CELEX: 62019CJ0900
Odesłanie prejudycjalne
Środowisko naturalne
Dyrektywa 2009/147/WE
Ochrona dzikiego ptactwa
Artykuły 5 i 8
Zakaz stosowania jakichkolwiek metod chwytania ptaków
Artykuł 9 ust. 1
Zezwolenie w drodze odstępstwa na stosowanie metody chwytania ptaków mającej charakter tradycyjny
Przesłanki
Brak innego zadowalającego rozwiązania
Uzasadnienie braku „innego zadowalającego rozwiązania” samym zachowaniem tej tradycyjnej metody
Selektywność odłowów
Uregulowanie krajowe zezwalające na chwytanie ptaków z użyciem lepów

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (
Dz.U. 2010, L 20, s. 7
, zwanej dalej „dyrektywą ptasią”).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy stowarzyszeniami One Voice i Ligue pour la protection des oiseaux a ministre de la Transition écologique et solidaire (ministrem ds. transformacji ekologicznej i solidarnościowej, Francja) w przedmiocie ważności pięciu rozporządzeń z dnia 24 września 2018 r. w sprawie stosowania lepów przeznaczonych do chwytania drozdów i kosów zwyczajnych w celu ich użycia jako wabików w sezonie łowieckim 2018–2019 w departamentach Alpy Górnej Prowansji, Alpy Nadmorskie, Delta Rodanu, Vaucluse i Var (Francja) (JORF z dnia 27 września 2018 r., teksty nr 10–13 i 15; zwanych dalej „rozporządzeniami z dnia 24 września 2018 r.”).
Ramy prawne
Prawo Unii
Zgodnie z art. 9 ust. 1 dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (
Dz.U. 1979, L 103, s. 1
):
„Państwa członkowskie mogą odstąpić od przepisów art. 5, 6, 7 i 8, jeśli nie ma innego zadowalającego rozwiązania, z następujących przyczyn:
[…]
c)
w celu zezwolenia, przy zachowaniu ściśle nadzorowanych warunków oraz na zasadach selektywnych, na chwytanie, przetrzymywanie lub inne legalne [rozsądne] wykorzystywanie niektórych ptaków w małych ilościach”.
Dyrektywa ptasia dokonała kodyfikacji dyrektywy 79/409 i uchyliła tę dyrektywę.
Zgodnie z motywami 3 i 5 dyrektywy ptasiej:
„(3)
Liczebność populacji wielu gatunków dzikiego ptactwa występujących naturalnie na europejskim terytorium państw członkowskich zmniejsza się w niektórych przypadkach w bardzo szybkim tempie, co stanowi poważne zagrożenie dla ochrony środowiska naturalnego, w szczególności dla jego równowagi biologicznej.
[…]
(5)
Ochrona gatunków dzikiego ptactwa występujących naturalnie na europejskim terytorium państw członkowskich jest konieczna do osiągnięcia celów [Unii Europejskiej] w zakresie poprawy warunków życia i zrównoważonego rozwoju”.
Artykuł 1 ust. 1 tej dyrektywy ma następujące brzmienie:
„Niniejsza dyrektywa odnosi się do ochrony wszystkich gatunków ptactwa występujących naturalnie w stanie dzikim na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się traktat. Ma ona na celu ochronę tych gatunków, gospodarowanie nimi oraz ich kontrolę i ustanawia reguły ich eksploatacji”.
Artykuł 2 wspomnianej dyrektywy stanowi:
„Państwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne środki w celu zachowania populacji gatunków określonych w art. 1 na poziomie, który odpowiada w szczególności wymogom ekologicznym, naukowym i kulturowym, mając na uwadze wymogi ekonomiczne i rekreacyjne lub w celu dostosowania populacji tych gatunków do tego poziomu”.
Artykuł 5 tej dyrektywy brzmi następująco:
„Bez uszczerbku dla art. 7 i 9 państwa członkowskie podejmują niezbędne środki w celu ustanowienia powszechnego systemu ochrony dla wszystkich gatunków ptactwa określonych w art. 1, zabraniającego w szczególności:
a)
umyślnego zabijania lub chwytania jakimikolwiek metodami;
[…]”.
Artykuł 7 ust. 1 i 3 dyrektywy ptasiej przewiduje:
„1.   Z uwagi na ich poziom populacji, rozmieszczenie geograficzne oraz wskaźnik reprodukcji w całej [Unii] można polować, w ramach określonych w ustawodawstwie krajowym, na gatunki wymienione w załączniku II. Państwa członkowskie zapewniają, aby polowanie na te gatunki nie zagrażało wysiłkom podejmowanym w celu ich ochrony na obszarze ich występowania.
[…]
3.   Na gatunki określone w załączniku II część B można polować jedynie w państwach członkowskich, w przypadku których są one wskazane”.
Część B załącznika II do tej dyrektywy wymienia między innymi następujące gatunki: Turdus merula (kos zwyczajny), Turdus pilaris (kwiczoł), Turdus philomelos (drozd śpiewak), Turdus iliacus (droździk) i Turdus viscivorus (paszkot).
