CELEX: 62019CJ0049
Παράβαση κράτους μέλους
Ηλεκτρονικές επικοινωνίες
Καθολική υπηρεσία και δικαιώματα των χρηστών όσον αφορά δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών
Οδηγία 2002/22/ΕΚ
Δίκτυα και υπηρεσίες
Άρθρο 13
Χρηματοδότηση των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας
Μηχανισμός επιμερισμού
Αρχές της διαφάνειας, της ελάχιστης δυνατής στρέβλωσης της αγοράς, της απαγόρευσης των διακρίσεων και της αναλογικότητας

Με την προσφυγή της, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι, εισάγοντας έκτακτη συνεισφορά για τον επιμερισμό του καθαρού κόστους των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας από το έτος 2007, σύμφωνα με τον Lei n.
o
35/2012 procede à criação do fundo de compensação do serviço universal de comunicações eletrónicas previsto na Lei das Comunicações Eletrónicas, destinado ao financiamento dos custos líquidos decorrentes da prestação do serviço universal (νόμο 35/2012 περί ιδρύσεως ταμείου αποζημίωσης για την παροχή της καθολικής υπηρεσίας που προβλέπεται από τον νόμο για τις ηλεκτρονικές επικοινωνίες, το οποίο προορίζεται για τη χρηματοδότηση του καθαρού κόστους της παροχής καθολικής υπηρεσίας), της 23ης Αυγούστου 2012 (
Diário da República
, σειρά 1, αριθ. 163, της 23ης Αυγούστου 2012), όπως τροποποιήθηκε και κωδικοποιήθηκε με τον Lei n.
o
149/2015 (νόμο 149/2015), της 10ης Σεπτεμβρίου 2015 (
Diário da República
, σειρά 1, αριθ. 177, της 10ης Σεπτεμβρίου 2015) (στο εξής: νόμος 35/2012), η Πορτογαλική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 13, παράγραφος 3, και από το παράρτημα IV, μέρος B, της οδηγίας 2002/22/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, για την καθολική υπηρεσία και τα δικαιώματα των χρηστών όσον αφορά δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία καθολικής υπηρεσίας) (
ΕΕ 2002, L 108, σ. 51
).
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Η αιτιολογική σκέψη 23 της οδηγίας 2002/22 έχει ως εξής:
«Το καθαρό κόστος των υποχρεώσεων παροχής καθολικής υπηρεσίας μπορεί να επιμερίζεται μεταξύ όλων ή μερικών συγκεκριμένων κλάσεων επιχειρήσεων. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να εξασφαλίζουν ότι ο μηχανισμός επιμερισμού τηρεί τις αρχές της διαφάνειας, της μικρότερης δυνατής διατάραξης της αγοράς, της αμεροληψίας και της αναλογικότητας. Μικρότερη δυνατή διατάραξη της αγοράς σημαίνει ότι οι εισφορές θα πρέπει να εισπράττονται κατά τρόπο με τον οποίον να εξασφαλίζεται ότι μειώνονται όσο το δυνατόν περισσότερο οι επιπτώσεις της οικονομικής επιβάρυνσης των τελικών χρηστών, π.χ. με την ευρύτερη δυνατή σταδιακή καταβολή των εισφορών.»
Το άρθρο 8, παράγραφος 2, της ως άνω οδηγίας ορίζει τα εξής:
«Κατά τον καθορισμό των επιχειρήσεων στις οποίες αναθέτουν υποχρεώσεις καθολικής υπηρεσίας, σε μέρος ή στο σύνολο της εθνικής επικράτειας, τα κράτη μέλη χρησιμοποιούν αποτελεσματικό, αντικειμενικό, διαφανή και αμερόληπτο μηχανισμό καθορισμού, μέσω του οποίου καμία επιχείρηση δεν αποκλείεται εκ των προτέρων από τον καθορισμό. Οι εν λόγω μέθοδοι καθορισμού εξασφαλίζουν ότι η καθολική υπηρεσία παρέχεται με τρόπο οικονομικά αποδοτικό και μπορούν να χρησιμοποιούνται για να προσδιορίζεται το καθαρό κόστος της υποχρέωσης παροχής καθολικής υπηρεσίας, σύμφωνα με το άρθρο 12.»
Το άρθρο 12 της εν λόγω οδηγίας, που φέρει τον τίτλο «Κόστος των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας», προβλέπει τα εξής:
«1.   Όταν οι εθνικές κανονιστικές αρχές κρίνουν ότι η παροχή καθολικής υπηρεσίας, όπως προβλέπεται στα άρθρα 3 έως 10, ενδέχεται να συνιστά [αδικαιολόγητη] επιβάρυνση για τις επιχειρήσεις που έχουν καθοριστεί για την παροχή της, υπολογίζουν το καθαρό κόστος παροχής της.
Για το σκοπό αυτό, οι εθνικές κανονιστικές αρχές:
α)
Υπολογίζουν το καθαρό κόστος της υποχρέωσης καθολικής υπηρεσίας, λαμβάνοντας υπόψη το τυχόν αγοραίο όφελος που αποκομίζει μια επιχείρηση που έχει καθοριστεί για την παροχή καθολικής υπηρεσίας, σύμφωνα με το παράρτημα IV, μέρος A, ή
β)
χρησιμοποιούν το καθαρό κόστος παροχής καθολικής υπηρεσίας, το οποίο υπολογίζεται με μηχανισμό καθορισμού, σύμφωνα με το άρθρο 8 παράγραφος 2.
2.   Οι λογαριασμοί ή/και άλλες πληροφορίες, στις οποίες βασίζεται ο υπολογισμός του καθαρού κόστους των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας βάσει της παραγράφου 1 στοιχείο α), ελέγχ[ον]ται ή εξετάζ[ον]ται από την εθνική κανονιστική αρχή ή φορέα ανεξάρτητο από τα ενδιαφερόμενα μέρη και εγκεκριμένο από την εθνική κανονιστική αρχή. Τα αποτελέσματα του υπολογισμού κόστους και τα πορίσματα του ελέγχου δημοσιοποιούνται.»
Το άρθρο 13 της ίδιας οδηγίας, που φέρει τον τίτλο «Χρηματοδότηση των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας», ορίζει τα εξής:
«1.   Εφόσον, βάσει του υπολογισμού του καθαρού κόστους που αναφέρεται στο άρθρο 12, οι εθνικές κανονιστικές αρχές αποφαίνονται ότι μια επιχείρηση υφίσταται [αδικαιολόγητη] επιβάρυνση, τα κράτη μέλη αποφασίζουν, μετά από αίτηση μιας καθορισμένης επιχείρησης:
α)
να εισάγουν μηχανισμό αποζημίωσης της εν λόγω επιχείρησης για το καθορισμένο καθαρό κόστος, υπό διαφανείς συνθήκες από δημόσια κονδύλια, ή/και
β)
να επιμερίσουν το καθαρό κόστος των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας μεταξύ των φορέων παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών [επικοινωνιών].
2.   Όταν το καθαρό κόστος επιμερίζεται βάσει της παραγράφου 1 στοιχείο β), τα κράτη μέλη θεσπίζουν μηχανισμό επιμερισμού, τον οποίο διαχειρίζεται η εθνική κανονιστική αρχή ή φορέας ανεξάρτητος από τους δικαιούχους, υπό την εποπτεία της εθνικής κανονιστικής αρχής. Μόνο το καθαρό κόστος, όπως υπολογίζεται σύμφωνα με το άρθρο 12, των υποχρεώσεων που θεσπίζονται με τα άρθρα 3 έως 10, μπορεί να χρηματοδοτείται.
3.   Ο μηχανισμός επιμερισμού πρέπει να τηρεί τις αρχές της διαφάνειας, της ελάχιστης δυνατής στρέβλωσης της αγοράς, της αμεροληψίας και της αναλογικότητας, σύμφωνα με τις αρχές του παραρτήματος ΙV, μέρος Β. Τα κράτη μέλη μπορούν να επιλέγουν να μην απαιτούν τη συνεισφορά επιχειρήσεων ο εθνικός κύκλος εργασιών των οποίων δεν υπερβαίνει ένα καθορισμένο όριο.
