CELEX: 62016CJ0233
Prejudiciële verwijzing
Regionale belasting op grote handelszaken
Vrijheid van vestiging
Bescherming van het milieu en ruimtelijke ordening
Staatssteun
Selectieve maatregel
Brief van de Commissie waarin wordt meegedeeld dat een klacht niet verder wordt behandeld
Bestaande steun

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 49 en 54 VWEU alsmede van artikel 107, lid 1, VWEU.
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED) en de Generalitat de Catalunya (regionale regering van Catalonië, Spanje) over de wettigheid van een belasting waaraan in de autonome regio Catalonië gevestigde grote handelszaken zijn onderworpen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Artikel 1, onder b) en d), van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (
PB 1999, L 83, blz. 1
) luidt:
„Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
[…]
b)
‚bestaande steun’,
[…]
ii)
goedgekeurde steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die door de Commissie of de Raad zijn goedgekeurd;
[…]
iv)
steun die overeenkomstig artikel 15 als bestaande steun wordt beschouwd;
v)
steun die als bestaande steun wordt beschouwd, omdat kan worden vastgesteld dat hij op het moment van inwerkingtreding geen steun vormde, maar vervolgens steun is geworden vanwege de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt, zonder dat de betrokken lidstaat er wijzigingen in heeft aangebracht; maatregelen die vanwege de liberalisering van een activiteit door het gemeenschapsrecht steun zijn geworden, worden na de voor de liberalisering voorgeschreven datum niet als bestaande steun beschouwd;
[…]
d)
‚steunregeling’, elke regeling op grond waarvan aan ondernemingen die in de regeling op algemene en abstracte wijze zijn omschreven, individuele steun kan worden toegekend zonder dat hiervoor nog uitvoeringsmaatregelen vereist zijn, alsmede elke regeling op grond waarvan steun die niet gebonden is aan een specifiek project voor onbepaalde tijd en/of voor een onbepaald bedrag aan een of meer ondernemingen kan worden toegekend”.
Artikel 15 van verordening nr. 659/1999 bepaalt:
„1.   De bevoegdheden van de Commissie om steun terug te vorderen verjaren na een termijn van tien jaar.
2.   Deze termijn gaat in op de dag waarop de onrechtmatige steun als individuele steun of in het kader van een steunregeling aan de begunstigde is verleend. Door elke maatregel van de Commissie of een op haar verzoek optredende lidstaat ten aanzien van de onrechtmatige steun wordt de verjaring gestuit. Na elke stuiting begint de termijn van voren af aan te lopen. De verjaring wordt geschorst, zolang over de beschikking van de Commissie een beroep aanhangig is bij het Hof van Justitie van de Europese [Unie].
3.   Steun ten aanzien waarvan de verjaringstermijn is verstreken, wordt als bestaande steun beschouwd.”
De inhoud van bovenstaande bepalingen is in identieke bewoordingen overgenomen in verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (
PB 2015, L 248, blz. 9
).
Spaans recht
Bij Ley 16/2000 del Parlamento de Cataluña, del impuesto sobre grandes establecimientos comerciales (wet 16/2000 van het Catalaanse parlement inzake de belasting op grote handelszaken) van 29 december 2000 (DOGC nr. 3295 van 30 december 2000 en BOE nr. 20 van 23 januari 2001; hierna: „wet 16/2000”) is de belasting op grote detailhandelszaken (hierna: „IGEC”) op het grondgebied van de autonome regio Catalonië ingevoerd.
In artikel 2 van wet 16/2000 is gepreciseerd dat deze belasting drukt op de bijzondere economische macht van grote handelszaken die, gelet op hun grote verkoopoppervlakte, een machtspositie kunnen verwerven en negatieve externe effecten kunnen hebben voor de openbare ruimte en het milieu, waarvan de kosten niet voor hun rekening komen.
Artikel 3 van deze wet bestemt de uit de IGEC verkregen opbrengsten voor maatregelen ter modernisering van binnenstedelijke winkelgebieden in Catalonië en de verwezenlijking van actieplannen voor de gebieden waarin de grote handelszaken zijn gevestigd.
Volgens artikel 4 van genoemde wet is het belastbare feit voor de IGEC het gebruik van grote verkoopoppervlakten van 2500 m
of meer door afzonderlijke grote detailhandelszaken.
Artikel 5 van wet 16/2000 voorziet in een vrijstelling van deze belasting voor afzonderlijke grote handelszaken die actief zijn op het gebied van tuinartikelen en de verkoop van voertuigen, bouwmaterialen, gereedschappen en industriële componenten.
In artikel 6 van deze wet is nader uiteengezet dat natuurlijke personen of rechtspersonen die eigenaar zijn van een afzonderlijke grote handelszaak, ongeacht of de handelszaak al dan niet in een grote collectieve winkelfaciliteit is gevestigd, belastingplichtig zijn voor de IGEC.
In artikel 8 van genoemde wet is bepaald dat in het geval van handelszaken waarvan de activiteiten voornamelijk betrekking hebben op de verkoop van meubels, sanitair en deuren en ramen en voor bouwmarkten een vermindering van 60 % op de netto belastbare grondslag wordt toegepast.
In artikel 11 van diezelfde wet is nader uiteengezet hoe de belasting wordt berekend, waarbij onder meer rekening wordt gehouden met het aantal inwoners van de gemeente waarin de zaak is gevestigd.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Bij wet 16/2000 is een regionale belasting op grote handelszaken ingevoerd voor het gehele grondgebied van de autonome regio Catalonië, om het effect dat deze grote handelszaken op de openbare ruimte en het milieu kunnen hebben te compenseren. Bij decreto 342/2001 por el que se aprueba el Reglamento del impuesto sobre grandes establecimientos comerciales (besluit 342/2001 houdende goedkeuring van de wet inzake de belasting op grote handelszaken) van 24 december 2001 (DOGC nr. 3542 van 28 december 2001), heeft de regionale regering van Catalonië de uitvoeringsmaatregelen voor deze belasting getroffen.
