CELEX: 62016CJ0335
Rinvio pregiudiziale
Ambiente
Rifiuti
Direttiva 2008/98/CE
Recupero dei costi della gestione dei rifiuti
Principio “chi inquina paga”
Nozione di “detentore di rifiuti”
Prezzo richiesto per la gestione dei rifiuti
Contributo specifico destinato a finanziare investimenti di capitale

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione del principio «chi inquina paga» e dell’articolo 14, paragrafo 1, della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive (
GU 2008, L 312, pag. 3
).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia che contrappone la VG Čistoća d.o.o., impresa municipale di gestione dei rifiuti, al sig. Đuro Vladika e alla sig.ra Ljubica Vladika, utenti di un servizio di gestione dei rifiuti, in merito al pagamento di fatture relative alla raccolta e alla gestione di rifiuti municipali, per il periodo dal mese di ottobre 2013 al mese di settembre 2014.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Il considerando 1 della direttiva 2008/98 è così formulato:
«La direttiva 2006/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2006, relativa ai rifiuti [(
GU 2006, L 114, pag. 9
)], stabilisce il quadro normativo per il trattamento dei rifiuti nella Comunità. La direttiva definisce alcuni concetti basilari, come le nozioni di rifiuto, recupero e smaltimento, e stabilisce gli obblighi essenziali per la gestione dei rifiuti, in particolare un obbligo di autorizzazione e di registrazione per un ente o un’impresa che effettua le operazioni di gestione dei rifiuti e un obbligo per gli Stati membri di elaborare piani per la gestione dei rifiuti. Stabilisce inoltre principi fondamentali come l’obbligo di trattare i rifiuti in modo da evitare impatti negativi sull’ambiente e sulla salute umana, un incentivo ad applicare la gerarchia dei rifiuti e, secondo il principio “chi inquina paga”, il requisito che i costi dello smaltimento dei rifiuti siano sostenuti dal detentore dei rifiuti, dai detentori precedenti o dai produttori del prodotto causa dei rifiuti».
Il considerando 8 della citata direttiva enuncia quanto segue:
«È pertanto necessario procedere a una revisione della direttiva [2006/12] per precisare alcuni concetti basilari come le definizioni di rifiuto, recupero e smaltimento, per rafforzare le misure da adottare per la prevenzione dei rifiuti, per introdurre un approccio che tenga conto dell’intero ciclo di vita dei prodotti e dei materiali, non soltanto della fase in cui diventano rifiuti, e per concentrare l’attenzione sulla riduzione degli impatti ambientali connessi alla produzione e alla gestione dei rifiuti, rafforzando in tal modo il valore economico di questi ultimi. Inoltre, si dovrebbe favorire il recupero dei rifiuti e l’utilizzazione dei materiali di recupero per preservare le risorse naturali. Per esigenze di chiarezza e leggibilità, la direttiva [2006/12] dovrebbe essere abrogata e sostituita da una nuova direttiva».
I considerando 25 e 26 della direttiva 2008/98 recitano:
«(25)
È opportuno che i costi siano ripartiti in modo da rispecchiare il costo reale per l’ambiente della produzione e della gestione dei rifiuti.
(26)
Il principio “chi inquina paga” è un principio guida a livello europeo e internazionale. Il produttore di rifiuti e il detentore di rifiuti dovrebbero gestire gli stessi in modo da garantire un livello elevato di protezione dell’ambiente e della salute umana».
