CELEX: 62020CJ0447
Rinvio pregiudiziale
Regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95
Risorse proprie dell’Unione europea
Tutela degli interessi finanziari dell’Unione
Perseguimento di irregolarità
Articolo 4
Adozione di misure amministrative
Articolo 3, paragrafo 1
Termine di prescrizione delle azioni giudiziarie
Scadenza
Invocabilità nell’ambito del procedimento di recupero forzoso
Articolo 3, paragrafo 2
Termine di esecuzione
Applicabilità
Dies a quo
Interruzione e sospensione
Margine di discrezionalità degli Stati membri

Le domande di pronuncia pregiudiziale vertono sull’interpretazione dell’articolo 3, paragrafi 1 e 2, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari [dell’Unione europea] (
GU 1995, L 312, pag. 1
).
Tali domande sono state presentate nell’ambito di controversie tra, da un lato, l’Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP) [Istituto per il finanziamento dell’agricoltura e della pesca IP (IFAP)] e, dall’altro, LM (C‑447/20) nonché BD e l’Autoridade Tributária e Aduaneira (autorità tributaria e doganale, Portogallo) (C‑448/20) relativamente al recupero forzoso, mediante esecuzione fiscale, di un aiuto concesso nell’ambito di un programma cofinanziato dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG).
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Il terzo e il quarto considerando del regolamento n. 2988/95 enunciano quanto segue:
«(...) occorre (…) combattere in tutti i settori contro le lesioni agli interessi finanziari [dell’Unione];
(...) l’efficacia di tale lotta contro gli atti lesivi degli interessi finanziari [dell’Unione] richiede la predisposizione di un contesto giuridico comune a tutti i settori contemplati dalle politiche [dell’Unione]».
Ai sensi dell’articolo 1 di tale regolamento:
«1.   Ai fini della tutela degli interessi finanziari [dell’Unione] è adottata una normativa generale relativa a dei controlli omogenei e a delle misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto [dell’Unione].
2.   Costituisce irregolarità qualsiasi violazione di una disposizione del diritto [dell’Unione] derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale [dell’Unione] o ai bilanci da [questa] gestit[i], attraverso la diminuzione o la soppressione di entrate provenienti da risorse proprie percepite direttamente per conto [dell’Unione], ovvero una spesa indebita».
L’articolo 3 del suddetto regolamento, contenuto nel titolo I di quest’ultimo, relativo ai «[p]rincipi generali», è così formulato:
«1.   Il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie è di quattro anni a decorrere dall’esecuzione dell’irregolarità di cui all’articolo 1, paragrafo 1. Tuttavia, le normative settoriali possono prevedere un termine inferiore e comunque non inferiore a tre anni.
Per le irregolarità permanenti o ripetute, il termine di prescrizione decorre dal giorno in cui cessa l’irregolarità. Per i programmi pluriennali, il termine di prescrizione vale comunque fino alla chiusura definitiva del programma.
La prescrizione delle azioni giudiziarie è interrotta per effetto di qualsiasi atto dell’autorità competente, portato a conoscenza della persona interessata, che abbia natura istruttoria o che sia volto a perseguire l’irregolarità. Il termine di prescrizione decorre nuovamente dal momento di ciascuna interruzione.
Tuttavia, la prescrizione è acquisita al più tardi il giorno in cui sia giunto a scadenza un termine pari al doppio del termine di prescrizione senza che l’autorità competente abbia irrogato una sanzione, fatti salvi i casi in cui la procedura amministrativa sia stata sospesa a norma dell’articolo 6, paragrafo 1.
2.   Il termine di esecuzione della decisione che irroga sanzioni amministrative è di tre anni. Esso decorre dal giorno in cui la decisione diventa definitiva.
I casi di interruzione e di sospensione sono disciplinati dalle pertinenti disposizioni di diritto nazionale.
3.   Gli Stati membri mantengono la possibilità di applicare un termine più lungo di quello previsto rispettivamente al paragrafo 1 e al paragrafo 2».
Il titolo II del medesimo regolamento contiene norme sulle «[m]isure e sanzioni amministrative», in particolare al suo articolo 4, il quale prevede quanto segue:
«1.   Ogni irregolarità comporta, in linea generale, la revoca del vantaggio indebitamente ottenuto:
(...)
2.   L’applicazione delle misure di cui al paragrafo 1 è limitata alla revoca del vantaggio indebitamente ottenuto aumentato, se ciò è previsto, di interessi che possono essere stabiliti in maniera forfettaria.
(...)
4.   Le misure previste dal presente articolo non sono considerate sanzioni».
Diritto portoghese
Il Decreto‑Lei n. 163 A/2000 (decreto‑legge 163‑A/2000), del 27 luglio 2000 (
Diário da República
I, serie I-A, n. 172, del 27 luglio 2000), che stabilisce, in particolare, le regole generali per l’applicazione del programma operativo «Agricoltura e sviluppo rurale», al suo articolo 11, paragrafo 1, dispone quanto segue:
«L’[IFAP] può risolvere unilateralmente il contratto se il beneficiario non adempie a uno dei suoi obblighi o se uno dei requisiti per la concessione dell’aiuto non sussiste o viene meno per motivi imputabili al beneficiario».
L’articolo 12 di tale decreto‑legge, intitolato «Rimborsi degli aiuti e delle spese», così prevede:
«1.   In caso di risoluzione del contratto da parte dell’[IFAP], il beneficiario è tenuto a rimborsare gli importi percepiti a titolo di aiuto, maggiorati degli interessi al tasso legale, calcolati dalla data in cui tali importi gli sono stati messi a sua disposizione, fatta salva l’applicazione di altre sanzioni previste dalla legge.
2.   Il rimborso previsto al paragrafo precedente deve essere effettuato entro [quindici] giorni dalla comunicazione della risoluzione e il beneficiario è espressamente avvisato a tal fine.
(...)».
Ai sensi dell’articolo 15 di detto decreto‑legge:
«Il certificato di debito emesso dall’[IFAP] costituisce titolo esecutivo.
(...)».
Il Código do Procedimento Administrativo (codice di procedura amministrativa), nella sua versione applicabile ai procedimenti principali (in prosieguo: il «CPA»), al suo articolo 163, intitolato «Atti annullabili e regime di annullabilità», prevede quanto segue:
«1.   Sono annullabili gli atti amministrativi che ledono i principi o altre norme giuridiche applicabili, per la cui violazione non sia prevista un’altra sanzione.
(...)
3.   Gli atti annullabili possono essere impugnati dinanzi all’amministrazione stessa o dinanzi al tribunale amministrativo competente, entro i termini stabiliti dalla legge.
(...)».
L’articolo 179 del CPA, intitolato «Esecuzione di obblighi pecuniari», dispone quanto segue:
«1.   Quando, in forza di un atto amministrativo, devono essere corrisposte prestazioni pecuniarie a una persona giuridica di diritto pubblico, o su ordine di questa, si dà avvio, in caso di mancato pagamento volontario entro il termine impartito, al procedimento di esecuzione fiscale, come disciplinato dalla normativa sul procedimento tributario.
