CELEX: 62020CJ0447
Reenvio prejudicial
Regulamento (CE, Euratom) n.° 2988/95
Recursos próprios da União Europeia
Proteção dos interesses financeiros da União
Procedimento por irregularidade
Artigo 4.°
Adoção de medidas administrativas
Artigo 3.°, n.° 1
Prazo de prescrição do procedimento
Termo do prazo
Invocabilidade no âmbito do processo de cobrança coerciva
Artigo 3.°, n.° 2
Prazo de execução
Aplicabilidade
Início
Interrupção e suspensão
Margem de apreciação dos Estados‑Membros

Os pedidos de decisão prejudicial têm por objeto a interpretação do artigo 3.
o
, n.
os
1 e 2, do Regulamento (CE, Euratom) n.
o
2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros [da União Europeia] (
JO 1995, L 312, p. 1
).
Estes pedidos foram apresentados no âmbito de litígios que opõem o Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP), a LM (C‑447/20), bem como a BD e à Autoridade Tributária e Aduaneira (Portugal) (C‑448/20), a respeito da cobrança coerciva, mediante execução fiscal, de uma ajuda concedida ao abrigo de um programa cofinanciado pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA).
Quadro jurídico
Direito da União
O terceiro e quarto considerandos do Regulamento n.
o
2988/95 enunciam:
«[...] importa combater em todos os domínios os atos lesivos dos interesses financeiros [da União];
[...] a eficácia da luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros [da União] exige a criação de um quadro jurídico comum a todos os domínios abrangidos pelas políticas [da União].»
Nos termos do artigo 1.
o
desse regulamento:
«1.   Para efeitos da proteção dos interesses financeiros [da União], é adotada uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito [da União].
2.   Constitui irregularidade qualquer violação de uma disposição de direito [da União] que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral [da União] ou orçamentos geridos [pela União], quer pela diminuição ou supressão de receitas provenientes de recursos próprios cobradas diretamente por conta [da União], quer por uma despesa indevida.»
O artigo 3.
o
do referido regulamento, que figura no seu título I, relativo aos «[p]rincípios gerais», tem a seguinte redação:
«1.   O prazo de prescrição do procedimento é de quatro anos a contar da data em que foi praticada a irregularidade referida no n.
o
1 do artigo 1.
o
Todavia, as regulamentações setoriais podem prever um prazo mais reduzido, que não pode ser inferior a três anos.
O prazo de prescrição relativo às irregularidades continuadas ou repetidas corre desde o dia em que cessou a irregularidade. O prazo de prescrição no que se refere aos programas plurianuais corre em todo o caso até ao encerramento definitivo do programa.
A prescrição do procedimento é interrompida por qualquer ato, de que seja dado conhecimento à pessoa em causa, emanado da autoridade competente tendo em vista instruir ou instaurar procedimento por irregularidade. O prazo de prescrição corre de novo a contar de cada interrupção.
Todavia, a prescrição tem lugar o mais tardar na data em que termina um prazo igual ao dobro do prazo de prescrição sem que a autoridade competente tenha aplicado uma sanção, exceto nos casos em que o procedimento administrativo tenha sido suspenso em conformidade com o n.
o
1 do artigo 6.
o
2.   O prazo de execução da decisão que aplica a sanção administrativa é de três anos. Este prazo corre desde o dia em que a decisão se torna definitiva.
Os casos de interrupção e de suspensão são regidos pelas disposições pertinentes do direito nacional.
3.   Os Estados‑Membros conservam a possibilidade de aplicar um prazo mais longo que os previstos respetivamente nos n.
os
1 e 2.»
O título II do mesmo regulamento contém regras sobre as «[m]edidas e sanções administrativas», nomeadamente no seu artigo 4.
o
, que prevê:
«1.   Qualquer irregularidade tem como consequência, regra geral, a retirada da vantagem indevidamente obtida:
[...]
2.   A aplicação das medidas referidas no n.
o
1 limita‑se à retirada da vantagem obtida, acrescida, se tal se encontrar previsto, de juros que podem ser determinados de forma fixa.
[...]
4.   As medidas previstas no presente artigo não são consideradas sanções.»
Direito português
O Decreto‑Lei n.
o
163‑A/2000, de 27 de julho de 2000 (
Diário da República
, I série‑A, n.
o
172, de 27 de julho de 2000), que estabelece, nomeadamente, as regras gerais de aplicação do Programa Operacional «Agricultura e Desenvolvimento Rural», dispõe, no seu artigo 11.
o
, n.
o
1:
«O [IFAP] pode rescindir unilateralmente os contratos em caso de incumprimento pelo beneficiário de qualquer das suas obrigações ou da inexistência ou desaparecimento, que lhe seja imputável, de qualquer dos requisitos de concessão da ajuda.»
O artigo 12.
o
deste decreto‑lei, sob a epígrafe «Reembolsos das ajudas e despesas», prevê:
«1.   No caso de rescisão do contrato pelo [IFAP], o beneficiário constitui‑se na obrigação de reembolsar as importâncias recebidas a título de ajuda, acrescidas de juros à taxa legal, calculados desde a data em que tais importâncias foram colocadas à sua disposição, sem prejuízo da aplicação de outras sanções previstas na lei.
2.   O reembolso previsto no número anterior deve ser realizado nos [quinze] dias posteriores à comunicação da rescisão, sendo o beneficiário expressamente avisado para o efeito.
[...]»
Nos termos do artigo 15.
o
do referido decreto‑lei:
«Constituem títulos executivos as certidões de dívida emitidas pelo [IFAP].
[...]»
O Código do Procedimento Administrativo, na sua versão aplicável aos litígios nos processos principais (a seguir «CPA»), prevê, no seu artigo 163.
o
, sob a epígrafe «Atos anuláveis e regime da anulabilidade»:
«1.   São anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção.
[...]
3.   Os atos anuláveis podem ser impugnados perante a própria Administração ou perante o tribunal administrativo competente, dentro dos prazos legalmente estabelecidos.
[...]»
O artigo 179.
o
do CPA, sob a epígrafe «Execução de obrigações pecuniárias», dispõe:
«1.   Quando, por força de um ato administrativo, devam ser pagas prestações pecuniárias a uma pessoa coletiva pública, ou por ordem desta, segue‑se, na falta de pagamento voluntário no prazo fixado, o processo de execução fiscal, tal como regulado na legislação do processo tributário.
2.   Para efeitos do disposto no número anterior, o órgão competente emite, nos termos legais, uma certidão com valor de título executivo, que remete ao competente serviço da Administração [T]ributária, juntamente com o processo administrativo.»
