CELEX: 62016TJ0852
Aktindsigt
forordning (EF) nr. 1049/2001
erklæringer fra EU og Tyrkiet af 8. og 18. marts 2016
Den Europæiske Unions eller medlemsstaternes gennemførelse af de fastsatte foranstaltninger
dokumenter, der er udarbejdet eller modtaget af en institutions juridiske tjeneste
juridisk rådgivning
analyser vedrørende lovligheden af foranstaltninger fastsat i forbindelse med gennemførelsen af erklæringen fra EU og Tyrkiet af 18. marts 2016
afslag på aktindsigt
artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1049/2001
undtagelse vedrørende beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser
artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001
undtagelse vedrørende beskyttelsen af retslige procedurer
undtagelse vedrørende beskyttelsen af juridisk rådgivning

Sagens baggrund
Erklæringerne fra EU og Tyrkiet
Den 15. oktober 2015 blev der mellem Republikken Tyrkiet og Den Europæiske Union opnået enighed om en fælles handlingsplan med overskriften »EU-Turkey joint action plan« (herefter »den fælles handlingsplan«), som havde til formål at styrke deres samarbejde med henblik på at yde støtte til syriske statsborgere, der havde opnået midlertidig international beskyttelse, og at sikre migrationshåndtering for at imødegå den krise, der var opstået som følge af situationen i Syrien.
Den fælles handlingsplan havde til formål at håndtere krisesituationen i Syrien på tre måder, nemlig for det første ved at håndtere årsagerne til masseudvandringen fra Syrien, for det andet ved at tilvejebringe støtte til de syriske statsborgere, der havde opnået midlertidig international beskyttelse, og til deres modtagecentre i Tyrkiet og for det tredje ved at styrke samarbejdet på området for forebyggelse af ulovlige migrationsstrømme til Unionen.
Den 29. november 2015 afholdt stats- og regeringscheferne for Unionens medlemsstater et møde med deres tyrkiske modpart. Efter dette møde besluttede de at iværksætte den fælles handlingsplan og navnlig at styrke deres aktive samarbejde vedrørende de immigranter, der ikke havde behov for international beskyttelse, idet disse personer skulle forhindres i at indrejse i Tyrkiet og Union ved at sikre anvendelsen af vedtagne bilaterale tilbagetagelsesbestemmelser og ved hurtigt at tilbagesende de immigranter, der ikke havde behov for international beskyttelse, til deres hjemland.
Den 8. marts 2016 anførtes det i en erklæring fra EU’s stats- og regeringschefer, offentliggjort af Det Europæiske Råds og Rådet for Den Europæiske Unions tjenestegrene i fællesskab, at EU’s stats- og regeringschefer havde afholdt et møde med den tyrkiske premierminister om forbindelserne mellem Unionen og Republikken Tyrkiet, og at der var sket fremskridt med gennemførelsen af den fælles handlingsplan (herefter »erklæringen fra EU og Tyrkiet af 8. marts 2016«). Dette møde havde fundet sted den 7. marts 2016.
Den 18. marts 2016 blev der på Rådets internetside i form af pressemeddelelse nr. 144/16 offentliggjort en erklæring, der havde til formål at give en redegørelse for resultaterne af »det tredje møde siden november 2015, der var afsat til uddybning af forbindelserne mellem Tyrkiet og EU samt tackling af migrationskrisen« mellem »[m]edlemmerne af Det Europæiske Råd« og »deres tyrkiske modpart« (herefter »erklæringen fra EU og Tyrkiet af 18. marts 2016«). I henhold til denne erklæring ville alle nye irregulære immigranter, der kom fra Tyrkiet til de græske øer fra den 20. marts 2016, blive tilbagesendt til Tyrkiet, og for hver syrer, der tilbagesendtes til Tyrkiet fra de græske øer, ville en anden syrer fra Tyrkiet blive genbosat i Unionen under hensyn til FN’s sårbarhedskriterier.
Begæringen om aktindsigt
Den forudgående begæring om aktindsigt
Ved e-mail af 17. marts 2016 indgav sagsøgeren, foreningen Access Info Europe, i henhold til artikel 6 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1049/2001 af 30. maj 2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter (
EFT 2001, L 145, s. 43
) en begæring til Europa-Kommissionens generaldirektorat (GD) »Migration og indre anliggender« (herefter »GD for Indre Anliggender«) om aktindsigt i »[a]lle de dokumenter, der er udarbejdet eller modtaget af Kommissionen, og som indeholder juridisk rådgivning og/eller analyser af lovligheden [af EU-retten] og af international ret i aftalen mellem Den Europæiske Union og Republikken Tyrkiet om tilbagetagelse af personer, der er bosiddende uden tilladelse (EUT [2014], L 134[, s. 3])«, og i »alle de dokumenter, der er udarbejdet eller modtaget af Kommissionen, og som indeholder juridisk rådgivning og/eller analyser af lovligheden af handlinger, som Unionen og dennes medlemsstater har udført i forbindelse med gennemførelsen af de handlinger, der er beskrevet i erklæringen om den aftale, der blev indgået med Tyrkiet i forbindelse med mødet den 7. marts 2016[,] […] dokumenter, der er blevet redigeret både før og efter afholdelsen af dette møde, indtil dags dato«.
Ved afgørelse af 3. juni 2016 afslog generaldirektøren for Kommissionens juridiske tjeneste (herefter »juridisk tjeneste«) at give aktindsigt i otte serier af dokumenter, der bestod af noter og e-mails udvekslet mellem juridisk tjeneste og GD for »Indre Anliggender« mellem den 7. og den 31. marts 2016, som denne havde identificeret som henhørende under begæringen om aktindsigt i de dokumenter, der vedrørte erklæringen fra EU og Tyrkiet af 8. marts 2016.
Efter sagsøgerens genfremsættelse af begæringen i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 bekræftede Kommissionen ved afgørelse C(2016) 6029 final af 19. september 2016 i det væsentlige afgørelsen af 3. juni 2016 om afslag på aktindsigt i de dokumenter, der vedrørte erklæringen fra EU og Tyrkiet af 8. marts 2016 og den begrundelse for dette afslag, som var anført i afgørelsen af 3. juni 2016. Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 30. november 2016 anlagde sagsøgeren i henhold til artikel 263 TEUF et søgsmål til prøvelse af afgørelse C(2016) 6029 final, som blev registreret under sagsnr. T-851/16.
Begæringen om aktindsigt i de dokumenter, der er omhandlet i den foreliggende sag
Ved e-mail af 26. april 2016 fremsatte sagsøgeren over for Kommissionens juridiske tjeneste i henhold til artikel 6 i forordning nr. 1049/2001 en begæring om aktindsigt i »alle de dokumenter, som Kommissionen har udarbejdet eller modtaget indeholdende juridisk rådgivning og/eller analyser af lovligheden af [Unionens] og dennes medlemsstaters handlinger i forbindelse med gennemførelsen af de handlinger, der er beskrevet i erklæringen om den aftale, der blev indgået med [Republikken] Tyrkiet i mødet den 18. marts 2016[,] […] dokumenter, som er udarbejdet før og efter afholdelsen af dette møde til dags dato« (herefter »begæringen om aktindsigt«).
