CELEX: 62014TJ0732
Politica estera e di sicurezza comune
Misure restrittive adottate in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina
Inserimento e successivo mantenimento del nome della ricorrente nell’elenco delle entità alle quali si applicano misure restrittive
Errore di valutazione
Obbligo di motivazione
Diritti della difesa
Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva
Diritto di proprietà
Diritto di esercitare un’attività economica

Fatti
La Sberbank of Russia OAO, ricorrente, è una banca al dettaglio russa, con sede a Mosca (Russia), che fornisce servizi bancari a clienti nazionali e internazionali.
Il 20 febbraio 2014, il Consiglio dell’Unione europea ha condannato nel modo più assoluto il ricorso alla violenza in Ucraina. Ha esortato all’immediata cessazione delle violenze e al pieno rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali in Ucraina. Il Consiglio ha altresì preso in considerazione l’introduzione di misure restrittive nei confronti dei responsabili di violazioni dei diritti umani, di atti di violenza e dell’uso eccessivo della forza.
In occasione di una riunione straordinaria tenutasi il 3 marzo 2014, il Consiglio ha condannato gli atti di aggressione delle forze armate russe, i quali configuravano una palese violazione della sovranità e dell’integrità territoriale dell’Ucraina, nonché l’autorizzazione accordata dal Soviet Federatsii Federal’nogo Sobrania Rossiskoï Federatsii (Consiglio federale dell’Assemblea federale della Federazione russa), il 1
o
marzo 2014, a utilizzare le forze armate nel territorio dell’Ucraina. L’Unione europea ha esortato la Federazione russa a ritirare immediatamente le sue forze armate nelle zone in cui sono stazionate in permanenza, conformemente ai suoi obblighi internazionali.
Il 5 marzo 2014, il Consiglio ha adottato misure restrittive incentrate sul congelamento e sul recupero di fondi ucraini pubblici indebitamente sottratti.
Il 6 marzo 2014, i capi di Stato o di governo dell’Unione hanno approvato le conclusioni del Consiglio adottate il 3 marzo 2014. I medesimi hanno condannato fermamente la violazione ingiustificata della sovranità e dell’integrità territoriale dell’Ucraina da parte della Federazione russa e hanno esortato quest’ultima a ritirare immediatamente le sue forze armate nelle zone in cui sono stazionate in permanenza, conformemente agli accordi pertinenti. I capi di Stato o di governo dell’Unione hanno dichiarato che eventuali ulteriori iniziative da parte della Federazione russa per destabilizzare la situazione in Ucraina avrebbero comportato altre e profonde conseguenze per le relazioni tra l’Unione e i suoi Stati membri, da un lato, e la Federazione russa, dall’altro, in una vasta gamma di settori economici. Hanno esortato la Federazione russa a consentire immediatamente l’accesso agli osservatori internazionali, sottolineando che la soluzione della crisi in Ucraina avrebbe dovuto basarsi sull’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza del paese e sul rigoroso rispetto delle norme internazionali.
Il parlamento della Repubblica autonoma di Crimea e il governo locale della città di Sebastopoli, entrambe suddivisioni dell’Ucraina, hanno indetto, per il 16 marzo 2014, un referendum sullo status della Crimea. Nell’ambito di tale referendum, la popolazione della Crimea era invitata a indicare se intendesse aderire come soggetto federale alla Federazione russa o se desiderasse che fossero ripristinati la Costituzione del 1992 e lo status della Crimea in seno all’Ucraina. Il risultato annunciato nella Repubblica autonoma di Crimea indicava il 96,77% di voti favorevoli all’integrazione della regione nella Federazione russa, con un tasso di partecipazione dell’83,1%.
Il 17 marzo 2014, il Consiglio ha adottato altre conclusioni relative all’Ucraina. Esso ha condannato fermamente lo svolgimento in Crimea, il 16 marzo 2014, del referendum sull’adesione alla Federazione russa, realizzato, a suo avviso, in evidente violazione della Costituzione ucraina. Il Consiglio ha esortato la Federazione russa a prendere misure per allentare la situazione di crisi, a ritirare immediatamente le sue forze per riportarle ai numeri e ai presidi precedenti la crisi, in linea con i suoi impegni internazionali, a iniziare discussioni dirette con il governo dell’Ucraina e ad avvalersi di tutti i pertinenti meccanismi internazionali per trovare una soluzione pacifica e negoziata, rispettando appieno i suoi impegni bilaterali e multilaterali in ordine alla salvaguardia della sovranità e dell’integrità territoriale dell’Ucraina. A tale riguardo, il Consiglio ha lamentato il fatto che il Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite non sia stato in grado di adottare una risoluzione, a causa del veto della Federazione russa. Inoltre, ha esortato la Federazione russa a non prendere misure per l’annessione della Crimea in violazione del diritto internazionale.
In pari data, il Consiglio ha adottato, sulla base dell’articolo 29 TUE, la decisione 2014/145/PESC concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (
GU 2014, L 78, pag. 16
) nonché, sulla base dell’articolo 215 TFUE, il regolamento (UE) n. 269/2014 concernente misure restrittive relative ad azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina (
GU 2014, L 78, pag. 6
), con i quali ha imposto restrizioni di viaggio e il congelamento dei beni nei confronti delle persone responsabili di azioni che compromettono o minacciano l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina, nonché delle persone e delle entità a esse associate.
Il 17 marzo 2014, la Federazione russa ha riconosciuto ufficialmente i risultati del referendum tenutosi in Crimea il 16 marzo 2014. A seguito di tale referendum, il consiglio supremo della Crimea e il consiglio comunale di Sebastopoli hanno proclamato l’indipendenza della Crimea dall’Ucraina e ne hanno chiesto l’adesione alla Federazione russa. In pari data, il presidente russo ha firmato un decreto sul riconoscimento della Repubblica di Crimea come Stato sovrano e indipendente.
Il 21 marzo 2014, il Consiglio europeo ha rammentato la dichiarazione dei capi di Stato o di governo dell’Unione del 6 marzo 2014 e ha chiesto alla Commissione europea e agli Stati membri di elaborare eventuali altre misure mirate.
Il 23 giugno 2014, il Consiglio ha deciso che l’importazione nell’Unione di merci originarie della Crimea o di Sebastopoli doveva essere vietata, a eccezione delle merci originarie della Crimea o di Sebastopoli che avessero ottenuto un certificato d’origine dal governo dell’Ucraina.
In seguito all’incidente del 17 luglio 2014 che ha causato la distruzione, a Donetsk (Ucraina), del volo MH17 della Malaysia Airlines, il Consiglio ha chiesto alla Commissione e al Servizio europeo per l’azione esterna (SEAE) di portare a termine i lavori preparatori su eventuali misure mirate e di presentare, entro il 24 luglio, proposte di azioni da adottare, anche per quanto concerne l’accesso ai mercati dei capitali, la difesa, i beni a duplice uso e le tecnologie sensibili, in particolare nel settore energetico.
Il 31 luglio 2014, in considerazione della gravità della situazione in Ucraina, nonostante l’adozione, nel marzo 2014, di restrizioni in materia di viaggi e del congelamento dei beni nei confronti di talune persone fisiche e giuridiche, il Consiglio ha adottato, sulla base dell’articolo 29 TUE, la decisione 2014/512/PESC concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (
GU 2014, L 229, pag. 13
), al fine di introdurre misure restrittive mirate nei settori dell’accesso ai mercati dei capitali, della difesa, dei beni a duplice uso e delle tecnologie sensibili, in particolare nel settore energetico.
Ritenendo che queste ultime misure rientrassero nell’ambito di applicazione del Trattato FUE e che la loro attuazione richiedesse un’azione normativa a livello dell’Unione, il Consiglio ha adottato in pari data, sul fondamento dell’articolo 215, paragrafo 2, TFUE, il regolamento (UE) n. 833/2014 concernente misure restrittive in considerazione delle azioni della Russia che destabilizzano la situazione in Ucraina (
GU 2014, L 229, pag. 1
), il quale contiene disposizioni più dettagliate per conferire efficacia, sia a livello dell’Unione sia negli Stati membri, alle prescrizioni della decisione 2014/512.
L’obiettivo dichiarato delle misure restrittive in questione era di aumentare i costi delle azioni intraprese della Federazione russa per compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina e di promuovere una soluzione pacifica della crisi. A tal fine, la decisione 2014/512 ha stabilito, in particolare, divieti di esportazione di determinati prodotti e di tecnologie sensibili destinati al settore petrolifero in Russia nonché restrizioni all’accesso al mercato dei capitali dell’Unione per taluni operatori di tale settore.
Il Consiglio ha successivamente adottato, l’8 settembre 2014, la decisione 2014/659/PESC, che modifica la decisione 2014/512 (
GU 2014, L 271, pag. 54
), e il regolamento (UE) n. 960/2014, che modifica il regolamento n. 833/2014 (
GU 2014, L 271, pag. 3
), al fine di estendere il divieto riguardante determinati strumenti finanziari deciso il 31 luglio 2014 e di imporre restrizioni aggiuntive per quanto riguarda l’accesso al mercato dei capitali.
L’articolo 1, paragrafo 1, della decisione 2014/512, come modificata dalla decisione 2014/659, così recita:
«1.   L’acquisto o la vendita diretti o indiretti, la prestazione diretta o indiretta di servizi di investimento o l’assistenza all’emissione, ovvero qualunque altra negoziazione relativi a obbligazioni, capitale o strumenti finanziari analoghi con scadenza superiore a 90 giorni, emessi successivamente al 1
o
agosto 2014 fino al 12 settembre 2014 o con scadenza superiore a 30 giorni, emessi successivamente al 12 settembre 2014 da:
a)
maggiori enti creditizi o istituti di finanziamento allo sviluppo con sede in Russia di proprietà o controllo pubblici per oltre il 50% al 1
o
agosto 2014, elencati nell’allegato I;
b)
qualsiasi persona giuridica, entità o organismo stabiliti al di fuori dell’Unione di proprietà per oltre il 50% di un’entità elencata nell’allegato I; oppure
c)
qualsiasi persona giuridica, entità o organismo che agisce per conto, o sotto la direzione, di un’entità all’interno di una categoria di cui alla lettera b) del presente paragrafo o elencata nell’allegato I,
sono vietati».
