CELEX: 62016TJ0758
Ekonomska in monetarna politika
Bonitetni nadzor kreditnih institucij
Člen 4(1)(d) in (3) Uredbe (EU) št. 1024/2013
Izračun količnika finančnega vzvoda
Zavrnitev ECB, da tožeči stranki dovoli, da iz izračuna količnika finančnega vzvoda izključi izpostavljenosti, ki izpolnjujejo nekatere pogoje
Člen 429(14) Uredbe (EU) št. 575/2013
Diskrecijska pravica ECB
Napačna uporaba prava
Očitna napaka pri presoji

Dejansko stanje
Tožeča stranka, Crédit agricole SA, je delniška družba francoskega prava, ki ima dovoljenje za opravljanje dejavnosti kreditne institucije. Ker je pomemben subjekt v smislu člena 6(4) Uredbe Sveta (EU) št. 1024/2013 z dne 15. oktobra 2013 o prenosu posebnih nalog, ki se nanašajo na politike bonitetnega nadzora kreditnih institucij, na Evropsko centralno banko (
UL 2013, L 287, str. 63
), spada pod neposredni bonitetni nadzor Evropske centralne banke (ECB).
Tožeča stranka je 5. maja 2015 v skladu s členom 429(14) Uredbe (EU) št. 575/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. junija 2013 o bonitetnih zahtevah za kreditne institucije in investicijska podjetja ter o spremembi Uredbe (EU) št. 648/2012 (
UL 2013, L 176, str. 1
, popravka v
UL 2013, L 208, str. 68
in
UL 2013, L 321, str. 6
) ECB zaprosila za dovoljenje, da iz izračuna količnika finančnega vzvoda izključi izpostavljenosti, ki izhajajo iz zneskov v zvezi z reguliranimi produkti, vloženih pri njej, in ki jih je bila zavezana prenesti na francosko javno ustanovo, Caisse des dépôts et consignations (CDC).
Zadevni produkti so shema Livret A, ki je urejena s členi od L.221-1 do L.221-9 francoskega code monétaire et financier (monetarni in finančni zakonik, v nadaljevanju: CMF), varčevalna shema prebivalstva (LEP), ki je urejena s členi od L.221-13 do L.221-17-2 CMF in shema trajnostnega in solidarnega razvoja (LDD), urejena s členom L.221-27 CMF. V skladu s členom L.221-5 CMF se delež vseh vlog, zbranih na podlagi shem Livret A in LDD, centralizira v varčevalnem skladu, ki ga upravlja CDC. Enako velja za varčevalno shemo LEP v skladu s členom R.221-58 CMF.
ECB je 8. junija 2016 tožeči stranki poslala osnutek odločbe, s katero je zavrnila odobritev uporabe zahtevanega odstopanja.
8. julija 2016 je na zahtevo tožeče stranke potekala telekonferenca s predstavniki ECB.
ECB je 24. avgusta 2016 sprejela odločbo ECB/SSM/2016-969500TJ5KRTCJQWXH05/165 na podlagi členov 4(1)(d) in 10 Uredbe št. 1024/2013 ter člena 429(14) Uredbe št. 575/2013 (v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
ECB je z njo zavrnila, da iz izračuna količnika finančnega vzvoda tožeče stranke izključi izpostavljenosti do CDC, ki izhajajo iz dela zneskov, vloženih na podlagi shem Livret A, LDD in LEP, in na katerega bi jih morala prenesti.
ECB je, prvič, priznala, da so pogoji iz člena 429(14), od (a) do (c), Uredbe št. 575/2013 izpolnjeni, z obrazložitvijo, najprej, da je treba CDC šteti za subjekt javnega sektorja, nato, da so bile izpostavljenosti do CDC obravnavane v bonitetne namene v skladu s členom 116(4) te uredbe, in nazadnje, da je bila tožeča stranka zavezana prenesti delež prihrankov, vloženih na podlagi shem Livret A, LDD in LEP, na CDC za financiranje naložb splošnega interesa. ECB je bistvu tudi poudarila, da ti pogoji niso bili izpolnjeni glede dela reguliranih prihrankov, ki pa jih ni treba prenesti na CDC ne glede na namen njihove uporabe.
ECB je, drugič, menila, da iz besedila člena 429(14) Uredbe št. 575/2013 izhaja, da ima diskrecijsko pravico, ki ji omogoča, da iz izračuna količnika finančnega vzvoda izključi izpostavljenosti, ki izpolnjujejo pogoje, določene s to določbo, ali ne. V bistvu je menila, da čeprav so ti pogoji izpolnjeni, lahko obstajajo bonitetni razlogi, ki upravičujejo zavrnitev zahteve za odstopanje na podlagi te določbe. V zvezi s tem se je sklicevala na namen uvedbe količnika finančnega vzvoda, ki je zagotoviti preprost in pregleden pregled ravni izpostavljenosti kreditne institucije, ki ni prilagojeno tveganju različnih sestavnih delov njenih izpostavljenosti, da se prepreči pretirano kopičenje navedenih izpostavljenosti glede na njen kapital.
ECB je, tretjič, menila, da so zneski, ki jih je tožeča stranka prenesla na CDC, še vedno izpostavljenosti, upoštevne za izračun njenega količnika finančnega vzvoda. ECB se je oprla na tri razloge. Prvi razlog, ki ga je opredelila kot „prvi znak“, temelji na računovodski obravnavi zbranih prihrankov. ECB je iz okoliščine, da so regulirani prihranki na strani obveznosti bilance stanja tožeče stranke, zneski, preneseni na CDC, pa na strani sredstev bilance stanja, sklepala, da je tožeča stranka še vedno odgovorna za izpostavljenost, ki jo ustvarijo zbrani prihranki, vključno z zneski, prenesenimi na CDC. ECB je dodala, da je bila tožeča stranka zavezana zagotavljati upravljanje operativnih tveganj, povezanih z reguliranimi prihranki. Drugi razlog temelji na pogodbeni obveznosti tožeče stranke, da izplača vloge strank, ne glede na vračilo sredstev, prenesenih na CDC, tožeči stranki. Tretji razlog temelji na obstoju roka med prilagoditvami postavk tožeče stranke in postavk CDC za ponovno uravnoteženje. ECB je menila, da bi bila lahko tožeča stranka v tem času do prenosa sredstev s strani CDC prisiljena začeti prisilno prodajo sredstev. Skratka, ECB je iz teh razlogov menila, da je mehanizem prenosa s CDC na tožečo stranko nepopoln in vzbuja pomisleke glede skrbnega in varnega poslovanja, ki upravičujejo zavrnitev njene zahteve.
