CELEX: 62014CJ0573
Præjudiciel forelæggelse
område med frihed, sikkerhed og retfærdighed
asyl
direktiv 2004/83/EF
fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge
artikel 12, stk. 2, litra c), og artikel 12, stk. 3
udelukkelse fra anerkendelse som flygtning
begrebet »handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger«
rækkevidde
ledende medlem af en terrororganisation
straffedom for deltagelse i en terroristgruppes aktiviteter
individuel vurdering

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 12, stk. 2, litra c), og artikel 12, stk. 3, i Rådets direktiv 2004/83/EF af 29. april 2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse (
EUT 2004, L 304, s. 12
).
Denne anmodning er indgivet inden for rammerne af en sag mellem Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (generalkommissær for flygtninge og statsløse, herefter »CGRA«) og Mostafa Lounani, der er marokkansk statsborger, vedrørende spørgsmålet, om sidstnævnte skal være udelukket fra at blive anerkendt som flygtning på grund af handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger.
Retsforskrifter
Folkeretten
De Forenede Nationers pagt
Af artikel 1, nr. 1) og 3), i De Forenede Nationers pagt, undertegnet i San Francisco (De Forenede Stater) den 26. juni 1945, fremgår følgende:
»De Forenede Nationers formål er:
1.
at opretholde mellemfolkelig fred og sikkerhed og i dette øjemed: træffe effektive fælles forholdsregler til forebyggelse og fjernelse af trusler mod freden og til undertrykkelse af angrebshandlinger eller andre brud på freden, og ved fredelige midler og i overensstemmelse med retfærdighedens og folkerettens grundsætninger at ordne eller bilægge mellemfolkelige tvistigheder eller situationer, som kunne føre til brud på freden
[…]
3.
at tilvejebringe mellemfolkeligt samarbejde ved løsning af mellemfolkelige spørgsmål af økonomisk, social, kulturel eller humanitær karakter og ved at styrke og fremme respekten for menneskerettigheder og for fundamentale frihedsrettigheder for alle uden forskel med hensyn til race, køn, sprog eller religion.«
Genèvekonventionen
Konventionen om flygtninges retsstilling, undertegnet i Genève den 28. juli 1951 (
United Nations Treaty Series
, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954)), trådte i kraft den 22. april 1954. Den er blevet suppleret af protokollen vedrørende flygtninges retsstilling, indgået i New York den 31. januar 1967, der trådte i kraft den 4. oktober 1967 (herefter »Genèvekonventionen«).
Genèvekonventionens artikel 1 indeholder i afsnit A en definition af begrebet »flygtning« med henblik på denne konvention og præciserer i afsnit F følgende:
»Denne konventions bestemmelser skal ikke finde anvendelse på den, om hvem der er alvorlig grund til at antage, at han:
[…]
c)
har gjort sig skyldig i handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger.«
De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolutioner
Den 28. september 2001 vedtog De Forenede Nationers Sikkerhedsråd (herefter »Sikkerhedsrådet«) resolution 1373 (2001), hvis præambel bl.a. bekræfter »the need to combat by all means, in accordance with the Charter of the United Nations, threats to international peace and security caused by terrorist acts«.
I nævnte resolutions punkt 3, litra f) og g), opfordres alle stater til at »take appropriate measures in conformity with the relevant provisions of national and international law, including international standards of human rights, before granting refugee status, for the purpose of ensuring that the asylum-seeker has not planned, facilitated or participated in the commission of terrorist acts«, og til at »ensure, in conformity with international law, that refugee status is not abused by the perpetrators, organizers or facilitators of terrorist acts«.
I denne resolutions punkt 5 erklærer Sikkerhedsrådet, at »acts, methods, and practices of terrorism are contrary to the purposes and principles of the United Nations and that knowingly financing, planning and inciting terrorist acts are also contrary to the purposes and principles of the United Nations«.
Den 12. november 2001 vedtog Sikkerhedsrådet resolution 1377 (2001), hvori det i punkt 5 »[s]tresses that acts of international terrorism are contrary to the purposes and principles of the Charter of the United Nations, and that the financing, planning and preparation of as well as any other form of support for acts of international terrorism are similarly contrary to the purposes and principles of the Charter of the United Nations«.
Resolution 1624 (2005), som blev vedtaget af Sikkerhedsrådet den 14. september 2005, henviser bl.a. til, at »all States must cooperate fully in the fight against terrorism, in accordance with their obligations under international law, in order to find, deny safe haven and bring to justice […] any person who supports, facilitates, participates or attempts to participate in the financing, planning, preparation or commission of terrorist acts or provides safe havens«.
I punkt 1 i resolution 1624 (2005) opfordrer Sikkerhedsrådet »all States to adopt such measures as may be necessary and appropriate and in accordance with their obligations under international law to:
a)
prohibit by law incitement to commit a terrorist act or acts
b)
prevent such conduct
c)
deny safe haven to any persons with respect to whom there is credible and relevant information giving serious reasons for considering that they have been guilty of such conduct«.
Resolution 2178 (2014), som blev vedtaget af Sikkerhedsrådet den 24. september 2014, erklærer i punkt 5, at: »Member States shall […] prevent and suppress the recruiting, organising, transporting or equipping of individuals who travel to a State other than their States of residence or nationality for the purpose of the perpetration, planning, or preparation of, or participation in, terrorist acts or the providing or receiving of terrorist training, and the financing of their travel and of their activities.«
I samme resolutions punkt 6 henviser Sikkerhedsrådet til:
»[…] its decision, in resolution 1373 (2001), that all Member States shall ensure that any person who participates in the financing, planning, preparation or perpetration of terrorist acts or in supporting terrorist acts is brought to justice, and decides that all States shall ensure that their domestic laws and regulations establish serious criminal offenses sufficient to provide the ability to prosecute and to penalize in a manner duly reflecting the seriousness of the offense:
[…]
c)
the wilful organization, or other facilitation, including acts of recruitment, by their nationals or in their territories, of the travel of individuals who travel to a State other than their States of residence or nationality for the purpose of the perpetration, planning, or preparation of, or participation in, terrorist acts or the providing or receiving of terrorist training
[…]«.
