CELEX: 62019TJ0344
Vnější vztahy
Mezinárodní dohody
Evropsko-středomořská dohoda zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a Marokem
Dohoda mezi Unií a Marokem o partnerství v oblasti udržitelného rybolovu
Prováděcí protokol k dohodě o partnerství
Výměna dopisů k dohodě o partnerství
Rozhodnutí o uzavření dohody
Nařízení o rozdělení rybolovných práv mezi členské státy
Žaloba na neplatnost
Přípustnost
Procesní způsobilost
Bezprostřední dotčení
Osobní dotčení
Územní působnost
Pravomoc
Výklad mezinárodního práva podaný Soudním dvorem
Zásada sebeurčení
Zásada relativního účinku smluv
Dovolatelnost
Pojem ‚souhlas‘
Provádění
Posuzovací pravomoc
Meze
Zachování účinků napadeného rozhodnutí

I.

Skutečnosti předcházející sporu
A.

Mezinárodní kontext
Vývoj mezinárodních souvislostí otázky Západní Sahary lze shrnout následovně.
Dne 14. prosince 1960 přijalo Valné shromáždění Organizace spojených národů (OSN) rezoluci č. 1514 (XV) nazvanou „Prohlášení o poskytnutí nezávislosti koloniálním zemím a národům“, která mimo jiné uvádí, že „[v]šechny národy mají právo na sebeurčení[,] na základě [kterého] svobodně určují svůj politický status a svobodně se rozvíjí v oblasti hospodářské, sociální a kulturní“, že „[n]a poručenských územích, nesamosprávných územích a všech ostatních územích, která ještě nezískala nezávislost, budou neprodleně učiněny kroky k okamžitému předání veškerých pravomocí obyvatelům těchto území, a to bez jakýchkoli podmínek a výhrad a v souladu s jejich vůlí a svobodně vyjádřenými přáními“, a že „[v]šechny státy musí věrně a striktně dodržovat ustanovení [C]harty Spojených národů […] na základě rovnosti, nevměšování do vnitřních záležitostí států a respektování svrchovaných práv a územní celistvosti všech národů.“
Západní Sahara je území nacházející se v severozápadní Africe, které bylo na konci XIX. století kolonizováno Španělským královstvím a které se stalo ke dni přijetí rezoluce č. 1514 (XV) španělskou provincií. V roce 1963 ji OSN zapsala na „předběžný seznam území, na která se vztahuje Prohlášení o poskytnutí nezávislosti koloniálním zemím a národům [rezoluce č. 1514 (XV) Valného shromáždění]“ jakožto nesamosprávné území spravované Španělským královstvím ve smyslu článku 73 Charty Organizace spojených národů, podepsané v San Francisku dne 26. června 1945, a je k dnešnímu dni dosud uvedena na seznamu nesamosprávných území vypracovaném generálním tajemníkem OSN na základě údajů sdělených podle článku 73 písm. e) této charty.
Dne 20. prosince 1966 přijalo Valné shromáždění OSN rezoluci č. 2229 (XXI) k otázce Ifni a Španělské Sahary, kterou opětovně „potvrdilo nezcizitelné právo lidu […] Španělské Sahary na sebeurčení v souladu s rezolucí č. 1514 (XV) Valného shromáždění“ a vyzvalo Španělské království jakožto mocnost spravující toto území, „aby co nejdříve stanovilo […] podmínky pro konání referenda, které proběhne pod záštitou [OSN] s cílem umožnit svobodný výkon práva původních obyvatel území na sebeurčení“.
Dne 24. října 1970 přijalo Valné shromáždění OSN rezoluci č. 2625 (XXV), kterou schválilo „Prohlášení o zásadách mezinárodního práva týkajících se přátelských vztahů a spolupráce mezi státy v souladu s Chartou Organizace spojených národů“, jehož znění je uvedeno v příloze této rezoluce. Toto prohlášení „slavnostně vyhlašuje“ zejména „zásadu rovnoprávnosti národů a jejich právo na sebeurčení“. Pokud jde o tuto zásadu, uvádí zejména následující:
„Na základě zásady rovnoprávnosti a sebeurčení národů, zásady zakotvené v Chartě Spojených národů, mají všechny národy právo svobodně a bez vnějšího zásahu určit svůj politický status a sledovat svůj hospodářský, sociální a kulturní rozvoj a každý stát je povinen toto právo respektovat v souladu s ustanoveními Charty.
[…]
Vytvoření svrchovaného a nezávislého státu, volné přidružení nebo integrace s nezávislým státem nebo nabytí jakéhokoli jiného politického statusu svobodně rozhodnutého lidem představují pro tento lid prostředky k výkonu jeho práva na sebeurčení.
[…]
Území kolonie nebo jiné nesamosprávné území mají na základě Charty status oddělený a odlišný od statusu území státu, který je spravuje; tento oddělený a odlišný status na základě Charty existuje tak dlouho, dokud obyvatelstvo kolonie nebo nesamosprávného území nevykoná své právo na sebeurčení v souladu s Chartou a konkrétně s jejími cíli a zásadami.“
Lidová fronta osvobození Sakíja al-Hamra a Río de Oro (Fronta Polisario) je organizací založenou dne 10. května 1973 v Západní Sahaře. Podle článku 1 jejích stanov jde o „národně osvobozenecké hnutí“, jehož členové „bojují za úplnou nezávislost a znovuzískání svrchovanosti Saharawinců (lidu Západní Sahary) na celém území Saharské arabské demokratické republiky“.
Dne 20. srpna 1974 informovalo Španělské království OSN, že má v úmyslu uspořádat pod záštitou OSN referendum v Západní Sahaře.
Dne 13. prosince 1974 přijalo Valné shromáždění OSN rezoluci č. 3292 (XXIX), kterou se mimo jiné rozhodlo požádat Mezinárodní soudní dvůr (MSD) o posudek k následujícím otázkám:
„I. Byla Západní Sahara (Río de Oro a Sakíja al-Hamra) v okamžiku kolonizace Španělskem zemí bez pána (
terra nullius
)?
Pro případ záporné odpovědi na první otázku:
II. Jaké byly právní vazby tohoto území na Marocké království a mauritánský celek?“
Dne 16. října 1975 vydal MSD posudek (viz Západní Sahara, posudek, Sbírka MSD 1975, s. 12, dále jen „posudek k Západní Sahaře“). V bodě 162 tohoto posudku uvedl následující:
„Ze skutečností a informací, které byly poskytnuty Mezinárodnímu soudnímu dvoru, vyplývá, že v době španělské kolonizace existovaly právní vztahy vazalství mezi některými kmeny žijícími na území Západní Sahary a marockým sultánem. Rovněž z nich vyplývá existence práv, včetně některých práv týkajících se půdy, která představovala právní vazby mezi mauritánským celkem, jak jej chápe Mezinárodní soudní dvůr, a územím Západní Sahary. Mezinárodní soudní dvůr naproti tomu konstatuje, že skutečnosti a informace, které mu byly poskytnuty, neprokazují existenci žádného vztahu územní svrchovanosti mezi územím Západní Sahary na jedné straně a Marockým královstvím nebo mauritánským celkem na straně druhé. Mezinárodní soudní dvůr tedy nezjistil existenci právních vztahů způsobilých ovlivnit použití rezoluce [Valného shromáždění OSN] č. 1514 (XV), pokud jde o dekolonizaci Západní Sahary a zejména uplatňování zásady sebeurčení na základě svobodného a autentického vyjádření vůle obyvatel tohoto území.“
V bodě 163 posudku k Západní Sahaře MSD konkrétně uvedl:
„[Mezinárodní soudní dvůr je toho názoru], [p]okud jde o otázku I, […], že Západní Sahara (Rio de Oro a Sakiet El Hamra) nebyla v okamžiku kolonizace Španělskem územím bez pána (
terra nullius
); […] pokud jde o otázku II, […], že území mělo s Marockým královstvím právní vazby, jejichž rysy jsou uvedeny v bodě 162 tohoto posudku [a] že území mělo na mauritánský celek právní vazby mající znaky uvedené v bodě 162 tohoto posudku.“
Marocký král v projevu, který přednesl v den zveřejnění posudku k Západní Sahaře, prohlásil, že „celý svět uznal, že [Západní] Sahara náleží“ Marockému království a že mu „přísluší pokojným způsobem získat toto území“, a za tímto účelem vyzval k uspořádání pochodu.
Dne 22. října 1975 přijala Rada bezpečnosti OSN, na kterou se obrátilo Španělské království, rezoluci č. 377 (1975), v níž „požádala [g]enerálního tajemníka [OSN], aby zahájil okamžité konzultace s dotčenými a zúčastněnými stranami a „[v]yzvala [posledně uvedené], aby projevily zdrženlivost a umírněnost“. Dne 2. listopadu 1975 přijala Rada bezpečnosti OSN rezoluci č. 379 (1975), ve které „naléhavě [p]ožádala všechny dotčené a zúčastněné strany, aby zabránily jakýmkoliv jednostranným nebo jiným krokům, které by mohly ještě zhoršit napětí v regionu“ a „[v]yzvala generálního tajemníka, aby pokračoval v konzultacích a zintenzivnil je“. Dne 6. listopadu 1975 v návaznosti na zahájení pochodu oznámeného marockým králem, kterého se zúčastnilo 350000 osob, které následně překročily hranici mezi Marockým královstvím a Západní Saharou, přijala Rada bezpečnosti OSN rezoluci č. 380 (1975), ve které zejména „[v]yjádřil[a] politování nad konáním [tohoto] pochodu“ a „[v]yzval[a] Marocké [království], aby okamžitě stáhlo z území Západní Sahary všechny účastníky [uvedeného] pochodu“.
Dne 26. února 1976 informovalo Španělské království generálního tajemníka OSN o tom, že od tohoto data ukončuje svou přítomnost na území Západní Sahary a má za to, že nadále nenese jakoukoliv mezinárodní odpovědnost týkající se správy tohoto území. Seznam nesamosprávných území uvedený výše v bodě 3 odkazuje, co se týče Západní Sahary, na toto prohlášení, jehož znění je uvedeno v poznámce pod čarou.
V mezidobí vypukl v této oblasti ozbrojený konflikt mezi Marockým královstvím, Mauritánskou islámskou republikou a Frontou Polisario. Část obyvatelstva Západní Sahary před tímto konfliktem uprchla a nalezla útočiště v táborech nacházejících se na alžírském území v blízkosti hranice se Západní Saharou.
Dne 14. dubna 1976 podepsalo Marocké království s Mauritánskou islámskou republikou smlouvu o rozdělení území Západní Sahary a anektovalo tu část území, jež mu byla touto smlouvou přidělena. Dne 10. srpna 1979 uzavřela Mauritánská islámská republika s Frontou Polisario mírovou dohodu, na jejímž základě se vzdala všech územních nároků v Západní Sahaře. Marocké království převzalo kontrolu nad územím evakuovaným mauritánskými silami a provedlo jeho anexi.
Dne 21. listopadu 1979 přijalo Valné shromáždění OSN rezoluci č. 34/37 k otázce Západní Sahary, ve které „[z]novu potvrdilo nezcizitelné právo lidu Západní Sahary na sebeurčení a nezávislost, v souladu s Chartou [OSN] […] a s cíli [jeho] rezoluce č. 1514 (XV)“, „[v]yjádřil[o] hluboké politování nad zhoršením situace, které je způsobeno pokračující okupací Západní Sahary Marokem“, „naléhavě [v]yzval[o] Maroko, aby se také zapojilo do mírového procesu a ukončilo okupaci území Západní Sahary“, a [z]a tímto účelem doporučilo, aby se [Fronta Polisario], zástupkyně lidu Západní Sahary, v plném rozsahu zapojila do jakéhokoli hledání spravedlivého, trvalého a konečného politického řešení otázky Západní Sahary, v souladu s rezolucemi a prohlášeními [OSN]“. Po této rezoluci následovala rezoluce č. 35/19 ze dne 11. listopadu 1980, v jejímž bodě 10 Valné shromáždění „naléhavě [v]yzval[o] […] Maroko a [Frontu Polisario], zástupkyni lidu Západní Sahary, aby zahájily přímá jednání s cílem dospět ke konečnému vyřešení otázky Západní Sahary“.
Konflikt mezi Marockým královstvím a Frontou Polisario pokračoval až do 30. srpna 1988, kdy strany v zásadě přijaly návrhy na urovnání konfliktu, které předložil zejména generální tajemník OSN a které stanovily především vyhlášení příměří a uspořádání referenda o sebeurčení pod dohledem OSN.
Dne 27. června 1990 přijala Rada bezpečnosti OSN rezoluci č. 658 (1990), v níž „[s]chválil[a] zprávu generálního tajemníka [OSN], která obsahuje […] návrhy řešení [uvedené výše v bodě 17], jakož i popis plánu [jejich provádění]“ a „[p]ožádal[a] obě strany, aby plně spolupracovaly s [g]enerálním tajemníkem [OSN] a s úřadujícím předsedou Konference hlav států nebo předsedů vlád Organizace africké jednoty v rámci jejich úsilí napřeného k urychlenému urovnání otázky Západní Sahary“. Dne 29. dubna 1991 přijala Rada bezpečnosti rezoluci č. 690 (1991), kterou zřídila misi Spojených národů pro uspořádání referenda v Západní Sahaře (Minurso).
Dne 6. prosince 1995 přijalo Valné shromáždění OSN rezoluci č. 50/33, nazvanou „Činnosti zahraničních, hospodářských a jiných hráčů, které brání naplňování Prohlášení o poskytnutí nezávislosti koloniálním zemím a národům na územích nacházejících se pod koloniální nadvládou“, ve které zejména „opakovaně [z]důraznil[o] nezcizitelné právo národů koloniálních nebo nesamosprávných území na sebeurčení, nezávislost a využívání přírodních zdrojů pocházejících z jejich území, jakož i jejich právo disponovat těmito zdroji v jejich nejlepším zájmu“, „[p]otvrdil[o] hodnotu zahraničních hospodářských investic uskutečněných ve spolupráci s národy nesamosprávných území a dle jejich přání, a to s cílem významně přispět k socioekonomickému rozvoji území“, „opětovně [p]rohlásil[o], že škodlivý způsob využívání a drancování mořských a jiných přírodních zdrojů koloniálních či nesamosprávných území cizími ekonomickými hráči, v rozporu s relevantními rezolucemi OSN, narušují celistvost a prosperitu těchto území“ a „vyzval[o] všechny vlády a agentury Organizace spojených národů, aby zajistily plné dodržování a ochranu trvalé svrchovanosti obyvatel koloniálních či nesamosprávných území ve vztahu k jejich přírodním zdrojům“.
I přes jednání a konzultace organizované pod záštitou OSN strany k dnešnímu dni nedospěly k vyřešení situace v Západní Sahaře. Marocké království kontroluje většinu území Západní Sahary, zatímco Fronta Polisario kontroluje druhou část, přičemž tyto dvě oblasti jsou odděleny písečnou stěnou vybudovanou marockou armádou a pod jejím dohledem. Značný počet uprchlíků pocházejících z tohoto území stále žije v táborech spravovaných Frontou Polisario na alžírském území.
B.

Dohoda o přidružení a dohoda o rybolovu z roku 2006
1.

Dohoda o přidružení
Dne 1. března 2000 vstoupila v platnost Evropsko-středomořská dohoda zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Marockým královstvím na straně druhé, podepsaná v Bruselu dne 26. února 1996 (
Úř. věst. 2000, L 70, s. 2
, dále jen „dohoda o přidružení“).
Článek 1 odst. 1 dohody o přidružení stanoví:
„Zakládá se přidružení mezi Společenstvím a jeho členskými státy na jedné straně a Marokem na straně druhé.“
Článek 94 dohody o přidružení stanoví:
„Tato dohoda se vztahuje na území, na něž se vztahují smlouvy o založení Evropského společenství a Evropského společenství uhlí a oceli, a to za podmínek stanovených v těchto smlouvách, na jedné straně, a na území Marockého království na straně druhé.“
V rámci dohody o přidružení a podle jejího článku 16 podepsaly Evropská unie a Marocké království dne 13. prosince 2010 v Bruselu (Belgie) dohodu ve formě výměny dopisů o vzájemných liberalizačních opatřeních pro zemědělské produkty, zpracované zemědělské produkty, ryby a produkty rybolovu, o nahrazení protokolů č. 1, 2 a 3 a příloh k nim a o změnách Evropsko-středomořské dohody zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Marockým královstvím na straně druhé (
Úř. věst. 2012, L 241, s. 4
, dále jen „dohoda o liberalizaci“). Dne 8. března 2012 přijala Rada Evropské unie rozhodnutí 2012/497/EU o uzavření dohody o liberalizaci (
Úř. věst. 2012, L 241, s. 2
).
2.

Dohoda o rybolovu z roku 2006
Dne 22. května 2006 přijala Rada nařízení (ES) č. 764/2006 o uzavření Dohody mezi Evropským společenstvím a Marockým královstvím o partnerství v odvětví rybolovu (
Úř. věst. 2006, L 141, s. 1
). Článek 1 tohoto nařízení stanovil: „Dohoda mezi Evropským společenstvím a Marockým královstvím o partnerství v odvětví rybolovu se schvaluje jménem Společenství.“
Jak vyplývalo z její preambule a článků 1 a 3, cílem Dohody mezi Evropským společenstvím a Marockým královstvím o partnerství v odvětví rybolovu (dále jen „dohoda o rybolovu z roku 2006“) bylo posílit vztahy spolupráce navázané mezi Společenstvím a Marockým královstvím, zejména v rámci dohody o přidružení, zavedením partnerství v odvětví rybolovu, s cílem podporovat zodpovědný rybolov v marockých rybolovných oblastech a zavést účinnou marockou rybářskou politiku. Za tímto účelem tato dohoda stanovila zejména pravidla hospodářské, finanční, technické a vědecké spolupráce mezi smluvními stranami, podmínky přístupu plavidel plujících pod vlajkou členských států do marockých rybolovných oblastí, jakož i pravidla kontroly rybolovu v těchto oblastech.
Článek 11 dohody o rybolovu z roku 2006 stanovil, že tato dohoda se vztahuje, co se týče Marockého království, „na území Maroka a vody spadající pod marockou jurisdikci“. Článek 2 písm. a) této dohody kromě toho stanovil, že „marockou rybolovnou oblastí“ se pro účely této dohody, jejího protokolu a přílohy rozumí „vody spadající pod svrchovanost nebo jurisdikci Marockého království“.
Dohoda o rybolovu z roku 2006 vstoupila podle svého článku 17 v platnost dne 28. února 2007 (
Úř. věst. 2007, L 78, s. 31
).
Protokol, který byl původně připojen k dohodě o rybolovu z roku 2006, byl nahrazen jiným protokolem, jenž byl v roce 2013 nahrazen novým protokolem, podepsaným v Bruselu dne 18. listopadu 2013, který byl schválen jménem Unie rozhodnutím Rady 2013/785/UE ze dne 16. prosince 2013 o uzavření Protokolu mezi Evropskou unií a Marockým královstvím, kterým se stanoví rybolovná práva a finanční příspěvek podle Dohody mezi Evropskou unií a Marockým královstvím o partnerství v odvětví rybolovu, jménem Unie (
Úř. věst. 2013, L 349, s. 1
), a který vstoupil v platnost dne 15. července 2014 (
Úř. věst. 2014, L 228, s. 1
, dále jen „protokol z roku 2013“).
Protokol z roku 2013 podle svého článku 1 „přispívá k naplnění obecných cílů dohody o přidružení a směřuje k zajištění udržitelnosti rybolovných zdrojů z ekologického, hospodářského a společenského hlediska“.
C.

Spory související s dohodou o přidružení
1.

Věci T‑512/12 a C‑104/16 P
Návrhem došlým kanceláři Tribunálu dne 19. listopadu 2012 a zapsaným do rejstříku pod číslem T‑512/12 podala žalobkyně, Fronta Polisario, žalobu znějící na zrušení rozhodnutí 2012/497 (rozsudek ze dne 21. prosince 2016, Rada v. Fronta Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
, bod
, dále jen „rozsudek Rada v. Fronta Polisario“).
Na podporu své žaloby v této věci žalobkyně tvrdila zejména to, že se Rada dopustila několika porušení svých závazků podle mezinárodního práva, a to z důvodu, že schválila rozhodnutím 2012/497 použití dohody o liberalizaci na území Západní Sahary (rozsudek Rada v. Fronta Polisario, bod 44).
Rozsudkem ze dne 10. prosince 2015, Fronta Polisario v. Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), Tribunál zrušil rozhodnutí 2012/497 v rozsahu, v němž schválilo použití dohody o liberalizaci na Západní Saharu, a to z důvodu, že Rada nedostála své povinnosti posoudit před přijetím rozhodnutí 2012/497 všechny okolnosti projednávané věci, jelikož neověřila, zda využívání produktů pocházejících z tohoto území vyvážených do Evropské unie neprobíhalo na úkor obyvatelstva uvedeného území a neznamenalo porušení základních práv dotčených osob (rozsudek Rada v. Fronta Polisario, body 47 a 48).
Dne 19. února 2016 podala Rada kasační opravný prostředek proti rozsudku ze dne 10. prosince 2015, Fronta Polisario v. Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
).
Rozsudkem Rada v. Fronta Polisario, kterým rozhodoval o kasačním opravném prostředku Rady, Soudní dvůr zrušil rozsudek ze dne 10. prosince 2015, Fronta Polisario v. Rada (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), a odmítl žalobu podanou žalobkyní u Tribunálu jako nepřípustnou.
V tomto ohledu Soudní dvůr vyhověl druhému důvodu kasačního opravného prostředku vycházejícímu z nesprávného právního posouzení, kterého se Tribunál dopustil při analýze aktivní legitimace žalobkyně, a konkrétně výtce, že Tribunál nesprávně konstatoval, že se dohoda o liberalizaci vztahuje na Západní Saharu (rozsudek Rada v. Fronta Polisario, bod 126).
Soudní dvůr měl totiž zaprvé za to, že v souladu se zásadou sebeurčení, použitelnou na vztahy mezi Unií a Marockým královstvím, má Západní Sahara, nesamosprávné území ve smyslu článku 73 Charty Organizace spojených národů, status oddělený a odlišný od statusu jakéhokoli státu, včetně statusu Marockého království. Soudní dvůr na základě toho dospěl k závěru, že výraz „území Marockého království“ uvedený v článku 94 dohody o přidružení nelze vykládat v tom smyslu, že Západní Sahara spadá do územní působnosti této dohody (rozsudek Rada v. Fronta Polisario, body 86 až 93).
Zadruhé měl Soudní dvůr za to, že je rovněž třeba vzít v úvahu obyčejové pravidlo kodifikované v článku 29 Vídeňské úmluvy o smluvním právu ze dne 23. května 1969 (Sbírka smluv Organizace spojených národů, sv. 1155, s. 331, dále jen „Vídeňská úmluva“), podle kterého platí, že pokud ze smlouvy nevyplývá nebo není jinak zjevný jiný úmysl, zavazuje tato smlouva každou smluvní stranu pro celé její území. Soudní dvůr z toho vyvodil, že toto obyčejové pravidlo brání rovněž tomu, aby byla Západní Sahara považována za území spadající do působnosti dohody o přidružení. Konstatoval nicméně, že z uvedeného obyčejového pravidla rovněž vyplývá, že smlouva může odchylně od obecného pravidla zavazovat stát ve vztahu k jinému území, pokud takový úmysl vyplývá z této smlouvy nebo je jinak zjevný (rozsudek Rada v. Fronta Polisario, body 94 až 98).
Zatřetí měl Soudní dvůr za to, že musí být rovněž zohledněna obecná mezinárodněprávní zásada relativního účinku smluv, jelikož lid Západní Sahary může být jakožto „třetí strana“ ve vztahu k dohodě o přidružení ve smyslu této zásady dotčen prováděním této dohody v případě zahrnutí území Západní Sahary do působnosti uvedené dohody a musí s takovým prováděním souhlasit. Vzhledem k tomu, že takový souhlas nebyl nijak vyjádřen, Soudní dvůr konstatoval, že závěr, že území Západní Sahary spadá do působnosti dohody o přidružení, je v rozporu se zásadou relativního účinku smluv (rozsudek Rada v. Fronta Polisario, body 100 až 107).
Začtvrté Soudní dvůr konstatoval, že dohodu o liberalizaci je třeba považovat za smlouvu podřízenou dohodě o přidružení, a dovodil z toho, že dohodu o liberalizaci nelze chápat tak, že se použije na území Západní Sahary, takže nebylo nutné do ní vložit ustanovení, které by toto území z uvedené působnosti výslovně vylučovalo. Podle Soudního dvora nemohla tuto analýzu zpochybnit praxe Rady a Evropské komise po uzavření dohody o přidružení, jelikož by to znamenalo připustit, že Unie měla v úmyslu plnit dohodu o přidružení a dohodu o liberalizaci způsobem neslučitelným se zásadou sebeurčení a zásadou relativního účinku smluv, a tedy způsobem odporujícím zásadě plnění smluv v dobré víře (rozsudek Rada v. Fronta Polisario, body 110 až 125).
Soudní dvůr dále vydal konečné rozhodnutí ve věci. Konkrétně rozhodl, že jelikož dohoda o liberalizaci musí být vykládána v souladu s relevantními pravidly mezinárodního práva použitelnými na vztahy mezi Unií a Marockým královstvím v tom smyslu, že se nevztahuje na území Západní Sahary, je třeba mít za to, že s ohledem na argumenty, které žalobkyně uvádí, na ni nelze každopádně nahlížet tak, že je aktivně legitimována k podání žaloby na neplatnost rozhodnutí 2012/497, aniž je třeba zkoumat ostatní námitky týkající se podmínek řízení vznesené Radou a Komisí (rozsudek Rada v. Fronta Polisario, body 128 až 134).
2.

Věc C‑266/16
Rozhodnutím ze dne 27. dubna 2016 předložil High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Vrchní soud (Anglie a Wales), Queen’s Bench Division (správní senát), Spojené království], Soudnímu dvoru předběžné otázky týkající se platnosti dohody o rybolovu z roku 2006, schválené a provedené nařízením č. 764/2006, rozhodnutím 2013/785 a nařízením Rady (EU) č. 1270/2013 ze dne 15. listopadu 2013 o rozdělení rybolovných práv na základě Protokolu mezi Evropskou unií a Marockým královstvím, kterým se stanoví rybolovná práva a finanční příspěvek podle Dohody mezi Evropskou unií a Marockým královstvím o partnerství v odvětví rybolovu (
Úř. věst. 2013, L 328, s. 40
) (rozsudek ze dne 27. února 2018, Western Sahara Campaign UK,
C‑266/16
,
EU:C:2018:118
, bod
, dále jen „rozsudek Western Sahara Campaign UK“).
Podstatou první předběžné otázky předkládajícího soudu bylo, zda skutečnost, že dohoda o rybolovu z roku 2006 a protokol z roku 2013 umožňují využívání zdrojů, jež mají původ ve vodách přiléhajících k území Západní Sahary, činí nařízení č. 764/2006, rozhodnutí 2013/785 a nařízení č. 1270/2013 neplatnými z hlediska čl. 3 odst. 5 SEU. Podstatou druhé otázky téhož soudu bylo, zda je takový jednotlivec mající aktivní legitimaci podle vnitrostátního práva, jako je žalobkyně v původním řízení, oprávněn napadnout platnost aktů o uzavření a provedení této dohody a tohoto protokolu na základě toho, že Unie porušila mezinárodní právo (rozsudek Western Sahara Campaign UK, body 41, 54 a 86).
V tomto ohledu Soudní dvůr zaprvé v bodě 59 rozsudku Western Sahara Campaign UK uvedl, že z prvního bodu preambule dohody o rybolovu z roku 2006 vyplývá, že tato dohoda konkretizuje společné přání Unie a Marockého království posílit úzké vztahy spolupráce, jež navázaly zejména v rámci dohody o přidružení, a že z tohoto titulu je dohoda o rybolovu z roku 2006 součástí smluvního celku, jehož rámec tvoří dohoda o přidružení. Vzhledem k existenci tohoto smluvního celku měl Soudní dvůr za to, že je třeba pojem „území Maroka“ uvedený v článku 11 dohody o rybolovu z roku 2006 chápat stejně jako pojem „území Marockého království“ uvedený v článku 94 dohody o přidružení (rozsudek Western Sahara Campaign UK, bod 61).
Soudní dvůr však připomněl, že v rozsudku Rada v. Fronta Polisario poukázal na to, že pojem „území Marockého království“ musí být chápán tak, že se jím rozumí zeměpisná oblast, na které vykonává Marocké království veškeré pravomoci, které svrchovaným entitám přiznává mezinárodní právo, s vyloučením jakéhokoli jiného území, jako je území Západní Sahary, a že zahrnutí tohoto území do působnosti dohody o přidružení by porušovalo zásadu sebeurčení a zásadu relativního účinku smluv, které se použijí ve vztazích mezi Unií a Marockým královstvím. Soudní dvůr na základě toho učinil závěr, že území Západní Sahary nespadá pod pojem „území Maroka“ ve smyslu článku 11 dohody o rybolovu z roku 2006 (rozsudek Western Sahara Campaign UK, body 62 až 64).
Zadruhé Soudní dvůr pro účely výkladu výrazu „vody spadající pod svrchovanost nebo jurisdikci Marockého království“ uvedl, že z čl. 2 odst. 1 a článků 55 a 56 Úmluvy Organizace spojených národů o mořském právu uzavřené v Montego Bay dne 10. prosince 1982 (dále jen „úmluva o mořském právu“) vyplývá, že vody, ve kterých je pobřežní stát oprávněn vykonávat svrchovanost nebo jurisdikci, se omezují pouze na vody přiléhající k jeho území a představující jeho teritoriální moře nebo výlučnou ekonomickou zónu (VEZ). V důsledku toho a s ohledem na skutečnost, že území Západní Sahary není součástí území Marockého království, dospěl Soudní dvůr k závěru, že vody přiléhající k území Západní Sahary nepatří do marocké rybolovné oblasti uvedené v čl. 2 písm. a) dohody o rybolovu z roku 2006 (rozsudek Western Sahara Campaign UK, body 65 až 69).
Zatřetí Soudní dvůr upřesnil, že by bylo v rozporu se zásadou sebeurčení a se zásadou relativního účinku smluv, kdyby byly vody přímo přiléhající k pobřeží území Západní Sahary zahrnuty do oblasti působnosti dohody o rybolovu z roku 2006, jakožto „vody spadající pod svrchovanost […] Marockého království“ uvedené v čl. 2 písm. a) této dohody (rozsudek Western Sahara Campaign UK, bod 71).
Začtvrté, pokud jde o výraz „vody spadající pod […] jurisdikci Marockého království“ uvedený v čl. 2 písm. a) dohody o rybolovu z roku 2006, Soudní dvůr uvedl, že Rada a Komise zvážily mimo jiné též to, že by na Marocké království mohlo být pohlíženo jako na „faktickou spravující moc“ nebo okupační mocnost na území Západní Sahary a že by se taková kvalifikace mohla jevit relevantní pro určení působnosti dohody o rybolovu z roku 2006. Soudní dvůr však poznamenal, že – i bez nutnosti zkoumat, zda by případný společný úmysl stran dohody o rybolovu z roku 2006 přiznat tomuto výrazu zvláštní smysl pro zohlednění takových okolností byl v souladu s pravidly mezinárodního práva zavazujícími Unii – takový společný úmysl by každopádně nemohl být v daném případě konstatován, neboť Marocké království kategoricky vyloučilo, že by bylo na území Západní Sahary okupační mocností nebo spravující mocí (rozsudek Western Sahara Campaign UK, bod 72).
Zapáté, pokud jde o územní působnost protokolu z roku 2013, Soudní dvůr konstatoval, že výraz „marocká rybolovná oblast“ je použit v dohodě o rybolovu z roku 2006 i v protokolu z roku 2013, jehož územní působnost vymezuje. Soudní dvůr měl za to, že tímto výrazem se rozumí vody spadající pod svrchovanost nebo jurisdikci Marockého království, a v důsledku toho tento výraz nezahrnuje vody přiléhající k území Západní Sahary (rozsudek Western Sahara Campaign UK, body 75 až 79).
Zašesté Soudní dvůr konstatoval, že ke sdělení zeměpisných souřadnic základních linií a rybolovné oblasti Marockého království, na které se vztahují ustanovení protokolu z roku 2013, došlo až 16. července 2014. Vzhledem k tomu, že protokol z roku 2013 vstoupil v platnost dne 15. července 2014, Soudní dvůr z toho vyvodil, že tyto zeměpisné souřadnice nejsou součástí znění tohoto protokolu, tak jak bylo dohodnuto stranami. Každopádně, i kdyby tyto zeměpisné souřadnice byly sděleny před vstupem protokolu z roku 2013 v platnost, nemohly by podle Soudního dvora nijak zpochybnit výklad výrazu „marocká rybolovná oblast“ podaný v bodě 79 jeho rozsudku a rozšířit působnost tohoto protokolu i na vody přiléhající k území Západní Sahary (rozsudek Western Sahara Campaign UK, body 80 až 82).
Za těchto podmínek Soudní dvůr odpověděl na první předběžnou otázku tak, že jelikož se dohoda o rybolovu z roku 2006 ani protokol z roku 2013 nevztahují na vody přiléhající k území Západní Sahary, její přezkum neodhalil žádnou skutečnost, kterou by mohla být dotčena platnost aktů o uzavření těchto dohod z hlediska čl. 3 odst. 5 SEU. Vzhledem k této odpovědi na první otázku měl Soudní dvůr za to, že není namístě odpovídat na druhou předběžnou otázku (rozsudek Western Sahara Campaign UK, body 85 a 87).
3.

