CELEX: 62016CJ0561
Προδικαστική παραπομπή
Οδηγία 2012/27/ΕΕ
Άρθρο 7, παράγραφοι 1, 4 και 9
Άρθρο 20, παράγραφοι 4 και 6
Προώθηση της ενεργειακής απόδοσης
Καθεστώς επιβολής της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης
Άλλα μέτρα πολιτικής
Εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης
Δημιουργία ταμείου ενεργειακής απόδοσης ως κύριο μέτρο εκπλήρωσης της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης
Υποχρέωση καταβολής εισφοράς
Καθορισμός των υπόχρεων μερών
Διανομείς ενέργειας ή/και εταιρίες λιανικής πώλησης ενέργειας

Η αίτηση προδικαστικής απόφασης αφορά την ερμηνεία του άρθρου 7, παράγραφοι 1, 4 και 9, καθώς και του άρθρου 20, παράγραφοι 4 και 6, της οδηγίας 2012/27/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2012, για την ενεργειακή απόδοση, την τροποποίηση των οδηγιών 2009/125/ΕΚ και 2010/30/ΕΕ και την κατάργηση των οδηγιών 2004/8/ΕΚ και 2006/32/ΕΚ (
ΕΕ 2012, L 315, σ. 1
).
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της Saras Energía SA και της Administración del Estado (Ισπανικού Δημοσίου) σχετικά με τη νομιμότητα της Orden IET/289/2015 del Ministerio de Industria, Energía y Turismo por la que se establecen las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2015 (υπουργικής απόφασης IET/289/2015 του Υπουργού Βιομηχανίας, Ενέργειας και Τουρισμού για τη θέσπιση των υποχρεώσεων καταβολής εισφοράς στο εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης για το έτος 2015), της 20ής Φεβρουαρίου 2015 (BOE αριθ. 47, της 24ης Φεβρουαρίου 2015, σ. 15768), εκδοθείσας κατ’ εφαρμογήν του Ley 18/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (νόμου 18/2014 για την έγκριση επειγόντων μέτρων για την ανάπτυξη, την ανταγωνιστικότητα και την αποτελεσματικότητα), της 15ης Οκτωβρίου 2014 (BOE αριθ. 252, της 17ης Οκτωβρίου 2014, σ. 83921), όπως τροποποιήθηκε με τον Ley 8/2015 por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y por la que se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos (νόμο 8/2015 για την τροποποίηση του νόμου 34/1998, της 7ης Οκτωβρίου [1998], στον τομέα των υδρογονανθράκων, για τη θέσπιση ορισμένων φορολογικών και μη φορολογικών μέτρων που αφορούν την αναζήτηση, την έρευνα και την εκμετάλλευση υδρογονανθράκων), της 21ης Μαΐου 2015 (BOE αριθ. 122, της 22ας Μαΐου 2015, σ. 43367) (στο εξής: νόμος 18/2014).
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Η αιτιολογική σκέψη 20 της οδηγίας 2012/27 έχει ως εξής:
«Η εκτίμηση της δυνατότητας καθιέρωσης ενός καθεστώτος “λευκών πιστοποιητικών” σε επίπεδο Ένωσης κατέδειξε ότι, στην παρούσα κατάσταση, ένα τέτοιο καθεστώς θα δημιουργούσε υπερβολικό διοικητικό κόστος και ότι υπάρχει κίνδυνος η εξοικονόμηση ενέργειας να συγκεντρωθεί σε ορισμένα κράτη μέλη και να μην καθιερωθεί σε ολόκληρη την Ένωση. Ο στόχος ενός τέτοιου συστήματος εξοικονόμησης ενέργειας σε επίπεδο Ένωσης είναι δυνατόν να επιτευχθεί καλύτερα, τουλάχιστον στην παρούσα φάση, μέσω εθνικών καθεστώτων επιβολής της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης στις επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας του ενεργειακού τομέα ή μέσω άλλων εναλλακτικών μέτρων πολιτικής που επιτυγχάνουν την ίδια ποσότητα εξοικονόμησης ενέργειας. Είναι σκόπιμο οι φιλόδοξοι στόχοι των εν λόγω καθεστώτων να τεθούν σε ένα κοινό πλαίσιο σε επίπεδο Ένωσης, ενώ παράλληλα θα παρέχεται σημαντική ευελιξία στα κράτη μέλη να λαμβάνουν πλήρως υπόψη την εθνική οργάνωση των παραγόντων της αγοράς, το συγκεκριμένο πλαίσιο του ενεργειακού τομέα και τις συνήθειες των τελικών καταναλωτών. Το κοινό πλαίσιο θα πρέπει να παρέχει στις επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας του ενεργειακού τομέα τη δυνατότητα να παρέχουν ενεργειακές υπηρεσίες σε όλους τους τελικούς καταναλωτές, και όχι μόνο σε εκείνους στους οποίους πωλούν ενέργεια. Έτσι αυξάνεται ο ανταγωνισμός στην αγορά ενέργειας, διότι οι επιχειρήσεις κοινής ωφέλειας του ενεργειακού τομέα μπορούν να διαφοροποιούν το προϊόν τους παρέχοντας συμπληρωματικές ενεργειακές υπηρεσίες. […] Τα κράτη μέλη θα πρέπει να καθορίσουν, βάσει αντικειμενικών και αμερόληπτων κριτηρίων, ποιοι διανομείς ενέργειας ή εταιρείες λιανικής πώλησης ενέργειας θα πρέπει να υποχρεωθούν να επιτύχουν τον στόχο εξοικονόμησης ενέργειας κατά την τελική χρήση που θέτει η παρούσα οδηγία.
Ειδικότερα, τα κράτη μέλη θα πρέπει να έχουν τη δυνατότητα να μην επιβάλλουν αυτή την υποχρέωση σε μικρούς διανομείς ενέργειας, σε μικρές εταιρείες λιανικής πώλησης ενέργειας και σε μικρούς ενεργειακούς τομείς προς αποφυγήν δυσανάλογης διοικητικής επιβάρυνσης. […] Ένας τρόπος για να υποστηριχθούν οι εθνικές πρωτοβουλίες ενεργειακής απόδοσης είναι τα υπόχρεα μέρη τα οποία υπάγονται σε εθνικά καθεστώτα επιβολής της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης, να εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις τους συμβάλλοντας ετησίως σε εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης με ποσό ισοδύναμο προς τις επενδύσεις που απαιτούνται βάσει του καθεστώτος.»
Κατά το άρθρο 1, παράγραφος 1, η οδηγία αυτή «θεσπίζει κοινό πλαίσιο μέτρων για την προώθηση της ενεργειακής απόδοσης εντός της Ένωσης προκειμένου να διασφαλίσει την επίτευξη του πρωταρχικού στόχου 2020 της Ένωσης για 20 % στην ενεργειακή απόδοση και να προετοιμάσει το έδαφος για περαιτέρω βελτιώσεις της ενεργειακής απόδοσης πέραν της προαναφερόμενης χρονολογίας».
Το άρθρο 2, σημεία 14 και 18, της οδηγίας αυτής έχει ως εξής:
«Για τους σκοπούς της παρούσας οδηγίας, ισχύουν οι ακόλουθοι ορισμοί:
[…]
14)
“υπόχρεο μέρος”: διανομέας ενέργειας ή η εταιρεία λιανικής πώλησης ενέργειας που δεσμεύεται από τα εθνικά καθεστώτα επιβολής της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης που αναφέρονται στο άρθρο 7·
[…]
18)
“μέτρο πολιτικής”: κανονιστικό, χρηματοδοτικό, δημοσιονομικό, εθελοντικό ή ενημερωτικό μέσο το οποίο έχει καθιερωθεί και εφαρμόζεται επισήμως σε ένα κράτος μέλος προκειμένου να δημιουργήσει ένα υποστηρικτικό πλαίσιο, απαίτηση ή κίνητρο για τους παράγοντες της αγοράς ώστε να παρέχουν και να αγοράζουν ενεργειακές υπηρεσίες και να αναλαμβάνουν άλλα μέτρα για τη βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης».
Το άρθρο 7 της ίδιας οδηγίας φέρει τον τίτλο «Καθεστώτα επιβολής της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης» και ορίζει τα εξής:
«1.   Κάθε κράτος μέλος θεσπίζει ένα καθεστώς επιβολής της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης. Το εν λόγω καθεστώς εξασφαλίζει ότι οι διανομείς ενέργειας ή/και οι εταιρείες λιανικής πώλησης ενέργειας που ορίζονται ως υπόχρεα μέρη στην παράγραφο 4 και λειτουργούν στην επικράτεια κάθε κράτους μέλους επιτυγχάνουν έναν σωρευτικό στόχο εξοικονόμησης ενέργειας στην τελική χρήση έως τις 31 Δεκεμβρίου 2020, με την επιφύλαξη της παραγράφου 2.
