CELEX: 62014CJ0442
Procedimiento prejudicial
Medio ambiente
Convenio de Aarhus
Directiva 2003/4/CE
Artículo 4, apartado 2
Acceso del público a la información
Concepto de “información sobre emisiones en el medio ambiente”
Directiva 91/414/CEE
Directiva 98/8/CE
Reglamento (CE) n.o 1107/2009
Comercialización de productos fitosanitarios y biocidas
Confidencialidad
Protección de los intereses industriales y comerciales

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1991, relativa a la comercialización de productos fitosanitarios (
DO 1991, L 230, p. 1
); del artículo 19 de la Directiva 98/8/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 1998, relativa a la comercialización de biocidas (
DO 1998, L 123, p. 1
); de los artículos 59 y 63 del Reglamento (CE) n.
o
1107/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, relativo a la comercialización de productos fitosanitarios y por el que se derogan las Directivas 79/117/CEE y 91/414/CEE del Consejo (
DO 2009, L 309, p. 1
), y del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo (
DO 2003, L 41, p. 26
).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre, por una parte, Bayer CropScience BV (en lo sucesivo, «Bayer») y Stichting De Bijenstichting (en lo sucesivo, «Bijenstichting») y, por otra, el College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Organismo de Autorización de Productos Fitosanitarios y Biocidas; en lo sucesivo, «CTB») en relación con la resolución de 18 de marzo de 2013 mediante la cual este último, en esencia, estimó parcialmente la solicitud de Bijenstichting de divulgar documentos presentados por Bayer durante los procedimientos de autorización de comercialización en los Países Bajos de determinados productos fitosanitarios y biocidas a base de la sustancia activa imidacloprid.
Marco jurídico
Derecho internacional
El artículo 39, apartado 3, del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (en lo sucesivo, «Acuerdo ADPIC»), que constituye el anexo 1 C del Acuerdo por el que se establece la Organización Mundial del Comercio (OMC), firmado en Marrakech el 15 de abril de 1994 y aprobado mediante la Decisión 94/800/CE del Consejo, de22 de diciembre de 1994, relativa a la celebración en nombre de la Comunidad Europea, por lo que respecta a los temas de su competencia, de los acuerdos resultantes de las negociaciones multilaterales de la Ronda Uruguay (1986‑1994) (
DO 1994, L 336, p. 1
), dispone:
«Los Miembros, cuando exijan, como condición para aprobar la comercialización de productos farmacéuticos o de productos químicos agrícolas que utilizan nuevas entidades químicas, la presentación de datos de pruebas u otros no divulgados cuya elaboración suponga un esfuerzo considerable, protegerán esos datos contra todo uso comercial desleal. Además, los Miembros protegerán esos datos contra toda divulgación, excepto cuando sea necesario para proteger al público, o salvo que se adopten medidas para garantizar la protección de los datos contra todo uso comercial desleal.»
El artículo 4 del Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, aprobado en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (
DO 2005, L 124, p. 1
; en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»), titulado «Acceso a la información sobre el medio ambiente», dispone:
«1.   Cada Parte procurará que, sin perjuicio de lo expresado en los apartados siguientes del presente artículo, las autoridades públicas pongan a disposición del público, en el marco de su legislación nacional, las informaciones sobre el medio ambiente que les soliciten […].
[…]
4.   Podrá denegarse una solicitud de información sobre el medio ambiente en caso de que la divulgación de esa información pudiera tener efectos desfavorables sobre:
[…]
d)
el secreto comercial o industrial cuando ese secreto esté protegido por la ley con el fin de defender un interés económico legítimo. En ese marco deberán divulgarse las informaciones sobre emisiones que sean pertinentes para la protección del medio ambiente;
[…]
Los motivos de denegación antes mencionados deberán interpretarse de manera restrictiva teniendo en cuenta el interés que la divulgación de las informaciones solicitadas tendría para el público y según que esas informaciones guarden o no relación con las emisiones al medio ambiente.
[…]»
Derecho de la Unión
Normativa en materia de autorización de comercialización de productos fitosanitarios y biocidas
El artículo 2, punto 2, de la Directiva 91/414 define el concepto de «residuos de productos fitosanitarios» en los siguientes términos:
«Una o varias sustancias que se encuentren en o sobre vegetales o productos de origen vegetal, productos animales comestibles, o componentes del medio ambiente, que constituyan los restos de la utilización de un producto fitosanitario, incluidos sus metabolitos y los productos resultantes de su degradación o reacción.»
El artículo 14 de esta Directiva establece:
«Sin perjuicio de lo dispuesto en la Directiva [2003/4], los Estados miembros y la Comisión velarán por que la información facilitada por los solicitantes que constituya secreto industrial o comercial sea tratada de modo confidencial, si así lo pidieren el solicitante de la inclusión de una sustancia activa en el Anexo I o el solicitante de la autorización de un producto fitosanitario y si el Estado miembro o la Comisión aceptaran la justificación alegada por el solicitante.
[…]»
A tenor del artículo 2, apartado 1, letra g), de la Directiva 98/8, el concepto de «residuos» se define de la siguiente manera:
«Una o varias de las sustancias presentes en un biocida que constituyan los restos de su utilización, incluidos los metabolitos de dichas sustancias y los productos resultantes de su degradación o reacción.»
A tenor del artículo 19 de esta Directiva, titulado «Confidencialidad»:
«1.   No obstante lo dispuesto en la Directiva [2003/4], todo solicitante podrá indicar a la autoridad competente la información que considere sensible desde el punto de vista comercial y cuya difusión le produciría un perjuicio comercial o industrial y que, por ello, desea que sea confidencial respecto a cualquiera que no sea la autoridad competente o la Comisión. En cada caso se exigirá una justificación completa. […]
2.   La autoridad competente que reciba la solicitud decidirá, basándose en las pruebas documentales presentadas por el solicitante, la información que se considerará confidencial según lo dispuesto en el apartado 1.
[…]»
El artículo 3, punto 1, del Reglamento n.
o
1107/2009 define el concepto de «residuos» en los términos siguientes:
«Una o varias sustancias que se encuentren en o sobre vegetales o productos vegetales, productos animales comestibles, el agua potable u otros lugares del medio ambiente y que sean resultado de la utilización de un producto fitosanitario, incluidos sus metabolitos y los productos resultantes de su descomposición o reacción;
[…]».
El artículo 33 de este Reglamento, titulado «Solicitud de autorización o de modificación de una autorización», dispone:
«1.   Quien desee comercializar un producto fitosanitario deberá solicitar una autorización o una modificación de una autorización, personalmente o a través de un representante, en cada Estado miembro en el que se tenga intención de comercializar el producto fitosanitario.
[…]
4.   Al presentar la solicitud, el solicitante podrá solicitar, con arreglo al artículo 63, que determinada información, incluidas algunas partes del expediente, se mantenga confidencial, y deberá separar físicamente dicha información.
[…]
El Estado miembro que examine la solicitud al que se solicite acceso a la información decidirá qué información debe mantenerse confidencial.
[…]»
Conforme al artículo 63 de dicho Reglamento, titulado «Confidencialidad»:
«1.   La persona que solicite que la información presentada por ella misma conforme al presente Reglamento sea tratada como confidencial aportará una prueba verificable de que la divulgación de la información podría perjudicar los intereses comerciales […].
2.   Como norma general, se considerará que irá en perjuicio de la protección de los intereses comerciales o de la intimidad e integridad de las personas de que se trate la revelación de la siguiente información:
a)
el método de fabricación;
b)
la especificación de la impureza de la sustancia activa, excepto en el caso de las impurezas que se consideren pertinentes desde un punto de vista toxicológico, ecotoxicológico o medioambiental;
c)
los resultados de los lotes de producción de la sustancia activa incluidas las impurezas;
d)
los métodos de análisis de las impurezas de la sustancia activa fabricada, excepto en el caso de las impurezas que se consideren pertinentes desde un punto de vista toxicológico, ecotoxicológico o medioambiental;
e)
las relaciones entre el productor o importador y el solicitante o titular de la autorización;
f)
[la] información sobre la composición completa de un producto fitosanitario;
g)
los nombres y las direcciones de las personas que hayan participado en ensayos en animales vertebrados.