L’articolo 3 della medesima direttiva così dispone:
«Ai fini della presente direttiva si intende per:
(…)
5)
“produttore di rifiuti” la persona la cui attività produce rifiuti (produttore iniziale di rifiuti) o chiunque effettui operazioni di pretrattamento, miscelazione o altre operazioni che hanno modificato la natura o la composizione di detti rifiuti;
6)
“detentore di rifiuti” il produttore dei rifiuti o la persona fisica o giuridica che ne è in possesso;
(…)
9)
“gestione dei rifiuti” la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti, compresi la supervisione di tali operazioni e gli interventi successivi alla chiusura dei siti di smaltimento nonché le operazioni effettuate in qualità di commercianti o intermediari;
10)
“raccolta” il prelievo dei rifiuti, compresi la cernita preliminare e il deposito preliminare, ai fini del loro trasporto in un impianto di trattamento;
11)
“raccolta differenziata”: la raccolta in cui un flusso di rifiuti è tenuto separato in base al tipo e alla natura dei rifiuti al fine di facilitarne il trattamento specifico;
(…)
14)
“trattamento” operazioni di recupero o smaltimento, inclusa la preparazione prima del recupero o dello smaltimento;
(…)
17)
“riciclaggio” qualsiasi operazione di recupero attraverso cui i materiali di rifiuto sono ritrattati per ottenere prodotti, materiali o sostanze da utilizzare per la loro funzione originaria o per altri fini. Include il ritrattamento di materiale organico ma non il recupero di energia né il ritrattamento per ottenere materiali da utilizzare quali combustibili o in operazioni di riempimento;
(…)».
L’articolo 11, paragrafo 1, della direttiva 2008/98 dispone:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per promuovere il riutilizzo dei prodotti e le misure di preparazione per le attività di riutilizzo, in particolare favorendo la costituzione e il sostegno di reti di riutilizzo e di riparazione, l’uso di strumenti economici, di criteri in materia di appalti, di obiettivi quantitativi o di altre misure.
Gli Stati membri adottano misure intese a promuovere il riciclaggio di alta qualità e a tal fine istituiscono la raccolta differenziata dei rifiuti, ove essa sia fattibile sul piano tecnico, ambientale ed economico e al fine di soddisfare i necessari criteri qualitativi per i settori di riciclaggio pertinenti.
(…)».
L’articolo 14 della medesima direttiva recita:
«1.   Secondo il principio “chi inquina paga”, i costi della gestione dei rifiuti sono sostenuti dal produttore iniziale o dai detentori del momento o dai detentori precedenti dei rifiuti.
2.   Gli Stati membri possono decidere che i costi della gestione dei rifiuti siano sostenuti parzialmente o interamente dal produttore del prodotto causa dei rifiuti e che i distributori di tale prodotto possano contribuire alla copertura di tali costi».
L’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/98 prevede quanto segue:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che ogni produttore iniziale o altro detentore di rifiuti provveda personalmente al loro trattamento oppure li consegni ad un commerciante o ad un ente o a un’impresa che effettua le operazioni di trattamento dei rifiuti o ad un soggetto addetto alla raccolta dei rifiuti pubblico o privato in conformità degli articoli 4 e 13».
Diritto croato
L’articolo 20, paragrafo 1, dello Zakon o komunalnom gospodarstvu (legge sulla gestione dei servizi municipali), nella versione vigente alla data dei fatti in discussione nel procedimento principale, dispone quanto segue:
«Il prezzo dei servizi municipali permette di finanziare la realizzazione delle attività municipali qui di seguito elencate:
(…)
4.
il mantenimento della pulizia per quanto riguarda la raccolta e la rimozione dei rifiuti municipali;
5.
la messa in discarica dei rifiuti municipali;
(…)».
L’articolo 4 dello Zakon o održivom gospodarenju otpadom (legge sulla gestione sostenibile dei rifiuti) così dispone:
«(1)   Ai sensi della presente legge occorre intendere per:
(…)
10.
“attività di raccolta dei rifiuti”: le procedure di raccolta normale e di raccolta d’urgenza dei rifiuti, nonché la procedura di raccolta dei rifiuti in un centro di riciclaggio;
(…)
39.
“detentore dei rifiuti”: il produttore dei rifiuti o la persona fisica o giuridica che ne è in possesso;
(…)
48.
“produttore dei rifiuti”: qualunque persona la cui attività produca rifiuti e/o che effettui operazioni di pretrattamento, miscelazione o altre operazioni che portino ad una modificazione della composizione o della natura di detti rifiuti;
(…)».
