CELEX: 62021CJ0031
Eelotsusetaotlus
Struktuurifondid
Määrus (EÜ) nr 1685/2000
Kulude abikõlblikkus
Makse tõendamise kohustus
Maksekviitungid
Samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumendid
Lõpliku abisaaja ise rajatud ehitis

Eelotsusetaotlus puudutab komisjoni 28. juuli 2000. aasta määruse (EÜ) nr 1685/2000, millega kehtestatakse nõukogu määruse  (EÜ) nr 1260/1999 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses struktuurifondide kaasfinantseeritavate meetmetega seotud kulutuste abikõlblikkusega (EÜT 2000, L 193, lk 39; ELT eriväljaanne 14/01, lk 122), mida on muudetud komisjoni 10. märtsi 2004. aasta määrusega (EÜ) nr 448/2004 (EÜT 2004, L 72, lk 66; ELT eriväljaanne 14/02, lk 3) (edaspidi „määrus nr 1685/2000“), lisa eeskirja 1 punkti 2.1 tõlgendamist.
Taotlus on esitatud Eurocostruzioni Srl‑i ja Regione Calabria (Calabria maakond, Itaalia) vahelises kohtuvaidluses, mille ese on lõppmakse tasumine toetuse puhul, mis anti Rossano kohalikus omavalitsusüksuses (Itaalia) hotelli ning selle juurde kuuluvate spordirajatiste ehitamiseks ja sisustamiseks aastate 2000–2006 piirkondliku rakenduskava alusel, mille Euroopa Komisjon selle maakonna jaoks heaks kiitis.

Õiguslik raamistik

Liidu õigus

Määrus (EÜ) nr 1260/1999
Nõukogu 21. juuni 1999. aasta määruse (EÜ) nr 1260/1999, millega nähakse ette üldsätted struktuurifondide kohta (EÜT 1999, L 161, lk 1; ELT eriväljaanne 14/01, lk 31), põhjendustes 35, 41 ja 43 oli märgitud:
„(35)      struktuurifondide tegevuste detsentraliseeritud rakendamine liikmesriikide poolt peaks andma piisava tagatise rakendamise üksikasjade ja kvaliteedi, tegevuste tulemuste ja nende hindamise ning usaldusväärse finantsjuhtimise ja selle järelevalve kohta;
[…]
(41)      kui ühenduse eeskirjad puuduvad, kohaldatakse abikõlblike kulutuste suhtes vastavalt subsidiaarsuse põhimõttele vastavaid siseriiklikke eeskirju, komisjon võib sätestada ühenduse eeskirjad, kui neid on vaja struktuurifondide ühtseks ja õiglaseks rakendamiseks ühenduses; […]
[…]
(43)      usaldusväärse finantsjuhtimise tagamiseks tuleb ette näha kulutuste nõuetekohane põhjendamine ja tõendamine ning siduda väljamaksed programmeerimise seirega, finantskontrolliga ja ühenduse õigusaktide kohaldamisega seotud põhikohustustest kinnipidamisega.“
Määruse artikli 30 lõike 3 kohaselt:
„Abikõlblike kulutuste suhtes kohaldatakse vastavaid siseriiklikke eeskirju, välja arvatud juhul, kui komisjon sätestab vajaduse korral ühised eeskirjad abikõlblike kulutuste kohta vastavalt artikli 53 punktis 2 nimetatud menetlusele.“
Määruse artikli 32 lõike 1 kolmandas lõigus oli sätestatud:
„Väljamakse võib teha ettemakse, vahemakse või lõppmakse vormis. Vahemaksed ja lõppmaksed on seotud tegelikult tehtud kulutustega, mis peavad vastama lõplike abisaajate tehtud väljamaksetele, ning neid tõendatakse maksekviitungite või samaväärse juriidilise jõuga raamatupidamisdokumentidega.“
Sama määruse artikli 38 lõikes 1 oli ette nähtud:
„Ilma et see piiraks komisjoni vastutust Euroopa ühenduste üldeelarve rakendamise eest, vastutavad abi finantskontrolli eest eelkõige liikmesriigid. Sel eesmärgil tuleb neil võetavate meetmete raames teha järgmist:
[…]
c)      tagada, et abi korraldatakse kooskõlas kõikide kohaldatavate ühenduse eeskirjadega ja liikmesriikide käsutuses olevaid vahendeid kasutatakse kooskõlas usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtetega;
d)      tõendada, et komisjonile esitatavad kuludeklaratsioonid on täpsed, ning tagada, et need on koostatud, kasutades raamatupidamissüsteeme, mis põhinevad kontrollitavatel tõendavatel dokumentidel;
[…]“.