Artykuł 8 ust. 1 wspomnianej dyrektywy stanowi:
„W odniesieniu do polowania, chwytania lub zabijania ptactwa na mocy niniejszej dyrektywy państwa członkowskie zabraniają wykorzystywania wszelkich środków, sposobów lub metod wykorzystywanych do nieselektywnego lub prowadzonego na dużą skalę chwytania lub zabijania ptactwa, lub mogących spowodować lokalne zanikanie gatunków, w szczególności tych wymienionych w załączniku IV lit. a)”.
Wśród środków chwytania, o których mowa w załączniku IV lit. a) do tej dyrektywy, znajdują się lepy.
Artykuł 9 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej stanowi:
„1.   Państwa członkowskie mogą odstąpić od przepisów art. 5–8, jeśli nie ma innego zadowalającego rozwiązania, z następujących przyczyn:
[…]
c)
w celu zezwolenia, przy zachowaniu ściśle nadzorowanych warunków oraz na zasadach selektywnych, na chwytanie, przetrzymywanie lub inne legalne [rozsądne] wykorzystywanie niektórych ptaków w małych ilościach.
2.   Odstępstwa, o których mowa w ust. 1, muszą określać:
a)
gatunki, do których odstępstwa mają zastosowanie;
b)
dozwolone środki, sposoby lub metody chwytania lub zabijania;
c)
warunki ryzyka oraz okoliczności czasu i miejsca, w których przypadku takie odstępstwa mogą być przyznane;
d)
organ uprawniony do stwierdzania, że wymagane warunki zostały spełnione, oraz do decydowania, jakie środki, sposoby lub metody mogą być wykorzystywane, w ramach jakich limitów i przez kogo;
e)
kontrole, jakie będą przeprowadzone”.
Prawo francuskie
Tytuł II księgi IV code de l’environnement (kodeksu ochrony środowiska), dotyczący polowań, zawiera między innymi rozdział IV, zatytułowany „Wykonywanie polowania”, podzielony na sześć sekcji, z których sekcja 3 poświęcona jest „[m]etod[om] i środk[om] łowieckim”. Artykuł L.424‑4 tego kodeksu, znajdujący się we wspomnianej sekcji, stanowi:
„W sezonie łowieckim zezwolenie uprawnia osobę, która je uzyskała, do polowania w dzień – z bronią, par force lub pod pierzem, zgodnie z typologią ustaloną w rozporządzeniach ministra właściwego w zakresie polowań. Dzień oznacza czas, który rozpoczyna się godzinę przed wschodem słońca w prefekturze departamentu i kończy godzinę po zachodzie słońca.
[…]
Aby umożliwić w ściśle nadzorowanych warunkach i w sposób selektywny polowanie w małych ilościach na niektóre ptaki migrujące, minister właściwy w zakresie polowań zezwala, na warunkach, które określa, na stosowanie tradycyjnych metod i środków łowieckich stanowiących odstępstwo od metod i środków łowieckich dozwolonych na mocy akapitu pierwszego.
[…]
Lepy są zakładane godzinę przed wschodem słońca i usuwane przed godziną jedenastą.
Wszystkie inne środki łowieckie, włącznie z samolotem i pojazdami silnikowymi, są zakazane, nawet jako środki nagonki.
[…]”.
Artykuł 1 arrêté du secrétaire d’État auprès du Premier ministre, chargé de l’environnement et de la prévention des risques technologiques et naturels majeurs, du 17 août 1989, relatif à l’emploi des gluaux pour la capture des grives et des merles destinés à servir d’appelants dans les départements des Alpes‑de‑Haute‑Provence, des Alpes‑Maritimes, des Bouches‑du‑Rhône, du Var et de Vaucluse (rozporządzenia sekretarza stanu w kancelarii premiera ds. środowiska oraz zapobiegania poważnym zagrożeniom technologicznym i naturalnym z dnia 17 sierpnia 1989 r. w sprawie stosowania lepów przeznaczonych do chwytania drozdów i kosów w celu ich użycia jako wabików w departamentach Alpy Górnej Prowansji, Alpy Nadmorskie, Delta Rodanu, Var i Vaucluse) (JORF z dnia 13 września 1989 r., s. 11560, zwanego dalej „rozporządzeniem z dnia 17 sierpnia 1989 r.”) przewiduje:
„W departamentach Alpy Górnej Prowansji, Alpy Nadmorskie, Delta Rodanu, Var i Vaucluse zezwala się na stosowanie lepów do selektywnego chwytania w małych ilościach oraz w określonych poniżej ściśle kontrolowanych warunkach paszkotów, kwiczołów, droździków, drozdów śpiewaków i kosów zwyczajnych w celu ich użycia jako wabików do celów osobistych, ponieważ nie ma innego zadowalającego rozwiązania”.
Zgodnie z art. 4 akapit pierwszy tego rozporządzenia:
„Lepy mogą pozostawać na swoim miejscu wyłącznie w obecności myśliwego. Schwytany ptak zostaje bezzwłocznie oczyszczony”.
Artykuł 6 wspomnianego rozporządzenia stanowi:
„Maksymalna liczba ptaków, które mogą być schwytane w danym sezonie oraz, w stosownych przypadkach, przepisy techniczne właściwe dla danego departamentu są ustalane co roku przez ministra właściwego w zakresie polowań”.
