CELEX: 62019CJ0219
Procedimiento prejudicial
Contratos públicos de obras, de suministro y de servicios
Directiva 2014/24/UE
Procedimiento de adjudicación de un contrato de servicios
Servicios de arquitectura y de ingeniería
Artículos 19, apartado 1, y 80, apartado 2
Normativa nacional que limita la posibilidad de participar a los operadores económicos constituidos bajo determinadas formas jurídicas

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del considerando 14 y de los artículos 19, apartado 1, y 80, apartado 2, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE (
DO 2014, L 94, p. 65
).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Parsec Fondazione Parco delle Scienze e della Cultura (en lo sucesivo, «Parsec») y el Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Ministerio de Infraestructuras y Transportes, Italia) y la Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) (Autoridad Nacional Anticorrupción, Italia), en relación con la resolución por la que esta última denegó la solicitud de inscripción de Parsec en el registro nacional de sociedades de ingenieros y profesionales habilitados para prestar servicios de arquitectura y de ingeniería.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
A tenor del considerando 14 de la Directiva 2014/24:
«Procede aclarar que el concepto de “operador económico” debe interpretarse en un sentido amplio a fin de que incluya a cualquier persona o entidad que ofrezca la ejecución de obras, el suministro de productos o la prestación de servicios en el mercado, independientemente de la forma jurídica que haya escogido para operar en él. Por consiguiente, las empresas, las sucursales, las filiales, las asociaciones, las sociedades cooperativas, las sociedades anónimas, las universidades, públicas y privadas, y otras formas de entidades distintas de las personas físicas deben estar todas ellas incluidas en el concepto de operador económico, sean o no “personas jurídicas” en todas las circunstancias.»
El artículo 2 de esta Directiva, bajo el título «Definiciones», establece lo siguiente en su apartado 1:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
10)
“Operador económico”: una persona física o jurídica, una entidad pública, o una agrupación de tales personas o entidades, incluidas las agrupaciones temporales de empresas, que ofrezca en el mercado la ejecución de obras o una obra, el suministro de productos o la prestación de servicios.
[…]»
El artículo 19 de la citada Directiva, titulado «Operadores económicos», dispone lo siguiente en su apartado 1:
«No podrán rechazarse operadores económicos que, con arreglo a la legislación del Estado miembro de establecimiento, estén habilitados para prestar un determinado servicio, por el mero hecho de que, con arreglo a la legislación del Estado miembro donde se adjudica el contrato, deban ser personas físicas o personas jurídicas.
No obstante, en el caso de los contratos públicos de servicios y de obras, así como de los contratos públicos de suministro que tengan por objeto además servicios o trabajos de colocación e instalación, también podrá exigirse a las personas jurídicas que indiquen, en la oferta o en la solicitud de participación, los nombres y la cualificación profesional pertinente del personal responsable de ejecutar el contrato de que se trate.»
El artículo 80 de la misma Directiva, titulado «Normas relativas a la organización de los concursos de proyectos y la selección de los participantes», establece:
«1.   Al organizar concursos de proyectos, los poderes adjudicadores aplicarán procedimientos que se adapten a las disposiciones del título I y del presente capítulo.
2.   El acceso a la participación en los concursos de proyectos no podrá limitarse:
a)
al territorio o a una parte del territorio de un Estado miembro;
b)
por el motivo de que los participantes, en virtud del Derecho del Estado miembro en el que se organice el concurso, tengan que ser, bien personas físicas, bien personas jurídicas.
3.   Cuando los concursos de proyectos estén restringidos a un número limitado de participantes, los poderes adjudicadores establecerán criterios de selección claros y no discriminatorios. En todos los casos, el número de candidatos invitados a participar deberá ser suficiente para garantizar una verdadera competencia.»
Derecho nacional italiano
El Decreto Legislativo n. 50 — Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (Decreto Legislativo n.
o
50, de transposición de la Directiva 2014/23/UE, relativa a la adjudicación de contratos de concesión, de la Directiva 2014/24/UE, sobre contratación pública, y de la Directiva 2014/25/UE, relativa a la contratación por entidades que operan en los sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales, y por el que se reorganiza la normativa en vigor en materia de contratos públicos de obras, de servicios y de suministros), de 18 de abril de 2016 (suplemento ordinario a la GURI n.
o
91, de 19 de abril de 2016), constituye el Codice dei contratti pubblici (Código de los Contratos Públicos).
