CELEX: 62018TJ0646
Asiakirjojen saaminen tutustuttaviksi
Asetus (EY) N:o 1049/2001
Tarkastuskertomus EACEA:n henkilöstöhallinnosta
Kieltäytyminen antamasta asiakirjaa tutustuttavaksi
Poikkeus, joka koskee tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa

Asian tausta
Kantaja Laurence Bonnafous oli koulutuksen, audiovisuaalialan ja kulttuurin toimeenpanoviraston (EACEA) sopimussuhteinen toimihenkilö.
Kantaja osoitti 30.7.2018 Euroopan komission sisäisen tarkastuksen yksikölle sähköpostiviestin pyytääkseen Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (
EYVL 2001, L 145, s. 43
) nojalla saada tutustua asiakirjaan, jolle kyseinen yksikkö oli antanut otsikoksi ”Final audit report – IAS Audit on HR Management in the Education, Audiovisual and Cultural Executive Agency [Ares(2018) 361356]” (Lopullinen tarkastuskertomus – Komission sisäisen tarkastuksen yksikön toteuttama tarkastus EACEA:n henkilöstöhallinnosta, jäljempänä pyydetty asiakirja).
Komission sisäisen tarkastuksen yksikkö kieltäytyi 9.8.2018 päivätyllä kirjeellä antamasta kantajan tutustuttavaksi pyydettyä asiakirjaa. Tämä kieltäytyminen perustui pääasiallisesti asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädettyyn poikkeukseen, jonka mukaan unionin toimielin voi kieltäytyä antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jos asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen voi vahingoittaa tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista. Se nimittäin katsoi, että pyydetyn asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen kyseisessä vaiheessa vahingoittaisi niiden tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien, joita kyseinen asiakirja koski, tarkoitusten suojaa, koska se haittaisi asiakirjan sisältämien suositusten tehokasta täytäntöönpanoa ja koska asiakirjaan liittyneet seurantatoimenpiteet eivät olleet täysin päättyneet.
Kantaja esitti 29.8.2018 päivätyllä kirjeellä uudistetun hakemuksen saada tutustua pyydettyyn asiakirjaan.
Komissio ilmoitti 19.9.2018 päivätyllä sähköpostilla kantajalle, että tämän esittämään uudistettuun tutustumishakemukseen vastaamiselle säädettyä alkuperäistä määräaikaa oli pidennettävä 15 työpäivällä ja että sille oli siis asetettava uusi määräaika, joka päättyisi 10.10.2018.
Komissio teki 9.10.2018 päätöksen C(2018) 6753 final (jäljempänä riidanalainen päätös), jolla se hylkäsi kantajan uudistetun hakemuksen saada tutustua asiakirjaan. Se katsoi pääasiallisesti yhtäältä, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetty poikkeus, tulkittuna unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta 25.10.2012 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 (
EUVL 2012, L 298, s. 1
; jäljempänä varainhoitoasetus) 99 artiklan 6 kohdan valossa, oli esteenä tarkastuskertomuksen sisältämien tietojen ennenaikaiselle ilmaisemiselle, joka saattaisi vaarantaa tarkastuksen hallitun toteuttamisen ja riippumattomuuden, ja toisaalta, ettei mikään ylivoimainen yleinen etu edellyttänyt mainitun poikkeuksen jättämistä soveltamatta.
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
Kantaja nosti nyt käsiteltävän kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 26.10.2018 toimittamallaan kannekirjelmällä.
Samana päivänä unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon toimittamallaan kirjeellä kantaja pyysi asian T‑614/17, Bonnafous v. EACEA, yhdistämistä nyt käsiteltävään asiaan. Komissio vastusti 5.12.2018 näiden kahden asian yhdistämistä.
Kantaja toimitti 21.12.2018 lisänäyttöä unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon.
Unionin yleisen tuomioistuimen kolmannen jaoston puheenjohtaja päätti 7.1.2019 tekemällään päätöksellä, ettei nyt käsiteltävää asiaa ja asiaa T‑614/17 yhdistetä.
Komissio jätti vastinekirjelmänsä unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 31.1.2019.
Kantaja jätti vastauskirjelmänsä unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 7.3.2019.
Komissio toimitti oman vastauskirjelmänsä unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 17.4.2019.
Koska unionin yleisen tuomioistuimen jaostojen kokoonpanoa muutettiin unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 27 artiklan 5 kohdan mukaisesti, esittelevä tuomari sijoitettiin ensimmäiseen jaostoon, jolle nyt käsiteltävä asia siis jaettiin.
Asianosaiset eivät pyytäneet asetetussa määräajassa istunnon pitämistä, joten unionin yleinen tuomioistuin, joka katsoi saaneensa asiakirja-aineiston perusteella riittävät tiedot, päätti työjärjestyksensä 106 artiklan 3 kohdan mukaisesti ratkaista asian ilman sen käsittelyn suullista vaihetta.
Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaisen päätöksen ja
–
velvoittaa vastaajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
hylkää kanteen perusteettomana ja
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Kantaja vetoaa kanteensa tueksi kolmeen kanneperusteeseen. Ensimmäinen kanneperuste koskee SEUT 15 artiklan 3 kohdan, Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 42 artiklan ja asetuksen N:o 1049/2001 rikkomista yhdessä. Toinen kanneperuste koskee SEUT 296 artiklasta ja perusoikeuskirjan 41 artiklasta johtuvan perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä. Kolmas kanneperuste koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista.
Unionin yleinen tuomioistuin katsoo aiheelliseksi aloittaa kanteen käsittelyn toisen kanneperusteen tutkimisella.
Toinen kanneperuste, joka koskee SEUT 296 artiklan ja perusoikeuskirjan 41 artiklan rikkomista
Kantajan mielestä riidanalaista päätöstä ei ole perusteltu riittävästi. Hän väittää erityisesti, että riskien tunnistaminen on esitetty konditionaalimuodossa ja viittaamatta mitenkään sellaisiin erityisiin syihin, joiden perusteella riskit voitaisiin määritellä tai edes hahmotella. Hän pitää siis valitettavana, että tällaisissa abstrakteissa perusteluissa tukeudutaan hyvin epämääräisiin näkökohtiin. Lisäksi kantaja väittää, että kyseisen päätöksen perustelut ovat ristiriidassa sen 19.9.2018 päivätyn kirjeen sisällön kanssa, jonka komission pääsihteeri lähetti kantajalle perustellakseen tämän esittämään uudistettuun hakemukseen annettavan vastauksen lykkäämistä. Kantajan mukaan kyseinen viive nimittäin selitettiin siinä tarpeella koota yhteen kaikki seikat, jotka olisivat tarpeen, jotta voitaisiin vastata kantajan esittämään hakemukseen saada tutustua asiakirjaan. Päätöksessä ei kuitenkaan ole mitään mainintaa näistä seikoista. Vastauskirjelmässään ja edelleen toisen kanneperusteen yhteydessä kantaja väittää myös, että komissio on joka tapauksessa laiminlyönyt asetuksen N:o 1049/2001 6 artiklan 4 kohtaan perustuvan velvollisuutensa antaa yleisölle tietoa ja neuvoja.