Ved afgørelse af 16. juni 2016 oplyste generaldirektøren for juridisk tjeneste sagsøgeren om, at generaldirektøren havde identificeret tre serier af dokumenter, dvs. otte dokumenter i alt, herunder syv e-mails, hvori der blev givet afslag på aktindsigt (herefter de »omtvistede dokumenter«).
Til støtte for afslaget på aktindsigt i disse dokumenter anførtes for det første, at udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af juridisk rådgivning og retslige procedurer som omhandlet i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, og for det andet, at udbredelse ville være til skade for Kommissionens interne beslutningsproces som omhandlet i denne forordnings artikel 4, stk. 3. For det tredje blev beskyttelsen af internationale forbindelser som omhandlet i artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1049/2001 under alle omstændigheder påberåbt som begrundelse for afslaget på aktindsigt over for sagsøgeren.
Ved skrivelse af 14. juli 2016 genfremsatte sagsøgeren i henhold til artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001 sin begæring med henblik på at få Kommissionen til at tage den op til fornyet behandling.
Ved afgørelse C(2016) 6030 final af 19. september 2016 (herefter »den anfægtede afgørelse«) bekræftede Kommissionen i det væsentlige den første afgørelse om afslag på aktindsigt og begrundelsen for dette afslag som anført i den første afgørelse. Desuden oplyste Kommissionen, at den del af begæringen om aktindsigt, der vedrørte de dokumenter, som GD for »Indre Anliggender« var i besiddelse af, »var blevet overgivet til dette GD, som ved afgørelse af 30. november 2016 gav sagsøgeren aktindsigt i tre dokumenter i dettes besiddelse, men afslog aktindsigt i et fjerde dokument, nemlig en skrivelse fra De Forenede Nationers Højkommissariat for Flygtninge, og anførte undtagelsen i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001.
De i den foreliggende sag omtvistede dokumenter er følgende:
–
en serie af fire e-mails afsendt den 8. april 2016 fra juridisk tjeneste ved generaldirektoratet (GD) »Europæisk naboskabspolitik og udvidelsesforhandlinger« (herefter GD for »Udvidelsen«), der indeholder juridisk tjenestes bemærkninger til en skrivelse, der var vedhæftet disse e-mails, vedrørende forsikringerne om den behandling, som Tyrkiet skulle give de syriske statsborgere, idet denne skrivelse har referencen Ares(2016)2655082 (herefter »det første omtvistede dokument«)
–
en e-mail af 11. april 2016 fra juridisk tjeneste som besvarelse til Kommissionens førstenæstformand, Frans Timmermans’ kabinet, GD for »Indre Anliggender« og GD for »Udvidelsen« om spørgsmålet vedrørende de græske klageudvalg med referencen Ares(2016)2655468 som følge af et spørgsmål rejst af det nederlandske formandskab for Unionen ved e-mail af 9. april 2016 (herefter »det andet omtvistede dokument«)
–
to e-mails af 12. april 2016 fra juridisk tjeneste til GD for »Indre Anliggender« om spørgsmålet vedrørende de græske klageudvalgs praksis og med referencen Ares(2016) 2655140 (herefter »det tredje omtvistede dokument«).
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 30. november 2016 har sagsøgeren anlagt nærværende søgsmål.
Sagsøgeren har i sin replik anmodet Retten om at overveje som led i foranstaltninger med henblik på bevisoptagelsen at anmode sagsøgte om at fremlægge de omtvistede dokumenter. Kommissionen har i sin duplik i overensstemmelse med artikel 88, stk. 3, i Rettens procesreglement kunnet fremsætte bemærkninger til denne anmodning.
Henset til, at sagsøgeren har rejst tvivl om lovligheden af en afgørelse, hvorved der under henvisning til flere af undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 blev givet afslag på aktindsigt, og idet sagsøgeren har gjort gældende, at de af den berørte institution påberåbte undtagelser ikke finder anvendelse på de ønskede dokumenter, har Retten, der i dette tilfælde skal pålægge fremlæggelse af disse dokumenter og undersøge dem (dom af 28.11.2013, Jurašinović mod Rådet,
C-576/12 P
,
EU:C:2013:777
, præmis
), ved kendelse af 4. juli 2017 pålagt Kommissionen i henhold til procesreglementets artikel 91, litra c), og artikel 92 at fremlægge de omtvistede dokumenter, idet Retten har præciseret, at disse i overensstemmelse med procesreglementets artikel 104 ikke vil blive tilstillet sagsøgeren.
Efter en dobbelt udveksling af svarskrifter er den skriftlige forhandling blevet afsluttet, og Retten har besluttet at indlede den mundtlige forhandling.
Den 13. juli 2017 har Kommissionen fremlagt de omtvistede dokumenter.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og har i retsmødet den 8. november 2017, med henblik på hvilket retsmøde nærværende sag blev forenet med sag T-851/16, Access Info Europe mod Kommissionen, besvaret spørgsmål fra Retten. Sagsøgeren har i forbindelse med sit mundtlige indlæg bl.a. bekræftet, at sagsøgeren ikke tilsigter at anfægte det af Kommissionen anførte om, at Kommissionen ikke har modtaget dokumenter fra medlemsstaterne, som indeholder juridisk rådgivning af den art, som Kommissionens juridiske tjeneste har udarbejdet.
Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelse annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retlige bemærkninger
Sagsøgeren har til støtte for søgsmålet i det væsentlige gjort fire anbringender gældende vedrørende for det første tilsidesættelse af artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001, for det andet tilsidesættelse af denne forordnings artikel 4, stk. 2, for det tredje tilsidesættelse af den nævnte forordnings artikel 4, stk. 3, første og andet afsnit, og for det fjerde og subsidiært tilsidesættelse af samme forordnings artikel 4, stk. 6.
Det første anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001
Sagsøgeren har til støtte for det første anbringende gjort gældende, at Kommissionen, da den gav afslag på aktindsigt i de omtvistede dokumenter med den hypotetiske begrundelse, at udbredelsen af disse dokumenter ville være til skade for beskyttelsen af internationale forbindelser, tilsidesatte artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001. I henhold til den retspraksis, der fremgår af præmis 64 i dom af 3. juli 2014, Rådet mod in ’t Veld (
C-350/12 P
,
EU:C:2014:2039
), skulle Kommissionen nemlig have godtgjort, hvorledes udbredelsen af de omtvistede dokumenter konkret og faktisk kunne være til skade for Unionens holdning over for Republikken Tyrkiet, hvilket den ikke har gjort i det foreliggende tilfælde.
