CELEX: 62020CJ0231
Predhodno odločanje
Svoboda opravljanja storitev
Člen 56 PDEU
Igre na srečo
Dajanje na voljo prepovedanih loterij
Sankcije
Sorazmernost
Najnižji znesek glob
Kumuliranje
Neobstoj zgornje omejitve
Nadomestna kazen odvzema prostosti
Sorazmerni prispevek za stroške postopka
Člen 49(3) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 56 PDEU ter člena 49(3) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med osebo MT in Landespolizeidirektion Steiermark (deželna policijska uprava za Štajersko, Avstrija) glede sankcij, ki so bile tej osebi naložene zaradi kršitev v obliki dajanja na voljo prepovedanih loterij v komercialne namene.
Pravni okvir
GSpG
Glücksspielgesetz (zvezni zakon o igrah na srečo) z dne 28. novembra 1989 (BGBl. 620/1989) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: GSpG), v členu 2, naslovljenem „Loterije“, določa:
„(1)   Loterije so igre na srečo,
1.
ki jih prireja, organizira, ponuja ali zagotavlja izvajalec,
2.
pri katerih igralci ali druge osebe vplačajo denarni vložek (stavo) za sodelovanje v igri in
3.
v katerih izvajalec, igralci ali druge osebe pričakujejo denarno korist (dobiček).
[…]
(4)   Prepovedane loterije so tiste, za katere ni bila izdana koncesija ali dovoljenje na podlagi tega zveznega zakona in ki niso izključene iz monopola zvezne države nad igrami na srečo na podlagi člena 4.
[…]“
Člen 52 GSpG z naslovom „Določbe o upravnih sankcijah“ določa:
„(1)   Prekršek, za katerega lahko upravni organ naloži globo v znesku do 60.000 EUR v primerih iz točke 1 in do 22.000 EUR v primerih iz točk od 2 do 11, stori:
1.
kdor kot izvajalec z namenom sodelovanja z nacionalnega ozemlja prireja, organizira ali zagotavlja loterije, ki so na podlagi člena 2(4) prepovedane, ali pri njih sodeluje kot izvajalec v smislu člena 2(2);
[…]
(2)   V primeru kršitve odstavka 1, točka 1, z največ tremi igralnimi avtomati ali drugimi predmeti, ki so v nasprotju s predpisi, se za uporabo vsakega igralnega avtomata ali drugega predmeta, ki je v nasprotju s predpisi, kaznuje z globo od 1000 do 10.000 EUR, če gre za prvo kršitev, ali od 3000 do 30.000 EUR v primeru ponovitve kršitve; v primeru kršitve z več kot tremi igralnimi avtomati ali drugimi predmeti, ki so v nasprotju s predpisi, se uporaba vsakega igralnega avtomata ali drugega predmeta, ki je v nasprotju s predpisi, kaznuje z globo od 3000 do 30.000 EUR, če gre za prvo kršitev, ali globo od 6000 do 60.000 EUR v primeru ponovitve kršitve.“
VStG
Člen 9 Verwaltungsstrafgesetz (zakon o upravnih sankcijah, BGBl. 52/1991) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari (v nadaljevanju: VStG), naslovljen „Posebni primeri odgovornosti“, določa:
„(1)   V zvezi s spoštovanjem upravnih predpisov s strani pravnih oseb […] je treba – če z upravnimi predpisi ni drugače določeno in če pooblaščeni zastopniki niso imenovani (odstavek 2) – za odgovorno šteti osebo, ki mora zastopati družbo v razmerju do tretjih oseb.
[…]
(7)   Pravne osebe […] in fizične osebe iz odstavka 3 so solidarno odgovorne za globe, naložene osebam, ki zastopajo družbe v razmerju do tretjih oseb, ali pooblaščenemu zastopniku, za drugo denarno škodo in za stroške postopka.“
Člen 16 VStG, naslovljen „Nadomestna kazen odvzema prostosti“, določa:
„(1)   Če se naloži globa, je treba hkrati določiti nadomestno kazen odvzema prostosti za primer njene neizterljivosti.
(2)   Nadomestna kazen odvzema prostosti ne sme presegati najvišje kazni odvzema prostosti, zagrožene za prekršek, in če ni določena nobena kazen odvzema prostosti oziroma niso predvidene nobene druge ustrezne določbe, trajanja dveh tednov. Nadomestna kazen odvzema prostosti za več kot šest tednov je nezakonita. Takšno kazen je treba določiti na podlagi pravil za določanje sankcij, brez upoštevanja člena 12.
[…]“
Člen 19 VStG, naslovljen „Določitev sankcije“, določa:
„(1)   Sankcija se določi glede na pomembnost zavarovane pravne dobrine in glede na resnost posega v to dobrino na podlagi kršitve.