Määrus nr 1685/2000
Määruse nr 1685/2000 põhjenduses 5 on märgitud:
„[…] teatavate meetmete puhul peab komisjon vajalikuks vastu võtta abikõlblikke kulutusi käsitlevad ühiseeskirjad, et tagada struktuurifondide ühtne ja õiglane rakendamine ühenduses. Teatavat meedet käsitleva eeskirja vastuvõtmine ei mõjuta seda, millised eespool nimetatud fondid võivad kõnealust meedet kaasfinantseerida. Nende eeskirjade vastuvõtmine ei takista liikmesriikidel kohaldada rangemaid siseriiklikke sätteid teatavatel juhtudel, mis tuleb kindlaks määrata. […]“.
Määruse nr 1685/2000 lisa „Abikõlblikkuse eeskirjad“ eeskirja 1 „Tegelikult tehtud kulutused“ punkti 2.1 kohaselt:
„Üldjuhul tõendatakse lõplike abisaajate vahe- ja lõppmaksetena deklareeritavaid makseid maksekviitungitega. Kui see ei ole võimalik, tõendatakse makseid samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumentidega.“

Itaalia õigus

15. märtsi 1997. aasta seadus nr 59
15. märtsi 1997. aasta seaduse nr 59, millega delegeeritakse valitsusele volitused määrata avaliku halduse reformiks ja halduse lihtsustamiseks funktsioonid ja ülesanded maakondadele ja kohalikele omavalitsustele (legge n. 59 – Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa;
GURI
nr 63, 17.3.1997), artikli 4 lõike 4 punktiga c nähti ette haldusfunktsioonide ja –ülesannete delegeerimine liidu regionaal-, struktuuri- ja ühtekuuluvuspoliitika valdkondades maakondadele. Delegeerimine toimus 31. märtsi 1998. aasta seadusandliku dekreediga nr 123 „Sätted ettevõtete avalik-õigusliku toetamise meetmete ratsionaliseerimiseks vastavalt 15. märtsi 1997. aasta seaduse nr 59 artikli 4 lõike 4 punktile c“ (decreto legislativo n. 123 – Disposizioni per la razionalizzazione degli interventi di sostegno pubblico alle imprese, a norma dell’articolo 4, comma 4, lettera c), della legge 15 marzo 1997, n. 59;
GURI
nr 99, 30.4.1998).

2. mai 2001. aasta maakonna seadus nr 7
Maakonna 2. mai 2001. aasta seaduses nr 7, millega nähakse ette sätted  Calabria maakonna 2001. aasta eelarve ja 2001/2003. mitmeaastase eelarve koostamiseks (eelarveseadus) (legge regionale n. 7 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2001 e pluriennale 2001/2003 della Regione Calabria (Legge Finanziaria);
Bollettino ufficiale della Regione Calabria
nr 41, 9.5.2001), oli ette nähtud võimalus toetada kohalikke väikeseid ja keskmise suurusega ettevõtteid abiga, mida antakse vastavalt komisjoni 12. jaanuari 2001. aasta määrusele (EÜ) nr 70/2001, mis käsitleb EÜ asutamislepingu artiklite 87 ja 88 kohaldamist väikestele ja keskmise suurusega ettevõtetele antava riigiabi suhtes (EÜT 2001, L 10, lk 33; ELT eriväljaanne 08/02, lk 141), „samuti seoses aastate 2000–2006 Calabria piirkondliku rakenduskavaga, mille Euroopa Komisjon kiitis heaks 8. augusti 2000. aasta otsusega K(2000) 2345“. Selle seaduse artiklis 31
quater
oli ette nähtud, et Calabria maavolikogu võtab vastu aktid, millega kehtestatakse selle abi andmise rakenduseeskirjad.

14. mai 2002. aasta otsus nr 398
14. mai 2002. aasta otsusega nr 398 kiitis Calabria maavolikogu heaks hanketeate (edaspidi „hanketeade“), mille artiklis 8 oli viidatud määrusele nr 1685/2000 ja mis luges abikõlblikeks maa, hoonete ja rajatiste, mööbli ja sisseseade ning projektide ja uuringutega seotud kulud.
Hanketeate artiklis 9 oli sätestatud, et hoonete ja rajatiste puhul tuli tööde maksumus kindlaks määrata Calabria maakonna riiklike ehitustööde inspektsiooni 1994. aasta hinnakirja kohaselt, mida suurendatakse 15%, ning elementide korral, mida ei olnud selles hinnakirjas ette nähtud, vastavalt projekteerija hinnangu kohastele kehtivatele turuhindadele.
Hanketeate artiklis 11 oli ette nähtud, et toetuse maksmist reguleerib toetuse andmise dekreet, milles sätestatakse nõuded, mida abisaaja peab täitma.

