CELEX: 62021CJ0031
Rinvio pregiudiziale
Fondi strutturali
Regolamento (CE) n. 1685/2000
Ammissibilità delle spese
Obbligo di prova del pagamento
Fatture quietanzate
Documenti contabili aventi forza probatoria equivalente
Costruzione realizzata direttamente dal beneficiario finale

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione del punto 2.1 della norma n. 1 dell’allegato del regolamento (CE) n. 1685/2000 della Commissione, del 28 luglio 2000, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio per quanto riguarda l’ammissibilità delle spese concernenti le operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali (
GU 2000, L 193, pag. 39
), come modificato dal regolamento (CE) n. 448/2004 della Commissione, del 10 marzo 2004 (
GU 2004, L 72, pag. 66
) (in prosieguo: il «regolamento n. 1685/2000»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Eurocostruzioni Srl e la Regione Calabria (Italia) relativamente all’erogazione del saldo di un contributo per la costruzione e l’arredamento di un albergo e connessi impianti sportivi nel Comune di Rossano (Italia), a carico del programma operativo regionale (POR) 2000-2006 che era stato approvato dalla Commissione europea per detta regione.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Regolamento (CE) n. 1260/1999
I considerando 35, 41 e 43 del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali (
GU 1999, L 161, pag. 1
), così recitavano:
«(35)
considerando che l’esecuzione decentrata delle azioni dei Fondi strutturali ad opera degli Stati membri deve fornire garanzie quanto alle modalità e alla qualità dell’esecuzione stessa, ai risultati e alla loro valutazione, nonché alla sana gestione finanziaria e al suo controllo;
(...)
(41)
considerando che, conformemente al principio di sussidiarietà, occorre che alle spese ammissibili si applichino le pertinenti norme nazionali ove manchino norme comunitarie, le quali possono essere definite dalla Commissione quando appaiano necessarie per garantire un’applicazione equa ed uniforme dei Fondi strutturali nella Comunità; (...)
(...)
(43)
considerando che occorre garantire una sana gestione finanziaria, verificando la giustificazione e la certificazione delle spese e definendo condizioni di pagamento vincolate all’osservanza delle fondamentali responsabilità in materia di sorveglianza della programmazione, di controllo finanziario e di applicazione del diritto comunitario».
Ai sensi dell’articolo 30, paragrafo 3, di tale regolamento:
«Le norme nazionali pertinenti si applicano alle spese ammissibili a meno che, ove necessario, la Commissione decida norme comuni di ammissibilità delle spese secondo la procedura di cui all’articolo 53, paragrafo 2».
L’articolo 32, paragrafo 1, terzo comma, di detto regolamento così disponeva:
«Il pagamento può assumere la forma di acconti, di pagamenti intermedi o di pagamenti del saldo. I pagamenti intermedi e i pagamenti del saldo si riferiscono alle spese effettivamente sostenute, che devono corrispondere a pagamenti effettuati dai beneficiari finali e giustificati da fatture quietanzate o da documenti contabili di valore probatorio equivalente».
L’articolo 38, paragrafo 1, del medesimo regolamento prevedeva quanto segue:
«Fatta salva la responsabilità della Commissione per l’esecuzione del bilancio generale delle Comunità europee, gli Stati membri assumono la responsabilità primaria del controllo finanziario degli interventi. A tal fine, essi adottano, in particolare le misure seguenti:
(...)
c)
si accertano che gli interventi siano gestiti conformemente alla normativa comunitaria pertinente e che i fondi messi a loro disposizione siano utilizzati conformemente a principi di sana gestione finanziaria;
d)
attestano che le dichiarazioni di spesa presentat[e] alla Commissione sono esatte e assicurano che provengono da sistemi di contabilità fondati su documenti giustificativi verificabili;
(...)».
Regolamento n. 1685/2000
Il considerando 5 del regolamento n. 1685/2000 è formulato nei termini seguenti:
«(...) Per taluni tipi di iniziative la Commissione, allo scopo di garantire un’applicazione uniforme ed equa dei fondi strutturali in tutta la Comunità, giudica necessario adottare una serie di norme comuni sulle spese ammissibili. L’adozione di una norma relativa ad un tipo particolare di iniziativa non pregiudica la scelta del Fondo, fra quelli sopraindicati, attraverso il quale l’iniziativa in questione può ottenere, un cofinanziamento. L’adozione delle suddette regole non impedisce agli Stati membri, in determinati casi che devono essere precisati, di applicare disposizioni nazionali più rigide. (...)».