L’articolo 6, paragrafo 1, della legge suddetta stabilisce che la gestione dei rifiuti è fondata sul rispetto dei principi risultanti dal diritto nazionale, dal patrimonio giuridico acquisito dell’Unione e dal diritto internazionale in materia di tutela dell’ambiente, e segnatamente sul principio «chi inquina paga», in virtù del quale «il produttore di rifiuti, il precedente detentore dei rifiuti o il detentore dei rifiuti sopporta i costi delle misure di gestione dei rifiuti stessi ed è finanziariamente responsabile dell’attuazione delle misure destinate a riparare i danni che siano stati causati o che potrebbero essere causati da essi».
L’articolo 6, paragrafo 2, della legge sopra citata così dispone:
«I costi connessi alla gestione dei rifiuti sono sopportati dal fabbricante del prodotto da cui sono derivati i rifiuti ovvero dal produttore dei rifiuti stessi».
L’articolo 28 della medesima legge recita:
«(1)   L’ente locale territoriale è tenuto, nel suo territorio, a garantire:
(…)
2.
la raccolta differenziata dei rifiuti di carta, metallo, vetro, plastica e tessuti, nonché dei rifiuti municipali ingombranti (voluminosi);
(…)».
L’articolo 30 della legge sulla gestione sostenibile dei rifiuti, intitolato «Servizio pubblico di raccolta dei rifiuti municipali in forma mescolata e dei rifiuti municipali biodegradabili», enuncia quanto segue:
«(1)   Il servizio pubblico di raccolta dei rifiuti municipali in forma mescolata e dei rifiuti biodegradabili comprende la raccolta di tali rifiuti presso i vari utenti, mediante contenitori, nella zona di prestazione dei servizi interessata, nonché il loro trasporto fino al soggetto abilitato a procedere al loro trattamento.
(…)
(6)   L’utente del servizio contemplato dal paragrafo 4 del presente articolo è tenuto a:
(…)
3.
sopportare i costi della gestione dei rifiuti municipali in proporzione alla quantità di rifiuti consegnata al prestatore del servizio».
L’articolo 33 della legge suddetta prevede quanto segue:
«(1)   Il prestatore di servizi è tenuto a calcolare il prezzo del servizio pubblico contemplato all’articolo 30, paragrafo 1, della presente legge con una modalità che garantisca l’applicazione del principio “chi inquina paga”, una gestione economicamente sostenibile, nonché la sicurezza, la regolarità e la qualità del servizio fornito in conformità delle disposizioni della presente legge (…)
(2)   Il prestatore di servizi è tenuto a fatturare all’utente il servizio pubblico contemplato all’articolo 30, paragrafo 1, della presente legge in proporzione alla quantità di rifiuti consegnata durante il periodo di contabilizzazione, tenendo presente che tale criterio quantitativo è fondato sulla massa dei rifiuti consegnati o sul volume dei contenitori per rifiuti ed il numero di volte che tali contenitori vengono svuotati, conformemente alla decisione prevista all’articolo 30, paragrafo 7, della presente legge.
(…)
(4)   Il prestatore di servizi è tenuto ad includere i seguenti costi nel prezzo del servizio pubblico contemplato all’articolo 30, paragrafo 1, della presente legge: i costi di acquisizione e di manutenzione delle attrezzature per la raccolta dei rifiuti, i costi per il trasporto di questi ultimi, i costi per il trattamento dei rifiuti e gli altri costi prescritti dal regolamento previsto dall’articolo 29, paragrafo 10, della presente legge.
(…)».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
La controversia di cui al procedimento principale verte sul pagamento, richiesto dalla VG Čistoća al sig. e alla sig.ra Vladika, di fatture relative alla gestione di rifiuti domestici per i mesi da ottobre 2013 a settembre 2014, che ammontavano, per ciascun mese, a 78,61 kune croate (HRK) (EUR 10,54 circa).