Toetuse andmise dekreet
20. aprilli 2004. aasta toetuse andmise dekreedis nr 4457 (edaspidi „toetuse andmise dekreet“) olid ette nähtud sätted, mis puudutasid dokumente, mida lõplik abisaaja peab tekkinud kulutuste tõendamiseks esitama. Mis puudutab tehtud ehitustöid, siis dekreedis oli nõutud, et tuleb esitada nendega seotud raamatupidamisdokumendid, sealhulgas tuleb lõplikul abisaajal pidada ehituspäevikut ja raamatupidamisregistrit, mille on nõuetekohaselt allkirjastanud töödejuhataja ja abisaaja.
Lõpuks oli toetuse andmise dekreedis sätestatud, et oma vahenditega tööde tegemise eest makstava toetuse saab kindlaks teha alles pärast seda, kui auditikomisjon on kontrollinud, kas lõplik abisaaja on kinni pidanud hanketeate artiklis 9 ette nähtud hinnakirjast tulenevatest lävedest, mis tähendab pärast tööde vastavuskontrolli eespool nimetatud raamatupidamisdokumentide alusel (ehituspäevik ja raamatupidamisregister).

Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Eurocostruzioni on ehitussektoris tegutsev ettevõtja.
Hanketeate tulemusel sai see ettevõtja kapitalirahastust hotelli ehitamiseks ja sealhulgas sisustamiseks ning selle juurde kuuluvate spordirajatiste ehitamiseks Rossano kohalikus omavalitsusüksuses, mis asub Calabria maakonnas (Itaalia), lõpliku abisaajana aastate 2000–2006 piirkondliku rakenduskava alusel. Komisjon kiitis 1. augusti 2000. aasta otsusega C (2000) 2050 ja 8. augusti 2000. aasta otsusega C (2000) 2345 heaks asjaomase abi raamprogrammi ja rakenduskava Calabria maakonna jaoks.
Abikõlblike kulutuste hulka kuulusid selle rakenduskava raames muu hulgas hoonete ja rajatiste ehitamise kulud. Hanketeate artiklis 9 oli sätestatud, et hoonete puhul võis tööde maksumuse kindlaks määrata Calabria maakonna riiklike ehitustööde inspektsiooni 1994. aasta hinnakirja piires, mida suurendatakse 15%, ning elementide korral, mida ei olnud selles hinnakirjas ette nähtud, vastavalt projekteerija hinnangu kohastele kehtivatele turuhindadele.
Mis puudutab lõpliku abisaaja oma vahenditega tehtud töid, siis oli toetuse andmise dekreedis täpsustatud, et tal tuleb esitada tööde raamatupidamisdokumendid, milleks on ehituspäevik ja raamatupidamisregister, millel on töödejuhataja ja abisaaja allkiri.
Eurocostruzioni tegi ette  nähtud ehitustööd, ostis mööbli ning esitas Calabria maakonnale toetuse andmise dekreedis nõutud dokumendid, milleks on ehitustööde puhul ehituspäevik ja raamatupidamisregister. Pärast nende tööde vastavuskontrolli sai ta pädevalt tehniliselt komisjonilt heakskiidu. Siiski ei tehtud talle töödega seotud toetuse lõppmakset, kuna Calabria maakond leidis, et ettevõtja ei olnud esitanud maksekviitungeid või samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumente vastavalt määruse nr 1685/2000 lisa eeskirja 1 punktile 2.1, millele hanketeates on viidatud.
Eurocostruzioni palus Tribunale di Catanzarol (Catanzaro esimese astme kohus, Itaalia) algatada maksekäsumenetluse, et kohustada Calabria maakonda toetuse lõppmakset tegema. Nimetatud kohus rahuldas 4. aprilli 2012. aasta otsusega ettevõtja nõude ja mõistis maakonnalt välja ettevõtja nõutud summa.