Mientras que el artículo 45 de dicho Código define, con carácter general, el concepto de operador económico que puede participar en los procedimientos de adjudicación de contratos públicos, el artículo 46 de dicho Código establece un régimen especial para los servicios de arquitectura y de ingeniería. A tenor de esta última disposición:
«1.   Podrán participar en los procedimientos de adjudicación de los servicios relacionados con la arquitectura y la ingeniería:
a)
los prestadores de servicios de ingeniería y de arquitectura: profesionales individuales o asociados, las sociedades de profesionales en las formas previstas en la letra b), las sociedades de ingeniería en las formas previstas en la letra c), los grupos, las agrupaciones europeas de interés económico (AEIE) y las agrupaciones temporales de dichos sujetos que prestan a clientes públicos y privados que operen en el mercado servicios de ingeniería y de arquitectura, así como actividades técnico-administrativas y estudios de viabilidad económica y financiera relacionados con estos, incluidos, en relación con las medidas relativas a la restauración y al mantenimiento de bienes muebles y de superficies decoradas de bienes arquitectónicos, las personas con cualificación de restaurador de bienes culturales de conformidad con la legislación en vigor;
b)
las sociedades de profesionales: las sociedades constituidas exclusivamente entre profesionales inscritos en los respectivos colegios previstos por las normativas profesionales vigentes, bajo la forma de las sociedades personalistas a las que se refieren los capítulos II, III y IV del título V del libro V del Código Civil, así como bajo la forma de las sociedades cooperativas contempladas en el capítulo I del título VI del libro V del Código Civil, que presten, a titulares de proyectos públicos y privados, servicios de ingeniería y de arquitectura, como estudios de viabilidad, investigaciones, asesoramiento, trabajos de concepción o de dirección de obras, evaluaciones de viabilidad técnica y económica o estudios de impacto ambiental;
c)
las sociedades de ingeniería: las sociedades de capital contempladas en los capítulos V, VI y VII del título V del libro V del Código Civil, o bajo la forma de las sociedades cooperativas a las que se refiere el capítulo I del título VI del libro V del Código Civil, que no cumplan los requisitos para ser calificadas de sociedades entre profesionales y que realicen estudios de viabilidad, investigaciones, asesoramiento, trabajos de concepción o de dirección de obras, evaluaciones de viabilidad técnica y económica o estudios de impacto, así como otras actividades de producción de bienes vinculados a la prestación de estos servicios;
d)
los prestadores de servicios de ingeniería y de arquitectura identificados con los códigos CPV 74200000-1 a 74276400-8, 74310000-5 a 74323100-0 y 74874000-6 establecidos en otros Estados miembros y constituidos con arreglo a la legislación vigente en los respectivos países;
e)
las agrupaciones temporales constituidas por las personas contempladas en las letras a) a d);
f)
las agrupaciones permanentes entre sociedades de profesionales y entre sociedades de ingeniería, incluso en forma mixta, formadas por al menos tres miembros que hayan operado en los sectores de los servicios de ingeniería y de arquitectura.
2.   A efectos de la participación en los procedimientos de adjudicación a que se refiere el apartado 1, las sociedades podrán certificar, durante un período de cinco años a partir de su constitución, el cumplimiento de las condiciones económico-financieras y técnico-organizativas exigidas en el anuncio de licitación, incluidas las relativas a los socios de la sociedad cuando esta se constituya como sociedad personalista o como sociedad cooperativa y las relativas a los directores técnicos o a los profesionales empleados por la sociedad por tiempo indefinido cuando esta última esté constituida bajo la forma de una sociedad de capital.»
Litigio principal y cuestión prejudicial
Parsec es una fundación de Derecho privado, sin ánimo de lucro, constituida con arreglo al Código Civil italiano.
