CELEX: 62017CJ0617
Begäran om förhandsavgörande
Konkurrens
Artikel 82 EG
Missbruk av dominerande ställning
Förordning (EG) nr 1/2003
Artikel 3.1
Tillämpning av nationella konkurrensregler
En nationell konkurrensmyndighets beslut att ålägga konkurrensskadeavgift enligt nationell rätt och böter enligt unionsrätten
Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
Artikel 50
Principen ne bis in idem
Tillämplighet

Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen dels av principen
ne bis in idem
i artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna som proklamerades den 7 december 2000 i Nice (nedan kallad stadgan), dels av artikel 3.1 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i fördraget (
EGT L 1, 2003, s. 1
).
Begäran har framställts i ett mål mellan, å ena sidan, Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie SA (nedan kallat PZU Życie) och, å andra sidan, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (ordföranden för konkurrens- och konsumentskyddsmyndigheten) (nedan kallad ordföranden för UOKiK). Målet avser ett beslut meddelat av ordföranden för UOKiK gentemot PZU Życie med anledning av missbruk av dominerande ställning, vari PZU Życie ålades dels en konkurrensskadeavgift för överträdelse av de nationella konkurrensreglerna dels böter för överträdelse av de unionsrättsliga konkurrensreglerna.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Skäl 6 i förordning nr 1/2003 har följande lydelse:
”För att säkerställa en effektiv tillämpning av [unionens] konkurrensregler bör konkurrensmyndigheterna i medlemsstaterna göras mera delaktiga i tillämpningen av reglerna. De bör därför ha behörighet att tillämpa [unionsrätten].”
I artikel 3.1 i denna förordning föreskrivs följande:
”Om medlemsstaternas konkurrensmyndigheter eller de nationella domstolarna tillämpar den nationella konkurrensrätten på sådana avtal, beslut av en företagssammanslutning eller samordnade förfaranden som avses i artikel 81.1 [EG] och som kan påverka handeln mellan medlemsstater enligt den bestämmelsen skall de också tillämpa artikel 81 [EG] på sådana avtal, beslut eller samordnade förfaranden. Om medlemsstaternas konkurrensmyndigheter eller de nationella domstolarna tillämpar den nationella konkurrensrätten på ett sådant missbruk som är förbjudet enligt artikel 82 [EG], skall de även tillämpa artikel 82 [EG].”
Artikel 5 i förordningen, med rubriken ”Medlemsstaternas konkurrensmyndigheters behörighet”, har följande lydelse:
”Medlemsstaternas konkurrensmyndigheter skall vara behöriga att i enskilda ärenden tillämpa artiklarna 81 och 82 [EG]. De får för detta ändamål, på eget initiativ eller till följd av ett klagomål, fatta beslut om att
…
–
ålägga böter, förelägga viten eller ålägga andra påföljder som föreskrivs i den nationella lagstiftningen.
Om de på grundval av de uppgifter som de förfogar över finner att villkoren för ett förbud inte är uppfyllda, får de även besluta om att det inte finns skäl för dem att ingripa.”
Artikel 11 i förordning nr 1/2003, med rubriken ”Samarbete mellan kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter”, har följande lydelse:
”1.   Kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter skall tillämpa [unionens] konkurrensregler i nära samarbete.
…
3.   Medlemsstaternas konkurrensmyndigheter skall, när de tillämpar artikel 81 eller artikel 82 [EG], skriftligen meddela kommissionen före eller utan dröjsmål efter påbörjandet av den första formella utredningsåtgärden. Denna information får göras tillgänglig för konkurrensmyndigheterna i de andra medlemsstaterna.
…”
Artikel 16 i förordning nr 1/2003 har följande lydelse:
”1.   När nationella domstolar fäller avgöranden om sådana avtal, beslut eller förfaranden enligt artikel 81 eller artikel 82 [EG] som redan är föremål för ett beslut av kommissionen får de inte fatta beslut som strider mot det beslut som kommissionen har fattat. De måste också undvika att fatta beslut som skulle strida mot ett beslut som övervägs av kommissionen i förfaranden som den har inlett. I detta syfte får den nationella domstolen bedöma om det är nödvändigt att vilandeförklara saken. Denna skyldighet påverkar inte tillämpningen av de rättigheter och skyldigheter som avses i artikel 234 [EG].
2.   När medlemsstaternas konkurrensmyndigheter fäller avgöranden om sådana avtal, beslut eller förfaranden enligt artikel 81 eller artikel 82 [EG] som redan är föremål för ett beslut av kommissionen får de inte fatta beslut som strider mot beslut som kommissionen har fattat.”
Polsk rätt
Artikel 8.1 i ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów (konkurrens- och konsumentskyddslagen) av den 15 december 2000 (Dz. U., 2000, no122, position 1319, nedan kallad LPCC) har följande lydelse:
”Missbruk från ett eller flera företags sida av en dominerande ställning på den relevanta marknaden är förbjudet.”
I artikel 101.1 LPCC föreskrivs följande.
”[Ordföranden för UOKiK] får besluta att ett företag ska betala en konkurrensskadeavgift vars belopp inte får överstiga 10 procent av företagets omsättning föregående räkenskapsår, om företaget, även på grund av oaktsamhet, har
1)
överträtt förbudet i artikel 5, såvitt inget av undantagen enligt artiklarna 6 och 7 föreligger, eller överträtt förbudet i artikel 8;
2)
överträtt artikel 81 eller artikel 82 [EG];
…”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
I beslut av den 25 oktober 2007 fann ordföranden för UOKiK att PZU Życie mellan den 1 april 2001 och den 25 oktober 2007 hade missbrukat sin dominerande ställning på marknaden för grupplivförsäkringar för arbetstagare i Polen. PZU Życie ansågs därmed ha överträtt förbudet i artikel 8 LPCC.
Ordföranden för UOKiK ansåg vidare att detta agerande kunde ha negativ effekt på utländska försäkringsgivares möjligheter att få tillgång till den polska marknaden, vilket i sin tur kunde negativt påverka handeln mellan medlemsstaterna. Ordföranden för UOKiK konstaterade följaktligen att PZU Życie förutom nationella regler även hade överträtt artikel 82 EG.
Ordföranden för UOKiK ålade PZU Życie en sanktionsavgift på totalt 50381080 polska zloty (PLN) (motsvarande ungefär 11697000 euro). Detta belopp omfattar dels en konkurrensskadeavgift på 33022892,77 PLN (motsvarande ungefär 7664000 euro) för överträdelse av de nationella konkurrensreglerna mellan den 1 maj 2001 och den 25 oktober 2007, dels böter på 17358187,23 PLN (motsvarande ungefär 4033000 euro) för överträdelse av artikel 82 EG mellan den 1 maj 2004 – det vill säga den dag då Republiken Polen anslöt sig till unionen – och den 25 oktober 2007.
Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Regiondomstolen i Warszawa – konkurrens- och konsumentskyddsdomstol, Polen) avslog i dom av den 28 mars 2014 det överklagande som PZU Życie hade gett in mot beslutet av den 25 oktober 2007. Denna dom fastställdes av Sąd Apelacyjny w Warszawie (Appellationsdomstolen i Warszawa, Polen) i dom den 17 september 2015.
PZU Życie överklagade till Sąd Najwyższy (Högsta domstolen, Polen). Bolaget gjorde i sitt överklagande gällande en överträdelse av principen
ne bis in idem
som finns stadfäst i artikel 50 i stadgan och i artikel 4 i protokoll nr 7 till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen). PZU Życie anser sig ha påförts sanktionsavgifter två gånger för en överträdelse av unionsrätten; först ålades bolaget en avgift direkt med stöd av artikel 82 EG, jämförd med artikel 5 i förordning nr 1/2003, sedan ålades bolaget även en avgift indirekt med stöd av de nationella konkurrensreglerna.
Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) erinrar om att principen
ne bis in idem
är av mycket stor betydelse i en demokratisk rättsstat och att principen innebär att ingen får lagföras eller straffas två gånger för en och samma lagöverträdelse. Det nationella målet handlar enligt Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) i huvudsak om när det såvitt avser ett och samma mål kan anses finnas en andra dom eller en andra sanktionsåtgärd för överträdelse av konkurrensreglerna när det gäller principen
ne bis in idem
.
Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) har för det första uppgett följande. I domen av den 10 februari 2009, Sergej Zolotoukhin mot Ryssland (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903, punkterna 78–82) slog Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna fast att nämnda princip är tillämplig när de bakomliggande gärningarna är identiska men inte när det är fråga om ett och samma brott. Denna rättspraxis ger vid handen att om en person – som i förevarande mål – straffas två gånger för ett och samma konkurrensbegränsande beteende så innebär det att principen har åsidosatts. EU-domstolen har tillämpat samma resonemang på andra områden än det konkurrensrättsliga, bland annat i dom av den 5 maj 1966, Gutmann/kommissionen (
18/65 och 35/65
,
EU:C:1966:24
), och av den 9 mars 2006, Van Esbroeck (
C‑436/04
,
EU:C:2006:165
).
Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) har för det andra uppgett följande. När det gäller EU-domstolens praxis på det konkurrensrättsliga området har EU-domstolen däremot slagit fast att tre villkor ska vara uppfyllda för att principen
ne bis in idem
ska kunna tillämpas; i) de faktiska omständigheterna ska vara desamma, ii) det ska vara samma person som begått gärningarna och iii) det skyddade rättsliga intresset ska vara detsamma. Vad närmare avser villkoret att de faktiska omständigheterna ska vara desamma har EU-domstolen i dom av den 14 februari 2012, Toshiba Corporation m.fl. (
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, punkt
) slagit fast att bedömningen av detta villkor inte bara ska ske utifrån företagets beteende, utan även utifrån en tidsperiod och ett område, i vilka det aktuella beteendet haft ett visst resultat.
Enligt Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) divergerar således EU-domstolens bedömning i konkurrensrättsliga mål jämfört med EU-domstolens bedömning inom andra unionsrättsliga rättsområden. På det konkurrensrättsliga området har EU-domstolen nämligen – förutom kravet på att de faktiska omständigheterna ska vara desamma och kravet på att det ska vara samma person som begått gärningarna – även uppställt krav på att det skyddade rättsliga intresset ska vara detsamma. Detta är ett ytterligare krav som inskränker tillämpningsområdet för principen
ne bis in idem
. I förevarande mål skulle det medföra att nämnda princip inte har överträtts.
Enligt Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) framstår det således som oklart vilken räckvidd som principen
ne bis in idem
kan anses ha, eftersom rätten har att tillämpa såväl bestämmelserna i Europakonventionen som bestämmelserna i stadgan. Vidare uppkommer frågan om EU-domstolens praxis angående tillämpningen av denna princip på det konkurrensrättsliga området står i överensstämmelse med artikel 52.3 andra meningen i stadgan, i det att EU-domstolens praxis medför ett mer begränsat skydd än vad som följer av Europakonventionen.
För det fall EU-domstolen bekräftar att villkoret att det skyddade rättsliga intresset ska vara detsamma utgör ett ytterligare villkor för att principen
ne bis in idem
ska kunna tillämpas, vill den hänskjutande domstolen för det tredje få klarhet i följande frågeställning: Ska domen av den 13 februari 1969, Wilhelm m.fl. (
14/68
,
EU:C:1969:4
) – som meddelats i ett mål där principen
ne bis in idem
inte hade ifrågasatts – tolkas på så sätt att unionsrätten och den nationella konkurrensrätten skyddar ett och samma rättsliga intresse. Denna oklarhet framgår även av domen av den 14 februari 2012, Toshiba Corporation m.fl. (
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, punkterna
och
), som dock skulle kunna tolkas på så sätt att unionsrätten och den nationella konkurrensrätten skyddar ett och samma rättsliga intresse. Denna ännu icke avgjorda frågeställning är av avgörande betydelse för utgången i det nationella målet; i det nationella målet är det fråga om identiska sakomständigheter och analoga unionsrättsliga och nationella bestämmelser har tillämpats parallellt i samma förfarande.
Mot denna bakgrund beslutade Sąd Najwyższy (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen.
”1)
Ska artikel 50 i [stadgan] tolkas så, att tillämpningen av principen
ne bis in idem
inte endast förutsätter att lagöverträdaren och de faktiska omständigheterna är identiska, utan även att det skyddade rättsliga intresset är identiskt?
2)
Ska artikel 3 i [förordning nr 1/2003], jämförd med artikel 50 i [stadgan], tolkas så, att unionsrättsliga och nationella konkurrensregler som tillämpas parallellt av konkurrensmyndigheterna i en medlemsstat skyddar samma rättsliga intresse?”
Prövning av tolkningsfrågorna
EU-domstolen kommer att pröva den hänskjutande domstolens frågor gemensamt. Den hänskjutande domstolen har ställt dessa båda frågor för att få klarhet i huruvida den i artikel 50 i stadgan föreskrivna principen
ne bis in idem
ska tolkas så, att den utgör hinder för att en nationell konkurrensmyndighet i ett och samma beslut ålägger ett företag såväl en konkurrensskadeavgift för överträdelse av de nationella konkurrensreglerna som böter för överträdelse av artikel 82 EG.
I skäl 6 i förordning nr 1/2003 anges att för att en effektiv tillämpning av unionens konkurrensregler ska kunna säkerställas, bör de nationella konkurrensmyndigheterna göras mera delaktiga i tillämpningen av reglerna genom att de ges behörighet att tillämpa unionsrätten.
Således föreskrivs i artikel 3.1 andra meningen i förordningen att om medlemsstaternas konkurrensmyndigheter tillämpar den nationella konkurrensrätten på ett sådant missbruk som är förbjudet enligt artikel 82 EG så ska de även tillämpa denna artikel.
EU-domstolen har vid upprepade tillfällen uttalat att unionens konkurrensregler och de nationella konkurrensreglerna tillämpas parallellt. Konkurrensreglerna på europeisk respektive nationell nivå behandlar konkurrensbegränsande förfaranden från olika utgångspunkter och deras tillämpningsområden sammanfaller inte (dom av den 14 februari 2012, Toshiba Corporation m.fl.,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För det fall kommissionen inte har inlett något förfarande i syfte att fatta ett beslut med tillämpning av kapitel III i förordning nr 1/2003, så är den nationella konkurrensmyndigheten – när den tillämpar de bestämmelser i nationell rätt som förbjuder ett företags ensidiga beteende som kan påverka handeln mellan medlemsstater i den mening som avses i artikel 82 EG – enligt artikel 3.1 andra meningen i förordningen skyldig att parallellt tillämpa artikel 82 EG (se, analogt vad avser artikel 81 EG, dom av den 14 februari 2012, Toshiba Corporation m.fl.,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, punkterna
och
).
I artikel 5 i förordning nr 1/2003 klargörs att de nationella konkurrensmyndigheterna är behöriga att tillämpa även artikel 82 EG och att de får fatta beslut om att ålägga böter, förelägga viten eller ålägga andra påföljder som föreskrivs i den nationella lagstiftningen.
EU-domstolen har i detta avseende slagit fast att principen
ne bis in idem
ska respekteras i bötesförfaranden som omfattas av konkurrensrätten. Denna princip innebär på konkurrensrättens område ett förbud mot att ett företag på nytt hålls ansvarigt eller att ett förfarande enligt konkurrensreglerna på nytt inleds mot företaget avseende ett konkurrensbegränsande beteende som företaget redan har ålagts sanktionsavgifter för eller som företaget har förklarats inte vara ansvarigt för genom ett tidigare beslut som inte längre kan överklagas (dom av den 14 februari 2012, Toshiba Corporation m.fl.,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Det följer således av EU-domstolens praxis att syftet med principen
ne bis in idem
är att förhindra att ett företag ”på nytt hålls ansvarigt eller att ett förfarande enligt konkurrensreglerna på nytt inleds”, vilket förutsätter att företaget dömts eller frikänts genom ett tidigare beslut som inte längre kan överklagas.
Denna tolkning av principen
ne bis in idem
vinner stöd av ordalydelsen i artikel 50 i stadgan, och även av den grundläggande tanken (
raison d’être
) bakom denna princip.
Såvitt gäller ordalydelsen i artikel 50 i stadgan föreskrivs följande däri: ”Ingen får lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen.”
EU-domstolen delar generaladvokatens bedömning i punkt 21 i förslaget till avgörande, nämligen att artikeln specifikt tar sikte på en upprepning av ett förfarande som avgjorts genom ett lagakraftvunnet beslut rörande samma materiella omständigheter. I en situation då den nationella konkurrensmyndigheten, i enlighet med artikel 3.1 andra meningen i förordning nr 1/2003, parallellt tillämpar nationella konkurrensregler och artikel 82 EG är det emellertid inte fråga om något sådant upprepat förfarande.
Vad för det andra gäller den grundläggande tanken (
raison d’être
) bakom principen
ne bis in idem
, delar EU-domstolen den bedömning som gjorts av generaladvokaten i punkt 18 i förslaget till avgörande; principen
ne bis in idem
har ett nära samband med principen om
res judicata
och dess syfte är att säkerställa rättssäkerhet och rättvisa och att säkerställa att så snart som den berörda personen har lagförts och i förekommande fall straffats, så kan den personen vara säker på att han eller hon inte kommer att lagföras på nytt för samma lagöverträdelse.
Det skydd som principen
ne bis in idem
erbjuder mot upprepad lagföring som kan leda till straff, saknar således föremål i den situationen då beslutsfattaren i ett och samma beslut parallellt tillämpar de nationella konkurrensreglerna och de unionsrättsliga konkurrensreglerna.
Detta innebär – såsom även gjorts gällande av ordföranden för UOKiK, den polska regeringen, kommissionen och Eftas tillsynsmyndighet – att principen
ne bis in idem
inte är tillämplig i en sådan situation som den som är föremål för prövning i det nationella målet, där den nationella konkurrensmyndigheten i enlighet med artikel 3.1 i förordning nr 1/2003 parallellt tillämpar de nationella konkurrensreglerna och de unionsrättsliga konkurrensreglerna och i enlighet med artikel 5 i förordningen vidtar en sanktionsåtgärd gentemot ett företag genom att i ett och samma beslut påföra företaget konkurrensskadeavgift för överträdelse av de nationella konkurrensreglerna och böter för överträdelse av de unionsrättsliga konkurrensreglerna.
Den nationella konkurrensmyndigheten ska emellertid – för det fall den i enlighet med sistnämnda bestämmelse beslutar att påföra böter för överträdelse av artikel 82 EG – utöva sin behörighet under iakttagande av unionsrätten.
I detta avseende framgår det nämligen av fast rättspraxis att när det i en unionsförordning inte specifikt föreskrivs någon sanktion för överträdelser av förordningen, eller det i detta hänseende hänvisas till nationella lagar och andra författningar, så är medlemsstaterna enligt artikel 10 EG skyldiga att vidta alla åtgärder som är ägnade att säkerställa unionsrättens tillämplighet och verkan. För detta ändamål ska medlemsstaterna, som dock är fria vad gäller valet av sanktionsåtgärd, särskilt se till att överträdelser av unionsrätten beivras enligt regler motsvarande de materiella och processuella regler som gäller för överträdelser av samma art och svårhetsgrad enligt nationell rätt. Sanktionsåtgärderna ska dock under alla omständigheter vara proportionerliga (se, analogt, dom av den 10 juli 1990, Hansen,
C‑326/88
,
EU:C:1990:291
, punkt
).
EU-domstolen delar således den bedömning som Eftas övervakningsmyndighet redovisat i sitt yttrande, nämligen att den nationella konkurrensmyndigheten – då den i ett och samma beslut påför två sanktionsåtgärder avseende en överträdelse av de nationella konkurrensreglerna respektive en överträdelse av artikel 82 EG – ska försäkra sig om att sanktionsåtgärderna vid en sammantagen bedömning står i proportion till den begångna överträdelsen; det ankommer på den hänskjutande domstolen att inom ramen för det nationella målet göra denna prövning.
Mot denna bakgrund ska tolkningsfrågorna besvaras på följande sätt. Den i artikel 50 i stadgan föreskrivna principen
ne bis in idem
ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att en nationell konkurrensmyndighet i ett och samma beslut ålägger ett företag såväl en konkurrensskadeavgift för överträdelse av de nationella konkurrensreglerna som böter för överträdelse av artikel 82 EG. I en sådan situation ska den nationella konkurrensmyndigheten emellertid försäkra sig om att sanktionsåtgärderna vid en sammantagen bedömning står i proportion till den begångna överträdelsen.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:

Principen
ne bis in idem
som föreskrivs i artikel 50 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, proklamerad den 7 december 2000 i Nice, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för att en nationell konkurrensmyndighet i ett och samma beslut ålägger ett företag såväl en konkurrensskadeavgift för överträdelse av de nationella konkurrensreglerna som böter för överträdelse av artikel 82 EG. I en sådan situation ska den nationella konkurrensmyndigheten emellertid försäkra sig om att sanktionsåtgärderna vid en sammantagen bedömning står i proportion till den begångna överträdelsen.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: polska.