EU-retten
Direktiv 2004/83
Det fremgår af tredje betragtning til direktiv 2004/83, at Genèvekonventionen udgør hovedhjørnestenen i det internationale retssystem til beskyttelse af flygtninge.
16., 17. og 22. betragtning til dette direktiv har følgende ordlyd:
»(16)
Der bør fastsættes minimumsstandarder for definitionen og indholdet af flygtningestatus som en vejledning til medlemsstaternes kompetente nationale myndigheder i forbindelse med anvendelse af Genèvekonventionen.
(17)
Det er nødvendigt at indføre fælles kriterier for anerkendelse af asylansøgere som flygtninge i overensstemmelse med Genèvekonventionens artikel 1.
[…]
(22)
Handlinger, der er i modstrid med De Forenede Nationers formål og principper, opregnes i præamblen og artikel 1 og 2 i De Forenede Nationers pagt og konkretiseres bl.a. i De Forenede Nationers resolutioner om foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme, hvori det erklæres, at »terrorhandlinger, ‑metoder og ‑fremgangsmåder er i modstrid med De Forenede Nationers mål og principper«, og at »bevidst finansiering og planlægning af samt ansporing til terrorhandlinger ligeledes er i modstrid med De Forenede Nationers mål og principper«.«
Artikel 12 i direktiv 2004/83 med overskriften »Udelukkelse«, som er indeholdt i dettes kapitel III, der har overskriften »Anerkendelse som flygtning«, bestemmer i stk. 2 og 3:
»2.   En tredjelandsstatsborger eller statsløs er udelukket fra at blive anerkendt som flygtning, hvis der er tungtvejende grunde til at antage:
[…]
c)
at den pågældende har gjort sig skyldig i handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger som fastlagt i præamblen og i artikel 1 og 2 til De Forenede Nationers pagt.
3.   Stk. 2 finder anvendelse på personer, der anstifter til eller på anden måde deltager i at begå de deri nævnte forbrydelser eller handlinger.«
Rammeafgørelse 2002/475/RIA
Sjette betragtning til Rådets rammeafgørelse 2002/475/RIA af 13. juni 2002 om bekæmpelse af terrorisme (
EUT 2002, L 164, s. 3
) har følgende ordlyd:
»Definitionerne af terrorhandlinger bør tilnærmes hinanden i alle medlemsstaterne, herunder definitionerne af strafbare handlinger med forbindelse til terroristgrupper. For fysiske og juridiske personer, der har begået eller er ansvarlige for sådanne handlinger, bør der desuden fastsættes straffe og sanktioner, som afspejler disse handlingers grove karakter.«
Denne rammeafgørelses artikel 1 med overskriften »Terrorhandlinger og grundlæggende rettigheder og retsprincipper« bestemmer i stk. 1:
»Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at de i litra a)-i) nævnte forsætlige handlinger, således som de er defineret som lovovertrædelser i national lovgivning, der i kraft af deres karakter eller den sammenhæng, hvori de begås, kan tilføje et land eller en international organisation alvorlig skade, betragtes som terrorhandlinger […]:
[…]
a)
legemsangreb, der kan have døden til følge
b)
alvorlige overgreb mod en persons fysiske integritet
c)
bortførelse eller gidseltagning
d)
massive ødelæggelser af et regeringsanlæg eller et offentligt anlæg, et transportsystem, en infrastruktur, […]
e)
kapring af luftfartøjer, skibe […]
f)
fremstilling, besiddelse, erhvervelse, transport eller levering eller brug af skydevåben, sprængstoffer, […]
g)
spredning af farlige stoffer, brandstiftelse, fremkaldelse af oversvømmelser eller eksplosioner med den følgevirkning, at menneskeliv bringes i fare
h)
forstyrrelse eller afbrydelse af vand- eller elforsyningen eller forsyningen med andre grundlæggende naturressourcer […]
i)
fremsættelse af trusler om at ville begå en af de i litra a)-h) nævnte handlinger.«
Nævnte rammeafgørelses artikel 2 med overskriften »Strafbare handlinger med forbindelse til en terroristgruppe« bestemmer:
»1.   I denne rammeafgørelse forstås ved »terroristgruppe« en struktureret sammenslutning af en vis varighed bestående af mere end to personer, som handler i forening med henblik på at begå terrorhandlinger. Udtrykket »struktureret sammenslutning« betegner en sammenslutning, der ikke er vilkårligt dannet med henblik på umiddelbart at begå en strafbar handling, og hvis medlemmers roller ikke nødvendigvis er formelt defineret, hvis sammensætning ikke nødvendigvis er fast, og hvis struktur ikke nødvendigvis er nærmere fastlagt.
2.   Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at følgende forsætlige handlinger er strafbare:
a)
ledelse af en terroristgruppe
b)
deltagelse i en terroristgruppes aktiviteter, herunder ved tilvejebringelse af informationer eller materielle midler eller gennem enhver form for finansiering af dens aktiviteter, vel vidende, at denne deltagelse bidrager til terroristgruppens kriminelle aktiviteter.«
Artikel 3 og 4 i rammeafgørelse 2002/475 blev ændret ved rammeafgørelse 2008/919/RIA (
EUT 2008, L 330, s. 21
) i hvis tiende betragtning det hedder, at »[d]efinition af terrorhandlinger, herunder strafbare handlinger med forbindelse til terroraktivitet, bør yderligere tilnærmes i alle medlemsstaterne, så den omfatter offentlig opfordring til at begå en terrorhandling, rekruttering til at begå terrorhandlinger og oplæring i at begå terrorhandlinger, når disse handlinger begås forsætligt«.