Ai sensi del punto 2.1 della norma n. 1, intitolata «Spese effettivamente sostenute», dell’allegato del regolamento n. 1685/2000, a sua volta intitolato «Norme sull’ammissibilità»:
«In linea generale, i pagamenti effettuati dai beneficiari finali, a titolo di pagamenti intermedi e pagamenti del saldo, devono essere comprovati da fatture quietanzate. Ove ciò non risulti possibile, tali pagamenti devono essere comprovati da documenti contabili aventi forza probatoria equivalente».
Diritto italiano
Legge del 15 marzo 1997, n. 59
L’articolo 4, comma 4, lettera c), della legge del 15 marzo 1997, n. 59 – Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa (supplemento ordinario alla GURI n. 63, del 17 marzo 1997), prevedeva la delega alle regioni di funzioni e compiti amministrativi in tema di politiche regionali, strutturali e di coesione dell’Unione. Tale delega è stata attuata mediante il decreto legislativo del 31 marzo 1998, n. 123 – Disposizioni per la razionalizzazione degli interventi di sostegno pubblico alle imprese, a norma dell’articolo 4, comma 4, lettera c), della legge 15 marzo 1997, n. 59 (GURI n. 99, del 30 aprile 1998).
Legge regionale del 2 maggio 2001, n. 7
La legge regionale del 2 maggio 2001, n. 7 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2001 e pluriennale 2001/2003 della Regione Calabria (Legge Finanziaria) (Bollettino ufficiale della Regione Calabria n. 41, del 9 maggio 2001), prevedeva la possibilità di sostenere le piccole e medie imprese locali mediante aiuti accordati secondo il regolamento (CE) n. 70/2001 della Commissione, del 12 gennaio 2001, relativo all’applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato CE agli aiuti di Stato a favore delle piccole e medie imprese (
GU 2001, L 10, pag. 33
), «anche con riferimento a quanto previsto dal Programma Operativo Regionale (POR) Calabria 2000-2006, approvato dalla Commissione [e]uropea con decisione n. C(2000) 2345, dell’8 agosto 2000». L’articolo 31 quater di detta legge disponeva che la Giunta regionale della Calabria disciplinasse con propri atti le modalità attuative per la concessione di tali aiuti.
Delibera del 14 maggio 2002, n. 398
Con delibera del 14 maggio 2002, n. 398, la Giunta regionale della Calabria ha approvato un bando di gara (in prosieguo: il «bando di gara»), il cui articolo 8 faceva riferimento al regolamento n. 1685/2000 e prevedeva che fossero ammissibili a un sostegno le spese relative a: terreni, fabbricati e impianti, arredi e attrezzature, progettazione e studi.
L’articolo 9 del bando di gara imponeva per fabbricati e impianti la quantificazione dei lavori con riferimento al prezziario 1994 del Provveditorato opere pubbliche della Regione Calabria, aumentato del 15% e per le voci non previste, ai vigenti prezzi di mercato periziati dal progettista.
Ai sensi dell’articolo 11 del bando di gara, l’erogazione del contributo era regolata dal provvedimento di concessione recante le prescrizioni a cui il beneficiario finale doveva attenersi.
Decreto di concessione
Il decreto di concessione del 20 aprile 2004, n. 4457 (in prosieguo: il «decreto di concessione»), stabiliva le disposizioni relative alla documentazione che il beneficiario finale dell’aiuto doveva produrre per provare le spese sostenute. In particolare, per quanto riguarda i lavori realizzati, il decreto richiedeva la produzione dei relativi documenti contabili, compresa la tenuta, da parte del beneficiario finale, di un libretto delle misure e di un registro di contabilità, regolarmente firmati dal direttore dei lavori e da detto beneficiario.
