CELEX: 62015CJ0069
Zahtjev za prethodnu odluku
Okoliš
Otpad
Pošiljke
Uredba (EZ) br. 1013/2006
Članak 2. točka 35. podtočka (g) iii.
Nezakonita pošiljka
Pogrešne ili nedosljedne informacije navedene u dokumentu iz Priloga VII. toj uredbi
Članak 50. stavak 1.
Sankcije koje se primjenjuju u slučaju povrede navedene uredbe
Proporcionalnost

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 2. točke 35. podtočke (g) iii., članka 18. stavka 1. točke (a) i članka 50. Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća (EZ) br. 1013/2006 od 14. lipnja 2006. o pošiljkama otpada (
SL 2006., L 190, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 15., svezak 16., str. 86.), kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EU) br. 255/2013 od 20. ožujka 2013. (
SL 2013., L 79, str. 19
.) (SL, poglavlje 15., svezak 34., str. 260.) (u daljnjem tekstu: Uredba br. 1013/2006), kao i točke 15. Priloga I C toj uredbi.
Zahtjev je upućen u okviru spora između Nutrivet D. O. O. E. L. i Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (nacionalno tijelo nadležno za inspekcijski nadzor zaštite okoliša i prirode, u daljnjem tekstu: nacionalno inspekcijsko tijelo), u vezi s upravnim novčanim kaznama koje je to tijelo izreklo za povrede propisa o pošiljkama otpada.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba br. 1013/2006;
Uvodne izjave 1., 7., 15., 21. i 33. Uredbe br. 1013/2006 navode:
„1.
Zaštita okoliša je glavni i prevladavajući cilj i sadržaj ove Uredbe, dok su njezini učinci na međunarodnu trgovinu tek uzgredni.
[...]
7.
Nadzor i kontrolu pošiljaka otpada važno je tako organizirati i zakonski urediti da se vodi računa o potrebi očuvanja, zaštite i unapređenja kvalitete okoliša i zdravlja ljudi, te da se promiče jednoobrazna primjena zakonske regulative u cijeloj Zajednici.
[...]
15.
Kod pošiljaka otpada navedenog u Prilogu III., III.A ili III.B koji je namijenjen postupcima oporabe, primjereno je osigurati minimalnu razinu nadzora i kontrole zahtijevajući da takve pošiljke budu popraćene određenim informacijama.
[...]
21.
U slučaju isporuka pošiljaka otpada namijenjenog oporabi, države članice trebaju moći osigurati da se u postrojenjima za gospodarenje otpadom obuhvaćenim Direktivom Vijeća 96/61/EZ [od 24. rujna 1996. o integriranoj prevenciji i smanjenju zagađenja (
SL 1996., L 257, str. 26
.) kako je izmijenjena Uredbom Europskog parlamenta i Vijeća (EZ) br. 166/2006 od 18. siječnja 2006. (
SL 2006., L 33, str. 1
.),] primjenjuju, u skladu s dozvolom za rad predmetnog pogona, najbolje raspoložive tehnike utvrđene tom Direktivom. Države članice također trebaju moći osigurati da se otpad obrađuje u skladu sa zakonski obvezujućim normama zaštite okoliša u odnosu na postupke oporabe koji su utvrđeni u zakonodavstvu Zajednice te, uzimajući u obzir članak 7. stavak 4. Direktive [Europskog parlamenta i Vijeća] 2006/12 [od 5. travnja 2006. o otpadu (
SL 2006., L 114, str. 9
.)] da se otpad obrađuje u skladu s planovima za gospodarenje otpadom utvrđenima prema toj Direktivi radi osiguravanja provedbe zakonski obvezujuće oporabe ili recikliranja kako se utvrđuje u zakonodavstvu Zajednice.
[...]
(33)
Treba poduzeti potrebne mjere kako bi se osiguralo, u skladu s Direktivom 2006/12/EZ i ostalim zakonodavstvom Zajednice o otpadu, da se otpadom koji se otprema unutar Zajednice i otpadom koji se uvozi u Zajednicu, cijelo vrijeme tijekom otpreme uključujući oporabu ili odlaganje u državi odredišta, gospodari tako da se ne ugrožava zdravlje ljudi i ne rabe postupci ili metode koje bi mogle štetiti okolišu. [...]”
Člankom 1. stavkom 1. Uredbe br. 1013/2006 predviđeno je da se tom uredbom utvrđuju postupci i režimi kontrole za pošiljke otpada, ovisno o podrijetlu, odredištu i putu otpreme, vrsti otpada koji se otprema i vrsti obrade koja se na otpad primjenjuje na odredištu.
Članak 2. te uredbe, naslovljen „Definicije”, propisuje:
„Za potrebe ove Uredbe primjenjuju se sljedeće definicije:
[...]
12)
‚trgovac’ znači svatko tko u nabavci, a kasnije i prodaji otpada, djeluje u ulozi principala, uključujući i posrednike koji ne preuzimaju otpad u fizički posjed, a kao što je navedeno u članku 12. Direktive 2006/12/EZ;
13)
‚posrednik’ znači svatko tko organizira oporabu ili odlaganje otpada u ime drugih, uključujući posrednike koji ne preuzimaju otpad u fizički posjed, kao što je navedeno u članku 12. Direktive 2006/12/EZ;
14)
‚primatelj’ znači osoba ili poduzeće u nadležnosti države odredišta u koju se otpad otprema na oporabu ili odlaganje;
15)
‚podnositelj obavijesti’ znači:
a)
kod pošiljke porijeklom iz države članice, svaka fizička ili pravna osoba u nadležnosti države članice koja namjerava izvršiti otpremu otpada ili namjerava dati da se izvrši otprema otpada i kojoj je dodijeljena obveza obavješćivanja. Podnositelj obavijesti je osoba ili tijelo iz dolje navedenog popisa, određeno prema redoslijedu utvrđenom u popisu:
[...]
iv)
registrirani trgovac kojega je u pisanom obliku ovlastio izvorni proizvođač, novi proizvođač ili ovlašteni skupljač iz i., ii. i iii. da u njegovo/njezino ime bude podnositelj obavijesti;
v)
registrirani posrednik kojega je u pisanom obliku ovlastio izvorni proizvođač, novi proizvođač ili ovlašteni skupljač iz i., ii. i iii. da u njegovo/njezino ime bude podnositelj obavijesti;
[...]