2.   Ai fini di quanto disposto al paragrafo precedente, l’organo competente emette, ai termini di legge, un certificato avente valore di titolo esecutivo, che trasmette al servizio competente dell’amministrazione tributaria unitamente al fascicolo amministrativo».
L’articolo 58, paragrafo 1, del Código do Processo nos Tribunais Administrativos (codice di procedura dei tribunali amministrativi), nella sua versione applicabile ai procedimenti principali (in prosieguo: il «CPTA»), così prevede:
«Salvo contraria disposizione di legge, l’impugnazione di atti nulli non è soggetta ad alcun termine e quella degli atti annullabili avviene entro il termine di:
a)
un anno, se promossa dal pubblico ministero;
b)
tre mesi, nei restanti casi».
L’articolo 59, paragrafo 2, del CPTA è così formulato:
«Il termine per l’impugnazione di cui dispongono i destinatari dell’atto amministrativo ai quali deve essere notificato decorre soltanto dalla data della notifica all’interessato o al suo mandatario, qualora l’interessato abbia scelto tale modalità di rappresentanza nel procedimento, oppure dalla data dell’ultima notifica se l’atto è stato notificato all’interessato e al suo mandatario, anche se l’atto è stato oggetto di pubblicazione obbligatoria».
Il Código de Procedimento e de Processo Tributário (codice di procedura amministrativa e giudiziaria in materia tributaria), nella sua versione applicabile ai procedimenti principali, al suo articolo 148, paragrafo 2, prevede quanto segue:
«Possono essere parimenti recuperati mediante procedimento di esecuzione fiscale, nei casi e nei termini espressamente previsti dalla legge:
a)
altri debiti nei confronti dello Stato e di altre persone giuridiche di diritto pubblico che devono essere assolti in forza di un atto amministrativo;
b)
rimborsi o restituzioni».
L’articolo 204 di tale codice, intitolato «Motivi dell’opposizione all’esecuzione», al suo paragrafo 1, prevede quanto segue:
«1.   L’opposizione può avere solo uno dei seguenti motivi:
(...)
d) prescrizione del debito oggetto di esecuzione».
Il Decreto-Lei n. 155/92 (decreto‑legge n. 155/92), del 28 luglio 1992 (
Diário da República
I, serie I-A, n. 172, del 28 luglio 1992), prevede, al suo articolo 40, paragrafo 2, per quanto riguarda l’interruzione e la sospensione della prescrizione del debito – trattandosi di un debito che deve seguire il regime giuridico applicabile ai debiti nei confronti dello Stato che non hanno natura fiscale – che «il termine di prescrizione [sia] interrotto e sospeso alle stesse condizioni della prescrizione civile».
L’articolo 323 del Código Civil (codice civile) stabilisce che «la prescrizione è interrotta dalla citazione o dalla notifica giudiziaria di qualsiasi atto che esprima, direttamente o indirettamente, l’intenzione di avvalersi di tale diritto, indipendentemente dal procedimento a cui appartiene tale atto e anche se il giudice non è competente».
Procedimenti principali, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
Per quanto riguarda i fatti di cui al procedimento principale nella causa C‑447/20, dalla decisione di rinvio in tale causa si evince che, il 13 febbraio 2002, l’IFAP, un’entità amministrativa autonoma, e LM hanno stipulato un contratto avente ad oggetto la concessione di un aiuto nell’ambito di un programma cofinanziato dal FEAOG.
È pacifico che LM ha proceduto, senza autorizzazione, alla modifica dell’investimento approvato. La data di tale modifica non è nota. Secondo LM, il compimento dell’irregolarità nell’esecuzione del contratto sarebbe avvenuta il 15 febbraio 2002.
Più di quattro anni dopo, il 26 febbraio 2006, l’IFAP ha inviato una lettera a LM da cui emerge che esso intendeva rivedere l’importo dell’aiuto concesso a quest’ultimo. Un avviso di ricevimento di tale lettera è stato firmato da LM il 1
o
marzo 2006.
Più di cinque anni dopo, con lettera del 23 giugno 2011, l’IFAP ha informato LM della sua decisione di chiedere il rimborso dell’aiuto finanziario concesso il 13 febbraio 2002.
L’8 agosto 2012 è stato avviato un procedimento di esecuzione fiscale nei confronti di LM al fine di recuperare le somme indebitamente percepite.
Investito di un’opposizione presentata da LM avverso il procedimento di esecuzione fiscale, il Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (tribunale amministrativo e tributario di Porto, Portogallo), con sentenza del 23 ottobre 2018, ha accolto tale opposizione con la motivazione che era scaduto il termine di decadenza per il perseguimento dell’irregolarità in questione.
Per quanto riguarda i fatti di cui al procedimento principale nella causa C‑448/20, dalla decisione di rinvio in tale causa emerge che, con lettera del 12 dicembre 2006, l’IFAP ha informato BD di aver riscontrato irregolarità nell’esecuzione del contratto di assegnazione di un aiuto nell’ambito dei programmi operativi regionali, stipulato il 20 aprile 2004, e che tali irregolarità sono avvenute prima del 31 dicembre 2004.
Il 20 dicembre 2006 BD ha presentato un reclamo.
Più di quattro anni dopo, con lettera del 13 luglio 2011, a BD è stata notificata la decisione dell’IFAP di sciogliere unilateralmente il contratto di assegnazione dell’aiuto in questione e di chiedere il rimborso delle somme indebitamente percepite.
Più di quattro anni dopo, il 16 dicembre 2015, l’amministrazione tributaria ha avviato un procedimento di esecuzione fiscale nei confronti di BD sulla base del «certificato di debito», emesso il 1
o
dicembre 2015 dall’IFAP, il quale funge da titolo esecutivo.
Investito di un’opposizione presentata da BD avverso il procedimento di esecuzione fiscale, il Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (tribunale amministrativo e tributario di Mirandela, Portogallo), con sentenza del 16 aprile 2018, ha accolto tale opposizione con la motivazione che il termine per avviare azioni giudiziarie, di una durata di quattro anni, iniziato a decorrere il 12 dicembre 2006, era scaduto.
L’IFAP ha proposto dinanzi al giudice del rinvio ricorsi avverso le sentenze di cui ai punti 23 e 28 della presente sentenza.
Dalle decisioni di rinvio nelle presenti cause si evince che, nelle fattispecie, l’IFAP ha adottato decisioni di recupero con le quali ha obbligato LM e BD a rimborsare aiuti indebitamente percepiti. Poiché non sono state impugnate in tempo utile dinanzi al tribunale amministrativo competente, tali decisioni sono diventate definitive.
Ai fini dell’esecuzione delle decisioni di recupero, il diritto portoghese consente all’IFAP di ricorrere a un procedimento giudiziario, detto di «esecuzione fiscale». In tale contesto, LM e BD hanno presentato opposizione avverso i procedimenti di esecuzione fiscale, facendo valere che le decisioni di recupero loro rivolte erano state adottate dopo la scadenza del termine di prescrizione dei procedimenti amministrativi.
Secondo il giudice del rinvio, occorre quindi determinare se l’opposizione all’esecuzione fiscale sia il mezzo procedurale appropriato per conoscere della prescrizione delle azioni giudiziarie di cui all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95, e, in caso affermativo, determinare il termine applicabile a tale prescrizione nonché le regole per il suo calcolo.