Tiene su sede en Prato (Italia) y, como establecen sus estatutos, se dedica, en particular, al estudio de las catástrofes naturales, la previsión y la prevención de riesgos, la planificación, la gestión y el seguimiento del medio ambiente y del territorio, así como la protección civil y medioambiental. Esta fundación creó en su seno un «observatorio» de sismología, que colabora de manera estable con el Istituto nazionale di geofisica e vulcanologia (Instituto Nacional de Geofísica y de Vulcanología, Italia). A través de este observatorio, Parsec gestiona una red de estaciones de medición de la actividad sísmica, colabora con universidades y organismos de investigación y presta servicios de gestión del riesgo sísmico, de protección civil y de planificación del territorio, en favor de numerosos municipios y otras entidades locales. Ejerce todas estas actividades gracias a la intervención de personal altamente cualificado en este ámbito.
Con el propósito de participar en licitaciones de contratos públicos para la adjudicación del servicio de clasificación del territorio sobre la base del riesgo sísmico, Parsec solicitó a la ANAC su inscripción en el registro de entidades autorizadas a prestar servicios de ingeniería y de arquitectura. Sin embargo, como Parsec no estaba comprendida en ninguna de las categorías de operador económico contempladas en el artículo 46, apartado 1, del Código de los Contratos Públicos, la ANAC dictó una resolución denegatoria de la solicitud de inscripción, contra la que Parsec interpuso recurso ante el órgano jurisdiccional remitente, a saber, el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio, Italia).
Ante dicho órgano jurisdiccional, el Ministerio de Infraestructuras y Transportes y la ANAC sostienen, con carácter preliminar, que la falta de inscripción de Parsec en el registro, gestionado por la ANAC, de los operadores económicos contemplados en el artículo 46 del Código de los Contratos Públicos no se oponía a que esta participara en licitaciones para la adjudicación de los servicios de que se trata.
El órgano jurisdiccional remitente señala, en primer lugar, que los servicios que son objeto del procedimiento del que conoce, a saber, los servicios de sismología y de clasificación del territorio sobre la base del riesgo sísmico, forman parte de los servicios de arquitectura y de ingeniería contemplados en el Código de los Contratos Públicos. Pues bien, para la prestación de dichos servicios, el artículo 46 de dicho Código solo autoriza la participación en los procedimientos de licitación a determinadas categorías de operadores, entre las que no figuran las entidades sin ánimo de lucro, como Parsec. Esto se debe a que, al no tener estos organismos la posibilidad de inscribirse en el registro gestionado por la ANAC, la entidad adjudicadora no podría examinar las características profesionales de tales organismos cuando estos pretendieran presentar una oferta.
En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente considera que esta norma especial, que tiene por efecto restringir el alcance del concepto de «operador económico» que figura en el artículo 45 del Código de los Contratos Públicos, podría justificarse por la elevada profesionalidad exigida a los licitadores para garantizar la calidad de los servicios que tendrían que prestar, así como por una «presunción» según la cual las personas que prestan estos servicios de manera continua, con carácter profesional y remunerado, suelen haber ejercitado su actividad de forma ininterrumpida y haber realizado cursos de perfeccionamiento profesional.
En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente hace referencia a la sentencia de 23 de diciembre de 2009, CoNISMa (
C‑305/08
,
EU:C:2009:807
), en la que el Tribunal de Justicia declaró la incompatibilidad con el Derecho de la Unión de la normativa italiana que prohibía participar a entidades cuya finalidad prioritaria no era la obtención de lucro en un procedimiento de adjudicación de un contrato público aun cuando tales entidades estaban habilitadas por el Derecho nacional para ofrecer los servicios a que se refería dicho contrato. Según el órgano jurisdiccional remitente, si bien el legislador italiano, en el artículo 45 del Código de los Contratos Públicos, que define de manera general el concepto de «operador económico», ha recogido la definición amplia de este concepto adoptada por el Tribunal de Justicia en dicha sentencia, en el artículo 46 del mismo Código ha optado por una definición más estricta por lo que respecta a los servicios de arquitectura y de ingeniería.
Habida cuenta del carácter general de la doctrina dimanante de dicha sentencia, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si el Derecho de la Unión permite no obstante a los Estados miembros adoptar definiciones más estrictas en relación con los servicios objeto del litigio principal. A este respecto, señala que el tenor literal de los artículos 19, apartado 1, y 80, apartado 2, de la Directiva 2014/24 parece permitir, aunque sea de manera implícita, que un Estado miembro pueda limitar la participación en un procedimiento de adjudicación de contratos públicos a las personas físicas o a determinadas personas jurídicas. Por otra parte, precisa que la definición restrictiva que establece el artículo 46 del Código de los Contratos Públicos no afecta a los operadores económicos establecidos en otros Estados miembros, habida cuenta de que se les aplica la regla general establecida en el artículo 45, apartado 1, de dicho Código, que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 80, apartado 2, de la Directiva 2014/24, permite a dichos operadores participar en un procedimiento de adjudicación de contratos sobre la base de la normativa del Estado miembro en el que estén establecidos.