Calabria maakond esitas kohtuotsuse peale apellatsioonkaebuse Corte d’appello di Catanzarole (Catanzaro apellatsioonikohus, Itaalia). Nimetatud kohus asus 27. oktoobri 2014. aasta kohtuotsuses seisukohale, et kuna hanketeates on viidatud määrusele nr 1685/2000, on toetuse lõppmakse tegemise tingimuseks maksekviitungite või samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumentide esitamine, isegi kui Eurocostruzioni on teinud tööd oma vahenditega. Nimelt oleks ettevõtja pidanud esitama sobivad raamatupidamisdokumendid, et tõendada tehtud väljamakseid, muu hulgas materjali ostmiseks, seadmete rentimiseks ja töötajatele või alltöövõtjatele maksmiseks. Ta leidis sellega seoses, et ettevõtja esitatud dokumendid, nagu ehituspäevik ja raamatupidamisregister, olid vajalikud, kuid ei olnud piisavad. Nimetatud kohus rahuldas seetõttu Calabria maakonna apellatsioonkaebuse.
Eurocostruzioni esitas 27. oktoobril 2015 kassatsioonkaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule, kelleks on Corte suprema di cassazione (Itaalia kassatsioonikohus). Oma kassatsioonkaebuse põhjenduseks väitis ettevõtja eelkõige, et määruse nr 1685/2000 lisa eeskirja 1 punkt 2.1, mis algab sõnaga „üldjuhul“, kehtestab üksnes üldpõhimõtte, millest võib olla erandeid. Sellega seoses väitis Eurocostruzioni samuti, et ta tegi ette  nähtud tööd nõuetekohaselt ja esitas kõik toetuse andmise dekreedis nõutud raamatupidamisdokumendid, mistõttu Calabria maakonna keeldumine toetuse maksmisest määruse nr 1685/2000 alusel rikub hea usu, lojaalsuse ja õiguspärase ootuse põhimõtet.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib teada, kuidas tõlgendada määruse nr 1685/2000 lisa eeskirja 1 punkti 2.1, ja märgib lisaks, et see lisa ei näi ette nägevat olukorda, kui lõplik abisaaja ise ehitab hoone oma materjalide, seadmete ja tööjõuga.
Neil asjaoludel otsustas Corte suprema di cassazione (kassatsioonikohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.      Kas [määrusega nr 1685/2000] ja eelkõige selle lisa eeskirja 1 punktis 2.1 sätestatuga nõutakse osas, mis puudutab „kulutuste tõendamist“, et lõplike abisaajate tehtud makseid tõendataks tingimata maksekviitungitega, ning seda ka juhul, kui abisaajat rahastati selleks, et ta ehitaks hoone oma materjalide, seadmete ja tööjõuga, või tohib teha erandi, mis erineb sellest, mis on sõnaselgelt ette nähtud juhuks, kui kviitungeid ei ole võimalik esitada, ja mille puhul tuleb esitada „samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumendid“?
2.      Milline on viidatud mõiste „samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumendid“ õige tõlgendus?
3.      Eelkõige, kas määruse [nr 1685/2000] sätetega on vastuolus riigisisesed ja maakonna õigusnormid ja neid rakendavad haldusaktid, mis näevad ette juhuks, kui rahastus anti abisaajale selleks, et ta ehitaks hoone oma materjalide, seadmete ja tööjõuga, avaliku sektori rahastatavate kulutuste kontrollisüsteemi, mis koosneb:
a)      tööde maksumuse eelnevast kindlaksmääramisest riiklike ehitustööde maakonna hinnakirja alusel ja hinnakirjas nimetamata elementide puhul vastavalt projekteerija hinnangu kohastele kehtivatele turuhindadele;
b)      hilisemast aruandlusest, mille käigus esitatakse tööde raamatupidamisdokumendid, mis koosnevad ehituspäevikust ja raamatupidamisregistrist, mille igal leheküljel on töödejuhataja ja toetust saava ettevõtja nõuetekohane allkiri, ning tehtud tööde järelevalvest ja vastavuskontrollist, mille viib punktis a viidatud ühikuhindade alusel läbi pädeva maakonna ametiasutuse poolt nimetatud auditikomisjon?“

Eelotsuse küsimuste analüüs

Esimene küsimus
Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas määruse nr 1685/2000 lisa eeskirja 1 punkti 2.1 tuleb tõlgendada nii, et see lubab lõplikul abisaajal, kes sai rahastuse hoone ehitamiseks ja kes ehitas selle oma vahenditega, tõendada tehtud kulutusi muude kui selles sättes sõnaselgelt mainitud dokumentide esitamisega.