Infine, il decreto di concessione disponeva che la determinazione del contributo da pagare per l’esecuzione dei lavori con mezzi propri sarebbe potuta avvenire solo a seguito della verifica, ad opera di una Commissione di collaudo, del rispetto da parte del beneficiario finale dei limiti fissati dal prezziario di cui all’articolo 9 del bando di gara, ossia attraverso il riscontro dei suddetti documenti contabili (libretto delle misure e registro di contabilità), con i lavori eseguiti.
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
La Eurocostruzioni è un’impresa operante nel settore dell’edilizia.
A seguito del bando di gara, tale impresa ha ottenuto un contributo in conto capitale per la costruzione di una struttura alberghiera, compreso l’arredamento della stessa, e di connessi impianti sportivi nel Comune di Rossano, situato nella Regione Calabria (Italia), in quanto beneficiaria finale di un sostegno a carico del programma operativo regionale (POR) 2000-2006. La Commissione aveva approvato il quadro di sostegno e il programma operativo in questione per la Regione Calabria, nelle decisioni C (2000) 2050 del 1
o
agosto 2000 e C (2000) 2345 dell’8 agosto 2000.
Le spese ammissibili al sostegno ai sensi di detto programma operativo comprendevano, tra l’altro, quelle relative alla costruzione di fabbricati e impianti. In forza dell’articolo 9 del bando di gara, le spese relative alla costruzione di fabbricati potevano essere quantificate entro i limiti del prezziario 1994 del Provveditorato opere pubbliche della Regione Calabria aumentato del 15%, e per le voci non previste, entro i limiti dei vigenti prezzi di mercato, periziati dal progettista.
Per quanto riguarda i lavori direttamente eseguiti dal beneficiario finale, il decreto di concessione precisava che esso doveva fornire i documenti relativi alla contabilità dei lavori, vale a dire il libretto delle misure e il registro di contabilità, firmati dal direttore dei lavori e da detto beneficiario.
La Eurocostruzioni ha realizzato l’opera prevista, ha acquistato i mobili e ha fornito alla Regione Calabria la documentazione richiesta nel decreto di concessione, vale a dire, per i lavori, il libretto delle misure e il registro di contabilità. Essa ha ottenuto il collaudo positivo dalla competente commissione tecnica incaricata. Tuttavia, essa non ha ottenuto l’erogazione del saldo del contributo relativo ai lavori, poiché la Regione Calabria riteneva che l’impresa non avesse fornito fatture o documenti contabili aventi forza probatoria equivalente, conformemente al punto 2.1 della norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 1685/2000, cui faceva riferimento il bando di gara.
La Eurocostruzioni ha agito in via monitoria dinanzi al Tribunale di Catanzaro (Italia) nei confronti della Regione Calabria, al fine di ingiungere a quest’ultima il pagamento del saldo del contributo. Con sentenza del 4 aprile 2012, il tribunale adito ha accolto la domanda di tale impresa e ha condannato detta regione a pagare la somma richiesta da detta impresa.
La Regione Calabria ha proposto appello avverso tale sentenza dinanzi alla Corte d’appello di Catanzaro (Italia). Con sentenza del 27 ottobre 2014, quest’ultima ha ritenuto che, poiché il bando di gara rimandava al regolamento n. 1685/2000, il pagamento del saldo del contributo era subordinato alla presentazione di fatture quietanzate o di documenti contabili aventi forza probatoria equivalente, e ciò anche se i lavori erano stati eseguiti direttamente dalla Eurocostruzioni. Infatti, l’impresa avrebbe dovuto produrre idonea documentazione contabile atta a dimostrare gli esborsi sostenuti, tra l’altro, per acquisto materiali, noleggio mezzi, pagamento dipendenti e affidamento di lavori a terzi. Al riguardo, i documenti forniti dall’impresa, quali il libretto delle misure e il registro di contabilità, sarebbero stati necessari, ma non sarebbero stati sufficienti. Tale giudice ha pertanto accolto l’appello proposto dalla Regione Calabria.