4.   Κάθε επιβάρυνση που σχετίζεται με τον επιμερισμό του κόστους των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας διαχωρίζεται και προσδιορίζεται χωριστά για κάθε επιχείρηση. Οι εν λόγω επιβαρύνσεις δεν επιβάλλονται ούτε εισπράττονται από επιχειρήσεις που δεν παρέχουν υπηρεσίες στην επικράτεια του κράτους μέλους που έχει θεσπίσει τον μηχανισμό επιμερισμού.»
Το άρθρο 14 της οδηγίας 2002/22, που φέρει τον τίτλο «Διαφάνεια», έχει ως εξής:
«1.   Όταν θεσπίζεται μηχανισμός επιμερισμού του καθαρού κόστους των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας, όπως ορίζει το άρθρο 13, οι εθνικές κανονιστικές αρχές εξασφαλίζουν ότι οι αρχές που διέπουν τον επιμερισμό του κόστους και οι λεπτομέρειες του χρησιμοποιούμενου μηχανισμού δημοσιοποιούνται.
2.   Με την επιφύλαξη των κοινοτικών και εθνικών κανόνων για το επιχειρηματικό απόρρητο, οι εθνικές κανονιστικές αρχές εξασφαλίζουν ότι δημοσιεύεται ετήσια έκθεση στην οποία εμφαίνονται το υπολογιζόμενο κόστος των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας και προσδιορίζονται οι συνεισφορές όλων των ενδιαφερόμενων επιχειρήσεων και το τυχόν αγοραίο όφελος που αποκομίζουν ενδεχομένως η ή οι επιχειρήσεις που έχουν καθοριστεί για την παροχή καθολικής υπηρεσίας, εφόσον πράγματι υπάρχει και λειτουργεί Ταμείο.»
Το παράρτημα IV της οδηγίας αυτής, που φέρει τον τίτλο «Υπολογισμός του τυχόν καθαρού κόστους των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας και καθιέρωση μηχανισμού κάλυψης ή επιμερισμού σύμφωνα με τα άρθρα 12 και 13», περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, το μέρος B, που φέρει τον τίτλο «Κάλυψη του καθαρού κόστους των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας», το οποίο έχει ως εξής:
«Η κάλυψη ή η χρηματοδότηση του καθαρού κόστους των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας συνεπάγεται την αποζημίωση των καθορισμένων επιχειρήσεων που επιβαρύνονται με υποχρεώσεις καθολικής υπηρεσίας για τις υπηρεσίες που παρέχουν υπό μη εμπορικές συνθήκες. Καθώς η αποζημίωση αυτή συνεπάγεται μεταφορές κεφαλαίων, τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι αυτές διεξάγονται με αντικειμενικό, διαφανή, αμερόληπτο και αναλογικό τρόπο. Τούτο σημαίνει ότι οι μεταφορές κεφαλαίων προκαλούν τις ελάχιστες στρεβλώσεις στον ανταγωνισμό και στη ζήτηση των χρηστών.
Σύμφωνα με το άρθρο 13, παράγραφος 3, ένας μηχανισμός επιμερισμού μέσω Ταμείου θα πρέπει να χρησιμοποιεί διαφανή και ουδέτερα μέσα για την είσπραξη των εισφορών ώστε να αποφεύγεται ο κίνδυνος διπλής καταβολής εισφορών τόσο για τις εκροές όσο και για τις εισροές των επιχειρήσεων.
Ο ανεξάρτητος φορέας διαχείρισης του Ταμείου είναι αρμόδιος για την είσπραξη των εισφορών από τις επιχειρήσεις που υποχρεούνται στην καταβολή εισφοράς για τη χρηματοδότηση του καθαρού κόστους των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας στα κράτη μέλη και εποπτεύει τη μεταφορά των οφειλόμενων ποσών και/ή διοικητικών πληρωμών προς τις επιχειρήσεις που δικαιούνται πληρωμών από το Ταμείο.»
Το πορτογαλικό δίκαιο
Ο νόμος 5/2004
Ο Lei n.
o
5/2004 das Comunicações Electrónicas (νόμος 5/2004 περί των ηλεκτρονικών επικοινωνιών), της 10ης Φεβρουαρίου 2004 (
Diário da República
I, σειρά I‑A, αριθ. 34, της 10ης Φεβρουαρίου 2004), όπως τροποποιήθηκε πλέον προσφάτως με το Decreto‑Lei n.
o
92/2017 (νομοθετικό διάταγμα 92/2017), της 31ης Ιουλίου 2017 (
Diário da República
, σειρά 1, αριθ. 146, της 31ης Ιουλίου 2017) (στο εξής: νόμος 5/2004), μετέφερε την οδηγία 2002/22 στην πορτογαλική έννομη τάξη.
Το άρθρο 97 του νόμου 5/2004 ορίζει τα εξής:
«1.   Αφού διαπιστωθεί η ύπαρξη καθαρού κόστους παροχής της καθολικής υπηρεσίας και αυτό κριθεί τυχόν υπερβολικό από την εθνική ρυθμιστική αρχή, η κυβέρνηση, κατόπιν αιτήσεως των αντιστοίχων προμηθευτών, θεσπίζει εύλογη αποζημίωση μέσω ενός εκ των δύο ακόλουθων μηχανισμών ή μέσω αμφότερων:
a)
κρατήσεων από πόρους δημόσιων ταμείων·
b)
επιμερισμού του κόστους μεταξύ των λοιπών επιχειρήσεων που παρέχουν διαθέσιμα στο κοινό δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών εντός της επικράτειας.
2.   Σε περίπτωση που τεθεί σε εφαρμογή ο μηχανισμός που προβλέπεται στο σημείο b της προηγούμενης παραγράφου, συστήνεται ταμείο αποζημίωσης στο οποίο συνεισφέρουν επιχειρήσεις που παρέχουν διαθέσιμα στο κοινό δίκτυα και υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών, υπό τη διεύθυνση της εθνικής ρυθμιστικής αρχής ή άλλου ανεξάρτητου φορέα που ορίζεται από την Κυβέρνηση και εποπτεύεται από την εθνική ρυθμιστική αρχή.
3.   Τα κριτήρια επιμερισμού του καθαρού κόστους της καθολικής υπηρεσίας μεταξύ των επιχειρήσεων που υποχρεούνται να συνεισφέρουν καθορίζονται από την Κυβέρνηση, τηρουμένων των αρχών της διαφάνειας, της ελάχιστης στρέβλωσης της αγοράς, της απαγόρευσης των διακρίσεων και της αναλογικότητας.
[…]»
O νόμος 35/2012
Με τον νόμο 35/2012 συστήθηκε ταμείο αποζημίωσης για την παροχή καθολικής υπηρεσίας ηλεκτρονικών επικοινωνιών προκειμένου να χρηματοδοτηθεί το καθαρό κόστος το οποίο συνεπάγεται η τήρηση των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας και να διασφαλιστεί η κατανομή του κόστους αυτού μεταξύ των επιχειρήσεων που υποχρεούνται να συνεισφέρουν στο ταμείο (στο εξής: ταμείο αποζημίωσης).
Το άρθρο 6 του νόμου 35/2012 προβλέπει τα εξής:
«Το ταμείο αποζημίωσης αξιοποιείται για τη χρηματοδότηση του καθαρού κόστους παροχής της καθολικής υπηρεσίας το οποίο καθορίζεται στο πλαίσιο των διαγωνισμών που προβλέπονται στο άρθρο 99, παράγραφος 3, του νόμου 5/2004 της 10ης Φεβρουαρίου 2004, όπως τροποποιήθηκε και κωδικοποιήθηκε με τον νόμο 51/2011 της 13ης Σεπτεμβρίου 2011, και το οποίο κρίνεται υπερβολικό από [την Autoridade Nacional de Comunicações (Anacom) (Εθνική αρχή επικοινωνιών, Πορτογαλία)] σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 95, παράγραφος 1, στοιχείο b, και του άρθρου 97 του ίδιου νόμου, καθώς και για τη χρηματοδότηση του καθαρού κόστους παροχής της καθολικής υπηρεσίας όπως αναλύεται στο κεφάλαιο V.»
