CELEX: 62018TJ0646
Pristup dokumentima
Uredba (EZ) br. 1049/2001
Revizijsko izvješće o EACEA‑inim ljudskim resursima
Odbijanje pristupa
Izuzeće koje se odnosi na zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija

Okolnosti spora
Tužiteljica Laurence Bonnafous bila je članica ugovornog osoblja Izvršne agencije za obrazovanje, audiovizualnu politiku i kulturu (EACEA).
Tužiteljica je 30. srpnja 2018. Službi za unutarnju reviziju Europske komisije poslala poruku elektroničke pošte kako bi na temelju Uredbe (EZ) br. 1049/2001 Europskog parlamenta i Vijeća od 30. svibnja 2001. o javnom pristupu dokumentima Europskog parlamenta, Vijeća i Komisije (
SL 2001., L 145, str. 43
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 16., str. 70.) zatražila pristup dokumentu koji je navedena služba identificirala kao „
Final audit report – IAS Audit on HR Management in the Education, Audiovisual and Cultural Executive Agency (Ares(2018) 361356)
” (Završno revizijsko izvješće – Revizija upravljanja EACEA‑inim ljudskim resursima Komisijine Službe za unutarnju reviziju, u daljnjem tekstu: traženi dokument).
Komisijina Služba za unutarnju reviziju dopisom od 9. kolovoza 2018. tužiteljici je odbila pristup traženom dokumentu. To odbijanje u biti se temeljilo na izuzeću predviđenom u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001, kojim se određuje da institucija Unije može uskratiti pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje moglo ugroziti zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija, osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes. Naime, ta je služba smatrala da bi otkrivanje traženog dokumenta u toj fazi ugrozilo zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija kojima je taj dokument bio posvećen, s obzirom na to da bi se otkrivanjem ometala djelotvorna provedba preporuka koje su u njemu sadržane i jer pripadajuće daljnje mjere nisu bile u cijelosti dovršene.
Tužiteljica je dopisom od 29. kolovoza 2018. podnijela ponovni zahtjev za pristup traženom dokumentu.
Komisija je porukom elektroničke pošte od 19. rujna 2018. obavijestila tužiteljicu da prvotno predviđeni rok za odgovor na ponovni zahtjev za pristup koji je podnijela treba produljiti za 15 radnih dana i da stoga u tom pogledu treba odrediti novi rok, koji je istjecao 10. listopada 2018.
Komisija je 9. listopada 2018. donijela Odluku C(2018) 6753
final
(u daljnjem tekstu: pobijana odluka) kojom je odbila tužiteljičin ponovni zahtjev za pristup dokumentu. Ona je u biti smatrala, s jedne strane, da se izuzeću predviđenom u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001, tumačenom s obzirom na članak 99. stavak 6. Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 Europskog parlamenta i Vijeća od 25. listopada 2012. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije i o stavljanju izvan snage Uredbe Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 (
SL 2012., L 298, str. 1
.) (SL posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 1., svezak 7., str. 248., u daljnjem tekstu: Financijska uredba), protivilo preuranjeno otkrivanje revizijskog izvješća kojim se u pitanje moglo dovesti neometano i neovisno provođenje revizije i, s druge strane, da nikakav prevladavajući javni interes nije opravdavao neprimjenu tog izuzeća.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužiteljica je tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 26. listopada 2018. pokrenula ovaj postupak.
Tužiteljica je dopisom podnesenim tajništvu Općeg suda istog dana zatražila spajanje predmeta T‑614/17, Bonnafous/EACEA s ovim predmetom. Komisija se 5. prosinca 2018. usprotivila spajanju dvaju predmeta.
Tužiteljica je tajništvu Općeg suda 21. prosinca 2018. podnijela nove dokazne prijedloge.
Predsjednik trećeg vijeća Općeg suda odlukom od 7. siječnja 2019. odlučio je da ovaj predmet neće spojiti s predmetom T‑614/17.
Komisija je tajništvu Općeg suda 31. siječnja 2019. podnijela odgovor na tužbu.
Tužiteljica je 7. ožujka 2019. tajništvu Općeg suda podnijela repliku.
Komisija je 17. travnja 2019. tajništvu Općeg suda podnijela odgovor na repliku.
Budući da je sastav vijeća Općeg suda izmijenjen, u skladu s člankom 27. stavkom 5. Poslovnika Općeg suda, sudac izvjestitelj raspoređen je u prvo vijeće, kojemu je slijedom toga dodijeljen ovaj predmet.
Budući da stranke nisu podnijele zahtjev za održavanje rasprave u propisanom roku, Opći sud je, smatrajući da je na temelju sadržaja spisa predmet dovoljno razjašnjen, odlučio donijeti odluku bez provođenja usmenog dijela postupka, u skladu s člankom 106. stavkom 3. Poslovnika.
Tužiteljica od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku;
–
naloži tuženiku snošenje troškova.
Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
–
odbije tužbu kao neosnovanu;
–
naloži tužiteljici snošenje troškova.
Pravo
Tužiteljica u prilog tužbi iznosi tri tužbena razloga. Prvi tužbeni razlog temelji se na zajedničkoj povredi članka 15. stavka 3. UFEU‑a, članka 42. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja) i Uredbe br. 1049/2001. Drugi tužbeni razlog temelji se na povredi obveze obrazlaganja koja proizlazi iz članka 296. UFEU‑a i članka 41. Povelje. Konačno, treći tužbeni razlog temelji se na povredi načela proporcionalnosti.