3.   El presente artículo se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en la Directiva [2003/4].»
Normativa en materia de acceso a la información medioambiental
Los considerandos 1, 5, 9 y 16 de la Directiva 2003/4 son del siguiente tenor:
«(1)
Un mayor acceso del público a la información medioambiental y la difusión de tal información contribuye a una mayor concienciación en materia de medio ambiente, a un intercambio libre de puntos de vista, a una más efectiva participación del público en la toma de decisiones medioambientales y, en definitiva, a la mejora del medio ambiente.
[…]
(5)
La Comunidad Europea firmó, el 25 de junio de 1998, el [Convenio de Aarhus]. Las disposiciones de la legislación comunitaria deben ser coherentes con dicho Convenio para su celebración por la Comunidad Europea.
[…]
(9)
Es necesario asimismo que las autoridades públicas difundan y pongan a disposición del público en general, de la forma más amplia posible la información medioambiental, especialmente por medio de las tecnologías de la información y de las comunicaciones. […]
[…]
(16)
El derecho a la información significa que la divulgación de la información debe ser la norma general y que debe permitirse que las autoridades públicas denieguen una solicitud de información medioambiental en casos concretos claramente definidos. Los motivos de denegación deben interpretarse de manera restrictiva, de tal modo que el interés público atendido por la divulgación de la información debe ponderarse con el interés atendido por la denegación de la divulgación. […]»
El artículo 1 de esta Directiva dispone:
«Los objetivos de la presente Directiva son:
a)
garantizar el derecho de acceso a la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre, y establecer las normas y condiciones básicas, así como modalidades prácticas, del ejercicio del mismo, y
b)
garantizar que, de oficio, la información medioambiental se difunda y se ponga a disposición del público paulatinamente con objeto de lograr una difusión y puesta a disposición del público lo más amplia y sistemática posible de dicha información. Para este fin, deberá fomentarse, en particular, el uso de la tecnología de telecomunicación y/o electrónica, siempre que pueda disponerse de la misma.»
El artículo 2 de dicha Directiva, titulado «Definiciones», establece:
«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
1)
Información medioambiental: toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma material sobre:
a)
la situación de elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente, y la interacción entre estos elementos;
b)
factores como sustancias, energía, ruido, radiaciones o residuos, incluidos los residuos radiactivos, emisiones, vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente, que afecten o puedan afectar a los elementos del medio ambiente citados en la letra a);
[…]».
A tenor del artículo 3, apartado 1, de la misma Directiva, titulado «Acceso a la información medioambiental previa solicitud»:
«Los Estados miembros harán lo necesario para que las autoridades públicas estén obligadas, de acuerdo con lo dispuesto en la presente Directiva, a poner la información medioambiental que obre en su poder o en el de otras entidades en su nombre a disposición de cualquier solicitante, a petición de éste, y sin que dicho solicitante esté obligado a declarar un interés determinado.»
El artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2003/4, titulado «Excepciones», establece:
«Los Estados miembros podrán denegar las solicitudes de información medioambiental si la revelación de la información puede afectar negativamente a:
[…]
d)
la confidencialidad de datos de carácter comercial e industrial cuando dicha confidencialidad esté contemplada en la legislación nacional o comunitaria a fin de proteger intereses económicos legítimos, incluido el interés público de mantener la confidencialidad estadística y el secreto fiscal;
[…]
Los motivos de denegación mencionados en los apartados 1 y 2 deberán interpretarse de manera restrictiva teniendo en cuenta para cada caso concreto el interés público atendido por la divulgación. En cada caso concreto, el interés público atendido por la divulgación deberá ponderarse con el interés atendido por la denegación de la divulgación. Los Estados miembros no podrán, en virtud de la letras a), d), f), g) y h) del presente apartado, disponer la denegación de una solicitud relativa a información sobre emisiones en el medio ambiente.
[…]»
Normativa aplicable a las emisiones industriales
El artículo 2, puntos 3 y 5, de la Directiva 96/61/CE del Consejo, de 24 de septiembre de 1996, relativa a la prevención y al control integrados de la contaminación (
DO 1996, L 257, p. 26
), dispone:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
3)
“instalación”: una unidad técnica fija en la que se lleven a cabo una o más de las actividades enumeradas en el Anexo I, así como cualesquiera otras actividades directamente relacionadas con aquellas que guarden una relación de índole técnica con las actividades llevadas a cabo en dicho lugar y puedan tener repercusiones sobre las emisiones y la contaminación;
[…]
5)
“emisión”: la expulsión a la atmósfera, al agua o al suelo de sustancias, vibraciones, calor o ruido procedentes de forma directa o indirecta de fuentes puntuales o difusas de la instalación[…]».
El artículo 3, puntos 3 y 4, de la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación) (
DO 2010, L 334, p. 17
) dispone:
«A los efectos de la presente Directiva se aplicarán las siguientes definiciones:
[…]
3)
“instalación”: una unidad técnica fija dentro de la cual se lleven a cabo una o más de las actividades enumeradas en el anexo I o en la parte 1 del anexo VII, así como cualesquiera otras actividades en el mismo emplazamiento directamente relacionadas con aquellas que guarden una relación de índole técnica con las actividades enumeradas en dichos anexos y puedan tener repercusiones sobre las emisiones y la contaminación;
4)
“emisión”: la expulsión a la atmósfera, al agua o al suelo de sustancias, vibraciones, calor o ruido procedentes de forma directa o indirecta de fuentes puntuales o difusas de la instalación».
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
Mediante resoluciones de 28 de abril y 8 de julio de 2011, el CTB, la autoridad neerlandesa competente para la concesión y la modificación de autorizaciones de comercialización de productos fitosanitarios y biocidas, decidió modificar las autorizaciones de varios productos fitosanitarios y de un producto biocida a base de la sustancia activa imidacloprid, que tiene, en particular, un efecto insecticida.
Mediante escritos de 11 de mayo, 24 de agosto y 25 de octubre de 2011, Bijenstichting, una asociación neerlandesa para la protección de las abejas, solicitó al CTB, basándose en la Directiva 2003/4, la divulgación de 84 documentos relativos a dichas autorizaciones.
Bayer, una sociedad con actividad, en particular, en los ámbitos de la protección de los cultivos y de la lucha antiparasitaria, titular de un gran número de estas autorizaciones, se opuso a esta divulgación, alegando que vulneraría el derecho de autor y la confidencialidad de la información comercial o industrial y que, además, privaría de su contenido al derecho a la protección de datos.
Mediante resolución de 9 de julio de 2012, el CTB, en un primer momento, denegó íntegramente las solicitudes de divulgación presentadas por Bijenstichting. Para fundamentar esta resolución de desestimación, el CTB consideró, en particular, que estas solicitudes no se referían a «información sobre emisiones en el medio ambiente» en el sentido del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4. Por tanto, dichas solicitudes sólo podían estimarse si la ponderación del interés general en la divulgación, por una parte, y el interés específico del titular de la autorización de comercialización en mantener la confidencialidad de los datos en cuestión, por otra parte, justificaba la divulgación de éstos, lo que, según el CTB, no se producía en este caso.
En un segundo momento, a raíz de una reclamación presentada por Bijenstichting contra dicha resolución denegatoria, el CTB reconsideró parcialmente ésta y, mediante resolución de 18 de marzo de 2013, declaró la reclamación parcialmente fundada.
