CELEX: 62017CJ0617
Trimitere preliminară
Concurență
Articolul 82 CE
Abuz de poziție dominantă
Regulamentul (CE) nr. 1/2003
Articolul 3 alineatul (1)
Aplicarea dreptului național al concurenței
Decizie a autorității naționale de concurență privind aplicarea unei amenzi în temeiul dreptului național și a unei amenzi în temeiul dreptului Uniunii
Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene
Articolul 50
Principiul ne bis in idem
Aplicabilitate

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea principiului
ne bis in idem
prevăzut la articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene proclamată la 7 decembrie 2000 la Nisa (denumită în continuare „carta”) și a articolului 3 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele 81 și 82 din tratat (
JO 2003, L 1, p. 1
, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S.A. (denumită în continuare „PZU Życie”), pe de o parte, și Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (președintele Oficiului pentru Protecția Concurenței și a Consumatorilor, denumit în continuare „președintele UOKiK”), pe de altă parte, cu privire la o decizie a acestuia din urmă prin care s‑a aplicat PZU Życie, ca urmare a unui abuz de poziție dominantă, o amendă pentru încălcarea dreptului național al concurenței și o amendă pentru încălcarea dreptului Uniunii în materie de concurență.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Considerentul (6) al Regulamentului nr. 1/2003 are următorul cuprins:
„Pentru a asigura aplicarea eficientă a normelor [de concurență ale Uniunii], autoritățile de concurență din statele membre ar trebui să fie implicate în mai mare măsură. În acest scop, aceste autorități ar trebui să fie împuternicite să aplice dreptul [Uniunii].”
Articolul 3 alineatul (1) din acest regulament prevede:
„Atunci când autoritățile de concurență ale statelor membre sau instanțele naționale aplică legislația națională de concurență acordurilor, deciziilor asocierilor de întreprinderi sau practicilor concertate în sensul articolului 81 alineatul (1) [CE], care pot afecta comerțul dintre statele membre în sensul acestei dispoziții, ele aplică de asemenea articolul 81 [CE] acestor acorduri, decizii sau practici concertate. Atunci când autoritățile de concurență ale statelor membre sau instanțele naționale aplică legislația națională de concurență oricărui abuz interzis de articolul 82 [CE], acestea aplică de asemenea articolul 82 [CE].”
Articolul 5 din regulamentul menționat, intitulat „Competențele autorităților de concurență ale statelor membre”, prevede:
„Autoritățile de concurență ale statelor membre sunt competente să aplice articolele 81 și 82 [CE] în cazuri individuale. În acest scop, acționând din oficiu sau ca urmare a unei plângeri, ele pot lua următoarele decizii:
[…]
–
să impună amenzi, penalități cu titlu cominatoriu sau orice alte sancțiuni prevăzute de dreptul lor național.
Atunci când, pe baza informațiilor de care dispun, condițiile de interdicție nu sunt îndeplinite, ele pot decide de asemenea că nu există motive pentru a interveni.”
Articolul 11 din același regulament, intitulat „Cooperarea dintre Comisie și autoritățile de concurență ale statelor membre”, prevede:
„(1)   Comisia și autoritățile de concurență ale statelor membre aplică normele comunitare de concurență în strânsă cooperare.
[…]
(3)   Autoritățile de concurență ale statelor membre, atunci când acționează în temeiul articolului 81 sau 82 [CE], informează Comisia în scris, înainte sau imediat după începerea primelor măsuri formale de investigație. Aceste informații pot fi puse de asemenea la dispoziția autorităților de concurență ale celorlalte state membre.
[…]”
Articolul 16 din Regulamentul nr. 1/2003 prevede următoarele:
„(1)   Atunci când instanțele naționale hotărăsc în privința unor acorduri, decizii sau practici în conformitate cu articolul 81 sau articolul 82 [CE], care fac deja obiectul unei decizii a Comisiei, ele nu pot lua decizii contrare deciziei adoptate de Comisie. Acestea trebuie de asemenea să evite să ia decizii care pot intra în conflict cu o decizie preconizată de Comisie în cadrul procedurilor inițiate de aceasta. În acest scop, instanța națională poate evalua dacă este necesar să suspende procedura pe care a inițiat‑o. Această obligație nu aduce atingere drepturilor și obligațiilor în temeiul articolului 234 [CE].