Opći sud smatra svrsishodnim započeti ispitivanje tužbe ispitivanjem drugog tužbenog razloga.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 296. UFEU‑a i članka 41. Povelje
Tužiteljica navodi da je pobijana odluka nedovoljno obrazložena. Konkretno, ističe da je identifikacija rizika navedena uvjetno i bez ikakva upućivanja na posebne razloge na temelju kojih bi se oni mogli odrediti ili samo približno naznačiti. Također iznosi da se to apstraktno obrazloženje temelji na vrlo neodređenim razmatranjima. Osim toga, tvrdi da postoje proturječnosti između obrazloženja navedene odluke i sadržaja poruke elektroničke pošte od 19. rujna 2018. koju joj je uputio glavni tajnik Komisije kako bi opravdao odgodu odgovora na ponovni zahtjev koji je podnijela. Naime, prema njezinu mišljenju, navedeno kašnjenje objašnjeno je potrebom objedinjavanja svih elemenata potrebnih za odgovor na zahtjev za pristup dokumentu koji je podnijela. Međutim, u toj odluci nema ni traga navedenim elementima. Tužiteljica u fazi replike i u okviru drugog tužbenog razloga također tvrdi da je Komisija u svakom slučaju povrijedila svoju obvezu pružanja pomoći i informiranja javnosti koja proizlazi iz članka 6. stavka 4. Uredbe br. 1049/2001.
Komisija osporava tu argumentaciju.
Najprije valja podsjetiti na to da, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, obrazloženje koje se zahtijeva u članku 296. UFEU‑a i u članku 41. stavku 2. točki (c) Povelje mora biti prilagođeno naravi akta o kojem je riječ te na jasan i nedvosmislen način odražavati zaključke institucije koja je donijela akt, kako bi se zainteresiranim osobama omogućilo da saznaju razloge poduzimanja mjere i nadležnom sudu da provede svoj nadzor (vidjeti presudu od 29. rujna 2011., Elf Aquitaine/Komisija,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, t.
147.
i navedenu sudsku praksu).
Zahtjev obrazlaganja mora se ocijeniti s obzirom na okolnosti slučaja. Ne zahtijeva se da se u obrazloženju podrobno navedu svi relevantni činjenični i pravni elementi, s obzirom na to da se pitanje ispunjava li obrazloženje akta zahtjeve iz članka 296. UFEU‑a treba ocijeniti ne samo s obzirom na tekst tog akta nego i na njegov kontekst kao i na sva pravna pravila koja uređuju predmetno područje (vidjeti presudu od 29. rujna 2011., Elf Aquitaine/Komisija,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, t.
150.
i navedenu sudsku praksu). Kada je riječ o zahtjevu za pristup dokumentima, ako predmetna institucija odbije takav pristup, ona u svakom pojedinačnom slučaju mora dokazati, na temelju informacija kojima raspolaže, da su dokumenti kojim se zahtijeva pristup zapravo obuhvaćeni izuzećima navedenima u Uredbi br. 1049/2001 (presude od 10. rujna 2008., Williams/Komisija,
T‑42/05
,
EU:T:2008:325
, t.
95.
i od 7. srpnja 2011., Valero Jordana/Komisija,
T‑161/04
, neobjavljena,
EU:T:2011:337
, t.
49.
).
Stoga je, u skladu sa sudskom praksom, obveza institucije koja je odbila pristup dokumentu pružiti obrazloženje na temelju kojeg je moguće razumjeti i provjeriti, s jedne strane, odnosi li se doista traženi dokument na područje obuhvaćeno izuzećem na koje se poziva i, s druge strane, je li zaštita u vezi s tim izuzećem doista potrebna (vidjeti presudu od 4. svibnja 2012., In ‘t Veld/Vijeće,
T‑529/09
,
EU:T:2012:215
, t.
118.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, iako je Komisija dužna izložiti razloge koji u predmetnom slučaju opravdavaju primjenu jednog od izuzeća od prava na pristup iz Uredbe br. 1049/2001, ona nije dužna pružiti informacije kojima se nadilazi ono što je potrebno da bi podnositelj zahtjeva razumio razloge njezine odluke i da bi Opći sud proveo nadzor njezine zakonitosti (vidjeti u tom smislu presudu od 30. siječnja 2008., Terezakis/Komisija,
T‑380/04
, neobjavljenu,
EU:T:2008:19
, t.
119.
).
Upravo s obzirom na te elemente valja utvrditi je li u ovom slučaju Komisija ispunila zahtjeve koji proizlaze iz članka 296. UFEU‑a i članka 41. Povelje.
Kao prvo, tužiteljica tvrdi da su rizici na koje se Komisija poziva kako bi opravdala svoje odbijanje otkrivanja traženog dokumenta u pobijanoj odluci navedeni samo hipotetski, bez ikakva upućivanja na posebne razloge na temelju kojih bi ih se moglo odrediti.
U tom pogledu valja istaknuti da su razlozi na kojima se temelji pobijana odluka u njoj jasno izloženi.
Naime, Komisija je u pobijanoj odluci, u biti i s obzirom na opću pretpostavku povjerljivosti, smatrala da eventualno otkrivanje traženog dokumenta može ugroziti ciljeve predmetne revizije. Stoga je zaključila da takvo otkrivanje može dovesti u pitanje neometano i neovisno provođenje te revizije, osobito u pogledu mjera koje valja poduzeti i njihova potvrđivanja Službe za unutarnju reviziju. Dakle, ona je zaključila da je postojao predvidljiv rizik da će ozračje uzajamnog povjerenja između EACEA‑e i navedene službe biti ugroženo priopćenjem traženog dokumenta, što je moglo negativno utjecati na provedbu relevantnih preporuka.
S obzirom na prethodno navedeno, valja utvrditi da je Komisija u pobijanoj odluci jasno izložila rizike u pogledu kojih je smatrala da bi ciljevi predmetne revizije mogli biti ugroženi otkrivanjem traženog dokumenta.
U tom pogledu valja pojasniti da u toj fazi nije potrebno odlučiti o osnovanosti razloga iz pobijane odluke. Naime, ispitivanje postojanja i opsega obrazloženja Komisijine odluke spada pod nadzor poštovanja bitnih postupovnih pravila i stoga pod nadzor formalne zakonitosti te odluke. To ispitivanje treba razlikovati od ispitivanja osnovanosti obrazloženja te odluke, koje pak spada pod nadzor njezine materijalne zakonitosti (vidjeti presudu od 2. travnja 1998., Komisija/Sytraval i Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, t.