Komissio kiistää tällaisen argumentaation.
Aluksi on palautettava mieleen, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklassa ja perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan c alakohdassa edellytettyjen perustelujen on oltava kyseessä olevan toimen luonteen mukaisia ja niistä on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä riidanalaisen toimen antaneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimenpide koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimenpiteen laillisuuden (ks. tuomio 29.9.2011, Elf Aquitaine v. komissio,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Perusteluvelvollisuuden täyttymistä on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, sillä tutkittaessa sitä, täyttävätkö toimen perustelut SEUT 296 artiklan vaatimukset, on otettava huomioon toimen sanamuodon lisäksi myös sen asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (ks. tuomio 29.9.2011, Elf Aquitaine v. komissio,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kun kyse on hakemuksesta saada tutustua asiakirjoihin ja kyseessä oleva toimielin kieltäytyy antamasta asiakirjoja tutustuttaviksi, sen on kussakin tapauksessa käytössään olevien tietojen perusteella osoitettava, että asiakirjat, joihin tutustumista on haettu, tosiaankin kuuluvat asetuksessa N:o 1049/2001 lueteltujen poikkeusten soveltamisalaan (tuomio 10.9.2008, Williams v. komissio,
T‑42/05
,
EU:T:2008:325
,
kohta ja tuomio 7.7.2011, Valero Jordana v. komissio,
T‑161/04
, ei julkaistu,
EU:T:2011:337
,
kohta).
Oikeuskäytännön mukaan sen toimielimen, joka on kieltäytynyt antamasta asiakirjaa tutustuttavaksi, on siis esitettävä perustelut, joiden perusteella on mahdollista ymmärtää ja tarkistaa yhtäältä, että pyydetty asiakirja kuuluu todellakin sellaisen poikkeuksen alaan, johon on vedottu, ja toisaalta, että kyseiseen poikkeukseen liittyvä turvaamisen tarve on todellinen (ks. tuomio 4.5.2012, In ’t Veld v. neuvosto,
T‑529/09
,
EU:T:2012:215
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Lisäksi on todettava, että vaikka komission on esitettävä perusteet, joiden vuoksi on perusteltua soveltaa käsiteltävänä olevaan asiaan yhtä asetuksessa N:o 1049/2001 säädetyistä asiakirjaan tutustumista koskevan oikeuden poikkeuksista, sillä ei ole velvollisuutta antaa tietoja, jotka ylittävät sen, mikä on tarpeen, jotta asiakirjaa tutustuttavakseen hakeva voi ymmärtää komission päätöksen taustalla olevat syyt ja jotta unionin yleinen tuomioistuin voi tutkia päätöksen laillisuuden (ks. vastaavasti tuomio 30.1.2008, Terezakis v. komissio,
T‑380/04
, ei julkaistu,
EU:T:2008:19
,
kohta).
Näiden seikkojen perusteella on selvitettävä, onko komissio täyttänyt nyt käsiteltävässä asiassa SEUT 296 artiklasta ja perusoikeuskirjan 41 artiklasta johtuvat vaatimukset.
Kantaja väittää ensinnäkin, että riidanalaisessa päätöksessä riskit, joihin komissio viittaa perustellakseen kieltäytymisensä ilmaista pyydetyn asiakirjan sisältämiä tietoja, on esitetty täysin hypoteettisesti viittaamatta mitenkään sellaisiin erityisiin syihin, joiden perusteella riskit voitaisiin määritellä.
Tältä osin on todettava, että riidanalaisen päätöksen taustalla olevat perusteet on esitetty siinä selvästi.
Komissio nimittäin on katsonut riidanalaisessa päätöksessä pääasiallisesti ja yleisen luottamuksellisuusolettaman kannalta, että pyydetyn asiakirjan sisältämien tietojen mahdollinen ilmaiseminen oli omiaan vahingoittamaan kyseessä olevan tarkastuksen tarkoituksia. Se on siis katsonut, että tällainen ilmaiseminen saattoi vaarantaa kyseisen tarkastuksen hallitun toteuttamisen ja riippumattomuuden erityisesti siltä osin kuin kyse oli tarkastuksen perusteella toteutettavista jatkotoimenpiteistä ja näiden vahvistamisesta komission sisäisen tarkastuksen yksikössä. Komission mielestä siis oli olemassa ennakoitavissa ollut vaara siitä, että pyydetyn asiakirjan toimittaminen vaarantaisi EACEA:n ja kyseisen tarkastusyksikön välisen keskinäisen luottamuksen ilmapiirin, mikä olisi voinut vaikuttaa kielteisesti asian kannalta merkityksellisten suositusten täytäntöönpanoon.
Edellä esitetyn perusteella on todettava, että komissio on riidanalaisessa päätöksessä esittänyt selvästi riskit, joiden kannalta se on katsonut, että pyydetyn asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen oli omiaan uhkaamaan kyseessä olevan tarkastuksen tarkoituksia.
Tältä osin on täsmennettävä, että tässä vaiheessa ei ole tarpeen lausua siitä, ovatko riidanalaisessa päätöksessä esitetyt perusteet perusteltuja. Komission päätöksen perustelujen olemassaolon ja laajuuden tutkiminen nimittäin kuuluu olennaisten menettelymääräysten ja siis tämän päätöksen muodollisen lainmukaisuuden valvontaan. Se on erotettava sen tutkimisesta, ovatko päätöksen perusteet perusteltuja, mikä puolestaan kuuluu päätöksen aineellisen lainmukaisuuden valvontaan (ks. tuomio 2.4.1998, komissio v. Sytraval ja Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja mitä nyt käsiteltävässä asiassa tarkastellaan jäljempänä kantajan ensimmäistä kanneperustetta tutkittaessa.
Toiseksi kantaja väittää, että riidanalaisen päätöksen perustelut ovat liian abstraktit siltä osin kuin niissä tukeudutaan hyvin epämääräisiin näkökohtiin.
