CELEX: 62019CJ0360
Преюдициално запитване
Вътрешен пазар на електроенергия
Директива 2009/72/ЕО
Член 37
Задължения и правомощия на регулаторния орган
Извънсъдебно уреждане на спорове
Понятие „страна, която има оплакване“
Жалба, подадена от краен клиент срещу оператор на преносна система, към която съоръжението на клиента не е пряко свързано
Авария, възникнала в посочената система
Липса на договорно отношение между този клиент и оператора на посочената система
Допустимост на жалбата

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 37, параграф 11 от Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/ЕО (
ОВ L 211, 2009 г., стр. 55
).
Запитването е отправено в рамките на правен спор между Crown Van Gelder BV и Autoriteit Consument en Markt (ACM) (Орган за потребителите и пазарите, Нидерландия) по повод на решение на последния, с което се обявява за недопустима жалбата, подадена от посоченото дружество срещу TenneT TSO BV, оператор на националната мрежа с високо напрежение, вследствие на възникнала в тази мрежа авария.
Правна уредба
Правото на Съюза
Съображения 37, 42, 51 и 54 от Директива 2009/72 гласят:
„(37)
Регулаторите на енергия следва да имат правомощието да издават обвързващи решения спрямо електроенергийните предприятия и да им налагат ефективни, пропорционални и възпиращи санкции, когато не изпълняват задълженията си или да предлагат на компетентен съд да им налага такива санкции. […] На регулаторите на енергия следва също да се предоставят правомощия да допринасят за осигуряването на високи стандарти за универсални и обществени услуги в съответствие с изискванията за отваряне на пазара, за защита на уязвимите клиенти, както и за пълната ефективност на мерките за защита на потребителите. […]
[…]
(42)
Цялата промишленост и търговия на [Европейския съюз], включително малките и средни предприятия, както и всички граждани на Съюза, които се ползват от икономическите предимства на вътрешния пазар, следва също така да имат възможността да се ползват от високи нива на защита на потребителите […] Тези клиенти следва също така да имат достъп до избор, справедливи условия, представителство и механизми за уреждане на спорове.
[…]
(51)
Интересите на потребителите следва да бъдат в основата на настоящата директива, а качеството на услугите следва да бъде основна отговорност на електроенергийните предприятия. Необходимо е съществуващите права на потребителите да бъдат укрепени и гарантирани и те следва да включват по-голяма прозрачност. Защитата на потребителите следва да гарантира, че всички потребители в рамките на [Съюза] се ползват от конкурентния пазар. Държавите членки, или когато държавата членка е предвидила това — регулаторните органи, следва да осигуряват прилагането на правата на потребителите.
[…]
(54)
По-голяма защита на потребителите се гарантира чрез наличието на ефективни средства за уреждане на спорове за всички потребители. Държавите членки следва да въведат бързи и ефективни процедури за обработка на жалби“.
Член 1 от посочената директива гласи следното:
„Настоящата директива установява общите правила за производството, преноса, разпределението и доставката на електроенергия, както и разпоредби относно защитата на потребителите, с оглед на усъвършенстването и интегрирането на конкурентни пазари на електроенергия в [Съюза]. […] Тя урежда също така задълженията за предоставяне на универсална услуга и правата на потребителите на електроенергия и изяснява изискванията по отношение на конкуренцията“.
В член 2 от посочената директива се съдържат следните определения:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
3.
„пренос“ означава транспортиране на електроенергия по взаимосвързана система със свръхвисоко и високо напрежение с цел да бъде доставена до крайни клиенти или разпределители, като не се включва доставка;
4.
„оператор на преносна система“ означава физическо или юридическо лице, което отговаря за експлоатацията на преносната система, за нейната поддръжка и ако е необходимо — за развитието на преносната система на дадена територия, а където е приложимо — за взаимовръзките на тази система с други системи, както и за осигуряването в дългосрочен план на способността на системата да покрива [търсенето на пренос на електроенергия в разумни граници];
[…]
9.
„краен клиент“ означава клиент, купуващ електроенергия за собствено ползване;
[…]“.
Член 3 от Директива 2009/72 е озаглавен „Задължения за обществени услуги и защита на клиентите“ и предвижда в параграф 7:
„Държавите членки вземат подходящи мерки за защита на крайните клиенти и по-специално осигуряват адекватни гаранции за защита на уязвими клиенти. […] Те осигуряват високи нива на защита на потребителя, особено по отношение на прозрачността относно […] механизмите за уреждане на спорове. […]“.