Ο στόχος αυτός ισοδυναμεί τουλάχιστον με την πραγματοποίηση νέων εξοικονομήσεων κάθε χρόνο από την 1η Ιανουαρίου 2014 έως τις 31 Δεκεμβρίου 2020 ίσων με το 1,5 % των κατ’ όγκον ετήσιων πωλήσεων ενέργειας στους τελικούς καταναλωτές όλων των διανομέων ενέργειας είτε όλων των εταιρειών λιανικής πώλησης ενέργειας, του μέσου όρου των τριών τελευταίων ετών πριν από την 1η Ιανουαρίου 2013. Οι κατ’ όγκον πωλήσεις ενέργειας που χρησιμοποιείται στις μεταφορές μπορούν να εξαιρούνται εν μέρει ή εν όλω από αυτόν τον υπολογισμό.
Τα κράτη μέλη αποφασίζουν τον τρόπο [με τον οποίο κατανέμεται η υπολογισθείσα ποσότητα] νέων εξοικονομήσεων που αναφέρεται στο δεύτερο εδάφιο, κατά την περίοδο αυτή.
[…]
4.   Με την επιφύλαξη του υπολογισμού της ενεργειακής εξοικονόμησης για τον στόχο σύμφωνα με το δεύτερο εδάφιο της παραγράφου 1, κάθε κράτος μέλος ορίζει, για τους σκοπούς του πρώτου εδαφίου της παραγράφου 1, με βάση αντικειμενικά και αμερόληπτα κριτήρια, υπόχρεα μέρη μεταξύ των διανομέων ενέργειας ή/και των εταιρειών λιανικής πώλησης ενέργειας που λειτουργούν στην επικράτειά του, στα οποία είναι δυνατό να περιλαμβάνονται οι διανομείς καυσίμων κίνησης ή οι εταιρείες λιανικής πώλησης καυσίμων κίνησης που λειτουργούν στην επικράτειά του. Το ποσό της εξοικονόμησης ενέργειας για την εκπλήρωση της υποχρέωσης επιτυγχάνεται από τα υπόχρεα μέρη σε τελικούς καταναλωτές οι οποίοι ορίζονται, κατά περίπτωση, από το κράτος μέλος, ανεξάρτητα από τον υπολογισμό που γίνεται βάσει της παραγράφου 1, ή, εάν τα κράτη μέλη λάβουν σχετική απόφαση, με πιστοποιημένες εξοικονομήσεις που απορρέουν από άλλα μέρη, όπως περιγράφεται στην παράγραφο 7 στοιχείο β).
[…]
9.   Εναλλακτικώς προς τη θέσπιση καθεστώτος επιβολής [υποχρέωσης] ενεργειακής απόδοσης βάσει της παραγράφου 1, τα κράτη μέλη μπορούν να επιλέξουν να λάβουν άλλα μέτρα πολιτικής για την επίτευξη εξοικονόμησης ενέργειας στους τελικούς καταναλωτές, εφόσον αυτά τα μέτρα πολιτικής πληρούν τα κριτήρια των παραγράφων 10 και 11. Η ετήσια ποσότητα της νέας εξοικονομούμενης ενέργειας που επιτυγχάνεται μέσω αυτής της προσέγγισης είναι ισοδύναμη με την ποσότητα της νέας εξοικονομούμενης ενέργειας που απαιτείται στις παραγράφους 1, 2 και 3. Υπό την προϋπόθεση ότι διατηρείται η ισοδυναμία, τα κράτη μέλη μπορούν να συνδυάζουν τα καθεστώτα των υποχρεώσεων με εναλλακτικά μέτρα πολιτικής, για παράδειγμα με εθνικά προγράμματα ενεργειακής απόδοσης.
Στα μέτρα πολιτικής που αναφέρονται στο πρώτο εδάφιο μπορούν να περιλαμβάνονται, χωρίς να περιορίζονται σε αυτά, τα ακόλουθα μέτρα πολιτικής ή συνδυασμοί τους:
α)
φόροι στην ενέργεια ή στις εκπομπές CO
που οδηγούν στη μείωση της κατανάλωσης ενέργειας κατά την τελική χρήση,
β)
καθεστώτα και μέσα χρηματοδότησης ή φορολογικά κίνητρα που οδηγούν στην εφαρμογή ενεργειακά αποδοτικής τεχνολογίας ή τεχνικών και έχουν ως αποτέλεσμα τη μείωση της κατανάλωσης ενέργειας κατά την τελική χρήση,
γ)
κανονισμοί ή εθελοντικές συμφωνίες που οδηγούν στην εφαρμογή ενεργειακά αποδοτικής τεχνολογίας ή τεχνικών και έχουν ως αποτέλεσμα τη μείωση της κατανάλωσης ενέργειας κατά την τελική χρήση,
δ)
πρότυπα και κανόνες που αποσκοπούν στη βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης των προϊόντων και των υπηρεσιών, συμπεριλαμβανομένων των κτιρίων και των οχημάτων, εκτός των περιπτώσεων που είναι υποχρεωτικοί και ισχύουν στα κράτη μέλη βάσει του ενωσιακού δικαίου,
ε)
καθεστώτα ενεργειακής επισήμανσης, με την εξαίρεση όσων είναι υποχρεωτικά και ισχύουν στα κράτη μέλη βάσει του ενωσιακού δικαίου,
στ)
κατάρτιση και εκπαίδευση, συμπεριλαμβανομένων συμβουλευτικών προγραμμάτων για ενεργειακά θέματα, που οδηγεί στην εφαρμογή ενεργειακά αποδοτικής τεχνολογίας ή τεχνικών και έχει ως αποτέλεσμα τη μείωση της κατανάλωσης ενέργειας κατά την τελική χρήση.
Τα κράτη μέλη κοινοποιούν στην Επιτροπή, το αργότερο έως τις 5 Δεκεμβρίου 2013 τα μέτρα πολιτικής που προτίθενται να θεσπίσουν για τους σκοπούς του πρώτου εδαφίου και του άρθρου 20 παράγραφος 6, ακολουθώντας το πλαίσιο που παρατίθεται στο σημείο 4 του παραρτήματος V, και παρουσιάζοντας τον τρόπο με τον οποίο θα επιτύχουν την απαιτούμενη ποσότητα εξοικονόμησης. Στην περίπτωση των μέτρων πολιτικής που αναφέρονται στο δεύτερο εδάφιο και στο άρθρο 20 παράγραφος 6, η κοινοποίηση αυτή καταδεικνύει με ποιον τρόπο ικανοποιούνται τα κριτήρια της παραγράφου 10. Στην περίπτωση μέτρων πολιτικής διαφορετικών από εκείνα που αναφέρονται στο δεύτερο εδάφιο ή στο άρθρο 20 παράγραφος 6, τα κράτη μέλη εξηγούν με ποιον τρόπο επιτυγχάνεται ισότιμο επίπεδο εξοικονόμησης, παρακολούθησης και επαλήθευσης. Η Επιτροπή μπορεί να υποβάλει προτάσεις τροποποιήσεων εντός τριών μηνών από την κοινοποίηση.