67.
i navedenu sudsku praksu), a koje će se u ovom slučaju provesti u okviru analize prvog tužbenog razloga koji je istaknula tužiteljica.
Kao drugo, tužiteljica tvrdi da je obrazloženje pobijane odluke previše apstraktno jer se temelji na vrlo neodređenim razmatranjima.
U tom pogledu i kao što to proizlazi iz sažetka iz točke 29. ove presude, valja istaknuti da je Komisija u pobijanoj odluci, među ostalim, smatrala da se, osim rizika kojima bi ciljevi predmetne revizije bili izloženi da je traženi dokument otkriven, takvom otkrivanju također protivila činjenica da je izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 trebalo tumačiti s obzirom na članak 99. stavak 6. Financijske uredbe. Osim toga, Komisija je podsjetila na potrebu razlikovanja upravnih djelatnosti i zakonodavnih postupaka, s obzirom na to da je zahtjev transparentnosti izraženiji za zakonodavne postupke, što tužiteljica ne osporava.
Međutim, valja primijetiti da su razlozi navedeni u točki 33. ove presude bili naznaka dana tužiteljici koja je bila dovoljna kako bi ona mogla saznati je li pobijana odluka osnovana ili sadržava nedostatak zbog kojeg se može osporavati njezina valjanost. Naime, na temelju tih razloga tužiteljica je mogla spoznati posebne razloge zbog kojih je Komisija u ovom slučaju smatrala da je traženi dokument obuhvaćen izuzećem predviđenim u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001. Nadalje, u tom pogledu valja utvrditi da je nemogućnost da se navedeno izuzeće tako tumači, koju navodi tužiteljica, bit argumentacije koju je iznijela u okviru prvog istaknutog tužbenog razloga. Osim toga, također valja utvrditi da su navedeni razlozi dovoljni da se Općem sudu omogući izvršavanje sudskog nadzora zakonitosti pobijane odluke.
Stoga se ne može osporiti da se pobijanom odlukom ispunjavaju uvjeti navedeni u sudskoj praksi, kako su navedeni u točkama 22. do 25. ove presude. Stoga tužiteljičin argument prema kojem je obrazloženje pobijane odluke previše apstraktno također treba odbiti.
Kao treće, tužiteljica tvrdi da obrazloženje pobijane odluke ne odgovara onom iznesenom u poruci elektroničke pošte koja joj je dostavljena 19. rujna 2018.
Međutim, valja primijetiti da je jedina svrha predmetne poruke elektroničke pošte bila da se tužiteljica obavijesti da Komisija ne može odgovoriti na njezin ponovni zahtjev za pristup traženom dokumentu u prvotno određenom roku. Stoga se tom porukom elektroničke pošte nije ni na koji način namjeravalo iznijeti razloge zbog kojih bi, ovisno o slučaju, trebalo odbiti navedeni zahtjev.
Iz toga proizlazi da se tim tužiteljičinim argumentom ne može dovesti u pitanje dostatnost obrazloženja pobijane odluke i stoga ga zbog tog razloga valja odbiti.
Kao četvrto, tužiteljica u fazi replike navodi da je Komisija povrijedila svoju obvezu pružanja pomoći i informiranja javnosti, koja proizlazi iz članka 6. stavka 4. Uredbe br. 1049/2001.
Valja podsjetiti na to da se u članku 6. stavku 4. Uredbe br. 1049/2001 određuje da su „[i]nstitucije […] dužne građanima pružiti informacije i pomoći im uputama o tome kako i gdje mogu podnijeti zahtjeve za pristup dokumentima”.
U tom pogledu valja utvrditi da tužiteljica ne iznosi nijedan element na temelju kojeg bi se moglo utvrditi da je Komisija u ovom slučaju povrijedila obveze iz članka 6. stavka 4. Uredbe br. 1049/2001 ni, uostalom, da je navodni nedostatak u obrazloženju pobijane odluke, za koji tvrdi da postoji, takva povreda obveze pružanja pomoći i informiranja, predviđene tom odredbom.
U tom pogledu, kao što je to već navedeno u točkama 2. do 6. ove presude, valja napomenuti da je tužiteljica, kao prvo, zatražila pristup traženom dokumentu poslavši 30. srpnja 2018. poruku elektroničke pošte Komisijinoj Službi za unutarnju reviziju. Potonja služba na tu je poruku elektroničke pošte uredno odgovorila dopisom od 9. kolovoza 2018. Tužiteljica je zatim podnošenjem ponovnog zahtjeva za pristup 29. kolovoza 2018. osporila ocjenu koju joj je priopćila navedena služba. Komisija je na taj ponovni zahtjev za pristup uredno odgovorila donošenjem pobijane odluke 9. listopada 2018., nakon što se 19. rujna 2018. pobrinula obavijestiti tužiteljicu da rok za odgovor na navedeni zahtjev valja produljiti za petnaest dana.
Također valja pojasniti da tužiteljica ne osporava pravilnost postupka na temelju kojeg je donesena pobijana odluka. Nadalje, iz prethodnih razmatranja proizlazi da je ona bila dovoljno informirana o načinima podnošenja zahtjeva za pristup dokumentima kako bi mogla podnijeti sporni zahtjev za pristup. Osim toga, nesporno je da je Komisija na njega odgovorila s dužnom pažnjom.
U tom kontekstu valja utvrditi da u tužiteljičinoj argumentaciji ne postoji nijedan element na temelju kojeg se može utvrditi da je Komisija povrijedila svoju obvezu pružanja pomoći, kako je predviđena člankom 6. stavkom 4. Uredbe br. 1049/2001, ili da se takvom povredom obveze može dovesti u pitanje zakonitost pobijane odluke. Osim toga, tužiteljica ne iznosi nijedan element na temelju kojeg se može objasniti veza koju uspostavlja između te navodne povrede i obrazloženja te odluke, koje je ipak predmet ovog tužbenog razloga.