Artikel 3 i rammeafgørelse 2002/475, som ændret ved rammeafgørelse 2008/919, der har overskriften »Strafbare handlinger med forbindelse til terroraktivitet«, bestemmer i stk. 1 og 2:
»1.   I denne rammeafgørelse forstås ved:
[…]
b)
»rekruttering til at begå terrorhandlinger«: at hverve en anden person til at begå en af de i artikel 1, stk. 1, litra a)-h), eller i artikel 2, stk. 2, omhandlede handlinger
[…]
2.   Hver medlemsstat træffer de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at strafbare handlinger med forbindelse til terroraktivitet omfatter følgende forsætlige handlinger:
[…]
b)
rekruttering til at begå terrorhandlinger
[…]
f)
fremstilling af falske administrative dokumenter med det formål at begå en af de strafbare handlinger, der er omhandlet i artikel 1, stk. 1, litra a)-h), samt i artikel 2, stk. 2, litra b).«
Artikel 4 i rammeafgørelse 2002/475, som ændret ved rammeafgørelse 2008/919, vedrører anstiftelse til at begå visse strafbare handlinger, som er omhandlet i artikel 1-3 i nævnte rammeafgørelse 2002/475, samt medvirken til og forsøg på at begå disse strafbare handlinger.
Belgisk ret
Artikel 55/2 i loi du 15 décembre 1980 sur l’accès au territoire, le séjour, l’établissement et l’éloignement des étrangers (lov af 15.12.1980 om udlændinges adgang til, ophold og bosættelse på samt udsendelse fra belgisk område,
Moniteur belge
af 31.12.1980, s. 14584) bestemmer:
»En udlænding er udelukket fra at blive anerkendt som flygtning, såfremt vedkommende er omfattet af Genèvekonventionens artikel 1, afsnit D, E eller F. Dette gælder ligeledes for personer, der anstifter til eller på anden måde deltager i at begå de i Genèvekonventionens artikel 1, afsnit F, nævnte forbrydelser eller handlinger.«
Ved loi du 19 décembre 2003 relative aux infractions terroristes (lov af 19.12.2003 om terrorhandlinger,
Moniteur belge
af 29.12.2003, s. 61689), som blev vedtaget med henblik på at gennemføre rammeafgørelse 2002/475 i belgisk ret, indsattes i anden bog i code pénal (straffelovbogen) et afsnit I B med overskriften »Terrorhandlinger«, der omfatter denne lovbogs artikel 137-141b.
Artikel 137 i straffelovbogen, som ændret ved lov af 19. december 2003 (herefter »straffelovbogen, som ændret«), bestemmer i stk. 1:
»En terrorhandling udgøres af en lovovertrædelse som omhandlet i stk. 2 og 3, der i kraft af sin karakter eller den sammenhæng, hvori den begås, kan tilføje et land eller en international organisation alvorlig skade og begås forsætligt med henblik på alvorligt at intimidere en befolkning, uretmæssigt at tvinge offentlige myndigheder eller en international organisation til at foretage eller til at undlade at foretage en handling eller at destabilisere eller ødelægge et lands eller en international organisations grundlæggende politiske, forfatningsmæssige, økonomiske eller sociale strukturer i alvorlig grad.«
I straffelovbogens artikel 139, stk. 1, fastsættes følgende:
»En terroristgruppe udgøres af en struktureret sammenslutning af en vis varighed bestående af mere end to personer, som handler i forening med henblik på at begå terrorhandlinger som omhandlet i artikel 137.«
Artikel 140 i straffelovbogen, som ændret, der svarer til artikel 2 i rammeafgørelse 2002/475, bestemmer:
»1.   Den, der deltager i en terroristgruppes aktiviteter, herunder ved tilvejebringelse af informationer eller materielle midler eller gennem enhver form for finansiering af terroristgruppens aktiviteter, vel vidende, at denne deltagelse bidrager til terroristgruppens begåelse af en forbrydelse, pålægges en straf af fængsel i mindst fem og højst ti år samt en bøde på mindst 100 EUR og højst 5000 EUR.
2.   Ethvert ledende medlem af en terroristgruppe ifalder en straf af fængsel i mindst 15 år og højst 20 år samt en bøde på mindst 1000 EUR og højst 2000 EUR.«
Faktiske omstændigheder i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
Mostafa Lounani forlod i 1991 Marokko og rejste til Tyskland, hvor han indgav en asylansøgning, som ikke blev imødekommet. I 1997 ankom han til Belgien, hvor han siden har opholdt sig ulovligt.
Ved dom af 16. februar 2006 blev Mostafa Lounani af tribunal correctionnel de Bruxelles (domstolen i straffesager i Bruxelles, Belgien) i henhold til bl.a. artikel 140 i straffelovbogen, som ændret, idømt seks års fængselsstraf for som ledende medlem af en terroristgruppe, nemlig den belgiske terrorcelle under »Groupe islamique des combattants marocains« (Marokkos islamiske kampgruppe, herefter »GICM«), at have deltaget i dennes aktiviteter samt for at have deltaget i en kriminel sammenslutning, for at have udfærdiget falske dokumenter og anvendt falske dokumenter og for ulovligt ophold.