In de loop van 2002 heeft ANGED, een vereniging waarbij op nationale schaal grote detailhandelsondernemingen zijn aangesloten, bij de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (hoogste rechterlijke instantie van Catalonië, Spanje) beroep tot vernietiging van dat besluit ingesteld, op grond dat het onverenigbaar was met zowel de vrijheid van vestiging als het staatssteunrecht. Deze rechterlijke instantie heeft de zaak aangehouden in afwachting van de uitkomst van een beroep tegen diezelfde wetgeving dat door de Spaanse regering was ingesteld bij de Tribunal Constitucional (grondwettelijk hof, Spanje). Na het afwijzende arrest van de Tribunal Constitucional dat op 5 juni 2012 is gewezen, heeft de Tribunal Superior de Justicia de Cataluña ook het door ANGED ingestelde beroep verworpen. Die heeft daarop hogere voorziening tegen het afwijzende arrest ingesteld bij de Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje).
ANGED heeft zich ook tot de Commissie gewend met een klacht over de invoering van de IGEC, die staatssteun zou vormen. Na een verzoek om verduidelijkingen tot de Spaanse autoriteiten te hebben gericht, heeft de Commissie laatstgenoemden er bij brief van 2 oktober 2003 van in kennis gesteld dat zij haar onderzoek had afgerond en de klacht niet verder zou behandelen. Na toetsing van de kenmerken van de IGEC aan artikel 87, lid 1, EG was zij namelijk tot het oordeel gekomen dat deze belasting met het staatssteunrecht in overeenstemming was, aangezien de opbrengsten daaruit niet voor de ondersteuning van handelsondernemingen of een specifieke sector waren bestemd.
Na een nieuwe klacht die ANGED in de loop van 2013 had ingediend, heeft de Commissie de Spaanse autoriteiten er evenwel bij brief van 28 november 2014 over ingelicht dat na een nieuw voorlopig onderzoek was gebleken dat de vrijstelling voor kleine handelszaken en voor bepaalde speciaalzaken als met de interne markt onverenigbare steun kon worden beschouwd en dat het Koninkrijk Spanje die belasting moest opheffen of wijzigen.
In deze omstandigheden heeft de Tribunal Supremo de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moeten de artikelen 49 en 54 VWEU aldus worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een regionale heffing die wordt opgelegd aan grote afzonderlijke detailhandelszaken met een verkoopoppervlakte van 2500 m
of meer wegens het effect dat deze op de openbare ruimte, het milieu en de binnenstedelijke winkelgebieden van die regio kunnen hebben, maar rechtens is verschuldigd ongeacht of die detailhandelszaken daadwerkelijk binnen of buiten de geconsolideerde bebouwde kom zijn gelegen en in de praktijk in de meeste gevallen op ondernemingen van andere lidstaten drukt, gelet op het feit dat:
a)
de heffing niet wordt opgelegd aan exploitanten van detailhandelszaken die verschillende detailhandelszaken met een oppervlakte van minder dan 2500 m
elk, ongeacht het totale verkoopoppervlakte van al hun detailhandelszaken, exploiteren;
b)
in vrijstelling is voorzien voor grote collectieve winkelfaciliteiten;
c)
in vrijstelling is voorzien voor afzonderlijke detailhandelszaken die tuinartikelen, voertuigen, bouwmaterialen, machines en industriële componenten aanbieden, en
d)
detailhandelszaken die voornamelijk meubels, sanitair en deuren en ramen verkopen, alsook bouwmarkten slechts worden aangeslagen voor 40 % van het naar de netto heffingsgrondslag verschuldigde bedrag?
2)
Moet artikel 107, lid 1, VWEU aldus worden uitgelegd dat als krachtens deze bepaling verboden staatssteun moeten worden aangemerkt
a)
de volledige IGEC-vrijstelling van afzonderlijke detailhandelszaken met een verkoopoppervlakte van minder dan 2500 m
, van collectieve winkelfaciliteiten en afzonderlijke detailhandelszaken die tuinartikelen, voertuigen, bouwmaterialen, machines en industriële componenten aanbieden, en
b)
de gedeeltelijke IGEC-vrijstelling van afzonderlijke detailhandelszaken die voornamelijk meubels, sanitair en deuren en ramen verkopen, en van bouwmarkten?
3)
Indien wordt geoordeeld dat die volledige of gedeeltelijke IGEC-vrijstellingen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormen, welke is dan de temporele werkingssfeer van dit oordeel, gelet op het bestaan en de inhoud van de [brief van de Commissie van 2 oktober 2003]?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Ontvankelijkheid
De regionale regering van Catalonië bestrijdt dat het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk is, omdat de verwijzingsbeslissing onvoldoende met redenen is omkleed en het feitelijke en juridische kader van het hoofdgeding daarin niet gedetailleerd genoeg is uiteengezet.
De verwijzingsbeslissing bevat echter de gegevens, feitelijk en rechtens, die het Hof nodig heeft om de verwijzende rechterlijke instantie een zinvol antwoord te geven op de verschillende vragen die zijn gesteld.
De regionale regering van Catalonië geeft ook te kennen dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is voor zover dit het deel over de vrijheid van vestiging betreft, omdat de situatie in het hoofdgeding een zuiver interne situatie is.