Slijedom toga, tužiteljičin argument kojim tvrdi da je Komisija povrijedila obvezu pružanja pomoći i informiranja javnosti koja proizlazi iz članka 6. stavka 4. Uredbe br. 1049/2001 nije osnovan. Stoga ga treba odbiti.
Dakle, drugi tužbeni razlog valja odbiti u cijelosti.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 15. stavka 3. UFEU‑a i članka 42. Povelje te Uredbe br. 1049/2001
Tužiteljica u biti tvrdi da je Komisija u pobijanoj odluci pogrešno odbila otkriti traženi dokument pozivajući se na izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001. Navedeni tužbeni razlog može se podijeliti na četiri dijela.
U prvom dijelu tužiteljica tvrdi da je revizija u okviru koje je traženi dokument sastavljen bila dovršena kada je ona zatražila pristup tom dokumentu. U tom pogledu, sam naziv tog dokumenta, odnosno „
Final audit report – IAS Audit on HR Management in the Education, Audiovisual and Cultural Executive Agency
(
Ares(2018)361356)
”, i razmatranja iznesena u pobijanoj odluci u skladu s kojima je „[n]a temelju završnog revizijskog izvješća [EACEA] prihvatila provedbu predloženih preporuka” pokazuju da je predmetna revizija bila dovršena. Osim toga, dokumentom naslovljenim „
HR Annual Plan
” (Godišnji plan ljudskih resursa), koji je izradila sama EACEA, ti se navodi potvrđuju u dijelu u kojem se njime predviđaju korektivne mjere kojima se dokazuje da je postignuta završna faza provođenja revizije. Osim toga, iz potonjeg dokumenta proizlazi da je sedam mjera predloženih u traženom dokumentu u cijelosti provedeno, a razumno je pretpostaviti da su i dvije posljednje mjere predložene u traženom dokumentu u cijelosti provedene jer su prilikom izrade dokumenta naslovljenog „
HR Annual Plan
” već bile 70 % odnosno 80 % provedene. Tužiteljica u fazi replike ističe da je, dakle, deset glavnih mjera na temelju preporuka iz revizijskog izvješća bilo u cijelosti provedeno. U potporu toj argumentaciji sastavila je sažetak koji se odnosio na analizu stope EACEA‑ina ostvarenja provedbenih mjera. Međutim, u tom pogledu tužiteljica tvrdi da, s obzirom na to da se na izuzeće predviđeno člankom 4. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001 može pozivati kako bi se odbio pristup dokumentu samo u slučaju u kojem njegovo otkrivanje može ugroziti ciljeve koji se žele postići revizorskom djelatnošću, ono u ovom slučaju nije primjenjivo jer je predmetna revizija bila dovršena. U svakom slučaju, bilo bi neprihvatljivo da se pristup traženom dokumentu uvjetuje neizvjesnim, budućim i dalekim događajem.
U drugom dijelu tužiteljica tvrdi da je Komisijin argument prema kojem je potrebno pričekati da Komisija, nakon što ih EACEA provede, klasificira preporuke sadržane u traženom dokumentu, prije nego što odobri njegovo priopćavanje javnosti, protivan cilju koji se nastoji postići Uredbom br. 1049/2001 i pravu na transparentnost, priznatom u članku 15. UFEU‑a i članku 42. Povelje. To je, uostalom, Opći sud već utvrdio u svojoj presudi od 9. lipnja 2010., Éditions Jacob/Komisija (
T‑237/05
,
EU:T:2010:224
). U svakom slučaju, tužiteljica tvrdi da opći doseg koji je Komisija dala pojmu ciljeva istraga proizlazi iz njezina neutralizirajućeg tumačenja prava na transparentnost koje se ne može prihvatiti. Osim toga, mogućnost pozivanja na određene opće pretpostavke ne može se, prema tužiteljičinu mišljenju, sustavno izvesti za bilo koji istražni ili revizijski postupak jer se izuzeća od načela transparentnosti moraju tumačiti usko i na način da su ograničena na specifičnost predmetnog postupka, kao što to proizlazi iz točke 123. presude od 9. lipnja 2010., Éditions Jacob/Komisija (
T‑237/05
,
EU:T:2010:224
).
U trećem dijelu tužiteljica ističe da se odredbom sekundarnog prava ne može neopravdano ograničiti temeljno pravo čija je pravna vrijednost jednaka vrijednosti primarnog prava. Stoga valja odbiti Komisijin argument prema kojem izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 treba tumačiti s obzirom na članak 99. stavak 6. Financijske uredbe, kojim se propisuje da su „izvješća i nalazi unutarnjih revizora […] dostupni […] javnosti tek nakon što unutarnji revizor potvrdi mjere poduzete za njihovu provedbu”. Tužiteljica u stadiju replike potvrđuje da ima na umu kako se navedeno izuzeće mora moći tumačiti u skladu s člankom 99. stavkom 6. Financijske uredbe. Međutim, smatra da mogućnost pozivanja na takvu obvezu povjerljivosti Komisiju u ovom slučaju nije mogla osloboditi obveze provođenja konkretnog i pojedinačnog ispitivanja traženog dokumenta jer Komisija, s obzirom na to da je taj dokument bio dovršen, nije imala pravo primijeniti izuzeće koje se temelji na potonjoj odredbi ni opću pretpostavku zaštite revizorskih djelatnosti.