Tältä osin on huomattava, kuten edellä 29 kohtaan sisältyvästä yhteenvedostakin ilmenee, että riidanalaisessa päätöksessä komissio on katsonut muun muassa, että niiden riskien lisäksi, joille kyseessä olevan tarkastuksen tarkoitukset altistuisivat, jos pyydetyn asiakirjan sisältämät tiedot ilmaistaisiin, tällaisen ilmaisemisen esti myös se, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädettyä poikkeusta oli tulkittava varainhoitoasetuksen 99 artiklan 6 kohdan valossa. Lisäksi komissio on muistuttanut tarpeesta tehdä ero hallintotoiminnan ja lainsäädäntömenettelyjen välillä, koska avoimuusvaatimus on tiukempi viimeksi mainittujen osalta, mitä kantaja ei kiistä.
On huomattava, että edellä 33 kohdassa selostetut perusteet olivat riittävä tieto kantajalle, jotta tämä saattoi tietää, oliko riidanalainen päätös perusteltu vai oliko siinä sellainen virhe, jonka perusteella sen pätevyys voitiin riitauttaa. Näiden perusteiden pohjalta kantaja kykeni ymmärtämään ne erityiset syyt, joiden vuoksi komissio oli tässä tapauksessa katsonut, että pyydetty asiakirja kuului asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan. Tältä osin on sitä paitsi todettava, että se, että kantaja pitää kyseisen poikkeuksen tällaista tulkintaa mahdottomana, on keskeistä argumentaatiossa, jonka kantaja esittää ensimmäisen kanneperusteensa yhteydessä. Lisäksi on todettava myös, että kyseiset perusteet riittävät siihen, että unionin yleinen tuomioistuin voi tutkia riidanalaisen päätöksen lainmukaisuuden tuomioistuinvalvontansa yhteydessä.
Niinpä ei voida kiistää sitä, että riidanalainen päätös täyttää oikeuskäytännössä asetetut edellytykset, sellaisina kuin ne on palautettu mieleen edellä 22–25 kohdassa. Näin ollen myös kantajan väite, jonka mukaan riidanalaisen päätöksen perustelut ovat liian abstraktit, on hylättävä.
Kolmanneksi kantaja väittää, että riidanalaisen päätöksen perusteet eivät vastaa kantajalle 19.9.2018 lähetetyssä sähköpostiviestissä esitettyjä perusteita.
On kuitenkin huomattava, että kyseisen sähköpostin tarkoituksena oli ainoastaan ilmoittaa kantajalle, että komissio ei alun perin asetetussa määräajassa kykenisi vastaamaan kantajan uudistettuun hakemukseen saada tutustua pyydettyyn asiakirjaan. Näin ollen kyseisellä sähköpostilla ei mitenkään pyritty esittämään perusteita, joiden vuoksi mainittu hakemus olisi mahdollisesti hylättävä.
Tästä seuraa, että kyseisellä kantajan argumentilla ei voida kyseenalaistaa riidanalaisen päätöksen perustelujen riittävyyttä, joten se on tällä perusteella hylättävä.
Neljänneksi kantaja väittää vastauskirjelmässään, että komissio on laiminlyönyt asetuksen N:o 1049/2001 6 artiklan 4 kohtaan perustuvan velvollisuutensa antaa yleisölle tietoa ja neuvoja.
On muistutettava, että asetuksen N:o 1049/2001 6 artiklan 4 kohdassa säädetään, että ”toimielimet antavat kansalaisille tietoa ja neuvoja siitä, miten ja minne voidaan tehdä hakemus saada tutustua asiakirjoihin”.
Tältä osin on todettava, että kantaja ei esitä mitään seikkaa, joka voisi osoittaa komission jättäneen nyt käsiteltävässä asiassa noudattamatta asetuksen N:o 1049/2001 6 artiklan 4 kohdan mukaisia velvoitteita, eikä sitä paitsi myöskään sitä, että kantajan väittämä riidanalaisen päätöksen perustelujen puuttuminen merkitsisi kyseisessä säännöksessä säädetyn tiedon- ja neuvonantovelvollisuuden laiminlyöntiä.
Kuten edellä 2–6 kohdassa jo on muistutettu, tältä osin on huomattava, että kantaja pyysi ensin saada tutustua pyydettyyn asiakirjaan lähettämällä komission sisäisen tarkastuksen yksikölle sähköpostiviestin 30.7.2018. Tämä yksikkö vastasi asianmukaisesti sähköpostiin 9.8.2018 päivätyllä kirjeellä. Tämän jälkeen kantaja kiisti mainitun yksikön toimittaman arvioinnin esittämällä 29.8.2018 uudistetun hakemuksen saada tutustua asiakirjaan. Komissio vastasi asianmukaisesti tähän uudistettuun hakemukseen tekemällä riidanalaisen päätöksen 9.10.2018 huolehdittuaan ensin 19.9.2018 sen ilmoittamisesta kantajalle, että määräaikaa kyseiseen hakemukseen vastaamiselle oli pidennettävä 15 päivällä.
On myös täsmennettävä, ettei kantaja riitauta sen menettelyn sääntöjenmukaisuutta, jonka päätteeksi riidanalainen päätös tehtiin. Edellä esitetystä ilmenee sitä paitsi, että kantaja oli riittävän tietoinen siitä, miten ja minne hakemus saada tutustua asiakirjoihin voitiin tehdä, voidakseen esittää riidanalaisen tutustumishakemuksen. Lisäksi on riidatonta, että komissio vastasi siihen ripeästi.
Tässä asiayhteydessä on todettava, ettei kantajan argumentaatiossa ole esitetty mitään seikkaa, joka voisi osoittaa, että komissio on jättänyt noudattamatta neuvonantovelvollisuuttaan, sellaisena kuin siitä säädetään asetuksen N:o 1049/2001 6 artiklan 4 kohdassa, tai että tällainen laiminlyönti voi vaikuttaa riidanalaisen päätöksen lainmukaisuuteen. Kantaja ei myöskään esitä mitään seikkaa, joka voisi selittää yhteyden, joka kantajan mukaan on hänen väittämänsä laiminlyönnin ja kyseisen päätöksen perustelujen välillä, vaikka nämä perustelut ovat tämän kanneperusteen kohteena.
Näin ollen kantajan argumentti, jonka mukaan komissio ei ole noudattanut asetuksen N:o 1049/2001 6 artiklan 4 kohdasta johtuvaa velvollisuutta antaa tietoa ja neuvoja yleisölle, ei ole perusteltu. Se on siis hylättävä.
Niinpä koko toinen kanneperuste on hylättävä.
Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee SEUT 15 artiklan 3 kohdan, perusoikeuskirjan 42 artiklan ja asetuksen N:o 1049/2001 rikkomista
Kantaja väittää pääasiallisesti, että komissio on riidanalaisessa päätöksessä virheellisesti kieltäytynyt ilmaisemasta pyydetyn asiakirjan sisältämiä tietoja vetoamalla asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädettyyn poikkeukseen. Tämä kanneperuste voidaan jakaa neljään osaan.