[…]“
Člen 20 VStG, naslovljen „Izjemna ublažitev sankcije“, določa:
„Če gre za bistveno več olajševalnih okoliščin kot obteževalnih okoliščin ali če je domnevni storilec kršitve mladoleten, se lahko najnižja sankcija zmanjša največ za polovico.“
Člen 64 VStG, naslovljen „Stroški postopka za sankcioniranje“, določa:
„(1)   Z vsako odločbo, s katero se izreče sankcija, je treba sankcionirani osebi naložiti plačilo prispevka za stroške postopka za sankcioniranje.
(2)   Znesek tega prispevka se v zvezi z [upravnim] postopkom odmeri na 10 % naložene sankcije, vendar ne sme biti nižji od 10 EUR; v primeru sankcije odvzema prostosti dan odvzema prostosti ustreza – za namene izračuna stroškov postopka – znesku 100 EUR. […]
[…]“
Zakon o upravnem sporu
Člen 38 Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (zakon o upravnem sporu, BGBl. I, 33/2013) v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, določa uporabo zlasti določb VStG v upravnem sporu.
Spor o glavni stvari in vprašanja za predhodno odločanje
Družba, ki jo je zastopa oseba MT, je od 30. aprila do 3. maja 2016 v komercialne namene v določenem lokalu dala na voljo deset igralnih avtomatov. Organizator zadevnih iger na srečo je družba s sedežem na Slovaškem.
Pritožnica iz postopka v glavni stvari je bila z upravno odločbo v skladu s členom 9 VStG spoznana za krivo kršitev iz člena 52(1), točka 1, tretji primer, GSpG, ki jih je storila ta družba. V skladu s členom 52(2) tega zakona ji je upravni organ pregona za vsako kršitev naložil upravno sankcijo v znesku 10.000 EUR in na podlagi člena 16 VStG, ki se uporablja v upravnem sporu na podlagi člena 38 zakona o upravnem sporu, v različici, ki se uporablja za spor o glavni stvari, nadomestno kazen odvzema prostosti treh dni, kar za deset igralnih avtomatov skupaj znaša globo v znesku 100.000 EUR in nadomestno kazen odvzema prostosti 30 dni. Na podlagi člena 64(2) VStG ji je naložil tudi plačilo zneska 10.000 EUR kot prispevka za stroške postopka.
Zoper to odločbo je bila vložena pritožba pri Landesverwaltungsgericht Steiermark (deželno upravno sodišče za Štajersko, Avstrija), ki je bila zavrnjena.
Pritožnica v postopku v glavni stvari je zoper sodbo tega sodišča vložila prvo revizijo pri Verwaltungsgerichtshof (vrhovno upravno sodišče, Avstrija). To sodišče je to sodbo potrdilo v delu, ki se nanaša na odločitev o krivdi, vendar jo je razveljavilo v delu, ki se nanaša na odločitev v zvezi s sankcijo.
Landesverwaltungsgericht Steiermark (deželno upravno sodišče za Štajersko) je – po vrnitvi zadeve v razsojanje – znesek naložene globe za vsako kršitev znižalo na 4000 EUR in določilo nadomestno kazen odvzema prostosti enega dne, kar za deset igralnih avtomatov skupaj znaša globo v znesku 40.000 EUR in nadomestno kazen odvzema prostosti 10 dni. Prav tako je znesek prispevka za stroške postopka določilo na 4000 EUR.
Pritožnica v postopku v glavni stvari je pri predložitvenem sodišču vložila novo revizijo zoper določitev te sankcije.
Predložitveno sodišče ugotavlja, da je v okviru revizijskega postopka, v katerem odloča, Landesverwaltungsgericht Steiermark (deželno upravno sodišče za Štajersko) na prvi stopnji preučilo, ali je bila zaradi zadevne monopolne ureditve kršena svoboda opravljanja storitev, pri čemer je opravilo celovito presojo na podlagi meril, ki jih je določilo Sodišče, in ugotovilo, da določbe GSpG, ki inkriminirajo prirejanje iger na srečo na igralnih avtomatih brez zahtevane koncesije, niso v nasprotju s pravom Unije.
Vendar predložitveno sodišče poudarja, da je njegova presoja zakonitosti sankcije odvisna od tega, ali so določbe GSpG v povezavi z določbami VStG, ki jih mora Landesverwaltungsgericht Steiermark (deželno upravno sodišče za Štajersko) uporabiti za določitev kazni, skladne s členom 56 PDEU in – odvisno od primera – s členom 49(3) Listine.
Verwaltungsgerichtshof (vrhovno upravno sodišče) je v teh okoliščinah prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ta vprašanja:
„1.