De forhold, på grundlag af hvilke tribunal correctionnel de Bruxelles (domstolen i straffesager i Bruxelles) kendte Mostafa Lounani skyldig i deltagelse i en terroristgruppes aktiviteter, er sammenfattet således i forelæggelseskendelsen: »logistisk støtte til terrorvirksomhed i form af bl.a. tilvejebringelse af materielle eller intellektuelle tjenester«; »udfærdigelse af falske pas« og »svigagtig overdragelse af pas«; »aktiv deltagelse i organiseringen af en gruppe med henblik på udsendelse af frivillige til Irak«. Særlig blev svigagtig overdragelse af pas i dommen af 16. februar 2006 kvalificeret som »deltagelse i de aktiviteter, som udføres af en celle, der yder logistisk støtte til en terrorbevægelse«.
Den 16. marts 2010 indgav Mostafa Lounani en asylansøgning til de belgiske myndigheder, idet han anførte, at han frygtede at blive udsat for forfølgelse i tilfælde af tilbagevenden til sit oprindelsesland på grund af risikoen for, at de marokkanske myndigheder ville betragte ham som radikal islamist og jihadist som følge af den straffedom, der var blevet afsagt over ham i Belgien. Den 8. december 2010 traf CGRA afgørelse vedrørende denne asylansøgning, hvorved Mostafa Lounani blev udelukket fra at blive anerkendt som flygtning i henhold til artikel 55/2 i lov af 15. december 1980 om udlændinges adgang til, ophold og bosættelse på samt udsendelse fra belgisk område og af Genèvekonventionens artikel 1, afsnit F, litra c).
Den 24. december 2010 anlagde Mostafa Lounani sag med påstand om annullation af denne afgørelse ved Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager, Belgien). Ved dom af 13. januar 2011 annullerede denne ret afgørelsen og hjemviste sagen til CGRA under henvisning til, at der i sagens akter manglede centrale oplysninger, uden hvilke den ikke kunne træffe afgørelse om opretholdelse eller ændring af denne samme afgørelse uden yderligere foranstaltninger til sagens oplysning.
Den 2. februar 2011 traf CGRA på ny afgørelse om udelukkelse af Mostafa Lounani fra at blive anerkendt som flygtning. Denne nye afgørelse blev den 18. februar 2011 indbragt for Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager), som ved dom af 3. marts 2011 annullerede afgørelsen og hjemviste sagen til CGRA, idet den fandt, at denne ikke havde foretaget egentlige yderligere foranstaltninger til sagens oplysning.
Den 24. maj 2011 traf CGRA en tredje afgørelse om udelukkelse af Mostafa Lounani fra at blive anerkendt som flygtning. Den 14. juni 2011 anlagde Mostafa Lounani sag ved Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager) med påstand om ændring af denne afgørelse og anerkendelse af ham som flygtning. Ved dom af 1. juli 2011 fastslog Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager), at Mostafa Lounani skulle anerkendes som flygtning.
Efter kassationsappel til prøvelse af denne dom for Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) ophævede denne ret ved dom af 13. juli 2012 nævnte dom og hjemviste sagen til Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager) i en ændret sammensætning.
I afgørelsen efter hjemvisning fandt Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager), at de forhold, som Mostafa Lounani konkret var blevet dømt for at have begået, ikke udgjorde terrorhandlinger som sådanne, idet tribunal correctionnel de Bruxelles (domstolen i straffesager i Bruxelles) ved dom af 16. februar 2006 havde dømt Mostafa Lounani for hans tilhørsforhold til en terroristgruppe, men ikke for begåelse af eller deltagelse i en terrorhandling som omhandlet i artikel 137 i straffelovbogen, som ændret. Det var ikke blevet godtgjort, at GICM havde så meget som påbegyndt en konkret handling, der kunne kvalificeres som en strafbar handling af denne type, eller at Mostafa Lounani personligt havde foretaget en sådan handling og derved var ifaldet et individuelt strafansvar.
Idet den fandt, at ingen af de handlinger, som Mostafa Lounani var blevet dømt for, var af en sådan grovhed, at de kunne kvalificeres som »handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger« som omhandlet i artikel 12, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/83, ændrede Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager) ved dom af 12. februar 2013 CGRA’s afgørelse af 24. maj 2011 og anerkendte Mostafa Lounani som flygtning.
CGRA har iværksat kassationsappel af denne dom for Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager).
På denne baggrund har Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Skal artikel 12, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/83 fortolkes således, at anvendelsen af den i denne bestemmelse foreskrevne udelukkelsesbestemmelse nødvendigvis er betinget af, at asylansøgeren er blevet dømt for en af de terrorhandlinger, der er nævnt i artikel 1, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/475?
2)
Såfremt dette spørgsmål besvares benægtende, skal faktiske omstændigheder som dem, […] som tribunal correctionnel de Bruxelles tilskrev indstævnte ved dom af 16. februar 2006, og på grundlag af hvilke indstævnte blev dømt for at have deltaget i en terrororganisation, da anses for handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 12, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/83?
3)
Er den omstændighed, at en ansøger om international beskyttelse i forbindelse med en undersøgelse af, om ansøgeren skal udelukkes fra at opnå international beskyttelse som følge af, at den pågældende er blevet dømt for at have deltaget som ledende medlem i en terrororganisation, uden at det derved er blevet konstateret, at den pågældende har begået, har forsøgt at begå eller har truet med at begå en terrorhandling, tilstrækkelig til at fastslå, at ansøgeren har deltaget i eller anstiftet til en handling som omhandlet i artikel 12, stk. 3, i direktiv 2004/83, eller er det nødvendigt at foretage en individuel prøvelse af de faktiske omstændigheder i sagen og at godtgøre, at ansøgeren har deltaget i eller anstiftet til begåelsen af en terrorhandling som defineret i artikel 1 i rammeafgørelse 2002/475?