En estas circunstancias, el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio) decidió suspender el procedimiento principal y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se opone el considerando 14 de la Directiva 2014/24, en relación con los artículos 19, apartado 1, y 80, apartado 2, de la misma Directiva, a una disposición como el artículo 46 del [Código de los Contratos Públicos], mediante el cual Italia ha adaptado su ordenamiento jurídico a las Directivas 2014/23, 2014/24 y 2014/25, que únicamente permite que participen en las licitaciones para la adjudicación de “servicios de arquitectura y de ingeniería” los operadores económicos constituidos según las formas jurídicas indicadas en ella, lo cual tiene como efecto excluir de la participación en dichas licitaciones a los operadores económicos que presten dichos servicios bajo una forma jurídica distinta?»
Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se dilucide, en esencia, si los artículos 19, apartado 1, y 80, apartado 2, de la Directiva 2014/24, a la luz del considerando 14 de dicha Directiva, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que excluye la posibilidad de que las entidades sin ánimo de lucro participen en un procedimiento de adjudicación de un contrato público de servicios de ingeniería y de arquitectura, aun cuando tales entidades están habilitadas por el Derecho nacional para ofrecer los servicios a que se refiere dicho contrato.
Con carácter preliminar, es preciso señalar que de la petición de decisión prejudicial se desprende que, en virtud de la normativa nacional aplicable al litigio principal, una fundación como Parsec, cuya actividad no persigue una finalidad lucrativa, no puede participar en un procedimiento de adjudicación de un contrato público de servicios de ingeniería y de arquitectura, aun cuando esta entidad está habilitada por el Derecho nacional para ofrecer los servicios a que se refiere dicho contrato.
Pues bien, el Tribunal de Justicia ya ha declarado, en los apartados 47 a 49 de la sentencia de 23 de diciembre de 2009, CoNISMa (
C‑305/08
,
EU:C:2009:807
), en relación con una normativa nacional que ha transpuesto en el ordenamiento jurídico interno la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (
DO 2004, L 134, p. 114
), que, efectivamente, los Estados miembros tienen la facultad de habilitar o no a determinadas categorías de operadores económicos para realizar determinadas prestaciones y, en particular, pueden autorizar o no a entidades sin ánimo de lucro cuyo objeto se orienta principalmente a la docencia y la investigación a que operen en el mercado en función de si la actividad de que se trate es compatible o no con sus objetivos institucionales y estatutarios. No obstante, en la medida en que tales entidades estén habilitadas para ofrecer determinados servicios en el mercado, la normativa nacional no puede prohibirles participar en procedimientos de adjudicación de contratos públicos relativos a la prestación de esos mismos servicios.
Esta jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha sido confirmada tanto por lo que se refiere a esta misma Directiva (sentencias de 19 de diciembre de 2012, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce y otros,
C‑159/11
,
EU:C:2012:817
, apartado
, y de 6 de octubre de 2015, Consorci Sanitari del Maresme,
C‑203/14
,
EU:C:2015:664
, apartado
) como por lo que respecta a la Directiva a la que sustituyó, a saber, la Directiva 92/50/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de servicios (
DO 1992, L 209, p. 1
) (sentencia de 18 de diciembre de 2014, Data Medical Service,
C‑568/13
,
EU:C:2014:2466
, apartado
).