Artykuł 11 tego rozporządzenia wyjaśnia:
„Każda zwierzyna łowna inna niż paszkoty, kwiczoły, droździki, drozdy śpiewaki i kosy zwyczajne, schwytana przypadkowo, jest bezzwłocznie oczyszczana i wypuszczana”.
Na podstawie rozporządzenia z dnia 17 sierpnia 1989 r., ministre d’État, ministre de la Transition écologique et solidaire (minister stanu, minister ds. transformacji ekologicznej i solidarnościowej) ustalił w rozporządzeniach z dnia 24 września 2018 r. na, odpowiednio, 2900 w departamencie Alpy Górnej Prowansji, 400 w departamencie Alpy Nadmorskie, 11400 w departamencie Delta Rodanu, 15600 w departamencie Vaucluse i 12200 w departamencie Var maksymalną dopuszczalną liczbę drozdów i kosów zwyczajnych, które mogą zostać schwytane w sezonie łowieckim 2018–2019 w celu ich użycia jako wabików.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
Stowarzyszenie One Voice wniosło do Conseil d’État (rady stanu) pięć skarg o stwierdzenie nieważności rozporządzeń z dnia 24 września 2018 r. oraz o nakazanie ministre de la Transition écologique et solidaire (ministrowi ds. transformacji ekologicznej i solidarnościowej) uchylenia rozporządzenia z dnia 17 sierpnia 1989 r. Stowarzyszenie Ligue pour la protection des oiseaux wniosło do tego samego sądu pięć skarg o stwierdzenie nieważności rozporządzeń z dnia 24 września 2018 r. Skargi te zostały połączone przez sąd odsyłający.
Na poparcie skarg skarżący w postępowaniu głównym podnieśli zasadniczo, że rozporządzenie z dnia 17 sierpnia 1989 r., na podstawie którego zostały wydane rozporządzenia z dnia 24 września 2018 r., narusza przepisy art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej, w szczególności w zakresie, w jakim zezwala na stosowanie tradycyjnego nieselektywnego sposobu polowania, a mianowicie stosowania lepów, nie uzasadniając przy tym, dlaczego brak jest innego, zadowalającego rozwiązania. Ponadto stowarzyszenie Ligue pour la protection des oiseaux twierdzi, że rozporządzenia z dnia 24 września 2018 r. naruszają również tę dyrektywę w zakresie, w jakim zezwalają na pozyskiwanie ptaków w warunkach, które nie są ściśle kontrolowane, i bez wykazania, że dozwolone pozyskiwania ograniczają się do małych ilości.
Sąd odsyłający wskazuje w pierwszej kolejności, że w wyroku z dnia 27 kwietnia 1988 r., Komisja/Francja (
252/85
,
EU:C:1988:202
) Trybunał orzekł, że przepisy rozporządzenia z dnia 27 lipca 1982 r., od których nie różnią się zasadniczo przepisy rozporządzenia z dnia 17 sierpnia 1989 r., były zgodne z wymogami dyrektywy 79/409, a w szczególności – że nie naruszały wymogu „rozsądnego wykorzystywania niektórych ptaków w małych ilościach” z uwagi na „bardzo precyzyjny charakter” części normatywnej, którą przewidują.
Sąd ten jednak zauważa, że w wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., Komisja/Malta (
C‑557/15
,
EU:C:2018:477
), wydanym po wejściu w życie art. 3 TUE i art. 37 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), Trybunał orzekł, że ustawodawstwo krajowe zezwalające na stosowanie innej tradycyjnej metody polowania nie spełniało jednej z przesłanek wymaganych w myśl art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej, aby móc stanowić odstępstwo od art. 8 tej dyrektywy, a mianowicie selektywnego charakteru metody chwytania, opierając się na istnieniu „przyłowu” i nie precyzując jego skali.
W tym kontekście sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie zezwalały na wykorzystywanie środków, sposobów lub metod chwytania lub zabijania, które mogłyby prowadzić – choćby w minimalnym stopniu i wyłącznie tymczasowo – do przyłowu. W przypadku odpowiedzi przeczącej należałoby ustalić, jakie kryteria – mając w szczególności na uwadze ograniczone proporcje lub skalę przyłowu, co do zasady nieśmiercionośny charakter dozwolonej metody polowania oraz obowiązek uwolnienia przypadkowo schwytanych okazów bez poważnych uszkodzeń – można przyjąć, aby uznać, że kryterium selektywności ustanowione w tych przepisach zostało spełnione.
W drugiej kolejności sąd odsyłający podkreśla, że o ile w wyroku z dnia 27 kwietnia 1988 r., Komisja/Francja (
252/85
,
EU:C:1988:202
) Trybunał również orzekł, że stosowanie lepów do chwytania drozdów, tradycyjnej metody polowania stosowanej w niektórych departamentach francuskich, nie naruszało wymogów dyrektywy 79/409, powtórzonych w dyrektywie ptasiej, o tyle uznał on jednak w wyroku z dnia 21 czerwca 2018 r., Komisja/Malta (
C‑557/15
,
EU:C:2018:477
), że przepisy art. 9 tej ostatniej dyrektywy wymagają precyzyjnego i odpowiedniego uzasadnienia braku innego, zadowalającego rozwiązania dla odstępstwa przyznanego przez państwo członkowskie.