O artigo 58.
o
, n.
o
1, do Código do Processo nos Tribunais Administrativos, na sua versão aplicável aos litígios nos processos principais (a seguir «CPTA»), dispõe:
«Salvo disposição legal em contrário, a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo e a de atos anuláveis tem lugar no prazo de:
a)
Um ano, se promovida pelo Ministério Público;
b)
Três meses, nos restantes casos.»
O artigo 59.
o
, n.
o
2, do CPTA tem a seguinte redação:
«O prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o ato administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação ao interessado ou ao seu mandatário, quando este tenha sido como tal constituído no procedimento, ou da data da notificação efetuada em último lugar caso ambos tenham sido notificados, ainda que o ato tenha sido objeto de publicação, mesmo que obrigatória.»
O Código de Procedimento e de Processo Tributário, na sua versão aplicável aos litígios nos processos principais, prevê, no seu artigo 148.
o
, n.
o
2:
«Poderão ser igualmente cobradas mediante processo de execução fiscal, nos casos e termos expressamente previstos na lei:
a)
Outras dívidas ao Estado e a outras pessoas coletivas de direito público que devam ser pagas por força de ato administrativo;
b)
Reembolsos ou reposições.»
O artigo 204.
o
deste código, sob a epígrafe «Fundamentos da oposição à execução», prevê, no seu n.
o
1:
«1.   A oposição só poderá ter algum dos seguintes fundamentos:
[...]
d) Prescrição da dívida exequenda.»
O Decreto‑Lei n.
o
155/92, de 28 de julho de 1992 (
Diário da República
, I série‑A, n.
o
172, de 28 de julho de 1992), prevê, no seu artigo 40.
o
, n.
o
2, no que respeita à interrupção e à suspensão da prescrição da dívida, relativamente a uma dívida que deve seguir o regime jurídico aplicável às dívidas ao Estado que não sejam de natureza fiscal, que «[o] decurso do prazo [...] interrompe‑se ou suspende‑se por ação das causas gerais de interrupção ou suspensão da prescrição».
O artigo 323.
o
do Código Civil dispõe que «[a] prescrição interrompe‑se pela citação ou notificação judicial de qualquer ato que exprima, direta ou indiretamente, a intenção de exercer o direito, seja qual for o processo a que o ato pertence e ainda que o tribunal seja incompetente».
Litígios nos processos principais, questões prejudiciais e tramitação do processo no Tribunal de Justiça
Quanto aos factos do processo principal no processo C‑447/20, resulta da decisão de reenvio nesse processo que, em 13 de fevereiro de 2002, foi outorgado um Contrato de atribuição de ajuda ao abrigo de um programa cofinanciado pelo FEOGA entre o IFAP e LM.
É pacífico que LM procedeu, sem autorização, à alteração do investimento aprovado. A data desta alteração não é conhecida. Segundo LM, a irregularidade na execução do contrato foi praticada em 15 de fevereiro de 2002.
Depois de decorridos mais de quatro anos, em 26 de fevereiro de 2006, o IFAP enviou um ofício a LM, do qual resulta que tinha a intenção de rever o montante da ajuda concedida a este último. Um aviso de receção deste ofício foi assinado por LM em 1 de março de 2006.
Depois de decorridos mais de cinco anos, por ofício de 23 de junho de 2011, o IFAP informou LM da sua decisão de exigir o reembolso da ajuda financeira concedida em 13 de fevereiro de 2002.
Em 8 de agosto de 2012, foi instaurado contra LM um processo de execução fiscal destinado a recuperar as somas indevidamente recebidas.
Chamado a pronunciar‑se sobre uma oposição deduzida por LM ao processo de execução fiscal, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (Portugal), por Sentença de 23 de outubro de 2018, julgou procedente essa oposição com fundamento no facto de o prazo para instaurar o procedimento pela irregularidade em causa ter terminado.
No que respeita aos factos no processo C‑448/20, resulta da decisão de reenvio neste processo que, por ofício de 12 de dezembro de 2006, o IFAP notificou BD de que detetou irregularidades na execução do contrato de atribuição de ajuda ao abrigo dos programas operacionais de âmbito regional, celebrado em 20 de abril de 2004, e que essas irregularidades foram todas cometidas em data anterior a 31 de dezembro de 2004.
Em 20 de dezembro de 2006, BD apresentou uma reclamação.
Depois de decorridos mais de quatro anos, por carta de 13 de julho de 2011, BD foi notificado da decisão do IFAP de rescindir unilateralmente o contrato de atribuição da ajuda em causa e de exigir o reembolso das quantias indevidamente recebidas.
Depois de decorridos mais de quatro anos, em 16 de dezembro de 2015, a Administração Tributária instaurou um processo de execução fiscal contra BD com base na «certidão de dívida» emitida em 1 de dezembro de 2015 pelo IFAP, com valor de título executivo.
Chamado a pronunciar‑se sobre uma oposição deduzida por BD ao processo de execução fiscal, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (Portugal), por Sentença de 16 de abril de 2018, julgou procedente esta oposição com fundamento no facto de o prazo para impugnar procedimentos, com a duração de quatro anos, que tinha começado a correr em 12 de dezembro de 2006, já estar consumado.
O IFAP interpôs recursos das Sentenças referidas nos n.
os
23 e 28 do presente acórdão no órgão jurisdicional de reenvio.
Resulta das decisões de reenvio nos presentes processos que, nos casos em apreço, o IFAP adotou decisões de cobrança através das quais obrigou LM e BD a reembolsar as ajudas indevidamente recebidas. Não tendo sido impugnadas atempadamente no tribunal administrativo competente, estas decisões tornaram‑se definitivas.
Para efeitos da execução das decisões de cobrança, o direito português permite ao IFAP recorrer a um processo judicial, dito de «execução fiscal». Neste âmbito, LM e BD deduziram oposição aos processos de execução fiscal alegando que as decisões de cobrança que lhes foram dirigidas tinham sido adotadas após a prescrição dos procedimentos administrativos.
Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, importa, portanto, saber se a oposição à execução fiscal é o meio processual adequado para conhecer da prescrição dos procedimentos prevista no artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95, e, em caso afirmativo, qual o prazo e as regras de contagem do mesmo que são aplicáveis.
Este órgão jurisdicional sublinha que a base probatória de que dispõe apresenta lacunas, pelo que o início do prazo de prescrição não pode ser determinado com precisão. Indica igualmente que ignora se o IFAP adotou outros atos além dos acima referidos que poderiam ter interrompido a prescrição.
No caso de a oposição à execução fiscal não se poder basear na prescrição do procedimento, há que interpretar o artigo 3.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
2988/95, que prevê um prazo que limita a possibilidade de cobrança coerciva de montantes indevidamente recebidos.