Usnesení ve věcech T‑180/14, T‑275/18, T‑376/18
Usneseními ze dne 19. července 2018, Fronta Polisario v. Rada (
T‑180/14
, nezveřejněné,
EU:T:2018:496
), ze dne 30. listopadu 2018, Fronta Polisario v. Rada (
T‑275/18
, nezveřejněné,
EU:T:2018:869
), a ze dne 8. února 2019, Fronta Polisario v. Rada (
T‑376/18
, nezveřejněné,
EU:T:2019:77
), Tribunál odmítl jako nepřípustné žaloby podané žalobkyní proti aktům Rady týkajícím se uzavření nebo změny různých mezinárodních dohod mezi Unií a Marockým královstvím.
Konkrétně v prvních dvou usneseních citovaných v bodě 52 výše Tribunál vycházel z rozsudků Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK, když konstatoval nedostatek aktivní legitimace žalobkyně, jelikož sporné dohody nejsou použitelné na Západní Saharu nebo vody k ní přiléhající (usnesení ze dne 19. července 2018, Fronta Polisario v. Rada,
T‑180/14
, nezveřejněné,
EU:T:2018:496
, body
až
, a ze dne 30. listopadu 2018, Fronta Polisario v. Rada,
T‑275/18
, nezveřejněné,
EU:T:2018:869
, body
a
).
Ve třetím z usnesení citovaných v bodě 52 výše měl Tribunál za to, že v souladu s čl. 218 odst. 3 a 4 SFEU bylo předmětem rozhodnutí Rady ze dne 16. dubna 2018 o zmocnění k zahájení jednání s Marockým královstvím za účelem změny dohody o partnerství v odvětví rybolovu mezi Evropským společenstvím a Marockým královstvím a uzavření protokolu, kterým se provádí uvedená dohoda, pouze určit vyjednavače nebo vedoucího vyjednávacího týmu Unie a uložit jim pokyny. Jednalo se tedy o akt vyvolávající právní účinky pouze ve vztazích mezi Unií a jejími členskými státy, jakož i mezi unijními orgány. Tribunál z toho vyvodil, že toto rozhodnutí nemá účinky na právní postavení žalobkyně, takže nemůže být považována za bezprostředně dotčenou uvedeným rozhodnutím (usnesení ze dne 8. února 2019, Fronta Polisario v. Rada,
T‑376/18
, nezveřejněné,
EU:T:2019:77
, body
a
).
D.

Napadené rozhodnutí a sporná dohoda
Rada v návaznosti na rozsudek Western Sahara Campaign UK rozhodnutím ze dne 16. dubna 2018 zmocnila Komisi, aby zahájila jednání s Marockým královstvím za účelem změny dohody o rybolovu z roku 2006, a zejména za účelem zahrnutí vod přiléhajících k území Západní Sahary do oblasti působnosti této dohody.
Dne 24. července 2018 byla po skončení těchto jednání parafována nová dohoda o partnerství v oblasti udržitelného rybolovu mezi Unií a Marockým královstvím, nový prováděcí protokol k této dohodě včetně přílohy a dodatků uvedeného protokolu, jakož i výměna dopisů doprovázející dotčenou dohodu.
Dne 14. ledna 2019 podepsaly Unie a Marocké království v Bruselu dohodu o partnerství v oblasti udržitelného rybolovu mezi Evropskou unií a Marockým královstvím (dále jen „dohoda o rybolovu“), protokol k jejímu provedení (dále jen „prováděcí protokol“), jakož i výměnu dopisů doprovázející tuto dohodu (dále jen „výměna dopisů“) (společně dále jen „sporná dohoda“).
Dne 4. března 2019 přijala Rada rozhodnutí (EU) 2019/441 o uzavření Dohody mezi Evropskou unií a Marockým královstvím o partnerství v oblasti udržitelného rybolovu, prováděcího protokolu k ní a výměny dopisů připojené k této dohodě (
Úř. věst. 2019, L 77, s. 4
, dále jen „napadené rozhodnutí“). Článek 1 první pododstavec tohoto rozhodnutí stanoví: „Dohoda [o rybolovu], prováděcí protokol k ní a výměna dopisů […] se schvalují jménem Unie.“
Podle článku 17 dohody o rybolovu tato dohoda, prováděcí protokol a výměna dopisů vstoupily v platnost dne 18. července 2019 (
Úř. věst. 2019, L 195, s. 1
).
Rada v bodech 3 až 5 a 7 až 12 odůvodnění napadeného rozhodnutí uvádí:
„ (3)
V rozsudku ve věci C‑266/16 v odpovědi na předběžnou otázku týkající se platnosti a výkladu dohody a prováděcího protokolu k dohodě Soudní dvůr rozhodl, že dohoda ani prováděcí protokol k dohodě se nevztahují na vody přilehlé k území Západní Sahary.
(4)
Unie nepředjímá výsledek politického procesu týkajícího se konečného statusu Západní Sahary, který probíhá pod záštitou Organizace spojených národů, a neustále potvrzuje svůj závazek k vyřešení sporu v Západní Sahaře, kterou OSN v současnosti řadí na seznam nesamosprávných území a jež je z velké části spravována Marockým královstvím. Unie plně podporuje úsilí vynaložené generálním tajemníkem OSN a jeho osobním vyslancem s cílem pomoci stranám dosáhnout spravedlivého, trvalého a vzájemně přijatelného politického řešení, jež by umožnilo sebeurčení lidu Západní Sahary v rámci ujednání, která by naplňovala cíle a zásady stanovené v Chartě OSN a formulované v rezolucích Rady bezpečnosti OSN […].
(5)
Loďstva Unie by měla mít možnost pokračovat v rybolovných činnostech prováděných od vstupu dohody v platnost a rozsah působnosti dohody by měl být vymezen tak, aby zahrnoval i vody přilehlé k území Západní Sahary. Pokračování partnerství v odvětví rybolovu má ostatně zásadní význam pro to, aby toto území mohlo i nadále využívat odvětvovou podporu poskytnutou dohodou v souladu s právem Unie a s mezinárodním právem, včetně lidských práv, a ku prospěchu dotčeného obyvatelstva.
[…]
(7)
Cílem dohody o rybolovu je umožnit Unii a Marockému království užší spolupráci při podpoře politiky udržitelného rybolovu a odpovědného využívání rybolovných zdrojů v rybolovné oblasti vymezené v dohodě o rybolovu a podporovat úsilí Marockého království o rozvoj odvětví rybolovu, jakož i modré ekonomiky. Dohoda o rybolovu tak přispívá k dosažení cílů Unie podle článku 21 Smlouvy o Evropské unii.
(8)
Komise posoudila potenciální dopad dohody o rybolovu na udržitelný rozvoj, zejména pokud jde o přínosy pro dotčené obyvatelstvo a využívání přírodních zdrojů dotčených území.
(9)
Na základě tohoto posouzení se má za to, že dohoda o rybolovu by měla být pro dotčené obyvatelstvo velkým přínosem, neboť na něj bude mít příznivý sociálně-ekonomický dopad, zejména pokud jde o zaměstnanost a investice, a rovněž napomůže rozvoji odvětví rybolovu i odvětví zpracování jeho produktů.
(10)
Rovněž se má za to, že dohoda o rybolovu představuje nejlepší záruku pro udržitelné využívání přírodních zdrojů vod přiléhajících k Západní Sahaře, neboť rybolovná činnost bude založena na dodržování nejlepších vědeckých stanovisek a doporučení v této oblasti a bude doprovázena vhodnými opatřeními pro sledování a kontrolu.
(11)
Vzhledem k úvahám obsaženým v rozsudku Soudního dvora Komise ve spolupráci s Evropskou službou pro vnější činnost přijala veškerá přiměřená a za stávající situace proveditelná opatření, aby vhodným způsobem zapojila dotčený lid a ujistila se o jeho souhlasu. V Západní Sahaře i v Marockém království byly provedeny rozsáhlé konzultace a sociálně-ekonomičtí a političtí aktéři, kteří se účastnili konzultací, se jasně vyslovili ve prospěch uzavření dohody o rybolovu. Hnutí Fronta Polisario a někteří další aktéři však s účastí na konzultačním procesu nesouhlasili.
(12)
Ti, kteří s účastí na procesu nesouhlasili, odmítli použití dohody o rybolovu a protokolu k ní ve vodách přiléhajících k Západní Sahaře, neboť se v zásadě domnívali, že by uvedené akty stvrdily postavení Marockého království na území Západní Sahary. Přitom ve znění dohody o rybolovu ani prováděcího protokolu k ní není nic, z čeho by šlo usuzovat, že by uznávaly svrchovanost nebo svrchovaná práva Marockého království nad Západní Saharou a přilehlými vodami. Unie bude i nadále zvýšeným úsilím podporovat mírové řešení sporu, které bylo zahájeno a pokračuje pod záštitou OSN.“
Podle čl. 1 písm. h) dohody o rybolovu se pro účely této dohody „rybolovnou oblastí“ rozumí „vody středovýchodního Atlantiku mezi rovnoběžkami 35°47′18″ severní šířky a 20°46′13″ severní šířky, včetně přilehlých vod Západní Sahary, pokrývající všechny oblasti řízení rybolovu“. Uvádí se v něm rovněž, že „touto definicí nebudou dotčena případná jednání o vymezení námořních oblastí pobřežních států sousedících s rybolovnou oblastí ani práva třetích států obecně“.
Článek 6 odst. 1 dohody o rybolovu stanoví: „Pro zajištění předpisového rámce pro udržitelný rybolov se plavidla Unie působící v rybolovné oblasti řídí marockými právními a správními předpisy upravujícími rybolovné aktivity v této oblasti, není-li v této dohodě stanoveno jinak […].“
Článek 12 odst. 1 až 4 dohody o rybolovu stanoví:
„1.   Finanční příspěvek je definován v protokolu.
2.   Do finančního příspěvku podle článku 1 patří:
a)
finanční příspěvek poskytovaný Unií v souvislosti s přístupem plavidel Unie do rybolovné oblasti;
b)
poplatky placené majiteli plavidel Unie;
c)
odvětvová podpora poskytovaná Unií za účelem realizace politiky udržitelného rybolovu a správy oceánů, která je stanovena v ročních a víceletých programech.
3.   Finanční příspěvek poskytovaný Unií je v souladu s protokolem vyplácen jednou ročně.
4.   Strany posuzují, zda jsou ze zeměpisného a společenského hlediska spravedlivě rozděleny sociální a ekonomické výhody plynoucí z této dohody, zejména pokud jde o infrastrukturu, základní sociální služby, zakládání podniků, odborné vzdělávání a rozvojové a modernizační projekty v odvětví rybolovu, s cílem zajistit, aby z nich mělo dotčené obyvatelstvo prospěch v míře odpovídající rybolovným činnostem.“
Článek 13 odst. 1 dohody o rybolovu stanoví: „Zřizuje se smíšený výbor složený ze zástupců stran. Tento výbor odpovídá za sledování provádění této dohody a může přijímat změny protokolu.“
Článek 14 dohody o rybolovu stanoví: „Tato dohoda se vztahuje na území, na které se na jedné straně vztahuje Smlouva o Evropské unii a Smlouva o fungování Evropské unie a na straně druhé právní a správní předpisy uvedené v čl. 6 odst. 1 této dohody.“
Článek 16 dohody o rybolovu stanoví: „Protokol a výměna dopisů připojená k dohodě jsou nedílnou součástí této dohody […]“
Článek 6 odst. 1 a 2 prováděcího protokolu stanoví:
„1.   Finanční příspěvek podle čl. 12 odst. 2 písm. a) dohody o rybolovu a poplatky podle č. 12 odst. 2 písm. b) dohody o rybolovu jsou spravedlivě rozděleny podle zeměpisných a sociálních kritérií tak, aby se zajistilo, že související sociální a ekonomické výhody budou v souladu s čl. 12 odst. 4 dohody o rybolovu přínosem pro dotčené obyvatelstvo.
2.   Nejpozději do tří měsíců ode dne, kdy začne být používán tento protokol, představí orgány Marockého království metodu zeměpisného a sociálního rozdělení podle odstavce 1 a klíč pro přerozdělení přidělených částek, jež musí být posouzeny v rámci smíšeného výboru.“
Článek 7 odst. 1 a 2 prováděcího protokolu stanoví:
„1.   Odvětvová podpora podle čl. 12 odst. 2 písm. c) dohody o rybolovu přispívá k rozvoji a provádění odvětvové politiky v rámci národní strategie pro rozvoj odvětví rybolovu.
2.   Smíšený výbor se do tří měsíců od započetí použitelnosti tohoto protokolu dohodne na víceletém odvětvovém programu a na podrobných pravidlech pro jeho plnění zahrnujících zejména:
a)
jednoleté a víceleté pokyny pro použití specifické částky odvětvové podpory v souladu s čl. 12 odst. 4 dohody o rybolovu;
[…]“
Rybolovné listy č. 3 až 6 obsažené v dodatku 2 k prováděcímu protokolu uvádějí jako jižní hranici příslušné oblasti řízení rybolovu rovnoběžku 20°46′13″. Rybolovný list č. 6, týkající se průmyslového pelagického rybolovu nebo semipelagické vlečné sítě a košelkového nevodu odkazuje na nemrazírenská plavidla (lovící pomocí vlečných sítí a nevodu) vykládající v přístavu Dakhla.
Ve výměně dopisů se ve druhém pododstavci uvádí:
„V návaznosti na jednání se Evropská unie a Marocké království dohodly takto:
1.
Pokud jde o otázku Západní Sahary, strany opětovně potvrzují svoji podporu procesu Organizace spojených národů a úsilí generálního tajemníka najít trvalé politické řešení v souladu se zásadami a cíli Charty Organizace spojených národů a na základě rezolucí Rady bezpečnosti OSN.
2.
Dohoda o rybolovu se uzavírá, aniž by tím byla dotčena tato stanoviska stran:
–
stanovisko Evropské unie ohledně statusu neautonomního území Západní Sahary, jejíž přilehlé vody spadají do rybolovné oblasti, jak je definována v čl. 1 písm. h) dohody o rybolovu, a ohledně jejího práva na sebeurčení, toto stanovisko není nikterak dotčeno odkazy na marocké právní a správní předpisy uvedenými v dohodě o rybolovu,
–
stanovisko Marockého království, pro něž je oblast Sahary nedílnou součástí území státu, na němž plně uplatňuje svrchovanost, stejně jako na zbytku státního území. Maroko je toho názoru, že veškeré řešení tohoto regionálního sporu by mělo vycházet z jeho iniciativy ke zřízení autonomie.“
E.

Napadené nařízení
Dne 29. listopadu 2018 přijala Rada nařízení (EU) 2019/440 o přidělení rybolovných práv podle Dohody mezi Evropskou unií a Marockým královstvím o partnerství v oblasti udržitelného rybolovu a prováděcího protokolu k této dohodě (
Úř. věst. 2019, L 77, s. 1
, dále jen „napadené nařízení“). V souladu se svým článkem 2 vstoupilo toto nařízení v platnost prvním dnem následujícím po jeho vyhlášení v
Úředním věstníku Evropské unie
, k němuž došlo současně se zveřejněním napadeného rozhodnutí dne 20. března 2019.
Článek 1 odst. 1 napadeného nařízení rozděluje rybolovná práva stanovená na základě prováděcího protokolu následovně:
Kategorie rybolovu
Druh plavidel
Členský stát
Licence nebo kvóty
Drobný pelagický rybolov na severu
plavidla lovící košelkovými nevody < 150 hrubá prostornost(GT)
Španělsko
Drobný rybolov na severu
plavidla používající dlouhé lovné šňůry < 40 GT
Španělsko
Portugalsko
plavidla používající dlouhé lovné šňůry ≥ 40 GT < 150 GT
Portugalsko
Drobný rybolov na jihu
plavidla lovící na udice s prutem < 150 GT na plavidlo
Celkem≤ 800 GT
Španělsko
Rybolov při dně
plavidla používající dlouhé lovné šňůry≤ 150 GT
Španělsko
Portugalsko
plavidla lovící pomocí vlečných sítí ≤ 750 GT
Celkem ≤ 3 000 GT
Španělsko
Itálie
Lov tuňáka
návnadová plavidla
Španělsko
Francie
Průmyslový pelagický rybolov
85 000 tun (t)v prvním roce
90 000 t ve druhém roce
100 000 t ve třetím roce a ve čtvrtém roce
Rozdělení plavidel oprávněných lovit:
10 plavidel ≥ 3 000 GT a < 7 765 GT
4 plavidla ≥ 150 GT a < 3 000 GT
4 plavidla < 150 GT
První rok: 85 000 t

Německo
6 871,2 t
Litva
21 986,3 t
Lotyšsko
12 367,5 t
Nizozemsko
26 102,4 t
Irsko
3 099,3 t
Polsko
4 807,8 t
Spojené království
4 807,8 t
Španělsko
496,2 t
Portugalsko
1 652,2 t
Francie
2 809,3 t
Druhý rok: 90 000 t

Německo
7 275,4 t
Litva
23 279,6 t
Lotyšsko
13 095,0 t
Nizozemsko
27 637,9 t
Irsko
3 281,6 t
Polsko
5 090,6 t
Spojené království
5 090,6 t
Španělsko
525,4 t
Portugalsko
1 749,4 t
Francie
2 974,5 t
Třetí a čtvrtý rok: 100 000 t

Německo
8 083,8 t
Litva
25 866,3 t
Lotyšsko
14 550,0 t
Nizozemsko
30 708,8 t
Irsko
3 646,3 t
Polsko
5 656,3 t
Spojené království
5 656,3 t
Španělsko
583,8 t
Portugalsko
1 943,8 t
Francie
3 305,0 t
II.

Řízení a návrhová žádání účastníků řízení
Návrhy došlými kanceláři Tribunálu dne 10. června 2019 a 12. června 2019 podala žalobkyně projednávané žaloby, zapsané do rejstříku pod číslem T‑344/19 a pod číslem T‑356/19.
Rada předložila žalobní odpovědi dne 19. září 2019 (věc T‑344/19) a 20. září 2019 (věc T‑356/19).
Vzhledem k tomu, že rozhodnutím ze dne 16. října 2019 došlo ke změně složení senátů podle čl. 27 odst. 5 jednacího řádu Tribunálu, byl soudce zpravodaj přidělen k devátému senátu Tribunálu, kterému byly v důsledku toho přiděleny projednávané věci.
Dne 8. listopadu 2019 předložila žalobkyně repliku ve věci T‑344/19. Ve stanovených lhůtách nepředložila repliku ve věci T‑356/19.
Rozhodnutími ze dne 13. listopadu 2019 předsedkyně devátého senátu Tribunálu vyhověla v obou věcech návrhům Španělského království, Francouzské republiky a Komise na vstup do řízení jakožto vedlejších účastníků na podporu návrhových žádání Rady.
Usnesením ze dne 10. prosince 2019, Fronta Polisario v. Rada (
T‑344/19
, nezveřejněné,
EU:T:2019:862
), předsedkyně devátého senátu vyhověla návrhu na vstup do řízení jakožto vedlejší účastnice na podporu Rady, který ve věci T‑344/19 podaly marocké komory pro mořský rybolov, a sice Komora pro mořský rybolov ve Středozemním moři, Komora pro mořský rybolov v Severním Atlantiku, Komora pro mořský rybolov ve Středním Atlantiku a Komora pro mořský rybolov v Jižním Atlantiku (společně dále jen „CPMM“).
Dne 8. ledna 2020 předložila Komise svůj spis vedlejšího účastníka. Španělské království a Francouzská republika předložily své spisy vedlejšího účastníka dne 9. ledna 2020.
Dne 9. ledna 2020 předložila Rada dupliku ve věci T‑344/19.
Dne 4. března 2020 předložily CPMM svůj spis vedlejšího účastníka ve věci T‑344/19.
Dne 9. března 2020 předložila žalobkyně svá vyjádření ke spisům vedlejšího účastníka Španělského království, Francouzské republiky a Komise ve věci T‑344/19 a ke spisům vedlejšího účastníka Španělského království a Francouzské republiky ve věci T‑356/19. Dne 20. června 2020 předložila svá vyjádření ke spisu vedlejšího účastníka CPMM ve věci T‑344/19.
Ve věci T‑356/19 nebyl ve stanovených lhůtách podán žádný návrh na nařízení ústního jednání. Dne 22. září 2020 požádala žalobkyně o konání jednání ve věci T‑344/19.
Dne 23. listopadu 2020 rozhodl Tribunál na návrh devátého senátu o předání věcí rozšířenému senátu podle článku 28 jednacího řádu.
Dne 9. prosince 2020 rozhodl Tribunál na základě čl. 106 odst. 1 jednacího řádu o zahájení ústní části řízení. Kromě toho vyzval účastníky řízení, aby se vyjádřili ke spojení věcí pro účely ústní části řízení a rozhodnutí, jímž se řízení končí.
Dvěma organizačními procesními opatřeními ve věci T‑344/19 ze dne 18. prosince 2020 Tribunál položil účastníkům řízení otázky k písemnému zodpovězení a vyzval žalobkyni, Radu a Komisi, aby mu poskytly doplňující informace, a dále vyzval účastníky řízení, aby na jednání upřesnili své stanovisko k některým zásadním otázkám relevantním pro spor v této věci.
Dne 25. ledna 2021 předložily žalobkyně, Rada a Komise své písemné odpovědi na otázky Tribunálu a požadované informace poskytly. Hlavní účastníci řízení předložili svá vyjádření ke spojení věcí dne 25. ledna 2021.
Rozhodnutím ze dne 28. ledna 2021 předsedkyně devátého rozšířeného senátu Tribunálu spojila věci pro účely ústní části řízení a rozhodnutí, jímž se končí řízení.
Dne 25. února 2021 předložila žalobkyně na základě čl. 85 odst. 3 jednacího řádu nové důkazní návrhy. Komise k nim předložila své vyjádření dne 12. března 2021, Rada a CPMM pak předložily svá vyjádření dne 15. března 2021.
Jednání se konalo dne 3. března 2021. Na jednání Tribunál vyzval Španělské království a Komisi, aby písemně poskytly určitá skutková upřesnění.
Dne 9. března 2021 podala Komise návrh, aby Tribunál na základě čl. 264 druhého pododstavce SFEU zachoval účinky napadeného rozhodnutí v případě jeho zrušení až do pozdějšího data, nebo, v případě podání opravného prostředku, do vydání rozhodnutí Soudního dvora o tomto opravném prostředku.
Španělské království a Komise odpověděly dne 10. a 12. března 2021 na žádosti Tribunálu o upřesnění skutkového stavu. Žalobkyně sama předložila nové skutečnosti v odpovědi na tuto žádost dne 12. března 2021. Španělské království a Komise předložily vyjádření k těmto skutečnostem dne 25. března 2021, zatímco Rada a CPMM předložily svá vyjádření k nim dne 29. března a 2. dubna 2021. Mimoto Španělské království a Rada předložily ve dnech 25. a 29. března 2021 vyjádření k návrhu Komise uvedenému v bodě 91 výše, zatímco žalobkyně a Francouzská republika předložily svá vyjádření k tomuto návrhu dne 2. dubna 2021. Ústní část řízení byla ukončena dne 9. dubna 2021 a ve věcech byla zahájena porada.
Po úmrtí soudce Berkeho dne 1. srpna 2021 pokračovali všichni tři soudci podepsaní pod tímto rozsudkem v poradě v souladu s článkem 22 a čl. 24 odst. 1 jednacího řádu.
Žalobkyně navrhuje, aby Tribunál:
–
ve věci T‑344/19 zrušil napadené rozhodnutí;
–
ve věci T‑356/19 pro případ, že by Tribunál dospěl k závěru, že napadené nařízení představuje mezitímní opatření bránící tomu, aby žalobkyně byla napadeným rozhodnutím bezprostředně dotčena, zrušil toto nařízení;
–
uložil Radě a vedlejším účastníkům náhradu nákladů řízení.
Rada navrhuje, aby Tribunál:
–
žaloby zamítl;
–
uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
Španělské království navrhuje, aby Tribunál:
–
žaloby zamítl;
–
rozhodl o nákladech řízení.
Francouzská republika navrhuje, aby Tribunál žaloby zamítl.
Komise uvádí, že podporuje návrhová žádání Rady. Ve věci T‑344/19 kromě toho navrhuje, aby Tribunál v případě zrušení napadeného rozhodnutí zachoval jeho účinky až do pozdějšího data, nebo, v případě podání opravného prostředku, do vydání rozhodnutí Soudního dvora o tomto opravném prostředku.
CPMM ve věci T‑344/19 navrhují, aby Tribunál:
–
žalobu zamítl;
–
uložil žalobkyni náhradu nákladů řízení.
III.

Právní otázky
A.

K žalobě ve věci T‑344/19
Žalobou ve věci T‑344/19 se žalobkyně, která tvrdí, že jedná „jménem Saharawinců“, domáhá zrušení napadeného rozhodnutí z důvodu, že schválením sporné dohody bez souhlasu tohoto lidu Rada porušila povinnosti, které Unii příslušely v rámci jejích vztahů s Marockým královstvím na základě unijního a mezinárodního práva. Žalobkyně totiž tvrdí, že se tato dohoda vztahuje na Západní Saharu a vody k ní přiléhající, upravuje využívání jejích přírodních zdrojů rybářskými plavidly Unie a podporuje politiku anexe tohoto území touto třetí zemí. Žalobkyně konkrétně tvrdí, že uzavření uvedené dohody není v souladu s judikaturou Soudního dvora uvedenou v rozsudcích Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK, která podle ní takovou územní působnost vyloučila.
Rada, podporovaná Španělským královstvím, Francouzskou republikou, Komisí a CPMM, aniž formálně vznesla námitku nepřípustnosti, vznáší proti projednávané žalobě dvě námitky nepřípustnosti, z nichž první vychází z nedostatku způsobilosti žalobkyně vystupovat před unijními soudy a druhá z nedostatku aktivní legitimace k podání žaloby proti napadenému rozhodnutí. V rámci těchto námitek nepřípustnosti Rada, podporovaná Francouzskou republikou, Komisí a CPMM, zpochybňuje rozsah a výlučnost role, kterou si žalobkyně nárokuje ve vztahu k lidu Západní Sahary. CPMM kromě toho zpochybňují platnost plné moci, kterou žalobkyně vystavila svému advokátovi. Rada, Španělské království, Francouzská republika, Komise a CPMM podpůrně navrhují, aby byla odmítnuta argumentace žalobkyně ve věci samé. Konkrétně Rada, podporovaná Španělským královstvím a Francouzskou republikou, tvrdí, že schválením dohody o rybolovu jednala v souladu s judikaturou Soudního dvora. Komise a CPMM s touto argumentací souhlasí, ale zároveň tvrdí, že tato judikatura každopádně není pro posouzení žaloby relevantní, a to zejména z toho důvodu, že se týká výkladu dohod uzavřených Unií s Marockým královstvím, a nikoli jejich platnosti. Rada, Francouzská republika, Komise a CPMM mají dále za to, že se nelze dovolávat zásad mezinárodního práva, na kterých žalobkyně zakládá svou argumentaci.
Úvodem je třeba uvést, že projednávaná žaloba směřuje ke zrušení napadeného rozhodnutí v rozsahu, v němž toto rozhodnutí vedlo k uzavření dohody o rybolovu, prováděcího protokolu a výměny dopisů, přičemž dva posledně uvedené nástroje jsou podle článku 16 dohody o rybolovu nedílnou součástí této dohody.
Na druhé straně Tribunál rozsudkem z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada (T‑279/19), rozhodl o žalobě žalobkyně znějící na zrušení rozhodnutí Rady (EU) 2019/217 ze dne 28. ledna 2019 o uzavření Dohody ve formě výměny dopisů mezi Evropskou unií a Marockým královstvím o změně protokolů č. 1 a č. 4 k Evropsko-středomořské dohodě zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Marockým královstvím na straně druhé (
Úř. věst. 2019, L 34, s. 1
). Jak vyplývá z odůvodnění tohoto rozsudku ve věci T‑279/19, žalobní důvody a důvody nepřípustnosti předložené Radou, tedy žalovanou, podporovanou zejména Francouzskou republikou a Komisí, spočívají z velké části na stejných právních základech a stejné argumentaci jako žalobní důvody a důvody nepřípustnosti vznesené v projednávané věci. V důsledku toho Tribunál v případě potřeby přezkoumá tyto důvody ve světle úvah obsažených v uvedeném rozsudku.
1.

