CELEX: 62019CJ0219
Predhodno odločanje
Javna naročila gradenj, blaga in storitev
Direktiva 2014/24/EU
Postopek oddaje javnega naročila storitev
Arhitekturne in inženirske storitve
Člena 19(1) in 80(2)
Nacionalna zakonodaja, ki možnost sodelovanja omejuje zgolj na gospodarske subjekte nekaterih pravnih oblik

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago uvodne izjave 14 ter členov 19(1) in 80(2) Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES (
UL 2014, L 94, str. 65
).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med ustanovo Parsec Fondazione Parco delle Scienze e della Cultura (v nadaljevanju: Parsec) na eni strani ter Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (ministrstvo za infrastrukturo in promet) in Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) (nacionalni organ za boj proti korupciji, Italija) na drugi strani glede odločbe, s katero je ta organ zavrnil prošnjo ustanove Parsec za vpis v nacionalni register družb inženirjev in strokovnjakov, pooblaščenih za zagotavljanje arhitekturnih in inženirskih storitev.
Pravni okvir
Pravo Unije
V uvodni izjavi 14 Direktive 2014/24 je navedeno:
„Pojasniti bi bilo treba, da bi morali pojem ‚gospodarski subjekt‘ razlagati dovolj široko, da bi zajemal katero koli osebo in/ali subjekt, ki na trgu ponuja izvedbo gradenj, dobavo blaga ali opravljanje storitev, ne glede na to, v kateri pravni obliki se ta oseba in/ali subjekt odloči delovati. Pojem ‚gospodarski subjekt‘ bi torej moral zajemati podjetja, podružnice, hčerinske družbe, partnerstva, zadruge, družbe z omejeno odgovornostjo, javne ali zasebne univerze in druge oblike subjektov, ki niso fizične osebe, ne glede na to, ali gre v vseh okoliščinah za ‚pravne osebe‘ ali ne.“
Člen 2 te direktive, naslovljen „Opredelitve pojmov“, v odstavku 1 določa:
„V tej direktivi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
[…]
10.
‚gospodarski subjekt‘ pomeni katero koli fizično ali pravno osebo ali javni subjekt ali skupino teh oseb in/ali subjektov, vključno z vsakim začasnim združenjem podjetij, ki na trgu ponuja izvedbo gradenj in/ali gradbenega dela, dobavo blaga ali izvedbo storitev;
[…]“
Člen 19 navedene direktive, naslovljen „Gospodarski subjekti“, v odstavku 1 določa:
„Gospodarski subjekti, ki v skladu s pravom države članice, v kateri imajo sedež, lahko izvajajo zadevno storitev, ne smejo biti zavrnjeni zgolj zato, ker bi morali biti v skladu s pravom države članice, v kateri se odda javno naročilo, fizična ali pravna oseba.
Vendar se pri javnih naročilih storitev in javnih naročilih gradenj ter javnih naročilih blaga, ki poleg tega vključujejo storitve ali namestitvena in inštalacijska dela, lahko od pravnih oseb zahteva, da v ponudbi ali prijavi za sodelovanje navedejo imena in ustrezno strokovno usposobljenost osebja, odgovornega za izvedbo zadevnega naročila.“
Člen 80 iste direktive, naslovljen „Pravila za organizacijo projektnih natečajev in izbor udeležencev“, določa:
„1.   Javni naročniki pri organiziranju projektnih natečajev uporabljajo postopke, ki ustrezajo določbam naslova I in tega poglavja.
2.   Dostop udeležencev do projektnih natečajev se ne omeji:
(a)
na ozemlje ali del ozemlja države članice;
(b)
z utemeljitvijo, da bi po pravu države članice, v kateri se natečaj organizira, morali biti fizične ali pravne osebe.
3.   Če je število udeležencev na projektnem natečaju omejeno, javni naročniki določijo jasne in nediskriminatorne pogoje za sodelovanje. V vsakem primeru mora število kandidatov, povabljenih k sodelovanju, zadostovati za zagotovitev prave konkurence.“
Italijansko pravo
Decreto legislativo n. 50 – Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (zakonska uredba št. 50 o izvajanju Direktive 2014/23/EU o podeljevanju koncesijskih pogodb, Direktive 2014/24/EU o javnem naročanju in Direktive 2014/25/EU o javnem naročanju naročnikov, ki opravljajo dejavnosti v vodnem, energetskem in prometnem sektorju ter sektorju poštnih storitev, in o reorganizaciji veljavne zakonodaje o javnih naročilih gradenj, storitev in blaga) z dne 18. aprila 2016 (redni dodatek h GURI št. 91 z dne 19. aprila 2016) tvori Codice dei contratti pubblici (zakonik o javnem naročanju).