Il 27 ottobre 2015, la Eurocostruzioni ha proposto ricorso per cassazione dinanzi alla Corte suprema di cassazione (Italia), giudice del rinvio. A sostegno della sua impugnazione, l’impresa ha affermato, in particolare, che il punto 2.1 della norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 1685/2000, il cui testo inizia con l’espressione «in linea generale», si limita a enunciare un principio generale, suscettibile di ammettere deroghe. A tale riguardo, la Eurocostruzioni ha altresì sostenuto di aver debitamente eseguito i lavori previsti e di aver prodotto la totalità dei documenti contabili richiesti nel decreto di concessione, cosicché il rifiuto oppostole dalla Regione Calabria sulla base del regolamento n. 1685/2000 sarebbe contrario ai principi di buona fede, correttezza e legittimo affidamento.
Il giudice del rinvio si interroga sull’interpretazione del punto 2.1 della norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 1685/2000 e rileva, inoltre, che tale allegato non sembra prevedere l’ipotesi della costruzione diretta di un immobile da parte di un beneficiario finale con materiali, strumenti e maestranze propri.
In tale contesto, la Corte suprema di cassazione ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se il [regolamento n. 1685/2000] e in particolare quanto previsto dal relativo allegato, norma n. 1, punto [2.1], quanto alla “prova della spesa”, [...] imponga che la prova dei pagamenti effettuati dai beneficiari finali debba necessariamente essere fornita con fatture quietanzate, anche nel caso in cui il finanziamento sia stato concesso al beneficiario al fine di realizzare un immobile con materiali, strumenti e maestranze propr[i] o vi possa essere deroga, diversa da quella espressamente prevista per il caso di impossibilità, che esige la presentazione di “documenti contabili aventi forza probatoria equivalente”.
2)
Quale sia la corretta interpretazione della predetta espressione “documenti contabili aventi forza probatoria equivalente”.
3)
Se, in particolare, le predette disposizioni del [r]egolamento [n. 1685/2000] ostino a una disciplina nazionale e regionale e ai conseguenti provvedimenti amministrativi attuativi che per il caso in cui il finanziamento sia stato concesso al beneficiario al fine di realizzare un immobile con materiali, strumenti e maestranze proprie, prevedano un sistema di controllo della spesa oggetto del finanziamento da parte della Pubblica Amministrazione costituito da:
a)
una preventiva quantificazione dei lavori sulla base di un prezziario regionale relativo alle opere pubbliche nonché per le voci non previste in tale strumento i vigenti prezzi di mercato periziati dal tecnico progettista,
b)
una successiva rendicontazione, con la presentazione della contabilità dei lavori, composta dal libretto delle misure e dal registro della contabilità regolarmente firmati in ogni pagina dal direttore dei lavori e dalla ditta beneficiaria e la verifica e il riscontro di quanto eseguito, sulla base dei prezzi unitari di cui al punto a) da parte di una Commissione di collaudo nominata dalla competente Amministrazione regionale».
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il punto 2.1 della norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 1685/2000 debba essere interpretato nel senso che esso consente al beneficiario finale di un finanziamento per la costruzione di un immobile, che abbia realizzato quest’ultima con mezzi propri, di comprovare le spese sostenute mediante la produzione di documenti diversi da quelli espressamente menzionati da tale disposizione.
Sulla ricevibilità
La Regione Calabria ritiene che la prima questione sia irricevibile, per il motivo che l’interpretazione richiesta del regolamento n. 1685/2000 non presenterebbe alcun collegamento con la controversia principale e il giudice del rinvio avrebbe omesso di illustrare i motivi che lo hanno indotto a interrogarsi su tale interpretazione.
Secondo una giurisprudenza costante della Corte, le questioni relative all’interpretazione del diritto dell’Unione poste dal giudice nazionale nel quadro normativo e fattuale che questi definisce sotto la propria responsabilità, e di cui non spetta alla Corte verificare l’esattezza, beneficiano di una presunzione di rilevanza. La Corte può rifiutare di pronunciarsi su una domanda di pronuncia pregiudiziale sollevata da un giudice nazionale solo quando risulta manifestamente che l’interpretazione del diritto dell’Unione richiesta non ha alcuna relazione con la realtà effettiva o con l’oggetto della controversia di cui al procedimento principale, quando il problema è di natura ipotetica oppure quando la Corte non dispone degli elementi di fatto e di diritto necessari per fornire una risposta utile alle questioni che le vengono sottoposte [sentenza del 27 ottobre 2022, Proximus (Elenchi telefonici elettronici pubblici),
C‑129/21
,
EU:C:2022:833
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
Nel caso di specie, dall’ordinanza di rinvio risulta che il procedimento principale verte, specificamente, sugli obblighi della Eurocostruzioni, in quanto beneficiario finale, ai sensi del regolamento n. 1685/2000 e, in particolare, sui requisiti risultanti dal punto 2.1 della norma n. 1 del suo allegato, la cui applicabilità non è contestata dalla Regione Calabria. Inoltre, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 33 delle sue conclusioni, il giudice del rinvio ha spiegato perché esso necessitasse dell’interpretazione di tale disposizione.