Το άρθρο 17 του νόμου 35/2012, που φέρει τον τίτλο «Χρηματοδότηση του καθαρού κόστους για τον χρόνο πριν από τον ορισμό με διαγωνισμό», ορίζει στις παραγράφους 1 και 2 τα εξής:
«1.   Το ταμείο αποζημίωσης που συστήνεται με τον παρόντα νόμο επιτρέπει επίσης την αντιστάθμιση του καθαρού κόστους παροχής της καθολικής υπηρεσίας για τον χρόνο έως την έναρξη της παροχής της καθολικής υπηρεσίας από τον πάροχο ή τους παρόχους που έχουν ορισθεί κατά το άρθρο 99, παράγραφος 3, του νόμου 5/2004 της 10ης Φεβρουαρίου 2004, όπως τροποποιήθηκε και κωδικοποιήθηκε με τον νόμο 51/2011 της 13ης Σεπτεμβρίου 2011, υπό τις εξής σωρευτικές προϋποθέσεις:
a)
διαπιστώνεται κατόπιν ελέγχου η ύπαρξη καθαρού κόστους και αυτό κρίνεται υπερβολικό από την [Anacom] βάσει των διατάξεων του άρθρου 95, παράγραφος 1, στοιχείο a, του άρθρου 95, παράγραφος 2, και των άρθρων 96 και 97 του νόμου 5/2004 της 10ης Φεβρουαρίου 2004, όπως τροποποιήθηκε και κωδικοποιήθηκε με τον νόμο 51/2011 της 13ης Σεπτεμβρίου 2011·
b)
ο πάροχος της καθολικής υπηρεσίας υποβάλλει στην Κυβέρνηση αίτημα αποζημίωσης για το αναφερόμενο στην προηγούμενη παράγραφο κόστος.
2.   Το ύψος του καθαρού κόστους που πρέπει να αντισταθμισθεί για τον χρόνο πριν από τον ορισμό με διαγωνισμό αντιστοιχεί στο ύψος του καθαρού κόστους το οποίο θα έχει εγκριθεί από την [Anacom], υπό τους όρους της προηγούμενης παραγράφου, στοιχείο a.»
Το άρθρο 18, παράγραφος 1, του νόμου 35/2012 προβλέπει τα εξής:
«1.   Οι επιχειρήσεις που παρέχουν δημόσια δίκτυα επικοινωνιών και/ή διαθέσιμες στο κοινό υπηρεσίες ηλεκτρονικών επικοινωνιών εντός της επικράτειας υποχρεούνται να καταβάλουν έκτακτη συνεισφορά στο ταμείο αποζημίωσης για τα οικονομικά έτη 2013, 2014 και 2015. Η εν λόγω έκτακτη συνεισφορά προορίζεται αποκλειστικά για τη χρηματοδότηση του αναφερόμενου στο προηγούμενο άρθρο καθαρού κόστους, το οποίο έχει εγκριθεί από την [Anacom] κατά τα έτη αυτά.
[…]
5.   Η κατά την παράγραφο 1 έκτακτη συνεισφορά αντιστοιχεί σε ποσοστό 3 % του επιλέξιμου ετήσιου κύκλου εργασιών κάθε φορέα, τηρουμένων των ανώτατων ορίων που καθορίζονται στα ακόλουθα σημεία.
6.   Το ποσό της έκτακτης συνεισφοράς το οποίο οφείλει να καταβάλει κάθε επιχείρηση ουδέποτε μπορεί να υπερβαίνει την αξία που απορρέει από τον κατά το άρθρο 17, παράγραφος 2, επιμερισμό του καθαρού κόστους μεταξύ των επιχειρήσεων που υποχρεούνται σε συνεισφορά, ανάλογα με τον επιλέξιμο κύκλο εργασιών τους.
[…]»
Κατά το άρθρο 20 του νόμου 35/2012, το ποσό της έκτακτης συνεισφοράς το οποίο αντιστοιχεί σε κάθε οικονομικό έτος πρέπει να καταβληθεί εντός πέντε ετών.
Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
Στις 13 Δεκεμβρίου 2012, η Επιτροπή απέστειλε, μέσω του συστήματος «EU Pilot», έγγραφο στην Πορτογαλική Δημοκρατία με το οποίο της ζητούσε διευκρινίσεις ως προς τη συμβατότητα του ταμείου αποζημίωσης με το άρθρο 13 και το παράρτημα IV, μέρος B, της οδηγίας 2002/22, ιδίως όσον αφορά την αντιστάθμιση του καθαρού κόστους που είχε επιβαρύνει τον πάροχο της καθολικής υπηρεσίας PT Comunicações κατά το παρελθόν και κατά τον χρόνο πριν από τον εκ νέου ορισμό του ως παρόχου της καθολικής υπηρεσίας, κατόπιν διαγωνισμού.
Στις 21 Φεβρουαρίου 2013, οι πορτογαλικές αρχές απάντησαν στο έγγραφο αυτό. Έδωσαν δε συμπληρωματικές πληροφορίες κατά τη διάρκεια συνάντησης με τα μέλη των υπηρεσιών της Επιτροπής στις 23 Οκτωβρίου 2014 και, στη συνέχεια, με έγγραφο της 5ης Δεκεμβρίου 2014.
Δεδομένου ότι η Επιτροπή δεν ικανοποιήθηκε από τις απαντήσεις αυτές, στις 27 Φεβρουαρίου 2015 απηύθυνε προειδοποιητική επιστολή στην Πορτογαλική Δημοκρατία. Με την απάντησή της στις 29 Απριλίου 2015, η δεύτερη τόνισε εκ νέου ότι η πορτογαλική νομοθεσία και η εφαρμογή της έπρεπε να θεωρηθούν συμβατές με τις απαιτήσεις της οδηγίας 2002/22, περιλαμβανομένων των αρχών της διαφάνειας, της ελάχιστης δυνατής στρέβλωσης της αγοράς, της απαγόρευσης των διακρίσεων και της αναλογικότητας.
Αφού εξέτασε την απάντηση αυτή, η Επιτροπή απηύθυνε στην Πορτογαλική Δημοκρατία, με έγγραφο της 29ης Απριλίου 2016, αιτιολογημένη γνώμη με την οποία κάλεσε το εν λόγω κράτος μέλος να λάβει τα αναγκαία μέτρα για να συμμορφωθεί προς τη γνώμη αυτή εντός προθεσμίας δύο μηνών από την παραλαβής της.
Με έγγραφο της 1ης Ιουλίου 2016, οι πορτογαλικές αρχές απάντησαν στην αιτιολογημένη γνώμη. Κατόπιν συνάντησης με τα μέλη των υπηρεσιών της Επιτροπής στις 7 Σεπτεμβρίου 2016, οι πορτογαλικές αρχές, με έγγραφο της 14ης Οκτωβρίου 2016, συμπλήρωσαν την απάντησή τους και διαβίβασαν στην Επιτροπή συμπληρωματικές πληροφορίες.
Άλλες δύο συναντήσεις μεταξύ των μελών των υπηρεσιών της Επιτροπής και των πορτογαλικών αρχών πραγματοποιήθηκαν τον Ιανουάριο και τον Ιούλιο του 2017. Κατά την τελευταία αυτή συνάντηση, εξετάστηκαν διάφορες λύσεις προκειμένου να επιλυθεί η διαφορά μεταξύ των μερών. Στη συνέχεια, η Επιτροπή ζήτησε να της υποβληθεί πρόταση λύσης με συγκεκριμένη προθεσμία εκτέλεσης. Με δύο έγγραφα που απεστάλησαν εν συνεχεία στην Επιτροπή στις 14 Μαρτίου 2017 και στις 12 Σεπτεμβρίου 2018, οι πορτογαλικές αρχές, αφενός, πρότειναν την πραγματοποίηση νέας συνάντησης και, αφετέρου, ανέφεραν ότι θεωρούσαν συνετό να αναμείνουν τα αποτελέσματα των διαδικασιών οι οποίες είχαν κινηθεί από ορισμένους επιχειρηματίες ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων και είχαν ως αντικείμενο τα ζητήματα της υπό κρίση υπόθεσης.
Υπό τις συνθήκες αυτές, η Επιτροπή άσκησε την υπό κρίση προσφυγή.
Επί της προσφυγής
Η Επιτροπή προσάπτει στην Πορτογαλική Δημοκρατία ότι η έκτακτη συνεισφορά στο ταμείο αποζημίωσης, που προβλέπεται στο άρθρο 18 του νόμου 35/2012 (στο εξής: έκτακτη συνεισφορά), δεν συνάδει με τις απαιτήσεις που απορρέουν από το άρθρο 13, παράγραφος 3, και από το παράρτημα IV, μέρος B, της οδηγίας 2002/22.