10.   Με την επιφύλαξη της παραγράφου 11, τα κριτήρια για τα μέτρα πολιτικής που λαμβάνονται σύμφωνα με το δεύτερο εδάφιο της παραγράφου 9 και τ[ο] άρθρ[ο] 20 παράγραφος 6 έχουν ως εξής:
α)
τα μέτρα πολιτικής προβλέπουν τουλάχιστον δύο ενδιάμεσες περιόδους έως την 31η Δεκεμβρίου 2020 και οδηγούν στην επίτευξη του επιπέδου των φιλοδοξιών που εκτίθενται στην παράγραφο 1,
β)
καθορίζεται η ευθύνη κάθε εξουσιοδοτηθέντος μέρους, συμμετέχοντος μέρους ή δημόσιας αρχής επιβολής, αναλόγως της περιπτώσεως,
γ)
προσδιορίζεται με διαφάνεια η εξοικονόμηση ενεργείας που πρόκειται να επιτευχθεί,
δ)
το ύψος της εξοικονόμησης ενεργείας που απαιτείται ή που πρόκειται να επιτευχθεί από το μέτρο πολιτικής εκφράζεται ως κατανάλωση είτε τελικής είτε πρωτογενούς ενέργειας, χρησιμοποιώντας τους συντελεστές μετατροπής που ορίζονται στο παράρτημα IV,
ε)
η εξοικονόμηση ενέργειας υπολογίζεται χρησιμοποιώντας τις μεθόδους και τις αρχές που προβλέπονται στο παράρτημα V σημεία 1 και 2,
στ)
η εξοικονόμηση ενέργειας υπολογίζεται χρησιμοποιώντας τις μεθόδους και τις αρχές που προβλέπονται στο παράρτημα V σημείο 3,
ζ)
τα συμμετέχοντα μέρη εκπονούν ετήσια έκθεση για την επιτευχθείσα εξοικονόμηση ενέργειας, εκτός εάν αυτό δεν είναι εφικτό, και τη δημοσιοποιούν,
η)
εξασφαλίζεται η παρακολούθηση των αποτελεσμάτων και εξετάζονται κατάλληλα μέτρα εάν η πρόοδος δεν είναι ικανοποιητική,
θ)
καθιερώνεται σύστημα ελέγχου το οποίο περιλαμβάνει επίσης ανεξάρτητη επαλήθευση στατιστικά σημαντικού μέρους των μέτρων για τη βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης, και
ι)
δημοσιεύονται ετησίως στοιχεία για τις ανά έτος τάσεις της εξοικονόμησης ενέργειας.
11.   Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι οι φόροι που αναφέρονται στην παράγραφο 9 δεύτερο εδάφιο στοιχείο α) συνάδουν προς τα κριτήρια που αναφέρονται στην παράγραφο 10 στοιχεία α), β), γ), δ), στ), η) και ι).
Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι οι κανονισμοί και οι εθελοντικές συμφωνίες που αναφέρονται στην παράγραφο 9 δεύτερο εδάφιο στοιχείο γ) συνάδουν προς τα κριτήρια που αναφέρονται στην παράγραφο 10 στοιχεία α), β), γ), δ), ε), ζ), η), θ) και ι).
Τα κράτη μέλη διασφαλίζουν ότι τα άλλα μέτρα πολιτικής που αναφέρονται στο δεύτερο εδάφιο της παραγράφου 9 και τα εθνικά ταμεία ενεργειακής απόδοσης που αναφέρονται στο άρθρο 20 παράγραφος 6 συνάδουν προς τα κριτήρια που αναφέρονται στην παράγραφο 10 στοιχεία α), β), γ), δ), ε), η), θ) και ι).
[…]»
Το άρθρο 20 της οδηγίας 2012/27 φέρει τον τίτλο «Εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης και χρηματοδοτικής και τεχνικής υποστήριξης» και ορίζει τα εξής:
«1.   Με την επιφύλαξη των άρθρων 107 και 108 [ΣΛΕΕ], τα κράτη μέλη διευκολύνουν τη δημιουργία ή τη χρήση υπαρχόντων μηχανισμών χρηματοδότησης για μέτρα βελτίωσης της ενεργειακής απόδοσης προκειμένου να μεγιστοποιηθούν τα οφέλη από τη συγκέντρωση διαφόρων χρηματοδοτικών ροών.
[…]
4.   Τα κράτη μέλη μπορούν να συστήσουν Εθνικό Ταμείο Ενεργειακής Απόδοσης. Σκοπός του ταμείου αυτού θα είναι να υποστηρίζει εθνικές πρωτοβουλίες ενεργειακής απόδοσης.
[…]
6.   Τα κράτη μέλη μπορούν να ορίζουν ότι τα υπόχρεα μέρη μπορούν να υλοποιούν τις υποχρεώσεις τους που αναφέρονται στο άρθρο 7 παράγραφος 1, συμβάλλοντας ετησίως στο εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης με ποσό ισοδύναμο προς τις επενδύσεις που απαιτούνται για την υλοποίηση των υποχρεώσεων αυτών.
[…]»
Το ισπανικό δίκαιο
Ο νόμος 18/2014, σκοπός του οποίου ήταν να μεταφερθεί στην ισπανική έννομη τάξη η οδηγία 2012/27, στο προοίμιό του αναφέρει τα εξής:
«[Αντικείμενο του παρόντος νόμου είναι] η δημιουργία ενός καθεστώτος επιβολής της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης σύμφωνου προς τις κατευθύνσεις της Ένωσης. […]
[…] [Το] άρθρο 20 της οδηγίας [2012/27] επιτρέπει στα κράτη μέλη να συστήσουν, προς στήριξη των εθνικών πρωτοβουλιών ενεργειακής απόδοσης, εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης, στο οποίο οι κατ’ άρθρο 7 υπόχρεες επιχειρήσεις μπορούν να εισφέρουν ετησίως ποσό ισοδύναμο προς τις επενδύσεις που απαιτούνται για την υλοποίηση της υποχρέωσης εξοικονόμησης ενέργειας που υπέχουν. […]
Καίτοι η οδηγία [2012/27] δίνει τη δυνατότητα υπόχρεα μέρη να είναι εταιρίες εμπορίας ενέργειας ή διανομείς ενέργειας, ωστόσο, δεδομένου ότι στην Ισπανία οι διανομείς ενέργειας δεν ασκούν δραστηριότητα εμπορίας (σε αντίθεση προς ό,τι ισχύει σε άλλα κράτη μέλη) αλλά ρυθμιζόμενη δραστηριότητα διαχείρισης του αντίστοιχου δικτύου, ως υπόχρεα μέρη από τα οποία η οδηγία απαιτεί εξοικονόμηση ενέργειας νοούνται οι εταιρίες εμπορίας ενέργειας.
Στα υπόχρεα μέρη περιλαμβάνεται και ο τομέας των μεταφορών, λόγω της μεγάλης του συμμετοχής στην τελική ζήτηση ενέργειας και λόγω του ότι υπάρχει δυνατότητα μεγάλης εξοικονόμησης ενέργειας στον τομέα αυτό. Ομοίως, στην περίπτωση των πετρελαιοειδών και του υγραερίου θεωρήθηκε σκόπιμο να μην επιβληθούν υποχρεώσεις στον διαχειριστή του δικτύου αλλά στις επιχειρήσεις που αναλαμβάνουν στην πράξη την εμπορία των προϊόντων αυτών με σκοπό την πώληση στον τελικό καταναλωτή και, ιδίως –δεδομένης της διασποράς της τελικής διάθεσης των εν λόγω προϊόντων– στις επιχειρήσεις χονδρικής πώλησης πετρελαιοειδών και υγραερίου.
[…]
[…] [Γ]ια να είναι δυνατή η πλέον έγκαιρη και με το χαμηλότερο δυνατό κόστος λήψη των μέτρων ενεργειακής απόδοσης, απαιτείται να διαθέτει επαρκή οικονομικά μέσα το εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης, το οποίο καθιστά δυνατή την εφαρμογή αυτών των μέτρων σε μεγάλη κλίμακα, συνεπώς η θέσπιση, το συντομότερο δυνατόν, του καθεστώτος επιβολής υποχρέωσης το οποίο παρέχει στο ταμείο τη δυνατότητα να αποκτήσει τα εν λόγω μέσα υπηρετεί το γενικό συμφέρον. Από τις πιθανές επιλογές που εξετάσθηκαν για να δρομολογηθούν τα πρώτα μέτρα εξοικονόμησης ενέργειας σε μεγάλη κλίμακα, η θέσπιση καθεστώτος υποχρέωσης καταβολής εισφοράς σε εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης είναι εκείνη που παρέχει τη δυνατότητα να συγκεντρωθούν το συντομότερο δυνατό τα μέσα που απαιτούνται ώστε να ληφθούν μέτρα ενεργειακής απόδοσης που οδηγούν σε έναν αρχικό λογιστικό υπολογισμό εξοικονόμησης εν όψει της τήρησης των στόχων της οδηγίας [2012/27] κατά τον πλέον αποτελεσματικό, από οικονομικής απόψεως, τρόπο.
[…]»
Το άρθρο 69 του νόμου αυτού ορίζει τα εξής:
«1.   Δημιουργείται εθνικό καθεστώς επιβολής της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης, στο πλαίσιο του οποίου καθορίζεται για τις εταιρίες εμπορίας φυσικού αερίου και ηλεκτρικής ενέργειας, τις επιχειρήσεις χονδρικής πώλησης πετρελαιοειδών και τις επιχειρήσεις χονδρικής πώλησης υγραερίου –στο εξής καλούμενες, για τις ανάγκες του καθεστώτος επιβολής της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης, υπόχρεα μέρη– ετήσιο ποσοστό εξοικονόμησης ενέργειας σε εθνικό επίπεδο, καλούμενο “υποχρέωση εξοικονόμησης”.