Ali mora nacionalno sodišče v postopku za sankcioniranje, ki je uveden za zaščito monopolne ureditve, predpis o sankcijah, ki ga mora uporabiti, preizkusiti glede na svobodo opravljanja storitev, če je pred tem že preizkusilo monopolno ureditev glede na smernice Sodišča […] in je pri tem preizkusu ugotovilo, da je monopolna ureditev utemeljena?
2.
Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen:
(a)
Ali je treba člen 56 PDEU razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu predpisu, ki za ponujanje loterij v komercialne namene, ki so po [GSpG] prepovedane, določa obvezno naložitev globe za vsak igralni avtomat brez absolutne zgornje omejitve za skupni znesek naloženih glob?
(b)
Ali je treba člen 56 PDEU razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu predpisu, ki za ponujanje loterij v komercialne namene, ki so po [GSpG] prepovedane, določa obvezno naložitev najnižje globe v višini 3000 EUR za vsak igralni avtomat?
(c)
Ali je treba člen 56 PDEU razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu predpisu, ki za ponujanje loterij v komercialne namene, ki so po [GSpG] prepovedane, določa izrek nadomestne kazni odvzema prostosti za vsak igralni avtomat brez absolutne zgornje omejitve za skupno izrečeno nadomestno kazen odvzema prostosti?
(d)
Ali je treba člen 56 PDEU razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu predpisu, ki v primeru naložitve sankcije zaradi ponujanja loterij v komercialne namene, ki so po [GSpG] prepovedane, določa naložitev plačila prispevka za stroške postopka za sankcioniranje v višini 10 % naloženih glob?
3.
Če je odgovor na prvo vprašanje nikalen:
(a)
Ali je treba člen 49(3) [Listine] razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu predpisu, ki za ponujanje loterij v komercialne namene, ki so po [GSpG] prepovedane, določa obvezno naložitev globe za vsak igralni avtomat brez absolutne zgornje omejitve za skupno vsoto naloženih glob?
(b)
Ali je treba člen 49(3) [Listine] razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu predpisu, ki za ponujanje loterij v komercialne namene, ki so po [GSpG] prepovedane, določa obvezno naložitev najnižje globe v višini 3000 EUR za vsak igralni avtomat?
(c)
Ali je treba člen 49(3) [Listine] razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu predpisu, ki za ponujanje loterij v komercialne namene, ki so po [GSpG] prepovedane, določa izrek nadomestne kazni odvzema prostosti za vsak igralni avtomat brez absolutne zgornje omejitve za skupno izrečeno nadomestno kazen odvzema prostosti?
(d)
Ali je treba člen 49(3) [Listine] razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu predpisu, ki v primeru kazenskih sankcij, naloženih zaradi ponujanja loterij v komercialne namene, ki so po [GSpG] prepovedane, določa naložitev plačila prispevka za stroške postopka za sankcioniranje v višini 10 % naloženih glob?“
Vprašanja za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
Dopustnost
Pritožnica v postopku v glavni stvari trdi, da je prvo vprašanje hipotetično, ker predložitveno sodišče v okviru postopka v glavni stvari in v nasprotju s tem, kar izhaja iz besedila tega vprašanja, ni samo opravilo nadzora nad zadevnim monopolom v skladu z merili, ki jih je določilo Sodišče.
V zvezi s tem je treba spomniti, da je v okviru sodelovanja med Sodiščem in nacionalnimi sodišči, določenega v členu 267 PDEU, le nacionalno sodišče, ki odloča o sporu in ki mora prevzeti odgovornost za sodno odločitev, tisto, ki ob upoštevanju posebnosti zadeve presodi potrebo po izdaji predhodne odločbe, da bi lahko izdalo sodbo, in tudi upoštevnost vprašanj, ki jih predloži Sodišču. Zato je Sodišče, kadar se postavljena vprašanja nanašajo na razlago pravila prava Unije, načeloma dolžno odločiti (sodbi z dne 13. novembra 2018, Čepelnik,
C‑33/17
,
EU:C:2018:896
, točka
, in z dne 2. aprila 2020, Coty Germany,
C‑567/18
,
EU:C:2020:267
, točka
in navedena sodna praksa).
