CELEX: 62019CJ0462
Ennakkoratkaisupyyntö
SEUT 267 artiklassa tarkoitettu tuomioistuimen käsite
Arviointiperusteet
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Kansallinen markkina- ja kilpailuviranomainen, Espanja)
Ennakkoratkaisupyynnön tutkimatta jättäminen

Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 101 artiklan ja [SEUT 101 ja SEUT 102] artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 (
EYVL 2003, L 1, s. 1
) tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jonka Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) (Kansallinen markkina- ja kilpailuviranomainen, Espanja) on pannut vireille Asociación Nacional de Empresas Estibadoras y Consignatarias de Buquesia (Anesco), Comisiones Obrerasia, Coordinadora Estatal de Trabajadores del Maria (CETM), Confederación Intersindical Gallegaa, Eusko Langileen Alkartasunaa, Langile Abertzaleen Batzordeakia ja Unión General de Trabajadoresia (UGT) vastaan ja jossa on kyse sellaisen työehtosopimuksen tekemisestä, jossa edellytetään sijaantuloa siltä osin kuin on kyse työntekijöiden sopimuksista satamissa tapahtuvaa kauppatavaroiden käsittelyä koskevan palvelun tarjoamiseksi, sillä perusteella, että kyseinen työehtosopimus on sen mukaan ristiriidassa SEUT 101 artiklan ja vastaavan kansallisen säännöstön kanssa.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Asetuksen N:o 1/2003 johdanto-osan 17 ja 18 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(17)
Sekä kilpailusääntöjen johdonmukaisen soveltamisen takaamiseksi että verkoston parhaan mahdollisen hallinnoinnin varmistamiseksi on välttämätöntä säilyttää sääntö, jonka mukaan jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset lopettavat ilman eri toimenpiteitä asian käsittelyn, jos komissio aloittaa oman menettelynsä. Jos jäsenvaltion kilpailuviranomainen on aloittanut asian käsittelyn ja komissio aikoo aloittaa oman menettelynsä, komission on pyrittävä aloittamaan se mahdollisimman pian. Ennen menettelyn aloittamista komission on kuultava kyseistä kansallista viranomaista.
(18)
Jotta käsiteltävät asiat voitaisiin kohdentaa verkostossa parhaalla mahdollisella tavalla, on annettava yleinen säännös, jonka mukaan kilpailuviranomainen voi keskeyttää tai lopettaa asian käsittelyn, jos toinen viranomainen käsittelee tai on käsitellyt kyseistä asiaa, sillä tavoitteena on, että kutakin asiaa käsittelee ainoastaan yksi viranomainen. Säännös ei saa estää yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistettua komission mahdollisuutta hylätä kantelu yhteisön edun puuttumisen perusteella myös asioissa, joissa mikään toinen kilpailuviranomainen ei ole ilmoittanut aikovansa käsitellä asiaa.”
Kyseisen asetuksen 11 artiklan 6 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kun komissio aloittaa III luvun nojalla tehtävään päätökseen tähtäävän menettelyn, jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset menettävät toimivaltansa [SEUT 101] ja [SEUT 102] artiklan määräysten soveltamiseen. Jos jäsenvaltion kilpailuviranomainen käsittelee jo asiaa, komissio aloittaa menettelyn vasta neuvoteltuaan kyseisen kansallisen kilpailuviranomaisen kanssa.”
Espanjan oikeus
Kilpailulaki
Kilpailun suojaamisesta 3.7.2007 annetun lain 15/2007 (Ley 15/2007 de Defensa de la Competencia) (BOE nro 159, 4.7.2007, s. 12946; jäljempänä kilpailulaki) 1 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kaikki sopimukset, päätökset tai kollektiiviset suositukset sekä yhdenmukaistetut tai tietoisesti samanlaisiksi saatetut menettelytavat, joilla pyritään estämään, rajoittamaan tai vääristämään kilpailua kansallisilla markkinoilla tai niiden osalla, jotka johtavat tällaiseen estämiseen, rajoittamiseen tai vääristymiseen tai joiden seurauksena voi olla tällainen estäminen, rajoittaminen tai vääristyminen, ovat kiellettyjä – –”
Kyseisen lain 36 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Päätös, jolla päätetään seuraamusmenettely kilpailua rajoittavan käyttäytymisen tapauksessa, on tehtävä ja annettava tiedoksi viimeistään 18 kuukauden kuluessa mainitun menettelyn aloittamispäivästä – –”
Mainitun lain 38 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kiellettyjä sopimuksia ja menettelytapoja koskevan seuraamusmenettelyn päättämiselle 36 §:n 1 momentissa asetetun 18 kuukauden enimmäismääräajan päättyminen johtaa menettelyn raukeamiseen.”