Postopek in predlogi strank
Tožeča stranka je 31. oktobra 2016 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
Republika Finska je 1. marca 2017 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za intervencijo v podporo predlogom ECB. Predsednik drugega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 2. maja 2017 ugodil predlogu Republike Finske za intervencijo v podporo predlogom ECB in predlogu tožeče stranke za zaupno obravnavanje v zvezi z intervenientko.
Republika Finska je 15. junija 2017 vložila intervencijsko vlogo. Tožeča stranka je v predpisanem roku predložila stališča glede te vloge. ECB ni predložila stališč.
Splošno sodišče je na predlog drugega senata na podlagi člena 28 Poslovnika Splošnega sodišča odločilo, da zadevo predodeli razširjenemu senatu.
Splošno sodišče (drugi razširjeni senat) je na predlog sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni del postopka.
Stranke so na obravnavi 24. aprila 2018 podale ustne navedbe in odgovorile na vprašanja Splošnega sodišča.
Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
–
izpodbijano odločbo razglasi za nično;
–
ECB naloži plačilo stroškov.
ECB in Republika Finska Splošnemu sodišču predlagata, naj:
–
tožbo zavrne;
–
tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
V skladu s členom 4(1)(d) Uredbe št. 1024/2013 je na ECB prenesena naloga „zagotavljanj[a] skladnosti z akti iz prvega pododstavka člena 4(3), ki kreditnim institucijam nalagajo bonitetne zahteve v zvezi s kapitalskimi zahtevami, listinjenjem, omejitvami velike izpostavljenosti, likvidnostjo, finančnim vzvodom ter poročanjem in javnim razkritjem informacij o tem“. Ker je poleg tega tožeča stranka pomemben subjekt v smislu člena 6(4) Uredbe št. 1024/2013, je za izvajanje te naloge neposredno odgovorna ECB in ne nacionalni organi v okviru mehanizma enotnega nadzora (sodba z dne 16. maja 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, točka
).
V skladu s členom 4(3) Uredbe št. 1024/2013 „ECB za izvajanje nalog, ki se nanjo prenesejo s to uredbo, in s ciljem zagotavljanja visokih standardov nadzora uporablja vse upoštevno pravo Unije“. Med upoštevno pravo spada Uredba št. 575/2013.
Člen 429(14) Uredbe št. 575/2013 določa, da „[p]ristojni organi lahko instituciji dovolijo, da iz mere izpostavljenosti izključi izpostavljenosti, ki izpolnjujejo vse naslednje pogoje: (a) so izpostavljenosti do subjekta javnega sektorja; (b) obravnavajo se v skladu s členom 116(4); (c) izhajajo iz vlog, ki jih je institucija pravno zavezana prenesti na subjekt javnega sektorja iz točke (a) za namene financiranja naložb splošnega interesa“.
Kot je bilo navedeno v točkah od 8 do 10 zgoraj, ECB z izpodbijano odločbo ni ugodila zahtevi tožeče stranke, da na podlagi člena 429(14) Uredbe št. 575/2013 iz izračuna njenega količnika finančnega vzvoda izključi izpostavljenosti do CDC, ki jih ustvari del vlog, prejetih na podlagi reguliranih prihrankov, ki ga je zavezana prenesti na CDC. Čeprav je ECB priznala, da so pogoji iz te določbe izpolnjeni, pa je poudarila, da so izpostavljenosti do CDC še vedno izpostavljenosti, upoštevne za izračun njenega količnika finančnega vzvoda, ker regulirani prihranki temeljijo na nepopolnem mehanizmu prenosa, ki tožeči stranki prepušča, da nosi tveganje, povezano s količnikom finančnega vzvoda. Da bi ECB prišla do te ugotovitve, se je oprla na tri razloge, navedene v točki 10 zgoraj.
Tožeča stranka je v podporo tožbi navedla tri tožbene razloge; prvi se nanaša na napačno uporabo prava pri razlagi Uredbe št. 575/2013, drugi tožbeni razlog se nanaša na očitne napake pri presoji bonitetnega tveganja, povezanega z reguliranimi prihranki, in presoji s tem povezanega tveganja finančnega vzvoda, tretji tožbeni razlog pa se nanaša na kršitev načela sorazmernosti.
Splošno sodišče meni, da je treba skupaj preučiti prva dva tožbena razloga tožeče stranke.
Tožeča stranka s prvim tožbenim razlogom trdi, da je ECB pri razlagi Uredbe št. 575/2013 napačno uporabila pravo. V zvezi s tem med drugim poudarja, da je z navedeno razlago členu 429(14) Uredbe št. 575/2013 odvzet polni učinek.
Tožeča stranka z drugim tožbenim razlogom ECB očita, da je storila očitne napake pri presoji bonitetnega tveganja, povezanega z reguliranimi prihranki, in da ni izpolnila svoje obveznosti, da preuči vse upoštevne okoliščine obravnavane zadeve. Natančneje, v okviru drugega dela tožbenega razloga trdi, da se obrazložitev izpodbijane odločbe, ki se nanaša na obstoj roka med dvigom vlog in njihovim kritjem s strani CDC, ne nanaša na tveganje finančnega vzvoda, ampak le na likvidnostno tveganje. Za tožečo stranko je edino tveganje, ki bi mu bila kreditna institucija izpostavljena, da bi svojim strankam dala na voljo likvidnostna sredstva, ki ustrezajo znesku vlog, dvignjenih v obdobju nekaj dni, dokler jih CDC dejansko ne pokrije. Tožeča stranka dodaja, da je upoštevanje vseh izpostavljenosti do CDC v izračunu količnika finančnega vzvoda, medtem ko se zadevni rok nanaša le na neto spremembe neporavnanih reguliranih prihrankov, očitno napačno. Tožeča stranka tudi opozarja, da je Evropski bančni organ (EBA) v poročilu z dne 15. decembra 2015 ugotovil, da regulirani prihranki ustvarjajo zanemarljivo likvidnostno tveganje.