Съгласно член 12 от тази директива, озаглавен „Задачи на операторите на преносни системи“:
„Всеки оператор на преносна система отговаря за:
а)
гарантирането на дълготрайния капацитет на системата да покрива търсенето на пренос на електроенергия в разумни граници, експлоатацията, поддръжката и развитието при икономически приемливи условия на сигурни, надеждни и ефективни преносни мрежи, като се отдава необходимото внимание на околната среда;
б)
осигуряването на подходящи средства за изпълнение на задълженията за предоставяне на услуги;
в)
подобряването на сигурността на доставките чрез достатъчен преносен капацитет и надеждност на системата;
г)
управлението на потоците на електроенергия през системата, като се отчитат обмените с други свързани системи. За тази цел операторът на преносната система отговаря за гарантирането на сигурна, надеждна и ефективна електроенергийна система и в тази връзка за осигуряване на наличието на всички необходими допълнителни услуги, включително услуги, предоставяни в отговор на търсенето, доколкото наличието на тези услуги е независимо от друга преносна система, с която неговата система е взаимосвързана;
[…]“.
Член 32 от посочената директива е озаглавен „Достъп на трети страни“ и предвижда в параграф 2:
„Операторът на преносна или разпределителна система може да откаже достъп, когато липсва необходимия капацитет. […] Регулаторните органи, когато държавите членки са предвидили това, или държавите членки гарантират, че тези критерии се прилагат последователно и че ползвателят на системата, на когото е бил отказан достъп, може да се възползва от процедура за уреждане на спорове. […]“.
Член 36 от Директива 2009/72 е озаглавен „Общи цели на регулаторния орган“ и гласи:
„При изпълнение на регулаторните функции, посочени в настоящата директива, регулаторният орган взема всички подходящи мерки за постигане на следните цели в рамките на своите задължения и правомощия, установени в член 37, в тясно сътрудничество с други релевантни национални органи, включително органите по конкуренция, когато това е необходимо, без да се засяга тяхната компетентност:
[…]
ж)
гарантиране, че клиентите се ползват от ефективното функциониране на националния пазар, насърчаване на ефективната конкуренция и съдействие за осигуряване на защита на потребителите;
[…]“.
Съгласно член 37 от посочената директива, който е озаглавен „Задължения и правомощия на регулаторния орган“:
„1.   Регулаторният орган има следните задължения:
[…]
б)
да осигури изпълнението от страна на операторите на преносни и разпределителни системи и, според случая, на собствениците на системи, както и на всички електроенергийни предприятия, на задълженията им съгласно настоящата директива и съответното законодателство на [Съюза], включително по отношение на въпроси от трансграничен характер;
[…]
з)
да наблюдава съответствието с нормите за сигурност и надеждност на мрежата и да прави преглед на изпълнението им, както и да определя или одобрява стандартите и изискванията за качество на услугите и доставките или да допринася за това съвместно с други компетентни органи;
[…]
м)
да наблюдава времето, за което операторите на преносни и разпределителни системи извършват свързвания към мрежата и ремонти;
н)
да съдейства заедно с други компетентни органи за осигуряване на ефективността и прилагането на мерките за защита на потребителите, включително на определените в приложение I;
[…]
4.   Държавите членки гарантират, че регулаторните органи разполагат с правомощия, които им позволяват да изпълняват задълженията, посочени в параграфи 1, 3 и 6, ефективно и без забавяне. За тази цел регулаторният орган има най-малко следните правомощия:
а)
да издава обвързващи за електроенергийните предприятия решения;
[…]
г)
да налага ефективни, пропорционални и възпиращи санкции на електроенергийните предприятия, които не изпълняват задълженията си съгласно настоящата директива или другите съответни правно обвързващи решения на регулаторния орган или на Агенцията, или да предлага на компетентен съд да наложи такива санкции. Това включва правомощието да налага или да предлага налагането на санкции в размер до 10 % от годишния оборот на оператора на преносна система спрямо същия или в размер до 10 % от годишния оборот на вертикално интегрираното предприятие спрямо същото, в зависимост от случая, ако те не спазват задълженията си съгласно настоящата директива; и
д)
подходящи права за провеждане на разследвания и съответни правомощия за издаване на указания за уреждане на спорове съгласно параграфи 11 и 12;
[…]
11.   [Всяка с]трана, която има оплакване срещу оператор на преносна или разпределителна система във връзка със задълженията на този оператор съгласно настоящата директива, може да отнесе жалбата си към регулаторния орган, който, в качеството си на орган по уреждане на спорове, излиза с решение в срок от два месеца след получаване на жалбата. Този срок може да бъде удължен с два месеца, когато регулаторният орган изиска допълнителна информация. Този удължен срок може да бъде удължен допълнително със съгласието на жалбоподателя. Решението на регулаторния орган има обвързваща сила, ако и докато не бъде отменено при обжалване
[…]“.