Medtem ko člen 45 tega zakonika na splošno opredeljuje pojem gospodarskega subjekta, ki lahko sodeluje v postopkih oddaje javnih naročil, člen 46 navedenega zakonika določa poseben sistem za arhitekturne in inženirske storitve. Zadnjenavedeni člen določa:
„1.   V postopkih za oddajo javnih naročil za arhitekturne in inženirske storitve lahko sodelujejo:
(a)
ponudniki arhitekturnih in inženirskih storitev: neodvisni strokovnjaki, družbeniki, družbe strokovnjakov iz točke (b), inženirske družbe iz točke (c), konzorciji, evropska gospodarska interesna združenja (EGIZ), začasna združenja med zgoraj navedenimi osebami, ki javnim in zasebnim naročnikom, ki delujejo na trgu, zagotavljajo inženirske in arhitekturne storitve, tehnične in upravne dejavnosti ter študije ekonomske in finančne izvedljivosti, povezane s temi dejavnostmi, in – glede ukrepov restavriranja in vzdrževanja premičnin in okrašenih površin nepremičnin arhitekturne dediščine – osebe, ki so v skladu z veljavno ureditvijo kvalificirane za restavriranje kulturne dediščine;
(b)
družbe strokovnjakov: družbe, ki jih ustanovijo izključno strokovnjaki, ki so vpisani v skladu z veljavnimi poklicnimi predpisi, v obliki osebnih družb iz poglavij II, III in IV naslova V knjige V civilnega zakona ter v obliki zadrug iz poglavja I naslova VI knjige V civilnega zakona, ki za zasebne in javne nosilce projekta zagotavljajo inženirske in arhitekturne storitve, kot so študije izvedljivosti, raziskave, posvetovanja, projektiranje ali vodenje gradbenih del, presoje tehnične in ekonomske izvedljivosti ali študije vpliva na okolje;
(c)
inženirske družbe: kapitalske družbe iz poglavij V, VI in VII naslova V knjige V civilnega zakona ali zadruge iz poglavja I naslova VI knjige V civilnega za zakona, ki ne izpolnjujejo pogojev za opredelitev za družbe strokovnjakov in ki izvajajo študije izvedljivosti, raziskave, posvetovanja, projektiranje ali vodenje gradbenih del, presoje tehnične in ekonomske izvedljivosti ali študije vpliva ter druge dejavnosti proizvodnje blaga, povezane z opravljanjem teh storitev;
(d)
izvajalci inženirskih in arhitekturnih storitev, opredeljeni s kodami CPV od 74200000‑1 do 74276400‑8, od 74310000‑5 do 74323100‑0 in 74874000‑6 s sedežem v drugih državah članicah, ustanovljeni v skladu z veljavno zakonodajo v zadevnih državah;
(e)
začasna združenja oseb iz točk od (a) do (d);
(f)
stalna združenja med družbami strokovnjakov in inženirskimi družbami, vključno z mešano obliko, ki jih sestavljajo vsaj trije člani, ki so delovali v sektorjih inženirskih in arhitekturnih storitev.
2.   Za sodelovanje v postopkih oddaje iz odstavka 1 lahko družbe v obdobju pet let po ustanovitvi dokažejo, da so izpolnjeni ekonomsko‑finančni in tehnično‑organizacijski pogoji, zahtevani v obvestilu o javnem naročilu, vključno s pogoji, ki se nanašajo na družbenike družbe, kadar je ta ustanovljena v obliki osebne družbe ali zadruge, in pogoji, ki se nanašajo na tehnične direktorje ali strokovnjake, ki so za nedoločen čas zaposleni v družbi, kadar je ta ustanovljena v obliki kapitalske družbe.“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
Parsec je nepridobitna ustanova zasebnega prava, ustanovljena v skladu z italijanskim civilnim zakonikom.