Idet sagsøgeren har anført, at de omtvistede dokumenter indeholder oplysninger om bestemte dele af erklæringen fra EU og Tyrkiet af 18. marts 2016 og om fortolkningen af anvendelsesområdet for bestemmelserne i forskellige af Unionens relevante retsakter i forhold til genstanden for denne erklæring, er sagsøgeren af den opfattelse, at Kommissionen ikke kunne begrunde et afslag på aktindsigt i de omtvistede dokumenter med frygten for, at udbredelsen af disse afslørede divergerende holdninger med hensyn til valget og lovligheden af visse gennemførelsesforanstaltninger til den nævnte erklæring. Sagsøgeren har endvidere anført, at de omtvistede dokumenter nødvendigvis måtte indeholde analyser af Unionens kompetencer eller af gældende EU-ret på asylområdet, fordi Kommissionen til støtte for afslaget på udleveringen havde påberåbt sig undtagelsen vedrørende beskyttelsen af retslige procedurer forbundet med de sager, der havde givet anledning til kendelser af 28. februar 2017, NF mod Det Europæiske Råd (
T-192/16
,
EU:T:2017:128
), NG mod Det Europæiske Råd (
T-193/16
,
EU:T:2017:129
), og NM mod Det Europæiske Råd (
T-257/16
,
EU:T:2017:130
) (herefter »asylsagerne«). Henset til de spørgsmål, der er blevet afgjort af Retten i disse kendelser, står det imidlertid klart, at de interventionsindlæg, som Kommissionen havde skullet indgive, såfremt den havde fået tilladelse til at intervenere i disse sager, nødvendigvis ville have omhandlet spørgsmålet om fordeling af kompetencerne mellem Unionen og dennes medlemsstater.
Kommissionen kan således ikke uden at fremlægge andre beviser gøre gældende, at Unionens internationale forbindelser vil blive berørt af udbredelsen af de omtvistede dokumenter. Desuden har Kommissionen ikke præciseret, på hvilken måde den angivelige løbende dialog mellem Unionen og Republikken Tyrkiet konkret ville kunne blive berørt af afsløringen af indholdet af disse dokumenter.
I den sag, der gav anledning til dom af 1. juli 2008, Sverige og Turco mod Rådet (
C-39/05 P og C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
), fremhævede Domstolen for så vidt angår aktindsigt i sådanne dokumenter, at institutionernes udbredelse af denne type dokumenter bidrager til at give disse en større legitimitet i unionsborgernes øjne og til at øge borgernes tillid til et demokratisk system. Efter sagsøgerens opfattelse konsoliderer en gennemsigtig debat om gennemførelsen af erklæringerne fra EU og Tyrkiet af 8. og 18. marts 2016 Republikken Tyrkiets tillid til de foranstaltninger, som Unionen har vedtaget, og styrker dermed Unionens forhold til dette tredjeland snarere end at sætte det over styr. I denne henseende har sagsøgeren gjort gældende, at der ikke kan konstateres nogen skade for de internationale forbindelser alene af den grund, at Unionens modpart, i det foreliggende tilfælde Republikken Tyrkiet, ikke anvender et gennemsigtighedsprincip og dermed ikke er forpligtet til at afsløre indholdet af juridisk rådgivning, som dennes tjenestegrene har afgivet i forbindelse med drøftelserne med Unionen. Under alle omstændigheder er det i dette tredjelands interesse, at gennemførelsesforanstaltningerne til erklæringen fra EU og Tyrkiet af 18. marts 2016 har et gyldigt retsgrundlag, hvormed det forhindres, at disse efterfølgende anfægtes ved domstolene, navnlig på grund af manglende kompetence hos ophavsmændene til disse retsakter.
Det er endvidere sagsøgerens opfattelse, at den omstændighed, at det holdes hemmeligt, at der foreligger tvivl om retsgrundlaget og om anvendelsen af visse foranstaltninger til gennemførelse af erklæringen fra EU og Tyrkiet af 18. marts 2016, i sidste ende kan være til alvorlig skade for Unionens internationale forbindelser. Hvad desuden angår disse foranstaltninger har sagsøgeren bemærket, at proceduren for vedtagelse af ændringer til Rådets afgørelse (EU) 2015/1601 af 22. september 2015 om midlertidige foranstaltninger til fordel for Italien og Grækenland på området international beskyttelse (
EUT 2015, L 248, s. 80
) og til Rådets forordning (EF) nr. 539/2001 af 15. marts 2001 om fastlæggelse af listen over de tredjelande, hvis statsborgere skal være i besiddelse af visum ved passage af de ydre grænser, og listen over de tredjelande, hvis statsborgere er fritaget for dette krav (
EFT 2001, L 81, s. 1
), på tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse var på et fremskredet stade. Den 4. maj 2016 havde Kommissionen nemlig allerede vedtaget forslaget COM(2016) 279 final til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om ændring af forordning nr. 539/2001, mens Rådet den 29. september 2016 vedtog afgørelse (EU) 2016/1754 om ændring af afgørelse 2015/1601 (
EUT 2016, L 268, s. 82
).
Kommissionen har nedlagt påstand om, at det første anbringende forkastes som ugrundet.
Kommissionen har med hensyn hertil først bemærket, at den i den anfægtede afgørelse meddelte sagsøgeren, at »erklæringen fra EU og Tyrkiet og dennes gennemførelse ved de forskellige berørte aktører ha[vde] den største betydning for Unionens eksterne relationer med [Republikken] Tyrkiet«, og at netop »udbredelsen af den juridiske analyse, der indgik i de dokumenter, [der var givet afslag på], som indeholder juridisk rådgivning givet i Kommissionen, udgjorde en konkret risiko for at vanskeliggøre [Unionens] holdning i dialogen med [Republikken] Tyrkiet og dermed at skade [Unionens] internationale forbindelser«.
Under henvisning til, at der eksisterer en vedvarende dialog mellem Unionen og Republikken Tyrkiet om det meget følsomme og vigtige spørgsmål om gennemførelsen af erklæringerne fra EU og Tyrkiet af 8. og 18. marts 2016 vedrørende migrationskrisen, er Kommissionen af den opfattelse, at det er afgørende, at denne dialog foregår i en atmosfære af gensidig tillid, hvor Unionen og Republikken Tyrkiet bør være på lige fod med hinanden. Udbredelsen af de omtvistede dokumenter, der indeholder intern juridisk rådgivning, som skal bruges af Kommissionens repræsentanter inden for rammerne af Unionens forbindelser med dette tredjeland, vil bringe denne ligevægt i fare dels ved at tillade det nævnte land at få Unionens interne juridiske rådgivning i besiddelse, dels ved at skabe en misforståelse i unionsborgernes øjne. Migrationsspørgsmålets følsomme karakter og situationens skrøbelighed skal tages i betragtning i denne forbindelse. Desuden har Kommissionen i retsmødet forklaret, at den allerede havde udvist gennemsigtighed ved at acceptere at afsløre over for sagsøgeren, hvad de omtvistede dokumenter, der var identificeret som værende omfattet af dennes begæring om aktindsigt, vedrørte.
Endelig har Kommissionen bemærket, at den i den anfægtede afgørelse – i modsætning til, hvad sagsøgeren har anført – klart har forklaret, at de omtvistede dokumenter ikke indeholder juridisk rådgivning vedrørende spørgsmålet om afgrænsningen af kompetencerne mellem Unionen og dennes medlemsstater på det område, der er berørt af erklæringerne fra EU og Tyrkiet af 8. og 18. marts 2016, som efter denne institutions opfattelse ikke udgør internationale aftaler som omhandlet i artikel 218 TEUF, uafhængigt af disse retsakters form og art. I denne forbindelse er kendelser af 28. februar 2017, NF mod Det Europæiske Råd (
T-192/16
,
EU:T:2017:128
), NG mod Det Europæiske Råd (
T-193/16
,
EU:T:2017:129
), og NM mod Det Europæiske Råd (
T-257/16
,
EU:T:2017:130
), som blev afsagt i asylsager, ikke relevante med henblik på vurderingen af lovligheden af den anfægtede afgørelse, eftersom de blev afsagt efter vedtagelsen af den nævnte afgørelse.
