CELEX: 62020TJ0116
Rolnictwo
Rozporządzenie (UE) 2016/2031
Środki ochronne przeciwko agrofagom roślin
Wykaz regulowanych agrofagów niekwarantannowych dla Unii
Próg, od którego występowanie regulowanego agrofaga niekwarantannowego dla Unii na roślinach przeznaczonych do sadzenia ma niedopuszczalne skutki gospodarcze
Rozporządzenie wykonawcze (UE) 2019/2072
Stowarzyszenia zawodowe
Skarga o stwierdzenie nieważności
Legitymacja procesowa
Dopuszczalność
Proporcjonalność
Obowiązek uzasadnienia

Okoliczności powstania sporu
Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2031 z dnia 26 października 2016 r. w sprawie środków ochronnych przeciwko agrofagom roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 228/2013, (UE) nr 652/2014 i (UE) nr 1143/2014 oraz uchylające dyrektywy Rady 69/464/EWG, 74/647/EWG, 93/85/EWG, 98/57/WE, 2000/29/WE, 2006/91/WE i 2007/33/WE (
Dz.U. 2016, L 317, s. 4
), ma na celu wprowadzenie środków dotyczących określania zagrożenia fitosanitarnego związanego z agrofagami zagrażającymi zdrowiu roślin oraz ograniczenie tego zagrożenia do dopuszczalnego poziomu.
Zgodnie z art. 36 rozporządzenia 2016/2031:
„Agrofag jest »regulowanym agrofagiem niekwarantannowym dla Unii«, jeśli jest włączony do wykazu, o którym mowa w art. 37, oraz spełnia wszystkie poniższe kryteria:
a)
ustalono jego tożsamość zgodnie z załącznikiem I sekcja 4 pkt 1;
b)
występuje na terytorium Unii;
c)
nie jest agrofagiem kwarantannowym dla Unii lub agrofagiem objętym środkami przyjętymi zgodnie z art. 30 ust. 1;
d)
jest przenoszony głównie przez określone rośliny przeznaczone do sadzenia, zgodnie z załącznikiem I sekcja 4 pkt 2;
e)
jego występowanie na tych roślinach przeznaczonych do sadzenia powoduje niedopuszczalne skutki gospodarcze w odniesieniu do planowanego wykorzystania tych roślin przeznaczonych do sadzenia, zgodnie z załącznikiem I sekcja 4 pkt 3;
f)
dostępne są wykonalne i skuteczne środki pozwalające zapobiec jego występowaniu na danych roślinach przeznaczonych do sadzenia”.
Artykuł 37 ust. 2 rozporządzenia 2016/2031 przewiduje zasadniczo, że Komisja Europejska ustanawia w drodze aktu wykonawczego wykaz regulowanych agrofagów niekwarantannowych dla Unii (zwanych dalej „RAN”) i określonych roślin przeznaczonych do sadzenia. Zgodnie z art. 37 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia 2016/2031 „[p]odmioty profesjonalne nie mogą wprowadzać lub przemieszczać na terytorium Unii [RAN] na roślinach przeznaczonych do sadzenia, za pośrednictwem których są one przenoszone, jak określono w wykazie, o którym mowa w ust. 2”.
Artykuł 37 ust. 8 rozporządzenia 2016/2031 stanowi, że jeżeli warunek, o którym mowa w art. 36 lit. e) tego rozporządzenia, jest spełniony tylko wówczas, gdy częstość występowania danego agrofaga przekracza określony próg, wyższy niż zero, wykaz, o którym mowa w art. 37 ust. 2, określa ten próg, z zaznaczeniem, że zakaz wprowadzania i przemieszczania ma zastosowanie tylko powyżej tego progu. Jednakże aby Komisja ustanowiła taki próg, konieczne jest jeszcze, zgodnie z tym samym przepisem, aby podmioty profesjonalne były w stanie zapewnić, by częstość występowania RAN na tych roślinach przeznaczonych do sadzenia nie przekraczała tego progu i by istniała możliwość zweryfikowania, czy próg ten nie został przekroczony w partiach wspomnianych roślin.
Pojęcie „podmiotu profesjonalnego” zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 9 rozporządzenia 2016/2031 jako obejmujące każdą osobę prawa publicznego lub prywatnego, zaangażowaną profesjonalnie w jedną lub większą liczbę następujących czynności w odniesieniu do roślin, produktów roślinnych i innych przedmiotów, oraz ponoszącą za nie odpowiedzialność prawną:
–
sadzenie;
–
hodowla;
–
produkcja, w tym uprawa, mnożenie i utrzymywanie;
–
wprowadzanie, przemieszczanie na terytorium Unii oraz wyprowadzanie poza terytorium Unii;
–
udostępnianie na rynku;
–
przechowywanie, gromadzenie, wysyłanie i przetwarzanie.
Na podstawie w szczególności art. 37 ust. 2 rozporządzenia 2016/2031 (zob. pkt 3 powyżej) Komisja przyjęła rozporządzenie wykonawcze (UE) 2019/2072 z dnia 28 listopada 2019 r. ustanawiające jednolite warunki wykonania rozporządzenia 2016/2031 w sprawie środków ochronnych przeciwko agrofagom roślin i uchylające rozporządzenie Komisji (WE) nr 690/2008 oraz zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2018/2019 (
Dz.U. 2019, L 319, s. 1
) (zwane dalej „zaskarżonym rozporządzeniem wykonawczym”).
Artykuł 5 zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego stanowi:
„Wykaz [RAN] i określonych roślin przeznaczonych do sadzenia łącznie z kategoriami i progami, o którym mowa w art. 37 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2016/2031, znajduje się w załączniku IV do niniejszego rozporządzenia. Te rośliny przeznaczone do sadzenia nie mogą być wprowadzane do Unii lub przemieszczane w jej obrębie, jeżeli obecność RAN lub objawy wywołane przez RAN na tych roślinach przeznaczonych do sadzenia przekraczają wspomniane progi.
Zakaz wprowadzania i przemieszczania, przewidziany w akapicie pierwszym, ma zastosowanie tylko do kategorii roślin przeznaczonych do sadzenia wymienionych w załączniku IV”.
Załącznik IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego ustanawia wykaz RAN dotyczący dwunastu konkretnych roślin. Wspomniany załącznik jest tym sposobem podzielony na dwanaście części od A do L, w tym:
–
część A, która wymienia dwie kombinacje RAN i materiału siewnego roślin pastewnych;
–
część B, która wymienia dwie kombinacje RAN i materiału siewnego roślin zbożowych;
–
część C, która wymienia dziewięć kombinacji RAN i materiału rozmnożeniowego winorośli;
–
część F, która wymienia trzynaście kombinacji RAN i materiału siewnego warzyw;
–
część I, która wymienia piętnaście kombinacji RAN i materiału rozmnożeniowego i nasadzeniowego warzyw, z wyłączeniem materiału siewnego;
–
część J, która wymienia 155 kombinacji RAN i materiału rozmnożeniowego roślin sadowniczych i roślin sadowniczych przeznaczonych do produkcji owoców.
Na mocy tych części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego Komisja ustanowiła, z czterema wyjątkami, próg występowania RAN na 0%.
Postępowanie i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 20 lutego 2020 r. skarżące, Società agricola Vivai Maiorana Ss, Confederazione Italiana Agricoltori – CIA (zwana dalej „CIA”) i MIVA – Moltiplicatori Italiani viticoli Associati (zwana dalej „MIVA”), wniosły niniejszą skargę.
Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniach 11 i 27 maja 2020 r. Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej wniosły o dopuszczenie ich do niniejszego postępowania w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji. Postanowieniami odpowiednio z dnia 8 i 22 lipca 2020 r. prezes dziewiątej izby Sądu dopuścił te interwencje. Interwenienci przedstawili swe uwagi, a strony główne ustosunkowały się do nich w wyznaczonych terminach.
Skarżące wnoszą do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności części A, B, C, F, I i J załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego w zakresie, w jakim na ich podstawie ustanowione zostały progi występowania RAN na danych roślinach;
–
stwierdzenie nieważności art. 36 i art. 37 ust. 2 rozporządzenia 2016/2031 oraz sekcji 4 pkt 3 załącznika I do tego rozporządzenia;
–
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja, Parlament i Rada wnoszą do Sądu o:
–
odrzucenie skargi w części jako niedopuszczalnej, a w części oddalenie jej jako bezzasadnej;
–
obciążenie skarżących kosztami postępowania.
W ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu postępowania przed Sądem Sąd zadał skarżącym pytania na piśmie w dniach 8 lutego i 30 kwietnia 2021 r. Skarżące zastosowały się do tych środków odpowiednio w pismach z dnia 24 lutego i 14 maja 2021 r. Pismem z dnia 17 maja 2021 r. Komisja przedstawiła swoje uwagi w przedmiocie dowodów złożonych przez skarżące w dniu 24 lutego 2021 r.
Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (dziewiąta izba) postanowił o otwarciu ustnego etapu postępowania.
Ponieważ wyznaczony początkowo sędzia sprawozdawca nie mógł uczestniczyć w dalszym postępowaniu, postanowieniem prezesa Sądu z dnia 8 czerwca 2021 r. niniejsza sprawa została przydzielona nowemu sędziemu sprawozdawcy, należącemu do dziewiątej izby. Ponadto postanowieniem z dnia 8 czerwca 2021 r. przewodnicząca dziewiątej izby wyznaczyła innego sędziego w celu uzupełnienia składu izby.
Co do prawa
Na poparcie skargi skarżące podnoszą cztery zarzuty, dotyczące odpowiednio:
–
naruszenia art. 36 lit. e) i f) rozporządzenia 2016/2031, naruszenia zasady proporcjonalności i obowiązku uzasadnienia;
–
naruszenia Międzynarodowego traktatu o zasobach genetycznych roślin dla wyżywienia i rolnictwa (zwanego dalej „ITPGRFA”), którego zawarcie zostało zatwierdzone w imieniu Wspólnoty Europejskiej decyzją Rady 2004/869/WE z dnia 24 lutego 2004 r. (
Dz.U. 2004, L 378, s. 1
);
–
naruszenia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/848 z dnia 30 maja 2018 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 834/2007 (
Dz.U. 2018, L 150, s. 1
);
–
niezgodności spornych części załącznika IV zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego ze wspólną polityką rolną.
Przed zakwestionowaniem zasadności skargi Komisja wyraża wątpliwości co do dopuszczalności skargi w świetle interesu prawnego i legitymacji procesowej skarżących, a także jasności podniesionych zarzutów. Parlament i Rada ze swej strony uważają, że zarzut niezgodności z prawem podniesiony wobec rozporządzenia 2016/2031 nie wskazuje z wymaganą jasnością podstaw, na których jest oparty, wobec czego należy go odrzucić jako niedopuszczalny.
W przedmiocie dopuszczalności
W przedmiocie legitymacji procesowej
W pierwszej kolejności Komisja podkreśla, że zaskarżone rozporządzenie wykonawcze stanowi akt regulacyjny niewymagający środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE. Wynika z tego, że aby sporna skarga była dopuszczalna, konieczne jest, by rozporządzenie to dotyczyło skarżących bezpośrednio w rozumieniu tego ostatniego postanowienia.
Tymczasem nie jest tak w przypadku Società agricola Vivai Maiorana, prowadzącej szkółkę winorośli i pierwszej skarżącej, ponieważ nie twierdzi ona, że jest podmiotem profesjonalnym, którego dotyczą części A, B, F, I i J załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego. Pierwszej skarżącej, jako prowadzącej szkółkę winorośli, dotyczy zatem bezpośrednio jedynie część C tego załącznika.