Quanto ao teor do direito português, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que a oposição à execução fiscal permite invocar a prescrição da dívida, o que implica verificar se o prazo concedido ao credor para validamente exigir ao devedor o pagamento de uma dívida regularmente constituída foi ou não ultrapassado. Em contrapartida, o artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95 rege o prazo de prescrição aplicável aos procedimentos com vista à eventual adoção de uma decisão de cobrança de ajudas indevidamente recebidas.
A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio indica que, em seu entender, o prazo de três anos, previsto no artigo 3.
o
, n.
o
2, deste regulamento para a execução de tais decisões, não se contabiliza no prazo de prescrição do procedimento, previsto no n.
o
1 do mesmo artigo.
Além disso, esse órgão jurisdicional salienta que uma decisão de cobrança deve ser contenciosamente impugnada no prazo previsto para esse efeito. É unicamente neste contexto que o direito português permite invocar as ilegalidades de que padece esta decisão, incluindo, nomeadamente, a prescrição do procedimento. A oposição à execução fiscal só permite decidir sobre a prescrição da dívida e não sobre a prescrição do procedimento.
Todavia, segundo o referido órgão jurisdicional, o termo dos prazos previstos no artigo 3.
o
do Regulamento n.
o
2988/95 pode acarretar a inexigibilidade de um crédito resultante de uma ajuda indevidamente recebida. Pretende, portanto, saber se as disposições do direito português, por força das quais a oposição à execução fiscal não se pode basear na prescrição do procedimento prevista no n.
o
1 deste artigo, são conformes com o direito da União.
Por outro lado, o órgão jurisdicional de reenvio salienta que o direito português prevê que o prazo aplicável à execução da decisão de cobrança corre desde a sua adoção, ao passo que o artigo 3.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
2988/95 visa a data em que essa decisão se torna definitiva.
Do mesmo modo, não é certo que os casos de interrupção e de suspensão desse prazo, previstos pelo direito português, estejam em conformidade com as exigências do Regulamento n.
o
2988/95. Com efeito, a citação do interessado no âmbito do processo de execução interrompe o prazo de execução ao qual há que acrescentar os períodos de suspensão em caso de reclamação, de impugnação, de recurso ou de oposição quando esses atos processuais impliquem a suspensão da cobrança da dívida. Essa suspensão mantém‑se até à adoção de uma decisão judicial definitiva que ponha termo ao processo de execução.
Foi nestas condições que o Supremo Tribunal Administrativo (Portugal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais, redigidas de maneira idêntica em cada um dos dois presentes processos:
«[1)]
O artigo 3.
o
, n.
o
1 do Regulamento n.
o
2988/95 opõe‑se a uma solução de direito interno segundo a qual recai sobre o beneficiário da subvenção financeira o ónus de impugnar judicialmente, no tribunal competente, o ato que determine a devolução dos montantes indevidamente recebidos por verificação de uma irregularidade, sob a cominação de […] a não impugnação atempada daquele ato (i. e., o não exercício pelo beneficiário, em tempo, dos meios de defesa que o direito interno lhe disponibiliza) determinar a sua inimpugnabilidade, e, consequentemente, a possibilidade de a devolução da quantia indevidamente paga ser exigida segundo as regras e os prazos do direito nacional?
[2)]
O artigo 3.
o
, n.
o
1 do Regulamento n.
o
2988/95 opõe‑se a uma solução de direito interno segundo a qual o beneficiário da subvenção financeira não pode invocar o decurso do prazo de 4 ou 8 anos no processo judicial de cobrança coerciva intentado contra si, por apenas se permitir a apreciação dessa questão na ação de impugnação do ato que determine a devolução dos montantes indevidamente recebidos por verificação de uma irregularidade?
[...]
[3)]
[Em caso de resposta negativa a estas perguntas, o] prazo de três anos previsto no n.
o
2 do artigo 3.
o
do Regulamento n.
o
2988/95 deve considerar‑se um prazo de prescrição da dívida que se gera com a prática do ato que impõe a devolução das quantias indevidamente recebidas em caso de irregularidades no financiamento? E deve contar‑se a partir da data em que foi praticado o ato?
[...]
[4)]
O artigo 3.
o
do Regulamento n.
o
2988/95 [opõe‑se] a uma solução de direito interno em que o prazo de três anos para a prescrição da dívida que se gera com a prática do ato que impõe a devolução das quantias indevidamente recebidas em caso de irregularidades no financiamento se conte a partir da prática daquele ato e se interrompa com a citação para a cobrança coerciva daqueles valores, ficando suspenso enquanto não houver decisão definitiva ou transitada em julgado, que ponha termo ao processo, nos casos de reclamação, impugnação, recurso ou oposição, quando determinem a suspensão da cobrança da dívida?»
Por decisão do presidente do Tribunal de Justiça de 27 de outubro de 2020, os processos C‑447/20 e C‑448/20 foram apensados para efeitos das fases escrita e oral e do acórdão.
Por carta de 16 de setembro de 2021, a Secretaria do Tribunal de Justiça dirigiu ao órgão jurisdicional de reenvio um pedido de esclarecimentos. Em resposta a este pedido, o órgão jurisdicional de reenvio indicou, por um lado, no que respeita ao início do prazo previsto no artigo 3.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
2988/95, que decorre do artigo 160.
o
do CPA que a decisão que aplica uma sanção se torna definitiva (eficaz) a partir da sua notificação. Por outro lado, quanto aos casos de interrupção e de suspensão desse prazo, afirmou que, «por se tratar de uma dívida que há de seguir o regime jurídico das dívidas ao Estado desprovidas de natureza tributária», resulta do direito português que «o prazo de prescrição interrompe‑se e suspende‑se nos mesmos termos da prescrição civil» e que «[r]esulta ainda da lei civil, aqui aplicável, que não existem causas de suspensão daquele prazo de prescrição», confirmando que «a prescrição interrompe‑se pela citação ou notificação judicial de qualquer ato».
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira e segunda questões
Com a primeira e segunda questões, que devem ser examinadas em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se o artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual, para efeitos de impugnação de uma decisão de cobrança de montantes indevidamente pagos, adotada após o decurso do prazo de prescrição do procedimento previsto nessa disposição, o seu destinatário é obrigado a invocar a irregularidade dessa decisão num determinado prazo perante o tribunal administrativo competente, sob pena de caducidade, e já não se pode opor à execução da referida decisão ao invocar a mesma irregularidade no âmbito do processo judicial de cobrança coerciva intentado contra si.
Importa recordar que, nos termos do artigo 1.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95, este introduz uma «regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito da [União]», a fim de, conforme resulta do terceiro considerando desse regulamento, «combater em todos os domínios os atos lesivos dos interesses financeiros da [União]» (Acórdãos de 24 de junho de 2004, Handlbauer,
C‑278/02
,
EU:C:2004:388
, n.
o
31, e de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, n.
o
20).