4)
Skal en handling, der består i anstiftelse eller deltagelse som omhandlet i artikel 12, stk. 3, i direktiv 2004/83, i forbindelse med en undersøgelse af, om en ansøger skal udelukkes fra at opnå international beskyttelse som følge af, at den pågældende har deltaget eventuelt som ledende medlem i en terrororganisation, vedrøre begåelsen af en terrorhandling som defineret i artikel 1 i rammeafgørelse 2002/475, eller kan den vedrøre deltagelse i en terroristgruppe som omhandlet i den nævnte rammeafgørelses artikel 2?
5)
Er det muligt, når der er tale om terrorisme, at udelukke en person fra at opnå international beskyttelse i henhold til artikel 12, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/83, såfremt den pågældende ikke har begået, anstiftet til eller deltaget i en voldelig handling af særlig grusom karakter som omhandlet i artikel 1 i rammeafgørelse 2002/475?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
Med dette spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 12, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/83 skal fortolkes således, at det er nødvendigt for at kunne lægge til grund, at den heri angivne grund til udelukkelse fra at blive anerkendt som flygtning foreligger, at ansøgeren om international beskyttelse er blevet dømt for en af de terrorhandlinger, der er nævnt i artikel 1, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/475.
Der skal i denne henseende henvises til, at det fremgår af 3., 16. og 17. betragtning til direktiv 2004/83, at Genèvekonventionen udgør hovedhjørnestenen i det internationale retssystem til beskyttelse af flygtninge, og at dette direktivs bestemmelser om betingelserne for tildeling af flygtningestatus og om indholdet heraf blev vedtaget som en vejledning til medlemsstaternes kompetente myndigheder i forbindelse med deres anvendelse af denne konvention på grundlag af fælles begreber og kriterier (jf. dom af 2.12.2014, A m.fl.,
C-148/13 – C-150/13
,
EU:C:2014:2406
, præmis
).
Fortolkningen af bestemmelserne i direktiv 2004/83 skal derfor ske i lyset af direktivets generelle opbygning og formål samt under iagttagelse af Genèvekonventionen og andre relevante traktater, der er omhandlet i artikel 78, stk. 1, TEUF (dom af 9.11.2010, B og D,
C-57/09 og C-101/09
,
EU:C:2010:661
, præmis
, og af 2.12.2014, A m.fl.,
C-148/13 – C-150/13
,
EU:C:2014:2406
, præmis
).
I denne henseende svarer artikel 12, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/83 i det væsentlige til Genèvekonventionens artikel 1, afsnit F, litra c), hvorefter denne konvention ikke finder anvendelse på en person, om hvem der er alvorlig grund til at antage, at han har gjort sig skyldig i handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger.
Artikel 12, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/83 henviser nærmere bestemt til handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger »som fastlagt i præamblen og i artikel 1 og 2 til De Forenede Nationers pagt«.
Som det fremgår af 22. betragtning til direktiv 2004/83, konkretiseres de i artikel 12, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/83 omhandlede handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger, bl.a. »i De Forenede Nationers resolutioner om foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme, hvori det erklæres, at »terrorhandlinger, ‑metoder og ‑fremgangsmåder er i modstrid med De Forenede Nationers mål og principper«, og at »bevidst finansiering og planlægning af samt ansporing til terrorhandlinger ligeledes er i modstrid med De Forenede Nationers mål og principper««.
Blandt disse resolutioner er Sikkerhedsrådets resolution 1377 (2001), hvoraf det fremgår, at ikke blot »acts of international terrorism«, men også »the financing, planning and preparation of as well as any other form of support for acts of international terrorism« er i strid med de mål og grundsætninger, som er fastslået i De Forenede Nationers pagt.
Det kan endvidere udledes af Sikkerhedsrådets resolution 1624 (2005), at handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger, ikke er begrænset til »terrorhandlinger, ‑metoder og ‑fremgangsmåder«. Således opfordrer Sikkerhedsrådet heri staterne til at bekæmpe terrorisme i overensstemmelse med deres folkeretlige forpligtelser og nægte asyl til og retsforfølge »any person who supports, facilitates, participates or attempts to participate in the financing, planning, preparation or commission of terrorist acts or provides safe havens«. Endvidere opfordres staterne i denne resolutions punkt 1, litra c), til at nægte asyl til enhver person, om hvem der foreligger troværdige og relevante oplysninger, der giver alvorlig grund til at antage, at de har gjort sig skyldige i at tilskynde til begåelse af en terrorhandling eller terrorhandlinger.
Heraf følger, at begrebet »handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger«, i Genèvekonventionens artikel 1, afsnit F, litra c), og i artikel 12, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/83 ikke kan fortolkes således, at det er begrænset til begåelse af terrorhandlinger som nærmere defineret i Sikkerhedsrådets resolutioner (herefter »terrorhandlinger«).
Dette begreb kan, i modsætning til, hvad Mostafa Lounani har anført, så meget desto mindre fortolkes således, at det alene finder anvendelse på de terrorhandlinger, som er omhandlet i artikel 1, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/475, og derfor heller ikke således, at det kræver, at der foreligger en straffedom for en sådan handling.
Det bemærkes i denne henseende, at rammeafgørelse 2002/475, således som det fremgår af dens sjette betragtning, tager sigte på en tilnærmelse i alle medlemsstaterne af definitionerne af terrorhandlinger, herunder definitionerne af strafbare handlinger med forbindelse til terroristgrupper.