Η Επιτροπή επισημαίνει ότι, σύμφωνα με τις διατάξεις που μνημονεύθηκαν στην προηγούμενη σκέψη, αν ένα κράτος μέλος επιλέξει τον μηχανισμό κατανομής του καθαρού κόστους το οποίο συνεπάγεται η παροχή καθολικής υπηρεσίας μεταξύ των φορέων παροχής δικτύων και υπηρεσιών επικοινωνιών, ο μηχανισμός αυτός πρέπει να τηρεί τις αρχές της διαφάνειας, της ελάχιστης δυνατής στρέβλωσης της αγοράς, της απαγόρευσης των διακρίσεων και της αναλογικότητας.
Επί του περιεχομένου της προσφυγής
Επισημαίνεται, πρώτον, ότι το άρθρο 13 της οδηγίας 2002/22 ορίζει τον τρόπο με τον οποίο πραγματοποιείται η χρηματοδότηση υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας.
Ειδικότερα, από το άρθρο 13, παράγραφος 1, της ως άνω οδηγίας, σε συνδυασμό με το άρθρο της 12, παράγραφος 1, προκύπτει ότι ο μηχανισμός χρηματοδότησης μπορεί να λειτουργήσει μόνον υπέρ επιχειρήσεως η οποία έχει καθοριστεί σύμφωνα με το άρθρο 8, παράγραφος 2, της εν λόγω οδηγίας.
Εντούτοις, δεν αμφισβητείται ότι η υπό κρίση προσφυγή δεν αφορά το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2002/22. Επίμαχο ζήτημα στο πλαίσιο της προσφυγής αυτής αποτελεί μόνον η συμμόρφωση της έκτακτης συνεισφοράς την οποία εισήγαγε η Πορτογαλική Δημοκρατία, προκειμένου να αντισταθμιστεί το καθαρό κόστος της παροχής καθολικής υπηρεσίας, προς το άρθρο 13, παράγραφος 3, της οδηγίας αυτής.
Δεύτερον, η Επιτροπή υπογραμμίζει, όσον αφορά το ιστορικό της έκτακτης συνεισφοράς, ότι, κατά τη διάρκεια του 2011, η Anacom έλαβε αποφάσεις σχετικά με την έννοια της αδικαιολόγητης επιβάρυνσης από την παροχή καθολικής υπηρεσίας και σχετικά με τη μέθοδο που πρέπει να χρησιμοποιείται για τον καθορισμό του καθαρού κόστους της υπηρεσίας αυτής. Σύμφωνα με τις ως άνω αποφάσεις, η παροχή καθολικής υπηρεσίας συνιστά αδικαιολόγητη επιβάρυνση για τον οικείο πάροχο αφ’ ης στιγμής το μερίδιο αγοράς από πλευράς εσόδων από τηλεφωνική υπηρεσία σε σταθερή θέση του παρόχου της καθολικής υπηρεσίας, υπολογιζόμενο σε ετήσια βάση, είναι χαμηλότερο του 80 % και εφόσον το υπολογιζόμενο κόστος της καθολικής υπηρεσίας ισούται ή υπερβαίνει τα 2,5 εκατομμύρια ευρώ.
Η Επιτροπή προσθέτει ότι, δεδομένου ότι το μερίδιο αγοράς της PT Comunicações, πρώην κατεστημένου φορέα, κατέστη χαμηλότερο από το ποσοστό αυτό του 80 % μόλις από το έτος 2007, αποφασίστηκε, αφενός, να μη χορηγηθεί καμία αντιστάθμιση για τα έτη 2001 έως 2006 και, αφετέρου, για την περίοδο μετά την 1η Ιανουαρίου 2007 και έως ότου ο ή οι ορισθέντες με διαγωνισμό πάροχοι της καθολικής υπηρεσίας αρχίσουν την παροχή της υπηρεσίας αυτής, να χρησιμοποιηθεί η μέθοδος υπολογισμού του καθαρού κόστους της καθολικής υπηρεσίας την οποία είχε καθορίσει η Anacom.
Συναφώς, η Επιτροπή δεν αμφισβητεί τη μέθοδο υπολογισμού του κόστους της καθολικής υπηρεσίας που επέλεξαν οι πορτογαλικές αρχές ούτε τα προς αντιστάθμιση ποσά που καθορίστηκαν κατ’ εφαρμογήν της μεθόδου αυτής.
Αντιθέτως, εκτιμά ότι ο καθορισθείς από την Πορτογαλική Δημοκρατία μηχανισμός κατανομής του κόστους το οποίο συνεπάγεται η παροχή της καθολικής υπηρεσίας αντιβαίνει στο άρθρο 13 της οδηγίας 2002/22 καθώς και στο παράρτημα IV, μέρος B, της οδηγίας αυτής στο μέτρο που προβλέπει χρηματοδοτική συνεισφορά των φορέων παροχής δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών για τα προηγούμενα έτη. Ειδικότερα, το καθαρό κόστος της καθολικής υπηρεσίας για τα οικονομικά έτη 2007 έως 2009, 2010 και 2011 καθώς και 2012 και 2013 επαληθεύτηκε και το τελικό ποσό εγκρίθηκε από την Anacom, αντιστοίχως, κατά τα έτη 2013, 2014 και 2015. Επιπλέον, με τρεις αποφάσεις της 29ης Ιανουαρίου 2015, της 28ης Ιανουαρίου 2016 και της 26ης Ιανουαρίου 2017, η Anacom κατονόμασε τις επιχειρήσεις που υποχρεούντο να συνεισφέρουν στο ταμείο αποζημίωσης και καθόρισε το ποσό των εις βάρος τους έκτακτων συνεισφορών, στο πλαίσιο δε αυτό οι συνεισφορές των ετών 2013, 2014 και 2015 προορίζονταν να αντισταθμίσουν, αντιστοίχως, το καθαρό κόστος των οικονομικών ετών 2007 έως 2009, 2010 και 2011 καθώς και 2012 και 2013.
Υπό τις συνθήκες αυτές, διαπιστώνεται ότι η προσφυγή της Επιτροπής εγείρει μόνον το ζήτημα αν η πορτογαλική ρύθμιση που εισάγει τον μηχανισμό κατανομής του κόστους το οποίο συνεπάγεται η παροχή της καθολικής υπηρεσίας τηρεί τις αρχές στις οποίες πρέπει να ανταποκρίνεται κάθε μηχανισμός επιμερισμού του καθαρού κόστους των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας που θεσπίζεται κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 13, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2002/22, προκειμένου να συνάδει με τις απαιτήσεις που απορρέουν από το άρθρο 13, παράγραφος 3, και από το παράρτημα IV, μέρος B, της οδηγίας αυτής.
Επί της αρχής της διαφάνειας
Η επιχειρηματολογία των διαδίκων
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία παραβίασε την αρχή της διαφάνειας. Συναφώς, υποστηρίζει ότι η πορτογαλική ρύθμιση που ίσχυε πριν από τη θέσπιση του νόμου 35/2012 δεν καθιστούσε δυνατό τον καθορισμό του τρόπου με τον οποίο θα πραγματοποιούνταν τυχόν αντιστάθμιση του καθαρού κόστους της καθολικής υπηρεσίας. Ομοίως, η ρύθμιση αυτή δεν επέβαλλε στους επιχειρηματίες του οικείου τομέα καμία υποχρέωση να συνεισφέρουν σε ταμείο αποζημίωσης προοριζόμενο να καλύψει το καθαρό κόστος της καθολικής υπηρεσίας. Συναφώς, η ύπαρξη αφηρημένης τυπικής δυνατότητας χρήσεως ενός ταμείου αποζημίωσης δεν επιτρέπει να θεωρηθεί ότι οι φορείς δικαιωμάτων και υποχρεώσεων εκ της οδηγίας 2002/22 ήταν σε θέση να γνωρίζουν την έκταση των υποχρεώσεών τους, πράγμα που συνιστά παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου, την κατοχύρωση της οποίας επίσης υπηρετεί η αρχή της διαφάνειας.