Co się tyczy dwóch skarżących stowarzyszeń, CIA i MIVA, Komisja podnosi, że miałyby one legitymację procesową do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego jedynie przy trzech założeniach: po pierwsze, gdy ustawa przyznaje im wyraźnie takie prawo, po drugie, gdy niektórzy członkowie, których stowarzyszenia te reprezentują, mają legitymację czynną do wniesienia skargi indywidualnie, lub po trzecie, gdy mogą one powoływać się na własny interes prawny.
Tymczasem, po pierwsze, skarżące te nie twierdzą, że pierwsze z tych założeń zostało spełnione w niniejszej sprawie.
Po drugie, skarżące stowarzyszenia nie precyzują, kim są ich członkowie będący profesjonalnymi podmiotami zajmującymi się produkcją i wprowadzaniem do obrotu roślin, których dotyczą części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, których stwierdzenia nieważności żądają skarżące. Informacja ta nie wynika ze statutów CIA i MIVA ani nie może zostać wywiedziona z dokumentów przedstawionych w załączniku do repliki. Ponieważ pierwsza ze skarżących wniosła skargę we własnym imieniu, MIVA nie może opierać swojej legitymacji procesowej na fakcie, że owa skarżąca zalicza się do jej członków. Jeśli chodzi o podmioty wymienione w odpowiedzi skarżących z dnia 24 lutego 2021 r., skarżące nie wykazały, że są wpisane do urzędowego rejestru podmiotów profesjonalnych, do którego prowadzenia i aktualizowania państwa członkowskie były zobowiązane zgodnie z art. 65 rozporządzenia 2016/2031. Ponadto Komisja kwestionuje istotność faktur przedstawionych przez skarżące. W tym względzie Komisja podnosi, że w zależności od danego podmiotu profesjonalnego albo nie dotyczą one roślin wymienionych w spornych częściach załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, albo dotyczą jedynie niektórych z tych roślin, albo opatrzone są datą późniejszą od daty wniesienia skargi. Komisja dodaje, że utrzymujące się wątpliwości co do legitymacji procesowej skarżących sprawiają, że zakres skargi jest niepewny, i mogą naruszać jej prawo do obrony.
Po trzecie, w zakresie, w jakim CIA powołuje się na własny interes prawny w celu wykazania swojej legitymacji procesowej, Komisja podkreśla, że części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia, których dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności, nie zmieniają praw lub obowiązków CIA jako stowarzyszenia, wobec czego części te nie dotyczą go bezpośrednio.
Skarżące ze swej strony uważają również, że zaskarżone rozporządzenie wykonawcze stanowi akt regulacyjny niewymagający środków wykonawczych, lecz są zdania, że jego przepisy dotyczą ich bezpośrednio. W tym względzie skarżące odpowiadają, po pierwsze, że członkowie CIA są rolnikami obejmującymi całe spektrum działalności rolniczej, podczas gdy członkowie MIVA są wyłącznie producentami materiału rozmnożeniowego winorośli. Wynika z tego, że wszyscy członkowie skarżących stowarzyszeń mają legitymację procesową do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego jako producenci lub nabywcy materiału siewnego, o którym mowa w tych częściach. W tym względzie w odpowiedzi na środek organizacji postępowania skarżące stowarzyszenia przedstawiły dowody wykazujące ich zdaniem, że zaliczał się do nich co najmniej jeden podmiot profesjonalny, którego działalność jest objęta częściami A, B, C, F, I lub J załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego.
Ze względu na liczbę swoich członków CIA jest ponadto stowarzyszeniem szczególnie reprezentatywnym. W niniejszym przypadku CIA zamierza chronić interes zbiorowy zgodnie ze swoim statutowym celem, jakim jest rozwój i waloryzacja obszarów wiejskich, rozwój rolnictwa i promowanie różnorodności biologicznej.
Na wstępie należy przypomnieć, że zaskarżone rozporządzenie wykonawcze zostało przyjęte w szczególności na podstawie art. 37 ust. 2 rozporządzenia 2016/2031. W zakresie, w jakim zaskarżone rozporządzenie wykonawcze wykonuje ten ostatni przepis, ma ono na celu zgodnie z jego motywami 2, 14 i 15 ujęcie w wykazie RAN i określonych kategorii roślin przeznaczonych do sadzenia, ustanawiając jednocześnie maksymalne progi występowania RAN, jeżeli spełnione są warunki do tego (zob. pkt 3, 4 i 6 powyżej).
W tym kontekście załącznik IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego zawiera wykaz RAN i określonych roślin przeznaczonych do sadzenia wraz z kategoriami i progami. Zgodnie z art. 5 zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego te rośliny przeznaczone do sadzenia nie mogą być wprowadzane do Unii lub przemieszczane w jej obrębie, jeżeli obecność RAN lub objawy wywołane przez RAN na tych roślinach przeznaczonych do sadzenia przekraczają wspomniane progi (zob. pkt 7–9 powyżej).
W tym względzie, jak podnoszą skarżące i Komisja (zob. pkt 19 i 25 powyżej), zaskarżone rozporządzenie wykonawcze jako akt nieustawodawczy o charakterze generalnym stanowi akt regulacyjny w rozumieniu art. 263 TFUE (zob. podobnie postanowienie z dnia 6 września 2011 r., Inuit Tapiriit Kanatami i in./Parlament i Rada,
T‑18/10
,
EU:T:2011:419
, pkt
).
Należy ponadto zaznaczyć, podobnie jak podnoszą skarżące i Komisja, że w zakresie, w jakim określają one progi występowania RAN na roślinach przeznaczonych do sadzenia, sporne części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego nie wymagają środków wykonawczych w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE. Ponadto art. 5 tego ostatniego rozporządzenia ustanawia zakaz wprowadzania do Unii lub przemieszczania w jej obrębie, jeżeli obecność RAN lub objawy wywołane przez RAN na tych roślinach przeznaczonych do sadzenia przekraczają wspomniane progi, a zakaz ten również nie wymaga środków wykonawczych.
W konsekwencji, aby skarżące miały legitymację procesową, wystarczy wykazać, że przepisy, których stwierdzenia nieważności żądają, dotyczą ich bezpośrednio w rozumieniu art. 263 akapit czwarty TFUE.
Przewidziana w art. 263 akapit czwarty TFUE przesłanka, zgodnie z którą decyzja będąca przedmiotem skargi musi dotyczyć bezpośrednio osoby fizycznej lub prawnej, wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch kryteriów. Z jednej strony zakwestionowany środek musi bezpośrednio wpływać na sytuację prawną jednostki. Z drugiej strony środek ten nie może pozostawiać żadnego zakresu uznania adresatom zobowiązanym do jego wykonania, co ma mieć charakter czysto automatyczny i wynikać z samego uregulowania Unii, bez potrzeby stosowania innych przepisów pośrednich (zob. wyrok z dnia 6 listopada 2018 r., Scuola Elementare Maria Montessori/Komisja, Komisja/Scuola Elementare Maria Montessori i Komisja/Ferracci, od
C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Nie podnosząc zarzutu niedopuszczalności w odrębnym piśmie, Komisja kwestionuje twierdzenie, że pierwsza przesłanka, dotycząca wpływu na sytuację prawną skarżących, jest spełniona w niniejszej sprawie w wypadku wszystkich skarżących oraz w odniesieniu do wszystkich spornych części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego (zob. pkt 19–24 powyżej).
Należy zauważyć, że wynikający z art. 5 zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego zakaz wprowadzania i przemieszczania roślin przeznaczonych do sadzenia, jeżeli obecność RAN lub objawy wywołane przez RAN przekraczają progi ustanowione w spornych częściach załącznika IV do tego rozporządzenia, dotyczy bezpośrednio „podmiotów profesjonalnych” w rozumieniu art. 2 pkt 9 rozporządzenia 2016/2031 (zob. pkt 5 powyżej). Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 rozporządzenia 2016/2031 właśnie te podmioty są objęte wspomnianym zakazem (zob. pkt 3 powyżej). Zakaz ten nie pozostawia żadnego zakresu uznania państwom członkowskim zobowiązanym do jego wykonania. W konsekwencji zakaz ustanowiony w zaskarżonym rozporządzeniu wykonawczym ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną podmiotu profesjonalnego w rozumieniu art. 2 pkt 9 rozporządzenia 2016/2031, który to podmiot wykonuje swoją działalność w odniesieniu do kategorii roślin, której dotyczy jedna lub kilka spornych części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego.
W tym ostatnim względzie należy zauważyć, po pierwsze, że rozporządzenie 2016/2031 rozróżnia między „podmiotami profesjonalnymi” zdefiniowanymi w jego art. 2 pkt 9 z jednej strony a „zarejestrowanymi podmiotami”, którymi z drugiej strony są zgodnie z art. 2 pkt 10 tego rozporządzenia podmioty profesjonalne zarejestrowane na podstawie art. 65 tego rozporządzenia. Ten ostatni przepis stanowi zasadniczo, że właściwy organ krajowy prowadzi i aktualizuje rejestr zawierający podmioty profesjonalne spełniające określone warunki. Jednakże z art. 65 ust. 3 rozporządzenia 2016/2031 wynika, że podmioty profesjonalne spełniające określone kryteria związane z zagrożeniem agrofagami powodowanym przez uprawiane przez nich rośliny nie muszą być wpisane do rzeczonego rejestru.
W konsekwencji zakaz wprowadzania i przemieszczania roślin przeznaczonych do sadzenia, jeżeli obecność RAN lub objawy wywołane przez RAN przekraczają progi ustanowione w spornych częściach załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, dotyczy podmiotów profesjonalnych w rozumieniu art. 2 pkt 9 rozporządzenia 2016/2031, a nie tylko podmiotów zarejestrowanych w rozumieniu art. 2 pkt 10 tego rozporządzenia. Argument Komisji oparty na tym, że nie jest pewne, czy podmioty będące członkami drugiego i trzeciego skarżącego są podmiotami zarejestrowanymi, należy zatem oddalić.
Po drugie, zgodnie z art. 2 pkt 9 rozporządzenia 2016/2031 pojęcie „podmiotu profesjonalnego” obejmuje każdą osobę prawa publicznego lub prywatnego, uczestniczącą zawodowo w jednym lub kilku rodzajach działalności wymienionych w pkt 5 powyżej, związanych w szczególności z roślinami.
Tymczasem pojęcie „roślin” zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 1 rozporządzenia 2016/2031 jako oznaczające żywe rośliny i żywe części roślin, takie jak w szczególności nasiona, owoce, warzywa, bulwy, okulanty, sadzonki i zrazy.
Ponadto z art. 37 ust. 1 i 2 rozporządzenia 2016/2031 wynika, że wykaz RNA i określonych roślin przeznaczonych do sadzenia, który Komisja sporządza w drodze rozporządzenia wykonawczego takiego jak zaskarżone rozporządzenie wykonawcze, niekoniecznie obejmuje wszystkie rośliny przeznaczone do sadzenia, lecz wyłącznie rośliny przeznaczone do sadzenia, „za pośrednictwem których [RNA] są przenoszone”. W szczególności, jak wskazano w pkt 8 powyżej, załącznik IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego jest podzielony na dwanaście części, od A do L, z których każda wymienia pewną liczbę kombinacji roślin i RNA.