Así, en esta última resolución, el CTB estimó que debía considerarse «información sobre emisiones en el medio ambiente», en el sentido del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4, la información fáctica relativa a emisiones efectivas de productos fitosanitarios o biocidas en el medio ambiente.
Pues bien, en este caso, según el CTB, 35 de los documentos cuya divulgación se solicitaba contenían información de ese tipo. Por consiguiente, los motivos que podían invocarse para denegar tal divulgación eran, según este organismo, muy limitados. Entre ellos figuraba la protección de los derechos de propiedad intelectual del titular de la autorización de comercialización del producto en cuestión. Sin embargo, tras una ponderación entre el interés general en la divulgación y la protección de estos derechos, el CTB estimó que debía prevalecer el primero. Así pues, ordenó la divulgación de dichos documentos.
Entre estos 35 documentos figuraban, en particular, estudios de laboratorio relativos a los efectos del imidacloprid sobre las abejas, así como estudios realizados parcialmente sobre el terreno para medir los residuos de los productos fitosanitarios y biocidas y sus sustancias activas presentes tras la utilización de estos productos en el aire o en el suelo, en las semillas, las hojas, el polen o el néctar de la planta tratada, así como en la miel y en las abejas. Estos documentos incluían también un resumen de un estudio relativo a la migración del imidacloprid a las plantas y a la gutación, es decir, la secreción de gotas de agua por una planta, así como dos presentaciones.
En cuanto a los 49 documentos restantes, el CTB consideró, en cambio, que no se referían a «información sobre emisiones en el medio ambiente» en el sentido del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4. Por consiguiente, podía denegarse el acceso a estos 49 documentos, según el CTB, basándose no sólo en la protección de los derechos de propiedad intelectual, sino también en la confidencialidad de la información comercial o industrial. Tras haber ponderado los intereses contrapuestos, según se establece en esta disposición, el CTB denegó la divulgación de dichos documentos.
Tanto Bijenstichting como Bayer recurrieron la resolución del CTB de 18 de marzo de 2013 ante el órgano jurisdiccional remitente, el College van beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Apelación en materia económica, Países Bajos).
Al objeto de pronunciarse sobre el litigio del que conoce, este órgano jurisdiccional se pregunta, en particular, sobre la relación existente entre, por una parte, los regímenes de confidencialidad previstos por las legislaciones específicas en materia de comercialización de productos fitosanitarios y biocidas, a saber, en la fecha de los hechos del litigio principal, las Directivas 91/414 y 98/8 y el Reglamento n.
o
1107/2009, y, por otra parte, el régimen general de acceso a la información en materia medioambiental regulado por la Directiva 2003/4.
En particular, se pregunta si, según sostiene Bijenstichting, la confidencialidad de la información solicitada por esta última debería haber sido reconocida por el CTB, a petición de Bayer, como muy tarde en el momento de la modificación de la autorización de comercialización de los productos en cuestión, o bien si, como mantiene el CTB, el carácter confidencial de esta información también podía reconocerse posteriormente, en el marco de una oposición de Bayer a las solicitudes de acceso a dicha información presentadas posteriormente por Bijenstichting basándose en la Directiva 2003/4, incluso aunque estas solicitudes se refieran a información para la que Bayer no había solicitado tratamiento confidencial durante el procedimiento de modificación de la autorización de comercialización.
En efecto, en el primer caso, el CTB debería haber accedido íntegramente a las solicitudes de divulgación presentadas por Bijenstichting, sin poder, en su caso, denegar estas solicitudes en aplicación del artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2003/4. En cambio, en el segundo caso, el CTB podía tener en cuenta las observaciones de Bayer relativas a la confidencialidad de la información formuladas por primera vez en el marco de dichas solicitudes.
Por otro lado, el órgano jurisdiccional remitente también alberga dudas sobre la interpretación del concepto de «información sobre emisiones en el medio ambiente», en el sentido del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4, y se pregunta si la información a la que Bijenstichting solicita acceder está comprendida en este concepto.
En efecto, en caso de que así sea, las solicitudes de divulgación efectuadas por esta última, conforme a esta disposición, no podían denegarse por el motivo de que esta divulgación podría afectar negativamente a la confidencialidad de la información comercial o industrial presentada por Bayer. En cambio, si éste no es el caso, para determinar si dicha información debe divulgarse, sería necesario ponderar el interés relativo a la confidencialidad de esta información y el interés público atendido por dicha divulgación.
En estas circunstancias, el College van beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Apelación en materia económica) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Implica lo dispuesto en el artículo 14 de la Directiva 91/414 o, en su caso, en el artículo 63, en relación con el artículo 59, del Reglamento n.
o
1107/2009 o, en su caso, el artículo 19 de la Directiva 98/8, que respecto a una solicitud de confidencialidad, en el sentido de los citados artículos 14, 63 y 19, del solicitante citado en dichos artículos, deba decidirse respecto a cada fuente de información, antes o con ocasión de la concesión de la autorización o, en su caso, antes o con ocasión de la modificación de la autorización, mediante una resolución que puedan conocer los terceros interesados?
2)
En caso de respuesta afirmativa a la pregunta anterior, ¿debe interpretarse el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2003/4 en el sentido de que, a falta de una resolución en el sentido de la cuestión anterior, el recurrido, en cuanto autoridad nacional, debe proceder a la divulgación de la información medioambiental solicitada cuando se presente tal solicitud tras la concesión de la autorización o, en su caso, tras la modificación de la autorización?
3)
¿Cómo debe interpretarse el concepto de “emisiones en el medio ambiente” al que se refiere el artículo 4, apartado 2, [párrafo segundo,] de la Directiva 2003/4, a la vista de las observaciones formuladas a este respecto por las partes, tal y como se recogen en el apartado 5.5 [de la resolución de remisión], en el contexto del contenido de los documentos reproducido en el apartado 5.2 [de esta resolución]?
4)
a)
¿Pueden tener la consideración de “información sobre emisiones en el medio ambiente” los datos que ofrezcan una evaluación de la liberación de un producto, su(s) sustancia(s) activa(s) y otros elementos en el medio ambiente tras el uso de dicho producto?
b)
En caso de respuesta afirmativa, ¿tiene a este respecto alguna relevancia el hecho de que estos datos hayan sido obtenidos por medio de estudios realizados (parcialmente) sobre el terreno o estudios de otra clase (por ejemplo, estudios de laboratorio o estudios de translocación)?
5)
¿Puede considerarse “información sobre emisiones en el medio ambiente” la información relativa a estudios de laboratorio en los que el objetivo de la prueba sea investigar aspectos aislados en circunstancias estandarizadas y, en dicho marco, se excluyan muchos factores como, por ejemplo, la influencia climatológica, y las pruebas sean realizadas a menudo —en comparación con la práctica real— con elevadas dosis?
6)
En este contexto, ¿deben considerarse comprendidos en el concepto de “emisiones en el medio ambiente” los residuos que tras el uso del producto en el ensayo queden, por ejemplo, en el aire o en el suelo, en las hojas, el polen o el néctar de una planta obtenida de semillas tratadas, en la miel o en organismos distintos de aquellos a los que vaya destinado el producto?
7)
¿Debe adoptarse la misma posición en lo relativo a la medición de la pérdida (de la sustancia) que se produzca al utilizar el producto en el ensayo?
8)
¿Implica la expresión “información sobre emisiones en el medio ambiente”, del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4 que, si existen emisiones en el medio ambiente, deba divulgarse la fuente de información en su totalidad y no únicamente los datos (de medición) que en su caso se deriven de ella?
9)
Para la aplicación de la excepción relativa a los datos de carácter comercial e industrial en el sentido del artículo 4, apartado 2, [párrafo primero,] letra d), [de la Directiva 2003/4], ¿debe distinguirse entre, por un lado, las “emisiones” y, por otro lado, los “vertidos y otras liberaciones en el medio ambiente”, en el sentido del artículo 2, punto 1, letra b), de [esta Directiva]?»