ECB ob podpori Republike Finske trdi, da ta tožbena razloga nista utemeljena. Opozarja na meje nadzora, ki ga lahko Splošno sodišče opravlja nad izvajanjem diskrecijske pravice, in dodaja, da je treba člen 429(14) Uredbe št. 575/2013, ki je izjema, razlagati ozko. Iz tega v bistvu sklepa, da so za razlago te določbe upoštevni splošni nameni te uredbe, ki se nanašajo na količnik finančnega vzvoda, in ne cilji člena 429(14) Uredbe št. 575/2013. V zvezi s tem poudarja, da je namen količnika finančnega vzvoda, da je določen neodvisno od vseh uteži tveganja.
ECB v odgovor na prvi tožbeni razlog med drugim trdi, da ker je ostala v mejah svoje diskrecijske pravice, členu 429(14) Uredbe št. 575/2013 ni odvzela polnega učinka. Poleg tega ECB opozarja, da je člen 429(14) Uredbe št. 575/2013 napisan abstraktno in ni namenjen temu, da bi se uporabljal samo za regulirane francoske prihranke. Dodaja, da zakonodajalec z uvedbo te določbe ni želel doseči točno določenega rezultata, in sicer samodejno izključitev nekaterih izpostavljenosti iz izračuna količnika finančnega vzvoda. Poleg tega naj bi bil v uvodni izjavi 95 Uredbe št. 575/2013 izražen namen zakonodajalca, da posebno pozornost nameni bankam, ki imajo poseben poslovni model, in ne izključitev nekaterih produktov.
ECB v odgovor na drugi tožbeni razlog med drugim trdi, da dodatno tveganje finančnega vzvoda nastane zaradi roka med dvigom vlog pri tožeči stranki in njihovim kritjem s strani CDC. Poudarja, da ker tožeča stranka v tem času ne more terjati CDC, bi lahko bila zaradi množičnih dvigov reguliranih prihrankov prisiljena svoj finančni vzvod zmanjšati s prisilno prodajo, ki ji povzroči velike izgube, kar ustreza scenariju učinka prevelikega finančnega vzvoda, kot je opredeljen v členu 4(1), točka 94, Uredbe št. 575/2013. V bistvu meni, da čeprav se to tveganje prevelikega finančnega vzvoda začne s pomanjkanjem likvidnostnih sredstev, pa se od likvidnostnega tveganja razlikuje, ker temelji na relativni velikosti izpostavljenosti, ki se financirajo iz dolga in ne iz kapitala kreditne institucije. Zato naj v izpodbijani odločbi ne bi bilo zmede med likvidnostnim tveganjem in tveganjem prevelikega finančnega vzvoda. ECB dodaja, da je namen količnika finančnega vzvoda preprečiti, da bi bila sredstva financiranja kreditne institucije izključno usmerjena v dolg, in da pomeni „zadnjo nadzorno varnostno mrežo“.
Čeprav ECB odloča po prostem preudarku in ima posledično široko diskrecijsko pravico pri odločanju o uporabi člena 429(14) Uredbe št. 575/2013, česar tožeča stranka ne izpodbija, sodni nadzor Splošnega sodišča nad utemeljenostjo razlogov iz izpodbijane odločbe ne sme pripeljati do nadomestitve njegove presoje s presojo ECB, ampak je namenjen preverjanju, da izpodbijana odločba ne temelji na neresničnih dejstvih in da ni prišlo do napačne uporabe prava, očitne napake pri presoji ali zlorabe pooblastil (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 6. februarja 2014, CEEES in Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio/Komisija,
T‑342/11
,
EU:T:2014:60
, točka
in navedena sodna praksa).
Vendar iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je, kadar imajo institucije tako diskrecijsko pravico, spoštovanje jamstev, ki jih zagotavlja pravni red Unije v upravnih postopkih, še toliko bolj temeljnega pomena. Med jamstvi, zagotovljenimi s pravnim redom Unije v upravnih postopkih, je zlasti načelo dobrega upravljanja, ki zajema obveznost pristojne institucije, da skrbno in nepristransko preuči vse upoštevne elemente posamezne zadeve (sodbi z dne 21. novembra 1991, Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, točka
, in z dne 29. marca 2012, Komisija/Estonija,
C‑505/09 P
,
EU:C:2012:179
, točka
).
Ker se je ECB v izpodbijani odločbi oprla na tri razloge, je treba preučiti zakonitost vsakega od njih.
Zakonitost razlogov iz točke 2.3.3(i) in (ii) izpodbijane odločbe
ECB je v točki 2.3.3(i) izpodbijane odločbe utemeljila svojo odločitev o zavrnitvi zahtevanega odstopanja z obrazložitvijo, da je računovodska obravnava reguliranih prihrankov prvi znak, da izpostavljenosti do CDC še vedno nosi tožeča stranka. V zvezi s tem je poudarila, da so regulirani prihranki na strani obveznosti bilance stanja tožeče stranke, izpostavljenosti do CDC pa na strani sredstev te bilance stanja. Poleg tega je ugotovila, da je bila tožeča stranka odgovorna za upravljanje operativnih tveganj, povezanih z zbiranjem reguliranih prihrankov.
ECB v pisanjih opozarja, da je bila računovodska obravnava reguliranih prihrankov v izpodbijani odločbi navedena le kot „prvi znak“, da tožeča stranka še vedno nosi izpostavljenosti do CDC, in trdi, da se pri zavrnitvi zahtevanega odstopanja ni oprla na to okoliščino. Vendar je iz sistematike izpodbijane odločbe razvidno, da so navedbe iz točke 2.3.3(i) navedene odločbe eden od razlogov, na katere se je ECB oprla za ugotovitev, da so zneski, ki jih je tožeča stranka prenesla na CDC, še vedno izpostavljenosti, upoštevne za izračun njenega količnika finančnega vzvoda. Zato je treba preučiti zakonitost navedenega razloga.