Date tali circostanze, le eccezioni sollevate dalla Regione Calabria quanto alla ricevibilità della prima questione devono essere respinte.
Nel merito
In via preliminare, occorre ricordare che i fondi strutturali erano disciplinati, alla data della concessione del contributo di cui trattasi nel procedimento principale, ossia il 20 aprile 2004, dal regolamento n. 1260/1999. L’articolo 30, paragrafo 3, di tale regolamento, in combinato disposto con il suo considerando 41, autorizzava la Commissione a decidere norme comuni di ammissibilità delle spese, ove necessario, per garantire un’applicazione equa ed uniforme dei fondi strutturali all’interno dell’Unione. Su tale fondamento è stato adottato il regolamento n. 1685/2000.
Per quanto riguarda la prova delle spese sostenute da un beneficiario finale, il regolamento n. 1260/1999 e il regolamento n. 1685/2000 prevedono requisiti diversi, da un lato, per gli acconti, e dall’altro, per i pagamenti intermedi e i pagamenti del saldo.
Ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 1, terzo comma, seconda frase, del regolamento n. 1260/1999, «[i] pagamenti intermedi e i pagamenti del saldo si riferiscono alle spese effettivamente sostenute, che devono corrispondere a pagamenti effettuati dai beneficiari finali e giustificati da fatture quietanzate o da documenti contabili di valore probatorio equivalente».
Il punto 2.1 della norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 1685/2000 riflette tale requisito, prevedendo che, «[i]n linea generale, i pagamenti effettuati dai beneficiari finali, a titolo di pagamenti intermedi e pagamenti del saldo, devono essere comprovati da fatture quietanzate. Ove ciò non risulti possibile, tali pagamenti devono essere comprovati da documenti contabili aventi forza probatoria equivalente».
Come risulta da una giurisprudenza costante, nell’interpretare una disposizione del diritto dell’Unione, occorre tener conto non solo dei termini di tale disposizione secondo il loro significato abituale nel linguaggio corrente, ma anche del suo contesto e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui fa parte (sentenza del 22 giugno 2022, Leistritz,
C‑534/20
,
EU:C:2022:495
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Dal testo del punto 2.1 della norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 1685/2000 risulta che, per essere ammissibili, ai sensi del regolamento n. 1685/2000, le spese sostenute dai beneficiari finali devono, «in linea generale», essere comprovate da fatture quietanzate oppure, ove ciò non risulti possibile, da documenti contabili aventi forza probatoria equivalente. Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente nel procedimento principale, i termini «in linea generale» si riferiscono chiaramente all’obbligo di produrre fatture quietanzate, di cui alla prima frase di tale punto, mentre la produzione di documenti contabili aventi forza probatoria equivalente, di cui alla seconda frase di detto punto, costituisce la deroga a tale regola generale.
Pertanto, il testo del punto 2.1 della norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 1685/2000 non ammette deroghe diverse da quella espressamente prevista dalla disposizione di cui trattasi.
Tale interpretazione è corroborata dal contesto di detta disposizione. Dal considerando 43 del regolamento n. 1260/1999 risulta infatti che sono necessarie «la giustificazione e la certificazione delle spese», il che depone a favore di un’interpretazione restrittiva della seconda frase del punto 2.1 della norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 1685/2000, poiché le fatture quietanzate e i documenti contabili aventi forza probatoria equivalente sono i soli documenti idonei a soddisfare tale requisito. Ciò vale a maggior ragione in quanto la Commissione ha inteso stabilire regole uniformi relativamente alle spese ammissibili, fatta salva la possibilità, per gli Stati membri, di applicare disposizioni nazionali più rigide, come evidenziato dal considerando 5 del regolamento n. 1685/2000.