Il nome della ricorrente figura al punto 1 dell’allegato I della decisione 2014/512, come modificata dalla decisione 2014/659.
L’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento n. 833/2014, come modificato dal regolamento n. 960/2014 (in prosieguo: il «regolamento impugnato») è del seguente tenore:
«1.   Sono vietati l’acquisto, la vendita, la prestazione di servizi d’investimento e l’assistenza all’emissione, diretti o indiretti, o qualunque altra negoziazione su valori mobiliari e strumenti del mercato monetario con scadenza superiore a 90 giorni, emessi successivamente al 1
o
agosto 2014 fino al 12 settembre 2014, o con scadenza superiore a 30 giorni, emessi successivamente al 12 settembre 2014 da:
a)
un ente creditizio principale o un altro ente principale incaricato esplicitamente di promuovere la competitività dell’economia russa, la sua diversificazione e gli investimenti, stabilito in Russia, di proprietà o controllo pubblici per oltre il 50% al 1
o
agosto 2014, elencato nell’allegato III, o
b)
una persona giuridica, un’entità o un organismo stabiliti fuori dall’Unione i cui diritti di proprietà sono direttamente o indirettamente detenuti per oltre il 50% da un’entità elencata nell’allegato III, o
c)
una persona giuridica, entità o organismo che agiscono per conto o sotto la direzione di un’entità di cui alla lettera b) del presente paragrafo o elencata nell’allegato III».
Il nome della ricorrente figura nell’allegato III del regolamento impugnato.
Con lettera del 22 ottobre 2014, la ricorrente ha chiesto di avere accesso ai documenti e agli elementi di prova che la riguardano contenuti nel fascicolo del Consiglio.
Con lettera del 9 dicembre 2014, il Consiglio ha risposto alla richiesta della ricorrente e le ha trasmesso elementi di prova e documenti relativi alla decisione di inserire il suo nome nell’elenco delle entità interessate dalle misure restrittive di cui trattasi in suo possesso.
La validità della decisione 2014/512 è stata prorogata fino al 31 gennaio 2016 dalla decisione (PESC) 2015/971 del Consiglio, del 22 giugno 2015, che modifica la decisione 2014/512 (
GU 2015, L 157, pag. 50
), poi fino al 31 luglio 2016 dalla decisione (PESC) 2015/2431 del Consiglio, del 21 dicembre 2015, che modifica la decisione 2014/512 (
GU 2015, L 334, pag. 22
), fino al 31 gennaio 2017 dalla decisione (PESC) 2016/1071 del Consiglio, del 1
o
luglio 2016, che modifica la decisione 2014/512 (
GU 2016, L 178, pag. 21
), fino al 31 luglio 2017 dalla decisione (PESC) 2016/2315 del Consiglio, del 19 dicembre 2016, che modifica la decisione 2014/512 (
GU 2016, L 345, pag. 65
) e, infine, fino al 31 gennaio 2018 dalla decisione (PESC) 2017/1148 del Consiglio, del 28 giugno 2017, che modifica la decisione 2014/512 (
GU 2017, L 166, pag. 35
).
Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 23 ottobre 2014, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
Intervento
Con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 23 febbraio 2015, la Commissione ha chiesto di intervenire nel presente procedimento a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
La ricorrente ha presentato le proprie osservazioni su tale domanda il 12 marzo 2015.
Con ordinanza del 26 maggio 2015, il presidente della Nona Sezione del Tribunale ha accolto la suddetta domanda.
Il 2 luglio 2015, la Commissione ha prodotto una memoria di intervento.
La ricorrente e il Consiglio hanno presentato osservazioni su tale memoria nel termine a tal fine stabilito.
Sospensione del procedimento
Il 12 marzo 2015, il presidente della Nona Sezione del Tribunale ha deciso di sentire le parti su un’eventuale sospensione del procedimento in attesa della decisione della Corte conclusiva del giudizio nella causa C‑72/15, Rosneft. Con lettera della cancelleria del Tribunale del 23 marzo 2015, è stato assegnato alle parti un termine a tal fine.
Il Consiglio e la ricorrente hanno presentato osservazioni su tale eventuale sospensione con atti depositati presso la cancelleria del Tribunale, rispettivamente, il 1
o
e l’8 aprile 2015.
Con decisione del 29 ottobre 2015, adottata sulla base dell’articolo 69, lettera a), del regolamento di procedura del Tribunale, il presidente della Nona Sezione del Tribunale ha deciso di sospendere la causa, con la motivazione che sussisteva una coincidenza quantomeno parziale tra le disposizioni di cui la Corte era chiamata a valutare la portata e la validità nella causa C‑72/15, Rosneft, e quelle pertinenti nella presente causa.
In seguito alla sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft (
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
), la sospensione del procedimento è cessata, conformemente all’articolo 71, paragrafo 3, del regolamento di procedura.
Le parti principali sono state quindi invitate a presentare le proprie osservazioni sulle conseguenze da trarre dalla sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft (
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
), per quanto riguarda i motivi e gli argomenti dedotti nell’ambito del presente ricorso. Esse hanno dato seguito a tale richiesta nel termine impartito.
Adattamenti del ricorso
Con memoria depositata presso la cancelleria del Tribunale il 26 giugno 2015, la ricorrente ha adattato il ricorso al fine di ricomprendervi anche l’annullamento della decisione 2015/971, nei limiti in cui essa proroga l’applicabilità delle misure restrittive previste dalla decisione 2014/512, compreso l’inserimento del suo nome nell’elenco delle entità interessate dalle stesse misure, fino al 31 gennaio 2016.
Il Consiglio ha presentato osservazioni su tale memoria con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 20 agosto 2015.
Con memoria depositata presso la cancelleria del Tribunale il 5 gennaio 2016, la ricorrente ha adattato il ricorso al fine di ricomprendervi anche l’annullamento della decisione 2015/2431, nei limiti in cui essa proroga l’applicabilità delle misure restrittive previste dalla decisione 2014/512, compreso l’inserimento del suo nome nell’elenco delle entità interessate dalle stesse misure, fino al 31 luglio 2016.
Con memoria depositata presso la cancelleria del Tribunale il 19 aprile 2017, la ricorrente ha adattato il ricorso al fine di ricomprendervi anche l’annullamento della decisione 2016/1071 e della decisione 2016/2315, nei limiti in cui esse prorogano l’applicabilità delle misure restrittive previste dalla decisione 2014/512, compreso l’inserimento del suo nome nell’elenco delle entità interessate dalle stesse misure, rispettivamente, fino al 31 gennaio 2017 e fino al 31 luglio 2017.
Il Consiglio ha presentato le proprie osservazioni su tali memorie con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 15 maggio 2017.
Con memoria depositata presso la cancelleria del Tribunale il 27 luglio 2017, la ricorrente ha adattato il ricorso al fine di ricomprendervi anche l’annullamento della decisione 2017/1148, nei limiti in cui essa proroga l’applicabilità delle misure restrittive previste dalla decisione 2014/512, compreso l’inserimento del suo nome nell’elenco delle entità interessate dalle stesse misure, fino al 31 gennaio 2018.
Il Consiglio ha presentato le proprie osservazioni su tale memoria con atto depositato presso la cancelleria del Tribunale il 17 agosto 2017.
Modifica della composizione delle sezioni
A seguito della modifica della composizione delle sezioni del Tribunale, il giudice relatore è stato assegnato alla Sesta Sezione, alla quale, di conseguenza, è stata attribuita la presente causa, conformemente all’articolo 27, paragrafo 5, del regolamento di procedura.
Conclusioni delle parti
La ricorrente chiede, in sostanza, che il Tribunale voglia:
–
annullare la decisione 2014/512, come prorogata o modificata dalla decisione 2014/659, dalla decisione 2015/971, dalla decisione 2015/2431, dalla decisione 2016/1071, dalla decisione 2016/2315 e dalla decisione 2017/1148 (in prosieguo: la «decisione impugnata»), da un lato, e il regolamento impugnato, dall’altro (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti impugnati»), nei limiti in cui tali atti la riguardano;
–
condannare il Consiglio alle spese.
Il Consiglio chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso in quanto parzialmente non riconducibile alla sua competenza e in quanto irricevibile nella sua integralità o, in ogni caso, in quanto infondato;
–
condannare la ricorrente alle spese.
Nella sua risposta scritta al quesito del Tribunale in seguito alla sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft (
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
), il Consiglio ha precisato che non metteva più in discussione la competenza del Tribunale a esercitare un controllo di legittimità della decisione impugnata, comportando quest’ultima misure restrittive ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, TFUE, il che è stato confermato in udienza.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia respingere il ricorso nella sua integralità.
In diritto
A sostegno del ricorso di annullamento, la ricorrente deduce quattro motivi, vertenti, il primo, sul fatto che il Consiglio sarebbe incorso in un errore manifesto di valutazione e avrebbe agito ultra vires inserendo il suo nome negli allegati degli atti impugnati, il secondo, sulla violazione dell’obbligo di motivazione previsto all’articolo 296, secondo comma, TFUE, il terzo, sulla violazione dei diritti della difesa e del diritto a un controllo giurisdizionale effettivo e, il quarto, sulla violazione dei suoi diritti fondamentali, compresi i diritti alla tutela della proprietà, a esercitare un’attività e al rispetto della reputazione, sanciti dagli articoli 16 e 17 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»). La ricorrente solleva, inoltre, un’eccezione di illegittimità, fondata sull’articolo 277 TFUE, per quanto riguarda l’articolo 1 della decisione impugnata e l’articolo 5 del regolamento impugnato.