Como resulta do artigo 4.
o
, n.
o
1, deste regulamento, essas medidas administrativas podem consistir, como acontece nos processos principais, na retirada de uma vantagem indevidamente obtida.
O artigo 3.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 fixa, em matéria de procedimentos, um prazo de prescrição que se aplica, nomeadamente, a tais medidas administrativas e que é contado a partir da data em que foi praticada a irregularidade, a qual, segundo o artigo 1.
o
, n.
o
2, do mesmo regulamento, consiste em «[q]ualquer violação de uma disposição de direito [da União] que resulte de um ato ou omissão de um agente económico que tenha ou possa ter por efeito lesar o orçamento geral [da União]» (Acórdão de 22 de dezembro de 2010, Corman,
C‑131/10
,
EU:C:2010:825
, n.
o
38 e jurisprudência referida).
Ao adotar o Regulamento n.
o
2988/95, em particular o seu artigo 3.
o
, n.
o
1, primeiro parágrafo, o legislador da União pretendeu instituir uma regra geral de prescrição aplicável na matéria e mediante a qual procurava, por um lado, definir um prazo mínimo aplicado em todos os Estados‑Membros e, por outro, renunciar à possibilidade de abrir um procedimento devido a uma irregularidade que lesa os interesses financeiros da União Europeia depois de decorrido um período de quatro anos posterior à realização desta irregularidade (Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, n.
o
116 e jurisprudência referida).
Daqui resulta que, a partir da data de entrada em vigor do Regulamento n.
o
2988/95, qualquer irregularidade que lese os interesses financeiros da União pode, em princípio, com exceção dos setores para os quais o legislador da União previu um prazo inferior, dar origem a um procedimento pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros, no prazo de quatro anos (Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, n.
o
117 e jurisprudência referida).
Por outro lado, há que recordar que o prazo previsto no artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95 se destina a garantir a segurança jurídica dos operadores económicos. Com efeito, estes devem poder determinar, de entre as suas operações, quais são definitivas e quais continuam a poder ser objeto de um procedimento (Acórdão de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, n.
o
24).
Esta disposição confere, portanto, um direito aos operadores económicos, o que implica que devem poder invocar a prescrição dos procedimentos relativos a uma irregularidade a fim de se oporem à aplicação, a seu respeito, das medidas e das sanções administrativas.
A este respeito, há que salientar que o Regulamento n.
o
2988/95 não determina as vias de recurso disponíveis para impugnar as decisões que impõem medidas e sanções administrativas, nem os órgãos jurisdicionais competentes para delas conhecer, e também não prevê prazo de caducidade ou de prescrição no termo do qual essas decisões, por não terem sido impugnadas perante o juiz competente, adquirem caráter definitivo.
Na falta de regulamentação do direito da União na matéria, cabe à ordem jurídica de cada Estado‑Membro designar os órgãos jurisdicionais competentes e regular as modalidades processuais das ações judiciais destinadas a assegurar a salvaguarda dos direitos conferidos aos particulares pelo direito da União, desde que, por um lado, essas modalidades não sejam menos favoráveis do que as das ações análogas de natureza interna (princípio da equivalência) e, por outro, não tornem impossível na prática ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade) (Acórdão de 12 de fevereiro de 2008, Kempter,
C‑2/06
,
EU:C:2008:78
, n.
o
57 e jurisprudência referida).
Nos casos em apreço, nenhum elemento contido nas decisões de reenvio permite considerar que o prazo de três meses, previsto no artigo 58.
o
, n.
o
1, do CPTA, para impugnar uma decisão administrativa, como as decisões de cobrança impugnadas, a título incidental, nos processos principais, é contrário ao princípio da equivalência, o que cabe, todavia, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar.
No que respeita ao princípio da efetividade, o Tribunal de Justiça declarou reiteradamente que a fixação de prazos razoáveis de recurso, sob pena de caducidade, satisfaz, em princípio, a exigência de efetividade, na medida em que constitui uma aplicação do princípio fundamental da segurança jurídica. Com efeito, tais prazos não são suscetíveis de tornar impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União, embora, por definição, o termo desses prazos acarrete a improcedência, total ou parcial, da ação intentada (v., neste sentido, Acórdãos de 12 de fevereiro de 2008, Kempter,
C‑2/06
,
EU:C:2008:78
, n.
o
58, e de 14 de fevereiro de 2019, Nestrade,
C‑562/17
,
EU:C:2019:115
, n.
o
41).
Contudo, no que respeita às regulamentações nacionais abrangidas pelo âmbito de aplicação do direito da União, cabe aos Estados‑Membros fixar os prazos em função, designadamente, da importância que as decisões a tomar têm para os interessados, da complexidade dos procedimentos e da legislação a aplicar, do número de pessoas que podem ser afetadas e dos outros interesses públicos ou privados que devem ser tomados em consideração. Com esta ressalva, os Estados‑Membros são livres de estabelecer prazos mais ou menos longos (Acórdão de 21 de dezembro de 2016, TDC,
C‑327/15
,
EU:C:2016:974
, n.
o
98).
A este respeito, disposições nacionais, como o artigo 58.
o
, n.
o
1, e o artigo 59.
o
, n.
o
2, do CPTA, que preveem que o destinatário de uma decisão administrativa, como as decisões de cobrança impugnadas, a título incidental, nos processos principais, dispõe de um prazo de três meses a contar da notificação da referida decisão para a contestar, sob pena de caducidade, não parecem ser contrárias ao princípio da efetividade.
Com efeito, esse prazo tem caráter razoável se permitir ao interessado avaliar se existem motivos para contestar a decisão que lhe diz respeito e, se for caso disso, preparar o recurso da mesma. Além disso, o seu início a partir da notificação do ato garante que o interessado não se encontra numa situação em que esse prazo tenha decorrido, mesmo que tenha tido conhecimento da sua adoção (v., por analogia, Acórdão de 11 de setembro de 2019, Călin,
C‑676/17
,
EU:C:2019:700
, n.
os
47 e 48).
Por outro lado, no que respeita às vias de recurso que permitem impugnar decisões administrativas como as decisões de cobrança impugnadas, a título incidental, nos processos principais, há que constatar que, em princípio, uma obrigação de recorrer ao órgão jurisdicional administrativo competente, como a prevista no artigo 163.
o
, n.
o
3, do CPA, não é contrária aos princípios da equivalência e da efetividade, mas constitui o exercício legítimo da autonomia processual dos Estados‑Membros. Em especial, tal obrigação não pode, por si só, tornar impossível na prática ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União.