Generelle bemærkninger om forordning nr. 1049/2001
Det skal indledningsvis bemærkes, at forordning nr. 1049/2001 ifølge sin første betragtning skal ses som led i den vilje, som er kommet til udtryk i artikel 1, stk. 2, TEU, til, at traktaten »udgør en ny fase i processen hen imod en stadigt snævrere union mellem de europæiske folk, hvor beslutningerne træffes så åbent som muligt og så tæt på borgerne som muligt«. Som angivet i forordningens anden betragtning beror offentlighedens ret til aktindsigt i institutionernes dokumenter på institutionernes demokratiske karakter (dom af 1.7.2008, Sverige og Turco mod Rådet,
C-39/05 P og C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, præmis
, og af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe,
C-280/11 P
,
EU:C:2013:671
, præmis
).
Med henblik herpå tilsigter forordning nr. 1049/2001, som det anføres i fjerde betragtning til forordningen og i dennes artikel 1, at give offentligheden den videst mulige aktindsigt i institutionernes dokumenter (dom af 1.2.2007, Sison mod Rådet,
C-266/05 P
,
EU:C:2007:75
, præmis
, af 21.9.2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen,
C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P
,
EU:C:2010:541
, præmis
, og af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe,
C-280/11 P
,
EU:C:2013:671
, præmis
).
Denne ret er ikke desto mindre underlagt visse begrænsninger af hensyn til offentlige og private interesser (dom af 1.2.2007, Sison mod Rådet,
C-266/05 P
,
EU:C:2007:75
, præmis
). Nærmere bestemt fastsætter artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 i overensstemmelse med 11. betragtning dertil en ordning med undtagelser, der tillader institutionerne at give afslag på aktindsigt i et dokument i tilfælde, hvor dets udbredelse ville kunne skade en af de af denne artikel beskyttede interesser (dom af 21.9.2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen,
C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P
,
EU:C:2010:541
, præmis
, og af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe,
C-280/11 P
,
EU:C:2013:671
, præmis
).
Idet disse undtagelser afviger fra princippet om offentlighedens videst mulige aktindsigt, skal de fortolkes og anvendes snævert (dom af 1.2.2007, Sison mod Rådet,
C-266/05 P
,
EU:C:2007:75
, præmis
, af 1.7.2008, Sverige og Turco mod Rådet,
C-39/05 P og C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, præmis
, og af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe,
C-280/11 P
,
EU:C:2013:671
, præmis
), således at den omstændighed alene, at et dokument vedrører en interesse, der er beskyttet af en undtagelse, ikke er tilstrækkelig til at begrunde anvendelse af undtagelsen (dom af 27.2.2014, Kommissionen mod EnBW,
C-365/12 P
,
EU:C:2014:112
, præmis
, af 13.4.2005, Verein für Konsumenteninformation mod Kommissionen,
T-2/03
,
EU:T:2005:125
, præmis
, og af 7.6.2011, Toland mod Parlamentet,
T-471/08
,
EU:T:2011:252
, præmis
).
Når den berørte institution beslutter at afslå en begæring om aktindsigt i et dokument, skal den nemlig i princippet give en forklaring på, hvorledes aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kunne være til skade for den interesse, der er beskyttet ved en undtagelse i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, som institutionen har påberåbt sig. Endvidere skal risikoen for en sådan skade være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk (jf. dom af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe,
C-280/11 P
,
EU:C:2013:671
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og dom af 3.7.2014, Rådet mod in ’t Veld,
C-350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, præmis
).
Den særlige ordning i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001 og dennes anvendelse i den foreliggende sag
For så vidt angår de interesser, der er beskyttet ved artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1049/2001, har Domstolen udtalt, at den særligt følsomme og væsentlige karakter af disse interesser, sammenholdt med den omstændighed, at aktindsigt skal nægtes af institutionen i henhold til den nævnte bestemmelse, hvis udbredelsen til offentligheden af et dokument ville skade disse interesser, tillægger den afgørelse, der skal træffes af institutionen, en kompleks og særlig beskaffenhed, der kræver en helt særlig grad af forsigtighed, og at en sådan afgørelse i det foreliggende tilfælde derfor kræver et vidt skøn (dom af 1.2.2007, Sison mod Rådet,
C-266/05 P
,
EU:C:2007:75
, præmis
). Dette støttes af den omstændighed, at undtagelserne i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001 er udformet i bindende vendinger, idet institutionerne er forpligtet til at give afslag på aktindsigt i dokumenter, der henhører under disse bindende undtagelser, såfremt der fremlægges bevis for de omstændigheder, der er omfattet af disse undtagelser, uden at det er nødvendigt at afveje beskyttelsen af offentlighedens interesser med en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen (jf. i denne retning dom af 25.4.2007, WWF European Policy Programme mod Rådet,
T-264/04
,
EU:T:2007:114
, præmis
og
, og af 12.9.2013, Besselink mod Rådet,
T-331/11
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2013:419
, præmis
).
Domstolen har i denne forbindelse påpeget, at de kriterier, der er nævnt i artikel 4, stk. 1, litra a), i forordning nr. 1049/2001, er meget generelle, da der nemlig, således som det fremgår af denne bestemmelses ordlyd, skal gives afslag på aktindsigt, hvis udbredelsen af det pågældende dokument ville være til »skade« for beskyttelsen af »offentlighedens interesser« bl.a. med hensyn til »offentlig sikkerhed« eller »internationale forbindelser«, og ikke blot som det var blevet foreslået under den lovgivningsprocedure, der førte til vedtagelsen af denne forordning, når der faktisk konstateres en »betydelig skade« på denne beskyttelse (dom af 1.2.2007, Sison mod Rådet,
C-266/05 P
,
EU:C:2007:75
, præmis
-
).
Princippet om en streng fortolkning af undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 er således ikke til hinder for, at den pågældende institution med hensyn til undtagelser vedrørende offentlighedens interesser, der er omhandlet i denne artikels stk. 1, litra a), råder over et vidt skøn ved afgørelsen af, om udbredelsen til offentligheden af et dokument ville skade de interesser, der er beskyttet ved denne bestemmelse, og den legalitetskontrol, som Retten udøver med hensyn til en afgørelse om afslag på aktindsigt i et dokument, som en institution har truffet i henhold til en af de nævnte undtagelser, skal tilsvarende begrænses til en kontrol af, om formforskrifterne og reglerne om begrundelse har været overholdt, om de faktiske omstændigheder, der er lagt til grund, er materielt rigtige, om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn, eller om der er begået magtfordrejning (dom af 1.2.2007, Sison mod Rådet,
C-266/05 P
,
EU:C:2007:75
, præmis
, og af 12.9.2013, Besselink mod Rådet,
T-331/11
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2013:419
, præmis
).
Det skal følgelig i den foreliggende sag afgøres, om Kommissionen i den anfægtede afgørelse har givet en acceptabel begrundelse med hensyn til spørgsmålet om, på hvilken måde aktindsigt i de omtvistede dokumenter konkret og faktisk ville kunne skade beskyttelsen af Unionens internationale forbindelser, og om den hævdede skade inden for grænserne af Kommissionens brede skøn i henhold til undtagelserne i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001 kan anses for at være rimeligt forudsigelig og ikke kun af hypotetisk karakter.