Infine, tale interpretazione è altresì conforme all’obiettivo di sana gestione finanziaria, di cui ai considerando 35 e 43, nonché all’articolo 38, paragrafo 1, lettere c) e d), del regolamento n. 1260/1999. In forza di queste ultime disposizioni, gli Stati membri provvedono, in particolare, a che i fondi messi a loro disposizione siano utilizzati conformemente a principi di sana gestione finanziaria e che le dichiarazioni di spesa provengano da sistemi di contabilità fondati su documenti giustificativi verificabili.
A tale riguardo, occorre ricordare che, conformemente alla giurisprudenza della Corte, il sistema istituito dall’articolo 32 del regolamento n. 1260/1999 nonché dalla norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 1685/2000 si basa sul principio del rimborso delle spese (sentenza del 24 novembre 2005, Italia/Commissione,
C‑138/03, C‑324/03 e C‑431/03
,
EU:C:2005:714
, punto
).
Un siffatto rimborso può riguardare solo spese realmente sostenute e debitamente giustificate. Qualsiasi altra interpretazione del requisito di prova di tali spese potrebbe pregiudicare la sana gestione finanziaria dei fondi strutturali. In particolare, non si può accogliere la lettura proposta dalla ricorrente nel procedimento principale, secondo cui il punto 2.1 della norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 1685/2000 si limiterebbe a riflettere un orientamento generale, che può essere soggetto ad altre deroghe oltre a quella espressamente stabilità da tale disposizione.
Nel caso di specie, nell’ambito del procedimento principale, la Eurocostruzioni chiede un «pagamento del saldo», ai sensi dell’articolo 32, paragrafo 1, terzo comma, del regolamento n. 1260/1999 e del punto 2.1 della norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 1685/2000. Per essere ammissibili, ai sensi di tali regolamenti, le spese invocate a sostegno della sua domanda devono quindi poter essere comprovate da fatture quietanzate oppure, ove ciò non risulti possibile, da documenti contabili aventi forza probatoria equivalente.
Come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale ai paragrafi da 48 a 50 delle sue conclusioni, la circostanza che il beneficiario finale abbia proceduto, con mezzi propri, alla realizzazione dell’opera non può comportare l’effetto di esentarlo dai requisiti di prova previsti dai regolamenti nn. 1260/1999 e 1685/2000.
Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che il punto 2.1 della norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 1685/2000 deve essere interpretato nel senso che esso non consente al beneficiario finale di un finanziamento per la costruzione di un immobile, che abbia realizzato quest’ultima con mezzi propri, di comprovare le spese sostenute mediante la produzione di documenti diversi da quelli espressamente menzionati da tale disposizione.
Sulla seconda e sulla terza questione
Con la seconda e la terza questione, che è opportuno esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se il punto 2.1 della norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 1685/2000 debba essere interpretato nel senso che, per quanto riguarda il beneficiario finale di un finanziamento per la costruzione di un immobile, che abbia realizzato quest’ultima con mezzi propri, un libretto delle misure e un registro di contabilità possono essere qualificati come «documenti contabili aventi forza probatoria equivalente», ai sensi di tale disposizione.
Sulla ricevibilità
La Regione Calabria ritiene che la terza questione sia irricevibile, per il motivo che il giudice del rinvio avrebbe omesso di illustrare il collegamento tra il regolamento n. 1685/2000 e le normative, tanto statale quanto regionale, menzionate nell’ordinanza di rinvio, che sarebbero state peraltro esposte in modo insufficiente.
Ai sensi dell’articolo 94, lettere b) e c), del regolamento di procedura della Corte, spetta al giudice del rinvio illustrare, in particolare, il contenuto delle norme nazionali pertinenti, nonché il collegamento che esso stabilisce tra il diritto dell’Unione e queste ultime.
Nel caso di specie, occorre constatare che il giudice del rinvio ha rispettato tale obbligo, menzionando il contenuto delle leggi nazionali e regionali, il bando di gara e il decreto di concessione di cui trattasi nel procedimento principale. Per quanto riguarda il collegamento tra le norme nazionali pertinenti e il diritto dell’Unione, la stessa Regione Calabria ha riconosciuto, nelle sue osservazioni scritte, che il bando di gara includeva un riferimento al regolamento n. 1685/2000.