Η αρχή της διαφάνειας δεν συνεπάγεται μόνον υποχρέωση να δημοσιεύονται ή να διατίθενται οι πράξεις που εκδίδονται ή οι ενέργειες που πραγματοποιούνται από τα θεσμικά όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης και τα κράτη μέλη, όπως η προβλεπόμενη στο άρθρο 14 της οδηγίας 2002/22 υποχρέωση, την τήρηση της οποίας από την πορτογαλική ρύθμιση δεν αμφισβητεί η Επιτροπή. Ειδικότερα, όπως προκύπτει από την απόφαση της 6ης Δεκεμβρίου 2001, Επιτροπή κατά Γαλλίας (
C‑146/00
,
EU:C:2001:668
, σκέψεις
και
), σχετικά με τη χρηματοδότηση της καθολικής υπηρεσίας δυνάμει της οδηγίας 97/33/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Ιουνίου 1997, για τη διασύνδεση στο χώρο των τηλεπικοινωνιών προκειμένου να διασφαλισθεί καθολική υπηρεσία και διαλειτουργικότητα, με εφαρμογή των αρχών παροχής ανοικτού δικτύου (ONP) (
ΕΕ 1997, L 199, σ. 32
), για να είναι ένας μηχανισμός επιμερισμού του καθαρού κόστους των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας συμβατός με την αρχή της διαφάνειας που διατυπώνεται στο άρθρο 5, παράγραφος 1, της ως άνω οδηγίας, οι τιμές που λαμβάνονται υπόψη πρέπει να προσδιορίζονται με βάση αντικειμενικά κριτήρια, αφού ληφθούν υπόψη συγκρίσιμα και, επομένως, διαφανή στοιχεία, ώστε να παρέχεται η δυνατότητα στους επιχειρηματίες να υπολογίζουν το πιθανό κόστος και τα πιθανά έσοδα. Κάθε στοιχείο που καθιστά δυσχερέστερο τον υπολογισμό αυτόν αποθαρρύνει την είσοδο των επιχειρηματιών στην αγορά.
Ομοίως, στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, οι απαιτήσεις σαφήνειας και ακρίβειας αποτελούν αναπόσπαστο μέρος της αρχής της διαφάνειας στο πλαίσιο διαδικασίας διαγωνισμού. Η δε αρχή της ασφάλειας δικαίου επιτάσσει οι κανόνες δικαίου που ενδέχεται να έχουν δυσμενείς συνέπειες για τους ιδιώτες να είναι σαφείς και ακριβείς, τα δε αποτελέσματά τους να μπορούν να προβλεφθούν. H επιταγή της ασφάλειας δικαίου πρέπει να τηρείται με ιδιαίτερη αυστηρότητα όταν η σχετική ρύθμιση ενδέχεται να συνεπάγεται οικονομικές επιβαρύνσεις.
Κατά την άποψη της Επιτροπής, υφίσταται προφανής σχέση μεταξύ της αρχής της διαφάνειας και της αρχής της ασφάλειας δικαίου, το πεδίο εφαρμογής της οποίας βαίνει πέραν της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και η οποία συνεπάγεται απαίτηση περί σαφήνειας και προβλεψιμότητας του δικαίου, ισχύουσα όχι μόνο για τη νομοθεσία της Ένωσης αλλά και για τις εθνικές διατάξεις περί μεταφοράς μιας οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο.
Αμυνόμενη, η Πορτογαλική Δημοκρατία αμφισβητεί την εκ μέρους της Επιτροπής ερμηνεία της αρχής της διαφάνειας, η οποία δεν στηρίζεται ούτε στο γράμμα ούτε στο πνεύμα της οδηγίας 2002/22, αλλά ούτε και στη νομολογία του δικαστή της Ένωσης. Κατ’ αυτήν, η αρχή της διαφάνειας, η οποία συνεπάγεται τη δυνατότητα εξετάσεως των αποφάσεων που αποδίδονται σε δημόσιους φορείς ιδίως μέσω της αιτιολογήσεώς τους και της θεσπίσεώς τους στο πλαίσιο ανοικτών και προσβάσιμων στο κοινό διαδικασιών, αφορά την αντικειμενικότητα των κριτηρίων και τη συγκρισιμότητα των στοιχείων που χρησιμοποιούνται για τον υπολογισμό του καθαρού κόστους των υποχρεώσεων καθολικής υπηρεσίας, δεδομένου ότι η προβλεψιμότητα του κόστους αποτελεί απόρροια των στοιχείων αυτών.
Εξάλλου, σύμφωνα με την Πορτογαλική Δημοκρατία, η αρχή της ασφάλειας δικαίου δεν πρέπει να συγχέεται με την αρχή της διαφάνειας. Τα δε επιχειρήματα που προβάλλει η Επιτροπή αφορούν πρωτίστως τις αρχές της ασφάλειας δικαίου και της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, δεδομένου ότι καταλήγουν να προσάπτουν στην έκτακτη συνεισφορά αναδρομικότητα ασυμβίβαστη με την αρχή της ασφάλειας δικαίου. Τέτοιου είδους επιχειρήματα συνεπάγονται ότι ο πάροχος της καθολικής υπηρεσίας δεν μπορεί να λάβει αποζημίωση για το ελεγχθέν και εγκριθέν από την Anacom καθαρό κόστος με το οποίο έχει ήδη επιβαρυνθεί, μολονότι η αντιστάθμιση του κόστους αυτού προβλέπεται από την εθνική ρύθμιση.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Καταρχάς, επισημαίνεται ότι, βάσει του άρθρου 13, παράγραφος 3, και του παραρτήματος IV, μέρος B, της οδηγίας 2002/22, ο μηχανισμός επιμερισμού που έχει εισαχθεί, ενδεχομένως, από τα κράτη μέλη βάσει του άρθρου 13, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της ως άνω οδηγίας οφείλει να τηρεί, μεταξύ άλλων, την αρχή της διαφάνειας. Η αρχή αυτή, η οποία αποτελεί αναγκαία απόρροια της αρχής της ισότητας, επιτάσσει, όπως και η αρχή της ασφάλειας δικαίου, να καθορίζονται όλες οι προϋποθέσεις και όλες οι λεπτομέρειες ενός τέτοιου μηχανισμού επιμερισμού με κανόνες επαρκώς προσβάσιμους, σαφείς, ακριβείς, μονοσήμαντους και προβλέψιμους στην εφαρμογή τους ώστε να παρέχεται η δυνατότητα σε κάθε ευλόγως ενημερωμένο και επιδεικνύοντα τη συνήθη επιμέλεια επιχειρηματία να κατανοεί το ακριβές περιεχόμενό τους και να αποτρέπεται κάθε κίνδυνος αυθαιρεσίας (πρβλ. αποφάσεις της 19ης Δεκεμβρίου 2018, Stanley International Betting και Stanleybet Malta,
C‑375/17
,
EU:C:2018:1026
, σκέψη
, και της 3ης Οκτωβρίου 2019, Irgita,
C‑285/18
,
EU:C:2019:829
, σκέψη
). Ειδικότερα, οι παράμετροι αυτές πρέπει να καθορίζονται σύμφωνα με αντικειμενικά κριτήρια, πράγμα που επιβεβαιώνεται άλλωστε από το παράρτημα IV, μέρος B, της οδηγίας 2002/22, λαμβανομένων υπόψη συγκρίσιμων και, επομένως, διαφανών στοιχείων, ώστε οι επιχειρηματίες να είναι σε θέση να υπολογίσουν το πιθανό κόστος και τα πιθανά έσοδά τους (βλ., κατ’ αναλογίαν, απόφαση της 6ης Δεκεμβρίου 2001, Επιτροπή κατά Γαλλίας,
C‑146/00
,
EU:C:2001:668
, σκέψεις
και
).
Επομένως, οι υποχρεώσεις των κρατών μελών που απορρέουν από την αρχή αυτή διαφέρουν από εκείνες που επιβάλλονται ειδικώς από το άρθρο 14 της οδηγίας 2002/22, με αποτέλεσμα η τήρηση των τελευταίων αυτών υποχρεώσεων να μην αρκεί για να θεωρηθεί ότι δεν υπήρξε παραβίαση της κατά το άρθρο 13 της οδηγίας αρχής της διαφάνειας.
Συναφώς, επισημαίνεται ότι, παρά την ύπαρξη διασύνδεσης μεταξύ της αρχής της διαφάνειας και της αρχής της ασφάλειας δικαίου, αυτές πάντως αποτελούν αυτοτελείς αρχές.