Saman lain 44 §:ssä säädetään seuraavaa:
”[CNMC] voi olla aloittamatta menettelyä tai poistaa rekisteristä sen käsiteltäväksi saatetut hakemukset tai asiat toimivallan puuttumisen tai kohteen puuttumisen vuoksi taikka asian käsittelystä luopumisen tai kohteen menettämisen vuoksi. Jonkin näistä edellytyksistä katsotaan täyttyneen erityisesti seuraavissa tapauksissa:
a)
kun [CNMC:llä] ei ole toimivaltaa ryhtyä toimenpiteisiin asetuksen [N:o 1/2003] nojalla todetun tai ilmoitetun käyttäytymisen johdosta tai kun viimeksi mainitussa asetuksessa säädetyt edellytykset kantelujen hylkäämiselle ovat täyttyneet.
– –”
Kilpailulain 45 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Kilpailun suojaamista koskevia hallinnollisia menettelyjä säännellään tämän lain säännöksillä ja sen soveltamisesta annetulla lainsäädännöllä ja täydentävästi julkishallinnosta ja yleisestä hallintomenettelystä 26.11.1992 annetulla lailla 30/1992 – –”
Kyseisen lain 48 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”[CNMC:n] puheenjohtajan ja neuvoston päätöksiin ja toimiin ei voida hakea muutosta hallinnon sisällä ja niihin voidaan hakea muutosta yksinomaan hallintotuomioistuimelta – –”
Mainitun lain 49 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”[Kilpailu]osasto aloittaa menettelyn viran puolesta joko omasta aloitteestaan tai [CNMC:n] neuvoston aloitteesta taikka kantelun perusteella – –”
CNMC:n perustamisesta annettu laki
Kansallisen markkina- ja kilpailuviranomaisen perustamisesta 4.6.2013 annetun lain 3/2013 (Ley 3/2013 de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia) (BOE nro 134, 5.6.2013, s. 42191; jäljempänä CNMC:n perustamisesta annettu laki) 1 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”[CNMC:n] tarkoituksena on taata ja säilyttää tehokkaan kilpailun moitteeton toiminta, avoimuus ja olemassaolo kaikilla markkinoilla ja kaikilla tuotannon aloilla kuluttajien ja käyttäjien eduksi ja edistää sitä.”
Kyseisen lain 2 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”[CNMC:llä] on oikeuskelpoisuus ja täysi julkis- ja yksityisoikeudellinen oikeustoimikelpoisuus, ja sillä on harjoittaessaan toimintaansa ja toteuttaessaan tavoitteitaan elimellinen ja toiminnallinen itsenäisyys ja täysi riippumattomuus hallituksesta, julkishallinnosta ja markkinatoimijoista. Se kuuluu lisäksi parlamentin ja tuomioistuinten valvonnan piiriin.”
Mainitun lain 3 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   [CNMC] toimii harjoittaessaan toimintaansa ja toteuttaessaan tavoitteitaan kaikista yritysten intresseistä tai kaupallisista intresseistä riippumatta.
2.   [CNMC:n] henkilöstö ja sen elinten jäsenet eivät saa niille lainsäädännössä annettuja tehtäviä toteuttaessaan pyytää tai hyväksyä ohjeita miltään julkiselta tai yksityiseltä taholta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta yhteistyötä muiden elinten kanssa ja sen sääntelytoimivallan nojalla käytettyjä hallituksen yleisen politiikan johtamista koskevia valtuuksia.”
Saman lain 15 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.   Hallitus nimittää [CNMC:n] neuvoston jäsenet, mukaan lukien puheenjohtajan ja varapuheenjohtajan, kuninkaan asetuksella Ministro de Economía y Competitividadin [(talous- ja kilpailuministeri, Espanja)] ehdotuksesta henkilöistä, joita arvostetaan yleisesti ja joilla on ammatillinen pätevyys [CNMC:n] toiminta-alalla, sen jälkeen, kun virkaan ehdotettu henkilö on saapunut kuultavaksi edustajainhuoneen vastaavaan valiokuntaan. Edustajainhuone voi toimivaltaisen valiokunnan välityksellä ja ehdottomalla enemmistöllä tehdyllä sopimuksella estää ehdotetun hakijan nimittämisen kalenterikuukauden kuluessa asiaa koskevan ilmoituksen vastaanottamisesta. Kun tämä määräaika on kulunut eikä edustajainhuone ole ilmaissut näkemystään, asiaa koskevat nimitykset katsotan hyväksytyiksi.
2.   Neuvoston jäsenten toimikausi on kuusi vuotta, eikä sitä voida uusia. Neuvoston jäsenet vaihtuvat osittain joka toinen vuosi siten, ettei yksikään neuvoston jäsen ole virassaan yli kuuden vuoden ajan.”