Som Europa-Kommissionen har anført, opregner rammeafgørelse 2002/475 med henblik herpå forskellige handlinger, der kan være omfattet af det generelle terrorismebegreb, og opdeler dem i fire kategorier af strafbare handlinger, nemlig »terrorhandlinger« (artikel 1), »strafbare handlinger med forbindelse til en terroristgruppe« (artikel 2), »strafbare handlinger med forbindelse til terroraktivitet« (artikel 3) og endelig anstiftelse til at begå visse af disse strafbare handlinger, medvirken hertil eller forsøg herpå (artikel 4).
Hvis EU-lovgiver havde haft til hensigt at begrænse anvendelsesområdet for artikel 12, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/83 og begrænse begrebet »handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger« til alene at omfatte de strafbare handlinger, der er opregnet i artikel 1, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/475, kunne denne uden vanskeligheder have gjort det ved udtrykkeligt at angive af disse handlinger eller ved at henvise til denne rammeafgørelse.
Artikel 12, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/83 henviser imidlertid hverken til rammeafgørelse 2002/475, selv om denne forelå på det tidspunkt, hvor nævnte artikel 12, stk. 2, litra c), blev affattet, eller til noget andet EU-retligt instrument vedtaget i forbindelse med bekæmpelsen af terrorisme.
Det første spørgsmål skal derfor besvares med, at artikel 12, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/83 skal fortolkes således, at det ikke er nødvendigt for at kunne lægge til grund, at den heri angivne grund til udelukkelse fra at blive anerkendt som flygtning foreligger, at ansøgeren om international beskyttelse er blevet dømt for en af de terrorhandlinger, der er nævnt i artikel 1, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/475.
Det andet og det tredje spørgsmål
Formaliteten
CGRA og den belgiske regering har anført, at det tredje spørgsmål, således som det er formuleret af den forelæggende ret, ikke kan antages til realitetsbehandling, dels fordi det ikke i tilstrækkelig grad fremgår af dette spørgsmål, hvorfor denne ret er af den opfattelse, at et svar herpå er nødvendigt for løsningen af tvisten i hovedsagen, dels fordi et sådant svar ikke vil være af betydning for løsningen af denne tvist. I det foreliggende tilfælde er Mostafa Lounani således ikke alene blevet dømt på grundlag af artikel 140 i straffelovbogen, som ændret, som et ledende medlem af en terrororganisation, men også for andre handlinger, som er strafbare efter belgisk ret, der er begået med terrorforsæt.
Der skal i denne henseende henvises til, at der gælder en formodning for, at de spørgsmål om en fortolkning af EU-retten, som den nationale ret har stillet på det retlige og faktiske grundlag, som den har fastlagt inden for sit ansvarsområde, og som det ikke tilkommer Domstolen at efterprøve rigtigheden af, er relevante. Domstolen kan kun afvise at træffe afgørelse om en anmodning om præjudiciel afgørelse fra en national ret, hvis det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af EU-retten savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, såfremt problemet er af hypotetisk karakter, eller såfremt Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan give en hensigtsmæssig besvarelse af de forelagte spørgsmål (dom af 14.4.2016, Polkomtel,
C-397/14
,
EU:C:2016:256
, præmis
, af 6.9.2016, Petruhhin,
C-182/15
,
EU:C:2016:630
, præmis
, og af 13.10.2016, Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej og Petrotel,
C-231/15
,
EU:C:2016:769
, præmis
).
Dette er imidlertid ikke tilfældet i den foreliggende sag.
Der skal i denne henseende henvises til, at den forelæggende ret har rejst det andet og det tredje spørgsmål inden for rammerne af en kassationssag til prøvelse af dom af 12. februar 2013, ved hvilken Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager) fandt, at de forhold, som indstævnte i hovedsagen konkret var dømt for at have begået, ikke var af en sådan grovhed, at de kunne kvalificeres som »handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger« som omhandlet i artikel 12, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/83. Ifølge denne dom er domfældelsen af Mostafa Lounani ved tribunal correctionnel de Bruxelles (domstolen i straffesager i Bruxelles) på grund af hans deltagelse, selv som ledende medlem, i en terroristgruppes aktiviteter, ikke tilstrækkelig, når han ikke tilskrives terrorhandlinger som sådanne, til at lægge til grund, at der er tungtvejende grunde til at antage, at han har begået handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger.
Det er på denne baggrund, at den forelæggende ret nærmere bestemt ønsker oplyst, hvorvidt de handlinger, som Mostafa Lounani er blevet dømt for at have begået, i sig selv kan betragtes som værende i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger som omhandlet i artikel 12, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/83, og, i benægtende fald, hvorvidt domfældelsen af Mostafa Lounani som ledende medlem af en terroristgruppe er tilstrækkelig til at godtgøre, at der er tungtvejende grunde til at antage, at han har anstiftet handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger, eller på anden måde deltaget i sådanne handlinger som omhandlet i dette direktivs artikel 12, stk. 3.
Det fremgår således klart af forelæggelsesafgørelsen, at den forelæggende ret søger en afklaring med hensyn til, hvorvidt den deltagelse i en terroristgruppes aktiviteter, som Mostafa Lounani er dømt for, kan begrunde anvendelsen af udelukkelsesgrunden i artikel 12, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/83, og i denne sammenhæng rejser spørgsmålet, om domfældelsen på grund af hans deltagelse som ledende medlem i denne gruppes aktiviteter kan indebære, at han udelukkes fra at blive anerkendt som flygtning i henhold til dette direktivs artikel 12, stk. 2, litra c), sammenholdt med dets artikel 12, stk. 3.
Det tredje spørgsmål kan derfor antages til realitetsbehandling.
