CELEX: 62014TJ0732
Politique étrangère et de sécurité commune
Mesures restrictives prises eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine
Inscription puis maintien du nom de la requérante sur la liste des entités auxquelles s’appliquent des mesures restrictives
Erreur d’appréciation
Obligation de motivation
Droits de la défense
Droit à une protection juridictionnelle effective
Droit de propriété
Droit d’exercer une activité économique

Antécédents du litige
La requérante, Sberbank of Russia OAO, est une banque de détail russe établie à Moscou (Russie), fournissant des services bancaires à des clients nationaux et internationaux.
Le 20 février 2014, le Conseil de l’Union européenne a condamné dans les termes les plus fermes le recours à la violence en Ukraine. Il a appelé à l’arrêt immédiat de la violence ainsi qu’au plein respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales en Ukraine. Le Conseil a également envisagé l’instauration de mesures restrictives à l’encontre des personnes responsables des violations des droits de l’homme, des violences et du recours excessif à la force.
Lors d’une réunion extraordinaire qui s’est tenue le 3 mars 2014, le Conseil a condamné les actes d’agression des forces armées russes, qui constituaient une violation manifeste de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de l’Ukraine ainsi que l’autorisation donnée par le Soviet Federatsii Federal’nogo Sobrania Rossiskoï Federatsii (Conseil de la Fédération de l’Assemblée fédérale de la Fédération de Russie), le 1
er
mars 2014, de recourir aux forces armées sur le territoire de l’Ukraine. L’Union européenne a appelé la Fédération de Russie à ramener immédiatement ses forces armées vers leurs lieux de stationnement permanent, conformément à ses obligations internationales.
Le 5 mars 2014, le Conseil a adopté des mesures restrictives axées sur le gel et la récupération de fonds détournés appartenant à l’État ukrainien.
Le 6 mars 2014, les chefs d’État ou de gouvernement de l’Union ont entériné les conclusions du Conseil adoptées le 3 mars 2014. Ils ont condamné fermement la violation par la Fédération de Russie, sans qu’il y ait eu provocation, de la souveraineté et de l’intégrité territoriale de l’Ukraine et ils ont appelé la Fédération de Russie à ramener immédiatement ses forces armées vers leurs lieux de stationnement permanent, conformément aux accords applicables. Les chefs d’État ou de gouvernement de l’Union ont déclaré que toute autre mesure de la Fédération de Russie qui serait de nature à déstabiliser la situation en Ukraine entraînerait d’autres conséquences, d’une portée considérable, pour les relations entre l’Union et ses États membres, d’une part, et la Fédération de Russie, d’autre part, et ce dans un grand nombre de domaines économiques. Ils ont demandé à la Fédération de Russie de permettre un accès immédiat aux observateurs internationaux, soulignant que la solution à la crise en Ukraine devait être fondée sur l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance du pays ainsi que sur le respect rigoureux des normes internationales.
Le 16 mars 2014, le parlement de la République autonome de Crimée et le gouvernement local de la ville de Sébastopol, toutes deux subdivisions de l’Ukraine, ont tenu un référendum sur le statut de la Crimée. Dans le cadre de ce référendum, la population de Crimée était invitée à indiquer si elle souhaitait être rattachée à la Fédération de Russie en qualité de sujet ou si elle souhaitait que soient rétablis la Constitution de 1992 et le statut de la Crimée au sein de l’Ukraine. Le résultat annoncé en République autonome de Crimée indiquait 96,77 % de votes en faveur de l’intégration de la région dans la Fédération de Russie, avec un taux de participation de 83,1 %.
Le 17 mars 2014, le Conseil a adopté d’autres conclusions concernant l’Ukraine. Le Conseil a fermement condamné la tenue, le 16 mars 2014 en Crimée, du référendum sur le rattachement à la Fédération de Russie, réalisé selon lui en violation manifeste de la Constitution ukrainienne. Le Conseil a demandé instamment à la Fédération de Russie de prendre des mesures pour apaiser la crise, de ramener immédiatement ses forces aux effectifs et aux bases d’avant la crise, conformément à ses engagements internationaux, d’entamer des discussions directes avec le gouvernement de l’Ukraine et de faire usage de tous les mécanismes internationaux pertinents pour trouver une solution pacifique et négociée, dans le plein respect de ses engagements bilatéraux et multilatéraux de garantir la souveraineté et l’intégrité territoriale de l’Ukraine. À cet égard, le Conseil a déploré que le Conseil de sécurité des Nations unies n’ait pas été en mesure d’adopter une résolution, en raison d’un veto opposé par la Fédération de Russie. En outre, il a exhorté la Fédération de Russie à ne rien entreprendre pour annexer la Crimée en violation du droit international.
Le même jour, le Conseil a adopté, sur la base de l’article 29 TUE, la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (
JO 2014, L 78, p. 16
) ainsi que, sur la base de l’article 215 TFUE, le règlement (UE) n
o
269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (
JO 2014, L 78, p. 6
), par lesquels il a imposé des restrictions en matière de déplacements ainsi qu’un gel des avoirs visant les personnes responsables d’actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine ainsi que les personnes et les entités qui leur étaient associées.
Le 17 mars 2014, la Fédération de Russie a reconnu officiellement les résultats du référendum tenu en Crimée le 16 mars 2014. À la suite de ce référendum, le Conseil suprême de Crimée et le conseil municipal de Sébastopol ont proclamé l’indépendance de la Crimée par rapport à l’Ukraine et ont demandé le rattachement à la Fédération de Russie. Le même jour, le président russe a signé un décret reconnaissant la République de Crimée en tant qu’État souverain et indépendant.
Le 21 mars 2014, le Conseil européen a rappelé la déclaration des chefs d’État ou de gouvernement de l’Union du 6 mars 2014 et a demandé à la Commission européenne et aux États membres de réfléchir à d’éventuelles autres mesures ciblées.
Le 23 juin 2014, le Conseil a décidé que l’importation dans l’Union de marchandises originaires de Crimée ou de Sébastopol devait être interdite, à l’exception des marchandises originaires de Crimée ou de Sébastopol pour lesquelles le gouvernement ukrainien avait délivré un certificat d’origine.
À la suite de l’accident du 17 juillet 2014 ayant entraîné la destruction, à Donetsk (Ukraine), de l’avion de la Malaysia Airlines affrété pour le vol MH17, le Conseil a demandé à la Commission et au Service européen pour l’action extérieure (SEAE) de finaliser leurs travaux préparatoires sur d’éventuelles mesures ciblées et de présenter, le 24 juillet suivant au plus tard, des propositions de mesures, y compris en ce qui concerne l’accès aux marchés des capitaux, la défense, les biens à double usage et les technologies sensibles, notamment dans le secteur énergétique.
Le 31 juillet 2014, eu égard à la gravité de la situation en Ukraine malgré l’adoption, au mois de mars 2014, de restrictions en matière de déplacements ainsi que d’un gel des avoirs visant certaines personnes physiques et morales, le Conseil a adopté, sur le fondement de l’article 29 TUE, la décision 2014/512/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (
JO 2014, L 229, p. 13
), afin d’introduire des mesures restrictives ciblées dans les domaines de l’accès aux marchés des capitaux, de la défense, des biens à double usage et des technologies sensibles, notamment dans le secteur énergétique.
Estimant que ces dernières mesures relevaient du champ d’application du traité FUE et que leur mise en œuvre nécessitait une action réglementaire à l’échelle de l’Union, le Conseil a adopté à la même date, sur le fondement de l’article 215, paragraphe 2, TFUE, le règlement (UE) n
o
833/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (
JO 2014, L 229, p. 1
), qui contient des dispositions plus détaillées pour donner effet, tant au niveau de l’Union que dans les États membres, aux prescriptions de la décision 2014/512.
L’objectif déclaré de ces mesures restrictives était d’accroître le coût des actions de la Fédération de Russie visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine et de promouvoir un règlement pacifique de la crise. À cette fin, la décision 2014/512 a établi, en particulier, des interdictions d’exportation de certains produits et de technologies sensibles destinés au secteur pétrolier en Russie ainsi que des restrictions à l’accès au marché des capitaux de l’Union à certains opérateurs de ce secteur.
Par la suite, le Conseil a adopté, le 8 septembre 2014, la décision 2014/659/PESC modifiant la décision 2014/512 (
JO 2014, L 271, p. 54
), et le règlement (UE) n
o
960/2014 modifiant le règlement n
o
833/2014 (
JO 2014, L 271, p. 3
) afin d’étendre l’interdiction portant sur certains instruments financiers qui avait été décidée le 31 juillet 2014 et d’imposer des restrictions supplémentaires relatives à l’accès au marché des capitaux.
L’article 1
er
, paragraphe 1, de la décision 2014/512 telle que modifiée par la décision 2014/659 est rédigé en ces termes :
« 1.   Sont interdits l’achat direct ou indirect ou la vente directe ou indirecte, la fourniture directe ou indirecte de services d’investissement ou l’aide à l’émission ou toute autre opération portant sur des obligations, actions ou instruments financiers similaires dont l’échéance est supérieure à 90 jours s’ils ont été émis après le 1
er
août 2014 et jusqu’au 12 septembre 2014, ou dont l’échéance est supérieure à 30 jours, s’ils ont été émis après le 12 septembre 2014 par :
a)
les principaux établissements de crédit ou institutions financières de développement établis en Russie, détenus ou contrôlés à plus de 50 % par l’État à la date du 1
er
août 2014, dont la liste figure à l’annexe I ;
b)
toute personne morale, toute entité ou tout organisme établi en dehors de l’Union qui est détenu à plus de 50 % par une entité figurant à l’annexe I ; ou
c)
toute personne morale, toute entité ou tout organisme agissant pour le compte ou sur les instructions d’une entité de la catégorie visée au [sous b] du présent paragraphe ou figurant à l’annexe I. »
Le nom de la requérante figure au point 1, de l’annexe I, de la décision 2014/512 telle que modifiée par la décision 2014/659.
