CELEX: 62020CJ0231
Renvoi préjudiciel
Libre prestation des services
Article 56 TFUE
Jeux de hasard
Mise à disposition de loteries interdites
Sanctions
Proportionnalité
Amendes d’un montant minimal
Cumul
Absence de plafond
Peine privative de liberté de substitution
Contribution proportionnelle aux frais de la procédure
Article 49, paragraphe 3, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 56 TFUE et de l’article 49, paragraphe 3, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant MT à la Landespolizeidirektion Steiermark (direction régionale de la police de Styrie, Autriche) au sujet de sanctions qui lui ont été infligées en raison d’infractions consistant en la mise à disposition, à des fins commerciales, de loteries interdites.
Le cadre juridique
Le GSpG
Le Glücksspielgesetz (loi fédérale sur les jeux de hasard), du 28 novembre 1989 (BGBl. 620/1989), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après le « GSpG »), dispose, à son article 2, intitulé « Loteries » :
« (1)   Les loteries sont des jeux de hasard
1.
qui sont mis en œuvre, organisés, offerts ou mis à disposition par un entrepreneur,
2.
par lesquels des joueurs ou d’autres personnes versent une prestation en argent (mise) dans le cadre de la participation au jeu, et
3.
dans le cadre desquels l’entrepreneur, des joueurs ou d’autres personnes font escompter une prestation en argent (gain).
[...]
(4)   Les loteries interdites sont des loteries pour lesquelles aucune concession ou autorisation n’a été donnée sur le fondement de la présente loi fédérale et qui ne sont pas exclues du monopole de l’État fédéral sur les jeux de hasard en vertu de l’article 4.
[...] »
L’article 52 du GSpG, intitulé « Dispositions relatives aux sanctions administratives », se lit comme suit :
« (1)   Commet une infraction administrative et est passible d’une amende infligée par l’autorité administrative d’un montant pouvant aller jusqu’à 60000 euros dans les cas visés au point 1 et jusqu’à 22000 euros dans les cas visés aux points 2 à 11 :
1.
quiconque, aux fins d’une participation à partir du territoire national, met en œuvre, organise ou met à disposition en tant qu’entrepreneur des loteries interdites au sens de l’article 2, paragraphe 4, ou participe à celles-ci en tant qu’entrepreneur au sens de l’article 2, paragraphe 2 ;
[...]
(2)   En cas de violation du paragraphe 1, point 1, au moyen d’un maximum de trois machines à sous ou autres objets contraires à la réglementation, l’utilisation de chaque machine à sous ou autre objet contraire à la réglementation est passible d’une amende de 1000 à 10000 euros s’il s’agit d’une première infraction, ou de 3000 à 30000 euros en cas de récidive ; en cas d’infraction au moyen de plus de trois de machines à sous ou autres objets contraires à la réglementation, l’utilisation de chaque machine à sous ou autre objet contraire à la réglementation est passible d’une amende de 3000 à 30000 euros s’il s’agit d’une première infraction, ou d’une amende de 6000 à 60000 euros en cas de récidive. »
Le VStG
L’article 9 du Verwaltungsstrafgesetz (loi sur les sanctions administratives, BGBl. 52/1991), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après le « VStG »), intitulé « Cas spécifiques de responsabilité », énonce :
« (1)   S’agissant du respect des dispositions administratives par des personnes morales [...], il convient, sauf dispositions administratives contraires et dans la mesure où des mandataires responsables ne sont pas désignés (paragraphe 2), de considérer comme responsable celui qui est appelé à représenter la société vis-à-vis des tiers.
[...]
(7)   Les personnes morales [...] ainsi que les personnes physiques visées au paragraphe 3 sont solidairement responsables des amendes infligées aux personnes appelées à représenter la société vis-à-vis des tiers ou à un mandataire responsable, des autres préjudices exprimés en argent et des frais de procédure. »
L’article 16 du VStG, intitulé « Peine privative de liberté de substitution », prévoit :
« (1)   Si une amende est infligée, il convient, dans un même temps, de fixer, en cas d’impossibilité de recouvrer cette dernière, une peine privative de liberté de substitution.
(2)   La peine privative de liberté de substitution ne peut pas excéder la peine privative de liberté maximale encourue pour l’infraction administrative et, dans les cas où aucune peine privative de liberté ni aucune autre disposition ne sont prévues, une durée de deux semaines. Une peine privative de liberté de substitution de plus de six semaines est illégale. Une telle peine doit être fixée en vertu des règles de détermination de la sanction, sans considération de l’article 12.