Ensimmäisessä osassa kantaja väittää, että tarkastus, jonka yhteydessä pyydetty asiakirja laadittiin, oli päättynyt, kun kantaja pyysi saada tutustua asiakirjaan. Kantaja toteaa tältä osin, että jo kyseisen asiakirjan otsikko eli ”Final audit report – IAS Audit on HR Management in the Education, Audiovisual and Cultural Executive Agency (Ares(2018) 361356)” sekä riidanalaisessa päätöksessä esitetyt seikat, joiden mukaan ”lopullisen tarkastuskertomuksen perusteella [EACEA] on suostunut panemaan ehdotetut suositukset täytäntöön”, osoittavat, että kyseessä oleva tarkastus oli päättynyt. Lisäksi EACEA:n itsensä laatima asiakirja, jonka otsikko on ”HR Annual Plan” (henkilöstöhallinnon vuosisuunnitelma), tukee näitä väitteitä siltä osin kuin siinä mainitaan korjaavia toimia, jotka osoittavat, että tarkastus oli saatu päätökseen. Lisäksi tästä viimeksi mainitusta asiakirjasta ilmenee, että seitsemän pyydetyssä asiakirjassa ehdotetuista toimista on toteutettu täysimääräisesti, ja on kohtuullista olettaa, että pyydetyssä asiakirjassa ehdotetut kaksi viimeistä toimea olisi toteutettu täysimääräisesti, koska niistä ensimmäinen oli toteutettu jo 70-prosenttisesti ja jälkimmäinen 80-prosenttisesti, kun asiakirja ”HR Annual Plan” laadittiin. Kantaja esittää vastauskirjelmässään, että tarkastuskertomuksen suositusten perusteella on näin ollen pantu täysimääräisesti täytäntöön kymmenen merkittävää toimea. Tämän argumentaationsa tueksi kantaja on laatinut yhteenvedon, jossa tarkastellaan EACEA:n täytäntöön panemien toimenpiteiden toteuttamisastetta. Kantaja kuitenkin väittää tältä osin, että koska asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa säädettyyn poikkeukseen voidaan vedota asiakirjaan tutustumisen epäämiseksi vain siinä tapauksessa, että asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen voi vaarantaa tarkastustoimien tarkoitukset, poikkeusta ei voida soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa, koska kyseessä oleva tarkastus oli saatettu päätökseen. Joka tapauksessa on mahdotonta hyväksyä sitä, että pyydetyn asiakirjan saaminen tutustuttavaksi tehdään riippuvaiseksi sattumanvaraisesta, tulevasta ja kaukaisesta tapahtumasta.
Toisessa osassa kantaja väittää, että komission argumentti, jonka mukaan on odotettava, että EACEA:n pantua pyydetyssä asiakirjassa esitetyt suositukset täytäntöön komissio luokittelee ne ennen kuin se sallii niiden välittämisen yleisölle, on vastoin sekä asetuksen N:o 1049/2001 tavoitetta että SEUT 15 artiklassa ja perusoikeuskirjan 42 artiklassa tunnustettua oikeutta avoimuuteen. Kantajan mielestä unionin yleinen tuomioistuin on sitä paitsi jo todennut tämän 9.6.2010 antamassaan tuomiossa Éditions Jacob v. komissio (
T‑237/05
,
EU:T:2010:224
). Kantaja väittää joka tapauksessa, että se yleinen ulottuvuus, jonka komissio on antanut tutkintatoimien tarkoitusten käsitteelle, johtuu sellaisesta komission tekemästä avoimuutta koskevan oikeuden neutralisoivasta tulkinnasta, jota ei voida hyväksyä. Mahdollisuutta vedota tiettyihin yleisiin olettamiin ei kantajan mukaan voida myöskään soveltaa systemaattisesti kaikkien tutkinta- tai tarkastusmenettelyjen osalta, sillä avoimuusperiaatetta koskevia poikkeuksia on tulkittava suppeasti ja ne on rajattava koskemaan kyseessä olevan menettelyn erityisyyttä, kuten 9.6.2010 annetun tuomion Éditions Jacob v. komissio (
T‑237/05
,
EU:T:2010:224
) 123 kohta osoittaa.
Kolmannessa osassa kantaja väittää, että johdettuun oikeuteen perustuvalla säännöksellä ei voida perusteettomasti rajoittaa perusoikeutta, jonka oikeudellinen arvo vastaa primaarioikeuden oikeudellista arvoa. Niinpä on hylättävä komission argumentti, jonka mukaan asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädettyä poikkeusta on tulkittava ottamalla huomioon varainhoitoasetuksen 99 artiklan 6 kohta, jossa säädetään, että ”sisäisen tarkastajan kertomukset ja havainnot – – asetetaan yleisön saataville vasta, kun sisäinen tarkastaja on vahvistanut niiden johdosta toteutetut toimet”. Vastauskirjelmässään kantaja toteaa panevansa merkille, että kyseistä poikkeusta on voitava tulkita johdonmukaisesti varainhoitoasetuksen 99 artiklan 6 kohdan kanssa. Hän katsoo kuitenkin, että mahdollisuus vedota tällaiseen salassapitovelvollisuuteen ei nyt käsiteltävässä asiassa voinut vapauttaa komissiota velvollisuudesta tutkia pyydetty asiakirja konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti, sillä on niin, että koska kyseisen asiakirjan laadinta oli päättynyt, komissiolla ei ollut perusteita soveltaa viimeksi mainittuun säännökseen perustuvaa poikkeusta eikä yleistä tarkastustoimien suojaa koskevaa olettamaa.
Neljännessä osassa kantaja väittää, että riidanalainen päätös ei täytä kohtuullisesti ennakoitavissa olevan riskin kriteeriä. Kyseisen tutkinnan hallitun toteuttamisen ja riippumattomuuden vaarantumisen riski on nimittäin esitetty siinä vain täysin hypoteettisesti. Sitä vastoin tarvetta soveltaa kyseistä poikkeusta tai tarvetta soveltaa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädettyä poikkeusta koko pyydettyyn asiakirjaan ei ole siinä osoitettu. Näin ollen yleiseen olettamaan asiakirjan sisältämien tietojen jättämisestä ilmaisematta ei voida vedota kyseisen päätöksen perustelemiseksi. Näiden seikkojen perusteella kantaja katsoo, että nyt käsiteltävässä asiassa ei ollut tarpeen vedota ylivoimaisen yleisen edun olemassaoloon kyseisen asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemisen perustelemiseksi. Kantaja toteaa kuitenkin joka tapauksessa ja toissijaisesti, että riidanalaisessa päätöksessä on ilmeinen arviointivirhe. Hänen mielestään nimittäin siinä katsotaan virheellisesti, että argumentit, jotka kantaja esittää saadakseen tutustua kyseiseen asiakirjaan, ovat ”luonteeltaan pikemminkin yksityisiä”. Komission olisi pitänyt yksilöidä, mitkä nämä yksityiset näkökohdat olivat, ja tutkia, riittikö vetoaminen yleisiin avoimuusperiaatteisiin sulkemaan pois asiakirjan suojan tarpeen.