Sedež ima v Pratu (Italija), njena dejavnost pa je, kot je določeno v njenem statutu, zlasti raziskovanje naravnih nesreč, določanje pogojev tveganja in preventiva v zvezi z njimi, načrtovanje, upravljanje in spremljanje okolja in ozemlja ter civilna zaščita in varstvo okolja. V okviru te ustanove je bil ustanovljen seizmološki „observatorij“, ki stalno sodeluje z Istituto nazionale di geofisica e vulcanologia (nacionalni inštitut za geofiziko in vulkanologijo, Italija). Ustanova Parsec prek tega observatorija upravlja mrežo postaj za merjenje potresne dejavnosti, sodeluje z univerzami in raziskovalnimi ustanovami ter opravlja storitve upravljanja potresnega tveganja, civilne zaščite in načrtovanja ozemlja v prid številnih občin in lokalnih skupnosti. Vse te dejavnosti opravlja z na tem področju visoko usposobljenim osebjem.
Da bi lahko sodelovala na javnih razpisih za oddajo storitve klasifikacije ozemlja na podlagi potresnega tveganja, je ustanova Parsec podala vlogo za vpis v register izvajalcev, pooblaščenih za opravljanje inženirskih in arhitekturnih storitev, ki ga vodi ANAC. Ker pa ustanova Parsec ni spadala v eno od kategorij gospodarskih subjektov iz člena 46(1) zakonika o javnem naročanju, je ANAC izdal odločbo o zavrnitvi vloge za vpis, zoper katero je ustanova Parsec vložila tožbo pri predložitvenem sodišču, to je Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija).
Ministrstvo za infrastrukturo in promet ter ANAC pred tem sodiščem najprej trdita, da to, da ustanova Parsec ni vpisana v register gospodarskih subjektov iz člena 46 zakonika o javnem naročanju, ki ga vodi ANAC, ne nasprotuje temu, da bi ta sodelovala pri javnih razpisih za oddajo zadevnih storitev.
Predložitveno sodišče na prvem mestu ugotavlja, da storitve, ki so predmet postopka, ki poteka pred njim, in sicer storitve seizmologije in klasifikacije ozemlja na podlagi potresnega tveganja, spadajo med arhitekturne in inženirske storitve iz zakonika o javnih naročilih. V zvezi z opravljanjem navedenih storitev pa člen 46 tega zakona dovoljuje sodelovanje pri postopkih javnih razpisov le nekaterim kategorijam gospodarskih subjektov, med katerimi niso neprofitne organizacije, kot je ustanova Parsec. To naj bi bilo posledica dejstva, da ti subjekti nimajo možnosti biti vpisani v register, ki ga vodi ANAC, zaradi česar ne bi bilo mogoče, da bi naročnik preveril strokovnost takih subjektov, ki želijo predložiti ponudbo.
Na drugem mestu predložitveno sodišče meni, da bi bilo mogoče to posebno pravilo, katerega posledica je omejitev obsega pojma „gospodarski subjekt“ iz člena 45 zakonika o javnem naročanju, upravičiti z visoko strokovnostjo, ki se zahteva od ponudnikov za zagotovitev kakovosti storitev, ki bi jih morali opraviti, in s „predpostavko“, v skladu s katero je za osebe, ki te storitve opravljajo neprekinjeno, poklicno in za plačilo, verjetneje, da so svojo dejavnost opravljale brez prekinitev in so se udeleževale poklicnega izpopolnjevanja.
Na tretjem mestu se predložitveno sodišče sklicuje na sodbo z dne 23. decembra 2009, CoNISMa (
C‑305/08
,
EU:C:2009:807
), s katero naj bi Sodišče ugotovilo, da italijanska ureditev, ki subjektom, ki niso imeli pretežno pridobitnega namena, prepoveduje sodelovanje v postopku oddaje javnih naročil, čeprav so ti subjekti pooblaščeni za ponujanje storitev, na katere se nanaša zadevno naročilo, ni združljiva s pravom Unije. Predložitveno sodišče meni, da je italijanski zakonodajalec v členu 45 zakonika o javnem naročanju, ki na splošno opredeljuje pojem „gospodarski subjekt“, sicer prevzel široko opredelitev tega pojma, ki jo je Sodišče podalo v tej sodbi, vendar je s sprejetjem člena 46 tega zakonika izbral strožjo opredelitev za arhitekturne in inženirske storitve.
