CELEX: 62017CJ0059
Trimitere preliminară
Agricultură
Piața vitivinicolă
Regulamentul (CE) nr. 555/2008
Sprijin pentru restructurarea și reconversia podgoriilor
Controale la fața locului inopinate
Atribuțiile funcționarilor responsabili cu controalele
Posibilitatea funcționarilor de a pătrunde pe o exploatație fără să fi obținut acordul producătorului agricol

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea Regulamentului (CE) nr. 555/2008 al Comisiei din 27 iunie 2008 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 479/2008 al Consiliului privind organizarea comună a pieței vitivinicole în ceea ce privește programele de sprijin, comerțul cu țările terțe, potențialul de producție și privind controalele în sectorul vitivinicol (
JO 2008, L 170, p. 1
).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Château du Grand Bois SCI, pe de o parte, și Établissement national des produits de l’agriculture și de la mer (FranceAgriMer) (Institutul Național pentru Produse Agricole și Maritime), pe de altă parte, în legătură cu respingerea de către acesta din urmă a cererii Château du Grand Bois având ca obiect plata sprijinului pentru restructurarea și pentru reconversia podgoriei sale.
Dreptul Uniunii
Regulamentul (CE) nr. 479/2008
Regulamentul (CE) nr. 479/2008 al Consiliului din 29 aprilie 2008 privind organizarea comună a pieței vitivinicole, de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1493/1999, a Regulamentului (CE) nr. 1782/2003, a Regulamentului (CE) nr. 1290/2005 și a Regulamentului (CE) nr. 3/2008 și de abrogare a Regulamentului (CEE) nr. 2392/86 și a Regulamentului (CE) nr. 1493/1999 (
JO 2008, L 148, p. 1
), a fost abrogat prin Regulamentul (CE) nr. 491/2009 al Consiliului din 25 mai 2009 de modificare a Regulamentului (CE) nr. 1234/2007 de instituire a unei organizări comune a piețelor agricole și privind dispoziții specifice referitoare la anumite produse agricole („Regulamentul unic OCP”) (
JO 2009, L 154, p. 1
). La data faptelor aferente litigiului principal, Regulamentul nr. 479/2008 era totuși aplicabil. Articolul 3 din acesta, care figura în capitolul 1, intitulat „Programe de sprijin”, din titlul II al acestuia, prevedea:
„Prezentul capitol prevede normele care reglementează acordarea de fonduri comunitare statelor membre și utilizarea acestor fonduri de către statele membre prin intermediul programelor naționale de sprijin (denumite în continuare «programe de sprijin»), în vederea finanțării măsurilor de sprijin specifice destinate să susțină sectorul vitivinicol.”
Potrivit articolului 4 alineatul (2) din acest regulament:
„Statele membre sunt responsabile de programele de sprijin și se asigură că acestea sunt compatibile cu ordinea juridică internă și sunt elaborate și puse în aplicare în mod obiectiv, ținând cont de situația economică a producătorilor vizați și de necesitatea de a evita inegalitățile de tratament nejustificate între producători.
Statele membre sunt responsabile pentru asigurarea și efectuarea controalelor și pentru aplicarea sancțiunilor necesare în cazul nerespectării programelor de sprijin.”
Regulamentul nr. 555/2008
Considerentele (72) și (73) ale Regulamentului nr. 555/2008 enunță:
„(72)
Statele membre ar trebui să asigure eficiența activității organismelor responsabile de controalele din sectorul vitivinicol. […]
(73)
Pentru o aplicare uniformă a normelor la nivel comunitar, statele membre ar trebui să ia măsurile necesare pentru a asigura că personalul organismelor competente are autoritatea de investigație necesară pentru a garanta respectarea normelor.”
Articolul 57 punctul 9 din Regulamentul delegat (UE) 2016/1149 al Comisiei din 15 aprilie 2016 de completare a Regulamentului (UE) nr. 1308/2013 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește programele naționale de sprijin în sectorul vitivinicol și de modificare a Regulamentului (CE) nr. 555/2008 al Comisiei (
JO 2016, L 190, p. 1
) a eliminat articolele 75-82 din Regulamentul nr. 555/2008. Regulamentul delegat (UE) 2018/273 al Comisiei din 11 decembrie 2017 de completare a Regulamentului (UE) nr. 1308/2013 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește sistemul de autorizații pentru plantările de viță‑de‑vie, registrul plantațiilor viticole, documentele însoțitoare și certificarea, registrul de intrări și de ieșiri, declarațiile obligatorii, notificările și publicarea informațiilor notificate, de completare a Regulamentului (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește controalele și sancțiunile relevante, de modificare a Regulamentelor (CE) nr. 555/2008, (CE) nr. 606/2009 și (CE) nr. 607/2009 ale Comisiei și de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 436/2009 al Comisiei și a Regulamentului delegat (UE) 2015/560 al Comisiei (
JO 2018, L 58, p. 1
), a eliminat, la rândul lui, potrivit articolului 52 punctul 1, printre altele, articolele 83-95a din Regulamentul nr. 555/2008. La data faptelor aferente litigiului principal, aceste articole suprimate erau încă în vigoare.