Não é menos verdade que o princípio da segurança jurídica tem como corolário o princípio da proteção da confiança legítima e exige, por um lado, que as regras jurídicas sejam claras e precisas e, por outro, que a sua aplicação seja previsível para os litigantes (Acórdãos de 15 de fevereiro de 1996, Duff e o.,
C‑63/93
,
EU:C:1996:51
, n.
o
20, e de 11 de setembro de 2019, Călin,
C‑676/17
,
EU:C:2019:700
, n.
o
50).
Nos casos em apreço, sob reserva das verificações que incumbem ao órgão jurisdicional de reenvio, não se afigura, em especial, que o direito português não permita aos litigantes, destinatários de uma decisão administrativa, determinar com precisão o órgão jurisdicional competente para conhecer dos recursos de tal decisão.
Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder à primeira e segunda questões que o artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que, sob reserva do respeito dos princípios da equivalência e da efetividade, não se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual, para efeitos de impugnação de uma decisão de cobrança de montantes indevidamente pagos, adotada após o decurso do prazo de prescrição do procedimento previsto nessa disposição, o seu destinatário é obrigado a invocar a irregularidade dessa decisão num determinado prazo perante o tribunal administrativo competente, sob pena de caducidade, e já não se pode opor à execução da referida decisão ao invocar a mesma irregularidade no âmbito do processo judicial de cobrança coerciva intentado contra si.
Quanto à primeira parte da terceira questão
Com a primeira parte da sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber se o artigo 3.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que o termo do prazo nele previsto implica a prescrição da dívida objeto de uma decisão de cobrança.
Quanto ao âmbito de aplicação do artigo 3.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
2988/95
A título preliminar, importa salientar que, segundo a redação do artigo 3.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95, o prazo de execução de uma decisão que aplica uma «sanção administrativa» é de três anos.
Nos casos em apreço, como resulta do n.
o
46 do presente acórdão, as decisões nacionais que devem ser executadas não aplicam uma sanção, mas impõem uma medida administrativa, a saber, a cobrança das ajudas indevidamente recebidas. Por conseguinte, há que examinar se o artigo 3.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 é igualmente aplicável a essas decisões.
Segundo jurisprudência constante, para a interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (Acórdão de 3 de setembro de 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, n.
o
20).
No que se refere, em primeiro lugar, ao contexto do artigo 3.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
2988/95, importa recordar que, segundo a redação do quarto parágrafo do artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95, está em causa a aplicação de uma «sanção», o que pode indicar que esse parágrafo só se aplica aos procedimentos por irregularidades que conduzem à aplicação de uma sanção administrativa, na aceção do artigo 5.
o
desse regulamento (Acórdão de 3 de setembro de 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, n.
o
23).
Todavia, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que esta análise textual não é conclusiva e que, tendo em conta a sistemática e o objetivo do artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95, o prazo de prescrição dos procedimentos nele previsto é aplicável tanto às irregularidades que conduzem à aplicação de uma sanção administrativa, na aceção do artigo 5.
o
do mesmo, como a irregularidades, como as invocadas em apoio dos recursos nos processos principais, que são objeto de uma medida administrativa que consiste na retirada da vantagem indevidamente obtida, em conformidade com o artigo 4.
o
do referido regulamento. Daqui resulta que, para efeitos da aplicação do artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95, não há que distinguir entre uma sanção administrativa e uma medida administrativa (v., neste sentido, Acórdão de 3 de setembro de 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, n.
os
24 a 27 e jurisprudência referida).
Esta constatação impõe‑se igualmente no que respeita ao âmbito de aplicação do artigo 3.
o
, n.
o
2, deste regulamento.
Com efeito, há que salientar, por um lado, que o artigo 3.
o
do Regulamento n.
o
2988/95 figura no seu título I, que regula os «princípios gerais» da sua aplicação. Este artigo destina‑se, portanto, a ser aplicado a todos os instrumentos previstos no título II do referido regulamento, a saber, as medidas e sanções administrativas.
Por outro lado, há que salientar que o objeto dos n.
os
1 e 2 do artigo 3.
o
do Regulamento n.
o
2988/95 é o mesmo, ou seja, o estabelecimento das regras relativas aos prazos aplicáveis aos procedimentos por irregularidades e à execução das decisões eventualmente adotadas aquando da sua conclusão, o que milita a favor de uma interpretação coerente das mesmas.
Além disso, a interpretação do artigo 3.
o
do Regulamento n.
o
2988/95, segundo a qual, no seu n.
o
2, o legislador da União se limitou a fixar o prazo de execução apenas das decisões que aplicam uma sanção administrativa, ao passo que, no n.
o
1 deste artigo, determinou as regras de prescrição aplicáveis aos procedimentos que podem conduzir à adoção de decisões que aplicam não só essas sanções mas também medidas administrativas, seria incoerente. Conduziria a que só o prazo de execução das medidas administrativas não fosse determinado pelo direito da União, o que seria contrário ao objeto do referido artigo 3.
o
, bem como à economia geral do sistema de prescrição que este último estabeleceu (v., neste sentido, Acórdão de 3 de setembro de 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, n.
o
25).
Assim, uma vez que os prazos de prescrição previstos no artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
2988/95 abrangem tanto as decisões relativas a sanções administrativas como as que incidem sobre medidas administrativas, há que considerar, para assegurar a coerência do sistema de prescrição previsto nesse artigo 3.
o
deste regulamento, que o prazo de execução previsto no n.
o
2 desse artigo abrange igualmente estes dois tipos de decisões.
Importa acrescentar que resulta do artigo 5.
o
do referido regulamento que as sanções aí previstas dizem respeito às irregularidades intencionais ou causadas por negligência, que constituem, em princípio, irregularidades particularmente graves. Ora, seria incoerente interpretar o artigo 3.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
2988/95 no sentido de que prevê um prazo de execução unicamente para as decisões relativas a tais sanções e não para as decisões relativas a medidas administrativas, previstas no artigo 4.
o
do mesmo regulamento, que são também aplicáveis a casos de irregularidades menos graves.
Em segundo lugar, quanto ao objetivo do Regulamento n.
o
2988/95, há que salientar que este impõe igualmente uma interpretação uniforme do artigo 3.
o
, n.
os
1 e 2, deste regulamento.
Com efeito, por um lado, como foi recordado no n.
o
45 do presente acórdão, o Regulamento n.
o
2988/95 introduz, nos termos do seu artigo 1.
o
, uma regulamentação geral em matéria de controlos homogéneos e de medidas e sanções administrativas relativamente a irregularidades no domínio do direito da União, a fim de, conforme resulta do terceiro considerando desse regulamento, combater em todos os domínios os atos lesivos dos interesses financeiros da União.
A este respeito, o referido regulamento providencia, no seu artigo 3.
o
, um enquadramento coerente para o sistema de prescrição (v., neste sentido, Acórdão de 3 de setembro de 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, n.
o
25). Tal enquadramento coerente contribui para a eficácia da luta contra a fraude lesiva dos interesses financeiros da União que, como resulta do quarto considerando do mesmo regulamento, exige a criação de um quadro jurídico comum a todos os domínios abrangidos pelas políticas da União.