Κατά συνέπεια, στο μέτρο που, σύμφωνα με τις διαβεβαιώσεις της ίδιας της Επιτροπής, η έκτακτη συνεισφορά εισήχθη με τον νόμο 35/2012, δεν μπορεί να προσαφθεί στην Πορτογαλική Δημοκρατία ότι δεν τήρησε την αρχή της διαφάνειας για τον λόγο και μόνον ότι οι επιχειρηματίες δεν μπορούσαν να προβλέψουν, πριν από την ημερομηνία εκδόσεως του νόμου αυτού, την έκταση των υποχρεώσεών τους βάσει της εισαχθείσας από τον εν λόγω νόμο έκτακτης συνεισφοράς. Ειδικότερα, η αρχή της διαφάνειας δεν μπορεί να φθάσει μέχρι του σημείου να απαιτεί να δύνανται οι υπόχρεοι σε καταβολή συνεισφοράς να γνωρίζουν το περιεχόμενό της προτού καν θεσπιστεί η συνεισφορά αυτή.
Πρέπει να προστεθεί ότι, όπως τονίστηκε στη σκέψη 30 της παρούσας αποφάσεως, η Επιτροπή δεν υποστήριξε ότι η μέθοδος υπολογισμού της έκτακτης συνεισφοράς στηριζόταν σε κριτήρια στερούμενα προσβασιμότητας, σαφήνειας, ακρίβειας, αντικειμενικότητας ή προβλεψιμότητας ή σε διφορούμενα κριτήρια.
Επιπλέον, επισημαίνεται ότι, κατά την περίοδο από το 2007 έως το 2013, κατά τη διάρκεια της οποίας η οδηγία 2002/22 ήταν πλήρως εφαρμοστέα, οι τηλεπικοινωνιακοί επιχειρηματίες δεν μπορούσαν να αναμένουν ότι η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν θα έκανε χρήση της δυνατότητας που της παρείχε το άρθρο 13, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, της οδηγίας.
Τέλος, στο μέτρο που η Επιτροπή υπογραμμίζει, με το υπόμνημα απαντήσεως, ότι η έκτακτη συνεισφορά επιβαρύνει τους επιχειρηματίες με την υποχρέωση να αντισταθμίσουν δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν σε περίοδο πριν από τη θέσπιση του νόμου 35/2012, διαπιστώνεται ότι, όπως προκύπτει από τα υπομνήματα του εν λόγω θεσμικού οργάνου και όπως αυτό επιβεβαίωσε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η βάση της υπό κρίση προσφυγής περιορίζεται, συναφώς, σε παραβίαση της αρχής της διαφάνειας. Επομένως, αρκεί η επισήμανση ότι, εν πάση περιπτώσει, το γεγονός αυτό δεν αποτελεί παραβίαση της εν λόγω αρχής.
Ως εκ τούτου, η αιτίαση που αντλείται από το ότι η θέσπιση από την Πορτογαλική Δημοκρατία της έκτακτης συνεισφοράς στοιχειοθετεί παραβίαση της αρχής της διαφάνειας, την οποία προβλέπουν το άρθρο 13, παράγραφος 3, και το παράρτημα IV, μέρος B, της οδηγίας 2002/22, πρέπει να απορριφθεί.
Επί των αρχών της ελάχιστης δυνατής στρέβλωσης της αγοράς και της αναλογικότητας
Η επιχειρηματολογία των διαδίκων
Η Επιτροπή εκτιμά, πρώτον, ότι η αρχή της ελάχιστης δυνατής στρέβλωσης της αγοράς δεν τηρήθηκε, δεδομένου ότι η οικονομική επιβάρυνση λόγω της έκτακτης συνεισφοράς ήταν σημαντική και μη προβλέψιμη για τους επιχειρηματίες και δεδομένου ότι καθεμία από τις συνεισφορές κάλυπτε περισσότερα έτη, με αποτέλεσμα να προκύψει μεγαλύτερη επιβάρυνση από την εν λόγω μέθοδο επιμερισμού σε σχέση με εκείνη που θα είχε προκύψει από μια ετήσια συνεισφορά που θα ελάμβανε υπόψη το καθαρό κόστος του επίμαχου έτους. Η διαπίστωση αυτή ισχύει μολονότι, στην πράξη, δεν συμπληρώθηκε σε όλες τις περιπτώσεις το όριο του 3 % του ετήσιου κύκλου εργασιών.
Η Πορτογαλική Δημοκρατία υποστηρίζει, προκειμένου να αμυνθεί, ότι η αρχή αυτή αφορά πρωτίστως τον τρόπο επιμερισμού της δαπάνης που έχει επιβαρύνει τους παρόχους της καθολικής υπηρεσίας ούτως ώστε να ελαχιστοποιηθούν οι οικονομικές επιπτώσεις στους τελικούς χρήστες. Εν προκειμένω δε, λαμβανομένου υπόψη του συγκεκριμένου τρόπου εισπράξεως της έκτακτης συνεισφοράς, ο πραγματικός αντίκτυπός της στους οικείους επιχειρηματίες είναι μικρός.
Η Επιτροπή υποστηρίζει, δεύτερον, ότι η αρχή της αναλογικότητας δεν τηρήθηκε εφόσον οι επιχειρήσεις που υποχρεούντο να συνεισφέρουν στην αντιστάθμιση του καθαρού κόστους των επιχειρήσεων που είχαν οριστεί κατόπιν διαγωνισμού υποχρεώθηκαν ταυτόχρονα να καταβάλουν την έκτακτη συνεισφορά. Η υποχρέωση αυτή οδήγησε κατ’ αυτόν τον τρόπο σε «διπλή συνεισφορά» ή, τουλάχιστον, σε αύξηση των οικονομικών επιβαρύνσεων για τις επιχειρήσεις. Περαιτέρω, κατά την Επιτροπή, το ποσό της έκτακτης συνεισφοράς ήταν υψηλό σε σύγκριση, μεταξύ άλλων, με το ποσό της συνεισφοράς για το ίδιο χρονικό διάστημα στην Ισπανία.
Η Πορτογαλική Δημοκρατία φρονεί ότι η έκτακτη συνεισφορά τήρησε πλήρως την αρχή της αναλογικότητας, δεδομένου ότι διαμορφώθηκε κατά τρόπον ώστε να κατανείμει μεταξύ διαφόρων επιχειρηματιών, ανάλογα με τον κύκλο εργασιών τους, το καθαρό κόστος της καθολικής υπηρεσίας που κρίθηκε ως υπερβολικό, με ταυτόχρονη μέριμνα για την απαλλαγή από τη συνεισφορά των μικρότερων επιχειρήσεων που δεν είχαν ακόμη εδραιωμένη θέση στην αγορά, μέσω του καθορισμού ενός ελάχιστου ορίου κύκλου εργασιών για την επιβολή της έκτακτης συνεισφοράς.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Από το άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2002/22 προκύπτει ότι τα κράτη μέλη υποχρεούνται να εισαγάγουν έναν από τους δύο μηχανισμούς αποζημίωσης που προβλέπει η διάταξη αυτή εφόσον οι εθνικές κανονιστικές αρχές έχουν διαπιστώσει, όπως εν προκειμένω, ότι η επιφορτισμένη με την παροχή της καθολικής υπηρεσίας επιχείρηση υφίσταται αδικαιολόγητη επιβάρυνση, βάσει του υπολογισμού του καθαρού κόστους που προβλέπεται στο άρθρο 12 της ως άνω οδηγίας, και εφόσον η επιχείρηση αυτή υποβάλλει σχετική αίτηση.
Συναφώς, υπογραμμίζεται ότι η αρχή της ελάχιστης δυνατής στρέβλωσης της αγοράς αποσαφηνίζεται, στην αιτιολογική σκέψη 23 της οδηγίας 2002/22, υπό την έννοια ότι σκοπός της είναι οι εισφορές «να εισπράττονται κατά τρόπο με τον οποίον να εξασφαλίζεται ότι μειώνονται όσο το δυνατόν περισσότερο οι επιπτώσεις της οικονομικής επιβάρυνσης των τελικών χρηστών, π.χ. με την ευρύτερη δυνατή σταδιακή καταβολή των εισφορών». Επομένως, υπό το φως της αποσαφήνισης αυτής και όπως επισημάνθηκε από την Πορτογαλική Δημοκρατία, η αρχή αυτή αφορά πρωτίστως τον τρόπο με τον οποίο κατανέμεται η επιβάρυνση την οποία υφίστανται οι πάροχοι της καθολικής υπηρεσίας. Το παράρτημα IV, μέρος B, της ως άνω οδηγίας διευκρινίζει συναφώς περαιτέρω ότι οι εισφορές αυτές «προκαλούν τις ελάχιστες στρεβλώσεις στον ανταγωνισμό και στη ζήτηση των χρηστών».