Οι υποχρεώσεις εξοικονόμησης που προκύπτουν από αυτό το καθεστώς ανέρχονται, συνολικά, καθ’ όλη τη διάρκεια εφαρμογής του συστήματος, στο ύψος του στόχου που έχει καθοριστεί [για το Βασίλειο της Ισπανίας] με το άρθρο 7 της οδηγίας [2012/27], αφού προηγουμένως αφαιρεθούν εξοικονομήσεις που προέρχονται από τα εναλλακτικά μέτρα του άρθρου 7, παράγραφος 9, της εν λόγω οδηγίας.
2.   Η διάρκεια εφαρμογής του εθνικού καθεστώτος επιβολής της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης εκτείνεται στο διάστημα από την έναρξη ισχύος του Real Decreto-ley 8/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (νομοθετικού διατάγματος 8/2014 για την έγκριση επειγόντων μέτρων για την ανάπτυξη, την ανταγωνιστικότητα και την αποτελεσματικότητα), της 4ης Ιουλίου 2014 μέχρι την 31η Δεκεμβρίου 2020.
3.   Προκειμένου να επιβεβαιωθεί η πρόοδος που σημειώθηκε κατά την υλοποίηση του στόχου που έχει τεθεί για [το Βασίλειο της Ισπανίας], το καθεστώς αυτό μπορεί να αναθεωρηθεί για το διάστημα μεταξύ 1ης Ιανουαρίου 2017 και 31ης Δεκεμβρίου 2020.»
Το άρθρο 70, παράγραφος 1, του νόμου αυτού ορίζει τα εξής:
«Ο ετήσιος στόχος εξοικονόμησης, τα ποσοστά κατανομής μεταξύ των αντίστοιχων υπόχρεων μερών και οι ποσοστώσεις ή οι υποχρεώσεις εξοικονόμησης που προκύπτουν καθώς και το χρηματικό τους ισοδύναμο καθορίζονται ετησίως με πράξη του υπουργού Βιομηχανίας, Ενέργειας και Τουρισμού, με τη σύμφωνη γνώμη της αρμόδιας κυβερνητικής επιτροπής οικονομικών υποθέσεων και κατόπιν προηγούμενης γνωμοδότησης του Ινστιτούτου για την ενεργειακή διαφοροποίηση και την ενεργειακή οικονομία.
Ο καθοριζόμενος ετήσιος στόχος ενεργειακής εξοικονόμησης κατανέμεται στα υπόχρεα μέρη, στην περίπτωση των εταιριών εμπορίας αερίου και ηλεκτρικής ενέργειας, αναλογικά προς τον όγκο των πωλήσεων τελικής ενέργειας σε τελικούς καταναλωτές σε εθνικό επίπεδο και, στην περίπτωση των επιχειρήσεων χονδρικής πώλησης πετρελαιοειδών και υγραερίου, αναλογικά προς τον όγκο των πωλήσεων τελικής ενέργειας σε εθνικό επίπεδο για τη μεταγενέστερη διανομή της σε επίπεδο λιανικής προς τους τελικούς καταναλωτές, όγκο πωλήσεων εκφραζόμενο σε γιγαβατώρες (GWh), και πραγματοποιηθέντα κατά τη διάρκεια του δεύτερου έτους που προηγείται της ετήσιας περιόδου της υποχρέωσης.
[…]»
Το άρθρο 71 του ίδιου νόμου φέρει τον τίτλο «Εκπλήρωση των υποχρεώσεων και πιστοποιητικά εξοικονόμησης ενέργειας» και ορίζει τα εξής:
«1.   Για να εκπληρώσουν τις ετήσιες υποχρεώσεις εξοικονόμησης ενέργειας, τα υπόχρεα μέρη οφείλουν να καταβάλλουν ετησίως στο εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης του επόμενου άρθρου οικονομική εισφορά ανερχόμενη στο ποσό που αντιστοιχεί στο προϊόν της ετήσιας υποχρέωσης εξοικονόμησης ενέργειας που τα βαρύνει, βάσει του καθοριζόμενου χρηματικού ισοδυνάμου.
[…]
2.   [Εναλλακτικά], μπορεί να δημιουργηθεί σύστημα πιστοποίησης της πραγματοποίησης εξοικονόμησης ενέργειας ισοδύναμης προς την εκτέλεση των επιβαλλόμενων από το καθεστώς αυτό υποχρεώσεων, σύμφωνα με τους όρους που θα καθοριστούν από την ισπανική κυβέρνηση με κανονιστική πράξη. Το σύστημα αυτό στηρίζεται στην προσκόμιση εμπορεύσιμων πιστοποιητικών εξοικονόμησης ενέργειας […] τα οποία εκδίδονται κατόπιν της υλοποίησης μέτρων ενεργειακής απόδοσης που ορίζονται σε κατάλογο, σύμφωνα με τις απαιτήσεις και τους όρους που προβλέπονται στην κατάλογο αυτό, για τη διαχείριση του οποίου αρμόδιο είναι το Ινστιτούτο για την ενεργειακή διαφοροποίηση και την ενεργειακή εξοικονόμηση.
[…]»
Το άρθρο 72 του νόμου 18/2014 ορίζει τα εξής:
«1.   Συστήνεται το εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης, χωρίς νομική προσωπικότητα, με σκοπό την προβλεπόμενη στο άρθρο 20 της οδηγίας [2012/27] χρηματοδότηση των εθνικών πρωτοβουλιών ενεργειακής απόδοσης.
2.   Το εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης λειτουργεί για τη χρηματοδότηση μηχανισμών οικονομικής και χρηματοπιστωτικής στήριξης, τεχνικής βοήθειας, κατάρτισης, πληροφόρησης και άλλων μέτρων, προκειμένου να αυξηθεί η ενεργειακή απόδοση σε διάφορους τομείς, ώστε να συμβάλει στην επίτευξη του εθνικού στόχου εξοικονόμησης ενέργειας που προβλέπεται από το εθνικό καθεστώς υποχρεώσεων ενεργειακής απόδοσης του άρθρου 7 της προμνησθείσας οδηγίας.
[…]»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Η Saras Energía, ισπανική εταιρία που δραστηριοποιείται στον τομέα της ενέργειας, προσέφυγε ενώπιον του Tribunal Supremo (Ανωτάτου Δικαστηρίου, Ισπανία) κατά της υπουργικής απόφασης IET/289/2015, με την οποία θεσπίζονται, μεταξύ άλλων και στο μέτρο που την αφορά, οι υποχρεώσεις καταβολής εισφοράς στο εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης για το έτος 2015.
Η Saras Energía υποστηρίζει ότι η υπουργική αυτή απόφαση είναι αντίθετη προς την οδηγία 2012/27, καθόσον, αφενός, την υποχρεώνει να εκπληρώσει την υποχρέωση εξοικονόμησης ενέργειας μέσω της ετήσιας καταβολής εισφοράς στο εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης, χωρίς να της παρέχει τη δυνατότητα να εκπληρώσει την υποχρέωση αυτή μέσω της εφαρμογής πραγματικών μέτρων εξοικονόμησης ενέργειας και, αφετέρου, η εν λόγω υποχρέωση καταβολής εισφοράς επιβάλλεται μόνο στις εταιρίες λιανικής πώλησης ενέργειας και όχι στους διανομείς ενέργειας.
Το αιτούν δικαστήριο φρονεί ότι το βασικό ζήτημα που τίθεται στην υπόθεση της κύριας δίκης είναι κατά πόσον το άρθρο 71 του νόμου 18/2014 είναι σύμφωνο προς την οδηγία 2012/27, στο μέτρο που θεσπίζει ως κύριο τρόπο εκπλήρωσης της υποχρέωσης εξοικονόμησης ενέργειας την καταβολή ετήσιας οικονομικής εισφοράς στο εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης. Επισημαίνει ότι το εν λόγω ταμείο δημιουργήθηκε κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 20, παράγραφος 4, της οδηγίας 2012/27 και σκοπός του είναι η χρηματοδότηση των εθνικών πρωτοβουλιών στον τομέα της ενεργειακής απόδοσης.
Κατά το αιτούν δικαστήριο, το άρθρο 71, παράγραφος 2, του νόμου 18/2014 προβλέπει, «εναλλακτικά», τη δυνατότητα της Ισπανικής Κυβέρνησης να θεσπίσει, σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας 2012/27, σύστημα πιστοποίησης της επιτευχθείσας εξοικονόμησης ενέργειας. Το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει ότι το σύστημα αυτό δεν είχε ακόμη, κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης, θεσπιστεί από τις ασκούσες κανονιστική εξουσία ισπανικές αρχές.