[...] »
L’article 19 du VStG, intitulé « Détermination de la sanction », se lit comme suit :
« (1)   La sanction est déterminée en fonction de l’importance du bien juridique protégé et de la gravité de l’atteinte à ce bien résultant de l’infraction.
[...] »
L’article 20 du VStG, intitulé « Atténuation exceptionnelle de la sanction », dispose :
« S’il y a nettement plus de circonstances atténuantes que de circonstances aggravantes ou si l’auteur présumé de l’infraction est mineur, la sanction minimale peut être réduite de moitié. »
L’article 64 du VStG, intitulé « Frais de la procédure de sanction », prévoit :
« (1)   Toute décision prononçant une sanction doit condamner la personne sanctionnée à verser une contribution aux frais de la procédure de sanction.
(2)   Le montant de cette contribution est fixé, en ce qui concerne la procédure [administrative], à 10 % de la sanction prononcée, sans toutefois pouvoir être inférieur à dix euros ; lorsque la sanction consiste en une peine privative de liberté, une journée de privation de liberté équivaut, aux fins du calcul des frais de la procédure, à un montant de 100 euros. [...]
[...] »
La loi sur la procédure du contentieux administratif
L’article 38 du Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (loi sur la procédure du contentieux administratif, BGBl. I, 33/2013), dans sa version applicable au litige au principal, prévoit l’application des dispositions notamment du VStG dans le cadre de la procédure contentieuse administrative.
Le litige au principal et les questions préjudicielles
Du 30 avril au 3 mai 2016, la société représentée par MT a procédé à la mise à disposition, à des fins commerciales, dans un établissement déterminé, de dix machines à sous. L’organisateur des jeux de hasard en cause est une société établie en Slovaquie.
Par une décision administrative, le requérant au principal a, conformément à l’article 9 du VStG, été reconnu coupable des infractions à l’article 52, paragraphe 1, point 1, troisième cas de figure, du GSpG, commises par cette société. En vertu de l’article 52, paragraphe 2, de cette loi, l’autorité répressive administrative lui a infligé, pour chaque infraction, une sanction administrative d’un montant de 10000 euros ainsi que, sur le fondement de l’article 16 du VStG, applicable dans le cadre de la procédure contentieuse administrative en vertu de l’article 38 de la loi sur la procédure du contentieux administratif, dans sa version applicable au litige au principal, une peine privative de liberté de substitution de trois jours, soit au total, pour les dix machines à sous, une amende de 100000 euros et une peine privative de liberté de substitution de 30 jours. Elle lui a également imposé, en vertu de l’article 64, paragraphe 2, du VStG, le paiement d’un montant de 10000 euros à titre de contribution aux frais de la procédure.
Cette décision a fait l’objet d’un recours devant le Landesverwaltungsgericht Steiermark (tribunal administratif régional de Styrie, Autriche), qui a été rejeté.
Le requérant au principal a formé un premier pourvoi en
Revision
contre le jugement de cette juridiction devant le Verwaltungsgerichtshof (Cour administrative, Autriche). Cette dernière a confirmé ce jugement en ce qui concerne la décision sur la culpabilité, mais l’a annulé en ce qui concerne la décision relative à la sanction.
Après renvoi de l’affaire, le Landesverwaltungsgericht Steiermark (tribunal administratif régional de Styrie), pour chaque infraction, a réduit le montant de l’amende infligée à 4000 euros et a fixé une peine privative de liberté de substitution d’un jour, soit au total, pour les dix machines à sous, une amende de 40000 euros et une peine privative de liberté de substitution de dix jours. Il a également fixé à 4000 euros la contribution aux frais de la procédure.
Le requérant au principal a formé un nouveau pourvoi en
Revision
contre la détermination de cette sanction devant la juridiction de renvoi.
La juridiction de renvoi fait observer que, dans le cadre de la procédure en
Revision
dont elle est saisie, le Landesverwaltungsgericht Steiermark (tribunal administratif régional de Styrie) a procédé, en première instance, à l’examen de l’atteinte portée à la libre prestation des services par le régime de monopole en cause, en effectuant une appréciation globale au regard des critères établis par la Cour, et est parvenu à la conclusion que les dispositions du GSpG incriminant l’organisation de jeux de hasard automatisés en l’absence de la concession requise n’étaient pas contraires au droit de l’Union.