ECB je v točki 2.3.3(ii) izpodbijane odločbe poudarila, da je bila tožeča stranka pogodbeno zavezana k izplačilu vlog strankam neodvisno od vračila sredstev, prenesenih na CDC, tožeči stranki ter da bi taka obveznost veljala tudi v primeru neplačila s strani CDC in francoske države. ECB je dodala, da je bilo to, da so izpostavljenosti vključene v izračun količnika finančnega vzvoda, upravičeno z obsegom izpostavljenosti do CDC in okoliščino, da se te izpostavljenosti morda ne bodo upoštevale v okviru drugih bonitetnih zahtev.
ECB je s tem razlogom menila, da so izpostavljenosti do CDC upoštevne za izračun količnika finančnega vzvoda tožeče stranke, ker je ta zavezana varčevalcem izplačati zneske, ki jih je morala prenesti na CDC, tudi če ta tožeči stranki navedenih zneskov ne bi bil zmožen povrniti.
Ugotoviti je treba, da je v izpodbijani odločbi edina ponazoritev položaja, v katerem CDC navedenih zneskov ne bi bil zmožen povrniti, položaj neplačila s strani francoske države. ECB je na obravnavi na postavljeno vprašanje potrdila, da je to edini primer, ki ga je predvidela.
Tožeča stranka v okviru prvega tožbenega razloga ECB očita, da je z odvzemom polnega učinka členu 429(14) Uredbe št. 575/2013 napačno uporabila pravo.
V zvezi s tem je treba poudariti, da čeprav lahko ECB v okviru izvajanja diskrecijske pravice, ki ji jo priznava člen 429(14) Uredbe št. 575/2013, odobri odstopanje, določeno v tej določbi, ali ne, pa se ta pravica izvaja s pridržkom, da ne krši ciljev, ki jim sledi to odstopanje, in da mu ne odvzame polnega učinka (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 15. decembra 2016, Nemec,
C‑256/15
,
EU:C:2016:954
, točki
in
ter navedena sodna praksa).
Da bi preučili zakonitost razlogov, navedenih v točkah 33 in 35 zgoraj, in odgovorili na prvi tožbeni razlog tožeče stranke, je treba najprej ugotoviti, kakšni so cilji člena 429(14) Uredbe št. 575/2013. Ker se ta nanaša na možnost izključitve nekaterih izpostavljenosti iz izračuna količnika finančnega vzvoda kreditnih institucij, so hkrati upoštevni cilji, ki se uresničujejo z uvedbo količnika finančnega vzvoda, in cilji, ki se uresničujejo posebej s členom 429(14) Uredbe št. 575/2013.
Glede, prvič, ciljev, ki se uresničujejo z uvedbo količnika finančnega vzvoda z obveznostjo, da kreditne institucije objavijo svoj količnik finančnega vzvoda in da po potrebi nazadnje upoštevajo nekatere ravni količnika finančnega vzvoda, iz uvodne izjave 90 Uredbe št. 575/2013 izhaja, da je bil namen zakonodajalca odvračanje kreditnih institucij od prevelikega finančnega vzvoda. Iz te uvodne izjave in opredelitev iz člena 4(1), točki 93 in 94, te uredbe izhaja, da se prevelik finančni vzvod nanaša na položaj, v katerem kreditna institucija prevelik del svojih naložb financira iz finančnega vzvoda in ne iz kapitala. Zato obstaja tveganje, da kreditna institucija nima na voljo dovolj kapitala, da izpolni zahteve po poplačilu svojih dolgov, in mora zato prisilno prodati nekatera svoja sredstva. Negativne posledice tega prisilnega znižanja ravni finančnega vzvoda med finančno krizo so v uvodni izjavi 90 Uredbe št. 575/2013 navedene tako: „S tem so bili pritiski na zniževanje cen premoženja še večji, zaradi česar so imele institucije dodatne izgube, kar je nato povzročilo še dodatno zmanjšanje njihovega kapitala. Končni posledici tega negativnega poteka dogodkov sta bili zmanjšanje obsega kreditov, ki so na voljo realnemu gospodarstvu, ter resnejša in daljša kriza.“
V tem okviru je namen količnika finančnega vzvoda zagotoviti oceno ravni kapitala kreditne institucije glede na njene izpostavljenosti, neodvisno od upoštevanja stopnje tveganja vsake od njih. To izhaja iz uvodne izjave 91 Uredbe št. 575/2013, v kateri je poudarjeno, da „[k]apitalske zahteve, ki temeljijo na tveganju […] ne zadostujejo, da bi se institucije odvrnilo od prevzemanja tveganja prevelikega in nevzdržnega finančnega vzvoda“, in dokumentov Baselskega odbora, na katere se sklicujeta uvodni izjavi 92 in 93 Uredbe št. 575/2013. V publikaciji Baselskega odbora o sporazumih Basel III, ki je priložena k odgovoru na tožbo, je namreč količnik finančnega vzvoda opredeljen kot „preprost in pregleden količnik, ki ne temelji na tveganju in je umerjen za verodostojno dopolnitev kapitalskih zahtev, ki temeljijo na tveganju“. Ta neobstoj uteži glede na tveganje količnika finančnega vzvoda najdemo v opisu metodologije izračuna, kot je navedena v členu 429(2) Uredbe št. 575/2013. Ta člen določa, da se količnik finančnega vzvoda „izračuna kot mera kapitala institucije, deljena z mero skupne izpostavljenosti te institucije, in se izrazi kot odstotek“. Navedena ni nobena utež glede na stopnjo tveganja izpostavljenosti.
Vendar je treba ugotoviti, da ta cilj ni absoluten, ker je z Uredbo št. 575/2013 predvidena možnost, da se profil zelo nizkega tveganja nekaterih izpostavljenosti odraža v izračunu količnika finančnega vzvoda zadevnih kreditnih institucij.
