CELEX: 62019CJ0915
Eelotsusetaotlus
Riigiabi
Biodiislikütuse turg
Abikava, millega kehtestatakse aktsiisist vabastatud biodiislikütuse kvoodid
Heaks kiidetud abikava muutmine
Kvootide eraldamise kriteeriumide muutmine
Euroopa Komisjonile eelneva teatamise kohustus
Määrus (EÜ) nr 659/1999
Artikli 1 punkt c
Mõiste „uus abi“
Määrus (EÜ) nr 794/2004
Artikli 4 lõige 1
Mõiste „olemasoleva abi muudatus“

Eelotsusetaotlused puudutavad ELTL artiklite 107 ja 108, nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL] artikli 108 kohaldamiseks (
EÜT 1999, L 83, lk 1
; ELT eriväljaanne 08/01, lk 339) (muudetud nõukogu 22. juuli 2013. aasta määrusega (EL) nr 734/2013 (
ELT 2013, L 204, lk 15
)) (edaspidi „määrus nr 659/1999“), ja komisjoni 21. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 794/2004, millega rakendatakse määrust nr 659/1999 (
ELT 2004, L 140, lk 1
; ELT eriväljaanne 08/04, lk 3), tõlgendamist.
Taotlused on esitatud kohtuvaidlustes, mille pooled on ühelt poolt Eco Fox Srl (C‑915/19), Alpha Trading SpA unipersonale (C‑916/19) ja Novaol Srl (C‑917/19) ning teiselt poolt Fallimento Mythen SpA (C‑915/19), Ministero dell’Economia e delle Finanze (majandus‑ ja rahandusministeerium, Itaalia), Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (keskkonna- ning maa ja mere kaitse ministeerium, Itaalia), Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali (põllumajandus-, toidu- ja metsandusministeerium, Itaalia), Ministero dello Sviluppo economico (majandusarengu ministeerium, Itaalia) (C‑915/19–C‑917/19) ja Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (tolli- ja monopoliamet, Itaalia) (C‑915/19) ning mis puudutavad Euroopa Komisjoni sellise heakskiidetud abikava muutmist, millega nähti ette biodiislikütuse maksusoodustus.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Määrus nr 659/1999
Määruse nr 659/1999 artiklis 1 „Mõisted“ oli ette nähtud:
„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
b)
olemasolev abi:
[…]
ii)
heakskiidetud abi, see tähendab komisjoni või nõukogu poolt heakskiidetud abikavad või individuaalne abi;
[…]
c)
uus abi
– kogu abi, see tähendab abikavad ja individuaalne abi, mis ei ole olemasolev abi, sealhulgas olemasoleva abi muudatused;
[…]“.
Nimetatud määruse artikli 2 „Uuest abist teatamine“ lõikes 1 oli sätestatud:
„Kui vastavalt [ELTL] artiklile [109] või muudele asjakohastele sätetele koostatud määrustes ei ole sätestatud teisiti, teatab kõnealune liikmesriik kõikidest uue abi andmise plaanidest komisjonile piisavalt aegsasti. […]“.
Nimetatud määrus, mis oli põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal kehtiv, tunnistati kehtetuks ja asendati nõukogu 13. juuli 2015. aasta määrusega (EL) 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 kohaldamiseks (
ELT 2015, L 248, lk 9
).
Määrus nr 794/2004
Määruse nr 794/2004 artiklis 4 „Teatavate olemasolevate toetuste muudatusi käsitlev lihtsustatud teatamismenetlus“ on sätestatud:
„1.   Määruse (EÜ) nr 659/1999 artikli 1 [punkti] c kohaldamisel tähendab olemasoleva toetuse muudatus mis tahes muutust, välja arvatud puhtalt formaalsed või halduslikud muudatused, mis ei mõjuta toetusmeetme ühisturule vastavuse hindamist. Olemasoleva toetusprogrammi algse eelarve suurenemist 20% võrra ei peeta siiski olemasoleva toetuse muutmiseks.
2.   Olemasoleva toetuse järgmistest muudatustest teatatakse II lisas sätestatud lihtsustatud teatevormil:
[…]
c)
heakskiidetud toetusprogrammi kohaldamiskriteeriumide karmistamine, toetusmäära vähendamine või abikõlblike kulude vähendamine.
[…]“.