Occorre, in via preliminare, esaminare la ricevibilità del ricorso.
Sulla ricevibilità
Il Consiglio contesta la legittimazione della ricorrente a chiedere l’annullamento degli atti impugnati.
Il Consiglio sostiene che la domanda di annullamento delle misure con le quali il nome della ricorrente è stato inserito negli elenchi degli atti impugnati non soddisfa le condizioni di ricevibilità di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE. Pertanto, la ricorrente non avrebbe legittimazione ad agire in forza di nessuna delle tre ipotesi contemplate all’articolo 263, quarto comma, TFUE.
Il Consiglio osserva, in via preliminare, che la ricorrente non ha negato di non essere un ricorrente privilegiato né di non essere destinataria delle misure introdotte dal regolamento impugnato. La prima ipotesi di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE non sarebbe quindi applicabile.
Per quanto riguarda, poi, le ipotesi seconda e terza di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE, il Consiglio ritiene, in primo luogo, che la ricorrente non sia «direttamente interessata» ai sensi di tale disposizione.
A tal riguardo, il Consiglio sostiene che l’inserimento del nome della ricorrente nell’elenco allegato al regolamento impugnato non significa che le misure controverse previste dal medesimo la riguardino direttamente, per via della natura dell’attività vietata da tale atto. L’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento impugnato non vieterebbe l’emissione di strumenti finanziari da parte delle entità interessate, bensì l’acquisto o la vendita di servizi di investimento e l’assistenza all’emissione degli strumenti finanziari in questione da parte di persone fisiche o giuridiche rientranti nella competenza dell’Unione. La ricorrente sarebbe un’entità che può emettere strumenti finanziari, ma non avrebbe dimostrato di essere attiva in uno dei servizi vietati collegato all’emissione degli strumenti finanziari in questione. Gli atti impugnati non la riguarderebbero quindi direttamente. Il fatto che il nome della ricorrente sia menzionato non sarebbe sufficiente ai fini della ricevibilità del ricorso, poiché gli atti impugnati non inciderebbero «direttamente» sulla sua situazione giuridica.
In secondo luogo, per quanto riguarda la qualificazione delle misure in questione, il Consiglio adduce che le disposizioni della decisione impugnata necessitano di misure di esecuzione ulteriori, che peraltro sono state introdotte dal regolamento impugnato. Il regolamento impugnato costituisce, invece, un atto regolamentare che non necessita di misure di esecuzione ulteriori.
In terzo luogo, il Consiglio sostiene che gli atti impugnati non «riguardano individualmente» la ricorrente. Quest’ultima non avrebbe dimostrato né sarebbe in grado di dimostrare che essa si trova in una situazione particolare che la caratterizzerebbe rispetto ad altri enti il cui accesso al mercato dei capitali e dei prestiti dell’Unione è stato limitato dagli atti impugnati. Il Consiglio osserva al riguardo che gli atti impugnati possono incidere sulle attività commerciali di un gran numero di operatori senza che ciò comporti il diritto di ottenere l’annullamento delle misure restrittive in essi previste. L’impatto economico delle misure in questione non sarebbe peraltro limitato agli istituti finanziari, ma riguarderebbe un gran numero di professionisti o di imprese, e non solo le entità stabilite nel paese terzo interessato.
La ricorrente contesta tali argomenti.
Va ricordato, a tale riguardo, che, ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, qualsiasi persona fisica o giuridica può proporre, alle condizioni previste al primo e al secondo comma, un ricorso contro gli atti adottati nei suoi confronti o che la riguardano direttamente e individualmente, e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d’esecuzione. La seconda parte di frase dell’articolo 263, quarto comma, TFUE specifica dunque che, qualora la persona fisica o giuridica che propone il ricorso di annullamento non sia il destinatario dell’atto impugnato, la ricevibilità del ricorso è subordinata alla circostanza che l’atto riguardi il ricorrente direttamente e individualmente. Il Trattato di Lisbona ha inoltre aggiunto all’articolo 263, quarto comma, TFUE una terza parte di frase che ha attenuato le condizioni di ricevibilità dei ricorsi di annullamento proposti da persone fisiche o giuridiche. Tale parte di frase, infatti, senza subordinare la ricevibilità del ricorso di annullamento proposto da persone fisiche o giuridiche alla condizione dell’incidenza individuale, apre tale mezzo di ricorso nei confronti degli «atti regolamentari» che non comportino alcuna misura di esecuzione e che riguardino il ricorrente direttamente (v., in tal senso, sentenza del 3 ottobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlemento e Consiglio,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, punti
e
).
In primo luogo, per quanto riguarda la condizione relativa all’incidenza diretta sulla ricorrente, occorre ricordare che, secondo costante giurisprudenza, la condizione secondo cui il provvedimento dell’Unione contestato deve riguardare la persona fisica o giuridica direttamente, quale prevista all’articolo 263, quarto comma, TFUE, richiede che il medesimo produca direttamente effetti sulla situazione giuridica del soggetto di diritto e non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari del medesimo incaricati della sua applicazione, la quale ha carattere meramente automatico e deriva dalla sola normativa dell’Unione, senza intervento di altre norme intermedie (v., in tal senso, sentenza del 13 marzo 2008, Commissione/Infront WM,
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, l’articolo 1, paragrafo 1, lettera a), della decisione impugnata e l’allegato I della medesima, da un lato, e l’articolo 5, paragrafo 1, lettera a), del regolamento impugnato e l’allegato III del medesimo, dall’altro (in prosieguo, congiuntamente: le «disposizioni pertinenti degli atti impugnati»), vietano a tutti gli operatori dell’Unione di effettuare determinati tipi di operazioni finanziarie con enti creditizi stabiliti in Russia, i quali soddisfano le condizioni di cui agli articoli succitati e il cui nome figura nei relativi allegati.
Occorre constatare, pertanto, che le disposizioni pertinenti degli atti impugnati riguardano la ricorrente direttamente. Le misure restrittive in questione, infatti, si applicano direttamente nei suoi confronti, in conseguenza immediata del fatto che essa è un’entità interessata da tali disposizioni, lette alla luce dei rispettivi allegati, e senza lasciare alcun potere discrezionale ai destinatari incaricati della loro attuazione. È irrilevante, a tal riguardo, che le disposizioni in questione non vietino alla ricorrente di effettuare le operazioni previste al di fuori dell’Unione. È pacifico, infatti, che le disposizioni pertinenti degli atti impugnati impongono alla ricorrente restrizioni all’accesso al mercato dei capitali dell’Unione.
Parimenti, occorre respingere l’argomento del Consiglio secondo il quale non sussisterebbe un’incidenza diretta sulla situazione giuridica della ricorrente in quanto le misure imposte dagli atti impugnati si applicano unicamente agli organismi stabiliti nell’Unione. Se è vero che gli atti impugnati contengono divieti che si applicano in primo luogo agli enti creditizi e agli altri organismi finanziari stabiliti nell’Unione, tali divieti hanno tuttavia come obiettivo e come effetto di incidere direttamente sulle entità, quali la ricorrente, la cui attività economica viene limitata in conseguenza dell’applicazione di tali misure nei loro confronti. È evidente che spetta agli organismi stabiliti nell’Unione applicare dette misure, giacché gli atti adottati dalle istituzioni dell’Unione non sono, di norma, applicabili al di fuori del territorio dell’Unione. Ciò non implica tuttavia che le misure restrittive applicate nei confronti delle entità oggetto degli atti impugnati non le riguardino direttamente. Invero, il fatto di vietare agli operatori dell’Unione di effettuare determinati tipi di operazioni con entità stabilite al di fuori dell’Unione equivale a vietare a tali entità di effettuare le operazioni in questione con operatori dell’Unione. Inoltre, accogliere la tesi del Consiglio a tale proposito equivarrebbe a ritenere che, anche nei casi singoli di congelamento di capitali, le misure restrittive che si applicano alle persone elencate non riguardino queste stesse persone direttamente, in quanto la loro applicazione incombe anzitutto agli Stati membri dell’Unione e alle persone fisiche o giuridiche rientranti nella loro competenza.
Peraltro, inutilmente il Consiglio invoca, a tale riguardo, la causa che ha dato luogo all’ordinanza del 6 settembre 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio (
T‑18/10
,
EU:T:2011:419
). In tale causa, infatti, il Tribunale ha ritenuto che il regolamento (CE) n. 1007/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 settembre 2009, sul commercio dei prodotti derivati dalla foca (
GU 2009, L 286, pag. 36
) incidesse unicamente sulla situazione giuridica dei ricorrenti attivi nell’immissione sul mercato dell’Unione dei prodotti derivati dalla foca e interessati dal divieto generale di immissione in commercio di tali prodotti, a differenza dei ricorrenti la cui attività non consisteva nell’immissione in commercio di detti prodotti o di quelli rientranti nell’eccezione prevista dal regolamento n. 1007/2009, dato che, in linea di principio, l’immissione sul mercato dell’Unione dei prodotti derivati dalla foca provenienti da forme di caccia tradizionalmente praticate dalle comunità Inuit e da altre comunità indigene e che contribuiscono al loro sostentamento era ancora consentita (v., in tal senso, ordinanza del 6 settembre 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio,
T‑18/10
,
EU:T:2011:419
, punto
). Nella specie è necessario constatare, invece, che la ricorrente è attiva sul mercato dei servizi finanziari oggetto delle disposizioni pertinenti degli atti impugnati, e non su un qualsiasi mercato a monte o a valle di tali servizi, come sostiene il Consiglio. È proprio a causa degli atti impugnati che la ricorrente si è trovata nell’impossibilità di effettuare determinate transazioni finanziarie vietate con organismi stabiliti nell’Unione, laddove in assenza di tali atti essa avrebbe potuto legittimamente effettuare simili operazioni.