Κατά το αιτούν δικαστήριο, από την οδηγία 2012/27 και ιδίως από το άρθρο 7 της οδηγίας αυτής προκύπτει ότι τα υπόχρεα μέρη πρέπει να έχουν, κατ’ ελάχιστον, τη δυνατότητα να επιτυγχάνουν τους στόχους εξοικονόμησης ενέργειας με τρόπο πραγματικό και άμεσο, ήτοι με τη λήψη συγκεκριμένων μέτρων που επιτρέπουν στον τελικό καταναλωτή να μειώσει την κατανάλωση ενέργειας.
Περαιτέρω, κατά το αιτούν δικαστήριο, πρέπει να κριθεί αν η ετήσια εισφορά στο εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης μπορεί να αποτελέσει «εναλλακτικό» μέτρο υπό την έννοια του άρθρου 7, παράγραφος 9, της οδηγίας 2012/27. Το αιτούν δικαστήριο εκφράζει αμφιβολίες ως προς τη δυνατότητα αυτή και παρατηρεί, πρώτον, ότι η δυνατότητα των κρατών μελών να συστήσουν εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης προβλέπεται ρητώς στο άρθρο 20, παράγραφος 4, της οδηγίας αυτής, χωρίς να χαρακτηρίζεται «εναλλακτικό» μέτρο υπό την έννοια του εν λόγω άρθρου 7, παράγραφος 9, δεύτερον, ότι ο νόμος 18/2014 δεν αναφέρει την τελευταία ως άνω διάταξη ως βάση για τη σύσταση του ταμείου αυτού και, τρίτον, ότι τα «εναλλακτικά» μέτρα που απαριθμούνται στο άρθρο 7, παράγραφος 9, της οδηγίας 2012/27 φαίνεται να είναι μέτρα που έχουν ως άμεσο αποτέλεσμα τη μείωση της κατανάλωσης ενέργειας, ενώ σκοπός του προβλεπόμενου στο άρθρο 20, παράγραφος 4, της οδηγίας αυτής και στο άρθρο 72 του νόμου 18/2014 ταμείου είναι, γενικότερα, να «υποστηρίζει εθνικές πρωτοβουλίες ενεργειακής απόδοσης».
Ως εκ τούτου, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν αποτελεί ορθή μεταφορά της οδηγίας 2012/27 στο εσωτερικό δίκαιο εθνική κανονιστική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στη κύρια δίκη, η οποία, αφενός, καθιερώνει ως κύριο τρόπο εκπλήρωσης της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης ένα σύστημα ετήσιας οικονομικής εισφοράς στο εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης και, αφετέρου, θεσπίζει ως εναλλακτικό καθεστώς, το οποίο η κανονιστική εξουσία έχει τη διακριτική ευχέρεια να εφαρμόσει, το καθεστώς που προβλέπει το άρθρο 7, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας ως κύριο καθεστώς.
Περαιτέρω, το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι ο νόμος 18/2014 ορίζει ως «υπόχρεα μέρη», υπό την έννοια του άρθρου 7, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας 2012/27, μόνο τις εταιρίες εμπορίας φυσικού αερίου και ηλεκτρικής ενέργειας καθώς και τις επιχειρήσεις χονδρικής πώλησης πετρελαιοειδών και υγραερίου και όχι τους διανομείς ενέργειας, ενώ η παράγραφος 4 του εν λόγω άρθρου 7, όπως έχει αποδοθεί στην ισπανική γλώσσα, αναφέρεται στους διανομείς ενέργειας «και» στις επιχειρήσεις λιανικής πώλησης ενέργειας. Επίσης, ο νόμος αυτός δεν αιτιολογεί την απόφαση του εθνικού νομοθέτη να προβλέψει μια τέτοια εξαίρεση. Εν συνεχεία, το δικαστήριο αυτό διερωτάται αν ένας τέτοιος καθορισμός των υπόχρεων μερών είναι σύμφωνος με την οδηγία 2012/27.
Υπό τις συνθήκες αυτές, το Tribunal Supremo (Ανώτατο Δικαστήριο) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1)
Συνάδει με το άρθρο 7, παράγραφοι 1 και 9, της οδηγίας [2012/27] ρύθμιση κράτους μέλους με την οποία θεσπίζεται εθνικό καθεστώς επιβολής της υποχρεώσεως ενεργειακής αποδόσεως, η εκπλήρωση της οποίας συνίσταται πρωτίστως σε ετήσια οικονομική εισφορά σε εθνικό ταμείο ενεργειακής αποδόσεως, συσταθέν δυνάμει του άρθρου 20, παράγραφος 4, της εν λόγω οδηγίας;
2)
Συνάδει με το άρθρο 7, παράγραφος 1, και το άρθρο 20, παράγραφος 6, της οδηγίας [2012/27] εθνική ρύθμιση η οποία προβλέπει τη δυνατότητα εκπληρώσεως των υποχρεώσεων εξοικονομήσεως ενέργειας μέσω της πιστοποιήσεως της επιτευχθείσας εξοικονομήσεως ως εναλλακτική δυνατότητα σε σχέση με την οικονομική εισφορά σε εθνικό ταμείο ενεργειακής αποδόσεως;
3)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο προηγούμενο ερώτημα, συνάδει με το άρθρο 7, παράγραφος 1, και το άρθρο 20, παράγραφος 6, της οδηγίας [2012/27] η πρόβλεψη της εν λόγω εναλλακτικής δυνατότητας εκπληρώσεως των υποχρεώσεων εξοικονομήσεως ενέργειας όταν η ύπαρξή της στην πράξη εξαρτάται από την υλοποίησή της μέσω κανονιστικής διατάξεως, κατά διακριτική ευχέρεια της κυβερνήσεως;
Υπό την αυτή έννοια, συνάδει μια τέτοια ρύθμιση [με την οδηγία 2012/27], όταν η κυβέρνηση δεν υλοποιεί την εν λόγω εναλλακτική δυνατότητα;
4)
Συνάδει με το άρθρο 7, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας [2012/27] εθνικό καθεστώς το οποίο προβλέπει ότι, όσον αφορά τις υποχρεώσεις ενεργειακής αποδόσεως, υπόχρεα μέρη είναι μόνον οι εταιρίες εμπορίας φυσικού αερίου και ηλεκτρικής ενέργειας και οι επιχειρήσεις χονδρικής πωλήσεως πετρελαιοειδών και υγραερίου, όχι όμως και οι διανομείς φυσικού αερίου και ηλεκτρικής ενέργειας και οι επιχειρήσεις λιανικής πωλήσεως πετρελαιοειδών και υγραερίου;
5)
Σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως στο προηγούμενο ερώτημα, συνάδει με το άρθρο 7, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας [2012/27] ο καθορισμός ως υπόχρεων μερών των εταιριών εμπορίας φυσικού αερίου και ηλεκτρικής ενέργειας και των επιχειρήσεων χονδρικής πωλήσεως πετρελαιοειδών και υγραερίου, χωρίς προσδιορισμό των λόγων για τους οποίους οι διανομείς φυσικού αερίου και ηλεκτρικής ενέργειας και οι επιχειρήσεις λιανικής πωλήσεως πετρελαιοειδών και υγραερίου δεν περιλαμβάνονται στα υπόχρεα μέρη;»
Επί του πρώτου, του δευτέρου και του τρίτου ερωτήματος
Με τα τρία πρώτα ερωτήματα, τα οποία πρέπει να εξετασθούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν το άρθρο 7, παράγραφοι 1 και 9, και το άρθρο 20, παράγραφοι 4 και 6, της οδηγίας 2012/27 έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνική κανονιστική ρύθμιση η οποία θεσπίζει ως κύριο τρόπο εκπλήρωσης της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης ένα καθεστώς ετήσιας εισφοράς σε εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης, χωρίς να προβλέπει τη δυνατότητα των υπόχρεων μερών, αντί να καταβάλλουν την εισφορά αυτή, να επιτυγχάνουν τους στόχους εξοικονόμησης ενέργειας με τρόπο πραγματικό και άμεσο.