In siffatte circostanze, le eccezioni sollevate dalla Regione Calabria quanto alla ricevibilità della terza questione devono essere respinte.
Nel merito
In via preliminare, occorre rilevare che né il regolamento n. 1260/1999 né il regolamento n. 1685/2000 contengono una definizione della nozione di «documenti contabili aventi forza probatoria equivalente».
Come ricordato al punto 35 della presente sentenza, nell’interpretare una disposizione del diritto dell’Unione, occorre tener conto non solo dei termini di tale disposizione secondo il loro significato abituale nel linguaggio corrente, ma anche del suo contesto e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui fa parte.
Riguardo al significato abituale nel linguaggio corrente dei termini «documenti contabili aventi forza probatoria equivalente», occorre rilevare che essi riguardano tutti i documenti contabili idonei a provare, al pari delle fatture quietanzate, l’effettività delle spese effettuate da un beneficiario finale, e ai quali viene riconosciuta, a tale titolo, una forza probatoria paragonabile a quella delle fatture quietanzate.
Per quanto concerne il contesto di tale nozione, va ricordato che il diritto di produrre documenti contabili aventi forza probatoria equivalente costituisce un’eccezione alla regola generale che prevede l’obbligo di produrre fatture quietanzate al fine di comprovare le spese sostenute da un beneficiario finale. Orbene, secondo costante giurisprudenza, un’eccezione a una regola generale deve essere oggetto di un’interpretazione restrittiva (v., in tal senso, sentenza del 5 aprile 2022, Commissioner of An Garda Síochána e a.,
C‑140/20
,
EU:C:2022:258
, punto
nonché giurisprudenza ivi citata).
A questo proposito, occorre, in particolare, tener conto del requisito di cui all’articolo 32, paragrafo 1, terzo comma, seconda frase, del regolamento n. 1260/1999, secondo cui i pagamenti intermedi e i pagamenti del saldo si riferiscono alle «spese effettivamente sostenute, che devono corrispondere a pagamenti effettuati» dai beneficiari finali. Per soddisfare tale requisito, la portata della nozione di «documenti contabili aventi forza probatoria equivalente» deve essere limitata ai documenti contabili idonei a provare l’effettività delle spese sostenute e a fornirne un quadro al contempo fedele e preciso, corrispondente ai pagamenti effettuati dal beneficiario finale di cui trattasi.
Per questo motivo, non si può accogliere, senza contravvenire alle disposizioni dell’articolo 32 del regolamento n. 1260/1999, l’interpretazione estensiva proposta dal governo italiano nelle sue osservazioni scritte, che avrebbe l’effetto di consentire la valorizzazione di lavori privi di collegamento diretto con pagamenti effettuati, sulla sola base di una valutazione da parte di un professionista indipendente e/o di un ente ufficiale abilitato.
Tale interpretazione restrittiva è altresì conforme all’obiettivo di sana gestione finanziaria e al principio del rimborso delle spese, ricordati ai punti 39 e 40 della presente sentenza, in quanto tende a evitare qualsiasi rischio di duplicazioni nel calcolo delle spese e di frode a danno dei fondi strutturali dell’Unione.
Di conseguenza, come rilevato, in sostanza, dalla Commissione nelle sue osservazioni scritte, occorre constatare che possono costituire «documenti contabili aventi forza probatoria equivalente» i documenti contabili che sono autorizzati dal diritto nazionale di uno Stato membro, in particolare quando le norme fiscali e contabili nazionali non rendano pertinente l’emissione di fattura, e che sono idonei a provare l’effettività delle spese sostenute, fornendo un quadro fedele e preciso di queste ultime.