La juridiction de renvoi relève toutefois que son appréciation de la légalité de la sanction dépend du point de savoir si les dispositions du GSpG, combinées à celles du VStG, devant être appliquées par le Landesverwaltungsgericht Steiermark (tribunal administratif régional de Styrie) aux fins de déterminer la peine, sont conformes à l’article 56 TFUE et, le cas échéant, à l’article 49, paragraphe 3, de la Charte.
Dans ces conditions, le Verwaltungsgerichtshof (Cour administrative) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)
Dans le cadre d’une procédure de sanction visant à protéger un régime de monopole, la juridiction nationale doit-elle examiner la règle en matière de sanction qu’elle doit appliquer au regard de la libre prestation des services, lorsqu’elle a précédemment déjà contrôlé le régime de monopole conformément aux critères établis par la Cour [...] et que cet examen a montré que le régime de monopole était justifié ?
2)
En cas de réponse affirmative à la première question :
a)
L’article 56 TFUE doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui, en cas de mise à disposition à des fins commerciales de loteries interdites en vertu [du GSpG], prévoit impérativement une amende par machine à sous sans plafond absolu du montant total des amendes infligées ?
b)
L’article 56 TFUE doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui, en cas de mise à disposition à des fins commerciales de loteries interdites en vertu [du GSpG], prévoit impérativement une amende minimale de 3000 euros par machine à sous ?
c)
L’article 56 TFUE doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui, en cas de mise à disposition à des fins commerciales de loteries interdites en vertu [du GSpG], prévoit une peine privative de liberté de substitution par machine à sous sans plafond absolu de la durée totale des peines privatives de liberté de substitution infligées ?
d)
L’article 56 TFUE doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui, en cas de sanction infligée en raison de la mise à disposition à des fins commerciales de loteries interdites en vertu [du GSpG], prévoit une contribution aux frais de la procédure de sanction s’élevant à 10 % des amendes infligées ?
3)
En cas de réponse négative à la première question :
a)
L’article 49, paragraphe 3, de la [Charte] doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui, en cas de mise à disposition à des fins commerciales de loteries interdites en vertu [du GSpG], prévoit impérativement une amende par machine à sous sans plafond absolu du montant total des amendes infligées ?
b)
L’article 49, paragraphe 3, de la [Charte] doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui, en cas de mise à disposition à des fins commerciales de loteries interdites en vertu [du GSpG], prévoit impérativement une amende minimale de 3000 euros par machine à sous ?
c)
L’article 49, paragraphe 3, de la [Charte] doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui, en cas de mise à disposition à des fins commerciales de loteries interdites en vertu [du GSpG], prévoit une peine privative de liberté de substitution par machine à sous sans plafond absolu de la durée totale des peines privatives de liberté de substitution infligées ?
d)
L’article 49, paragraphe 3, de la [Charte] doit-il être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale qui, en cas de sanction infligée en raison de la mise à disposition à des fins commerciales de loteries interdites en vertu [du GSpG], prévoit une contribution aux frais de la procédure de sanction s’élevant à 10 % des amendes infligées ? »
Sur les questions préjudicielles
Sur la première question
Sur la recevabilité
Le requérant au principal soutient que la première question est hypothétique, au motif que, dans le cadre de la procédure au principal et contrairement à ce que suggère le libellé de cette question, la juridiction de renvoi n’a pas elle-même contrôlé le régime de monopole en cause conformément aux critères établis par la Cour.
À cet égard, il convient de rappeler que, dans le cadre de la coopération entre la Cour et les juridictions nationales instituée à l’article 267 TFUE, il appartient au seul juge national, qui est saisi du litige et qui doit assumer la responsabilité de la décision juridictionnelle à intervenir, d’apprécier, au regard des particularités de l’affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. En conséquence, dès lors que les questions posées portent sur l’interprétation d’une règle de droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer (arrêts du 13 novembre 2018, Čepelnik,
C‑33/17
,
EU:C:2018:896
, point
, et du 2 avril 2020, Coty Germany,
C‑567/18
,
EU:C:2020:267
, point
ainsi que jurisprudence citée).
Il s’ensuit que les questions portant sur le droit de l’Union bénéficient d’une présomption de pertinence. Le refus de la Cour de statuer sur une question préjudicielle posée par une juridiction nationale n’est possible que s’il apparaît de manière manifeste que l’interprétation d’une règle de l’Union sollicitée n’a aucun rapport avec la réalité ou l’objet du litige au principal, lorsque le problème est de nature hypothétique ou encore lorsque la Cour ne dispose pas des éléments de fait et de droit nécessaires pour répondre de façon utile aux questions qui lui sont posées (arrêts du 13 novembre 2018, Čepelnik,
C‑33/17
,
EU:C:2018:896
, point
, et du 2 avril 2020, Coty Germany,
C‑567/18
,
EU:C:2020:267
, point
ainsi que jurisprudence citée).