K přípustnosti některých příloh k replice
V duplice Rada na základě článku 85 jednacího řádu zpochybňuje přípustnost příloh C.1 až C.3, C.5, C.6, C.8, C.9, C.12, C.14, C.15, C.17, C.21, C.22, C.24 až C.40 a C.42 až C.53 z důvodu, že opožděné předložení těchto důkazů není odůvodněné. V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle čl. 85 odst. 2 jednacího řádu mohou hlavní účastníci řízení v replice a v duplice předložit nebo navrhnout na podporu své argumentace další důkazy za podmínky, že je toto prodlení odůvodněné. Tato ustanovení však musí být vykládána ve světle čl. 92 odst. 7 uvedeného jednacího řádu, který výslovně stanoví, že mohou být předkládány protidůkazy a že původní důkazní návrhy lze rozšířit. Jak tedy vyplývá z ustálené judikatury, protidůkazy a rozšíření původních důkazních návrhů v důsledku protidůkazu protistrany nejsou dotčeny pravidlem prekluze stanoveným ve výše uvedeném čl. 85 odst. 2 (viz rozsudek ze dne 18. září 2017, Uganda Commercial Impex v. Rada,
T‑107/15 a T‑347/15
, nezveřejněný,
EU:T:2017:628
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávané věci stačí uvést, že jak vyplývá z částí repliky, které na ně odkazují, důkazy obsažené v přílohách zpochybněných Radou umožňují odpovědět na argumenty, kterými se Rada ve své žalobní odpovědi dovolává jednak platnosti konzultací vedených Komisí a Evropskou službou pro vnější činnost (ESVČ) za účelem získání souhlasu lidu Západní Sahary a jednak nedostatku procesní způsobilosti a aktivní legitimace žalobkyně. Pravidlo prekluze stanovené v čl. 85 odst. 2 jednacího řádu se proto na tyto důkazy, které jsou tudíž přípustné, nepoužije. Z toho vyplývá, že námitka nepřípustnosti vznesená vůči těmto důkazům Radou musí být zamítnuta.
2.

K přípustnosti žaloby
Před zkoumáním námitek nepřípustnosti vznesených Radou a pochybností vyjádřených CPMM je třeba uvést, že předmět projednávané žaloby vyvolává další otázky přípustnosti, o nichž Tribunálu přísluší rozhodnout i bez návrhu. Tyto otázky se týkají zaprvé předpokladu, na kterém žalobkyně zakládá svou aktivní legitimaci, a sice že územní působnost sporné dohody zahrnuje Západní Saharu a vody k ní přiléhající, a zadruhé rozsahu návrhových žádání směřujících ke zrušení napadeného rozhodnutí.
a)

K územní působnosti sporné dohody
Ze žalobních důvodů a argumentů vyložených v návrhu vyplývá, že projednávaná žaloba je založena na předpokladu, že se sporná dohoda vztahuje na Západní Saharu a vody k ní přiléhající. Pokud jde konkrétně o přípustnost žaloby, žalobkyně vychází z tvrzené okolnosti, že jakožto zástupkyně lidu Západní Sahary je napadeným rozhodnutím bezprostředně a osobně dotčena z důvodu tohoto územního použití uvedené dohody.
Úvodem je tedy třeba ověřit, zda předpoklad, na němž žalobkyně zakládá svou aktivní legitimaci ve vztahu k napadenému rozhodnutí, je správný.
V tomto ohledu je třeba zaprvé uvést, že podle znění čl. 1 písm. h) dohody o rybolovu se pro účely této dohody rybolovnou oblastí rozumí „vody středovýchodního Atlantiku mezi rovnoběžkami 35°47′18″ severní šířky a 20°46′13″ severní šířky, včetně přilehlých vod Západní Sahary“, aniž jsou dotčena práva třetích zemí, zejména pobřežních států sousedících s uvedenou rybolovnou oblastí (viz výše bod 61).
Kromě toho, jak bylo uvedeno v bodě 69 výše, rybolovné listy č. 3 až 6 obsažené v dodatku 2 k prováděcímu protokolu uvádějí jako jižní hranici příslušné oblasti řízení rovnoběžku 20°46′13″ a rybolovný list č. 6 odkazuje na plavidla vykládající v přístavu Dakhla, který se nachází v Západní Sahaře.
Ze znění těchto ustanovení vyplývá, že zeměpisné souřadnice, které jsou v nich uvedeny, zahrnují jak vody spadající pod svrchovanost nebo jurisdikci Marockého království, tak vody přiléhající k Západní Sahaře, což navíc ilustrují mapy uvedené v bodě 66 stanoviska generálního advokáta Watheleta ve věci Western Sahara Campaign UK (
C‑266/16
,
EU:C:2018:1
), jakož i body 66 až 69 tohoto stanoviska. V rámci písemné odpovědi na otázku Tribunálu Komise potvrdila, že vymezení rybolovných oblastí uvedených na těchto mapách v podstatě odpovídá hranicím oblastí řízení rybolovu vymezeným v rybolovných listech uvedených v bodě 110 výše.
Zadruhé je třeba uvést, že článek 12 dohody o rybolovu jednak stanoví, že se vyplácí „finanční příspěvek“, který podle odstavce 2 tohoto článku zahrnuje zejména „odvětvovou podporu poskytovanou Unií“, a dále ukládá smluvním stranám této dohody, aby podle jejího odstavce 4 posoudily „zda jsou ze zeměpisného a společenského hlediska spravedlivě rozděleny sociální a ekonomické výhody plynoucí z [této] dohody“„s cílem zajistit, aby z nich mělo dotčené obyvatelstvo prospěch v míře odpovídající rybolovným činnostem“ (viz bod 63 výše).
Ustanovení připomenutá v bodě 112 výše jsou konkretizována zejména články 6 a 7 prováděcího protokolu. Článek 6 odst. 2 tohoto protokolu stanoví zejména to, že orgány Marockého království představí metodu zeměpisného a sociálního rozdělení dotčených sociálních a ekonomických výhod a klíč pro přerozdělení přidělených částek, který musí být posouzen smíšeným výborem zřízeným podle článku 13 dohody o rybolovu. Kromě toho čl. 7 odst. 2 protokolu stanoví, že tento smíšený výbor se do tří měsíců od započetí použitelnosti tohoto protokolu dohodne na víceletém odvětvovém programu a na podrobných pravidlech pro jeho plnění.
Zatřetí podle článku 14 dohody o rybolovu, nadepsaného „Oblast použití“, se dohoda o rybolovu vztahuje na území, na která se na jedné straně vztahuje Smlouva o Evropské unii a Smlouva o fungování Evropské unie, a na straně druhé „právní a správní předpisy uvedené v čl. 6 odst. 1 [této] dohody“, to znamená, podle znění posledně uvedeného článku, marocké právní a správní předpisy, které se použijí na rybolovné činnosti (viz body 62 a 65 výše).
Začtvrté odstavec 1 druhý pododstavec výměny dopisů upřesňuje, že „[p]okud jde o otázku Západní Sahary“, Unie a Marocké království „opětovně potvrzují svoji podporu procesu Organizace spojených národů“. Odstavec 2 druhý pododstavec výměny dopisů uvádí, že „dohoda o rybolovu se uzavírá, aniž by tím byla dotčena tato stanoviska stran“, „stanovisko Evropské unie ohledně statusu neautonomního území Západní Sahary“ a „stanovisko Marockého království, pro něž je oblast Sahary nedílnou součástí území státu, nad nímž plně vykonává svrchovanost“ (viz bod 70 výše).
Zapáté z bodů 3 a 5 odůvodnění napadeného rozhodnutí výslovně vyplývá (viz bod 60 výše), že v návaznosti na vyhlášení rozsudku Western Sahara Campaign UK, kterým „Soudní dvůr rozhodl, že dohoda [o rybolovu z roku 2006] ani prováděcí protokol k dohodě [z roku 2013] se nevztahují na vody přilehlé k území Západní Sahary“, je cílem sporné dohody umožnit „loďstvům Unie“„pokračovat v rybolovných činnostech prováděných od vstupu dohody v platnost“, „zahrnout [do působnosti dohody]“ uvedené vody a umožnit „pokračováním partnerství v oblasti rybolovu tomuto území i nadále využívat odvětvovou podporu poskytnutou dohodou v souladu s právem Unie a s mezinárodním právem, včetně lidských práv, a ku prospěchu dotčeného obyvatelstva“.
Z ustanovení sporné dohody jako celku, jakož i z bodů odůvodnění napadeného rozhodnutí proto výslovně vyplývá, že cílem této dohody, potvrzeným záměrem jejích smluvních stran, je umožnit rybářským loďstvům Unie vykonávat jejich rybolovné činnosti v okruhu, který zahrnuje jak vody spadající pod svrchovanost nebo jurisdikci Marockého království, tak vody přiléhající k Západní Sahaře. Dále z nich rovněž vyplývá, že se tato dohoda použije jak na území Marockého království, tak na území Západní Sahary, přinejmenším na část tohoto území kontrolovanou tímto třetím státem, na kterou se podle čl. 6 odst. 1 dohody o rybolovu „použijí“ marocké „právní a správní předpisy“. To platí zvláště pro ustanovení týkající se finančního příspěvku, který zahrnuje odvětvovou podporu a který může „obyvatelstvo“ tohoto území využívat poměrně k rybolovným činnostem v přilehlých vodách.
Tato analýza není zpochybněna výkladem Soudního dvora týkajícím se jednak působnosti dohody o přidružení a dohody o liberalizaci, obsaženým v bodech 86 až 126 rozsudku Rada v. Fronta Polisario, a jednak působnosti dohody o rybolovu z roku 2006 a protokolu z roku 2013, obsaženým v bodech 59 až 82 rozsudku Western Sahara Campaign UK (viz body 36 až 40 a 44 až 51 výše).
Z bodů 86 až 126 rozsudku Rada v. Fronta Polisario a z bodů 59 až 82 rozsudku Western Sahara Campaign UK totiž vyplývá, že dohodu mezi Unií a Marockým královstvím uzavřenou v rámci smluvního celku tvořeného dohodou o přidružení nelze vykládat tak, že do její územní působnosti, jak je definována v článku 94 posledně uvedené dohody, implicitně spadá území Západní Sahary (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne ve věci Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 187). Z bodů 73 a 79 rozsudku Western Sahara Campaign UK mimoto vyplývá, že dohoda o rybolovu mezi těmito dvěma stranami a její prováděcí protokol uzavřené v tomto rámci, které odkazují na „marockou rybolovnou oblast“, jíž se rozumí vody spadající pod svrchovanost nebo jurisdikci Marockého království, nemohou být vykládány tak, že zahrnují do uvedené marocké rybolovné oblasti vody přiléhající k území Západní Sahary.
Naproti tomu v rozsudcích Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK se Soudní dvůr nevyjádřil k důsledkům, které je třeba vyvodit z ujednání dohody mezi Unií a Marockým královstvím, jež výslovně stanoví, že její působnost se vztahuje na území Západní Sahary a na vody k ní přiléhající. Konkrétně, jak uvádí Komise a Francouzská republika, Soudní dvůr v zásadě nevyloučil, že takové výslovné zahrnutí tohoto území a vod do uvedené oblasti působnosti je platné (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 187 a 188).
Kromě toho požadavek vyplývající zejména z čl. 31 odst. 3 písm. c) Vídeňské úmluvy, podle kterého musí být ustanovení smlouvy vykládána se zřetelem na každé příslušné pravidlo mezinárodního práva použitelné ve vztazích mezi stranami, nemůže sloužit jako základ pro to, aby taková ujednání byla vykládána v rozporu s jejich zněním, pokud je smysl těchto ujednání jasný a pokud je kromě toho prokázáno, že tento význam odpovídá významu, který jim strany smlouvy zamýšlely dát. Kromě skutečnosti, že provedení tohoto požadavku musí být slučitelné se zásadou zakotvenou v čl. 31 odst. 1 uvedené úmluvy, podle které musí být smlouva vykládána v dobré víře, v souladu s obvyklým významem, který je dáván výrazům ve smlouvě v jejich celkové souvislosti, a rovněž s přihlédnutím k předmětu a účelu smlouvy, nemůže mít toto provedení za následek změnu podstaty práv a povinností, s nimiž Unie a Marocké království vzájemně souhlasily v rámci sporné dohody (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 190 až 192).
Vzhledem k tomu, že cílem sporné dohody je zejména poskytnout právní rámec pro zahrnutí vod přiléhajících k Západní Sahaře do rybolovné oblasti povolené plavidlům Unie a z toho vyplývající použití finančního příspěvku poskytovaného Unií na území Západní Sahary, a to úměrně k činnostem těchto plavidel, je třeba z toho nutně vyvodit, že touto dohodou se strany hodlaly odchýlit od článku 94 dohody o přidružení v rozsahu, jenž se týká územní působnosti právního režimu použitelného na tyto činnosti a na tento příspěvek. Tento článek totiž omezuje, pokud jde o Marocké království, působnost dohody o přidružení na území Marockého království (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 189).
Předpoklad, na kterém žalobkyně zakládá svoji aktivní legitimaci ve vztahu k napadenému rozhodnutí, a sice že napadené rozhodnutí schvaluje dohodu mezi Unií a Marockým královstvím, která se výslovně použije na území Západní Sahary a na vody k ní přiléhající, je tedy správný.
b)

K rozsahu návrhových žádání znějících na zrušení
Tribunál uvádí, že v rámci projednávané žaloby žalobkyně svými žalobními důvody a argumenty zpochybňuje legalitu napadeného rozhodnutí pouze z důvodu, že toto rozhodnutí schvaluje použití sporné dohody na území Západní Sahary a na vody k ní přiléhající, což žalobkyně v podstatě potvrdila na jednání v odpovědi na otázku položenou v této souvislosti Tribunálem. Těmito žalobními důvody a argumenty tedy žalobkyně nemá v úmyslu zpochybnit legalitu použití těchto nástrojů na území Marockého království nebo na vody spadající pod svrchovanost nebo jurisdikci tohoto třetího státu, kteréžto tedy není v rámci projednávaného sporu zpochybněno.
Ze znění žaloby, zejména z její úvodní a závěrečné části, však vyplývá, že žalobkyně se ve svých návrhových žádáních domáhá zrušení napadeného rozhodnutí, přičemž výslovně neomezuje rozsah tohoto zrušení pouze na schválení použití sporné dohody na Západní Saharu a na vody k ní přiléhající, obsažené v tomto rozhodnutí.
Žalobkyně, která byla na jednání dotázána na rozsah svých návrhových žádání, přitom uvedla, že její žaloba směřuje primárně ke zrušení napadeného rozhodnutí v rozsahu, v němž schvaluje použití sporné dohody na Západní Saharu a na vody k ní přiléhající, a podpůrně, pokud by měl Tribunál za to, že toto územní použití není oddělitelné od uvedené dohody jako celku, ke zrušení napadeného rozhodnutí v celém jeho rozsahu.
V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že z ustálené judikatury Soudního dvora vyplývá, že částečné zrušení unijního aktu je možné pouze v rozsahu, v němž jsou prvky, jejichž zrušení je požadováno, oddělitelné od zbytku tohoto aktu. Soudní dvůr v tomto ohledu opakovaně rozhodl, že tento požadavek není splněn, jestliže by částečné zrušení aktu způsobilo změnu jeho podstaty. Ověření oddělitelnosti částí unijního aktu rovněž předpokládá přezkum dosahu uvedených částí, aby bylo možné posoudit, zda by jejich zrušení změnilo ducha a podstatu tohoto aktu (viz rozsudek ze dne 9. listopadu 2017, SolarWorld v. Rada,
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
, body
a
a citovaná judikatura).
Jak přitom vyplývá z bodů 109 až 117 výše, Rada napadeným rozhodnutím vyjádřila jménem Unie její souhlas s dohodou s Marockým královstvím, jejíž ujednání se použijí bez rozdílu jednak na území této třetí země a na vody spadající pod její svrchovanost nebo jurisdikci, a jednak na Západní Saharu a vody k ní přiléhající. Zvláště je třeba uvést, že ačkoli dohoda o rybolovu výslovně zahrnuje posledně uvedené vody do rybolovné oblasti, definice této oblasti, jakož i oblastí řízení rybolovu uvedených v rybolovných listech dodatku 2 k prováděcímu protokolu, nezahrnují vymezení rybolovných činností podle toho, zda k nim dochází v těchto vodách nebo v marockých vodách. Stejně tak ujednání této dohody a prováděcího protokolu týkající se finančního příspěvku, zejména odvětvové podpory, nezavádějí žádné rozlišení mezi částí tohoto příspěvku vyplácenou ve prospěch činností prováděných na území Maroka a částí vyplácenou ve prospěch činností prováděných na výše uvedeném nesamosprávném území.
Z toho je tedy třeba vyvodit, že souhlas, který byl jménem Unie dán napadeným rozhodnutím ve vztahu k tomu, aby se sporná dohoda vztahovala na Západní Saharu a vody k ní přiléhající, nelze oddělit od souhlasu uděleného tímto rozhodnutím ve vztahu k uvedené dohodě jako celku. Zrušení tohoto rozhodnutí pouze v rozsahu, v němž schválilo použití uvedené dohody na toto nesamosprávné území a na uvedené vody, by změnilo ducha a podstatu tohoto aktu.
Navíc je třeba připomenout, že žalobce nemá v zásadě právo změnit původní předmět žaloby tak, že nahradí návrhová žádání předložená v žalobě návrhovými žádáními předloženými poprvé na jednání [v tomto smyslu obdobně viz rozsudky ze dne 27. ledna 2000, Mulder a další v. Rada a Komise,
C‑104/89 a C‑37/90
,
EU:C:2000:38
, bod
a citovaná judikatura, a ze dne 21. dubna 2005, Holcim (Deutschland) v. Komise,
T‑28/03
,
EU:T:2005:139
, bod
a citovaná judikatura]. V projednávané věci je přitom třeba uvést, že pouze ten bod návrhových žádání, který žalobkyně uvedla na jednání jako podpůrný a který směřuje ke zrušení napadeného rozhodnutí v plném rozsahu, odpovídá znění návrhových žádání žaloby.
Je proto namístě odmítnout jako nepřípustný bod návrhových žádání předložený žalobkyní na jednání jako hlavní, který zní na částečné zrušení napadeného rozhodnutí v rozsahu, v němž schvaluje použití sporné dohody na Západní Saharu a vody k ní přiléhající. Je tedy třeba zkoumat pouze ta návrhová žádání žalobkyně, jež byla uvedena v žalobě a uplatněna jakožto podpůrná při jednání, která směřují ke zrušení napadeného rozhodnutí v plném rozsahu.
c)

K první námitce nepřípustnosti předložené Radou, vycházející z nedostatku procesní způsobilosti žalobkyně
Na podporu první námitky nepřípustnosti Rada tvrdí, že žalobkyně není právnickou osobou ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, která má procesní způsobilost před unijními soudy. Zaprvé uvádí, že žalobkyně nemá právní osobnost podle vnitrostátního práva členského státu. Zadruhé tvrdí, že žalobkyně není subjektem mezinárodního práva. Zatřetí tvrdí, že žalobkyně nesplňuje kritéria stanovená unijními soudy pro přiznání procesní způsobilosti entitě bez právní osobnosti, a zejména podmínku, že Unie musí k dotčené entitě přistupovat jako k samostatnému subjektu nadanému právy a povinnostmi.
Francouzská republika, Komise a CPMM předkládají v podstatě stejnou argumentaci jako Rada. CPMM kromě toho tvrdí, že žalobkyně nemá s ohledem na její vazby na Saharskou demokratickou arabskou republiku (SADR), kterou OSN a Unie neuznávají, autonomii nezbytnou k tomu, aby mohla jednat v právních vztazích jako odpovědná entita.
Na podporu své procesní způsobilosti žalobkyně tvrdí, že je hnutím národního osvobození, které vzhledem k oddělenému a odlišnému statusu Západní Sahary a k právu Saharawinců na sebeurčení odvozuje svá práva a povinnosti přímo z mezinárodního práva. Tento status je potvrzen zejména její způsobilostí uzavírat dohody a tím, že je uznána jako jediná zástupkyně tohoto lidu Valným shromážděním OSN. Jakožto subjekt mezinárodního práva splňuje tím spíše kritéria stanovená judikaturou pro ověření, že entita bez právní osobnosti může být považována za právnickou osobu ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU.
Úvodem je třeba připomenout, že podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU může každá fyzická nebo právnická osoba za podmínek uvedených v prvním a druhém pododstavci tohoto článku podat žalobu proti aktům, které jsou jí určeny nebo které se jí bezprostředně a osobně dotýkají, jakož i proti právním aktům s obecnou působností [nařizovacím aktům], které se jí bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření.
Dále podle judikatury platí, že ačkoli pojem „právnická osoba“ uvedený v čl. 263 čtvrtém pododstavci SFEU v zásadě předpokládá existenci právní osobnosti, jež musí být ověřena z hlediska vnitrostátního práva, podle kterého byla dotčená právnická osoba založena, nemusí se nutně shodovat s pojmy, které jsou vlastní jednotlivým právním řádům členských států. Judikatura tak již přiznala procesní způsobilost před unijními soudy entitám nezávisle na otázce jejich založení jakožto právnických osob podle vnitrostátního práva (viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 83 a citovaná judikatura).
Tak tomu bylo zejména v případě, kdy dotčená entita měla dostatečnou způsobilost zastupovat osoby, jejichž práva vyplývající z unijního práva dle svého tvrzení hájila, jakož i autonomii a odpovědnost nezbytné k tomu, aby jednala v rámci právních vztahů určených tímto právem, a kdy ji orgány uznaly jako partnera pro jednání týkající se těchto práv (viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 84 a citovaná judikatura).
Tak tomu bylo rovněž v případě, kdy unijní orgány přistupovaly k této entitě jako k samostatnému subjektu nadanému vlastními právy a povinnostmi. Soudržnost a spravedlnost totiž vyžadují, aby byla uznána procesní způsobilost takové entity za účelem napadení opatření omezujících její práva nebo nepříznivých rozhodnutí, která vůči ní orgány přijaly (viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 85 a citovaná judikatura).
Je třeba dodat, že judikatura nevylučuje, aby v kontextu odlišném od kontextu rozsudků uvedených v bodech 137 a 138 výše byla procesní způsobilost před unijním soudem přiznána entitě nezávisle na její právní osobnosti podle vnitrostátního práva, zejména vyžadují-li to požadavky na účinnou soudní ochranu, přičemž je třeba vyloučit restriktivní výklad pojmu „právnická osoba“ (viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 86 a citovaná judikatura).
Konečně z judikatury rovněž vyplývá, že takové subjekty mezinárodního práva veřejného, jako jsou třetí země, jsou právnickými osobami ve smyslu unijního práva (viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 87 a citovaná judikatura).
V projednávané věci, stejně jako ve věci, ve které byl vydán rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada (T‑279/19), se účastníci řízení sice shodují na tom, že žalobkyně nemá právní osobnost podle vnitrostátního práva, ale rozcházejí se v otázce existence právní osobnosti žalobkyně podle mezinárodního práva veřejného, zvláště pokud jde o to, jaké důsledky pro tuto právní osobnost má úloha žalobkyně v rámci procesu sebeurčení Západní Sahary, a o omezenou či neomezenou povahu její způsobilosti zastupovat lid tohoto území (viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 88 a 89).
Ve světle judikatury týkající se pojmu „právnická osoba“, připomenuté výše v bodech 136 až 140, je tedy třeba ověřit, zda úloha a způsobilost žalobkyně k zastupování jsou takové povahy, že jí propůjčují procesní způsobilost před unijním soudem (rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 90).
V tomto ohledu je třeba zaprvé připomenout, že v bodě 89 rozsudku Rada v. Fronta Polisario, o který se žalobkyně opírá v rámci projednávané žaloby, Soudní dvůr uvedl, že obyčejová zásada sebeurčení je součástí pravidel mezinárodního práva použitelných ve vztazích mezi Unií a Marockým královstvím, jež musí Tribunál zohlednit. Konkrétně v bodě 105 uvedeného rozsudku Soudní dvůr připomněl, že Mezinárodní soudní dvůr (MSD) ve svém posudku k Západní Sahaře zdůraznil, že obyvatelstvo tohoto území má právo na sebeurčení na základě obecného mezinárodního práva, jak bylo uvedeno v bodech 90 a 91 téhož rozsudku. Dále upřesnil, že Valné shromáždění OSN v bodě 7 své rezoluce 34/37 k otázce Západní Sahary doporučilo, aby se žalobkyně, „zástupkyně lidu Západní Sahary, v plném rozsahu zapojila do jakéhokoli hledání spravedlivého, trvalého a konečného politického řešení otázky Západní Sahary“.
Z těchto úvah tedy vyplývá, že mezinárodní právo přiznává lidu Západní Sahary právo na sebeurčení, které musí unijní soudy zohlednit, a že na základě tohoto práva bylo žalobkyni jakožto zástupkyni uvedeného lidu přiznáno Valným shromážděním OSN právo zapojit se „v plném rozsahu“ do hledání politického řešení v otázce konečného statusu tohoto území. Kromě toho je třeba připomenout, že toto právo bylo potvrzeno rezolucí 35/19 (viz bod 16 výše) a žalobkyně jej vykonávala v rámci jednání vedených pod záštitou OSN, jejichž stranami jsou od roku 1988 Marocké království a žalobkyně (viz výše body 17, 18 a 20) (rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 92).
V rámci této námitky nepřípustnosti však Rada, Francouzská republika, Komise a CPMM nezpochybňují výkon práva žalobkyně účastnit se procesu sebeurčení Západní Sahary jakožto zástupkyně lidu tohoto území, které jí přiznávají orgány OSN (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 93).
Kromě toho žalobkyně přijala, jak uvádí, jakožto zástupkyně lidu Západní Sahary řadu závazků podle mezinárodního práva, zvláště na základě mírové dohody uzavřené s Mauritánskou islámskou republikou (viz výše bod 15), dohod, ke kterým Marocké království a žalobkyně dospěly ohledně některých otázek týkajících se provedení návrhů generálního tajemníka OSN na řešení sporu, a čtyř Ženevských úmluv ze dne 12. srpna 1949 a dodatkového protokolu k Ženevským úmluvám ze dne 12. srpna 1949 o ochraně obětí mezinárodních ozbrojených konfliktů (Protokol I), podepsaného dne 8. června 1977, k nimž přistoupila dne 23. června 2015 (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 94).
Rada, Francouzská republika, Komise a CPMM navíc nezpochybňují, jak uvádí žalobkyně, že se podílí na práci zvláštního výboru pověřeného posuzováním situace, pokud jde o uplatňování Deklarace o poskytnutí nezávislosti koloniálním zemím a národům, vytvořeného Valným shromážděním OSN, přičemž tato práce se týká otázky Západní Sahary, jakož i na společných pracích Hospodářské komise pro Afriku (ECA), zřízené v rámci Hospodářské a sociální rady OSN, a Specializovaného technického výboru Africké unie pro finance, měnové záležitosti, hospodářské plánování a integraci (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 95).
Žalobkyně je tedy mezinárodně uznána jako zástupkyně lidu Západní Sahary, a to i za předpokladu, že – jak tvrdí Rada, Francouzská republika, Komise a CPMM – toto uznání spadá do omezeného rámce procesu sebeurčení tohoto území. Kromě toho její účast na tomto procesu znamená, že má autonomii a odpovědnost, které jsou nezbytné k tomu, aby v tomto rámci jednala, což ostatně potvrzují její stanovy založené do spisu. Okolnost, že práva a povinnosti žalobkyně nejsou, jak tvrdí Rada, Francouzská republika, Komise a CPMM, rovnocenná právům a povinnostem států nebo mezinárodních organizací, což ostatně není okolností zpochybňovanou, není v tomto ohledu rozhodující (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 96 a 97).
Zadruhé žalobkyně právem tvrdí, že orgány vzaly na vědomí její úlohu a způsobilost k zastupování. Jednak v bodě 105 rozsudku Rada v. Fronta Polisario vzal samotný Soudní dvůr na vědomí uznání této způsobilosti k zastupování Valným shromážděním OSN (viz výše bod 143). Jednak žalobkyně předkládá důkazy o tom, že pravidelně komunikuje s Komisí ohledně otázek týkajících se situace Západní Sahary. Kromě toho v rámci konzultací uvedených v bodě 11 napadeného rozhodnutí (viz bod 60 výše) ESVČ navrhla žalobkyni, aby si vyměnily názory ohledně sporné dohody, jak vyplývá z hodnotící zprávy Komise o přínosu dohody o udržitelném rybolovu mezi Unií a Marockým královstvím a jejího prováděcího protokolu pro obyvatelstvo Západní Sahary, jakož i o konzultaci s tímto obyvatelstvem, která byla připojena k návrhu rozhodnutí Rady ze dne 8. října 2018 o podpisu dohody mezi Evropskou unií a Marockým královstvím o partnerství v oblasti udržitelného rybolovu, jejího prováděcího protokolu, jakož i výměny dopisů, která byla připojena k uvedené dohodě [SWD(2018) 433 final, dále jen „zpráva z 8. října 2018“]. Žalobkyně tedy oprávněně tvrdí, že je orgány Unie považována za legitimního partnera pro jednání, pokud jde o otázky, které se mohou týkat tohoto území, včetně vyjádření svého stanoviska k uzavření sporné dohody (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 98).
Zatřetí je třeba připomenout, že v bodě 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario měl Soudní dvůr za to, že s ohledem na skutečnosti připomenuté v bodě 105 téhož rozsudku (viz výše bod 143) musí být lid Západní Sahary považován za „třetí stranu“ ve smyslu zásady relativního účinku smluv, která může být jako taková dotčena prováděním dohody o přidružení v případě zahrnutí území Západní Sahary do působnosti uvedené dohody, takže k tomuto provádění byl v každém případě nutný její souhlas (rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 99).
Kromě toho Soudní dvůr v bodech 63 a 64 rozsudku Western Sahara Campaign UK vycházel z úvah obsažených v rozsudku Rada v. Fronta Polisario, zejména z jeho bodů 105 a 106, a dospěl k závěru, že působnost dohody o rybolovu z roku 2006 nemůže být vykládána tak, že zahrnuje území Západní Sahary, neboť by tím došlo k porušení zásady sebeurčení a zásady relativního účinku smluv. Stejně tak v bodech 69 až 73 téhož rozsudku Soudní dvůr na základě ujednání úmluvy o mořském právu z tohoto závěru vyvodil, že by bylo v rozporu se týmiž zásadami domnívat se, že vody přiléhající k tomuto nesamosprávnému území spadají pod svrchovanost nebo jurisdikci Marockého království ve smyslu uvedené dohody o rybolovu.
Projednávanou žalobou přitom žalobkyně zamýšlí hájit právo lidu Západní Sahary na sebeurčení, a to v podstatě z důvodu, že napadené rozhodnutí toto právo nerespektuje, když v rozporu s tím, jak rozhodl Soudní dvůr, schvaluje bez jejího souhlasu uzavření dohody s Marockým královstvím, která se vztahuje na toto území a vody k němu přiléhající (viz výše bod 100). V důsledku toho je třeba mít za to, že v této zvláštní situaci požadavky na účinnou soudní ochranu v každém případě vyžadují, aby byla žalobkyni přiznána způsobilost podat žalobu k Tribunálu za účelem obrany tohoto práva (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 100).
S ohledem na všechny tyto okolnosti musí být žalobkyně považována za právnickou osobu ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, která má procesní způsobilost k podání projednávané žaloby u unijních soudů, aniž je dotčena její povinnost prokázat, že tato žaloba splňuje ostatní podmínky přípustnosti, a zvláště že je aktivně legitimována (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 101).
Argumenty Rady, Francouzské republiky, Komise a CPMM tento závěr nezpochybňují.
Zaprvé tvrzené okolnosti týkající se skutečnosti, že žalobkyně není jediným zástupcem lidu Západní Sahary a že její způsobilost k zastupování je omezena na proces sebeurčení, každopádně nejsou rozhodující z hlediska okolností připomenutých výše v bodech 143 až 149. Totéž platí pro skutečnost, že orgány OSN ji výslovně nedefinovaly jako národně osvobozenecké hnutí a nepřiznaly jí postavení pozorovatele, jakož i pro argument, podle kterého je její právní osobnost nanejvýš „funkční“ nebo „přechodná“ (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 103).
Zadruhé vzhledem k tomu, že žalobkyně je účastnicí procesu sebeurčení jakožto samostatná politická organizace, a nikoli jako zástupkyně SADR, a že každopádně text, který CPMM citovaly na podporu svého argumentu, jí tuto samostatnost přiznává, je třeba odmítnout argument CPMM vycházející z údajné neexistence nezávislosti žalobkyně na SADR (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 104).
Zatřetí, co se týče argumentu, že mezi žalobkyní a Unií nebo mezi žalobkyní a členskými státy neexistuje žádný právní vztah, z něhož by pro ni vyplývaly práva a povinnosti a který by představoval ze strany Unie nebo členských států určitou formu „mezinárodního uznání“, stačí uvést, že v projednávané věci je Tribunálu předložena žaloba na neplatnost podaná proti unijnímu aktu, o níž má pravomoc rozhodnout, že žalobkyně tvrdí, že je bezprostředně a osobně dotčena jakožto zástupkyně lidu Západní Sahary, a že chce prostřednictvím projednávané žaloby bránit právo tohoto lidu na sebeurčení, které jsou orgány povinny respektovat. Existenci právního vztahu mezi Unií a žalobkyní, kterou bude třeba ověřit v rámci přezkumu bezprostředního a osobního dotčení žalobkyně, proto nelze v této fázi vyloučit. V každém případě vzhledem k tomu, že orgány vzaly na vědomí způsobilost žalobkyně k zastupování a přistupují k ní jako k legitimnímu partnerovi pro jednání, pokud jde o otázku Západní Sahary, pak skutečnost, že jí není určen žádný unijní akt vyvolávající právní účinky, není určující (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 105 až 108 a citovaná judikatura).
Začtvrté na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, uznání procesní způsobilosti žalobkyně před Tribunálem nečiní z tohoto soudu „kvazi-mezinárodní“ soud. Projednávaná věc se totiž netýká mezinárodního „sporu“, jehož účastníkem je žalobkyně, ale žaloby na neplatnost proti unijnímu aktu. Dále vzhledem k tomu, že pouze Tribunálu přísluší ověřit, zda žalobkyně splňuje podmínky přípustnosti vlastní unijnímu právu, a zejména podmínky vyplývající z pojmu „právnická osoba“, k připuštění její žaloby dochází ve striktním rámci výkonu pravomocí, které jsou unijním právem svěřeny Tribunálu. Konečně vzhledem k tomu, že výkon pravomocí svěřených unijním orgánům v mezinárodní oblasti nemůže být vyloučen ze soudního přezkumu, nemůže mít přiznání procesní způsobilosti žalobkyně ten důsledek, že Tribunál nahradí orgány příslušné pro vnější vztahy Unie a přijme „politické“ rozhodnutí. Tribunál navíc nemůže upřednostnit hlediska týkající se mezinárodní politiky a účelnosti před pravidly přípustnosti podle čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 109 až 113 a citovaná judikatura).
Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že námitka nepřípustnosti vznesená Radou, vycházející z nedostatku procesní způsobilosti žalobkyně musí být zamítnuta.
d)