Sobre la solicitud de reapertura de la fase oral del procedimiento
A raíz de la lectura de las conclusiones de la Abogado General el 7 de abril de 2016, mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 9 de mayo de 2016, Bayer solicitó que se ordenara la reapertura de la fase oral del procedimiento.
En apoyo de esta solicitud, Bayer alegó, en esencia, en primer lugar, que corresponde únicamente al juez nacional determinar si la información controvertida en el litigio principal y a la que se refieren las cuestiones prejudiciales cuarta a octava es «información sobre emisiones en el medio ambiente» en el sentido del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4. Sin embargo, si el Tribunal de Justicia, como indica la Abogado General, tuviera que decidir pronunciarse sobre estas cuestiones, Bayer solicita la reapertura de la fase oral para que el Tribunal de Justicia pueda conocer los documentos a los que Bijenstichting solicita acceso y determinar, sobre esta base, si la información contenida en estos documentos constituye «información sobre emisiones en el medio ambiente». Seguidamente, Bayer estima que las respuestas a las cuestiones prejudiciales que propone la Abogado General ignoran el régimen completo y exhaustivo de divulgación de documentos establecido por las Directivas 91/414 y 98/8 y por el Reglamento n.
o
1107/2009. Finalmente, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia considere que la información controvertida en el litigio principal se refiere a emisiones en el medio ambiente, Bayer solicita también al Tribunal de Justicia que examine la cuestión de las condiciones concretas de acceso a esta información, y, en particular, si una divulgación en una sala de lectura sería aceptable.
A este respecto, por un lado, de entrada debe recordarse que ni el Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ni su Reglamento de Procedimiento establecen la posibilidad de que las partes formulen observaciones en respuesta a las conclusiones presentadas por el Abogado General (véanse, en particular, el auto de 4 de febrero de 2000, Emesa Sugar,
C‑17/98
,
EU:C:2000:69
, apartado
, y la sentencia de 6 de septiembre de 2012, Döhler Neuenkirchen,
C‑262/10
,
EU:C:2012:559
, apartado
).
Por otro lado, ha de señalarse que el Tribunal de Justicia podrá ordenar en todo momento, tras oír al Abogado General del caso, la reapertura de la fase oral del procedimiento, conforme al artículo 83 de su Reglamento de Procedimiento, en particular si estima que la información de que dispone es insuficiente o también cuando el asunto deba resolverse sobre la base de un argumento que no hubiera sido debatido entre las partes o los interesados previstos en el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (véase, en particular, la sentencia de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine y otros,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, apartado
).
Pues bien, en este caso, procede constatar que la solicitud de reapertura de la fase oral del procedimiento presentada por Bayer tiene por objeto, esencialmente, responder a las conclusiones de la Abogado General. Además, el Tribunal de Justicia considera que dispone de suficiente información para pronunciarse y que el presente asunto no precisa resolverse sobre la base de argumentos que no hayan sido debatidos entre las partes.
Por consiguiente, debe rechazarse esta solicitud.
Sobre las cuestiones prejudiciales
Sobre las dos primeras cuestiones prejudiciales
Mediante sus dos primeras cuestiones prejudiciales, que es preciso examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2003/4, en combinación con el artículo 14 de la Directiva 91/414, el artículo 19 de la Directiva 98/8 y los artículos 33, apartado 4, y 63 del Reglamento n.
o
1107/2009, debe interpretarse en el sentido de que, si el solicitante de una autorización de comercialización de un producto fitosanitario o biocida no solicitó, durante el procedimiento previsto para la obtención de esta autorización, el tratamiento confidencial de la información presentada en el marco de este procedimiento, la autoridad competente, ante la que un tercero ha presentado, tras la finalización de dicho procedimiento, una solicitud de acceso a esta información sobre la base de la Directiva 2003/4, debe acceder a ello, sin poder examinar la oposición de dicho solicitante a esta solicitud de acceso y, en su caso, desestimar ésta basándose en que la divulgación de la información en cuestión afectaría negativamente a la confidencialidad de la información comercial o industrial.
Para responder a estas cuestiones, es necesario recordar que, conforme al artículo 14 de la Directiva 91/414, al artículo 19 de la Directiva 98/8 y a los artículos 33, apartado 4, y 63 del Reglamento n.
o
1107/2009, el solicitante de una autorización de comercialización de un producto fitosanitario o biocida, en el marco del procedimiento previsto para la obtención de esta autorización, puede solicitar el tratamiento confidencial de la información que constituya un secreto industrial o comercial o que considere sensible a efectos comerciales y cuya difusión podría acarrearle un perjuicio en materia industrial o comercial.
Sin embargo, el artículo 14, párrafo primero, de la Directiva 91/414, el artículo 19, apartado 1, de la Directiva 98/8 y el artículo 63 del Reglamento n.
o
1107/2009 disponen también que estas disposiciones se aplican sin perjuicio de la Directiva 2003/4.
Así, parece que el legislador de la Unión pretendió someter a las disposiciones generales de la Directiva 2003/4 las solicitudes de acceso de terceros a la información contenida en expedientes de solicitud de autorización de comercialización de productos fitosanitarios o biocidas, información para la que puede solicitarse un tratamiento confidencial en aplicación de las disposiciones citadas anteriormente (véase,
a contrario
, la sentencia de 22 de diciembre de 2010, Ville de Lyon,
C‑524/09
,
EU:C:2010:822
, apartado
).
Ahora bien, el artículo 4, apartado 2, de esta Directiva autoriza a los Estados miembros a disponer que una solicitud de acceso a información medioambiental se deniegue cuando la divulgación de esta información pueda afectar negativamente a uno de los intereses a los que hace referencia este artículo, en particular a la confidencialidad de la información comercial o industrial.
Esta disposición no subordina esta posibilidad a la presentación de una solicitud de tratamiento confidencial previa a la presentación de la solicitud de divulgación.
De ello resulta que, al contrario de lo que sostiene Bijenstichting, la autoridad competente, que deba pronunciarse, conforme a la Directiva 2003/4, sobre una solicitud de acceso a la información presentada por el solicitante de una autorización de comercialización de un producto fitosanitario o biocida en el marco del procedimiento previsto para la obtención de esta autorización, no tiene la obligación de acceder a tal solicitud de acceso y de divulgar la información solicitada por la única razón de que este solicitante no haya solicitado el tratamiento confidencial de esta información con carácter previo, durante dicho procedimiento.
Así, esta autoridad debe tener la posibilidad de examinar, en su caso sobre la base de la oposición de dicho solicitante de la autorización de comercialización, si esta divulgación podría afectar negativamente a la confidencialidad de la información comercial o industrial y si esta solicitud de acceso debería denegarse en aplicación del artículo 4, apartado 2, párrafo primero, letra d), de esta Directiva.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las dos primeras cuestiones prejudiciales que el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que la circunstancia de que el solicitante de una autorización de comercialización de un producto fitosanitario o biocida no solicitara, durante el procedimiento previsto para la obtención de esta autorización, el tratamiento confidencial de la información presentada en el marco de este procedimiento sobre la base del artículo 14 de la Directiva 91/414, del artículo 19 de la Directiva 98/8 o de los artículos 33, apartado 4, y 63 del Reglamento n.
o
1107/2009, no obsta para que la autoridad competente, ante la que un tercero ha presentado, tras la finalización de dicho procedimiento, una solicitud de acceso a esta información sobre la base de la Directiva 2003/4, examine la oposición de dicho solicitante a esta solicitud de acceso y, en su caso, deniegue ésta en aplicación del artículo 4, apartado 2, párrafo primero, letra d), de esta Directiva basándose en que la divulgación de dicha información afectaría negativamente a la confidencialidad de la información comercial o industrial.