Tale giudice evidenzia che il fascicolo di cui dispone è lacunoso, sicché il dies a quo del termine di prescrizione non può essere determinato con precisione. Esso afferma altresì di non sapere se l’IFAP abbia adottato altri atti, oltre a quelli summenzionati, che avrebbero potuto interrompere la prescrizione.
Nell’ipotesi in cui l’opposizione all’esecuzione fiscale non possa basarsi sulla prescrizione delle azioni giudiziarie, occorrerebbe procedere all’interpretazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95, il quale prevedrebbe un termine che limita la possibilità di procedere al recupero forzoso delle somme indebitamente percepite.
Per quanto riguarda il tenore del diritto portoghese, il giudice del rinvio rileva che l’opposizione all’esecuzione fiscale consente di far valere la prescrizione del debito, il che implica di verificare se il termine impartito al creditore per esigere validamente dal debitore il pagamento di un debito regolarmente costituito sia o meno superato. Per contro, l’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 disciplinerebbe il termine di prescrizione applicabile alle azioni giudiziarie per l’eventuale adozione di una decisione di recupero di aiuti indebitamente percepiti.
A quest’ultimo riguardo, il giudice del rinvio afferma che, a suo avviso, il termine di tre anni, previsto dall’articolo 3, paragrafo 2, di tale regolamento, per l’esecuzione di dette decisioni non verrebbe computato nel termine di prescrizione delle azioni giudiziarie di cui al paragrafo 1 del medesimo articolo.
Il suddetto giudice rileva, inoltre, che una decisione di recupero deve essere contestata per la via contenziosa entro il termine previsto a tal fine. È unicamente in tale contesto che il diritto portoghese permetterebbe di far valere i profili di illegittimità da cui sarebbe inficiata tale decisione, ivi compresa, in particolare, la prescrizione delle azioni giudiziarie. L’opposizione all’esecuzione fiscale consentirebbe di statuire soltanto sulla prescrizione del debito e non sulla prescrizione delle azioni giudiziarie.
Tuttavia, secondo detto giudice, la scadenza dei termini previsti dall’articolo 3 del regolamento n. 2988/95 potrebbe comportare l’inesigibilità di un credito derivante da un aiuto indebitamente percepito. Esso cerca quindi di comprendere se le disposizioni del diritto portoghese, in forza delle quali l’opposizione all’esecuzione fiscale non può basarsi sulla prescrizione delle azioni giudiziarie di cui al paragrafo 1 di tale articolo, siano conformi al diritto dell’Unione.
Inoltre, il giudice del rinvio rileva che il diritto portoghese prevede che il termine applicabile all’esecuzione della decisione di recupero decorre dalla sua adozione, laddove l’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95 si riferirebbe alla data in cui tale decisione diventa definitiva.
Analogamente, non sarebbe certo che i casi di interruzione e di sospensione di tale termine, previsti dal diritto portoghese, siano conformi ai requisiti del regolamento n. 2988/95. Infatti, la citazione dell’interessato nell’ambito del procedimento di esecuzione interrompe il termine di esecuzione, termine al quale si devono aggiungere i periodi di sospensione in caso di reclamo, di contestazione, di ricorso o di opposizione, qualora tali atti procedurali comportino la sospensione del recupero del debito. Una simile sospensione dura fino all’adozione di una decisione giudiziaria definitiva che pone fine al procedimento di esecuzione.
Stanti tali circostanze, il Supremo Tribunal Administrativo (Corte amministrativa suprema, Portogallo) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali, formulate in modo identico in ciascuna delle due cause:
«1)
Se l’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 osti a una soluzione di diritto interno secondo la quale al beneficiario del contributo finanziario incombe l’onere di impugnare in giudizio, dinanzi al giudice competente, l’atto che determina la restituzione degli importi indebitamente percepiti, a causa della constatazione di un’irregolarità, a pena che la mancata impugnazione tempestiva di tale atto (vale a dire il mancato esercizio da parte del beneficiario, in tempo utile, dei mezzi di difesa messi a sua disposizione dal diritto nazionale) determini la sua inoppugnabilità e, di conseguenza, la possibilità che la restituzione dell’importo indebitamente versato sia richiesta secondo le regole e i termini del diritto nazionale.
2)
Se l’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 osti a una soluzione di diritto nazionale secondo la quale il beneficiario del contributo finanziario non può avvalersi della scadenza del termine di quattro o di otto anni nell’ambito del procedimento giudiziario di recupero forzoso avviato nei suoi confronti, per il motivo che l’esame di tale questione è consentito solo nell’ambito dell’impugnazione dell’atto che determina la restituzione degli importi indebitamente percepiti, a causa della constatazione di un’irregolarità.
(...)
(3)
[In caso di risposta negativa a tali questioni, s]e il termine di tre anni di cui all’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95 debba essere considerato un termine di prescrizione del debito che insorge con l’adozione dall’atto che impone il rimborso degli importi indebitamente percepiti in caso di irregolarità nel finanziamento. E se esso debba essere calcolato a decorrere dalla data in cui l’atto è stato adottato.
(...)
4)
Se l’articolo 3 del regolamento n. 2988/95 osti a una soluzione di diritto interno nella quale il termine triennale per la prescrizione del debito che insorge con l’adozione dall’atto che impone il rimborso degli importi indebitamente percepiti in caso di irregolarità nel finanziamento è calcolato a partire dall’adozione di tale atto e si interrompe con la citazione per il recupero forzoso di tali somme, rimanendo sospeso fintantoché non vi sia una decisione definitiva o passata in giudicato che ponga fine al procedimento, nei casi di reclamo, impugnazione, ricorso od opposizione, qualora comportino la sospensione del recupero del debito».
Con decisione del presidente della Corte del 27 ottobre 2020, le cause C‑447/20 e C‑448/20 sono state riunite ai fini delle fasi scritta e orale del procedimento e della sentenza.
Con lettera del 16 settembre 2021, la cancelleria della Corte ha rivolto al giudice del rinvio una richiesta di chiarimenti. In risposta a tale domanda, il giudice del rinvio ha indicato, da un lato, per quanto riguarda il dies a quo del termine di cui all’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95, che dall’articolo 160 del CPA risulta che la decisione che impone una sanzione diventa definitiva (efficace) a decorrere dalla sua notifica. Dall’altro lato, per quanto riguarda i casi di interruzione e di sospensione di tale termine, esso ha affermato che, «trattandosi di un debito che deve seguire il regime giuridico applicabile ai debiti nei confronti dello Stato che non hanno natura fiscale», dal diritto portoghese emerge che «la prescrizione è interrotta e sospesa alle stesse condizioni della prescrizione civile» e che «anche dal diritto civile, applicabile nel caso di specie, emerge che non vi sono motivi di sospensione di tale termine di prescrizione», pur confermando che «la prescrizione è interrotta dalla citazione o dalla notifica giudiziaria di un atto».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulle questioni prima e seconda
Con le sue questioni prima e seconda, che devono essere esaminate congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale in forza della quale, ai fini dell’impugnazione di una decisione di recupero di somme indebitamente versate, adottata dopo la scadenza del termine di prescrizione delle azioni giudiziarie oggetto di tale disposizione, il suo destinatario sia tenuto, a pena di decadenza, a far valere l’irregolarità di tale decisione entro un determinato termine dinanzi al tribunale amministrativo competente e non possa più opporsi all’esecuzione di detta decisione invocando la medesima irregolarità nell’ambito del procedimento giudiziario di recupero forzoso avviato nei suoi confronti.