Από την απόφαση περί παραπομπής προκύπτει ότι η οδηγία 2012/27 μεταφέρθηκε στο ισπανικό δίκαιο με τον νόμο 18/2014, κατ’ εφαρμογήν του οποίου η υπουργική απόφαση IET/289/2015 καθόρισε τις υποχρεώσεις καταβολής εισφοράς στο εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης για το έτος 2015 και, μεταξύ άλλων, το ύψος της εισφοράς που υποχρεούνταν να καταβάλει η Saras Energía. Κατά το αιτούν δικαστήριο, ο νόμος αυτός προβλέπει ως κύριο μέτρο εκπλήρωσης της κατ’ άρθρο 7, παράγραφος 1, της οδηγίας 2012/27 υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης ένα καθεστώς επιβολής, στα υπόχρεα μέρη, της υποχρέωσης να καταβάλλουν ετήσια εισφορά στο εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης, της οποίας το ύψος ισούται με το ύψος των επενδύσεων που θα απαιτούνταν για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων που υπέχουν από τη διάταξη αυτή. Ο νόμος 18/2014 προβλέπει μόνον ως «εναλλακτική» τη δυνατότητα της Ισπανικής Κυβέρνησης να θεσπίσει, μέσω κανονιστικής ρύθμισης, σύστημα πιστοποίησης της πραγματοποιούμενης εξοικονόμησης ενέργειας, στηριζόμενο σε πιστοποιητικά εξοικονόμησης ενέργειας. Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει ότι το καθεστώς αυτό δεν είχε τεθεί σε εφαρμογή κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της κύριας δίκης, παρότι θα έπρεπε να αποτελεί, κατά το δικαστήριο αυτό, κύριο μέτρο εκπλήρωσης της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 1, της οδηγίας 2012/27.
Όπως προκύπτει από την οδηγία 2012/27 και, ιδίως, από την αιτιολογική σκέψη 20, ο νομοθέτης της Ένωσης θέλησε να παράσχει στα κράτη μέλη ευρεία διακριτική ευχέρεια ως προς τον καθορισμό των μέσων με τα οποία μπορούν να εκπληρωθούν οι στόχοι ενεργειακής εξοικονόμησης που καθορίζονται στο άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση της 26ης Σεπτεμβρίου 2013, IBV & Cie,
C-195/12
,
EU:C:2013:598
, σκέψη
). Συγκεκριμένα, σκοπός της οδηγίας 2012/27 είναι να θέσει σε επίπεδο Ένωσης τις γενικές αρχές που διαμορφώνουν ένα πλαίσιο για τη μείωση της κατανάλωσης ενέργειας, καταλείποντας συγχρόνως στα κράτη μέλη την επιλογή του τρόπου υλοποίησής του. Ως εκ τούτου, ο σκοπός της οδηγίας 2012/27 περιορίζεται αποκλειστικά στη δημιουργία, σύμφωνα με το άρθρο 1 αυτής, ενός κοινού πλαισίου μέτρων για την προώθηση της ενεργειακής απόδοσης εντός της Ένωσης, προκειμένου να διασφαλιστεί η επίτευξη του στόχου που έχει θέσει η Ένωση για αύξηση κατά 20 % της ενεργειακής απόδοσης έως το έτος 2020 και να προετοιμαστεί το έδαφος για περαιτέρω βελτιώσεις της ενεργειακής απόδοσης στη συνέχεια.
Συνεπώς, τα κράτη μέλη υποχρεούνται, κατ’ εφαρμογήν της οδηγίας 2012/27, να θεσπίσουν καθεστώτα επιβολής της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης ικανά να διασφαλίσουν την πραγματοποίηση ενεργειακής εξοικονόμησης στο στάδιο της τελικής χρήσης, σύμφωνα με τους στόχους που επιδιώκονται με την οδηγία αυτή.
Η σύσταση εθνικού ταμείου ενεργειακής απόδοσης, σύμφωνα με το άρθρο 20, παράγραφος 4, της οδηγίας 2012/27, περιλαμβάνεται στα μέτρα που μπορούν να καταστήσουν δυνατή την εξοικονόμηση ενέργειας.
Ωστόσο, από τον συνδυασμό των άρθρων 7, παράγραφοι 1 έως 4, και 20, παράγραφος 6, της οδηγίας 2012/27 προκύπτει ότι, για να εμπίπτει στο άρθρο 7, παράγραφος 1, της εν λόγω οδηγίας ένα καθεστώς που θεσπίζεται από κράτος μέλος, απαιτείται το καθεστώς αυτό να αφορά υποχρέωση εξοικονόμησης ενέργειας η οποία μπορεί να επιτευχθεί από τις ίδιες τις ενδιαφερόμενες επιχειρήσεις στους τελικούς καταναλωτές. Η ερμηνεία αυτή απορρέει ιδίως από τη φράση «[τ]ο ποσό της εξοικονόμησης ενέργειας για την εκπλήρωση της υποχρέωσης επιτυγχάνεται από τα υπόχρεα μέρη σε τελικούς καταναλωτές» της παραγράφου 4 του άρθρου αυτού, με την οποία διευκρινίζεται η παράγραφος 1 του ίδιου άρθρου.
Περαιτέρω, όπως επισήμανε η γενική εισαγγελέας με τα σημεία 31 έως 34 των προτάσεών της, καθεστώς υποχρέωσης ετήσιας εισφοράς όπως το επίμαχο στην κύρια δίκη, το οποίο δεν παρέχει στις καθορισθείσες επιχειρήσεις τη δυνατότητα να επιλέξουν μεταξύ της καταβολής αυτής της χρηματικής εισφοράς και της πραγματικής και άμεσης πραγματοποίησης εξοικονόμησης ενέργειας, δεν εμπίπτει στην περιγραφόμενη στο άρθρο 20, παράγραφος 6, της οδηγίας 2012/27 ευχέρεια. Συγκεκριμένα, όπως προκύπτει από την περιεχόμενη στο εν λόγω άρθρο 20, παράγραφος 6, φράση «τα υπόχρεα μέρη μπορούν να υλοποιούν τις υποχρεώσεις τους που αναφέρονται στο άρθρο 7 παράγραφος 1, συμβάλλοντας ετησίως στο εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης με ποσό», η διάταξη αυτή αφορά καθεστώτα με τα οποία το κράτος μέλος καταλείπει στις καθορισθείσες επιχειρήσεις τη δυνατότητα επιλογής. Ωστόσο, εθνική κανονιστική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη επιβάλλει στις επιχειρήσεις αυτές να ακολουθήσουν την οδό της καταβολής ετήσιας εισφοράς στο ταμείο, χωρίς να προβλέπει τη δυνατότητα εκπληρώσεως των υποχρεώσεών τους με άλλον τρόπο.
Κατά συνέπεια, όπως εξέθεσε η γενική εισαγγελέας με το σημείο 35 των προτάσεών της, η επίδικη υποχρέωση καταβολής εισφοράς χωρίς την πρόβλεψη εναλλακτικής δυνατότητας συνάδει προς την οδηγία 2012/27 μόνον εφόσον μπορεί να θεωρηθεί ως άλλο μέτρο πολιτικής υπό την έννοια του άρθρου 7, παράγραφος 9, της οδηγίας αυτής.
Συναφώς, το άρθρο 7, παράγραφος 9, της οδηγίας 2012/27 επιτρέπει ρητώς στα κράτη μέλη να λάβουν, «[ε]ναλλακτικώς προς τη θέσπιση καθεστώτος επιβολής [υποχρέωσης] ενεργειακής απόδοσης», άλλα μέτρα πολιτικής για την επίτευξη των στόχων εξοικονόμησης ενέργειας στους τελικούς καταναλωτές. Το άρθρο 2, σημείο 18, της οδηγίας 2012/27 ορίζει τα μέτρα πολιτικής που μπορούν να λάβουν τα κράτη μέλη ως κανονιστικά, χρηματοδοτικά, δημοσιονομικά, εθελοντικά ή ενημερωτικά μέσα τα οποία έχουν καθιερωθεί και εφαρμόζονται επισήμως σε ένα κράτος μέλος προκειμένου να δημιουργήσουν ένα υποστηρικτικό πλαίσιο, απαίτηση ή κίνητρο για τους παράγοντες της αγοράς ώστε να παρέχουν και να αγοράζουν ενεργειακές υπηρεσίες και να αναλαμβάνουν άλλα μέτρα για τη βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης.
Το άρθρο 7, παράγραφος 9, της οδηγίας 2012/27 θεσπίζει επίσης μη εξαντλητικό κατάλογο μέτρων πολιτικής που μπορούν να χρησιμοποιηθούν από τα κράτη μέλη –εφόσον χρειάζεται, και συνδυαστικά. Τα μέτρα αυτά μπορούν, μεταξύ άλλων, να λάβουν τη μορφή φόρων στην ενέργεια, καθεστώτων και μέσων χρηματοδότησης που αποτελούν κίνητρα για την εξοικονόμηση ενέργειας, κανονισμών ή εθελοντικών συμφωνιών που οδηγούν στην εφαρμογή ενεργειακά αποδοτικής τεχνολογίας ή τεχνικών, προτύπων και κανόνων που αποσκοπούν στη βελτίωση της ενεργειακής απόδοσης των προϊόντων και των υπηρεσιών, καθεστώτων ενεργειακής επισήμανσης, καθώς και προγραμμάτων κατάρτισης και εκπαίδευσης.