I tak, tytułem przykładu dyrektywa Rady 66/401/EWG z dnia 14 czerwca 1966 r. w sprawie obrotu materiałem siewnym roślin pastewnych (
Dz.U. 1966, P 125, s. 2298
) w art. 2 ust. 1 część A wymienia 87 rodzajów lub gatunków roślin pastewnych. Jednakże część A załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, zatytułowana „RAN w odniesieniu do materiału siewnego roślin pastewnych”, wymienia jedynie gatunek lucerny (
Medicago sativa
L.), za pośrednictwem którego przenoszone są dwa wymienione tam RAN (
Clavibacter michiganensis
i

Ditylenchus dipsaci
).
Wynika z tego, że pojęcie „podmiotu profesjonalnego” obejmuje wszystkie podmioty uczestniczące w jednej lub kilku rodzajach działalności wymienionych w art. 2 pkt 9 rozporządzenia 2016/2031, związanych z „roślinami” zdefiniowanymi w art. 2 pkt 1 rozporządzenia 2016/2031 i wymienionymi w każdej z dyrektyw dotyczących ich wprowadzania do obrotu.
Tak więc zakaz, który wynika z art. 5 zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego w związku z art. 37 ust. 1 rozporządzenia 2016/2031, dotyczący wprowadzenia i przemieszczania RAN na terytorium Unii, dotyczy ratione materiae roślin przeznaczonych do sadzenia wymienionych w załączniku IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego. Zakaz ten dotyczy jednak ratione personae wszystkich podmiotów profesjonalnych w rozumieniu art. 2 pkt 9 rozporządzenia 2016/2031.
W ten sposób prawodawca zamierzał ograniczyć ryzyko rozprzestrzeniania się RAN pochodzących nie tylko od „zarejestrowanych podmiotów” lub od podmiotów, które wykonywały działalność związaną konkretnie z roślinami wymienionymi w załączniku IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, lecz również od każdego podmiotu profesjonalnego zajmującego się roślinami, za pośrednictwem których przenoszone są RAN wymienione we wspomnianym załączniku IV.
Wynika z tego, że nie można przyjąć stanowiska Komisji, zgodnie z którym o oddziaływaniu na sytuację prawną można mówić jedynie w wypadku podmiotów profesjonalnych, które prowadziły działalność wyłącznie w zakresie roślin wymienionych w spornych załącznikach do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego. Poza tym, że rozpatrywane podejście jest sprzeczne z mającymi zastosowanie przepisami (zob. pkt 35–41 powyżej), opiera się ono na założeniu, że zakaz wynikający z art. 5 zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego nie obowiązuje wszystkich podmiotów profesjonalnych w rozumieniu art. 2 pkt 9 rozporządzenia 2016/2031, lecz wyłącznie te, które w przeszłości wykonywały działalność w zakresie roślin, za pośrednictwem których przenoszone są RAN. Tymczasem przyjęcie tej tezy skutkowałoby poważnym utrudnieniem skuteczności polityki zmierzającej do zapobiegania rozprzestrzenianiu się RAN w Unii.
W tym kontekście należy stwierdzić, że pierwsza ze skarżących, jako przedsiębiorstwo prowadzące szkółkę winorośli, działające w sektorze materiału rozmnożeniowego winorośli, jest podmiotem profesjonalnym w rozumieniu art. 2 pkt 9 rozporządzenia 2016/2031. Jednakże w tym charakterze pierwsza ze skarżących uważa, podobnie jak Komisja, że na jej sytuację prawną wywiera wpływ jedynie część C załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, dotycząca RAN w odniesieniu do materiału rozmnożeniowego winorośli. Zatem jedynie w zakresie, w jakim pierwsza ze skarżących wnosi o stwierdzenie nieważności tej części zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, skarżąca ta ma legitymację procesową.
Co się tyczy dwóch skarżących stowarzyszeń, CIA i MIVA, należy przypomnieć, że stowarzyszenie zajmujące się obroną grupowych interesów swoich członków jest uprawnione do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności ze względu na naruszenie jego własnych interesów jako stowarzyszenia lub jeżeli reprezentowane przez nie osoby lub niektóre z nich mają legitymację procesową indywidualnie (wyrok z dnia 30 kwietnia 2019 r., UPF/Komisja,
T‑747/17
,
EU:T:2019:271
, pkt
).
Co się tyczy pierwszej z tych przesłanek, na którą powołuje się CIA (zob. pkt 26 powyżej), należy stwierdzić, jak zauważa Komisja, że sporne części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego nie zmieniają praw i obowiązków tego stowarzyszenia jako takiego, wobec czego nie mają one wpływu na jego sytuację prawną. Wynika z tego, że CIA nie może skutecznie podnosić, iż ma legitymację procesową ze względu na naruszenie jej własnych interesów.
Co się tyczy legitymacji procesowej osób, które reprezentuje CIA, należy na wstępie zauważyć, że zgodnie z art. 3 tiret osiemnaste statutu tej organizacji ma ona na celu wspieranie interesów jej członków. Skarżące załączyły do repliki wykaz zawierający nazwiska i adresy 584842 członków CIA. W odpowiedzi na środki organizacji postępowania (zob. pkt 14 powyżej) skarżące przedstawiły dowody pozwalające wykazać, że ośmiu członków CIA jest profesjonalnymi podmiotami działającymi w sektorze materiału siewnego roślin pastewnych, materiału siewnego zbóż, materiału rozmnożeniowego winorośli, materiału siewnego warzyw, materiału nasadzeniowego warzyw i roślin sadowniczych. Sektory te są objęte częściami A, B, C, F, I i J załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego.
Co się tyczy MIVA, z art. 8 statutu tego stowarzyszenia wynika, że jego członkami są podmioty profesjonalne w rozumieniu art. 2 pkt 9 rozporządzenia 2016/2031 w odniesieniu do materiału rozmnożeniowego winorośli. Jest tak z pewnością w przypadku pierwszej skarżącej. Jednakże okoliczność ta nie jest w stanie spowodować dopuszczalności skargi w zakresie, w jakim została ona wniesiona przez MIVA, ponieważ pierwsza ze skarżących wniosła skargę we własnym imieniu (zob. podobnie wyrok z dnia 30 kwietnia 2019 r., UPF/Komisja,
T‑747/17
,
EU:T:2019:271
, pkt
–
).
Tymczasem w odpowiedzi na środek organizacji postępowania przyjęty w dniu 8 lutego 2021 r. skarżące przedstawiły dowody pozwalające wykazać, że trzej członkowie MIVA, inni niż pierwsza skarżąca, są podmiotami profesjonalnymi działającymi w sektorze materiału rozmnożeniowego winorośli, materiału nasadzeniowego warzyw i roślin sadowniczych. Sektory te są objęte częściami C, I i J załącznika IV do rozporządzenia wykonawczego (UE) 2019/2072. Należy dodać w tym względzie, że zgodnie z art. 3 statutu MIVA stowarzyszenie to ma na celu promowanie interesów związanych z działalnością jego członków, nie wyłączając z niej działalności rolniczej dotyczącej roślin innych niż materiał rozmnożeniowy winorośli.
Jeśli chodzi o argument Komisji, zgodnie z którym niektóre faktury przedstawione przez skarżące opatrzone są datą późniejszą niż data wniesienia skargi, nie może on zostać uwzględniony. Posiadania statusu „podmiotu profesjonalnego” w rozumieniu art. 2 pkt 9 rozporządzenia 2016/2031 należy bowiem z natury rzeczy dowieść, posługując się zbiorem zgodnych poszlak. Przyjęcie logiki Komisji oznaczałoby bowiem, że jedynie dowody opatrzone tą samą datą co data wniesienia skargi są odpowiednie do wykazania statusu podmiotu profesjonalnego, ponieważ na przykład faktury sprzed tej daty nie pozwalają wykluczyć, że dany podmiot nie zaprzestał w międzyczasie działalności związanej z danymi roślinami.
Tymczasem w niniejszej sprawie skarżące przedstawiły kilka faktur na znaczne kwoty, z których wynika, że ich wystawcy – członkowie skarżących stowarzyszeń – są podmiotami profesjonalnymi w rozumieniu art. 2 pkt 9 rozporządzenia 2016/2031. Ponadto, jak podniosły skarżące na rozprawie, wprowadzanie do obrotu roślin przeznaczonych do sadzenia wymaga wdrożenia szeregu uprzednich działań, które w zależności od danej rośliny rozciągają się na mniej lub bardziej długie okresy. Z powyższego wynika, że fakt przedstawienia faktur opatrzonych datą późniejszą niż data wniesienia skargi w celu wykazania, że członkowie drugiej i trzeciej ze skarżących mają status podmiotów profesjonalnych w rozumieniu powyżej, nie może sam w sobie wykluczyć istotności tych dowodów.
Wreszcie, ponieważ Komisji umożliwiono skuteczne przedstawienie, na piśmie i ustnie, uwag w przedmiocie wszystkich dowodów przedstawionych przez skarżące w przedmiocie ich legitymacji procesowej, nie można stwierdzić naruszenia jej prawa do obrony.
Wynika z tego, że skarżące wykazują swoją legitymację procesową zgodnie z następującymi wyjaśnieniami:
–
pierwsza ze skarżących ma legitymację procesową do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności części C załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego;
–
CIA ma legitymację procesową do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności części A, B, C, F, I i J załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego;
–
MIVA ma legitymację procesową do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności części C, I i J załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego.
W przedmiocie interesu prawnego
Komisja podnosi, że ewentualne stwierdzenie nieważności części A, B, C, F, I i J załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego unieważniłoby progi występowania RAN ustanowione na mocy wspomnianych części, tak że dane rośliny nie podlegałyby już zakazowi wprowadzania i przemieszczania na terytorium Unii. Jednakże takie stwierdzenie nieważności nie miałoby wpływu na obowiązki uzdrowotniania ciążące na podmiotach profesjonalnych, wynikające z różnych dyrektyw regulujących wprowadzanie do obrotu tychże roślin. Dyrektywy te stanowią akty autonomiczne, które po prostu uwzględniają progi występowania RAN ustanowione w spornych częściach załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego. Nie mogą one zatem zostać zakwalifikowane jako akty wykonawcze zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, których ważność byłaby naruszona w wyniku ewentualnego stwierdzenia nieważności tego rozporządzenia. Wynika z tego, że nawet gdyby skarżące uzyskały stwierdzenie nieważności, o które wnoszą w niniejszej sprawie, zainteresowane podmioty profesjonalne byłyby nadal zobowiązane do przestrzegania przepisów fitosanitarnych przewidzianych w tych dyrektywach w odniesieniu zarówno do niedrogiego uzdrowotniania na etapie produkcji, jak i do uzdrowotniania koniecznego do wprowadzenia do obrotu danych roślin. Wreszcie, interes skarżących polegający na ochronie różnorodności biologicznej jest oparty na zwykłych założeniach.
Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że skarga o stwierdzenie nieważności wniesiona przez osobę fizyczną lub prawną jest dopuszczalna jedynie w zakresie, w jakim osoba ta ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu. Interes taki zakłada, że stwierdzenie nieważności tego aktu może samo w sobie wywołać skutki prawne i że w wyniku skargi strona skarżąca będzie mogła uzyskać jakąś korzyść (zob. wyrok z dnia 17 września 2015 r., Mory i in./Komisja,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W tym względzie Komisja podnosi, że skarżące nie odniosłyby żadnej korzyści z ewentualnego stwierdzenia nieważności spornych części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, ponieważ takie stwierdzenie nieważności nie miałoby wpływu na obowiązki uzdrowotnienia odnoszące się do danych roślin przeznaczonych do sadzenia, takie jak obowiązki wynikające z odpowiednich dyrektyw regulujących wprowadzanie tych roślin do obrotu.