U četvrtom dijelu tužiteljica tvrdi da pobijana odluka ne ispunjava kriterij razumno predvidljivog rizika. Naime, rizik od ugrožavanja neometanog i neovisnog provođenja dotične istrage u njoj je iznesen samo hipotetski. S druge strane, u njoj nije dokazana nužnost primjene dotičnog izuzeća ni one izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 na cjelokupni traženi dokument. Stoga se, kako bi se opravdala navedena odluka, ne može pozivati na opću pretpostavku neotkrivanja. S obzirom na ta razmatranja, tužiteljica smatra da u ovom slučaju, kako bi se opravdalo otkrivanje navedenog dokumenta, nije bilo potrebno isticati postojanje prevladavajućeg javnog interesa. Međutim, tužiteljica u svakom slučaju i podredno ističe očitu pogrešku u ocjeni kojom je zahvaćena ta odluka. Naime, smatra da se u toj odluci pogrešno zaključilo da su njezini argumenti radi dobivanja pristupa tom dokumentu „više privatne naravi”. Komisija je trebala utvrditi koja su to privatna razmatranja i ispitati je li pozivanje na opća načela transparentnosti dovoljno kako bi se isključila potreba zaštite tog dokumenta.
Komisija osporava tu argumentaciju.
Opći sud smatra korisnim najprije zajedno ispitati prvi, drugi i treći, a zatim četvrti dio.
Prvi, drugi i treći dio
Najprije, kada je riječ o pravu na javni pristup dokumentima institucija Unije, valja podsjetiti na to da, na temelju članka 42. Povelje, „[s]vaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili sjedištem u nekoj državi članici ima pravo pristupa dokumentima institucija, tijela, ureda i agencija Unije neovisno o njihovu mediju”. Također, iz članka 15. stavka 3. prve rečenice UFEU‑a proizlazi da „[s]vaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili sjedištem u nekoj državi članici ima pravo pristupa dokumentima institucija, tijela, ureda i agencija Unije neovisno o njihovu mediju”.
Istodobno Uredba br. 1049/2001, donesena na temelju članka 255. stavka 2. UEZ‑u, ima za cilj – kao što to proizlazi iz njezina članka 1. u vezi s uvodnom izjavom 4. – javnosti dodijeliti najšire moguće pravo pristupa dokumentima institucija (presuda od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija,
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, t.
40.
).
Međutim, valja podsjetiti na to da se u posebnim okolnostima to pravo na pristup može ograničiti. Tako je člankom 15. stavkom 3. UFEU‑a predviđeno da „opća načela i ograničenja na temelju javnog ili privatnog interesa koji uređuju pravo na pristup dokumentima utvrđuj[u Europski parlament i] Vijeće uredbama, odlučujući u skladu s redovnim zakonodavnim postupkom”. Stoga iz njegova teksta jasno proizlazi da se navedena ograničenja mogu propisati uredbama.
U članku 4. Uredbe br. 1049/2001 predviđa se režim izuzeća na temelju kojeg institucije mogu odbiti pristup dokumentu u slučaju kad bi njegovo otkrivanje ugrozilo neki od interesa zaštićenih tim člankom (vidjeti presudu od 22. ožujka 2018., De Capitani/Parlament,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, t.
59.
i navedenu sudsku praksu).
U tom pogledu sudska je praksa, nadalje, podsjetila na to da pravo na pristup dokumentima podliježe određenim ograničenjima koja se temelje na razlozima javnog ili privatnog interesa, pri čemu je pojašnjeno da, s obzirom na to da se njima odstupa od načela najšireg mogućeg javnog pristupa dokumentima, takva izuzeća treba usko tumačiti i primjenjivati (presuda od 1. veljače 2007., Sison/Vijeće,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, t.
62.
i
63.
).
Među izuzećima od prava na pristup dokumentima nalazi se ono navedeno u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001, na temelju kojeg institucije uskraćuju pristup dokumentu ako bi njegovo otkrivanje ugrozilo zaštitu svrhe inspekcija, istraga i revizija, osim ako za njegovo otkrivanje postoji prevladavajući javni interes.
Sustav izuzeća propisan člankom 4. Uredbe br. 1049/2001, a osobito njegovim stavkom 2., temelji se na uspostavljanju ravnoteže između suprotstavljenih interesa u danoj situaciji, to jest, s jedne strane, interesa kojima koristi otkrivanje dotičnih dokumenata i, s druge strane, onih koji bi bili ugroženi tim otkrivanjem. Odluka koja se donosi povodom zahtjeva za pristup dokumentima ovisi o tome koji interes u konkretnom slučaju mora prevladati (presuda od 14. studenoga 2013., LPN i Finska/Komisija,
C‑514/11 P i C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, t.
42.
).
Osim toga, kad se otkrivanje dokumenata traži od institucije, ona je dužna u svakom konkretnom slučaju ocijeniti je li taj dokument obuhvaćen izuzećima od prava na javni pristup dokumentima institucija koja su navedena u članku 4. Uredbe br. 1049/2001 (vidjeti u tom smislu presudu od 1. srpnja 2008., Švedska i Turco/Vijeće,
C‑39/05 P i C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, t.
35.
).
Upravo s obzirom na prethodna razmatranja u ovom slučaju valja odlučiti o tome je li bilo opravdano, kao što to tvrdi Komisija, tužiteljici odbiti pristup traženom dokumentu na temelju izuzeća predviđenog u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 i tumačenog s obzirom na članak 99. stavak 6. Financijske uredbe, u bitnome zbog toga što je postojao predvidljiv rizik da bi njegovo otkrivanje ugrozilo cilj predmetne revizije time što bi EACEA‑u ometalo u provođenju preporuka koje se u njemu nalaze.
Iz tužiteljičine argumentacije u biti proizlazi da ona osporava primjenu na traženi dokument izuzeća predviđenog člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe br. 1049/2001, kao i njegovo tumačenje s obzirom na članak 99. stavak 6. Financijske uredbe, s obrazloženjem da je revizija u okviru koje je taj dokument sastavljen bila dovršena kada je ona podnijela svoj zahtjev za pristup navedenom dokumentu. Naime, prema tužiteljičinu mišljenju, čekati da se preporuke iz završnog revizorskog izvješća provedu prije nego što se s tim povezani dokumenti mogu otkriti bez straha da će se naštetiti ciljevima te revizije bilo bi protivno cilju koji se nastoji postići Uredbom br. 1049/2001 i načelu transparentnosti.