En l’occurrence, ainsi qu’il a été relevé au point 17 du présent arrêt, la juridiction de renvoi indique que le Landesverwaltungsgericht Steiermark (tribunal administratif régional de Styrie) a, en première instance, apprécié la compatibilité avec le droit de l’Union des dispositions du GSpG incriminant l’organisation de jeux de hasard automatisés en l’absence de la concession requise. Au regard de cette constatation, qu’il n’appartient pas à la Cour de remettre en cause dans le cadre d’une procédure fondée sur l’article 267 TFUE, la juridiction de renvoi cherche à savoir s’il lui incombe spécifiquement, dans le cadre de son examen de la légalité de la sanction imposée au requérant au principal au titre de l’application des dispositions du GSpG, combinées avec celles du VStG, de procéder à une appréciation de cette sanction au regard de l’article 56 TFUE. Il ne saurait, dès lors, être contesté que la conformité au droit de l’Union de la décision à rendre par la juridiction de renvoi dépend de la réponse à la question posée, laquelle ne présente donc pas un caractère hypothétique.
Il s’ensuit que la première question est recevable.
Sur le fond
Par sa première question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 56 TFUE doit être interprété en ce sens que, dans le cadre d’une procédure relative à l’imposition de sanctions pour violation d’un monopole dans le domaine des jeux de hasard, le juge national, saisi de l’appréciation de la légalité d’une sanction imposée pour une telle violation, doit spécifiquement apprécier la compatibilité avec l’article 56 TFUE des sanctions prévues par la réglementation applicable, lorsque l’établissement d’un tel régime de monopole a déjà été jugé compatible avec cette disposition.
Les gouvernements autrichien et belge ainsi que, en substance, le gouvernement hongrois, soutiennent qu’il n’y a pas lieu d’examiner séparément, au regard de l’article 56 TFUE, les règles nationales en matière de sanction visant à garantir le respect du monopole, celles-ci ayant déjà, en principe, fait l’objet d’un examen dans le cadre de l’appréciation globale des circonstances entourant l’adoption et la mise en œuvre de la réglementation restrictive en cause. En revanche, le gouvernement portugais, la Commission européenne et, en substance, MT, font valoir que de telles règles doivent faire l’objet d’un examen séparé au regard de cette disposition et, en particulier, du principe de proportionnalité.
À cet égard, il y a lieu de rappeler que la Cour a déjà jugé, s’agissant de réglementations d’un État membre subordonnant l’exercice dans cet État d’une activité dans le secteur des jeux de hasard notamment à l’obligation de se munir d’une concession et d’une autorisation de police et prévoyant des sanctions pénales en cas de non-respect de la législation en cause, qu’il convient d’examiner séparément pour chacune des restrictions imposées par la législation nationale, en ce compris les sanctions prévues par celle-ci, notamment si elle est propre à garantir la réalisation du ou des objectifs invoqués par l’État membre en cause et si elle ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre (voir, en ce sens, arrêt du 6 mars 2007, Placanica e.a.,
C‑338/04, C‑359/04 et C‑360/04
,
EU:C:2007:133
, points
et
). Cette exigence a par la suite été itérativement rappelée par la Cour (arrêts du 8 septembre 2010, Stoß e.a.,
C‑316/07, C‑358/07 à C‑360/07, C‑409/07 et C‑410/07
,
EU:C:2010:504
, point
; du 28 février 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, point
, ainsi que ordonnance du 18 mai 2021, Fluctus e.a.,
C‑920/19
, non publiée,
EU:C:2021:395
, point
).
Il s’ensuit que le juge national, saisi de l’appréciation de la légalité d’une sanction imposée pour violation d’un monopole dans le domaine des jeux de hasard, doit spécifiquement apprécier la compatibilité avec l’article 56 TFUE de cette restriction (voir, en ce sens, arrêt du 12 septembre 2019, Maksimovic e.a.,
C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 et C‑148/18
,
EU:C:2019:723
, point
), même si les autres restrictions entourant l’établissement de ce monopole ont déjà été jugées compatibles avec ladite disposition.