Occorre ricordare che, secondo l’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95, quest’ultimo introduce una «normativa generale relativa a dei controlli omogenei e a delle misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto [dell’Unione]» e ciò, come risulta dal terzo considerando del medesimo regolamento, al fine di «combattere in tutti i settori contro le lesioni agli interessi finanziari [dell’Unione]» (sentenze del 24 giugno 2004, Handlbauer,
C‑278/02
,
EU:C:2004:388
, punto
, nonché dell’11 giugno 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, punto
).
Come risulta dall’articolo 4, paragrafo 1, di tale regolamento, le suddette misure amministrative possono consistere, come avviene nei procedimenti principali, nella revoca del vantaggio indebitamente ottenuto.
L’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, del regolamento n. 2988/95 fissa, in materia di azioni giudiziarie, un termine di prescrizione che si applica segnatamente in relazione a siffatte misure amministrative e che decorre dall’esecuzione dell’irregolarità, ove quest’ultima, a norma dell’articolo 1, paragrafo 2, del medesimo regolamento, comprende «qualsiasi violazione di una disposizione del diritto [dell’Unione] derivante da un’azione o un’omissione di un operatore economico che abbia o possa avere come conseguenza un pregiudizio al bilancio generale [dell’Unione]» (sentenza del 22 dicembre 2010, Corman,
C‑131/10
,
EU:C:2010:825
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Adottando il regolamento n. 2988/95, in particolare l’articolo 3, paragrafo 1, primo comma, di quest’ultimo, il legislatore dell’Unione ha deciso di stabilire una norma generale sulla prescrizione applicabile in materia e con la quale esso intendeva, da un lato, definire un termine minimo applicato in tutti gli Stati membri e, dall’altro, rinunciare alla possibilità di perseguire un’irregolarità lesiva degli interessi finanziari dell’Unione europea dopo il decorso di un periodo di quattro anni successivo al compimento di tale irregolarità (sentenza del 5 marzo 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Ne consegue che, a partire dalla data di entrata in vigore del regolamento n. 2988/95, qualsiasi irregolarità che leda gli interessi finanziari dell’Unione può, in linea di principio e fatta eccezione per i settori per i quali il legislatore dell’Unione ha previsto un termine inferiore, essere perseguita dalle autorità competenti degli Stati membri entro un termine di quattro anni (sentenza del 5 marzo 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Inoltre, va ricordato che il termine di cui all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 mira a garantire la certezza del diritto per gli operatori economici. Infatti, questi ultimi devono essere in grado di determinare, fra le loro operazioni, quelle che sono definitivamente consolidate e quelle ancora assoggettabili ad azioni giudiziarie (sentenza dell’11 giugno 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, punto
).
La suddetta disposizione conferisce, quindi, un diritto agli operatori economici, il che implica che essi devono poter invocare la prescrizione delle azioni giudiziarie afferenti a un’irregolarità al fine di opporsi all’applicazione, nei loro confronti, di misure e sanzioni amministrative.
A tal riguardo, occorre rilevare che il regolamento n. 2988/95 non determina né i mezzi di ricorso disponibili per impugnare le decisioni che impongono misure e sanzioni amministrative né gli organi giurisdizionali competenti a conoscerne e neppure prevede un termine di decadenza o di prescrizione alla scadenza del quale tali decisioni, se non impugnate dinanzi al giudice competente, diventano definitive.
In mancanza di una disciplina dell’Unione in materia, spetta all’ordinamento giuridico interno di ciascuno Stato membro designare i giudici competenti e stabilire le modalità procedurali dei ricorsi giurisdizionali intesi a garantire la tutela dei diritti spettanti ai singoli in forza delle norme di diritto dell’Unione, purché tali modalità, da un lato, non siano meno favorevoli di quelle che riguardano ricorsi analoghi di natura interna (principio di equivalenza) né, dall’altro, rendano praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione (principio di effettività) (sentenza del 12 febbraio 2008, Kempter,
C‑2/06
,
EU:C:2008:78
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, nessun elemento contenuto nelle decisioni di rinvio consente di ritenere che il termine di tre mesi di cui all’articolo 58, paragrafo 1, del CPTA, al fine di impugnare una decisione amministrativa, quali le decisioni di recupero contestate in via incidentale nel procedimento principale, sia contrario al principio di equivalenza, circostanza questa che spetta tuttavia al giudice nazionale del rinvio verificare.
Per quanto riguarda il principio di effettività, la Corte ha ripetutamente affermato che la fissazione di termini di ricorso ragionevoli a pena di decadenza soddisfa, di regola, l’esigenza di effettività nei limiti in cui essa costituisce un’applicazione del principio fondamentale della certezza del diritto. Infatti, termini del genere non sono tali da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione, anche se, per definizione, lo spirare di detti termini comporta il rigetto, totale o parziale, dell’azione esperita (v., in tal senso, sentenze del 12 febbraio 2008, Kempter,
C‑2/06
,
EU:C:2008:78
, punto
, e del 14 febbraio 2019, Nestrade,
C‑562/17
,
EU:C:2019:115
, punto
).
Spetta tuttavia agli Stati membri determinare, per le normative nazionali che rientrano nella sfera d’applicazione del diritto dell’Unione, termini in funzione, segnatamente, della rilevanza che le decisioni da adottare rivestono per gli interessati, della complessità dei procedimenti e della legislazione da applicare, del numero di soggetti che possono essere coinvolti e degli altri interessi pubblici o privati che devono essere presi in considerazione. Nel rispetto di tale condizione, gli Stati membri restano liberi di prevedere termini più o meno lunghi (sentenza del 21 dicembre 2016, TDC,
C‑327/15
,
EU:C:2016:974
, punto
).
A tal riguardo, non sembrano essere contrarie al principio di effettività disposizioni nazionali, quali l’articolo 58, paragrafo 1, e l’articolo 59, paragrafo 2, del CPTA, che prevedono che il destinatario di una decisione amministrativa, quali le decisioni di recupero contestate in via incidentale nei procedimenti principali, disponga, a pena di decadenza, di un termine di tre mesi dalla notifica di tale decisione per impugnarla.
Infatti, un simile termine è ragionevole qualora consenta all’interessato di valutare se sussistano motivi per impugnare la decisione che lo riguarda e, eventualmente, di preparare il ricorso avverso quest’ultima. Inoltre, il dies a quo della notifica dell’atto assicura che l’interessato non si trovi nella situazione in cui tale termine sia scaduto senza che esso abbia neppure avuto conoscenza della sua adozione (v., per analogia, sentenza dell’11 settembre 2019, Călin,
C‑676/17
,
EU:C:2019:700
, punti
e
).