CNMC:n perustamisesta annetun lain 17 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”Neuvoston suureen jaostoon kuuluvat kaikki neuvoston jäsenet. Sen puheenjohtajana toimii [CNMC:n] puheenjohtaja. Jos puheenjohtaja on lomalla, poissa tai sairaana, hänen sijallaan toimii varapuhteenjohtaja, tai, varapuheenjohtajan poissa ollessa, virkaiältään vanhin neuvonantaja, tai, jos useammalla neuvonantajalla on sama virkaikä, iältään vanhin neuvonantaja.”
Kyseisen lain 19 §:n 1 momentissa säädetään seuraavaa:
”[CNMC:n] puheenjohtajalla on toimivalta
– –
f)
edistää [CNMC:n] toimintaa ja suorittaa annetut tehtävät. Erityisesti sellaisten vuosittaisten tai puolivuosittaisten toimintasuunnitelmien ehdottaminen, joissa määritellään [CNMC:n] tavoitteet ja painopisteet
g)
hoitaa [CNMC:n] henkilöstön johtamista koskevat tehtävät erityislainsäädännössä annetun toimivallan mukaisesti
h)
johtaa, koordinoida, arvioida ja valvoa [CNMC:n] eri yksiköitä, sanotun kuitenkaan rajoittamatta neuvoston tehtäviä; erityisesti koordinoida neuvoston sihteerin avustuksella [CNMC:n] yksiköiden moitteeton toiminta.
– –”
Mainitun lain 20 §:ssä säädetään seuraavaa:
”[CNMC:n] neuvosto on päätöksentekoelin siltä osin kuin on kyse tässä laissa säädetyistä ratkaisu-, kuulemis-, kilpailunedistämis- sekä riitojen sovittelu- ja ratkaisutehtävistä. Neuvosto on erityisesti toimivaltainen elin
– –
13.   nimeämään johtohenkilöstön ja hyväksymään sen irtisanomisen neuvoston puheenjohtajan ehdotuksesta.
– –”
Saman lain 25 §:n, jonka otsikko on ”Johto”, 1 momentissa säädetään, että CNMC:llä on neljä tutkintaosastoa, joista yksi on kilpailuosasto (Dirección de Competencia). Kilpailuosaston tehtävänä on tutkia asiat, jotka liittyvät niihin CNMC:n tehtäviin, joilla pyritään säilyttämään tehokas kilpailu kaikilla markkinoilla ja kaikilla tuotannonaloilla sekä edistämään sitä.
Saman lain 29 §:ssä, joka koskee seuraamuksen määräämistä koskevaa valtuutta, säädetään seuraavaa:
”1.   [CNMC] käyttää tarkastusvaltuutta ja seuraamuksen määräämistä koskevaa valtuutta [kilpailulain] IV luvun II osaston, [audiovisuaalisesta viestinnästä 31.3.2010 annetun yleisen lain 7/2010 (Ley 7/2010 General de la Comunicación) (BOE nro 70, 1.4.2010)] VI luvun, [televiestinnästä 3.11.2003 annetun yleisen lain 32/2003 (Ley 32/2003 General de Telecomunicaciones) (BOE nro 264, 4.11.2003)] VII luvun, [sähköalasta 27.11.1997 annetun lain 54/1997 (Ley 54/1997 del Sector Eléctrico) (BOE nro 285, 28.11.1997, s. 35097)] X luvun, [öljyalasta 7.10.1998 annetun lain 34/1998 (Ley 34/1998 del sector de hidrocarburos) (BOE nro 241, 8.10.1998)] VI luvun, [yleisestä postipalvelusta, käyttäjien oikeuksista ja postimarkkinoista 30.12.2010 annetun lain 43/2010 (Ley 43/2010 del servicio postal universal, de los derechos de los usuarios y del mercado postal) (BOE nro 318, 31.12.2010, s. 109195)] VII luvun ja [rautatiealasta 17.11.2003 annetun lain 39/2003 (Ley 39/2003 del Sector Ferroviario) (BOE nro 276, 17.11.2003)] VII luvun säännösten mukaisesti.
2.   Seuraamuksen määräämistä koskevan valtuuden käyttämiseksi on taattava, että tutkintavaihe, joka kuuluu asian perusteella toimivaltaisen osaston henkilöstön toimivaltaan, ja päätösvaihe, joka kuuluu neuvoston toimivaltaan, on vaaditulla tavalla eriytetty toiminnallisesti toisistaan.
3.   Seuraamuksen määräämistä koskevan valtuuden käyttämiseen sovellettavaa menettelyä säännellään tämän lain säännöksillä, 1 momentissa mainittujen lakien säännöksillä ja mainituissa oikeussäännöissä sääntelemättömiltä osin [julkishallinnosta ja yleisestä hallintomenettelystä 26.11.1992 annetun lain 30/1992 (Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) (BOE nro 285, 27.11.1992)] säännöksillä ja sen soveltamista koskevilla yksityiskohtaisilla säännöillä. Seuraamuksen määräämistä koskevaa menettelyä kilpailun suojaamisen alalla säännellään konkreettisesti 3.7.2007 annetun lain 15/2007 erityissäännöksillä.