(2)   Atunci când autoritățile de concurență ale statelor membre decid în privința unor acorduri, decizii sau practici în temeiul articolului 81 sau articolului 82 [CE], care fac deja obiectul unei decizii a Comisiei, ele nu pot lua decizii contrare deciziei adoptate de Comisie.”
Dreptul polonez
Articolul 8 alineatul 1 din ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów (Legea privind protecția concurenței și a consumatorilor) din 15 decembrie 2000 (Dz. U. din 2000, nr. 122, poziția 1319, denumită în continuare „LPCC”) prevede:
„Abuzul de poziție dominantă pe o piață relevantă exercitat de către una sau mai multe întreprinderi este interzis.”
Articolul 101 alineatul 1 din LPCC prevede:
„[Președintele UOKiK] poate aplica întreprinderii vizate, prin decizie, o amendă al cărei cuantum nu poate depăși 10 % din veniturile realizate de întreprindere în exercițiul financiar anterior aplicării amenzii, în cazul în care acea întreprindere, chiar și din culpă, a încălcat:
1)
interdicția prevăzută la articolul 5, în măsura în care nu se aplică niciunul dintre cazurile de exceptare prevăzute la articolul 6 și la articolul 7 sau interdicția prevăzută la articolul 8;
2)
articolul 81 sau articolul 82 [CE];
[…]”
Litigiul principal și întrebările preliminare
Prin decizia din 25 octombrie 2007, președintele UOKiK a considerat că, în perioada cuprinsă între 1 aprilie 2001 și data adoptării deciziei respective, PZU Życie a abuzat de poziția sa dominantă pe piața asigurărilor de viață colective pentru angajați în Polonia și, prin urmare, a încălcat articolul 8 din LPCC.
Președintele UOKiK a apreciat de asemenea că practica ce constituie acest abuz putea avea un impact negativ asupra posibilităților asigurătorilor străini de a intra pe piața poloneză și, prin urmare, să afecteze comerțul dintre statele membre. Astfel, acesta a considerat că PZU Życie a încălcat, în plus față de dreptul național, articolul 82 CE.
Președintele UOKiK a aplicat PZU Życie o sancțiune în cuantum total de 50381080 de zloți polonezi (PLN) (aproximativ 11697000 de euro), care cuprinde, pe de o parte, o amendă de 33022892,77 PLN (aproximativ 7664000 de euro) pentru încălcarea dispozițiilor dreptului național al concurenței pentru perioada 1 mai 2001-25 octombrie 2007, pe de altă parte, o amendă de 17358187,23 PLN (aproximativ 4033000 de euro) pentru încălcarea articolului 82 CE în perioada cuprinsă între 1 mai 2004, data aderării Republicii Polone la Uniune, și 25 octombrie 2007.
Prin hotărârea din 28 martie 2014, Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Tribunalul Regional din Varșovia – Tribunalul pentru Protecția Concurenței și a Consumatorului, Polonia) a respins acțiunea introdusă de PZU Życie împotriva deciziei din 25 octombrie 2007. Această hotărâre a fost confirmată prin hotărârea Sąd Apelacyjny w Warszawie (Curtea de Apel din Varșovia, Polonia) din 17 septembrie 2015.
PZU Życie a formulat recurs la Sąd Najwyższy (Curtea Supremă, Polonia), invocând o încălcare a principiului
ne bis in idem
garantat la articolul 50 din cartă și la articolul 4 din Protocolul nr. 7 la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”). Reclamanta din litigiul principal susține că a fost sancționată de două ori pentru o încălcare a dreptului Uniunii, și anume mai întâi în mod direct, în temeiul articolului 82 CE coroborat cu articolul 5 din Regulamentul nr. 1/2003, iar a doua oară în mod indirect, în temeiul dreptului național al concurenței.
Instanța de trimitere amintește că principiul
ne bis in idem
are o importanță fundamentală într‑un stat de drept democratic și interzice judecarea și sancționarea de două ori a aceleiași persoane pentru aceeași faptă. Instanța de trimitere subliniază că acțiunea principală privește în esență aspectul de a ști în ce ipoteză există, pentru aceeași cauză, o a doua hotărâre sau o a doua sancțiune pentru încălcarea dreptului concurenței în scopul aplicării principiului
ne bis in idem
.