Por conseguinte, a coerência desse sistema exige que o âmbito de aplicação do artigo 3.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
2988/95 não seja interpretado de um modo mais restrito do que o âmbito de aplicação do n.
o
1 deste artigo.
Por outro lado, como foi recordado no n.
o
50 do presente acórdão, o prazo previsto no n.
o
1 desse artigo destina‑se a garantir a segurança jurídica dos operadores económicos. Estes devem poder determinar, de entre as suas operações, quais são definitivas e quais continuam a poder ser objeto de um procedimento.
O n.
o
2 do referido artigo prossegue o mesmo objetivo de segurança jurídica. Permite assim aos operadores económicos determinar se uma decisão adotada no termo de procedimentos instaurados contra uma irregularidade ainda pode ser executada. Tendo em conta este objetivo, a interpretação desta disposição, segundo a qual há que distinguir as decisões que impõem medidas administrativas das que preveem sanções administrativas quanto à aplicabilidade do prazo de execução, é artificial e não pode ser justificada.
Importa ainda salientar que o facto de considerar que os prazos mínimos referidos no artigo 3.
o
, n.
os
1 e 2, do Regulamento n.
o
2988/95, cuja duração é, em princípio, suficiente para permitir às autoridades nacionais a atuação contra uma irregularidade lesiva dos interesses financeiros da União (v., neste sentido, Acórdão de 17 de setembro de 2014, Cruz & Companhia,
C‑341/13
,
EU:C:2014:2230
, n.
o
61), são aplicáveis tanto às decisões relativas à adoção de medidas administrativas como às relativas às sanções administrativas, contribui para assegurar o dever geral de diligência que incumbe à Administração nacional na verificação da regularidade dos pagamentos que efetua e que incidem sobre o orçamento da União, o que implica que deve tomar as medidas destinadas a corrigir as irregularidades com prontidão (v., neste sentido, Acórdão de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, n.
o
67).
Quanto ao artigo 4.
o
, n.
o
4, do Regulamento n.
o
2988/95, que prevê que as medidas administrativas «não são consideradas sanções», há que salientar que esta precisão se destina apenas a sublinhar a falta de caráter sancionatório das medidas administrativas, na medida em que só implicam a retirada da vantagem indevidamente obtida (v., neste sentido, Acórdão de 26 de maio de 2016, Județul Neamț e Județul Bacău,
C‑260/14 e C‑261/14
,
EU:C:2016:360
, n.
o
50). Em contrapartida, não é suscetível de justificar uma diferença de tratamento das medidas e das sanções administrativas relativamente aos prazos previstos no artigo 3.
o
desse regulamento, uma vez que estes dois instrumentos podem lesar o património das pessoas em causa.
Tendo em conta as considerações precedentes, há que constatar que o artigo 3.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
2988/95 visa simultaneamente as sanções administrativas, na aceção do artigo 5.
o
, n.
o
1, deste regulamento, e as medidas administrativas, na aceção do artigo 4.
o
, n.
o
1, do referido regulamento, que podem ser adotadas com vista à proteção dos interesses financeiros da União.
Quanto aos efeitos do termo do prazo previsto no artigo 3.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
2988/95
Quanto à questão submetida, há que salientar que o órgão jurisdicional de reenvio interroga o Tribunal de Justiça sobre a natureza do prazo previsto no artigo 3.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
2988/95. Assim, pretende determinar se os recorridos nos processos principais se podem opor à execução coerciva das decisões de cobrança que lhes foram dirigidas. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, se o Tribunal de Justiça declarar que o termo do prazo previsto no artigo 3.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
2988/95 implica a prescrição da dívida objeto dessas decisões, os recorridos nos processos principais dispõem, com base no direito português, de um fundamento de oposição à cobrança coerciva da dívida em questão. Além disso, há que salientar que o órgão jurisdicional de reenvio não deu conta de uma disposição segundo a qual, no direito português, seria possível aplicar um prazo de execução mais longo do que o fixado no artigo 3.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
2988/95, em conformidade com a faculdade que os Estados‑Membros conservam ao abrigo do artigo 3.
o
, n.
o
3, deste regulamento.
Feita esta precisão, importa recordar, como resulta da análise do âmbito de aplicação do artigo 3.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95, que este dispõe que o prazo de execução das decisões que impõem uma medida ou uma sanção administrativa é de três anos. Daqui resulta que, sem prejuízo da faculdade que os Estados‑Membros conservam ao abrigo do artigo 3.
o
, n.
o
3, deste regulamento, após o termo do prazo fixado no n.
o
2, primeiro parágrafo, deste artigo, essas decisões já não podem ser executadas.
No que respeita especificamente a uma decisão que comporta uma medida administrativa que obriga o seu destinatário a reembolsar um montante indevidamente recebido, o termo do referido prazo tem como consequência que o montante em causa já não pode ser recuperado através da execução coerciva. Se for caso disso, o destinatário dessa decisão pode, portanto, opor‑se aos processos de execução.
A este respeito, a eventual inexistência de fundamento de oposição previsto pelo direito de um Estado‑Membro em tal caso não pode impedir o destinatário de uma decisão de cobrança dos montantes indevidamente recebidos de invocar o termo do prazo de execução previsto no artigo 3.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95.
Com efeito, devido à sua própria natureza e à sua função no sistema das fontes do direito da União, as disposições de um regulamento produzem, regra geral, um efeito imediato nas ordens jurídicas nacionais, sem que seja necessário que as autoridades nacionais tomem medidas de aplicação (Acórdãos de 24 de junho de 2004, Handlbauer,
C‑278/02
,
EU:C:2004:388
, n.
o
25, e de 28 de outubro de 2010, SGS Belgium e o.,
C‑367/09
,
EU:C:2010:648
, n.
o
32).
No entanto, algumas destas disposições podem necessitar, para a sua execução, da adoção de medidas de aplicação pelos Estados‑Membros (Acórdãos de 24 de junho de 2004, Handlbauer,
C‑278/02
,
EU:C:2004:388
, n.
o
26, e de 28 de outubro de 2010, SGS Belgium e o.,
C‑367/09
,
EU:C:2010:648
, n.
o
33).
Todavia, não é esse o caso do artigo 3.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95. Embora seja verdade que o segundo parágrafo deste número prevê que incumbe aos Estados‑Membros fixar no seu direito nacional os casos de interrupção e de suspensão do prazo de execução, desde que tais casos de interrupção ou de suspensão não existam, tenham deixado de existir ou não tenham sido invocados em tempo útil, o termo desse prazo implica necessariamente a impossibilidade de proceder à execução coerciva de uma decisão de cobrança dos montantes indevidamente recebidos.