Sobre las cuestiones prejudiciales tercera a séptima y novena
Mediante sus cuestiones tercera a séptima y novena, que es preciso examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si están comprendidas en el concepto de «emisiones en el medio ambiente» en el sentido del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4 las liberaciones de productos fitosanitarios o biocidas, o de sustancias contenidas en estos productos, en el medio ambiente y, en caso afirmativo, si deben considerarse «información sobre emisiones en el medio ambiente» en el sentido de esta disposición los datos relativos a la evaluación de estas liberaciones en el medio ambiente y a las repercusiones de dichas liberaciones, incluidos los datos procedentes de estudios realizados total o parcialmente sobre el terreno y los extraídos de estudios de laboratorio o de translocación, la información relativa a los residuos presentes en el medio ambiente tras la utilización del producto en cuestión y los estudios sobre la medición de la pérdida de la sustancia durante esta utilización.
Si bien corresponde al órgano jurisdiccional remitente determinar si los diferentes documentos a los que Bijenstichting ha solicitado acceso en este asunto están comprendidos en el concepto de «información sobre emisiones en el medio ambiente» en el sentido del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4, corresponde, no obstante, al Tribunal de Justicia indicar a dicho órgano jurisdiccional los elementos objetivos que deben dirigir tal apreciación.
A este respecto, es importante destacar, con carácter preliminar, que, dado que esta Directiva no define ni el concepto de «emisiones en el medio ambiente» ni el de «información sobre emisiones en el medio ambiente», la interpretación de estos conceptos debe realizarse teniendo en cuenta el contexto de su artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, y el objetivo que dicha Directiva persigue.
Pues bien, por una parte, como confirma el considerando 5 de la Directiva 2003/4, al adoptar esa Directiva el legislador de la Unión pretendía asegurar la compatibilidad del Derecho de la Unión con el Convenio de Aarhus con vistas a su celebración por la Comunidad, estableciendo un régimen general que garantice que toda persona física o jurídica de un Estado miembro tenga derecho de acceso a la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre sin que dicha persona esté obligada a invocar un interés determinado (véase, en particular, la sentencia de 19 de diciembre de 2013, Fish Legal y Shirley,
C‑279/12
,
EU:C:2013:853
, apartado
).
De ello se desprende que, para interpretar la Directiva 2003/4, debe tenerse en cuenta el texto y el objeto del Convenio de Aarhus, que esa Directiva se propone aplicar en el ámbito del Derecho de la Unión (véase, en particular, la sentencia de 19 de diciembre de 2013, Fish Legal y Shirley,
C‑279/12
,
EU:C:2013:853
, apartado
) y, en particular, el artículo 4, apartado 4, párrafo primero, letra d), de este Convenio, que dispone que el secreto comercial e industrial no puede ser invocado frente a la divulgación de la información sobre emisiones que sean pertinentes para la protección del medio ambiente.
Por otra parte, conforme a reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Directiva 2003/4 tiene por objeto garantizar como norma general el acceso a la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre y lograr, según se desprende del considerando 9 y del artículo 1 de esta Directiva, una difusión y puesta a disposición del público lo más amplia y sistemática posible de dicha información (véase, en particular, la sentencia de 19 de diciembre de 2013, Fish Legal y Shirley,
C‑279/12
,
EU:C:2013:853
, apartado
).
De ello resulta que, como establece expresamente el artículo 4, apartado 4, párrafo segundo, del Convenio de Aarhus y el considerando 16 y el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4, la divulgación de la información debe ser la norma general y los motivos de denegación a los que estas disposiciones hacen referencia deben interpretarse de modo restrictivo (véase, en particular, las sentencias de 16 de diciembre de 2010, Stichting Natuur en Milieu y otros,
C‑266/09
,
EU:C:2010:779
, apartado
, y de 28 de julio de 2011, Office of Communications,
C‑71/10
,
EU:C:2011:525
, apartado
).
Pues bien, al disponer que la confidencialidad de la información comercial o industrial no puede ser invocada frente a la divulgación de la «información sobre emisiones en el medio ambiente», el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4 permite una aplicación concreta de esta norma y del principio de un acceso lo más amplio posible a la información medioambiental en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre.
De ello resulta que, al contrario de lo que sostienen, en particular, Bayer, el Gobierno Alemán y la Comisión Europea, no procede interpretar de manera restrictiva los conceptos de «emisiones en el medio ambiente» y de «información sobre emisiones en el medio ambiente» en el sentido del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4.
Se ha de responder a las cuestiones planteadas a la luz de esas consideraciones.
– Sobre el concepto de «emisiones en el medio ambiente»
Para interpretar el concepto de «emisiones en el medio ambiente» en el sentido del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4, es preciso determinar si, como sostienen, en particular, Bayer, el Gobierno alemán y la Comisión, este concepto debe distinguirse de los conceptos de «vertidos» y «liberaciones» y si debe limitarse a las emisiones previstas por la Directiva 2010/75, es decir, a las emisiones procedentes de determinadas instalaciones industriales que en ella se definen, o bien si este concepto comprende también las liberaciones en el medio ambiente de productos o de sustancias como los productos fitosanitarios o biocidas y las sustancias contenidas en estos productos.
En lo que se refiere, en primer lugar, a la cuestión de si el concepto de «emisiones» debe distinguirse de los conceptos de «vertidos» y de «liberaciones», es necesario destacar que, a primera vista, el artículo 2, punto 1, letra b), de la Directiva 2003/4, que enumera los factores que pueden estar comprendidos en el concepto de «información medioambiental», parece establecer, en efecto, tal distinción.
Sin embargo, por una parte, esta distinción es ajena al Convenio de Aarhus, que se limita a establecer, en su artículo 4, apartado 4, párrafo primero, letra d), que la protección del secreto comercial e industrial no puede ser invocada frente a la divulgación de «informaciones sobre emisiones que sean pertinentes para la protección del medio ambiente».
Por otra parte, como expuso la Abogado General en el punto 59 de sus conclusiones, una distinción entre emisiones, vertidos y otras liberaciones carece de pertinencia a la vista del objetivo de divulgación de información medioambiental que persigue la Directiva 2003/4 y sería artificial.
En efecto, tanto las emisiones de gas o de sustancias en la atmósfera como las demás liberaciones o vertidos, como las liberaciones de sustancias, de preparaciones, de organismos, de microorganismos, de vibraciones, de calor o de ruido en el medio ambiente, en particular en el aire, el agua y el suelo, pueden afectar a los diferentes elementos del medio ambiente.
Además, los conceptos de «emisiones», de «vertidos» y de «liberaciones» se solapan en gran medida, tal como muestra la utilización de la expresión «otras liberaciones» en el artículo 2, punto 1, letra b), de esta Directiva, de lo que resulta que las emisiones y los vertidos constituyen también liberaciones en el medio ambiente.
Así, numerosos actos de la Unión, como la Directiva 2010/75 y también la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales (
DO 2004, L 143, p. 56
) y el Reglamento (CE) n.
o
166/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de enero de 2006, relativo al establecimiento de un registro europeo de emisiones y transferencias de contaminantes y por el que se modifican las Directivas 91/689/CEE y 96/61/CE del Consejo (
DO 2006, L 33, p. 1
), asimilan en gran medida los conceptos de «emisiones», «liberaciones» y «vertidos».
De ello resulta que, a los efectos de la interpretación del concepto de «emisiones en el medio ambiente» en el sentido del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4, no procede distinguir este concepto de los de «vertidos» y «liberaciones» en el medio ambiente.