Komissio kiistää tämän argumentaation.
Unionin yleisen tuomioistuimen mielestä on hyödyllistä tutkia ensin yhdessä ensimmäinen, toinen ja kolmas osa ja sitten neljäs osa.
Ensimmäinen, toinen ja kolmas osa
Aluksi on muistutettava yleisön oikeudesta tutustua unionin toimielinten asiakirjoihin, että perusoikeuskirjan 42 artiklan mukaan ”jokaisella unionin kansalaisella sekä jokaisella luonnollisella henkilöllä tai oikeushenkilöllä, jonka asuinpaikka tai sääntömääräinen kotipaikka on jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua Euroopan unionin toimielinten, elinten ja laitosten asiakirjoihin niiden tallennemuodosta riippumatta”. SEUT 15 artiklan 3 kohdan ensimmäisestä virkkeestä ilmenee myös, että ”kaikilla unionin kansalaisilla sekä kaikilla luonnollisilla henkilöillä, jotka asuvat jossain jäsenvaltiossa, tai kaikilla oikeushenkilöillä, joilla on sääntömääräinen kotipaikka jossain jäsenvaltiossa, on oikeus tutustua unionin toimielinten, elinten ja laitosten asiakirjoihin niiden tallennemuodosta riippumatta”.
Tämän kanssa rinnakkain asetuksella N:o 1049/2001, joka annettiin EY 255 artiklan 2 kohdan nojalla, pyritään – kuten sen 1 artiklasta, luettuna yhdessä asetuksen johdanto-osan neljännen perustelukappaleen kanssa, ilmenee – myöntämään yleisölle mahdollisimman laaja oikeus tutustua toimielinten asiakirjoihin (tuomio 14.11.2013, LPN ja Suomi v. komissio,
C‑514/11 P ja C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
,
kohta).
On kuitenkin muistutettava, että erityisissä olosuhteissa tätä tutustumisoikeutta voidaan rajoittaa. Niinpä SEUT 15 artiklan 3 kohdassa määrätään muun muassa, että ”Euroopan parlamentti ja neuvosto vahvistavat tavallista lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettavilla asetuksilla asiakirjoihin tutustumisoikeutta koskevat yleiset periaatteet ja rajoitukset julkisen tai yksityisen edun huomioon ottamiseksi”. Sen sanamuodosta ilmenee siis selvästi, että kyseiset rajoitukset voidaan vahvistaa asetuksilla.
Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetään poikkeusjärjestelmästä, jonka nojalla toimielimillä on oikeus kieltäytyä antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi kyseisellä artiklalla suojattuja etuja (ks. tuomio 22.3.2018, De Capitani v. parlamentti,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tältä osin oikeuskäytännössä on sitä paitsi muistutettu, että oikeutta tutustua asiakirjoihin koskevat tietyt yleistä tai yksityistä etua koskeviin syihin perustuvat rajoitukset, mutta niissä täsmennetään, että koska poikkeuksilla poiketaan periaatteesta, jonka mukaan yleisöllä on mahdollisimman laaja oikeus tutustua asiakirjoihin, niitä on tulkittava ja sovellettava suppeasti (tuomio 1.2.2007, Sison v. neuvosto,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
,
ja
kohta).
Asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden poikkeuksiin kuuluu se poikkeus, josta säädetään asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa, jonka mukaan toimielimet kieltäytyvät antamasta tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien tarkoitusten suojaa, jollei ylivoimainen yleinen etu edellytä ilmaisemista.
Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa ja etenkin sen 2 kohdassa säädetty poikkeusjärjestelmä perustuu tietyssä tilanteessa vastakkaisten etujen, eli yhtäältä etujen, joita edistettäisiin antamalla tieto asianomaisten asiakirjojen sisällöstä, ja toisaalta etujen, joita tämä tiedon antaminen uhkaisi, punnintaan. Pyynnöstä tutustua asiakirjoihin tehtävä päätös riippuu siitä, mikä etu on käsiteltävissä asioissa ensisijainen (tuomio 14.11.2013, LPN ja Suomi v. komissio,
C‑514/11 P ja C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
,
kohta).
Lisäksi on niin, että kun toimielintä pyydetään ilmaisemaan asiakirjan sisältämiä tietoja, sen on arvioitava jokaisessa yksittäistapauksessa, kuuluuko tämä asiakirja asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa lueteltujen niiden poikkeusten soveltamisalaan, jotka koskevat yleisön oikeutta tutustua toimielinten asiakirjoihin (ks. vastaavasti tuomio 1.7.2008, Ruotsi ja Turco v. neuvosto,
C‑39/05 P ja C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa on lausuttava edellä esitetyn perusteella siitä, oliko asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa, tulkittuna varainhoitoasetuksen 99 artiklan 6 kohdan valossa, säädetyn poikkeuksen nojalla perusteltua, kuten komissio väittää, kieltäytyä pyydetyn asiakirjan antamisesta kantajan tutustuttavaksi pääasiallisesti sillä perusteella, että komission mukaan oli olemassa ennakoitavissa ollut riski siitä, että asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen vaarantaisi kyseessä olevan tarkastuksen tarkoituksen haittaamalla asiakirjan sisältämien suositusten täytäntöönpanoa EACEA:ssa.
Kantajan argumentaatiosta ilmenee pääasiallisesti, että kantaja riitauttaa asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisen pyydettyyn asiakirjaan sekä poikkeuksen tulkinnan varainhoitoasetuksen 99 artiklan 6 kohdan valossa sillä perusteella, että tarkastus, jonka yhteydessä tämä asiakirja laadittiin, oli saatettu päätökseen silloin, kun kantaja esitti hakemuksensa saada tutustua kyseiseen asiakirjaan. Kantajan mukaan olisi nimittäin asetuksen N:o 1049/2001 tavoitteen ja avoimuusperiaatteen vastaista odottaa, että lopullisessa tarkastuskertomuksessa esitetyt suositukset pannaan täytäntöön ennen kuin niihin liittyvien asiakirjojen sisältämät tiedot voidaan ilmaista ilman pelkoa tarkastuksen tarkoitusten haittaamisesta.