Itaalia õigus
Ministri dekreet nr 256/2003
Ministri 25. juuli 2003. aasta dekreedi nr 256 „Soodusaktsiisimäära kohaldamise määrus biodiislikütusena tuntud tootele 26. oktoobri 1995. aasta seadusandliku dekreedi nr 504 artikli 21 tähenduses“ („Regolamento concernente le modalità di applicazione dell’accisa agevolata sul prodotto denominato biodiesel, ai sensi dell’articolo 21 del decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504“) (
GURI
nr 212, 12.9.2003, lk 4) (edaspidi „ministri dekreet nr 256/2003“) artikli 4 lõikes 2 oli ette nähtud:
„Kui taotletud [aktsiisivaba biodiislikütuse] kogused ületavad lõikes 1 nimetatud piiri, toimub jaotamine järgmiselt:
a)
artikli 3 lõike 1 punktis g osutatud biodiislikütuse kogused, väljendatuna tonnides, ja artikli 3 lõike 1 punktis d osutatud tootmisvõimsus, samuti väljendatuna tonnides, teisendatakse esimesel ülejäägiaastal iga taotleja puhul protsendiks koguväärtustest ja korrutatakse vastavalt 0,6 ja 0,4ga. Saadud väärtuste summa korrutatakse koefitsiendiga, mis vastab nendeks kaheks aastaks eraldatud kvootide kasutamise määrale eelneva aasta jooksul ning kuni jooksva aasta 31. maini. Uute käitiste ja esimese tegevusaasta puhul määratakse need koefitsiendid kindlaks: vastavalt null ja 0,1. Saadud väärtus vastab iga taotleja kaalule kvoodi jaotamisel. Kui arvutuse tulemuseks on nõudlusest suurem eraldamine, jaotatakse ülemäärased kvoodid teiste taotlejate vahel sama kriteeriumi alusel;
b)
järgmistel aastatel eraldatakse igale taotluse esitanud ettevõtjale kogus, mis võrdub eelneva aasta jooksul ja jooksva aasta 31. maini tarbimisse lubatud koguste ühe kuu keskmisega, mida on korrutatud 12ga. Jääkkvoodid eraldatakse punktis a osutatud kriteeriumide kohaselt. Kui osalemistaotlused on esitanud ettevõtjad, kellele ei ole eraldatud kvoote eelmisel aastal, jaotatakse taotletud kogused, mida on vajaduse korral korrigeeritud punktis a osutatud kriteeriumide alusel, kasutades eelisjärjekorras eespool nimetatud jääkkvoote ja vajaduse korral vähendades olemasolevaid kvoote proportsionaalselt.“
Ministri dekreet nr 156/2008
Ministri 3. septembri 2008. aasta dekreedi nr 156 „Soodusaktsiisimäära kohaldamise määrus biodiislikütusena tuntud tootele 26. oktoobri 1995. aasta seadusandliku dekreedi nr 504 artikli 22‑bis tähenduses“ („Regolamento concernente le modalità di applicazione dell’accisa agevolata sul prodotto denominato „biodiesel“, ai sensi dell’articolo 22‑bis, del decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504“) (
GURI
nr 239, 11.10.2008, lk 4) (edaspidi „ministri dekreet nr 156/2008“) artikli 3 lõikes 4 oli sätestatud:
„Kvoot, mida võib eraldada, jaotatakse taotletud üldkvootide raames lõikes 1 osutatud üksuste vahel, võttes arvesse vastavat lepingulist tootmisvõimsust, mis on määratletud kui üksuse artikli 2 lõike 1 punktis g osutatud koguste keskmise ja artikli 2 lõike 1 punktis d osutatud aastase tootmisvõimsuse summa, kusjuures mõlemad vastavad koguväärtustele ja korrutatakse vastavalt 0,55 ja 0,45ga. Lepingulise tootmisvõimsuse arvutamisel võetakse arvesse üksnes üldkvoote taotlevaid üksusi. Käesolevas lõikes osutatud jaotamine toimub 2008. aastaks hiljemalt 60 päeva pärast artikli 11 lõikes 3 osutatud teatise avaldamist ning 2009. ja 2010. aastaks hiljemalt iga aasta 28. veebruariks.“
Ministri dekreet nr 37/2015
Ministri 17. veebruari 2015. aasta dekreedi nr 37 „Soodusaktsiisimäära kohaldamise määrus biodiislikütusena tuntud tootele mitmeaastase kava 2007–2010 raames, mis võetakse vastu vastavalt 26. oktoobri 1995. aasta seadusandliku dekreedi nr 504 artiklile 22‑bis“ („Regolamento recante modalità di applicazione dell’accisa agevolata sul prodotto denominato biodiesel nell’ambito del programma pluriennale 2007–2010, da adottare ai sensi dell’articolo 22-bis del decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504“) (
GURI
nr 76, 1.4.2015, lk 1) (edaspidi „ministri dekreet nr 37/2015“) artikkel 1 on sõnastatud järgmiselt:
„1.   [Ministri dekreedi nr 256/2003] artikli 4 lõige 2 sõnastatakse ümber järgmiselt:
„2.   Kui taotletud [aktsiisivaba biodiislikütuse] kogused ületavad lõikes 1 nimetatud piiri, toimub jaotamine järgmiselt:
a)
artikli 3 lõike 1 punktis g osutatud biodiislikütuse kogused, väljendatuna tonnides, ja artikli 3 lõike 1 punktis d osutatud tootmisvõimsus, samuti väljendatuna tonnides, teisendatakse esimesel ülejäägiaastal iga taotleja puhul protsendiks koguväärtustest ja korrutatakse vastavalt 0,5 ja 0,5ga. Saadud väärtuste summa korrutatakse koefitsiendiga, mis vastab nendeks kaheks aastaks eraldatud kvootide kasutamise määrale eelneva aasta jooksul ning kuni jooksva aasta 31. maini. Uute käitiste ja esimese tegevusaasta puhul määratakse need koefitsiendid kindlaks: vastavalt null ja 0,125. Saadud väärtus vastab iga taotleja kaalule kvoodi jaotamisel. Kui arvutuse tulemuseks on nõudlusest suurem eraldamine, jaotatakse ülemäärased kvoodid teiste taotlejate vahel sama kriteeriumi alusel;
b)