Per di più, per quanto riguarda i mezzi di ricorso che consentono di impugnare decisioni amministrative come le decisioni di recupero contestate in via incidentale nei procedimenti principali, occorre constatare che, in via di principio, un obbligo di rivolgersi all’organo giurisdizionale amministrativo competente, come quello previsto all’articolo 163, paragrafo 3, del CPA, non è contrario ai principi di equivalenza e di effettività, ma costituisce il legittimo esercizio dell’autonomia procedurale degli Stati membri. In particolare, siffatto obbligo non può, di per sé, rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione.
Ciò non toglie che il principio della certezza del diritto abbia come corollario il principio della tutela del legittimo affidamento e richieda, da un lato, che le norme giuridiche siano chiare e precise e, dall’altro, che la loro applicazione sia prevedibile per coloro che vi sono sottoposti (sentenze del 15 febbraio 1996, Duff e a.,
C‑63/93
,
EU:C:1996:51
, punto
, nonché dell’11 settembre 2019, Călin,
C‑676/17
,
EU:C:2019:700
, punto
).
Nel caso di specie, fatte salve le verifiche che spettano al giudice del rinvio, non risulta, in particolare, che il diritto portoghese non consenta ai soggetti interessati, destinatari di una decisione amministrativa, di determinare con precisione l’organo giurisdizionale competente a conoscere dei ricorsi avverso tale decisione.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, si deve rispondere alle questioni prima e seconda dichiarando che l’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che, fatto salvo il rispetto dei principi di equivalenza e di effettività, esso non osta a una normativa nazionale in forza della quale, ai fini dell’impugnazione di una decisione di recupero di somme indebitamente versate, adottata dopo la scadenza del termine di prescrizione delle azioni giudiziarie oggetto di tale disposizione, il suo destinatario è tenuto, a pena di decadenza, a far valere l’irregolarità di tale decisione entro un determinato termine dinanzi al tribunale amministrativo competente e non può più opporsi all’esecuzione di detta decisione invocando la medesima irregolarità nell’ambito del procedimento giudiziario di recupero forzoso avviato nei suoi confronti.
Sulla prima parte della terza questione
Con la prima parte della sua terza questione, il giudice del rinvio chiede se l’articolo 3, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 2988/95 debba essere interpretato nel senso che la scadenza del termine da esso stabilito comporti la prescrizione del debito oggetto di una decisione di recupero.
Sull’ambito di applicazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95
In via preliminare, occorre rilevare che, secondo la formulazione dell’articolo 3, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 2988/95, il termine di esecuzione di una decisione che irroga «sanzioni amministrative» è di tre anni.
Nel caso di specie, come risulta dal punto 46 della presente sentenza, le decisioni nazionali da eseguire non irrogano una sanzione, bensì impongono una misura amministrativa, ossia il recupero degli aiuti indebitamente percepiti. Pertanto, occorre esaminare se l’articolo 3, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 2988/95 si applichi anche a decisioni del genere.
Secondo costante giurisprudenza, ai fini dell’interpretazione di una norma di diritto dell’Unione si deve tener conto non soltanto della lettera della stessa, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (sentenza del 3 settembre 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, punto
).
Per quanto riguarda, in primo luogo, il contesto dell’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95, occorre ricordare che, secondo la formulazione del quarto comma dell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95, si tratta della pronuncia di una «sanzione», il che può indicare che tale comma sarebbe applicabile solo al perseguimento di irregolarità che comportano l’irrogazione di sanzioni amministrative, ai sensi dell’articolo 5 di tale regolamento (sentenza del 3 settembre 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, punto
).
Tuttavia, dalla giurisprudenza della Corte risulta che tale analisi testuale non è conclusiva e che, alla luce della sistematica e della finalità dell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95, il termine di prescrizione delle azioni giudiziarie dallo stesso previsto è applicabile sia alle irregolarità che conducono all’imposizione di una sanzione amministrativa, ai sensi dell’articolo 5 di quest’ultimo, sia a irregolarità, come quelle invocate a sostegno dei ricorsi nei procedimenti principali, che sono oggetto di una misura amministrativa consistente nella revoca del vantaggio indebitamente ottenuto, conformemente all’articolo 4 di detto regolamento. Ne consegue che, ai fini dell’applicazione dell’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95, non occorre distinguere tra una sanzione amministrativa e una misura amministrativa (v., in tal senso, sentenza del 3 settembre 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, punti da
a
e giurisprudenza ivi citata).
Tale constatazione si impone anche in relazione all’ambito di applicazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento in parola.
Occorre infatti rilevare, da un lato, che l’articolo 3 del regolamento n. 2988/95 figura nel titolo I di quest’ultimo, il quale enuncia i «principi generali» della sua applicazione. Tale articolo è quindi destinato ad applicarsi all’insieme degli strumenti previsti al titolo II di detto regolamento, vale a dire le misure e le sanzioni amministrative.
Dall’altro lato, occorre rilevare che l’obiettivo dei paragrafi 1 e 2 dell’articolo 3 del regolamento n. 2988/95 è lo stesso, vale a dire stabilire regole relative ai termini che si applicano alle azioni giudiziarie per il perseguimento delle irregolarità e all’esecuzione delle decisioni eventualmente adottate alla conclusione delle azioni stesse, il che depone a favore di un’interpretazione coerente di questi ultimi.
Inoltre, l’interpretazione dell’articolo 3 del regolamento n. 2988/95, secondo cui, al suo paragrafo 2, il legislatore dell’Unione si è limitato a fissare il termine di esecuzione delle sole decisioni che impongono sanzioni amministrative, mentre, al paragrafo 1 di tale articolo, esso ha determinato le regole di prescrizione che si applicano alle azioni giudiziarie che possono portare all’adozione delle decisioni che impongono non solo simili sanzioni, ma anche misure amministrative, non sarebbe coerente. Tale interpretazione comporterebbe che il termine di esecuzione delle misure amministrative sarebbe il solo a non essere determinato dal diritto dell’Unione, il che sarebbe contrario alla finalità dell’articolo 3 e all’economia generale del sistema di prescrizione stabilito dal suddetto articolo (v., in tal senso, sentenza del 3 settembre 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, punto
).
Pertanto, poiché i termini di prescrizione previsti all’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento n. 2988/95 si riferiscono tanto alle decisioni relative a sanzioni amministrative quanto a quelle relative a misure amministrative, si deve ritenere, al fine di garantire la coerenza del sistema di prescrizione previsto da tale articolo 3 del regolamento in parola, che il termine di esecuzione di cui al paragrafo 2 di detto articolo si riferisca anche a questi due tipi di decisioni.
Occorre aggiungere che dall’articolo 5 del suddetto regolamento emerge che le sanzioni ivi previste riguardano le irregolarità intenzionali o causate da negligenza, le quali costituiscono, di regola, irregolarità particolarmente gravi. Orbene, sarebbe incoerente interpretare l’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95 nel senso che esso prevede un termine di esecuzione unicamente per le decisioni relative a simili sanzioni e non per le decisioni relative a misure amministrative, di cui all’articolo 4 del medesimo regolamento, le quali sono applicabili anche a casi di irregolarità meno gravi.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, la finalità del regolamento n. 2988/95, occorre rilevare che anch’essa richiede un’interpretazione uniforme dell’articolo 3, paragrafi 1 e 2, di tale regolamento.