I convenuti nel procedimento principale si oppongono al pagamento della parte delle fatture corrispondente alla raccolta selettiva, al riciclaggio e alla messa in discarica dei rifiuti che hanno costituito l’oggetto di abbandoni non autorizzati nell’ambiente, nonché al pagamento di un contributo specifico, che mira a finanziare investimenti di capitale realizzati dall’impresa di gestione dei rifiuti in vista di operazioni di riciclaggio. Per contro, detti convenuti non si oppongono al pagamento della parte delle fatture dovuta a titolo della rimozione e della messa in discarica dei rifiuti effettivamente prodotti e prelevati.
La VG Čistoća ha adito l’Općinski sud u Velikoj Gorici (Tribunale municipale di Velika Gorica, Croazia) al fine di ottenere il pagamento delle somme dovute dal sig. e dalla sig.ra Vladika.
Il giudice del rinvio precisa che questi ultimi dispongono unicamente di un contenitore da 120 litri e che la VG Čistoća effettua, per la fatturazione dei propri servizi di gestione dei rifiuti, un conteggio mensile a titolo della rimozione dei rifiuti, in funzione delle dimensioni dei contenitori utilizzati. Detta società ha dunque proceduto ad una fatturazione fondata sul volume dei contenitori svuotati e non sul peso dei rifiuti effettivamente prodotti dai convenuti nel procedimento principale.
Detto giudice ritiene che, al fine di garantire il rispetto del principio di uguaglianza, la ricorrente nel procedimento principale dovrebbe prevedere un sistema di raccolta che consenta di fatturare soltanto i rifiuti effettivamente prodotti dagli utenti. Il giudice del rinvio afferma, inoltre, che tali utenti dovrebbero beneficiare della messa a disposizione di contenitori speciali per il prelevamento dei rifiuti costituenti l’oggetto di una raccolta specifica (carta, plastica, rifiuti misti). Il giudice del rinvio aggiunge che gli utenti non dovrebbero essere tenuti a pagare per la messa in discarica dei rifiuti tramite riciclaggio. Detto giudice si interroga dunque in merito alla questione se gli utenti siano debitori di tutte le voci tariffarie figuranti sulle fatture emesse a titolo della gestione dei rifiuti municipali.
È in tale contesto che l’Općinski sud u Velikoj Gorici (Tribunale municipale di Velika Gorica) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte il seguente quesito pregiudiziale:
«Come si calcola la tassa sulla raccolta e il trasporto dei rifiuti domestici ai sensi del diritto dell’Unione? E come pagano i cittadini dell’Unione le fatture per la raccolta e il trasporto dei rifiuti municipali, ossia, pagano essi la raccolta e il trasporto dei rifiuti municipali in base al volume dei bidoni/contenitori svuotati oppure in base al volume della spazzatura raccolta, e insieme a questo pagano essi ulteriori voci di tributi?».
Sulla questione pregiudiziale
Mediante la sua questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se gli articoli 14 e 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/98 debbano essere interpretati nel senso che essi ostano ad una normativa nazionale, come quella in discussione nel procedimento principale, la quale preveda, da un lato, che gli utenti del servizio di trattamento dei rifiuti paghino un prezzo calcolato sul volume del contenitore messo a loro disposizione, e non sul peso dei rifiuti effettivamente prelevati, e, dall’altro, che tali utenti paghino un contributo supplementare, i cui proventi sono destinati a finanziare gli investimenti necessari al trattamento dei rifiuti raccolti.
In virtù dell’articolo 14 della direttiva 2008/98 e in conformità del principio «chi inquina paga», i costi della gestione dei rifiuti sono sopportati dal produttore iniziale dei rifiuti ovvero dal detentore attuale o precedente dei rifiuti. Tale obbligo finanziario incombe a questi detentori in ragione del loro contributo alla produzione dei rifiuti in questione (v., per analogia, sentenze del 24 giugno 2008, Commune de Mesquer,
C‑188/07
,
EU:C:2008:359
, punto
, nonché del 16 luglio 2009, Futura Immobiliare e a.,
C‑254/08
,
EU:C:2009:479
, punto
).