Zoals de advocaat-generaal heeft vastgesteld in punt 21 van haar conclusie, is bij de verwijzende rechterlijke instantie evenwel beroep tot vernietiging ingesteld van bepalingen die niet alleen van toepassing zijn op nationale burgers maar ook op burgers van andere lidstaten, zodat de beslissing die deze rechterlijke instantie naar aanleiding van het onderhavige arrest van het Hof zal nemen, ook ten aanzien van burgers van andere lidstaten gevolgen zal sorteren, hetgeen rechtvaardigt dat het Hof een antwoord geeft op de vragen die hem zijn voorgelegd met betrekking tot de Verdragsbepalingen, ook al spelen alle aspecten van het hoofdgeding zich in één lidstaat af (zie in die zin arresten van 8 mei 2013, Libert e.a.,
C‑197/11 en C‑203/11
,
EU:C:2013:288
, punt
, en 15 november 2016, Ullens de Schooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, punt
).
Wat betreft de niet-ontvankelijkheidsgrond die er volgens de regionale regering van Catalonië in is gelegen dat maatregelen als die welke in het hoofdgeding aan de orde zijn, het handelsverkeer tussen de lidstaten niet ongunstig beïnvloeden en de mededinging niet vervalsen, gelet op de lokale aard van de detailhandelsactiviteiten, volstaat de vaststelling dat dit een vraag naar de uitlegging van artikel 107, lid 1, VWEU is, die niet kan leiden tot de niet-ontvankelijkheid van het verzoek om een prejudiciële beslissing.
In de loop van de behandeling heeft de regionale regering van Catalonië ook te kennen gegeven dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk moest worden geacht omdat het hoofdgeding zonder voorwerp was geraakt na een wijziging van wet 16/2000.
De verwijzende rechterlijke instantie heeft het Hof echter bij schrijven van 1 juni 2017, ingekomen bij het Hof op 7 juni 2017, meegedeeld dat het hoofdgeding volgens haar niet zonder voorwerp was geraakt, ondanks de wijziging van de wetgeving in kwestie. Bovendien heeft deze rechterlijke instantie haar verzoek om een prejudiciële beslissing gehandhaafd.
Tot slot moet worden gepreciseerd dat de onwettigheid van de belastingvrijstelling vanuit het oogpunt van het staatssteunrecht, weliswaar niet de wettigheid van de heffing zelf aantast, zodat de ondernemingen die daaraan onderworpen zijn zich niet op een dergelijke onwettigheid kunnen beroepen om zich aan de betaling van die belasting te onttrekken (arrest van 27 oktober 2005, Distribution Casino France e.a.,
C‑266/04–C‑270/04, C‑276/04 en C‑321/04–C‑325/04
,
EU:C:2005:657
, punt
), maar het hoofdgeding geen betrekking heeft op een verzoek om van de litigieuze belasting te worden bevrijd, maar op de wettigheid van de daarop betrekking hebbende regels vanuit het oogpunt van het Unierecht. Het blijkt dus niet overduidelijk dat de tweede en de derde vraag niet van reëel belang zijn voor de beslechting van het geschil dat aan de verwijzende rechterlijke instantie is voorgelegd (zie naar analogie arrest van 15 juni 2006, Air Liquide Industries Belgium,
C‑393/04 en C‑41/05
,
EU:C:2006:403
, punt
).
Bijgevolg is het verzoek om een prejudiciële beslissing in zijn geheel ontvankelijk.
Ten gronde
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 49 en 54 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een belasting als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die op grote handelszaken drukt.
Volgens vaste rechtspraak beoogt de vrijheid van vestiging het voordeel van de nationale behandeling van de onderdanen van een andere lidstaat of van de in artikel 54 VWEU bedoelde vennootschappen in de lidstaat van ontvangst te garanderen, en verbiedt zij, wat de vennootschappen betreft, elke discriminatie op grond van de plaats van hun zetel (zie met name arresten van 12 december 2006, Test Claimants in Class IV of the ACT Group Litigation,
C‑374/04
,
EU:C:2006:773
, punt
, en 14 december 2006, Denkavit Internationaal en Denkavit France,
C‑170/05
,
EU:C:2006:783
, punt
).
In dat kader is niet alleen zichtbare discriminatie op grond van de zetel van de vennootschappen verboden, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die door toepassing van andere onderscheidingscriteria in feite tot hetzelfde resultaat leiden (arrest van 5 februari 2014, Hervis Sport-és Divatkereskedelmi,
C‑385/12
,
EU:C:2014:47
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bovendien vormt een verplichte heffing die in een ogenschijnlijk objectief onderscheidingscriterium voorziet maar, gelet op de kenmerken ervan, de facto in de meeste gevallen ondernemingen met zetel in een andere lidstaat in een vergelijkbare situatie als die van ondernemingen met zetel in de lidstaat van heffing benadeelt, indirecte discriminatie op grond van de zetel van de vennootschappen die krachtens de artikelen 49 en 54 VWEU verboden is (zie in die zin arrest van 5 februari 2014, Hervis Sport-és Divatkereskedelmi,
C‑385/12
,
EU:C:2014:47
, punten
‑
).
In de hoofdzaak berust de in geding zijnde wetgeving op een criterium dat betrekking heeft op de verkoopoppervlakte van de zaak, dat geen directe discriminatie met zich brengt.
Evenmin volgt uit de aan het Hof overgelegde gegevens dat dit criterium in de meeste gevallen onderdanen van andere lidstaten of vennootschappen met zetel in andere lidstaten benadeelt.