L’article 5, paragraphe 1, du règlement n
o
833/2014, tel que modifié par le règlement n
o
960/2014 (ci-après le « règlement attaqué ») se lit comme suit :
« 1.   Sont interdites les opérations, directes ou indirectes, d’achat, de vente, de prestation de services d’investissement ou d’aide à l’émission de valeurs mobilières et d’instruments du marché monétaire dont l’échéance est supérieure à 90 jours, émis après le 1
er
août 2014 jusqu’au 12 septembre 2014, ou dont l’échéance est supérieure à 30 jours, émis après le 12 septembre 2014, ou toute autre transaction portant sur ceux-ci, par :
a)
un établissement de crédit principal ou tout autre établissement principal ayant un mandat explicite pour promouvoir la compétitivité de l’économie russe et sa diversification et favoriser les investissements, établi en Russie et détenu ou contrôlé à plus de 50 % par l’État à la date du 1
er
août 2014, figurant à l’annexe III ; ou
b)
une personne morale, une entité ou un organisme établi en dehors de l’Union, dont plus de 50 % des droits de propriété sont détenus, directement ou indirectement, par une entité figurant à l’annexe III ; ou
c)
une personne morale, une entité ou un organisme agissant pour le compte ou selon les instructions d’une entité visée [sous b] du présent paragraphe ou figurant sur la liste de l’annexe III. »
Le nom de la requérante figure à l’annexe III du règlement attaqué.
Par lettre du 22 octobre 2014, la requérante a demandé à avoir accès aux documents et aux éléments de preuve la concernant figurant dans le dossier du Conseil.
Par lettre du 9 décembre 2014, le Conseil a répondu à la demande de la requérante et lui a transmis des éléments de preuve et des documents relatifs à la décision d’inscrire son nom sur la liste des entités visées par les mesures restrictives en cause en sa possession.
La validité de la décision 2014/512 a été prorogée jusqu’au 31 janvier 2016, par la décision (PESC) 2015/971 du Conseil, du 22 juin 2015, modifiant la décision 2014/512 (
JO 2015, L 157, p. 50
), puis jusqu’au 31 juillet 2016, par la décision (PESC) 2015/2431 du Conseil, du 21 décembre 2015, modifiant la décision 2014/512 (
JO 2015, L 334, p. 22
), jusqu’au 31 janvier 2017 par la décision (PESC) 2016/1071 du Conseil, du 1
er
juillet 2016, modifiant la décision 2014/512 (
JO 2016, L 178, p. 21
), jusqu’au 31 juillet 2017 par la décision (PESC) 2016/2315 du Conseil, du 19 décembre 2016, modifiant la décision 2014/512 (
JO 2016, L 345, p. 65
) et enfin jusqu’au 31 janvier 2018 par la décision (PESC) 2017/1148 du Conseil, du 28 juin 2017, modifiant la décision 2014/512 (
JO 2017, L 166, p. 35
).
Procédure et conclusions des parties
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 23 octobre 2014, la requérante a introduit le présent recours.
Intervention
Par acte déposé au greffe du Tribunal le 23 février 2015, la Commission a demandé à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions du Conseil.
La requérante a formulé ses observations sur cette demande le 12 mars 2015.
Par ordonnance du 26 mai 2015, le président de la neuvième chambre du Tribunal a décidé de faire droit à cette demande.
Le 2 juillet 2015, la Commission a produit un mémoire en intervention.
La requérante et le Conseil ont formulé des observations sur ce mémoire dans le délai imparti à cet effet.
Suspension de la procédure
Le 12 mars 2015, le président de la neuvième chambre du Tribunal a décidé d’entendre les parties sur une éventuelle suspension de la procédure dans l’attente de la décision de la Cour mettant fin à l’instance dans l’affaire C‑72/15, Rosneft. Par lettre du greffe du Tribunal du 23 mars 2015, un délai a été fixé aux parties à cette fin.
Le Conseil et la requérante ont formulé des observations sur cette éventuelle suspension par actes déposés au greffe du Tribunal, respectivement le 1
er
et le 8 avril 2015.
Par décision du 29 octobre 2015, adoptée sur le fondement de l’article 69, sous a), du règlement de procédure du Tribunal, le président de la neuvième chambre du Tribunal a décidé de suspendre l’affaire au motif qu’il existait une coïncidence au moins partielle entre les dispositions dont la Cour était appelée à apprécier la portée et la validité dans l’affaire C‑72/15, Rosneft, et celles qui étaient pertinentes dans la présente affaire.
À la suite de l’arrêt du 28 mars 2017, Rosneft (
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
), la suspension de la procédure a pris fin, conformément à l’article 71, paragraphe 3, du règlement de procédure.
Les parties principales ont été invitées, dans ce contexte, à présenter leurs observations sur les conséquences à tirer de l’arrêt du 28 mars 2017, Rosneft (
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
), en ce qui concerne les moyens et les arguments soulevés dans le cadre du présent recours. Elles ont répondu à cette demande dans le délai imparti.
Adaptations de la requête
Par mémoire déposé au greffe du Tribunal le 26 juin 2015, la requérante a adapté la requête afin de viser également l’annulation de la décision 2015/971, en ce que celle-ci prolonge l’applicabilité des mesures restrictives prévues par la décision 2014/512, y compris l’inscription de son nom sur la liste des entités visées par ces mesures, jusqu’au 31 janvier 2016.
Le Conseil a formulé des observations sur ce mémoire par acte déposé au greffe du Tribunal le 20 août 2015.
Par mémoire déposé au greffe du Tribunal le 5 janvier 2016, la requérante a adapté la requête afin de viser également l’annulation de la décision 2015/2431, en ce que celle-ci prolonge l’applicabilité des mesures restrictives prévues par la décision 2014/512, y compris l’inscription de son nom sur la liste des entités visées par ces mesures, jusqu’au 31 juillet 2016.
Par mémoire déposé au greffe du Tribunal le 19 avril 2017, la requérante a adapté la requête afin de viser également l’annulation de la décision 2016/1071 et de la décision 2016/2315, en ce que celles-ci prolongent l’applicabilité des mesures restrictives prévues par la décision 2014/512, y compris l’inscription de son nom sur la liste des entités visées par ces mesures, jusqu’au 31 janvier 2017 et jusqu’au 31 juillet 2017 respectivement.
Le Conseil a fait valoir ses observations sur ces mémoires par acte déposé au greffe du Tribunal le 15 mai 2017.
Par mémoire déposé au greffe du Tribunal le 27 juillet 2017, la requérante a adapté la requête afin de viser également l’annulation de la décision 2017/1148, en ce que celle-ci prolonge l’applicabilité des mesures restrictives prévues par la décision 2014/512, y compris l’inscription de son nom sur la liste des entités visées par ces mesures, jusqu’au 31 janvier 2018.
Le Conseil a fait valoir ses observations sur ce mémoire par acte déposé au greffe du Tribunal le 17 août 2017.
Modification de la composition des chambres
La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la sixième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée, conformément à l’article 27, paragraphe 5, du règlement de procédure.
Conclusions des parties
La requérante conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
annuler la décision 2014/512 telle que prorogée ou modifiée par la décision 2014/659, la décision 2015/971, la décision 2015/2431, la décision 2016/1071, la décision 2016/2315 et la décision 2017/1148 (ci-après la « décision attaquée »), d’une part, et le règlement attaqué, d’autre part (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués »), en ce que ces actes la concernent ;
–
condamner le Conseil aux dépens.
Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
rejeter le recours comme échappant partiellement à sa compétence et comme irrecevable dans son intégralité ou, en tout état de cause, comme non fondé ;
–
condamner la requérante aux dépens.
Dans sa réponse écrite à la question du Tribunal faisant suite à l’arrêt du 28 mars 2017, Rosneft (
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
), le Conseil a précisé qu’il ne remettait plus en cause la compétence du Tribunal pour contrôler la légalité de la décision attaquée, dans la mesure où celle-ci comporte des mesures restrictives au sens de l’article 275, second alinéa, TFUE, ce qui a été confirmé lors de l’audience.
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal de rejeter le recours dans son intégralité.
En droit
À l’appui de son recours en annulation, la requérante invoque quatre moyens, tirés, le premier, du fait que le Conseil aurait commis une erreur manifeste d’appréciation et aurait agi ultra vires en inscrivant son nom aux annexes des actes attaqués, le deuxième, d’une violation de l’obligation de motivation prévue à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE, le troisième, d’une violation des droits de la défense et du droit à un contrôle juridictionnel effectif et, le quatrième, d’une violation de ses droits fondamentaux, y compris les droits à la protection de la propriété, à exercer une activité et au respect de la réputation, consacrés aux articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci‑après la « Charte »). La requérante invoque, en outre, une exception d’illégalité, fondée sur l’article 277 TFUE, en ce qui concerne l’article 1
er
de la décision attaquée et l’article 5 du règlement attaqué.