Realiteten
Med det andet og det tredje spørgsmål, som skal behandles samlet, ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om artikel 12, stk. 2, litra c), og artikel 12, stk. 3, i direktiv 2004/83 skal fortolkes således, at handlinger, der udgør deltagelse i en terroristgruppes aktiviteter, som dem, indstævnte i hovedsagen er blevet dømt for at have begået, kan være omfattet af anvendelsesområdet for den udelukkelsesgrund, som er fastsat i disse bestemmelser, selv om den berørte person hverken har begået eller forsøgt eller truet med at begå en terrorhandling.
Hvad angår de handlinger, for hvilke Mostafa Lounani er blevet idømt en straf, fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at denne domfældelse bl.a. skete på grundlag af artikel 140 i straffelovbogen, som ændret, der udgør gennemførelsen i belgisk ret af artikel 2 i rammeafgørelse 2002/475, som definerer strafbare handlinger med forbindelse til en terroristgruppe og i stk. 2, litra b), indbefatter deltagelse i en terroristgruppes aktiviteter.
Nærmere bestemt kendte tribunal correctionnel de Bruxelles (domstolen i straffesager i Bruxelles) i dom af 16. februar 2006 Mostafa Lounani skyldig i denne strafbare handling under henvisning til, at han havde deltaget som ledende medlem af den belgiske terrorcelle under GICM, idet han havde ydet denne gruppe logistisk støtte i form af bl.a. tilvejebringelse af materielle eller intellektuelle tjenester ved udfærdigelse af falske pas, svigagtig overdragelse af pas og aktiv deltagelse i organiseringen af en gruppe med henblik på udsendelse af frivillige til Irak.
Det er således hverken blevet fastslået, at Mostafa Lounani personligt har begået terrorhandlinger, eller at han har anstiftet sådanne handlinger eller deltaget i begåelsen af dem.
Ikke desto mindre fremgår det, som anført i denne doms præmis 48, af de relevante sikkerhedsrådsresolutioner, at begrebet »handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger«, ikke er begrænset til terrorhandlinger.
Det bemærkes navnlig, at Sikkerhedsrådet i resolution 2178 (2014) udtrykte »grave concern over the acute and growing threat posed by foreign terrorist fighters, namely individuals who travel to a State other than their States of residence or nationality for the purpose of the perpetration, planning, or preparation of […] terrorist acts« og ligeledes udtrykte bekymring med hensyn til terroristers og terroristgruppers etablering af netværk, som gør det muligt for dem at kanalisere terrorkrigere af alle nationaliteter og de ressourcer, de har brug for, frem og tilbage mellem staterne.
Blandt de foranstaltninger, som skal træffes for at imødegå dette fænomen, skal staterne sikre forebyggelse og bekæmpelse af rekruttering, organisering og transport af samt tilvejebringelse af udstyr til personer, der tager til en anden stat end den stat, hvor de har bopæl eller er statsborgere, i den hensigt at begå, organisere eller forberede terrorhandlinger.
Heraf følger, at anvendelsen af den grund til udelukkelse fra at blive anerkendt som flygtning, som er fastsat i artikel 12, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/83, ikke kan begrænses til de egentlige gerningsmænd til terrorhandlinger, men at den også kan udstrækkes til at omfatte personer, der giver sig af med rekruttering, organisering og transport af samt tilvejebringelse af udstyr til personer, der tager til en anden stat end den stat, hvor de har bopæl eller er statsborgere, i den hensigt at begå, organisere eller forberede terrorhandlinger.
Det fremgår endvidere af artikel 12, stk. 2, litra c), sammenholdt med artikel 12, stk. 3, i direktiv 2004/83, at den i den førstnævnte af disse bestemmelser omhandlede udelukkelse fra at blive anerkendt som flygtning også finder anvendelse på personer, med hensyn til hvilke der er tungtvejende grunde til at antage, at de har anstiftet handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger, eller at de på anden måde har deltaget i sådanne handlinger. Henset til det i denne doms præmis 48 og 66 anførte kræver anvendelse af disse bestemmelser, sammenholdt med hinanden, ikke, at den, der ansøger om international beskyttelse, har anstiftet en terrorhandling eller på anden måde har deltaget i begåelsen af en sådan handling.
I denne henseende har Kommissionen med rette bemærket, at deltagelse i en terroristgruppes aktiviteter kan omfatte et bredt spektrum af adfærd af varierende grovhed.
Under disse omstændigheder kan den kompetente myndighed i den berørte medlemsstat kun anvende artikel 12, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/83 efter i hvert enkelt tilfælde at have foretaget en vurdering af de nøjagtige faktiske omstændigheder, som den har kendskab til, med henblik på afgørelsen af, om der er tungtvejende grunde til at antage, at de handlinger, den pågældende – som i øvrigt opfylder kravene for at blive anerkendt som flygtning – har foretaget, er omfattet af dette udelukkelsestilfælde (jf. i denne retning dom af 9.11.2010, B og D,
C-57/09 og C-101/09
,
EU:C:2010:661
, præmis
og
).
Hvad angår spørgsmålet, om forhold som dem, som Mostafa Lounani blev kendt skyldig i at have begået, kan udgøre handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger som omhandlet i artikel 12, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/83, eller anstiftelse eller deltagelse på anden måde i sådanne handlinger som omhandlet i dette direktivs artikel 12, stk. 3, tilkommer den endelige vurdering af anmodningen om international beskyttelse de kompetente nationale myndigheder under de nationale retters kontrol.