22)
‚država polazišta’ znači država iz koje se otprema pošiljke otpada planira započeti ili je započela;
23)
‚država odredišta’ znači svaka država u koju se otpad planira otpremiti ili se otprema na oporabu ili odlaganje, ili radi utovara prije oporabe ili odlaganja u području koje nije pod nacionalnom nadležnošću nijedne države;
[...]
35.
‚nezakonita pošiljka’, znači svaka pošiljka otpada koja se otprema:
[...]
(c)
uz odobrenje dobiveno od relevantnih nadležnih tijela krivotvorenjem, pogrešnim predstavljanjem ili prijevarom;
[...]
(g)
do koje je, u vezi s pošiljkama otpada koje se spominju u članku 3. stavcima 2. i 4., došlo zbog:
[...]
iii.
toga što je otprema izvršena na način koji nije bitno naveden u dokumentu koji je utvrđen u Prilogu VII.”
Članak 3. Uredbe br. 1013/2006, naslovljen „Opći postupovni okvir”, u stavku 2. propisuje:
„Pošiljke sljedećih vrsta otpada namijenjenog oporabi podliježu [općim] zahtjevima o dostavi [informacija] utvrđenih u članku 18., ako količina otpada koji se otprema prelazi 20 kg:
a)
otpad iz Priloga III. ili III.B;
[...]”
Članak 18. te uredbe, naslovljen „Otpad koji prate određene informacije” određuje:
„1.   Otpad naveden u članku 3. stavcima 2. i 4. koji se planira otpremiti podliježe sljedećim postupovnim zahtjevima:
a)
Radi lakšeg praćenja pošiljaka takvog otpada, osoba u nadležnosti države polazišta koja organizira otpremu osigurava da je otpad popraćen dokumentom koji se nalazi u Prilogu VII.
b)
Dokument koji se nalazi u Prilogu VII. potpisuje osoba koja organizira otpremu prije početka otpreme, te postrojenje za oporabu ili laboratorij i primatelj po primitku predmetnog otpada.
[...]
3.   U svrhe inspekcijskog nadzora, provođenja zakona, planiranja i statistike države članice mogu o otpremi pošiljaka obuhvaćenih ovim člankom, u skladu sa svojim nacionalnim zakonodavstvom, zahtijevati informacije koje se spominju u stavku 1.
[...]”
Članak 24. navedene uredbe naslovljen „Povrat kad je otprema pošiljke nezakonita” određuje:
„1.   Kad nadležno tijelo otkrije otpremu pošiljke koju smatra nezakonitom, odmah o tome obavješćuje druga relevantna nadležna tijela.
2.   Ako je za nezakonitu otpremu odgovoran podnositelj obavijesti, nadležno tijelo polazišta osigurava da predmetni otpad:
(a)
vrati
de facto
podnositelj obavijesti; ili, ako obavijest nije podnesena;
(b)
vrati
de jure
podnositelj obavijesti; ili, ako to nije praktično;
(c)
vrati samo nadležno tijelo ili fizička ili pravna osoba u njegovo ime;
(d)
na drugi način oporabi ili zbrine u državi odredišta ili polazišta samo nadležno tijelo polazišta ili fizička ili pravna osoba u njegovo ime; ili, ako to nije izvedivo;
(e)
na drugi način oporabi ili zbrine u drugoj zemlji samo nadležno tijelo polazišta ili fizička ili pravna osoba u njegovo ime ako su sva relevantna nadležna tijela suglasna.
[...]
3.   Ako je za nezakonitu otpremu odgovoran primatelj, nadležno tijelo odredišta osigurava da predmetni otpad oporabi ili zbrine na način koji je prihvatljiv za okoliš:
(a)
primatelj; ili, ako to nije moguće,
(b)
samo nadležno tijelo ili fizička ili pravna osoba u njegovo ime.
[...]
9.   U slučaju nezakonite pošiljke kako je utvrđeno u točki 35.g članka 2., osoba koja organizira otpremu podliježe istim obvezama koje se ovim člankom utvrđuju za podnositelja obavijesti.
[...]”
Na temelju članka 42. te iste uredbe naslovljenog „Postupovni zahtjevi za uvoz iz države potpisnice Bazelske konvencije [o nadzoru prekograničnog prometa opasnog otpada i njegovu odlaganju, potpisane 22. ožujka 1989., odobrene, u ime Europske ekonomske zajednice, odlukom Vijeća 93/98/EEZ od 1. veljače 1993. (
SL 1993., L 39, str. 1
.] ili iz drugih područja u vrijeme kriznih stanja ili rata”:
„1.   Kad se otpad namijenjen odlaganju uvozi u Zajednicu iz država potpisnica Bazelske konvencije, odredbe glave II. primjenjuju se
mutatis mutandis
, uz prilagodbe i dodatke navedene u stavcima 2. i 3.
[...]
4.   Do otpreme pošiljke može doći samo ako:
(a)
podnositelj obavijesti od nadležnih tijela polazišta, odredišta i, prema potrebi, provoza primi pisano odobrenje te ako su navedeni uvjeti zadovoljeni;
(b)
je ugovor između podnositelja obavijesti i primatelja zaključen i stupio na snagu, kako se zahtijeva u drugom podstavku točke 4. članka 4. i u članku 5.;
(c)
je financijsko jamstvo ili ekvivalentno osiguranje uspostavljeno i djelotvorno, kako se zahtijeva u drugom podstavku točke 5. članka 4. i u članku 6.; i
(d)
je osigurano gospodarenje na način prihvatljiv za okoliš koje se spominje u članku 49.
[...]”