4.   Hallinnollinen menettely päätetään päätöksellä, johon voidaan hakea muutosta hallintotuomioistuimelta.”
Kuninkaan asetus 657/2013
Kansallisen markkina- ja kilpailuviranomaisen perussäännön, joka on hyväksytty kansallisen markkina- ja kilpailuviranomaisen perussäännön hyväksymisestä 30.8.2013 annetulla kuninkaan asetuksella 657/2013 (Real Decreto 657/2013 por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia) (BOE nro 209, 31.8.2013, s. 63623; jäljempänä CNMC:n perussääntö), 4 §:ssä, jonka otsikko on ”Institutionaalinen koordinointi ja yhteistyö”, määrätään seuraavaa:
”Kun tämä ilmenee Euroopan unionin lainsäädännöstä tai kansallisesta lainsäädännöstä, [CNMC:n] katsotaan olevan
a)
kansallinen kilpailuviranomainen.
– –”
Kyseisen perussäännön 15 §:n 2 momentissa määrätään seuraavaa:
”[CNMC:n] puheenjohtaja, joka on myös sen neuvoston suuren jaoston ja kilpailujaoston puheenjohtaja, hoitaa [CNMC:n] johto- ja edustustehtäviä [CNMC:n perustamisesta annetun lain] 19 §:ssä säädetyn mukaisesti. Hän on tehtäviään hoitaessaan toimivaltainen elin
– –
b)
ehdottamaan [CNMC:n] suurelle jaostolle neuvoston sihteerin, tutkintajohtajien ja [CNMC:n] muun johdon nimittämistä ja tehtävien päättämistä.
– –”
Hallintolainkäyttölaki
Hallintolainkäytöstä 13.7.1998 annetun lain 29/1998 (Ley 29/1998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso administrativa) (BOE nro 167, 14.7.1998) 75 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”1.   Vastaajat voivat luopua vaatimuksistaan, jos he täyttävät edellä olevan pykälän 2 momentissa säädetyt vaatimukset.
2.   Vaatimuksista luopumisen jälkeen tuomari tai tuomioistuin antaa ilman muita muodollisuuksia tuomion kantajan vaatimusten mukaisesti, jollei tämä johda oikeusjärjestyksen ilmeiseen loukkaamiseen, jolloin tuomioistuin ilmoittaa asianosaisille perusteista, jotka voivat estää vaatimusten hyväksymisen, ja kuulee heitä yleisen kymmenen päivän määräajan kuluessa, minkä jälkeen se antaa lainsäädännön mukaisena pitämänsä tuomion.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Unionin tuomioistuin katsoi 11.12.2014 antamallaan tuomiolla komissio v. Espanja (
C‑576/13
, ei julkaistu,
EU:C:2014:2430
) asiassa, jossa oli kyse Espanjassa tuolloin voimassa olleesta työntekijöiden hallinnointijärjestelmästä satamissa tapahtuvaa kauppatavaroiden käsittelyä koskevaa palvelua varten, että Espanjan kuningaskunta ei ollut noudattanut SEUT 49 artiklan mukaisia velvoitteitaan, koska se oli asettanut muiden jäsenvaltioiden yrityksille, jotka haluavat harjoittaa kauppatavaroiden käsittelytoimintaa espanjalaisissa yleishyödyllisissä satamissa, yhtäältä velvollisuuden rekisteröityä satamatyöntekijöiden hallinnointiosakeyhtiöön (Sociedad Anónima de Gestion de Estibadores Portuarios, jäljempänä SAGEP) ja mahdollisesti ostaa sen osakkeita ja toisaalta velvollisuuden palkata ensisijaisesti tämän yhtiön tarjoamia työntekijöitä, joista tietty vähimmäismäärä oli palkattava pysyvästi.
Pannakseen täytäntöön 11.12.2014 annetun tuomion komissio v. Espanja (
C‑576/13
, ei julkaistu,
EU:C:2014:2430
) Espanjan kuningaskunta antoi 12.5.2017 kuninkaan asetuksen 8/2017 työntekijöitä koskevan järjestelmän muuttamisesta satamissa tapahtuvaa kauppatavaroiden käsittelyä koskevan palvelun tarjoamiseksi Euroopan unionin tuomioistuimen 11.12.2014 asiassa C‑576/13 antaman tuomion (rikkomismenettely 2009/4052) täytäntöönpanemiseksi (Real Decreto-ley 8/2017 por el que se modifica el régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías dando cumplimiento a la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de diciembre de 2014, recaída en el Asunto C‑576/13 (procedimiento de infracción 2009/4052) (BOE nro 114, 13.5.2017). Kyseisessä asetuksessa säädetään satamatyöntekijöiden vapaasta palkkaamisesta tavaroiden käsittelyä koskevan palvelun tarjoamiseksi ja täsmennetään lähinnä, että kyseisen palvelun tarjoamiseksi ei ole tarpeen, että tavaroiden käsittelyä satamissa koskevaa palvelua tarjoavat yritykset (jäljempänä lastinkäsittely-yritykset) omistavat SAGEP:n osakkeita.