Med hensyn hertil begrundede Kommissionen afslaget på aktindsigt i de omtvistede dokumenter i henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001, med det forhold, at det, såfremt disse dokumenter blev udbredt til offentligheden, ville have været til alvorlig skade for de vigtige relationer mellem Unionen og Republikken Tyrkiet i en yderst følsom situation, nemlig håndteringen af migrationskrisen.
For så vidt angår det første omtvistede dokument indeholder dette bemærkningerne fra juridisk tjeneste til en skrivelse, der er vedhæftet de nævnte e-mails, og som vedrører de forsikringer, som Republikken Tyrkiet har afgivet vedrørende den behandling, som denne skal give de syriske statsborgere.
I denne forbindelse er det allerede nærmere bestemt blevet fastslået, at udbredelsen af oplysninger, der har en forbindelse med de mål, som Unionen og dennes medlemsstater forfølger med afgørelser, navnlig når de omhandler en planlagt aftales specifikke indhold eller Unionens forhandlingsstrategi, vil have en negativ indvirkning på tilliden mellem parterne under de forhandlinger, der finder sted på tidspunktet for afgørelsen om afslag på aktindsigt i de dokumenter, der indeholder disse oplysninger (jf. i denne retning dom af 4.5.2012, In ’t Veld mod Rådet,
T-529/09
,
EU:T:2012:215
, præmis
,
og
).
Det bemærkes i øvrigt navnlig, at Unionens standpunkter hypotetisk set kan ændre sig under forhandlingen af internationale aftaler afhængigt af, hvordan forhandlingerne er forløbet, og de indrømmelser og kompromiser, der indgås mellem de forskellige berørte parter. Forhandlingsparterne – herunder Unionen – kan således gøre sig en række overvejelser af taktisk art ved udarbejdelsen af deres forhandlingsstrategi, således at udbredelsen af Unionens standpunkter under internationale forhandlinger vil kunne skade beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser (dom af 12.9.2013, Besselink mod Rådet,
T-331/11
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2013:419
, præmis
og
).
Under disse omstændigheder er Retten i det foreliggende tilfælde af den opfattelse, at henset dels til den foreløbige karakter af de ændringsforslag, som juridisk tjeneste foreslog, og som på dette tidspunkt ikke var blevet fremført af Kommissionen som institution, dels til indholdet af denne skrivelse, som skulle godkendes og undertegnes af Republikken Tyrkiet efter drøftelser og forhandlinger med Den Hellenske Republik og Unionen, har Kommissionen ikke foretaget et åbenbart urigtigt skøn, da den med hensyn til det første omtvistede dokument påberåbte sig undtagelsen vedrørende beskyttelse af internationale forbindelser i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001.
For så vidt angår det andet omtvistede dokument indeholder dette juridisk tjenestes udtalelse rettet til Kommissionens førstenæstformand, Frans Timmermanns’ kabinet, til GD for »Indre Anliggender« og til GD for »Udvidelsen« med henblik på besvarelse af et spørgsmål rejst uformelt af det nederlandske formandskab for Unionen ved e-mail af 9. april 2016. Denne udtalelse vedrører udelukkende spørgsmålet om, hvorvidt de græske klageudvalg, der var blevet indført med den nye græske lovgivning på området for asyl, kunne anses for at være domstole eller domstolslignende organer som omhandlet i artikel 46 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/32/EU af 26. juni 2013 om fælles procedurer for tildeling og fratagelse af international beskyttelse (
EUT 2013, L 180, s. 60
).
Udbredelsen af dette andet omtvistede dokument ville ikke i sig selv og i modsætning til det af Kommissionen påståede have været til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser, for så vidt som vurderingerne i det nævnte dokument udelukkende vedrører lovgivningen i en af Unionens medlemsstater og følgelig ikke indeholder nogen stillingtagen i forbindelse med Republikken Tyrkiet, og for så vidt som Kommissionen i øvrigt ikke i den anfægtede afgørelse gjorde gældende, at Den Hellenske Republiks internationale forbindelser med dette tredjeland ville blive undergravede som en følge af afsløringer af retlige vurderinger vedrørende dette tredjelands retsorden i forbindelse med bilaterale forhandlinger mellem disse to stater om fastlæggelse af de nærmere retningslinjer for gennemførelsen af erklæringerne mellem EU og Tyrkiet.
For så vidt angår det tredje omtvistede dokument vedrører dette ligeledes og navnligt de græske klageudvalg, bortset fra den e-mail, der fremgår af dokumentets sidste side, og som henviser til forhandlingerne med de tyrkiske myndigheder. Retten er, ligesom for så vidt angår det andet omtvistede dokument, af den opfattelse, at Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad, til trods for dens vide skøn i denne henseende, har godtgjort, hvorledes beskyttelsen af offentlighedens interesser for så vidt angår Unionens internationale forbindelser kunne være blevet berørt af udbredelsen af det tredje omtvistede dokument, idet den sidste e-mail i dette dokument fjernes, når dokumentet ikke indeholder nogen stillingtagen i forbindelse med Republikken Tyrkiet, og når Kommissionen i øvrigt ikke i den anfægtede afgørelse gjorde gældende, at Den Hellenske Republiks internationale forbindelser med dette tredjeland ville blive undergravet som en følge af afsløringer af retlige vurderinger vedrørende dette tredjelands retsorden i forbindelse med bilaterale forhandlinger mellem disse to stater om fastlæggelse af de nærmere retningslinjer for gennemførelsen af erklæringerne mellem EU og Tyrkiet.
Kommissionen anlagde følgelig et åbenbart urigtigt skøn, da den gav afslag på aktindsigt i det andet og det tredje omtvistede dokument på grundlag af artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001.
Det følger af ovenstående bemærkninger, at det første anbringende for så vidt angår Kommissionens afslag på aktindsigt i det første omtvistede dokument skal forkastes, eftersom Kommissionen for det første uden at anlægge et åbenbart urigtigt skøn kunne begrunde afslaget med, at udbredelsen af sådanne dokumenter udgjorde en konkret risiko for at vanskeliggøre Unionens standpunkt i dialogen med Republikken Tyrkiet og dermed skade Unionens forbindelser, og for det andet havde ret til at begrænse sig til at anføre en sådan begrundelse kortfattet, når fremlæggelsen af mere detaljerede forklaringer, således som det var tilfældet i det foreliggende tilfælde, ville have indebåret en blotlægning – i strid med rækkevidden af den bindende beskyttelse, som lovgiver har fastsat i henhold til ordlyden af artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001 – af indholdet af de dokumenter, der er omfattet af beskyttelsen i denne bestemmelse.
Derimod skal det første anbringende delvist tages til følge for så vidt angår Kommissionens afslag på aktindsigt i henhold til artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001 med hensyn til det andet og det tredje omtvistede dokument, idet e-mailen på sidste side i det sidstnævnte dokument fjernes.