Prema članku 45. Uredbe br. 1013/2006 naslovljenom „Postupovni zahtjevi za uvoz iz države potpisnice Bazelske konvencije na koju se ne primjenjuje [Odluka Vijeća C(2001) 107
final
OECD‑a o nadzoru prekograničnog prometa otpada namijenjenog postupcima oporabe] ili iz drugih područja u vrijeme kriznih stanja ili rata:
„Kad se u Zajednicu uvozi otpad namijenjen oporabi:
(a)
iz države na koju se Odluka [Organizacije za gospodarsku suradnju i razvoj (OECD‑a)] ne primjenjuje; [...]
[...]
Članak 42. primjenjuje se
mutatis mutandis
.”
Članak 49. te uredbe naslovljen „Zaštita okoliša”, u stavku 1. propisuje:
„Proizvođač, podnositelj obavijesti i ostala poduzeća uključena u otpremu i/ili oporabu ili odlaganje otpada moraju poduzeti potrebne mjere kako bi osigurali da se cijelo vrijeme otpreme te tijekom oporabe i odlaganja otpadom koji prevoze upravlja ne ugrožavajući zdravlje ljudi i na način koji nije štetan za okoliš. Posebno, kad se otprema događa u Zajednici, treba poštovati zahtjeve iz članka 4. Direktive 2006/12/EZ i ostalo zakonodavstvo Zajednice koje se odnosi na otpad.”
Članak 50. te uredbe, naslovljen „Provedba u državama članica”, predviđa:
„1.   Države članice utvrđuju pravila o primjeni sankcija za povredu odredaba ove Uredbe i poduzimaju sve potrebne mjere kako bi osigurale njihovu provedbu. Propisane sankcije moraju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće. [...]
[...]
4.   Provjere pošiljaka uključuju kontrolu dokumenata, potvrdu identiteta i, kad je primjereno, fizički pregled otpada.
[...]”
Točka 15. prvog dijela naslovljenog „Posebne upute za ispunjavanje obrasca obavijesti i dokumenta o prometu” Priloga I.C toj istoj uredbi glasi:
„Obično je primatelj objekt za odlaganje ili oporabu naveden u rubrici 10. Ipak, u određenim slučajevima, primatelj može biti druga osoba, na primjer trgovac ili posrednik ili pravna osoba, kao što je sjedište ili poštanska adresa objekta za odlaganje ili oporabu koji prima otpad iz rubrike 10. Da bi trgovac, posrednik ili pravna osoba imali ulogu primatelja, moraju spadati u sudsku nadležnost države odredišta i izvršavati pravni nadzor otpada u trenutku njegova dolaska u državu odredišta. Informacije vezane uz trgovca, posrednika ili pravnu osobu moraju se dakle navesti u rubrici 2.”
U Prilogu III. Uredbi br. 1013/2006 naveden je „Popis otpada koji podliježe općim zahtjevima za dostavu informacija navedenima u članku 18. [te uredbe]”, naslovljen „Zeleni popis otpada” (u daljnjem tekstu: zeleni popis).
U Prilogu VII. Uredbi br. 1013/2006 naslovljenom „Informacije koje se prilažu pošiljkama otpada iz članka 3. stavaka 2. i 4.” nalazi se dokument iz članka 18. stavka 1. te uredbe (u daljnjem tekstu: prateća isprava). Taj Prilog VII. glasi:
Mađarsko pravo
Članak 19. stavak 1. hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény (Zakon br. CLXXXV iz 2012. koji se odnosi na otpad,
Magyar Közlöny
2012/160., u daljnjem tekstu: Zakon o otpadu) određuje:
„Otpad se može uvesti na mađarsko državno područje u skladu s odredbama Uredbe [br. 1013/2006] kao i Vladine uredbe o prekograničnom prometu otpadom.”
Članak 86. stavak 1. tog zakona predviđa:
„Fizičke ili pravne osobe, samozaposlene osobe ili tijela bez pravne osobnosti koja:
a)
krše zakonske odredbe, izravno primjenjive odredbe akata Unije ili upravnih odluka u području gospodarenja otpadom,
b)
obavljaju djelatnost gospodarenja otpadom za koju je potrebno odobrenje ili pristanak tijela, registracija pri tim tijelima ili njihovo obavještavanje a da nisu pribavila takvo odobrenje, pristanak odnosno provela registraciju ili dala obavijest ili ako obavljaju navedenu djelatnost na način koji se razlikuje od tamo navedenog, ili
c)
nisu ili nisu uredno obavijestila tijelo nadležno za zaštitu okoliša o proizvodnji ili stvaranju nusproizvoda, ili o tome da koriste, stavljaju u optjecaj ili skladište otpad kao proizvode ili nusproizvode,
podliježu novčanoj kazni s naslova gospodarenja otpadom, koju izriče tijelo nadležno za zaštitu okoliša u skladu s Vladinom uredbom kojom su propisane detaljnije odredbe o novčanim kaznama s naslova gospodarenja otpadom.”
Članak 1. hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról szóló 271/2001. Kormányrendelet (Vladina uredba br. 271/2001 o iznosu novčane kazne s naslova gospodarenja otpadom i kojom se određuju načini njezina izricanja i određivanja), od 21. prosinca 2001. (
Magyar Közlöny
2001/150., u daljnjem tekstu: Vladina uredba) određuje:
„1.   Ne dovodeći u pitanje odredbe članka 2. stavaka 4. do 8. i članka 3. stavka 4. ove uredbe, iznos novčane kazne jednak je umnošku, izračunatom sukladno prilogu, osnovicâ novčanih kazni utvrđenih ovom uredbom s koeficijentima proporcionalnosti koji ih mijenjaju.
[...]
3.   Osnovica novčane kazne s naslova gospodarenja otpadom (u daljnjem tekstu: osnovica) ne prelazi:
[...]
f)
dvije stotine tisuća [mađarskih] forinti (HUF), u slučaju nezakonitog prekograničnog prometa neopasnim otpadom.
[...]
5.   Osnovica iznosi između 25 % i 100 % iznosa utvrđenih na temelju stavaka 3. i 4. ovog članka, i članka 2. stavka 3., uz iznimku slučajeva iz stavka 3. točke (e) ovog članka, ako je počinitelj povrede uklonio njezine posljedice i okončao izvršavanje povrede prije nego je bila donesena odluka o izricanju novčane kazne.”