Ponieważ w rozporządzeniu z dnia 17 sierpnia 1989 r. stwierdza się, że ze względu na fakt, iż metoda polowania z użyciem lepów w rozpatrywanych departamentach ma charakter tradycyjny, „nie ma innego zadowalającego rozwiązania”, sąd odsyłający dąży zatem do ustalenia, czy dyrektywę ptasią należy interpretować w ten sposób, że cel polegający na ochronie stosowania tradycyjnych metod i środków polowania na ptaki dla celów rekreacyjnych i w zakresie, w jakim spełnione są wszystkie inne przesłanki ustanowione dla takiego odstępstwa w art. 9 ust. 1 lit. c) tej dyrektywy, może sam w sobie uzasadniać brak innego zadowalającego rozwiązania w rozumieniu art. 9 ust. 1 wspomnianej dyrektywy, zezwalając tym samym na odstąpienie od ogólnego zakazu stosowania tych metod i środków łowieckich, ustanowionego w jej art. 8.
W tych okolicznościach Conseil d’État (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy przepisy [art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej] należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie zezwalały na stosowanie środków, sposobów lub metod chwytania lub zabijania, które mogłyby prowadzić – choćby w minimalnym stopniu i wyłącznie tymczasowo – do przyłowu? Jeśli tak, jakie kryteria – mając w szczególności na uwadze ograniczone proporcje lub skalę przyłowu, co do zasady nieśmiercionośny charakter dozwolonej metody polowania oraz obowiązek uwolnienia przypadkowo schwytanych okazów bez poważnych uszkodzeń – można przyjąć, aby uznać, że kryterium selektywności ustanowione w tych przepisach zostało spełnione?
2)
Czy dyrektywę [ptasią] należy interpretować w ten sposób, że cel polegający na ochronie stosowania tradycyjnych metod i środków polowania na ptaki dla celów rekreacyjnych i w zakresie, w jakim spełnione są wszystkie inne przesłanki ustanowione w [art. 9 ust. 1 lit. c) tej dyrektywy] może uzasadniać brak innego zadowalającego rozwiązania, w rozumieniu [art. 9 ust. 1 tej dyrektywy], zezwalając tym samym na odstąpienie od ogólnego zakazu stosowania tych metod i środków łowieckich, ustanowionego w art. 8 ust. tej dyrektywy?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W przedmiocie pytania drugiego
Poprzez pytanie drugie, które należy zbadać w pierwszej kolejności, sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej należy interpretować w ten sposób, że tradycyjny charakter metody chwytania ptactwa jest sam w sobie wystarczający do wykazania, że nie można zastąpić tej metody innym zadowalającym rozwiązaniem w rozumieniu tego przepisu.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału w celu umożliwienia właściwym władzom korzystania z odstępstw przewidzianych w art. 9 dyrektywy ptasiej wyłącznie w sposób zgodny z prawem Unii krajowe ramy ustawodawcze i wykonawcze powinny być ukształtowane w taki sposób, aby wykonanie zawartych w nich przepisów dotyczących odstępstw odpowiadało zasadzie pewności prawa. Wobec tego uregulowanie krajowe mające zastosowanie w tej dziedzinie musi wskazywać kryteria odstępstwa w sposób jasny i precyzyjny oraz zobowiązywać władze odpowiedzialne za ich stosowanie do uwzględnienia tych kryteriów. Ponieważ chodzi o system stosowania odstępstw, podlegający ścisłej wykładni i w którym ciężar dowodu zaistnienia warunków wymaganych dla każdego odstępstwa spoczywa na władzach, które podejmują decyzję w tym przedmiocie, państwa członkowskie są zobowiązane do zagwarantowania, że każda interwencja dotycząca gatunków chronionych będzie podejmowana wyłącznie na podstawie decyzji zawierających precyzyjne i odpowiednie uzasadnienie, uwzględniające przyczyny, warunki i wymogi, o których mowa w art. 9 ust. 1 i 2 tej dyrektywy (wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Komisja/Malta,
C‑557/15
,
EU:C:2018:477
, pkt
).
W szczególności dowody wykazujące, że przesłanki wymagane do zastosowania odstępstwa od systemu ochrony ustanowionego w dyrektywie ptasiej są spełnione, muszą opierać się na utrwalonej wiedzy naukowej. Najlepsza odpowiednia wiedza musi zatem pozostawać w dyspozycji władz w chwili udzielania przez nie zezwoleń [wyrok z dnia 23 kwietnia 2020 r., Komisja/Finlandia (Wiosenny odstrzał samców edredona),
C‑217/19
,
EU:C:2020:291
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
Ponadto o ile uregulowanie krajowe obowiązujące w dziedzinie ochrony dzikiego ptactwa, którego celem jest zastosowanie systemu odstępstw przewidzianego w art. 9 dyrektywy ptasiej, powinno wskazywać kryteria odstępstwa w sposób jasny i precyzyjny oraz zobowiązywać właściwy organ do sprawdzenia, czy nie ma innego zadowalającego rozwiązania w rozumieniu tego artykułu, o tyle uzasadnienie przyjęte w ramach wykonywania tego systemu odstępstw powinno wskazywać, że przesłanka dotycząca nieistnienia innego zadowalającego rozwiązania jest spełniona (zob. podobnie wyrok z dnia 21 czerwca 2018 r., Komisja/Malta,
C‑557/15
,
EU:C:2018:477
, pkt
,
).