To se na eni strani kaže v uvodni izjavi 95 Uredbe št. 575/2013, v kateri je določeno, da bi bilo treba „[p]ri pregledu učinka količnika finančnega vzvoda na različne poslovne modele […] posebno pozornost nameniti poslovnim modelom, v okviru katerih naj bi bilo tveganje manjše, kot so hipotekarni krediti in posebni kreditni aranžmaji pri enotah regionalne in lokalne ravni držav ter osebah javnega sektorja“. Ta namen je zapisan v členu 511 te uredbe, naslovljenem „Finančni vzvod“, iz katerega v bistvu izhaja, da mora poročilo, ki ga mora Evropski bančni organ (EBA) poslati Komisiji, da ta lahko po potrebi odloči, da bo zakonodajalcu predlagala, naj kot zavezujoče predpiše nekatere ustrezne stopnje količnika finančnega vzvoda, vključevati „opredelit[ev] poslovnih modelov, ki odražajo celotne profile tveganosti institucij, in […] uvedb[o] različnih stopenj količnika finančnega vzvoda za te poslovne modele“.
Na drugi strani se to kaže z vstavitvijo člena 429(14) z Delegirano uredbo 2015/62, sprejeto na podlagi člena 456(1)(j) Uredbe št. 575/2013, v to isto uredbo, pri čemer navedeni člen določa možnost, da so nekatere izpostavljenosti izključene iz izračuna količnika finančnega vzvoda.
Glede, drugič, namena vstavitve člena 429(14) Uredbe št. 575/2013 v navedeno uredbo je treba poudariti, da je v uvodni izjavi 12 Delegirane uredbe 2015/62 določeno, da bi morale spremembe, ki jih uvaja ta uredba, „zagotoviti večjo primerljivost količnikov finančnega vzvoda, ki jih razkrijejo institucije, prav tako pa bi morale pomagati preprečiti zavajanje tržnih udeležencev glede dejanskega finančnega vzvoda institucij“.
Iz besedila člena 429(14) Uredbe št. 575/2013, ki je navedeno v točki 19 zgoraj, izhaja, da se ta določba uporablja le, če so izpolnjeni trije pogoji. Najprej morajo biti izpostavljenosti, ki se lahko izključijo iz izračuna količnika finančnega vzvoda, izpostavljenosti do subjekta javnega sektorja. Nato morajo biti obravnavane v skladu s členom 116(4) Uredbe št. 575/2013. Nazadnje, izhajati morajo iz vlog, ki jih je institucija pravno zavezana prenesti na zadevni subjekt javnega sektorja za namene financiranja naložb splošnega interesa.
Ugotoviti je treba, da je s tem odstopanjem Komisija s podporo zakonodajalca predvidela možnost, da izpostavljenosti kreditne institucije do subjekta javnega sektorja, ki imajo zaradi državnega poroštva enako stopnjo nizkega tveganja kot izpostavljenosti do te države in ki ne izhajajo iz izbire kreditne institucije o naložbah – ker je kreditna institucija zavezana k prenosu zadevnih zneskov – niso upoštevne za izračun količnika finančnega vzvoda in so zato lahko iz njega izključene.
Člen 116(4) Uredbe št. 575/2013 namreč določa, da se lahko „[v] izjemnih okoliščinah […] izpostavljenosti do subjektov javnega sektorja obravnavajo kot izpostavljenosti do enot centralne, regionalne ali lokalne ravni države, na območju katere so ustanovljene, če po mnenju pristojnih organov na tem območju, zaradi ustreznega jamstva s strani enot centralne, regionalne ali lokalne ravni države ni nikakršne razlike v tveganju med takimi izpostavljenostmi“. To določbo je treba razlagati v povezavi s členom 114(4) iste uredbe, ki določa, da se „[i]zpostavljenostim do enot centralne ravni držav in centralnih bank držav članic, denominiranim in financiranim v domači valuti enot centralne ravni države in centralne banke, […] dodeli utež tveganja 0 %“. Zato se člen 429(14) Uredbe št. 575/2013 nanaša le na izpostavljenosti, ki bi bile pri izvajanju standardnega pristopa izračuna minimalnih kapitalskih zahtev upravičene do uteži tveganja 0 %.
Zato izvajanje člena 429(14) Uredbe št. 575/2013 vključuje uskladitev dveh ciljev, in sicer, na eni strani, upoštevanje logike količnika finančnega vzvoda, ki določa, da mora ta količnik vključevati mero skupne izpostavljenosti kreditne institucije brez uteži tveganja, in, na drugi strani, upoštevanje cilja Komisije, ki ga je potrdil zakonodajalec, da nekatere izpostavljenosti, ki imajo profil zelo nizkega tveganja in ne izhajajo iz izbire kreditne institucije o naložbah, niso upoštevne za izračun količnika finančnega vzvoda in so zato lahko iz njega izključene.
V zvezi s tem je treba poudariti, da pristojnim organom priznanje diskrecijske pravice pri izvajanju člena 429(14) Uredbe št. 575/2013 omogoča presojo med tema dvema ciljema glede na posebnosti posameznega primera.
Iz tega nujno sledi, da se ECB ne more opreti na razloge, zaradi katerih v praksi skoraj ne bi bilo mogoče uporabiti možnosti, ki jo ponuja člen 429(14) Uredbe št. 575/2013, ne da bi bil tej določbi odvzet polni učinek in ne da bi bili kršeni cilji, zaradi katerih je bila uvedena (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 11. decembra 2008, Stichting Centraal Begeleidingsorgaan voor de Intercollegiale Toetsing,
C‑407/07
,
EU:C:2008:713
, točka
in navedena sodna praksa).
Glede razloga iz točke 2.3.3(i) izpodbijane odločbe je treba ugotoviti, da ECB z njim izključuje iz uporabe člena 429(14) Uredbe št. 575/2013 izpostavljenosti tožeče stranke do CDC na podlagi premislekov, ki so neločljivo povezani z izpostavljenostmi, na katere se ta določba nanaša.
To velja, prvič, za premislek, ki temelji na tem, da so izpostavljenosti tožeče stranke do CDC v njeni računovodski bilanci na strani sredstev.