Članak 3. Vladine uredbe određuje:
„1.   Za utvrđivanje iznosa novčane kazne najprije će se utvrditi njezina osnovica.
[...]
4.   U slučaju nezakonitog prekograničnog prometa otpadom (uvoz, izvoz ili provoz preko državnog teritorija), iznos novčane kazne koji treba platiti utvrđuje se množenjem osnovice utvrđene u skladu s člankom 1. stavkom 3. točkama (f) ili (g) ove uredbe s težinom otpada. Ako se težina otpada ne može precizno utvrditi, uzima se u obzir prosječna vrijednost unutar procijenjenog raspona težina, izražena u tonama.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
Iz odluke kojom je upućeno prethodno pitanje proizlazi da su kontrole koje su mađarska tijela izvršila 15. i 18. listopada 2013. na dvama kamionima registriranima u bivšoj jugoslavenskoj republici Makedoniji koja su namjeravala ući na mađarski teritorij dokazale da su ti kamioni prevozili 23,2 i 21,8 tona papirnatog otpada sa zelenog popisa. Svakoj pošiljci bila je priložena prateća isprava kao i međunarodni teretni list.
Kad je riječ o prvoj pošiljci, u pratećoj ispravi bilo je navedeno, u njezinoj rubrici 1., da Nutrivet organizira prijevoz, u njezinim rubrikama 2. i 7. da je Hamburger Recycling Group GmbH, sa sjedištem u Bečkom Novom Mjestu (Austrija) i uvoznik‑primatelj i postrojenje za oporabu otpada, dok je u međunarodnom teretnom listu bilo navedeno da je ta pošiljka trebala biti isporučena u sjedište Hamburger Hungária Kft., društva mađarskog prava sa sjedištem u Dunaújvárosu (Mađarska).
Kad je riječ o drugoj pošiljci, u rubrici 1. Prateće isprave bilo je navedeno da Nutrivet organizira otpremu, u rubrici 2. da je Hamburger Recycling Group uvoznik‑primatelj te u rubrici 7. da je Hamburger Hungária postrojenje za oporabu, dok je u međunarodnom teretnom listu i drugim dokumentima podnesenima mađarskim tijelima navedeno da je ta pošiljka trebala biti također isporučena u sjedište potonjeg društva.
U rubrici 11., koja se odnosi na „relevantne zemlje/države” obaju pratećih isprava navedene su bivša jugoslavenska republika Makedonija te Srbija i Mađarska.
Nacionalno inspekcijsko tijelo utvrdilo je za obje pošiljke otpada da prateća isprava nije u skladu s odredbama Uredbe br. 1013/2006 u mjeri u kojoj sadržaj njezinih rubrika 2. i 7. nije u skladu sa sadržajem rubrike 11. te da konačno odredište tih pošiljki nije moglo biti sa sigurnošću utvrđeno. Nutrivet je, u okviru postupka pokrenutog protiv sebe, surađivao s tim nacionalnim tijelom za inspekcijski nadzor dostavivši mu među ostalim, 18. i 25. listopada 2013., novu ispravljenu prateću ispravu za svaku pošiljku, kao i druge dokumente koji su potkrjepljivali informacije u toj ispravljenoj ispravi. Iz tih dokumenata je jasno proizlazilo da je primatelj i konačno odredište pošiljke bio, u oba slučaja, Hamburger Hungária.
Odlukama od 30. listopada 2013., nacionalno tijelo za inspekcijski nadzor je, u skladu sa zakonom koji se odnosi na otpad, Nutrivetu izreklo novčane kazne zbog povrede njegove obveze s naslova gospodarenja otpadom te mu je naložilo plaćanje troškova postupka. Kad je riječ o prvoj pošiljci, iznos novčane kazne i troškova postupka bio je 1160000 HUF (oko 3738 eura) i 124942 HUF (oko 402 eura). U pogledu druge pošiljke, iznos novčane kazne i troškova postupka bio je 1090000 HUF (oko 3513 eura) i 182250 HUF (oko 587 eura). To tijelo obrazložilo je svoje odluke navodeći da su, u pogledu zaključaka upravnog postupka, predmetne pošiljke bile nezakonite, u smislu članka 2. točke 35. podtočke (g) iii. Uredbe br. 1013/2006. Za utvrđivanje iznosa tih novčanih kazni, navedeno tijelo je primjenom Vladine uredbe za vrstu predmetnog otpada utvrdilo osnovicu (200000 UHF, odnosno oko 3205 eura), koju je smanjilo po najvišoj mogućoj stopi od 75 % radi uzimanja u obzir suradnje društva Nutrivet. Potom je pomnožila tako utvrđen iznos (50000 UHF) s težinom pošiljke otpada.
U svojoj tužbi pred Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (sud za upravne i radne sporove, Budimpešta, Mađarska) Nutrivet je među ostalim zatražio poništenje navedenih odluka. To društvo navodi da formulacija „na način koji nije bitno naveden u dokumentu koji je utvrđen u Prilogu VII.” iz članka 2. točke 35. podtočke (g) iii. Uredbe br. 1013/2006 upućuje na slučaj u kojem je informacija koja je relevantna sa stajališta zaštite okoliša prikrivena ili nije navedena, a ne na onaj u kojem prateća isprava sadržava pogrešne informacije, ali točne informacije jasno proizlaze iz drugih dostupnih dokumenata. Dodaje i da se tu odredba ne treba široko tumačiti, osim kako bi se nezakonitima smatrale sve pošiljke za koje je prateća isprava pogrešno ispunjena, i da valja utvrditi razliku između slučaja u kojem je pogreška počinjena namjerno kako bi se dovela u zabludu nadzorna tijela i slučaja u kojem pogreška proizlazi iz sâme povrede administrativne obveze.