En segundo lugar, todavía debe determinarse si, como sostienen Bayer, el Gobierno alemán y la Comisión, el concepto de «emisiones en el medio ambiente» en el sentido del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4 debe limitarse a aquellas previstas por la Directiva 2010/75 —es decir, conforme al artículo 3, punto 4, de ésta, a la expulsión a la atmósfera, al agua o al suelo de sustancias, vibraciones, calor o ruido de forma directa o indirecta de fuentes puntuales o difusas de determinadas instalaciones industriales—, con exclusión de emisiones procedentes de otras fuentes, como las que se originan por la pulverización de un producto en el aire o por su utilización en las plantas, el agua o el suelo.
Ciertamente, en su versión del año 2000, la Guía de aplicación del Convenio de Aarhus, para definir el concepto de «emisiones», proponía utilizar la definición que da a este concepto el artículo 2, punto 5, de la Directiva 96/61, que es idéntica a la del artículo 3, punto 4, de la Directiva 2010/75, y, en su versión del año 2014, ya hace referencia a la definición que ofrece esta última disposición.
Sin embargo, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, si bien esta Guía puede considerarse un documento explicativo, que en su caso cabe tener en cuenta, entre otros elementos pertinentes, para interpretar el Convenio de Aarhus, los análisis que incluye no tienen ninguna fuerza obligatoria y carecen del alcance normativo inherente a las disposiciones de este Convenio (véase, en particular, la sentencia de 19 de diciembre de 2013, Fish Legal y Shirley,
C‑279/12
,
EU:C:2013:853
, apartado
y jurisprudencia citada).
Pues bien, por una parte, no hay nada en el Convenio de Aarhus ni en la Directiva 2003/4 que permita considerar que el concepto de «emisiones en el medio ambiente» deba limitarse a las procedentes de determinadas instalaciones industriales.
Por otra parte, tal limitación sería contraria al propio tenor del artículo 4, apartado 4, párrafo primero, letra d), de este Convenio. En efecto, esta disposición establece que debe divulgarse la información sobre emisiones que sea pertinente para la protección del medio ambiente. Pues bien, la información relativa a emisiones procedentes de fuentes distintas de las instalaciones industriales, como las resultantes de la utilización de productos fitosanitarios o biocidas, es tan pertinente para la protección del medio ambiente como la información relativa a las emisiones de origen industrial.
Además, una limitación del concepto de «emisiones en el medio ambiente» en el sentido del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4 a las procedentes de determinadas instalaciones industriales ignoraría el objetivo que persigue esta Directiva de que la divulgación de información medioambiental sea la mayor posible.
Por consiguiente, no cabe admitir tal interpretación de este concepto.
De lo anterior resulta que no procede distinguir entre el concepto de «emisiones en el medio ambiente» y los de «vertidos» y «liberaciones» ni limitar este concepto a las emisiones previstas por la Directiva 2010/75, con exclusión de las liberaciones de productos o sustancias en el medio ambiente procedentes de fuentes distintas de las instalaciones industriales.
Por tanto, el concepto de «emisiones en el medio ambiente» en el sentido del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4 no excluye las liberaciones en el medio ambiente de productos y sustancias como los productos fitosanitarios o biocidas y las sustancias contenidas en ellos.
Dicho esto, dicho concepto debe no obstante circunscribirse a las emisiones no hipotéticas, es decir, a las emisiones efectivas o previsibles del producto o de la sustancia en cuestión en condiciones normales o realistas de utilización.
A este respecto, aunque, en general, la comercialización de un producto no basta por sí sola para considerar que este producto será necesariamente liberado en el medio ambiente y que la información correspondiente se refiere a «emisiones en el medio ambiente», no ocurre lo mismo cuando se trata de un producto, como un producto fitosanitario o biocida, que, en el marco de una utilización normal, está, por su propia función, destinado a liberarse en el medio ambiente. Así, las emisiones previsibles de este producto en el medio ambiente no son, en este último caso, hipotéticas.
En estas circunstancias, están comprendidas en el concepto de «emisiones en el medio ambiente» las emisiones que son efectivamente liberadas en el medio ambiente durante la utilización del producto o de la sustancia en cuestión, así como las emisiones previsibles de este producto o sustancia en el medio ambiente en condiciones normales o realistas de utilización de dicho producto o sustancia que se correspondan con aquellas para las cuales se concedió la autorización de comercialización del producto en cuestión en la zona a la que está destinada su utilización.
En cambio, como señaló la Abogado General en los puntos 82 y 83 de sus conclusiones, este concepto no incluye las emisiones meramente hipotéticas. En efecto, del artículo 1 de la Directiva 2003/4, en combinación con el artículo 2, punto 1, de esta Directiva, se desprende que el objetivo de ésta es garantizar el derecho de acceso a la información sobre factores, como las emisiones, que afecten, o puedan afectar, a los elementos del medio ambiente, en particular al aire, al agua y al suelo. Pues bien, esto no ocurre, por definición, en el caso de emisiones meramente hipotéticas.
A la vista de las consideraciones precedentes, el concepto de «emisiones en el medio ambiente» en el sentido del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que incluye, en particular, la liberación en el medio ambiente de productos o sustancias como los productos fitosanitarios o biocidas y las sustancias contenidas en estos productos, siempre que esta liberación sea efectiva o previsible en condiciones normales o realistas de utilización.
– Sobre el concepto de «información sobre emisiones en el medio ambiente»
En lo que se refiere a la cuestión de si las diferentes categorías de información a que se refiere el apartado 50 de la presente sentencia están comprendidas en el concepto de «información sobre emisiones en el medio ambiente» en el sentido del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4, es importante, en primer lugar, comprobar si, como sostiene el Gobierno neerlandés, este concepto se refiere únicamente a la información sobre las emisiones del producto fitosanitario o biocida en cuestión —o de las sustancias contenidas en este producto— como tales, es decir, las indicaciones relativas a la naturaleza, la composición, la cantidad, la fecha y el lugar de estas emisiones, o si están comprendidos también en este concepto los datos relativos a las repercusiones de dichas emisiones en el medio ambiente.
A este respecto, es necesario señalar, en lo que se refiere al tenor de esta disposición, que éste difiere según las versiones lingüísticas. Así, mientras la versión en lengua francesa de dicha disposición hace referencia a «informations relatives à des émissions dans l’environnement» [información relativa a emisiones en el medio ambiente], algunas de las demás versiones lingüísticas utilizan la expresión «información sobre emisiones en el medio ambiente». En particular, la versión en lengua alemana hace referencia a «Informationen über Emissionen in die Umwelt», la versión en lengua italiana a «informazioni sulle emissioni nell’ambiente» y la versión en lengua inglesa a «information on emissions into the environment».
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la exigencia de uniformidad en la interpretación de una disposición de Derecho de la Unión exige, en caso de divergencia entre las diferentes versiones lingüísticas de ésta, que la disposición de que se trate se interprete en función del contexto y de la finalidad de la normativa en la que se integra (véase, en particular, la sentencia de 15 de octubre de 2015, Grupo Itevelesa y otros,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, apartado
y jurisprudencia citada).
Como se ha expuesto en el apartado 55 de la presente sentencia, la Directiva 2003/4 tiene por objeto garantizar como norma general el acceso a la información medioambiental que obre en poder de las autoridades públicas o de otras entidades en su nombre y lograr una difusión y puesta a disposición del público lo más amplia y sistemática posible de dicha información. Según indica el considerando 1 de esta Directiva, este acceso y difusión pretende, en particular, favorecer una mayor concienciación en materia de medioambiente y una participación más efectiva del público en la toma de decisiones medioambientales (véase, en particular, la sentencia de 28 de julio de 2011, Office of Communications,
C‑71/10
,
EU:C:2011:525
, apartado
).
Ahora bien, a estos efectos, el público debe tener acceso no sólo a la información sobre las emisiones como tal, sino también a la relativa a las consecuencias a más o menos largo plazo de estas emisiones sobre el estado del medio ambiente, como los efectos de dichas emisiones sobre los organismos distintos de aquellos a los que va destinado el producto. En efecto, el interés del público en acceder a la información relativa a las emisiones en el medio ambiente consiste precisamente en conocer no sólo lo que es, o será de manera previsible, liberado en el medio ambiente, sino también, como la Abogado General expuso en el punto 86 de sus conclusiones, entender el modo en el que el medio ambiente puede verse afectado por las emisiones en cuestión.