Occorre concludere, pertanto, che le disposizioni pertinenti degli atti impugnati riguardano la ricorrente direttamente, nella misura in cui si riferiscono alla medesima.
In secondo luogo, senza che sia necessario verificare se le disposizioni pertinenti degli atti impugnati comportino o no misure di esecuzione, si deve rilevare che anche la condizione relativa all’incidenza individuale, prevista dalla seconda ipotesi di cui all’articolo 263, quarto comma, TFUE, è soddisfatta nel caso di specie.
Va infatti ricordato, a tale proposito, che qualsiasi inserimento in un elenco di persone o di entità sottoposte a misure restrittive, in quanto assimilabile a una decisione individuale, dà accesso alla medesima persona o alla medesima entità al giudice dell’Unione, in forza dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, al quale rinvia l’articolo 275, secondo comma, TFUE (v., in tal senso, sentenze del 28 novembre 2013, Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, punto
; del 1o marzo 2016, National Iranian Oil Company/Consiglio,
C‑440/14 P
,
EU:C:2016:128
, punto
, e del 28 marzo 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Orbene, nel caso di specie, poiché il nome della ricorrente è menzionato negli elenchi dell’allegato I della decisione impugnata e dell’allegato III del regolamento impugnato, tra le entità cui si applicano le misure restrittive previste dalle disposizioni pertinenti degli atti impugnati, si deve ritenere che tali misure la riguardino individualmente.
Qualsiasi altra soluzione violerebbe le disposizioni dell’articolo 263 e dell’articolo 275, secondo comma, TFUE e sarebbe quindi contraria al sistema di tutela giurisdizionale istituito dal Trattato FUE nonché al diritto a un ricorso effettivo sancito dall’articolo 47 della Carta (v., in tal senso, sentenza del 16 luglio 2014, National Iranian Oil Company/Consiglio,
T‑578/12
, non pubblicata,
EU:T:2014:678
, punto
).
Pertanto, si deve concludere che la ricorrente è legittimata a chiedere l’annullamento delle misure restrittive imposte dalle disposizioni pertinenti degli atti impugnati nei limiti in cui la riguardano.
Nel merito
Sul primo motivo, vertente, in sostanza, su un presunto errore di valutazione nel quale sarebbe incorso il Consiglio inserendo il nome della ricorrente negli allegati degli atti impugnati
Nell’ambito del primo motivo, la ricorrente adduce che il Consiglio è incorso in due errori di fatto materiali nonché in un errore manifesto di valutazione e ha agito ultra vires ritenendo che essa soddisfacesse i criteri di cui all’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento impugnato, che consentono l’inserimento del suo nome negli allegati degli atti impugnati.
In primo luogo, la ricorrente sostiene di non essere né di proprietà del governo russo né da questo controllata e di operare a fini puramente commerciali. Essa afferma che il fatto che il suo principale azionista, vale a dire la Banca centrale della Federazione russa, detiene oltre il 50% delle azioni con diritto di voto non modifica tale situazione. La Banca centrale della Federazione agirebbe indipendentemente dalle autorità pubbliche, atteso che il suo status indipendente è stato codificato in particolare all’articolo 75 della Costituzione russa.
La ricorrente ritiene, inoltre, che il fatto di essere «di proprietà o controllo pubblici» debba essere interpretato come riferimento a una proprietà o a un controllo da parte del governo russo. Qualsiasi interpretazione più ampia sarebbe contraria, in particolare, al principio di interpretazione restrittiva delle misure restrittive per via delle loro conseguenze e dell’ingerenza nei diritti fondamentali che esse comportano per le entità interessate.
In secondo luogo, la ricorrente sostiene che dal suo statuto emerge chiaramente che essa non dispone di un incarico esplicito di promuovere la competitività dell’economia russa, la sua diversificazione e i suoi investimenti. Dal momento che le condizioni di cui all’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento impugnato sarebbero cumulative e il Consiglio non avrebbe dimostrato che la ricorrente disponesse dell’incarico indicato, il Consiglio avrebbe manifestamente errato nel valutare che la medesima soddisfaceva i criteri enunciati. La ricorrente insiste sul carattere cumulativo delle due condizioni di cui all’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento impugnato. Essa ritiene che, se esistessero dubbi sull’interpretazione dell’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento impugnato, il Tribunale dovrebbe interpretare le disposizioni nei suoi confronti restrittivamente, eliminando qualsiasi ambiguità in suo favore. Inoltre, all’udienza, la ricorrente ha presentato una tabella consistente in una compilazione delle diverse versioni linguistiche dell’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento impugnato, la quale dimostrerebbe che, in diverse di tali versioni linguistiche, l’esigenza di disporre di un incarico esplicito sarebbe una condizione aggiuntiva che si applicherebbe a qualsiasi ente creditizio principale di proprietà o controllo dello Stato russo per oltre il 50% al 1
o
agosto 2014.
Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, contesta tali argomenti.
In via preliminare, si deve ritenere che la ricorrente deduca un errore di diritto e un errore di valutazione, e non un errore manifesto di valutazione.
L’effettività del controllo giurisdizionale garantito dall’articolo 47 della Carta postula infatti, in particolare, che il giudice dell’Unione si assicuri che la decisione con cui sono state adottate o mantenute misure restrittive, la quale riveste una portata individuale per la persona o l’entità interessata, si fondi su una base di fatto sufficientemente solida. Ciò comporta una verifica dei fatti addotti nell’esposizione dei motivi sottesa a tale decisione, cosicché il controllo giurisdizionale non si limiti alla valutazione dell’astratta verosimiglianza dei motivi dedotti, ma consista invece nell’accertare se questi motivi, o per lo meno uno di essi considerato di per sé sufficiente a suffragare la medesima decisione, siano fondati (sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, punto
).
In primo luogo, occorre rilevare che l’articolo 5, paragrafo 1, lettera a), del regolamento impugnato fa riferimento a determinati tipi di enti di proprietà o controllo per oltre il 50% dello «Stato» russo, e non del «governo» russo, come suggerisce la ricorrente. L’interpretazione restrittiva proposta dalla ricorrente equivarrebbe a limitare l’ambito di applicazione del regolamento impugnato e a riscrivere i criteri di base previsti dalla decisione impugnata e non può, pertanto, essere accolta.
Orbene, la ricorrente non nega di essere detenuta per oltre il 50% dalla Banca centrale della Federazione russa. Inoltre, dalla legge federale n. 86-FZ, del 10 luglio 2002, sulla Banca centrale della Federazione russa risulta che quest’ultima è un organismo federale sottoposto all’autorità statale (articolo 1, comma 2), di cui il presidente e il consiglio di amministrazione sono nominati dalla Gosudarstvennaya Duma Federal’nogo Sobrania Rossiskoï Federatsii (Duma di Stato dell’Assemblea federale della Federazione russa) su proposta o con il consenso del presidente della Federazione russa (articolo 5), che la stessa partecipa all’elaborazione della politica economica del governo della Federazione russa (articolo 21), che rappresenta gli interessi della Federazione russa in seno, in particolare, alle organizzazioni monetarie e finanziarie internazionali (articolo 51) e che trasferisce al bilancio federale dello Stato il 50% (75% dal 1
o
gennaio 2016) dei suoi utili sull’intero esercizio.
In secondo luogo, occorre accertare se la condizione relativa all’essere «incaricato esplicitamente», di cui all’articolo 5, paragrafo 1, lettera a), del regolamento impugnato, sia una condizione alternativa, come sostengono il Consiglio e la Commissione, o cumulativa, come sostiene la ricorrente, rispetto al concetto di «ente creditizio principale».
È opportuno ricordare, a tale proposito, che il testo dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera a), del regolamento impugnato, che è leggermente più preciso e dettagliato di quello dell’articolo 1, paragrafo 1, lettera a), della decisione impugnata, prevede che «[s]ono vietati l’acquisto, la vendita, la prestazione di servizi d’investimento e l’assistenza all’emissione, diretti o indiretti, o qualunque altra negoziazione su valori mobiliari e strumenti del mercato monetario con scadenza superiore a 90 giorni, emessi successivamente al 1
o
agosto 2014 fino al 12 settembre 2014, o con scadenza superiore a 30 giorni, emessi successivamente al 12 settembre 2014 da (…) un ente creditizio principale o un altro ente principale incaricato esplicitamente di promuovere la competitività dell’economia russa, la sua diversificazione e gli investimenti, stabilito in Russia, di proprietà o controllo pubblici per oltre il 50% al 1
o
agosto 2014, elencato nell’allegato III».
È vero che un’interpretazione letterale di diverse versioni linguistiche dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera a), del regolamento impugnato potrebbe far pensare che l’alternativa sia tra, da un lato, «un ente creditizio principale» e, dall’altro, «un altro ente principale» e che questi due tipi di enti debbano, in tutti i casi, essere incaricati esplicitamente di promuovere la competitività dell’economia russa, la sua diversificazione e gli investimenti, come sostiene la ricorrente.
Inoltre, una lettura delle diverse versioni linguistiche dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera a), del regolamento impugnato non consente, in quanto tale, di sostenere la tesi del Consiglio secondo la quale esiste in realtà un’alternativa tra, da un lato, «un ente creditizio principale» e, dall’altro, «un altro ente principale incaricato esplicitamente di promuovere la competitività dell’economia russa, la sua diversificazione e gli investimenti». Peraltro, come ha riconosciuto il Consiglio in udienza, alcune versioni linguistiche sono ambigue e potrebbero essere interpretate nel senso prospettato dalla ricorrente, ossia che richiedono, anche per un ente creditizio principale, che un tale ente sia «incaricato esplicitamente».