Aby ocenić zasadność tego argumentu Komisji, należy przedstawić podstawowe elementy unijnego reżimu fitosanitarnego dotyczące RAN, które wynikają z rozporządzenia 2016/2031, zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego i dyrektyw regulujących wprowadzanie do obrotu roślin, których dotyczy niniejsza skarga.
W szczególności z jednej strony, jak wynika z art. 36 rozporządzenia 2016/2031, RAN są agrofagami występującymi na terytorium Unii, które rozprzestrzeniają się przede wszystkim za pośrednictwem niektórych roślin przeznaczonych do sadzenia i których występowanie na tych roślinach powoduje niedopuszczalne skutki gospodarcze w odniesieniu do planowanego wykorzystania danych roślin.
Zgodnie z motywem 23 rozporządzenia 2016/2031, aby ograniczyć występowanie RAN, należy zakazać ich wprowadzania lub przemieszczania na terytorium Unii na danych roślinach przeznaczonych do sadzenia, w przypadkach gdy częstość występowania tych agrofagów przekracza określony próg.
Jak wskazano w pkt 3 i 4 powyżej, Komisja sporządza wykaz RAN i określonych roślin przeznaczonych do sadzenia, ze wskazaniem w danym wypadku progów wyższych niż zero, od których występowanie RAN na roślinach przeznaczonych do sadzenia powoduje niedopuszczalne skutki gospodarcze. Wykaz ten znajduje się w załączniku IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego (zob. pkt 8 powyżej).
Z drugiej strony przepisy regulujące wprowadzanie do obrotu każdej rośliny przeznaczonej do sadzenia, której dotyczy któraś część załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, są ustanowione na mocy dyrektyw. Zgodność między RAN wymienionymi w każdej ze spornych części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego i związanych z nią dyrektyw dotyczących wprowadzania do obrotu jest przedstawiona w poniższej tabeli:
Część załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego
Dyrektywa w sprawie wprowadzania do obrotu
Część A
RAN w odniesieniu do materiału siewnego roślin pastewnych
Dyrektywa 66/401
Część B
RAN w odniesieniu do materiału siewnego roślin zbożowych
Dyrektywa Rady 66/402/EWG z dnia 14 czerwca 1966 r. w sprawie obrotu materiałem siewnym roślin zbożowych (
Dz.U. 1966, 125, s. 2309
)
Część C
RAN w odniesieniu do materiału rozmnożeniowego winorośli
Dyrektywa Rady 68/193/EWG z dnia 9 kwietnia 1968 r. w sprawie wprowadzania do obrotu materiału do wegetatywnego rozmnażania winorośli (
Dz.U. 1968, L 93, s. 15
)
Część F
RAN w odniesieniu do materiału siewnego warzyw
Dyrektywa Rady 2002/55/WE z dnia 13 czerwca 2002 r. w sprawie obrotu materiałem siewnym warzyw (
Dz.U. 2002, L 193, s. 33
)
Część I
RAN w odniesieniu do materiału rozmnożeniowego i nasadzeniowego roślin warzywnych innego niż nasiona
Dyrektywa Rady 2008/72/WE z dnia 15 lipca 2008 r. w sprawie obrotu materiałem rozmnożeniowym oraz nasadzeniowym warzyw, innym niż nasiona (
Dz.U. 2008, L 205, s. 28
)
Dyrektywa Komisji 93/61/EWG z dnia 2 lipca 1993 r. określająca wykazy wskazujące warunki, jakie mają być spełnione przez materiał rozmnożeniowy i nasadzeniowy warzyw, inny niż nasiona, zgodnie z dyrektywą Rady 92/33/EWG
Dz.U. 1993, L 250, s. 19
)
CZĘŚĆ J
RAN w odniesieniu do materiału rozmnożeniowego roślin sadowniczych i do roślin sadowniczych przeznaczonych do produkcji owoców
Dyrektywa Rady 2008/90/WE z dnia 29 września 2008 r. w sprawie obrotu materiałem rozmnożeniowym roślin sadowniczych oraz roślinami sadowniczymi przeznaczonymi do produkcji owoców (
Dz.U. 2008, L 267, s. 8
)
Dyrektywa wykonawcza Komisji 2014/98/UE z dnia 15 października 2014 r. w sprawie wykonania dyrektywy Rady 2008/90/WE w odniesieniu do szczegółowych wymogów dotyczących rodzajów i gatunków roślin sadowniczych, o których mowa w załączniku I do tej dyrektywy, szczegółowych wymogów wobec dostawców oraz szczegółowych zasad dotyczących inspekcji urzędowych (
Dz.U. 2014, L 298, s. 22
)
Dyrektywy regulujące wprowadzanie do obrotu przewidują środki fitosanitarne, które należy podjąć w celu zarządzania ryzykiem występowania RAN oraz zapewnienia, że rośliny wprowadzane do Unii i przemieszczane w niej będą spełniały przepisy odpowiedniej części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego w odniesieniu do występowania RAN.
Tak więc w następstwie przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego dyrektywy regulujące wprowadzanie do obrotu roślin zostały zmienione dyrektywą wykonawczą Komisji (UE) 2020/177 z dnia 11 lutego 2020 r. zmieniającą dyrektywy Rady 66/401/EWG, 66/402/EWG, 68/193/EWG, 2002/55/WE, 2002/56/WE i 2002/57/WE, dyrektywy Komisji 93/49/EWG i 93/61/EWG oraz dyrektywy wykonawcze 2014/21/UE i 2014/98/UE w odniesieniu do agrofagów roślin występujących na nasionach i innym materiale rozmnożeniowym roślin (
Dz.U. 2020, L 41, s. 1
).
W szczególności z motywów 5, 6, 8, 10–12, 14 i 19–23 dyrektywy wykonawczej 2020/177 wynika, że dyrektywy regulujące wprowadzanie do obrotu roślin, których dotyczyły sporne części zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, musiały zostać zmienione w celu ustanowienia środków zapewniających, że materiał rozmnożeniowy roślin objęty ich zakresem stosowania będzie spełniał wymogi dotyczące w szczególności RAN, ustanowione w spornych częściach załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego. Dyrektywa 66/401 w sprawie obrotu materiałem siewnym roślin pastewnych stanowi częściowy wyjątek w tym znaczeniu, że została zmieniona w celu wskazania, iż dany materiał siewny powinien również spełniać wymogi dotyczące RAN ustanowione na mocy części A załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, niemniej bez ustanowienia dodatkowych wymogów w stosunku do wymogów obowiązujących przed przyjęciem dyrektywy wykonawczej 2020/177.
Ten systemowy związek między zaskarżonym rozporządzeniem wykonawczym z jednej strony a dyrektywami regulującymi wprowadzanie do obrotu roślin przeznaczonych do sadzenia objętych spornymi częściami załącznika IV do tego rozporządzenia z drugiej strony został wyraźnie potwierdzony przez Komisję w pkt 24–27 odpowiedzi na skargę oraz w pkt 68 i 70 dupliki.
Z rozważań tych wynika, że nawet jeśli, jak wyjaśnia Komisja, wspomniane dyrektywy nie stanowią aktów wykonawczych zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, to przewidują one obowiązki ciążące na podmiotach, które uwzględniają normy występowania RAN ustanowione w tym rozporządzeniu i mają na celu zapewnienie, że podmioty, których to dotyczy, będą przestrzegać tych norm. Wniosek ten odnosi się również do dyrektywy 66/401, która przewiduje obecnie, że uprawa i materiał siewny roślin paszowych również muszą spełniać wymogi dotyczące występowania RAN ustanowione na mocy części A załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, nawet jeśli nie ustanowiła ona dodatkowych środków w tym względzie.
Komisja nie może zatem skutecznie twierdzić, że ewentualne stwierdzenie nieważności spornych części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego nie przyniosłoby w żadnym wypadku korzyści pierwszej skarżącej lub członkom CIA i MIVA. Biorąc bowiem pod uwagę wewnętrzną spójność systemu fitosanitarnego Unii, charakteryzującą się systemowym stosunkiem między zaskarżonym rozporządzeniem wykonawczym a odnoszącymi się do niego dyrektywami regulującymi wprowadzanie do obrotu roślin przeznaczonych do sadzenia, w przypadku stwierdzenia częściowej nieważności tego rozporządzenia wykonawczego prawodawca mógłby zostać zmuszony, w zależności od uzasadnienia stwierdzenia nieważności i środków, które powinny zostać przyjęte zgodnie z art. 266 TFUE, do ponownego zbadania danych dyrektyw, które utraciłyby podstawę normatywną przy obecnym brzmieniu owego rozporządzenia.
W konsekwencji przepisy dyrektyw w sprawie wprowadzania do obrotu roślin przeznaczonych do sadzenia nie podważają interesu skarżących w żądaniu stwierdzenia nieważności spornych części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, które wpływają bezpośrednio na ich sytuację prawną zgodnie z wyjaśnieniami przedstawionymi w pkt 34–54 powyżej. Z powyższego wynika ponadto, że dla celów dopuszczalności skargi z punktu widzenia interesu prawnego skarżące nie muszą wykazać konkretnego własnego interesu w ochronie różnorodności biologicznej, wobec czego argument Komisji dotyczący podnoszonego hipotetycznego charakteru takiego interesu należy oddalić jako bezskuteczny.
W przedmiocie jasności skargi
Komisja, popierana przez Parlament i Radę, po pierwsze, podnosi, że przedstawienie zarzutów nie wskazuje na normy prawne, które miałyby zostać naruszone przez art. 36 i art. 37 ust. 2 rozporządzenia 2016/2031 oraz przez sekcję 4 pkt 3 załącznika I do tego rozporządzenia i których naruszenie pociągałoby za sobą nieważność tych przepisów zgodnie z żądaniami skarżących. Po drugie, Komisja wyjaśnia, że skarżące przedstawiają konkretne argumenty pozwalające zrozumieć zarzucaną niezgodność z prawem wyłącznie w świetle części C załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego. Natomiast żądanie stwierdzenia nieważności innych spornych części załącznika IV do tego rozporządzenia opiera się jedynie na ogólnikach pozbawionych dokładności wymaganej w art. 21 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, nawet przy uwzględnieniu wyjaśnień przedstawionych w replice. W każdym wypadku rozporządzenie 2016/2031 nie jest dotknięte żadnym z naruszeń prawa, w wypadku których można uznać, że zostały podniesione w stosunku do niego.
Prawdą jest, że skarga nie zawiera argumentów mogących szczegółowo uzasadnić podnoszoną niezgodność z prawem rozporządzenia 2016/2031 i że nie zawiera ona konkretnej analizy dotyczącej spornych części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego innych niż część C tego załącznika. Ponadto prawdą jest również, że wiele argumentów skarżących zostało przedstawionych w formie konkluzji, których związek ze spornymi częściami załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego często nie jest oczywisty.