Όσον αφορά το ζήτημα αν είναι συμβατή με τη διάταξη αυτή εθνική κανονιστική ρύθμιση όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, υπενθυμίζεται ότι, όπως προκύπτει, μεταξύ άλλων, από το άρθρο 72, παράγραφοι 1 και 2, του νόμου 18/2014, σκοπός του επίμαχου στην κύρια δίκη εθνικού ταμείου ενεργειακής απόδοσης είναι η χρηματοδότηση των εθνικών πρωτοβουλιών ενεργειακής απόδοσης. Το ταμείο αυτό λειτουργεί για τη χρηματοδότηση μηχανισμών οικονομικής και χρηματοπιστωτικής στήριξης, τεχνικής βοήθειας, κατάρτισης και πληροφόρησης καθώς και άλλων μέτρων που σκοπούν στην αύξηση της ενεργειακής απόδοσης, συμβάλλοντας στην επίτευξη των σκοπών που επιδιώκουν η ενωσιακή και η ισπανική νομοθεσία στον τομέα αυτό. Εξάλλου, όπως προκύπτει από την απόφαση περί παραπομπής, οι ετήσιες εισφορές που καταβάλλονται στο εν λόγω εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης χρησιμοποιούνται για την προώθηση μέτρων βελτίωσης της εξοικονόμησης ενέργειας.
Συνεπώς, μπορεί να θεωρηθεί ότι η υποχρέωση καταβολής ετήσιας εισφοράς στο επίμαχο στην κύρια δίκη ταμείο εμπίπτει στο άρθρο 7, παράγραφος 9, δεύτερο εδάφιο, στοιχείο βʹ, της οδηγίας 2012/27, καθόσον αποτελεί μέσο χρηματοδότησης που οδηγεί στην εφαρμογή ενεργειακά αποδοτικής τεχνολογίας ή τεχνικών και έχει ως αποτέλεσμα τη μείωση της κατανάλωσης ενέργειας κατά την τελική χρήση.
Επομένως, ακόμη και αν η υποχρέωση καταβολής εισφοράς στο εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης δεν αποτελεί καθεστώς επιβολής της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης υπό την έννοια του άρθρου 7, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το άρθρο 20, παράγραφος 6, της οδηγίας 2012/27, η υποχρέωση αυτή αντιστοιχεί, ωστόσο, σε ένα από απαριθμούμενα στην οδηγία αυτή μέσα που σκοπούν στην επίτευξη εξοικονόμησης ενέργειας στους τελικούς καταναλωτές. Το γεγονός ότι το άρθρο 7, παράγραφος 9, της οδηγίας αυτής μνημονεύει αυτό το είδος μέτρων ως «εναλλακτική δυνατότητα» εκφράζει απλώς τη δυνατότητα επιλογής που καταλείπεται στα κράτη μέλη.
Στο μέτρο που τα κράτη μέλη διαθέτουν, στον τομέα αυτό, μεγάλη ευελιξία και ευρύ περιθώριο εκτίμησης, η επίτευξη των σκοπών της οδηγίας 2012/27 μπορεί να εξασφαλιστεί μόνον εφόσον κάθε κράτος μέλος έχει τη δυνατότητα να επιλέξει, μεταξύ διαφόρων τύπων καθεστώτος, το καθεστώς που αρμόζει καλύτερα στις ιδιαίτερες συνθήκες του, λαμβάνοντας υπόψη, σύμφωνα με την αιτιολογική σκέψη 20 της οδηγίας αυτής, τις εθνικές του ιδιαιτερότητες (βλ., κατ’ αναλογία, απόφαση της 26ης Σεπτεμβρίου 2013, IBV & Cie,
C-195/12
,
EU:C:2013:598
, σκέψεις
και
).
Ως προς το ζήτημα αυτό, στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να ελέγξει, όπως προκύπτει από το άρθρο 7, παράγραφος 9, της οδηγίας 2012/27, ότι η εθνική κανονιστική ρύθμιση τηρεί τον στόχο της εξοικονόμησης ενέργειας στο στάδιο της τελικής χρήσης ο οποίος πρέπει να επιτευχθεί έως το τέλος του 2020, κατά τρόπο ισοδύναμο με τα καθεστώτα υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης που μπορούν να θεσπιστούν βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής και ότι πληροί τις απαιτήσεις του άρθρου 7, παράγραφοι 10 και 11, της εν λόγω οδηγίας.
Κατά συνέπεια, στα τρία πρώτα ερωτήματα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι τα άρθρα 7 και 20 της οδηγίας 2012/27 έχουν την έννοια ότι δεν αντιτίθενται σε εθνική κανονιστική ρύθμιση η οποία θεσπίζει ως κύριο τρόπο εκπλήρωσης της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης ένα καθεστώς ετήσιας εισφοράς σε εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης, εφόσον, αφενός, η ρύθμιση αυτή εγγυάται την επίτευξη ισοδύναμης εξοικονόμησης ενέργειας σε σχέση με τα καθεστώτα επιβολής της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης που μπορούν να θεσπιστούν βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής και, αφετέρου, πληρούνται οι απαιτήσεις του άρθρου 7, παράγραφοι 10 και 11, της εν λόγω οδηγίας, πράγμα που απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να ελέγξει.
Επί του τετάρτου και του πέμπτου ερωτήματος
Επί του παραδεκτού
Το Βασίλειο της Ισπανίας προέβαλε, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, ένσταση απαραδέκτου όσον αφορά το τέταρτο και το πέμπτο ερώτημα, με την αιτιολογία ότι τα ερωτήματα αυτά δεν αφορούσαν τον πετρελαϊκό τομέα. Υποστήριξε ότι η υπόθεση της κύριας δίκης αφορούσε μόνο τα πετρελαιοειδή και ότι οι επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στους λοιπούς τομείς που μνημονεύονται στα υποβληθέντα ερωτήματα, ήτοι στους τομείς του φυσικού αερίου, του υγραερίου και της ηλεκτρικής ενέργειας, μετείχαν στη διαδικασία της κύριας δίκης μόνο ως παρεμβαίνουσες υπέρ της Saras Energía. Ως εκ τούτου, οι επιχειρήσεις αυτές δεν μπορούσαν να διευρύνουν το αντικείμενο της ένδικης διαφοράς σε τομείς άλλους πέραν του τομέα των πετρελαιοειδών.
Ως προς το ζήτημα αυτό αρκεί η διαπίστωση ότι ούτε από το γράμμα των υποβληθέντων ερωτημάτων ούτε από την αιτιολόγησή τους προκύπτει ότι τα ερωτήματα αυτά αφορούν αποκλειστικά και μόνο τις επιχειρήσεις του πετρελαϊκού τομέα και όχι τις επιχειρήσεις άλλων τομέων, όπως του φυσικού αερίου, του υγραερίου και της ηλεκτρικής ενέργειας.
Με το τέταρτο ερώτημα πρέπει να θεωρηθεί ότι ερωτάται αν είναι σύμφωνο προς το άρθρο 7, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας 2012/27, να επιβληθεί υποχρέωση ενεργειακής απόδοση σε ορισμένες επιχειρήσεις του ενεργειακού τομέα και όχι σε άλλες επιχειρήσεις του τομέα αυτού.
Με το δε πέμπτο ερώτημα πρέπει να θεωρηθεί ότι ερωτάται αν το κράτος μέλος οφείλει να αιτιολογεί την επιλογή των επιχειρήσεων που ορίζει ως υπόχρεα μέρη υπό την έννοια της οδηγίας 2012/27, επικαλούμενο αντικειμενικά και αμερόληπτα κριτήρια.
Συνεπώς, το τέταρτο και το πέμπτο ερώτημα είναι παραδεκτά.
Επί της ουσίας
Με το τέταρτο και το πέμπτο ερώτημα, τα οποία πρέπει να εξετασθούν από κοινού, το αιτούν δικαστήριο ερωτά, κατ’ ουσίαν, αν το άρθρο 7, παράγραφοι 1 και 4, της οδηγίας 2012/27 έχει την έννοια ότι αντιτίθεται σε εθνική κανονιστική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην κύρια δίκη, η οποία, αφενός, επιβάλλει υποχρέωση ενεργειακής απόδοσης σε ορισμένες μόνον επιχειρήσεις του ενεργειακού τομέα, οι οποίες ορίζονται ως υπόχρεα μέρη, και, αφετέρου, δεν εκθέτει ρητώς τους λόγους για τους οποίους οι συγκεκριμένες επιχειρήσεις ορίστηκαν ως υπόχρεα μέρη.