Ensinnäkin siitä vaiheesta, jossa kyseessä oleva tarkastus oli riidanalaisen päätöksen tekohetkellä, on muistutettava, että pyydetty asiakirja on komission sisäisen tarkastuksen yksikön laatima loppukertomus, joka on osa hallinnollista asiakirja-aineistoa, joka koskee EACEA:n henkilöstöhallinnon tarkastusta.
Tältä osin on todettava heti aluksi, että nyt käsiteltävä asia eroaa asiasta, joka johti 12.5.2015 annettuun tuomioon Technion ja Technion Research & Development Foundation v. komissio (
T‑480/11
,
EU:T:2015:272
), johon komissio muun muassa vetosi riidanalaisessa päätöksessä esimerkkinä. Unionin yleinen tuomioistuin nimittäin katsoi kyseisen tuomion 66 kohdassa, että ”[kyseessä olevan] päätöksen tekemispäivänä tilintarkastusmenettelyn päättävää lopullista kertomusta ei – – ollut vielä annettu, ja tähän tilintarkastukseen liittyvät lisätutkintatoimet olivat edelleen mahdollisia ja ajateltavissa”. Nyt käsiteltävässä asiassa on riidatonta, että lopullinen kertomus oli annettu silloin, kun riidanalainen päätös tehtiin.
Kuten asiakirja-aineistoon liitetyistä seikoista ja erityisesti kantajan itsensä laatimasta yhteenvedosta ilmenee, 24.10.2018 mennessä oli kuitenkin sovellettu ainoastaan tiettyjä pyydetyssä asiakirjassa esitettyjä suosituksia, mikä merkitsee sitä, että kaikkia tässä asiakirjassa esitettyjä suosituksia ei ollut vielä sovellettu, kun riidanalainen päätös tehtiin.
Edellä esitetystä ilmenee näin ollen, että vaikka tarkastusmenettelyn päättänyt lopullinen kertomus oli tosiaankin annettu silloin, kun asiakirjoihin tutustumista koskeva riidanalainen hakemus jätettiin, kyseiseen tarkastusmenettelyyn liittyneet täytäntöönpanotoimet olivat kuitenkin käynnissä silloin, kun riidanalainen päätös tehtiin.
Toiseksi siltä osin kuin kantaja väittää, että se, että odotetaan, että komissio on luokitellut pyydetyssä asiakirjassa esitetyt suositukset ennen kuin se sallii niiden välittämisen yleisölle, on vastoin sekä asetuksen N:o 1049/2001 tavoitetta että SEUT 15 artiklassa ja perusoikeuskirjan 42 artiklassa tunnustettua oikeutta avoimuuteen, on todettava seuraavaa.
Komissio on katsonut riidanalaisessa päätöksessä muun muassa, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädettyä asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden poikkeusta on tulkittava varainhoitoasetuksen 99 artiklan 6 kohdan valossa. Joka tapauksessa on huomattava, että unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä, asetusten (EU) N:o 1296/2013, (EU) N:o 1301/2013, (EU) N:o 1303/2013, (EU) N:o 1304/2013, (EU) N:o 1309/2013, (EU) N:o 1316/2013, (EU) N:o 223/2014, (EU) N:o 283/2014 ja päätöksen N:o 541/2014/EU muuttamisesta sekä asetuksen (EU, Euratom) N:o 966/2012 kumoamisesta 18.7.2018 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) 2018/1046 (
EUVL 2018, L 193, s 1
), jolla on sen 281 artiklan 1 kohdan mukaan kumottu varainhoitoasetus 2.8.2018 alkaen, 118 artiklan 9 kohta sisältää säännöksen, jossa toistetaan pääasiallisesti varainhoitoasetuksen 99 artiklan 6 kohta.
Tältä osin on täsmennettävä, että varainhoitoasetuksen 99 artiklan 6 kohdassa säädetään, että ”sisäisen tarkastajan kertomukset ja havainnot sekä toimielimen kertomus asetetaan yleisön saataville vasta, kun sisäinen tarkastaja on vahvistanut niiden johdosta toteutetut toimet”.
On myös todettava, että asetuksella N:o 1049/2001 ja varainhoitoasetuksella on eri tavoitteet. Asetuksella N:o 1049/2001 pyritään tekemään asiakirjoihin tutustumista koskevan oikeuden käyttö mahdollisimman helpoksi sekä edistämään hyviä hallintokäytäntöjä (tuomio 28.6.2012, komissio v. Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
,
kohta). Varainhoitoasetuksella puolestaan pyritään määrittelemään unionin yleiseen talousarvioon sovellettavat varainhoitosäännöt. Tarkemmin sanottuna sen 9 luvussa määritellään sisäiseen tarkastajaan, joka kullakin unionin toimielimellä on oltava, sovellettavat tehtävät ja konkreettiset toimintatavat.
Samanaikaisesti on huomautettava, että asetuksessa N:o 1049/2001 ja varainhoitoasetuksessa ei ole säännöstä, jossa säädettäisiin nimenomaisesti jommankumman asetuksen ensisijaisuudesta toiseen nähden. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, ettei lähtökohtaisesti voida sulkea pois sitä, että asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa säädettyjä poikkeuksia tulkitaan tiettyjen unionin oikeuden erityissäännösten valossa. Niinpä tällaisessa tapauksessa on varmistettava, että kumpaakin kyseisistä asetuksista sovelletaan yhdenmukaisesti toisen asetuksen soveltamisen kanssa, millä mahdollistetaan niiden johdonmukainen soveltaminen (ks. vastaavasti tuomio 28.6.2012, komissio v. Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
,
kohta; tuomio 29.1.2013, Cosepuri v. EFSA,
T‑339/10 ja T‑532/10
,
EU:T:2013:38
,
kohta ja tuomio 21.9.2016, Secolux v. komissio,
T‑363/14
,
EU:T:2016:521
,
kohta).
Varainhoitoasetuksen 99 artiklan 6 kohdan nimenomaisena tarkoituksena on rajoittaa sisäisen tarkastajan kertomusten ja havaintojen saamista tutustuttaviksi suojaamalla kyseisiä asiakirjoja siltä, että niiden sisältämät tiedot ilmaistaan yleisölle, siihen saakka, kun kyseinen tarkastaja on vahvistanut asiakirjojen johdosta toteutetut toimet. Näin ollen sen salliminen, että asetuksen N:o 1049/2001 nojalla annettaisiin yleisesti tutustuttaviksi sisäisen tarkastajan kertomukset, joiden täytäntöönpanotoimia tämä ei ole vielä vahvistanut, olisi omiaan vaarantamaan tasapainon, jonka unionin lainsäätäjä on halunnut varainhoitoasetuksessa varmistaa oikeuden, joka yleisöllä on tutustua toimielinten asiakirjoihin mahdollisimman laajasti, ja sen välille, että sisäisellä tarkastajalla on mahdollisuus viedä suorittamansa tarkastukset asianmukaisesti päätökseen.
Asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetyn poikkeuksen tulkitsemiseksi on siis sovellettava yleistä olettamaa, jonka mukaan sisäisen tarkastajan havaintojen ja kertomusten sisältämien tietojen ilmaiseminen ennen kuin tämä on vahvistanut niiden sisältämät täytäntöönpanotoimet on omiaan haittaamaan tarkastajan suorittamien tarkastusten tarkoituksia (ks. vastaavasti tuomio 28.6.2012, komissio v. Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
,
kohta; tuomio 29.1.2013, Cosepuri v. EFSA,
T‑339/10 ja T‑532/10
,
EU:T:2013:38
,
kohta ja tuomio 21.9.2016, Secolux v. komissio,
T‑363/14
,
EU:T:2016:521
,
kohta), mutta tällainen haittaamisolettama ei mitenkään sulje pois asianomaisten mahdollisuutta osoittaa muun muassa, että tietty asiakirja, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty, ei kuulu kyseisen olettaman alaan (ks. vastaavasti tuomio 27.2.2014, komissio v. EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Joka tapauksessa on täsmennettävä, että se, että sisäiseen tarkastukseen liittyvät asiakirjat kuuluvat asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan niin kauan kuin sisäinen tarkastaja ei ole vahvistanut kyseessä olevan tarkastuksen täytäntöönpanotoimia, johtaa asiakirjoihin tutustumista koskevan yleisön perusoikeuden rajoittamiseen vain kahdella tavalla.
Yhtäältä nimittäin kyseinen tulkinta koskee tarkastus-, tutkinta- ja tilintarkastustoimien joukossa ainoastaan sisäisen tarkastajan suorittamien tarkastusten erityiskategoriaa. Toisaalta se on ajallisesti rajattu, koska siinä annetaan unionin toimielimille mahdollisuus kieltäytyä antamasta tällaisia sisäisiä tarkastuksia koskevia kertomuksia ja havaintoja tutustuttaviksi vain siihen saakka, kun sisäinen tarkastaja on vahvistanut niiden täytäntöön panemiseksi toteutetut toimet. Toisin sanoen asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetty poikkeus, sellaisena kuin se on tulkittuna varainhoitoasetuksen 99 artiklan 6 kohdan valossa, rajoittuu sen menettelyn kestoon, jonka päätteeksi sisäinen tarkastaja vahvistaa kyseisten kertomusten seurantatoimenpiteet.
Kun otetaan huomioon kaikki edellä esitetty ja tarve varmistaa asetuksen N:o 1049/2001 ja varainhoitoasetuksen johdonmukainen soveltaminen, kantaja väittää siis virheellisesti, että komissio on tehnyt avoimuusoikeudesta neutralisoivan tulkinnan kieltäytyessään antamasta pyydettyä asiakirjaa kantajan tutustuttavaksi sillä perusteella, että sisäinen tarkastaja ei vielä ollut vahvistanut kyseessä olevan tarkastuksen perusteella toteutettavia jatkotoimia.
Kolmanneksi siltä osin kuin kantaja väittää, ettei asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädettyä poikkeusta voitu soveltaa nyt käsiteltävässä asiassa, koska pyydetyn asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen ei voinut vaarantaa kyseessä olevan tarkastuksen tarkoituksia, sillä tämä tarkastus oli jo päättynyt, on muistutettava, että – kuten edellä 66 kohdassa todettiin – kaikkia kyseisessä asiakirjassa esitettyjä suosituksia ei ollut vielä sovellettu, kun riidanalainen päätös tehtiin.
Tältä osin on täsmennettävä, että kun 6.7.2006 annettu tuomio Franchet ja Byk v. komissio (
T‑391/03 ja T‑70/04
,
EU:T:2006:190
), johon kantaja on kirjelmissään vedonnut, julistettiin, varainhoitoasetuksen merkitykselliset säännökset, jotka koskevat asiakirjojen saamista tutustuttaviksi sisäisen tarkastusmenettelyn yhteydessä, eivät vielä olleet tulleet voimaan kyseiseen tuomioon johtaneen asian tosiseikkojen tapahtuma-aikaan, ja että tuolloin sovelletussa varainhoitoasetuksen versiossa ei säädetty säännöistä, joilla olisi rajoitettu tarkastuskertomusten saamista yleisön tutustuttaviksi. Vuoden 2012 varainhoitoasetuksen 99 artiklan 6 kohdan tultua voimaan sen säännökset on 68–77 kohdassa esitetyistä syistä välttämättä otettava huomioon arvioitaessa riidanalaisen päätöksen lainmukaisuutta. Niinpä nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä olevia täytäntöönpanotoimia ei voida pitää sellaisena sattumanvaraisena, tulevana ja kaukaisena tapahtumana, josta riippuvaiseksi pyydetyn asiakirjan saaminen tutustuttavaksi olisi tehty kantajan mainitsemassa oikeuskäytännössä tarkoitetulla tavalla.
Edellä esitetyn perusteella ensimmäisen kanneperusteen ensimmäinen, toinen ja kolmas osa on siis hylättävä.
Neljäs osa
Kantaja väittää ensinnäkin, ettei riidanalaisesta päätöksestä ilmene, että komissio olisi konkreettisesti tutkinut pyydetyn asiakirjan ennen sen pitämistä ”luottamuksellisena”. Toiseksi hän väittää, että komissio teki ilmeisen arviointivirheen todetessaan, että kantajan intressi pyydetyn asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemiseen oli luonteeltaan pikemminkin yksityinen.
Tältä osin on muistutettava ensinnäkin, että toimielimen on asetukseen N:o 1049/2001 perustuvan hakemuksen vastaanotettuaan lähtökohtaisesti arvioitava konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti niiden asiakirjojen sisältöä, joita hakemus koskee (tuomio 13.4.2005, Verein für Konsumenteninformation v. komissio,
T‑2/03
,
EU:T:2005:125
,
kohta).