Vastuvõetavus
Calabria maakond leiab, et esimene eelotsuse küsimus on vastuvõetamatu, kuna taotletud määruse nr 1685/2000 tõlgendusel ei ole mingit seost põhikohtuasjaga ning eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole selgitanud põhjusi, miks ta selle tõlgenduse kohta küsib.
Väljakujunenud Euroopa Kohtu praktika kohaselt lähtutakse eeldusest, et liidu õiguse tõlgendamist puudutavad küsimused, mille liikmesriigi kohus on esitanud õiguslikus ja faktilises raamistikus, mille ta on määratlenud omal vastutusel ja mille paikapidavuse kontrollimine ei ole Euroopa Kohtu ülesanne, on asjakohased. Euroopa Kohus saab keelduda liikmesriigi kohtu esitatud eelotsusetaotlusele vastamast vaid siis, kui on ilmne, et taotletud liidu õiguse tõlgendamine ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja tegelike asjaolude või esemega, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi ja õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele (27. oktoobri 2022. aasta kohtuotsus Proximus (üldkasutatavad elektroonilised kataloogid), C‑129/21, EU:C:2022:833, punkt 38 ja seal viidatud kohtupraktika).
Käesoleval juhul nähtub eelotsusetaotlusest, et põhikohtuasi puudutab täpsemalt Eurocostruzioni kui lõpliku abisaaja kohustusi, mis tulenevad määrusest nr 1685/2000, ja eelkõige selle lisa eeskirja 1 punktist 2.1 tulenevaid nõudeid, mille kohaldatavusele Calabria maakond vastu ei ole vaielnud. Lisaks, nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 33 märkis, selgitas eelotsusetaotluse esitanud kohus, miks ta vajab selle sätte tõlgendust.
Neil asjaoludel tuleb Calabria maakonna vastuväited esimese küsimuse vastuvõetavusele tagasi lükata.