Iz tega sledi, da za vprašanja, ki se nanašajo na pravo Unije, velja domneva upoštevnosti. Sodišče lahko odločanje o vprašanju za predhodno odločanje, ki ga je postavilo nacionalno sodišče, zavrne le, če je očitno, da zahtevana razlaga prava Unije nima nobene zveze z dejanskim stanjem ali predmetom spora v postopku v glavni stvari, če je problem hipotetičen ali če Sodišče nima na voljo potrebnih dejanskih in pravnih elementov, da bi lahko na zastavljena vprašanja dalo koristne odgovore (sodbi z dne 13. novembra 2018, Čepelnik,
C‑33/17
,
EU:C:2018:896
, točka
, in z dne 2. aprila 2020, Coty Germany,
C‑567/18
,
EU:C:2020:267
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru, kot je bilo navedeno v točki 17 te sodbe, predložitveno sodišče navaja, da je Landesverwaltungsgericht Steiermark (deželno upravno sodišče za Štajersko) na prvi stopnji presodilo, ali so s pravom Unije združljive določbe GSpG, ki inkriminirajo prirejanje iger na srečo na igralnih avtomatih, če ni zahtevane koncesije. Glede na to ugotovitev, ki je Sodišče v okviru postopka na podlagi člena 267 PDEU ne preizkuša, želi predložitveno sodišče izvedeti, ali mora v okviru preizkusa zakonitosti sankcije, ki je bila pritožnici v postopku v glavni stvari naložena na podlagi uporabe določb GSpG v povezavi z določbami VStG, zlasti presoditi to sankcijo glede na člen 56 PDEU. Zato ni sporno, da je združljivost odločbe, ki jo mora sprejeti predložitveno sodišče, s pravom Unije odvisna od odgovora na zastavljeno vprašanje, ki torej ni hipotetično.
Iz tega izhaja, da je prvo vprašanje dopustno.
Vsebinska presoja
Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 56 PDEU razlagati tako, da mora v okviru postopka naložitve sankcij zaradi kršitve monopola na področju iger na srečo nacionalno sodišče, ki presoja zakonitost sankcije, naložene zaradi take kršitve, posebej presoditi, ali so sankcije, določene s predpisi, ki se uporabljajo, združljive s členom 56 PDEU, če je bilo že ugotovljeno, da je vzpostavitev take monopolne ureditve združljiva s to določbo.
Avstrijska in belgijska vlada ter, v bistvu, madžarska vlada trdijo, da ni treba preučiti ločeno – glede na člen 56 PDEU – nacionalnih pravil o sankcijah, katerih namen je zagotoviti spoštovanje monopola, saj so bila ta pravila načeloma že preučena v okviru celovite presoje okoliščin v zvezi s sprejetjem in izvajanjem zadevnega omejevalnega predpisa. Portugalska vlada, Evropska komisija in, v bistvu, oseba MT pa trdijo, da je treba taka pravila glede na to določbo in zlasti glede na načelo sorazmernosti preučiti ločeno.
V zvezi s tem je treba spomniti, da je Sodišče glede predpisov države članice, ki opravljanje dejavnosti v sektorju iger na srečo v tej državi pogojujejo zlasti z obveznostjo pridobitve koncesije in dovoljenja policije ter ki določajo kazenske sankcije v primeru nespoštovanja zadevne zakonodaje, že razsodilo, da je treba za vsako omejitev, določeno v nacionalni zakonodaji, vključno s sankcijami, ki jih določa ta zakonodaja, ločeno presojati, zlasti ali lahko zagotovi uresničitev cilja ali ciljev, na katere se sklicuje zadevna država članica, in ali ne presega tistega, kar je nujno za doseganje tega cilja (glej v tem smislu sodbo z dne 6. marca 2007, Placanica in drugi,
C‑338/04, C‑359/04 in C‑360/04
,
EU:C:2007:133
, točki
in
). Sodišče je nato večkrat opozorilo na to zahtevo (sodbe z dne 8. septembra 2010, Stoß in drugi,
C‑316/07, od C‑358/07 do C‑360/07, C‑409/07 in C‑410/07
,
EU:C:2010:504
, točka
; z dne 28. februarja 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, točka
, in sklep z dne 18. maja 2021, Fluctus in drugi,
C‑920/19
, neobjavljen,
EU:C:2021:395
, točka
).
Iz tega sledi, da mora nacionalno sodišče, ki presoja zakonitost sankcije, naložene zaradi kršitve monopola na področju iger na srečo, posebej presoditi, ali je ta omejitev skladna s členom 56 PDEU (glej v tem smislu sodbo z dne 12. septembra 2019, Maksimovic in drugi,
C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 in C‑148/18
,
EU:C:2019:723
, točka
), čeprav so bile druge omejitve glede vzpostavitve tega monopola že razglašene za združljive z navedeno določbo.