Articolul 76 din Regulamentul nr. 555/2008 prevedea:
„Fără a aduce atingere dispozițiilor specifice ale prezentului regulament sau ale altor reglementări comunitare, statele membre instituie măsuri și controale, atunci când acestea sunt necesare, pentru a asigura aplicarea corespunzătoare a Regulamentului [nr. 479/2008] și a prezentului regulament. Acestea trebuie să fie eficace, proporționale și disuasive, astfel încât să ofere o protecție adecvată intereselor financiare ale Comunității.
În special, statele membre trebuie să se asigure că:
(a)
toate criteriile de eligibilitate stabilite prin legislația comunitară sau națională sau prin cadrul național pot fi verificate;
[…]
(d)
controalele și măsurile sunt în concordanță cu natura măsurii de sprijin în cauză. Statele membre definesc metode și modalități de verificare și precizează cine va fi supus controalelor;
[…]”
Potrivit articolului 77 alineatul (1) din acest regulament, verificările se efectuează prin controale administrative și, dacă este cazul, prin controale la fața locului.
Potrivit articolului 78 din regulamentul menționat:
„(1)   Controalele la fața locului se efectuează în mod inopinat. Cu toate acestea, poate fi dat un preaviz limitat la strictul necesar, cu condiția să nu se compromită obiectivul controlului. Acest preaviz nu depășește 48 de ore, cu excepția cazurilor justificate corespunzător sau pentru măsurile care prevăd controale sistematice la fața locului.
[…]
(3)   Cererea sau cererile de ajutor respective sunt respinse în cazul în care beneficiarii sau reprezentanții acestora împiedică efectuarea unui control la fața locului.”
Articolul 81 alineatele (3) și (4) din același regulament prevedea:
„(3)   Suprafețele care beneficiază de prime de defrișare sunt verificate în mod sistematic înainte și după executarea defrișării. Loturile verificate sunt cele care fac obiectul unei cereri de ajutor.
[…]
(4)   Verificarea executării efective a defrișării se face prin intermediul unui control obișnuit la fața locului sau, în cazul defrișării întregii parcele cu viță‑de‑vie sau dacă rezoluția teledetecției este mai mare sau egală cu 1 m
, se poate face prin teledetecție.”
Articolul 83, intitulat „Atribuțiile funcționarilor responsabili cu controalele”, din Regulamentul nr. 555/2008 avea următorul cuprins:
„Fiecare stat membru ia măsurile corespunzătoare pentru a facilita activitatea funcționarilor din organismele sale competente. În special, se asigură că acești funcționari, acolo unde este cazul împreună cu funcționarii altor departamente pe care le autorizează în acest scop:
(a)
au acces la podgorii, la instalațiile de vinificare și de stocare a vinului, la instalațiile de prelucrare a produselor vitivinicole și la vehiculele pentru transportul acestor produse;
[…]”
Litigiul principal și întrebările preliminare
Din decizia de trimitere reiese că, la 29 iulie 2009, Château du Grand Bois a prezentat o cerere de sprijin pentru restructurarea și pentru reconversia podgoriei sale pentru anul de comercializare 2008/2009.
Prin decizia din 18 decembrie 2009, FranceAgriMer a respins această cerere pentru motivul că, prin controalele efectuate la fața locului de funcționarul său la 27 august și la 15 septembrie 2009, s‑a constatat că, pe anumite parcele, defrișarea viței‑de‑vie nu a fost efectuată în conformitate cu dispozițiile legale aplicabile.
Prin hotărârea din 7 mai 2013, tribunal administratif de Nantes (Tribunalul Administrativ din Nantes, Franța) a admis acțiunea formulată de Château du Grand Bois împotriva acestei decizii. În urma apelului declarat de FranceAgriMer, cour administrative d’appel de Nantes (Curtea Administrativă de Apel, Nantes, Franța) a anulat această hotărâre.
În fața instanței de trimitere, Conseil d’État (Consiliul de Stat, Franța), Château du Grand Bois arată că împrejurarea că funcționarul FranceAgriMer a pătruns fără aprobare pe proprietatea sa are un impact asupra legalității deciziei FranceAgriMer din 18 decembrie 2009.