K platnosti procesní plné moci vydané žalobkyní jejímu advokátovi
CPMM vyjadřují pochybnosti ohledně platnosti procesní plné moci vydané žalobkyní jejímu advokátovi. Kladou si totiž otázku, zda tato plná moc může být platně podepsána „politickým tajemníkem“ žalobkyně, jako je tomu v projednávané věci. Žádají Tribunál, aby ověřil řádnost této plné moci. Tvrdí, že pokud nebyla procesní plná moc řádně udělena, musí být žaloba prohlášena za nepřípustnou na základě čl. 51 odst. 3 jednacího řádu.
Na dotaz položený v tomto ohledu v rámci organizačního opatření ze dne 18. prosince 2020 žalobkyně zaprvé uvádí, že není „právnickou osobou soukromého práva“ ve smyslu čl. 51 odst. 3 jednacího řádu. Zadruhé tvrdí, že všechny žaloby, které podala od roku 2012, byly podány na základě procesních plných mocí podepsaných jejím „politickým tajemníkem“, aniž byla platnost těchto zmocnění někdy zpochybněna. Zatřetí „sekretariát politické organizace“, v jejímž čele stojí osoba, která procesní plnou moc podepsala, je součástí „hlavních struktur Fronty“ a je předmětem článků 119 až 130 jejích stanov. Začtvrté jsou tento signatář a jeho funkce přesně vymezeny v dokumentech, které jsou dostupné on-line. Ze všech těchto skutečností vyplývá, že podle judikatury neexistuje žádná pochybnost o úmyslu žalobkyně podat projednávanou žalobu. Žalobkyně na podporu těchto argumentů předkládá úplné znění svých stanov schválených na svém čtrnáctém kongresu, konaném ve dnech 16. až 23. prosince 2015, jakož i dokumenty dostupné on-line, na které odkazuje.
V projednávané věci je třeba uvést, že stejně jako procesní plná moc advokáta předložená žalobkyní v rámci věci, v níž byl vydán rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada (T‑279/19), dokument ze dne 20. května 2019, který žalobkyně v projednávané věci předložila a na který CPMM odkazují, je plnou mocí udělenou žalobkyní advokátovi, aby jejím jménem podal žalobu na neplatnost, vydanou jejím jménem a podepsanou A, osobou označenou jako „politický tajemník“ této organizace. CPMM mimoto formulují své pochybnosti ohledně platnosti této plné moci stejným způsobem jako Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Marocká konfederace pro zemědělství a rozvoj venkova), (Comader), která je vedlejší účastnicí řízení ve věci, v níž byl vydán uvedený rozsudek, a žalobkyně v projednávané věci předložila v tomto ohledu vyjádření se stejným obsahem jako v této věci (rozsudek z dnešního dne, Front Polisario v. Rada, T‑279/19, body 115, 116 a 123).
V tomto ohledu je třeba nejprve uvést, že nezávisle na podmínkách stanovených v čl. 51 odst. 3 jednacího řádu musí každá entita prokázat nejen svou aktivní legitimaci, ale rovněž to, že se skutečně rozhodla podat žalobu, a že advokáti, kteří tvrdí, že ji zastupují, byli skutečně k tomuto účelu zplnomocněni (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Front Polisario v. Rada, T‑279/19, body 120 až 122 a citovaná judikatura).
V projednávané věci vyplývá z výše uvedených bodů 143 až 159, že žalobkyně má procesní způsobilost v řízení před unijními soudy. Je však třeba ověřit, zda není pochyb o tom, že se skutečně rozhodla podat žalobu, přičemž tato otázka může být v každém případě Tribunálem zkoumána i bez návrhu (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 117 a 119).
Jak vyplývá z vysvětlení žalobkyně a z dokumentů předložených na jejich podporu, jejichž obsah není zpochybněn, výraz „politický tajemník“ musí být chápán tak, že se vztahuje na osobu stojící v čele orgánu, který je ve stanovách uveden jako „Sekretariát politické organizace“. Z uvedených dokumentů kromě toho výslovně vyplývá, že osoba, která podepsala procesní plnou moc udělenou žalobkyní advokátovi, skutečně zastávala funkci „politického tajemníka“ žalobkyně ke dni podání žaloby, což také není zpochybňováno (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 125).
Dále podle čl. 92 bodu 7 stanov žalobkyně má národní sekretariát, který je podle článku 76 týchž stanov „nejvyšším orgánem“ žalobkyně „v období mezi oběma Kongresy“, mimo jiné za úkol „zastupovat Frontu ve vztazích s politickými stranami, vládami, osvobozeneckými hnutími a dalšími organizacemi“. Podle článku 120 týchž stanov „Sekretariát politické organizace zajišťuje provádění a monitorování rozhodnutí a programů národního sekretariátu a jeho předsednictva v souvislosti s povahou a funkcemi politické organizace“ (rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 126).
Z těchto článků stanov žalobkyně lze tedy vyvodit, jak žalobkyně potvrdila na jednání, že provádění rozhodnutí národního sekretariátu v jejích vztazích s vládami a dalšími organizacemi, zejména s Unií, může spadat do pravomoci sekretariátu politické organizace a že z tohoto titulu byl A oprávněn podepsat procesní plnou moc advokáta žalobkyně (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 127).
Je třeba dodat, že ačkoli úloha „politického tajemníka“ spočívající v zastupování u mezinárodních organizací, jako je Unie, nebo soudů, jako je Tribunál, nevyplývá z výčtu úkolů sekretariátu politické organizace uvedeného v článcích 122 a 131 stanov žalobkyně, článek 120 těchto stanov svěřuje tomuto orgánu pravomoc k provádění a monitorování rozhodnutí a programů národního sekretariátu a z uvedených článků 122 a 131 nevyplývá, že by byl výčet jeho úkolů taxativní (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 128 a 129 a citovaná judikatura).
Z těchto úvah je tedy třeba vyvodit, že v projednávané věci byl A, „politický tajemník“ žalobkyně, oprávněn provést rozhodnutí „nejvyššího orgánu“ žalobkyně, tedy národního sekretariátu, podat projednávanou žalobu. Navíc v odpovědi na otázky Tribunálu ze dne 25. ledna 2021 advokát žalobkyně, člen advokátní komory členského státu, na kterého se vztahuje kodex profesní etiky, prohlásil, že žalobkyně „měla skutečně v úmyslu podat [žalobu]“ a že „[byla] zcela odhodlána dosáhnout skutečného respektování rozsudků Soudního dvora“ (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 130 a 131 a citovaná judikatura).
Z výše uvedeného vyplývá, že pochybnosti CPMM o platnosti procesní plné moci udělené žalobkyní jejímu advokátovi je nutno odmítnout.
e)

Ke druhé námitce nepřípustnosti předložené Radou, vycházející z nedostatku aktivní legitimace žalobkyně
V rámci druhé námitky nepřípustnosti Rada, podporovaná Španělským královstvím, Francouzskou republikou, Komisí a CPMM, tvrdí, že žalobkyně, které není napadené rozhodnutí určeno, není tímto rozhodnutím bezprostředně ani osobně dotčena.
Žalobkyně naproti tomu tvrdí, že je napadeným rozhodnutím bezprostředně a osobně dotčena, jelikož se sporná dohoda použije na území Západní Sahary a vody k ní přiléhající, a dotýká se tak lidu tohoto území.
Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury lze proti takovému aktu, jako je napadené rozhodnutí, kterým se schvaluje mezinárodní dohoda uzavřená Unií, podat žalobu. Dále je třeba připomenout, že článek 263 SFEU jasně rozlišuje mezi právem unijních orgánů a členských států na podání žaloby a takovým právem fyzických a právnických osob, jelikož čtvrtý pododstavec tohoto článku stanoví, že tyto osoby mohou podat žalobu proti aktům, které jsou jim určeny nebo které se jich bezprostředně a osobně dotýkají, jakož i proti právním aktům s obecnou působností [proti nařizovacím aktům], které se jich bezprostředně dotýkají a nevyžadují přijetí prováděcích opatření (rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 135 a 136 a citovaná judikatura).
V projednávané věci není žalobkyně adresátem napadeného rozhodnutí ani sporné dohody. S ohledem na zvláštní postavení mezinárodních dohod v unijním právním řádu a na právní základ napadeného rozhodnutí, a sice čl. 218 odst. 6 písm. a) bod i) SFEU, který pro přijetí takového rozhodnutí vyžaduje souhlas Evropského parlamentu, nemohou se na žalobu žalobkyně proti napadenému rozhodnutí vztahovat méně přísné podmínky přípustnosti, než jsou podmínky, které se použijí na žalobu proti legislativním aktům. Je tedy na žalobkyni, aby prokázala, že je bezprostředně a osobně dotčena napadeným rozhodnutím, což ostatně žalobkyně nezpochybňuje (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 137 až 140 a citovaná judikatura).
Tuto námitku nepřípustnosti je třeba nejprve zkoumat z hlediska bezprostředního dotčení žalobkyně.
1)

K bezprostřednímu dotčení žalobkyně
Rada tvrdí, že žalobkyně nesplňuje kritéria stanovená judikaturou pro určení, zda je fyzická nebo právnická osoba napadeným aktem bezprostředně dotčena. Pokud jde o první z těchto kritérií, Rada v tomto ohledu tvrdí, že žalobkyně není adresátem napadeného aktu a tento vůči ní nevyvolává právní účinky. Zaprvé má totiž za to, že napadené rozhodnutí vyvolává právní účinky pouze vůči Unii nebo jejím orgánům, a nikoli vůči třetím stranám. Zadruhé má za to, že napadené rozhodnutí nevyvolává účinky mimo území působnosti Smluv. Zatřetí tvrdí, že pokud by měl pro posouzení bezprostředního dotčení žalobkyně vycházet z účinků sporné dohody na území mimo Unii, byl by Tribunál nucen rozhodnout o legalitě práv a povinností Marockého království vyplývajících z uvedené dohody, s níž tato třetí země svobodně a svrchovaně souhlasila, což překračuje jeho pravomoci. Dále, pokud jde o druhé z těchto kritérií, Rada tvrdí, že tato dohoda a výměna dopisů nemají samy o sobě právní účinky vůči třetím stranám a musí být provedeny prováděcím protokolem, který sám vyžaduje další prováděcí opatření. V duplice Rada dodává, že za předpokladu, že napadené rozhodnutí vyvolává účinky mimo území Unie, může se sporná dohoda dotýkat pouze hospodářských subjektů činných v dotčených hospodářských odvětvích.
Žalobkyně tvrdí, že je napadeným rozhodnutím bezprostředně dotčena. Tvrdí, že vyhovuje oběma kumulativním kritériím vyžadovaným k tomu, aby byla splněna podmínka bezprostředního dotčení. Z rozsudku Rada v. Fronta Polisario totiž vyvozuje, že jelikož se napadené rozhodnutí týká uzavření dohody, která výslovně zahrnuje území Západní Sahary a vody k ní přiléhající, jakož i jejich přírodní zdroje, do své působnosti bez souhlasu lidu tohoto území, dotýká se uvedená dohoda bezprostředně tohoto lidu jakožto třetí strany ve vztahu k dohodě. Již z tohoto důvodu má tato dohoda účinky na její právní postavení, jakožto jediné zástupkyně tohoto lidu. Dále tvrdí, že napadené nařízení, které bylo přijato před přijetím napadeného rozhodnutí a pouze rozděluje rybolovná práva stanovená v čl. 3 odst. 1 prováděcího protokolu, nelze považovat za mezitímní opatření, které brání jeho bezprostřednímu dotčení.
Španělské království, Francouzská republika, Komise a CPMM uplatňují v podstatě stejnou argumentaci jako Rada.
Úvodem je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury vyžaduje podmínka, podle které musí být fyzická nebo právnická osoba bezprostředně dotčena rozhodnutím, které je předmětem žaloby, jak je stanovena v čl. 263 čtvrtém pododstavci SFEU, splnění dvou kumulativních kritérií. Zaprvé musí napadené unijní opatření vyvolávat bezprostřední účinky na právní postavení jednotlivce. Zadruhé nesmí ponechávat adresátům pověřeným jeho provedením žádnou volnost uvážení, jelikož toto provedení je čistě automatické povahy a vyplývá výlučně z unijní právní úpravy, aniž je třeba použít další zprostředkující předpisy (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 144 a citovaná judikatura).
Je tedy třeba zkoumat, zda žalobkyně splňuje obě tato kritéria, a to každé samostatně.
i)