Nacionalno inspekcijsko tijelo odbilo je taj zahtjev. Ono smatra da svakoj pošiljci otpada iz glavnog postupka mora biti priložena prateća isprava koja je valjano ispunjena u skladu sa zahtjevima iz članka 18. i Priloga VII. Uredbi br. 1013/2006. Ono priznaje da „uvoznik‑primatelj”, čije ime mora biti navedeno u rubrici 2. tog dokumenta, može biti različit od „pogona za oporabu” čije se ime mora nalaziti u rubrici 7., ali navodi da u takvom slučaju trgovac ili posrednik mora, na temelju točke 15. Priloga I.C toj uredbi potpadati pod sudsku nadležnost države odredišta.
Na zahtjev suda koji je uputio zahtjev, nacionalno inspekcijsko tijelo izričito je priznalo da je bilo upoznato s putom otpada iako su prateće isprave bile pogrešno ispunjene. Također je potvrdilo da nije provelo postupak iz članka 24. Uredbe br. 1013/2006, nije omogućilo sudjelovanje predmetnih nadležnih tijela te nije naložilo povrat pošiljki otpada koje je smatralo nezakonitima.
U tim je okolnostima Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Sud za upravne i radne sporove u Budimpešti) odlučio prekinuti postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.
Treba li smatrati da je otprema otpada izvršena ‚na način koji nije bitno naveden u dokumentu koji je utvrđen u Prilogu VII.’ u smislu članka 2. točke 35. podtočke (g) iii. Uredbe (EZ) br. 1013/2006, kada je organizator otpreme ispunio, u dokumentu koji se nalazi u Prilogu VII. istoj uredbi, rubrike 2. (‚Uvoznik/primatelj’), 7. (‚Pogon za oporabu’) i 11. (‚Relevantne zemlje/države’) na način da navedene informacije nisu usklađene, iako su one jasno navedene u međunarodnom teretnom listu (te u drugim dostupnim dokumentima)?
2.
U slučaju da je odgovor na prvo pitanje potvrdan, može li se smatrati proporcionalnom novčana kazna izrečena iz tog razloga čiji iznos odgovara iznosu novčane kazne izrečene u slučaju povrede obveze ispunjenja dokumenta iz Priloga VII. Uredbi br. 1013/2006?
3.
Je li u svrhu zaključka da postoji nezakonita otprema otpada u smislu članka 2. točke 35. podtočke g) iii. Uredbe br. 1013/2006, potrebno da osoba koja ispunjava dokument iz Priloga VII. navedenoj uredbi namjerno dovodi u zabludu nadležno tijelo?
4.
Je li potrebno kako bi se zaključilo da postoji nezakonita otprema otpada izvršena ‚na način koji nije bitno naveden u dokumentu koji je utvrđen u Prilogu VII.’ u smislu članka 2. točke 35. podtočke (g) iii. Uredbe br. 1013/2006, da nespecificirane informacije ili podaci budu relevantni sa stajališta zaštite okoliša? U slučaju potvrdnog odgovora, koje se informacije ili podaci trebaju smatrati relevantnima u pogledu zaštite okoliša u dokumentu iz Priloga VII. navedenoj uredbi?
5.
Može li se zaključiti da postoji otprema otpada izvršena ‚na način koji nije bitno naveden u dokumentu koji je utvrđen u Prilogu VII.’ u smislu članka 2. točke 35. podtočke (g) iii. Uredbe br. 1013/2006, u slučaju da nadležno tijelo ne provede postupak iz članka 24. navedene uredbe, ne omogući zainteresiranim tijelima da u njemu sudjeluju i ne naloži vraćanje nezakonito otpremljenog otpada?
6.
Kako treba razumjeti i ispitati nadležnost iz članka 18. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1013/2006?
7.
Kako treba tumačiti odredbu iz točke 15. Priloga IC Uredbi br. 1013/2006, sukladno kojoj pregovarač ili posrednik, da bi mogao biti primatelj, mora biti u nadležnosti države odredišta?”
Uvodna očitovanja
Valja navesti, kao prvo, kao što i iz odluke o prethodnom pitanju proizlazi, da se čini da je otpad iz glavnog postupka uvezen iz treće zemlje, odnosno bivše jugoslavenske republike Makedonije. Prethodna pitanja koja je postavio sud koji je uputio zahtjev pretpostavljaju da se odredbe članaka 42. i 45. Uredbe br. 1013/2006 u ovom predmetu ne primjenjuju.
O prethodnim pitanjima
Prvo, treće, četvrto i peto pitanje
Prvim, trećim, četvrtim i petim pitanjem, koje valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev se pita, u biti, treba li članak 2. točku 35. podtočku (g) iii. Uredbe br. 1013/2006 tumačiti na način da pošiljku otpada, poput onog iz Priloga III. toj uredbi, namijenjenog postupcima oporabe, treba kvalificirati kao nezakonitu, u smislu te odredbe, kad prateća isprava priložena toj pošiljci sadržava pogrešne ili nedosljedne informacije u pogledu uvoznika/primatelja, pogona za oporabu, kao i relevantnih zemalja/država članica, te utječu li na tu kvalifikaciju pravilno navođenje informacija u drugim dokumentima stavljenim na raspolaganje nadležnim tijelima, namjera dovođenja u zabludu tih tijela, relevantnost navedenih informacija sa stajališta zaštite okoliša i provođenje od strane navedenih tijela postupaka iz članka 24. navedene uredbe.
Naime, u tom pogledu valja navesti da uvodna izjava 1. Uredbe br. 1013/2006 propisuje da je cilj te uredbe zaštita okoliša. Nadalje, prema uvodnoj izjavi 7. navedene uredbe, nadzor i kontrolu pošiljaka otpada važno je tako organizirati i zakonski urediti da se vodi računa o potrebi očuvanja, zaštite i unapređenja kvalitete okoliša i zdravlja ljudi.
Kad je riječ o pošiljkama otpada sa zelenog popisa namijenjenog postupcima oporabe, poput onog iz glavnog postupka, uvodna izjava 15. te iste uredbe navodi da je primjereno osigurati minimalnu razinu nadzora i kontrole zahtijevajući da takve pošiljke budu popraćene određenim informacijama.