Meer bepaald kunnen noch de gegevens in de brief van de Commissie aan de Spaanse autoriteiten van 7 juli 2004 die in de verwijzingsbeslissing is aangehaald – waaruit blijkt dat de ondernemingen uit andere lidstaten een aandeel hebben van 61,5 % van de oppervlakte die door aan de IGEC onderworpen ondernemingen van meer dan 2500 m
wordt bezet – noch de gegevens die door ANGED zijn verstrekt in het kader van haar schriftelijke opmerkingen – waaruit onder meer blijkt dat 52 % van de fiscale last van de IGEC drukt op grote handelszaken uit andere lidstaten – volstaan voor het bewijs daarvan, met name gezien de hoogte van die percentages.
Bijgevolg moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de artikelen 49 en 54 VWEU aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een belasting als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die op grote handelszaken drukt.
Tweede vraag
Met haar tweede vraag wenst de verwijzende rechterlijke instantie in essentie te vernemen of een belasting als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die hoofdzakelijk afhankelijk van hun verkoopoppervlakte op grote handelszaken drukt, staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt omdat zij voorziet in een vrijstelling voor zaken waarvan de verkoopoppervlakte kleiner is dan 2500 m
en voor zaken waarvan de activiteiten zijn gewijd aan tuinartikelen, de verkoop van voertuigen, bouwmaterialen, gereedschappen en industriële componenten, en zij voor zaken waarvan de activiteiten betrekking hebben op de verkoop van meubels, sanitair en deuren en ramen alsook voor bouwmarkten zaken in een vermindering van de belastbare grondslag met 60 % voorziet.
Een nationale maatregel kan slechts worden aangemerkt als een „steunmaatregel van de staat” in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU wanneer is voldaan aan alle hierna genoemde voorwaarden. Ten eerste moet het gaan om een maatregel van de staat of een maatregel die met staatsmiddelen is bekostigd. Ten tweede moet deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. Ten derde moet de maatregel de begunstigde een selectief voordeel verschaffen. Ten vierde moet hij de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen (zie met name arrest van 21 december 2016, Commissie/World Duty Free Group SA e.a.,
C‑20/15 P en C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, punt
).
Wat de voorwaarde inzake het selectieve karakter van het voordeel betreft, waarvan meermaals melding is gemaakt voor het Hof, volgt uit de rechtspraak dat bij de beoordeling van die voorwaarde moet worden uitgemaakt of de betrokken nationale maatregel binnen het kader van een bepaalde rechtsregeling „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” kan begunstigen ten opzichte van andere die zich, gelet op de doelstelling van die regeling, in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden en dus een verschillende behandeling krijgen die in wezen als „discriminerend” kan worden aangemerkt (zie met name arrest van 21 december 2016, Commissie/World Duty Free Group SA e.a.,
C‑20/15 P en C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Betreffende in het bijzonder een nationale maatregel tot toekenning van een belastingvoordeel moet in herinnering worden geroepen dat een dergelijke maatregel die, hoewel in dat kader geen staatsmiddelen worden overgedragen, de situatie van de begunstigden verbetert ten opzichte van de andere belastingplichtigen, de begunstigden een selectief voordeel kan verschaffen en bijgevolg een steunmaatregel van de staat is in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU. Een belastingvoordeel dat voortvloeit uit een algemene maatregel die zonder onderscheid van toepassing is op alle marktdeelnemers, vormt daarentegen geen steunmaatregel in de zin van die bepaling (arrest van 21 december 2016, Commissie/World Duty Free Group e.a.,
C‑20/15 P en C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, punt
).
Om een belastingmaatregel als „selectief” te kunnen aanmerken, moet ten eerste worden bepaald welke algemene of „normale” belastingregeling in de betrokken lidstaat geldt, en ten tweede worden aangetoond dat de belastingmaatregel die voorwerp van het onderzoek is, afwijkt van de gewone regeling doordat hij differentiaties invoert tussen marktdeelnemers die zich, gelet op het doel van de gewone regeling, in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden (zie met name arrest van 21 december 2016, Commissie/World Duty Free Group SA e.a.,
C‑20/15 P en C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband moet er ook aan worden herinnerd dat het juridische referentiekader voor de beoordeling van de selectiviteit van een maatregel niet noodzakelijk samen dient te vallen met het grondgebied van de betrokken lidstaat, maar ook samen kan vallen met het gebied waarin een regionale of lokale autoriteit haar aan de grondwet of de wet ontleende bevoegdheid uitoefent. Dit is het geval wanneer die entiteit als gevolg van haar status, rechtens en feitelijk, ten opzichte van het centrale bestuur van een lidstaat dermate autonoom is dat zij, door de maatregelen die zij vaststelt, en niet het centrale bestuur, een fundamentele rol speelt in de vaststelling van de politieke en economische omgeving waarin de ondernemingen opereren [zie in die zin arrest van 11 september 2008, Union General de Trabajadores de La Rioja (UGT-Rioja) e.a.,
C‑428/06–C‑434/06
,
EU:C:2008:488
, punten
‑
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Van staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU is echter geen sprake in het geval van maatregelen die differentiëren tussen ondernemingen welke zich, gelet op het doel van de betrokken rechtsregeling, in een feitelijk en juridisch vergelijkbare situatie bevinden, en die bijgevolg a priori selectief zijn, wanneer de lidstaat in kwestie kan aantonen dat die differentiatie gerechtvaardigd is aangezien zij voortvloeit uit de aard of de opzet van het stelsel waarvan de maatregelen een onderdeel vormen (arrest van 21 december 2016, Commissie/World Duty Free Group SA e.a.,
C‑20/15 P en C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Een maatregel die een uitzondering op de toepassing van het algemene belastingstelsel maakt, kan door de aard en de opzet van het belastingstelsel worden gerechtvaardigd wanneer de betrokken lidstaat kan aantonen dat deze maatregel rechtstreeks uit de basis- of hoofdbeginselen van zijn belastingstelsel voortvloeit. In dit verband moet een onderscheid worden gemaakt tussen de doelstellingen van een specifiek belastingstelsel die buiten dat stelsel zijn gelegen, en de voor het bereiken van die doelstellingen noodzakelijke mechanismen die inherent zijn aan het belastingstelsel zelf (arrest van 6 september 2006, Portugal/Commissie,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, punt
).