Ke splnění prvního kritéria bezprostředního dotčení ze strany žalobkyně, podle kterého musí sporné opatření vyvolávat bezprostřední účinky na její právní postavení
Pokud jde o splnění prvního z kritérií bezprostředního dotčení, z argumentace Rady, Španělského království, Francouzské republiky, Komise a CPMM vyplývá, že jejich zpochybnění existence bezprostředních účinků napadeného rozhodnutí na právní postavení žalobkyně se skládá v podstatě ze tří částí. První z nich je založena na právních účincích, jež jsou vlastní rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody jménem Unie. Druhá se týká specifických právních účinků napadeného rozhodnutí vzhledem k jeho územní působnosti. Třetí se týká neexistence změny právního postavení žalobkyně vzhledem k její omezené roli při účasti na procesu sebeurčení Západní Sahary (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 146).
–
K první části argumentace Rady, která se týká právních účinků, jež jsou vlastní rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody jménem Unie
Rada, podporovaná Francouzskou republikou, v podstatě tvrdí, že rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody jménem Unie nevyvolává účinky vůči třetím stranám a že se nelze dovolávat údajných účinků sporné dohody na žalobkyni k prokázání toho, že její právní postavení je tímto rozhodnutím dotčeno. Dále Rada, podporovaná Francouzskou republikou a Komisí, tvrdí, že takové rozhodnutí nemůže vyvolávat právní účinky mimo Unii.
Žalobkyně tvrdí, že napadené rozhodnutí je v rozsahu, v němž obsahuje uzavření sporné dohody, od této dohody neoddělitelné, jinak by byl takový akt, který je napadnutelný, vyloučen z přezkumu legality vykonávaného soudem. Kromě toho žalobkyně tvrdí, že není v žádném případě zpochybňováno, že územní působnost sporné dohody, schválená napadeným rozhodnutím, zahrnuje území lidu Západní Sahary a přiléhající vody, jakož i jejich přírodní zdroje. Odkaz Rady na svobodný a svrchovaný souhlas Marockého království podle žalobkyně zpochybňuje pravomoc unijního soudu přezkoumat napadené rozhodnutí.
Zaprvé je třeba uvést, že rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody, které je založeno na čl. 218 odst. 6 SFEU, nelze zaměňovat s rozhodnutími přijatými na základě čl. 218 odst. 3 a 4 SFEU, která se týkají vedení mezinárodních jednání, a vyvolávají tedy v zásadě právní účinky pouze ve vztazích mezi Unií a jejími členskými státy, jakož i mezi unijními orgány. Toto rozhodnutí naproti tomu materializuje souhlas Unie s tím, že bude touto dohodou vázána. Je tedy konstitutivním prvkem uvedené dohody a vyvolává právní účinky vůči ostatním stranám této dohody, jelikož formalizuje akceptaci závazků, které vůči nim Unie přijala (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 149 a 150 a citovaná judikatura).
Mimoto, pokud mezinárodní dohoda uzavřená takovým rozhodnutím zavazuje smluvní strany vůči jinému než jejich území, za podmínek vymezených mezinárodním právem, může se tato dohoda dotýkat třetí strany ve smyslu zásady obecného mezinárodního práva o relativním účinku smluv. Účinky provádění této dohody na právní postavení této třetí strany jsou proto relevantní pro posouzení, zda je tato třetí strana bezprostředně dotčena rozhodnutím o uzavření uvedené dohody, které bylo přijato jménem Unie (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 151 a 152 a citovaná judikatura).
Z toho vyplývá, že Rada nesprávně tvrdí, že napadené rozhodnutí má ze své povahy účinky pouze ve vztahu k Unii a jejím orgánům. Ze stejných důvodů musí být odmítnut argument Francouzské republiky, podle kterého napadené rozhodnutí samo o sobě nevyvolává právní účinky vůči žalobkyni, jelikož samo o sobě nepostačuje k tomu, aby sporná dohoda vstoupila v platnost (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 153 a citovaná judikatura).
Zadruhé je třeba uvést, že mezinárodní dohody uzavřené Unií zavazují nejen unijní orgány, ale rovněž třetí státy, které jsou stranami těchto dohod. Z tohoto důvodu musí být, jak připomíná samotná Francouzská republika, žaloba na neplatnost podaná proti mezinárodní dohodě chápána tak, že směřuje proti rozhodnutí, kterým byla jménem Unie uzavřena. Stejně tak Soudní dvůr rozhodl, že je třeba mít za to, že žádost o rozhodnutí o předběžné otázce týkající se platnosti mezinárodní dohody uzavřené Unií musí být chápána tak, že se týká aktu, kterým Unie takovou mezinárodní dohodu uzavřela (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 154 a citovaná judikatura).
Nicméně s ohledem na pravomoc Soudního dvora posuzovat, jak v rámci žaloby na neplatnost, tak v rámci žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, zda je mezinárodní dohoda uzavřená Unií slučitelná se Smlouvami a s pravidly mezinárodního práva, která ji zavazují, bylo rozhodnuto, že se přezkum platnosti rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody Soudním dvorem v kontextu předběžné otázky může týkat legality tohoto aktu z hlediska samotného obsahu předmětné mezinárodní dohody (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 155 a citovaná judikatura).
Tyto úvahy jsou použitelné na případ takové žaloby na neplatnost proti rozhodnutí této povahy podané k Tribunálu právnickou osobou ve smyslu čl. 263 čtvrtého pododstavce SFEU, jako je projednávaná žaloba. Jakýkoli jiný výklad by vedl k tomu, jak v podstatě uvádí žalobkyně, že napadené rozhodnutí by bylo z velké části vyloučeno z věcného přezkumu své legality, což by bylo neslučitelné se zásadou účinné soudní ochrany (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 156 a 157 a citovaná judikatura).
Při zkoumání bezprostředního a osobního dotčení fyzické nebo právnické osoby takovým rozhodnutím musí být tedy případně zohledněny účinky mezinárodní dohody uzavřené na základě tohoto rozhodnutí na její právní postavení (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 158 a citovaná judikatura).
V projednávané věci bylo konstatováno, že žalobkyně má vzhledem ke své roli zástupkyně lidu Západní Sahary procesní způsobilost vystupovat proti napadenému rozhodnutí před soudem, která jí umožňuje hájit práva přiznaná tomuto lidu pravidly mezinárodního práva, kterými je Unie vázána (viz bod 152 výše). Proto musí mít žalobkyně, jak tvrdí, možnost dovolávat se účinků sporné dohody na tato práva, aby prokázala své bezprostřední a osobní dotčení, jinak by byla účinná soudní ochrana těchto práv z velké části zbavena svého užitečného účinku (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 160 a citovaná judikatura).
Zatřetí, pokud jde o územní působnost napadeného rozhodnutí, je třeba uvést, že jeho účelem je vyvolat právní účinky v rámci vztahů mezi Unií a Marockým královstvím jakožto základní prvek vyjádření shody vůle obou těchto subjektů mezinárodního práva, a v důsledku toho nutně vyvolává účinky v mezinárodním právním řádu. Dále, jak vyplývá z judikatury, právní účinky této dohody na území druhé smluvní strany nebo na třetím území mohou být relevantní pro účely prokázání bezprostředního a osobního dotčení fyzické nebo právnické osoby napadeným rozhodnutím, jelikož toto rozhodnutí vyjadřuje souhlas Unie s tím, aby dohoda takové účinky vyvolala (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 161 až 165 a citovaná judikatura).
V projednávané věci se přitom žalobkyně s odkazem na rozsudky Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK opírá o použití sporné dohody na území Západní Sahary a přiléhající vody a o skutečnost, že lid tohoto území má v rámci dohody postavení třetí strany ve smyslu relativního účinku smluv, aby prokázala, že je jakožto představitelka tohoto lidu bezprostředně dotčena napadeným rozhodnutím (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 166).
Skutečnost, zdůrazňovaná Radou a Francouzskou republikou, že účinky dohody a její provádění na území Marockého království spadají do svrchované pravomoci tohoto království, není relevantní.
V projednávané věci se totiž žalobkyně nedovolává účinků sporné dohody na území Maroka nebo na vody, nad nimiž Marocké království vykonává svou svrchovanost nebo jurisdikci ve smyslu rozsudku Western Sahara Campaign UK (viz výše body 44 až 50), ale účinků, které dohoda vyvolává na třetím území a k němu přiléhajících vodách. Tribunál se ostatně podle judikatury nevyjadřuje k legalitě souhlasu Marockého království s právy a povinnostmi vyplývajícími z této dohody, ale pouze k legalitě souhlasu Unie s těmito právy a povinnostmi (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 168 a 169 a citovaná judikatura).
Z výše uvedeného vyplývá, že s ohledem na povahu rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody a jeho vlastní právní účinky nelze bez dalšího vyloučit, že napadené rozhodnutí má vzhledem k obsahu sporné dohody přímé účinky na právní postavení žalobkyně. První část argumentace Rady musí být tedy odmítnuta.
–
Ke druhé části argumentace Rady, týkající se specifických právních účinků sporné dohody, s ohledem na její územní použití na Západní Saharu a k ní přiléhající vody
Rada, Komise a CPMM v podstatě zpochybňují skutečnost, že napadené rozhodnutí a sporná dohoda vyvolávají právní účinky vůči žalobkyni z důvodu použití této dohody na území Západní Sahary a na vody k ní přiléhající. Dohoda o rybolovu podle nich vyžaduje přijetí prováděcího protokolu a dalších doplňujících opatření, aby vyvolávala právní účinky vůči třetím stranám. Kromě toho tvrdí, že účinky těchto aktů na tomto území jsou čistě hospodářské, a nikoli právní povahy. Podle jejich názoru tedy nezakládají práva nebo povinnosti vůči lidu tohoto území a nelze je vůči němu uplatňovat.
Žalobkyně tvrdí, že z důvodu výslovného zahrnutí území Západní Sahary a přilehlých vod, jakož i jejich přírodních zdrojů do působnosti sporné dohody, se tato dohoda, a tedy napadené rozhodnutí, dotýkají lidu tohoto území s ohledem na jeho právo na sebeurčení. Kromě toho tvrdí, že prováděcí opatření k této dohodě jsou irelevantní, jelikož uvedené zahrnutí je samo o sobě v rozporu se zásadou sebeurčení a se zásadou relativního účinku smluv a zakládá vůči uvedenému lidu právní účinky, což se jí jakožto zástupkyně tohoto lidu bezprostředně dotýká.
V tomto ohledu je třeba úvodem připomenout, že jak bylo konstatováno v bodech 109 až 123 výše, předpoklad, na němž žalobkyně zakládá svou aktivní legitimaci, a sice že napadené rozhodnutí schvaluje dohodu mezi Unií a Marockým královstvím, která se použije výslovně na území Západní Sahary a přiléhající vody, je správný.
Je tedy třeba pouze ověřit, zda vzhledem k tomu, že se sporná dohoda použije na území Západní Sahary a na přiléhající vody, lze mít za to, že se napadené rozhodnutí dotýká lidu tohoto území.
V tomto ohledu je třeba zaprvé konstatovat, že jak bylo připomenuto výše v bodě 150, Soudní dvůr měl v bodě 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario za to, že lid Západní Sahary musí být považován za „třetí stranu“ ve smyslu zásady relativního účinku smluv, která může být dotčena prováděním dohody o přidružení v případě zahrnutí území Západní Sahary do působnosti uvedené dohody. Zadruhé v tomtéž bodě uvedeného rozsudku Soudní dvůr dospěl k závěru, že takové zahrnutí musí v každém případě získat jeho souhlas jak v případě, kdy by mu takové provedení mohlo škodit, tak v případě, že by mu mohlo být ku prospěchu. Zatřetí, v bodě 63 rozsudku Western Sahara Campaign UK Soudní dvůr odkázal zejména na bod 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario, když měl za to, že se dohoda o rybolovu z roku 2006 nemůže použít na území Západní Sahary, jinak by došlo k porušení zásady sebeurčení a zásady relativního účinku smluv. Začtvrté v bodě 69 rozsudku Western Sahara Campaign UK Soudní dvůr vyvodil z výkladu pojmu „vody spadající pod svrchovanost nebo jurisdikci“, obsaženého v uvedené dohodě o rybolovu, ve světle úmluvy o mořském právu, že s ohledem na skutečnost, že území Západní Sahary není součástí území Marockého království, jak bylo připomenuto v bodech 62 až 64 tohoto rozsudku, nepatří vody přiléhající k území Západní Sahary do marocké rybolovné oblasti vymezené toutéž dohodou.
Z judikatury je tedy třeba vyvodit, že úvahy uvedené v bodě 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario jsou relevantní z hlediska ustanovení sporné dohody, která sice patří do stejného smluvního celku jako dohoda o přidružení, avšak výslovně se použije na území a vody přiléhající k Západní Sahaře. V důsledku toho může mít toto územní použití sporné dohody dopad na lid uvedeného území a vyžadovat jeho souhlas (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 194 a 195).
Tato analýza není zpochybněna argumenty Rady, Komise a CPMM.
Zaprvé, pokud jde o argumenty týkající se nezbytnosti prováděcích opatření k tomu, aby sporná dohoda zakládala právní účinky vůči třetím stranám, je třeba nejprve uvést, že jak bylo uvedeno výše v bodech 125 a 131, žalobkyně navrhuje zrušení napadeného rozhodnutí v plném rozsahu. Tímto rozhodnutím přitom byla uzavřena jak dohoda o rybolovu, tak prováděcí protokol a výměna dopisů, přičemž tyto dva posledně uvedené nástroje jsou navíc nedílnou součástí uvedené dohody (viz bod 102 výše). V důsledku toho je irelevantní skutečnost, na niž poukazuje Rada, že k vyvolání právních účinků dohody o rybolovu ve vztahu ke třetím osobám je zapotřebí prováděcího protokolu.
Dále, jak žalobkyně zdůrazňuje, zahrnutí Západní Sahary a k ní přiléhajících vod do územní působnosti dohody o rybolovu, jakož i prováděcího protokolu, vyplývá pouze z ustanovení uvedené dohody a uvedeného protokolu týkajících se této působnosti, vykládaných ve světle výměny dopisů (viz výše body 109 až 117).
Je pravda, že aby mohly Unie a Marocké království účinně vykonávat vzájemná práva a povinnosti, s nimiž souhlasily v dohodě o rybolovu a prováděcím protokolu, je třeba přijmout různá prováděcí opatření, co se týče přiznání rybolovných práv unijním plavidlům i co se týče jednak vyplácení jednotlivých forem finančního příspěvku stanoveného v článku 12 uvedené dohody a jednak rozdělení tohoto příspěvku, zejména odvětvové podpory.
Je však třeba zaprvé uvést, že v projednávané věci samotná skutečnost, že sporná dohoda zavádí právní režim rybolovných práv a finančních příspěvků použitelný na Západní Saharu a vody k ní přiléhající, dotýká se lidu uvedeného území jakožto třetí strany ve vztahu k této dohodě ve smyslu zásady relativního účinku smluv a nezávisle na jejím skutečném provádění. Tento lid je rovněž dotčen pouhou skutečností, že tato dohoda přiznává Unii a Marockému království vzájemná práva a povinnosti související s tímto právním režimem na uvedeném území a v uvedených vodách.
Dále ze znění čl. 1 písm. h) dohody o rybolovu v každém případě vyplývá, že zahrnutí Západní Sahary a vod k ní přiléhajících do územní působnosti této dohody a prováděcího protokolu je bezpodmínečné. Zahrnutí uvedených vod do rybolovné oblasti vymezené touto dohodou totiž nepodléhá žádnému zvláštnímu omezení.
Konečně, jak vyplývá z kapitoly II přílohy prováděcího protokolu a rybolovných listů uvedených v dodatku 2 téhož protokolu, Unie a Marocké království odlišily uvnitř rybolovné oblasti takové oblasti řízeného rybolovu, které podléhají zvláštním omezením. Uvedená kapitola tak Marockému království svěřuje úkol určit přesné souřadnice těchto oblastí řízeného rybolovu, jakož i každé oblasti, uvnitř které je rybolov zakázán, přičemž výše uvedené rybolovné listy stanoví pouze maximální meze uvedených oblastí řízeného rybolovu.
Kromě toho pouze kategorie rybolovu uvedené v rybolovných listech č. 3 až 6 jsou dotčeny oblastmi řízeného rybolovu, jejichž vymezení zahrnuje vody přiléhající k Západní Sahaře (viz výše bod 110).
Z ustanovení uvedených výše v bodech 208 a 209 však vyplývá, že prostor pro uvážení, který má Marocké království, se týká přesného vymezení oblastí řízeného rybolovu a oblastí, kde je rybolov případně zakázán, ale nikoliv samotné rybolovné oblasti. Pouhá skutečnost, že tato ustanovení opravňují Marocké království k rozhodnutí, zda oblasti řízení výše uvedených kategorií rybolovu mohou zahrnovat vody přiléhající k Západní Sahaře, se však dotýká lidu tohoto území.
Jak ostatně připomíná generální advokát M. Wathelet v bodě 69 svého stanoviska ve věci Western Sahara Campaign UK (
C‑266/16
,
EU:C:2018:1
), hranice mezi Západní Saharou a Marockým královstvím se nachází na rovnoběžce 27°42’ s. š. (Staffordský výběžek). S ohledem na souřadnice týkající se hranic oblastí řízeného rybolovu uvedené v rybolovných listech č. 4 a č. 6, je třeba vyvodit, zaprvé že největší část oblasti nacházející se v hranicích oblasti řízeného rybolovu uvedené v prvním z těchto listů odpovídá vodám přiléhajícím k Západní Sahaře, a zadruhé že oblast nacházející se v hranicích oblasti řízeného rybolovu uvedené ve druhém z těchto listů spadá do těchto vod v celém svém rozsahu. Kromě toho jsou tyto hranice definovány v rámci nástrojů schválených napadeným rozhodnutím a nezávisí tedy na pozdějších prováděcích opatřeních.
Stejně tak se smluvní strany na základě zásady poměrného rozdělení výhod plynoucích z rybolovných činností uvedených v čl. 12 odst. 4 dohody o rybolovu zavazují dbát na to, aby dotčené obyvatelstvo, včetně obyvatelstva Západní Sahary, požívalo těchto výhod poměrně k rybolovným činnostem v oblasti vymezené touto dohodou, které zahrnují vody přiléhající k tomuto území, aniž stanovily z této zásady výjimku.
V tomto ohledu, jak vyplývá z vysvětlení a ze skutečností uplatněných žalobkyní, jsou rybolovné zdroje ve vodách přiléhajících k Západní Sahaře obzvláště bohaté. Kromě toho ve zprávě ze dne 8. října 2018 Komise uvádí, že v roce 2012 toto území dodávalo 78 % celkového objemu odlovů provedených v marockých vodách a vodách přiléhajících k dotčenému území. Z této zprávy rovněž vyplývá, že 66 % částky odvětvové podpory za období od roku 2014 do roku 2018 bylo zaplaceno ve prospěch části Západní Sahary kontrolované Marockým královstvím. Z toho lze tedy vyvodit, že podle zásady připomenuté výše v bodě 213 může podíl na celkovém objemu odlovů v rybolovné oblasti vymezené spornou dohodou představovaný odlovy ve vodách přiléhajících k Západní Sahaře odůvodnit vyplácení významné části odvětvové podpory ve prospěch odvětví rybolovu tohoto nesamosprávného území.
Jak přitom vyplývá zejména z čl. 12 odst. 4 dohody o rybolovu, jakož i z čl. 6 odst. 2 a čl. 7 odst. 2 prováděcího protokolu, přezkum spravedlivého zeměpisného a sociálního rozdělení finančního příspěvku, a zejména odvětvové podpory, spadá do společné pravomoci smluvních stran sporné dohody. Konkrétně z článků 4 a 6 až 8 uvedeného protokolu, jakož i z kapitoly 1 bodu E jeho přílohy vyplývá, jak uvedla žalobkyně, že platby odpovídající tomuto finančnímu příspěvku se vyplácejí Marockému království a právě ono je odpovědné za jeho využívání pod kontrolou smíšeného výboru zřízeného článkem 13 dohody o rybolovu.
Jak tedy žalobkyně právem tvrdí, dotčení lidu Západní Sahary a povinnost vyžádat si jeho souhlas vyplývají již ze samotných ustanovení sporné dohody a z prováděcího protokolu, a to bez ohledu na dodatečná prováděcí opatření. Zvláště lze zdůraznit, jak vyplývá z rezoluce Valného shromáždění OSN č. 50/33 (viz výše bod 19) a jak vysvětlila žalobkyně, že tento orgán opakovaně připomněl právo lidu nesamosprávných území na využívání přírodních zdrojů na jejich územích, právo nakládat s těmito zdroji, zejména mořskými, v jejich nejlepším zájmu a nutnost zajistit plné dodržování a ochranu trvalé svrchovanosti obyvatel těchto území ve vztahu k těmto zdrojům. Kromě toho generální advokát M. Wathelet v bodech 130 až 134, 145 a 146 svého stanoviska ve věci Western Sahara Campaign UK (
C‑266/16
,
EU:C:2018:1
) konstatoval, že toto právo je v kontextu dohody mezi Unií a Marockým královstvím o využívání rybolovných zdrojů Západní Sahary relevantní a porušení práva lidu Západní Sahary volně nakládat s takovými přírodními zdroji představuje porušení jeho práva na sebeurčení.
Zadruhé, pokud jde o argument vycházející z čistě hospodářské, a nikoli právní povahy účinků sporné dohody na území Západní Sahary, stačí konstatovat, že již samotným jejich použitím na tomto území a v těchto přilehlých vodách mají dohoda o rybolovu a její prováděcí protokol, vykládané ve světle výměny dopisů, právní účinky vůči lidu tohoto území jakožto třetí straně ve vztahu k dohodě ve smyslu relativního účinku smluv, a to z důvodů uvedených výše v bodech 201 až 216. Navíc lze uvést, že ustanovení těchto nástrojů a jejich příloh stanoví přesná a bezpodmínečná pravidla, pokud jde o vymezení rybolovné oblasti a oblastí řízeného rybolovu, jakož i o povinnosti a omezení, které je třeba dodržovat v rámci rybolovných činností, jež se použijí na vody přiléhající k uvedenému území. Totéž platí pro ustanovení těchto nástrojů týkající se výše finančního příspěvku, jeho složení a spravedlivého zeměpisného a sociálního rozdělení socioekonomických přínosů sporné dohody, která vymezují právní rámec, v němž bude část tohoto finančního příspěvku přiznána ve prospěch hospodářských činností vyvíjených na dotčeném území. Tato ustanovení tedy mohou mít právní účinky vůči subjektům, které jsou příjemci financování vyplývajícího z tohoto příspěvku, zejména odvětvové podpory, včetně těch, které vykonávají své činnosti na tomto území (v tomto smyslu a obdobně viz usnesení ze dne 10. prosince 2019, Fronta Polisario v. Rada,
T‑344/19
, nezveřejněné,
EU:T:2019:862
, body
až
).
Zatřetí, pokud jde o údajnou okolnost, že sporná dohoda nezakládá práva nebo povinnosti ve vztahu k lidu Západní Sahary, stačí v této fázi uvést, že bez ohledu na to, zda strany této dohody měly v úmyslu přiznat mu práva, vyjadřuje uvedená dohoda vůli smluvních stran, a sice Unie a Marockého království, přijmout a zavést právní režim využívání rybolovných zdrojů vod přiléhajících k tomuto území a rozdělení finančního příspěvku mimo jiné ve prospěch činností na uvedeném území. Pravidla zavedená tímto právním režimem jsou tedy pro tuto třetí stranu ve vztahu k dotčené dohodě závazná v rozsahu, v němž se použijí na uvedené území, zejména pravidla týkající se pravomoci smluvních stran uvedené dohody a jejich veřejných orgánů, pokud jde o provádění dohody. Uvedená pravidla brání konkrétně tomu, aby tento lid svobodně rozhodoval o podmínkách tohoto využívání a o rozdělení výhod, které z něj vyplývají. V důsledku sporné dohody mu tedy vznikají povinnosti (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 322 a citovaná judikatura).
Začtvrté, pokud jde o argument, podle kterého nelze spornou dohodu v žádném případě uplatňovat vůči lidu Západní Sahary, postačí uvést, že přípustnost žaloby na neplatnost je určena pouze podmínkami definovanými v čl. 263 čtvrtém pododstavci SFEU, jak jsou vykládány judikaturou. Pokud jde dále o stanovisko profesora mezinárodního práva veřejného, o nějž se CPMM opírají, je třeba uvést, že Tribunál nemůže na základě takových písemností zpochybnit výklad mezinárodního práva podaný Soudním dvorem (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 198 a 199 a citovaná judikatura).
Zapáté dotčení lidu Západní Sahary ustanoveními sporné dohody, která jsou použitelná na vody přiléhající k tomuto nesamosprávnému území, a nezbytnost vyžádat si jeho souhlas nejsou zpochybněny úvodními úvahami Komise obsaženými v jejím spise vedlejšího účastníka, podle nichž „přesný“ právní vztah mezi nesamosprávným územím a vodami podél jeho pobřeží není „jasně“ upraven mezinárodním právem, konkrétně úmluvou o mořském právu.
Nejprve je třeba uvést, jak žalobkyně správně zdůrazňuje, že úmluva o mořském právu je výrazem současného stavu mezinárodního mořského obyčejového práva, jak vyplývá zvláště z judikatury MSD (v tomto smyslu viz rozsudek MSD ze dne 12. října 1984, Delimitace mořské hranice v oblasti Mainského zálivu, MSD, Sbírka 1984, s. 246, bod 94).
V tomto ohledu z odst. 1 písm. a) rezoluce III závěrečného aktu třetí konference OSN o mořském právu ze dne 30. dubna 1982, citovaného Komisí, výslovně vyplývá, že v případě nesamosprávného území „se ustanovení o právech nebo zájmech uvedených v Úmluvě použijí ve prospěch lidu tohoto území s cílem podpořit jeho blaho a rozvoj“. Z toho je tedy třeba vyvodit, že pokaždé, když se ustanovení úmluvy o mořském právu týkají práv nebo zájmů států, které jsou smluvními stranami této úmluvy, jsou použitelná obdobně na práva a zájmy národů nesamosprávných území a musí být uplatňována, ne-li přímo jimi, tak alespoň v jejich prospěch. Co se týče odstavce 1 písm. b) této rezoluce, rovněž citovaného Komisí, je třeba uvést, jak uvádí žalobkyně ve svém vyjádření ke spisu tohoto orgánu jako vedlejšího účastníka, že tento odstavec se nevztahuje na Západní Saharu, jelikož se týká „případu“„sporu mezi státy ohledně svrchovanosti nad [neautonomním] územím“. Neshody ohledně tohoto území mezi Marockým královstvím a žalobkyní přitom nelze vzhledem k postavení žalobkyně považovat za „spor mezi státy“.
Co se však týče práv souvisejících s využíváním přírodních zdrojů nacházejících se ve vodách přiléhajících k těmto nesamosprávným územím, rezoluce III závěrečného aktu třetí konference OSN o mořském právu musí být vykládána ve světle zásady trvalé svrchovanosti nad těmito zdroji a zásady sebeurčení, z níž vychází, (viz výše bod 216), v tom smyslu, že výkon těchto práv ve prospěch těchto národů třetím subjektem, například spravující mocí, nemůže nastat, aniž by jim bylo umožněno vyjádřit v tomto ohledu svou vůli.
Konkrétně je třeba uvést, jak Soudní dvůr připomíná v bodech 6 až 9 rozsudku Western Sahara Campaign UK, že úmluva o mořském právu vymezuje mimo jiné práva pobřežního státu v teritoriálním moři a výlučné ekonomické zóně (VEZ). V tomto ohledu čl. 2 odst. 1 této úmluvy stanoví, že svrchovanost pobřežního státu se rozšiřuje za jeho pevninské území a vnitřní vody, a v případě souostrovního státu za jeho souostrovní vody, na přilehlé mořské pásmo zvané teritoriální moře. Článek 2 odst. 3 této úmluvy stanoví, že svrchovanost nad teritoriálním mořem se vykonává za podmínek této úmluvy a dalších pravidel mezinárodního práva. Článek 55 této úmluvy dále stanoví, že „výlučná ekonomická zóna je oblast nacházející se za teritoriálním mořem a k němu přilehlá, která podléhá zvláštnímu právnímu režimu stanovenému v této části, podle něhož se právo a jurisdikce pobřežního státu a práva a svobody jiných států řídí podle příslušných ustanovení této úmluvy“. Článek 56 odst. 1 písm. a) této úmluvy zejména stanoví, že „ve výlučné ekonomické zóně má pobřežní stát svrchovaná práva za účelem průzkumu a využívání přírodních zdrojů, ať živých či neživých, mořského dna a podzemí a vod nad nimi ležících, jejich uchovávání a hospodaření s nimi“.
Z výše uvedeného tak vyplývá, že nesamosprávným územím mohou být přiznána práva, zejména pokud jde o využívání přírodních zdrojů, v mořském pásmu přilehlém k tomuto území a definovaném úmluvou o mořském právu jako teritoriální moře, jakož i v mořském pásmu za touto prvně uvedenou oblastí, v mezích práv, která tato úmluva přiznává pobřežním státům ve VEZ, aniž je dotčeno vymezení mořských pásem třetích států a jejich práv.
V projednávané věci je třeba konstatovat, že čl. 1 písm. h) dohody o rybolovu zahrnuje do rybolovné oblasti „přilehlé vody Západní Sahary“ bez upřesnění, zda posledně uvedený pojem odpovídá pouze definici teritoriálního moře ve smyslu úmluvy o mořském právu, nebo se rozšiřuje na mořské pásmo za tímto mořem, v mezích práv přiznaných toutéž úmluvou pobřežním státům ve VEZ. V každém případě, jelikož tentýž článek upřesňuje, že vymezením rybolovné oblasti nebudou dotčena případná jednání o vymezení námořních oblastí pobřežních států sousedících s rybolovnou oblastí ani práva třetích států obecně, je třeba mít za to, že lidu Západní Sahary mohou být přiznána práva na využívání přírodních zdrojů ve vodách přiléhajících k tomuto území ve smyslu dohody o rybolovu.
Dále, jak připomíná žalobkyně a vyplývá z judikatury MSD a Stálého rozhodčího soudu (SRS), práva k moři se řídí zásadou mezinárodního obyčejového práva, podle které „pevnina dominuje moři z důvodu projekce pobřeží nebo pobřežních linií“, tedy přesněji řečeno, že práva k moři jsou odvozena od svrchovanosti pobřežního státu nad pevninou, přičemž námořní teritorium představuje neoddělitelnou součást pevninského území [v tomto smyslu viz SRS, 23. října 1909, věc Grisbådarna (Norsko, Švédsko),
Sbírka rozhodčích nálezů
, sv. XI, s. 159, MSD, rozsudky ze dne 8. října 2007, Územní námořní spor mezi Nikaraguou a Hondurasem v Karibském moři (Nikaragua v. Honduras), rozsudek, MSD, Sbírka 2007, s. 659, bod 126, a ze dne 3. února 2009, Mořské hranice v Černém moři (Rumunsko v. Ukrajina), rozsudek, MSD, Sbírka 2009, s. 61, bod 77].
Jak vyplývá z vysvětlení žalobkyně, Valné shromáždění Organizace spojených národů implicitně uplatňuje tuto zásadu na nesamosprávná území, zejména pokud v rezoluci 50/33 prohlašuje, že „škodlivý způsob využívání a drancování mořských zdrojů“ nesamosprávných území „narušují celistvost a prosperitu těchto území“ a „vyzývá všechny vlády a agentury Organizace spojených národů, aby zajistily plné dodržování a ochranu trvalé svrchovanosti obyvatel [těchto území] ve vztahu k jejich přírodním zdrojům“ (viz výše bod 19). Tvrdí tak, že přírodní zdroje nacházející se v námořním teritoriu představujícím neoddělitelnou součást pevninské části uvedených nesamosprávných území spadají pod trvalou svrchovanost národů těchto území.
Jak navíc uvádí žalobkyně, použití této zásady na nesamosprávná území vyplývá rovněž z mezinárodní praxe Unie, jak dokládá Evropsko-středomořská prozatímní dohoda o přidružení týkající se obchodu a spolupráce mezi Evropským společenstvím na jedné straně a Organizací pro osvobození Palestiny (OOP) ve prospěch palestinské samosprávy na Západním břehu Jordánu a v pásmu Gazy na straně druhé, podepsaná v Bruselu dne 24. února 1997 (
Úř. věst. 1997, L 187, s. 3
). Článek 1 písm. m) protokolu č. 3 k této dohodě týkající se definice pojmu „původní produkty“ a metod administrativní spolupráce totiž definuje „území“ stran jako „území, včetně teritoriálních vod“.
Konečně je třeba uvést, že v rozsudku Western Sahara Campaign UK Soudní dvůr implicitně použil tyto zásady na Západní Saharu a k ní přilehlé vody.
Soudní dvůr totiž uvedl, že vodami, v nichž je pobřežní stát oprávněn vykonávat svou svrchovanost nebo jurisdikci na základě úmluvy o mořském právu, jsou pouze vody, které jsou přilehlé k jeho území a patří k jeho teritoriálnímu moři nebo k jeho výlučné ekonomické zóně, a dále že s ohledem na skutečnost, že území Západní Sahary není součástí území Marockého království, nepatří vody přiléhající k území Západní Sahary do marocké rybolovné oblasti (rozsudek Western Sahara Campaign UK, body 68 a 69).
Z toho lze tedy vyvodit, že Soudní dvůr měl za to, že práva k vodám přiléhajícím k Západní Sahaře musí následovat práva k pevninské části tohoto nesamosprávného území, a zejména práva jeho lidu.
Z výše uvedeného tedy vyplývá, že na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, mohou být práva pobřežního státu zakotvená úmluvou o mořském právu, a zejména práva na využívání přírodních zdrojů nacházejících se v oblastech vymezených touto úmluvou, včetně rybolovných zdrojů, vykonávána ve prospěch obyvatelstva nesamosprávných území, která mají mořské pobřeží, stejně jako Západní Sahara, aniž jsou dotčena práva sousedících pobřežních států.
V každém případě vzhledem k tomu, že se sporná dohoda nevztahuje pouze na vody přiléhající k Západní Sahaře, ale i na samotné území Západní Sahary, je její lid dotčen územním použitím této dohody bez ohledu na vztah mezi uvedeným územím a uvedenými přilehlými vodami.
Z výše uvedeného vyplývá, že vzhledem k tomu, že územní působnost sporné dohody zahrnuje území Západní Sahary a přiléhající vody, může se tato dohoda dotýkat lidu tohoto území, a tedy vyžadovat jeho souhlas.
–
Ke třetí části argumentace Rady, týkající se neexistence změny právního postavení žalobkyně s ohledem na její omezenou úlohu v účasti na procesu sebeurčení Západní Sahary
Podle Rady, Španělského království, Francouzské republiky, Komise a CPMM neznamená úloha přiznaná žalobkyni v rámci procesu sebeurčení Západní Sahary, že napadené rozhodnutí a sporná dohoda mají bezprostřední účinky na její právní postavení. Její oprávnění k zastupování je totiž omezené a nikoli výlučné a žalobkyně není hospodářským subjektem. Kromě toho napadené rozhodnutí a sporná dohoda nepředjímají výsledek tohoto procesu. Účinky napadeného rozhodnutí na žalobkyni jsou tak nanejvýš nepřímé a politické.
Žalobkyně tvrdí, že napadené rozhodnutí má bezprostřední právní účinky na její postavení jakožto jediné zástupkyně lidu Západní Sahary již z toho důvodu, že se dotýká tohoto lidu ve smyslu bodu 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario. Kromě toho tvrdí, že politický proces sebeurčení zahrnuje „samozřejmě“ hospodářské otázky a otázky související s využíváním přírodních zdrojů a že sporná dohoda v každém případě nastoluje „územní“ otázku, takže spor plně spadá do rámce, v němž žalobkyně plní svůj úkol.
V tomto ohledu je třeba nejprve připomenout zvláštní situaci Západní Sahary, která vyplývá z vývoje mezinárodního kontextu připomenutého v bodech 2 až 20 výše. Ačkoli proces sebeurčení tohoto nesamosprávného území stále probíhá, jeho spravující moc ve smyslu článku 73 Charty Spojených národů, a sice Španělské království, se od 26. února 1976 vzdala jakékoli mezinárodní odpovědnosti týkající se správy tohoto území, což orgány OSN vzaly na vědomí (viz výše bod 13). Účastníky tohoto procesu, vedeného pod záštitou této organizace, jsou tudíž jednak Marocké království, které se domáhá výkonu svrchovaných práv na tomto území, a dále žalobkyně jakožto zástupkyně lidu tohoto území. Jak v podstatě uvádí Komise ve svém spise vedlejšího účastníka, mezi Marockým královstvím a žalobkyní dochází ke „sporu o legitimitu“, pokud jde o „způsobilost zastupovat“ toto území a jeho obyvatelstvo (rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 203).
Pokud jde dále o rozsah způsobilosti žalobkyně zastupovat lid Západní Sahary a jeho dopad na její bezprostřední dotčení rozhodnutím o uzavření dohody mezi Unií a Marockým královstvím, která se na toto území a k němu přiléhající vody výslovně vztahuje, je třeba uvést, že unijní soudy k této otázce nezaujaly stanovisko ani v rozsudcích Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK, ani v usneseních uvedených výše v bodě 52 (v tomto smyslu a
per analogiam
viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 204).
Rada naproti tomu odkazuje na body 183 až 194 stanoviska generálního advokáta Watheleta ve věci Rada v. Fronta Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
), v nichž generální advokát uvedl, že podle jeho názoru OSN uznala Frontu Polisario pouze jako zástupkyni lidu Západní Sahary v politickém procesu, který má vyřešit otázku sebeurčení lidu tohoto území, a že dotčený spor není součástí tohoto politického procesu (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 205).
Z bodu 7 rezoluce č. 34/37 a z bodu 10 rezoluce č. 35/19 však vyplývá, (viz výše bod 16), že uznání způsobilosti žalobkyně zastupovat lid Západní Sahary ze strany orgánů OSN logicky předchází uznání jejího práva účastnit se procesu sebeurčení tohoto území, a právě z důvodu této způsobilosti k zastupování měly orgány OSN za to, že žalobkyně toto právo má. Ačkoli je tedy pravda, že tento proces nezahrnuje problematiku týkající se řízení rybolovných zdrojů na území a rozdělení z něj pocházejících zisků, účast žalobkyně na tomto procesu neznamená, že by uvedený lid nemohla zastupovat v kontextu dohody o rybolovu mezi Unií a Marockým královstvím, jelikož se tato dohoda použije na uvedené území a vody k němu přiléhající, a dotýká se tak lidu tohoto území (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 206 a 207).
Jak ostatně vyplývá z rezolucí Valného shromáždění OSN týkajících se této otázky a ze stanoviska generálního advokáta Watheleta ve věci Western Sahara Campaign UK (
C‑266/16
,
EU:C:2018:1
) (viz bod 216 výše), právo lidu nesamosprávných území, konkrétně lidu Západní Sahary, na svobodné využívání přírodních zdrojů je nedílnou součástí jeho práva na sebeurčení.
Konečně, pokud jde o výlučnost způsobilosti žalobkyně zastupovat lid Západní Sahary, stačí v této fázi uvést, že z písemností ve spise nevyplývá, že by orgány OSN, jak uvádí žalobkyně, zpochybnily postoj vyjádřený v rezolucích č. 34/37 a č. 35/19 a uznaly jako organizace oprávněné zastupovat dotčený lid i jiné organizace, než je žalobkyně. Na rozdíl od toho, co tvrdí Komise a CPMM, není v tomto ohledu rozhodující skutečnost, že tyto orgány v rámci sledování procesu sebeurčení a v souladu se svým mandátem udržují vztahy a komunikují i s jinými organizacemi, než je žalobkyně, zejména s organizacemi občanské společnosti, jakož i s marockými orgány. Stejně tak případné trvající postavení Španělského království jakožto spravující moci ve smyslu článku 73 Charty Organizace Spojených národů ve vztahu k Západní Sahaře, bez ohledu na jeho prohlášení ze dne 26. února 1976, nemůže v žádném případě bránit tomu, aby lid tohoto území vyjádřil svůj souhlas prostřednictvím žalobkyně (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 208 a 209).
V každém případě je třeba uvést, že uzavření sporné dohody mezi Unií a jednou ze stran procesu sebeurčení na území Západní Sahary, která požaduje svrchovanost nad Západní Saharou a přilehlými vodami a která, jak vyplývá z výměny dopisů (viz výše bod 70), sama uzavřela uvedenou dohodu na tomto základě, nutně vyvolává právní účinky ve vztahu ke druhé straně tohoto procesu, s ohledem na „spor o legitimitu“ existující mezi těmito stranami ohledně tohoto území (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 210).
Odůvodnění výměny dopisů a body odůvodnění napadeného rozhodnutí svědčí ostatně o tom, že samotné strany, a zvláště Unie, jsou si vědomy toho, že uzavření této dohody není bez spojitosti s procesem sebeurčení probíhajícím v Západní Sahaře.
Svědčí o tom skutečnost, že v druhém pododstavci odstavce 1 výměny dopisů strany „opětovně potvrzují svoji podporu procesu Organizace Spojených národů“ a v odstavci 2 upřesňují, že uzavřením dohody o rybolovu nejsou dotčeny postoje stran ke statusu Západní Sahary a vod k ní přiléhajících, a sice na jedné straně postoj Unie, že se jedná o nesamosprávné území s právem na sebeurčení, a na druhé straně postoj Marockého království, že se jedná o „nedílnou součást“ jeho státního území. Unie kromě toho upřesňuje, že ačkoli vody přiléhající k tomuto území spadají do rybolovné oblasti vymezené v čl. 1 písm. h) dohody o rybolovu, „odkaz na marocké právní a správní předpisy obsažený v dohodě o rybolovu nemá na její stanovisko vliv“. Stejně tak Marocké království upřesňuje, že je toho názoru, že „veškeré řešení tohoto regionálního sporu by mělo vycházet z jeho iniciativy ke zřízení autonomie“.
Z toho je tedy třeba vyvodit, že strany měly za to, že by uzavření sporné dohody mohlo být vykládáno tak, že vyjadřuje společný postoj ke statusu Západní Sahary a že ohrožuje dotčený proces sebeurčení, a pro vyloučení takového rizika bylo tudíž třeba uvést tato upřesnění (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 212).
Tyto obavy jsou rovněž vyjádřeny v bodech 4 a 12 odůvodnění napadeného rozhodnutí (viz výše bod 60). Konkrétně v posledním bodu odůvodnění Rada odpovídá žalobkyni a „jiným aktérům“, kteří „se nechtěli zúčastnit konzultačního procesu“ a kteří odmítli „použití dohody o rybolovu a jejího prováděcího protokolu na vody přiléhající k Západní Sahaře“, neboť se „v zásadě domnívali, že by tyto akty potvrdily postavení Marockého království na území Západní Sahary“. V tomto ohledu Rada uvádí, že „ve znění dohody o rybolovu ani jejího prováděcího protokolu není nic, z čeho by šlo usuzovat, že by uznávala svrchovanost nebo svrchovaná práva Marockého království nad Západní Saharou a přilehlými vodami“ a že „Unie bude i nadále zvýšeným úsilím podporovat mírové řešení sporu, které bylo zahájeno a pokračuje pod záštitou OSN“.
Kromě toho, jak uvádí Rada v bodě 11 odůvodnění napadeného rozhodnutí, i když žalobkyně nesouhlasila s účastí na konzultacích uvedených v bodě 248 výše, ze zprávy ze dne 8. října 2018 vyplývá, že „[jí] byla zaslána pozvánka na schůzku, aby bylo zjištěno její stanovisko k rozšíření [sporné dohody] na vody přiléhající [k] Západní Sahaře“. Ačkoli tedy žalobkyně není stranou této dohody a nezapojila se do jednání za účelem jejího uzavření, vedených pouze unijními orgány a marockými orgány, považovaly orgány žalobkyni za partnera oprávněného vyjádřit své stanovisko k uvedené dohodě (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 214).
Vzhledem k tomu, že se uzavření sporné dohody dotýká lidu Západní Sahary a vyžaduje získání jeho souhlasu, má napadené rozhodnutí bezprostřední účinky na právní postavení žalobkyně jakožto zástupkyně tohoto lidu. Dále vzhledem k tomu, že tato dohoda byla uzavřena s Marockým královstvím, týká se jej přímo jakožto účastníka procesu sebeurčení na tomto území. Je totiž jednak nesporné, že žalobkyně nesouhlasila s uzavřením sporné dohody, a dále v rámci projednávané žaloby tvrdí, že souhlas lidu Západní Sahary nebyl získán platným způsobem, zejména z toho důvodu, že jej nevyjádřil samotný lid (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 215).
Skutečnost, že žalobkyně není hospodářským subjektem, je irelevantní, jelikož se tohoto postavení nedomáhá a nemá v úmyslu odvozovat své bezprostřední dotčení z použití pravidel stanovených spornou dohodou vůči sobě, ale ze samotné územní působnosti této dohody. Pokud jde konkrétně o srovnání mezi projednávanou věcí a věcí, ve které byl vydán rozsudek ze dne 20. září 2019, Venezuela v. Rada (
T‑65/18
,
EU:T:2019:649
), kterého se Rada a Komise dovolávají na podporu své argumentace, kromě skutečnosti, že rozsudkem ze dne 22. června 2021, Venezuela v. Rada (dotčení třetího státu) (
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
), Soudní dvůr zrušil rozsudek Tribunálu citovaný Radou, je třeba uvést, že spor, o který se jednalo v této věci mezi tímto třetím státem a Radou, se týkal jednostranných aktů použitelných pouze na území Unie a že souhlas třetí strany s těmito akty nebyl vyžadován. Toto srovnání není tedy v žádném případě relevantní (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 217).
Kromě toho skutečnost tvrzená Radou, že sporná dohoda a napadené rozhodnutí nepředjímají výsledek procesu sebeurčení, neznamená, že tyto akty nemohou změnit právní postavení žalobkyně jakožto zástupkyně třetí strany ve vztahu k této dohodě a jakožto účastnice tohoto procesu (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 218).
Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že všechny tři části argumentace Rady, Španělského království, Francouzské republiky, Komise a CPMM týkající se prvního kritéria bezprostředního dotčení musí být odmítnuty a že žalobkyně toto kritérium splňuje.
ii)