Jednakże, po pierwsze, skarżące podniosły w replice argumenty dotyczące niektórych spornych części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, innych niż część C. Argumenty te, które wpisują się w ramy zarzutów podniesionych w skardze, stanowią dopuszczalne rozwinięcie tych zarzutów. Po drugie, nawet jeśli związek między niektórymi argumentami przedstawionymi na poparcie podniesionych zarzutów nie zawsze jest oczywisty, szczegółowa analiza całych ram prawnych pozwala zrozumieć zakres zarzutów podniesionych przez skarżące. Po trzecie, odniesienia do zarzucanego naruszenia zasady proporcjonalności przez rozporządzenie 2016/2031 pozwalają Sądowi, biorąc pod uwagę całość argumentacji przedstawionej przez skarżących, na dokonanie kontroli tej zasady.
W konsekwencji zarzut niedopuszczalności dotyczący jasności skargi należy oddalić.
Co do istoty
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 36 lit. e) i f) rozporządzenia 2016/2031, naruszenia zasady proporcjonalności i obowiązku uzasadnienia
Skarżące przypominają, że na mocy art. 36 rozporządzenia 2016/2031 agrofag może zostać włączony do wykazu RAN tylko wtedy, gdy spełnia warunki ustanowione w tym przepisie. Wśród tych warunków znajdują się warunki dotyczące niedopuszczalnych skutków gospodarczych, jakie powoduje występowanie agrofaga w rozumieniu sekcji 4 pkt 3 załącznika I do tego rozporządzenia, oraz dostępności wykonalnych i skutecznych środków zapobiegających temu występowaniu na tych roślinach [art. 36 lit. e) i f) rozporządzenia 2016/2031]. Tymczasem progi ustanowione na mocy spornych części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego nie są uzasadnione poprzez odesłanie do szczegółowej analizy skutków gospodarczych, jakie powoduje występowanie RAN na danych roślinach, ani nie opierają się na dostępności wykonalnych i skutecznych środków zapobiegających temu występowaniu. Ponadto ustanowienie progów występowania RAN na poziomie 0% pociągnęłoby za sobą obowiązki uzdrowotnienia fitosanitarnego w drodze selekcji genetycznej danych odmian, co z kolei niweczyłoby ostatecznie różnorodność odmian kategorii „standardowej”, które obecnie nie są poddawane uzdrowotnieniu, i usuwałoby rozróżnienie pomiędzy odmianami należącymi do kategorii „standardowej” z jednej strony i kategorii „kwalifikowanej” z drugiej strony.
I tak, tytułem przykładu, progi ustanowione na podstawie części C załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego prowadzą do zakazu wprowadzania do obrotu, z uwagi na brak klonów mogących zapewnić przestrzeganie zerowego progu występowania RAN, 57,7% odmian winorośli wpisanych do włoskiego rejestru winorośli przeznaczonych do produkcji wina. Zakaz ten uniemożliwia przez co najmniej jedno dziesięciolecie odnowienie lub nasadzenie nowych plantacji odmian rodzimych objętych nazwami pochodzenia lub oznaczeniami geograficznymi i prowadzi do radykalnego uproszczenia niektórych biotypów odmian. Znacząca redukcja różnorodności biologicznej w ramach odmiany jest przede wszystkim wynikiem działań uzdrowotniających koniecznych do zwalczania wirusów, wiroidów i chorób wirusopodobnych. Te szkodliwe skutki nie są jednak związane z żadnym zyskiem ani nie zapewniają, że rośliny poddawane uzdrowotnianiu nie zostaną zakażone za pośrednictwem owadów-wektorów po ich nasadzeniu. Tymczasem Komisja powinna była uwzględnić te skutki w ramach swojej oceny dotyczącej niedopuszczalnych skutków gospodarczych RAN dla roślin przeznaczonych do sadzenia. Obecna sytuacja pokazuje natomiast, że występowanie RAN będących przedmiotem spornych części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego nie miało wpływu na rentowność danych gospodarstw rolnych, wobec czego nie można uznać, iż występowanie to powoduje niedopuszczalne skutki gospodarcze w rozumieniu art. 36 lit. e) rozporządzenia 2016/2031.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że badanie Europejskiej i Śródziemnomorskiej Organizacji Ochrony Roślin (zwanej dalej „EPPO”), na którym oparła się Komisja w celu przyjęcia spornych części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, jest obarczone błędami i brakami w zakresie, w jakim zaleciła ona ustanowienie progów występowania wynoszących 0% w stosunku do RAN, które są obecne w Europie od bardzo dawna i których nie wiąże się z negatywnymi skutkami gospodarczymi.
Skarżące dodają, że narzucone uzdrowotnianie pociąga za sobą koszt w wysokości 120000 EUR za każdą odmianę i dziesięć lat pracy w wyspecjalizowanych strukturach, bez perspektywy odzyskania tych wydatków. Nie da się pokryć tego ciężaru finansowego, jeżeli uprawiana powierzchnia jest mniejsza niż ok. 1000 ha na jedną odmianę, co ma miejsce w przypadku odmian rodzimych o ograniczonym rozpowszechnieniu. W rzadkich przypadkach, w których dane uzdrowotnianie byłoby interesujące pod względem gospodarczym, zmniejszyłoby ono pulę genetyczną odmiany wyjściowej. Tymczasem Komisja nie uwzględniła tych skutków przed ustanowieniem progów występowania RAN na podstawie spornych części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, wobec czego przesłanka przewidziana w art. 36 lit. f) rozporządzenia 2016/2031 nie została spełniona.
W tym kontekście należy stwierdzić, że okoliczność, iż art. 36 i 37 rozporządzenia 2016/2031 nie przewidziały ustanowienia progów występowania proporcjonalnych z jednej strony do zagrożenia, jakie stanowią RAN dla konkretnych obszarów uprawy, a z drugiej strony do kosztów uzdrowotniania, stanowi naruszenie zasady proporcjonalności i obowiązku ochrony tożsamości tych obszarów.
Wreszcie skarżące podnoszą, że konsekwencje ustanowienia progu występowania RAN na poziomie 0% dla różnorodności biologicznej, jak również dla kosztów uzdrowotnienia poprzez wymaganą obecnie selekcję genetyczną powinny były być przedmiotem oceny skutków zgodnie z porozumieniem międzyinstytucjonalnym między Parlamentem, Radą i Komisją w sprawie lepszego stanowienia prawa (
Dz.U. 2016, L 123, s. 1
). Brak takiej analizy obciąża sporne części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego brakiem uzasadnienia i naruszeniem zasady proporcjonalności.
Komisja ze swej strony kwestionuje te oceny.
W ramach zarzutu pierwszego skarżące podnoszą zasadniczo, że Komisja naruszyła art. 36 lit. e) i f) rozporządzenia 2016/2031. Na poparcie tego wniosku skarżące podnoszą zasadniczo trzy zastrzeżenia.
Zastrzeżenie pierwsze dotyczy podnoszonych negatywnych skutków, jakie miałoby dla różnorodności biologicznej określenie progu występowania RAN na poziomie 0%. W ramach tego zastrzeżenia skarżące podnoszą, że ustanowienie wspomnianego progu występowania na poziomie 0% skutkuje nałożeniem obowiązków uzdrowotnienia poprzez selekcję genetyczną, co zmniejszyłoby różnorodność roślin kategorii „standardowej” przeznaczonych do sadzenia, które są jednak obecnie bardzo liczne. Okoliczność ta powodowałaby również zanik rozróżnienia między kategoriami materiału „standardowego” i „kwalifikowanego” (zob. pkt 92 poniżej) i miałaby szkodliwe skutki dla sektora wina. Zdaniem skarżących Komisja powinna była uwzględnić te elementy w celu dokonania oceny, czy mniejsze występowanie RAN na roślinach przeznaczonych do sadzenia powoduje niedopuszczalne skutki gospodarcze zgodnie z art. 36 lit. e) rozporządzenia 2016/2031, ale także w celu sprawdzenia, czy dostępne są wykonalne i skuteczne środki pozwalające zapobiec temu występowaniu zgodnie z art. 36 lit. f) tego rozporządzenia. W tym kontekście skarżące dodają, że rozprzestrzenianie RAN może odbywać się za pośrednictwem owadów-wektorów i że analiza skutków gospodarczych RAN przeprowadzona przez EPPO jest niewystarczająca (zob. pkt 74–76 powyżej).
Zastrzeżenie drugie dotyczy tego, że Komisja nie uwzględniła kosztu środków służących uzdrowotnianiu, które stały się konieczne w następstwie ustanowienia progu występowania RAN wymienionych w wykazie na poziomie 0%, co stanowi naruszenie art. 36 lit. f) rozporządzenia 2016/2031 (zob. pkt 77 powyżej). Ponadto skarżące podnoszą, że dopuszczając takie podejście, art. 36 i 37 rozporządzenia 2016/2031 naruszają zasadę proporcjonalności i obowiązek „ochrony tożsamości obszaru uprawy” (zob. pkt 78 powyżej).
Zastrzeżenie trzecie dotyczy okoliczności, że Komisja nie poprzedziła przyjęcia zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego oceną wpływu na środowisko społeczne i gospodarcze. W tym kontekście skarżące podnoszą również brak uzasadnienia i naruszenie zasady proporcjonalności (zob. pkt 79 powyżej).
Wszystkie te zastrzeżenia opierają się na jednej przesłance. Chodzi o twierdzenie, zgodnie z którym ustanowienie progu występowania RAN wymienionych w spornych częściach załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego na poziomie 0% pociąga za sobą obowiązek uzdrowotnienia poprzez selekcję genetyczną roślin przeznaczonych do sadzenia, których dotyczą wspomniane części. Obowiązek ten ma negatywne konsekwencje dla różnorodności biologicznej z jednej strony i powoduje nadmierne koszty uzdrowotniania dla podmiotów profesjonalnych z drugiej strony. Okoliczność, że Komisja nie uwzględniła tych okoliczności przy ustanawianiu progów występowania RAN na roślinach przeznaczonych do sadzenia, stanowi przede wszystkim naruszenie art. 36 lit. e) i f) rozporządzenia 2016/2031. Gdyby stwierdzono, że art. 36 lit. e) i f) rozporządzenia 2016/2031 nie wymaga uwzględnienia tych okoliczności, przepis ten naruszałby zdaniem skarżących zasadę proporcjonalności i obowiązek „ochrony tożsamości obszaru uprawy”.
Po pierwsze, należy zauważyć, że jak wskazano w motywie 12 zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, EPPO dokonało ponownej oceny agrofagów wymienionych wówczas z jednej strony w dyrektywie Rady 2000/29/WE z dnia 8 maja 2000 r. w sprawie środków ochronnych przed wprowadzaniem do Wspólnoty organizmów szkodliwych dla roślin lub produktów roślinnych i przed ich rozprzestrzenianiem się we Wspólnocie (
Dz.U. 2000, L 169, s. 1
), a z drugiej strony w dyrektywach dotyczących wprowadzania do obrotu roślin przeznaczonych do sadzenia.
Zgodnie z motywem 13 zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego ponowna ocena była konieczna do aktualizacji statusu fitosanitarnego tych agrofagów zgodnie z najnowszymi osiągnięciami technicznymi i naukowymi oraz do oceny ich zgodności z odpowiednimi kryteriami określonymi odpowiednio w art. 36 rozporządzenia 2016/2031 w odniesieniu do terytorium Unii oraz w sekcji 4 załącznika I do tego rozporządzenia (zob. pkt 2 powyżej).