Sisulised küsimused
Kõigepealt tuleb meenutada, et põhikohtuasjas kõne all oleva toetuse andmise kuupäeval, milleks on 20. aprill 2004, reguleeris struktuurifonde määrus nr 1260/1999. Selle määruse artikli 30 lõige 3 koostoimes põhjendusega 41 andis komisjonile volituse vajaduse korral kehtestada kulutuste abikõlblikkuse ühiseeskirjad, kui neid on vaja struktuurifondide ühtseks ja õiglaseks rakendamiseks liidus. Sellel alusel võetigi vastu määrus nr 1685/2000.
Lõpliku abisaaja tehtud kulutuste tõendamise suhtes on määruses nr 1260/1999 ja määruses nr 1685/2000 ette nähtud erinevad nõuded ühelt poolt ettemaksete ja teiselt poolt vahemaksete ja lõppmaksete kohta.
Määruse nr 1260/1999 artikli 32 lõike 1 kolmanda lõigu teises lauses on ette nähtud, et „vahemaksed ja lõppmaksed on seotud tegelikult tehtud kulutustega, mis peavad vastama lõplike abisaajate tehtud väljamaksetele, ning neid tõendatakse maksekviitungite või samaväärse juriidilise jõuga raamatupidamisdokumentidega“.
Määruse nr 1685/2000 lisa eeskirja 1 punkt 2.1 kajastab seda nõuet, nähes ette, et „üldjuhul tõendatakse lõplike abisaajate vahe- ja lõppmaksetena deklareeritavaid makseid maksekviitungitega. Kui see ei ole võimalik, tõendatakse makseid samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumentidega“.
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei tule liidu õiguse sätte tõlgendamisel arvestada mitte üksnes selle sõnastuse tähendust tavakeeles, vaid ka konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osaks säte on (22. juuni 2022. aasta kohtuotsus Leistritz, C‑534/20, EU:C:2022:495, punkt 18 ja seal viidatud kohtupraktika).
Määruse nr 1685/2000 lisa eeskirja 1 punkti 2.1 sõnastusest tuleneb, et selleks, et kulud oleksid abikõlblikud määruse nr 1685/2000 tähenduses, tuleb lõplike abisaajate tehtud kulutusi „üldjuhul“ tõendada maksekviitungitega või juhul, kui see ei ole võimalik, samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumentidega. Vastupidi sellele, mida väidab põhikohtuasja kassaator, viitab sõna „üldjuhul“ selgelt maksekviitungite esitamise kohustusele, mida on nimetatud selle punkti esimeses lauses, samas kui samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumentide esitamine, mida on nimetatud selle punkti teises lauses, kujutab endast erandit sellest üldreeglist.
Seega ei luba määruse nr 1685/2000 lisa eeskirja 1 punkt 2.1 muud erandit kui see, mis on selles sättes sõnaselgelt ette nähtud.
Seda tõlgendust kinnitab selle sätte kontekst. Nii tuleneb määruse nr 1260/1999 põhjendusest 43, et kulutuste puhul on „põhjendami[s]e ja tõendami[s]e“ kohustus, mis toetab määruse nr 1685/2000 lisa eeskirja 1 punkti 2.1 teise lause kitsendavat tõlgendust, sest maksekviitungid ja samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumendid on ainsad dokumendid, mis võivad sellele nõudele vastata. See on seda enam nii, kuna komisjon soovis kehtestada kulutuste abikõlblikkuse ühiseeskirjad, kusjuures liikmesriikidel on võimalik kohaldada rangemaid riigisiseseid sätteid, nägu nähtub määruse nr 1685/2000 põhjendusest 5.
Lõpuks on see tõlgendus kooskõlas ka usaldusväärse finantsjuhtimise eesmärgiga, mida on mainitud määruse nr 1260/1999 põhjendustes 35 ja 43 ning artikli 38 lõike 1 punktides c ja d. Viimati nimetatud sätete kohaselt peavad liikmesriigid tagama, et nende käsutuses olevaid vahendeid kasutatakse kooskõlas usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtetega ning kuludeklaratsioonid on koostatud, kasutades raamatupidamissüsteeme, mis põhinevad kontrollitavatel tõendavatel dokumentidel.
Sellega seoses tuleb meenutada, et Euroopa Kohtu praktika kohaselt põhineb määruse nr 1260/1999 artikliga 32 ja määruse nr 1685/2000 lisa eeskirjaga 1 kehtestatud süsteem kulude hüvitamise põhimõttel (24. novembri 2005. aasta kohtuotsus Itaalia
vs.
komisjon, C‑138/03, C‑324/03 ja C‑431/03, EU:C:2005:714, punkt 45).
Selline hüvitamine võib toimuda üksnes kulutuste puhul, mis on tegelikult tehtud ja nõuetekohaselt tõendatud. Nende kulude tõendamise nõude mis tahes teistsugune tõlgendus võib kahjustada struktuurifondide usaldusväärset finantsjuhtimist. Eelkõige ei saa nõustuda põhikohtuasja kassaatori pakutud tõlgendusega, mille kohaselt määruse nr 1685/2000 lisa eeskirja 1 punkt 2.1 üksnes kajastab üldist lähenemisviisi, mis võib hõlmata muid erandeid kui see, mis on selles sättes sõnaselgelt ette nähtud.
Käesoleval juhul nõuab Eurocostruzioni põhikohtuasjas „lõppmakse“ tegemist määruse nr 1260/1999 artikli 32 lõike 1 kolmanda lõigu ja määruse nr 1685/2000 lisa eeskirja 1 punkti 2.1 tähenduses. Selleks et kulud, millele ta oma nõudes tugines, oleksid abikõlblikud nende määruste tähenduses, peavad need olema seega tõendatud maksekviitungitega või juhul, kui see ei ole võimalik, samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumentidega.
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 48–50 sisuliselt märkis, ei saa asjaolu, et abisaaja ehitas hoone oma vahenditega, tuua kaasa erandit määruses nr 1260/1999 ja nr 1685/2000 ette nähtud tõendamise nõuetest.
Eeltoodud kaalutlusi arvestades tuleb esimesele küsimusele vastata, et määruse nr 1685/2000 lisa eeskirja 1 punkti 2.1 tuleb tõlgendada nii, et see ei luba lõplikul abisaajal, kes sai rahastuse hoone ehitamiseks ja kes ehitas selle oma vahenditega, tõendada tehtud kulutusi muude kui selles sättes sõnaselgelt mainitud dokumentide esitamisega.

Teine ja kolmas küsimus
Teise ja kolmanda küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas määruse nr 1685/2000 lisa eeskirja 1 punkti 2.1 tuleb tõlgendada nii, et lõpliku abisaaja puhul, kes sai rahastuse hoone ehitamiseks ja kes ehitas selle oma vahenditega, saab ehituspäevikut ja raamatupidamisregistrit kvalifitseerida „samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumentidena“ selle sätte tähenduses.