Нидерландското право
Член 37, параграф 11 от Директива 2009/72 е транспониран в нидерландското право с член 51, параграф 1 от Wet houdende regels met betrekking tot de productie, het transport en de levering van elektriciteit (Elektriciteitswet 1998) (Закон за установяване на правила за производството, преноса и доставката на електроенергия (Закон за електроенергията от 1998 г.) от 2 юли 1998 г. (Stb. 1998 г., бр. 427). Съгласно посочения член 51, параграф 1 „[с]трана, която има спор с оператор на система относно начина, по който същият изпълнява функциите и правомощията си или изпълнява задълженията си по настоящия закон, може да подаде жалба до [ACM]“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
На 27 март 2015 г. поради обща авария в подстанцията за електроенергия с високо напрежение (380 kV) в Димен (Нидерландия), която е част от мрежата с високо напрежение с оператор TenneT TSO, голяма част от провинция Noord-Holland (Северна Холандия) и малка част от провинция Флеволанд остават за няколко часа без електрическа енергия.
Тази авария води до прекъсване в продължение на няколко часа на снабдяването с електрическа енергия на стопанисвания от Crown Van Gelder хартиен завод във Велзен-Норд (Нидерландия), който е свързан към разпределителната система с оператор Liander NV, захранвана на свой ред от мрежата с високо напрежение, чийто оператор е TenneT TSO.
Като твърди, че по тази причина е претърпяло вреда, Crown Van Gelder подава жалба пред ACM и иска да се констатира, че TenneT TSO не е взело всички възможни мерки, които разумно може да се изискват, за да предотврати прекъсването на преноса на електрическа енергия, и че структурата на мрежата в подстанцията в Димен не отговаря на законовите изисквания.
С решение от 30 април 2018 г. ACM обявява жалбата за недопустима, тъй като Crown Van Gelder не е в пряко отношение с TenneT TSO и следователно не може да се счита за „страна, която има спор с оператор на система“ по смисъла на член 51, параграф 1 от Закона за електроенергията от 1998 г. В това отношение той констатира, че заводът на Crown Van Gelder не е свързан с мрежата на TenneT TSO, че Crown Van Gelder не е сключило договор с този оператор на система и че не е получавало фактури от него.
Crown Van Gelder обжалва това решение пред запитващата юрисдикция, College van Beroep voor het bedrijfsleven (Апелативен съд по административните спорове в икономическата област, Нидерландия).
Посочената юрисдикция изтъква, че страните по висящото пред нея дело спорят относно тълкуването на понятието „всяка страна, която има оплакване“ по смисъл на член 37, параграф 11 от Директива 2009/72. Преди решаването на въпроса дали по-специално оплакване може да се направи от юридическо лице, което стопанисва свързано към регионалната мрежа предприятие, снабдяването с електрическа енергия на което е било прекъснато поради авария в националната мрежа, захранваща регионалната, тя счита, че значението на посочената разпоредба не е толкова ясно, че да не може да има разумни съмнения относно тълкуването му.
При тези обстоятелства College van Beroep voor het bedrijfsleven (Апелативен съд по административните спорове в икономическата област) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 37, параграф 11 от Директива 2009/72[…] да се тълкува в смисъл, че посочената разпоредба предоставя правото на жалба срещу оператора на националната мрежа (оператор на преносна система) и в полза на заинтересована страна, която не е свързана с мрежата на посочения оператор на национална мрежа (оператор на преносна система), а само с регионална мрежа (разпределителна система), в която преносът на електроенергия е спрян поради авария в националната мрежа (преносна система), която захранва регионалната мрежа (разпределителна система)?“.
По преюдициалния въпрос
С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 37, параграф 11 от Директива 2009/72 трябва да се тълкува в смисъл, че регулаторният орган може да отхвърли жалба, подадена от краен клиент срещу оператора на преносна система вследствие на авария, възникнала в тази преносна система, на основание че съоръжението на крайния клиент не е пряко свързано с посочената преносна система, а само със захранвана от нея разпределителна система.