W wyniku tego przeglądu stwierdzono, że niektóre agrofagi spełniają warunki przewidziane w art. 36 rozporządzenia 2016/2031 w odniesieniu do terytorium Unii i powinny w związku z tym znajdować się w wykazie RAN (motyw 14 zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego). Uwzględniono również warunki ustanowione w art. 37 ust. 8 tego rozporządzenia w odniesieniu do ewentualnego ustanowienia progów występowania RAN przekraczających 0% (motyw 15 zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego).
Proces ten doprowadził do przyjęcia załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, który ustanawia normy występowania RAN na roślinach przeznaczonych do sadzenia, tak aby mogły one zostać wprowadzone do Unii i być w niej przemieszczane.
Po drugie, niniejszy zarzut opiera się w całości na błędnym postrzeganiu obowiązków wynikających dla zainteresowanych podmiotów profesjonalnych z ustanowienia na poziomie 0% progu występowania RAN wymienionych w spornych częściach załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego.
W szczególności, jak wskazano w pkt 63 powyżej, dyrektywy regulujące wprowadzanie do obrotu roślin przeznaczonych do sadzenia przewidują środki, jakie należy podjąć w celu zarządzania ryzykiem i zapewnienia, by rośliny wprowadzane do Unii i przemieszczane w niej spełniały wymogi właściwej części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego w odniesieniu do występowania RAN.
W tym kontekście niektóre z tych dyrektyw dzielą rośliny przeznaczone do sadzenia na kategorie. Tytułem przykładu dyrektywa 68/193 dotycząca wprowadzania do obrotu materiału rozmnożeniowego winorośli, na której skarżące koncentrują swoją analizę, dzieli odpowiednio w art. 2 ust. 1 części D, E, F i G materiał rozmnożeniowy objęty jej zakresem zastosowania na materiały „wstępny”, „elitarny”, „kwalifikowany” i „standardowy”.
W tym względzie motyw ósmy dyrektywy 68/193 miał następujące brzmienie:
„pożądane jest ograniczenie wprowadzenia do obrotu do kwalifikowanego materiału rozmnożeniowego winorośli uzyskanego poprzez selekcję klonów; jednakże w chwili obecnej nie jest możliwe osiągnięcie tego celu, ponieważ zapotrzebowania wspólnotowe nie mogą zostać w całości pokryte przez taki materiał; dlatego wprowadzenie do obrotu skontrolowanego standardowego materiału rozmnożeniowego, który musi także posiadać tożsamość i czystość odmianową, ale który nie zawsze spełnia takie same warunki jak materiał rozmnożeniowy uzyskany poprzez selekcję klonów, może zostać dozwolon[e] tymczasowo; jednakże ta kategoria materiału powinna być stopniowo eliminowana”.
Tymczasem z art. 2 ust. 1 części G, jak również z sekcji 8 pkt 6 lit. c) załącznika I do dyrektywy 68/193, zmienionej dyrektywą wykonawczą 2020/177, wynika, że kategoria „standardowa” materiału rozmnożeniowego winorośli jest nadal wprowadzana do obrotu (zob. pkt 101 poniżej). W szczególności tabela zawarta w części C załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego ustanawia próg występowania RAN dla „wstępnego”, „podstawowego” i „zatwierdzonego” materiału rozmnożeniowego z jednej strony oraz próg dla „standardowego” materiału rozmnożeniowego z drugiej strony.
Skarżące ze swej strony uważają, że skutki spowodowane ustanowieniem progów występowania RAN na poziomie 0% dotyczą przede wszystkim „standardowych” kategorii roślin przeznaczonych do sadzenia. Zdaniem skarżących te kategorie obejmują rodzimy materiał rozmnożeniowy, który jest przedmiotem wprowadzania do obrotu ograniczonego do określonych terytoriów.
Co się tyczy skutków progów występowania RAN, prawdą jest, że dyrektywy w sprawie wprowadzania do obrotu, zmienione dyrektywą wykonawczą 2020/177 (zob. pkt 64 i 65 powyżej), przewidują w tym celu pewne środki służące uzdrowotnieniu materiału rozmnożeniowego. Jednakże, jak twierdzi Komisja, żadna z tych dyrektyw nie nakłada na zainteresowane podmioty profesjonalne obowiązku przeprowadzenia uzdrowotnienia poprzez selekcję genetyczną, która mogłaby wpływać na różnorodność biologiczną w sposoby opisane przez skarżące.
Konkretnie:
–
dyrektywa 66/401 w sprawie obrotu materiałem siewnym roślin pastewnych została zmieniona w celu nakazania, by uprawa i materiał siewny roślin pastewnych również spełniały wymogi dotyczące występowania RAN ustanowione na mocy części A załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, mimo że nie przewidziano w niej żadnych dodatkowych wymogów dla konkretnych RAN (zob. motyw 8, art. 1 i załącznik I do dyrektywy wykonawczej 2020/177);
–
dyrektywa 66/402 w sprawie obrotu materiałem siewnym roślin zbożowych została zmieniona w celu zapewnienia, by występowanie RAN na uprawach i materiale siewnym spełniało wymogi ustanowione na mocy części B załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego. Ponadto zmieniona wersja tej dyrektywy określa maksymalną liczbę wykazujących objawy roślin obserwowanych podczas kontroli na reprezentatywnej próbie, aby uprawa została uznana za „praktycznie wolną” od grzyba
Gibberella fujikuroi
Sawada [GIBBFU], jak wymaga tego część B załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego (zob. motyw 10, art. 2 i załącznik II do dyrektywy wykonawczej 2020/177);
–
dyrektywa 68/193 w sprawie wprowadzania do obrotu materiału do wegetatywnego rozmnażania winorośli została zmieniona, aby ustanowić zasadniczo, że mateczniki podkładek oraz szkółki powinny podlegać inspekcjom wzrokowym i w stosownych przypadkach powinno się z nich pobierać próbki i badać je w celu upewnienia się, że są wolne od RAN wymienionych w części C załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego. Jeżeli zostanie stwierdzone występowanie RAN lub związanych z nim objawów, załącznik I do dyrektywy 68/193 ze zmianami przewiduje, w zależności od RAN i kategorii materiału rozmnożeniowego, zastosowanie środków takich jak usunięcie i zniszczenie danych winorośli, wyłączenie ich z rozmnażania, poddanie ich działaniu gorącej wody, bakteriocydów, utrzymywanie w obiektach zabezpieczonych przed dostępem owadów-wektorów, odpowiednie szczepienie lub fumigację (zob. motyw 11, art. 3 i załącznik III do dyrektywy wykonawczej 2020/177);
–
dyrektywa 2002/55 w sprawie obrotu materiałem siewnym warzyw została zmieniona w celu zapewnienia, że występowanie RAN na nasionach warzyw nie będzie przekraczać, przynajmniej na podstawie inspekcji wzrokowej, odpowiednich progów określonych w części F załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego (zob. motyw 14, art. 6 i załącznik VI do dyrektywy wykonawczej 2020/177);
–
dyrektywa 93/61 w sprawie wprowadzania do obrotu materiału rozmnożeniowego i nasadzeniowego warzyw innego niż nasiona została zmieniona w celu zapewnienia, że występowanie RAN na tych roślinach nie będzie przekraczać, przynajmniej na podstawie inspekcji wzrokowej, progów określonych w części I załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego (zob. motyw 12, art. 5 i załącznik V do dyrektywy wykonawczej 2020/177);
–
dyrektywa wykonawcza 2014/98, która ustanawia szczegółowe wymogi dotyczące w szczególności wprowadzania do obrotu materiału rozmnożeniowego roślin sadowniczych oraz roślin sadowniczych przeznaczonych do produkcji owoców, została zmieniona w celu zapewnienia, że kwalifikowane rośliny mateczne i materiał kwalifikowany będą wolne, przynajmniej na podstawie inspekcji wzrokowej, a w razie wątpliwości – na podstawie pobrania i zbadania próbek – od RAN wymienionych w części J załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia. W przypadku stwierdzenia występowania RAN lub objawów z tym związanych załącznik IV do dyrektywy wykonawczej 2014/98, ze zmianami, przewiduje, w zależności od RAN i kategorii materiału rozmnożeniowego, podjęcie działań takich jak usunięcie i zniszczenie danego materiału rozmnożeniowego i roślin oraz badanie reprezentatywnej próbki materiału rozmnożeniowego i roślin niewykazujących objawów (zob. motywy 19–23, art. 10 i załącznik X do dyrektywy wykonawczej 2020/177).
Z powyższego wynika, że – jak zauważa Komisja – progi występowania RAN ustanowione na mocy spornych części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego implikują co prawda obowiązek przyjęcia pewnych środków polegających na wzrokowej obserwacji roślin, a w przypadku pojawienia się objawów, które można przypisać RAN, na stosowaniu odpowiednich środków higieny lub zabiegów. Jednakże ani ze spornych przepisów zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, ani z dyrektyw w sprawie wprowadzania do obrotu danych roślin nie wynika, by podmioty profesjonalne miały jakikolwiek obowiązek uzdrowotniania poprzez selekcję genetyczną.
Skarżące nie przywołują ponadto żadnego przepisu nakładającego taki obowiązek.
W tym względzie skarżące koncentrują się (zob. pkt 75 powyżej) na rzekomych skutkach wynikających z części C załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego dla różnorodności materiału rozmnożeniowego winorośli zarażonego wirusami, wiroidami lub chorobami wirusopodobnymi. Skarżące podnoszą, że wobec braku odpowiednich środków higieny lub produktów antywirusowych odmiany, których dotykają te choroby, mogą być poddawane uzdrowotnianiu jedynie metodami takimi jak termoterapia, hodowla merystemów wierzchołkowych lub embriogeneza somatyczna, które to metody zdaniem skarżących pociągają za sobą znaczne zmniejszenie różnorodności biologicznej w ramach odmiany.
Wystarczy jednak zauważyć, że zgodnie z sekcją 2 pkt 2 i 3 i sekcją 8 pkt 6 lit. c) załącznika I do dyrektywy 68/193, zmienionej dyrektywą wykonawczą 2020/177, na podstawie inspekcji wzrokowej objawy tych RAN mogą być tolerowane w przypadku nie więcej niż 10% winorośli w matecznikach podkładek przeznaczonych do produkcji materiału kategorii „standardowej”, a dane winorośle należy wykluczyć z rozmnażania. Z sekcji 8 pkt 5 lit. c) tego załącznika wynika natomiast, że materiały rozmnożeniowe „wstępny”, „elitarny” i „kwalifikowany” (zob. pkt 93 powyżej) podlegają bardziej rygorystycznym normom w odniesieniu do rozpatrywanych objawów, przy czym również w tym przypadku nie przewidziano tam selekcji genetycznej.
Poza tym skarżące nie twierdzą, że wszystkie materiały kategorii „standardowej” są z natury dotknięte RAN, tak że zastosowanie progu występowania wynoszącego 0% automatycznie pociągnęłoby za sobą obowiązek wyłączenia ich w całości z rozmnażania. Samo określenie pułapu 10% w sekcji 8 pkt 6 lit. c) załącznika I do dyrektywy 68/193, zmienionej dyrektywą wykonawczą 2020/177 (zob. pkt 101 powyżej), wskazuje raczej na coś przeciwnego.
W konsekwencji, jak zauważa Komisja, ani celem, ani skutkiem części C załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego nie jest nałożenie na podmioty profesjonalne obowiązku stosowania metod uzdrowotniania poprzez selekcję genetyczną, takich jak te, o których mowa w pkt 100 powyżej, ani zakazu wprowadzania do obrotu materiału rozmnożeniowego winorośli należącego do kategorii „standardowej”.