Esta conclusão não pode ser infirmada pelo artigo 3.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
2988/95. Com efeito, mesmo que os Estados‑Membros façam uso da possibilidade de aplicar um prazo de execução mais longo do que o previsto no n.
o
2 desse artigo 3.
o
, o termo do prazo assim prorrogado conduz igualmente à impossibilidade de executar uma decisão de cobrança dos montantes indevidamente recebidos.
Nestas circunstâncias, para responder de maneira útil ao órgão jurisdicional de reenvio sobre a questão de saber se os destinatários das decisões de cobrança dos montantes indevidamente recebidos se podem opor à sua execução coerciva após o termo do prazo previsto no artigo 3.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95, não é necessário determinar se o termo desse prazo implica igualmente a prescrição da dívida objeto dessas decisões.
Em face do exposto, há que responder à primeira parte da terceira questão que o artigo 3.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que tem efeito imediato nas ordens jurídicas nacionais, sem que seja necessário que as autoridades nacionais tomem medidas de aplicação. Daqui resulta que o destinatário de uma decisão de cobrança dos montantes indevidamente recebidos deve, em qualquer caso, poder invocar o termo do prazo de execução previsto no artigo 3.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, desse regulamento ou, se for caso disso, de um prazo de execução prolongado em aplicação do artigo 3.
o
, n.
o
3, do referido regulamento, a fim de se opor à cobrança coerciva desses montantes.
Quanto à segunda parte da terceira questão e à primeira parte da quarta questão
Com a segunda parte da sua terceira questão e com a primeira parte da sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se o artigo 3.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que prevê que o prazo de execução que estabelece começa a correr a partir da adoção de uma decisão que impõe o reembolso dos montantes indevidamente recebidos.
No que respeita ao início do prazo previsto no artigo 3.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
2988/95, resulta da análise do âmbito de aplicação do primeiro parágrafo desta disposição, bem como da sua redação, que esse prazo começa a correr no dia em que a decisão que aplica uma medida ou uma sanção administrativa se torna definitiva.
Além disso, importa recordar, como resulta do n.
o
88 do presente acórdão, que, devido à sua própria natureza e à sua função no sistema das fontes do direito da União, as disposições de um regulamento produzem, regra geral, um efeito imediato nas ordens jurídicas nacionais, sem que seja necessário que as autoridades nacionais tomem medidas de aplicação.
É certo que os Estados‑Membros podem adotar medidas de aplicação de um regulamento desde que não criem obstáculos à sua aplicabilidade direta, desde que não dissimulem a sua natureza comunitária e desde que precisem o exercício da margem de apreciação que lhes é conferida por esse regulamento, não deixando de respeitar os limites das suas disposições [Acórdão de 25 de novembro de 2021, Finanzamt Österreich (Abonos de família para cooperante),
C‑372/20
,
EU:C:2021:962
, n.
o
48 e jurisprudência referida].
Todavia, na medida em que prevê que o prazo que estabelece corre desde o dia em que a «decisão se torna definitiva», o artigo 3.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 não deixa nenhuma margem de apreciação aos Estados‑Membros. Esta disposição opõe‑se, portanto, a uma regulamentação nacional que prevê que o prazo de execução começa a correr desde a própria adoção de uma decisão que impõe o reembolso dos montantes indevidamente recebidos antes de esta se ter tornado definitiva.
Por outro lado, resulta da resposta do órgão jurisdicional de reenvio ao pedido de esclarecimentos mencionado no n.
o
43 do presente acórdão que este considera que, segundo o direito português, uma decisão que impõe a cobrança dos montantes indevidamente recebidos se torna «eficaz» e «definitiva» no momento da sua notificação.
É certamente verdade que, no âmbito do procedimento previsto no artigo 267.
o
TFUE, o Tribunal de Justiça não é competente para interpretar o direito nacional, sendo esta tarefa da competência exclusiva do órgão jurisdicional de reenvio [Acórdão de 30 de janeiro de 2020, Generics (UK) e o.,
C‑307/18
,
EU:C:2020:52
, n.
o
25]. Não é menos verdade que é competente para interpretar o artigo 3.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95, e, consequentemente, para precisar o alcance do conceito de «decisão definitiva», na aceção desta disposição.
Com efeito, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, decorre das exigências tanto da aplicação uniforme do direito da União como do princípio da igualdade que os termos de uma disposição do direito da União, que não comporte uma remissão expressa para o direito dos Estados‑Membros para determinar o seu sentido e o seu alcance, devem normalmente ser objeto, em toda a União, de uma interpretação autónoma e uniforme (Acórdão de 25 de janeiro de 2017, van Vemde,
C‑582/15
,
EU:C:2017:37
, n.
o
25).
É o caso do artigo 3.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95, que não contém nenhuma remissão para o direito dos Estados‑Membros e que dispõe expressamente que o prazo que estabelece começa a correr desde o dia em que a «decisão se torna definitiva».
A este respeito, embora os termos do artigo 3.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 não sejam unívocos, a referência feita nessa disposição a uma decisão que se torna definitiva milita a favor de uma interpretação segundo a qual esta disposição se refere à última decisão tomada no âmbito de um processo administrativo e que fez transitar em julgado e, por conseguinte, inimpugnável a obrigação de reembolsar montantes indevidamente recebidos ou a condenação numa sanção administrativa (v., por analogia, Acórdão de 25 de janeiro de 2017, van Vemde,
C‑582/15
,
EU:C:2017:37
, n.
o
27).
Há que considerar, portanto, que o artigo 3.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 visa uma decisão que adquire caráter definitivo, quer no termo de prazos de recurso razoáveis previstos pelo direito nacional, quer pelo esgotamento das vias de recurso.
Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder à segunda parte da terceira questão e à primeira parte da quarta questão que o artigo 3.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que prevê que o prazo de execução que estabelece começa a correr a partir da adoção de uma decisão que impõe o reembolso dos montantes indevidamente recebidos, devendo esse prazo correr desde o dia em que essa decisão se torne definitiva, ou seja, do dia do termo dos prazos de recurso ou do esgotamento das vias de recurso.
Quanto à segunda parte da quarta questão
A segunda parte da quarta questão diz respeito à interrupção e à suspensão do prazo de execução referido no artigo 3.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95.
A título preliminar, importa recordar que, em resposta ao pedido de esclarecimentos mencionado no n.
o
43 do presente acórdão, o órgão jurisdicional de reenvio confirmou que a citação para a cobrança coerciva da dívida objeto de uma decisão de cobrança interrompe esse prazo de execução.