Il ressort, certes, de la jurisprudence de la Cour que, dans le cadre de la vérification de la compatibilité d’une réglementation restrictive avec l’article 56 TFUE, la juridiction nationale est déjà tenue d’effectuer une appréciation globale des circonstances entourant non seulement l’adoption de cette réglementation, mais également la mise en œuvre de celle-ci (voir, en ce sens, arrêts du 30 juin 2016, Admiral Casinos & Entertainment,
C‑464/15
,
EU:C:2016:500
, point
, et du 14 juin 2017, Online Games e.a.,
C‑685/15
,
EU:C:2017:452
, point
ainsi que jurisprudence citée), ce qui inclut nécessairement le régime de sanctions prévu spécifiquement par cette réglementation, sur la base duquel a été adoptée la décision de sanction.
La juridiction de renvoi a précisé à cet égard que le Landesverwaltungsgericht Steiermark (tribunal administratif régional de Styrie), dans le cadre de la procédure au principal, a considéré, au regard des critères établis par la Cour, que les dispositions du GSpG incriminant l’organisation de jeux de hasard automatisés en l’absence de la concession requise n’étaient pas contraires au droit de l’Union.
Le gouvernement autrichien a, pour sa part, souligné que la conclusion à laquelle est parvenu le Landesverwaltungsgericht Steiermark (tribunal administratif régional de Styrie) est conforme à une jurisprudence constante des juridictions suprêmes autrichiennes, qui, dans le cadre d’un tel examen, tiennent systématiquement compte des dispositions relatives aux sanctions prévues à l’article 52 du GSpG, lesquelles ont pour objet de lutter efficacement contre les jeux de hasard illégaux.
Toutefois, d’une part, la juridiction de renvoi n’a pas indiqué si cette appréciation a spécifiquement porté sur cet article. D’autre part, en tout état de cause, il ressort du dossier dont dispose la Cour que les sanctions imposées au requérant au principal ont été déterminées non seulement sur le fondement de l’article 52 du GSpG, mais également sur celui des articles 16 et 64 du VStG, applicables aux procédures contentieuses administratives, qui prévoient l’imposition, concomitante à toute décision prononçant une sanction, d’une peine privative de liberté de substitution et d’une contribution aux frais de la procédure de sanction administrative.
Or, quant à la circonstance qu’elles sont prévues non pas par le GSpG, mais par les dispositions générales contenues dans le VStG, il y a lieu de rappeler que de telles sanctions doivent, dans chaque cas d’espèce, eu égard aux modalités concrètes de détermination de celles-ci, être conformes au droit de l’Union et respecter les libertés fondamentales garanties par ce droit [voir, en ce sens, arrêts du 6 mars 2007, Placanica e.a.,
C‑338/04, C‑359/04 et C‑360/04
,
EU:C:2007:133
, point
; du 20 décembre 2017, Global Starnet,
C‑322/16
,
EU:C:2017:985
, point
, et du 11 février 2021, K. M. (Sanctions infligées au capitaine de navire),
C‑77/20
,
EU:C:2021:112
, point
ainsi que jurisprudence citée].
Dès lors, il y a lieu de procéder à un examen particulier du régime de sanction en cause au principal au regard de l’article 56 TFUE.
Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la première question que l’article 56 TFUE doit être interprété en ce sens que, dans le cadre d’une procédure relative à l’imposition de sanctions pour violation d’un monopole dans le domaine des jeux de hasard, le juge national, saisi de l’appréciation de la légalité d’une sanction imposée pour une telle violation, doit spécifiquement apprécier la compatibilité avec l’article 56 TFUE des sanctions prévues par la réglementation applicable, eu égard aux modalités concrètes de détermination de celles-ci.
Sur la deuxième question
Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 56 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale prévoyant impérativement, en cas de mise à disposition à des fins commerciales de loteries interdites :
–
l’imposition d’une amende minimale par machine à sous non autorisée, sans plafond du montant total des amendes infligées ;
–
l’imposition d’une peine privative de substitution par machine à sous non autorisée sans plafond de la durée totale des peines privatives de liberté de substitution infligées, et
–
une contribution aux frais de procédure s’élevant à 10 % des amendes infligées.
À titre liminaire, il y a lieu de rappeler que, si la réglementation en matière de sanctions dans le domaine des jeux de hasard relève de la compétence des États membres, il est de jurisprudence constante que le droit de l’Union impose des limites à cette compétence, une telle législation ne pouvant, en effet, restreindre les libertés fondamentales garanties par ce même droit (voir, en ce sens, arrêts du 8 juillet 2010, Sjöberg et Gerdin,
C‑447/08 et C‑448/08
,
EU:C:2010:415
, point
, et du 19 novembre 2020, ZW,
C‑454/19
,
EU:C:2020:947
, point
ainsi que jurisprudence citée).