Radi lakšeg praćenja pošiljaka takvog otpada, na temelju članka 18. Uredbe br. 1013/2006 osoba u nadležnosti države polazišta koja organizira otpremu osigurava da su otpadu priložene prateće isprave, a koje nacionalna tijela mogu zahtijevati u svrhe inspekcijskog nadzora, praćenja provedbe te uredbe, planiranja ili statistike (vidjeti, u tom smislu, presudu od 12. prosinca 2013., Ragn‑Sells,
C‑292/12
,
EU:C:2013:820
, t.
65.
). Budući da je ta isprava jedini izvor preciznih informacija o otpremi otpada predviđenog tom uredbom kako bi se nacionalnim tijelima predmetnih država članica omogućilo izvršavanje zadaće nadzora i kontrole koju imaju na temelju te iste uredbe, treba ju valjano ispuniti organizator takve otpreme.
U tom pogledu, valja navesti da informacije koje obavezno mora sadržavati prateća isprava, kad je riječ osobito o uvozniku/primatelju, pogona za oporabu kao i relevantnim zemljama/državama članicama, omogućuju osiguranje primjerenog sustava nadzora pošiljaka. Ustvari, te informacije nisu samo relevantne sa stajališta zaštite okoliša, već su potrebne za dobro izvršavanje zadaća nadzora i kontrole u svrhu očuvanja, zaštite i unapređenja kvalitete okoliša i zdravlja ljudi.
Iz toga proizlazi da, u slučaju u kojem prateća isprava sadržava informaciju te vrste, bilo da je pogrešna ili nedosljedna, navedene zadaće nadzora i kontrole ne mogu biti osigurane u skladu s Uredbom br. 1013/2006, jer nadležna tijela, ako nisu valjano obaviještena o detaljnim pravilima za predmetne otpreme, ne mogu u pogledu te otpreme osigurati primjeren sustav praćenja kako bi se izbjegla šteta za okoliš kao i aktivnosti koje su štetne za ljudsko zdravlje.
U predmetnom slučaju, iz odluke o prethodnom pitanju proizlazi, s jedne strane, da u rubrici 2. prateće isprave iz glavnog postupka nije navedeno društvo kojem su pošiljke otpada iz glavnog postupka stvarno upućene, odnosno Hamburger Hungária sa sjedištem u Dunaújvárosu, već drugo društvo sa sjedištem u drugoj državi članici, odnosno Hamburger Recycling Group sa sjedištem u Bečkom Novom Mjestu. S druge strane, u rubrici 7. jedne od tih isprava, to je potonje društvo navedeno kao pogon za oporabu, iako se ne nalazi u državi odredišta navedenoj u rubrici 11. te isprave, odnosno Mađarskoj.
Vodeći računa o tim pogreškama i nedosljednostima, čini se da prateće isprave iz glavnog postupka kao takve nisu omogućile praćenje pošiljki otpada iz glavnog postupka. Stoga te pošiljke otpada treba smatrati nezakonitima u smislu članka 2. točke 35. podtočke (g) iii. Uredbe br. 1013/2006.
Posljedično tomu, valja utvrditi da pošiljku otpada, poput onog iz Priloga III. Uredbi br. 1013/2006, namijenjenog postupcima oporabe, treba okvalificirati kao nezakonitu, u smislu članka 2. točke 35. podtočke (g) iii. navedene uredbe, kad prateća isprava sadržava pogrešne ili nedosljedne informacije, poput onih sadržanih u pratećim ispravama iz glavnog postupka, u pogledu uvoznika/primatelja, pogona za oporabu kao i relevantnih zemalja/država članica.
Taj zaključak ne može se dovesti u pitanje činjenicom da su te informacije, čije se navođenje zahtijeva u pratećim ispravama, pravilno navedene u drugim dokumentima stavljenima na raspolaganje nadležnim tijelima. Također, na to ne utječe nepostojanje namjere i neprovođenje postupaka iz članka 24. navedene uredbe.
Valja navesti da u članku 2. točki 35. podtočki (g) iii. Uredbe br. 1013/2006 nije naveden nijedan od ta tri elementa.
Štoviše, kad je riječ, kao prvo, o postojanju, u drugim dokumentima, točnih informacija čije se navođenje zahtijeva u pratećoj ispravi, valja primijetiti da iz te prateće isprave moraju biti razvidni precizni podaci o pošiljci otpada, tako da budu postignuti ciljevi te uredbe u pogledu nadzora i kontrole pošiljaka. Takav dokument je stoga utvrđen posebnim propisom te je njegova svrha ispunjenje ciljeva zakonodavstva koje se odnosi na pošiljke otpada, dok drugi dokumenti, poput međunarodnog teretnog lista ili trgovačkog računa, nemaju tu svrhu.
Osim toga, iz članka 2. točke 35. podtočke (g) iii. Uredbe br. 1013/2006 proizlazi da način izvršenja predmetne otpreme otpada treba biti naveden u pratećoj ispravi, a ne drugdje. Ta obveza treba olakšati praćenje takve pošiljke, u skladu s člankom 18. stavkom 1. točkom (a) te uredbe, i osigurati učinkovitu kontrolu koja omogućava neposrednu ocjenu potrebe provođenja fizičkog pregleda predmetnog otpada. Učinkovitost kontrola otpada tijekom njegove otpreme ili dolaska na odredište unapređuje se time da se tijela države provoza ili odredišta, na temelju konzultiranja prateće isprave, odmah upoznaju sa zahtijevanim podacima a da nisu obvezna izvršiti daljnje provjere, koje su nužno dugotrajne i skupe, jer pretpostavljaju zadržavanje predmetne pošiljke.
Kao drugo, kad je riječ o tome treba li pitanje o namjeri dovođenja nadležnih tijela u zabludu uzeti u obzir kako bi se utvrdilo je li pošiljka otpada nezakonita, u smislu članka 2. točke 35. podtočke (g) iii. Uredbe br. 1013/2006, valja napomenuti da formulacija te odredbe ne predviđa da pogreške ili nedosljednosti podataka koji trebaju biti navedeni u pratećoj ispravi iz Priloga VII. navedenoj uredbi moraju biti rezultat prijevarne radnje.