Blandt de faktorer, der skal tages i betragtning, bemærkes, at Mostafa Lounani ifølge forelæggelsesafgørelsen var et ledende medlem af en terroristgruppe af international dimension, som den 10. oktober 2002 blev opført på De Forenede Nationers liste over visse personer og enheder, der er genstand for sanktioner, og som er forblevet opført på denne liste, der siden er blevet opdateret. Hans aktiviteter i form af logistisk støtte til denne gruppes aktiviteter har også en international dimension, for så vidt som han har været involveret i forfalskning af pas og har hjulpet frivillige, som ønskede at tage til Irak.
Sådanne handlinger kan begrunde udelukkelse fra at blive anerkendt som flygtning.
I denne henseende skal der henvises til, at Sikkerhedsrådets resolutioner, herunder navnlig resolution 2178 (2014), i dens punkt 5 og dens punkt 6, litra c), således som det er fremhævet i denne doms præmis 12, 13 og 67-69, blandt aktiviteter, som medlemsstaterne skal bekæmpe inden for rammerne af bekæmpelsen af international terrorisme, nævner forsætlig organisering af rejser for personer, der tager til en anden stat end den stat, hvor de har bopæl eller er statsborgere, i den hensigt at begå, organisere eller forberede terrorhandlinger.
Derfor kan den omstændighed, at den gruppe, som Mostafa Lounani var et ledende medlem af, ikke har begået nogen terrorhandling, eller at de frivillige, der ønskede at tage til Irak, som blev hjulpet af denne gruppe, i sidste ende ikke begik sådanne handlinger – såfremt dette måtte anses for godtgjort – under alle omstændigheder ikke udelukke, at Mostafa Lounanis handlinger kan anses for at være i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger. Det samme gælder, henset til det i denne doms præmis 41-54 og 66-70 anførte, med hensyn til den omstændighed, som den forelæggende ret har henvist til i det tredje spørgsmål, at Mostafa Lounani hverken har begået, har forsøgt at begå eller har truet med at begå en terrorhandling som omhandlet i artikel 1, stk. 1, i rammeafgørelse 2002/475. Af samme grunde kræver anvendelsen af artikel 12, stk. 3, i direktiv 2004/83 ikke, at det godtgøres, at Mostafa Lounani har anstiftet eller på anden måde deltaget i en sådan handling.
Desuden har den omstændighed, at Mostafa Lounani er blevet dømt ved retterne i en medlemsstat for deltagelse i en terroristgruppes aktiviteter, og at denne dom er blevet endelig, en særlig betydning inden for rammerne af den individuelle vurdering, som den kompetente myndighed skal foretage.
Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det andet og det tredje spørgsmål besvares med, at artikel 12, stk. 2, litra c), og artikel 12, stk. 3, i direktiv 2004/83 skal fortolkes således, at handlinger, der udgør deltagelse i en terroristgruppes aktiviteter, som dem, indstævnte i hovedsagen er blevet dømt for at have begået, kan begrunde udelukkelse fra at blive anerkendt som flygtning, selv om det ikke er godtgjort, at den berørte person har begået, forsøgt at begå eller truet med at begå en terrorhandling som nærmere defineret i De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolutioner. Ved den individuelle vurdering af de faktiske omstændigheder med henblik på at afgøre, om der er tungtvejende grunde til at antage, at en person har gjort sig skyldig i handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger, eller har anstiftet eller på anden måde deltaget i sådanne handlinger, har den omstændighed, at denne person er blevet dømt ved retterne i en medlemsstat for deltagelse i en terroristgruppes aktiviteter, en særlig betydning, ligesom konstateringen af, at nævnte person var et ledende medlem af denne gruppe, uden at det er nødvendigt at godtgøre, at denne person selv har anstiftet eller på anden måde har deltaget i en terrorhandling.
Det fjerde og det femte spørgsmål
Henset til svaret på de første tre spørgsmål er der ikke anledning til at besvare det fjerde og det femte spørgsmål.
Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:

1)
Artikel 12, stk. 2, litra c), i Rådets direktiv 2004/83/EF af 29. april 2004 om fastsættelse af minimumsstandarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som flygtninge eller som personer, der af anden grund behøver international beskyttelse, og indholdet af en sådan beskyttelse skal fortolkes således, at det ikke er nødvendigt for at kunne lægge til grund, at den heri angivne grund til udelukkelse fra at blive anerkendt som flygtning foreligger, at ansøgeren om international beskyttelse er blevet dømt for en af de terrorhandlinger, der er nævnt i artikel 1, stk. 1, i Rådets rammeafgørelse 2002/475/RIA af 13. juni 2002 om bekæmpelse af terrorisme.

2)
Artikel 12, stk. 2, litra c), og artikel 12, stk. 3, i direktiv 2004/83 skal fortolkes således, at handlinger, der udgør deltagelse i en terroristgruppes aktiviteter, som dem, indstævnte i hovedsagen er blevet dømt for at have begået, kan begrunde udelukkelse fra at blive anerkendt som flygtning, selv om det ikke er godtgjort, at den berørte person har begået, forsøgt at begå eller truet med at begå en terrorhandling som nærmere defineret i De Forenede Nationers Sikkerhedsråds resolutioner. Ved den individuelle vurdering af de faktiske omstændigheder med henblik på at afgøre, om der er tungtvejende grunde til at antage, at en person har gjort sig skyldig i handlinger, der er i strid med De Forenede Nationers mål og grundsætninger, eller har anstiftet eller på anden måde deltaget i sådanne handlinger, har den omstændighed, at denne person er blevet dømt ved retterne i en medlemsstat for deltagelse i en terroristgruppes aktiviteter, en særlig betydning, ligesom konstateringen af, at nævnte person var et ledende medlem af denne gruppe, uden at det er nødvendigt at godtgøre, at denne person selv har anstiftet eller på anden måde har deltaget i en terrorhandling.

Underskrifter
(
*1
) – * Processprog: fransk