Ως προς το ζήτημα αυτό, επισημαίνεται ότι το άρθρο 7, παράγραφος 4, της οδηγίας 2012/27 προβλέπει ότι κάθε κράτος μέλος ορίζει, για τους σκοπούς του άρθρου 7, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής, υπόχρεα μέρη μεταξύ των διανομέων ενέργειας «ή/και» των εταιριών λιανικής πώλησης ενέργειας, με βάση αντικειμενικά και αμερόληπτα κριτήρια.
Προκειμένου, ωστόσο, να κριθεί αν κράτος μέλος, στο πλαίσιο της εφαρμογής χρηματοδοτικού μέσου της παραγράφου 9 του άρθρου αυτού, καθόρισε με προσήκοντα τρόπο τις επιχειρήσεις που υποχρεούνται να συνεισφέρουν στο μέσο αυτό, είναι επίσης χρήσιμη η ερμηνεία του άρθρου 7, παράγραφος 4, της εν λόγω οδηγίας. Συγκεκριμένα, ένα τέτοιο μέτρο θεσπίζεται ως «εναλλακτικό μέτρο» έναντι της θεσπίσεως καθεστώτος της παραγράφου 1 του άρθρου αυτού και πρέπει να συνοδεύεται από αντίστοιχες εγγυήσεις. Συνεπώς, οι όροι που περιγράφονται στο άρθρο 7, παράγραφος 4, της οδηγίας 2012/27 για τον καθορισμό των υπόχρεων μερών πρέπει να πληρούνται και όταν ορίζονται υπόχρεα μέρη στο πλαίσιο άλλου καθεστώτος πλην του προβλεπόμενου στην εν λόγω παράγραφο 1.
Το γεγονός ότι η απόδοση του άρθρου 7, παράγραφος 4, της οδηγίας 2012/27 στην ισπανική γλώσσα δεν περιλαμβάνει τις λέξεις «ή/και» αλλά μόνο τον συμπλεκτικό σύνδεσμο «και» δεν μπορεί να αναιρέσει τη διαπίστωση αυτή, δεδομένου ότι, όπως επισήμανε και η γενική εισαγγελέας με το σημείο 64 των προτάσεών της, από τη γενική οικονομία της διάταξης αυτής προκύπτει ότι τα κράτη μέλη μπορούν όντως να επιλέξουν αν θα ορίσουν ως υπόχρεα μέρη τους διανομείς ενέργειας ή τις επιχειρήσεις λιανικής πώλησης ενέργειας και να αποκλείσουν, κατ’ αυτόν τον τρόπο, από την κατηγορία των υπόχρεων μερών ένα τμήμα όσων δραστηριοποιούνται στον ενεργειακό τομέα.
Συγκεκριμένα, η απόδοση του άρθρου 7, παράγραφος 4, της οδηγίας 2012/27 στην ισπανική γλώσσα, όπως και οι λοιπές γλωσσικές αποδόσεις της διάταξης αυτής, προβλέπει ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να επιλέξουν τις υπόχρεες επιχειρήσεις μεταξύ των διανομέων ενέργειας και των εταιριών λιανικής πώλησης ενέργειας.
Εξάλλου, επισημαίνεται ότι το άρθρο 7, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της εν λόγω οδηγίας αναφέρει, και στην απόδοσή του στην ισπανική γλώσσα, ότι οι υπόχρεες επιχειρήσεις μπορούν να ανήκουν στην κατηγορία των διανομέων ενέργειας «ή/και» σε αυτή των εταιριών λιανικής πώλησης ενέργειας.
Επιπλέον, ο ορισμός του «υπόχρεου μέρους» που παρατίθεται στο άρθρο 2, σημείο 14, της οδηγίας 2012/27 χρησιμοποιεί μόνο τον σύνδεσμό «ή», τούτο δε συμβαίνει ακόμη και στην απόδοση της διάταξης αυτής στην ισπανική γλώσσα.
Από τα ανωτέρω προκύπτει, πρώτον, ότι τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να ορίζουν ως υπόχρεα μέρη μόνον ορισμένες επιχειρήσεις, αποκλείοντας άλλες, και τούτο ανεξαρτήτως του ερείσματος του μέτρου υλοποίησης της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης που θεσπίζει τελικώς η εθνική νομοθεσία.
Δεύτερον, από το άρθρο 7, παράγραφος 4, της οδηγίας 2012/27 προκύπτει ότι η διάταξη αυτή επιβάλλει, για τους σκοπούς του άρθρου 7, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, της οδηγίας αυτής, τα υπόχρεα μέρη να ορίζονται με βάση αντικειμενικά και αμερόληπτα κριτήρια.
Όπως επισήμανε η γενική εισαγγελέας με το σημείο 79 των προτάσεών της, το οικείο κράτος μέλος οφείλει να εκθέτει ρητώς τα εν λόγω αντικειμενικά και αμερόληπτα κριτήρια.
Συνεπώς, το αιτούν δικαστήριο είναι αρμόδιο να ελέγξει αν, στο πλαίσιο της θέσπισης, από το Βασίλειο της Ισπανίας, υποχρέωσης ετήσιας καταβολής εισφοράς σε εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης όπως το επίμαχο στην κύρια δίκη, ο ορισμός των υπόχρεων επιχειρήσεων στηρίζεται πράγματι σε κριτήρια που διατυπώνονται ρητώς και είναι αντικειμενικά και αμερόληπτα.
Προς τον σκοπό αυτό, στο αιτούν δικαστήριο απόκειται να λάβει υπόψη τη διαμόρφωση και τα χαρακτηριστικά της εθνικής αγοράς καθώς και την κατάσταση των φορέων της αγοράς αυτής, όπως υποδεικνύει η οδηγία 2012/27, ιδίως στην αιτιολογική σκέψη 20.
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι στο τέταρτο και στο πέμπτο ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 7 της οδηγίας 2012/27 έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε εθνική κανονιστική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, η οποία επιβάλλει υποχρέωση ενεργειακής απόδοσης μόνο σε ορισμένες καθορισθείσες επιχειρήσεις του ενεργειακού τομέα, εφόσον ο ορισμός των επιχειρήσεων αυτών ως υπόχρεων μερών στηρίζεται όντως σε αντικειμενικά και αμερόληπτα κριτήρια τα οποία εκτίθενται ρητώς, πράγμα που απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να ελέγξει.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου, σ’ αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (δεύτερο τμήμα) αποφαίνεται:

1)
Τα άρθρα 7 και 20 της οδηγίας 2012/27/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2012, για την ενεργειακή απόδοση, την τροποποίηση των οδηγιών 2009/125/ΕΚ και 2010/30/ΕΕ και την κατάργηση των οδηγιών 2004/8/ΕΚ και 2006/32/ΕΚ, έχουν την έννοια ότι δεν αντιτίθενται σε εθνική κανονιστική ρύθμιση η οποία θεσπίζει ως κύριο τρόπο εκπλήρωσης της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης ένα καθεστώς ετήσιας εισφοράς σε εθνικό ταμείο ενεργειακής απόδοσης, εφόσον, αφενός, η ρύθμιση αυτή εγγυάται την επίτευξη ισοδύναμης εξοικονόμησης ενέργειας σε σχέση με τα καθεστώτα επιβολής της υποχρέωσης ενεργειακής απόδοσης που μπορούν να θεσπιστούν βάσει του άρθρου 7, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής και, αφετέρου, πληρούνται οι απαιτήσεις του άρθρου 7, παράγραφοι 10 και 11, της εν λόγω οδηγίας, πράγμα που απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να ελέγξει.

2)
Το άρθρο 7 της οδηγίας 2012/27 έχει την έννοια ότι δεν αντιτίθεται σε εθνική κανονιστική ρύθμιση, όπως η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης, η οποία επιβάλλει υποχρέωση ενεργειακής απόδοσης μόνο σε ορισμένες καθορισθείσες επιχειρήσεις του ενεργειακού τομέα, εφόσον ο ορισμός των επιχειρήσεων αυτών ως υπόχρεων μερών στηρίζεται όντως σε αντικειμενικά και αμερόληπτα κριτήρια τα οποία εκτίθενται ρητώς, πράγμα που απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να ελέγξει.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ισπανική.