Štoviše, neovisno o tome je li pogreška počinjena namjerno ili ne, ostaje činjenica da kad dovede do nedosljednosti, ona obvezuje tijela predmetnih država članica za nadzor da izvrše daljnje provjere, time onemogućavajući neposrednu kontrolu pošiljke samo na osnovi Priloga VII. Uredbi br. 1013/2006, tako da s tim dvjema vrstama pogrešaka valja postupati, barem u stadiju kvalifikacije povrede, na isti način.
Kad je riječ, kao treće, o neprovođenju postupaka iz članka 24. Uredbe br. 1013/2006, valja primijetiti da niti taj članak niti ijedna druga odredba te uredbe ne utvrđuju povezanost između tih postupaka i definicije nezakonite pošiljke. Naprotiv, budući da se taj članak, u skladu s vlastitom formulacijom, odnosi samo na otpad koji je predmet nezakonite pošiljke, neprovođenje navedenih postupaka ne može utjecati na kvalifikaciju predmetne pošiljke kao nezakonite u smislu članka 2. točke 35. te uredbe.
U odnosu na prethodne izjave, na prvo, treće, četvrto i peto pitanje valja odgovoriti tako da članak 2. točku 35. podtočku (g) iii. Uredbe br. 1013/2006 valja tumačiti na način da pošiljku otpada, poput onog iz Priloga III. navedenoj uredbi, namijenjenog postupcima oporabe, treba smatrati nezakonitom u smislu te odredbe, kad dokument iz Priloga VII. priložen toj pošiljci sadržava pogrešne ili nedosljedne informacije, poput onih sadržanih u dokumentima iz glavnog postupka, u pogledu uvoznika/primatelja, pogona za oporabu kao i relevantnih zemalja/država, neovisno o pravilnom navođenju tih informacija u drugim dokumentima stavljenima na raspolaganje nadležnim tijelima, namjeri dovođenja tih tijela u zabludu i provođenju od strane tih tijela postupaka iz članka 24. te iste uredbe.
Drugo pitanje
Svojim drugim pitanjem, sud koji je uputio zahtjev pita se, u biti, treba li članak 50. stavak 1. Uredbe br. 1013/2006 – na temelju kojeg sankcije koje države članice primjenjuju u slučaju povrede odredbi te uredbe, među ostalim, trebaju biti proporcionalne – tumačiti na način da mu se protivi nacionalni propis, poput onog iz glavnog postupka, koji predviđa, za slučaj u kojem prateće isprave sadržavaju pogrešne ili nedosljedne informacije, izricanje novčane kazne čija osnovica odgovara iznosu novčane kazne koji se primjenjuje u slučaju povrede obveze ispunjavanja te isprave.
U tom pogledu, valja navesti da članak 50. stavak 1. Uredbe br. 1013/2006 nalaže državama članicama da utvrde „pravila o primjeni sankcija za povredu odredaba [te] Uredbe […]” i pojašnjava da „[p]ropisane sankcije moraju biti učinkovite, proporcionalne i odvraćajuće.” Mora se utvrditi da navedena uredba ne sadržava podrobnija pravila o određivanju navedenih nacionalnih sankcija i ne propisuje nikakve izričite kriterije za ocjenu proporcionalnosti takvih sankcija.
Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, u nedostatku usklađenosti propisa Unije u području sankcija primjenjivih u slučaju neispunjenja uvjeta iz režima uvedenog tim propisom, države članice ovlaštene su odabrati sankcije koje smatraju primjerenima. Ipak, one su dužne izvršavati svoju nadležnost poštujući pravo Unije i njegova opća načela te sukladno tomu i načelo proporcionalnosti (presuda od 9. veljače 2012., Urbán,
C‑210/10
,
EU:C:2012:64
, t.
23.
i navedena sudska praksa).
U tom pogledu valja podsjetiti da, kako bi se ocijenilo je li predmetna sankcija usklađena s načelom proporcionalnosti, valja uzeti u obzir osobito narav i ozbiljnost povrede koja se tom sankcijom kažnjava, kao i načine utvrđivanja njezina iznosa (presuda od 20. lipnja 2013., Rodopi‑M 91,
C‑259/12
,
EU:C:2013:414
, t.
38.
i navedena sudska praksa). Načelo proporcionalnosti nameće se dakle državama članicama i što se tiče ocjene elemenata koji se mogu uzeti u obzir prilikom utvrđivanja novčane kazne (presuda od 9. veljače 2012., Urbán,
C‑210/10
,
EU:C:2012:64
, t.
54.
).
Međutim, u konačnici će biti na nacionalnom sudu da, uzimajući u obzir sve činjenične i pravne okolnosti svojstvene predmetu u kojem odlučuje, ocijeni prelazi li iznos sankcije ono što je nužno za postizanje ciljeva kojima teži zakonodavstvo u pitanju. Naime, za konkretnu primjenu načela proporcionalnosti odgovoran je sud koji je uputio zahtjev koji mora provjeriti sukladnost nacionalnih mjera s pravom Unije s obzirom na to da je Sud nadležan samo za to da mu pruži sve elemente tumačenja koji se odnose na pravo Unije, a koji bi mu omogućili da ocijeni takvu sukladnost (vidjeti, u tom smislu, presudu od 29. srpnja 2010., Profaktor Kulesza, Frankowski, Jóźwiak, Orłowski,
C‑188/09
,
EU:C:2010:454
, t.
30.
i navedenu sudsku praksu).
Što se tiče sankcija primijenjenih u slučaju povrede odredaba Uredbe br. 1013/2006, kojoj je cilj osigurati visoku razinu zaštite okoliša i zdravlja ljudi, Sud je u svojoj presudi od 26. studenoga 2015. presudio da je nacionalni sud dužan, u okviru nadzora nad proporcionalnošću takve sankcije, posebice uzeti u obzir rizike koje može uzrokovati ta povreda u području zaštite okoliša i zdravlja ljudi.