Em contrapartida, contrariamente ao que resulta do enunciado da quarta questão, relativo aos casos de suspensão do prazo de execução previsto no artigo 3.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95, o órgão jurisdicional de reenvio afirmou que «[r]esulta ainda da lei civil, aqui aplicável, que não existem causas de suspensão daquele prazo». Falta uma explicação relativa a esta aparente contradição.
Nestas condições, o Tribunal de Justiça não pode determinar inequivocamente o estado do direito português no que respeita aos casos de suspensão do prazo de execução referido no artigo 3.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95. Em especial, não é claro se a oposição a um processo de execução coerciva, como o que está em causa nos processos principais, implica a suspensão desse prazo. Por conseguinte, o Tribunal de Justiça não pode dar uma resposta útil à questão submetida, na medida em que esta incide sobre este aspeto.
Há que considerar, portanto, que, com a segunda parte da sua quarta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende saber, em substância, se o segundo parágrafo do n.
o
2 do artigo 3.
o
do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual o prazo de execução previsto no primeiro parágrafo deste número é interrompido pela citação para a cobrança coerciva da dívida objeto de uma decisão de cobrança.
A este respeito, há que salientar que o artigo 3.
o
, n.
o
2, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 dispõe que incumbe aos Estados‑Membros determinar, através do seu direito nacional, os casos de interrupção e de suspensão do prazo de execução previsto no primeiro parágrafo desse número.
Além disso, contrariamente ao artigo 3.
o
, n.
o
1, quarto parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95, que impõe um limite absoluto aplicável à prescrição do procedimento contra uma irregularidade (v., neste sentido, Acórdão de 11 de junho de 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, n.
o
63), o n.
o
2 deste artigo não contém tal limite.
Assim, os Estados‑Membros conservam um amplo poder de apreciação quanto à determinação dos casos de interrupção e de suspensão do prazo de execução previsto no artigo 3.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
2988/95.
No entanto, neste âmbito, devem respeitar os limites impostos pelo direito da União, no sentido de que as regras previstas pelo direito nacional não podem impossibilitar, na prática, ou dificultar excessivamente a recuperação das ajudas indevidas e que a aplicação da legislação nacional deve fazer‑se de modo não discriminatório em relação aos processos destinados a decidir litígios nacionais do mesmo tipo (v., por analogia, Acórdão de 20 de dezembro de 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse,
C‑516/16
,
EU:C:2017:1011
, n.
o
96).
Além disso, os Estados‑Membros têm de respeitar os princípios da proporcionalidade e da segurança jurídica (v., neste sentido, Acórdão de 2 de março de 2017, Glencore Céréales France,
C‑584/15
,
EU:C:2017:160
, n.
o
72).
No que se refere ao princípio da proporcionalidade, a duração dos prazos de prescrição e de execução aplicáveis não deve ir manifestamente além do necessário para se atingir o objetivo de proteção dos interesses financeiros da União (v., neste sentido, Acórdão de 2 de março de 2017, Glencore Céréales France,
C‑584/15
,
EU:C:2017:160
, n.
o
74). Quanto ao princípio da segurança jurídica, este exige, nomeadamente, que estes prazos devem ser fixados antecipadamente e que qualquer aplicação «por analogia» de tais prazos deve ser suficientemente previsível para o particular (v., neste sentido, Acórdão de 5 de março de 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, n.
o
112).
Nos casos em apreço, tendo em conta os elementos que resultam dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça e sob reserva das verificações que incumbem ao órgão jurisdicional de reenvio, não se afigura que a regulamentação nacional que rege a interrupção do prazo de execução das decisões de cobrança seja suscetível de tornar impossível, na prática, ou excessivamente difícil a cobrança dos montantes indevidamente recebidos.
Quanto ao princípio da segurança jurídica, a descrição do direito português, tal como resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça, não permite considerar que a interrupção desse prazo pela citação para a cobrança coerciva da dívida objeto de uma decisão de cobrança não seja previsível para os particulares.
Além disso, no que respeita ao princípio da proporcionalidade, há que salientar que uma regulamentação nacional que prevê essa interrupção do prazo de execução não vai além do necessário para alcançar o objetivo de proteção dos interesses financeiros da União, uma vez que não é suscetível de retardar indefinidamente o termo desse prazo.
Tendo em conta todas as considerações precedentes, há que responder à segunda parte da quarta questão que o artigo 3.
o
, n.
o
2, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual o prazo de execução previsto no primeiro parágrafo deste número é interrompido pela citação para a cobrança coerciva da dívida objeto de uma decisão de cobrança.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes nas causas principais, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:

1)
O artigo 3.
o
, n.
o
1, do Regulamento (CE, Euratom) n.
o
2988/95 do Conselho, de 18 de dezembro de 1995, relativo à proteção dos interesses financeiros [da União Europeia], deve ser interpretado no sentido de que, sob reserva do respeito dos princípios da equivalência e da efetividade, não se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual, para efeitos de impugnação de uma decisão de cobrança de montantes indevidamente pagos, adotada após o decurso do prazo de prescrição do procedimento previsto nessa disposição, o seu destinatário é obrigado a invocar a irregularidade dessa decisão num determinado prazo perante o tribunal administrativo competente, sob pena de caducidade, e já não se pode opor à execução da referida decisão ao invocar a mesma irregularidade no âmbito do processo judicial de cobrança coerciva intentado contra si.

2)
O artigo 3.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que tem efeito imediato nas ordens jurídicas nacionais, sem que seja necessário que as autoridades nacionais tomem medidas de aplicação. Daqui resulta que o destinatário de uma decisão de cobrança dos montantes indevidamente recebidos deve, em qualquer caso, poder invocar o termo do prazo de execução previsto no artigo 3.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, desse regulamento ou, se for caso disso, de um prazo de execução prolongado em aplicação do artigo 3.
o
, n.
o
3, do referido regulamento, a fim de se opor à cobrança coerciva desses montantes.

3)
O artigo 3.
o
, n.
o
2, primeiro parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que prevê que o prazo de execução que estabelece começa a correr a partir da adoção de uma decisão que impõe o reembolso dos montantes indevidamente recebidos, devendo esse prazo correr desde o dia em que essa decisão se torne definitiva, ou seja, do dia do termo dos prazos de recurso ou do esgotamento das vias de recurso.

4)
O artigo 3.
o
, n.
o
2, segundo parágrafo, do Regulamento n.
o
2988/95 deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a uma regulamentação nacional por força da qual o prazo de execução previsto no primeiro parágrafo deste número é interrompido pela citação para a cobrança coerciva da dívida objeto de uma decisão de cobrança.

Lycourgos
Rodin
Bonichot
Rossi
Spineanu-Matei
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 7 de abril de 2022.
O Secretário
A. Calot Escobar
O Presidente da Quarta Secção
C. Lycourgos
(
*1
)	Língua do processo: português.