W tych okolicznościach nie można uznać, że uregulowanie krajowe stosujące system odstępstw przewidziany w art. 9 dyrektywy ptasiej spełnia przesłanki dotyczące obowiązku uzasadnienia, które wynikają z art. 9 ust. 2 tej dyrektywy, jeżeli zawiera jedynie wskazanie, zgodnie z którym nie istnieje inne zadowalające rozwiązanie, i wskazanie to nie jest poparte szczegółowym uzasadnieniem, opartym na najlepszej, odpowiedniej wiedzy naukowej, podającym powody, dla których właściwy organ doszedł do wniosku, że wszystkie przesłanki umożliwiające zastosowanie odstępstwa, w rozumieniu art. 9 wspomnianej dyrektywy, są spełnione, w tym przesłanka dotycząca nieistnienia innego zadowalającego rozwiązania.
W drugiej kolejności należy przypomnieć, że Trybunał orzekł już, iż polowanie na dzikie ptaki prowadzone w celach rekreacyjnych spełniające warunki określone w dyrektywie ptasiej może stanowić „legalne [rozsądne] wykorzystywanie”, na które ta dyrektywa zezwala [wyrok z dnia 23 kwietnia 2020 r., Komisja/Finlandia (Wiosenny odstrzał samców edredona),
C‑217/19
,
EU:C:2020:291
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo]. Pojęcie „legalnego [rozsądnego] wykorzystywania” może również obejmować tradycyjne metody polowania, ponieważ, jak wskazuje art. 2 wspomnianej dyrektywy, państwa członkowskie przy podejmowaniu środków, o których mowa w tym artykule, powinny brać pod uwagę wymogi rekreacyjne.
Jednakże nawet jeśli ten art. 2 dyrektywy ptasiej zachęca państwa członkowskie do jej wdrożenia z uwzględnieniem wymogów ekologicznych, naukowych i kulturowych, jak również wymogów ekonomicznych i rekreacyjnych, to należy stwierdzić, że główny cel tej dyrektywy stanowi ochrona ptactwa.
W tym względzie Trybunał wielokrotnie orzekał, że utrzymanie tradycyjnej działalności nie stanowi autonomicznego odstępstwa od systemu ochrony ustanowionego w dyrektywie ptasiej [zob. podobnie wyroki: z dnia 8 lipca 1987 r., Komisja/Belgia,
247/85
,
EU:C:1987:339
, pkt
; z dnia 28 lutego 1991 r., Komisja/Niemcy
C‑57/89
,
EU:C:1991:89
, pkt
; z dnia 23 kwietnia 2020 r., Komisja/Finlandia (Wiosenny odstrzał samców edredona),
C‑217/19
,
EU:C:2020:291
, pkt
].
Metody polowania są bowiem często związane z miejscową tradycją lub praktyką, w związku z czym gdyby cel polegający na zachowaniu ich jako takich stanowił autonomiczną podstawę odstępstwa, prowadziłoby to do udzielania zezwoleń na dużą liczbę praktyk sprzecznych z wymogami art. 9 dyrektywy ptasiej. Takie podejście stałoby w sprzeczności ze ścisłą wykładnią, która powinna przeważać w przypadku tego przepisu.
Należy również przypomnieć, że w przypadku gdy właściwy organ ma za zadanie zweryfikować brak innych zadowalających rozwiązań, powinien on porównać różne rozwiązania spełniające przesłanki systemu odstępstw ustanowionego w art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej w celu ustalenia tego, które wydaje się najbardziej zadowalające [zob. podobnie wyrok z dnia 23 kwietnia 2020 r., Komisja/Austria (Wiosenne polowanie na słonki),
C‑161/19
, niepublikowany,
EU:C:2020:290
, pkt
–
i przytoczone tam orzecznictwo].
W tym względzie Fédération nationale des Chasseurs i rząd francuski podnoszą, że hodowla gatunków rozpatrywanych w postępowaniu głównym nie może stanowić zadowalającego rozwiązania, biorąc pod uwagę jej koszt i obowiązujące przepisy, które zakazują handlu tymi gatunkami.
Jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 36 opinii, należy wziąć pod uwagę art. 13 TFUE, zgodnie z którym Unia i państwa członkowskie w pełni uwzględniają wymagania w zakresie dobrostanu zwierząt przy formułowaniu i wykonywaniu jej polityki. Wynika z tego, że zadowalający charakter rozwiązań alternatywnych należy oceniać w świetle racjonalnych opcji i najlepszych dostępnych technologii (zob. analogicznie wyrok z dnia 9 marca 2010 r., ERG i in.,
C‑379/08 i C‑380/08
,
EU:C:2010:127
, pkt
).