Tuttavia, occorre ricordare che, per costante giurisprudenza, le disposizioni del diritto dell’Unione devono essere interpretate e applicate in modo uniforme alla luce delle versioni vigenti in tutte le lingue dell’Unione. In caso di disparità tra le diverse versioni linguistiche di un testo dell’Unione, la disposizione di cui trattasi deve essere intesa in funzione del sistema e della finalità della normativa di cui essa fa parte (v. sentenza dell’8 dicembre 2005, Jyske Finans,
C‑280/04
,
EU:C:2005:753
, punto
e giurisprudenza ivi citata; v. anche, in tal senso, sentenza del 21 novembre 1974, Moulijn/Commissione,
6/74
,
EU:C:1974:129
, punti
e
).
Nella fattispecie, posto che l’articolo 5, paragrafo 1, del regolamento impugnato mira, conformemente all’articolo 215 TFUE, all’adozione delle misure necessarie per conferire efficacia all’articolo 1, paragrafo 1, della decisione impugnata, i termini di questa prima disposizione devono essere interpretati, per quanto possibile, alla luce di detta decisione (v., in tal senso, sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, punto
).
Orbene, l’articolo 1, paragrafo 1, lettera a), della decisione impugnata fa riferimento ai «maggiori enti creditizi o istituti di finanziamento allo sviluppo con sede in Russia di proprietà o controllo pubblici per oltre il 50% al 1
o
agosto 2014, elencati nell’allegato I» (punto 17 supra). È pertanto vero che esiste un’alternativa tra i «maggiori enti creditizi» e gli «istituti di finanziamento allo sviluppo», questi ultimi definiti in maniera più precisa all’articolo 5, paragrafo 1, lettera a), del regolamento impugnato come «altr[i] ent[i] principal[i] incaricat[i] esplicitamente di promuovere la competitività dell’economia russa, la sua diversificazione e gli investimenti».
Di conseguenza, la ricorrente erra nel sostenere che «qualsiasi ente creditizio principale» doveva parimenti essere «incaricato esplicitamente di promuovere la competitività dell’economia russa, la sua diversificazione e gli investimenti», oltre a soddisfare le altre condizioni di cui all’articolo 5, paragrafo 1, lettera a), del regolamento impugnato, per poter essere inserito nell’elenco di cui all’allegato III del medesimo regolamento.
Pertanto, il Consiglio non è incorso in alcun errore di diritto né in alcun errore di valutazione ritenendo che la ricorrente fosse un «ente creditizio principale (…), stabilito in Russia, di proprietà o controllo pubblici per oltre il 50% al 1
o
agosto 2014» e che soddisfacesse, quindi, le condizioni previste all’articolo 5, paragrafo 1, lettera a), del regolamento impugnato per poter essere inserita nell’allegato III del medesimo.
Il primo motivo della ricorrente deve, di conseguenza, essere respinto in quanto infondato.
Sul secondo motivo, vertente, in sostanza, sulla violazione dell’obbligo di motivazione contemplato all’articolo 296, secondo comma, TFUE
Nell’ambito del secondo motivo, la ricorrente adduce che il Consiglio non ha fornito una motivazione adeguata o sufficiente per inserirla negli elenchi di cui agli allegati degli atti impugnati, in violazione dell’articolo 296, secondo comma, TFUE.
La ricorrente sostiene, in primo luogo, di non aver ricevuto alcuna lettera o notifica del Consiglio che la informasse del suo inserimento negli elenchi di cui agli allegati degli atti impugnati o ancor meno dei motivi per i quali il Consiglio intendeva inserirla in tali elenchi, corredati di prove a loro sostegno. A tale riguardo, la ricorrente ritiene che sia irrilevante che le disposizioni pertinenti degli atti impugnati non possano essere qualificate come misure di congelamento dei beni, poiché tali disposizioni rappresentano misure restrittive che incidono negativamente su persone fisiche o giuridiche interessate individualmente. Il Consiglio sarebbe stato dunque tenuto a fornire alla ricorrente i motivi alla base del suo inserimento negli elenchi di cui agli allegati degli atti impugnati e la pubblicazione delle misure in questione nella
Gazzetta ufficiale dell’Unione europea
sarebbe insufficiente.
In secondo luogo, ad avviso della ricorrente è impossibile individuare, negli atti impugnati, il fondamento sul quale il Consiglio ha ritenuto che essa soddisfacesse i criteri di inserimento e i fatti sui quali il medesimo si è basato a tal fine, essendo il suo nome menzionato negli allegati degli atti impugnati senza alcuna spiegazione. Inoltre, l’argomento secondo il quale le disposizioni stesse fornirebbero la necessaria motivazione per l’inserimento della ricorrente negli elenchi di cui agli allegati degli atti impugnati costituirebbe un ragionamento circolare da parte del Consiglio.
Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, contesta tali argomenti.
A termini dell’articolo 296, secondo comma, TFUE: «[g]li atti giuridici sono motivati (…)». Inoltre, in forza dell’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta, alla quale l’articolo 6, paragrafo 1, TUE riconosce lo stesso valore giuridico dei trattati, il diritto a una buona amministrazione comprende in particolare «l’obbligo per l’amministrazione di motivare le proprie decisioni».
Secondo una giurisprudenza costante, la motivazione richiesta dall’articolo 296 TFUE e dall’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta dev’essere adeguata alla natura dell’atto impugnato e al contesto nel quale esso è stato adottato. Essa deve far apparire in forma chiara e inequivocabile l’iter logico seguito dall’istituzione da cui esso promana, in modo da consentire all’interessato di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e al giudice competente di esercitare il proprio controllo. L’obbligo di motivazione deve essere valutato in funzione delle circostanze del caso concreto (v. sentenza del 14 aprile 2016, Ben Ali/Consiglio,
T‑200/14
, non pubblicata,
EU:T:2016:216
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto per valutare se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all’articolo 296 TFUE e all’articolo 41, paragrafo 2, lettera c), della Carta si deve tener conto non solo del suo tenore letterale, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia in questione. In tal senso, da un lato, un atto lesivo è sufficientemente motivato quando è stato emanato in un contesto noto all’interessato, che gli consente di comprendere la portata del provvedimento adottato nei suoi confronti. Dall’altro, il grado di precisione della motivazione di un atto dev’essere proporzionato alle possibilità materiali e alle condizioni tecniche o al tempo disponibile per la sua adozione (v. sentenza del 14 aprile 2016, Ben Ali/Consiglio,
T‑200/14
, non pubblicata,
EU:T:2016:216
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In primo luogo, per quanto riguarda l’argomento della ricorrente secondo il quale gli atti impugnati avrebbero dovuto essere oggetto di una comunicazione individuale, occorre rilevare che una simile censura rientra piuttosto nel motivo vertente sulla violazione dei diritti della difesa e sarà quindi esaminato nell’ambito del terzo motivo.
In secondo luogo, per quanto riguarda la portata dell’obbligo di motivazione che incombe al Consiglio nel caso di specie, si deve ricordare che la ricorrente chiede l’annullamento degli atti impugnati solo nei limiti in cui essi la riguardano e prevedono l’inserimento del suo nome negli elenchi allegati agli atti in questione.
A tal riguardo, occorre rilevare che l’oggetto delle misure restrittive risultante dalle disposizioni pertinenti degli atti impugnati è definito in riferimento a entità specifiche, in quanto esse vietano, in particolare, l’esecuzione di varie operazioni finanziarie nei confronti di entità inserite nell’allegato I della decisione impugnata e nell’allegato III del regolamento impugnato, tra le quali figura la ricorrente. Si tratta dunque, nei confronti della ricorrente, di misure restrittive individuali (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, punti
e
).
La giurisprudenza ha precisato che la motivazione di un atto del Consiglio che impone una misura restrittiva deve identificare non soltanto la base giuridica di tale misura, ma anche i motivi specifici e concreti per i quali il Consiglio ritiene, nell’esercizio del suo potere discrezionale, che l’interessato debba essere assoggettato a una misura di questo tipo (v. sentenza del 3 luglio 2014, National Iranian Tanker Company/Consiglio,
T‑565/12
,
EU:T:2014:608
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Pertanto, si deve respingere l’argomento del Consiglio secondo il quale i criteri giurisprudenziali relativi all’obbligo di motivazione di atti che impongono misure restrittive individuali non sarebbero applicabili nella specie.
Occorre nondimeno, conformemente alla giurisprudenza richiamata al punto 93 supra, tenere conto del contesto in cui sono state adottate le misure restrittive e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia interessata.
Nel caso di specie, anzitutto, va ricordato che tutte queste misure si inseriscono nel contesto, noto alla ricorrente, di tensione internazionale che ha preceduto l’adozione degli atti impugnati, richiamato ai punti da 2 a 12 supra. Dai considerando da 1 a 8 della decisione impugnata e dal considerando 2 del regolamento impugnato emerge inoltre che l’obiettivo dichiarato degli atti impugnati è di aumentare i costi delle azioni intraprese dalla Federazione russa per compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina e di promuovere una soluzione pacifica della crisi. Gli atti impugnati descrivono quindi la situazione complessiva che ha condotto alla loro adozione e gli obiettivi generali che si propongono di raggiungere (sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, punto
).
Occorre altresì ricordare che le disposizioni pertinenti degli atti impugnati prevedono il divieto, per gli operatori dell’Unione, di acquisto, di vendita o di prestazione, diretta o indiretta, di servizi di investimento o dell’assistenza all’emissione, ovvero di qualunque altra negoziazione relativi a obbligazioni, capitale o strumenti finanziari analoghi con scadenza superiore a 90 giorni, emessi successivamente al 1
o
agosto 2014 fino al 12 settembre 2014, o con scadenza superiore a 30 giorni, emessi dopo il 12 settembre 2014 da persone giuridiche che soddisfano le condizioni stabilite da tali disposizioni, tra le quali figura quella di essere di proprietà o controllo dello Stato russo per oltre il 50%, e il cui nome figura nell’allegato I della decisione impugnata e nell’allegato III del regolamento impugnato (v. punti 17 e 19 supra). Gli allegati in questione, da parte loro, non contengono alcuna motivazione specifica per ciascuna delle entità elencate.