W tym samym kontekście należy dodać, jak podnosi Komisja, że kilka dyrektyw regulujących wprowadzanie do obrotu roślin przeznaczonych do sadzenia zawiera przepisy wprowadzające odstępstwa, których celem jest właśnie wspieranie różnorodności genetycznej.
Chodzi w szczególności o:
–
art. 3 ust. 3 lit. c) dyrektywy 68/193 w sprawie wprowadzania do obrotu materiału do wegetatywnego rozmnażania winorośli;
–
art. 8 ust. 2 lit. c) dyrektywy 2008/72 w sprawie obrotu materiałem rozmnożeniowym oraz nasadzeniowym warzyw, innym niż nasiona; oraz
–
art. 3 ust. 4 lit. c) dyrektywy 2008/90 w sprawie obrotu materiałem rozmnożeniowym roślin sadowniczych oraz roślinami sadowniczymi przeznaczonymi do produkcji owoców.
Przepisy te mają na celu umożliwienie wprowadzenia do obrotu określonych ilości roślin przeznaczonych do sadzenia, mimo że nie spełniają one związanych z tym warunków fitosanitarnych, jeżeli ten obrót nimi ma na celu przyczynienie się do zachowania różnorodności genetycznej.
W tym względzie należy odnieść się również do art. 44 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2002/55 w sprawie obrotu materiałem siewnym warzyw, na podstawie którego przyjęto dyrektywę Komisji 2009/145/WE z dnia 26 listopada 2009 r. przewidującą pewne odstępstwa w odniesieniu do zatwierdzania populacji miejscowych i odmian warzyw tradycyjnie uprawianych w poszczególnych miejscach i regionach i zagrożonych erozją genetyczną oraz odmian warzyw niemających wewnętrznej wartości dla plonów o przeznaczeniu handlowym, wyprodukowanych w celu uprawy w określonych warunkach, oraz wprowadzania do obrotu materiału siewnego tych populacji miejscowych i odmian (
Dz.U. 2009, L 312, s. 44
)
Należy również odrzucić argument skarżących oparty na rzekomej nieskuteczności ustanowienia progów występowania RAN na poziomie 0% ze względu na fakt, że agrofagi te mogą być rozprzestrzeniane za pośrednictwem owadów-wektorów. Jak bowiem wyjaśnia Komisja, okoliczność, że przewidziano, iż każdy materiał roślinny przeznaczony do sadzenia powinien być wolny od RAN zgodnie z przepisami spornych części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, może zapobiegać przenoszeniu danych agrofagów przez owady-wektory.
Co się tyczy argumentu dotyczącego rzekomo niedostatecznej analizy skutków gospodarczych RAN przeprowadzonej przez EPPO (zob. pkt 76 powyżej), należy zauważyć, że wprowadzanie do obrotu od wielu lat materiału rozmnożeniowego winorośli kategorii „standardowej” nie może podważyć występowania niedopuszczalnych skutków gospodarczych w odniesieniu do planowanego wykorzystania roślin przeznaczonych do sadzenia ze względu na występowanie RAN w rozumieniu art. 36 lit. e) rozporządzenia 2016/2031. Jak wynika bowiem z analizy przedstawiającej zwięźle prace wykonane w ramach EPPO, okoliczność, że dany RAN występuje już na terytorium Unii, oznacza, że skutki te można było stwierdzić na podstawie już dostępnych szczegółowych informacji z pierwszej ręki.
Wynika z niej również w tym względzie, że w zakresie, w jakim RAN są już przedmiotem procedur kwalifikacji ograniczających gospodarcze skutki ich występowania, analiza ta powinna uwzględniać skutki, jakie wystąpiłyby w przypadku zniesienia obowiązujących ograniczeń. Ocena skutków gospodarczych została zatem oparta na informacjach dostarczonych przez krajowe organy ochrony roślin, jak również przez zainteresowane strony, które wzięły udział w procedurze oceny.
W zakresie, w jakim analiza EPPO jest kwestionowana ze względu na rzekome nieuwzględnienie nieuchronnego zaniku materiału rozmnożeniowego należącego do kategorii „standardowej” ze względu na nadmierne koszty uzdrowotniania, argument ten należy oddalić z powodów przedstawionych w pkt 90–108 powyżej.
W konsekwencji nie należy nadawać dalszego biegu wnioskowi skarżących o przyjęcie środka dowodowego dotyczącego wyznaczenia biegłego.
Z ocen tych wynika, że pierwsze zastrzeżenie skarżących, dotyczące naruszenia art. 36 lit. e) i f) rozporządzenia 2016/2031 ze względu na rzekome negatywne konsekwencje dla różnorodności biologicznej, jakie miałoby ustanowienie progu występowania RAN na poziomie 0%, jest oparte na błędnym założeniu, że próg ten wymaga wdrożenia metod uzdrowotniania poprzez selekcję genetyczną roślin przeznaczonych do sadzenia. Zastrzeżenie to należy z tego powodu oddalić.
Z tych samych względów należy również oddalić zastrzeżenie drugie, dotyczące tego, że Komisja nie uwzględniła kosztu środków służących uzdatnianiu, które stały się konieczne w następstwie ustanowienia progu występowania RAN wymienionych w wykazie na poziomie 0%, co miałoby stanowić naruszenie art. 36 lit. f) rozporządzenia 2016/2031 (zob. pkt 83 powyżej).
Z jednej strony argumenty skarżących dotyczące rzekomo nadmiernych kosztów środków służących uzdrowotnieniu spowodowanych przez ustanowienie progu występowania RAN na poziomie 0% opierają się bowiem również na założeniu, że wspomniane uzdrowotnienie należy przeprowadzić poprzez selekcję genetyczną. Tymczasem, jak wynika z pkt 90–113 powyżej, założenie to jest błędne.
Z drugiej strony, jak podnosi Komisja, z art. 36 lit. e) i f) w związku z art. 37 ust. 8 rozporządzenia 2016/2031 wynika, że istnienie wykonalnych i skutecznych środków zapobiegających występowaniu agrofaga na roślinach przeznaczonych do sadzenia stanowi warunek włączenia go do wykazu RAN i nie dotyczy możliwości ustanowienia progu występowania tego agrofaga przekraczającego 0%. Tymczasem skarżące nie wnoszą o stwierdzenie nieważności spornych części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego w zakresie, w jakim na ich podstawie Komisja sporządziła wykaz RAN, lecz jedynie w zakresie, w jakim w częściach tych ustanowiono progi występowania tych agrofagów na poziomie 0%.
Z błędnego charakteru założenia, na którym opiera się pierwsze zastrzeżenie tego zarzutu, wynika również, że zarzut niezgodności z prawem podniesiony w odniesieniu do art. 36 i 37 rozporządzenia 2016/2031 należy oddalić. Na poparcie tego zarzutu skarżące podnoszą bowiem zasadniczo, że przepisy te naruszają zasadę proporcjonalności, ponieważ nie uniemożliwiły Komisji tego, że ustanawiając próg występowania RAN na 0%, nałożyła ona nieproporcjonalne obowiązki związane z uzdrowotnieniem poprzez selekcję genetyczną. Ponieważ zaś ani celem, ani skutkiem zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego nie jest nałożenie takich obowiązków, zastrzeżenie oparte na tym, że rozpatrywane przepisy rozporządzenia 2016/2031 naruszają zasadę proporcjonalności lub uchybiają jakiemukolwiek obowiązkowi „ochrony obszaru uprawy”, należy w każdym wypadku oddalić jako bezskuteczne (zob. pkt 78 powyżej).
Co się tyczy zastrzeżenia trzeciego, dotyczącego braku oceny skutków (zob. pkt 79 powyżej), podlega ono również oddaleniu, ponieważ opiera się na rzekomym negatywnym wpływie na różnorodność biologiczną i na rzekomo nadmiernych kosztach środków służących uzdrowotnieniu poprzez selekcję genetyczną spowodowanym ustanowieniem progu występowania RAN na 0%, które to twierdzenia są jednak bezpodstawne (zob. pkt 90–113 powyżej).
Co się tyczy argumentu dotyczącego naruszenia obowiązku uzasadnienia, należy przypomnieć, że uzasadnienie, jakiego wymaga art. 296 TFUE, powinno być dostosowane do charakteru rozpatrywanego aktu i przedstawiać w sposób jasny i jednoznaczny rozumowanie instytucji, która wydała akt, pozwalając zainteresowanym poznać podstawy podjętej decyzji, a sądowi Unii dokonać jej kontroli. Nie ma wymogu, by uzasadnienie wyszczególniało wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawne, ponieważ ocena, czy uzasadnienie aktu spełnia wymogi art. 296 TFUE, winna nie tylko opierać się na jego brzmieniu, ale także uwzględniać okoliczności jego wydania, jak również całość przepisów prawa regulującego daną dziedzinę. W tym ostatnim względzie, gdy chodzi, jak w niniejszym przypadku, o akt powszechnie obowiązujący, uzasadnienie może się ograniczać do wskazania z jednej strony całościowej sytuacji, która doprowadziła do jego wydania, a z drugiej generalnych celów, jakim ma on służyć (wyrok z dnia 7 września 2006 r., Hiszpania/Rada,
C‑310/04
,
EU:C:2006:521
, pkt
,
).
Należy stwierdzić, że motywy 12–15 zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego (zob. pkt 86–88 powyżej) wskazują jasno kontekst jego przyjęcia oraz cele, jakim ma ono służyć. Ponadto treść dyrektywy wykonawczej 2020/177 świadczy o tym, że zalecane przez EPPO wymagania sanitarne dotyczące wprowadzania do obrotu roślin przeznaczonych do sadzenia w następstwie ustanowienia progu występowania RAN na poziomie 0% nie przewidywały uzdrowotniania poprzez selekcję genetyczną. W konsekwencji Komisja nie musiała uzasadniać przyjęcia spornych części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego odniesieniem do kosztu takich metod uzdrowotnienia lub ich rzekomych skutków dla różnorodności biologicznej.
Wynika z tego, że zarzut pierwszy powinien zostać oddalony.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia ITPGRFA
Skarżące podnoszą, że ustanowienie progu występowania RAN wynoszącego 0% w przypadku rodzimych odmian roślin narusza art. 9 ust. 3 ITPGRFA. Postanowienie to gwarantuje rolnikom prawo do zachowywania, użytkowania, wymiany i sprzedaży pozyskanych w gospodarstwie nasion lub materiału rozmnożeniowego. Tymczasem narzucona przez sporne części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego selekcja genetyczna do celów wymaganego uzdrowotnienia zagroziłaby zachowaniu puli genetycznej zasobów roślinnych do tego stopnia, że prawa, z których rolnicy powinni korzystać na podstawie wspomnianego postanowienia, stałyby się bezprzedmiotowe.
Podobnie jak zarzut pierwszy, zarzut drugi opiera się na błędnym założeniu, że ustanowienie progu występowania RAN wymienionych w spornych częściach załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego na poziomie 0% pociąga za sobą obowiązek uzdrowotnienia poprzez selekcję genetyczną roślin przeznaczonych do sadzenia, których dotyczą odpowiednie części wspomnianego załącznika. Z tego względu zarzut ten należy więc oddalić.