Ook moet eraan worden herinnerd dat, ofschoon een belastingmaatregel ook selectief kan zijn zonder dat hij afwijkt van een algemene belastingregeling, het feit dat die maatregel een dergelijk afwijkend karakter heeft, volstrekt relevant is ten bewijze van zijn selectiviteit wanneer hij ertoe leidt dat een onderscheid wordt gemaakt tussen twee groepen ondernemers die a priori een verschillende behandeling krijgen, namelijk de groep die onder de afwijkende maatregel valt en die waarop de algemene belastingregeling van toepassing blijft, hoewel beide groepen zich in een vergelijkbare situatie bevinden, gelet op het doel van die regeling (arrest van 21 december 2016, Commissie/World Duty Free Group SA e.a.,
C‑20/15 P en C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, punt
).
Wat betreft de wetgeving die in het hoofdgeding aan de orde is, moet er allereerst op worden gewezen dat voor het Hof niet wordt bestreden dat het territoriale referentiekader dat van de autonome regio Catalonië is.
Vervolgens heeft het heffingscriterium inzake de verkoopoppervlakte weliswaar niet de vorm van een formele afwijking van een gegeven juridisch referentiekader, maar dat neemt niet weg dat het tot gevolg heeft dat handelszaken waarvan de oppervlakte kleiner is dan 2500 m
van de werkingssfeer van die belasting zijn uitgesloten. In die zin kan de IGEC niet worden onderscheiden van een regionale belasting waaraan handelszaken met een verkoopoppervlakte die groter is dan een bepaalde drempel zijn onderworpen.
Artikel 107, lid 1, VWEU definieert de maatregelen van de staten namelijk aan de hand van hun gevolgen, onafhankelijk van de gebruikte technieken (arrest van 22 december 2008, British Aggregates Association,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, punt
).
Bijgevolg kan niet a priori worden uitgesloten dat een dergelijk criterium het in de praktijk mogelijk maakt „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” te begunstigen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, door hun lasten te verlagen ten opzichte van de ondernemingen en producties die zijn onderworpen aan de heffing die in het hoofdgeding aan de orde is.
In die context moet bijgevolg worden bepaald of handelszaken die op die wijze van de werkingssfeer van die belasting zijn uitgesloten, zich al of niet in een vergelijkbare situatie bevinden als de zaken die daaronder vallen.
In het kader van die analyse moet er rekening mee worden gehouden dat de vaststelling van de heffingsgrondslagen en de verdeling van de belastingdruk over de verschillende productiefactoren en economische sectoren, bij gebreke van regelgeving van de Unie op dit gebied, behoren tot de bevoegdheid van de lidstaten en van de lagere openbare lichamen die over voldoende fiscale autonomie beschikken (arrest van 15 november 2011, Commissie en Spanje/Government of Gibraltar en Verenigd Koninkrijk,
C‑106/09 P en C‑107/09 P
,
EU:C:2011:732
, punt
).
Zoals de Commissie in herinnering heeft gebracht in punt 156 van haar mededeling betreffende het begrip „staatssteun” in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (
PB 2016, C 262, blz. 1
), „staat [het] de lidstaten [immers] vrij het economische beleid te kiezen dat zij het meest geschikt achten, en met name om de belastingdruk naar eigen inzicht over de verschillende productiefactoren te verdelen[,] […] in overeenstemming met het Unierecht”.
Wat betreft de belasting die in het hoofdgeding aan de orde is, volgt uit de aanwijzingen van de verwijzende rechterlijke instantie dat die tot doel heeft bij te dragen tot de bescherming van het milieu en tot de ruimtelijke ordening. Het gaat er namelijk om, de effecten voor het milieu en de openbare ruimte als gevolg van de activiteiten van die grote handelszaken te corrigeren en te compenseren, met name die van de verkeersstromen die deze teweegbrengen, door deze te laten bijdragen aan de financiering van milieuactieplannen en de verbetering van de infrastructuur.
In dit verband kan niet worden betwist dat het milieueffect van handelszaken voor het grootste deel van hun omvang afhangt. Immers, hoe groter het verkoopoppervlak, hoe meer publiek zal toestromen, wat zich vertaalt in een grotere aantasting van het milieu. Daaruit volgt dat een criterium op basis van de verkoopoppervlakte, zoals het criterium dat is gekozen in de wetgeving die in het hoofdgeding aan de orde is, om tussen de ondernemingen te differentiëren naargelang zij grotere of minder grote milieueffecten teweegbrengen, coherent is met de nagestreefde doelstellingen.
Ook is duidelijk dat de vestiging van dergelijke zaken in termen van ruimtelijke ordeningsbeleid een bijzondere uitdaging is, ongeacht de ligging daarvan (zie naar analogie arrest van 24 maart 2011, Commissie/Spanje,
C‑400/08
,
EU:C:2011:172
, punt
).
In die omstandigheden heeft een criterium voor de onderwerping aan de belasting dat is gebaseerd op de verkoopoppervlakte, zoals dat welk aan de orde is in het hoofdgeding, tot gevolg dat een onderscheid wordt gemaakt tussen categorieën van zaken die zich, gelet op de doelstellingen van de wetgeving waarbij dat criterium is vastgesteld, niet in een vergelijkbare situatie bevinden.
Bijgevolg kan de belastingvrijstelling voor handelszaken met een oppervlakte van minder dan 2500 m
niet worden geacht die zaken een selectief voordeel te verschaffen, zodat die geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU kan vormen.