Glede na splošnost ugotovitev, ki izhajajo iz navedene sodbe, se predložitveno sodišče sprašuje, ali pravo Unije državam članicam kljub temu dopušča možnost, da sprejmejo strožje opredelitve glede storitev, ki so predmet postopka v glavni stvari. V zvezi s tem ugotavlja, da se zdi, da besedilo členov 19(1) in 80(2) Direktive 2014/24, čeprav implicitno, dopušča, da lahko država članica omeji sodelovanje v postopku oddaje javnih naročil le na fizične ali nekatere pravne osebe. Poleg tega pojasnjuje, da se ozka opredelitev iz člena 46 zakonika o javnem naročanju ne nanaša na gospodarske subjekte s sedežem v drugi državi članici, saj se zanje uporablja splošno pravilo iz člena 45(1) tega zakona, ki v skladu z določbami člena 80(2) Direktive 2014/24 navedenim gospodarskim subjektom omogoča, da sodelujejo v postopku oddaje javnega naročila na podlagi ureditve države članice, v kateri imajo sedež.
V teh okoliščinah je Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali uvodna izjava 14 v povezavi s členoma 19(1) in 80(2) Direktive [2014/24] nasprotuje predpisu, kakršen je člen 46 [zakonika o javnem naročanju], s katerim je Italija prenesla Direktive [2014/23], [2014/24] in [2014/25] v svoj pravni red, in ki določa, da lahko v postopkih za oddajo javnih naročil za ‚arhitekturne in inženirske storitve‘ sodelujejo samo gospodarski subjekti, ustanovljeni v eni od tam navedenih pravnih oblik, in izključuje iz sodelovanja v takih postopkih gospodarske subjekte, ki take storitve opravljajo v drugačni pravni obliki?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali je treba člena 19(1) in 80(2) Direktive 2014/24 v povezavi z uvodno izjavo 14 te direktive razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki izključuje možnost, da nepridobitni subjekti sodelujejo v postopku oddaje javnega naročila inženirskih in arhitekturnih storitev, čeprav so ti subjekti z nacionalnim pravom pooblaščeni ponujati storitve, na katere se nanaša zadevno naročilo.
Najprej je treba poudariti, da je iz predloga za sprejetje predhodne odločbe razvidno, da v skladu z nacionalno ureditvijo, ki se uporablja v postopku v glavni stvari, ustanovi, kot je Parsec, ki s svojo dejavnostjo ne poskuša doseči pridobitnega cilja, ni dovoljeno sodelovati v postopku oddaje javnega naročila inženirskih in arhitekturnih storitev, čeprav lahko ta subjekt na podlagi nacionalnega prava ponuja storitve, na katere se nanaša zadevno naročilo.
Sodišče pa je v točkah od 47 do 49 sodbe z dne 23. decembra 2009, CoNISMa (
C‑305/08
,
EU:C:2009:807
), v zvezi z nacionalno ureditvijo, s katero je bila v notranji pravni red prenesena Direktiva 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 7, str. 132), že presodilo, da imajo države članice sicer res možnost, da nekatere kategorije gospodarskih subjektov pooblastijo za opravljanje nekaterih storitev in da zlasti subjektom, katerih cilj ni pridobiten in so usmerjeni predvsem v izobraževanje in raziskave, ne dovolijo delovanja na trgu v odvisnosti od okoliščine, ali je zadevna dejavnost združljiva ali ni združljiva z njihovimi institucionalnimi in statutarnimi cilji. Vendar če so ti subjekti pooblaščeni za ponujanje nekaterih storitev na trgu, jim nacionalno pravo ne more prepovedati sodelovanja v postopkih oddaje javnega naročila, ki se nanašajo na opravljanje istih storitev.
Ta sodna praksa Sodišča je bila potrjena tako glede iste direktive (sodbi z dne 19. decembra 2012, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce in drugi,
C‑159/11
,
EU:C:2012:817
, točka
, in z dne 6. oktobra 2015, Consorci Sanitari del Maresme,
C‑203/14
,
EU:C:2015:664
, točka
), kot glede direktive, ki jo je ta nadomestila, in sicer Direktive Sveta 92/50/EGS z dne 18. junija 1992 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil storitev (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 6, zvezek 1, str. 322) (sodba z dne 18. decembra 2014, Data Medical Service,
C‑568/13
,
EU:C:2014:2466
, točka
).
Navedena sodna praksa Sodišča z začetkom veljavnosti Direktive 2014/24, s katero je bila razveljavljena in nadomeščena Direktiva 2004/18, nikakor ni izgubila pomena. Poleg okoliščine, da je bil pojem „gospodarski subjekt“ iz člena 1(8) Direktive 2004/18 brez vsebinskih sprememb prevzet v členu 2(1), točka 10, Direktive 2014/24, je namreč v uvodni izjavi 14 zadnjenavedene direktive zdaj izrecno navedeno, da je treba ta pojem razlagati „široko“, tako da vključuje vsako osebo ali subjekt, ki deluje na trgu, „ne glede na to, v kateri pravni obliki se ta odloči delovati“. Prav tako člena 19(1) in 80(2) te direktive izrecno določata, da prijave gospodarskega subjekta ni mogoče zavrniti zgolj zato, ker mora biti na podlagi nacionalnega prava bodisi fizična bodisi pravna oseba.