järgmistel aastatel eraldatakse igale taotluse esitanud ettevõtjale kogus, mis võrdub eelneva aasta jooksul ja jooksva aasta 31. maini tarbimisse lubatud koguste ühe kuu keskmisega, mida on korrutatud 12ga. Jääkkvoodid eraldatakse proportsionaalselt taotluse esitanud ettevõtjate tootmisvõimsusega. Kui osalemistaotlused on esitanud ettevõtjad, kes ei ole eelmisel aastal toetust saanud, määratakse neile eraldatavad kogused kindlaks punktis a osutatud kriteeriumide põhjal ja need jaotatakse, vähendades olemasolevaid kvoote proportsionaalselt.““
Seadusandliku dekreedi nr 37/2015 artikli 2 lõike 1 kohaselt:
„[Ministri dekreedi nr 156/2008] artikli 3 lõige 4 sõnastatakse ümber järgmiselt:
„4.   Kvoot, mida võib eraldada, jaotatakse taotletud üldkvootide raames lõikes 1 osutatud üksuste vahel, võttes arvesse vastavat lepingulist tootmisvõimsust, mis on määratletud kui üksuse artikli 2 lõike 1 punktis g osutatud koguste keskmise ja artikli 2 lõike 1 punktis d osutatud aastase tootmisvõimsuse summa, kusjuures mõlemad vastavad koguväärtustele ja korrutatakse vastavalt 0,5 ja 0,5ga. Lepingulise tootmisvõimsuse arvutamisel võetakse arvesse üksnes üldkvoote taotlevaid üksusi.““
Seadusandliku dekreedi nr 37/2015 artiklis 3 on ette nähtud:
„Muutmata varasemaid andmeid, mille alusel igale konkreetsele kavades osalemise õiguse saanud ettevõtjale määrati maksusoodustusega biodiislikütuse kvoodid, määratakse samadele ettevõtjatele 2006., 2007., 2008. ja 2009. aastaks sama toote kvoodid uuesti, võttes arvesse vastavalt artiklites 1 ja 2 täpsustatud kriteeriume.“
Põhikohtuasjad ja eelotsuse küsimused
Põhikohtuasjad said alguse kaebustest, mille Eco Fox, Alpha Trading ja Novaol esitasid Consiglio di Statole (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu). Eelotsusetaotluste esitamise asjaolud ja põhjendused on kohtuasjades C‑916/19 ja C‑917/19 sisuliselt analoogsed kohtuasjaga C‑915/19 ja sealjuures on esitatud küsimus nendes kohtuasjades identne.
Eelotsusetaotluste esitamise asjaolud ja põhjendused kohtuasjas C‑915/19 on järgmised.
Itaalia Vabariik nägi selleks, et hõlbustada riigi biodiislikütuse turu avamist, üksteisele järgnevate õigusaktidega ette kolm erinevat mitmeaastast meetmekava. Need kavad said komisjonilt ELTL artikli 108 lõike 3 alusel eelneva heakskiidu.
Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) tühistas kahe kohtuotsusega nende õigusaktide teatud sätted, nimelt ministri dekreedi nr 256/2003 artikli 4 lõike 2 ja ministri dekreedi nr 156/2008 artikli 3 lõike 4. Tühistatud sätted puudutasid biodiislikütuse tootjatele aktsiisivabade tootekoguse määrade jaotamise kriteeriume.
Nende kohtuotsuste täitmiseks andis majandus- ja rahandusminister ministri dekreedi nr 37/2015, millega sõnastati tühistatud sätted ümber.
Eco Fox oli üks asjaomaste kavade raames maksusoodustusega biodiislikütuse kvootide saajaid. Ta esitas Tribunale amministrativo regionale per il Laziole (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia) kaebuse ministri dekreedi nr 37/2015 tühistamiseks, väites, et ministri dekreedis on ette nähtud uus riigiabi.
Nimetatud kohus jättis 26. juuli 2018. aasta otsusega selle kaebuse rahuldamata. Ta leidis eelkõige, et ministri dekreediga nr 37/2015 ei kehtestatud uut riigiabikava, vaid määrati kavade kestust muutmata tagasiulatuvalt kindlaks teatavad maksusoodustusega biodiislikütuse kvootide eraldamise koefitsiendid pärast seda, kui Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) oli tühistanud sätted, millega kehtestati varasemad kriteeriumid, ning et seega ei olnud kohustust teatada sellest ministri dekreedist ELTL artikli 108 lõike 3 alusel komisjonile.
Eco Fox esitas selle kohtuotsuse peale apellatsioonkaebuse eelotsusetaotlused esitanud kohtule, väites eelkõige, et põhikohtuasjas kõne all olevad riigisisesed õigusnormid kujutavad endast uut riigiabi, kuna varasem otsus tühistati tagasiulatuvalt, või igal juhul olemasoleva abi muutmist, millest tuli komisjonile eelnevalt teatada ELTL artikli 108 lõike 3 kohaselt.
Fallimento Mythen, kes on biodiislikütust tootev ettevõtja, leiab, et kaebus on osaliselt vastuvõetamatu ja tervikuna põhjendamatu.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et ministri dekreedi nr 37/2015 artiklitega 1 ja 2 ei pikendatud juba ettenähtud abi kestust, vaid nendega muudeti selle abi andmise kriteeriume, kehtestades uued eeskirjad tagasiulatuvalt. Selles osas on täiesti ühemõtteline selle dekreedi artikkel 3, milles on sätestatud, et muutmata varasemaid andmeid, mille alusel igale konkreetsele kavades osalemise õiguse saanud ettevõtjale määrati maksusoodustusega biodiislikütuse kvoodid, määratakse samadele ettevõtjatele 2006.–2009. aastaks sama toote kvoodid uuesti, võttes arvesse vastavalt ministri dekreedi artiklites 1 ja 2 nimetatud kriteeriume.
Eco Fox väidab eelotsusetaotlused esitanud kohtus, et Euroopa Kohtu praktika kohaselt tuleb igasugusest riigiabi muutmisest komisjonile ette teatada. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul ei näi selles osas viidatud kohtuotsused, st 27. juuni 2017. aasta kohtuotsus Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania (
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
) ja 11. juuni 2009. aasta kohtuotsus AEM vs. komisjon (
T‑301/02
,
EU:T:2009:191
), siiski olevat määrava tähtsusega, kuna lisaks põhimõttelisele kinnitusele näivad need puudutavat vastavalt riigiabi määramist või sellise abi laiendamist uuele abisaajate kategooriale.