Izpostavljenost je v členu 5(1) Uredbe št. 575/2013 opredeljena kot „aktivna ali zunajbilančna postavka“. Zato ta opredelitev nujno vključuje postavke, ki so na strani sredstev v bilanci stanja kreditne institucije. Poleg tega, ker se člen 429(14)(c) Uredbe št. 575/2013 nanaša na izpostavljenosti, ki izhajajo iz vlog, ki jih je institucija pravno zavezana prenesti na subjekt javnega sektorja za namene financiranja naložb splošnega interesa, to zadeva le izpostavljenosti, ki so po svoji naravi namenjene vključitvi v bilanco stanja kreditne institucije, ne pa biti zunajbilančna postavka.
Ker so izpostavljenosti, v zvezi s katerimi je v členu 429(14) Uredbe št. 575/2013 predvidena možnost, da se ne upoštevajo v okviru izračuna količnika finančnega vzvoda kreditne institucije, po svoji naravi namenjene temu, da so vključene v sredstva bilance stanja navedene institucije, premislek, ki temelji na tem, da so izpostavljenosti do CDC vključene v sredstva bilance stanja tožeče stranke, ne more utemeljeno upravičiti zavrnitve zahtevanega odstopanja.
Drugič, enako in iz podobnih razlogov velja glede premisleka, ki temelji na tem, da so navedene izpostavljenosti del zneskov, vloženih pri tožeči stranki v okviru reguliranih prihrankov, ki ostaja na strani obveznosti njene bilance stanja. V zvezi s tem zadostuje poudariti, da glede na izraze, uporabljene v členu 429(14)(c) Uredbe št. 575/2013, ta okoliščina nikakor ne nasprotuje uporabi te določbe, ampak je pogoj za njeno uporabo.
Ista ugotovitev velja, tretjič, za opozarjanje ECB, da tožeča stranka nosi operativno tveganje, povezano z reguliranimi prihranki. Operativno tveganje je v členu 4(1), točka 52, Uredbe št. 575/2013 opredeljeno kot „tveganje izgube zaradi neprimernega ali neuspešnega izvajanja notranjih procesov, ravnanj ljudi in delovanja sistemov ali zaradi zunanjih dogodkov ter vključuje pravno tveganje“. Ker člen 429(14) Uredbe št. 575/2013 zadeva izpostavljenosti, ki so del vlog pri zadevni kreditni instituciji, je v notranji logiki te določbe, da tožeča stranka nosi operativno tveganje, ki je povezano z zadevnimi prihranki.
Glede razloga iz točke 2.3.3(ii) izpodbijane odločbe je treba spomniti, da lahko v skladu s členom 429(14)(a) in (b) Uredbe št. 575/2013 „[p]ristojni organi […] instituciji dovolijo, da iz mere izpostavljenosti izključi izpostavljenosti, ki izpolnjujejo vse naslednje pogoje: (a) so izpostavljenosti do subjekta javnega sektorja; (b) obravnavajo se v skladu s členom 116(4)“.
Kot izhaja iz točk od 47 do 49 zgoraj, kaže sklicevanje člena 429(14) Uredbe št. 575/2013 na člen 116(4) te uredbe v povezavi s členom 114(4) navedene uredbe na voljo zakonodajalca, da se lahko izpostavljenosti do subjektov javnega sektorja, ki imajo zaradi državnega poroštva enako stopnjo tveganja kot izpostavljenosti do te države, ne upoštevajo pri izračunu količnika finančnega vzvoda.
Ker člen 429(14) Uredbe št. 575/2013 zadeva le izpostavljenosti do subjektov javnega sektorja z državnim poroštvom, bi lahko zavrnitev, obrazložena z načelnim premislekom, da je lahko država v položaju neplačnice, ne da bi se preučila verjetnost takega primera glede zadevne države, privedla do tega, da v praksi skoraj ne bi bilo mogoče uporabiti možnosti, predvidene s členom 429(14) Uredbe št. 575/2013.
Vendar je treba za sklep, da bi lahko bila tožeča stranka prisiljena varčevalcem izplačati zneske, prenesene na CDC, ne da bi ji jih ta povrnil, ugotoviti, da iz izpodbijane odločbe izhaja, da je ECB opozorila le na možnost neplačila s strani francoske države, pri čemer pa ni preučila njene verjetnosti.
Ker poleg tega ECB ni preučila verjetnosti neplačila s strani francoske države, navajanje obsega izpostavljenosti tožeče stranke do CDC v točki 2.3.3(ii) izpodbijane odločbe prav tako samo ne more upravičiti upoštevanja navedenih izpostavljenosti v izračunu količnika finančnega vzvoda. Navedeni obseg bi bil namreč lahko upošteven le v primeru, ko tožeča stranka zaradi neplačila s strani francoske države od CDC ne bi mogla dobiti zneskov, prenesenih v okviru reguliranih prihrankov, in bi morala prisilno prodati sredstva.
Glede na zgoraj navedeno je treba ugotoviti, da se zaradi razlogov iz točke 2.3.3(i) in (ii) izpodbijane odločbe odstopanju iz člena 429(14) Uredbe št. 575/2013 odvzame polni učinek, ker ti razlogi izključujejo njegovo uporabo na podlagi elementov, ki so neločljivo povezani z izpostavljenostmi, predvidenimi v navedenem členu.
Te ugotovitve ne more ovreči trditev ECB in zlasti navajanje, da se izpostavljenosti do CDC ne razlikujejo bistveno od izpostavljenosti, zaradi katerih je vzpostavljen finančni vzvod, ker se ta sredstva financirajo iz dolga do varčevalcev, ki jim ga mora tožeča stranka na zahtevo poplačati. V zvezi s tem zadostuje poudariti, da je v nasprotju z drugimi izpostavljenostmi zakonodajalec za izpostavljenosti, ki izpolnjujejo pogoje iz člena 429(14) Uredbe št. 575/2013, predvidel možnost, da so izključene iz izračuna količnika finančnega vzvoda, ki je ECB ne more vnaprej izključiti.