Εν προκειμένω, το άρθρο 18 του νόμου 35/2012, το οποίο διέπει τον τρόπο εισπράξεως της έκτακτης συνεισφοράς, προβλέπει, στην παράγραφο 1, ότι αυτή προορίζεται αποκλειστικά για τη χρηματοδότηση του καθαρού κόστους της καθολικής υπηρεσίας για τα έτη 2007 έως 2013 το οποίο ελέγχθηκε από την Anacom και για το οποίο η αρχή αυτή έκρινε ότι συνιστούσε υπερβολική επιβάρυνση για τον πάροχο της καθολικής υπηρεσίας, εν συνεχεία, στην παράγραφο 5, ότι το ποσό της εν λόγω συνεισφοράς μπορεί να ανέλθει στο 3 % του επιλέξιμου ετήσιου κύκλου εργασιών κάθε εμπλεκόμενης επιχείρησης, τέλος, στην παράγραφο 6, ότι πάντως το ποσό αυτό ουδέποτε μπορεί να υπερβαίνει την αξία που προκύπτει από τον επιμερισμό, κατ’ αναλογίαν του κύκλου εργασιών των υπόχρεων επιχειρήσεων, του καθαρού κόστους του παρόχου της καθολικής υπηρεσίας το οποίο έχει κριθεί υπερβολικό από την Anacom.
Υπενθυμίζεται, εξάλλου, ότι η Επιτροπή δεν αμφισβητεί ούτε τη μέθοδο υπολογισμού του καθαρού κόστους που υιοθέτησε η Anacom ούτε την ύπαρξη αδικαιολόγητης επιβάρυνσης για τον πάροχο της υπηρεσίας όσον αφορά τα έτη 2007 έως 2013, ούτε το αποτέλεσμα στο οποίο κατέληξε η αρχή αυτή με τις αποφάσεις που αφορούν τα έτη 2013 έως 2015.
Όσον αφορά το επιχείρημα της Επιτροπής ότι η προβαλλόμενη αδυναμία πρόβλεψης του κόστους που συνεπάγεται για τους επιχειρηματίες η έκτακτη συνεισφορά παραβιάζει την αρχή της ελάχιστης δυνατής στρέβλωσης της αγοράς, επισημαίνεται ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι αυτή και μόνον η αδυναμία πρόβλεψης, εφόσον θεωρηθεί αποδεδειγμένη, θα οδηγούσε σε παραβίαση της αρχής αυτής. Άλλωστε, όπως διαπιστώθηκε στη σκέψη 41 της παρούσας αποφάσεως, η Επιτροπή δεν κατόρθωσε να αποδείξει ότι οι παράμετροι υπολογισμού της έκτακτης συνεισφοράς εμπόδισαν τους επιχειρηματίες να προβλέψουν, με εύλογο βαθμό βεβαιότητας, το ποσό της συνεισφοράς αυτής για καθένα από τα έτη 2013, 2014 και 2015.
Ούτε το γεγονός και μόνον ότι το ποσό της εν λόγω συνεισφοράς είναι σημαντικό μπορεί να αποτελέσει απόδειξη ότι αυτή καθεαυτήν έχει δυσανάλογο χαρακτήρα ή ότι παραβίασε την αρχή της ελάχιστης δυνατής στρέβλωσης της αγοράς. Εφόσον η εν λόγω συνεισφορά αντιστοιχούσε στο ποσό του καθαρού κόστους με το οποίο είχε επιβαρυνθεί ο πάροχος της καθολικής υπηρεσίας και εφόσον το κόστος αυτό κρίθηκε ως αδικαιολόγητη επιβάρυνση για την επιχείρηση που ήταν επιφορτισμένη με την παροχή καθολικής υπηρεσίας, το μεν οικείο κράτος μέλος ήταν υποχρεωμένο να καταβάλει αποζημίωση για την αδικαιολόγητη αυτή επιβάρυνση μέσω ενός από τους δύο μηχανισμούς που περιγράφονται στο άρθρο 13, παράγραφος 1, της οδηγίας 2002/22, η δε συνεισφορά μπορούσε να αποτελέσει αντιστάθμιση κατάλληλη και περιορισμένη στο αναγκαίο μέτρο για την επίτευξη του σκοπού αυτού.
Εξάλλου, όπως υποστήριξε η Πορτογαλική Δημοκρατία, οι επιχειρήσεις που υπέκειντο στην έκτακτη συνεισφορά διέθεταν ευκολίες πληρωμής, εφόσον, όπως προκύπτει από το άρθρο 20, παράγραφος 4, του νόμου 35/2012, η καταβολή της συνεισφοράς αυτής μπορούσε, για κάθε οικονομικό έτος, να γίνει τμηματικά εντός διαστήματος πέντε ετών. Η δυνατότητα αυτή επέτρεψε έτσι στους επιχειρηματίες να προσαρμόσουν την οικονομική επιβάρυνση που έπρεπε να φέρουν για την καταβολή της συνεισφοράς, ούτως ώστε να μειωθούν κατά το δυνατόν οι επιπτώσεις της.
Περαιτέρω, αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζει η Επιτροπή, το γεγονός ότι η έκτακτη συνεισφορά είχε ως βάση υπολογισμού τον κύκλο εργασιών των επιχειρηματιών για τα έτη μετά την έναρξη ισχύος της συνεισφοράς αυτής και όχι τον κύκλο εργασιών τους για τα έτη κατά τα οποία η καθολική υπηρεσία είχε παρασχεθεί από την PT Comunicações δεν παραβιάζει την αρχή της αναλογικότητας και την αρχή της ελάχιστης δυνατής στρέβλωσης της αγοράς, δεδομένου ότι η οικονομική επιβάρυνση που επιβλήθηκε κατ’ αυτόν τον τρόπο στους επιχειρηματίες ήταν ανάλογη προς το μερίδιο αγοράς το οποίο είχαν ακριβώς τη στιγμή κατά την οποία τους επιβλήθηκε η επιβάρυνση.
Πρέπει να προστεθεί ότι, όπως επισήμανε η Πορτογαλική Δημοκρατία, η σχετική εθνική ρύθμιση μερίμνησε για τον επιμερισμό του ποσού της έκτακτης συνεισφοράς σε μεγάλο αριθμό επιχειρηματιών, σύμφωνα με τις υποδείξεις της αιτιολογικής σκέψης 23 της οδηγίας 2002/22.
Η Επιτροπή υποστηρίζει ακόμη ότι η επιβολή της έκτακτης συνεισφοράς είχε ως αποτέλεσμα να υποβληθούν οι υπόχρεες επιχειρήσεις σε «διπλή συνεισφορά», καθόσον οι επιχειρήσεις αυτές υποχρεώθηκαν, από το έτος 2013 και εφεξής, τόσο σε συνεισφορά στη χρηματοδότηση του κόστους παροχής της καθολικής υπηρεσίας για το μεταγενέστερο του διαγωνισμού χρονικό διάστημα όσο και σε καταβολή της έκτακτης συνεισφοράς για το κόστος με το οποίο είχε επιβαρυνθεί η PT Comunicações πριν από τον διαγωνισμό.
Είναι αληθές ότι η επιλογή της Πορτογαλικής Δημοκρατίας να εισπράξει, μέσω της έκτακτης συνεισφοράς, αντιστάθμιση για το καθαρό κόστος με το οποίο είχε επιβαρυνθεί ο πάροχος της καθολικής υπηρεσίας πριν από τον διαγωνισμό οδήγησε σε αύξηση των επιβαρύνσεων για τις οικείες επιχειρήσεις κατά τα οικονομικά έτη 2013 έως 2015.
Εντούτοις, στο μέτρο που η έκτακτη συνεισφορά αποσκοπούσε στην αντιστάθμιση του καθαρού κόστους της καθολικής υπηρεσίας με το οποίο είχε επιβαρυνθεί ο πάροχος της καθολικής υπηρεσίας σε περιόδους προγενέστερες του διαγωνισμού για τις οποίες δεν είχε ακόμη λάβει χώρα αντιστάθμιση, η συνεισφορά αυτή πρέπει να θεωρείται στην πραγματικότητα ως ετεροχρονισμένη συνεισφορά, οπότε η Επιτροπή αβασίμως επικαλείται την ύπαρξη «διπλής συνεισφοράς».