La citada jurisprudencia del Tribunal de Justicia no ha dejado de ser relevante tras la entrada en vigor de la Directiva 2014/24, que derogó y sustituyó a la Directiva 2004/18. En efecto, al hecho de que el concepto de «operador económico» que figuraba en el artículo 1, apartado 8, de la Directiva 2004/18 se haya recogido, sin modificaciones sustanciales, en el artículo 2, apartado 1, punto 10, de la Directiva 2014/24, hay que añadir que el considerando 14 de esta última Directiva indica ahora expresamente que este concepto debe interpretarse en un «sentido amplio» a fin de que incluya a cualquier persona o entidad activa en el mercado, «independientemente de la forma jurídica que haya escogido para operar en él». Asimismo, el artículo 19, apartado 1, de esta Directiva, al igual que su artículo 80, apartado 2, prevén expresamente que la participación de un operador económico no podrá ser rechazada por el mero hecho de que esté obligado, en virtud del Derecho nacional, a ser bien una persona física, bien una persona jurídica.
De ello se deduce que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia recordada en los apartados 20 y 21 de la presente sentencia, el Derecho nacional no puede prohibir que una fundación sin ánimo de lucro facultada para ofrecer determinados servicios en el mercado nacional participe en procedimientos de adjudicación de contratos públicos relativos a la prestación de esos mismos servicios.
Esta interpretación no queda desvirtuada por el motivo, que formula el órgano jurisdiccional remitente en su petición de decisión prejudicial y que reproduce el Gobierno italiano en sus observaciones escritas, de que la definición restrictiva del concepto de «operador económico» que figura en el artículo 46 del Código de los Contratos Públicos en el contexto de los servicios relacionados con la arquitectura y la ingeniería se justifica por la elevada profesionalidad necesaria para garantizar la calidad de tales servicios y por una supuesta presunción en virtud de la cual las personas que prestan estos servicios de manera continua, con carácter profesional y remunerado, suelen haber ejercitado su actividad de forma ininterrumpida y haber realizado cursos de perfeccionamiento profesional.
En primer lugar, como ha señalado la Comisión Europea, dicho Gobierno no ha demostrado la existencia de ninguna correlación particular entre, por un lado, el nivel de profesionalidad acreditado en el marco de la prestación de un servicio y, en consecuencia, la calidad del servicio prestado y, por otro lado, la forma jurídica en la que se ha constituido el operador económico que presta dicho servicio.
En segundo lugar, en lo que atañe a la «presunción» según la cual las personas que prestan servicios relacionados con la arquitectura y la ingeniería con carácter profesional y remunerado suelen haber ejercido su actividad sin interrupción y haber seguido cursos de perfeccionamiento profesional, basta con señalar que tal presunción no puede prosperar conforme al Derecho de la Unión, ya que es incompatible con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, expuesta en el apartado 20 de la presente sentencia, de la que se desprende que, cuando una entidad está facultada por el Derecho nacional para ofrecer en el mercado servicios de arquitectura e ingeniería en el Estado miembro de que se trate, no puede negársele el derecho a participar en un procedimiento de adjudicación de un contrato público relativo a la prestación de esos mismos servicios.
Por último, procede añadir que el legislador de la Unión era sensible a la importancia de que los candidatos y licitadores en el ámbito de los contratos públicos de servicios y de obras, así como de determinados contratos públicos de suministro, presenten un alto nivel de profesionalidad. Con este fin estableció, en el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 2014/24, la posibilidad de exigir a las personas jurídicas que indiquen, en la oferta o en la solicitud de participación, los nombres y la cualificación profesional pertinente del personal responsable de ejecutar el contrato de que se trate. En cambio, con ese mismo fin, el legislador de la Unión no estableció ningún trato diferenciado en función de la forma jurídica en la que esos candidatos y licitadores hayan decidido operar.
Por tanto, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que los artículos 19, apartado 1, y 80, apartado 2, de la Directiva 2014/24, a la luz del considerando 14 de dicha Directiva, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que excluye la posibilidad de que las entidades sin ánimo de lucro participen en un procedimiento de adjudicación de un contrato público de servicios de ingeniería y de arquitectura, aun cuando tales entidades están habilitadas por el Derecho nacional para ofrecer los servicios a que se refiere dicho contrato.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Décima) declara:

Los artículos 19, apartado 1, y 80, apartado 2, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, a la luz del considerando 14 de dicha Directiva, deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa nacional que excluye la posibilidad de que las entidades sin ánimo de lucro participen en un procedimiento de adjudicación de un contrato público de servicios de ingeniería y de arquitectura, aun cuando tales entidades están habilitadas por el Derecho nacional para ofrecer los servicios a que se refiere dicho contrato.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: italiano.