Quanto al finanziamento dei costi di gestione e di smaltimento dei rifiuti urbani, trattandosi di un servizio che viene fornito collettivamente ad un insieme di «detentori», gli Stati membri sono tenuti, in forza dell’articolo 15 della direttiva 2008/98, a far sì che, in linea di principio, tutti gli utenti di tale servizio, nella loro qualità di «detentori» ai sensi dell’articolo 3 di tale direttiva, sopportino collettivamente il costo globale dello smaltimento dei rifiuti (v., per analogia, sentenza del 16 luglio 2009, Futura Immobiliare e a.,
C‑254/08
,
EU:C:2009:479
, punto
).
Allo stato attuale del diritto dell’Unione, non esiste alcuna normativa adottata sulla base dell’articolo 192 TFUE che imponga agli Stati membri un metodo preciso quanto al finanziamento del costo dello smaltimento dei rifiuti urbani, sicché tale finanziamento può, a scelta dello Stato membro interessato, essere assicurato indifferentemente mediante una tassa, un contributo o qualsiasi altra modalità. Date tali circostanze, ricorrere a criteri di fatturazione basati sul volume del contenitore messo a disposizione degli utenti, in funzione segnatamente della superficie dei beni immobili che costoro occupano nonché della destinazione degli immobili stessi, può consentire di calcolare i costi dello smaltimento di tali rifiuti e di ripartirli tra i vari detentori, in quanto detto parametro è idoneo a influire direttamente sull’importo di tali costi (v., in tal senso, sentenza del 16 luglio 2009, Futura Immobiliare e a.,
C‑254/08
,
EU:C:2009:479
, punti
e
).
Di conseguenza, una normativa nazionale, come quella in discussione nel procedimento principale, la quale preveda, ai fini del finanziamento della gestione e dello smaltimento dei rifiuti urbani, un prezzo calcolato sulla base di una valutazione del volume di rifiuti generato e non sulla base del peso dei rifiuti effettivamente prodotti e consegnati per la raccolta, non può essere considerata, allo stato attuale del diritto dell’Unione, in contrasto con l’articolo 14 e l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/98 (v., per analogia, sentenza del 16 luglio 2009, Futura Immobiliare e a.,
C‑254/08
,
EU:C:2009:479
, punto
).
Lo stesso vale per quanto riguarda l’istituzione di un contributo supplementare, che miri a finanziare gli investimenti necessari al trattamento dei rifiuti, compreso il loro riciclaggio.
Infatti, a norma dell’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/98, gli Stati membri devono prendere le misure necessarie per fare in modo che i produttori di rifiuti partecipino collettivamente agli investimenti necessari per raggiungere gli obiettivi enunciati all’articolo 11, paragrafo 1, all’articolo 14 e all’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/98, in ragione del loro apporto alla produzione dei rifiuti (v., per analogia, sentenze del 24 giugno 2008, Commune de Mesquer,
C‑188/07
,
EU:C:2008:359
, punto
, nonché del 16 luglio 2009, Futura Immobiliare e a.,
C‑254/08
,
EU:C:2009:479
, punto
).
Tuttavia, anche se, in questa materia e allo stato attuale del diritto dell’Unione, le competenti autorità nazionali dispongono di un’ampia discrezionalità per quanto riguarda la determinazione delle modalità di calcolo dei prezzi quali i costi per la gestione dei rifiuti e il contributo supplementare in discussione nel procedimento principale, il giudice del rinvio è tenuto a verificare, sulla scorta degli elementi di fatto e di diritto che gli sono stati sottoposti, se il prezzo richiesto nonché il suddetto contributo supplementare non portino ad imputare a taluni «detentori» costi manifestamente sproporzionati rispetto ai volumi o alla natura dei rifiuti che essi possono produrre (v., per analogia, sentenza del 16 luglio 2009, Futura Immobiliare e a.,
C‑254/08
,
EU:C:2009:479
, punti
e
).