Iz tega sledi, da v skladu s sodno prakso, navedeno v točkah 20 in 21 te sodbe, nacionalno pravo nepridobitni ustanovi, ki je pooblaščena za ponujanje nekaterih storitev na nacionalnem trgu, ne more prepovedati sodelovanja v postopkih oddaje javnih naročil, ki se nanašajo na opravljanje istih storitev.
Te razlage ni mogoče zavrniti iz razloga, ki ga je predložitveno sodišče navedlo v predlogu za sprejetje predhodne odločbe in ki ga je italijanska vlada ponovila v pisnih stališčih, da je ozka opredelitev pojma „gospodarski subjekt“ iz člena 46 zakonika o javnem naročanju glede arhitekturnih in inženirskih storitev upravičena z visoko strokovnostjo, potrebno za zagotavljanje kakovosti takih storitev, ter z domnevno predpostavko, da je za osebe, ki te storitve opravljajo neprekinjeno, poklicno in za plačilo, verjetneje, da so svojo dejavnost opravljale brez prekinitev in so se udeleževale poklicnega izpopolnjevanja.
Na prvem mestu, kot je navedla Evropska komisija, ta vlada ni dokazala obstoja nikakršne posebne povezave med, na eni strani, stopnjo strokovnosti, ki je izkazana pri opravljanju storitve, in posledično kakovostjo opravljene storitve ter, na drugi strani, pravno obliko gospodarskega subjekta, ki zagotavlja to storitev.
Na drugem mestu, v zvezi s „predpostavko“, da naj bi bilo za osebe, ki arhitekturne in inženirske storitve opravljajo poklicno in za plačilo, verjetneje, da so svojo dejavnost opravljale brez prekinitev in so se udeleževale poklicnega izpopolnjevanja, zadostuje poudariti, da taka predpostavka v pravu Unije ne more prevladati, saj ni združljiva s sodno prakso Sodišča, navedeno v točki 20 te sodbe, iz katere izhaja, da kadar je subjekt v skladu z nacionalnim pravom pooblaščen za ponujanje arhitekturnih in inženirskih storitev na trgu v zadevni državi članici, mu ni mogoče zavrniti možnosti sodelovanja v postopku oddaje javnega naročila, ki se nanaša na opravljanje istih storitev.
Nazadnje je treba dodati, da je bil zakonodajalec Unije pozoren na pomembnost tega, da so kandidati in ponudniki na področju javnih naročil storitev in gradenj ter nekaterih javnih naročil blaga čim bolj strokovni. Zato je v členu 19(1) Direktive 2014/24 določil možnost, da se od pravnih oseb zahteva, da v ponudbah ali prošnjah za sodelovanje navedejo ustrezna imena in ustrezno strokovno usposobljenost osebja, odgovornega za izvedbo zadevnega naročila. Ta zakonodajalec pa z istim namenom ni določil nobenega različnega obravnavanja zaradi pravne oblike, v kateri so se ti kandidati in ponudniki odločili delovati.
Na postavljeno vprašanje je torej treba odgovoriti, da je treba člena 19(1) in 80(2) Direktive 2014/24 v povezavi z uvodno izjavo 14 te direktive razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki izključuje možnost, da nepridobitni subjekti sodelujejo v postopku oddaje javnega naročila inženirskih in arhitekturnih storitev, čeprav so ti subjekti z nacionalnim pravom pooblaščeni ponujati storitve, na katere se nanaša zadevno naročilo.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (deseti senat) razsodilo:

Člena 19(1) in 80(2) Direktive 2014/24/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. februarja 2014 o javnem naročanju in razveljavitvi Direktive 2004/18/ES v povezavi z uvodno izjavo 14 te direktive je treba razlagati tako, da nasprotujeta nacionalni ureditvi, ki izključuje možnost, da nepridobitni subjekti sodelujejo v postopku oddaje javnega naročila inženirskih in arhitekturnih storitev, čeprav so ti subjekti z nacionalnim pravom pooblaščeni ponujati storitve, na katere se nanaša zadevno naročilo.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.