iulie 2017, Ingsteel și Metrostav,
C‑76/16
,
EU:C:2017:549
, punctul
).
Astfel, principiile transparenței și egalității de tratament al operatorilor economici interesați de încheierea acordului‑cadru, instituite printre altele la articolul 2 din Directiva 2004/18, ar fi afectate dacă autoritatea contractantă care este parte inițială la acordul‑cadru nu ar preciza volumul global la care se referă un asemenea acord.
Obligația de transparență se impune cu atât mai mult cu cât, în ipoteza unui contract ulterior, autoritățile contractante, în temeiul articolului 35 alineatul (4) al doilea paragraf din Directiva 2004/18, nu sunt obligate să trimită un anunț privind rezultatele procedurii de atribuire a fiecărui contract bazat pe acordul‑cadru.
În plus, dacă autoritatea contractantă care este parte inițială la acordul‑cadru nu ar fi obligată să indice de la bun început volumul și valoarea maximă ale prestațiilor care vor fi acoperite de acest acord, încheierea acestuia ar putea servi la fracționarea artificială a unui contract și astfel la rămânerea sub limitele stabilite prin Directiva 2004/18, ceea ce interzice articolul 9 alineatul (3) din Directiva 2004/18.
Mai mult, chiar presupunând că o referire la necesitățile obișnuite ale autorităților contractante desemnate în mod clar în acordul‑cadru se poate dovedi suficient de explicită pentru operatorii economici naționali, nu se poate prezuma că situația este în mod necesar aceeași pentru un operator economic cu sediul în alt stat membru.
În sfârșit, dacă volumul global al prestațiilor pe care îl reprezintă aceste necesități obișnuite este notoriu, nu ar trebui să existe nicio dificultate de a‑l menționa în acordul‑cadru însuși sau în alt document făcut public precum caietul de sarcini și, procedând astfel, de a asigura respectarea deplină a principiilor transparenței și egalității de tratament.
În al patrulea rând, cerința ca autoritatea contractantă care este parte inițială la acordul‑cadru să precizeze în acordul‑cadru volumul și valoarea prestațiilor pe care o va acoperi acest acord concretizează interdicția, stabilită la articolul 32 alineatul (2) al cincilea paragraf din Directiva 2004/18, de a recurge la acorduri‑cadru în mod abuziv sau pentru a împiedica, pentru a restrânge sau pentru a denatura concurența.
Trebuie, așadar, să se răspundă la întrebările adresate că articolul 1 alineatul (5) și articolul 32 alineatul (2) al patrulea paragraf din Directiva 2004/18 trebuie interpretate în sensul că:
–
o autoritate contractantă poate acționa pentru sine și pentru alte autorități contractante desemnate în mod clar care nu sunt direct părți la un acord‑cadru, cu condiția ca cerințele de publicitate și de securitate juridică și, prin urmare, de transparență să fie respectate, și
–
este exclus ca autoritățile contractante nesemnatare ale acestui acord‑cadru să nu determine volumul prestațiilor care vor putea fi solicitate la momentul încheierii de către ele a unor contracte în executarea acestuia sau să îl determine prin referire la necesitățile lor obișnuite, în caz contrar încălcându‑se principiile transparenței și egalității de tratament al operatorilor economici interesați de încheierea acordului‑cadru menționat.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a opta) declară:

Articolul 1 alineatul (5) și articolul 32 alineatul (2) al patrulea paragraf din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii trebuie interpretate în sensul că:

–
o autoritate contractantă poate acționa pentru sine și pentru alte autorități contractante desemnate în mod clar care nu sunt direct părți la un acord‑cadru, cu condiția ca cerințele de publicitate și de securitate juridică și, prin urmare, de transparență să fie respectate, și
–
este exclus ca autoritățile contractante nesemnatare ale acestui acord‑cadru să nu determine volumul prestațiilor care vor putea fi solicitate la momentul încheierii de către ele a unor contracte în executarea acestuia sau să îl determine prin referire la necesitățile lor obișnuite, în caz contrar încălcându‑se principiile transparenței și egalității de tratament al operatorilor economici interesați de încheierea acordului‑cadru menționat.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.