U predmetnom slučaju, pogrešne i nedosljedne informacije sadržane u pratećim ispravama iz glavnog postupka činile su, kao što to proizlazi iz točke 38. ove presude, povredu odredbi Uredbe br. 1013/2006. Takva povreda može, u načelu, biti predmet sankcije ekvivalentne onoj predviđenoj za slučaj povrede obveze ispunjavanja te prateće isprave.
Međutim, prema sudskoj praksi Suda, izricanje novčane kazne kojom se sankcionira pošiljka otpada u odnosu na koju prateća isprava sadržava pogrešne ili nedosljedne informacije, čiji iznos odgovara iznosu novčane kazne koja se primjenjuje u slučaju povrede obveze ispunjavanja te isprave, može se smatrati proporcionalnim samo ako se iz okolnosti svojstvenih počinjenoj povredi može zaključiti da je riječ o povredama ekvivalentne ozbiljnosti u pogledu opasnosti za zaštitu okoliša i zdravlje ljudi, što je na sudu koji je uputio zahtjev da ocijeni (vidjeti, u tom smislu, presudu od 16. studenoga 2015., Total Waste Recycling,
C‑487/14
,
EU:C:2015:780
, t.
54.
i
56.
).
S obzirom na prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti na način da članak 50. stavak 1. Uredbe br. 1013/2006, prema kojemu sankcije koje države članice primjenjuju u slučaju povrede odredbi navedene uredbe trebaju biti proporcionalne, valja tumačiti na način da pošiljka otpada u odnosu na koju dokument iz Priloga VII. istoj uredbi sadržava pogrešne ili nedosljedne informacije može, u načelu, biti sankcionirana novčanom kaznom, čiji iznos odgovara iznosu novčane kazne koja se primjenjuje u slučaju povrede obveze ispunjavanja te isprave. U okviru kontrole proporcionalnosti takve sankcije, sud koji je uputio zahtjev mora posebno uzeti u obzir opasnosti koje može uzrokovati ta povreda za područje zaštite okoliša i zdravlja ljudi.
Šesto i sedmo pitanje
Svojim šestim i sedmim pitanjem, koje valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev pita se u biti u kojem smislu valja tumačiti formulaciju „osoba u nadležnosti države polazišta” iz članka 18. stavka 1. točke (a) Uredbe br. 1013/2006, kao i izraze „potpadati pod sudsku nadležnost države odredišta” iz točke 15. Priloga IC toj uredbi.
U tom pogledu, treba imati na umu da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom Suda, postupak predviđen člankom 267. UFEU‑a predstavlja sredstvo suradnje između Suda i nacionalnih sudova putem kojeg Sud nacionalnim sudovima pruža elemente za tumačenje prava Unije koji su im potrebni za rješavanje spora koji se pred njima vodi (presude od 13. ožujka 2014., FIRIN,
C‑107/13
,
EU:C:2014:151
, t.
29.
, i od 6. listopada 2015., Capoda Import‑Export,
C‑354/14
,
EU:C:2015:658
, t.
23.
).
U okviru te suradnje, za pitanja o pravu Unije vrijedi pretpostavka relevantnosti. U tim okolnostima, odbijanje od strane Suda zahtjeva za prethodnu odluku koji je uputio nacionalni sud moguće je samo ako je očigledno da traženo tumačenje prava Unije nije ni u kakvoj vezi s činjeničnim stanjem ili predmetom glavnog spora, ako je problem hipotetske naravi ili Sud ne raspolaže potrebnim činjeničnim ili pravnim elementima kako bi mogao dati koristan odgovor na postavljena pitanja (presude od 13. ožujka 2014., FIRIN,
C‑107/13
,
EU:C:2014:151
, t.
30.
, kao i od 5. ožujka 2015., Banco Privado Português i Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, t.
36.
).
U predmetnom slučaju, valja utvrditi da u svojem zahtjevu za prethodnu odluku, sud koji je uputio zahtjev ne navodi zbog čega su šesto i sedmo pitanje potrebni za rješavanje glavnog spora i ne pruža potrebne elemente kako bi mogao valjano odgovoriti.
Stoga šesto i sedmo pitanje valja proglasiti nedopuštenima.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) odlučuje:

1.
Članak 2. točku 35. podtočku (g) iii. Uredbe Europskog parlamenta i Vijeća (EZ) br. 1013/2006 od 14. lipnja 2006. o pošiljkama otpada, kako je izmijenjena Uredbom (EU) Komisije br. 255/2013 od 20. ožujka 2013., valja tumačiti na način da pošiljku otpada, poput onog iz Priloga III. navedenoj uredbi, namijenjenog postupcima oporabe, treba smatrati nezakonitom u smislu te odredbe, kad dokument iz Priloga VII. priložen toj pošiljci sadržava pogrešne ili nedosljedne informacije, poput onih sadržanih u pratećim ispravama iz glavnog postupka, u pogledu uvoznika/primatelja, pogona za oporabu kao i relevantnih zemalja/država, neovisno o pravilnom navođenju tih informacija u drugim dokumentima stavljenima na raspolaganje nadležnim tijelima, namjeri dovođenja tih tijela u zabludu i provođenju od strane tih tijela postupaka iz članka 24. te iste uredbe.

2.
Članak 50. stavak 1. Uredbe br. 1013/2006, kako je izmijenjena Uredbom br. 255/2013, prema kojemu sankcije koje države članice primjenjuju u slučaju povrede odredbi te uredbe trebaju biti proporcionalne, valja tumačiti na način da pošiljka otpada u odnosu na koju dokument iz Priloga VII. istoj uredbi sadržava pogrešne ili nedosljedne informacije može, u načelu, biti sankcionirana novčanom kaznom, čiji iznos odgovara iznosu novčane kazne koja se primjenjuje u slučaju povrede obveze ispunjavanja te isprave. U okviru kontrole proporcionalnosti takve sankcije, sud koji je uputio zahtjev mora posebno uzeti u obzir opasnosti koje može uzrokovati ta povreda za područje zaštite okoliša i zdravlja ljudi.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: mađarski