Si deve rilevare, tuttavia, che i «motivi specifici e concreti» per i quali il Consiglio ha ritenuto, nell’esercizio del suo potere discrezionale, che la ricorrente dovesse essere oggetto delle misure in questione, ai sensi della giurisprudenza menzionata al punto 97 supra, corrispondono nella fattispecie ai criteri stabiliti nelle disposizioni pertinenti degli atti impugnati.
La ricorrente è stata infatti sottoposta alle misure in questione per il solo motivo che essa soddisfaceva le condizioni specifiche e concrete previste alle disposizioni pertinenti degli atti impugnati.
A tale proposito, occorre rilevare che il ricorso alle stesse considerazioni per adottare misure restrittive nei confronti di più persone non esclude che tali considerazioni portino a una motivazione sufficientemente specifica per ciascuna delle persone interessate (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 27 febbraio 2014, Ezz e a./Consiglio,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, punto
).
Inoltre, dagli elementi del fascicolo risulta che, in risposta alla lettera della ricorrente del 22 ottobre 2014, il Consiglio ha precisato, con lettera del 9 dicembre 2014, che era proprio nella sua qualità di ente creditizio principale stabilito in Russia, detenuto per oltre il 50% dalla Banca centrale della Federazione russa, che il nome della ricorrente era stato inserito negli elenchi di cui agli allegati degli atti impugnati.
Una tale motivazione complementare non può essere considerata tardiva, in quanto essa mira solo a integrare la motivazione già fornita basandosi su elementi noti alla ricorrente al momento dell’adozione degli atti impugnati (v., in tal senso, sentenza del 22 aprile 2015, Tomana e a./Consiglio e Commissione,
T‑190/12
,
EU:T:2015:222
, punto
). Ciò posto, pur ammettendo che sarebbe stato preferibile dedurre motivi più dettagliati, la motivazione fornita ha consentito alla ricorrente di conoscere, in maniera sufficientemente precisa, la giustificazione delle misure restrittive nei suoi confronti e di contestarla. La motivazione suddetta consente altresì al Tribunale di esercitare il controllo di legalità sugli atti impugnati (v., in tal senso, sentenza dell’8 settembre 2015, Ministry of Energy of Iran/Consiglio,
T‑564/12
,
EU:T:2015:599
, punti
e
).
Alla luce delle suesposte considerazioni, occorre respingere il secondo motivo in quanto infondato.
Sul terzo motivo, vertente, in sostanza, sulla violazione dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva
Nell’ambito del terzo motivo, la ricorrente deduce una violazione dei diritti della difesa e del diritto a una tutela giurisdizionale effettiva in considerazione, da un lato, del fatto che essa non ha ricevuto alcuna lettera che la informasse dell’inserimento del suo nome negli elenchi di cui agli atti impugnati e, dall’altro, del fatto che il Consiglio non ha addotto alcun elemento di prova a sostegno dei suoi motivi per giustificare l’inserimento medesimo. Il Consiglio avrebbe quindi prodotto documenti relativi alla decisione di inserimento del nome della ricorrente che non apporterebbero la minima base fattuale per tale decisione.
Il Consiglio contesta tali argomenti e ritiene che, dal momento che gli atti impugnati non costituiscono misure restrittive «mirate» e non riguardano la ricorrente direttamente e individualmente, esso non fosse tenuto a informarla individualmente. La ricorrente non avrebbe peraltro dimostrato in che modo la mancata notifica individuale avrebbe leso i suoi diritti della difesa nella fattispecie. Il Consiglio sostiene inoltre di non avere alcun obbligo di dare, d’ufficio e spontaneamente, a un’entità inserita nell’elenco accesso ai documenti contenuti nel fascicolo che la riguardano. Ciononostante, esso avrebbe risposto alla domanda della ricorrente il 9 dicembre 2014 e le avrebbe trasmesso gli elementi di prova e i documenti relativi alla decisione impugnata contenuti nel fascicolo.
Occorre ricordare che il rispetto dei diritti della difesa e il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva sono diritti fondamentali che costituiscono parte integrante dell’ordinamento giuridico dell’Unione, in riferimento ai quali i giudici dell’Unione devono garantire un controllo, in linea di principio completo, della legittimità di tutti gli atti dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 24 maggio 2016, Good Luck Shipping/Consiglio,
T‑423/13 e T‑64/14
,
EU:T:2016:308
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata).
Il rispetto dei diritti della difesa, espressamente sancito dall’articolo 41, paragrafo 2, della Carta, comporta nel corso di un procedimento che precede l’adozione di misure restrittive il diritto di essere sentiti e il diritto di accedere al fascicolo nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza (v., in tal senso, sentenze del 28 novembre 2013, Consiglio/Fulmen e Mahmoudian,
C‑280/12 P
,
EU:C:2013:775
, punto
, e del 15 giugno 2017, Kiselev/Consiglio,
T‑262/15
,
EU:T:2017:392
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva, sancito dall’articolo 47 della Carta, postula che l’interessato possa conoscere la motivazione della decisione adottata nei suoi confronti o mediante la lettura della decisione stessa o a seguito di comunicazione della motivazione effettuata su sua istanza, fermo restando il potere del giudice competente di richiedere all’autorità di cui trattasi la comunicazione della motivazione medesima, affinché l’interessato possa difendere i propri diritti nelle migliori condizioni possibili e decidere, con piena cognizione di causa, se gli sia utile adire il giudice competente, e affinché quest’ultimo possa pienamente esercitare il controllo della legittimità della decisione in questione (v. sentenza del 24 maggio 2016, Good Luck Shipping/Consiglio,
T‑423/13 e T‑64/14
,
EU:T:2016:308
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In occasione di questa comunicazione, l’autorità competente dell’Unione deve permettere a questa persona di esprimere in maniera proficua la sua opinione sui motivi posti a suo carico (sentenza del 18 luglio 2013, Commissione e a./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P e C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, punto
).
È alla luce tali principi che occorre esaminare gli argomenti della ricorrente.
In via preliminare, va respinto l’argomento del Consiglio secondo il quale la giurisprudenza in materia di misure restrittive individuali non sarebbe applicabile nella specie in quanto si tratterebbe di misure di portata generale, e non di misure restrittive mirate. La competenza del Tribunale per quanto riguarda la decisione impugnata deriva, infatti, proprio dal fatto che il presente ricorso riguarda il controllo della legittimità di misure restrittive nei confronti di persone fisiche o giuridiche, ai sensi dell’articolo 275, secondo comma, TFUE, come ha dichiarato la Corte nella causa che ha dato luogo alla sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft (
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
).
In primo luogo, per quanto riguarda l’argomento della ricorrente secondo il quale il Consiglio avrebbe dovuto notificarle individualmente gli atti impugnati, in quanto essi prevedono misure restrittive nei suoi confronti, bisogna sottolineare che la mancata comunicazione individuale degli atti impugnati, pur incidendo sul dies a quo del termine di ricorso, non giustifica, di per sé, l’annullamento degli atti in questione. Orbene, la ricorrente non deduce alcun argomento teso a dimostrare che, nel caso di specie, la mancata comunicazione individuale degli atti in questione ha comportato una violazione dei suoi diritti tale da giustificare l’annullamento degli atti medesimi nella misura in cui essi la riguardano (v., in tal senso, sentenza del 5 novembre 2014, Mayaleh/Consiglio,
T‑307/12 e T‑408/13
,
EU:T:2014:926
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
In secondo luogo, quanto alla presunta mancanza di comunicazione, da parte del Consiglio, degli elementi di prova alla base dell’inserimento del nome della ricorrente negli elenchi di cui agli atti impugnati, occorre esaminare separatamente gli atti iniziali con i quali il nome della ricorrente è stato inserito negli elenchi delle entità sottoposte a misure restrittive per la prima volta (in prosieguo: gli «atti iniziali») e gli atti successivi che confermano l’inserimento in questione e mantengono il suo nome negli stessi elenchi.
In primo luogo, per quanto riguarda gli atti iniziali, occorre ricordare che la giurisprudenza ha riconosciuto che, nel caso di una decisione iniziale di congelamento di capitali, il Consiglio non era tenuto a comunicare previamente alla persona o all’entità interessata i motivi su cui tale istituzione intendeva fondare l’inserimento del nome di tale persona o di tale entità nell’elenco pertinente. Affinché l’efficacia di una misura di questo genere non sia compromessa, infatti, tale misura deve, per la sua stessa natura, poter dispiegare un effetto sorpresa e potersi applicare immediatamente. In un’ipotesi del genere, in linea di principio è sufficiente che l’istituzione proceda a comunicare la motivazione alla persona o all’entità interessata e le riconosca il diritto di essere sentita in concomitanza con l’adozione della decisione o immediatamente dopo tale adozione (sentenza del 21 dicembre 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran,
C‑27/09 P
,
EU:C:2011:853
, punto
).
Interrogato a tale proposito in udienza, il Consiglio ha sostenuto che la giurisprudenza citata al punto 118 supra non era applicabile nel caso di specie, in quanto le misure restrittive in questione riguardavano restrizioni all’accesso al mercato dei capitali dell’Unione, di portata generale, e non misure individuali di congelamento di capitali in senso stretto. In subordine, il Consiglio ritiene che, quand’anche tale giurisprudenza fosse applicabile nel caso di specie, esso non avesse alcun obbligo di sentire la ricorrente prima dell’adozione degli atti iniziali né di comunicarle gli elementi assunti a suo carico sin da questa fase.
Una simile interpretazione non può essere accolta.
Occorre infatti ricordare che il diritto fondamentale al rispetto dei diritti della difesa nel corso di un procedimento che precede l’adozione di una misura restrittiva deriva direttamente dall’articolo 41, paragrafo 2, lettera a), della Carta (v. punto 111 supra).