Iz sodne prakse Sodišča sicer res izhaja, da mora že nacionalno sodišče v okviru preverjanja združljivosti omejevalne ureditve s členom 56 PDEU opraviti celovito presojo okoliščin, ki se nanašajo ne le na sprejetje te ureditve, ampak tudi na njeno izvajanje (glej v tem smislu sodbi z dne 30. junija 2016, Admiral Casinos & Entertainment,
C‑464/15
,
EU:C:2016:500
, točka
, in z dne 14. junija 2017, Online Games in drugi,
C‑685/15
,
EU:C:2017:452
, točka
in navedena sodna praksa), kar nujno vključuje sistem sankcij, ki je posebej določen s to ureditvijo in na podlagi katerega je bila sprejeta odločba o naložitvi sankcije.
Predložitveno sodišče je v zvezi s tem pojasnilo, da je Landesverwaltungsgericht Steiermark (deželno upravno sodišče za Štajersko) v okviru postopka v glavni stvari glede na merila, ki jih je določilo Sodišče, ugotovilo, da določbe GSpG, ki inkriminirajo prirejanje iger na srečo na igralnih avtomatih brez zahtevane koncesije, niso v nasprotju s pravom Unije.
Avstrijska vlada pa je poudarila, da je ugotovitev Landesverwaltungsgericht Steiermark (deželno upravno sodišče za Štajersko) skladna z ustaljeno sodno prakso avstrijskih vrhovnih sodišč, ki v okviru take preučitve sistematično upoštevajo določbe o sankcijah iz člena 52 GSpG, katerih namen je učinkovit boj proti nezakonitim igram na srečo.
Vendar predložitveno sodišče po eni strani ni navedlo, ali se je ta presoja nanašala posebej na ta člen. Po drugi strani je iz spisa, ki je na voljo Sodišču, vsekakor razvidno, da sankcije, naložene pritožnici v postopku v glavni stvari, niso bile določene le na podlagi člena 52 GSpG, ampak tudi na podlagi členov 16 in 64 VStG, ki se uporabljata v upravnih sporih in ki določata, da se ob izdaji vsake odločbe, s katero je izrečena sankcija, naložita nadomestna kazen odvzema prostosti in prispevek za stroške upravnega prekrškovnega postopka.
Glede okoliščine, da sankcije niso določene v GSpG, temveč v splošnih določbah VStG, je treba opozoriti, da morajo biti takšne sankcije v vsakem posameznem primeru ob upoštevanju konkretnih pravil za njihovo določitev skladne s pravom Unije in morajo spoštovati temeljne svoboščine, ki jih zagotavlja to pravo (glej v tem smislu sodbe z dne 6. marca 2007, Placanica in drugi,
C‑338/04, C‑359/04 in C‑360/04
,
EU:C:2007:133
, točka
; z dne 20. decembra 2017, Global Starnet,
C‑322/16
,
EU:C:2017:985
, točka
, in z dne 11. februarja 2021, K. M. (Sankcije, naložene kapitanu plovila),
C‑77/20
,
EU:C:2021:112
, točka
in navedena sodna praksa).
Zato je treba sistem sankcij iz postopka v glavni stvari posebej preučiti z vidika člena 56 PDEU.
Glede na zgoraj navedeno je treba na prvo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 56 PDEU razlagati tako, da mora v okviru postopka naložitve sankcij zaradi kršitve monopola na področju iger na srečo nacionalno sodišče, ki presoja zakonitost sankcije, naložene zaradi takšne kršitve, posebej presoditi, ali so sankcije, določene s predpisi, ki se uporabljajo, združljive s členom 56 PDEU, ob upoštevanju konkretnih metod za določitev teh sankcij.
Drugo vprašanje
Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 56 PDEU razlagati tako, da nasprotuje nacionalnemu predpisu, ki v primeru ponujanja prepovedanih loterij v komercialne namene obvezno določa:
–
naložitev najnižje globe za vsak nedovoljen igralni avtomat, brez zgornje omejitve skupnega zneska naloženih glob;
–
naložitev nadomestne kazni odvzema prostosti za vsak nedovoljen igralni avtomat, brez zgornje omejitve skupnega trajanja naloženih nadomestnih kazni odvzema prostosti, in
–
prispevek za stroške postopka v višini 10 % naloženih glob.
Najprej je treba opozoriti, da ureditev sankcij na področju iger na srečo sicer spada v pristojnost držav članic, vendar pravo Unije v skladu z ustaljeno sodno prakso določa omejitve te pristojnosti, tako da taka zakonodaja ne more omejiti temeljnih svoboščin, zagotovljenih s tem pravom (glej v tem smislu sodbi z dne 8. julija 2010, Sjöberg in Gerdin,
C‑447/08 in C‑448/08
,
EU:C:2010:415
, točka
, in z dne 19. novembra 2020, ZW,
C‑454/19
,
EU:C:2020:947
, točka
in navedena sodna praksa).