W każdym razie badanie ważności aktu prawa Unii w świetle ITPGRFA wymaga w szczególności, by przywołane postanowienie zawierało jasny i precyzyjny obowiązek, który nie jest uzależniony – w zakresie jego wypełnienia lub skutków – od wydania kolejnego aktu (wyrok z dnia 21 grudnia 2011 r., Air Transport Association of America i in.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, pkt
).
W tym względzie art. 9 ITPGRFA przewiduje, że umawiające się strony powinny „[z]godnie z potrzebami i priorytetami oraz krajowym ustawodawstwem” przyjąć środki w celu ochrony i promowania praw rolników.
Ustęp 2 tego artykułu przewiduje w szczególności, że zgodnie z potrzebami i priorytetami każda z umawiających się stron powinna „[z]godnie z potrzebami i priorytetami oraz krajowym ustawodawstwem” zastosować właściwe środki w celu ochrony i promowania praw rolników, które obejmują:
–
ochronę tradycyjnej wiedzy dotyczącej zasobów genetycznych roślin dla wyżywienia i rolnictwa;
–
prawo do równego podziału korzyści płynących z użytkowania zasobów genetycznych roślin dla celów wyżywienia i rolnictwa, oraz
–
prawo do udziału w procesie decyzyjnym, na szczeblu krajowym, w sprawach związanych z zachowaniem i zrównoważonym użytkowaniem zasobów genetycznych roślin dla wyżywienia i rolnictwa.
W tym kontekście przywołany przez skarżące art. 9 ust. 3 ITPGRFA przewiduje, że żaden z zapisów tego artykułu nie powinien być interpretowany jako ograniczający prawa rolników do zachowania, użytkowania, wymiany i sprzedaży pozyskanych w gospodarstwie nasion/materiału rozmnożeniowego „zgodnie z krajowym ustawodawstwem, o ile to właściwe”.
Prawdą jest, że art. 9 ust. 3 ITPGRFA ma na celu wykluczenie interpretowania tegoż art. 9 w sposób ograniczający prawa rolników do zachowania, użytkowania, wymiany i sprzedaży pozyskanych w gospodarstwie nasion lub materiału rozmnożeniowego. Jednakże te ostatnie prawa nie są zagwarantowane przez art. 9 ust. 3 ITPGRFA. Jak bowiem wyraźnie przewiduje art. 9 ust. 3 ITPGRFA, prawa te, w zakresie, w jakim zostały przyznane przez ustawodawstwo krajowe, są wykonywane zgodnie z tym ustawodawstwem.
W konsekwencji art. 9 ust. 3 ITPGRFA nie nakłada jakiegokolwiek obowiązku na Unię, wobec czego zgodność z prawem rozporządzenia 2016/2031 lub spornych części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego nie może w żadnym razie być oceniana w świetle tego postanowienia (zob. podobnie wyrok z dnia 12 lipca 2012 r., Association Kokopelli,
C‑59/11
,
EU:C:2012:447
, pkt
–
).
Należy zatem oddalić zarzut drugi.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, dotyczącego naruszenia rozporządzenia 2018/848
Skarżące wyjaśniają, że ustanowienie progu występowania wynoszącego 0% RAN w odniesieniu do rodzimych odmian roślin narusza art. 13 rozporządzenia 2018/848. W celu zachowania zmienności genetycznej roślin przepis ten pozwala na wprowadzanie do obrotu materiału rozmnożeniowego roślin ekologicznego materiału heterogenicznego bez konieczności przestrzegania wymogów dotyczących rejestracji i bez konieczności przestrzegania certyfikacji kategorii materiału przedbazowego, bazowego i kwalifikowanego lub wymogów dla innych kategorii, określonych w dyrektywach regulujących wprowadzanie do obrotu roślin przeznaczonych do sadzenia.
Przede wszystkim należy zauważyć, że ze względu na to, iż rozporządzenie 2018/848 ma tę samą rangę co rozporządzenie 2016/2031, nie można powoływać się na nie w celu zakwestionowania ważności drugiego z tych rozporządzeń. Zarzut ten można zatem rozumieć jedynie jako dotyczący wyłącznie zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego.
Następnie prawdą jest, że motyw 18 rozporządzenia 2018/848 odnosi się do konieczności uwzględnienia w szczególności wydajności agronomicznej, różnorodności genetycznej, odporności na choroby, długowieczności oraz dostosowania do różnorodnych lokalnych warunków glebowych i klimatycznych, a także naturalnych barier krzyżowania.
I tak, zgodnie z motywem 36 rozporządzenia 2018/848 badania w Unii nad materiałem rozmnożeniowym roślin, który nie spełnia definicji odmiany pod względem jednolitości, wykazują, że stosowanie takiego zróżnicowanego materiału może być korzystne, w szczególności w odniesieniu do produkcji ekologicznej, na przykład w celu zmniejszenia rozprzestrzeniania się chorób, poprawy odporności i zwiększenia różnorodności biologicznej.
W tym kontekście motyw 37 rozporządzenia 2018/848 mówi o tym, że do użycia w produkcji ekologicznej powinien być dostępny materiał rozmnożeniowy roślin nienależący do danej odmiany, ale należący do grupy roślin w ramach jednego taksonu botanicznego o wysokim stopniu różnorodności genetycznej i fenotypowej poszczególnych jednostek rozmnożeniowych. To właśnie z tego powodu, zgodnie z tym samym motywem, prawodawca zezwolił podmiotom na wprowadzanie do obrotu materiału rozmnożeniowego roślin ekologicznego materiału heterogenicznego bez konieczności przestrzegania wymogów dotyczących rejestracji i certyfikacji kategorii materiału przedbazowego, bazowego i kwalifikowanego lub wymogów dla innych kategorii określonych w dyrektywach regulujących wprowadzanie do obrotu.
W tym względzie art. 13 rozporządzenia 2018/848 ma następujące brzmienie:
„1.   Materiał rozmnożeniowy roślin ekologicznego materiału heterogenicznego może być wprowadzany do obrotu bez konieczności przestrzegania wymogów dotyczących rejestracji i bez konieczności przestrzegania certyfikacji kategorii materiału przedbazowego, bazowego i kwalifikowanego lub wymogów dla innych kategorii, które to wymogi zostały zawarte w dyrektywach [66/401], [66/402], [68/193], 98/56/WE, 2002/53/WE, 2002/54/WE, [2002/55], 2002/56/WE, 2002/57/WE, [2008/72] oraz [2008/90] lub w aktach przyjętych na podstawie tych dyrektyw.
2.   Materiał rozmnożeniowy roślin ekologicznego materiału heterogenicznego, o którym mowa w ust. 1, może być wprowadzany do obrotu po powiadomieniu przez dostawcę o danym ekologicznym materiale heterogenicznym odpowiedzialnych organów urzędowych, o których mowa w dyrektywach [66/401], [66/402], [68/193], 98/56/WE, 2002/53/WE, 2002/54/WE, [2002/55], 2002/56/WE, 2002/57/WE, [2008/72] oraz [2008/90] […]”.
Artykuł 13 ust. 2 rozporządzenia 2018/848 przewiduje również zasadniczą treść zgłoszenia, o którym mowa w tym samym przepisie, jak również związane z nim przepisy proceduralne, podczas gdy ust. 3 tego artykułu upoważnia Komisję do ustanowienia przepisów regulujących produkcję i wprowadzanie do obrotu materiału rozmnożeniowego roślin ekologicznego materiału heterogenicznego określonych rodzajów lub gatunków.
Tak więc art. 13 rozporządzenia 2018/848 zamiast podważać zgodność z prawem określenia progów występowania RAN na podstawie spornych części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego, pozwala w drodze wyjątku i w ściśle określonych ramach na wprowadzanie do obrotu materiału rozmnożeniowego roślin ekologicznego materiału heterogenicznego bez spełnienia wymogów określonych w dyrektywach regulujących wprowadzanie do obrotu. Wynika z tego, że na przepis ten nie można powoływać się w celu zakwestionowania zgodności z prawem spornych części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego w zakresie, w jakim na ich podstawie progi występowania RAN na roślinach przeznaczonych do sadzenia zostały ustanowione na poziomie 0%.
Zarzut trzeci należy zatem oddalić.
W przedmiocie zarzutu czwartego, dotyczącego niezgodności spornych części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego ze wspólną polityką rolną
Skarżące podnoszą, że ustanowienie progów występowania RAN na poziomie 0% na podstawie spornych części załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego:
–
uniemożliwia ze względu na wymagany przez nie proces selekcji genetycznej małej liczby gatunków spełnienie nałożonego na mocy szczególnych przepisów dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (
Dz.U. 1992, L 206, s. 7
) obowiązku zapobiegania wprowadzaniu gatunków nierodzimych;
–
jest sprzeczne z polityką ochrony rodzimych zasobów roślinnych niepoddanych uzdrowotnieniu, prowadzoną na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1151/2012 z dnia 21 listopada 2012 r. w sprawie systemów jakości produktów rolnych i środków spożywczych (
Dz.U. 2012, L 343, s. 1
);
–
narusza zasadę zrównoważonego rozwoju rolnictwa i poprawy różnorodności biologicznej, finansowanych na podstawie instrumentów objętych rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (
Dz.U. 2013, L 347, s. 487
);
–
nie jest spójne, po pierwsze, z normami prawa międzynarodowego i prawa Unii mającymi na celu zachowanie różnorodności biologicznej użytków rolnych, po drugie, z normami prawa Unii mającymi na celu zachowanie siedlisk półnaturalnych i rozwoju obszarów wiejskich, a po trzecie, z dyrektywami regulującymi wprowadzanie do obrotu materiału siewnego i materiału rozmnożeniowego roślin sadowniczych.
Na wstępie należy zauważyć, że ze względu na to, iż rozporządzenia wymienione w pkt 140 tiret od pierwszego do trzeciego powyżej mają tę samą rangę co rozporządzenie 2016/2031, nie można powoływać się na nie w celu zakwestionowania jego ważności. Zarzut ten można zatem rozumieć jedynie jako dotyczący wyłącznie zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego.
Tymczasem z całości argumentów przedstawionych na poparcie tego zarzutu wynika, że opiera się on również na założeniu, iż ustanowienie progu występowania RAN wymienionych w spornych częściach załącznika IV do zaskarżonego rozporządzenia wykonawczego na poziomie 0% pociąga za sobą obowiązek uzdrowotnienia poprzez selekcję genetyczną roślin przeznaczonych do sadzenia, co miałoby powodować szkodliwe skutki dla różnorodności biologicznej. Tymczasem, jak wynika z analizy poświęconej zarzutowi pierwszemu (zob. pkt 90–113 powyżej), założenie to jest błędne.
W świetle powyższych rozważań należy oddalić zarzut czwarty, a w konsekwencji oddalić skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ skarżące przegrały sprawę, należy obciążyć je kosztami poniesionymi przez Komisję, zgodnie z żądaniem tej instytucji.
W myśl art. 138 § 1 regulaminu postępowania instytucje, które wstąpiły do sprawy w charakterze interwenientów, pokrywają własne koszty. Należy zatem postanowić, że Parlament i Rada pokrywają własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (dziewiąta izba)
orzeka, co następuje:

1)
Skarga zostaje oddalona.

2)
Società agricola Vivai Maiorana Ss, Confederazione Italiana Agricoltori – CIA i MIVA – Moltiplicatori Italiani Viticoli Associati pokrywają własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską.

3)
Parlament Europejski i Rada Unii Europejskiej pokrywają własne koszty.

Costeira
Gratsias
Kancheva
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 29 września 2021 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: włoski.