For så vidt som afslaget på aktindsigt i de omtvistede dokumenter imidlertid ligeledes er blevet begrundet i henhold til artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1049/2001, skal det stadig afgøres, om disse andre begrundelser for afslag fandt anvendelse i det foreliggende tilfælde, og under alle omstændigheder begrundede den anfægtede afgørelse.
Det andet anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001
Med det andet anbringende har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen ved den anfægtede afgørelse har tilsidesat artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001. Dette anbringende består af tre led, der skal undersøges i forlængelse af hinanden.
Det andet anbringendes første led vedrørende beskyttelsen af retslige procedurer
Til støtte for det andet anbringendes første led har sagsøgeren gjort gældende, at Kommissionen ved den anfægtede afgørelse har tilsidesat artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, for så vidt som den i det foreliggende tilfælde har anvendt en generel formodning for afslag på aktindsigt i de omtvistede dokumenter. For det første anerkendes i retspraksis nemlig alene en mulighed for at anvende en sådan formodning i forbindelse med igangværende retslige procedurer. På tidspunktet for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse var der ingen igangværende retslig procedure. For det andet vedrører den generelle formodning for skade på beskyttelsen af retslige procedurer ifølge retspraksis alene de indlæg, der er indgivet i forbindelse med sådanne procedurer, hvilket ikke er tilfældet for de omtvistede dokumenter.
Endvidere er sagsøgeren af den opfattelse, at Kommissionen i det foreliggende tilfælde ikke har godtgjort, hvorledes en udbredelse af de omtvistede dokumenter konkret og faktisk ville kunne skade beskyttelsen af retslige procedurer. Sagsøgeren har med hensyn hertil fremhævet, at de omtvistede dokumenter ikke er blevet udarbejdet med henblik på en retslig procedure. Selv om der efter datoen for indgivelsen af begæringen om aktindsigt blev anlagt søgsmål, der gav anledning til kendelser i asylsagerne, har sagsøgeren gjort gældende, at de omtvistede dokumenter er blevet udarbejdet med henblik på at undersøge relevant gældende EU-ret, hvilket gik langt ud over genstanden for disse søgsmål.
Under alle omstændigheder har sagsøgeren for det første bemærket, at Kommissionen ikke var sagsøgt i asylsagerne, og at den dermed ikke kan påberåbe sig princippet om processuel ligestilling eller mere generelt påberåbe sig beskyttelsen af retslige procedurer i forhold til alle de dokumenter, der har en forbindelse til genstanden for disse retslige procedurer, som verserede på det pågældende tidspunkt. For det andet er det sagsøgerens opfattelse, at Kommissionen modsiger sig selv, når den i det foreliggende tilfælde påberåber sig denne beskyttelse under henvisning til, at de omtvistede dokumenter har en forbindelse til de nævnte søgsmål, samtidig med, at den har anført, at disse dokumenter i det væsentlige vedrører ændringen af afgørelse 2015/1601 og af forordning nr. 539/2001. De nævnte dokumenter indeholder reelt alene objektive oplysninger, hvis udbredelse ifølge sagsøgeren ikke kunne berøre Kommissionens stilling i de anførte retslige procedurer.
Kommissionen har nedlagt påstand om, at det andet anbringendes første led forkastes, idet den indledningsvis har anført, at den i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, i den anfægtede afgørelse ikke har påberåbt sig en generel formodning for afslag på aktindsigt, der er støttet på undtagelsen vedrørende beskyttelsen af retslige procedurer eller på en anden undtagelse fastsat i forordning nr. 1049/2001. Det blev nemlig besluttet at give afslag på aktindsigt efter en individuel undersøgelse af indholdet af de omtvistede dokumenter, og Kommissionen har for så vidt angår den omstændighed, at de omtvistede dokumenter ikke udgør indlæg, der er afgivet i forbindelse med retslige procedurer, påberåbt sig domme af 15. september 2016, Philip Morris mod Kommissionen (
T-796/14
,
EU:T:2016:483
, præmis
), og Philip Morris mod Kommissionen (
T-18/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:487
, præmis
), som efter sagsøgerens opfattelse er i strid med Domstolens praksis, og hvori Retten fastslog, at undtagelsen vedrørende beskyttelsen af retslige procedurer ligeledes omfatter dokumenter, der ikke er udarbejdet alene med henblik på en retslig procedure.
Efter Kommissionens opfattelse ville udbredelsen af de omtvistede dokumenter på datoen for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, som er den eneste relevante i det foreliggende tilfælde, imidlertid uundgåeligt have medført udbredelse af indholdet af Kommissionens fremtidige interventionsindlæg i forbindelse med asylsagerne, som udtrykkeligt blev nævnt i den anfægtede afgørelse, idet de omtvistede dokumenter på det pågældende tidspunkt havde en relevant forbindelse med disse sager. Det var således under hensyn til princippet om processuel ligestilling, og selv om Kommissionen ikke var sagsøgt i de nævnte sager og ikke fik tilladelse til at intervenere på grund af afgørelsen af disse sager ved kendelse, hvorfor den følgelig ikke kunne indgive interventionsindlæg, nødvendigt og begrundet at afslå aktindsigt i de omtvistede dokumenter i henhold til artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001. Kommissionen har i denne sammenhæng anfægtet sagsøgerens argument om, at Kommissionens fremtidige interventionsindlæg nødvendigvis ville have vedrørt kompetencefordelingen mellem Unionen og dens medlemsstater, og har i den forbindelse fremhævet, at den i disse sager begrænsede sig til at besvare de spørgsmål, som Retten stillede i henhold til artikel 24 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol.
Det bemærkes i denne henseende for det første, at når en berørt institution beslutter at afslå en begæring om aktindsigt i et dokument, skal den i princippet give en forklaring på, hvorledes aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kunne være til skade for den interesse, der er beskyttet ved en undtagelse i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001, som institutionen har påberåbt sig, idet det fremhæves, at en sådan skade med rimelighed skal kunne forventes og ikke kun være hypotetisk (jf. dom af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe,
C-280/11 P
,
EU:C:2013:671
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 3.7.2014, Rådet mod in ’t Veld,
C-350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, præmis
).
For det andet bemærkes, at når en institution anvender en af undtagelserne i artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1049/2001, påhviler det den at afveje den særlige interesse, som skal beskyttes ved et afslag på aktindsigt i det pågældende dokument, bl.a. over for den almene interesse i, at dokumentet gøres offentligt tilgængeligt i betragtning af de fordele, som er forbundet med en større åbenhed, således som anført i anden betragtning til forordning nr. 1049/2001, nemlig at give borgerne en bedre mulighed for at deltage i beslutningsprocessen og at sikre forvaltningen større legitimitet, effektivitet og ansvarlighed over for borgerne i et demokratisk system (jf. dom af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe,
C-280/11 P
,
EU:C:2013:671
, præmis
og den deri nævnte retspraksis, og af 3.7.2014, Rådet mod in ’t Veld,
C-350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, præmis
).