V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je treba za omejitev svobode opravljanja storitev šteti vsak ukrep, ki bi prepovedoval, oviral ali zmanjševal privlačnost uresničevanja te svoboščine (sodba z dne 12. septembra 2019, Maksimovic in drugi,
C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 in C‑148/18
,
EU:C:2019:723
, točka
in navedena sodna praksa).
V zvezi s tem lahko nacionalni predpis – ki za zadevnega ponudnika storitev določa sankcije v primeru nespoštovanja obveznosti, ki same po sebi pomenijo omejitev svobode opravljanja storitev – kot je ta v postopku v glavni stvari, zmanjša privlačnost uresničevanja take svoboščine in zato pomeni omejitev svobode opravljanja storitev (glej v tem smislu sodbo z dne 12. septembra 2019, Maksimovic in drugi,
C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 in C‑148/18
,
EU:C:2019:723
, točki
in
).
Vendar iz ustaljene sodne prakse izhaja tudi, da je mogoče nacionalne ukrepe, ki lahko ovirajo ali zmanjšujejo privlačnost uresničevanja temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo o delovanju Evropske unije, dopustiti, če ustrezajo nujnim razlogom v splošnem interesu, če so primerni za zagotovitev uresničitve cilja, ki mu sledijo, in če ne presegajo tistega, kar je nujno za uresničitev tega cilja (sodba z dne 12. septembra 2019, Maksimovic in drugi,
C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 in C‑148/18
,
EU:C:2019:723
, točka
in navedena sodna praksa).
Sodišče je poleg tega pojasnilo, da države članice prosto določajo cilje svoje politike na področju iger na srečo, in če je potrebno, natančno določijo želeno raven varstva. Vendar morajo omejitve, ki jih določijo, izpolnjevati pogoje, ki so razvidni iz sodne prakse Sodišča, kar zadeva njihovo sorazmernost (glej v tem smislu sodbo z dne 8. julija 2010, Sjöberg in Gerdin,
C‑447/08 in C‑448/08
,
EU:C:2010:415
, točka
).
Poleg tega iz sodne prakse Sodišča izhaja, da kadar se država članica sklicuje na nujne razloge v splošnem interesu, da bi utemeljila ureditev, ki bi lahko ovirala uresničevanje svobode opravljanja storitev, je treba to utemeljitev, določeno s pravom Unije, razlagati ob upoštevanju splošnih načel prava Unije in zlasti temeljnih pravic, ki jih zdaj zagotavlja Listina. Tako je mogoče zadevno nacionalno ureditev uvrstiti med predpisane izjeme le, če je v skladu s temeljnimi pravicami, katerih spoštovanje zagotavlja Sodišče (sodba z dne 30. aprila 2014, Pfleger in drugi,
C‑390/12
,
EU:C:2014:281
, točka
in navedena sodna praksa).
V zvezi s tem je treba ugotoviti, prvič, da kadar pravo Unije državam članicam omogoča, da odstopajo od člena 56 PDEU in določijo omejitve glede opravljanja storitev iger na srečo, in če te omejitve ustrezajo nujnim razlogom v splošnem interesu, če so primerne za zagotovitev uresničitve zastavljenega cilja in če ne presegajo tistega, kar je nujno za dosego tega cilja, je treba izhajati iz tega, da so upravne ali kazenske sankcije za izvedbo teh omejitev naložene iz istih nujnih razlogov v splošnem interesu, kot te omejitve.
Drugič, ugotoviti je treba, da naložitev upravnih ali kazenskih sankcij zaradi kršitev ureditve, ki omejuje opravljanje storitev iger na srečo, načeloma zagotavlja spoštovanje te ureditve in da je zato primerna za doseganje zastavljenega cilja.
Poleg tega, tretjič, mora strogost naloženih sankcij ustrezati teži kršitev, ki se s temi sankcijami sankcionirajo, zlasti tako, da se zagotovi resničen odvračalni učinek, pri čemer pa se ne sme presegati to, kar je potrebno za dosego navedenega cilja (glej v tem smislu sodbo z dne 5. marca 2020, OPR-Finance,
C‑679/18
,
EU:C:2020:167
, točka
in navedena sodna praksa), pri čemer taka zahteva izhaja med drugim iz načela sorazmernosti kazni, ki je določeno v členu 49(3) Listine (glej v tem smislu sodbo z dne 20. marca 2018, Menci,
C‑524/15
,
EU:C:2018:197
, točka
).