За да се отговори на поставения въпрос, следва да се тълкува понятието „страна, която има оплакване“, тъй като член 37, параграф 11 от Директива 2009/72 предвижда, че всяка страна, която има оплакване срещу оператор на преносна или разпределителна система във връзка със задълженията на този оператор съгласно посочената директива, може да отнесе жалбата си към регулаторния орган, който, в качеството си на орган по уреждане на спорове, се произнася с решение в срок от два месеца след получаване на жалбата.
Съгласно постоянната практика на Съда както от изискването за еднакво прилагане на правото на Съюза, така и от принципа за равенство следва, че разпоредба от правото на Съюза, чийто текст не съдържа изрично препращане към правото на държавите членки с оглед на определянето на нейния смисъл и обхват, трябва по принцип да получи самостоятелно и еднакво тълкуване навсякъде в Съюза, при което да се отчита не само съдържанието, но и контекстът ѝ и целта, преследвана с правната уредба, от която тя е част (решение от 19 декември 2019 г., GRDF,
C‑658/18
,
EU:C:2019:1120
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая, що се отнася най-напред до текста на член 37, параграф 11 от Директива 2009/72, от него следва, че за предвиденото в тази разпоредба правомощие на регулаторния орган са изрично установени две условия. От една страна, жалбата трябва да се отнася до оператор на преносна или разпределителна система. От друга страна, формулираното в тази жалба оплакване трябва да се отнася до задълженията, наложени на оператора на системата с тази директива.
От текста на член 37, параграф 11 от Директива 2009/72 обаче не следва, че правомощието на регулаторния орган на основание на тази разпоредба зависи от наличието на пряко отношение между жалбоподателя и оператора на система, срещу когото е подадена жалбата.
В това отношение следва да се отбележи, че тълкуване на понятието „страна, която има оплакване“ в смисъл, че то съдържа такова условие, би ограничило обхвата на това понятие, а употребата на понятието „[всяка]“, която предхожда думата „страна“, указва, че напротив, посоченото понятие трябва да се разбира в широк смисъл. Освен това, както отбелязва генералният адвокат в точки 30—32 от заключението си, терминът „страна“ не обозначава непременно страна по договор, а може да се разбира и в „в процесуален смисъл“ като отнасящ се до лица, които имат интерес да сезират регулаторния орган. Впрочем в текста на тази разпоредба на някои езици се използват термини, различни от „страна“, които не обозначават страна по договор, като например „Betroffene“ (засегнато лице) в текста на немски език и „interessado“ (заинтересовано лице) на португалски език.
По-нататък, що се отнася до контекста на член 37, параграф 11 от Директива 2009/72, следва да се отбележи, че нито една от разпоредбите на Директивата няма за цел да ограничи обхвата на понятието „страна, която има оплакване“, като изключи от него лицата, които не са в пряко отношение със съответния оператор на система. Напротив, член 32, параграф 2 от тази директива предвижда, че ползвателят на система, до която е отказан достъп, трябва да има възможност да започне процедура за уреждане на спорове, въпреки че именно в случая на такъв ползвател няма договорно отношение между заинтересованото лице и оператора на система.
Накрая, що се отнася до преследваните с Директива 2009/72 цели, следва да се отбележи, че от съображения 37, 42, 51 и 54, както и от член 1 от тази директива следва, че тя има за цел да предостави на регулаторите на енергия правомощието да гарантират пълната ефективност на мерките за защита на потребителите, да предостави в полза на цялата промишленост и търговия и на всички граждани на Съюза високи нива на защита на потребителите и механизми за уреждане на спорове, да постави интересите на потребителите в центъра на посочената директива, регулаторните органи да осигуряват спазването на правата на потребителите на електрическа енергия, когато държавата членка им предостави такава компетентност, както и да се предвидят ефективни и достъпни за всички потребители средства за уреждане на спорове.
Също така член 3, параграф 7 от Директива 2009/72 задължава по-специално държавите членки да гарантират високо равнище на защита на потребителите, по-конкретно по отношение на механизмите за уреждане на спорове, а член 36, буква ж) от тази директива възлага на регулаторните органи целта да допринасят за гарантиране на защитата на потребителите (вж. в този смисъл решение от 23 януари 2020 г., Energiavirasto,
C‑578/18
,
EU:C:2020:35
, т.
и
).