Lisaks näib, et komisjon, kellele üks menetluspool oli esitanud kaebuse, oli saanud ministri dekreedist nr 37/2015 teada, kuid ei algatanud sellega seoses Itaalia Vabariigi suhtes menetlust. See asjaolu võib viidata sellele, et komisjon ei pidanud põhikohtuasjas käsitletavaid riigisiseseid õigusnorme liidu õiguse tähenduses uut riigiabi määravaks.
Neil asjaoludel otsustas Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule kohtuasjas C‑915/19 järgmise eelotsuse küsimuse (mis on esitatud kohtuasjades C‑916/19 ja C‑917/19 samas sõnastuses):
„Kas – pidades silmas ELTL artikleid 107 ja 108, [määrust nr 659/1999], [määrust nr 794/2004] ning võimalikke muid asjasse puutuvaid [liidu] õigusnorme – selline teisene õigusakt nagu määrus, mis kehtestati käesolevas kohtuasjas vaidlustatud ministri dekreediga nr 37/2015 just täitmaks [Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu)] kohtuotsuseid, millega tühistati osaliselt varasemad määrused, millest oli komisjonile juba teatatud, ning tehti tagasiulatuvalt ümber biodiislikütuse aktsiisisoodustuse kohaldamise tingimusi, muutes tagasiulatuvalt soodustuse jagunemise kriteeriume seda taotletavate ettevõtjate vahel, pikendamata maksusoodustuste kava kestust, kujutab endast riigiabi, mille kohta kehtib kohustus sellest […] komisjonile ette teatada?“
Euroopa Kohtu presidendi 10. veebruari 2020. aasta otsusega liideti kohtuasjad C‑915/19–C‑917/19 kirjalikuks menetlemiseks ja kohtuotsuse tegemiseks.
Eelotsuse küsimuste analüüs
Vastuvõetavus
Tuleb märkida, et eeldatakse, et niisugused liidu õiguse tõlgendamise küsimused, mille liikmesriigi kohus on esitanud õiguslikus ja faktilises raamistikus, mille ta on määratlenud omal vastutusel ja mille täpsust Euroopa Kohus ei pea kontrollima, on asjakohased. Euroopa Kohus võib keelduda liikmesriigi kohtu eelotsuse küsimusele vastamast vaid juhul, kui eeskätt ei ole järgitud Euroopa Kohtu kodukorra artiklis 94 sätestatud nõudeid eelotsusetaotluse sisu kohta või kui on ilmne, et liidu õigusnormi tõlgendamine, mida taotleb liikmesriigi kohus, ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega või kui probleem on hüpoteetiline (3. juuni 2021. aasta kohtuotsus Bankia,
C‑910/19
,
EU:C:2021:433
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Esiteks tuleb Fallimento Mytheni väite kohta, et eelotsusetaotlused on vastuvõetamatud, kuna väidetavalt on rikutud kodukorra artikli 94 punktis a sätestatud nõudeid, märkida, et Euroopa Kohtu presidendi 10. veebruari 2020. aasta otsuse tagajärjel saadeti eelotsusetaotlused esitanud kohtule päring, milles paluti täpsustada kõiki tähtsust omavaid faktilisi asjaolusid – mis võimaldavad Euroopa Kohtul anda neile küsimustele vastuse – ja esitada tähtsust omavate riigisiseste õigusnormide sisu. Vastused sellele päringule saabusid Euroopa Kohtusse 13. juulil 2020.
Eelotsusetaotlustes sisalduv teave, mida hiljem on täiendatud, on piisav, et pidada kodukorra artikli 94 punktis a esitatud nõudeid täidetuks. On tõsi, et eelotsusetaotlused esitanud kohtu vastused, millele on viidatud eelmises punktis, sisaldavad üksnes asjasse puutuvate riigisiseste õigusnormide sisu, kuid nendes pole esitatud täiendavaid täpsustusi põhikohtuasja faktiliste asjaolude kohta. Eelotsusetaotlustes esitatud faktiliste asjaolude kirjeldus, nagu seda selgitavad asjasse puutuvad riigisisesed õigusnormid, mis on esitatud vastuseks Euroopa Kohtu küsimustele, võimaldab aga siiski piisavalt mõista nende vaidluste faktilist raamistikku.
Teiseks väidab Itaalia valitsus, ilma et ta oleks eelotsusetaotluste vastuvõetavust formaalselt vaidlustanud, et eelotsusetaotlused esitanud kohus ei ole esitanud põhjuseid, mille tõttu ta tõstatas igas põhikohtuasjas esitatud küsimuse, vaid on piirdunud üksnes nende asjaolude esitamisega, mis võimaldavad asuda seisukohale, et põhikohtuasjas kõne all olevad riigisisesed õigusnormid ei kujuta endast riigiabi. Nendest taotlustest nähtub siiski, et eelotsusetaotlused esitanud kohtul on kahtlusi seoses küsimusega, kas põhikohtuasjades kõne all olev muudatus kujutab endast „uut abi“, mille suhtes kehtib ELTL artikli 108 lõikes 3 ette nähtud teatamiskohustus, ning eelkõige on ta seisukohal, et Euroopa Kohtu sellekohane praktika ei võimalda tal just sellele küsimusele vastata.
Lisaks, kuigi – nagu märgib Fallimento Mythen – eelotsusetaotlused esitanud kohus viitab esitatud küsimuste sõnastuses üldiselt nende liidu asjasse puutuvate õigusnormide loetelus, mille tõlgendamist ta taotleb, „võimalikele muudele asjasse puutuvatele [liidu] õigusnormidele“, piisab, kui märkida, et see kohus määratleb ka liidu õiguse konkreetsed sätted, mida ta peab põhikohtuasjades asjasse puutuvateks, nimelt ELTL artiklid 107 ja 108 ning määruste nr 659/1999 ja nr 794/2004 sätted.