Prvič, v zvezi z naložitvijo najnižje globe za vsak nedovoljen igralni avtomat ni razvidno, da bi bila takšna sankcija sama po sebi glede na težo zadevnih kršitev nesorazmerna, ker imajo lahko nezakonite ponudbe iger na srečo z igralnimi avtomati – ki se po svoji naravi izmikajo nadzoru upravnih organov in za katere upoštevanja ukrepov, ki jih zakon nalaga za zaščito igralcev, ni mogoče preveriti – kot navaja avstrijska vlada, posebej škodljive posledice za družbo, pri čemer je Sodišče že opozorilo na to, da loterije spodbujajo k trošenju, ki ima lahko škodljive individualne in družbene posledice (sodba z dne 24. marca 1994, Schindler,
C‑275/92
,
EU:C:1994:119
, točka
; glej v tem smislu tudi sodbe z dne 6. marca 2007, Placanica in drugi,
C‑338/04, C‑359/04 in C‑360/04
,
EU:C:2007:133
, točka
; z dne 3. junija 2010, Sporting Exchange,
C‑203/08
,
EU:C:2010:307
, točka
, in z dne 15. septembra 2011, Dickinger in Ömer,
C 347/09
,
EU:C:2011:582
, točka
).
Glede višine te najnižje globe mora nacionalno sodišče za presojo njene sorazmernosti upoštevati razmerje med zneskom globe, ki bi lahko bila naložena, in ekonomsko koristjo, ki izvira iz storjene kršitve, zato da so kršitelji odvrnjeni od storitve take kršitve (glej v tem smislu sodbo z dne 11. februarja 2021, K. M. (Sankcije, naložene kapitanu plovila),
C‑77/20
,
EU:C:2021:112
, točka
). Vendar se mora to sodišče ob upoštevanju vseh okoliščin primera prepričati, da tako naloženi najnižji znesek ni nesorazmeren glede na to korist.
V zvezi z okoliščino, da nacionalni predpis iz postopka v glavni stvari ne določa zgornje omejitve skupnega zneska naloženih glob, je treba poudariti, da kombinacija naložitve najnižjega zneska globe in kumuliranja glob brez zgornje omejitve – kadar se kršitev nanaša na več nedovoljenih igralnih avtomatov – res lahko povzroči naložitev znatne denarne sankcije.
Vendar, kot so poudarili tako predložitveno sodišče, ki se opira na utemeljitev, navedeno v vladnem predlogu zakona, s katerim so bili uvedeni zneski zadevnih sankcij iz člena 52(2) GSpG, kot tudi avstrijska in belgijska vlada ter Komisija, tak ukrep med drugim omogoča, da se prepreči ekonomska korist, ki bi jo bilo mogoče zagotoviti s sankcioniranimi kršitvami, in da se zmanjša privlačnost nezakonite ponudbe, tako da sam po sebi ne krši načela sorazmernosti. Vendar se mora nacionalno sodišče prav tako prepričati, da skupni znesek naloženih glob ni nesorazmeren glede na to korist.
Drugič, glede naložitve nadomestne kazni odvzema prostosti je treba ugotoviti, da prav tako ni razvidno, da je naložitev take sankcije sama po sebi nesorazmerna glede na naravo in težo zadevnih kršitev, saj je namen te sankcije, kot poudarja avstrijska vlada, zagotoviti, da se lahko te kršitve dejansko sankcionirajo v primeru, da ni mogoče izterjati globe.
Vendar je treba poudariti, da mora biti naložitev takšne sankcije v vsakem primeru utemeljena s tehtnimi razlogi javnega interesa (glej v tem smislu sodbo ESČP, 19. januar 2021, Lacatus proti Švici, ECLI:CE:ECHR:2021:0119JUD001406515, točka 110), saj je ta sankcija glede na posledice, ki iz nje izhajajo za zadevno osebo, posebej stroga (glej v tem smislu sodbo z dne 12. septembra 2019, Maksimovic in drugi,
C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 in C‑148/18
,
EU:C:2019:723
, točka
in navedena sodna praksa).
V obravnavanem primeru je iz predložitvene odločbe razvidno, da v zvezi s kršitvami, kot so te v postopku v glavni stvari, nadomestna kazen odvzema prostosti ne sme biti daljša od dveh tednov za vsako kršitev.
V zvezi s tem je treba ugotoviti, da – če je z vsakim igralnim avtomatom ali predmetom, ki je v nasprotju s predpisi, mogoče utemeljiti naložitev takšne kazni odvzema prostosti in če predpisi, ki se uporabljajo, ne določajo zgornje omejitve skupnega trajanja nadomestnih kazni odvzema prostosti, ki jih je mogoče naložiti – kumulacija takšnih sankcij lahko privede do naložitve precej dolgotrajne nadomestne kazni odvzema prostosti, ki morda ne bi ustrezala teži ugotovljenih kršitev, za katere so s predpisi, ki se uporabljajo, predpisane le denarne kazni. Tako je predložitveno sodišče tisto, ki mora – glede na trajanje dejansko naložene nadomestne kazni odvzema prostosti – ugotoviti, ali gre za tak primer.