Tämä periaatteellinen ratkaisu ei kuitenkaan merkitse sitä, että tällaista tutkimista edellytetään kaikissa olosuhteissa. Koska konkreettisen ja asiakirjakohtaisen tutkimisen, joka toimielimen on lähtökohtaisesti tehtävä vastauksena asetuksen N:o 1049/2001 perusteella laadittuun asiakirjoihin tutustumista koskevaan hakemukseen, tarkoituksena on mahdollistaa se, että kyseessä oleva toimielin voi yhtäältä arvioida, miltä osin sovelletaan poikkeusta asiakirjoihin tutustumisoikeudesta, ja toisaalta arvioida, onko asiakirjojen osiin mahdollista tutustua, voi olla, että mainittu tutkimus ei ole tarpeen silloin, kun käsiteltävänä olevaan asiaan liittyvistä erityisistä olosuhteista johtuu, että on selvää, että asiakirjoihin tutustuminen on evättävä tai että siihen päinvastoin on suostuttava. Näin voisi ensinnäkin olla esimerkiksi, jos jokin poikkeus asiakirjoihin tutustumisoikeudesta koskisi selvästi tiettyjä asiakirjoja kokonaisuudessaan, tai päinvastaisessa tapauksessa, jos asiakirjoihin olisi selvästi mahdollista tutustua kokonaisuudessaan, tai vielä, jos komissio olisi jo arvioinut asiakirjoja konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti samankaltaisissa olosuhteissa (tuomio 13.4.2005, Verein für Konsumenteninformation v. komissio,
T‑2/03
,
EU:T:2005:125
,
kohta).
Nyt käsiteltävässä asiassa on riidatonta, että komissio on riidanalaisessa päätöksessä katsonut edellä 29 kohdassa esitetyistä syistä, että kyseessä olevan tarkastuksen tarkoituksiin kohdistuisi uhkia, jos pyydetyn asiakirjan sisältämät tiedot ilmaistaisiin. Nämä seikat on lisäksi esitetty selvästi kyseisessä päätöksessä.
Näin ollen on todettava, että nyt käsiteltävässä asiassa oli hyvin selvää, että hakemuksessa tarkoitetun asiakirjan sisällön konkreettinen ja asiakirjakohtainen arviointi ei ollut tarpeen, koska asiakirja kuului sen yleisen olettaman alaan, jonka mukaan sisäisen tarkastajan havaintojen ja kertomusten sisältämien tietojen ilmaiseminen ennen kuin tämä on vahvistanut niiden johdosta toteutetut toimet, voi haitata niiden tarkastusten tarkoituksia, joihin kyseiset havainnot ja kertomukset liittyvät.
Niinpä on hylättävä kantajan argumentti, jonka mukaan riidanalaisesta päätöksestä ei ilmene, että komissio olisi konkreettisesti tutkinut pyydetyn asiakirjan.
Toiseksi siltä osin kuin kantaja väittää komission tehneen ilmeisen virheen, kun sen mielestä intressit, jotka olivat taustalla kantajan hakemuksessa saada tutustua pyydettyyn asiakirjaan, olivat luonteeltaan pikemminkin yksityisiä, on todettava, että komissio korostaa perustellusti, että kun kantaja pyysi nyt käsiteltävän asian ja 6.6.2019 annettuun tuomioon Bonnafous v. EACEA (
T‑614/17
, ei julkaistu,
EU:T:2019:381
) johtaneen asian yhdistämistä, kantaja nimenomaisesti esitti tällaisia yksityisiä perusteita perustellakseen intressinsä saada tutustua pyydettyyn asiakirjaan.
Kyseessä olevassa asioiden yhdistämistä koskeneessa pyynnössä kantaja väitti siten muun muassa, että ”[pyydetyn asiakirjan] lukemisen perusteella [hänen] pitäisi siis voida vahvistaa ja/tai dokumentoida useita asiassa T‑614/17 esittämiään väitteitä”.
Sitä erityistä intressiä, johon voi vedota se, joka pyytää saada tutustua häntä henkilökohtaisesti koskevaan asiakirjaan, ei voida ottaa huomioon asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna ylivoimaisena yleisenä etuna. Tästä seuraa, että kantajan intressien puolustaminen kanteen nostamista silmällä pitäen, ei ole edellä mainitussa säännöksessä tarkoitettu ylivoimainen yleinen etu (ks. vastaavasti tuomio 24.5.2011, NLG v. komissio,
T‑109/05 ja T‑444/05
,
EU:T:2011:235
,
kohta).
Lisäksi on jälleen muistutettava, että kieltäytyminen ilmaisemasta kantajalle asiakirjan sisältämiä tietoja ja yleinen olettama, jonka mukaan pyydetyn asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen olisi omiaan haittaamaan kyseessä olevan tarkastuksen tarkoituksia, mihin kyseinen kieltäytyminen perustuu, ovat väliaikaisia. Kyseisen olettaman luonteesta nimittäin jo seuraa, että olettamaan voidaan vedota vain niin kauan kuin komission sisäisen tarkastuksen yksikkö ei ole vahvistanut pyydetyn asiakirjan johdosta toteutettuja toimia. Näin ollen 12.10.2000 annettuun tuomioon JT’s Corporation v. komissio (
T‑123/99
,
EU:T:2000:230
,
kohta) ja 6.7.2006 annettuun tuomioon Franchet ja Byk v. komissio (
T‑391/03 ja T‑70/04
,
EU:T:2006:190
,
kohta) tehty viittaus, jonka kantaja esittää vastauskirjelmässään sen argumentin tueksi, jonka mukaan riidanalaisella päätöksellä viedään kansalaisilta mahdollisuus valvoa julkisen vallan käytön laillisuutta, ei ole merkityksellinen nyt käsiteltävässä asiassa.
Edellä esitetyn perusteella on siis katsottava, ettei kantaja ole esittänyt mitään sellaista argumenttia, joka voisi osoittaa, että ylivoimainen yleinen etu voisi oikeuttaa nyt käsiteltävässä asiassa pyydetyn asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemisen.
Neljäs osa ja sen myötä koko ensimmäinen kanneperuste on siis hylättävä.
Kolmas kanneperuste, joka koskee suhteellisuusperiaatteen loukkaamista
Kantaja väittää, että yleinen olettama, jonka mukaan pyydetyn asiakirjan sisältämiä tietoja ei ilmaista ja johon riidanalainen päätös perustuu, ei ole perusteltu. Hän katsoo, että kieltäytymistä antamasta kyseistä asiakirjaa tutustuttavaksi edes osittain olisi pidettävä kieltäytymisenä tutkimasta asiakirjaa konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti, mikä merkitsee ilmeistä suhteellisuusperiaatteen loukkaamista.
Komissio kiistää tällaisen argumentaation.
Tältä osin riittää sen toteaminen, että samoista edellä 82–85 kohdassa esitetyistä syistä komissiolla ei ollut nyt käsiteltävässä asiassa velvollisuutta tutkia pyydettyä asiakirjaa konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti.
Näin ollen kolmas kanneperuste ja siis koko kanne on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian, hänet on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (ensimmäinen jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
Laurence Bonnafous velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Kanninen
Półtorak
Stancu
Julistettiin Luxemburgissa 26 päivänä maaliskuuta 2020.
Allekirjoitukset
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: ranska.