Conformément à une jurisprudence constante de la Cour, doivent être considérées comme des restrictions à la libre prestation des services toutes les mesures qui interdisent, gênent ou rendent moins attrayant l’exercice de cette liberté (arrêt du 12 septembre 2019, Maksimovic e.a.,
C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 et C‑148/18
,
EU:C:2019:723
, point
ainsi que jurisprudence citée).
À cet égard, une réglementation nationale prévoyant des sanctions à l’égard du prestataire de services concerné en cas de non-respect d’obligations qui, par elles-mêmes, constituent des restrictions à la libre prestation des services, telle que celle en cause au principal, est susceptible de rendre moins attrayant l’exercice d’une telle liberté et, partant, constitue une restriction à la libre prestation des services (voir, en ce sens, arrêt du 12 septembre 2019, Maksimovic e.a.,
C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 et C‑148/18
,
EU:C:2019:723
, points
et
).
Cela étant, il résulte également d’une jurisprudence bien établie que les mesures nationales susceptibles de gêner ou de rendre moins attrayant l’exercice des libertés fondamentales garanties par le traité FUE peuvent être admises dès lors qu’elles répondent à des raisons impérieuses d’intérêt général, qu’elles sont propres à garantir la réalisation de l’objectif qu’elles poursuivent et qu’elles ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre (arrêt du 12 septembre 2019, Maksimovic e.a.,
C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 et C‑148/18
,
EU:C:2019:723
, point
ainsi que jurisprudence citée).
La Cour a par ailleurs précisé que les États membres étaient libres de fixer les objectifs de leur politique en matière de jeux de hasard et, le cas échéant, de définir avec précision le niveau de protection recherché. Toutefois, les restrictions qu’ils imposent doivent satisfaire aux conditions qui ressortent de la jurisprudence de la Cour en ce qui concerne leur proportionnalité (voir, en ce sens, arrêt du 8 juillet 2010, Sjöberg et Gerdin,
C‑447/08 et C‑448/08
,
EU:C:2010:415
, point
).
En outre, il ressort de la jurisprudence de la Cour que, lorsqu’un État membre invoque des raisons impérieuses d’intérêt général pour justifier une réglementation qui est de nature à entraver l’exercice de la libre prestation des services, cette justification, prévue par le droit de l’Union, doit être interprétée à la lumière des principes généraux du droit de l’Union et notamment des droits fondamentaux désormais garantis par la Charte. Ainsi, la réglementation nationale en cause ne pourra bénéficier des exceptions prévues que si elle est conforme aux droits fondamentaux dont la Cour assure le respect (arrêt du 30 avril 2014, Pfleger e.a.,
C‑390/12
,
EU:C:2014:281
, point
ainsi que jurisprudence citée).
À cet égard, il y a lieu de considérer, premièrement, que, dans la mesure où le droit de l’Union autorise les États membres à déroger à l’article 56 TFUE et à imposer des restrictions sur la fourniture de services de jeux de hasard, et pour autant que ces restrictions répondent à des raisons impérieuses d’intérêt général, qu’elles sont propres à garantir la réalisation de l’objectif qu’elles poursuivent et qu’elles ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre, l’imposition de sanctions administratives ou pénales afin de faire appliquer celles-ci doit être considérée comme répondant aux mêmes raisons impérieuses d’intérêt général que lesdites restrictions.
Deuxièmement, force est de constater que, par principe, l’imposition de sanctions administratives ou pénales pour violation d’une réglementation restrictive sur la fourniture de services de jeux de hasard est de nature à garantir le respect de cette réglementation et, partant, qu’elle est propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi à cet égard.
Encore faut-il, troisièmement, que la rigueur des sanctions imposées soit en adéquation avec la gravité des violations qu’elles répriment, notamment en assurant un effet réellement dissuasif, tout en n’allant pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre ledit objectif (voir, en ce sens, arrêt du 5 mars 2020, OPR-Finance,
C‑679/18
,
EU:C:2020:167
, point
et jurisprudence citée), une telle exigence découlant notamment du principe de proportionnalité des peines inscrit à l’article 49, paragraphe 3, de la Charte (voir, en ce sens, arrêt du 20 mars 2018, Menci,
C‑524/15
,
EU:C:2018:197
, point
).