Sellest järeldub, et eelotsusetaotlused esitanud kohtu esitatud teave võimaldab Euroopa Kohtul mõista ka põhjusi, miks ta kahtles viidatud liidu õigusnormide tõlgenduses, ning seost, mida ta näeb nende õigusnormide ja põhikohtuasjadele kohaldatavate riigisiseste õigusnormide vahel, mistõttu tuleb kodukorra artikli 94 punktis c sätestatud nõuded samuti lugeda täidetuks.
Järelikult on eelotsusetaotlused vastuvõetavad.
Sisulised küsimused
Eelotsusetaotlused esitanud kohus soovib oma küsimustega sisuliselt teada, kas ELTL artikleid 107 ja 108 ning määruste nr 659/1999 ja nr 794/2004 sätteid tuleb tõlgendada nii, et komisjoni heakskiidetud biodiislikütuse maksusoodustuste korra muudatust tuleb pidada uueks abiks, mille suhtes kehtib ELTL artikli 108 lõike 3 alusel teatamiskohustus, kui see muudatus seisneb selles, et muudetakse tagasiulatuvalt selle kava alusel soodusaktsiisimääraga biodiislikütuse kvootide jaotamise kriteeriume.
Euroopa Kohtu käsutuses olevatest andmetest selgub, et need küsimused põhinevad mitmel komisjoni otsusel, millega komisjon andis järjestikku loa 3. mail 2002 (abi N 461/2001) (
EÜT 2002, C 146, lk 7
) (edaspidi „2002. aasta heakskiitev otsus“) esimesele abikavale ja seejärel 21. juunil 2005 (abi N 582/2004) (
ELT 2005, C 240, lk 21
) ja 11. märtsil 2008 (abi N 326/2007) (
ELT 2008, C 134, lk 1
) (edaspidi vastavalt „2005. aasta heakskiitev otsus“ ja „2008. aasta heakskiitev otsus“) selle kava hilisematele muudatustele (edaspidi kõik kolm koos „heakskiitvad otsused“).
Komisjon võttis kõik need otsused vastu pärast seda, kui Itaalia Vabariik oli eelnevalt ELTL artikli 108 lõike 3 alusel teatanud asjaomase abikava versioonist. Seevastu on selge, et riigisisesed õigusnormid, mille õiguspärasus on põhikohtuasjade esemeks, tõid kaasa selle korra alusel antud soodustuse jagamise kriteeriumide muutmise, ilma et sellest muudatusest oleks komisjonile selle sätte alusel eelnevalt teatatud. Kui Itaalia Vabariik leidis, et nimetatud muudatusest ei ole vaja teatada, väidavad põhikohtuasja kaebajad, kes kõik on biodiislikütuse tootjad, eelotsusetaotlused esitanud kohtus, et see viimane muudatus on ebaseaduslik, kuna selle olulist tähtsust arvestades oleks sellest tulnud komisjonile teatada enne selle rakendamist.
Sellega seoses tuleb meenutada, et riigiabi kontrollimise süsteemis, mis on kehtestatud ELTL artiklitega 107 ja 108, erineb menetlus vastavalt sellele, kas tegemist on olemasoleva või uue abiga. Kui olemasoleva abi andmine on vastavalt ELTL artikli 108 lõikele 1 õiguspärane seni, kuni komisjon ei ole seda tunnistanud ühisturuga kokkusobimatuks, siis ELTL artikli 108 lõikes 3 on ette nähtud, et uue abi määramise plaanidest või olemasoleva abi muutmise plaanidest tuleb komisjoni piisavalt aegsasti teavitada ja neid ei tohi rakendada enne, kui menetluses on tehtud lõplik otsus (27. juuni 2017. aasta kohtuotsus Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Nagu Euroopa Kohus on juba märkinud, on ELTL artikli 108 lõikes 3 ette nähtud ja määruse nr 659/1999 artiklis 2 täpsustatud teatamiskohustus üks EL toimimise lepinguga riigiabi valdkonnas kehtestatud kontrollisüsteemi põhielemente (vt eelkõige 5. märtsi 2019. aasta kohtuotsus Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Sellega seoses on Euroopa Kohus juba täpsustanud, et uue abina, mille suhtes kehtib ELTL artikli 108 lõikes 3 ette nähtud teatamiskohustus, tuleb käsitada pärast EL toimimise lepingu jõustumist võetud meetmeid, millega määratakse abimeetmed või muudetakse neid, kusjuures muudatused võivad puudutada nii olemasolevat abi kui ka esialgseid projekte, millest on komisjonile teatatud (14. novembri 2019. aasta kohtuotsus Dilly’s Wellnesshotel,
C‑585/17
,
EU:C:2019:969
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Vastavalt määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunktile ii saab „olemasolevaks abiks“ lugeda eelkõige „heakskiidetud abi, see tähendab komisjoni või nõukogu poolt heakskiidetud abikavad või individuaalne abi“. Sellest järeldub, et käesoleval juhul on asjasse puutuv abikava nii selle algversioonis, mis kiideti heaks 2002. aasta heakskiitva otsusega, kui ka 2005. ja 2008. aasta heakskiitvate otsustega heaks kiidetud muudetud versioonides hõlmatud mõistega „olemasolev abi“ selle sätte tähenduses.