Kuninkaan asetuksella 8/2017 otettiin kuitenkin sopeutumista varten käyttöön kolmen vuoden siirtymäkausi, joka päättyy 14.5.2020 ja jonka kuluessa lastinkäsittely-yrityksillä on velvollisuus käyttää SAGEP:n työntekijöitä tiettyyn prosenttiosuuteen toiminnastaan siitä riippumatta, omistavatko kyseiset yritykset mainitun SAGEP:n osakkeita. Asetuksessa täsmennettiin, että kyseisen siirtymäkauden päätyttyä SAGEP:ien on mahdollista lopettaa toimintansa tai jatkaa toimintaansa vapaan kilpailun järjestelmässä mahdollisesti satamien työvoimakeskusten ja muiden työvoiman vuokrausyritysten kanssa.
Yhtäältä Anesco, joka on satama-alan yritysten yhteenliittymä, ja toisaalta useat ammattijärjestöt (CETM, UGT, Comisiones Obreras, Confederación Intersindical Gallega, Langile Abertzaleen Batzordeak ja Eusko Langileen Alkartasuna) tekivät 6.7.2017 työehtosopimuksen, jolla pyrittiin ”säilyttämään yhteiskuntarauha” ja takaamaan SAGEP:ien ennen 30.9.2017 palkkaamien satamatyöntekijöiden työpaikkojen säilyminen kokonaisuudessaan. Kyseisellä työehtosopimuksella Anesco ja nämä ammattijärjestöt muuttivat neljättä kansallista puitesopimusta lisäämällä siihen seitsemännen lisämääräyksen, jonka mukaan lastinkäsittely-yritykset, jotka eroavat jostakin SAGEP:stä, ottavat palvelukseensa kyseisen SAGEP:n alaisuuteen kuuluvan sataman ahtaushenkilöstön samoin työehdoin asianomaisesta SAGEP:stä omistamiensa osakkeiden arvoa vastaavissa määrin.
Kilpailuosasto aloitti 3.11.2017 rikkomismenettelyn S/DC/0619/17 Acuerdo Marco de la Estiba (ahtausta koskeva puitesopimus) Anescoa ja mainittuja ammattijärjestöjä vastaan. Yhtenä kyseisen menettelyn aloittamisen oikeuttavista syistä oli se, että siihen ainoaan yhtiöön, joka oli pyytänyt saada erota SAGEP:stä siirtymäkauden kuluessa, oli kohdistettu useita toimia, joilla oli vakavasti vahingoitettu sen toimintaa ja kilpailukykyä ja joiden voitiin katsoa merkitsevän boikottia.
Kilpailuosasto saattoi 12.11.2018 CNMC:n neuvoston kilpailujaoston käsiteltäväksi päätösehdotuksen, jossa se totesi, että Anescon ja pääasiassa kyseessä olevien ammattijärjestöjen välinen työehtosopimus merkitsi kilpailulain 1 §:ssä ja SEUT 101 artiklassa kiellettyä käyttäytymistä siltä osin kuin kyseisessä sopimuksessa asetetut lisävelvollisuudet ylittivät työehtosopimusneuvotteluille ominaisen alan ja rajoittivat tästä syystä eroamisoikeuden käyttämistä ja siis vapaata kilpailua.
Espanjan kuningaskunta antoi 29.3.2019 kuninkaan asetuksen 9/2019 vuokratyöyritysten sääntelystä 1.6.1994 annetun lain 14/1994 muuttamisesta niitä koskevan järjestelmän mukauttamiseksi satamien ahtaustoimintaan ja työntekijöitä koskevan järjestelmän oikeudellisesta mukauttamisesta kauppatavaroiden käsittelyä satamissa koskevan palvelun tarjoamiseksi (Real Decreto-Ley 9/2019 por el que se modifica la Ley 14/1994, de 1 de junio, por la que se regulan las empresas de trabajo temporal, para su adaptación a la actividad de la estiba portuaria y se concluye la adaptación legal del régimen de los trabajadores para la prestación del servicio portuario de manipulación de mercancías) (BOE nro 77, 30.3.2019, s. 32836). Kyseisessä asetuksessa annettiin siirtymäkauden aikana mahdollisuus määrätä sopimuksilla tai työehtosopimuksilla SAGEP:ien henkilöstön pakollisesta palvelukseen ottamisesta vanhoina työntekijöinä niissä tapauksissa, joissa lastinkäsittely-yritykset päättäisivät erota niistä tai päättäisivät lopettaa toimintansa.