V tem okviru je avstrijska vlada trdila, da ne obstaja splošen najnižji prag za nadomestne kazni odvzema prostosti, saj mora biti takšna kazen v skladu z naloženo globo.
Vendar takšna okoliščina ne more biti odločilna, ker nadomestna kazen odvzema prostosti ne more biti skladna z načelom sorazmernosti samo zato, ker lahko organi države članice po prosti presoji skrajšajo njeno trajanje (glej po analogiji sodbo z dne 3. marca 2020, Google Ireland,
C‑482/18
,
EU:C:2020:141
, točka
).
Tretjič, v zvezi z naložitvijo prispevka za stroške postopka v višini 10 % naloženih glob je treba opozoriti, da v skladu s sodno prakso Sodišča plačilo stroškov postopka načeloma prispeva k dobremu delovanju sodnega sistema, saj pomeni vir financiranja sodne dejavnosti držav članic (sodba z dne 30. junija 2016, Toma in Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruleci,
C‑205/15
,
EU:C:2016:499
, točka
in navedena sodna praksa). Zato ni mogoče izhajati iz tega, da naložitev takega prispevka sama po sebi krši načelo sorazmernosti.
Vendar se mora predložitveno sodišče prepričati, da tak prispevek za navedene stroške, ker je določen na podlagi odstotka zneska naložene globe – pri konkretni določitvi zneska tega prispevka in ob upoštevanju neobstoja zgornje omejitve te globe – ni pretiran glede na dejanske stroške takega postopka in da ne krši pravice do dostopa do sodišč, določene v členu 47 Listine (glej v tem smislu sodbo z dne 6. novembra 2012, Otis in drugi,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, točka
).
Glede na zgoraj navedeno je treba na drugo vprašanje odgovoriti, da je treba člen 56 PDEU razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalnemu predpisu, ki v primeru ponujanja prepovedanih loterij v komercialne namene obvezno določa:
–
naložitev najnižje globe za vsak nedovoljen igralni avtomat, brez zgornje omejitve skupnega zneska naloženih glob, če skupni znesek naloženih glob ni nesorazmeren glede na ekonomsko korist, ki bi jo bilo mogoče zagotoviti s sankcioniranimi kršitvami;
–
naložitev nadomestne kazni odvzema prostosti za vsak nedovoljen igralni avtomat, brez zgornje omejitve skupnega trajanja naloženih nadomestnih kazni odvzema prostosti, če trajanje dejansko naložene nadomestne kazni odvzema prostosti ni pretirano glede na težo ugotovljenih kršitev, in
–
prispevek za stroške postopka v višini 10 % naloženih glob, če ta prispevek ni niti pretiran glede na dejanske stroške takšnega postopka niti ne krši pravice do dostopa do sodišč, določene v členu 47 Listine.
Tretje vprašanje
Ob upoštevanju odgovora na prvo vprašanje na tretje vprašanje ni treba odgovoriti.
Stroški
Ker je ta postopek za stranki v postopkih v glavni stvari ena od stopenj v postopkih pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

1.
Člen 56 PDEU je treba razlagati tako, da mora v okviru postopka naložitve sankcij zaradi kršitve monopola na področju iger na srečo nacionalno sodišče, ki presoja zakonitost sankcije, naložene zaradi takšne kršitve, posebej presoditi, ali so sankcije, določene s predpisi, ki se uporabljajo, združljive s členom 56 PDEU, ob upoštevanju konkretnih metod za določitev teh sankcij.

2.
Člen 56 PDEU je treba razlagati tako, da ne nasprotuje nacionalnemu predpisu, ki v primeru ponujanja prepovedanih loterij v komercialne namene obvezno določa:
–
naložitev najnižje globe za vsak nedovoljen igralni avtomat, brez zgornje omejitve skupnega zneska naloženih glob, če skupni znesek naloženih glob ni nesorazmeren glede na ekonomsko korist, ki bi jo bilo mogoče zagotoviti s sankcioniranimi kršitvami;
–
naložitev nadomestne kazni odvzema prostosti za vsak nedovoljen igralni avtomat, brez zgornje omejitve skupnega trajanja naloženih nadomestnih kazni odvzema prostosti, če trajanje dejansko naložene nadomestne kazni odvzema prostosti ni pretirano glede na težo ugotovljenih kršitev, in
–
prispevek za stroške postopka v višini 10 % naloženih glob, če ta prispevek ni niti pretiran glede na dejanske stroške takšnega postopka niti ne krši pravice do dostopa do sodišč, določene v členu 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: nemščina.