Kao prvo, što se tiče faze u kojoj se predmetna revizija nalazila kad je pobijana odluka bila donesena, valja podsjetiti na to da je traženi dokument završno izvješće Komisijine Službe za unutarnju reviziju koji čini dio upravnog spisa koji se odnosi na reviziju upravljanja ljudskim resursima pri EACEA‑i.
U tom pogledu najprije valja utvrditi da se ovaj slučaj razlikuje od predmeta u kojem je donesena presuda od 12. svibnja 2015., Technion i Technion Research & Development Foundation/Komisija (
T‑480/11
,
EU:T:2015:272
), na koji se Komisija posebno, kao primjer, pozvala u pobijanoj odluci. Naime, Opći je sud u točki 66. te presude smatrao da „u trenutku donošenja pobijane [predmetne] odluke završno izvješće kojim se okončava revizija još uvijek nije bilo doneseno i da su dodatne istražne radnje u odnosu na tu reviziju i dalje bile moguće”. Nesporno je da je u ovom slučaju završno izvješće bilo doneseno kad je donesena pobijana odluka.
Međutim, kao što to proizlazi iz elemenata spisa – među ostalim, iz sažetka koji je tužiteljica sastavila na vlastitu inicijativu – samo su određene preporuke iz traženog dokumenta bile primijenjene na datum 24. listopada 2018., što podrazumijeva da, kad je pobijana odluka donesena, još nisu bile primijenjene sve preporuke iz tog dokumenta.
Stoga iz prethodnih razmatranja proizlazi da su, iako je završno izvješće kojim se okončava revizijski postupak doista bilo doneseno u trenutku podnošenja zahtjeva za pristup spornim dokumentima, provedbene mjere koje se odnose na navedeni revizijski postupak ipak bile u tijeku kad je donesena pobijana odluka.
Kao drugo, što se tiče tužiteljičine tvrdnje da je čekanje da Komisija klasificira preporuke iz traženog dokumenta, prije nego što odobri njegovo priopćavanje javnosti, protivno cilju koji se nastoji postići Uredbom br. 1049/2001 i pravu na transparentnost, koje je priznato člankom 15. UFEU‑a te člankom 42. Povelje, valja utvrditi sljedeće.
Komisija je u pobijanoj odluci, među ostalim, smatrala da je izuzeće od prava na pristup dokumentima iz članka 4. stavka 2. treće alineje Uredbe br. 1049/2001 trebalo tumačiti s obzirom na članak 99. stavak 6. Financijske uredbe. U svakom slučaju, valja napomenuti da Uredba (EU, Euratom) 2018/1046 Europskog parlamenta i Vijeća od 18. srpnja 2018. o financijskim pravilima koja se primjenjuju na opći proračun Unije, o izmjeni uredaba (EU) br. 1296/2013, (EU) br. 1301/2013, (EU) br. 1303/2013, (EU) br. 1304/2013, (EU) br. 1309/2013, (EU) br. 1316/2013, (EU) br. 223/2014, (EU) br. 283/2014 i Odluke br. 541/2014/EU te o stavljanju izvan snage Uredbe (EU, Euratom) br. 966/2012 (
SL 2018., L 193, str. 1
.) – na temelju koje je, u skladu s njezinim člankom 281. stavkom 1., stavljena izvan snage Financijska uredba s učinkom od 2. kolovoza 2018. – u članku 118. stavku 9. sadržava odredbu koja je istovjetna članku 99. stavku 6. Financijske uredbe.
U tom pogledu valja pojasniti da se u članku 99. stavku 6. Financijske uredbe predviđa da su „[i]zvješća i nalazi unutarnjih revizora, kao i izvješće institucije, dostupni […] javnosti tek nakon što unutarnji revizor potvrdi mjere poduzete za njihovu provedbu”.
Također valja utvrditi da Uredba br. 1049/2001 i Financijska uredba imaju različite ciljeve. Uredbom br. 1049/2001 nastoji se što je više moguće olakšati ostvarivanje prava na pristup dokumentima i promicati dobra administrativna praksa (presuda od 28. lipnja 2012., Komisija/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, t.
109.
). Financijskom uredbom nastoje se definirati financijska pravila primjenjiva na opći proračun Unije. Točnije, u njezinu poglavlju 9. definirane su zadaće i konkretni načini rada unutarnjeg revizora koje je svaka institucija Unije dužna osigurati.
Istodobno, valja primijetiti da Uredba br. 1049/2001 i Financijska uredba ne sadržavaju odredbu kojom se jednoj izričito daje prvenstvo pred drugom. Međutim, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da se načelno ne može isključiti tumačenje izuzeća predviđenih člankom 4. stavkom 2. Uredbe br. 1049/2001 s obzirom na određene posebne propise prava Unije. Stoga u takvom slučaju treba osigurati da se svaka od tih uredbi primjenjuje na način koji je u skladu s onom drugom i tako omogućiti njihovu dosljednu primjenu (vidjeti u tom smislu presude od 28. lipnja 2012., Komisija/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, t.
123.
, od 29. siječnja 2013., Cosepuri/EFSA,
T‑339/10 i T‑532/10
,
EU:T:2013:38
, t.
85.
i od 21. rujna 2016., Secolux/Komisija,
T‑363/14
,
EU:T:2016:521
, t.
43.
).
Cilj je članka 99. stavka 6. Financijske uredbe ograničiti pristup izvješćima i nalazima unutarnjeg revizora, pri čemu se navedeni dokumenti čuvaju od otkrivanja javnosti dok potonji ne potvrdi njihove provedbene mjere. U tim bi okolnostima omogućavanje općeg pristupa na temelju Uredbe br. 1049/2001 izvješćima unutarnjeg revizora čije provedbene mjere on još nije potvrdio moglo ugroziti ravnotežu koju je zakonodavac Unije u Financijskoj uredbi želio osigurati između najšireg mogućeg prava na javni pristup dokumentima institucija i mogućnosti unutarnjeg revizora da izvrši revizije koje obavlja.