CNMC huomauttaa, että kyseisen laintasoisen toimen toteuttamisen johdosta määräaikaa eroamisoikeuden käyttämiselle pidennettiin koko asetuksessa 8/2017 säädetyksi siirtymäajaksi eli 14.5.2020 saakka.
CNMC pohtii näin ollen yhtäältä neljättä kansallista puitesopimusta muuttavien työehtosopimusten ja toisaalta kuninkaan asetuksen 9/2019 yhteensopivuutta SEUT 101 artiklan kanssa, mikä sen mukaan oikeuttaa saattamaan asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi SEUT 267 artiklan nojalla.
CNMC katsoo tässä tarkoituksessa, että se on luonteeltaan SEUT 267 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin sillä perusteella, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti se on perustettu lailla, se on pysyvä, sen tuomiovalta on pakottavaa, sen menettely on kontradiktorista ja se on riippumaton elin ja se hoitaa tehtäviään noudattamalla täydellistä objektiivisuutta ja puolueettomuutta riidan osapuoliin ja näillä riidan kohteeseen oleviin etuihin nähden.
Tässä tilanteessa CNMC päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)
Onko SEUT 101 artiklaa tulkittava siten, että toimijoiden ja työntekijöiden edustajien välisiä sopimuksia on pidettävä kiellettyinä, silloinkin kun niitä kutsutaan työehtosopimuksiksi, jos niissä määrätään siitä, että yritysten, jotka eroavat SAGEP:stä, työntekijät, jotka kuuluvat SAGEP:n piiriin, on otettava ns. vanhoina työntekijöinä palvelukseen, ja tavasta, jolla työntekijöiden ottaminen palvelukseen vanhoina työntekijöinä toteutetaan?
2)
Jos edelliseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko SEUT 101 artiklaa tulkittava siten, että se on esteenä kuninkaan asetukseen 9/2019 sisältyvien kaltaisille kansallisen oikeuden säännöksille, koska ne ovat perustana työehtosopimuksille, joissa määrätään työntekijöiden ottamisesta palvelukseen vanhoina työntekijöinä tavalla, joka ylittää työhön liittyvät kysymykset ja jolla yhdenmukaistetaan liiketoiminnallisia edellytyksiä?
3)
Jos katsotaan, että edellä mainitut säännökset ovat unionin oikeuden vastaisia, onko unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä, joka koskee unionin oikeuden ensisijaisuutta ja sen seurauksia ja joka sisältyy muun muassa [15.12.1976 annettuun tuomioon Simmenthal (
35/76
,
EU:C:1976:180
) ja 22.6.1989 annettuun tuomioon Costanzo (
103/88
,
EU:C:1989:256
)], tulkittava siten, että siinä velvoitetaan [CNMC:n] kaltainen julkisoikeudellinen elin jättämään soveltamatta SEUT 101 artiklan vastaisia kansallisen oikeuden säännöksiä?
4)
Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, onko SEUT 101 artiklaa ja [asetusta N:o 1/2003] sekä velvollisuutta varmistaa unionin oikeussääntöjen tehokkuus tulkittava siten, että niissä edellytetään [CNMC:n] kaltaisen hallintoviranomaisen määräävän seuraamuksena sakkoja ja uhkasakkoja yksiköille, jotka käyttäytyvät edellä kuvatulla tavalla?”
Ennakkoratkaisupyynnön tutkittavaksi ottaminen
Vaikka CNMC esittää ennakkoratkaisupyynnössä syyt, joiden vuoksi se katsoo olevansa SEUT 267 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin, ja vaikka Asoport on huomautuksissaan todennut yhtyvänsä tähän arviointiin, muilla pääasian asianosaisilla sekä Espanjan hallituksella ja Euroopan komissiolla on tätä koskevia epäilyjä. Viimeksi mainitut väittävät erityisesti, että pääasiassa kyseessä olevien kaltaisten CNMC:ssä käytävien menettelyjen tarkoituksena ei ole ratkaisun antaminen tuomiovaltaa käyttäen, joten kyseisen elimen ei voida katsoa olevan SEUT 267 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan arvioitaessa sitä, onko ennakkoratkaisua pyytävä elin SEUT 267 artiklassa tarkoitettu tuomioistuin, mikä on pelkästään unionin oikeuden perusteella ratkaistava kysymys, unionin tuomioistuin ottaa huomioon useita seikkoja, joita ovat muun muassa elimen lakisääteisyys, pysyvyys, sen tuomiovallan pakottavuus, menettelyn kontradiktorisuus, toimiminen oikeussääntöjen soveltajana ja riippumattomuus. Kansalliset tuomioistuimet voivat lisäksi pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisua ainoastaan silloin, kun niissä on vireillä oikeusriita ja kun niissä vireillä olevan menettelyn tarkoituksena on ratkaisun antaminen tuomiovaltaa käyttäen (tuomio 31.5.2005, Syfait ym.,
C‑53/03
,
EU:C:2005:333
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Unionin tuomioistuin on lopuksi toistuvasti huomauttanut SEUT 267 artiklassa tarkoitetun kansallisen tuomioistuimen käsitteen osalta, että sillä voidaan lähtökohtaisesti tarkoittaa vain elintä, joka on ulkopuolinen siihen viranomaiseen nähden, joka on tehnyt päätöksen, johon on haettu muutosta (tuomio 30.3.1993, Corbiau,
C‑24/92
,
EU:C:1993:118
,
kohta ja tuomio 19.9.2006, Wilson,
C‑506/04
,
EU:C:2006:587
,
kohta).