În primul rând, aceasta subliniază că, în Hotărârea din 10 februarie 2009, Serghei Zolotukhin împotriva Rusiei (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903, punctele 78-82), Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că acest principiu se aplică în cazul unei identități a faptelor, iar nu în cazul aceleiași încălcări. Din această jurisprudență ar rezulta că faptul de a sancționa, precum în speță, o persoană de două ori pentru același comportament anticoncurențial constituie o încălcare a principiului menționat. Curtea ar fi urmat aceeași abordare în alte materii decât dreptul concurenței, în special în Hotărârea din 5 mai 1966, Gutmann/Comisia (
18/65 și 35/65
,
EU:C:1966:24
), și în Hotărârea din 9 martie 2006, Van Esbroeck (
C‑436/04
,
EU:C:2006:165
).
În al doilea rând, instanța de trimitere arată că, în jurisprudența sa în materie de concurență, Curtea a statuat, în schimb, că principiul
ne bis in idem
este supus unei triple condiții privind identitatea faptelor, identitatea făptuitorului și unitatea interesului legal protejat. În ceea ce privește mai precis identitatea faptelor, Curtea ar fi precizat, în Hotărârea din 14 februarie 2012, Toshiba Corporation și alții (
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, punctul
), că aceasta trebuie să fie apreciată nu doar din perspectiva comportamentului întreprinderii, ci și în raport cu efectele sale din punct de vedere temporal și teritorial.
Astfel, potrivit instanței de trimitere, există o divergență între abordarea Curții în cauzele de concurență și abordarea sa în alte domenii ale dreptului Uniunii. Într‑adevăr, în materie de concurență, Curtea ar impune ca, pe lângă identitatea faptelor și identitatea făptuitorului, să existe și o unitate a interesului legal protejat. Această condiție suplimentară ar limita domeniul de aplicare al principiului
ne bis in idem
. Ea ar conduce, în speță, la constatarea că nu a existat o încălcare a acestui principiu.
Prin urmare, instanța menționată ridică problema domeniului de aplicare al principiului
ne bis in idem
, dat fiind că aceasta este obligată să aplice concomitent dispozițiile CEDO și ale cartei. În plus, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă jurisprudența Curții referitoare la aplicarea acestui principiu în materie de concurență este în conformitate cu articolul 52 alineatul (3) a doua teză din cartă, întrucât această jurisprudență acordă o protecție mai limitată decât cea asigurată de CEDO.
În al treilea rând, în ipoteza în care Curtea ar confirma faptul că unitatea interesului legal protejat constituie un element suplimentar care condiționează aplicarea principiului
ne bis in idem
, instanța de trimitere ridică problema dacă Hotărârea din 13 februarie 1969, Wilhelm și alții (
14/68
,
EU:C:1969:4
), pronunțată într‑o cauză care nu este pus în discuție principiul
ne bis in idem
, trebuie interpretată în sensul că dreptul Uniunii și dreptul național al concurenței protejează același interes legal. Această ambiguitate ar reieși de asemenea din Hotărârea din 14 februarie 2012, Toshiba Corporation și alții (
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, punctele
și
), care ar putea fi însă interpretată în sensul că cele două drepturi menționate protejează același interes legal. Această problemă, care nu a fost încă rezolvată, ar fi determinantă pentru soluționarea litigiului principal, caracterizat de o identitate a faptelor și în care s‑au aplicat în paralel, în cadrul aceleiași proceduri, dispoziții similare din dreptul Uniunii și din dreptul național.
În aceste condiții, Sąd Najwyższy (Curtea Supremă) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Articolul 50 din [cartă] poate fi interpretat în sensul că aplicarea principiului
ne bis in idem
nu presupune doar identitate de făptuitor și de fapte, ci și identitate de interes legal protejat?
2)
Articolul 3 din [Regulamentul nr. 1/2003] coroborat cu articolul 50 din [cartă] trebuie interpretat în sensul că normele de concurență din dreptul Uniunii și cele din dreptul național, care sunt aplicate în paralel de autoritățile de concurență ale unui stat membru, protejează același interes legal?”