Infatti, da un lato, come ricordato al punto 45 della presente sentenza, il regolamento n. 2988/95 introduce, conformemente al suo articolo 1, una normativa generale relativa a controlli omogenei e a misure e sanzioni amministrative riguardanti irregolarità relative al diritto dell’Unione e ciò, come risulta dal terzo considerando di tale regolamento, al fine di combattere in tutti i settori contro le lesioni agli interessi finanziari dell’Unione.
A tal riguardo, detto regolamento fornisce, con il suo articolo 3, un quadro coerente al sistema di prescrizione (v., in tal senso, sentenza del 3 settembre 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, punto
). Un siffatto quadro coerente contribuisce all’efficacia della lotta contro gli atti lesivi degli interessi finanziari dell’Unione che, come risulta dal quarto considerando del medesimo regolamento, richiede la predisposizione di un contesto giuridico comune a tutti i settori contemplati dalle politiche dell’Unione.
Pertanto, la coerenza di un simile sistema richiede che l’ambito di applicazione dell’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95 non sia interpretato in modo più restrittivo di quello dell’articolo 3, paragrafo 1, di tale articolo.
Dall’altro lato, come è stato ricordato al punto 50 della presente sentenza, il termine di cui al paragrafo 1 del suddetto articolo mira a garantire la certezza del diritto per gli operatori economici. Questi ultimi devono essere in grado di determinare, fra le loro operazioni, quelle che sono definitivamente consolidate e quelle ancora assoggettabili ad azioni giudiziarie.
Il paragrafo 2 dell’articolo in parola persegue lo stesso obiettivo di certezza del diritto. Esso permette in tal modo agli operatori economici di determinare se una decisione adottata al termine di azioni giudiziarie avviate contro un’irregolarità possa ancora essere eseguita. Alla luce di tale obiettivo, l’interpretazione di detta disposizione, secondo cui occorrerebbe distinguere le decisioni che impongono misure amministrative da quelle che prevedono sanzioni amministrative in relazione all’applicabilità del termine di esecuzione, è artificiosa e non può essere giustificata.
Si deve ancora rilevare che il fatto di ritenere che i termini minimi di cui all’articolo 3, paragrafi 1 e 2, del regolamento n. 2988/95, la cui durata è, di regola, sufficiente per consentire alle autorità nazionali di perseguire un’irregolarità che pregiudica gli interessi finanziari dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 17 settembre 2014, Cruz & Companhia,
C‑341/13
,
EU:C:2014:2230
, punto
), si applichino tanto alle decisioni relative all’adozione di misure amministrative quanto a quelle relative alle sanzioni amministrative contribuisce ad assicurare l’obbligo generale di diligenza che incombe all’amministrazione nazionale nella verifica della regolarità dei pagamenti da essa stessa effettuati e che gravano sul bilancio dell’Unione, il che implica che essa deve adottare prontamente le misure destinate a rimediare alle irregolarità (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, punto
).
Quanto all’articolo 4, paragrafo 4, del regolamento n. 2988/95, il quale prevede che le misure amministrative «non [siano] considerate sanzioni», occorre rilevare che tale precisazione mira soltanto ad evidenziare la natura non punitiva delle misure amministrative, nei limiti in cui queste ultime comportano solo la revoca di un vantaggio indebitamente ottenuto (v., in tal senso, sentenza del 26 maggio 2016, Județul Neamț e Județul Bacău,
C‑260/14 e C‑261/14
,
EU:C:2016:360
, punto
). Essa non è invece idonea a giustificare una differenza di trattamento tra misure amministrative e sanzioni amministrative in relazione ai termini previsti all’articolo 3 di tale regolamento, in quanto questi due strumenti possono pregiudicare il patrimonio degli interessati.
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre constatare che l’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95 riguarda sia le sanzioni amministrative, ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, di tale regolamento, sia le misure amministrative, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, di detto regolamento, che possono essere adottate ai fini della tutela degli interessi finanziari dell’Unione.
Sugli effetti della scadenza del termine di cui all’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95
Per quanto riguarda la questione sollevata, occorre rilevare che il giudice del rinvio interroga la Corte circa la natura del termine di cui all’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95. Esso tenta, in tal modo, di determinare se le parti convenute nei procedimenti principali possano opporsi all’esecuzione forzata delle decisioni di recupero di cui sono destinatarie. Secondo il giudice del rinvio, se la Corte dovesse dichiarare che la scadenza del termine di cui all’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95 comporta la prescrizione del debito oggetto di tali decisioni, le parti convenute nei procedimenti principali disporrebbero, sulla base del diritto portoghese, di un motivo di opposizione al recupero forzoso del debito in questione. Inoltre, occorre rilevare che il giudice del rinvio non ha fatto riferimento ad alcuna disposizione secondo cui, nel diritto portoghese, sarebbe possibile applicare un termine di esecuzione più lungo di quello fissato all’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95, conformemente alla facoltà che gli Stati membri mantengono in forza dell’articolo 3, paragrafo 3, del regolamento in parola.
Ciò detto, occorre ricordare, come si evince dall’esame dell’ambito di applicazione dell’articolo 3, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 2988/95, che quest’ultimo prevede che il termine di esecuzione delle decisioni che irroga una misura o una sanzione amministrativa sia di tre anni. Ne consegue che, fatta salva la facoltà che gli Stati membri mantengono in forza dell’articolo 3, paragrafo 3, di tale regolamento, dopo la scadenza del termine di cui al paragrafo 2, primo comma, di tale articolo, siffatte decisioni non possono più essere eseguite.
Per quanto riguarda in particolare una decisione che include una misura amministrativa che impone al suo destinatario di restituire una somma indebitamente percepita, la scadenza di tale termine ha come conseguenza che la somma di cu trattasi non può più essere recuperata mediante esecuzione forzata. Se del caso, il destinatario di tale decisione può quindi opporsi ai procedimenti di esecuzione.
Al riguardo, l’eventuale assenza di un motivo di opposizione nella normativa di uno Stato membro in una simile ipotesi non può impedire al destinatario di una decisione di recupero delle somme indebitamente percepite di far valere la scadenza del termine di esecuzione di cui all’articolo 3, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 2988/95.
Infatti, a causa della loro stessa natura e della loro funzione nell’ambito delle fonti del diritto dell’Unione, le disposizioni di un regolamento producono in genere un effetto immediato negli ordinamenti giuridici nazionali senza che le autorità nazionali debbano adottare misure di applicazione (sentenze del 24 giugno 2004, Handlbauer,
C‑278/02
,
EU:C:2004:388
, punto
, e del 28 ottobre 2010, SGS Belgium e a.,
C‑367/09
,
EU:C:2010:648
, punto
).
Alcune di tali disposizioni possono tuttavia richiedere, per la loro attuazione, l’adozione di misure di applicazione da parte degli Stati membri (sentenze del 24 giugno 2004, Handlbauer,
C‑278/02
,
EU:C:2004:388
, punto
, nonché del 28 ottobre 2010, SGS Belgium e a.,
C‑367/09
,
EU:C:2010:648
, punto
).