Nel caso di specie, per quanto riguarda un beneficiario finale che ha costruito un immobile con mezzi propri, la normativa nazionale di cui al procedimento principale prevede un sistema di controllo della spesa che richiede una preventiva quantificazione dei lavori da realizzare, basata su un prezziario standard, e una successiva verifica, fondata sul riscontro di quanto eseguito e sulla sola presentazione di un libretto delle misure e di un registro di contabilità. Il bando di gara cita espressamente il regolamento n. 1685/2000 con riferimento alla definizione delle spese ammissibili. Se è vero che il decreto di concessione non richiama l’obbligo di produrre fatture quietanzate e/o documenti contabili aventi forza probatoria equivalente al fine di comprovare le spese sostenute nell’ambito dei lavori di costruzione, tale circostanza non incide tuttavia sull’applicabilità del regolamento in parola.
In detto contesto, come rilevato, in sostanza, dall’avvocato generale ai paragrafi 71 e 76 delle sue conclusioni, spetta dunque al giudice del rinvio verificare se la ricorrente nel procedimento principale si trovasse nell’impossibilità di comprovare le spese sostenute con fatture quietanzate e, ove una siffatta impossibilità sia dimostrata, valutare se detto libretto delle misure e detto registro di contabilità possano essere qualificati, in considerazione del loro contenuto concreto e delle norme nazionali pertinenti, come «documenti contabili aventi forza probatoria equivalente».
Come risulta dal punto 54 della presente sentenza, ciò si verificherebbe nel caso in cui tali documenti provassero, alla luce di tutte le circostanze pertinenti del procedimento principale, l’effettività delle spese sostenute, corrispondenti ai pagamenti effettuati dalla Eurocostruzioni, fornendo un quadro fedele e preciso di dette spese.
Per contro, nel caso in cui tale libretto delle misure e tale registro di contabilità dovessero, ad esempio, limitarsi a rendere conto dello stato di avanzamento dei lavori facendo unicamente riferimento a una preventiva quantificazione, basata su un prezziario standard, che rivesta un carattere astratto e senza correlazione oggettiva con le spese effettivamente sostenute, detti documenti non potrebbero essere qualificati come «documenti contabili aventi forza probatoria equivalente», ai sensi del punto 2.1 della norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 1685/2000.
Alla luce di quanto precede, occorre rispondere alla seconda e alla terza questione dichiarando che il punto 2.1 della norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 1685/2000 deve essere interpretato nel senso che, per quanto riguarda il beneficiario finale di un finanziamento per la costruzione di un immobile, che abbia realizzato quest’ultima con mezzi propri, un libretto delle misure e un registro di contabilità possono essere qualificati come «documenti contabili aventi forza probatoria equivalente», ai sensi di tale disposizione, solo se, in considerazione del loro contenuto concreto e delle norme nazionali pertinenti, tali documenti sono idonei a provare l’effettività delle spese sostenute da detto beneficiario finale, fornendo un quadro fedele e preciso di queste ultime.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:

1)
Il punto 2.1 della norma n. 1 dell’allegato del regolamento (CE) n. 1685/2000 della Commissione, del 28 luglio 2000, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio per quanto riguarda l’ammissibilità delle spese concernenti le operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali, come modificato dal regolamento (CE) n. 448/2004 della Commissione, del 10 marzo 2004,
deve essere interpretato nel senso che:
esso non consente al beneficiario finale di un finanziamento per la costruzione di un immobile, che abbia realizzato quest’ultima con mezzi propri, di comprovare le spese sostenute mediante la produzione di documenti diversi da quelli espressamente menzionati da tale disposizione.

2)
Il punto 2.1 della norma n. 1 dell’allegato del regolamento n. 1685/2000, come modificato dal regolamento n. 448/2004,
deve essere interpretato nel senso che:
per quanto riguarda il beneficiario finale di un finanziamento per la costruzione di un immobile, che abbia realizzato quest’ultima con mezzi propri, un libretto delle misure e un registro di contabilità possono essere qualificati come «documenti contabili aventi forza probatoria equivalente», ai sensi di tale disposizione, solo se, in considerazione del loro contenuto concreto e delle norme nazionali pertinenti, tali documenti sono idonei a provare l’effettività delle spese sostenute da detto beneficiario finale, fornendo un quadro fedele e preciso di queste ultime.

Arabadjiev
Xuereb
von Danwitz
Kumin
Ziemele
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 2 marzo 2023.
Il cancelliere
A. Calot Escobar
Il presidente di sezione
A. Arabadjiev
(
*1
)	Lingua processuale: l’italiano.