Ke druhému kritériu bezprostředního dotčení, podle kterého provádění napadeného opatření musí být čistě automatické povahy a vyplývat pouze z unijní právní úpravy
Jak bylo připomenuto výše v bodě 176, Rada tvrdí, že sporná dohoda vyžaduje prováděcí opatření k tomu, aby vyvolávala právní účinky vůči třetím stranám, zatímco žalobkyně tvrdí, že napadené rozhodnutí se jí bezprostředně dotýká na základě pouhé skutečnosti, že uzavírá dohodu použitelnou na území Západní Sahary a vody k ní přiléhající, aniž jsou třeba prováděcí opatření.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle judikatury připomenuté výše v bodě 179 vyžaduje druhé kritérium bezprostředního dotčení, aby napadené opatření neponechávalo svým adresátům žádnou volnost uvážení s ohledem na automatickou povahu jeho provádění, která vyplývá pouze z unijní právní úpravy, bez použití dalších zprostředkujících předpisů.
V projednávané věci bylo v rámci přezkumu prvního kritéria bezprostředního dotčení konstatováno výše v bodech 204 až 216, že dotčení lidu Západní Sahary a povinnost vyžádat si jeho souhlas vyplývají pouze z ustanovení dohody o rybolovu a z prováděcího protokolu, vykládaných ve světle výměny dopisů, přičemž všechny tři tyto dokumenty byly schváleny napadeným rozhodnutím, bez ohledu na dodatečná prováděcí opatření. Jak konkrétně tvrdí žalobkyně, nařízení napadené ve věci T‑356/19 nemůže bránit tomu, aby žalobkyně byla bezprostředně dotčena napadeným rozhodnutím, jelikož toto nařízení je technickým opatřením týkajícím se konkrétního aspektu prováděcího protokolu, a sice přidělení rybolovných práv přiznaných na základě uvedeného protokolu mezi členské státy.
Podle ustálené judikatury je navíc druhé kritérium bezprostředního dotčení splněno, pokud je možnost adresátů nevyhovět unijnímu aktu čistě teoretická, přičemž o jejich vůli vyvodit důsledky odpovídající tomuto aktu není pochyb (viz rozsudek ze dne 4. prosince 2019, PGNiG Supply & Trading v. Komise,
C‑117/18
, nezveřejněné,
EU:C:2019:1042
, bod
a citovaná judikatura).
Vzhledem k tomu, že v projednávané věci byla sporná dohoda uzavřena právě s cílem umožnit plavidlům Unie obnovit rybolovnou činnost ve vodách přiléhajících k Západní Sahaře a obyvatelům tohoto území získat odpovídající finanční příspěvek, je třeba konstatovat, že vůle unijních orgánů a orgánů Marockého království nevyhovět závazkům, které z ní vyplývají, je čistě teoretická.
Je tedy třeba dospět k závěru, že žalobkyně je napadeným rozhodnutím bezprostředně dotčena.
2)

K osobnímu dotčení žalobkyně
Rada tvrdí, že účast žalobkyně na jednáních o statusu Západní Sahary ji nemůže individualizovat ve vztahu k napadenému rozhodnutí a že sporná dohoda nemá vliv na její postavení v rámci těchto jednání. V duplice dodává, že i za předpokladu, že by žalobkyně měla pravomoc rozhodovat o hospodářských otázkách Západní Sahary, vyplývá zejména z bodu 69 rozsudku ze dne 10. dubna 2003, Komise v. Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), že tato pravomoc nestačí k prokázání toho, že je spornou dohodou osobně dotčena.
Komise, Francouzská republika, Španělské království a CPMM předkládají v podstatě stejné argumenty.
Žalobkyně tvrdí, že je osobně dotčena proto, že z bodů 100 až 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario vyplývá, že lid Západní Sahary, jehož je zástupkyní, musí vyjádřit souhlas s každou mezinárodní dohodou použitelnou na území Sahary. Vzhledem k úloze, kterou zastává ve vztahu k tomuto lidu, zejména při vyjádření jeho souhlasu být vázán určitou smlouvou, má tedy žalobkyně zvláštní vlastnosti, které ji vymezují vzhledem ke všem ostatním osobám, a je tak napadeným rozhodnutím osobně dotčena. V replice dodává, že provedením konzultací uvedených v bodě 48 výše jí Rada zabránila ve výkonu její pravomoci vyjádřit souhlas lidu Západní Sahary, a opakuje v podstatě argumentaci uvedenou za účelem prokázání, že je tímto rozhodnutím bezprostředně dotčena.
Podle ustálené judikatury mohou jiné subjekty než adresáti rozhodnutí tvrdit, že jsou osobně dotčeny, pouze tehdy, pokud je toto rozhodnutí zasahuje z důvodu určitých vlastností, které jsou pro ně zvláštní, nebo faktické situace, která je vymezuje vzhledem ke všem ostatním osobám, a tím je individualizuje způsobem obdobným tomu, jakým by byl individualizován adresát takového rozhodnutí (viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 228 a citovaná judikatura).
V projednávané věci má žalobkyně jakožto zástupkyně lidu nesamosprávného území, který požívá práva na sebeurčení, na základě mezinárodního práva vlastní pravomoci, jež se liší od pravomocí stran sporné dohody. Za účelem prokázání, že je napadeným rozhodnutím osobně dotčena, tak může účinně tvrdit, že jí napadené rozhodnutí brání vykonávat uvedené pravomoci podle svého uvážení (viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 229).
V rámci posouzení bezprostředního dotčení žalobkyně byl přitom učiněn závěr, že vzhledem k tomu, že uzavření sporné dohody se dotýká lidu Západní Sahary a předpokládalo získání jeho souhlasu, má napadené rozhodnutí bezprostřední účinky na právní postavení žalobkyně jakožto zástupkyně tohoto lidu a jakožto účastnice procesu sebeurčení na tomto území (viz výše body 241 až 250). V důsledku toho je třeba mít za to, že žalobkyně je napadeným rozhodnutím dotčena z důvodu vlastností, které jsou pro ni zvláštní a které ji individualizují obdobným způsobem, jakým by byl individualizován adresát tohoto rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 230 a 231).
Okolnosti sporu, který vedl k vydání rozsudku ze dne 10. dubna 2003, Komise v. Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), na který odkazují Rada, Komise a CPMM, nejsou srovnatelné s okolnostmi projednávané věci. Opatření napadená v rámci tohoto sporu se totiž netýkala specificky území žalujících stran. Kromě toho přijetí těchto opatření každopádně nepředpokládalo vyžádání souhlasu lidu tohoto území (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 233 až 235).
Judikatura týkající se osobního dotčení sdružení (viz rozsudek ze dne 18. ledna 2007, PKK a KNK v. Rada,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, bod
a citovaná judikatura, a usnesení ze dne 3. dubna 2014, ADEAS v. Komise,
T‑7/13
, nezveřejněné,
EU:T:2014:221
, bod
a citovaná judikatura), citovaná Komisí a Francouzskou republikou, není také relevantní, jelikož osobní dotčení sdružení hájícího soukromé zájmy svých členů nelze srovnávat s osobním dotčením entity zastupující lid nesamosprávného území. Mimoto s ohledem na roli žalobkyně a okolnosti uvedené výše v bodech 241 až 250, které postačují k tomu, aby žalobkyni individualizovaly ve vztahu k napadenému rozhodnutí, nelze vůči ní namítat skutečnost, že se neúčastnila jednání za účelem uzavření sporné dohody (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 236 a 237).
Z toho vyplývá, že napadené rozhodnutí se žalobkyně dotýká nejen bezprostředně, ale rovněž osobně. Námitku nepřípustnosti vznesenou Radou, která vychází z nedostatku aktivní legitimace žalobkyně, je tudíž třeba zamítnout a žalobu je nutné zkoumat meritorně.
3.

K opodstatněnosti žaloby
Na podporu své žaloby vznáší žalobkyně jedenáct žalobních důvodů. První žalobní důvod vychází z nedostatku pravomoci Rady k přijetí napadeného rozhodnutí, druhý z porušení její povinnosti ověřit dodržování základních práv a mezinárodního humanitárního práva, třetí z porušení povinnosti vyhovět rozsudkům Soudního dvora, čtvrtý z porušení základních práv jakožto zásad a hodnot, kterými se musí řídit vnější činnost Unie, pátý žalobní důvod vychází z porušení zásady ochrany legitimního očekávání, šestý z nesprávného použití zásady proporcionality, sedmý z nerespektování rybářské politiky, osmý z porušení práva na sebeurčení, devátý z porušení zásady relativního účinku smluv, desátý z porušení mezinárodního humanitárního práva a jedenáctý z porušení povinností Unie vyplývajících z práva mezinárodní odpovědnosti.
a)

K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nedostatku pravomoci Rady k přijetí napadeného rozhodnutí
Žalobkyně tvrdí, že Rada jakožto unijní instituce neměla pravomoc přijmout napadené rozhodnutí, jelikož se toto rozhodnutí týkalo uzavření mezinárodní dohody použitelné na území spadající pod svrchovanost lidu, vůči němuž Unie ani její smluvní partner neměly žádnou pravomoc.
Rada tvrdí, že tímto žalobním důvodem žalobkyně ve skutečnosti zpochybňuje pravomoc Unie z důvodu porušení práva na sebeurčení a zásady relativního účinku smluv, přičemž odkazuje na svou odpověď na osmý a devátý žalobní důvod. Mimoto uvádí, že pravomoc uzavírat mezinárodní dohody je jí svěřena článkem 218 odst. 6 SFEU.
Komise tvrdí, že mezinárodní právo nebrání tomu, aby moc spravující nesamosprávné území uzavřela mezinárodní dohodu použitelnou na uvedené území. V projednávané věci je třeba mít za to, že Marocké království je
de facto
autoritou spravující Západní Saharu. Francouzská republika zastává obdobné stanovisko. CPMM v podstatě souhlasí s odpovědí Rady na tento žalobní důvod.
V tomto ohledu stačí uvést, že v projednávané věci ze skutečností uplatňovaných žalobkyní nebo z písemností ve spise nevyplývá, že by uzavření sporné dohody mělo být vyloučeno z důvodu postavení Unie jakožto mezinárodní organizace nebo pravidla mezinárodního práva výslovně zakazujícího takové uzavření, které by vyplývalo zejména z rezoluce Rady bezpečnosti nebo z rozsudku MSD. Navíc je třeba připomenout, jak vyplývá z bodu 98 rozsudku Rada v. Fronta Polisario a z bodů 70 až 72 rozsudku Western Sahara Campaign UK, že Soudní dvůr v zásadě nevyloučil, aby Unie a Marocké království uzavřely mezinárodní dohodu použitelnou na území Západní Sahary nebo na vody k ní přiléhající (v tomto smyslu a obdobně viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 247 a 248 a citovaná judikatura).
Z těchto důvodů musí být první žalobní důvod zamítnut.
Opodstatněnost žaloby je třeba dále zkoumat analýzou třetího žalobního důvodu.
b)

Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z toho, že Rada porušila svou povinnost dodržet požadavky vyvozené judikaturou ze zásady sebeurčení a zásady relativního účinku smluv
Žalobkyně tvrdí, že Rada tím, že uzavřela s Marockým královstvím dohodu výslovně použitelnou na území Západní Sahary a k ní přiléhající vody bez jejího souhlasu, porušila povinnost vyhovět rozsudkům Soudního dvora, která je zakotvena v článku 266 SFEU. Soudní dvůr měl totiž podle ní za to, že implicitní zahrnutí tohoto území do působnosti dohod uzavřených mezi Unií a Marockým královstvím je z právního hlediska nemožné, a to s ohledem na zásadu sebeurčení a zásadu relativního účinku smluv. Žalobkyně z toho vyvozuje, že ze stejných důvodů je tím spíše vyloučeno explicitní použití takových dohod na uvedené území a přilehlé vody. Kromě toho v první části žaloby, jakož i v úvodních poznámkách repliky a ve vyjádřeních ke spisům vedlejších účastnic žalobkyně konkrétně tvrdí, že uzavření sporné dohody je v rozporu s judikaturou, jelikož nerespektuje oddělený a odlišný status Západní Sahary a bylo o něm rozhodnuto bez souhlasu lidu tohoto území s uvedenou dohodou.
Rada tvrdí, že uzavřením dohody, která do své působnosti výslovně zahrnuje vody přiléhající k Západní Sahaře, když získala souhlas obyvatelstva tohoto území, vyhověla rozsudkům Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK.
Konkrétně v úvodních poznámkách žalobní odpovědi, nadepsaných „Horizontální otázky“, Rada zaprvé tvrdí, že konzultace provedené Komisí a ESVČ, jejichž cílem bylo zajistit co nejširší možnou účast orgánů a organizací zastupujících dotyčné obyvatelstvo, aniž předjímaly výsledek procesu sebeurčení, umožnily získat jejich souhlas v souladu s rozsudkem Rada v. Fronta Polisario a s příslušnými zásadami mezinárodního práva. Zadruhé tvrdí, že současná situace Západní Sahary neumožňuje vést konzultace přímo s dotčeným lidem nebo prostřednictvím institucionálního zástupce lidu tohoto území. Zatřetí mohly orgány využít svého uvážení a vést konzultace založené na objektivním kritériu vycházejícím z výhod pro obyvatelstvo tohoto území a v tomto ohledu postupovaly v souladu s příslušnými zásadami mezinárodního práva. Začtvrté Rada v duplice tvrdí, že pouze Marocké království, které je „faktickou spravující mocí“ na území Západní Sahary, má právní způsobilost a správní a celní prostředky potřebné k uzavření dohody o rybolovu s Unií. Zapáté žalobkyně podle Rady nesplňuje podmínky stanovené judikaturou k tomu, aby se mohla dovolávat pravidel mezinárodního práva.
Komise v podstatě rozvíjí tutéž analýzu jako Rada, pokud jde o proces, který vedl k uzavření sporné dohody, a možnost dovolávat se zásad mezinárodního práva, jakož i soudní přezkum rozhodnutí o uzavření těchto dohod. V rámci osmého a devátého žalobního důvodu zpochybňuje rovněž konkrétně možnost dovolávat se zásady sebeurčení a zásady relativního účinku smluv. V bodě 1.2 úvodních úvah dodává, že sporná dohoda je v souladu se zásadami mezinárodního práva veřejného zakotvenými v článku 73 Charty Organizace spojených národů a v rezoluci III závěrečného aktu třetí konference OSN o mořském právu. V podstatě tvrdí, že tato ustanovení nebrání řízení zdrojů nacházejících se ve vodách přiléhajících k Západní Sahaře Marockým královstvím a Unií v rámci mezinárodní dohody, jelikož toto řízení zohledňuje zájmy obyvatel tohoto území, a že teze žalobkyně by vedly ke vzniku právního vakua ve správě těchto vod. Úmluva o mořském právu mimoto pojem „souhlas“ nepoužívá. Konečně Komise tvrdí, že se žalobkyně mýlí ohledně důsledků, které je třeba vyvodit z rozsudků Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK, které se omezily na výklad dohod použitelných na území Marockého království a ve vodách spadajících do jeho svrchované pravomoci nebo jurisdikce s ohledem na příslušné zásady mezinárodního práva, ale netýkají se platnosti těchto dohod.
Španělské království a Francouzská republika v podstatě argumentují obdobně jako Rada a Komise, pokud jde o uplatňování zásad mezinárodního práva, soudní přezkum napadeného rozhodnutí a platnost konzultací uskutečněných Komisí a ESVČ.
CPMM se částečně připojují k analýze Rady týkající se konzultačního procesu před uzavřením sporné dohody. Kromě toho tvrdí, že místní volení zástupci, kteří se této konzultace účastnili, jsou legitimními zástupci obyvatelstva Západní Sahary a mají demokratickou legitimitu. Navíc, co se týče konkrétně třetího žalobního důvodu, CPMM zejména tvrdí, že článek 266 SFEU není v projednávané věci použitelný. Konečně v rámci devátého žalobního důvodu CPMM tvrdí, že zásadu relativního účinku smluv nelze použít a spornou dohodu každopádně nelze vůči žalobkyni uplatňovat.
Úvodem je třeba uvést, že část argumentace Rady, Francouzské republiky, Komise a CPMM vyvolává v konečném důsledku otázku, zda tento žalobní důvod není irelevantní. Tuto otázku je tedy třeba zkoumat ještě před případným vyjádřením se k opodstatněnosti uvedeného žalobního důvodu.
1)

K argumentům Rady, Francouzské republiky, Komise a CPMM týkajícím se irelevance třetího žalobního důvodu
Argumenty Rady a vedlejších účastníků zpochybňují právní základy tohoto žalobního důvodu ze tří hledisek. Zaprvé tvrdí, že článek 266 SFEU není použitelný. Zadruhé uvádějí, že se rozsudků uvedených žalobkyní nelze účinně dovolávat za účelem zpochybnění platnosti dohod mezi Unií a Marockým královstvím. Zatřetí se podle nich žalobkyně nemůže dovolávat zásad mezinárodního obyčejového práva, na jejichž porušení v projednávaném případě poukazuje.
Zaprvé, pokud jde o použitelnost článku 266 SFEU, je třeba uvést, že v rozsudku z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada (T‑279/19) Tribunál konstatoval, že v rámci třetího žalobního důvodu, který je založen na stejných právních základech jako projednávaný žalobní důvod, nemohla žalobkyně z článku 266 SFEU vyvodit povinnost orgánů vyhovět rozsudkům Soudního dvora ve věcech Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK nebo usnesením Tribunálu uvedeným výše v bodě 52, zejména z toho důvodu, že žádné z těchto rozhodnutí soudů Unie nezrušilo unijní akt ani jej neprohlásilo neplatným. Učinil z toho závěr, že v rozsahu, v němž je tento žalobní důvod založen na ustanoveních tohoto článku, není relevantní (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 262 až 265 a citovaná judikatura).
Avšak v rozsahu, v němž argumentace uplatňovaná na podporu tohoto žalobního důvodu je založena na výtce, která v podstatě vychází z toho, že orgány porušily svou povinnost řídit se judikaturou Soudního dvora týkající se pravidel mezinárodního práva použitelných na dohodu dotčenou v této věci, Tribunál konstatoval, že se žalobkyně mohla účinně dovolávat tohoto porušení, jelikož unijní soud má pravomoc zkoumat v rámci žaloby na neplatnost soulad napadeného aktu s judikaturou Soudního dvora, a že rozhodnutí, které bylo napadeno v projednávané věci, bylo přijato právě proto, aby vyvodilo důsledky z této judikatury, konkrétně z rozsudku Rada v. Fronta Polisario. Dospěl tedy k závěru, že i přes nesprávný odkaz na článek 266 SFEU není třetí žalobní důvod v rozsahu, v němž v podstatě vychází z výše uvedené výtky, irelevantní (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 267 až 272).
Vzhledem k tomu, že žalobkyně v rámci tohoto žalobního důvodu odkazuje na výkon týchž rozhodnutí unijních soudů, jako jsou rozhodnutí uplatňovaná ve věci, v níž byl vydán rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada (T‑279/19), je třeba tento žalobní důvod zamítnout v rozsahu, v němž je založen na článku 266 SFEU, a to ze stejných důvodů, jaké jsou uvedeny výše v bodě 284.
Naproti tomu je třeba uvést, že jak vyplývá z bodu 276 výše, žalobkyně se v rámci tohoto žalobního důvodu v podstatě dovolává toho, že orgány porušily svou povinnost vyhovět judikatuře Soudního dvora týkající se výkladu dohod mezi Unií a Marockým královstvím ve světle příslušných pravidel mezinárodního práva uvedených v rozsudcích Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK. Mimoto, jak vyplývá z bodů 3 a 5 odůvodnění napadeného rozhodnutí (viz výše bod 116), byla sporná dohoda sjednána a uzavřena orgány za účelem vyvození důsledků z druhého z těchto rozsudků, který vyloučil použití dohody o rybolovu z roku 2006 a protokolu z roku 2013 na území Západní Sahary a přilehlé vody z důvodu, že je v rozporu se zásadou sebeurčení a zásadou relativního účinku smluv, jak byly vyloženy v prvním z těchto rozsudků. Z toho vyplývá, že z obdobných důvodů, jako jsou důvody uvedené v bodech 267 až 272 rozsudku z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada (T‑279/19), není tento žalobní důvod, v rozsahu, v němž vychází z uvedeného porušení, irelevantní.
Zadruhé argumenty Komise a CPMM vycházející ze skutečnosti, že Soudní dvůr v rozsudcích Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK vyložil zásadu sebeurčení a zásadu relativního účinku smluv v kontextu výkladu dohod dotčených v těchto věcech, a nikoli v kontextu přezkumu jejich platnosti, musí být zamítnuty. Orgány jsou totiž povinny vyhovět nejen výkladu pravidel unijního práva podanému Soudním dvorem, ale rovněž výkladu pravidel mezinárodního práva, která zavazují Unii, a unijnímu soudu přísluší posoudit slučitelnost dohody uzavřené jménem Unie s tímto výkladem. Na druhé straně pravidla mezinárodního práva vyložená v projednávané věci Soudním dvorem, která byla relevantní pro rozhodnutí o implicitním použití takové dohody uzavřené s Marockým královstvím na Západní Saharu, jsou tím spíše relevantní pro přezkum legality takového ujednání dohody mezi týmiž stranami, které výslovně stanoví takové územní použití (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 273 až 275).
Zatřetí, pokud jde o možnost dovolávat se zásady sebeurčení a zásady relativního účinku smluv, lze připomenout, že v kontextu dohody v oblasti obchodní politiky uzavřené jménem Unie za účelem dosažení souladu s výkladem těchto zásad provedeným Soudním dvorem v rozsudku Rada v. Fronta Polisario, Tribunál konstatoval, že Soudní dvůr v tomto rozsudku vyvodil z výkladu dohody o přidružení, ve světle uvedených zásad, jasné, přesné a bezpodmínečné povinnosti, které je nutno dodržovat v rámci vztahů Unie a Marockého království, a sice povinnost respektovat oddělený a odlišný status Západní Sahary, jakož i povinnost ujistit se o souhlasu jejího lidu pro případ provádění dohody o přidružení na tomto území (viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 281 a citovaná judikatura).
Tribunál z tohoto konstatování vyvodil, že za účelem ochrany práv, která pro lid Západní Sahary vyplývají ze zásady sebeurčení a zásady relativního účinku smluv, musí mít žalobkyně možnost dovolávat se porušení těchto jasných, přesných a bezpodmínečných povinností ve vztahu k rozhodnutí, které bylo napadeno ve věci, v níž byl vydán rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada (T‑279/19), jelikož takové tvrzené porušení může mít dopad na uvedený lid jakožto třetí stranu ve vztahu k dohodě uzavřené mezi Unií a Marockým královstvím. Kromě toho měl za to, že judikatura týkající se možnosti dovolávat se zásad mezinárodního obyčejového práva uvedená v bodech 107 až 109 rozsudku ze dne 21. prosince 2011, Air Transport Association of America a další (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), tomuto závěru nebrání. Konstatoval totiž, že úvahy uvedené v těchto bodech vycházejí z posouzení zvláštních okolností projednávané věci týkajících se povahy uplatňovaných zásad mezinárodního práva a napadeného aktu, jakož i právní situace žalobkyň ve věci v původním řízení, které nebyly srovnatelné se situacemi ve věci T‑279/19 (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 282 až 291 a citovaná judikatura).
Stejně tak měl Tribunál za to, že závěr uvedený výše v bodě 290 není zpochybněn argumenty Komise a Comader týkajícími se specifické možnosti dovolávat se jednak zásady sebeurčení a jednak zásady relativního účinku smluv. Zaprvé, pokud jde o zásadu sebeurčení, měl totiž Tribunál za to, že skutečnost, že právo zakotvené touto zásadou je kolektivním právem, a skutečnost, že otevírá proces, jehož výsledek není předem určen, každopádně nejsou v projednávané věci rozhodné, jelikož třetí osoba, kterou žalobkyně zastupovala, byla právě držitelkou tohoto práva a skutečně jej využívala bez ohledu na výsledek probíhajícího procesu. Zadruhé, pokud jde o zásadu relativního účinku smluv, Tribunál měl v podstatě za to, že případná neuplatnitelnost dohody o celních preferencích vůči lidu Západní Sahary v mezinárodním řádu nemůže bránit tomu, aby se žalobkyně dovolávala této zásady před unijním soudem (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 293 až 296 a citovaná judikatura).
Úvahy připomenuté výše v bodech 289 až 291 se použijí na možnost dovolávat se zásady sebeurčení a zásady relativního účinku smluv vůči napadenému rozhodnutí s ohledem na použitelnost uvedených zásad v rámci dohody o rybolovu uzavřené mezi Unií a Marockým královstvím, kterou Soudní dvůr uznal v bodech 63 až 72 rozsudku Western Sahara Campaign UK.
V rámci tohoto žalobního důvodu žalobkyně každopádně vznáší výtku vycházející v podstatě z toho, že orgány porušily svou povinnost řídit se judikaturou Soudního dvora týkající se výkladu dohod mezi Unií a Marockým královstvím z hlediska příslušných pravidel mezinárodního práva, a zejména povinnost vyhovět rozsudku Western Sahara Campaign UK, a to na podporu žaloby směřující proti rozhodnutí přijatému k vyvození důsledků z tohoto rozsudku. V této souvislosti jí proto nelze odepřít právo zpochybnit legalitu napadeného rozhodnutí tím, že se v rámci této výtky dovolává takových základních pravidel, vzhledem k tomu, že Unie je těmito pravidly vázána a toto rozhodnutí bylo přijato za účelem zajištění souladu s výkladem těchto pravidel podaným Soudním dvorem (obdobně viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 292 a citovaná judikatura).
V rámci tohoto žalobního důvodu a na jeho podporu se tedy žalobkyně může účinně dovolávat rozsudků Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK a výkladu zásady sebeurčení a zásady relativního účinku smluv obsaženého v těchto rozsudcích. Tento žalobní důvod tedy není irelevantní.
2)

K opodstatněnosti argumentů žalobkyně na podporu tohoto žalobního důvodu
Argumentace žalobkyně na podporu tohoto žalobního důvodu obsahuje v podstatě tři části vycházející zaprvé z toho, že Unie a Marocké království nemohou uzavřít dohodu použitelnou na Západní Saharu a vody k ní přiléhající, zadruhé z nerespektování odděleného a odlišného statusu tohoto území, které je v rozporu se zásadou sebeurčení, a zatřetí z porušení požadavku, podle kterého musí lid tohoto území souhlasit se spornou dohodou jakožto její „třetí strana“ ve smyslu zásady relativního účinku smluv.
i)

K první části třetího žalobního důvodu, vycházející z toho, že Unie a Marocké království nemohou uzavřít dohodu použitelnou na Západní Saharu a vody k ní přiléhající
V rámci první části žalobkyně tvrdí, že jak vyplývá z rozsudků Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK, použití dohody mezi Unií a Marockým královstvím na Západní Saharu a vody k ní přiléhající není z právního hlediska možné, zvláště z důvodu porušení zásady sebeurčení a zásady relativního účinku smluv. Pokud jde konkrétně o rozsudek Western Sahara Campaign UK, žalobkyně tvrdí, že Soudní dvůr v bodě 72 tohoto rozsudku vyloučil takovou dohodu z důvodu, že Marocké království v každém případě kategoricky odmítá vnímat své postavení ve vztahu k tomuto území jinak, než že má vůči němu svrchovanou moc. Sporná dohoda přitom ve skutečnosti směřuje k „zakonzervování“ faktického použití dohody o rybolovu z roku 2006 a jejích protokolů na část dotčeného území kontrolovanou touto třetí zemí a na přilehlé vody, které bylo vyloučeno výše uvedeným rozsudkem.
Rada, podporovaná Francouzskou republikou, Komisí a CPMM, tvrdí, že rozsudky citované výše v bodě 296 nevyloučily použití dohod mezi Unií a Marockým královstvím na Západní Saharu.
V tomto ohledu stačí uvést, že v judikatuře týkající se dohod uzavřených jménem Unie s Marockým královstvím v rámci dohody o přidružení se unijní soudy nevyjádřily ke sporům týkajícím se dohod mezi Unií a Marockým královstvím, které obsahují výslovné ujednání zahrnující Západní Saharu do územní působnosti této dohody. V rámci této judikatury tak Soudní dvůr a Tribunál pouze rozhodly, že příslušná pravidla mezinárodního práva brání tomu, aby toto nesamosprávné území bylo považováno za implicitně spadající do územní působnosti dohody mezi Unií a Marockým královstvím, byla-li tato působnost, pokud jde o tuto třetí zemi, výslovně omezena na její území nebo na vody spadající pod její svrchovanost nebo jurisdikci (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 300 až 304 a citovaná judikatura).
Kromě toho, jak bylo připomenuto v bodech 301 a 305 rozsudku z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada (T‑279/19), Soudní dvůr v bodech 94 až 98 rozsudku Rada v. Fronta Polisario konstatoval, že pravidlo kodifikované v článku 29 Vídeňské úmluvy nebrání tomu, aby smlouva zavazovala stát vůči jinému nežli svému území, pokud takový úmysl z této smlouvy vyplývá.
Na základě toho je tedy třeba dospět k závěru, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalobkyně, nelze mít za to, že sporná dohoda „potvrzuje“ praxi vyloučenou judikaturou. Tato judikatura totiž zaprvé zcela nevyloučila, že by se dohoda mezi Unií a Marockým královstvím mohla legálně použít na Západní Saharu nebo vody k ní přiléhající. Zadruhé toto použití v projednávaném případě nevyplývá z pouhé „praxe“, ale z výslovného znění samotné sporné dohody odrážejícího společnou vůli stran, a zejména Unie (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 305 a citovaná judikatura).
Tyto úvahy nejsou v projednávané věci zpochybněny bodem 72 rozsudku Western Sahara Campaign UK (viz výše bod 48). V tomto bodě uvedeného rozsudku totiž Soudní dvůr pouze odmítl hypotézu Rady a Komise, že vody přiléhající k Západní Sahaře lze považovat za vody spadající do jurisdikce Marockého království jakožto „faktické spravující moci“ nebo okupační mocnosti na tomto území, neboť Marocké království „kategoricky“ vyloučilo tuto kvalifikaci. V tomtéž bodě Soudní dvůr naproti tomu nevyloučil možnost, že by tyto vody mohly být zahrnuty do dohody o rybolovu mezi Unií a Marockým královstvím, která je výslovně odlišuje od vod spadajících pod svrchovanost nebo jurisdikci tohoto třetího státu.
První část třetího žalobního důvodu musí být tedy zamítnuta.
Je třeba přistoupit k analýze třetí části tohoto žalobního důvodu.
ii)