Mõiste „uus abi“ on aga määruse nr 659/1999 artikli 1 punktis c määratletud kui „kogu abi, see tähendab abikavad ja individuaalne abi, mis ei ole olemasolev abi, sealhulgas olemasoleva abi muudatused“. Määruse nr 794/2004 artikli 4 lõike 1 esimeses lauses on sellega seoses sätestatud, et „määruse […] nr 659/1999 artikli 1 lõike c kohaldamisel tähendab olemasoleva toetuse muudatus mis tahes muutust, välja arvatud puhtalt formaalsed või halduslikud muudatused, mis ei mõjuta toetusmeetme [sise]turule vastavuse hindamist“.
Nagu Euroopa Kohus on otsustanud, ei saa muudatust pidada puhtalt formaalseks või halduslikuks määruse nr 794/2004 artikli 4 lõike 1 tähenduses, kui see võib mõjutada abimeetme siseturuga kokkusobivuse hindamist (13. juuni 2013. aasta kohtuotsus HGA jt vs. komisjon,
C‑630/11 P–C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
, punkt
).
Selleks et teha kindlaks, kas põhikohtuasjas kõne all olevad riigisisesed õigusnormid toovad kaasa abikava muudatuse, mis võib mõjutada hinnangut selle kokkusobivusele siseturuga, millisel juhul tuleb seda pidada „olemasoleva abi muudatuseks“ ja seega „uueks abiks“, mille suhtes kehtib ELTL artikli 108 lõikes 3 ette nähtud teatamiskohustus, tuleb arvesse võtta nii selle muudatuse laadi ja ulatust kui ka seda kava puudutavaid komisjoni varasemaid heakskiitvaid otsuseid (vt analoogia alusel 20. septembri 2018. aasta kohtuotsus Carrefour Hypermarchés jt,
C‑510/16
,
EU:C:2018:751
, punktid
–
).
Esiteks, mis puudutab käesoleval juhul kõne all oleva muudatuse laadi ja ulatust, siis tuleb märkida, et põhikohtuasjas kõne all olevate riigisiseste õigusnormidega muudeti tagasiulatuvalt kriteeriume, mille alusel jaotatakse kava alusel ettevõtjate vahel biodiislikütuse kogused, millele kohaldatakse aastatel 2006–2009 soodusaktsiisimäära. Eelkõige nähtub Euroopa Kohtu käsutuses olevatest andmetest, et enne kõnealuseid õigusnorme kehtinud toetuskava versioonides oli maksusoodustusega biodiislikütuse kvootide jaotamise kriteeriumide puhul – mis kehtestati määruse tasandil ministri dekreediga nr 256/2003 ja hiljem ministri dekreediga nr 156/2008 – iga asjaomase ettevõtja tootmisvõimsusele antud väiksem osakaal, ministri määrusega nr 156/2008 esialgset kaalumiskoefitsienti 0,4 suurendati 0,45ni ja omistati, vastupidi, suurem osakaal iga asjaomase ettevõtja tootmisajaloole, st biodiislikütuse kogusele, mida ta oli eelnevatel aastatel tegelikult turule viinud, kusjuures esialgset kaalumiskoefitsienti 0,6 vähendati 0,55ni ministri dekreediga nr 156/2008.
Kuna iga asjaomase ettevõtte tootmisajaloo kriteeriumile omistati suurem kaal, said nn „ajaloolised“ tootjad, kes olid biodiislikütuse sektoris tegutsenud juba mitu aastat, iga kord maksusoodustusega biodiislikütuse jaoks suurema koguse kui tootjad, kellel olid küll suurem tootmisvõimsus, kuid kes olid alles hiljem sellele turule tulnud. Pärast seda, kui Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) oli tühistanud riigisisesed õigusnormid, mis nägid ette maksusoodustusega biodiislikütuse koguste määramise kriteeriumid, kehtestas Itaalia seadusandja põhikohtuasjades kõne all olevad õigusnormid, mille kohaselt iga asjaomase ettevõtja tootmisajaloo ja tootmisvõimsuse kriteeriumid kaalutakse sama koefitsiendiga, milleks on 0,5 mõlema kriteeriumi puhul.
Samas tuleb täpsustada, et nagu nähtub Euroopa Kohtule esitatud teabest, mille kontrollimine on eelotsusetaotlused esitanud kohtu ülesanne, ei mõjuta põhikohtuasjades kõne all olevad riigisisesed õigusnormid soodustatud isikute ringi, kellele oli varem antud soodustus, ega abikava eelarvet, mille komisjon 2008. aasta heakskiitva otsusega heaks kiitis, ega pikenda ka abikava kehtivusaega. Samuti ei mõjuta see ei soodusaktsiisimääraga kauba määratlust ega ka seda määra ennast.
Teiseks, mis puudutab asjaomaseid heakskiitvaid otsuseid, siis tuleb märkida, et erandina ELTL artikli 107 lõikes 1 sätestatud riigiabi siseturuga kokkusobimatuse üldpõhimõttest tuleb abikava lubavaid komisjoni otsuseid tõlgendada kitsalt (20. septembri 2018. aasta kohtuotsus Carrefour Hypermarchés jt,
C‑510/16
,
EU:C:2018:751
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Lisaks tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et selliseid komisjoni otsuseid tõlgendades tuleb nii analüüsida nende otsuste sõnastust kui ka lähtuda asjaomase liikmesriigi poolsest teatamisest (20. septembri 2018. aasta kohtuotsus Carrefour Hypermarchés jt,
C‑510/16
,
EU:C:2018:751
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul nähtub kõnealustest heakskiitvatest otsustest, et kriteeriumid, mille alusel kava kohaselt abi saanud ettevõtjate vahel jaotatakse tootekogused, millele kohaldatakse soodusaktsiisimäära, ei ole asjaolu, millele komisjon tugines põhikohtuasjades kõne all oleva abikava eelmiste versioonide heakskiitmisel.