W tym względzie Trybunał orzekł już, że hodowla i reprodukcja w niewoli gatunków chronionych może stanowić inne zadowalające rozwiązanie, jeżeli okażą się one możliwe (wyrok z dnia 12 grudnia 1996 r., LRBPO i AVES,
C‑10/96
,
EU:C:1996:504
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo) oraz że transport ptaków schwytanych lub przetrzymywanych zgodnie z prawem stanowi również rozsądne wykorzystywanie w rozumieniu dyrektywy 79/409 (wyrok z dnia 8 lipca 1987 r., Komisja/Belgia,
247/85
,
ECLI:EU:C:1987:339
, pkt
). Podobnie okoliczność, że hodowla i reprodukcja danych gatunków w niewoli nie są jeszcze wykonalne na dużą skalę na podstawie uregulowania krajowego, nie może sama w sobie podważyć znaczenia tych innych rozwiązań (zob. podobnie wyrok z dnia 12 grudnia 1996 r., LRBPO i AVES,
C‑10/96
,
EU:C:1996:504
, pkt
).
Wynika stąd, jak w istocie zauważyła rzecznik generalna w pkt 30 i 38 opinii, że wydaje się, iż istnieją inne opcje spełniające wymóg przewidziany w art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej.
Ponadto o ile chwytanie ptaków za pomocą lepów samo w sobie wchodzi w zakres działalności łowieckiej, o tyle stanowi ono jedynie etap wstępny względem innych metod pozyskiwania, ponieważ schwytane w ten sposób ptaki mają służyć jako wabiki w celu przyciągnięcia innych ptaków tego samego gatunku, które się z kolei odstrzeliwuje.
Otóż sam fakt, że inna metoda chwytania wymagałaby dostosowania i w konsekwencji odejścia od pewnych tradycyjnych rozwiązań, nie wystarcza do uznania, że nie istnieje „inne zadowalające rozwiązanie” w rozumieniu art. 9 ust. 1 dyrektywy ptasiej (zob. podobnie wyrok z dnia 12 grudnia 1996 r., LRBPO i AVES,
C‑10/96
,
EU:C:1996:504
, pkt
).
W świetle powyższych rozważań na pytanie drugie należy odpowiedzieć, iż art. 9 ust. 1 i 2 dyrektywy ptasiej należy interpretować w ten sposób, że tradycyjny charakter metody chwytania ptactwa nie jest sam w sobie wystarczający do wykazania, że nie można zastąpić tej metody innym zadowalającym rozwiązaniem w rozumieniu tego przepisu.
W przedmiocie pytania pierwszego
Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży w istocie do ustalenia, czy art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które zezwala, w drodze odstępstwa od art. 8 tej dyrektywy, na stosowanie metody chwytania ptaków pociągającej za sobą przyłów w niewielkich ilościach i w ograniczonym czasie.
Należy zauważyć, że pytanie to wymaga dokonania wykładni przesłanki, o której mowa w art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej, zgodnie z którą chwytanie, przetrzymywanie lub rozsądne wykorzystywanie niektórych ptaków powinno odbywać się na zasadach selektywnych.
W tej kwestii strony, które przedstawiły uwagi na piśmie, odniosły się do wyroków: z dnia 27 kwietnia 1988 r., Komisja/Francja (
252/85
,
EU:C:1988:202
); z dnia 9 grudnia 2004 r., Komisja/Hiszpania (
C‑79/03
,
EU:C:2004:782
); z dnia 21 czerwca 2018 r., Komisja/Malta (
C‑557/15
,
EU:C:2018:477
).
W tym względzie należy przede wszystkim podkreślić, że w pierwszym z tych wyroków, mimo że Trybunał stwierdził „bardzo precyzyjny charakter” obowiązujących przepisów krajowych, a w szczególności istnienie „znacznej liczby restrykcyjnych warunków” dotyczących udzielania zezwoleń na chwytanie, to ograniczył się do stwierdzenia, że dowody przedstawione przez Komisję Europejską nie pozwalały uzasadnić twierdzeń tej instytucji, zgodnie z którymi przepisy zainteresowanego państwa członkowskiego naruszały wymogi dyrektywy 79/409 (zob. podobnie wyrok z dnia 27 kwietnia 1988 r., Komisja/Francja,
252/85
,
EU:C:1988:202
, pkt
,
), nie badając jednak w sposób szczególny i wyraźny części normatywnej przepisów odnoszących się do chwytania w świetle kryterium selektywności. W związku z tym wyroku tego nie można rozumieć w ten sposób, że wprost potwierdził on wspomniane przepisy w świetle tego kryterium.
Następnie, jeśli chodzi o drugi z wyroków, uregulowanie krajowe rozpatrywane w sprawie zakończonej tym wyrokiem, które umożliwiało szczególną formę polowań z użyciem lepów, było mniej rygorystyczne niż to rozpatrywane w postępowaniu głównym, w związku z czym rozwiązanie przyjęte we wspomnianym wyroku nie może zostać zastosowane w niniejszej sprawie.
Wreszcie w trzecim z przywołanych wyroków zainteresowane państwo członkowskie samo uznało nieselektywny charakter metody chwytania dozwolonej w swoich przepisach.