Stoga za potrebe tumačenja izuzeća predviđenog člankom 4. stavkom 2. trećom alinejom Uredbe br. 1049/2001 valja primijeniti opću pretpostavku u skladu s kojom otkrivanje nalaza i izvješća unutarnjeg revizora prije nego što on potvrdi provedbene mjere koje oni podrazumijevaju može ugroziti ciljeve revizija koje on obavlja (vidjeti u tom smislu presude od 28. lipnja 2012., Komisija/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, t.
123.
, od 29. siječnja 2013., Cosepuri/EFSA,
T‑339/10 i T‑532/10
,
EU:T:2013:38
, t.
85.
i od 21. rujna 2016., Secolux/Komisija,
T‑363/14
,
EU:T:2016:521
, t.
43.
), s obzirom na to da se tom pretpostavkom štetnosti za zainteresirane osobe ni na koji način ne isključuje mogućnost dokazivanja, među ostalim, da određeni dokument čije se otkrivanje traži nije obuhvaćen navedenom pretpostavkom (vidjeti u tom smislu presudu od 27. veljače 2014., Komisija/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, t. 100 i navedenu sudsku praksu).
U svakom slučaju, valja pojasniti da činjenica da su dokumenti povezani s unutarnjom revizijom obuhvaćeni izuzećem predviđenim u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001, pod uvjetom da provedbene mjere predmetne revizije nije potvrdio unutarnji revizor, samo dvojako ograničava temeljno pravo na javni pristup dokumentima.
Naime, s jedne strane, to se tumačenje, kad je riječ o djelatnostima inspekcije, istrage i revizije, odnosi samo na posebnu kategoriju revizija koje provodi unutarnji revizor. S druge strane, ono je vremenski ograničeno jer institucijama Unije dopušta da uskrate pristup izvješćima i nalazima koji se odnose na takve unutarnje revizije samo dok unutarnji revizor ne potvrdi mjere poduzete radi njihove provedbe. Drugim riječima, izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001, kako se tumači s obzirom na članak 99. stavak 6. Financijske uredbe, ograničeno je na trajanje postupka na kraju kojeg unutarnji revizor potvrđuje daljnje mjere za takva izvješća.
Dakle, s obzirom na sve prethodno navedeno i uzimajući u obzir potrebu da se osigura dosljedna primjena Uredbe br. 1049/2001 i Financijske uredbe, tužiteljica pogrešno tvrdi da je Komisija neutralizirajuće tumačila pravo na transparentnost time što joj je uskratila pristup traženom dokumentu s obrazloženjem da unutarnji revizor još nije potvrdio daljnje korake u vezi s predmetnom revizijom.
Kao treće, u dijelu u kojem tužiteljica tvrdi da izuzeće predviđeno u članku 4. stavku 2. trećoj alineji Uredbe br. 1049/2001 nije bilo primjenjivo u predmetnom slučaju, s obzirom na to da otkrivanje traženog dokumenta nije moglo ugroziti ciljeve predmetne revizije jer je ona bila dovršena, valja podsjetiti na to da, kao što je to utvrđeno u točki 66. ove presude, kada je pobijana odluka donesena još nisu bile primijenjene sve preporuke iz tog dokumenta.
U tom pogledu valja pojasniti da prilikom objave presude od 6. srpnja 2006., Franchet i Byk/Komisija (
T‑391/03 i T‑70/04
,
EU:T:2006:190
), na koju se tužiteljica pozvala u svojim podnescima, relevantne odredbe Financijske uredbe u području pristupa dokumentima tijekom postupka unutarnje revizije još nisu stupile na snagu u vrijeme nastanka činjenica u predmetu u kojem je donesena ta presuda i da se Financijskom uredbom u verziji koja je tada bila primjenjiva nisu predviđala pravila kojima se ograničavao javni pristup revizijskim izvješćima. Od stupanja na snagu članka 99. stavka 6. Financijske uredbe u verziji iz 2012. njezine se odredbe zbog razloga navedenih u točkama 68. do 77. nužno moraju uzeti u obzir u svrhu ocjene zakonitosti pobijane odluke. Stoga se predmetne provedbene mjere u ovom slučaju ne mogu smatrati neizvjesnim, budućim i dalekim događajem kojim bi bio uvjetovan pristup traženom dokumentu u smislu sudske prakse koju je tužiteljica navela.
Stoga, s obzirom na prethodno navedeno, valja odbiti prvi, drugi i treći dio prvog tužbenog razloga.
Četvrti dio
Kao prvo, tužiteljica tvrdi da iz pobijane odluke ne proizlazi da je Komisija provela konkretno ispitivanje traženog dokumenta prije nego što je zaključila da je on „povjerljiv”. Kao drugo, ističe da je Komisija počinila očitu pogrešku u ocjeni time što je zaključila da je njezin interes za ishođenje otkrivanja traženog dokumenta bio više privatne naravi.
U tom pogledu valja podsjetiti na to da je, kao prvo, institucija, kada primi zahtjev koji se temelji na Uredbi br. 1049/2001, načelno dužna provesti konkretnu i pojedinačnu ocjenu sadržaja dokumenata na koje se zahtjev odnosi (presuda od 13. travnja 2005., Verein für Konsumenteninformation/Komisija,
T‑2/03
,
EU:T:2005:125
, t.
74.
).