For så vidt angår undtagelsen vedrørende beskyttelsen af »retslige procedurer« som omhandlet i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001 indebærer denne, at beskyttelsen af den offentlige interesse er til hinder for udbredelsen af indholdet af ikke alene de dokumenter, som er udfærdiget alene med henblik på en konkret retslig procedure (jf. dom af 6.7.2006, Franchet og Byk mod Kommissionen,
T-391/03 og T-70/04
,
EU:T:2006:190
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis, og af 3.10.2012, Jurašinović mod Rådet,
T-63/10
,
EU:T:2012:516
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), dvs. indgivne indlæg eller processkrifter, men også institutionens interne dokumenter vedrørende forberedelsen af den verserende sag og meddelelser vedrørende sagen, der udveksles mellem det berørte GD og institutionens juridiske tjeneste eller et advokatkontor, idet denne afgrænsning af undtagelsens anvendelsesområde i den nævnte sag har til formål at sikre dels beskyttelsen af Kommissionens interne arbejde, dels hensynet til fortrolighed og overholdelsen af princippet om, at advokater har tavshedspligt (domme af 15.9.2016, Philip Morris mod Kommissionen,
T-796/14
,
EU:T:2016:483
, præmis
, og Philip Morris mod Kommissionen,
T-18/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:487
, præmis
).
I denne forbindelse anerkendes det, at der findes en generel formodning for, at der ikke skal ske udbredelse af indlæg i en retslig procedure som fastsat i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001, så længe denne procedure verserer (dom af 21.9.2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen,
C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P
,
EU:C:2010:541
, præmis
, samt domme af 15.9.2016, Philip Morris mod Kommissionen,
T-796/14
,
EU:T:2016:483
, præmis
, og Philip Morris mod Kommissionen,
T-18/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:487
, præmis
), selv om denne formodning kun finder anvendelse i forbindelse med en konkret verserende sag og i princippet ikke længere kan påberåbes af den berørte institution, når den pågældende procedure er afsluttet ved en retsafgørelse (dom af 21.9.2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen,
C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P
,
EU:C:2010:541
, præmis
).
Domstolen har desuden fastslået, at undtagelsen vedrørende beskyttelsen af retslige procedurer indebærer at sikre såvel respekten for princippet om processuel ligestilling som princippet om ordentlig retspleje. En parts aktindsigt kan nemlig ændre den nødvendige ligevægt mellem parterne i en tvist – hvilken ligevægt danner grundlag for princippet om processuel ligestilling – i det omfang, hvor kun den institution, som har modtaget en begæring om aktindsigt, og ikke alle sagens parter, er underlagt en forpligtelse til udbredelse (dom af 21.9.2010, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen,
C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P
,
EU:C:2010:541
, præmis
-
).
Bl.a. af denne grund har Retten i forbindelse med sager vedrørende aktindsigt i foreløbige udtalelser, der er udfærdiget af en institution i forbindelse med udarbejdelsen af et lovforslag, til trods for hvad den fastslog i dom af 6. juli 2006, Franchet og Byk mod Kommissionen (
T-391/03 og T-70/04
,
EU:T:2006:190
, præmis
-
og den deri nævnte retspraksis), anført, at den retspraksis, der er nævnt i ovenstående præmis i nærværende dom, ikke udelukkede, at andre dokumenter end dem, der består i indlæg og dokumenter, der er udvekslet med en institutions juridiske tjeneste med henblik på en konkret verserende sag, kan henhøre under anvendelsesområdet for undtagelsen vedrørende beskyttelse af retslige procedurer. Retten har i denne forbindelse, idet den har fremhævet, at princippet om processuel ligestilling og princippet om ordentlig retspleje udgør kernen i beskyttelsen i henhold til artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001, anført, at behovet for at sikre processuel ligestilling ved en retsinstans begrunder en beskyttelse ikke blot af de dokumenter, der er udfærdiget alene med henblik på en konkret sag, såsom indlæg, men også af de dokumenter, hvis udbredelse i en konkret sag kan undergrave den processuelle ligestilling, der følger af selve begrebet en retfærdig rettergang (domme af 15.9.2016, Philip Morris mod Kommissionen,
T-796/14
,
EU:T:2016:483
, præmis
, og Philip Morris mod Kommissionen,
T-18/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:487
, præmis
).
Selv om de nævnte dokumenter i disse to tilfælde ikke er blevet udfærdiget i forbindelse med en konkret retslig procedure, kan den pågældende retslige procedures integritet og den processuelle ligestilling mellem parterne nemlig lide alvorlig skade, hvis en part opnår en privilegeret adgang til en anden parts interne oplysninger, der er tæt knyttet til de juridiske aspekter ved en verserende eller potentiel, men forestående tvist (domme af 15.9.2016, Philip Morris mod Kommissionen,
T-796/14
,
EU:T:2016:483
, præmis
, og Philip Morris mod Kommissionen,
T-18/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:487
, præmis
).
For at denne undtagelse kan finde anvendelse, skal de begærede dokumenter på tidspunktet for vedtagelsen af den afgørelse, hvormed der gives afslag på aktindsigt i disse dokumenter, imidlertid have en relevant forbindelse enten til en verserende sag ved Unionens retsinstanser, og for hvilken den pågældende institution påberåber sig undtagelsen, eller til en verserende sag ved en national retsinstans, forudsat at der i en sådan sag rejses spørgsmål om fortolkningen eller gyldigheden af en EU-retsakt således, at en præjudiciel forelæggelse forekommer særligt sandsynlig i forhold til sagens baggrund (domme af 15.9.2016, Philip Morris mod Kommissionen,
T-796/14
,
EU:T:2016:483
, præmis
og
, og Philip Morris mod Kommissionen,
T-18/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:487
, præmis
).
Det er ud fra disse betragtninger om Rettens praksis, at det andet anbringendes første led skal behandles, idet det i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, bemærkes, at der i den omfattende praksis vedrørende undtagelsen i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001, som er nævnt ovenfor, og som følger af domme af 15. september 2016, Philip Morris mod Kommissionen (
T-796/14
,
EU:T:2016:483
), og Philip Morris mod Kommissionen (
T-18/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2016:487
), ikke foretages en bred fortolkning af denne undtagelse, der ville være i strid med praksis fra Domstolen, som i øvrigt endnu ikke har haft lejlighed til at pådømme et sådant spørgsmål direkte.
Det skal i den foreliggende sag konstateres, at de omtvistede dokumenter ikke er blevet udarbejdet særligt i forbindelse med en verserende retslig procedure.
Det bemærkes imidlertid for det første, at der den 19. september 2016, som er datoen for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, og som er den eneste, der er relevant i den foreliggende sag (jf. i denne retning dom af 26.1.2010, Internationaler Hilfsfonds mod Kommissionen,
C-362/08 P
,
EU:C:2010:40
, præmis
), var tre verserende retslige procedurer, nemlig asylsagerne, som særligt vedrørte lovligheden af erklæringen fra EU og Tyrkiet af 18. marts 2016, der havde efterfulgt erklæringen fra EU og Tyrkiet af 8. marts 2016. I disse sager havde Kommissionen, der ikke var sagsøgt, i øvrigt på det pågældende tidspunkt allerede fremsat en anmodning om tilladelse til at intervenere i henhold til procesreglementets artikel 143.