În aceste condiții, Conseil d’État (Consiliul de Stat) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Dispozițiile articolelor 76, 78 și 81 din Regulamentul [nr. 555/2008] permit agenților care efectuează un control la fața locului să intre pe terenurile unei exploatații agricole fără să fi obținut acordul persoanei care le exploatează?
2)
În ipoteza în care s‑ar răspunde afirmativ la această primă întrebare, este necesar să se distingă după cum terenurile în discuție sunt sau nu sunt împrejmuite?
3)
În ipoteza în care s‑ar răspunde afirmativ la această primă întrebare, dispozițiile articolelor 76, 78 și 81 din [Regulamentul nr. 555/2008] sunt compatibile cu principiul inviolabilității domiciliului astfel cum este garantat de articolul 8 din Convenția Europeană [pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950]?”
Cu privire la întrebările preliminare
Cu privire la prima întrebare
Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolele 76, 78 și 81 din Regulamentul nr. 555/2008 trebuie interpretate în sensul că autorizează agenții care efectuează un control la fața locului să pătrundă pe o exploatație agricolă fără să fi obținut acordul producătorului agricol.
Dispozițiile citate de instanța de trimitere în prima sa întrebare sunt cuprinse în capitolul I, intitulat „Principii de control”, din titlul V, la rândul lui intitulat „Controale în sectorul vitivinicol”, din Regulamentul nr. 555/2008, care stabilește modalitățile de aplicare a Regulamentului nr. 479/2008. Dispozițiile acestui capitol precizează principii și modalități care guvernează obligația impusă statelor membre de a efectua controale pentru a verifica buna aplicare a acestui din urmă regulament.
Astfel, în aplicarea articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 479/2008, articolul 76 din Regulamentul nr. 555/2008 obligă statele membre, atunci când acestea sunt necesare pentru a asigura aplicarea corespunzătoare a acestor regulamente, să instituie măsuri și controale care să aibă un caracter eficace, proporțional și disuasiv, astfel încât să ofere o protecție adecvată intereselor financiare ale Uniunii Europene.
Articolul 77 alineatul (1) din Regulamentul nr. 555/2008 prevede că verificările se efectuează prin controale administrative și, dacă este cazul, prin controale la fața locului. Conform articolului 78 alineatul (1) din acest regulament, controalele se efectuează în mod inopinat, putând fi totuși dat un preaviz limitat la strictul necesar, cu condiția să nu se compromită obiectivul controlului.
În ceea ce privește suprafețele care determină plata primei de defrișare, articolul 81 alineatele (3) și (4) din regulamentul menționat prevede că aceste suprafețe fac obiectul unui control sistematic înainte și după executarea defrișării și acesta se efectuează sub forma unui control obișnuit la fața locului, deși există posibilitatea, în anumite condiții, de a efectua alte forme de control, precizate în aceste dispoziții.
Cu toate acestea, nici din modul de redactare a articolelor 76, 78 și 81 din Regulamentul nr. 555/2008, nici din modul de redactare a celorlalte dispoziții din acest regulament nu rezultă că acesta completează respectiva obligație, în sarcina statelor membre, de a institui un sistem de control la fața locului, cu o autorizație, pentru agenții abilitați în acest scop, de a pătrunde pe terenurile unei exploatații agricole fără să fi obținut acordul producătorului agricol.
În special, din faptul că, în temeiul articolului 78 alineatul (1) din Regulamentul nr. 555/2008, controalele la fața locului trebuie efectuate în mod inopinat nu se poate deduce că acest regulament prevede o astfel de autorizare. După cum a arătat avocatul general la punctele 40-42 din concluzii, termenii „inopinat” și „neautorizat” nu sunt sinonime. Astfel, faptul că un control poate fi efectuat în mod inopinat înseamnă cel mult că poate avea loc în orice moment, fără ca funcționarul responsabil cu controalele să își anunțe sosirea.
În schimb, faptul că un astfel de control este „inopinat” nu poate să însemne că, odată aflat la fața locului fără preaviz, acest funcționar poate pretinde dreptul de a pătrunde pe terenul supus controlului fără să i se permită acest lucru de către producătorul agricol. Rezultă că obligația impusă statelor membre de Regulamentul nr. 555/2008 de a institui un sistem de controale inopinate nu implică, în sine, dreptul agenților de control de a pătrunde pe suprafețele supuse controlului fără consimțământul producătorilor agricoli.