De ello se desprende que el concepto de «información sobre emisiones en el medio ambiente» en el sentido del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4 debe interpretarse de manera que abarque no sólo la información sobre las emisiones como tal, es decir, las indicaciones relativas a la naturaleza, la composición, la cantidad, la fecha y el lugar de estas emisiones, sino también los datos relativos a las repercusiones a más o menos largo plazo de dichas emisiones en el medio ambiente.
Sentado lo anterior, en segundo lugar, es preciso determinar si la circunstancia de que los datos en cuestión provengan de estudios realizados total o parcialmente sobre el terreno, de estudios de laboratorio o incluso de estudios de translocación —es decir, estudios relativos al análisis de la migración del producto o sustancia en cuestión en la planta— influye en la calificación de «información sobre emisiones en el medio ambiente» en el sentido del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4 y, en particular, si los datos extraídos de estudios de laboratorio pueden estar comprendidos en este concepto.
Para responder a esta cuestión, ha de considerarse que esta circunstancia no es determinante en sí misma. En efecto, lo que importa no es tanto que los datos en cuestión procedan de estudios realizados total o parcialmente sobre el terreno o de estudios de laboratorio, ni del examen de la translocación, sino que dichos estudios tengan como objetivo evaluar «emisiones en el medio ambiente» en el sentido del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4 —es decir, según se ha expuesto en los apartados 77 y 78 de la presente sentencia, las emisiones efectivas o previsibles del producto o sustancia en cuestión en el medio ambiente en circunstancias representativas de las condiciones normales o realistas de utilización de este producto o sustancia— o analizar las repercusiones de estas emisiones.
Así, no constituirían, en particular, «información sobre emisiones en el medio ambiente» datos extraídos de ensayos cuyo objetivo fuera estudiar los efectos de la utilización de una dosis del producto o sustancia en cuestión netamente superior a la dosis máxima para la que se concedió la autorización de comercialización y que será utilizada en la práctica, o en una concentración mucho mayor, por cuanto tales datos se refieren a emisiones no previsibles en condiciones normales o realistas de utilización.
En cambio, al contrario de lo que alega la Comisión, están comprendidos en el concepto de «información sobre emisiones en el medio ambiente» los estudios dirigidos a determinar la toxicidad, los efectos y otros aspectos de un producto o sustancia en las condiciones realistas más desfavorables que razonablemente pudieran presentarse, así como los estudios realizados en condiciones que se asemejen lo más posible a la práctica agrícola normal y a las condiciones de la zona donde se utilizará este producto o sustancia.
En lo que atañe, en tercer lugar, a si la información relativa a los residuos presentes en el medio ambiente tras la utilización del producto en cuestión y los estudios sobre la medición de la pérdida de la sustancia durante esta utilización constituyen «información sobre emisiones en el medio ambiente» en el sentido del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4, es preciso recordar, por una parte, que, conforme al artículo 2, punto 2, de la Directiva 91/414, al artículo 2, apartado 1, letra g), de la Directiva 98/8 y al artículo 3, punto 1, del Reglamento n.
o
1107/2009, los residuos son las sustancias presentes, en particular, en o sobre vegetales o en otras partes del medio ambiente que constituyen los restos de la utilización de un producto fitosanitario o biocida, incluidos los metabolitos de estas sustancias y los productos resultantes de su degradación o reacción.
Así, la presencia de residuos en el medio ambiente está causada por las emisiones en el medio ambiente del producto de que se trate, o de las sustancias contenidas en él. Se trata, pues, de una consecuencia de estas emisiones. Éste es el caso no sólo de los restos de las sustancias pulverizadas en el aire o depositadas por el producto en cuestión sobre las plantas, el suelo o incluso los organismos distintos de aquellos a los que va destinado el producto, sino también de los metabolitos de estas sustancias y de los productos resultantes de su degradación o reacción. En efecto, aunque los metabolitos sean el resultado de la transformación de las sustancias contenidas en el producto en cuestión, son una consecuencia de la emisión de dicho producto y de dichas sustancias en el medio ambiente.
Por otra parte, es necesario señalar que la pérdida es el transporte, por vía aérea, de pequeñas gotas o de vapor de los productos fitosanitarios o biocidas fuera de la zona a la que va dirigido el tratamiento. Por tanto, se trata también de una consecuencia de la emisión de dichos productos o sustancias en el medio ambiente.
De todo ello resulta que la información relativa a los residuos presentes en el medio ambiente después de la utilización del producto en cuestión y los estudios sobre la medición de la pérdida de la sustancia durante esta utilización están comprendidos en el concepto de «información sobre emisiones en el medio ambiente» en el sentido del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4.
A la vista de las consideraciones precedentes, procede declarar que están comprendidos en el concepto de «información sobre emisiones en el medio ambiente» las indicaciones relativas a la naturaleza, la composición, la cantidad, la fecha y el lugar de las «emisiones en el medio ambiente» de los productos fitosanitarios y biocidas, y de las sustancias contenidas en ellos y los datos relativos a las repercusiones a más o menos largo plazo de estas emisiones en el medio ambiente, en particular la información relativa a los residuos presentes en el medio ambiente después de la utilización del producto en cuestión y los estudios sobre la medición de la pérdida de la sustancia durante esta utilización, independientemente de que estos datos provengan de estudios realizados total o parcialmente sobre el terreno, de estudios de laboratorio o de estudios de translocación.
Por lo demás, es preciso destacar que, al contrario de lo que sostienen, en esencia, Bayer y el Gobierno alemán, tal interpretación del artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4 no es contraria ni a los artículos 16 y 17 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), relativos a la libertad de empresa y al derecho a la propiedad, ni al artículo 39, apartado 3, del Acuerdo ADPIC, que garantiza la confidencialidad de los datos no divulgados presentados por el solicitante de una autorización de comercialización de productos farmacéuticos o químicos. Tampoco priva de su efecto útil al artículo 63 del Reglamento n.
o
1107/2009 que, en su apartado 2, enumera los datos cuya divulgación, como norma general, se considera perjudicial, en particular, para la protección de los intereses comerciales y en relación con los cuales cualquier persona, conforme al apartado 1 de este mismo artículo, puede solicitar que sean tratados de forma confidencial.
En lo que respecta, por un lado, a los artículos 16 y 17 de la Carta y al artículo 39, apartado 3, del Acuerdo ADPIC, ha de recordarse, en efecto, que, conforme al artículo 52, apartado 1, de la Carta, los derechos reconocidos por ésta pueden estar sujetos a determinadas limitaciones, siempre que estas últimas estén establecidas por la ley, respeten el contenido esencial de dichos derechos y libertades, sean necesarias y respondan efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión. Además, el artículo 39, apartado 3, del Acuerdo ADPIC permite la divulgación de los datos presentados por el solicitante de una autorización de comercialización de un producto farmacéutico o químico cuando sea necesaria para proteger al público.
Pues bien, en el marco de una ponderación entre los derechos garantizados por los artículos 16 y 17 de la Carta y por el artículo 39, apartado 3, del Acuerdo ADPIC, por una parte, y los objetivos de protección del medio ambiente y de la divulgación más amplia posible de información medioambiental, por otra, el legislador de la Unión, haciendo uso del margen de apreciación del que dispone, consideró que, para garantizar la consecución de estos objetivos, era necesario establecer que una solicitud de acceso relativa a «información sobre emisiones en el medio ambiente», a la vista de la pertinencia y de la importancia de esta información para la protección del medio ambiente, no podía denegarse por el motivo de que su divulgación perjudicaría a la confidencialidad de la información comercial o industrial.