Ke třetí části třetího žalobního důvodu, vycházející z porušení požadavku, aby lid Západní Sahary vyjádřil souhlas se spornou dohodou, jakožto třetí strana ve vztahu k této dohodě, ve smyslu zásady relativního účinku smluv
Ve třetí části třetího žalobního důvodu žalobkyně jak v žalobě, tak v replice zpochybňuje platnost konzultací uskutečněných Komisí a ESVČ a relevanci zprávy ze dne 8. října 2018, která zmiňuje mimo jiné tyto konzultace. Tyto konzultace a tato zpráva se totiž soustředí na přínosy sporné dohody, zatímco jediným relevantním kritériem vyjádřeným Soudním dvorem je souhlas lidu Západní Sahary. Kromě toho tyto konzultace, k nimž nebyly unijní orgány a Marocké království podle žalobkyně příslušné, nemohly mít podle ní za cíl nebo za následek získání uvedeného souhlasu, zejména z toho důvodu, že tento souhlas nemůže vyplývat z neformálního konzultačního procesu a že se uvedený proces týkal entit zřízených podle marockého práva a nezahrnoval tu část tohoto lidu, která žije mimo oblast kontrolovanou Marockým královstvím. Navíc Rada v bodě 11 odůvodnění napadeného rozhodnutí pozměnila povahu a dosah uvedených konzultací v tom směru, že je pokládá za projev souhlasu „dotčeného obyvatelstva“. Tyto úvahy Rady nejsou v souladu s rozsudky Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK, zejména s bodem 106 prvního z těchto rozsudků.
Rada, Španělské království, Francouzská republika, Komise a CPMM v podstatě tvrdí, že provedené konzultace dodržují použitelné zásady mezinárodního práva s ohledem na zvláštní situaci Západní Sahary, která neumožňuje získat souhlas lidu tohoto území přímo, a na významnou posuzovací pravomoc orgánů (viz výše body 277 až 281).
V této části je nezbytné posoudit zaprvé použití zásady relativního účinku smluv v projednávané věci, zadruhé způsoby, kterými orgány zamýšlely, podle znění bodu 11 odůvodnění napadeného rozhodnutí, řídit se v daném případě „úvahami uvedenými v rozsudku [Western Sahara Campaign UK]“, a zatřetí opodstatněnost argumentace připomenuté v bodě 304 výše.
–
K použití zásady relativního účinku smluv na projednávanou věc
Nejprve je třeba připomenout, na rozdíl od toho, co tvrdí CPMM, a jak vyplývá z bodů 100 až 107 rozsudku Rada v. Fronta Polisario a z bodů 63, 69, 71 a 72 rozsudku Western Sahara Campaign UK, že v projednávané věci se použije zásada relativního účinku smluv. Konkrétně tvrzení, že Marocké království nemělo s ohledem na svůj postoj vůči Západní Sahaře v úmyslu přiznat lidu tohoto území práva ani povinnosti, nemá žádný vliv na použitelnost této zásady v rámci výkladu takové dohody uzavřené mezi Unií a Marockým královstvím použitelné na Západní Saharu a přiléhající vody, jako je sporná dohoda, ze strany unijních soudů z hlediska mezinárodního práva (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 310).
Použití zásady relativního účinku smluv v projednávaném případě není zpochybněno ani úvodními úvahami Komise týkajícími se údajně nevyřešené povahy vztahu mezi nesamosprávným územím a k němu přilehlými vodami v mezinárodním právu, a zejména jejími úvahami týkajícími se neexistence odkazu na pojem „souhlas“ v úmluvě o mořském právu, zejména v rezoluci III závěrečného aktu třetí konference OSN o mořském právu.
Stačí totiž připomenout, že jak bylo konstatováno výše v bodě 233, z analýzy zásad obyčejového práva zakotvených v úmluvě o mořském právu a z ujednání této úmluvy, tak jak jsou vykládána zejména Soudním dvorem, vyplývá (viz výše body 221 až 232), že práva pobřežního státu zakotvená úmluvou o mořském právu, a zejména práva na využívání rybolovných zdrojů nacházejících se v oblastech vymezených touto úmluvou, mohou být vykonávána ve prospěch lidu nesamosprávných území majících mořské pobřeží, tak jako Západní Sahara. Nicméně v případě, že by práva dotčeného lidu byla vykonávána třetími státy v jejich prospěch, musel by uvedený lid v souladu se zásadou sebeurčení a se zásadou relativního účinku smluv vyjádřit svůj souhlas s tím, aby tato práva byla vykonávána těmito státy. V každém případě, jak již bylo v tomto rozsudku opakovaně konstatováno, sporná dohoda se vztahuje nejen na vody přiléhající k uvedenému území, ale rovněž na jeho pevninskou část.
Dále je třeba připomenout, vzhledem k tomu, že se Soudní dvůr nevyjádřil ani orgány OSN neposkytly stanovisko ke kritériím týkajícím se způsobu vyjádření souhlasu lidu Západní Sahary, že podle obecné mezinárodněprávní zásady relativního účinku smluv, jejímž zvláštním vyjádřením je pravidlo obsažené v článku 34 Vídeňské úmluvy, nemohou být smlouvy k újmě ani ku prospěchu třetím subjektům bez jejich souhlasu (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 311 až 313).
V tomto ohledu lze z ustanovení článků 35 a 36 Vídeňské úmluvy vyvodit, že souhlas lidu Západní Sahary se spornou dohodou lze předpokládat pouze v případě, že strany této dohody zamýšlely přiznat mu právo, není-li stanoveno jinak, a že tento souhlas musí být naopak výslovný ve vztahu k závazkům, které mu tytéž strany hodlají uložit. Kromě toho, že zásady kodifikované Vídeňskou úmluvou ohledně smluvních vztahů mezi státy se mohou použít na jiné subjekty mezinárodního práva, z bodu 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario totiž nevyplývá obsahový rozdíl mezi pojmem „třetí strana“ použitým Soudním dvorem na dotčený lid a pojmem „třetí stát“ ve smyslu této úmluvy (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 314 až 317 a citovaná judikatura).
Bez ohledu na skutečnost, že v projednávané věci se žalobkyně odmítla účastnit konzultací uskutečněných Komisí a ESVČ před uzavřením sporné dohody, je třeba uvést, že tato dohoda nepřiznává lidu Západní Sahary jakožto třetí straně ve vztahu k uvedené dohodě žádné právo, a že podle zásady vyjádřené v čl. 36 odst. 1 Vídeňské úmluvy tedy nelze předpokládat jeho souhlas (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 318 a 323).
Rybolovná práva přiznaná na základě dohody o rybolovu ve vodách přiléhajících k Západní Sahaře jsou totiž přiznána Unii a členským státům. Kromě toho řízení rybolovných činností v těchto vodách, zejména v rámci vymezení oblastí řízení rybolovu, do kterých spadají tyto vody, je podle čl. 6 odst. 1 uvedené dohody prováděno marockými orgány v rámci jejich vnitrostátních právních a správních předpisů.
Na druhé straně, jak bylo připomenuto výše v bodě 215, jednotlivé složky finančního příspěvku jsou vypláceny marockým orgánům, jak vyplývá z čl. 4 odst. 4 a čl. 8 odst. 3 prováděcího protokolu, jakož i z bodu E kapitoly I přílohy tohoto protokolu. Kromě toho podle čl. 4 odst. 2 a článků 6 až 8 prováděcího protokolu je tento příspěvek přidělován orgány Marockého království pod kontrolou smíšené komise zřízené článkem 13 dohody o rybolovu, která je složena ze zástupců tohoto třetího státu a Unie, a v souladu se zásadou spravedlivého zeměpisného a sociálního rozdělení uvedenou v čl. 12 odst. 4 téže dohody.
Z výměny dopisů však vyplývá (viz výše bod 70), že Marocké království vykonává svou odpovědnost na základě svého stanoviska, podle kterého „je oblast Sahary nedílnou součástí území státu, nad nímž plně vykonává svrchovanost, stejně jako nad zbytkem státního území.“
V tomto ohledu lze zejména uvést, že z ujednání dohody o rybolovu nebo z prováděcího protokolu a jeho příloh a dodatků nevyplývá, že by zásada spravedlivého zeměpisného a sociálního rozdělení finančního příspěvku byla prováděna rozdílným způsobem na území Západní Sahary a na území Maroka ve smyslu článku 94 dohody o přidružení.
Co se týče území Západní Sahary a k němu přiléhajících vod, Marocké království neplní povinnosti a nevykonává pravomoci, které pro něj vyplývají ze sporné dohody tak, aby uplatňovalo práva lidu tohoto území v jeho prospěch. Jak totiž vyplývá z jeho postoje vyjádřeného ve výměně dopisů a jak ostatně připomínají CPMM (viz výše bod 307) Marocké království tomuto lidu nezamýšlí přiznat práva, pokud jde o využívání rybolovných zdrojů v těchto vodách a rozdělení výhod, které z něj vyplývají. Mimoto práva, která může tato dohoda případně založit hospodářským subjektům usazeným na uvedeném území, se týkají jednotlivců, a nikoli subjektu, který je její „třetí stranou“ a musí s touto dohodou souhlasit. Pokud jde o přínosy pro obyvatelstvo tohoto území, které z toho mohou vyplývat, jedná se o čistě sociálně-ekonomické účinky, které jsou navíc nepřímé a nelze je stavět na roveň právům (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 320 a 321).
Naproti tomu sporná dohoda tím, že přiznává jedné ze stran pravomoc na území třetího subjektu, kterou tento nemůže sám vykonávat nebo případně delegovat její výkon, ukládá dotčenému třetímu subjektu povinnost, jak zdůrazňuje žalobkyně, bez ohledu na okolnost, na niž poukazuje Rada, že v této fázi není schopna vykonávat tyto pravomoci sama nebo prostřednictvím svého zástupce. Její souhlas se spornou dohodou tedy musí být výslovný (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 322 a 323).
Konečně stran obsahu a rozsahu pojmu „souhlas“, který je používán v článcích 34 až 36 Vídeňské úmluvy a který je uveden v bodě 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario, je třeba připomenout, že jak vyplývá z třetího pododstavce preambule této úmluvy, zásada svobodného souhlasu je „všeobecně uznávanou“ zásadou, která hraje stěžejní úlohu v oblasti práva mezinárodních smluv. Kromě toho je třeba uvést, že pokud norma mezinárodního práva provádí zásadu svobodného souhlasu, toto pravidlo znamená, že zaprvé vyjádření souhlasu smluvní nebo třetí strany podmiňuje platnost aktu, pro který je souhlas vyžadován, zadruhé platnost samotného souhlasu závisí na jeho „svobodné a pravé“ povaze a zatřetí uvedený akt lze uplatňovat vůči té smluvní nebo třetí straně, která s ním platně souhlasila (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 324 a 325 a citovaná judikatura).
Souhlas lidu Západní Sahary jakožto třetí strany ve vztahu ke sporné dohodě ve smyslu bodu 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario tedy musí v zásadě splňovat tytéž požadavky a vyvolávat stejné právní účinky, jaké jsou uvedeny výše v bodě 319 (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 326).
Konkrétní kroky, které Rada a Komise podnikly za účelem splnění požadavků vyvozených Soudním dvorem ze zásady relativního účinku smluv, je třeba nyní zkoumat ve světle těchto úvah.
–
Ke konzultacím, které Rada a Komise provedly, aby respektovaly výklad zásady relativního účinku smluv podaný v rozsudcích Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK
Zaprvé je třeba připomenout, že v bodě 11 odůvodnění napadeného rozhodnutí Rada uvedla, že „Komise ve spolupráci s [ESVČ] přijala veškerá přiměřená a za stávající situace proveditelná opatření, aby vhodným způsobem zapojila dotčený lid a ujistila se o jeho souhlasu“. Kromě toho Rada v tomto bodě odůvodnění upřesnila, že „v Západní Sahaře i v Marockém království byly provedeny rozsáhlé konzultace a sociálně-ekonomičtí a političtí aktéři, kteří se účastnili konzultací, se jasně vyslovili ve prospěch uzavření [sporné] dohody“, „[žalobkyně] a někteří další aktéři však s účastí na konzultačním procesu nesouhlasili“. Jak vyplývá z těchto údajů, právě tento „konzultační proces“ podle Rady umožnil naplnit „úvahy popsané“ v rozsudcích Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK, zejména těm, které jsou uvedeny v bodě 106 prvního z těchto rozsudků.
Zadruhé, jak vyplývá ze žalobní odpovědi a dokumentů předložených na její podporu, Rada připojila ke svému rozhodnutí ze dne 16. dubna 2018, kterým se schvaluje zahájení jednání s Marockým královstvím za účelem změny dohody o partnerství v odvětví rybolovu a uzavření prováděcího protokolu k uvedené dohodě, směrnice pro jednání. Tyto směrnice zejména stanovily, že „Komise [vyhodnotila] případné dopady [sporné] dohody, zvláště pokud jde o přínosy pro dotčené obyvatelstvo a využívání přírodních zdrojů dotčených území“, a dále že tento orgán „[měl] dbát na to, v souladu s rozsudky vydanými Soudním dvorem, aby se obyvatelstvo, kterého se dohoda týká, vhodným způsobem zapojilo do jednání ještě před podáním návrhu na podpis a uzavření dohody“.
Zatřetí Komise ve zprávě ze dne 8. října 2018 uvedla, pokud jde o druhou ze směrnic pro jednání uvedených výše v bodě 323:
„Z důvodu neexistující jakékoli představitelné alternativy umožňující přímo konzultovat obyvatelstvo Západní Sahary vedly útvary [Komise] a ESVČ konzultace se širokou škálou organizací zastupujících saharawinskou občanskou společnost, členů parlamentu, hospodářských subjektů a organizací […]
Hlavním cílem [těchto] konzultací byla výměna stanovisek a komentářů ohledně významu, který by uzavření [sporné dohody] mohlo mít pro obyvatelstvo Západní Sahary a pro hospodářství tohoto území.
Ačkoli ESVČ a Komise vyzvaly [žalobkyni] k účasti na konzultacích vedených v Bruselu, neobdržely žádnou pozitivní odpověď […] Stejně tak organizace zastupující občanskou společnost, které se vyjádřily proti rozšíření [sporné dohody] na vody přiléhající k Západní Sahaře, byly pozvány do Bruselu, avšak žádná z nich pozvání nepřijala.
Kromě toho marocké orgány vedly vlastní konzultace s vnitrostátními, regionálními a profesními orgány dotčenými [spornou dohodou].“
Komise totiž ve zprávě ze dne 8. října 2018 uvedla:
„[C]ílem tohoto trojstranného přístupu bylo dosažení co největší možné inkluze, obsažnosti a důvěryhodnosti, a to v mimořádně složitém politickém a právním kontextu.
Již na počátku bylo upřesněno, že konzultační proces nesměřuje k určení konečného politického a ústavního statusu území Západní Sahary, ale k ověření toho, zda je obyvatelstvo dotčené dohodou nakloněno rozšíření [dohody o rybolovu z roku 2006] na vody přiléhající k Západní Sahaře.“
Začtvrté Komise ve zprávě ze dne 8. října 2018 vyvozuje z výsledků těchto konzultací závěr, že „první část [těchto konzultací], spočívající v konzultacích vedených marockými orgány, umožnila konstatovat široký konsensus v podpoře nového partnerství v oblasti udržitelného rybolovu, včetně jeho rozšíření na vody přiléhající k území Západní Sahary“, a že „pokud jde o výsledky konzultací vedených ESVČ a [Komisí samotnou], byla rovněž zjištěna velmi silná podpora rozšíření [sporné dohody] na vody přiléhající k Západní Sahaře“. Komise mimoto tvrdí, že „[žalobkyně] a několik dalších subjektů dotčených touto problematikou se odmítly účastnit konzultačního procesu, aniž uvedly argument proti [sporné dohodě]“, přičemž má za to, že „[toto] odmítnutí zřejmě souvisí s výhradami politické povahy [spojenými s] otázkou konečného statusu Západní Sahary“.
Jak uvádí Komise ve svém spisu vedlejšího účastníka, ESVČ a ona sama tak měly za to, že „na základě své zásady politické neutrality a nevměšování považovaly za nutné vést co možná ‚nejinkluzivnější‘ konzultace a nikomu nestranit“ v rámci „sporu o legitimitu mezi Marockým královstvím a žalobkyní“. Vzhledem k tomu, že „každá ze stran procesu vedeného v rámci OSN (Marocké království i [žalobkyně]) si pro sebe nárokovala výlučnost způsobilosti zastupovat obyvatelstvo dotčeného dohodou“, měly za to, že „upřednostnění [výkladu] [jedné z těchto stran] by Unii nevyhnutelně vedlo k zaujetí postoje v politickém sporu“ a že „[u]znání [žalobkyně] jako jediného partnera pro jednání by odporovalo obecnému přístupu Unie, která nikdy neuznala dotčenou organizaci jinak, než jako jednu ze „stran“ procesu vedeného v rámci OSN“. Komise a ESVČ, vycházejíce ze zásady, že „žádná z [těchto] stran neměla výsadu legitimity“, tak přijaly řešení spočívající v „rozšíření konzultační základny nad rámec účastníků jednání prosazovaných jednou či druhou stranou, aby pokud možno co nejvíce pokrývala občanskou společnost dotčenou touto dohodou a její představitele“.
V tomto ohledu lze z těchto úvah nejprve vyvodit, že orgány měly za to, že s ohledem na zvláštní situaci tohoto území není prakticky možné získat, přímo nebo pouze prostřednictvím žalobkyně, souhlas lidu Západní Sahary jakožto třetí strany ve vztahu ke sporné dohodě, ale že konzultace s „dotčeným obyvatelstvem“ za účelem získání jeho „souhlasu“ s touto dohodou naopak umožnila, s ohledem na tuto situaci, splnit v rámci možností požadavky, jež lze vyvodit zvláště z bodu 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 336).
Dále z toho lze vyvodit, že pojem „dotčené obyvatelstvo“ uváděný orgány zahrnuje hlavně obyvatelstvo, které se v současnosti nachází na území Západní Sahary, bez ohledu na jeho příslušnost k lidu tohoto území, aniž je dotčeno „[zjištění] názoru saharawinského uprchlického obyvatelstva“, které by podle Komise umožnilo „zahrnutí žalobkyně mezi konzultované strany“. Tento pojem se tedy liší od pojmu „lid Západní Sahary“ jednak tím, že může zahrnovat veškeré místní obyvatelstvo pozitivně či negativně dotčené použitím sporné dohody na toto území, a jednak tím, že nemá politický obsah tohoto druhého pojmu vyplývající zejména z práva na sebeurčení přiznaného uvedenému lidu (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 337).
Konečně, jak v podstatě uvedla žalobkyně, konzultace vedené Komisí a ESVČ vycházejí z přístupu srovnatelného s přístupem vyžadovaným článkem 11 odst. 3 SEU a článkem 2 protokolu č. 2 SFEU o používání zásad subsidiarity a proporcionality, podle kterých musí Komise vést rozsáhlé konzultace s dotčenými stranami, zejména před předložením návrhu legislativního aktu. Ostatně, jak dokládají různé výňatky z návrhů na uzavření dohod o rybolovu jménem Unie, které předložila žalobkyně, Unie tuto praxi v rámci takových návrhů systematizovala (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 338).
Takový přístup však v zásadě znamená pouze získat názory jednotlivých dotčených stran a zohlednit je zejména při přijetí navrhovaného aktu, aniž má takové zohlednění srovnatelné právní účinky jako vyjádření souhlasu třetí strany, které je vyžadováno pro přijetí takového aktu. V důsledku toho výraz „souhlas dotčeného obyvatelstva“, uvedený v bodě 11 odůvodnění napadeného rozhodnutí, nelze vykládat tak, že má právní obsah pojmu „souhlas“ uvedeného v bodě 319 výše. Jak konkrétně vyplývá ze závěrů zprávy ze dne 8. října 2018, pojem „souhlas“ uvedený v napadeném rozhodnutí musí být v tomto konkrétním kontextu chápán tak, že odkazuje pouze na převážně kladné stanovisko orgánů a organizací, které Komise a ESVČ považují za zastupující uvedené obyvatelstvo a se kterými vedly konzultace jak Komise a ESVČ, tak Marocké království. Toto stanovisko přitom nelze samo o sobě chápat tak, že podmiňuje platnost sporné dohody a napadeného rozhodnutí a zavazuje tyto orgány a organizace nebo samotné „dotčené obyvatelstvo“, takže se vůči nim lze uvedené dohody dovolávat (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 339 a 340).
V rámci zkoumání opodstatněnosti této části bude třeba ověřit, zda je zvláštní význam přisuzovaný napadeným rozhodnutím pojmu „souhlas“, jak je definován výše v bodě 331, slučitelný s výkladem zásady relativního účinku smluv podaným Soudním dvorem.
–
K otázce, zda je zvláštní význam přisuzovaný v napadeném rozhodnutí pojmu „souhlas“ slučitelný s výkladem zásady relativního účinku smluv podaným Soudním dvorem v rozsudcích Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK
Tato část třetího žalobního důvodu v podstatě nastoluje otázku, zda s ohledem na zvláštní situaci Západní Sahary mohla Rada využít svého uvážení k tomu, aby vyložila požadavek souhlasu lidu tohoto území se spornou dohodou tak, že předpokládá pouze získání převážně kladného stanoviska „dotčeného obyvatelstva“.
V tomto ohledu je třeba v první řadě připomenout, že ačkoli judikatura přiznává orgánům značný prostor pro uvážení v oblastech zahrnujících komplexní posouzení, zejména politické a hospodářské povahy, jako jsou vnější vztahy a rybářská politika, soudní přezkum zjevně nesprávného posouzení vyžaduje, aby unijní orgány, které jsou tvůrci dotčeného aktu, byly schopny před unijním soudem prokázat, že akt byl přijat v rámci účinného výkonu jejich posuzovací pravomoci, která předpokládá zohlednění všech relevantních skutečností a okolností situace, kterou má tento akt upravovat. Mimoto posuzovací pravomoc orgánů může být i v takových oblastech omezena právním pojmem, který zavádí objektivní kritéria (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 342 až 347 a citovaná judikatura).
V projednávané věci je přitom prostor pro uvážení Rady při uzavření dohody s Marockým královstvím, která se výslovně vztahuje na Západní Saharu a přilehlé vody, právně omezen jasnými, přesnými a bezpodmínečnými povinnostmi, které Soudní dvůr ohledně takových dohod vyvodil ze zásady sebeurčení a ze zásady relativního účinku smluv. Pokud jde konkrétně o požadavek, podle kterého měl lid tohoto území s takovou dohodou souhlasit, musela Rada zajisté posoudit, zda aktuální situace tohoto území odůvodňovala úpravu způsobu, jakým měl být tento souhlas vyjádřen, a zda byly splněny podmínky pro to, aby bylo možné mít za to, že se vyjádřil. Nepříslušelo jí však rozhodnout, pokud nechtěla tento požadavek porušit, zda může od tohoto souhlasu odhlédnout (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 348 a 349).
Ve druhé řadě bylo výše v bodě 238 připomenuto zvláštní postavení Západní Sahary, a zejména „spor o legitimitu“ mezi oběma stranami procesu sebeurčení, a sice Marockým královstvím a žalobkyní. Zvláště je třeba uvést, že k dnešnímu dni neexistuje mezi těmito stranami dohoda, v níž by jedna z nich souhlasila s tím, aby druhá strana vykonávala ve prospěch tohoto nesamosprávného území pravomoci požadované mezinárodní dohodou uzavřenou s Unií, která se na toto území vztahuje, zejména v oblasti řízení rybolovných zdrojů ve vodách přiléhajících k tomuto území (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 350 a 351).
Jak vyplývá z bodů 5 a 10 odůvodnění napadeného rozhodnutí (viz výše bod 60), Rada měla za to, že jediným nástrojem pro to, zaprvé, aby loďstva Unie měla možnost pokračovat v rybolovných činnostech ve vodách přilehlých k území Západní Sahary, a zadruhé aby toto území a jeho obyvatelstvo mohlo i nadále využívat odvětvovou podporu poskytovanou na základě dohody a aby bylo zajištěno udržitelné využívání rybolovných zdrojů v těchto vodách, bylo uzavření nové dohody o rybolovu s Marockým královstvím. Jak lze totiž vyvodit z jejich argumentů, Rada a Komise mají za to, že tato třetí země je na rozdíl od žalobkyně schopna vykonávat pravomoci požadované touto dohodou (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 352).
Jak však vyplývá z bodu 328 výše, orgány měly rovněž za to, že zvláštní situace Západní Sahary prakticky neumožňuje získat souhlas lidu tohoto území jakožto třetí strany ve vztahu ke sporné dohodě, a to přímo nebo prostřednictvím žalobkyně, a že jim přísluší vést konzultace, které by v co nejširší míře zahrnovaly místní obyvatelstvo, aby nezasahovaly do sporu o legitimitu mezi žalobkyní a Marockým královstvím (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 353).
Jednotlivé skutečnosti týkající se zvláštní situace Západní Sahary předložené Radou a Komisí k odůvodnění rozhodnutí uvedeného výše v bodě 338 však nelze uznat.
Zaprvé, pokud jde o argument Rady a Komise, podle kterého se požadavek souhlasu nemůže uplatnit stejným způsobem ve vztahu ke státu a ve vztahu k nesamosprávnému území, musí být odmítnut z důvodů již uvedených výše v bodě 311.
Zadruhé argument CPMM, podle kterého dotčené obyvatelstvo implicitně souhlasilo s právy přiznanými spornou dohodou tím, že po dobu několika let využívalo finanční příspěvek
de facto
aplikovaný na Západní Saharu, musí být v každém případě odmítnut z důvodů uvedených výše v bodech 312 až 317.
Zatřetí stran argumentace Rady a Komise týkající se obtížnosti určit příslušníky lidu Západní Sahary je třeba ve shodě se žalobkyní konstatovat, že právo na sebeurčení je kolektivním právem a že uvedenému lidu bylo toto právo přiznáno orgány OSN, a tím i jeho existence, a to nezávisle na jednotlivcích, které jej tvoří, a na jejich počtu. Z bodu 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario dále vyplývá, že Soudní dvůr implicitně považoval tento lid za samostatný právní subjekt schopný vyjádřit svůj souhlas s mezinárodní dohodou, a to nezávisle na otázce identifikace svých členů. V důsledku toho nelze ze zásady sebeurčení a zásady relativního účinku smluv, tak jak je vykládá Soudní dvůr, vyvodit, že souhlas tohoto lidu musí být nutně získán prostřednictvím přímé konzultace s jeho členy. Obtíž, které se orgány dovolávají, tedy nemůže sama o sobě představovat překážku pro vyjádření tohoto souhlasu (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 357).
Začtvrté, pokud jde o nezbytnost nezasahovat do „sporu o legitimitu“ mezi žalobkyní a Marockým královstvím ohledně Západní Sahary, na kterou poukazuje Rada, Komise a Francouzská republika, stačí uvést, že vzhledem k tomu, že Unie nemůže v souladu s mezinárodním právem a s jeho výkladem zastávaným Soudním dvorem uznat nároky Marockého království na tomto území, nemohou orgány rezignovat na příslušné kroky směřující k ujištění se o souhlasu lidu tohoto území s odkazem na to, že zde existuje riziko zasahování do sporu mezi žalobkyní a touto třetí zemí o těchto nárocích (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 358).
Zapáté argument Rady, podle kterého je Západní Sahara v této fázi nesamosprávným územím, a tudíž není s to vyjádřit svůj souhlas způsobem, jakým to může učinit nezávislý stát, musí být odmítnut. Tato argumentace totiž v konečném důsledku spočívá na nesprávném předpokladu, že lid Západní Sahary nemá právo na sebeurčení již z toho důvodu, že proces týkající se konečného statusu tohoto území nebyl ukončen, což je v rozporu s uznáním tohoto práva orgány OSN konstatovaným Soudním dvorem v rozsudku Rada v. Fronta Polisario. Na druhé straně, pokud jde o tvrzenou nezpůsobilost žalobkyně a lidu, který zastupuje, uzavřít smlouvu v oblasti rybolovu nebo vykonávat pravomoci, které z ní vyplývají, ze zásady relativního účinku smluv, jak je vykládána Soudním dvorem, nevyplývá, že by samotný souhlas dotčeného lidu jakožto třetí strany ve vztahu ke sporné dohodě musel být nutně získán prostřednictvím smlouvy (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 295 a 359 až 361).
Zašesté skutečnost, že unijní orgány považují Marocké království za „faktickou spravující moc“ v Západní Sahaře, není podle všeho okolností, která by mohla vyloučit nezbytnost, aby lid tohoto území vyjádřil se spornou dohodou souhlas. Marocké království totiž vylučuje, že by vykonávalo takové pravomoci, a dovolává se svrchovaných práv na uvedeném území, takže jeho stanovisko není slučitelné s postavením spravující moci. V každém případě, i kdybychom připustili, že Marocké království
de facto
hraje takovou roli na dotčeném území, nemůže tato okolnost znamenat s ohledem na zásadu sebeurčení a zásadu relativního účinku smluv, že souhlas lidu tohoto území se spornou dohodu není nezbytný (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne, Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 362 a 363).
Zasedmé bylo v rámci zkoumání aktivní legitimace žalobkyně konstatováno, že její účast na procesu sebeurčení Západní Sahary neznamená, že nemůže tento lid zastupovat v kontextu dohody mezi Unií a Marockým královstvím, a dále že z písemností ve spise nevyplývá, že orgány OSN uznaly jiné organizace jako organizace oprávněné zastupovat uvedený lid (viz výše body 241 a 243). V důsledku toho nebylo nemožné získat souhlas tohoto lidu prostřednictvím žalobkyně. Tvrzení Rady a Komise, podle kterého tento předpoklad přiznává této organizaci „právo veta“ k použití sporné dohody na uvedené území a ve vodách k němu přiléhajících, musí být jedině odmítnuto. V tomto ohledu totiž stačí připomenout, jak bylo konstatováno výše v bodě 335, že Radě nepřísluší rozhodovat o tom, zda je při uzavření sporné dohody možné odhlédnout od souhlasu lidu Západní Sahary. Tvrzená okolnost, že oprávnění žalobkyně k vyjádření tohoto souhlasu jí v tomto ohledu přiznává „právo veta“, nemůže tedy odůvodnit takové rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 364).
Z toho vyplývá, že skutečnosti týkající se zvláštní situace Západní Sahary, na které poukazují Rada a Komise, nejsou takové povahy, aby vylučovaly možnost lidu Západní Sahary vyjádřit svůj souhlas s dohodou, jakožto její „třetí strana“.
Ve třetí řadě, jak bylo konstatováno výše v bodě 331, cílem konzultací uskutečněných Komisí a ESVČ bylo pouze získat stanovisko „dotčeného obyvatelstva“ ke sporné dohodě, a nikoliv souhlas lidu Západní Sahary s touto dohodou. Jak tedy právem tvrdí žalobkyně, nelze mít za to, že tyto konzultace splňují požadavky vyvozené Soudním dvorem ze zásady sebeurčení a zásady relativního účinku smluv (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 366).
Argumentace Rady, podporované Španělským královstvím, Francouzskou republikou, Komisí a CPMM, podle níž dotčené konzultace naplňují relevantní zásady mezinárodního práva, nemůže tento závěr zpochybnit.
V tomto ohledu Rada tvrdí, že konzultace vedené Unií jsou v souladu s relevantními zásadami mezinárodního práva, jelikož byly vedeny s orgány zastupujícími dotčené obyvatelstvo a za účelem získání souhlasu. Rada vyvozuje tato kritéria především z Úmluvy Mezinárodní organizace práce (MOP) č. 169 o domorodém a kmenovém obyvatelstvu, přijaté v Ženevě dne 27. června 1989, a z Deklarace Organizace spojených národů o právech původních obyvatel, přijaté Valným shromážděním OSN dne 13. září 2007. Cílem dotčené konzultace tak bylo zajistit co nejširší možnou účast orgánů a organizací zastupujících dotčené obyvatelstvo. Marocké království v tomto rámci konkrétně vedlo konzultace s regionálními zástupci zvolenými ve všeobecných a přímých volbách v roce 2015, jejichž značná část pochází z místních kmenů. Komise a ESVČ konzultovaly široké spektrum místních politických a sociálně-politických organizací a zástupců občanské společnosti, jakož i žalobkyni.
Dále se podle Rady orgány opíraly o objektivní kritérium, a sice zda je dohoda o rybolovu pro obyvatelstvo Západní Sahary přínosná, či nikoli, což je kritérium odpovídající zásadám, které lze vyvodit z dopisu právního poradce OSN ze dne 29. ledna 2002.
Pokud jde o argumentaci Rady uvedenou výše v bodě 350, stačí uvést, že kritéria, která Rada vyvozuje z této úmluvy a z této deklarace, a sice že každá konzultace musí být vedena s orgány zastupujícími dotčené obyvatelstvo a měla by mít za cíl získat jeho souhlas, neodpovídají požadavkům vyvozeným Soudním dvorem ze zásady sebeurčení a ze zásady relativního účinku smluv (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 370).
Je totiž třeba uvést, že jak již bylo opakovaně uvedeno, Rada nepřiznává pojmu „souhlas“ právní účinky, které jsou s tímto pojmem v zásadě spojeny v mezinárodním právu, jelikož za něj v projednávané věci nepovažuje souhlas subjektu, který je třetí stranou ve vztahu ke sporné dohodě, ve smyslu bodu 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario, ale převážně kladné stanovisko místního obyvatelstva (viz výše body 328 až 331). Jak ostatně zdůrazňuje žalobkyně, Komise ve zprávě ze dne 8. října 2018 na pojem „souhlas“ neodkazuje. Odkazuje tak pouze na „podporu“ subjektů, se kterými vedly marocké orgány konzultace při uzavírání sporné dohody, jakož i na „velmi silnou podporu“„partnerů pro jednání“, a to svých i partnerů ESVČ, ve vztahu k „zahrnutí vod přiléhajících [k] Západní Sahaře“ (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 371 a 372).
Dále je třeba připomenout, jak tvrdí žalobkyně, že pojem „dotčené obyvatelstvo“, na který orgány odkazují, se neshoduje s pojmem „lid Západní Sahary“, jehož obsah zahrnuje právo na sebeurčení (viz výše bod 329). Zvláště je třeba uvést, zaprvé, že cílem konzultací vedených s místními a regionálními orgány Marockým královstvím, které je stranou sporné dohody, nemohlo být získání souhlasu třetí strany ve vztahu k této dohodě, ale nanejvýš zapojení zainteresovaných územních celků a veřejných subjektů, které spadají pod tento stát, do uzavření této dohody. Zadruhé je třeba poznamenat, že entity a instituce, s nimiž Komise vedla konzultace, zastupují nanejvýš různé socioekonomické zájmy a zájmy občanské společnosti, aniž by se tyto entity nebo instituce samy považovaly nebo měly být považovány za orgány zastupující lid Západní Sahary, oprávněné k vyjádření souhlasu tohoto lidu, což ostatně potvrzují kritéria výběru těchto entit nebo institucí uvedená Komisí v jejích písemných odpovědích ze dne 25. ledna 2021 na otázky Tribunálu položené v rámci organizačního procesního opatření (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 373 až 379).
Navíc, pokud jde o argumenty žalobkyně týkající se vztahů entit a institucí konzultovaných Komisí a ESVČ k marockým orgánům, z upřesnění poskytnutých Komisí v rámci jejích písemných odpovědí ze dne 25. ledna 2021 týkajících se postavení a činností uvedených entit a institucí vyplývá, že většina těchto entit a institucí jsou buď veřejnými institucemi podle marockého práva, které vykonávají svou činnost pod dohledem těchto orgánů, nebo nezávislými marockými orgány, a že významná část těchto veřejných institucí má vnitrostátní pravomoc.
Mimoto, jak uvádí sama Komise ve zprávě ze dne 8. října 2018, žalobkyně a sdružení, která sdílejí její názory, se odmítly účastnit konzultací, které Komise uspořádala.
Je však třeba uvést, že není zpochybňováno, jak uvádí žalobkyně ve své replice, že vyjádřila svůj nesouhlas s uzavřením sporné dohody. Zejména v dopise ze dne 7. června 2018 adresovaném ESVČ v podstatě uvedla, že s ohledem na zásady, které podle ní Soudní dvůr potvrdil, a sice zejména na oddělenou a odlišnou povahu Západní Sahary a respektování – jako jediného kritéria – souhlasu tohoto lidu, nemůže souhlasit s tím, že se tato jednání odehrávala s perspektivou „případného pokrytí Západní Sahary dohodami uzavřenými mezi [Unií] a Marockým královstvím“ a v rámci projektu, který se zmiňuje o „jižních provinciích“ a zohledňuje stanovisko „místního obyvatelstva“ prostřednictvím ESVČ a marockých orgánů. Ačkoli tedy žalobkyně nesouhlasila s účastí na konzultacích pořádaných Komisí a ESVČ, příslušelo Komisi a Radě, aby náležitě zohlednily její postoj, a to tím spíše že na rozdíl od ostatních konzultovaných entit mohla být legitimně považována za „orgán zastupující“ dotčený lid.
Dále je třeba uvést, jak v podstatě uvádí žalobkyně, že zpráva ze dne 8. října 2018 nezohledňuje veřejné prohlášení ze dne 28. listopadu 2018 přijaté 95 „nevládními organizacemi saharawinské občanské společnosti“ (The Saharawi civil society NGOs) a připojené k žalobě, v němž tyto organizace požádaly Radu a Parlament, aby nepřijímaly spornou dohodu, která podle jejich slov slouží k „drancování“ rybolovných zdrojů Západní Sahary a k „nezákonnému zahrnutí Západní Sahary do své územní působnosti“.
Je tedy nutno konstatovat, že tyto konzultace a výsledky, které z nich vyvozuje zpráva ze dne 8. října 2018, odrážejí spíše stanovisko marockých orgánů a veřejných institucí než stanovisko entit pocházejících z občanské společnosti Západní Sahary. Mimoto zpráva ze dne 8. října 2018 nezohledňuje názor žalobkyně, přestože tato přesně uvedla důvody svého nesouhlasu s uzavřením sporné dohody.
V každém případě, jak uvedla žalobkyně, tyto konzultace nebyly vedeny s „orgány zastupujícími“ lid Západní Sahary, ale nanejvýš s „dotčenými stranami“, které byly navíc orgány s to zapojit do uzavření sporné dohody v souladu se Smlouvami bez ohledu na „úvahy“ Soudního dvora uvedené v bodě 11 odůvodnění napadeného rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 383).
Z bodů 353 až 360 výše vyplývá, že konzultace vedené na žádost Rady Komisí a ESVČ nemohou být považovány za konzultace, které umožnily získat souhlas lidu Západní Sahary se spornou dohodou v souladu se zásadou relativního účinku smluv, jak je vykládána Soudním dvorem (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 384).
Pokud jde nyní o výklad mezinárodního práva zastávaný Radou na základě dopisu právního poradce OSN ze dne 29. ledna 2002 podporovaného v tomto ohledu Komisí a Francouzskou republikou, je třeba zaprvé uvést, že se dotčené orgány nemohou vyhnout povinnosti řídit se výkladem příslušných pravidel mezinárodního práva, který zastává Soudní dvůr, tím, že tento výklad nahradí jinými kritérii vyplývajícími z takového dopisu, který ostatně nemá dosah rovnocenný se stanovisky MSD, zadruhé že tento dopis se týkal otázky legality soukromoprávních smluv uzavřených mezi marockými veřejnými institucemi a ropnými společnostmi, a nikoli legality mezinárodních dohod uzavřených Marockým královstvím, zatřetí že tento dopis vychází z analogie s otázkou legality činností spravující moci, které se týkají nerostných zdrojů nesamosprávného území, ačkoli v projednávaném případě nemůže být dotčená třetí země za takovou moc považována, a začtvrté že ze závěru tohoto dopisu každopádně výslovně vyplývá, že příslušné zásady mezinárodního práva vyžadují, aby využívání přírodních zdrojů takového území bylo nejen v souladu se zájmy lidu Západní Sahary, ale i s jeho vůlí (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 385 až 389).
Rada a Komise se proto v žádném případě nemohou opírat o dopis právního poradce OSN ze dne 29. ledna 2002, aby odůvodnily soulad uskutečněných konzultací s příslušnými zásadami mezinárodního práva. Žalobkyně tedy právem tvrdí, že orgány nemohly nahradit požadavek vyjádření tohoto souhlasu, uvedený Soudním dvorem v bodě 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario, kritériem přínosů sporné dohody pro dotčené obyvatelstvo (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 390).
Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že Rada přijetím napadeného rozhodnutí dostatečně nezohlednila všechny relevantní skutečnosti týkající se situace Západní Sahary a měla nesprávně za to, že má prostor pro uvážení při rozhodování, zda je třeba vyhovět požadavku, že lid tohoto území musí vyjádřit svůj souhlas s použitím sporné dohody na tomto území, jakožto třetí strana ve vztahu k uvedené dohodě, v souladu s výkladem zásady relativního účinku smluv ve spojení se zásadou sebeurčení, jaký zastává Soudní dvůr. Konkrétně měla Rada zaprvé nesprávně za to, že aktuální situace tohoto území neumožňovala ujistit se o existenci souhlasu uvedeného lidu, a to zvláště prostřednictvím žalobkyně. Zadruhé se Rada tím, že měla za to, že konzultace vedené Komisí a ESVČ umožnily naplnit zásadu relativního účinku smluv, jak je vykládána Soudním dvorem, zejména v bodě 106 rozsudku Rada v. Fronta Polisario, zmýlila ohledně jak dosahu těchto konzultací, tak dosahu požadavku uvedeného v tomto bodě. Zatřetí měla Rada nesprávně za to, že může nahradit tento požadavek kritérii údajně uvedenými v dopise právního poradce OSN ze dne 29. ledna 2002. Z toho vyplývá, že tato část třetího žalobního důvodu je opodstatněná a může vést ke zrušení napadeného rozhodnutí (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, bod 391).
Ze všeho výše uvedeného vyplývá, že napadené rozhodnutí musí být zrušeno, aniž je třeba rozhodnout o přípustnosti nových důkazních návrhů předložených žalobkyní a o skutečnostech, které žalobkyně spontánně předložila po jednání (viz výše body 89 a 92), a aniž je nutné zkoumat druhou část třetího žalobního důvodu a ostatní žalobní důvody.
4.