Cu privire la întrebările preliminare
Prin intermediul întrebărilor preliminare, care trebuie examinate împreună, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă principiul
ne bis in idem
, prevăzut la articolul 50 din cartă, trebuie interpretat în sensul că se opune ca o autoritate națională de concurență să aplice unei întreprinderi, în cadrul aceleiași decizii, o amendă pentru încălcarea dreptului național al concurenței și o amendă pentru încălcarea articolului 82 CE.
Potrivit considerentului (6) al Regulamentului nr. 1/2003, acesta urmărește, pentru a asigura aplicarea eficientă a normelor de concurență ale Uniunii, să implice în mai mare măsură autoritățile naționale, împuternicindu‑le să aplice dreptul Uniunii.
Astfel, în conformitate cu articolul 3 alineatul (1) a doua teză din regulamentul menționat, atunci când autoritățile de concurență ale statelor membre aplică legislația națională de concurență oricărui abuz interzis de articolul 82 CE, acestea aplică de asemenea articolul respectiv.
Curtea a statuat în mod repetat că dreptul Uniunii și dreptul național în materie de concurență se aplică în paralel. Practicile care restrâng concurența sunt văzute diferit de normele de concurență la nivel european și de cele la nivel național și domeniile lor de aplicare nu coincid (Hotărârea din 14 februarie 2012, Toshiba Corporation și alții,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, punctul
, precum și jurisprudența citată).
În consecință, în cazul în care Comisia nu a deschis o procedură în vederea adoptării unei decizii în temeiul capitolului III din Regulamentul nr. 1/2003, atunci când autoritatea națională de concurență aplică dispoziții din dreptul național care interzic comportamentul unilateral al unei întreprinderi de natură să afecteze comerțul dintre statele membre în sensul articolului 82 CE, articolul 3 alineatul (1) prima teză din acest regulament impune să i se aplice, în paralel, acest articol 82 CE (a se vedea prin analogie, în ceea ce privește articolul 81 CE, Hotărârea din 14 februarie 2012, Toshiba Corporation și alții,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, punctele
și
).
La articolul 5 din Regulamentul nr. 1/2003 se menționează că autoritatea națională de concurență competentă să aplice articolul 82 CE poate să impună amenzi, penalități cu titlu cominatoriu sau orice alte sancțiuni prevăzute de dreptul său național.
În această privință, Curtea a statuat că principiul
ne bis in idem
trebuie respectat în cadrul procedurilor care au drept scop aplicarea de amenzi din domeniul dreptului concurenței. Principiul menționat interzice, în domeniul concurenței, ca o întreprindere să fie condamnată sau urmărită din nou pentru un comportament anticoncurențial pentru care a fost sancționată sau cu privire la care a fost declarată ca nefiind răspunzătoare printr‑o decizie anterioară care nu mai poate fi atacată (Hotărârea din 14 februarie 2012, Toshiba Corporation și alții,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, punctul
, precum și jurisprudența citată).
Rezultă astfel din jurisprudența Curții că principiul
ne bis in idem
urmărește să prevină ca o întreprindere să fie „condamnată sau urmărită din nou”, ceea ce presupune că această întreprindere a fost condamnată sau declarată ca nefiind răspunzătoare printr‑o decizie anterioară care nu mai poate fi atacată.
Această interpretare a principiului
ne bis in idem
este susținută de modul de redactare a articolului 50 din cartă, precum și de rațiunea de a fi a principiului respectiv.
În ceea ce privește, în primul rând, articolul 50 din cartă, acesta prevede că „[n]imeni nu poate fi judecat sau condamnat pentru o infracțiune pentru care a fost deja achitat sau condamnat în cadrul Uniunii, prin hotărâre judecătorească definitivă, în conformitate cu legea”.
După cum a subliniat domnul avocat general la punctul 21 din concluziile sale, acest articol vizează astfel în mod specific reperarea procedurilor cu privire la același act material, proceduri care s‑au încheiat deja cu o decizie definitivă. Or, în situația în care, în conformitate cu articolul 3 alineatul (1) a doua teză din Regulamentul nr. 1/2003, autoritatea națională de concurență aplică în paralel dreptul național al concurenței și articolul 82 CE, tocmai o asemenea repetare lipsește.