Täpsemalt, kuigi vaidlust ei ole selles, et maksusoodustustega hõlmatud biodiislikütuse koguste määramise kriteeriumid on komisjonile teatatud vähemalt 2008. aasta heakskiitva otsuse esemeks olevatest muudatustest teatamisel, ei ole neid kriteeriume sõnaselgelt analüüsitud üheski asjaomases heakskiitvas otsuses.
Abikava siseturuga kokkusobivuse analüüs tugines muudele asjaoludele, eelkõige 2008. aasta heakskiitva otsuse puhul tingimustele, mis on sätestatud ühenduse suunistes keskkonnakaitsele antava riigiabi kohta (
EÜT 2001, C 37, lk 3
; ELT eriväljaanne 08/02, lk 76) jaotises E.3.3, mis käsitleb taastuvenergia tootmisele antavat tegevusabi. Nii kontrollis komisjon selle otsuse põhjendustes 32 ja 36, kas nende toodete määratlus, millele kohaldati maksusoodustust, on kooskõlas nende suuniste punktiga 6 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 8. mai 2003. aasta direktiiviga 2003/30/EÜ, millega edendatakse biokütuste ja muude taastuvkütuste kasutamist transpordisektoris (
ELT 2003, L 123, lk 42
; ELT eriväljaanne 13/31, lk 188). Nimetatud otsuse põhjendustes 38–45 kontrollis komisjon, kas abi arvutamine oli kooskõlas suuniste punktis 56 sätestatud kriteeriumidega ja kas see välistab ülemäärase hüvitamise ohu. Selles kontekstis võttis komisjon arvesse asjaolu, et maksusoodustus eksisteeris koos biokütustele ette nähtud tarbimisse lubamise kohustusega.
Kõnealustest heakskiitvatest otsustest ega käesolevates kohtuasjades Euroopa Kohtule esitatud seisukohtadest ei ilmne aga, et põhikohtuasjades kõne all olevate riigisiseste õigusnormidega tehtud muudatus kriteeriumides, mis puudutavad biodiislikütuse maksusoodustusega kvootide jaotamist soodustatud ettevõtjate vahel, võiks mõjutada nimetatud otsustes tehtud hinnangute mis tahes aspekte. Pealegi ei tähenda ainuüksi asjaolu, et asjaomane liikmesriik edastab komisjonile abikava ette nägeva riigisisese õigusakti eelnõu, et kõiki selle eelnõu elemente tuleb pidada oluliseks, kui, nagu käesoleval juhul, sellele teatamisele järgneb otsus, millega komisjon heaks kiidab asjaomase abikava. Selline lähenemine võtaks nimelt mõistelt „olemasoleva abi muudatus“ soovitava toime, mis – nagu nähtub määruse nr 794/2004 artikli 4 lõike 1 esimese lause sõnastusest, mida on meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 40 – ei hõlma mitte kõiki olemasoleva abi muudatusi, vaid üksnes selliseid muudatusi, mis mõjutavad selle abi siseturuga kokkusobivuse hindamist.
On tõsi, et 2002. aasta heakskiitva otsuse põhjendusest 23, 2005. aasta heakskiitva otsuse põhjendusest 22 ja 2008. aasta heakskiitva otsuse põhjendusest 46 nähtub, et Itaalia ametiasutused kohustusid esitama komisjonile iga-aastaseid aruandeid ülemäärase hüvitise üle järelevalve tegemiseks. Nendes aruannetes tuli eelkõige kajastada tooraine- ja tootmiskulud, eraldatud kvoodid ja äriühingud, kellele need eraldati, ning samuti kõik muud andmed, mis võimaldavad komisjonil hinnata, kas tegemist on tõepoolest ülemäärase hüvitamisega. Itaalia ametiasutustele tuletati ka meelde, et nad pidid eelnevalt teavitama komisjoni igast muudatusest abi andmise tingimustes.
Siiski nähtub esiteks eelkõige 2005. aasta heakskiitva otsuse põhjendusest 17 ja 2008. aasta heakskiitva otsuse põhjendusest 44, et ülemäärase hüvitamise oht ei tulene maksusoodustusega toote kui sellise jaotamise kriteeriumidest, vaid sõltub taastuvatest energiaallikatest energia tootmise kulude ja tavapärase diislikütuse turuhinna vahelisest seosest. Kuni abi piirdub nende kahe summa vahelise erinevusega, välja arvatud mõistliku kasumi korral, on ülemäärane hüvitamine välistatud.
Lisaks, kuigi põhikohtuasjas kõne all oleva muudatuse tagajärjel muutus Itaalia seadusandja poolt abi määramisel asjakohasteks peetud kahele parameetrile – nimelt iga asjaomase ettevõtja tegelik tootmisajalugu ja tootmisvõimsus – omistatud tähtsus, jäävad need kaks kriteeriumi oluliseks ning need on põhikohtuasjades kõne all oleva abikava versiooni raames nüüd isegi võrdses seisus, nii et võttes arvesse ka asjaolu, et aktsiisimäär jäi samaks, ei saa kõnealune muudatus seada kahtluse alla komisjoni 2008. aasta heakskiitva otsuse põhjenduses 45 esitatud järeldust, et ainult osale iga abisaaja ettevõtja toodangust kehtib kõnealuse abikava alusel soodusaktsiisimäär.