Voor de verwijzende rechterlijke instantie rijzen ook vragen over de andere kenmerken van de belasting die in het hoofdgeding aan de orde is. Meer bepaald rijst voor haar de vraag of de volledige vrijstelling van die belasting voor collectieve winkelfaciliteiten en afzonderlijke handelszaken die tuinartikelen, voertuigen, bouwmaterialen, machines en industriële componenten aanbieden, en de vermindering van de belastbare grondslag met 60 % voor zaken die meubels, sanitair en deuren en ramen verkopen en voor bouwmarkten, voordelen ten gunste van die zaken vormen.
Om te beginnen moet erop worden gewezen dat die maatregelen een afwijking zijn ten opzichte van het referentiekader dat door die specifieke belasting wordt gevormd.
Vervolgens geeft de regionale regering van Catalonië in haar schriftelijke opmerkingen te kennen dat de aard van de activiteiten van de betrokken handelszaken grote verkoopoppervlakten noodzakelijk maken, zonder dat met die oppervlakten wordt beoogd een groter aantal klanten aan te trekken of dat zij leiden tot een toename van het aantal kopers dat zich daar met hun particuliere voertuig naartoe begeeft. Deze activiteiten tasten het milieu en de ruimtelijke ordening dus minder aan dan de activiteiten van de zaken die onder die belasting vallen.
Een dergelijk gegeven kan een rechtvaardiging vormen voor het onderscheid dat is gekozen in de wetgeving die in het hoofdgeding wordt bestreden, die bijgevolg niet gepaard gaat met de verschaffing van selectieve voordelen aan de handelszaken in kwestie. Het staat evenwel aan de verwijzende rechterlijke instantie om te verifiëren of dit ook het geval is.
Tot slot leidt het criterium voor fiscale differentiatie in verband met de afzonderlijke aard van de handelszaak, dat tot gevolg heeft dat grote collectieve winkelfaciliteiten van de IGEC worden vrijgesteld, ertoe dat een onderscheid wordt gemaakt tussen twee categorieën van zaken die zich objectief in een vergelijkbare situatie bevinden, gelet op de doelstellingen van bescherming van het milieu en ruimtelijke ordening die worden nagestreefd door de wetgeving die in het hoofdgeding aan de orde is. Bijgevolg is het feit dat deze grote collectieve winkelfaciliteiten niet aan die belasting worden onderworpen, een selectieve maatregel die derhalve staatssteun kan vormen indien aan de andere voorwaarden in artikel 107, lid 1, VWEU is voldaan.
In dat verband kan worden vastgesteld dat een dergelijke maatregel in de zin van die bepaling met staatsmiddelen wordt bekostigd en aan de staat is toe te rekenen.
Anders dan de regionale regering van Catalonië in haar schriftelijke opmerkingen stelt, kan een dergelijke maatregel voorts ook het handelsverkeer ongunstig beïnvloeden en de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU.
Uit vaste rechtspraak volgt namelijk dat, om een maatregel als „staatssteun” aan te merken, niet hoeft te worden vastgesteld of die werkelijk de handel tussen lidstaten beïnvloedt en de mededinging daadwerkelijk vervalst, maar enkel dient te worden onderzocht of de steunmaatregel dat handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging kan vervalsen (zie met name arrest van 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, punt
).
In het bijzonder wanneer steun van een lidstaat de positie van bepaalde ondernemingen ten opzichte van andere, concurrerende ondernemingen in het handelsverkeer tussen de lidstaten versterkt, moet dit handelsverkeer worden geacht door de steun te worden beïnvloed en is het niet noodzakelijk dat de begunstigde ondernemingen zelf deelnemen aan het handelsverkeer tussen de lidstaten. Immers, wanneer een lidstaat steun toekent aan ondernemingen, kan de binnenlandse activiteit in stand blijven of stijgen, met als gevolg dat de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om in die lidstaat op de markt te komen, afnemen (zie met name arrest van 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, punt
).
Wat de voorwaarde inzake de mededingingsverstoring betreft, zij beklemtoond dat steun die bedoeld is om een onderneming te bevrijden van kosten die zij normaliter in het kader van haar lopend beheer of van haar normale activiteiten had moeten dragen, in beginsel de concurrentievoorwaarden vervalst (zie met name arrest van 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, punt
).
Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat een belasting als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die hoofzakelijk afhankelijk van hun verkoopoppervlakte op grote handelszaken drukt, geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt omdat zij voor zaken met een verkoopoppervlakte die kleiner is dan 2500 m
in een vrijstelling voorziet. Een dergelijke belasting vormt evenmin staatssteun in de zin van die bepaling omdat zij voor zaken waarvan de activiteiten zijn gewijd aan tuinartikelen, de verkoop van voertuigen, bouwmaterialen, gereedschappen en industriële componenten in een vrijstelling voorziet of omdat zij zaken waarvan de activiteiten betrekking hebben op de verkoop van meubels, sanitair en deuren en ramen alsook bouwmarkten voor een vermindering van de belastbare grondslag met 60 % in aanmerking laat komen, aangezien die zaken het milieu en de ruimtelijke ordening minder aantasten dan de andere. Het staat aan de verwijzende rechterlijke instantie om te verifiëren of dit laatste ook het geval is.
Een dergelijke belasting vormt wel staatssteun in de zin van die bepaling voor zover grote collectieve winkelfaciliteiten met een verkoopoppervlakte van 2500 m
of meer daarvan zijn vrijgesteld.