În ceea ce privește, în al doilea rând, rațiunea de a fi a principiului
ne bis in idem
, trebuie amintit, astfel cum a subliniat în esență domnul avocat general la punctul 18 din concluziile sale, că, fiind un corolar strâns legat de principiul
res iudicata
, acest principiu are ca obiect asigurarea securității juridice și a egalității, asigurându‑se că, odată ce o persoană a fost anchetată și, după caz, sancționată, această persoană are certitudinea că nu va fi anchetată din nou pentru aceeași infracțiune.
Astfel, protecția pe care principiul
ne bis in idem
urmărește să o ofere împotriva repetării anchetelor care conduc la aplicarea unei pedepse este fără obiect în situația în care, în aceeași decizie, se face aplicarea în paralel a dreptului național al concurenței și a dreptului concurenței al Uniunii.
În consecință, astfel cum președintele UOKiK, guvernul polonez, Comisia și Autoritatea de Supraveghere AELS au arătat în esență în observațiile lor, principiul
ne bis in idem
nu are vocația de a se aplica într‑o situație precum cea în discuție în litigiul principal, în care autoritatea națională de concurență aplică în paralel, în conformitate cu articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1/2003, dreptul național al concurenței și normele Uniunii în domeniul concurenței și sancționează, în temeiul articolului 5 din acest regulament, o întreprindere, prin aplicarea, în cadrul aceleiași decizii, a unei amenzi pentru încălcarea dreptului menționat și a unei amenzi pentru nerespectarea acestor norme.
Totuși, este necesar să se precizeze că, în cazul în care, în temeiul acestei din urmă dispoziții, autoritatea națională de concurență decide să aplice o amendă pentru încălcarea articolului 82 CE, autoritatea respectivă este ținută să își exercite competența cu respectarea dreptului Uniunii.
Astfel, reiese dintr‑o jurisprudență constantă că, atunci când un regulament al Uniunii nu conține nicio dispoziție specifică care să prevadă o sancțiune în cazul unei încălcări a acestui regulament sau face trimitere, în această privință, la dispozițiile legale și administrative naționale, articolul 10 CE impune statelor membre să adopte toate măsurile necesare pentru garantarea aplicării și a eficacității dreptului Uniunii. Astfel, păstrând în același timp alegerea sancțiunilor, statele membre trebuie să se asigure în special că încălcările dreptului Uniunii sunt sancționate în condiții de fond și de procedură analoge celor aplicabile încălcărilor dreptului național similare ca natură și importanță și care, în orice caz, conferă sancțiunii un caracter proporțional (a se vedea prin analogie Hotărârea din 10 iulie 1990, Hansen,
C‑326/88
,
EU:C:1990:291
, punctul
).
Astfel, după cum a arătat Autoritatea de Supraveghere AELS în observațiile sale, atunci când, în cadrul aceleiași decizii, autoritatea națională de concurență aplică două amenzi pentru a sancționa o încălcare a dreptului național al concurenței și, respectiv, o încălcare a articolului 82 CE, această autoritate trebuie să se asigure că amenzile considerate împreună sunt proporționale cu natura încălcării, aspect a cărui verificare revine, în litigiul principal, instanței de trimitere.
Având în vedere ceea ce precedă, trebuie să se răspundă la întrebările preliminare că principiul
ne bis in idem
prevăzut la articolul 50 din cartă trebuie interpretat în sensul că nu se opune ca o autoritate națională de concurență să aplice unei întreprinderi, în cadrul aceleiași decizii, o amendă pentru încălcarea dreptului național al concurenței și o amendă pentru încălcarea articolului 82 CE. Într‑o astfel de situație, autoritatea națională de concurență trebuie totuși să se asigure că amenzile considerate împreună sunt proporționale cu natura încălcării.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară:

Principiul
ne bis in idem
,
prevăzut la articolul 50 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, proclamată la 7 decembrie 2000 la Nisa, trebuie interpretat în sensul că nu se opune ca o autoritate națională de concurență să aplice unei întreprinderi, în cadrul aceleiași decizii, o amendă pentru încălcarea dreptului național al concurenței și o amendă pentru încălcarea articolului 82 CE. Într‑o astfel de situație, autoritatea națională de concurență trebuie totuși să se asigure că amenzile considerate împreună sunt proporționale cu natura încălcării
.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: polona.