Teiseks ei saa asuda seisukohale, et sellist üldist märget, nagu on toodud 2005. aasta heakskiitva otsuse põhjenduses 22, mille kohaselt Itaalia ametiasutused on kohustatud enne teavitama komisjoni igast abi andmise tingimuste muutumisest, tuleks tõlgendada nii, et see muudab ELTL artikli 108 lõikes 3 ette nähtud teatamiskohustuse ulatust, kuna seda kohaldatakse, nagu tuleneb käesoleva kohtuotsuse punktidest 39–41, üksnes olemasoleva abi nende muudatuste suhtes, mis võivad mõjutada abimeetme siseturuga kokkusobivuse hindamist. Seda kinnitab ka asjaolu, et 2008. aasta heakskiitva otsuse põhjenduses 48 mainib komisjon seda kohustust teatada abikava muudatustest, täpsustades sõnaselgelt, et selline teatamine peab toimuma kooskõlas ELTL artikli 108 lõikega 3 ning määruste nr 659/1999 ja nr 794/2004 asjasse puutuvate sätetega.
Kolmandaks ei mõjuta asjaolu, et põhikohtuasjas kõne all olevate riigisiseste õigusnormidega soodustuse andmise kriteeriumide ümbermääratlemise tõttu eraldatakse teatud abisaajatele maksuõiguslikult ebasoodsamalt biodiislikütuse kvoote, kui esialgu ette nähtud, samas kui teiste abisaajate kvoote suurendatakse, komisjoni hinnangut kõnealustes heakskiitvates otsustes, milles komisjon luges abikava siseturuga kokkusobivaks. Eelkõige ei nähtu Euroopa Kohtule esitatud tõenditest, mille kontrollimine on eelotsusetaotlused esitanud kohtu ülesanne, et see muudatus seaks kahtluse alla asjaomase abikava eesmärgi, milleks oli biodiislikütuse tootjate ja segajate kulude vähendamine, või komisjoni antud hinnangu, et abikava kui taastuvaid energiaallikaid ja seega keskkonnakaitset toetav meede oli ja on nii oma esialgses kui ka muudetud versioonis kooskõlas liidu õigusega.
Tuleb lisada, et asjaomaste heakskiitvate otsuste selline tõlgendus on kooskõlas ka Euroopa Kohtu praktikaga, mille kohaselt võib komisjon abikava puhul piirduda kava üldiste omaduste uurimisega, ilma et ta peaks analüüsima iga konkreetset kohaldamisjuhtu, mistõttu ei tohi komisjoni kontroll puudutada iga asjasse puutuva ettevõtja konkreetset olukorda (vt selle kohta 20. septembri 2018. aasta kohtuotsus Carrefour Hypermarchés jt,
C‑510/16
,
EU:C:2018:751
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika, ning 4. märtsi 2021. aasta kohtuotsus komisjon vs. Fútbol Club Barcelona,
C‑362/19 P
,
EU:C:2021:169
, punkt
). Nimelt võib komisjon abikava raames piirduda selle hindamisega, kas kava on vajalik mõne ELTL artikli 107 lõikes 3 nimetatud eesmärgi saavutamiseks (13. juuni 2013. aasta kohtuotsus HGA jt vs. komisjon,
C‑630/11 P–C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Sellest tuleneb, et põhikohtuasjas kõne all oleva abikava alusel antud abi jaotamise kriteeriumide muutmine ei mõjutanud selle abikava koostisosi, mida komisjon analüüsis kõnealuste heakskiitvate otsuste raames, et hinnata abikava kokkusobivust siseturuga (vt analoogia alusel 13. detsembri 2018. aasta kohtuotsus Rittinger jt,
C‑492/17
,
EU:C:2018:1019
, punkt
). Järelikult ei kujuta see muudatus endast „olemasoleva abi muudatust“ määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti c ja määruse nr 794/2004 artikli 4 lõike 1 esimese lause tähenduses ning seega ei ole tegemist „uue abiga“, mille suhtes kehtib ELTL artikli 108 lõikes 3 ette nähtud teatamiskohustus. Sellest järeldub, et selle rakendamist ei saa lugeda ebaseaduslikuks pelgalt seetõttu, et sellest ei ole komisjonile enne teatatud.
Kõiki eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esitatud küsimustele vastata, et ELTL artikleid 107 ja 108 ning määruste nr 659/1999 ja nr 794/2004 sätteid tuleb tõlgendada nii, et komisjoni heakskiidetud biodiislikütuse maksusoodustuste korra muudatust ei tule pidada uueks abiks, mille suhtes kehtib ELTL artikli 108 lõike 3 alusel teatamiskohustus, kui see muudatus seisneb selles, et muudetakse tagasiulatuvalt selle kava alusel soodusaktsiisimääraga biodiislikütuse kvootide jaotamise kriteeriume, kuivõrd see muudatus ei mõjuta kõnealuse abikava koostisosi, mida komisjon on analüüsinud kõnealuse kava varasemate versioonide siseturuga kokkusobivuse hindamisel.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotlused esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (viies koda) otsustab:

ELTL artikleid 107 ja 108 ning nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [ELTL] artikli 108 kohaldamiseks (muudetud nõukogu 22. juuli 2013. aasta määrusega (EL) nr 734/2013), ja komisjoni 21. aprilli 2004. aasta määruse (EÜ) nr 794/2004, millega rakendatakse määrust nr 659/1999, sätteid tuleb tõlgendada nii, et komisjoni heakskiidetud biodiislikütuse maksusoodustuste korra muudatust ei tule pidada uueks abiks, mille suhtes kehtib ELTL artikli 108 lõike 3 alusel teatamiskohustus, kui see muudatus seisneb selles, et muudetakse tagasiulatuvalt selle kava alusel soodusaktsiisimääraga biodiislikütuse kvootide jaotamise kriteeriume, kuivõrd see muudatus ei mõjuta kõnealuse abikava koostisosi, mida komisjon on analüüsinud kõnealuse kava varasemate versioonide siseturuga kokkusobivuse hindamisel.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.