Pertanto, atteso che le restrizioni imposte alla ricorrente in forza delle disposizioni pertinenti degli atti impugnati costituiscono misure restrittive di portata individuale nei suoi confronti (v. punto 96 supra) e in mancanza di necessità dimostrata di accordare alle medesime un effetto sorpresa al fine di garantirne l’efficacia, il Consiglio avrebbe dovuto comunicare i motivi dell’applicazione delle misure in questione nei confronti della ricorrente prima dell’adozione degli atti impugnati.
Va tuttavia ricordato che, nella fattispecie, i motivi addotti dal Consiglio per imporre misure restrittive nei confronti della ricorrente, che figurano nelle stesse disposizioni pertinenti degli atti impugnati, consistono nel fatto che essa è un ente creditizio stabilito in Russia, di proprietà o controllo pubblici per oltre il 50% al 1
o
agosto 2014.
Orbene, la ricorrente non spiega in quale misura la mancata comunicazione preventiva, da parte del Consiglio, di taluni elementi del fascicolo riguardanti tali motivi avrebbe pregiudicato i suoi diritti della difesa in modo da comportare l’annullamento degli atti iniziali.
Si deve ricordare, infatti, che, perché una violazione dei diritti della difesa comporti l’annullamento di un atto, occorre che, in assenza di tale irregolarità, il procedimento potesse portare a un risultato differente (v., in tal senso, sentenze del 18 settembre 2014, Georgias e a./Consiglio e Commissione,
T‑168/12
,
EU:T:2014:781
, punto
, e del 15 giugno 2017, Kiselev/Consiglio,
T‑262/15
,
EU:T:2017:392
, punto
).
Nel caso di specie, la ricorrente non spiega quali siano gli argomenti o gli elementi che essa avrebbe potuto far valere se avesse ricevuto prima i documenti di cui trattasi e non ha neppure dimostrato che gli stessi argomenti o elementi avrebbero potuto portare a un esito diverso nel suo caso. La ricorrente non può infatti validamente affermare che essa ignorava, al momento dell’adozione degli atti iniziali, di essere un ente creditizio stabilito in Russia, di proprietà o controllo pubblici per oltre il 50%. Per di più, benché la ricorrente abbia negato, nell’ambito del primo motivo, che essa soddisfaceva i criteri stabiliti nelle disposizioni pertinenti degli atti impugnati, la medesima non ha spiegato in che modo la mancata comunicazione preventiva di tali criteri abbia potuto ledere i suoi diritti della difesa nella specie. La presente censura non può dunque comportare l’annullamento degli atti iniziali.
In secondo luogo, per quanto riguarda gli atti successivi con i quali sono state mantenute le misure restrittive nei confronti della ricorrente, la giurisprudenza ha precisato che, nell’ambito dell’adozione di una decisione di mantenimento del nome di una persona o di un’entità in un elenco di persone o di entità interessate da misure restrittive, il Consiglio doveva rispettare il diritto di tale persona o di tale entità di ricevere comunicazione degli elementi a suo carico e il diritto di essere sentita prima dell’adozione di tale decisione qualora ammettesse a suo carico nuovi elementi, ossia elementi che non erano contenuti nella decisione iniziale di inserimento del suo nome in tale elenco (v., in tal senso, sentenze del 21 dicembre 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran,
C‑27/09 P
,
EU:C:2011:853
, punto
, e del 18 giugno 2015, Ipatau/Consiglio,
C‑535/14 P
,
EU:C:2015:407
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Orbene, nel caso di specie, i criteri considerati per il mantenimento del nome della ricorrente negli elenchi allegati agli atti impugnati figurano sin dalla loro origine all’articolo 1, paragrafo 1, lettera a), della decisione impugnata e all’articolo 5, paragrafo 1, lettera a), del regolamento impugnato. Invero, è per via della sua qualità di ente creditizio principale stabilito in Russia, di proprietà o controllo pubblici per oltre il 50% al 1
o
agosto 2014, che la ricorrente è stata inserita nell’allegato I della decisione impugnata e nell’allegato III del regolamento impugnato. Tali elementi erano ben noti alla ricorrente e non possono pertanto essere considerati elementi nuovi ai sensi della giurisprudenza succitata.
Occorre infine ricordare che, quando sono state comunicate informazioni sufficientemente precise, che permettano alla persona interessata di far conoscere utilmente il suo punto di vista sugli elementi assunti a suo carico da parte del Consiglio, il principio del rispetto dei diritti della difesa non implica per tale istituzione l’obbligo di concedere spontaneamente l’accesso ai documenti contenuti nel suo fascicolo. Soltanto su richiesta della parte interessata il Consiglio è tenuto a dare accesso a tutti i documenti amministrativi non riservati relativi alla misura di cui trattasi (v. sentenza del 14 ottobre 2009, Bank Melli Iran/Consiglio,
T‑390/08
,
EU:T:2009:401
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nella specie, è necessario constatare che il Consiglio ha rispettato tale obbligo e ha risposto alla richiesta di informazioni della ricorrente del 22 ottobre 2014, con lettera del 9 dicembre 2014. Il Consiglio ha così dato accesso ai documenti in suo possesso riguardanti la propria decisione di imporre misure restrittive nei confronti della ricorrente.
Si deve quindi ritenere che la comunicazione di tali elementi abbia avuto luogo entro un termine ragionevole e che fosse sufficiente per consentire alla ricorrente di far valere i propri diritti in modo efficace e di veder rispettati i propri diritti della difesa.
Pertanto, occorre respingere la seconda censura della ricorrente nonché il terzo motivo nel suo complesso.
Sul quarto motivo, vertente, in sostanza, sulla violazione dei diritti fondamentali della ricorrente, in particolare il diritto di proprietà, il diritto di esercitare un’attività e il diritto al rispetto della reputazione
Nell’ambito del quarto motivo, la ricorrente sostiene che la decisione del Consiglio di adottare le misure restrittive in questione configura una violazione ingiustificata e sproporzionata dei suoi diritti fondamentali, in particolare del suo diritto di proprietà, del suo diritto di esercitare un’attività economica e del suo diritto al rispetto della reputazione, i quali derivano dagli articoli 16 e 17 della Carta e dall’articolo 1 del protocollo n. 1 allegato alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950.
In primo luogo, la ricorrente ritiene che l’inserimento del suo nome negli elenchi di cui agli atti impugnati sia sproporzionato rispetto a qualsiasi finalità legittima. Il fatto di includerla negli elenchi di tali atti non sarebbe in linea con la finalità legittima delle misure restrittive adottate in considerazione delle azioni della Federazione russa che destabilizzano la situazione in Ucraina. Non le sarebbe addebitato, d’altronde, di aver fornito finanziamenti nell’ambito del processo di elaborazione di politiche o di decisioni legate a tali azioni né di aver svolto un ruolo nel medesimo processo. La ricorrente afferma, anzi, di sostenere l’economia ucraina apportando capitali e liquidità supplementari ai propri clienti situati in Ucraina. Gli atti impugnati dovrebbero essere interpretati come atti tesi a esercitare una pressione sulle azioni della Federazione russa che destabilizzano la situazione in Ucraina, e non a esercitare una pressione più ampia su imprese o su cittadini privi di legami con la situazione in Ucraina. La ricorrente ritiene quindi che il legame tra le persone o entità menzionate negli atti impugnati e le attività del governo russo in Ucraina debba essere determinante ai fini dell’inserimento del nome delle medesime persone ed entità negli atti in parola.
In secondo luogo, la ricorrente sostiene che l’inserimento del suo nome negli elenchi di cui agli atti impugnati sia causa per essa di perdite finanziarie e di un danno notevole. La lesione della sua reputazione le arrecherebbe danno, oltre a generare una perdita di fiducia e ripercussioni negative per l’intero gruppo e il marchio.
Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, contesta tali argomenti.
Anzitutto, è opportuno ricordare che, a termini dell’articolo 16 della Carta, «[è] riconosciuta la libertà d’impresa, conformemente al diritto dell’Unione e alle legislazioni e prassi nazionali».
Inoltre, l’articolo 17, paragrafo 1, della Carta prevede quanto segue:
«Ogni persona ha il diritto di godere della proprietà dei beni che ha acquisito legalmente, di usarli, di disporne e di lasciarli in eredità. Nessuna persona può essere privata della proprietà se non per causa di pubblico interesse, nei casi e nei modi previsti dalla legge e contro il pagamento in tempo utile di una giusta indennità per la perdita della stessa. L’uso dei beni può essere regolato dalla legge nei limiti imposti dall’interesse generale».
È senz’altro vero che misure restrittive come quelle in esame limitano indubbiamente i diritti di cui la ricorrente beneficia in forza degli articoli 16 e 17 della Carta (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 22 settembre 2016, NIOC e a./Consiglio,
C‑595/15 P
, non pubblicata,
EU:C:2016:721
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Tuttavia, i diritti fondamentali invocati dalla ricorrente non costituiscono prerogative assolute e possono, di conseguenza, essere oggetto di limitazioni, alle condizioni enunciate all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta (v., in tal senso, sentenze del 28 novembre 2013, Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, punto
, e del 27 febbraio 2014, Ezz e a./Consiglio,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
A tale proposito, occorre ricordare che, a termini dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, da un lato, «[e]ventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla (…) Carta devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà» e, dall’altro, «[n]el rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui».
Pertanto, per essere conforme al diritto dell’Unione, una limitazione all’esercizio dei diritti fondamentali in esame deve rispondere a una triplice condizione. In primo luogo, la limitazione deve essere prevista dalla legge. In altri termini, la misura in questione deve avere un fondamento normativo. In secondo luogo, la limitazione deve perseguire un obiettivo di interesse generale, riconosciuto come tale dall’Unione. In terzo luogo, la limitazione non deve essere eccessiva. Da un lato, essa deve essere necessaria e proporzionata allo scopo perseguito. Dall’altro, il «contenuto essenziale», ossia la sostanza, del diritto o della libertà in questione non deve essere leso (v. sentenza del 30 novembre 2016, Rotenberg/Consiglio,
T‑720/14
,
EU:T:2016:689
, punti da
a
e giurisprudenza ivi citata).