Przypomniawszy powyższe – z brzmienia art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej wynika, że państwa członkowskie mogą odstąpić od ustanowionego w art. 8 tej dyrektywy zakazu stosowania metod chwytania wymienionych w lit. a) załącznika IV do tej dyrektywy między innymi pod warunkiem, że metody te umożliwiają chwytanie niektórych ptaków „na zasadach selektywnych”.
Należy zauważyć, że art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej nie precyzuje, w jaki sposób należy rozumieć tę przesłankę. Ponadto analiza różnych wersji językowych tego przepisu również nie dostarcza – jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 53 i 54 opinii – wskazówek co do znaczenia, w jakim należy rozumieć pojęcie „selektywności”.
Ponieważ art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej nie zawiera żadnego odesłania do prawa krajowego, należy stwierdzić, że pojęcie „selektywności” stanowi autonomiczne pojęcie prawa Unii, które należy interpretować w sposób jednolity na jej terytorium [zob. analogicznie wyrok z dnia 25 czerwca 2020 r., A i in. (Turbiny wiatrowe w Aalter i Nevele),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, pkt
]. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględnić nie tylko jego brzmienie, ale również kontekst, w jakim został on ustanowiony, oraz cele, do których realizacji zmierza akt, którego przepis ten jest częścią (wyrok z dnia 9 października 2019 r., BGL BNP Paribas,
C‑548/18
,
EU:C:2019:848
, pkt
).
Jeśli chodzi w pierwszej kolejności o pojęcie „selektywności”, należy zauważyć, że obejmuje ono w potocznym znaczeniu tego słowa wszystko, co składa się na wybór, to znaczy proces, za pomocą którego w ramach danej grupy pewne elementy są wybierane lub brane pod uwagę, z wyłączeniem innych, ze względu na określone cechy.
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o kontekst, w jaki wpisuje się art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej, należy przypomnieć, że art. 5 lit. a) tej dyrektywy ustanawia, bez uszczerbku dla jej art. 7 i 9, ogólny zakaz, bez względu na stosowaną metodę, umyślnego zabijania lub chwytania gatunków ptactwa, o których mowa w art. 1 wspomnianej dyrektywy. W tym kontekście art. 8 ust. 1 tej dyrektywy przewiduje, że państwa członkowskie zabraniają „wykorzystywania wszelkich środków, sposobów lub metod wykorzystywanych do nieselektywnego lub na dużą skalę chwytania lub zabijania ptactwa lub mogących spowodować lokalne zanikanie gatunków, w szczególności tych wymienionych w załączniku IV lit. a)”, wśród których znajduje się stosowanie lepów.
Z przepisów tych wynika, jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 21 opinii, że dyrektywa ptasia zakazuje co do zasady stosowania metody chwytania polegającej na stosowaniu lepów.
Możliwość wprowadzenia odstępstw przewidziana w art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej jest zatem korelatem zakazu stosowania nieselektywnych metod pozyskiwania przewidzianego w art. 8 ust. 1 tej dyrektywy, a w szczególności metod wymienionych w załączniku IV lit. a) do wspomnianej dyrektywy.
W ostatniej kolejności, odnośnie do celów realizowanych przez dyrektywę ptasią, należy podkreślić, że jak wynika z motywów 3 i 5 tej dyrektywy, „ochrona gatunków dzikiego ptactwa, występujących naturalnie na europejskim terytorium państw członkowskich, jest konieczna do osiągnięcia celów [Unii] w zakresie poprawy warunków życia i zrównoważonego rozwoju” oraz że zmniejszanie się liczebności populacji tych gatunków stanowi „poważne zagrożenie dla ochrony środowiska naturalnego, w szczególności dla jego równowagi biologicznej”.
Aby zaradzić takiemu zagrożeniu, art. 1 ust. 1 dyrektywy ptasiej uściśla, że dyrektywa ta, która „odnosi się do ochrony wszystkich gatunków ptactwa występujących naturalnie w stanie dzikim na europejskim terytorium państw członkowskich, do którego stosuje się traktat”, ma na celu „ochronę tych gatunków, gospodarowanie nimi oraz ich kontrolę i ustanawia reguły ich eksploatacji”.
Co więcej, wspomniana dyrektywa wpisuje się w ramy przewidziane zarówno w art. 3 TUE, jak i w art. 37 karty, zgodnie z którymi zasadniczo Unia działa na rzecz trwałego rozwoju i zapewnia wysoki poziom ochrony środowiska.
Ponadto z przepisów art. 9 dyrektywy ptasiej, które wspominają o ścisłej kontroli przewidzianego w tym artykule odstępstwa i o selektywnych zasadach chwytania, jak też z ogólnej zasady proporcjonalności wynika, że odstępstwo, z którego dane państwo członkowskie chce skorzystać, musi być proporcjonalne do potrzeb, które je uzasadniają [wyrok z dnia 23 kwietnia 2020 r., Komisja/Finlandia (Wiosenny odstrzał samców edredona),
C‑217/19
,
EU:C:2020:291
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo].
W konsekwencji w ramach oceny selektywności metody chwytania w rozumieniu art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej należy wziąć pod uwagę nie tylko warunki wykonywania tej metody i skalę przyłowu, jaki ona implikuje w odniesieniu do ptaków niepożądanych, lecz również jej ewentualny wpływ na gatunki schwytane pod kątem doznanych uszkodzeń, biorąc pod uwagę cele ochrony realizowane przez tę dyrektywę.
W tym względzie należy dokonać rozróżnienia w zależności od tego, czy metoda chwytania ma charakter śmiercionośny, czy też nie. O ile w pierwszym wypadku należy przyjąć raczej rygorystyczną koncepcję przesłanki selektywności, o tyle w drugim wypadku przesłankę tę można uznać za spełnioną w przypadku przyłowu, pod warunkiem jednak, że gatunki niepożądane w ramach tej metody są chwytane w niewielkich ilościach przez określony czas oraz że mogą być wypuszczane bez uszkodzeń innych niż znikome.
Tak więc o ile okoliczność, że metoda chwytania co do zasady nieśmiercionośna pociąga za sobą przyłów, nie pozwala sama w sobie na wykazanie nieselektywnego charakteru tej metody, o tyle ilość przyłowu, jak również zakres ewentualnego wpływu na gatunki docelowe i niepożądane świadczą o poziomie selektywności takiej metody.
Zarówno z brzmienia art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej w związku z art. 8 ust. 1 tej dyrektywy, z celów tej dyrektywy, jak i z ram, w które się ona wpisuje, a które tworzą przepisy art. 3 TUE, art. 37 karty, art. 191 ust. 2 akapit pierwszy TFUE i art. 13 TFUE, dotyczący dobrostanu zwierząt, wynika, że przesłankę selektywności, o której mowa w art. 9 ust. 1 lit. c) tej dyrektywy, należy rozumieć w ten sposób, że może być ona spełniona w przypadku nieśmiercionośnej metody chwytania pociągającej za sobą przyłów jedynie wówczas, gdy skala tego przyłowu jest ograniczona, to znaczy dotyczy bardzo ograniczonej liczby przypadkowo schwytanych okazów w ograniczonym czasie, oraz gdy okazy te można wypuścić bez uszkodzeń innych niż znikome.
W niniejszej sprawie sąd odsyłający podkreśla, że metoda chwytania rozpatrywana w postępowaniu głównym jest „co do zasady” nieśmiercionośna i prowadzi do przyłowu jedynie w niewielkich ilościach i w bardzo ograniczonym czasie. Ponadto art. 11 rozporządzenia z dnia 17 sierpnia 1989 r. przewiduje, że każdy ptak, który jest przedmiotem przyłowu, „jest bezzwłocznie oczyszczan[y] i wypuszczan[y]”.
Jednakże, jak zwrócili uwagę zarówno skarżący w postępowaniu głównym, jak i Komisja, oraz jak zauważyła rzecznik generalna w pkt 51 i 64 opinii, jest bardzo prawdopodobne, z zastrzeżeniem ustaleń dokonanych ostatecznie przez sąd odsyłający, że pomimo oczyszczania schwytane ptaki odnoszą nieodwracalne uszkodzenia, ponieważ z samej swej natury lepy mogą uszkadzać pióra wszystkich schwytanych ptaków.
W tym względzie należy przypomnieć, po pierwsze, że z orzecznictwa przedstawionego w pkt 30 niniejszego wyroku wynika, iż w chwili udzielania zezwoleń właściwe władze powinny dysponować najlepszą wiedzą naukową pozwalającą dowieść, że zostały spełnione przesłanki wymagane do odstąpienia od systemu ochrony ustanowionego w dyrektywie ptasiej.
Po drugie, po przyznaniu odstępstw właściwe organy powinny, zgodnie z art. 9 ust. 2 lit. e) tej dyrektywy, przeprowadzić niezbędne kontrole w celu upewnienia się, że przyłów jest jak najbardziej zbliżony do przewidywanych poziomów i nie powoduje uszkodzeń innych niż znikome.
Z powyższego wynika, że wymogu selektywności przewidzianego w art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej nie spełnia nieśmiercionośna metoda chwytania, która pociąga za sobą przyłów, jeśli przyłów ten, nawet w niewielkich ilościach i w ograniczonym czasie, może spowodować u gatunków niepożądanych, które zostały schwytane, uszkodzenia inne niż znikome.
W świetle powyższych rozważań na pytanie pierwsze należy odpowiedzieć, że art. 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy ptasiej należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które zezwala, w drodze odstępstwa od art. 8 tej dyrektywy, na metodę chwytania pociągającą za sobą przyłów, gdy przyłów ten, nawet w niewielkich ilościach i w ograniczonym czasie, może spowodować u gatunków niepożądanych, które zostały schwytane, uszkodzenia inne niż znikome.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:

1)
Artykuł 9 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa należy interpretować w ten sposób, że tradycyjny charakter metody chwytania ptactwa nie jest sam w sobie wystarczający do wykazania, że nie można zastąpić tej metody innym zadowalającym rozwiązaniem w rozumieniu tego przepisu.

2)
Artykuł 9 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2009/147 należy interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, które zezwala, w drodze odstępstwa od art. 8 tej dyrektywy, na metodę chwytania pociągającą za sobą przyłów, gdy przyłów ten, nawet w niewielkich ilościach i w ograniczonym czasie, może spowodować u gatunków niepożądanych, które zostały schwytane, uszkodzenia inne niż znikome.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.