Derde vraag
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of, in het geval dat de tweede vraag bevestigend wordt beantwoord, de staatssteun die voortvloeit uit de vrijstellingen van en de kortingen op een belasting die op grote detailhandelszaken drukt, zoals die welke in het hoofdgeding aan de orde is, kan worden beschouwd als bestaande steun in de zin van artikel 1, onder b), van verordening nr. 659/1999, waarvan de belangrijkste onderdelen zijn overgenomen in artikel 1, onder b), van verordening 2015/1589.
Gelet op het antwoord op de tweede vraag moet de derde vraag worden beantwoord.
In dat verband moet er allereerst aan worden herinnerd dat de geldigheid van handelingen tot uitvoering van steunmaatregelen wordt aangetast door de miskenning, door de nationale autoriteiten, van de laatste volzin van lid 3 van artikel 108 VWEU en dat de nationale rechterlijke instanties de justitiabelen die zich op een dergelijke miskenning kunnen beroepen, dienen te waarborgen dat daaruit, overeenkomstig hun nationale recht, alle consequenties zullen worden getrokken, zowel wat betreft de geldigheid van handelingen tot uitvoering van de betrokken steunmaatregelen, als wat betreft de terugvordering van in strijd met deze bepaling of eventuele voorlopige maatregelen verleende financiële steun (arrest van 21 november 1991, Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires en Syndicat nationale des négociants et transformateurs de saumon,
C‑354/90
,
EU:C:1991:440
, punt
).
Bestaande steunmaatregelen mogen overeenkomstig artikel 108, lid 1, VWEU evenwel regelmatig tot uitvoering worden gebracht zolang de Commissie deze niet onverenigbaar met de interne markt heeft verklaard, zodat artikel 108, lid 3, VWEU de nationale rechter niet de bevoegdheid verleent om de uitvoering van een bestaande steunmaatregel te verbieden (arrest van 18 juli 2013, P Oy,
C‑6/12
,
EU:C:2013:525
, punten
en
).
Wat het door de verwijzende rechterlijke instantie aangehaalde artikel 1, onder b), v), van verordening nr. 659/1999 betreft, dat ziet op het geval waarin kan worden vastgesteld dat een maatregel die op het moment van inwerkingtreding geen steun vormde, maar vervolgens steun is geworden vanwege de ontwikkeling van de interne markt, zonder dat de betrokken lidstaat er wijzigingen in heeft aangebracht, blijkt niet dat in de omstandigheden van het hoofdgeding aan zodanige voorwaarden is voldaan.
Wat de vraag betreft of de steun die de zaken in kwestie hebben genoten in het kader van de belasting die in het hoofdgeding aan de orde is, kan worden geacht voorwerp te zijn geweest van een goedkeuringsbesluit van de Commissie in de zin van artikel 1, onder b), ii), van verordening nr. 659/1999, waarvan de inhoud is overgenomen in artikel 1, onder b), ii), van verordening 2015/1589, moet eraan worden herinnerd dat een handeling, ongeacht de vorm ervan, op staatssteungebied een dergelijk besluit vormt wanneer de Commissie, gelet op de inhoud van de handeling en de bedoeling van deze instelling, met die handeling, na afloop van de inleidende fase van het onderzoek, een definitief standpunt heeft ingenomen ten aanzien van de maatregel in kwestie en, bijgevolg, tot de slotsom is gekomen dat deze al dan niet staatssteun vormde en dat hij geen twijfel deed rijzen over de verenigbaarheid ervan met de interne markt (zie in die zin arresten van 17 juli 2008, Athinaïki Techniki/Commissie,
C‑521/06 P
,
EU:C:2008:422
, punt
, en 9 juni 2011, Diputación Foral de Vizcaya e.a./Commissie,
C‑465/09 P–C‑470/09 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2011:372
, punt
).
Het Hof heeft tevens geoordeeld dat het bestaan van een dergelijk besluit van de Commissie moet kunnen worden vastgesteld aan de hand van objectieve factoren en dat dit het standpunt van de Commissie ten aanzien van de maatregel in kwestie duidelijk en objectief tot uitdrukking moet brengen (zie arrest van 9 juni 2011, Diputación Foral de Vizcaya e.a./Commissie,
C‑465/09 P–C‑470/09 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2011:372
, punt
).
Uit het door de Commissie uitgeoefende preventieve toezicht op het gebied van staatssteun en met name uit het verbod om nieuwe steun tot uitvoering te brengen voordat de Commissie een definitief besluit op grond van artikel 108, lid 3, laatste volzin, VWEU heeft vastgesteld, volgt namelijk dat het buiten twijfel moet staan dat sprake is van een besluit waarbij uitspraak over de verenigbaarheid van een steunmaatregel wordt gedaan, temeer wanneer de vermeend goedgekeurde steun niet krachtens artikel 108, lid 3, VWEU bij de Commissie is aangemeld, waardoor de rechtszekerheid die deze bepaling beoogt te waarborgen, in gevaar is gebracht (zie in die zin arrest van 9 juni 2011, Diputación Foral de Vizcaya e.a./Commissie,
C‑465/09 P–C‑470/09 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2011:372
, punten
en
).
In het hoofdgeding kan bijgevolg geen dergelijke goedkeuring worden afgeleid uit de bewoordingen van de brief van de Commissie van 2 oktober 2003, die door de verwijzende rechterlijke instantie is aangehaald en in punt 16 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, al was het maar omdat uit de aan het Hof verstrekte aanwijzingen blijkt dat de Commissie zich in die brief niet heeft uitgesproken over de kwestie of de wijze waarop de opbrengsten uit de IGEC worden bestemd met het staatssteunrecht verenigbaar is.
Tot slot moet erop worden gewezen dat „bestaande steun” volgens de bewoordingen van artikel 1, onder b), iv), van verordening nr. 659/1999, waarvan de belangrijkste onderdelen zijn overgenomen in artikel 1, onder b), iv), van verordening 2015/1589, moet worden opgevat als „steun die overeenkomstig artikel 15 [van eerstgenoemde verordening] als bestaande steun wordt beschouwd”.