Orbene, è necessario constatare che nel caso di specie queste tre condizioni sono soddisfatte.
In primo luogo, le misure restrittive in questione sono «previste dalla legge», poiché sono contenute in atti aventi, in particolare, una portata generale e che dispongono di una base giuridica chiara nel diritto dell’Unione nonché di una motivazione sufficiente (v. punti da 91 a 107 supra).
In secondo luogo, dai considerando da 1 a 8 della decisione impugnata e dal considerando 2 del regolamento impugnato emerge che l’obiettivo dichiarato degli atti in questione è di aumentare i costi delle azioni intraprese dalla Federazione russa per compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina e di promuovere una soluzione pacifica della crisi. Un obiettivo del genere è in linea con quello consistente nel mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, conformemente agli obiettivi dell’azione esterna dell’Unione sanciti all’articolo 21 TUE (sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, punto
).
In terzo luogo, si deve ricordare che il principio di proporzionalità, in quanto principio generale del diritto dell’Unione, esige che gli atti delle istituzioni dell’Unione non superino i limiti di ciò che è idoneo e necessario al conseguimento degli scopi perseguiti dalla normativa di cui trattasi. Pertanto, qualora debba scegliere tra più misure appropriate, l’istituzione deve ricorrere a quella meno restrittiva e gli inconvenienti cagionati non devono essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (v. sentenza del 30 novembre 2016, Rotenberg/Consiglio,
T‑720/14
,
EU:T:2016:689
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
La giurisprudenza precisa a tale proposito che, per quanto attiene al controllo giurisdizionale del rispetto del principio di proporzionalità, al legislatore dell’Unione deve essere riconosciuto un ampio potere discrezionale in settori che implicano, da parte del medesimo, scelte di natura politica, economica e sociale, e in cui è chiamato a effettuare valutazioni complesse. Pertanto, solo la manifesta inidoneità, in relazione allo scopo che l’istituzione competente intende perseguire, di un provvedimento adottato in tali settori può inficiare la legittimità del medesimo (v. sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Innanzitutto, la ricorrente ritiene che le misure restrittive impostele in forza degli atti impugnati non consentano di conseguire l’obiettivo perseguito dai medesimi, ossia di esercitare pressioni sul governo russo limitando l’accesso ai mercati dei capitali delle banche statali russe individuate dal Consiglio, poiché essa non ha alcun ruolo nelle azioni della Federazione russa che destabilizzano la situazione in Ucraina.
Tuttavia, la circostanza che la ricorrente non avrebbe avuto alcun ruolo nelle azioni della Federazione russa che destabilizzano la situazione in Ucraina è irrilevante, poiché non le sono state imposte misure restrittive per tale ragione, bensì per via del fatto che la medesima è un ente creditizio principale stabilito in Russia, di proprietà o controllo pubblici per oltre il 50% al 1
o
agosto 2014.
Inoltre, è senz’altro vero che le misure restrittive hanno, per definizione, conseguenze negative sui diritti di proprietà e sul libero esercizio delle attività professionali, con danni per soggetti che non hanno alcuna responsabilità riguardo alla situazione che ha condotto all’adozione delle sanzioni. Tale è a fortiori la conseguenza prodotta dalle misure restrittive rivolte nei confronti delle entità che ne formano oggetto (v. sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Tuttavia, si deve rilevare che l’importanza degli obiettivi perseguiti dagli atti impugnati – ossia la tutela dell’integralità territoriale, della sovranità e dell’indipendenza dell’Ucraina nonché la promozione di una soluzione pacifica della crisi in tale paese, riconducibili allo scopo più ampio del mantenimento della pace e della sicurezza internazionale, conformemente agli obiettivi dell’azione esterna dell’Unione sanciti all’articolo 21 TUE – è tale da giustificare conseguenze negative, anche notevoli, per taluni operatori che non hanno alcuna responsabilità riguardo alla situazione che ha condotto all’adozione delle sanzioni (v., in tal senso, sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata).
Esiste poi, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, un rapporto ragionevole tra le misure restrittive in questione e l’obiettivo perseguito dal Consiglio con la loro adozione. Infatti, nei limiti in cui tale obiettivo è, segnatamente, quello di aumentare i costi delle azioni intraprese dalla Federazione russa per compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina, l’approccio consistente nel prendere di mira banche statali russe risponde in modo coerente all’obiettivo citato e, in ogni caso, non può essere considerato manifestamente inidoneo rispetto all’obiettivo perseguito (v., in tal senso e per analogia, sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, punto
).
Il Consiglio poteva legittimamente ritenere, infatti, che limitare l’accesso al mercato dei capitali dell’Unione alla ricorrente potesse contribuire a raggiungere l’obiettivo degli atti impugnati, consistente nell’aumentare i costi delle azioni intraprese dalla Federazione russa per compromettere l’integrità territoriale, la sovranità e l’indipendenza dell’Ucraina e nel promuovere una soluzione pacifica della crisi (v. punto 15 supra). A tale riguardo, nella misura in cui la ricorrente sostiene che, a seguito dell’adozione delle misure restrittive di cui trattasi, essa ha subìto perdite e un danno a carattere continuato, ciò tende a dimostrare che le misure restrittive in esame consentono il raggiungimento del loro obiettivo, poiché, in caso di difficoltà finanziarie, incombe ai suoi azionisti e, in ultima istanza, allo Stato russo il salvataggio della medesima.
Pertanto, il Consiglio poteva legittimamente ritenere che, per raggiungere tale obiettivo, occorresse prendere di mira i maggiori enti creditizi o istituti di finanziamento allo sviluppo con sede in Russia di proprietà o controllo pubblici per oltre il 50% al 1
o
agosto 2014.
Da ultimo, occorre rilevare che le misure adottate dal Consiglio nella fattispecie consistono in sanzioni economiche mirate, che non possono essere considerate come un’interruzione totale delle relazioni economiche e finanziarie con un paese terzo, sebbene il Consiglio disponga di un tale potere in forza dell’articolo 215 TFUE.
Ciò posto, e tenuto conto, segnatamente, dell’evoluzione progressiva dell’intensità delle misure restrittive adottate dal Consiglio in risposta alla crisi in Ucraina, l’ingerenza nella libertà di impresa e nel diritto di proprietà della ricorrente non può essere considerata sproporzionata (v., in tal senso, sentenza del 28 marzo 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, punto
).
Per quanto riguarda, infine, il diritto alla reputazione, invocato dalla ricorrente, occorre rilevare, da un lato, che il pregiudizio alla reputazione di una persona oggetto di misure restrittive derivante dai motivi alla base di tali misure non può, di per sé, costituire un pregiudizio sproporzionato al diritto di proprietà e alla libertà d’impresa di tale persona. Pertanto, in mancanza di precisazioni sul nesso tra i pregiudizi alla reputazione dedotti dalla ricorrente e le violazioni dei diritti fondamentali summenzionate oggetto del presente motivo, tale argomento è inconferente. Dall’altro lato, e in ogni caso, occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza consolidata, al pari del diritto di proprietà e della libertà d’impresa, il diritto alla tutela della propria reputazione non costituisce una prerogativa assoluta e il suo esercizio può essere oggetto di restrizioni giustificate in nome di obiettivi di interesse generale perseguiti dall’Unione. Pertanto, l’importanza degli obiettivi perseguiti dalle misure restrittive di cui trattasi è tale da giustificare conseguenze negative, anche notevoli, per la reputazione delle persone o delle entità interessate (v. sentenza del 30 giugno 2016, Al Matri/Consiglio,
T‑545/13
, non pubblicata,
EU:T:2016:376
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata).
Alla luce delle suesposte considerazioni, occorre respingere il quarto motivo.
Sull’eccezione di illegittimità dell’articolo 1 della decisione impugnata e dell’articolo 5 del regolamento impugnato
La ricorrente chiede al Tribunale di dichiarare l’illegittimità, ai sensi dell’articolo 277 TFUE, dell’articolo 1 della decisione impugnata e dell’articolo 5 del regolamento impugnato.
La ricorrente sostiene che il Consiglio può includere solo criteri di designazione adeguati e proporzionati alle misure in questione. Essa ritiene che, nel caso di specie, il Consiglio non abbia dimostrato in che modo l’imposizione di divieti relativi a valori mobiliari e strumenti del mercato monetario nei confronti degli enti di cui agli atti impugnati sarebbe giustificata rispetto agli obiettivi di questi ultimi né tanto meno in che modo essa costituirebbe un modo proporzionato di raggiungere tali obiettivi.
Il Consiglio, sostenuto dalla Commissione, ritiene che l’eccezione di illegittimità debba essere dichiarata irricevibile o, in ogni caso, infondata.
Occorre osservare che gli argomenti dedotti a sostegno di tale motivo, vertenti sul carattere inadeguato e sproporzionato delle misure restrittive di cui trattasi, sono identici o coincidono ampiamente con quelli già esaminati nell’ambito del quarto motivo supra.
Pertanto, senza che occorra esaminare la ricevibilità di tale motivo, si deve necessariamente rinviare alle considerazioni di cui ai punti da 146 a 157 supra e respingere, per gli stessi motivi, l’eccezione di illegittimità sollevata dalla ricorrente.
Pertanto, l’eccezione di illegittimità va respinta, così come il ricorso nel suo complesso, senza che sia necessario statuire sulla ricevibilità delle domande di adattamento del ricorso.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La ricorrente, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, conformemente alla domanda del Consiglio.
Inoltre, conformemente all’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. Pertanto, la Commissione sopporterà le proprie spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La Sberbank of Russia OAO è condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, le spese sostenute dal Consiglio dell’Unione europea.

3)
La Commissione europea sopporterà le proprie spese.

Berardis
Spielmann
Csehi
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 13 settembre 2018.
Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’inglese.