Tuttavia, ciò non avviene nel caso dell’articolo 3, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 2988/95. Se è vero che il secondo comma di tale paragrafo prevede che spetti agli Stati membri stabilire nel loro diritto nazionale i casi di interruzione e di sospensione del termine di esecuzione, qualora tali casi di interruzione e di sospensione non esistano, siano venuti meno o non siano stati invocati in tempo utile, la scadenza di tale termine comporta necessariamente l’impossibilità di procedere all’esecuzione forzata di una decisione di recupero delle somme indebitamente percepite.
Tale constatazione non può essere inficiata dall’articolo 3, paragrafo 3, del regolamento n. 2988/95. Infatti, anche se gli Stati membri si dovessero avvalere della facoltà di applicare un termine di esecuzione più lungo rispetto a quello previsto al paragrafo 2 di tale articolo 3, la scadenza del termine così prolungato renderebbe parimenti impossibile l’esecuzione di una decisione di recupero delle somme indebitamente percepite.
Stanti tali circostanze, al fine di rispondere utilmente al giudice del rinvio sulla questione di stabilire se i destinatari delle decisioni di recupero delle somme indebitamente percepite possano opporsi alla loro esecuzione forzata dopo la scadenza del termine di cui all’articolo 3, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 2988/95, non è necessario determinare se la scadenza di detto termine comporti anche la prescrizione del debito oggetto di tali decisioni.
Alla luce di tutto quanto precede, occorre rispondere alla prima parte della terza questione dichiarando che l’articolo 3, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che esso produce un effetto immediato negli ordinamenti giuridici nazionali, senza che le autorità nazionali debbano adottare misure di applicazione. Ne consegue che il destinatario di una decisione di recupero delle somme indebitamente percepite deve, in ogni caso, poter far valere la scadenza del termine di esecuzione di cui all’articolo 3, paragrafo 2, primo comma, di tale regolamento o, eventualmente, di un termine di esecuzione prorogato in applicazione dell’articolo 3, paragrafo 3, di detto regolamento, al fine di opporsi al recupero forzoso di tali somme.
Sulla seconda parte della terza questione e sulla prima parte della quarta questione
Con la seconda parte della sua terza questione e la prima parte della sua quarta questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo. 3, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 2988/95 debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che prevede che il termine di esecuzione da esso stabilito inizi a decorrere dall’adozione di una decisione che impone il rimborso delle somme indebitamente percepite.
Per quanto riguarda il dies a quo del termine di cui all’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95, dall’esame dell’ambito di applicazione del primo comma di tale disposizione e dalla sua formulazione si evince che il termine decorre dal giorno in cui la decisione che impone una misura o una sanzione amministrativa diventa definitiva.
Inoltre, occorre ricordare, come risulta dal punto 88 della presente sentenza, che, a causa della loro stessa natura e della loro funzione nell’ambito delle fonti del diritto dell’Unione, le disposizioni di un regolamento producono in genere un effetto immediato negli ordinamenti giuridici nazionali senza che le autorità nazionali debbano adottare misure di applicazione.
Gli Stati membri possono certamente adottare misure di applicazione di un regolamento se non ostacolano la sua applicabilità diretta, se non dissimulano la sua natura comunitaria e se precisano l’esercizio del potere discrezionale loro conferito da tale regolamento pur restando nei limiti delle sue disposizioni [sentenza del 25 novembre 2021, Finanzamt Österreich (Assegni familiari per cooperanti),
C‑372/20
,
EU:C:2021:962
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
Tuttavia, l’articolo 3, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 2988/95, dal momento che prevede che il termine da esso fissato decorra dal giorno in cui la «decisione diventa definitiva», non lascia agli Stati membri alcun margine di discrezionalità. Tale disposizione osta quindi a una normativa nazionale che preveda che il termine di esecuzione inizi a decorrere dall’adozione stessa di una decisione che impone la restituzione delle somme indebitamente percepite prima che essa sia divenuta definitiva.
Inoltre, dalla risposta del giudice del rinvio alla richiesta di chiarimenti di cui al punto 43 della presente sentenza si evince che quest’ultimo ritiene che, secondo il diritto portoghese, una decisione che impone il recupero delle somme indebitamente percepite diventi «efficace» e «definitiva» al momento della sua notifica.
È certamente vero che, nell’ambito del procedimento di cui all’articolo 267 TFUE, la Corte non è competente a interpretare il diritto nazionale, compito che incombe esclusivamente al giudice del rinvio [sentenza del 30 gennaio 2020, Generics (UK) e a.,
C‑307/18
,
EU:C:2020:52
, punto
]. Ciò non toglie tuttavia che essa sia competente a interpretare l’articolo 3, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 2988/95 e, di conseguenza, a precisare la portata dalla nozione di «decisione definitiva», ai sensi di tale disposizione.
Secondo costante giurisprudenza della Corte, infatti, dai doveri derivanti tanto dall’applicazione uniforme del diritto dell’Unione quanto dal principio d’uguaglianza discende che i termini di una disposizione di diritto dell’Unione, che non contenga nessun espresso richiamo al diritto degli Stati membri per quanto riguarda la determinazione del suo senso e della sua portata, devono normalmente dar luogo, nell’intera Unione, a un’interpretazione autonoma ed uniforme (sentenza del 25 gennaio 2017, van Vemde,
C‑582/15
,
EU:C:2017:37
, punto
).
Ciò è quanto avviene nel caso dell’articolo 3, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 2988/95, il quale non contiene alcun richiamo al diritto degli Stati membri e che indica espressamente che il termine da esso stabilito decorre dal giorno in cui la «la decisione diventa definitiva».
Al riguardo, benché i termini dell’articolo 3, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 2988/95 non siano univoci, il riferimento in tale disposizione a una decisione che diventa definitiva depone a favore di un’interpretazione secondo la quale detta disposizione riguarda l’ultima decisione emessa nell’ambito di un procedimento amministrativo che rende definitivo e quindi inattaccabile l’obbligo di rimborsare le somme indebitamente percepite o l’imposizione di una sanzione amministrativa (v., per analogia, sentenza del 25 gennaio 2017, van Vemde,
C‑582/15
,
EU:C:2017:37
, punto
).
Si deve quindi ritenere che l’articolo 3, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 2988/95 si riferisca a una decisione che diventa definitiva o alla scadenza dei termini di ricorso ragionevoli previsti dal diritto nazionale o all’esaurimento dei mezzi di ricorso.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, si deve rispondere alla seconda parte della terza questione e alla prima parte della quarta questione dichiarando che l’articolo 3, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che prevede che il termine di esecuzione da esso stabilito inizi a decorrere dall’adozione di una decisione che impone il rimborso delle somme indebitamente percepite, termine questo che deve decorrere dal giorno in cui tale decisione diventa definitiva, vale a dire dal giorno in cui scadono i termini di ricorso o dall’esaurimento dei mezzi di ricorso.
Sulla seconda parte della quarta questione
La seconda parte della quarta questione verte sull’interruzione e sulla sospensione del termine di esecuzione di cui all’articolo 3, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 2988/95.
In via preliminare, occorre ricordare che, in risposta alla richiesta di chiarimenti di cui al punto 43 della presente sentenza, il giudice del rinvio ha confermato che la citazione per il recupero forzoso del debito oggetto di una decisione di recupero interrompe tale termine di esecuzione.