За постигането на тези цели член 37, параграф 1, буква б) от Директива 2009/72 възлага на регулаторния орган да гарантира спазването от операторите на преносни и разпределителни системи и евентуално от собствениците на мрежи, както и от електроенергийните предприятия, на задълженията им по тази директива и други приложими разпоредби на Съюза. За тази цел по силата на член 37, параграф 4, букви а), г) и д) от посочената директива регулаторният орган разполага по-специално с правомощието да взема задължителни решения за електроенергийните предприятия и да налага ефективни санкции или да предложи компетентният съд да наложи такива санкции, както и с подходящи права за провеждане на разследване и съответни правомощия за издаване на указания за уреждане на спорове съгласно член 37, параграф 11 от посочената директива.
В контекста на главното производство следва да се отбележи също, че съгласно член 37, параграф 1, букви з) и м) от Директива 2009/72 регулаторният орган има за задължение да наблюдава спазването на нормите за сигурност и надеждност на мрежата, да прави преглед на изпълнението им и да наблюдава времето, за което операторите на преносни и разпределителни системи извършват свързвания към мрежата и ремонти.
Ограничаването на правото на сезиране на регулаторния орган с жалба по реда на член 37, параграф 11 от Директива 2009/72 само до крайните клиенти, които са в пряко отношение със съответния оператор на система, не изглежда обаче да е в съответствие с целите, припомнени в точки 26 и 27 от настоящото решение, тъй като ограничава достъпа на потребителите до механизма за уреждане на спорове и следователно ограничава възможностите този орган да изпълнява възложените му задължения като посочените в точки 28 и 29 от настоящото решение.
Освен това, що се отнася по-специално до операторите на преносни системи, следва да се отбележи, че както посочва генералният адвокат в точка 47 от заключението си, наложените им с Директива 2009/72 задачи и задължения не се отнасят само до субектите, чието съоръжение е свързано с тяхната система. Така по-специално член 12, букви а)—г) от тази директива ги задължава по-специално да експлоатират, поддържат и развиват при икономически приемливи условия сигурни, надеждни и ефективни преносни мрежи, да осигурят подходящи средства за изпълнение на задълженията за предоставяне на услуги, да допринасят за сигурността на доставките чрез достатъчен преносен капацитет и надеждност на системата, както и да управляват потоците на електроенергия през системата, като отчитат обмените с други свързани системи.
Ето защо ограничаването на правото на сезиране на регулаторния орган с жалба по реда на член 37, параграф 11 от Директива 2009/72 само до крайните клиенти, които са в пряко отношение със съответния оператор на преносна система, ограничава по-специално способността на регулаторния орган въз основа на подадена жалба да изпълни задачата, която му е конкретно възложена и която се състои в гарантирането, че операторите на преносни системи изпълняват задълженията си по тази директива.
От изложеното по-горе следва, че понятието „страна, която има оплакване“ не може да се тълкува в смисъл, че предполага наличието на пряко отношение между жалбоподателя и оператора на преносна система, срещу когото е подадена жалбата.
Ето защо, макар член 37 от Директива 2009/72 да не задължава държавите членки да предоставят на регулаторния орган правомощието да урежда споровете между потребителите на електроенергия и операторите на системата, а им позволява да предоставят това правомощие на друг орган (вж. в този смисъл решение от 23 януари 2020 г., Energiavirasto,
C‑578/18
,
EU:C:2020:35
, т.
—
и
), когато това правомощие е предоставено от държава членка на регулаторен орган, то не може да бъде поставено под условието да е налице пряко отношение между жалбоподателя и оператора на системата, срещу когото е подадена жалбата.
Следователно, тъй като е сезиран с жалба от краен потребител, в която се твърди, че не са изпълнени задълженията, наложени с Директива 2009/72 на операторите на преносни системи, регулаторният орган няма основание да отхвърли тази жалба с мотива, че съоръжението на крайния клиент не е пряко свързано с посочената преносна система, а само със захранвана от нея разпределителна система.
По изложените съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 37, параграф 11 от Директива 2009/72 трябва да се тълкува в смисъл, че регулаторният орган не може да отхвърли жалба, подадена от краен клиент срещу оператора на преносна система вследствие на авария, възникнала в тази система, на основание че съоръжението на крайния клиент не е пряко свързано с посочената преносна система, а само със захранвана от нея разпределителна система.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (пети състав) реши:

Член 37, параграф 11 от Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 година относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/ЕО трябва да се тълкува в смисъл, че регулаторният орган не може да отхвърли жалба, подадена от краен клиент срещу оператора на преносна система вследствие на авария, възникнала в тази система, на основание че съоръжението на крайния клиент не е пряко свързано с посочената преносна система, а само със захранвана от нея разпределителна система.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.