O astfel de analiză este confirmată de economia generală a acestui regulament. În această privință, din considerentele (72) și (73) ale acestui regulament reiese că revine statelor membre sarcina de a asigura eficiența activității organismelor responsabile de controalele din sectorul vitivinicol, luând măsurile necesare pentru a asigura că personalul acestor organisme are autoritatea de investigație necesară pentru a garanta respectarea reglementării vitivinicole a Uniunii. În plus, astfel cum a arătat avocatul general la punctul 43 din concluzii, articolul 83 litera (a) din regulamentul menționat, referitor la atribuțiile funcționarilor responsabili cu controalele, precizează că fiecare stat membru ia măsurile corespunzătoare pentru ca funcționarii săi să aibă acces la podgorii și la celelalte locuri și instalații necesare îndeplinirii sarcinilor lor, fără însă a impune ca acest acces să fie posibil fără acordul producătorului agricol.
Rezultă că Regulamentul nr. 555/2008 încredințează statelor membre sarcina de a reglementa, în dreptul lor național, atribuțiile funcționarilor responsabili cu controalele, precum și o mare parte a modalităților controalelor de efectuat, inclusiv cele referitoare la accesul la locurile care trebuie să facă obiectul controalelor.
În consecință, este necesar să se considere că, prin dispozițiile Regulamentului nr. 555/2008, nu se acordă o autorizație de a pătrunde pe terenurile unui producător agricol fără acordul acestuia.
Cu toate acestea, guvernul francez și Comisia Europeană consideră în esență că, solicitând acordarea de fonduri ale Uniunii în temeiul programelor de sprijin prevăzute în Regulamentele nr. 479/2008 și nr. 555/2008, producătorii din sectorul vitivinicol dau implicit o autorizație generală și prealabilă controalelor, din moment ce acestea constituie un element integral al regimului de sprijin instituit prin aceste regulamente.
Această argumentație nu poate fi admisă.
Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, protecția împotriva intervențiilor puterii publice în sfera privată a unei persoane fizice sau juridice, care ar fi arbitrare sau disproporționate, constituie un principiu general al dreptului Uniunii, astfel de intervenții trebuind să aibă un temei juridic și să fie justificate de motive prevăzute de lege (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 septembrie 1989, Hoechst/Comisia,
46/87 și 227/88
,
EU:C:1989:337
, punctul
, Hotărârea din 22 octombrie 2002, Roquette Frères,
C‑94/00
,
EU:C:2002:603
, punctul
, precum și Hotărârea din 16 mai 2017, Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, punctul
).
Or, o autorizare implicită, generală și prealabilă precum cea avută în vedere de guvernul francez și de Comisie nu îndeplinește această cerință. Deși dreptul Uniunii poate să prevadă că producătorul agricol ar putea da funcționarilor responsabili cu controlul o autorizație generală și prealabilă de acces la suprafețele de exploatare, o astfel de autorizație ar trebui, cel puțin, să fie prevăzută în mod explicit de lege. Or, dispozițiile Regulamentelor nr. 479/2008 și nr. 555/2008 nu prevăd o asemenea autorizare.
În orice caz, este necesar să se considere că respingerea cererii de sprijin dispuse la articolul 78 alineatul (3) din Regulamentul nr. 555/2008, drept consecință juridică importantă a împiedicării controlului la fața locului de către producător sau de către reprezentantul acestuia, constituie, în sine, un mijloc eficient și suficient de a atinge obiectivul, prevăzut la articolul 76 din acest regulament, de a asigura o protecție adecvată a intereselor financiare ale Uniunii (a se vedea prin analogie Hotărârea din16 iunie 2011, Omejc,
C‑536/09
,
EU:C:2011:398
, punctele
și
). În vederea realizării acestui obiectiv, nu este, așadar, necesară o autorizație generală și prealabilă, în beneficiul funcționarilor responsabili cu controalele, de acces la suprafețele supuse controlului.
Având în vedere considerațiile care precedă, trebuie să se răspundă la prima întrebare că articolele 76, 78 și 81 din Regulamentul nr. 555/2008 trebuie interpretate în sensul că nu autorizează funcționarii care efectuează un control la fața locului să pătrundă pe o exploatație agricolă fără să fi obținut acordul producătorului agricol.
Cu privire la a doua și la cea de a treia întrebare
Având în vedere răspunsul dat la prima întrebare, nu este necesar să se răspundă la a doua și la a treia întrebare.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară:

Articolele 76, 78 și 81 din Regulamentul (CE) nr. 555/2008 al Comisiei din 27 iunie 2008 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 479/2008 al Consiliului privind organizarea comună a pieței vitivinicole în ceea ce privește programele de sprijin, comerțul cu țările terțe, potențialul de producție și privind controalele în sectorul vitivinicol trebuie interpretate în sensul că nu autorizează funcționarii care efectuează un control la fața locului să pătrundă pe o exploatație agricolă fără să fi obținut acordul producătorului agricol.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: franceza.