Vastuvõetavus
Calabria maakond leiab, et kolmas küsimus on vastuvõetamatu, kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole selgitanud seost määruse nr 1685/2000 ning nii riigisiseste kui ka maakonna õigusnormide vahel, mida on mainitud eelotsusetaotluses ja millest ei ole pealegi antud piisavat ülevaadet.
Euroopa Kohtu kodukorra artikli 94 punktide b ja c kohaselt peab eelotsusetaotluse esitanud kohus muu hulgas esile tooma asjakohaste riigisiseste õigusnormide sisu ning selle, millist seost ta liidu õiguse ja riigisiseste õigusnormide vahel näeb.
Käesoleval juhul tuleb tõdeda, et eelotsusetaotluse esitanud kohus on seda kohustust täitnud, kirjeldades põhikohtuasjas kõne all olevate riigisiseste ja maakonna seaduste ning hanketeate ja toetuse andmise dekreedi sisu. Mis puudutab seost asjakohaste riigisiseste sätete ja liidu õiguse vahel, siis tunnistas Calabria maakond ise oma kirjalikes seisukohtades, et hanketeates on viidatud määrusele nr 1685/2000.
Neil asjaoludel tuleb Calabria maakonna vastuväited kolmanda küsimuse vastuvõetavusele tagasi lükata.

Sisulised küsimused
Kõigepealt tuleb märkida, et ei määrus nr 1260/1999 ega määrus nr 1685/2000 sisalda mõiste „samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumendid“ määratlust.
Nagu on meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 35, ei tule liidu õiguse sätte tõlgendamisel arvestada mitte üksnes selle sõnastuse tähendust tavakeeles, vaid ka konteksti ning selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osaks säte on.
Mis puudutab mõiste „samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumendid“ tavatähendust tavakeeles, siis tuleb märkida, et see tähendab kõiki raamatupidamisdokumente, mis – samuti nagu maksekviitung – tõendavad lõpliku abisaaja tehtud kulutuste tegelikkust ja millel on seetõttu maksekviitungitega samaväärne tõendusjõud.
Mis puudutab selle mõiste konteksti, siis tuleb meenutada, et õigus esitada samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumente on erand üldreeglist, mis näeb ette kohustuse esitada lõpliku abisaaja tehtud kulutuste tõendamiseks maksekviitungid. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tuleb aga üldreeglist tehtavat erandit tõlgendada kitsalt (vt selle kohta 5. aprilli 2022. aasta kohtuotsus Commissioner of An Garda Síochána jt, C‑140/20, EU:C:2022:258, punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika).
Selles suhtes tuleb eelkõige arvesse võtta määruse nr 1260/1999 artikli 32 lõike 1 kolmanda lõigu teises lauses sätestatud nõuet, mille kohaselt vahemaksed ja lõppmaksed on seotud „tegelikult tehtud kulutustega, mis peavad vastama lõplike abisaajate tehtud väljamaksetele“. Sellele nõudele vastamiseks peab mõiste „samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumendid“ ulatus piirduma raamatupidamisdokumentidega, mis tõendavad tehtud kulutuste tegelikkust ning annavad nii tõele vastava kui ka täpse ülevaate asjaomase lõpliku abisaaja tehtud väljamaksetest.
Sellest lähtuvalt ei saa – ilma et see läheks vastuollu määruse nr 1260/1999 artikliga 32 – nõustuda laiendava tõlgendusega, mille pakkus välja Itaalia valitsus oma kirjalikes seisukohtades ja mille kohaselt on lubatud tööde maksumuse hindamine ilma otsese seoseta tehtud väljamaksetega üksnes selle hinnangu põhjal, mille on andnud sõltumatu kutseala esindaja ja/või sertifitseeritud asutus.
Kitsas tõlgendus on kooskõlas ka usaldusväärse finantsjuhtimise eesmärgi ja kulude hüvitamise põhimõttega, mida on meenutatud käesoleva kohtuotsuse punktides 39 ja 40, kuna see tõlgendus võimaldab vältida igasugust kulutuste topeltarvestuse või pettuse ohtu liidu struktuurifondide kahjuks.
Järelikult, nagu komisjon sisuliselt märkis oma kirjalikes seisukohtades, tuleb tõdeda, et „samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumendid“ võivad olla liikmesriigi riigisisese õigusega lubatud raamatupidamisdokumendid, eelkõige juhul, kui kviitungi väljastamine ei ole riigisiseste maksu- ja raamatupidamisnormide kohaselt asjakohane, ja mis tõendavad tehtud kulutuste tegelikkust, andes nendest kulutustest tõele vastava ja täpse ülevaate.
Käesoleval juhul näevad põhikohtuasjas kõne all olevad riigisisesed õigusnormid seoses lõpliku abisaajaga, kes ehitas hoone oma vahenditega, ette kulude kontrollimise süsteemi, mis nõuab tehtavate tööde maksumuse eelnevat kindlaksmääramist standardse hinnakirja alusel ning hilisemat järelevalvet, mis põhineb tööde vastavuskontrollil ning ehituspäeviku ja raamatupidamisregistri pelgal esitamisel. Hanketeates on abikõlblike kulutuste määratlemise osas sõnaselgelt viidatud määrusele nr 1685/2000. Kuigi toetuse andmise dekreet ei viita ehitustööde käigus tekkinud kulutuste tõendamiseks maksekviitungite ja/või samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumentide esitamise kohustusele, ei mõjuta see asjaolu siiski nimetatud määruse kohaldatavust.
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 71 ja 76 sisuliselt märkis, peab seega eelotsusetaotluse esitanud kohus neil asjaoludel kontrollima, kas põhikohtuasja kassaatoril oli võimatu tõendada tekkinud kulutusi maksekviitungitega, ning kui selline võimatus on tõendatud, siis hindama, kas kõnealust ehituspäevikut ja raamatupidamisregistrit saab nende konkreetset sisu ja asjasse puutuvaid riigisiseseid eeskirju arvestades pidada „samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumentideks“.
Nagu nähtub käesoleva kohtuotsuse punktist 54, oleks see nii juhul, kui need dokumendid tõendavad kõiki põhikohtuasjas tähtsust omavaid asjaolusid arvestades nende tekkinud kulutuste tegelikkust, mis vastavad Eurocostruzioni väljamaksetele, andes tõele vastava ja täpse ülevaate nendest kulutustest.
Seevastu juhul, kui nimetatud ehituspäevik ja raamatupidamisregister peaksid piirduma näiteks ainult tööde edenemise kajastamisega, viidates üksnes tööde maksumuse eelnevale kindlaksmääramisele standardse hinnakirja alusel, mis on üksnes abstraktne ega ole objektiivselt vastavuses tegelikult tehtud kulutustega, ei saa neid dokumente kvalifitseerida „samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumentideks“ määruse nr 1685/2000 lisa eeskirja 1 punkti 2.1 tähenduses.
Eeltoodut arvestades tuleb teisele ja kolmandale küsimusele vastata, et määruse nr 1685/2000 lisa eeskirja 1 punkti 2.1 tuleb tõlgendada nii, et lõpliku abisaaja puhul, kes sai rahastuse hoone ehitamiseks ja kes ehitas selle oma vahenditega, saab ehituspäeviku ja raamatupidamisregistri kvalifitseerida „samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumentideks“ selle sätte tähenduses üksnes juhul, kui nende konkreetset sisu ja asjakohaseid riigisiseseid eeskirju arvestades tõendavad need dokumendid lõpliku abisaaja tehtud kulutuste tegelikkust, andes nendest kulutustest tõele vastava ja täpse ülevaate.

Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:
1.
Komisjoni 28. juuli 2000. aasta määruse (EÜ) nr 1685/2000, millega kehtestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 1260/1999 üksikasjalikud rakenduseeskirjad seoses struktuurifondide kaasfinantseeritavate meetmetega seotud kulutuste abikõlblikkusega, mida on muudetud komisjoni 10. märtsi 2004. aasta määrusega (EÜ) nr 448/2004, lisa eeskirja 1 punkti 2.1
tuleb tõlgendada nii, et
see ei luba lõplikul abisaajal, kes sai rahastuse hoone ehitamiseks ja kes ehitas selle oma vahenditega, tõendada tehtud kulutusi muude kui selles sättes sõnaselgelt mainitud dokumentide esitamisega.
2.
Määruse nr 1685/2000, mida on muudetud määrusega nr 448/2004, lisa eeskirja 1 punkti 2.1
tuleb tõlgendada nii, et
lõpliku abisaaja puhul, kes sai rahastuse hoone ehitamiseks ja kes ehitas selle oma vahenditega, saab ehituspäeviku ja raamatupidamisregistri kvalifitseerida „samaväärse tõendusjõuga raamatupidamisdokumentideks“ selle sätte tähenduses üksnes juhul, kui nende konkreetset sisu ja asjakohaseid riigisiseseid eeskirju arvestades tõendavad need dokumendid lõpliku abisaaja tehtud kulutuste tegelikkust, andes nendest kulutustest tõele vastava ja täpse ülevaate.
Allkirjad
*
Kohtumenetluse keel: itaalia.