S’agissant, en premier lieu, de l’imposition d’une amende minimale par machine à sous non autorisée, une telle sanction n’apparaît pas, en soi, comme étant disproportionnée au regard de la gravité des infractions en cause, les offres illégales de jeux de hasard par machines à sous, qui échappent, par nature, au contrôle des autorités administratives et pour lesquelles le respect des mesures imposées par la loi pour protéger les joueurs ne peut pas être vérifié, étant susceptibles, comme le relève la gouvernement autrichien, de produire des effets nocifs particulièrement graves pour la société, la Cour ayant déjà relevé que les loteries constituent une incitation à la dépense qui peut avoir des conséquences individuelles et sociales dommageables (arrêt du 24 mars 1994, Schindler,
C‑275/92
,
EU:C:1994:119
, point
; voir, également, en ce sens, arrêts du 6 mars 2007, Placanica e.a.,
C‑338/04, C‑359/04 et C‑360/04
,
EU:C:2007:133
, point
; du 3 juin 2010, Sporting Exchange,
C‑203/08
,
EU:C:2010:307
, point
, ainsi que du 15 septembre 2011, Dickinger et Ömer,
C‑347/09
,
EU:C:2011:582
, point
).
Pour ce qui concerne le montant de cette amende minimale, il incombe à la juridiction nationale, aux fins d’apprécier sa proportionnalité, de tenir compte du rapport entre le montant de l’amende susceptible d’être infligée et l’avantage économique découlant de l’infraction commise, afin de décourager les contrevenants de commettre une telle infraction [voir, en ce sens, arrêt du 11 février 2021, K. M. (Sanctions infligées au capitaine de navire),
C‑77/20
,
EU:C:2021:112
, point
]. Elle doit toutefois s’assurer, en tenant compte de toutes les circonstances de l’espèce, que le montant minimal ainsi imposé n’est pas démesuré par rapport à cet avantage.
Quant à la circonstance que la réglementation nationale en cause au principal ne prévoit pas de plafond du montant total des amendes infligées, il convient de relever que, certes, la combinaison de l’imposition d’un montant minimal d’amende avec le cumul sans plafond des amendes lorsque l’infraction concerne plusieurs machines à sous non autorisées peut aboutir à l’imposition de sanctions pécuniaires d’un montant considérable.
Toutefois, ainsi que l’ont relevé tant la juridiction de renvoi, qui se fonde sur les motifs exposés dans le projet de loi gouvernemental ayant introduit les montants des sanctions en cause à l’article 52, paragraphe 2, du GSpG, que les gouvernements autrichien et belge ainsi que la Commission, une telle mesure permet notamment de contrecarrer l’avantage économique que pourraient procurer les infractions sanctionnées et de rendre ainsi l’offre illégale de moins en moins attractive, de sorte que, en soi, elle ne méconnaît pas le principe de proportionnalité. Il incombe toutefois également à la juridiction nationale de s’assurer que le montant total des amendes infligées n’est pas démesuré par rapport à cet avantage.
Pour ce qui concerne, en deuxième lieu, l’imposition d’une peine privative de liberté de substitution, il y a lieu de considérer que l’imposition d’une telle sanction n’apparaît pas non plus, en soi, comme étant disproportionnée au regard de la nature et de la gravité des infractions en cause, celle-ci visant, ainsi que le relève le gouvernement autrichien, à garantir que ces infractions puissent être effectivement sanctionnées en cas d’impossibilité de recouvrer l’amende.
Il y a toutefois lieu de relever que l’imposition d’une telle sanction doit, dans chaque cas, être justifiée par de solides motifs d’intérêt public (voir, en ce sens, Cour EDH, 19 janvier 2021, Lacatus c. Suisse, ECLI:CE:ECHR:2021:0119JUD001406515, § 110), celle-ci présentant un caractère particulièrement sévère au regard des conséquences qui en résultent pour la personne concernée (voir, en ce sens, arrêt du 12 septembre 2019, Maksimovic e.a.,
C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 et C‑148/18
,
EU:C:2019:723
, point
ainsi que jurisprudence citée).
En l’occurrence, il ressort de la décision de renvoi que, s’agissant d’infractions telles que celles en cause au principal, la peine privative de liberté de substitution ne peut excéder deux semaines au maximum par infraction.
À cet égard, force est de constater que, dès lors que chaque machine à sous ou objet contraire à la réglementation est susceptible de fonder l’imposition d’une telle peine privative de liberté et que la réglementation applicable ne prévoit pas de plafond de la durée totale des peines privatives de liberté de substitution qui peuvent être infligées, le cumul de telles sanctions est susceptible de conduire à l’imposition d’une peine privative de liberté de substitution d’une durée considérable, laquelle pourrait ne pas être en adéquation avec la gravité des infractions constatées, pour lesquelles la réglementation applicable ne prévoit que des peines d’amendes. C’est à la juridiction de renvoi qu’il convient de déterminer si tel est le cas, au regard de la durée de la peine privative de liberté de substitution effectivement infligée.