Ensimmäiseksi on kuitenkin todettava CNMC:n ”ulkopuolisuudesta”, että CNMC:n perustamisesta annetun lain 17 §:n 1 momentista ja 19 §:n 1 momentin f–h kohdasta ilmenee, että CNMC:n puheenjohtajana toimii CNMC:n neuvoston, joka tekee päätökset CNMC:n nimissä, puheenjohtaja, joka hoitaa tässä ominaisuudessa CNMC:n henkilöstön johtamista koskevia tehtäviä ja johtaa, koordinoi, arvioi ja valvoo CNMC:n kaikkia muita yksikköjä ja myös kilpailuosastoa, joka on tehnyt tämän ennakkoratkaisupyynnön taustalla olevan päätösehdotuksen. CNMC:n perustamisesta annetun lain 20 §:n 1 momentin 13 kohdasta ja CNMC:n perussäännön 15 §:n 2 momentin b kohdasta ilmenee lisäksi, että CNMC:n puheenjohtajan tehtävänä on ehdottaa CNMC:n neuvostolle johtohenkilöstön, johon kilpailuosaston johtohenkilöstö kuuluu, nimittämistä ja erottamista.
Samalla tavalla kuin unionin tuomioistuin katsoi 31.5.2005 annetun tuomion Syfait ym. (
C‑53/03
,
EU:C:2005:333
) 33 kohdassa Epitropi Antagonismoun (kilpailuneuvosto, Kreikka) osalta, jolla oli toiminnallinen yhteys sihteeristöönsä, joka on tutkiva elin, jonka ehdotuksesta se päättää asian, CNMC:n neuvostolla on CNMC:n kilpailuosastoon, joka laatii päätösehdotukset, joihin sen on otettava kantaa, orgaaninen ja toiminnallinen yhteys.
CNMC:tä ei siis voida – toisin kuin se väittää – pitää ”ulkopuolisena” siihen viranomaiseen nähden, joka tekee päätöksen, johon voidaan hakea muutosta, eikä sitä voida siis pitää SEUT 267 artiklassa tarkoitettuna kansallisena tuomioistuimena.
Toiseksi on todettava, että päätökset, jotka CNMC:n on tehtävä pääasiassa kyseessä olevan asian kaltaisissa asioissa, muistuttavat hallinnollisia päätöksiä, mikä sulkee pois sen, että ne annetaan tuomiovaltaa käyttäen (ks. analogisesti määräys 14.11.2013, MF 7,
C‑49/13
,
EU:C:2013:767
,
kohta).
Tässä tarkoituksessa on huomautettava, että – kuten CNMC:n perussäännön 4 §:stä ilmenee – CNMC on kilpailuviranomainen, jonka tehtävänä on CNMC:n perustamisesta annetun lain 1 §:n 2 momentin mukaan taata ja säilyttää tehokkaan kilpailun moitteeton toiminta, avoimuus ja säilyminen kaikilla markkinoilla ja kaikilla tuotannon aloilla kuluttajien ja käyttäjien eduksi Espanjassa ja edistää sitä.
Pääasiassa kyseessä oleva menettely on seuraamusmenettely, jonka CNMC:n kilpailuosasto on kilpailulain 49 §:n 1 momentin nojalla aloittanut viran puolesta Anescoa ja pääasiassa kyseessä olevia ammattijärjestöjä vastaan, minkä vahvistaa se, että Asoport on osapuolena CNMC:n toimittamassa menettelyssä.
Se, että CNMC toimii viran puolesta erikoisalan viranomaisena, joka käyttää seuraamuksen määräämistä koskevaa valtuutta toimivaltaansa kuuluvissa asioissa, viittaa kuitenkin siihen, ettei päätös, joka sen on tehtävä menettelyssä, joka on johtanut nyt käsiteltävänä olevan ennakkoratkaisupyynnön esittämiseen, ole tuomiovaltaa käyttäen annettu ratkaisu vaan hallinnollinen päätös (ks. analogisesti määräys 14.11.2013, MF 7,
C‑49/13
,
EU:C:2013:767
,
kohta).