A este respecto, la interpretación del concepto de «información sobre emisiones en el medio ambiente» resultante del apartado 96 de la presente sentencia no supone en modo alguno que el conjunto de los datos contenidos en los expedientes de autorización de comercialización de productos fitosanitarios o biocidas, en particular el conjunto de los datos procedentes de estudios realizados para la obtención de esta autorización, esté comprendido en este concepto y deba ser siempre divulgado. En efecto, solamente los datos relativos a «emisiones en el medio ambiente» están incluidos en dicho concepto, lo que excluye, en particular, no sólo la información que no se refiere a las emisiones del producto en cuestión en el medio ambiente, sino también, según se desprende de los apartados 77 a 80 de la presente sentencia, los datos relativos a emisiones hipotéticas, es decir, a emisiones no efectivas o previsibles en circunstancias representativas de las condiciones normales o realistas de utilización. Esta interpretación no conlleva por tanto ningún perjuicio desproporcionado a la protección de los derechos reconocidos por los artículos 16 y 17 de la Carta y por el artículo 39, apartado 3, del Acuerdo ADPIC.
En lo que se refiere, por otro lado, al artículo 63 del Reglamento n.
o
1107/2009, debe recordarse que, según se ha expuesto en el apartado 43 de la presente sentencia, este artículo se aplica sin perjuicio de la Directiva 2003/4. Así, de dicho artículo no resulta en absoluto que los datos que en él se mencionan no puedan calificarse de «información sobre emisiones en el medio ambiente» o que estos datos no puedan divulgarse nunca en aplicación de esta Directiva.
Además, es preciso destacar que la interpretación de este concepto resultante del apartado 96 de la presente sentencia no priva a dicho artículo 63 de su efecto útil. En efecto, la presunción que establece el apartado 2 de este artículo permite a la autoridad competente considerar que la información presentada por el solicitante de una autorización de comercialización que está comprendida en esta disposición sea, en principio, confidencial y que no pueda ser puesta a disposición del público si no se presenta ninguna solicitud de acceso a esta información sobre la base de la Directiva 2003/4. Esta presunción garantiza también a dicho solicitante que, en caso de presentación de tal solicitud, la autoridad competente sólo podrá divulgar esta información después de haber determinado, caso por caso, si ésta se refiere a emisiones en el medio ambiente o si existe otro interés público superior que justifique esta divulgación.
– Conclusión
En atención a las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones prejudiciales tercera a séptima y novena que el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que:
—
está comprendida en el concepto de «emisiones en el medio ambiente» en el sentido de esta disposición la liberación en el medio ambiente de productos o sustancias, como los productos fitosanitarios o biocidas y las sustancias contenidas en ellos, siempre que esta liberación sea efectiva o previsible en condiciones normales o realistas de utilización;
—
están comprendidos en el concepto de «información sobre emisiones en el medio ambiente» en el sentido de dicha disposición las indicaciones relativas a la naturaleza, la composición, la cantidad, la fecha y el lugar de las «emisiones en el medio ambiente» de estos productos o sustancias y los datos relativos a las repercusiones, a más o menos largo plazo, de estas emisiones en el medio ambiente, en particular la información relativa a los residuos presentes en el medio ambiente después de la utilización del producto en cuestión y los estudios sobre la medición de la pérdida de la sustancia durante esta utilización, independientemente de que estos datos provengan de estudios realizados total o parcialmente sobre el terreno, de estudios de laboratorio o de estudios de translocación.
Sobre la octava cuestión prejudicial
Mediante su octava cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que, en caso de solicitud de acceso a información relativa a emisiones en el medio ambiente, la fuente de esa información debe ser divulgada de forma íntegra o bien limitarse a los datos pertinentes que puedan extraerse de ella.
De esta disposición se deduce que los motivos a los que se refiere el artículo 4, apartado 2, párrafo primero, letras a), d) y f) a h), de la Directiva 2003/4 no pueden ser invocados frente a una solicitud de acceso a información medioambiental si esta solicitud se refiere a información relativa a emisiones en el medio ambiente. En estas circunstancias, cuando la divulgación de la información solicitada afecte negativamente a uno de los intereses a los que alude esta disposición, sólo deben divulgarse los datos pertinentes que puedan ser extraídos de la fuente de información que se refieran a las emisiones en el medio ambiente cuando sea posible disociar estos datos del resto de la información contenida en dicha fuente, lo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
A la vista de las anteriores consideraciones, procede responder a la octava cuestión prejudicial que el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que, en caso de solicitud de acceso a información sobre emisiones en el medio ambiente cuya divulgación afectaría negativamente a uno de los intereses a los que alude el artículo 4, apartado 2, párrafo primero, letras a), d) y f) a h), de esta Directiva, sólo deben divulgarse los datos pertinentes que puedan ser extraídos de la fuente de información que se refieran a las emisiones en el medio ambiente cuando sea posible disociar estos datos del resto de la información contenida en dicha fuente, lo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:

1)
El artículo 4, apartado 2, de la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y por la que se deroga la Directiva 90/313/CEE del Consejo, debe interpretarse en el sentido de que la circunstancia de que el solicitante de una autorización de comercialización de un producto fitosanitario o biocida no solicitara, durante el procedimiento previsto para la obtención de esta autorización, el tratamiento confidencial de la información presentada en el marco de este procedimiento sobre la base del artículo 14 de la Directiva 91/414/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1991, relativa a la comercialización de productos fitosanitarios, del artículo 19 de la Directiva 98/8/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de febrero de 1998, relativa a la comercialización de biocidas, o de los artículos 33, apartado 4, y 63 del Reglamento (CE) n.
o
1107/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, relativo a la comercialización de productos fitosanitarios y por el que se derogan las Directivas 79/117/CEE y 91/414/CEE del Consejo, no obsta para que la autoridad competente, ante la que un tercero ha presentado, tras la finalización de dicho procedimiento, una solicitud de acceso a esta información sobre la base de la Directiva 2003/4, examine la oposición de dicho solicitante a esta solicitud de acceso y, en su caso, deniegue ésta en aplicación del artículo 4, apartado 2, párrafo primero, letra d), de esta Directiva basándose en que la divulgación de dicha información afectaría negativamente a la confidencialidad de la información comercial o industrial.

2)
El artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que:
—
está comprendida en el concepto de «emisiones en el medio ambiente» en el sentido de esta disposición la liberación en el medio ambiente de productos o sustancias, como los productos fitosanitarios o biocidas y las sustancias contenidas en ellos, siempre que esta liberación sea efectiva o previsible en condiciones normales o realistas de utilización;
—
están comprendidos en el concepto de «información sobre emisiones en el medio ambiente» en el sentido de dicha disposición las indicaciones relativas a la naturaleza, la composición, la cantidad, la fecha y el lugar de las «emisiones en el medio ambiente» de estos productos o sustancias y los datos relativos a las repercusiones, a más o menos largo plazo, de estas emisiones en el medio ambiente, en particular la información relativa a los residuos presentes en el medio ambiente después de la utilización del producto en cuestión y los estudios sobre la medición de la pérdida de la sustancia durante esta utilización, independientemente de que estos datos provengan de estudios realizados total o parcialmente sobre el terreno, de estudios de laboratorio o de estudios de translocación.

3)
El artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2003/4 debe interpretarse en el sentido de que, en caso de solicitud de acceso a información sobre emisiones en el medio ambiente cuya divulgación afectaría negativamente a uno de los intereses a los que alude el artículo 4, apartado 2, párrafo primero, letras a), d) y f) a h), de esta Directiva, sólo deben divulgarse los datos pertinentes que puedan ser extraídos de la fuente de información que se refieran a las emisiones en el medio ambiente cuando sea posible disociar estos datos del resto de la información contenida en dicha fuente, lo que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: neerlandés.