Il convient, à titre liminaire, d’examiner la recevabilité du recours.
Sur la recevabilité
Le Conseil conteste la qualité de la requérante pour demander l’annulation des actes attaqués.
Le Conseil soutient que la demande en annulation des mesures par lesquelles le nom de la requérante a été inscrit sur les listes des actes attaqués ne répond pas aux conditions de recevabilité de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Ainsi, la requérante n’aurait qualité pour agir à aucun des trois titres prévus à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
Le Conseil observe, à titre liminaire, que la requérante n’a pas contesté le fait de ne pas être un requérant privilégié ni le fait de ne pas être destinataire des mesures instaurées par le règlement attaqué. Le premier cas de figure de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE ne serait donc pas applicable.
Ensuite, en ce qui concerne les deuxième et troisième cas de figure prévus à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, le Conseil estime, premièrement, que la requérante n’est pas « directement concernée » au sens de cette disposition.
À cet égard, le Conseil soutient que l’inscription du nom de la requérante sur la liste en annexe au règlement attaqué ne signifie pas qu’elle est directement visée par les mesures litigieuses prévues par ledit règlement, et ce en raison de la nature de l’activité interdite par ce texte. L’article 5, paragraphe 1, du règlement attaqué n’interdirait pas l’émission d’instruments financiers par les entités visées, mais l’achat ou la vente de services d’investissement ou d’aide à l’émission des instruments financiers concernés par les personnes physiques ou morales relevant de la compétence de l’Union. La requérante serait une entité qui peut émettre des instruments financiers, mais elle n’aurait pas démontré qu’elle était active dans un des services interdits lié à l’émission des instruments financiers en question. Elle ne serait donc pas directement concernée par les actes attaqués. Le fait que le nom de la requérante soit mentionné ne serait pas suffisant pour que le recours soit recevable, car les actes attaqués n’affecteraient pas « directement » sa situation juridique.
Deuxièmement, en ce qui concerne la qualification des mesures en cause, le Conseil fait valoir que les dispositions de la décision attaquée nécessitent des mesures d’exécution supplémentaires, ayant d’ailleurs vu le jour sous la forme du règlement attaqué. Le règlement attaqué constitue en revanche un acte réglementaire qui ne nécessite pas de mesures d’exécution supplémentaires.
Troisièmement, le Conseil soutient que la requérante n’est pas « individuellement concernée » par les actes attaqués. La requérante n’aurait pas démontré ni ne serait en mesure de démontrer qu’elle se trouve dans une situation particulière qui la caractériserait par rapport aux autres établissements dont l’accès au marché des capitaux et des prêts de l’Union a été restreint par les actes attaqués. Le Conseil observe à cet égard que les actes attaqués peuvent affecter les activités commerciales d’un grand nombre d’opérateurs sans que cela comporte le droit d’obtenir l’annulation des mesures restrictives qu’ils prévoient. L’incidence économique des mesures en cause ne serait par ailleurs pas limitée aux établissements financiers, mais toucherait un grand nombre de professionnels ou d’entreprises et pas seulement les entités établies dans le pays tiers ciblé.
La requérante conteste ces arguments.
Il convient de rappeler, à cet égard, que, selon l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution. La deuxième branche de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE précise ainsi que, si la personne physique ou morale introduisant le recours en annulation n’est pas le destinataire de l’acte attaqué, la recevabilité du recours est soumise à la condition que la partie requérante soit directement et individuellement concernée par celui-ci. Le traité de Lisbonne a en outre ajouté à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE une troisième branche qui a assoupli les conditions de recevabilité des recours en annulation introduits par des personnes physiques et morales. En effet, cette branche, sans soumettre la recevabilité des recours en annulation introduits par les personnes physiques et morales à la condition relative à l’affectation individuelle, ouvre cette voie de recours à l’égard des « actes réglementaires » ne comportant pas de mesures d’exécution et concernant une partie requérante directement (voir, en ce sens, arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, points
et
).
Premièrement, s’agissant de la condition relative à l’affectation directe de la requérante, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la condition selon laquelle une personne physique ou morale doit être directement concernée, telle que prévue à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, requiert que la mesure de l’Union contestée produise directement des effets sur la situation juridique du particulier et ne laisse aucun pouvoir d’appréciation à ses destinataires qui sont chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires (voir, en ce sens, arrêt du 13 mars 2008, Commission/Infront WM,
C‑125/06 P
,
EU:C:2008:159
, point
et jurisprudence citée).
En l’espèce, l’article 1
er
, paragraphe 1, sous a), de la décision attaquée et l’annexe I de ladite décision, d’une part, et l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement attaqué et l’annexe III dudit règlement, d’autre part (ci-après, pris ensemble, les « dispositions pertinentes des actes attaqués »), interdisent à tous les opérateurs de l’Union d’effectuer certains types d’opérations financières avec des établissements de crédit établis en Russie, qui remplissent les conditions fixées auxdits articles et dont le nom figure dans ces annexes.
Il convient de constater, dès lors, que la requérante est directement concernée par les dispositions pertinentes des actes attaqués. En effet, les mesures restrictives en cause s’appliquent directement à son égard, en conséquence immédiate du fait qu’elle est une entité visée par ces dispositions, lues à la lumière des annexes correspondantes, et sans laisser aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires chargés de leur mise en œuvre. Il importe peu, à cet égard, que lesdites dispositions n’interdisent pas à la requérante d’effectuer les opérations visées en dehors de l’Union. En effet, il est constant que les dispositions pertinentes des actes attaqués imposent des restrictions à l’accès au marché des capitaux de l’Union à la requérante.
De même, il convient de rejeter l’argumentation du Conseil selon laquelle la requérante ne serait pas directement affectée dans sa situation juridique, étant donné que les mesures instaurées par les actes attaqués s’appliquent uniquement aux organismes établis dans l’Union. S’il est vrai que les actes attaqués énoncent des interdictions qui s’appliquent en premier lieu aux établissements de crédit et aux autres organismes financiers établis dans l’Union, ces interdictions ont pour objectif et pour effet d’affecter directement les entités, telles que la requérante, qui se voient limitées dans leur activité économique du fait de l’application de ces mesures à leur égard. Il va de soi qu’il appartient aux organismes établis dans l’Union d’appliquer lesdites mesures, étant donné que les actes adoptés par les institutions de l’Union n’ont, en principe, pas vocation à s’appliquer en dehors du territoire de l’Union. Cela ne signifie pas pour autant que les entités affectées par les actes attaqués ne sont pas directement concernées par les mesures restrictives appliquées à leur égard. En effet, le fait d’interdire aux opérateurs de l’Union d’effectuer certains types d’opérations avec des entités établies en dehors de l’Union équivaut à interdire à ces entités d’effectuer les opérations en cause avec des opérateurs de l’Union. En outre, accueillir la thèse du Conseil à cet égard reviendrait à considérer que, même dans les cas de gel de fonds individuels, les personnes listées auxquelles s’appliquent les mesures restrictives ne sont pas directement concernées par de telles mesures, étant donné qu’il appartient en première ligne aux États membres de l’Union et aux personnes physiques ou morales relevant de leur compétence de les appliquer.
Par ailleurs, c’est en vain que le Conseil se fonde, à cet égard, sur l’affaire ayant donné lieu à l’ordonnance du 6 septembre 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil (
T‑18/10
,
EU:T:2011:419
). En effet, dans cette affaire, le Tribunal a considéré que le règlement (CE) n
o
1007/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 16 septembre 2009, sur le commerce des produits dérivés du phoque (
JO 2009, L 286, p. 36
) affectait uniquement la situation juridique des parties requérantes qui étaient actives dans la mise sur le marché de l’Union des produits dérivés du phoque et qui étaient concernées par l’interdiction générale de mise sur le marché de ces produits, à la différence des parties requérantes dont l’activité n’était pas la mise sur le marché de ces produits ou de celles qui relevaient de l’exception prévue par le règlement n
o
1007/2009, puisque, en principe, la mise sur le marché de l’Union des produits dérivés du phoque provenant de formes de chasse traditionnellement pratiquées par les communautés inuit et par d’autres communautés indigènes à des fins de subsistance restait autorisée (voir, en ce sens, ordonnance du 6 septembre 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil,
T‑18/10
,
EU:T:2011:419
, point
). En l’espèce, en revanche, force est de constater que la requérante est active sur le marché des services financiers visés par les dispositions pertinentes des actes attaqués, et non sur un quelconque marché en amont ou en aval de ces services, comme le fait valoir le Conseil. En effet, c’est en raison des actes attaqués que la requérante s’est vue dans l’impossibilité d’effectuer certaines transactions financières prohibées avec des organismes établis dans l’Union, alors qu’elle aurait été en droit d’effectuer de telles transactions en l’absence de ces actes.
Il y a lieu de conclure, dès lors, que la requérante est directement concernée par les dispositions pertinentes des actes attaqués, en tant qu’elles la concernent.
Deuxièmement, sans qu’il soit nécessaire d’examiner si les dispositions pertinentes des actes attaqués comportent ou non des mesures d’exécution, il convient de relever que la condition relative à l’affectation individuelle, prévue par le deuxième cas de figure de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, est également remplie en l’espèce.
En effet, il convient de rappeler à cet égard que toute inscription sur une liste de personnes ou d’entités visées par des mesures restrictives ouvre à cette personne ou à cette entité, en ce qu’elle s’apparente à son égard à une décision individuelle, l’accès au juge de l’Union, en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, auquel renvoie l’article 275, second alinéa, TFUE (voir, en ce sens, arrêts du 28 novembre 2013, Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, point
; du 1er mars 2016, National Iranian Oil Company/Conseil,
C‑440/14 P
,
EU:C:2016:128
, point
, et du 28 mars 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, point
et jurisprudence citée).
Or, en l’espèce, dès lors que son nom est mentionné dans les listes de l’annexe I de la décision attaquée et de l’annexe III du règlement attaqué, parmi les entités auxquelles les mesures restrictives prévues par les dispositions pertinentes des actes attaqués s’appliquent, la requérante doit être considérée comme étant individuellement concernée par ces mesures.
Toute autre solution violerait les dispositions de l’article 263 et de l’article 275, second alinéa, TFUE et serait dès lors contraire au système de protection juridictionnelle institué par le traité FUE, ainsi qu’au droit à un recours effectif consacré par l’article 47 de la Charte (voir, en ce sens, arrêt du 16 juillet 2014, National Iranian Oil Company/Conseil,
T‑578/12
, non publié,
EU:T:2014:678
, point
).
Partant, il y a lieu de conclure que la requérante est recevable à demander l’annulation des mesures restrictives instaurées par les dispositions pertinentes des actes attaqués en tant qu’elles la concernent.
Sur le fond
Sur le premier moyen, tiré, en substance, d’une erreur d’appréciation prétendument commise par le Conseil en inscrivant le nom de la requérante dans les annexes des actes attaqués
Dans le cadre de son premier moyen, la requérante fait valoir que le Conseil a commis deux erreurs de fait matérielles ainsi qu’une erreur manifeste d’appréciation et a agi ultra vires en considérant qu’elle satisfaisait aux critères prévus à l’article 5, paragraphe 1, du règlement attaqué, permettant l’inscription de son nom dans les annexes des actes attaqués.
En premier lieu, la requérante soutient qu’elle n’est ni détenue ni contrôlée par le gouvernement russe et qu’elle opère en vue de finalités purement commerciales. Elle fait valoir que le fait que son premier actionnaire, à savoir la Banque centrale de la Fédération de Russie, détienne plus de 50 % des actions à droit de vote ne modifie pas cette situation. La Banque centrale de la Fédération de Russie agirait indépendamment des pouvoirs publics, son statut indépendant ayant notamment été codifié à l’article 75 de la Constitution russe.
La requérante estime en outre que le fait d’être « détenu ou contrôlé par l’État » doit être interprété comme visant une détention ou un contrôle par le gouvernement russe. Toute interprétation plus large serait contraire notamment au principe d’interprétation stricte des mesures restrictives en raison de leurs conséquences et de l’ingérence dans les droits fondamentaux qu’elles entraînent pour les entités visées.
En second lieu, la requérante fait valoir qu’il ressort clairement de ses statuts qu’elle ne dispose pas d’un mandat explicite pour promouvoir la compétitivité de l’économie russe et sa diversification et favoriser ses investissements. Étant donné que les conditions citées à l’article 5, paragraphe 1, du règlement attaqué seraient cumulatives et que le Conseil n’aurait pas établi que la requérante possédait le mandat indiqué, le Conseil se serait manifestement trompé dans son appréciation selon laquelle elle satisfaisait aux critères énoncés. La requérante insiste sur le caractère cumulatif des deux conditions énoncées dans l’article 5, paragraphe 1, du règlement attaqué. Elle estime que, s’il existait des doutes sur l’interprétation de l’article 5, paragraphe 1, du règlement attaqué, il incomberait au Tribunal d’interpréter les dispositions à son égard de manière restrictive, en levant toute ambiguïté en sa faveur. En outre, lors de l’audience, la requérante a présenté un tableau consistant en une compilation des différentes versions linguistiques de l’article 5, paragraphe 1, du règlement attaqué, qui démontrerait que, dans plusieurs de ces versions linguistiques, l’exigence de disposer d’un mandat explicite serait une condition supplémentaire qui s’appliquerait à tout établissement de crédit principal détenu ou contrôlé à plus de 50 % par l’État russe à la date du 1
er
août 2014.
Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste ces arguments.
À titre liminaire, il y a lieu de considérer que la requérante doit être regardée comme invoquant une erreur de droit et une erreur d’appréciation et non une erreur manifeste d’appréciation.
En effet, l’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la Charte exige notamment que le juge de l’Union s’assure que la décision par laquelle des mesures restrictives ont été adoptées ou maintenues, qui revêt une portée individuelle pour la personne ou l’entité concernée, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur la question de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir cette même décision, sont étayés (arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, point
).
En premier lieu, il convient de relever que l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement attaqué vise certains types d’établissements détenus ou contrôlés à plus de 50 % par « l’État » russe et non par le « gouvernement » russe, comme le suggère la requérante. L’interprétation restrictive proposée par la requérante reviendrait à restreindre le champ d’application du règlement attaqué et à réécrire les critères de base prévus par la décision attaquée et ne saurait, dès lors, être accueillie.
Or, la requérante ne conteste pas être détenue à plus de 50 % par la Banque centrale de la Fédération de Russie. En outre, il ressort de la loi fédérale n
o
86-FZ, du 10 juillet 2002, sur la Banque centrale de la Fédération de Russie que celle-ci est un organisme fédéral relevant de l’autorité de l’État (article 1
er
, alinéa 2) dont le président et le conseil d’administration sont nommés par la Gosudarstvennaya Duma Federal’nogo Sobrania Rossiskoï Federatsii (Douma d’État de l’Assemblée fédérale de la Fédération de Russie) sur proposition ou avec l’accord du président de la Fédération de Russie (article 5), qu’elle participe à l’élaboration de la politique économique du gouvernement de la Fédération de Russie (article 21), qu’elle représente les intérêts de la Fédération de Russie au sein, notamment, des organisations monétaires et financières internationales (article 51) et qu’elle transfère au budget fédéral de l’État 50 % (75 % à compter du 1
er
janvier 2016) de ses bénéfices en année pleine.
En second lieu, il convient d’examiner si la condition relative au « mandat explicite » énoncée à l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement attaqué est une condition alternative, comme le font valoir le Conseil et la Commission, ou cumulative, comme le fait valoir la requérante, par rapport à la notion d’ « établissement principal de crédit ».
Il convient de rappeler, à cet égard, que le libellé de l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement attaqué, qui est quelque peu plus précis et détaillé que celui de l’article 1
er
, paragraphe 1, sous a), de la décision attaquée, prévoit que « [s]ont interdites les opérations, directes ou indirectes, d’achat, de vente, de prestation de services d’investissement ou d’aide à l’émission de valeurs mobilières et d’instruments du marché monétaire dont l’échéance est supérieure à 90 jours, émis après le 1
er
août 2014 jusqu’au 12 septembre 2014, ou dont l’échéance est supérieure à 30 jours, émis après le 12 septembre 2014, ou toute autre transaction portant sur ceux-ci, par […] un établissement de crédit principal ou tout autre établissement principal ayant un mandat explicite pour promouvoir la compétitivité de l’économie russe et sa diversification et favoriser les investissements, établi en Russie et détenu ou contrôlé à plus de 50 % par l’État à la date du 1
er
août 2014, figurant à l’annexe III ».
Il est vrai qu’une lecture textuelle de plusieurs versions linguistiques de l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement attaqué pourrait laisser penser que l’alternative réside entre, d’une part, « un établissement de crédit principal » et, d’autre part, « tout autre établissement principal » et que ces deux types d’établissements doivent, dans tous les cas, avoir un mandat explicite pour promouvoir la compétitivité de l’économie russe et sa diversification et favoriser les investissements, comme le fait valoir la requérante.
En outre, une lecture des différentes versions linguistiques de l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement attaqué ne permet pas, en tant que telle, de conforter la thèse du Conseil selon laquelle il existe en réalité une alternative entre, d’une part, « un établissement de crédit principal » et, d’autre part, « tout autre établissement principal ayant un mandat explicite pour promouvoir la compétitivité de l’économie russe et sa diversification et favoriser les investissements ». Par ailleurs, comme l’a reconnu le Conseil lors de l’audience, certaines versions linguistiques sont ambiguës et pourraient être interprétées dans le sens mis en avant par la requérante, c’est-à-dire comme exigeant, même pour un établissement de crédit principal, l’existence d’un « mandat explicite ».
Cependant, il y a lieu de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, les dispositions du droit de l’Union doivent être interprétées et appliquées de manière uniforme à la lumière des versions établies dans toutes les langues de l’Union. En cas de disparité entre les diverses versions linguistiques d’un texte de l’Union, la disposition en cause doit être interprétée en fonction de l’économie générale et de la finalité de la réglementation dont elle constitue un élément (voir arrêt du 8 décembre 2005, Jyske Finans,
C‑280/04
,
EU:C:2005:753
, point
et jurisprudence citée ; voir également, en ce sens, arrêt du 21 novembre 1974, Moulijn/Commission,
6/74
,
EU:C:1974:129
, points
et
).
En l’espèce, étant donné que l’article 5, paragraphe 1, du règlement attaqué a pour objectif, conformément à l’article 215 TFUE, l’adoption des mesures nécessaires pour donner effet à l’article 1
er
, paragraphe 1, de la décision attaquée, les termes de cette première disposition doivent être interprétés, dans la mesure du possible, à la lumière de cette dernière (voir, en ce sens, arrêt du 28 mars 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, point
).
Or l’article 1
er
, paragraphe 1, sous a), de la décision attaquée fait référence aux « principaux établissements de crédit ou institutions financières de développement établis en Russie, détenus ou contrôlés à plus de 50 % par l’État à la date du 1
er
août 2014, dont la liste figure à l’annexe I » (point 17 ci-dessus). Il existe bien une alternative, dès lors, entre les « principaux établissements de crédit » et les « institutions financières de développement », ces dernières étant définies de manière plus précise à l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement attaqué comme étant « tout autre établissement principal ayant un mandat explicite pour promouvoir la compétitivité de l’économie russe et sa diversification et favoriser les investissements ».
Par conséquent, c’est à tort que la requérante fait valoir que « tout établissement de crédit principal » devait également avoir un « mandat explicite pour promouvoir la compétitivité de l’économie russe et sa diversification et favoriser les investissements », en plus de remplir les autres conditions fixées à l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement attaqué, pour pouvoir être inscrit sur la liste de l’annexe III dudit règlement.
Partant, c’est sans commettre d’erreur de droit ni d’erreur d’appréciation que le Conseil a pu considérer que la requérante était un « établissement de crédit principal […], établi en Russie et détenu ou contrôlé à plus de 50 % par l’État à la date du 1
er
août 2014 », remplissant, dès lors, les conditions prévues à l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement attaqué pour pouvoir être inscrite à l’annexe III dudit règlement.
Le premier moyen de la requérante doit, par conséquent, être rejeté comme non fondé.
Sur le deuxième moyen, tiré, en substance, d’une violation de l’obligation de motivation prévue à l’article 296, deuxième alinéa, TFUE
Dans le cadre de son deuxième moyen, la requérante fait valoir que le Conseil n’a pas fourni une motivation appropriée ou suffisante pour l’inclure dans les listes des annexes des actes attaqués, en violation de l’article 296, deuxième alinéa, TFUE.
La requérante soutient, en premier lieu, ne pas avoir reçu de lettre ni de notification du Conseil pour l’informer de son inclusion dans les listes des annexes des actes attaqués, encore moins l’informant des motifs pour lesquels le Conseil souhaitait l’inclure dans ces listes, accompagnés de preuves les étayant. À cet égard, la requérante estime qu’il est sans incidence que les dispositions pertinentes des actes attaqués ne puissent pas être qualifiées de mesures de gel des avoirs, puisque ces dispositions représentent des mesures restrictives affectant négativement des personnes physiques ou morales ciblées individuellement. Le Conseil aurait donc été tenu de fournir à la requérante les motifs justifiant de l’inclure dans les listes des annexes des actes attaqués et la publication des mesures en cause au
Journal Officiel de l’Union européenne
serait insuffisante.
En second lieu, la requérante estime qu’il est impossible de discerner, dans les actes attaqués, le fondement sur lequel le Conseil a considéré qu’elle relevait des critères d’inscription et sur quels faits il s’est appuyé à cette fin, son nom étant mentionné dans les annexes aux actes attaqués sans aucune explication. Par ailleurs, l’argument selon lequel les dispositions elles-mêmes fourniraient la motivation requise permettant d’inclure la requérante dans les listes des annexes des actes attaqués reviendrait à un raisonnement circulaire de la part du Conseil.
Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste ces arguments.
Aux termes de l’article 296, deuxième alinéa, TFUE, « [l]es actes juridiques sont motivés […] ». En outre, en vertu de l’article 41, paragraphe 2, sous c), de la Charte, à laquelle l’article 6, paragraphe 1, TUE reconnaît la même valeur juridique que les traités, le droit à une bonne administration comprend notamment « l’obligation pour l’administration de motiver ses décisions ».
Selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 296 TFUE et l’article 41, paragraphe 2, sous c), de la Charte doit être adaptée à la nature de l’acte attaqué et au contexte dans lequel celui-ci a été adopté. Elle doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre à l’intéressé de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce (voir arrêt du 14 avril 2016, Ben Ali/Conseil,
T‑200/14
, non publié,
EU:T:2016:216
, point
et jurisprudence citée).
Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences de l’article 296 TFUE et de l’article 41, paragraphe 2, sous c), de la Charte doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée. Ainsi, d’une part, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard. D’autre part, le degré de précision de la motivation d’un acte doit être proportionné aux possibilités matérielles et aux conditions techniques ou de délai dans lesquelles celui-ci doit intervenir (voir arrêt du 14 avril 2016, Ben Ali/Conseil,
T‑200/14
, non publié,
EU:T:2016:216
, point
et jurisprudence citée).
En premier lieu, s’agissant de l’argumentation de la requérante selon laquelle les actes attaqués auraient dû faire l’objet d’une communication individuelle, il convient de relever qu’un tel grief relève davantage du moyen tiré d’une violation des droits de la défense et sera dès lors examiné dans le cadre du troisième moyen.
En second lieu, s’agissant de l’étendue de l’obligation de motivation pesant sur le Conseil en l’espèce, il convient de rappeler que la requérante ne demande l’annulation des actes attaqués que pour autant que ceux-ci la concernent et prévoient l’inscription de son nom sur les listes annexées à ces actes.
À cet égard, il y a lieu de relever que l’objet des mesures restrictives résultant des dispositions pertinentes des actes attaqués est défini par référence à des entités spécifiques, étant donné qu’elles interdisent, notamment, l’exécution de diverses opérations financières à l’égard d’entités inscrites à l’annexe I de la décision attaquée et à l’annexe III du règlement attaqué, parmi lesquelles figure la requérante. Il s’agit donc, à l’égard de la requérante, de mesures restrictives individuelles (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 28 mars 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, points
et
).
La jurisprudence a précisé que la motivation d’un acte du Conseil imposant une mesure restrictive ne devait pas seulement identifier la base juridique de cette mesure, mais également les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil considérait, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation, que l’intéressé devait faire l’objet d’une telle mesure (voir arrêt du 3 juillet 2014, National Iranian Tanker Company/Conseil,
T‑565/12
,
EU:T:2014:608
, point
et jurisprudence citée).
Partant, il y a lieu d’écarter l’argumentation du Conseil, selon laquelle les critères jurisprudentiels relatifs à l’obligation de motivation d’actes imposant des mesures restrictives individuelles ne seraient pas applicables en l’espèce.
Il convient néanmoins, conformément à la jurisprudence énoncée au point 93 ci-dessus, de tenir compte du contexte dans lequel les mesures restrictives ont été adoptées ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée.
En l’espèce, premièrement, il convient de rappeler que l’ensemble de ces mesures s’inscrivent dans le contexte, connu de la requérante, de tension internationale ayant précédé l’adoption des actes attaqués, rappelé aux points 2 à 12 ci-dessus. Il ressort en outre des considérants 1 à 8 de la décision attaquée et du considérant 2 du règlement attaqué que l’objectif déclaré des actes attaqués est d’accroître le coût des actions de la Fédération de Russie visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine et de promouvoir un règlement pacifique de la crise. Les actes attaqués indiquent ainsi la situation d’ensemble qui a conduit à leur adoption et les objectifs généraux qu’ils se proposent d’atteindre (arrêt du 28 mars 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, point
).
Deuxièmement, il convient de rappeler que les dispositions pertinentes des actes attaqués prévoient l’interdiction, pour les opérateurs de l’Union, de l’achat, de la vente ou de la fourniture, directe ou indirecte, de services d’investissement ou de l’aide à l’émission ou de toute autre opération portant sur des obligations, actions ou instruments financiers similaires dont l’échéance est supérieure à 90 jours s’ils ont été émis après le 1
er
août 2014 et jusqu’au 12 septembre 2014, ou dont l’échéance est supérieure à 30 jours, s’ils ont été émis après le 12 septembre 2014, par des personnes morales remplissant les conditions établies à ces dispositions, parmi lesquelles figure celle d’être détenues ou contrôlées à plus de 50 % par l’État russe, et dont le nom figure à l’annexe I de la décision attaquée et à l’annexe III du règlement attaqué (voir points 17 et 19 ci-dessus). Ces annexes, quant à elles, ne contiennent aucune motivation spécifique concernant chacune des entités listées.
Il y a lieu de considérer, cependant, que les « raisons spécifiques et concrètes » pour lesquelles le Conseil a estimé, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation, que la requérante devait faire l’objet des mesures en cause, au sens de la jurisprudence mentionnée au point 97 ci-dessus, correspondent en l’espèce aux critères qui sont fixés dans les dispositions pertinentes des actes attaqués.
En effet, la requérante a été visée au seul motif qu’elle remplissait les conditions spécifiques et concrètes prévues aux dispositions pertinentes des actes attaqués.
À cet égard, il y a lieu de relever que le fait d’avoir recours aux mêmes considérations pour adopter des mesures restrictives visant plusieurs personnes n’exclut pas que lesdites considérations donnent lieu à une motivation suffisamment spécifique pour chacune des personnes concernées (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 27 février 2014, Ezz e.a./Conseil,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, point
).
En outre, il ressort des éléments du dossier que, en réponse à la lettre de la requérante du 22 octobre 2014, le Conseil a précisé, par lettre du 9 décembre 2014, que c’était bien en sa qualité d’établissement de crédit principal établi en Russie, détenu à plus de 50 % par la Banque centrale de la Fédération de Russie, que le nom de la requérante avait été inscrit sur les listes des annexes des actes attaqués.
Une telle motivation complémentaire ne saurait être considérée comme étant tardive, dans la mesure où elle ne vise qu’à compléter la motivation déjà fournie en s’appuyant sur des éléments qui étaient connus de la requérante au moment de l’adoption des actes attaqués (voir, en ce sens, arrêt du 22 avril 2015, Tomana e.a./Conseil et Commission,
T‑190/12
,
EU:T:2015:222
, point
). Dans ces circonstances, tout en admettant que des motifs plus détaillés auraient été préférables, la motivation fournie a permis à la requérante de connaître, de manière suffisamment précise, la justification des mesures restrictives la visant et de la contester. De même, ladite motivation permet au Tribunal d’exercer le contrôle de légalité des actes attaqués (voir, en ce sens, arrêt du 8 septembre 2015, Ministry of Energy of Iran/Conseil,
T‑564/12
,
EU:T:2015:599
, points
et
).
Au vu de ces considérations, il y a lieu de rejeter le deuxième moyen comme non fondé.
Sur le troisième moyen, tiré, en substance, d’une violation des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective
Dans le cadre de son troisième moyen, la requérante invoque une violation des droits de la défense et du droit à une protection juridictionnelle effective eu égard, d’une part, au fait qu’elle n’ait pas reçu de lettre lui notifiant l’inscription de son nom sur les listes des actes attaqués et, d’autre part, au fait que le Conseil n’ait présenté aucun élément de preuve pour étayer les motifs dont il disposait pour justifier cette inscription. Ainsi, le Conseil aurait communiqué des documents relatifs à la décision d’inscription du nom de la requérante qui n’apporteraient pas le moindre fondement factuel à l’égard de cette décision.
Le Conseil conteste ces arguments et estime que, étant donné que les actes attaqués ne constituent pas des mesures restrictives « ciblées » et ne concernent pas directement et individuellement la requérante, il n’était pas tenu d’informer individuellement celle-ci. La requérante n’aurait par ailleurs pas démontré en quoi l’absence de notification individuelle aurait porté atteinte à ses droits de la défense en l’espèce. Le Conseil fait valoir en outre qu’il n’a pas l’obligation de donner d’office et spontanément, à une entité inscrite sur la liste, accès aux documents figurant dans le dossier la concernant. Il aurait néanmoins répondu à la demande de la requérante le 9 décembre 2014 et lui aurait transmis les éléments de preuve et les documents relatifs à la décision attaquée qui figuraient au dossier.
Il convient de rappeler que le respect des droits de la défense et le droit à une protection juridictionnelle effective sont des droits fondamentaux, qui font partie intégrante de l’ordre juridique de l’Union, au regard desquels les juridictions de l’Union doivent assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 24 mai 2016, Good Luck Shipping/Conseil,
T‑423/13 et T‑64/14
,
EU:T:2016:308
, points
et
et jurisprudence citée).
Le respect des droits de la défense, qui est expressément consacré à l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la Charte, comporte au cours d’une procédure précédant l’adoption de mesures restrictives le droit d’être entendu et le droit d’accès au dossier dans le respect des intérêts légitimes de la confidentialité (voir, en ce sens, arrêts du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian,
C‑280/12 P
,
EU:C:2013:775
, point
, et du 15 juin 2017, Kiselev/Conseil,
T‑262/15
,
EU:T:2017:392
, point
et jurisprudence citée).
Le droit à une protection juridictionnelle effective, qui est affirmé à l’article 47 de la Charte, exige que l’intéressé puisse connaître les motifs sur lesquels est fondée la décision prise à son égard soit par la lecture de la décision elle-même, soit par une communication de ces motifs faite sur sa demande, sans préjudice du pouvoir du juge compétent d’exiger de l’autorité en cause qu’elle les communique, afin de lui permettre de défendre ses droits dans les meilleures conditions possibles et de décider en pleine connaissance de cause s’il est utile de saisir le juge compétent, ainsi que pour mettre ce dernier pleinement en mesure d’exercer le contrôle de la légalité de la décision en cause (voir arrêt du 24 mai 2016, Good Luck Shipping/Conseil,
T‑423/13 et T‑64/14
,
EU:T:2016:308
, point
et jurisprudence citée).
Lors de cette communication, l’autorité compétente de l’Union doit permettre à cette personne de faire connaître utilement son point de vue à l’égard des motifs retenus à son égard (arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi,
C‑584/10 P, C‑593/10 P et C‑595/10 P
,
EU:C:2013:518
, point
).
C’est à la lumière de ces principes qu’il convient d’examiner les arguments de la requérante.
À titre liminaire, il convient de rejeter l’argument du Conseil selon lequel la jurisprudence en matière de mesures restrictives individuelles ne serait pas applicable en l’espèce, dès lors qu’il s’agirait de mesures de portée générale et non de mesures restrictives ciblées. En effet, la compétence du Tribunal en ce qui concerne la décision attaquée découle précisément du fait que le présent recours porte sur le contrôle de la légalité de mesures restrictives à l’encontre de personnes physiques ou morales, au sens de l’article 275, second alinéa, TFUE, comme l’a jugé la Cour dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 28 mars 2017, Rosneft (
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
).
En premier lieu, s’agissant de l’argument de la requérante selon lequel le Conseil aurait dû lui notifier individuellement les actes attaqués, dans la mesure où ces actes prévoient des mesures restrictives à son égard, il convient de noter que l’absence de communication individuelle des actes attaqués, si elle a une incidence sur le moment auquel le délai de recours a commencé à courir, ne justifie pas, à elle seule, l’annulation des actes en question. Or, la requérante n’invoque aucun argument tendant à démontrer que, dans le cas d’espèce, l’absence de communication individuelle de ces actes a eu pour conséquence une atteinte à ses droits qui justifierait l’annulation de ces actes pour autant qu’ils la concernent (voir, en ce sens, arrêt du 5 novembre 2014, Mayaleh/Conseil,
T‑307/12 et T‑408/13
,
EU:T:2014:926
, point
et jurisprudence citée).
En deuxième lieu, s’agissant de la prétendue absence de communication, par le Conseil, des éléments de preuve étayant l’inscription du nom de la requérante sur les listes des actes attaqués, il convient d’examiner séparément les actes initiaux par lesquels le nom de la requérante a été inscrit sur les listes des entités visées par des mesures restrictives pour la première fois (ci-après les « actes initiaux ») et les actes subséquents qui confirment cette inscription et maintiennent son nom sur lesdites listes.
Premièrement, s’agissant des actes initiaux, il convient de rappeler que la jurisprudence a reconnu que, dans le cas d’une décision initiale de gel de fonds, le Conseil n’était pas tenu de communiquer au préalable à la personne ou à l’entité concernée les motifs sur lesquels cette institution entendait fonder l’inclusion du nom de cette personne ou de cette entité dans la liste pertinente. En effet, une telle mesure, afin de ne pas compromettre son efficacité, doit, par sa nature même, pouvoir bénéficier d’un effet de surprise et s’appliquer immédiatement. Dans un tel cas, il suffit, en principe, que l’institution procède à la communication des motifs à la personne ou à l’entité concernée et ouvre le droit à l’audition de celle-ci concomitamment avec ou immédiatement après l’adoption de la décision (arrêt du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran,
C‑27/09 P
,
EU:C:2011:853
, point
).
Interrogé à ce sujet lors de l’audience, le Conseil a fait valoir que la jurisprudence citée au point 118 ci-dessus ne trouvait pas à s’appliquer en l’espèce, étant donné que les mesures restrictives en cause portaient sur des restrictions à l’accès au marché des capitaux de l’Union, de portée générale, et non sur des mesures de gel de fonds individuels au sens strict. À titre subsidiaire, le Conseil estime que, même si cette jurisprudence était applicable en l’espèce, il n’avait aucune obligation d’entendre la requérante préalablement à l’adoption des actes initiaux ni de lui communiquer les éléments retenus à son égard dès ce stade.
Une telle interprétation ne saurait être retenue.
En effet, il convient de rappeler que le droit fondamental au respect des droits de la défense au cours d’une procédure précédant l’adoption d’une mesure restrictive découle directement de l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la Charte (voir point 111 ci-dessus).
Dès lors, dans la mesure où les restrictions imposées à la requérante en vertu des dispositions pertinentes des actes attaqués constituent des mesures restrictives de portée individuelle à son égard (voir point 96 ci-dessus) et en l’absence de nécessité démontrée d’octroyer un effet de surprise à ces mesures afin de garantir leur efficacité, le Conseil aurait dû communiquer les motifs concernant l’application de ces mesures à l’égard de la requérante préalablement à l’adoption des actes attaqués.
Il convient de rappeler toutefois que, en l’espèce, les motifs retenus par le Conseil pour imposer des mesures restrictives à l’égard de la requérante, qui figurent dans les dispositions pertinentes des actes attaqués elles-mêmes, consistent dans le fait qu’elle est un établissement de crédit établi en Russie, détenu ou contrôlé à plus de 50 % par l’État à la date du 1
er
août 2014.
Or, la requérante reste en défaut d’expliquer dans quelle mesure l’absence de communication préalable, par le Conseil, de certains éléments du dossier concernant ces motifs aurait affecté ses droits de la défense de façon à entraîner l’annulation des actes initiaux.
En effet, il y a lieu de rappeler que, pour qu’une violation des droits de la défense entraîne l’annulation d’un acte, il faut que, en l’absence de cette irrégularité, la procédure ait pu aboutir à un résultat différent (voir, en ce sens, arrêts du 18 septembre 2014, Georgias e.a./Conseil et Commission,
T‑168/12
,
EU:T:2014:781
, point
, et du 15 juin 2017, Kiselev/Conseil,
T‑262/15
,
EU:T:2017:392
, point
).
En l’espèce, la requérante reste en défaut d’expliquer quels sont les arguments ou les éléments qu’elle aurait pu faire valoir si elle avait reçu les documents en cause plus tôt et n’a pas non plus démontré que ces arguments ou ces éléments auraient pu conduire à un résultat différent dans son cas. En effet, la requérante ne saurait valablement prétendre qu’elle ignorait, au moment de l’adoption des actes initiaux, qu’elle était un établissement de crédit établi en Russie, détenu ou contrôlé à plus de 50 % par l’État. De plus, bien que la requérante ait contesté, dans le cadre de son premier moyen, qu’elle répondait aux critères fixés dans les dispositions pertinentes des actes attaqués, elle n’a pas expliqué en quoi l’absence de communication préalable de ces critères a pu affecter ses droits de la défense en l’espèce. Ainsi, le présent grief ne peut entraîner l’annulation des actes initiaux.
Deuxièmement, s’agissant des actes successifs par lesquels les mesures restrictives ont été maintenues à l’égard de la requérante, la jurisprudence a précisé que, dans le cadre de l’adoption d’une décision maintenant le nom d’une personne ou d’une entité sur une liste de personnes ou d’entités visées par des mesures restrictives, le Conseil devait respecter le droit de cette personne ou de cette entité de se voir communiquer des éléments retenus à sa charge et le droit d’être entendue préalablement à l’adoption de cette décision lorsqu’il retenait à son égard de nouveaux éléments, à savoir des éléments qui ne figuraient pas dans la décision initiale d’inscription de son nom sur cette liste (voir, en ce sens, arrêts du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran,
C‑27/09 P
,
EU:C:2011:853
, point
, et du 18 juin 2015, Ipatau/Conseil,
C‑535/14 P
,
EU:C:2015:407
, point
et jurisprudence citée).
Or, en l’espèce, les critères retenus pour le maintien du nom de la requérante sur les listes annexées aux actes attaqués figurent depuis leur origine à l’article 1
er
, paragraphe 1, sous a), de la décision attaquée et à l’article 5, paragraphe 1, sous a), du règlement attaqué. En effet, c’est en raison de sa qualité d’établissement de crédit principal établi en Russie, détenu ou contrôlé à plus de 50 % par l’État à la date du 1
er
août 2014, que la requérante a été inscrite à l’annexe I de la décision attaquée et à l’annexe III du règlement attaqué. Ces éléments étaient bien connus de la requérante et ne sauraient donc être considérés comme des éléments nouveaux au sens de la jurisprudence susmentionnée.
Il convient de rappeler enfin que, lorsque des informations suffisamment précises, permettant à la personne intéressée de faire connaître utilement son point de vue sur les éléments retenus à sa charge par le Conseil, ont été communiquées, le principe du respect des droits de la défense n’implique pas l’obligation pour cette institution de donner spontanément accès aux documents contenus dans son dossier. Ce n’est que sur demande de la partie intéressée que le Conseil est tenu de donner accès à tous les documents administratifs non confidentiels concernant la mesure en cause (voir arrêt du 14 octobre 2009, Bank Melli Iran/Conseil,
T‑390/08
,
EU:T:2009:401
, point
et jurisprudence citée).
En l’espèce, force est de constater que le Conseil a respecté cette obligation et a répondu à la demande d’information de la requérante du 22 octobre 2014, par lettre du 9 décembre 2014. Dans ce cadre, le Conseil a donné accès aux documents en sa possession relatifs à sa décision d’imposer des mesures restrictives à l’égard de la requérante.
Dès lors, il y a lieu de considérer que la communication de ces éléments a eu lieu dans un délai raisonnable et était suffisante pour permettre à la requérante de faire valoir ses droits de manière effective et de respecter ses droits de la défense.
Partant, il y a lieu de rejeter le deuxième grief de la requérante ainsi que le troisième moyen dans son ensemble.
Sur le quatrième moyen, tiré, en substance, d’une violation des droits fondamentaux de la requérante, en particulier le droit de propriété, le droit d’exercer une activité et le droit au respect de sa réputation
Dans le cadre de son quatrième moyen, la requérante fait valoir que la décision du Conseil d’adopter les mesures restrictives en cause équivaut à une violation injustifiée et disproportionnée de ses droits fondamentaux, en particulier de son droit de propriété, de son droit à exercer une activité économique et de son droit au respect de sa réputation, qui découlent des articles 16 et 17 de la Charte et de l’article 1
er
du protocole n
o
1 annexé à la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950.
En premier lieu, la requérante estime que l’inclusion de son nom dans les listes des actes attaqués est disproportionnée par rapport à tout but légitime. Le fait de l’inclure dans les listes de ces actes n’irait pas dans le sens du but légitime des mesures restrictives prises à l’égard des actions de la Fédération de Russie déstabilisant la situation en Ukraine. Il ne serait d’ailleurs pas allégué qu’elle ait apporté des financements au processus d’élaboration de politiques ou de décisions liées à ces actions ni qu’elle ait exercé un rôle dans ce processus. La requérante fait même valoir qu’elle soutient l’économie ukrainienne en apportant des capitaux et des liquidités supplémentaires à ses clients situés en Ukraine. Les actes attaqués devraient être interprétés comme visant à exercer une pression sur les actions de la Fédération de Russie déstabilisant la situation en Ukraine et non à exercer une pression plus large sur des entreprises ou sur des citoyens sans liens avec la situation en Ukraine. La requérante estime donc que le lien entre les personnes ou entités nommées dans les actes attaqués et les activités du gouvernement russe en Ukraine devrait être déterminant s’agissant de l’inclusion du nom de ces personnes et entités dans lesdits actes.
En second lieu, la requérante fait valoir que l’inclusion de son nom dans les listes des actes attaqués lui cause des pertes financières et un préjudice profond. L’atteinte à sa réputation serait dommageable pour elle, mais générerait également une perte de confiance et des effets négatifs pour l’ensemble du groupe et de la marque.
Le Conseil, soutenu par la Commission, conteste ces arguments.
Premièrement, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 16 de la Charte, « [l]a liberté d’entreprise est reconnue conformément au droit de l’Union et aux législations et pratiques nationales ».
Deuxièmement, l’article 17, paragraphe 1, de la Charte prévoit ce qui suit :
« Toute personne a le droit de jouir de la propriété des biens qu’elle a acquis légalement, de les utiliser, d’en disposer et de les léguer. Nul ne peut être privé de sa propriété, si ce n’est pour cause d’utilité publique, dans des cas et conditions prévus par une loi et moyennant en temps utile une juste indemnité pour sa perte. L’usage des biens peut être réglementé par la loi dans la mesure nécessaire à l’intérêt général. »
Il est certes vrai que des mesures restrictives comme celles en cause en l’espèce limitent incontestablement les droits dont la requérante bénéficie en vertu des articles 16 et 17 de la Charte (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 22 septembre 2016, NIOC e.a./Conseil,
C‑595/15 P
, non publié,
EU:C:2016:721
, point
et jurisprudence citée).
Toutefois, les droits fondamentaux invoqués par la requérante ne constituent pas des prérogatives absolues et peuvent, en conséquence, faire l’objet de limitations, dans les conditions énoncées à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte (voir, en ce sens, arrêts du 28 novembre 2013, Conseil/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12 P
,
EU:C:2013:776
, point
, et du 27 février 2014, Ezz e.a./Conseil,
T‑256/11
,
EU:T:2014:93
, point
et jurisprudence citée).
À cet égard, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 52, paragraphe 1, de la Charte, d’une part, « [t]oute limitation de l’exercice des droits et libertés reconnus par la […] Charte doit être prévue par la loi et respecter le contenu essentiel desdits droits et libertés » et, d’autre part, « [d]ans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général reconnus par l’Union ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui ».
Ainsi, pour être conforme au droit de l’Union, une limitation de l’exercice des droits fondamentaux en cause doit répondre à une triple condition. Premièrement, la limitation doit être prévue par la loi. En d’autres termes, la mesure dont il s’agit doit avoir une base légale. Deuxièmement, la limitation doit viser un objectif d’intérêt général, reconnu comme tel par l’Union. Troisièmement, la limitation ne doit pas être excessive. D’une part, elle doit être nécessaire et proportionnelle au but recherché. D’autre part, le « contenu essentiel », c’est-à-dire la substance du droit ou de la liberté en cause ne doit pas être atteint (voir arrêt du 30 novembre 2016, Rotenberg/Conseil,
T‑720/14
,
EU:T:2016:689
, points
à
et jurisprudence citée).
Or, force est de constater que ces trois conditions sont remplies en l’espèce.
En premier lieu, les mesures restrictives en cause sont « prévues par la loi », puisqu’elles sont énoncées dans des actes ayant notamment une portée générale et disposant d’une base juridique claire en droit de l’Union ainsi que d’une motivation suffisante (voir points 91 à 107 ci-dessus).
En deuxième lieu, il ressort des considérants 1 à 8 de la décision attaquée et du considérant 2 du règlement attaqué que l’objectif déclaré de ces actes est d’accroître le coût des actions de la Fédération de Russie visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine et de promouvoir un règlement pacifique de la crise. Un tel objectif cadre avec celui consistant à préserver la paix et la sécurité internationale, conformément aux objectifs de l’action extérieure de l’Union énoncés à l’article 21 TUE (arrêt du 28 mars 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, point
).
En troisième lieu, s’agissant du principe de proportionnalité, il doit être rappelé que celui-ci, en tant que principe général du droit de l’Union, exige que les actes des institutions de l’Union ne dépassent pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire à la réalisation des objectifs poursuivis par la réglementation en cause. Ainsi, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir arrêt du 30 novembre 2016, Rotenberg/Conseil,
T‑720/14
,
EU:T:2016:689
, point
et jurisprudence citée).
La jurisprudence précise à cet égard que, s’agissant du contrôle juridictionnel du respect du principe de proportionnalité, il convient de reconnaître un large pouvoir d’appréciation au législateur de l’Union dans des domaines qui impliquent de la part de ce dernier des choix de nature politique, économique et sociale, et dans lesquels celui-ci est appelé à effectuer des appréciations complexes. Dès lors, seul le caractère manifestement inapproprié d’une mesure adoptée dans ces domaines, au regard de l’objectif que l’institution compétente entend poursuivre, peut affecter la légalité d’une telle mesure (voir arrêt du 28 mars 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, point
et jurisprudence citée).
Premièrement, la requérante estime que les mesures restrictives qui lui ont été imposées en vertu des actes attaqués ne permettent pas d’atteindre l’objectif poursuivi par ces actes, qui est d’exercer des pressions sur le gouvernement russe en restreignant l’accès aux marchés des capitaux des banques publiques russes identifiées par le Conseil, puisqu’elle n’a pas le moindre rôle dans les actions de la Fédération de Russie déstabilisant la situation en Ukraine.
Cependant, la circonstance que la requérante n’aurait pas eu le moindre rôle dans les actions de la Fédération de Russie déstabilisant la situation en Ukraine est sans pertinence, puisqu’elle ne s’est pas vu imposer des mesures restrictives pour cette raison, mais en raison du fait qu’elle est un établissement de crédit principal établi en Russie, détenu ou contrôlé à plus de 50 % par l’État à la date du 1
er
août 2014.
En outre, il est certes vrai que les mesures restrictives comportent, par définition, des effets qui affectent les droits de propriété et le libre exercice des activités professionnelles, causant ainsi des préjudices à des parties qui n’ont aucune responsabilité quant à la situation ayant conduit à l’adoption des sanctions. Tel est a fortiori l’effet des mesures restrictives ciblées pour les entités visées par celles-ci (voir arrêt du 28 mars 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, point
et jurisprudence citée).
Toutefois, il y a lieu de relever que l’importance des objectifs poursuivis par les actes attaqués, à savoir la protection de l’intégrité territoriale, de la souveraineté et de l’indépendance de l’Ukraine ainsi que la promotion d’un règlement pacifique de la crise dans ce pays, qui s’inscrivent dans l’objectif plus large du maintien de la paix et de la sécurité internationale, conformément aux objectifs de l’action extérieure de l’Union énoncés à l’article 21 TUE, est de nature à justifier des conséquences négatives, même considérables, pour certains opérateurs qui n’ont aucune responsabilité quant à la situation ayant conduit à l’adoption des sanctions (voir, en ce sens, arrêt du 28 mars 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, points
et
et jurisprudence citée).
Deuxièmement, contrairement à ce que soutient la requérante, il existe un rapport raisonnable entre les mesures restrictives en cause et l’objectif poursuivi par le Conseil en adoptant celles-ci. En effet, dans la mesure où cet objectif est, notamment, d’accroître le coût des actions de la Fédération de Russie visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine, l’approche consistant à cibler des banques publiques russes répond, de manière cohérente, audit objectif et ne saurait, en tout état de cause, être considéré comme étant manifestement inapproprié au regard de l’objectif poursuivi (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 28 mars 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, point
).
En effet, le Conseil pouvait légitimement estimer que le fait de restreindre l’accès au marché des capitaux de l’Union à la requérante était susceptible de contribuer à atteindre l’objectif des actes attaqués, consistant à accroître le coût des actions de la Fédération de Russie visant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine et à promouvoir un règlement pacifique de la crise (voir point 15 ci-dessus). À cet égard, dans la mesure où la requérante fait valoir que, à la suite de l’adoption des mesures restrictives en cause, elle a subi des pertes et un préjudice continu, cela tend à démontrer que les mesures restrictives en cause permettent d’atteindre leur objectif, dès lors que, en cas de difficultés financières, il appartient à ses actionnaires et, en dernier ressort, à l’État russe de la renflouer.
Partant, le Conseil pouvait légitimement estimer que, afin d’atteindre cet objectif, il convenait de cibler les principaux établissements de crédit ou institutions financières de développement établis en Russie, détenus ou contrôlés à plus de 50 % par l’État à la date du 1
er
août 2014.
Troisièmement, il convient de relever que les mesures adoptées par le Conseil en l’espèce consistent en des sanctions économiques ciblées, qui ne sauraient être considérées comme une interruption totale des relations économiques et financières avec un pays tiers, alors même que le Conseil dispose d’un tel pouvoir en vertu de l’article 215 TFUE.
Dans ces conditions, et eu égard, notamment, à l’évolution progressive de l’intensité des mesures restrictives adoptées par le Conseil en réaction à la crise en Ukraine, l’ingérence dans la liberté d’entreprise et le droit de propriété de la requérante ne saurait être considérée comme disproportionnée (voir, en ce sens, arrêt du 28 mars 2017, Rosneft,
C‑72/15
,
EU:C:2017:236
, point
).
S’agissant, enfin, du droit à la réputation, invoqué par la requérante, il convient de relever, d’une part, qu’une atteinte à la réputation d’une personne visée par des mesures restrictives résultant des motifs justifiant ces mesures ne saurait, par elle-même, constituer une atteinte disproportionnée au droit de propriété et à la liberté d’entreprendre de cette personne. Ainsi, faute de précision sur le lien entre les atteintes à sa réputation alléguées par la requérante et les atteintes aux droits fondamentaux susvisées qui font l’objet du présent moyen, cet argument est inopérant. D’autre part et en tout état de cause, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence bien établie, tout comme le droit de propriété et la liberté d’entreprise, le droit à la protection de sa réputation ne constitue pas une prérogative absolue et son exercice peut faire l’objet de restrictions justifiées par des objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union. Ainsi, l’importance des objectifs poursuivis par les mesures restrictives en cause est de nature à justifier des conséquences négatives, même considérables, pour la réputation des personnes ou des entités concernées (voir arrêt du 30 juin 2016, Al Matri/Conseil,
T‑545/13
, non publié,
EU:T:2016:376
, points
et
et jurisprudence citée).
Au vu des considérations qui précèdent, il y a lieu de rejeter le quatrième moyen.
Sur l’exception d’illégalité de l’article 1
er
de la décision attaquée et de l’article 5 du règlement attaqué
La requérante demande au Tribunal de constater l’illégalité, sur le fondement de l’article 277 TFUE, de l’article 1
er
de la décision attaquée et de l’article 5 du règlement attaqué.
La requérante fait valoir que le Conseil ne peut insérer que des critères de désignation appropriés et proportionnés aux mesures en cause. La requérante estime qu’en l’occurrence le Conseil n’a pas démontré comment l’imposition d’interdictions portant sur des valeurs mobilières et des instruments du marché monétaire aux établissements visés par les actes attaqués serait justifiée par rapport aux objectifs visés par ces actes et encore moins comment elle serait une manière proportionnée d’atteindre ces objectifs.
Le Conseil, soutenu par la Commission, estime que l’exception d’illégalité doit être déclarée irrecevable ou, en tout état de cause, non fondée.
Il convient d’observer que les arguments invoqués au soutien d’un tel moyen, tirés du caractère inapproprié et disproportionné des mesures restrictives en cause, sont identiques ou se recoupent largement avec ceux qui ont déjà été examinés dans le cadre du quatrième moyen ci-dessus.
Dès lors, sans qu’il soit besoin d’examiner la recevabilité de ce moyen, il convient nécessairement de renvoyer aux considérations énoncées aux points 146 à 157 ci-dessus et de rejeter, pour les mêmes motifs, l’exception d’illégalité invoquée par la requérante.
Partant, l’exception d’illégalité doit être rejetée, ainsi que le recours dans son ensemble, sans qu’il soit besoin de statuer sur la recevabilité des conclusions en adaptation de la requête.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil.
Par ailleurs, en vertu de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les États membres et les institutions qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens. La Commission supportera donc ses propres dépens.

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (sixième chambre)
déclare et arrête :

1)
Le recours est rejeté.

2)
Sberbank of Russia OAO est condamnée à supporter, outre ses propres dépens, les dépens encourus par le Conseil de l’Union européenne.

3)
La Commission européenne supportera ses propres dépens.

Berardis
Spielmann
Csehi
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 13 septembre 2018.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : l’anglais