In artikel 15, lid 1, van verordening nr. 659/1999, waarvan de inhoud is overgenomen in artikel 17 van verordening 2015/1589, is verduidelijkt dat de bevoegdheden van de Commissie om onrechtmatige steun terug te vorderen na een termijn van tien jaar verjaren. Volgens lid 2 van dit artikel gaat deze termijn in op de dag waarop de onrechtmatige steun als individuele steun of in het kader van een steunregeling aan de begunstigde is verleend en wordt de verjaring gestuit door elke maatregel van de Commissie of een op haar verzoek optredende lidstaat ten aanzien van de onrechtmatige steun. Bovendien wordt steun ten aanzien waarvan de verjaringstermijn is verstreken, overeenkomstig lid 3 van genoemd artikel als bestaande steun beschouwd.
Los van de strekking die aan deze bepaling moet worden toegekend wanneer zij voor de nationale rechter wordt ingeroepen, moet worden vastgesteld dat in het hoofdgeding in elk geval aan de daarin opgenomen voorwaarden is voldaan.
Vastgesteld moet namelijk worden dat de steun die voortvloeit uit een belasting als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, valt onder het begrip „steunregeling” in de zin van artikel 1, onder d), van verordening nr. 659/1999, waarvan de inhoud in identieke bewoordingen is overgenomen in artikel 1, onder d), van verordening nr. 2015/1589, aangezien de begunstigden van die steun op algemene en abstracte wijze zijn omschreven en het bedrag van de hun aldus toegekende steun onbepaald blijft.
Bijgevolg gaat de verjaringstermijn overeenkomstig artikel 15, lid 2, van verordening nr. 659/1999 in op de datum waarop de onrechtmatige steun daadwerkelijk aan de begunstigde wordt verleend (zie in die zin arrest van 8 december 2011, France Télécom/Commissie,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
, punten
‑
, en beschikking van 7 december 2017, Ierland/Commissie,
C‑369/16 P
, niet gepubliceerd,
EU:C:2017:955
, punt
).
Uit de verwijzingsbeslissing volgt evenwel dat de Commissie de Spaanse autoriteiten bij brief van 28 november 2014, die in de verwijzingsbeslissing is vermeld en in punt 17 van het onderhavige arrest in herinnering is gebracht, erover heeft ingelicht dat met de IGEC mogelijk staatssteun werd verleend en dat die belasting moest worden gewijzigd of opgeheven. Een dergelijk document vormt bijgevolg een door de Commissie genomen maatregel in de zin van artikel 15, lid 2, van verordening nr. 659/1999 die de verjaring stuit, zodat de steun die in de periode van tien jaar voorafgaand aan die brief is verleend, niet als bestaande steun kan worden beschouwd.
Wat de daarvóór toegekende steun betreft, blijkt zowel uit die brief van 2014 als uit de door de verwijzende rechterlijke instantie aangehaalde brief van de Commissie van 2 oktober 2003, dat die brieven na overleg en verzoeken om inlichtingen over de IGEC-regeling aan de Spaanse autoriteiten zijn toegezonden.
In dergelijke omstandigheden hebben dat soort verzoeken de verjaring waarin artikel 15 van verordening nr. 659/1999 voorziet, eveneens gestuit (zie in die zin arrest van 6 oktober 2005, Scott/Commissie,
C‑276/03 P
,
EU:C:2005:590
, punt
).
Gelet op een en ander moet op de derde vraag worden geantwoord dat staatssteun die voortvloeit uit een belastingregeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, in omstandigheden als door de verwijzende rechterlijke instantie beschreven geen bestaande steun kan vormen in de zin van artikel 1, onder b), van verordening nr. 659/1999, waarvan de inhoud is overgenomen in artikel 1, onder b), van verordening nr. 2015/1589.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Eerste kamer) verklaart voor recht:

1)
De artikelen 49 en 54 VWEU moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een belasting als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die op grote handelszaken drukt.

2)
Een belasting als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, die hoofdzakelijk afhankelijk van hun verkoopoppervlakte op grote handelszaken drukt, vormt geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU omdat zij voor zaken met een verkoopoppervlakte van minder dan 2500 m
in een vrijstelling voorziet. Een dergelijke belasting vormt evenmin staatssteun in de zin van die bepaling omdat zij voor zaken waarvan de activiteiten zijn gewijd aan tuinartikelen, de verkoop van voertuigen, bouwmaterialen, gereedschapswerktuigen en industriële componenten in een vrijstelling voorziet of omdat zij zaken waarvan de activiteiten betrekking hebben op de verkoop van meubels, sanitair en deuren en ramen alsook bouwmarkten voor een vermindering van de belastbare grondslag met 60 % in aanmerking laat komen, aangezien die zaken het milieu en de ruimtelijke ordening minder aantasten dan de andere. Het staat aan de verwijzende rechterlijke instantie om te verifiëren of dit laatste ook het geval is.
Een dergelijke belasting vormt wel staatssteun in de zin van die bepaling voor zover grote collectieve winkelfaciliteiten met een verkoopoppervlakte van 2500 m
of meer daarvan zijn vrijgesteld.

3)
In omstandigheden als door de verwijzende rechterlijke instantie beschreven, kan de staatssteun die voortvloeit uit een belastingregeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is, geen bestaande steun vormen in de zin van artikel 1, onder b), van verordening nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag, waarvan de inhoud is overgenomen in artikel 1, onder b), van verordening (EU) 2015/1589 van de Raad van 13 juli 2015 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Spaans.