Međutim, to rješenje načelno ne znači da se takvo ispitivanje zahtijeva u svim okolnostima. Naime, s obzirom na to da se konkretnim i pojedinačnim ispitivanjem, koje institucija načelno treba provesti kao odgovor na zahtjev za pristup koji je podnesen na temelju Uredbe br. 1049/2001, predmetnoj instituciji nastoji omogućiti, s jedne strane, da ocijeni u kojoj je mjeri izuzeće od prava na pristup primjenjivo i, s druge strane, da ocijeni mogućnost djelomičnog pristupa, navedeno ispitivanje neće biti potrebno ako je zbog posebnih okolnosti predmetnog slučaja očito da pristup treba odbiti ili da ga, upravo suprotno, treba odobriti. To bi, među ostalim, mogao biti slučaj kad su određeni dokumenti, kao prvo, ili očito u cijelosti bili obuhvaćeni izuzećem od prava na pristup ili su, nasuprot tomu, očito u cijelosti bili dostupni ili su u konačnici već bili predmet konkretne i pojedinačne Komisijine ocjene u sličnim okolnostima (presuda od 13. travnja 2005., Verein für Konsumenteninformation/Komisija,
T‑2/03
,
EU:T:2005:125
, t.
75.
).
U ovom slučaju nije sporno da je Komisija u pobijanoj odluci i zbog razloga navedenih u točki 29. ove presude smatrala da bi u slučaju otkrivanja traženog dokumenta bili ugroženi ciljevi predmetne revizije. Ta su razmatranja, osim toga, jasno iznesena u navedenoj odluci.
Stoga valja utvrditi da je u ovom slučaju bilo očito da konkretna i pojedinačna ocjena sadržaja dokumenta na koji se odnosi zahtjev nije bila potrebna, s obzirom na to da je on bio obuhvaćen općom pretpostavkom prema kojoj otkrivanje nalaza i izvješća koje je sastavio unutarnji revizor, prije nego što potvrdi mjere za njihovu provedbu, može ugroziti ciljeve revizija na koje se odnose.
Stoga valja odbiti tužiteljičin argument prema kojem iz pobijane odluke ne proizlazi da je Komisija provela konkretno ispitivanje traženog dokumenta.
Kao drugo, u dijelu u kojem tužiteljica Komisiji prigovara da je počinila očitu pogrešku time što je smatrala da su interesi na kojima se temelji zahtjev za pristup traženom dokumentu koji je ona podnijela više privatne naravi, valja utvrditi da Komisija opravdano ističe da je, kada je tužiteljica zatražila spajanje ovog predmeta s onim u kojem je donesena presuda od 6. lipnja 2019., Bonnafous/EACEA (
T‑614/17
, neobjavljena,
EU:T:2019:381
), ona izričito iznijela takve privatne razloge kako bi opravdala svoj interes da dobije pristup traženom dokumentu.
Tako je u predmetnom zahtjevu za spajanje tužiteljica, među ostalim, istaknula da bi „[joj] [č]itanje [traženog dokumenta] stoga trebalo omogućiti da potkrijepi i/ili dokumentira nekoliko prigovora koje je istaknula u predmetu T‑614/17”.
Poseban interes koji podnositelj zahtjeva za pristup dokumentu može istaknuti i koji se na njega osobno odnosi ne može se uzeti u obzir kao prevladavajući javni interes u smislu odredbi članka 4. stavka 2. Uredbe br. 1049/2001. Iz toga proizlazi da zaštita njegovih interesa radi podnošenja pravnog sredstva nije prevladavajući javni interes u smislu navedene odredbe (vidjeti u tom smislu presudu od 24. svibnja 2011., NLG/Komisija,
T‑109/05 i T‑444/05
,
EU:T:2011:235
, t.
148.
).
Osim toga, valja još jednom podsjetiti na to da su odbijanje otkrivanja dokumenta tužiteljici i opća pretpostavka prema kojoj bi otkrivanje traženog dokumenta moglo ugroziti ciljeve predmetne revizije na kojoj se temelji to odbijanje privremene naravi. Naime, iz same prirode navedene pretpostavke proizlazi da se na nju može pozivati samo dok Komisijina Služba za unutarnju reviziju ne potvrdi mjere za provedbu traženog dokumenta. Stoga upućivanje u replici na presude od 12. listopada 2000., JT’s Corporation/Komisija (
T‑123/99
,
EU:T:2000:230
, t.
50.
) i od 6. srpnja 2006., Franchet i Byk/Komisija (
T‑391/03 i T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, t.
112.
), koje ide u prilog argumentu prema kojem se pobijanom odlukom građane lišava mogućnosti nadzora zakonitosti izvršavanja javne ovlasti, u ovom slučaju nije relevantno.
Stoga, s obzirom na prethodno navedeno, valja smatrati da tužiteljica nije iznijela nijedan argument na temelju kojeg se može utvrditi da se u ovom slučaju otkrivanje traženog dokumenta moglo opravdati prevladavajućim javnim interesom.
Stoga četvrti dio prvog tužbenog razloga treba odbiti, a zajedno s njime i prvi tužbeni razlog u cijelosti.
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načela proporcionalnosti
Tužiteljica ističe da opća pretpostavka neotkrivanja traženog dokumenta, na kojoj se temelji pobijana odluka, nije opravdana. Smatra da odbijanje priopćavanja tog dokumenta, čak i djelomično, treba tumačiti kao odbijanje da ga se konkretno i pojedinačno ispita, što čini očitu povredu načela proporcionalnosti.
Komisija osporava tu argumentaciju.
U tom pogledu dovoljno je utvrditi da, zbog razloga jednakih onima koji su navedeni u točkama 82. do 85. ove presude, Komisija u ovom slučaju nije bila dužna provesti konkretno i pojedinačno ispitivanje traženog dokumenta.
Stoga valja odbiti treći tužbeni razlog i, slijedom navedenog, odbiti tužbu u cijelosti.
Troškovi
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da tužiteljica nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova, u skladu s Komisijinim zahtjevom.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (prvo vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Tužba se odbija.

2.
Laurence Bonnafous nalaže se snošenje troškova.

Kanninen
Półtorak
Stancu
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 26. ožujka 2020.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski