CELEX: 62019CJ0254
Præjudiciel forelæggelse
direktiv 92/43/EØF
bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter
artikel 6, stk. 3
anvendelsesområde
begreberne »projekt« og »tilslutning«
vurderingen af virkningerne af en plan eller et projekt på en beskyttet lokalitet
afgørelse om forlængelse af varigheden af en tilladelse til at opføre en genforgasningsterminal for flydende naturgas
oprindelig afgørelse støttet på nationale bestemmelser, som ikke har gennemført direktiv 92/43 korrekt

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 6, stk. 3, i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (
EFT 1992, L 206, s. 7
, herefter »habitatdirektivet«).
Denne anmodning er blevet indgivet inden for rammerne af en sag mellem Friends of the Irish Environment Ltd og An Bord Peanála (naturstyrelsen, Irland, herefter »styrelsen«) vedrørende styrelsens afgørelse om at give en yderligere frist på fem år til at opføre en genforgasningsterminal for flydende naturgas ud over den oprindelige frist på ti år, der var fastsat i en tidligere afgørelse.
Retsforskrifter
EU-retten
Habitatdirektivet
Habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, har følgende ordlyd:
»Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de – hvis det anses for nødvendigt – har hørt offentligheden.«
VVM-direktivet
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af 13. december 2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (
EUT 2012, L 26, s. 1
), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/52/EU af 16. april 2014 (
EUT 2014, L 124, s. 1
) (herefter »VVM-direktivet«), definerer i direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), første led, begrebet »projekt« som værende »gennemførelse af anlægsarbejder eller andre installationer eller arbejder«.
I henhold til dette direktivs artikel 1, stk. 2, litra c), er en »tilladelse« en »afgørelse fra den eller de kompetente myndighed(er), som giver bygherren ret til at gennemføre projektet«.
Irsk ret
Section 40(1) i Planning and Development Act 2000 (lov af 2000 om planlægning og udvikling) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »PDA 2000«), fastsætter:
»Med forbehold for subsection (2) ophører en tilladelse udstedt i henhold til nærværende Part med at have retsvirkninger efter udløbet af den fastsatte frist (dog uden at foregribe gyldigheden af noget, der er blevet foretaget inden udløbet af denne frist) for så vidt angår
a)
hele projektet, som tilladelsen vedrører, såfremt dette projekt ikke er påbegyndt inden for den fastsatte frist, og
b)
den del af projektet, som ikke er færdiggjort inden for den fastsatte frist, såfremt dette projekt påbegyndes inden for denne frist.«
Section 42 i PDA 2000 fastsætter, at efter anmodning fra en berørt person kan der udstedes en forlængelse af byggetilladelsens varighed, når der er blevet udført væsentlige arbejder i henhold til byggetilladelsen inden for den oprindeligt fastsatte frist, og når projektet vil blive færdiggjort inden for en rimelig tid, eller når der er kommercielle, økonomiske eller tekniske betragtninger, der ligger uden for ansøgerens kontrol, og som på væsentlig måde har hindret enten projektets påbegyndelse eller udførelsen af væsentlige arbejder. I dette sidstnævnte tilfælde kan fristen imidlertid ikke forlænges, hvis der har været væsentlige ændringer i projektets formål i projektplanen efter datoen for tilladelsen, såsom at projektet ikke længere er i overensstemmelse med behørig planlægning og bæredygtig udvikling af det pågældende område. Det er også nødvendigt, at der ikke er uoverensstemmelse med »ministerielle retningslinjer«.
Section 42 i PDA 2000 præciserer i øvrigt, at når projektet ikke er blevet påbegyndt, skal den lokale planlægningsmyndighed sikre sig, at en vurdering af virkningerne på miljøet, en passende vurdering – eller begge disse vurderinger, hvis dette er påkrævet – er blevet gennemført inden byggetilladelsens udstedelse. Desuden må den yderligere frist ikke overstige fem år, og der kan kun indgives ansøgning om forlængelse af varigheden af en byggetilladelse én gang.
Section 50 i PDA 2000 fastsætter, at gyldigheden af en byggetilladelse kun kan anfægtes inden for rammerne af et søgsmål inden for en frist på otte uger, som under visse omstændigheder kan forlænges.
Section 146 B i PDA 2000 indfører en særlig procedure, som gør det muligt at ændre tilladelsen til et projekt vedrørende strategisk infrastruktur.
Section 146 B i PDA 2000 fastsætter:
»[…]
3)   Såfremt [styrelsen] beslutter, at ændringen
[…]
b)
udgør en betydelig ændring, afgør den, om styrelsen i) foretager ændringen, ii) foretager en ændring af betingelserne for det pågældende byggeri, […] som er forskellig fra den ændring, der er anført i ansøgningen […] eller iii) afslår at foretage ændringen.
4)   Før vedtagelsen af en afgørelse i henhold til subsection (3)(b) afgør [styrelsen], om rækkevidden og arten af a) den krævede ændring i henhold til subsection (1) og b) enhver anden ændring, som styrelsen påtænker i henhold til subsection (3)(b)(ii), er af en sådan beskaffenhed, at ændringen, såfremt den blev foretaget, ville kunne få væsentlig indvirkning på miljøet (og i denne henseende skal [styrelsen] have vedtaget en endelig afgørelse angående rækkevidden og arten af enhver anden foreslået ændring).«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Den 31. marts 2008 gav styrelsen tilladelse til opførelsen af en genforgasningsterminal for flydende naturgas ved den nedre del af flodmundingen af floden Shannon i grevskabet Kerry (Irland). Denne tilladelse fastsatte, at arbejdet skulle være udført inden for en frist på højst ti år (herefter »den oprindelige tilladelse«).
Dette projekt skulle opføres ved siden af to Natura 2000-lokaliteter, nemlig det særlige bevaringsområde for den nedre del af floden Shannon (lokalitetskode IE0002165) og det særlige bevaringsområde for flodmundingen af floden Shannon og flodmundingen af floden Fergus (lokalitetskode IE0004077).
Den forelæggende ret har anført, at på tidspunktet for tildelingen af den oprindelige tilladelse havde Domstolen i dommen i sagen Kommissionen mod Irland, afsagt den 13. december 2007 (
C-418/04
,
EU:C:2007:780
), fastslået, at den irske lovgivning ikke gennemførte habitatdirektivet korrekt, navnlig, således som det fremgår af den nævnte doms præmis 230 og 231, for så vidt som vurderingen af virkningerne i henhold til dette direktiv blev sidestillet med den vurdering, der kræves i henhold til Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (
EFT 1985, L 175, s. 40
).
Ifølge den forelæggende ret henviste den oprindelige tilladelse hverken til habitatdirektivet eller de to beskyttede lokaliteter, som ville kunne blive påvirket af det i hovedsagen omhandlede projekt, og indeholdt heller ikke fuldstændige, præcise og endelige konstateringer og konklusioner, der kunne fjerne enhver rimelig videnskabelig tvivl for så vidt angår virkningerne af de påtænkte arbejder.
I september 2017 var opførelsen af denne terminal endnu ikke påbegyndt, og bygherren indgav en ansøgning om forlængelse af byggetilladelsens varighed til styrelsen på grundlag af section 146 B i PDA 2000. Bygherren anførte i denne sammenhæng, at forsinkelsen i påbegyndelsen af arbejdet bl.a. skyldtes ændringer i Irland af politikken for adgang til det nationale gasnet og mere generelt var en følge af den økonomiske situation i dette land. Ansøgningen, som blev indgivet til styrelsen, indebar ingen indholdsmæssige ændringer af byggeriet.
Den oprindelige tilladelse udløb den 31. marts 2018, uden at der var blevet udført nogen arbejder.
Den 13. juli 2018 gav styrelsen bygherren en yderligere frist på fem år til udførelsen af projektet om opførelse af terminalen, dvs. indtil den 31. marts 2023 (herefter »den i hovedsagen omhandlede tilladelse«).
Det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, at styrelsen ved denne lejlighed havde foretaget en vurdering af virkningerne på miljøet, på hvilken baggrund det havde besluttet, at forlængelsen af varigheden af udførelsen af det undersøgte byggeprojekt ikke havde nogen betydelig indvirkning på miljøet.
Den i hovedsagen omhandlede tilladelse blev anfægtet ved High Court (ret i første instans, Irland) af Friends of the Irish Environment.
Da High Court (ret i første instans) fandt, at sagen rejste problemer vedrørende fortolkningen af EU-retten, besluttede den på denne baggrund at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Udgør en afgørelse om at forlænge varigheden af en projektgodkendelse den aftale om et projekt, som udløser [habitatdirektivets artikel 6, stk. 3]?
2)
Påvirker nogen af de følgende betragtninger svaret på [det første] spørgsmål […] ovenfor?
a)
Projektgodkendelsen (hvis varighed skal forlænges) blev udstedt i medfør af en bestemmelse i national ret, som ikke foretog en korrekt gennemførelse af habitatdirektivet, idet lovgivningen fejlagtigt ligestillede en […] vurdering i henhold til habitatdirektivet med en vurdering af indvirkninger på miljøet i henhold til [direktiv 85/337].
b)
Den oprindeligt udstedte projektgodkendelse angiver ikke, om ansøgningen om godkendelse blev behandlet i henhold til [første] fase […] eller [anden] fase […] i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, og indeholder ikke »fuldstændige, præcise og endelige konstateringer og konklusioner, der kan fjerne enhver rimelig videnskabelig tvivl for så vidt angår virkningerne af de arbejder, som var påtænkt [på den] omhandlede [lokalitet]«, som krævet i henhold til [dommen i sagen af 24. november 2011], Kommissionen mod Spanien [(
C-404/09
,
EU:C:2011:768
)].
c)
Godkendelsens oprindelige periode er udløbet, og som følge heraf er projektgodkendelsen ophørt med at have retsvirkninger for så vidt angår hele projektet. Der kan ikke udføres nogen projektarbejder i medfør af projektgodkendelsen i afventning af den mulige forlængelse heraf.
d)
Der er aldrig blevet udført nogen projektarbejder i medfør af projektgodkendelsen.
3)
Såfremt svaret på [det første] spørgsmål […] er bekræftende, hvilke betragtninger skal den kompetente myndighed da tage i betragtning ved gennemførelsen af en [første] fase[…]-screening i medfør af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3? Skal den kompetente myndighed f.eks. tage hensyn til nogle eller alle de følgende betragtninger: i) om der er sket ændringer i de foreslåede arbejder og anvendelsen, ii) om der er sket ændringer i den miljømæssige baggrund, f.eks. i form af udpegningen af europæiske lokaliteter efter datoen for afgørelsen om at udstede projektgodkendelse, iii) om der har været nogen relevante ændringer i den videnskabelige viden, f.eks. mere ajourførte undersøgelser af kvalificerede interesser i europæiske lokaliteter?
Skal den kompetente myndighed alternativt vurdere hele projektets virkninger på miljøet?
4)
Skal der sondres mellem i) en projektgodkendelse, som opstiller en frist for en aktivitets varighed (driftsfase), og ii) en projektgodkendelse, som kun opstiller en frist for den periode, hvorunder der kan pågå opførelsesarbejder (opførelsesfase), men – forudsat at opførelsesarbejderne færdiggøres inden for denne frist – ikke opstiller nogen frist for aktiviteten eller driften?
5)
I hvilket omfang, om overhovedet, er en national rets pligt til, så vidt muligt, at fortolke lovgivningen i overensstemmelse med bestemmelserne i habitatdirektivet og [konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse i beslutningsprocesser samt adgang til klage og domstolsprøvelse på miljøområdet, der blev undertegnet i Århus den 25. juni 1998 og godkendt på Det Europæiske Fællesskabs vegne ved Rådets afgørelse 2005/370/EF af 17. februar 2005 (
EUT 2005, L 124, s. 1
, herefter »Århuskonventionen«)], betinget af, at sagens parter udtrykkeligt har gjort disse fortolkningsspørgsmål gældende? Nærmere bestemt: Såfremt national ret opstiller to beslutningsprocesser, hvoraf kun den ene sikrer overholdelsen af habitatdirektivet, har den nationale ret da pligt til at fortolke national lovgivning således, at det kun er den beslutningsproces, som overholder direktivet, der kan påberåbes, uanset at parterne i den for retten verserende sag ikke udtrykkeligt har gjort netop denne fortolkning gældende?
6)
a)
Såfremt svaret på [det andet] spørgsmål[, litra a),] medfører, at det er relevant at overveje, om projektgodkendelsen (hvis varighed skal forlænges) blev udstedt i medfør af en bestemmelse i national ret, som ikke foretog en korrekt gennemførelse af habitatdirektivet, skal den nationale ret da undlade at anvende en regel i national retsplejelovgivning, som er til hinder for, at en anfægtende part stiller spørgsmålstegn ved gyldigheden af en tidligere (udløbet) projektgodkendelse i forbindelse med en efterfølgende ansøgning om projektgodkendelse?
b)
Er en sådan regel i national retsplejelovgivning i strid med den lovliggørelsespligt, der for nylig er blevet gentaget i [dommen i sagen Stadt Wiener Neustadt af 17. november 2016 (
C-348/15
,
EU:C:2016:882
)]?«
De præjudicielle spørgsmål
Det første og det andet præjudicielle spørgsmål
De i det andet præjudicielle spørgsmål, litra a)-d), nævnte omstændigheder er følgende: Den oprindelige tilladelse var blevet udstedt i henhold til en national lovgivning, der ikke gennemførte habitatdirektivet korrekt; denne tilladelse henviste ikke til dette direktiv eller indeholdt fuldstændige, præcise og endelige konstateringer og konklusioner, der kan fjerne enhver rimelig videnskabelig tvivl for så vidt angår virkningerne af de arbejder, som var påtænkt; den nævnte tilladelses retsvirkninger ophørte ved udløbet af den frist, der var fastsat heri for disse arbejder, og disse er ikke påbegyndt.
Heraf følger bl.a., at den forelæggende ret tager udgangspunkt i den forudsætning, at der i hovedsagen ikke forud for tilladelsen var blevet foretaget en vurdering af virkningerne på lokaliteten i overensstemmelse med den, der kræves i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3.
Det må følgelig fastslås, at den forelæggende ret med det første og det andet spørgsmål, som skal behandles samlet, nærmere bestemt ønsker oplyst, om en afgørelse om forlængelse af den oprindeligt fastsatte frist for udførelsen af et projekt til opførelse af en genforgasningsterminal for flydende naturgas skal anses for at være en tilslutning til et projekt som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, når der ikke forud for den oprindelige tilladelse til projektet er blevet foretaget en vurdering af virkningerne på den pågældende lokalitet i overensstemmelse med denne bestemmelse, og at denne tilladelses retsvirkninger er ophørt ved udløbet af den frist, som var fastsat heri for disse anlægsarbejder, og når disse ikke er blevet udført.
Habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, fastsætter en procedure for vurdering med henblik på ved hjælp af en forudgående kontrol at sikre, at en plan eller et projekt, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendigt for lokalitetens forvaltning, men som kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, alene godkendes, såfremt denne plan eller dette projekt ikke skader lokalitetens integritet (dom af 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C-411/17
,
EU:C:2019:622
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I denne henseende skal det bemærkes, at den omstændighed, at et projekt, hvis miljøvurdering er omtvistet, ikke er beliggende i de berørte Natura 2000-områder, men uden for disse, således som det forekommer at være tilfældet i hovedsagen, på ingen måde udelukker, at kravene i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, finder anvendelse. Som det nemlig følger af ordlyden af denne bestemmelse, underkastes »[a]lle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt«, den deri fastsatte miljøbeskyttelsesforanstaltning (jf. i denne retning dom af 26.4.2017, Kommissionen mod Tyskland,
C-142/16
,
EU:C:2017:301
, præmis
).
Denne bestemmelse sondrer mellem to faser i den vurderingsprocedure, den foreskriver. Den første, der fremgår af den nævnte bestemmelses første punktum, kræver af medlemsstaterne, at de foretager en vurdering af en plans eller et projekts virkninger på en beskyttet lokalitet, når der er en sandsynlighed for, at planen eller projektet vil kunne påvirke den omhandlede lokalitet væsentligt. Den anden fase, der er omhandlet i bestemmelsens andet punktum, og som tidsmæssigt ligger efter denne vurdering, indebærer, at der kun kan gives tilladelse til en sådan plan eller et sådant projekt, hvis planen eller projektet ikke skader den berørte lokalitets integritet, medmindre andet følger af habitatdirektivets artikel 6, stk. 4 (jf. i denne retning dom af 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C-411/17
,
EU:C:2019:622
, præmis
og
).
For det første skal det med henblik på at vurdere, om en afgørelse, der forlænger den frist, der er fastsat i en oprindelig tilladelse med henblik på opførelsen af en genforgasningsterminal for flydende naturgas, hvis arbejde ikke er påbegyndt, vedrører et »projekt« som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, bemærkes, at det følger af retspraksis, at begrebet »projekt« som omhandlet i VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), kan tages i betragtning i denne henseende (jf. i denne retning dom af 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C-411/17
,
EU:C:2019:622
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Derudover har Domstolen, for så vidt som den definition af begrebet »projekt«, der følger af VVM-direktivet, er mere restriktiv end den, der følger af habitatdirektivet, fastslået, at hvis en aktivitet er omfattet af VVM-direktivet, er denne så meget desto mere omfattet af habitatdirektivet (dom af 7.11.2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment m.fl.,
C-293/17 og C-294/17
,
EU:C:2018:882
, præmis
, og af 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C-411/17
,
EU:C:2019:622
, præmis
).
Det følger heraf, at såfremt en aktivitet anses for at være et »projekt« som omhandlet i VVM-direktivet, kan det udgøre et »projekt« som omhandlet i habitatdirektivet (dom af 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C-411/17
,
EU:C:2019:622
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Begrebet »projekt« i VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), vedrører imidlertid i sit første led gennemførelse af anlægsarbejder eller andre installationer og vedrører i sit andet led andre indgreb i det naturlige miljø eller i landskaber, herunder sådanne, der tager sigte på udnyttelse af ressourcer i undergrunden.
Det fremgår desuden af Domstolens praksis, at begrebet »projekt« for så vidt navnlig angår ordlyden af VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), første led, sigter til arbejder eller indgreb, som ændrer områdets fysiske karakteristika (dom af 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C-411/17
,
EU:C:2019:622
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag opfylder afgørelsen om forlængelse af en frist, som oprindeligt var fastsat med henblik på opførelsen af en genforgasningsterminal for flydende naturgas, hvis arbejder ikke er påbegyndt, sådanne kriterier, og skal derfor anses for at vedrøre et »projekt« som omhandlet i VVM-direktivet.
En sådan afgørelse skal derfor ligeledes anses for at vedrøre et »projekt« som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3.
Som generaladvokaten har anført i punkt 32 i forslaget til afgørelse, kan visse aktiviteter, såfremt de bl.a. i lyset af deres tilbagevendende karakter, deres art eller betingelserne for deres udførelse, skal anses for at udgøre et enkeltstående arbejde, imidlertid anses for at være ét og samme projekt som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, der er fritaget fra en ny vurderingsprocedure i henhold til denne bestemmelse (jf. i denne retning dom af 14.1.2010, Stadt Papenburg,
C-226/08
,
EU:C:2010:10
, præmis
og
, og af 7.11.2018, Coöperatie Mobilisation for the Environment m.fl.,
C-293/17 og C-294/17
,
EU:C:2018:882
, præmis
og
).
I den foreliggende sag fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at den i hovedsagen omhandlede tilladelse omhandler det samme projekt som det, der oprindeligt blev givet tilladelse til.
Det kan imidlertid ikke udledes heraf, at en tilladelse såsom den i hovedsagen omhandlede tilladelse alene af denne grund ikke var omfattet af anvendelsen af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3.
Til forskel fra de sager, som gav anledning til den i nærværende doms præmis 35 nævnte retspraksis, har en sådan tilladelse ikke til formål at forny tilladelsen til en tilbagevendende aktivitet under udførelse, men at muliggøre udførelsen af et projekt, som, således som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, herunder navnlig af beskrivelsen af det irske retsgrundlag, har modtaget en første tilladelse, som ikke længere er gældende, uden at de påtænkte arbejder er blevet påbegyndt.
Heraf følger, at denne tilladelse vedrører et »projekt«, der er underlagt kravene i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, i øvrigt uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt denne bestemmelse bør overholdes i forbindelse med vedtagelsen af den oprindelige tilladelse.
For det andet skal det afgøres, om en tilladelse såsom den i hovedsagen omhandlede tilladelse udgør en »tilslutning« til dette projekt som omhandlet i denne bestemmelse.
Styrelsen har tilbagevist denne analyse med den begrundelse, at to kriterier skal være opfyldte, dvs. der skal foreligge en ret til at udføre projektet, og den skal angå selve indholdet af dette projekt. I den foreliggende sag er disse to betingelser ifølge styrelsen ikke opfyldt, idet – for så vidt angår den første betingelse – opførelsen af genforgasningsterminalen for flydende naturgas kunne have været påbegyndt ved den oprindelige tilladelses udstedelse, og idet – for så vidt angår den anden betingelse – den i hovedsagen omhandlede tilladelse blot forlænger varigheden af projektets opførelse uden at ændre det.
Det skal i denne henseende bemærkes, at selv om habitatdirektivet ikke definerer de betingelser, hvorunder myndighederne »giver deres tilslutning« til et givet projekt som omhandlet i dette direktivs artikel 6, stk. 3, er begrebet »tilladelse« i VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra c), relevant for definitionen af dette begrebs betydning (dom af 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C-411/17
,
EU:C:2019:622
, præmis
).
I artikel 1, stk. 2, litra c), i VVM-direktivet defineres begrebet »tilladelse« som en »afgørelse fra den eller de kompetente myndigheder, som giver bygherren ret til at gennemføre projektet«.
I modsætning til hvad styrelsen har anført, fremgår det ikke af dommen i sagen Wells, afsagt den 7. januar 2004 (
C-201/02
,
EU:C:2004:12
), som styrelsen har citeret til støtte for sin argumentation, at det alene er en afgørelse, der ændrer det projekt, som der oprindeligt er givet tilladelse til, der kan udgøre en »tilladelse« som omhandlet i denne bestemmelse. Det fremgår således af den nævnte doms præmis 44-47, at det var den oprindelige tilladelses bortfald og den omstændighed, at en ny tilladelse var nødvendig for at fortsætte den aktivitet, som havde ledt Domstolen til at fastslå, at den afgørelse, som muliggjorde fortsættelsen af denne aktivitet, havde erstattet ikke blot ordlyden, men også selve indholdet af denne oprindelige tilladelse, og at denne afgørelse derfor udgjorde en ny tilladelse.
Som det fremgår af forelæggelsesafgørelsen, ophørte den oprindelige tilladelses retsvirkninger imidlertid ved udløbet af fristen på ti år, som den fastsatte, og der kunne ikke længere udføres nogen arbejder. Heraf følger, at ved udløbet af denne frist bortfaldt den oprindelige tilladelse, og den er derfor ikke blevet ændret ved den i hovedsagen omhandlede tilladelse, men erstattet af denne.
Den omstændighed, at det i hovedsagen omhandlede projekt kunne have været udført i medfør af den oprindelige tilladelse, er i denne henseende uden betydning.
Det følger heraf, at en tilladelse såsom den i hovedsagen omhandlede tilladelse ganske rigtigt udgør en ny tilladelse som omhandlet i VVM-direktivet og derfor ligeledes er en »tilslutning« som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3.
Henset til ovenstående betragtninger skal det første og det andet spørgsmål besvares med, at en afgørelse om forlængelse af den oprindeligt fastsatte frist på ti år for udførelsen af et projekt om opførelse af en genforgasningsterminal for flydende naturgas skal anses for at være en tilslutning til et projekt som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, når retsvirkningerne for den oprindelige tilladelse til dette projekt, der er bortfaldet, er ophørt ved udløbet af den frist, som var fastsat heri for disse arbejder, og når disse ikke er blevet påbegyndt.
Det tredje spørgsmål
Såfremt det første spørgsmål besvares bekræftende, ønsker den forelæggende ret med det tredje spørgsmål nærmere bestemt oplyst, hvilke betingelser for anvendelsen af kravet om en vurdering med hensyn til virkningerne på den pågældende lokalitet, der er fastsat i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, som gælder for en tilladelse såsom den i hovedsagen omhandlede tilladelse. Den ønsker navnlig oplyst, om den kompetente myndighed har pligt til at tage hensyn til de eventuelle ændringer af de arbejder, der oprindeligt var givet tilladelse til, og den påtænkte anvendelse heraf samt til den udvikling i »den miljømæssige kontekst« og den videnskabelige viden, der har fundet sted siden udstedelsen af den oprindelige tilladelse. Den forelæggende ret ønsker desuden oplyst, om den kompetente myndighed skal vurdere hele projektets virkninger på lokaliteten.
Som nævnt i nærværende doms præmis 27, sondrer habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, i denne henseende mellem to faser i den vurderingsprocedure, den foreskriver, hvoraf den første, der fremgår af denne bestemmelses første punktum, kræver af medlemsstaterne, at de foretager en vurdering af en plans eller et projekts virkninger på en beskyttet lokalitet, når der er en sandsynlighed for, at planen eller projektet vil kunne påvirke den omhandlede lokalitet væsentligt (dom af 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C-411/17
,
EU:C:2019:622
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Navnlig henset til forsigtighedsprincippet skal en sådan risiko anses at foreligge, når det ikke på grundlag af den bedste videnskabelige viden på området kan udelukkes, at nævnte plan eller projekt kan påvirke den omhandlede lokalitet væsentligt. Bedømmelsen af risikoen skal bl.a. foretages i lyset af den i en sådan plan eller et sådant projekt omhandlede lokalitets særlige kendetegn og miljømæssige vilkår (dom af 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C-441/17
,
EU:C:2019:622
, præmis
).
En vurdering af en plan eller et projekts virkning indebærer, at alle de aspekter af denne plan eller dette projekt, som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter vil kunne påvirke bevaringsmålsætningen for den beskyttede lokalitet, skal identificeres før godkendelsen heraf under hensyn til den bedste videnskabelige viden på området. De kompetente nationale myndigheder giver kun tilladelse til en aktivitet på betingelse af, at de har opnået vished for, at aktiviteten ikke har skadelige virkninger for denne lokalitets integritet. Sådan forholder det sig, når det ud fra et videnskabeligt synspunkt uden rimelig tvivl kan fastslås, at der ikke er sådanne virkninger (dom af 29.7.2019, Inter-Environnement Wallonie og Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen,
C-411/17
,
EU:C:2019:622
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
En vurdering på grundlag af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, kan derfor ikke anses for tilstrækkelig, såfremt den indebærer mangler og ikke indeholder fuldstændige, præcise og endelige konstateringer og konklusioner, der kan fjerne enhver rimelig videnskabelig tvivl for så vidt angår virkningerne af de arbejder, som var påtænkt, på den beskyttede lokalitet (dom af 24.11.2011, Kommissionen mod Spanien,
C-404/09
,
EU:C:2011:768
, præmis
).
Det skal tilføjes, at der ligeledes skal tages hensyn til de vurderinger, der eventuelt er blevet foretaget i forbindelse med tidligere tilladelser med henblik på at undgå at det samme projekt gøres til genstand for flere miljøvurderinger baseret på samtlige krav i habitatdirektivet (jf. analogt dom af 10.9.2015, Dimos Kropias Attikis,
C-473/14
,
EU:C:2015:582
, præmis
, og af 22.3.2012, Inter-Environnement Bruxelles m.fl.,
C-567/10
,
EU:C:2012:159
, præmis
).
Den omstændighed, at der tages hensyn til sådanne tidligere vurderinger i forbindelse med vedtagelsen af en tilladelse om forlængelse af varigheden af opførelsen af et projekt såsom den i hovedsagen omhandlede tilladelse kan imidlertid kun udelukke en risiko for en væsentlig virkning på en beskyttet lokalitet, hvis disse indeholder fuldstændige, præcise og endelige konklusioner, der kan fjerne enhver rimelig videnskabelig tvivl angående virkningerne af arbejderne, og med forbehold af, at de relevante miljømæssige og videnskabelige oplysninger ikke har udviklet sig, at projektet ikke er blevet ændret, og at der ikke foreligger andre planer eller projekter, der skal tages i betragtning.
Heraf følger, at det tilkommer den kompetente myndighed at bedømme, om der forud for en tilladelse såsom den i hovedsagen omhandlede tilladelse, der forlænger den oprindeligt fastsatte frist for udførelsen af et projekt om opførelse af en genforgasningsterminal for flydende naturgas, skal være foretaget den i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, fastsatte passende vurdering af virkningerne, og, i givet fald, om denne skal angå hele projektet eller en del af dette, idet der navnlig tages hensyn til såvel en eventuelt tidligere foretaget vurdering som udviklingen af de relevante miljømæssige og videnskabelige oplysninger, men også til en eventuel ændring af projektet, eller om der foreligger andre planer eller projekter.
I denne sag følger det af forelæggelsesafgørelsen, at projektet om opførelse af en genforgasningsterminal for flydende naturgas skulle udføres i nærheden af to beskyttede lokaliteter, og at der forud for den oprindelige tilladelse ikke var blevet foretaget en vurdering, der indeholdt fuldstændige, præcise og endelige konklusioner, der kunne fjerne enhver rimelig videnskabelig tvivl for så vidt angår virkningerne af de arbejder, som var påtænkt, på disse lokaliteter.
Heraf følger dels, at det ikke kan udelukkes, at et sådant projekt vil kunne påvirke de nævnte lokaliteter væsentligt, dels, at sådanne omstændigheder, som det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve, er af en sådan art, at de kræver, at der forud for udstedelsen af en tilladelse såsom den i hovedsagen omhandlede tilladelse foretages en vurdering af virkningerne som krævet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. Heraf følger ligeledes, at en sådan vurdering ikke kan bestå af en simpel ajourføring af den vurdering, som kunne have været foretaget tidligere, men at den skal bestå af en fuldstændig vurdering af hele projektets virkninger på de samme lokaliteter.
Henset til ovenstående betragtninger skal det tredje spørgsmål besvares med, at det tilkommer den kompetente myndighed at bedømme, om en afgørelse om at forlænge den oprindeligt fastsatte frist for udførelsen af et projekt om opførelse af en genforgasningsterminal for flydende naturgas, hvis oprindelige tilladelse er bortfaldet, skal gøres til genstand for en vurdering af virkningerne, som fastsat i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, og, i givet fald, om denne skal angå hele projektet eller en del af dette, idet der bl.a. tages hensyn til såvel en eventuelt tidligere foretaget vurdering som udviklingen af de relevante miljømæssige og videnskabelige oplysninger, men også til en eventuel ændring af projektet, eller om der foreligger andre planer eller projekter. Denne vurdering af virkningerne skal foretages, når det ikke på grundlag af den bedste videnskabelige viden på området kan udelukkes, at dette projekt påvirker bevaringsmålsætningen for den omhandlede lokalitet. En tidligere vurdering af det nævnte projekt, som er foretaget inden vedtagelsen af den oprindelige tilladelse hertil, kan kun udelukke denne risiko, hvis den indeholder fuldstændige, præcise og endelige konklusioner, der kan fjerne enhver rimelig videnskabelig tvivl for så vidt angår virkningerne af arbejderne, og med forbehold af, at der ikke er sket en udvikling af de relevante miljømæssige og videnskabelige oplysninger, at projektet eventuelt er blevet ændret, eller at der foreligger andre planer eller projekter.
Det fjerde spørgsmål
Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om besvarelsen af det første, det andet og det tredje spørgsmål er forskelligt afhængigt af, om tilladelsen til et projekt fastsætter en frist for driftsfasen eller alene fastsætter en frist for dennes opførelsesfase, med det forbehold, at arbejderne er afsluttet inden for denne frist.
Det skal i denne henseende bemærkes, at en sondring mellem disse to typer af tilladelser forekommer at være uden indflydelse på tvisten i hovedsagen.
Eftersom begrundelsen for ordningen med præjudiciel forelæggelse ikke er, at der skal afgives responsa vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål, men at der skal foreligge et behov med henblik på selve afgørelsen af en retstvist (dom af 26.3.2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny,
C-558/18 og C-563/18
,
EU:C:2020:234
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), skal det fjerde spørgsmål følgelig afvises.
Det femte spørgsmål
Med det femte spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, i hvilket omfang den pligt, der påhviler en national retsinstans, til så vidt muligt at fortolke den nationale lovgivning i overensstemmelse med bestemmelserne i habitatdirektivet og Århuskonventionen er betinget af kravet om, at hovesagens parter udtrykkeligt har gjort sådanne fortolkningsspørgsmål gældende. Såfremt national ret indeholder to beslutningsprocesser, hvoraf kun den ene er i overensstemmelse med habitatdirektivet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om en national retsinstans har pligt til at fortolke den nationale lovgivning således, at det kun er den beslutningsproces, som er i overensstemmelse med lovgivningen, der kan påberåbes, uanset at parterne i den for retten verserende sag ikke udtrykkeligt har gjort en sådan fortolkning gældende.
Det følger af Domstolens faste praksis, at det udelukkende tilkommer den nationale ret, for hvilken tvist i hovedsagen er indbragt, og som har ansvaret for den retlige afgørelse, som skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, såvel om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, som relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen (dom af 19.12.2019, Junqueras Vies,
C-502/19
,
EU:C:2019:1115
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Heraf følger, at der foreligger en formodning for, at spørgsmål, som er forelagt af de nationale retter, er relevante, og at Domstolen kun kan afslå at træffe afgørelse vedrørende sådanne spørgsmål, såfremt det fremgår, at den ønskede fortolkning savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af disse spørgsmål (dom af 19.12.2019, Junqueras Vies,
C-502/19
,
EU:C:2019:1115
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det skal imidlertid indledningsvis bemærkes, at det femte spørgsmål ikke på tilstrækkelig nøjagtig vis redegør for de bestemmelser i Århuskonventionen, som ønskes fortolket.
Det fremgår i øvrigt af forelæggelsesafgørelsen og de skriftlige bemærkninger, der er blevet indgivet til Domstolen, at dette spørgsmål er rejst, fordi den forelæggende ret ønsker at fremføre, at den nationale bestemmelse, der ligger til grund for vedtagelsen af den i hovedsagen omhandlede tilladelse, er fejlbehæftet, idet der findes en anden bestemmelse, i dette tilfælde section 42 i PDA 2000, som, sammenholdt med habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, er i overensstemmelse med EU-retten. Denne retlige fejl er imidlertid ikke blevet påberåbt af sagsøgeren i hovedsagen og vil derfor ikke kunne fremføres af egen drift af den forelæggende ret.
Heraf følger, at det femte spørgsmål i realiteten vedrører spørgsmålet om, hvorvidt en national ret har mulighed for at basere sig på en fortolkning af en national bestemmelse i overensstemmelse med EU-retten med henblik på af egen drift at fremføre, at denne er i strid med en anden national bestemmelse, der fungerer som retsgrundlag for den i hovedsagen omhandlede tilladelse.
Som generaladvokaten har anført i punkt 61 og 68 i forslaget til afgørelsen, forekommer det imidlertid ikke klart, af hvilke årsager den forelæggende ret ønsker at bestræbe sig på at fastlægge det rette retsgrundlag for den i hovedsagen omhandlede tilladelse, hvis den under alle omstændigheder vil fastslå, at denne tilladelse er blevet vedtaget i strid med habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, idet det i øvrigt præciseres, at det synes at fremgå af de sagsakter, som Domstolen råder over, at Friends of the Irish Environment ganske rigtig har gjort gældende, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, er blevet tilsidesat.
Det skal tilføjes, at det ikke fremgår klart af forelæggelsesafgørelsen, om den irske lovgivning i alle tilfælde forbyder en national ret af egen drift at fremføre retlige omstændigheder, som ikke er blevet påberåbt af en sagsøger.
Heraf følger, at Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for at kunne give en sagligt korrekt besvarelse af det femte spørgsmål, og at spørgsmålet derfor skal afvises.
Det sjette spørgsmål
Såfremt det andet spørgsmål, litra a), skal besvares således, at anvendelsen af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, på en tilladelse såsom den i hovedsagen omhandlede tilladelse afhænger af, om denne bestemmelse blev overholdt i forbindelse med tildelingen af den oprindelige tilladelse, ønsker den forelæggende ret med det sjette spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om EU-retten skal fortolkes således, at den er til hinder for en national processuel regel, der er til hinder for, at en sagsøger inden for rammerne af vedkommendes søgsmål til prøvelse af en tilladelse såsom den i hovedsagen omhandlede tilladelse af denne grund undtagelsesvist kan påberåbe sig ulovligheden af den oprindeligt tildelte tilladelse. Den forelæggende ret ønsker desuden oplyst, om en sådan processuel regel er i overensstemmelse med medlemsstaternes forpligtelse til at afhjælpe krænkelser af EU-retten.
Det fremgår imidlertid af besvarelsen af det første og det andet spørgsmål, at spørgsmålet om, hvorvidt en tilladelse såsom den oprindelige tilladelse overholder habitatdirektivet, ikke er relevant med henblik på at afgøre, om en tilladelse såsom den i hovedsagen omhandlede tilladelse udgør en tilslutning til et projekt som omhandlet i dette direktivs artikel 6, stk. 3.
Det følger heraf, at det er ufornødent at besvare det sjette spørgsmål.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Første Afdeling) for ret:

1)
En afgørelse om forlængelse af den oprindeligt fastsatte frist på ti år for udførelsen af et projekt om opførelse af en genforgasningsterminal for flydende naturgas skal anses for at være en tilslutning til et projekt som omhandlet i artikel 6, stk. 3, i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter, når retsvirkningerne for den oprindelige tilladelse til dette projekt, der er bortfaldet, er ophørt ved udløbet af den frist, som var fastsat heri for disse arbejder, og når disse sidstnævnte ikke er blevet påbegyndt.

2)
Det tilkommer den kompetente myndighed at bedømme, om en afgørelse om at forlænge den oprindeligt fastsatte frist for udførelsen af et projekt om opførelse af en genforgasningsterminal for flydende naturgas, hvis oprindelige tilladelse er bortfaldet, skal gøres til genstand for en vurdering af virkningerne som fastsat i artikel 6, stk. 3, første punktum, i direktiv 92/43, og, i givet fald, om denne skal angå hele projektet eller en del af dette, idet der bl.a. tages hensyn til såvel en eventuelt tidligere foretaget vurdering som udviklingen af de relevante miljømæssige og videnskabelige oplysninger, men også til en eventuel ændring af projektet, eller om der foreligger andre planer eller projekter.
Denne vurdering af virkningerne skal foretages, når det ikke på grundlag af den bedste videnskabelige viden på området kan udelukkes, at dette projekt påvirker bevaringsmålsætningen for den omhandlede lokalitet. En tidligere vurdering af det nævnte projekt, som er foretaget inden vedtagelsen af den oprindelige tilladelse hertil, kan kun udelukke denne risiko, hvis den indeholder fuldstændige, præcise og endelige konklusioner, der kan fjerne enhver rimelig videnskabelig tvivl for så vidt angår virkningerne af arbejderne, og med forbehold af, at der ikke er sket en udvikling af de relevante miljømæssige og videnskabelige oplysninger, at projektet eventuelt er blevet ændret, eller at der foreligger andre planer eller projekter.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.