Συναφώς, το γεγονός και μόνον ότι η επιλογή της Πορτογαλικής Δημοκρατίας οδήγησε κατ’ ανάγκην, για ορισμένα οικονομικά έτη, σε αύξηση των οικονομικών επιβαρύνσεων για τις οικείες επιχειρήσεις δεν μπορεί, αυτό καθεαυτό, να αποτελέσει, λαμβανομένων υπόψη των όσων εκτέθηκαν στις σκέψεις 54 έως 57 της παρούσας αποφάσεως, παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας.
Επομένως, η Επιτροπή δεν απέδειξε επαρκώς κατά νόμον ότι η έκτακτη συνεισφορά παραβίασε την αρχή της ελάχιστης δυνατής στρέβλωσης της αγοράς και την αρχή της αναλογικότητας, τις οποίες προβλέπουν το άρθρο 13, παράγραφος 3, και το παράρτημα IV, μέρος B, της οδηγίας 2002/22.
Επί της αρχής της απαγόρευσης των διακρίσεων
Η επιχειρηματολογία των διαδίκων
Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι ο λόγος ύπαρξης της αντιστάθμισης του καθαρού κόστους είναι να αποκαταστήσει την ισότητα του ανταγωνισμού μεταξύ των οικείων επιχειρήσεων, οπότε, εν προκειμένω, η τήρηση της αρχής της απαγόρευσης των διακρίσεων θα απαιτούσε να ληφθεί υπόψη μόνον ο κύκλος εργασιών των επιχειρηματιών που ήταν παρόντες στην τηλεπικοινωνιακή αγορά της Πορτογαλίας κατά τη στιγμή κατά την οποία υπήρξε η επιβάρυνση με το καθαρό κόστος. Η δε έκτακτη συνεισφορά επιβλήθηκε σε όλους τους επιχειρηματίες που ήταν παρόντες στην αγορά κατά την περίοδο από το 2013 έως το 2015, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που απουσίαζαν ή ήταν παρόντες στην αγορά υπό άλλη μορφή κατά την περίοδο από το 2007 έως το 2013. Η Επιτροπή παρατηρεί ειδικότερα ότι στην τηλεπικοινωνιακή αγορά της Πορτογαλίας σημειώθηκαν σημαντικές μεταβολές, ιδίως λόγω διαφόρων συγκεντρώσεων και μετατροπών επιχειρήσεων. Για τους λόγους αυτούς, η Επιτροπή εκτιμά ότι οι οικείες επιχειρήσεις, υπό τις νέες μορφές τους, υπήρξαν θύματα δυσμενούς διάκρισης διότι υποχρεώθηκαν να καταβάλουν συνεισφορά υπολογιζόμενη βάσει του κύκλου εργασιών τους για έτη διαφορετικά από εκείνα τα οποία αφορά το καθαρό κόστος.
Η Πορτογαλική Δημοκρατία θεωρεί ότι η αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων τηρήθηκε. Όσον αφορά την εξέλιξη της εθνικής τηλεπικοινωνιακής αγοράς της Πορτογαλίας, υποστηρίζει ότι οι αναδιαρθρώσεις που πραγματοποιήθηκαν στην αγορά αυτή κατά την περίοδο από το 2007 έως το 2014 συνίσταντο σε αναδιαρθρώσεις εντός και μεταξύ ομίλων, οι οποίες είχαν ως μοναδικό αποτέλεσμα τη μεταβολή της επωνυμίας και της εσωτερικής δομής των οικείων επιχειρηματικών φορέων. Κατά συνέπεια, δεδομένης της υπάρξεως οικονομικής ενότητας και/ή σχέσεων αλληλεξάρτησης από τις οποίες προέκυπτε η ύπαρξη εξουσίας ελέγχου, υπήρξε οικονομική ταυτότητα των επιχειρηματικών φορέων κατά την περίοδο από το 2007 έως το 2014.
Εκτίμηση του Δικαστηρίου
Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, η δυσμενής διάκριση συνίσταται στην εφαρμογή διαφορετικών κανόνων σε συγκρίσιμες καταστάσεις ή στην εφαρμογή του ίδιου κανόνα σε διαφορετικές καταστάσεις [αποφάσεις της 13ης Φεβρουαρίου 1996, Gillespie κ.λπ.,
C‑342/93
,
EU:C:1996:46
, σκέψη
, και της 12ης Δεκεμβρίου 2019, Instituto Nacional de la Seguridad Social (Προσαύξηση σύνταξης για τις μητέρες),
C‑450/18
,
EU:C:2019:1075
, σκέψη
].
Συναφώς, είναι αληθές ότι οι επιχειρηματίες που ήταν παρόντες στην αγορά κατά τη στιγμή κατά την οποία υπήρξε η επιβάρυνση με το κόστος το οποίο επρόκειτο να αντισταθμιστεί μέσω της έκτακτης συνεισφοράς και οι επιχειρηματίες που δεν ήταν παρόντες στην αγορά έτυχαν παρόμοιας αντιμετώπισης, δεδομένου ότι αμφότεροι υποβλήθηκαν στη συνεισφορά.
Πλην όμως η Επιτροπή δεν απέδειξε επαρκώς κατά νόμον ότι οι δύο αυτές κατηγορίες επιχειρηματιών τελούσαν σε καταστάσεις τόσο διαφορετικές ώστε η εφαρμογή σε αμφότερες του ίδιου κανόνα να πρέπει να θεωρηθεί ως δυσμενής διάκριση.
Εξάλλου, μολονότι κατά την επίμαχη περίοδο έλαβαν χώρα αναδιαρθρώσεις στην τηλεπικοινωνιακή αγορά της Πορτογαλίας, εντούτοις, όπως επισημάνθηκε από τον γενικό εισαγγελέα στο σημείο 85 των προτάσεών του και όπως προκύπτει ιδίως από το υπόμνημα αντικρούσεως της Πορτογαλικής Δημοκρατίας και από τις συζητήσεις που έλαβαν χώρα κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, οι αναδιαρθρώσεις αυτές διατήρησαν κατ’ ουσίαν τον χαρακτήρα αναδιαρθρώσεων εντός και μεταξύ ομίλων, εφόσον οι επιχειρηματίες που χαρακτηρίζονται από την Επιτροπή ως νέοι είχαν, στην πραγματικότητα, προέλθει από συγχωνεύσεις μεταξύ επιχειρηματικών φορέων ήδη υφιστάμενων στην αγορά.
Στο πλαίσιο αυτό, το γεγονός και μόνον ότι έλαβε χώρα αναδιάρθρωση ή συγχώνευση δεν είχε ως αποτέλεσμα να περιέλθουν οι απορρεύσαντες από τις πράξεις αυτές υπόχρεοι της έκτακτης συνεισφοράς, όσον αφορά την είσπραξή της, σε κατάσταση μη συγκρίσιμη προς εκείνη των υπόχρεων της εν λόγω συνεισφοράς που δεν είχαν υποστεί τέτοιες μεταβολές της νομικής δομής τους.
Επομένως, όπως διαπιστώθηκε στη σκέψη 68 της παρούσας αποφάσεως, η εξέλιξη της τηλεπικοινωνιακής αγοράς της Πορτογαλίας δεν είναι ικανή να θέσει υπό αμφισβήτηση τη συγκρισιμότητα της νομικής καταστάσεως των επιχειρήσεων αυτών.
Υπό τις συνθήκες αυτές, εφαρμόζοντας την έκτακτη συνεισφορά, η Πορτογαλική Δημοκρατία δεν έθιξε την αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων, όπως αυτή διατυπώνεται στο άρθρο 13, παράγραφος 3, και στο παράρτημα IV, μέρος B, της οδηγίας 2002/22.
Δεδομένου ότι δεν παραβιάστηκε καμία από τις αρχές που προβλέπονται στο άρθρο 13, παράγραφος 3, και στο παράρτημα IV, μέρος B, της οδηγίας 2002/22, η προσφυγή της Επιτροπής πρέπει να απορριφθεί.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ηττήθηκε και η Πορτογαλική Δημοκρατία υπέβαλε σχετικό αίτημα, η Επιτροπή πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (πέμπτο τμήμα) αποφασίζει:

1)
Απορρίπτει την προσφυγή.

2)
Καταδικάζει την Ευρωπαϊκή Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η πορτογαλική.