A questo scopo occorre, in particolare, tener conto di criteri correlati al tipo di beni immobili occupati dagli utenti, alla superficie e alla destinazione di tali immobili, alla capacità produttiva dei «detentori» dei rifiuti, al volume dei contenitori messi a disposizione degli utenti, nonché alla frequenza della raccolta, nella misura in cui tali parametri sono idonei a influire direttamente sull’importo dei costi di gestione e di smaltimento dei rifiuti.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni sopra esposte, occorre rispondere alla questione sollevata dichiarando che l’articolo 14 e l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/98 devono essere interpretati nel senso che, allo stato attuale del diritto dell’Unione, essi non ostano ad una normativa nazionale, come quella in discussione nel procedimento principale, la quale preveda, ai fini del finanziamento di un servizio di gestione e di smaltimento dei rifiuti urbani, un prezzo calcolato sulla base di una valutazione del volume di rifiuti generato dagli utenti di tale servizio e non sulla base del quantitativo di rifiuti che costoro hanno effettivamente prodotto e consegnato per la raccolta, e la quale preveda altresì il pagamento, da parte degli utenti, nella loro qualità di detentori dei rifiuti, di un contributo supplementare i cui proventi mirano a finanziare investimenti di capitale necessari al trattamento dei rifiuti, compreso il loro riciclaggio. Tuttavia, il giudice del rinvio è tenuto a verificare, sulla scorta degli elementi di fatto e di diritto che gli sono stati sottoposti, se ciò non porti ad imputare a taluni «detentori» costi manifestamente sproporzionati rispetto ai volumi o alla natura dei rifiuti che essi possono produrre. Per far questo, il giudice nazionale potrà, in particolare, tener conto di criteri correlati al tipo di beni immobili occupati dagli utenti, alla superficie e alla destinazione di tali immobili, alla capacità produttiva dei «detentori» dei rifiuti, al volume dei contenitori messi a disposizione degli utenti, nonché alla frequenza della raccolta, nella misura in cui tali parametri sono idonei a influire direttamente sull’importo dei costi di gestione dei rifiuti.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Sesta Sezione) dichiara:

L’articolo 14 e l’articolo 15, paragrafo 1, della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive, devono essere interpretati nel senso che, allo stato attuale del diritto dell’Unione, essi non ostano ad una normativa nazionale, come quella in discussione nel procedimento principale, la quale preveda, ai fini del finanziamento di un servizio di gestione e di smaltimento dei rifiuti urbani, un prezzo calcolato sulla base di una valutazione del volume di rifiuti generato dagli utenti di tale servizio e non sulla base del quantitativo di rifiuti che costoro hanno effettivamente prodotto e consegnato per la raccolta, e la quale preveda altresì il pagamento, da parte degli utenti, nella loro qualità di detentori dei rifiuti, di un contributo supplementare i cui proventi mirano a finanziare investimenti di capitale necessari al trattamento dei rifiuti, compreso il loro riciclaggio. Tuttavia, il giudice del rinvio è tenuto a verificare, sulla scorta degli elementi di fatto e di diritto che gli sono stati sottoposti, se ciò non porti ad imputare a taluni «detentori» costi manifestamente sproporzionati rispetto ai volumi o alla natura dei rifiuti che essi possono produrre. Per far questo, il giudice nazionale potrà, in particolare, tener conto di criteri correlati al tipo di beni immobili occupati dagli utenti, alla superficie e alla destinazione di tali immobili, alla capacità produttiva dei «detentori» dei rifiuti, al volume dei contenitori messi a disposizione degli utenti, nonché alla frequenza della raccolta, nella misura in cui tali parametri sono idonei a influire direttamente sull’importo dei costi di gestione dei rifiuti.

Firme
(
)	Lingua processuale: il croato.