Dans ce contexte, le gouvernement autrichien a fait valoir qu’il n’existe pas de seuil minimal général pour les peines privatives de liberté de substitution, une telle peine devant être en adéquation avec l’amende infligée.
Toutefois, une telle circonstance ne saurait être décisive, dès lors qu’une peine privative de liberté de substitution ne saurait être conforme au principe de proportionnalité du seul fait que les autorités d’un État membre sont susceptibles, à leur seule discrétion, d’en diminuer la durée (voir, par analogie, arrêt du 3 mars 2020, Google Ireland,
C‑482/18
,
EU:C:2020:141
, point
).
En troisième lieu, s’agissant de l’imposition d’une contribution aux frais de procédure s’élevant à 10 % des amendes infligées, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour, la perception de frais de justice contribue, en principe, au bon fonctionnement du système juridictionnel, dans la mesure où elle constitue une source de financement de l’activité juridictionnelle des États membres (arrêt du 30 juin 2016, Toma et Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci,
C‑205/15
,
EU:C:2016:499
, point
ainsi que jurisprudence citée). Il ne saurait dès lors être considéré que l’imposition d’une telle contribution, en soi, méconnaisse le principe de proportionnalité.
Il incombe toutefois à la juridiction de renvoi de s’assurer que, en ce que la contribution auxdits frais est fixée sur la base d’un pourcentage du montant de l’amende infligée, une telle contribution, dans la fixation concrète de son montant, et eu égard à l’absence de plafond de cette amende, ne soit pas excessive au regard du coût réel d’une telle procédure ni ne méconnaisse le droit d’accès aux tribunaux consacré à l’article 47 de la Charte (voir, en ce sens, arrêt du 6 novembre 2012, Otis e.a.,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, point
).
Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de répondre à la deuxième question que l’article 56 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale prévoyant impérativement, en cas de mise à disposition à des fins commerciales de loteries interdites :
–
l’imposition d’une amende minimale par machine à sous non autorisée, sans plafond du montant total des amendes infligées, pour autant que le montant total des amendes infligées ne soit pas démesuré par rapport à l’avantage économique que pourraient procurer les infractions sanctionnées ;
–
l’imposition d’une peine privative de substitution par machine à sous non autorisée sans plafond de la durée totale des peines privatives de liberté de substitution infligées, pour autant que la durée de la peine privative de liberté de substitution effectivement infligée ne soit pas excessive au regard de la gravité des infractions constatées, et
–
une contribution aux frais de procédure s’élevant à 10 % des amendes infligées, pour autant que cette contribution ne soit pas excessive au regard du coût réel d’une telle procédure ni ne méconnaisse le droit d’accès aux tribunaux consacré à l’article 47 de la Charte.
Sur la troisième question
Eu égard à la réponse apportée à la première question, il n’y a pas lieu de répondre à la troisième question.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit :

1)
L’article 56 TFUE doit être interprété en ce sens que, dans le cadre d’une procédure relative à l’imposition de sanctions pour violation d’un monopole dans le domaine des jeux de hasard, le juge national, saisi de l’appréciation de la légalité d’une sanction imposée pour une telle violation, doit spécifiquement apprécier la compatibilité avec l’article 56 TFUE des sanctions prévues par la réglementation applicable, eu égard aux modalités concrètes de détermination de celles-ci.

2)
L’article 56 TFUE doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale prévoyant impérativement, en cas de mise à disposition à des fins commerciales de loteries interdites :
–
l’imposition d’une amende minimale par machine à sous non autorisée, sans plafond du montant total des amendes infligées, pour autant que le montant total des amendes infligées ne soit pas démesuré par rapport à l’avantage économique que pourraient procurer les infractions sanctionnées ;
–
l’imposition d’une peine privative de substitution par machine à sous non autorisée sans plafond de la durée totale des peines privatives de liberté de substitution infligées, pour autant que la durée de la peine privative de liberté de substitution effectivement infligée ne soit pas excessive au regard de la gravité des infractions constatées, et
–
une contribution aux frais de procédure s’élevant à 10 % des amendes infligées, pour autant que cette contribution ne soit pas excessive au regard du coût réel d’une telle procédure ni ne méconnaisse le droit d’accès aux tribunaux consacré à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : l’allemand.