Enako velja za navedbo, da zaradi državnega poroštva, povezanega z izpostavljenostmi do CDC, te ne postanejo neupoštevne v zvezi z izračunom količnika finančnega vzvoda tožeče stranke, ker je njegov namen zagotoviti oceno, ki ne temelji na stopnji tveganja posamezne izpostavljenosti tožeče stranke, in da so poleg tega lahko države izpostavljene tveganjem kapitalske ustreznosti. Ker je namreč zakonodajalec želel, da se lahko izpostavljenosti do subjektov javnega sektorja, ki izpolnjujejo pogoje iz člena 429(14) Uredbe št. 575/2013, ne upoštevajo pri izračunu količnika finančnega vzvoda, je morala ECB pri izvajanju svoje diskrecijske pravice uskladiti cilje, zaradi katerih je bil uveden količnik finančnega vzvoda, in cilje iz člena 429(14) Uredbe št. 575/2013. Vendar iz razlogov, navedenih v točkah od 60 do 62 zgoraj, to v navedeni zadevi ni bilo tako, saj se ECB ni oprla na presojo verjetnosti neplačila s strani francoske države, ampak je sprejela razlogovanje, s katerim je dejansko izključila vsako možnost ugoditve zahtevi, ki temelji na členu 429(14) Uredbe št. 575/2013.
Iz zgoraj navedenega izhaja, da je bilo pri razlogih iz točke 2.3.3(i) in (ii) izpodbijane odločbe napačno uporabljeno pravo.
Zakonitost razloga iz točke 2.3.3(iii) izpodbijane odločbe
ECB se je v točki 2.3.3(iii) izpodbijane odločbe sklicevala na rok med prilagoditvami zadevnih postavk tožeče stranke in postavk CDC. ECB je iz tega v bistvu sklepala, da bi lahko bila tožeča stranka prisiljena začeti prisilno prodajo sredstev do prenosa sredstev s strani CDC.
Tožeča stranka z drugim tožbenim razlogom trdi, da je ta razlog očitno napačen. Poleg tega v okviru tega tožbenega razloga ECB očita, da ni upoštevala posebnosti reguliranih prihrankov.
Poudariti je treba, da je v skladu z opredelitvijo iz člena 4(1), točka 94, Uredbe št. 575/2013 tveganje prevelikega finančnega vzvoda „tveganje, pogojeno z ranljivostjo institucije zaradi finančnega vzvoda ali pogojnega finančnega vzvoda, zaradi katerega bi lahko bili potrebni nenačrtovani popravni ukrepi poslovnega načrta institucije, vključno s prisilno prodajo sredstev, zaradi česar lahko nastanejo izgube ali prilagoditve vrednotenja za preostala sredstva institucije“.
Iz navedenega izhaja, da tveganja, predvidena v okviru prevelikega finančnega vzvoda, nastanejo v položaju pomanjkanja likvidnostnih sredstev. Kreditna institucija je namreč za pridobitev likvidnostnih sredstev lahko prisiljena sprejeti ukrepe, ki niso predvideni v poslovnem načrtu, vključno s prisilno prodajo sredstev, zaradi česar lahko nastanejo posledice, navedene v členu 4(1), točka 94, Uredbe št. 575/2013, kot je opozorjeno v uvodni izjavi 90 te uredbe.
Ker se negativne posledice prevelikega finančnega vzvoda kažejo v primeru pomanjkanja likvidnostnih sredstev, zaradi okoliščine, ki jo navaja tožeča stranka, da rok za prilagoditev njenih postavk s postavkami CDC zadeva likvidnostno tveganje, navedeni rok ne postane neupošteven pri oceni tveganja, povezanega z njenim količnikom finančnega vzvoda.
Vendar je treba poudariti, da ECB sama priznava, da ta rok za prilagoditev ne ustvarja likvidnostnega tveganja v okviru ocene zahtev glede likvidnostnega kritja iz člena 412 Uredbe št. 575/2013 in Delegirane uredbe Komisije (EU) 2015/61 z dne 10. oktobra 2014 o dopolnitvi Uredbe (EU) št. 575/2013 v zvezi z zahtevo glede likvidnostnega kritja za kreditne institucije (
UL 2015, L 11, str. 1
). ECB v zvezi s tem v svojih pisanjih omenja dovoljenje, ki ga je izdala francoskim kreditnim institucijam, ki so zaprosile za uporabo člena 26 Delegirane uredbe 2015/61, da bi v okviru izračuna količnika likvidnostnega kritja izvedle izenačitev prilivov in odlivov, povezanih z reguliranimi prihranki.
Poudariti je treba, da je bila Delegirana uredba 2015/61 sprejeta za dopolnitev Uredbe št. 575/2013, katere člen 412(1) določa, da imajo „[i]nstitucije […] likvidna sredstva, katerih vsota vrednosti krije likvidnostne odlive, zmanjšane za likvidnostne prilive v stresnih pogojih, s čimer se zagotovi, da institucije vzdržujejo zadostne ravni likvidnostnih blažilnikov za pokritje vsakega morebitnega neravnotežja med likvidnostnimi prilivi in odlivi v zelo stresnih pogojih za obdobje tridesetih dni [in da] lahko v stresnih razmerah uporabijo svoja likvidna sredstva, da bi krile svoje neto likvidnostne odlive“.
Člen 26 Delegirane uredbe 2015/61, naslovljen „Odlivi s soodvisnimi prilivi“ določa, da lahko „[p]o predhodni odobritvi pristojnega organa […] kreditne institucije izračunajo likvidnostni odliv brez soodvisnega priliva, če ta izpolnjuje vse naslednje pogoje: (a) soodvisni priliv je neposredno povezan z odlivom in se ga ne upošteva pri izračunu likvidnostnih prilivov iz poglavja 3; (b) soodvisni priliv se zahteva v skladu s pravno, regulativno ali pogodbeno obveznostjo; (c) soodvisni priliv izpolnjuje enega od naslednjih pogojev: (i) obvezno nastane pred odlivom; (ii) prejme se v 10 dneh, zanj pa jamči centralna raven države članice“.