Per converso, contrariamente a quanto emerge dall’esposizione della quarta questione, vertente sui casi di sospensione del termine di esecuzione di cui all’articolo 3, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 2988/95, il giudice del rinvio ha affermato che «anche dal diritto civile, applicabile nel caso di specie, emerge che non esistono motivi di sospensione di tale termine». Manca una spiegazione in relazione a tale apparente contraddizione.
Stanti tali circostanze, la Corte non può determinare con certezza lo stato del diritto portoghese in relazione ai casi di sospensione del termine di esecuzione di cui all’articolo 3, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 2988/95. In particolare, non è chiaro se l’opposizione a un procedimento di esecuzione forzata, come quella di cui trattasi nei procedimenti principali, comporti la sospensione di detto termine. Di conseguenza, la Corte non può fornire una risposta utile alla questione sollevata, nei limiti in cui quest’ultima verte su tale aspetto.
Occorre quindi ritenere che, con la seconda parte della sua quarta questione, il giudice del rinvio chieda, in sostanza, se il secondo comma del paragrafo 2 dell’articolo 3 del regolamento n. 2988/95 debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale in forza della quale il termine di esecuzione previsto al primo comma di tale paragrafo è interrotto dalla citazione per il recupero forzoso del debito oggetto di una decisione di recupero.
Al riguardo, occorre rilevare che l’articolo 3, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento n. 2988/95 prevede che spetta agli Stati membri determinare, nell’ambito della loro diritto nazionale, i casi di interruzione e di sospensione del termine di esecuzione previsto dal primo comma di tale paragrafo.
Inoltre, contrariamente all’articolo 3, paragrafo 1, quarto comma, del regolamento n. 2988/95, che impone un limite assoluto che si applica alla prescrizione delle azioni giudiziarie avverso un’irregolarità (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, punto
), il paragrafo 2 di tale articolo non contiene un simile limite.
Pertanto, gli Stati membri mantengono un ampio potere discrezionale nella determinazione dei casi di interruzione e di sospensione del termine di esecuzione di cui all’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento n. 2988/95.
In tale contesto, essi sono tuttavia tenuti a rispettare i limiti imposti dal diritto dell’Unione, nel senso che le modalità stabilite dal diritto nazionale non possono risolversi nel rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile il recupero degli aiuti indebiti e che l’applicazione della normativa nazionale deve avvenire in modo non discriminatorio rispetto ai procedimenti intesi alla definizione di controversie nazionali dello stesso tipo (v., per analogia, sentenza del 20 dicembre 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse,
C‑516/16
,
EU:C:2017:1011
, punto
).
Inoltre, gli Stati membri sono tenuti a rispettare i principi di proporzionalità e della certezza del diritto (v., in tal senso, sentenza del 2 marzo 2017, Glencore Céréales France,
C‑584/15
,
EU:C:2017:160
, punto
).
Quanto al principio di proporzionalità, la durata dei termini di prescrizione e di esecuzione applicabili non deve eccedere manifestamente quanto necessario per raggiungere l’obiettivo di tutela degli interessi finanziari dell’Unione (v., in tal senso, sentenza del 2 marzo 2017, Glencore Céréales France,
C‑584/15
,
EU:C:2017:160
, punto
). Quanto al principio della certezza del diritto, quest’ultimo esige, segnatamente, che tali termini devono essere fissati in anticipo e che qualsiasi applicazione «per analogia» di detti termini deve essere sufficientemente prevedibile per i soggetti interessati (v., in tal senso, sentenza del 5 marzo 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punto
).
Nel caso di specie, alla luce degli elementi che risultano dal fascicolo di cui dispone la Corte e fatte salve le verifiche che spettano al giudice del rinvio, non risulta che la normativa nazionale che disciplina l’interruzione del termine di esecuzione delle decisioni di recupero sia tale da rendere praticamente impossibile o eccessivamente difficile il recupero delle somme indebitamente percepite.
Per quanto riguarda il principio della certezza del diritto, la descrizione del diritto portoghese, quale risulta dal fascicolo di cui dispone la Corte, non permette di ritenere che l’interruzione di tale termine da parte della citazione per il recupero forzoso del debito oggetto di una decisione di recupero sia imprevedibile per i soggetti interessati.
Inoltre, per quanto riguarda il principio di proporzionalità, si deve rilevare che una normativa nazionale che prevede una simile interruzione del termine di esecuzione non eccede quanto necessario per raggiungere l’obiettivo di tutela degli interessi finanziari dell’Unione, in quanto non può ritardare indefinitamente la scadenza di detto termine.
Alla luce dell’insieme delle considerazioni che precedono, si deve rispondere alla seconda parte della quarta questione dichiarando che l’articolo 3, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale in forza della quale il termine di esecuzione previsto al primo comma di tale paragrafo è interrotto dalla citazione per il recupero forzoso del debito oggetto di una decisione di recupero.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:

1)
L’articolo 3, paragrafo 1, del regolamento (CE, Euratom) n. 2988/95 del Consiglio, del 18 dicembre 1995, relativo alla tutela degli interessi finanziari [dell’Unione europea], deve essere interpretato nel senso che, fatto salvo il rispetto dei principi di equivalenza e di effettività, esso non osta a una normativa nazionale in forza della quale, ai fini dell’impugnazione di una decisione di recupero di somme indebitamente versate, adottata dopo la scadenza del termine di prescrizione delle azioni giudiziarie oggetto di tale disposizione, il suo destinatario è tenuto, a pena di decadenza, a far valere l’irregolarità di tale decisione entro un determinato termine dinanzi al tribunale amministrativo competente e non può più opporsi all’esecuzione di detta decisione invocando la medesima irregolarità nell’ambito del procedimento giudiziario di recupero forzoso avviato nei suoi confronti.

2)
L’articolo 3, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che esso produce un effetto immediato negli ordinamenti giuridici nazionali, senza che le autorità nazionali debbano adottare misure di applicazione. Ne consegue che il destinatario di una decisione di recupero delle somme indebitamente percepite deve, in ogni caso, poter far valere la scadenza del termine di esecuzione di cui all’articolo 3, paragrafo 2, primo comma, di tale regolamento o, eventualmente, di un termine di esecuzione prorogato in applicazione dell’articolo 3, paragrafo 3, di detto regolamento, al fine di opporsi al recupero forzoso di tali somme.

3)
L’articolo 3, paragrafo 2, primo comma, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che prevede che il termine di esecuzione da esso stabilito inizi a decorrere dall’adozione di una decisione che impone il rimborso delle somme indebitamente percepite, termine questo che deve decorrere dal giorno in cui tale decisione diventa definitiva, vale a dire dal giorno in cui scadono i termini di ricorso o dall’esaurimento dei mezzi di ricorso.

4)
L’articolo 3, paragrafo 2, secondo comma, del regolamento n. 2988/95 deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale in forza della quale il termine di esecuzione previsto al primo comma di tale paragrafo è interrotto dalla citazione per il recupero forzoso del debito oggetto di una decisione di recupero.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il portoghese.