Sama koskee sitä, että CNMC:n on työskenneltävä tiiviissä yhteistyössä komission kanssa ja se voi menettää toimivaltansa komission hyväksi asetuksen N:o 1/2003 11 artiklan 6 kohdan nojalla, vaikka näin onkin vain tapauksissa, joissa on sovellettava unionin oikeuden sääntöjä ja joissa komissiolla on paremmat edellytykset käsitellä asia (ks. analogisesti tuomio 31.5.2005, Syfait ym.,
C‑53/03
,
EU:C:2005:333
,
ja
kohta).
Kilpailulain 36 §:n 1 momentissa CNMC velvoitetaan lisäksi tekemään ja antamaan tiedoksi päätös, jolla päätetään seuraamusmenettely kilpailua rajoittavan käyttäytymisen tapauksessa, viimeistään 18 kuukauden kuluessa, ja kyseisen lain 38 §:n 1 momentissa täsmennetään, että tuon määräajan päättyminen johtaa menettelyn raukeamiseen ottamatta huomioon asianomaisten osapuolten ja erityisesti mahdollisten kantelijoiden tahtoa.
On myös korostettava, että hallintolainkäyttölain 75 §:n mukaan on niin, että kun CNMC:n tekemään päätökseen on haettu muutosta hallintotuomioistuimissa, CNMC voi luopua vaatimuksistaan eli peruuttaa oman päätöksensä, kunhan CNMC:n päätöksen toimivaltaisissa tuomioistuimissa riitauttanut osapuoli antaa siihen suostumuksensa.
Edellä esitetystä seuraa, että CNMC:ssä käyty seuraamusmenettely sijoittuu kansallisen tuomioistuinjärjestelmän reuna-alueelle eikä kuulu tuomiovallan käyttöön. Menettelyn päättävä CNMC:n päätös on näet luonteeltaan hallinnollinen päätös, jolla ei voi olla – vaikka se on lopullinen ja välittömästi pantavissa täytäntöön – tuomioistuinratkaisun ominaisuuksia, erityisesti oikeusvoimavaikutusta (ks. vastaavasti tuomio 16.2.2017, Margarit Panicello,
C‑503/15
,
EU:C:2017:126
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Pääasiassa kyseessä olevan menettelyn hallinnollinen luonne vahvistetaan myös CNMC:n perustamisesta annetun lain 29 §:n 4 momentissa, jossa säädetään, että sillä, että CNMC:n neuvosto tekee päätöksen, päätetään nimenomaisesti ”hallinnolliseksi” luonnehdittu menettely. Kilpailulain 48 §:n 1 momentin mukaan lisäksi tällaiseen päätökseen voidaan hakea muutosta hallintotuomioistuimelta; kyseisen muutoksenhaun aikana CNMC on – kuten etenkin Espanjan hallitus on täsmentänyt kirjallisissa huomautuksissaan – vastaajana Audiencia Nacionalissa (valtakunnallinen ylioikeus, Espanja) ensimmäisenä oikeusasteena käydyssä tuomioistuinmenettelyssä taikka, jos Audiencia Nacionalin tuomioon haetaan muutosta Tribunal Supremolta (ylin tuomioistuin, Espanja), valittajana tai vastapuolena.
Edellä esitettyjä seikkoja ei voida kyseenalaistaa 16.7.1992 annetulla tuomiolla Asociación Española de Banca Privada ym. (
C‑67/91
,
EU:C:1992:330
), jossa yhteisöjen tuomioistuin implisiittisesti katsoi, että Tribunal de Defensa de la Competencian (kilpailutuomioistuin, Espanja) esittämä ennakkoratkaisupyyntö voitiin ottaa tutkittavaksi. Tältä osin on todettava, että kyseinen tuomio annettiin sellaisen Espanjan vanhan kilpailulain yhteydessä, jonka mukaan kyseinen elin oli kilpailulailla perustetusta kilpailuasioita käsittelevästä tutkintaelimestä eli Dirección General de Defensa de la Competenciasta (kilpailuvirasto, Espanja) erillinen elin. Kuten CNMC:n perustamisesta annetun lain 29 §:n 1 momentista ilmenee, nyt käsiteltävässä asiassa CNMC hoitaa kuitenkin sekä tehtäviä, jotka kuuluivat aikaisemmin Tribunal de Defensa de la Competencialle, että tehtäviä, jotka kuuluivat aikaisemmin kilpailuvirastolle.
Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että CNMC:n esittämä ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta.
Oikeudenkäyntikulut
Pääasioiden asianosaisten osalta asioiden käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevien asioiden käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (yhdeksäs jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

Comisión Nacional de los Mercados y la Competencian 12.6.2019 tekemällä päätöksellä esittämä ennakkoratkaisupyyntö on jätettävä tutkimatta.

Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: espanja.