Ugotoviti je treba, da ta določba pristojnim organom omogoča – in posledično ECB v okviru bonitetnega nadzora, ki ji je bil zaupan v skladu s členom 4(1)(d) Uredbe št. 1024/2013 – da izenačijo soodvisne prilive in odlive, če menijo, da zaradi obstoja poroštva enote centralne ravni države članice in kratkega roka med njimi navedeni rok ne ustvarja likvidnostnega tveganja.
Iz navedenega logično izhaja, da ECB z odobritvijo uporabe člena 26 Delegirane uredbe 2015/61 za likvidnostne prilive in odlive, povezane z izpostavljenostmi do CDC, priznava, da rok, ki lahko preteče med njimi, ne povzroča likvidnostnega tveganja.
To ugotovitev o neobstoju likvidnostnega tveganja zaradi takega roka za prilagoditev potrjuje tudi razlaga poročila organa EBA z dne 15. decembra 2015 o zahtevah po neto stabilnem financiranju na podlagi člena 510 Uredbe št. 575/2013, na katero se tožeča stranka sklicuje v tožbi. V tem poročilu organ EBA meni, da ker so banke zavezane prenesti dogovorjeni del reguliranih vlog na namenski sklad pod nadzorom države, ki odobri kredite za dejavnosti v splošnem interesu, in so prilivi in odlivi izenačeni vsaj mesečno ter je javni sklad pravno zavezan izplačati banko v primeru zmanjšanja zneska reguliranih vlog zaradi ugotovljenih dvigov, likvidnostno tveganje ne obstaja.
Ker se iz razlogov, navedenih v točki 71 zgoraj, tveganja, povezana s položajem prevelikega finančnega vzvoda, uresničujejo v primeru pomanjkanja likvidnostnih sredstev, je treba načelno stališče ECB, da bi lahko zadevni rok za prilagoditev spodbudil nastanek tveganj, povezanih s prevelikim finančnim vzvodom, medtem ko ne povzroča likvidnostnega tveganja, zaradi njegove splošnosti šteti za očitno napačno.
Zadevni rok za prilagoditev bi namreč lahko bil upošteven za tveganje finančnega vzvoda, ne pa za likvidnostno tveganje, le v primeru, da bi obseg dvigov vlog, povezanih z reguliranimi prihranki, presegel „stresne pogoje“, predvidene v okviru izračuna količnika likvidnostnega kritja na podlagi člena 412(1) Uredbe št. 575/2013.
ECB bi morala pri upoštevanju takega primera za zavrnitev zahteve tožeče stranke temeljito preučiti značilnosti reguliranih prihrankov. Pri tej preučitvi bi morala ECB preveriti, ali je glede na njihove značilnosti – in zlasti državno poroštvo, povezano z reguliranimi prihranki – mogoče, da sta obseg dvigov reguliranih prihrankov in njihova nenadnost taka, da mora tožeča stranka sprejeti ukrepe iz člena 4(1), točka 94, Uredbe št. 575/2013, ne da bi lahko čakala na prenos sredstev od CDC v okviru prilagoditve postavk.
ECB mora iz razlogov, navedenih v točkah 50 in 51 zgoraj, glede na posebnosti posameznega primera pri izvajanju člena 429(14) Uredbe št. 575/2013 razsoditi med cilji količnika finančnega vzvoda in možnostjo, da so nekatere izpostavljenosti, ki izpolnjujejo pogoje iz te določbe, izključene iz izračuna navedenega količnika. Ta obveznost preučitve posebnosti reguliranih prihrankov izhaja tudi iz sodne prakse, navedene v točki 31 zgoraj.
Ugotoviti je treba, da ECB v izpodbijani odločbi ni podrobno preučila značilnosti reguliranih prihrankov, ampak je le abstraktno poudarila tveganja, zajeta z rokom za prilagoditev postavk tožeče stranke in postavk CDC.
Zato ECB s takim ravnanjem ni izpolnila svoje obveznosti na podlagi sodne prakse, navedene v točki 31 zgoraj, da skrbno in nepristransko preuči vse upoštevne vidike posameznega primera.
Te ugotovitve ne ovrže trditev ECB, da je količnik finančnega vzvoda bonitetna zahteva, ki ne temelji na tveganju, in da se lahko na trgih skoraj v trenutku izgubi zaupanje v naložbe, ki običajno veljajo za zelo varne. Pri taki trditvi, ki temelji samo na ciljih, ki se uresničujejo z uvedbo količnika finančnega vzvoda z Uredbo št. 575/2013, se namreč ne upoštevajo cilji, ki se uresničujejo z vstavitvijo člena 429(14) v navedeno uredbo.
Iz zgoraj navedenega izhaja, da so vsi razlogi, ki jih ECB navaja za ugotovitev obstoja nepopolnega mehanizma prenosa, ki tožeči stranki prepušča, da nosi tveganje, povezano s količnikom finančnega vzvoda, in s tem za zavrnitev njene zahteve, da se iz izračuna količnika finančnega vzvoda izključijo izpostavljenosti do CDC, ki jih ustvarijo zneski, ki jih mora prenesti na CDC, nezakoniti.
Zato je treba ugoditi prvemu in drugemu tožbenemu razlogu tožeče stranke ter razglasiti ničnost izpodbijane odločbe, ne da bi bilo treba preučiti tretji tožbeni razlog.
Stroški
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. ECB s svojim predlogom ni uspela, zato se ji v skladu s predlogi tožeče stranke naloži plačilo stroškov.
V skladu s členom 138(1) Poslovnika države članice, ki so intervenirale v sporu, nosijo svoje stroške. Republika Finska zato nosi svoje stroške.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (drugi razširjeni senat)
razsodilo:

1.
Odločba Evropske centralne banke št. ECB/SSM/2016-969500TJ5KRTCJQWXH05/165 z dne 24. avgusta 2016 se razglasi za nično.

2.
ECB se naloži plačilo stroškov.

3.
Republika Finska nosi svoje stroške.

Prek
Buttigieg
Schalin
Berke
Costeira
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 13. julija 2018.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: francoščina.