K zachování účinků napadeného rozhodnutí
Podle čl. 264 druhého pododstavce SFEU může Tribunál uvést, považuje-li to za nezbytné, ty účinky aktu prohlášeného za neplatný, které jsou nadále považovány za zachované.
V tomto ohledu z judikatury vyplývá, že účinky napadeného aktu, zejména rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody, mohou být zachovány z důvodů právní jistoty, a to i z úřední povinnosti, pokud by okamžité účinky zrušení tohoto aktu měly závažné negativní důsledky (v tomto smyslu viz rozsudek z dnešního dne Fronta Polisario v. Rada, T‑279/19, body 394 a 396 a citovaná judikatura).
V projednávané věci postačí uvést, že zrušení napadeného rozhodnutí s okamžitým účinkem může mít závažné důsledky pro vnější činnost Unie a zpochybnit právní jistotu mezinárodních závazků, k nimž Unie přistoupila a které zavazují orgány a členské státy. Vyjádření žalobkyně k návrhu Komise na použití čl. 264 druhého pododstavce SFEU Tribunálem nemůže tento závěr zpochybnit.
Za těchto okolností je třeba použít čl. 264 druhý pododstavec SFEU a zachovat účinky napadeného rozhodnutí po dobu, která nemůže přesáhnout lhůtu stanovenou v čl. 56 prvním pododstavci statutu Soudního dvora Evropské unie, nebo pokud bude v této lhůtě podán kasační opravný prostředek, do vyhlášení rozsudku, kterým Soudní dvůr rozhodne o tomto kasačním opravném prostředku.
B.

K žalobě ve věci T‑356/19
Úvodem je třeba poznamenat, že jak bylo uvedeno výše v bodě 177 v rámci věci T‑344/19, žalobkyně na podporu svého bezprostředního dotčení napadeným rozhodnutím tvrdila, že napadené nařízení nelze vykládat jako mezitímní opatření, které by mohlo bránit jeho bezprostřednímu dotčení napadeným rozhodnutím.
V rámci této věci však žalobkyně uvádí, že pro případ, že by Tribunál považoval napadené nařízení za takové mezitímní opatření, podává podpůrně projednávanou žalobu.
Žalobkyně, která byla na jednání dotázána na to, jaký dopad na projednávanou žalobu by mělo její bezprostřední dotčení rozhodnutím napadeným ve věci T‑344/19 v případě, že by měl Tribunál za to, že napadené nařízení nebrání tomuto bezprostřednímu dotčení, uvedla, že by to znamenalo, že není oprávněna projednávanou žalobu podat a tato žaloba by se každopádně stala bezpředmětnou. Je však třeba uvést, že žalobkyně nenavrhla, aby Tribunál konstatoval, že se žaloba stala bezpředmětnou.
Kromě toho je třeba uvést, že ačkoli zrušení napadeného rozhodnutí tímto rozsudkem může narušit řádné provádění napadeného nařízení [v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 4. září 2018, Komise v. Rada (Dohoda s Kazachstánem),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, bod
], nemá samo o sobě za následek neplatnost tohoto nařízení. Právním základem tohoto nařízení, jehož přijetí předcházelo přijetí uvedeného rozhodnutí, ostatně není samotné toto rozhodnutí, nýbrž prováděcí protokol, a zvláště ujednání článku 3 tohoto prováděcího protokolu týkající se rybolovných práv přidělených plavidlům plujícím pod vlajkou členských států, jejichž provedení je cílem tohoto nařízení (viz výše body 71 a 72). V důsledku toho si návrhová žádání žalobkyně směřující ke zrušení tohoto nařízení zachovávají svůj předmět a je třeba o nich rozhodnout.
Aniž formálně vznesla námitku nepřípustnosti, uplatňuje Rada proti projednávané žalobě dvě námitky, z nichž první vychází z nedostatku procesní způsobilosti žalobkyně a druhá z nedostatku aktivní legitimace k podání žaloby proti napadenému aktu.
Je třeba zkoumat druhou námitku nepřípustnosti, kterou Rada vznesla.
Rada dospěla k závěru, že žalobkyně není napadeným nařízením bezprostředně a osobně dotčena. Jednak tvrdí, že nařízení vyvolává právní účinky pouze vůči členským státům, a nikoli vůči jiným osobám. V každém případě žalobkyně nevykonává žádnou činnost v dotčeném hospodářském odvětví ani to netvrdí. Účinky uvedeného nařízení na její postavení jsou pouze nepřímé a politické. Dále tvrdí, že tento akt vyžaduje přijetí mezitímních opatření ze strany členských států, přičemž tyto mají možnost nevyužít všechna rybolovná práva, která jim jsou přidělena. Rada kromě toho tvrdí, že žalobkyně napadeným nařízením není dotčena vzhledem ke své faktické situaci a své zvláštní povaze, zejména z důvodu své účasti na jednáních o statusu Západní Sahary, která s předmětem projednávaného sporu nemají nic společného.
Žalobkyně tvrdí, že je napadeným nařízením bezprostředně a osobně dotčena. Co se týče zaprvé jejího bezprostředního dotčení, tvrdí, že vzhledem k tomu, že cílem tohoto nařízení je rozdělit mezi členské státy rybolovná práva, která se přímo týkají využívání rybolovných zdrojů lidu Západní Sahary, dotýká se toto nařízení tohoto lidu a má tedy přímé účinky na její vlastní právní postavení jakožto jediné zástupkyně tohoto lidu. Mimoto má podle jejího názoru provádění uvedeného nařízení čistě automatickou povahu. Co se týče zadruhé jejího osobního dotčení, tvrdí, že jak vyplývá z judikatury Soudního dvora, pouze uvedený lid může vyjádřit souhlas s mezinárodní dohodou použitelnou na jeho území a na jeho přírodní zdroje. Podle něj tato možnost zahrnuje právo dotčeného lidu postavit se proti přidělení rybolovných práv ke svým rybolovným zdrojům bez jeho souhlasu. S ohledem na svou úlohu ve vyjádření tohoto souhlasu má přitom žalobkyně dle svého názoru takové vlastnosti, které jsou pro ni zvláštní a mohou ji vymezovat vzhledem ke všem ostatním osobám, takže se jí napadené nařízení osobně dotýká.
Španělské království, Francouzská republika a Komise v podstatě podporují argumentaci Rady. Komise nicméně uvádí, že podle jejího názoru nemá napadené nařízení s ohledem na své omezené účinky ani nepřímé nebo politické účinky na postavení žalobkyně. Španělské království zdůrazňuje, že žalobkyně není zbavena svého práva na účinnou soudní ochranu, které bude moci případně uplatnit ve vztahu k prováděcím aktům k uvedenému nařízení.
Úvodem je třeba nejprve zdůraznit, že podmínky přípustnosti žaloby fyzické nebo právnické osoby proti napadenému nařízení musí být určeny s ohledem na specifickou povahu tohoto aktu, a nikoli s ohledem na povahu rozhodnutí napadeného ve věci T‑344/19.
V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že na rozdíl od takového rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody, jako je rozhodnutí napadené ve věci T‑344/19, není napadené nařízení, které bylo přijato k provedení sporné dohody v Unii, konstitutivním prvkem vyjádření shodné vůle subjektů mezinárodního práva, ale aktem s obecnou působností přijatým v rámci vnitřních pravomocí Unie, který je závazný v celém rozsahu a přímo použitelný ve všech členských státech v souladu s definicí pojmu „nařízení“ uvedenou v čl. 288 druhém pododstavci SFEU.
Napadené nařízení se totiž v rozsahu, v němž provádí přidělení rybolovných práv stanovených článkem 3 prováděcího protokolu mezi jednotlivé členské státy, použije na objektivně určené situace a vyvolává právní účinky vůči kategoriím osob vymezeným obecným a abstraktním způsobem (v tomto smyslu obdobně viz rozsudek ze dne 10. března 2020, IFSUA v. Rada,
T‑251/18
,
EU:T:2020:89
, bod
).
Napadené nařízení je přitom založeno na čl. 43 odst. 3 SFEU, který neodkazuje na řádný ani zvláštní legislativní postup a navíc stanoví, že Rada přijímá opatření, aniž zmiňuje účast Parlamentu. Takové nařízení tedy nemůže představovat legislativní akt (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 6. září 2017, Slovensko a Maďarsko v. Rada,
C‑643/15 a C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, body
až
). Takový akt s obecnou působností, který není legislativním aktem, tudíž představuje nařizovací akt, což předpokládá pouze ověření, že se v souladu s čl. 263 čtvrtým pododstavcem třetí částí věty SFEU, žalobkyně bezprostředně dotýká a nevyžaduje přijetí prováděcích opatření (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 6. listopadu 2018, Scuola Elementare Maria Montessori v. Komise, Komise v. Scuola Elementare Maria Montessori a Komise v. Ferracci,
C‑622/16 P až C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, body
a
, a ze dne 10. března 2020, IFSUA v. Rada,
T‑251/18
,
EU:T:2020:89
, body
až
a citovaná judikatura).
V tomto ohledu, jak bylo připomenuto výše v bodě 179, podmínka bezprostředního dotčení musí být zkoumána s ohledem na dvě kritéria, a sice napadené unijní opatření musí mít zaprvé bezprostřední účinky na právní postavení žalobkyně a zadruhé nesmí ponechávat svým adresátům pověřeným jeho provedením žádný prostor pro uvážení, přičemž toto provedení má čistě automatickou povahu a vyplývá výlučně z unijní právní úpravy, aniž vyžaduje použití dalších zprostředkujících předpisů.
Co se týče prvního z těchto kritérií, je třeba uvést, že cílem napadeného nařízení je pouze rozdělení rybolovných práv stanovených článkem 3 prováděcího protokolu mezi členské státy.
Napadené nařízení tak nemůže mít samo o sobě účinky na vymezení těchto rybolovných práv, natož pak na vymezení rybolovné oblasti, na kterou se vztahuje dohoda o rybolovu jako celek, nebo oblastí řízení rybolovu zřízených uvnitř uvedené rybolovné oblasti v závislosti na jednotlivých použitelných kategoriích rybolovu.
Takový akt přijatý v rámci výkonu vnitřních pravomocí Unie se kromě toho týká pouze vztahů mezi Unií a jejími členskými státy, a nikoli vztahů mezi Unií a Marockým královstvím nebo jejích vztahů s lidem Západní Sahary. Ačkoli určení rybolovných práv plavidel plujících pod vlajkou členských států v rybolovné oblasti stanovené dohodou o rybolovu předpokládá vyjednání vzájemných práv a povinností mezi stranami této dohody, rozdělení těchto práv mezi členské státy představuje čistě vnitřní otázku Unie, která nespadá do pravomoci výše uvedeného třetího státu, a nemůže se samo o sobě nijak dotknout ani uvedeného lidu.
Je pravda, jak tvrdí žalobkyně, že rybolovná práva rozdělená napadeným nařízením mezi členské státy se mohou týkat využívání rybolovných zdrojů vod přiléhajících k Západní Sahaře, přinejmenším těch, které se týkají kategorií rybolovu 3 až 6 uvedených v příslušných rybolovných listech.
Toto využívání rybolovných zdrojů Západní Sahary však samo o sobě nevyplývá z rozdělení rybolovných práv mezi členské státy napadeným nařízením, nýbrž z vymezení rybolovné oblasti a hranic oblastí řízení rybolovu uvnitř rybolovné oblasti, provedeného spornou dohodou, přičemž toto vymezení zahrnuje vody přiléhající k tomuto území.
Ačkoli tedy žalobkyně právem tvrdí, že se využívání rybolovných zdrojů Západní Sahary dotýká lidu tohoto území a že toto využívání se dotýká jí samotné jakožto legitimní zástupkyně tohoto lidu, nelze z toho vyvodit, že napadené nařízení má z tohoto důvodu bezprostřední účinky na její právní postavení. První kritérium bezprostředního dotčení tedy není v projednávaném případě splněno.
Navíc, pokud jde o druhé kritérium, je pravda, na rozdíl od toho, co tvrdí Rada, že napadené nařízení samo o sobě nevyžaduje přijetí žádného mezitímního opatření, jelikož rozdělení rybolovných práv mezi členské státy má čistě automatickou povahu, vyplývající přímo z čl. 1 odst. 1 tohoto nařízení.
Je však nutno konstatovat, že z důvodu dalších opatření nezbytných k provedení sporné dohody, včetně jejího prováděcího protokolu, může být účinek napadeného nařízení na využívání rybolovných zdrojů, na které se uvedená dohoda vztahuje, v každém případě jen velmi nepřímý.
Jak totiž upřesňuje Rada, právo plavidla plujícího pod vlajkou určitého členského státu využívat rybolovné zdroje, na které se vztahuje sporná dohoda, podléhá mimo jiné povolovacímu postupu upravenému články 10 a 11 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2017/2403 ze dne 12. prosince 2017 o udržitelném řízení vnějšího rybářského loďstva a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1006/2008 (
Úř. věst. 2017, L 347, s. 81
), který vyžaduje přijetí opatření členskými státy, Komisí a Marockým královstvím. Kromě toho, jak Rada rovněž uvádí, z článku 12 téhož nařízení vyplývá, že členské státy mají možnost nevyužít všechna rybolovná práva, která jim byla přidělena.
V každém případě, jak bylo konstatováno výše v bodě 259, žalobkyně je bezprostředně dotčena rozhodnutím napadeným ve věci T‑344/19 v rozsahu, v němž se týká uzavření sporné dohody a v němž se tato dohoda vztahuje na Západní Saharu a vody k ní přiléhající, bez ohledu na opatření přijatá Unií k jejímu provedení. Takové opatření k provedení této dohody, jako je napadené nařízení, tak nehraje žádnou roli při provádění uvedené dohody ve vztahu k vodám přiléhajícím k dotčenému území, a tedy k jeho rybolovným zdrojům, jelikož toto provádění vyplývá automaticky a bez přijetí zprostředkujících předpisů z ustanovení této dohody.
Z výše uvedeného vyplývá, že žalobkyně není napadeným nařízením bezprostředně dotčena. V důsledku toho není projednávaná žaloba přípustná a musí být jako taková odmítnuta.
K nákladům řízení
Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval.
Vzhledem k tomu, že žalobkyně požadovala náhradu nákladů řízení a Rada neměla ve věci T‑344/19 úspěch, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení v této věci.
Vzhledem k tomu, že Rada požadovala náhradu nákladů řízení a žalobkyně neměla úspěch ve věci T‑356/19, je důvodné uložit posledně uvedené náhradu nákladů řízení v této věci.
Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu ponesou Španělské království, Francouzská republika a Komise vlastní náklady řízení.
Podle čl. 138 odst. 3 jednacího řádu může Tribunál rozhodnout, že vlastní náklady řízení ponesou i jiní vedlejší účastníci, než jsou účastníci uvedení v odstavcích 1 a 2.
V projednávané věci je třeba rozhodnout, že CPMM ponesou vlastní náklady řízení ve věci T‑344/19.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (devátý rozšířený senát)
rozhodl takto:

1)
Rozhodnutí Rady (EU) 2019/441 ze dne 4. března 2019 o uzavření Dohody mezi Evropskou unií a Marockým královstvím o partnerství v oblasti udržitelného rybolovu, prováděcího protokolu k ní a výměny dopisů připojené k této dohodě se zrušuje.

2)
Účinky rozhodnutí 2019/441 se zachovávají po dobu, která nemůže přesáhnout lhůtu stanovenou v čl. 56 prvním pododstavci statutu Soudního dvora Evropské unie, nebo pokud bude v této lhůtě podán kasační opravný prostředek, do vyhlášení rozsudku, kterým Soudní dvůr rozhodne o tomto kasačním opravném prostředku.

3)
Žaloba ve věci T‑356/19 se odmítá.

4)
Rada Evropské unie ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Lidovou frontou osvobození Sakía al Hamra a Ria de Oro (Fronta Polisario) ve věci T‑344/19.

5)
Fronta Polisario ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Radou ve věci T‑356/19.

6)
Španělské království, Francouzská republika a Evropská komise ponesou vlastní náklady řízení.

7)
Chambre des pêches maritimes de la Méditerranée (Komora pro mořský rybolov ve Středozemním moři), Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Nord (Komora pro mořský rybolov v Severním Atlantiku), Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Centre (Komora pro mořský rybolov ve Středním Atlantiku) a Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Sud (Komora pro mořský rybolov v Jižním Atlantiku) ponesou vlastní náklady řízení ve věci T‑344/19.

Costeira
Gratsias
Kančeva
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 29. září 2021.
Podpisy
Obsah

I. Skutečnosti předcházející sporu

A. Mezinárodní kontext

B. Dohoda o přidružení a dohoda o rybolovu z roku 2006

1. Dohoda o přidružení

2. Dohoda o rybolovu z roku 2006

C. Spory související s dohodou o přidružení

1. Věci T‑512/12 a C‑104/16 P

2. Věc C‑266/16

3. Usnesení ve věcech T‑180/14, T‑275/18, T‑376/18

D. Napadené rozhodnutí a sporná dohoda

E. Napadené nařízení

II. Řízení a návrhová žádání účastníků řízení

III. Právní otázky

A. K žalobě ve věci T‑344/19

1. K přípustnosti některých příloh k replice

2. K přípustnosti žaloby

a) K územní působnosti sporné dohody

b) K rozsahu návrhových žádání znějících na zrušení

c) K první námitce nepřípustnosti předložené Radou, vycházející z nedostatku procesní způsobilosti žalobkyně

d) K platnosti plné moci vydané žalobkyní jejímu advokátovi

e) Ke druhé námitce nepřípustnosti předložené Radou, vycházející z neexistence aktivní legitimace žalobkyně

1) K bezprostřednímu dotčení žalobkyně

i) Ke splnění prvního kritéria bezprostředního dotčení ze strany žalobkyně, podle kterého musí mít sporné opatření bezprostřední účinky na její právní postavení

– K první části argumentace Rady, která se týká právních účinků, jež jsou vlastní rozhodnutí o uzavření mezinárodní dohody jménem Unie

– Ke druhé části argumentace Rady, týkající se specifických právních účinků sporné dohody, s ohledem na její územní použití na Západní Saharu a k ní přiléhající vody

– Ke třetí části argumentace Rady, týkající se neexistence změny právního postavení žalobkyně s ohledem na její omezenou úlohu v účasti na procesu sebeurčení Západní Sahary

ii) Ke druhému kritériu bezprostředního dotčení, podle kterého provádění napadeného opatření musí být čistě automatické povahy a vyplývat pouze z unijní právní úpravy

2) K osobnímu dotčení žalobkyně

3. K opodstatněnosti žaloby

a) K prvnímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z nedostatku pravomoci Rady k přijetí napadeného rozhodnutí

b) Ke třetímu žalobnímu důvodu, vycházejícímu z toho, že Rada porušila svou povinnost vyhovět požadavkům vyvozeným judikaturou ze zásady sebeurčení a zásady relativního účinku smluv

1) K argumentům Rady, Francouzské republiky, Komise a CPMM týkajícím se irelevantnosti třetího žalobního důvodu

2) K opodstatněnosti argumentů žalobkyně na podporu tohoto žalobního důvodu

i) K první části třetího žalobního důvodu, vycházející z toho, že Unie a Marocké království nemohou uzavřít dohodu použitelnou na Západní Saharu a vody k ní přiléhající

ii) Ke třetí části třetího žalobního důvodu, vycházející z nesplnění požadavku, aby lid Západní Sahary vyjádřil souhlas se spornou dohodou, jakožto třetí strana ve vztahu k této dohodě, ve smyslu zásady relativního účinku smluv

– K použití zásady relativního účinku smluv na projednávanou věc

– Ke konzultacím, které Rada a Komise provedly, aby respektovaly výklad zásady relativního účinku smluv podaný v rozsudcích Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK

– K otázce, zda je zvláštní význam přisuzovaný napadeným rozhodnutím pojmu „souhlas“ slučitelný s výkladem zásady relativního účinku smluv zastávaným Soudním dvorem v rozsudcích Rada v. Fronta Polisario a Western Sahara Campaign UK

4. K zachování účinků napadeného rozhodnutí

B. K žalobě ve věci T‑356/19

K nákladům řízení
(
*1
) – Jednací jazyk: francouzština.