For det andet bemærker Retten, at de omtvistede dokumenter er blevet udarbejdet af juridisk tjeneste, som selv var ansvarlig for Kommissionens repræsentation i disse retslige procedurer, og de omtvistede dokumenter har en tæt forbindelse med de juridiske aspekter af den tvist, der er kernen i disse retslige procedurer. Disse dokumenter vedrører nemlig de nærmere bestemmelser for tilbagesendelse af immigranter bosiddende uden tilladelse under overholdelse af de asylprocedurer, der er indført ved EU-retten, herunder navnlig de procedurer, der gælder efter, at deres asylansøgninger er blevet afvist eller erklæret ugrundede, idet disse afgørelser i Grækenland vedtages af appeludvalg.
Det må under disse omstændigheder medgives, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse for så vidt angik samtlige omtvistede dokumenter kunne påberåbe sig undtagelsen vedrørende beskyttelse af retslige procedurer som omhandlet i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001.
I modsætning til, hvad sagsøgeren har anført, har Kommissionen i denne forbindelse ikke anvendt en formodning for, at der skal gives afslag på aktindsigt i henhold til beskyttelsen af retslige procedurer, men har foretaget en individuel undersøgelse af hvert af de omtvistede dokumenter.
Følgelig skal det andet anbringendes første led forkastes.
Det andet anbringendes andet led vedrørende beskyttelsen af juridisk rådgivning
I forbindelse med det andet anbringendes andet led har sagsøgeren gjort gældende, at den juridiske rådgivning og de juridiske analyser, der var genstand for begæringen om aktindsigt, vedrører vedtagelsen af retlige instrumenter, der er eller vil blive vedtaget med henblik på gennemførelsen af erklæringerne fra EU og Tyrkiet af 8. og 18. marts 2016, hvorfor de efter sagsøgerens opfattelse vedrører en lovgivningsprocedure, i det foreliggende tilfælde en ændring af afgørelse 2015/1601 og forordning nr. 539/2001, hvilket indebærer, at Kommissionen ikke kunne afslå udbredelsen af dem.
Til trods for dette aspekt og selv under antagelse af, at »konteksten for de foreløbige holdninger, der var indeholdt i de ønskede dokumenter, ikke vedrørte de ovennævnte lovgivningsprocedurer«, er det sagsøgerens opfattelse, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse under alle omstændigheder ikke havde præciseret, hvorledes udbredelsen af de omtvistede dokumenter ville fratage Kommissionen muligheden for at modtage rådgivning, der var kendetegnet ved åbenhed, objektivitet og fuldstændighed som omhandlet i retspraksis. Kommissionen havde i denne henseende begrænset sig til kategorisk at fastslå, at udbredelsen af disse dokumenter »ville fratage den et væsentligt element […] til gennemførelsen af erklæringen fra EU og Tyrkiet«. I dom af 1. juli 2008, Sverige og Turco mod Rådet (
C-39/05 P og C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, præmis
-
), fastsatte Domstolen princippet om, at juridisk rådgivning vedrørende lovgivningsprocedurer bør udbredes. Sagsøgeren har anført, at for så vidt som de omtvistede dokumenter skulle informere Kommissionen om Unionens kompetence til at vedtage erklæringerne fra EU og Tyrkiet af 8. og 18. marts 2016 og om gældende EU-ret på asylområdet, kunne denne institution under alle omstændigheder ikke med rimelighed forvente, at denne juridiske rådgivning forblev fortrolig. Kommissionen burde derimod have forventet, at de på et tidspunkt ville blive offentliggjort, og sagsøgeren kan i denne forbindelse ikke se, hvorledes udbredelsen af dokumenter som de omtvistede dokumenter generelt ville kunne forhindre denne institution i at anmode om juridisk rådgivning.
Sagsøgeren har i replikken anført, at selv om beskyttelsen af juridisk rådgivning kunne begrunde den anfægtede afgørelse, bør denne imidlertid annulleres på grund af »argumentationsmangel« (»lack of reasoning«), henset til Kommissionens usammenhængende beskrivelse og uklare argumentation for så vidt angår de omtvistede dokumenters art, indhold og den sammenhæng, som de er udarbejdet i.
Kommissionen har nedlagt påstand om, at det andet anbringendes andet led forkastes som ugrundet, idet den har præciseret, at de omtvistede dokumenter i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, ikke er udarbejdet eller modtaget som led i procedurer med henblik på vedtagelse af retsakter, som er retligt bindende i eller for medlemsstaterne som omhandlet i præmis 68 i dom af 1. juli 2008, Sverige og Turco mod Rådet (
C-39/05 P og C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
). De udgør nemlig blot foreløbige udtalelser vedrørende spørgsmål, som blev drøftet i forbindelse med forslagene til ændring af afgørelse 2015/1601 og forordning nr. 539/2001. De kunne således ikke anses for at være dokumenter, der var udarbejdet som led i lovgivningsprocedurer vedrørende disse to gældende EU-retsakter. På grund af den omstændighed, at de blot udgør institutionens interne foreløbige juridiske rådgivning, kunne de efter Kommissionens opfattelse blive fejlfortolket eller misforstået, hvis de blev udbredt uden for den sammenhæng, hvori de blev udarbejdet.
Kommissionen havde i den anfægtede afgørelse forklaret sagsøgeren, at der var igangværende arbejder i samarbejde med de kompetente nationale myndigheder vedrørende det følsomme spørgsmål om flygtningekrisen. Udbredelsen af de omtvistede dokumenter, der vedrørte fortolkningen af gældende EU-ret på asylområdet, ville have haft en alvorlig indvirkning på Kommissionens interesse i at søge at modtage udtalelser, der var åbne, objektive og fuldstændige, i en sammenhæng, hvori denne institution siden marts 2016 havde været i permanent og intensiv kontakt med myndighederne i de berørte medlemsstater, herunder Den Hellenske Republik, vedrørende de nødvendige foranstaltninger, der skulle træffes for at sikre gennemførelsen af erklæringerne fra EU og Tyrkiet af 8. og 18. marts 2016 og kontrollen af migrationskrisen.
Den omstændighed – som sagsøgeren har anført – at de omtvistede dokumenter indeholdt en angiveligt objektiv fortolkning, og at de spørgsmål, der blev behandlet i disse dokumenter, havde været genstand for drøftelser mellem specialister, var ikke af en art, der forhindrede Kommissionen i at beskytte sin mulighed for at modtage udtalelser, der var kendetegnet ved åbenhed, objektivitet og fuldstændighed, på et følsomt område og i en periode, der var meget vanskelig for gennemførelsen af erklæringen fra EU og Tyrkiet af 18. marts 2016, idet det bemærkes, at Kommissionen havde sørget for med jævne mellemrum at stille oplysninger om gennemførelsen af den nævnte erklæring til rådighed for offentligheden.
Endelig er Kommissionen af den opfattelse, at anbringendet om annullation som følge af dennes angivelige »argumentationsmangel« først er blevet påberåbt i replikken, og at det bør afvises, fordi sagsøgeren ikke har anført noget gyldigt argument for at begrunde den sene fremlæggelse. Under alle omstændigheder har sagsøgeren på ingen måde understøttet denne påstand, der i øvrigt er åbenbart ugrundet.
Det bemærkes indledningsvis, at undtagelsen vedrørende juridisk rådgivning i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001 har til formål at beskytte en institutions interesse i at indhente juridisk rådgivning og modtage åbne, objektive og fuldstændige udtalelser, og for at en institution kan påberåbe sig den nævnte undtagelse, skal risikoen for tilsidesættelse af denne interesse være rimeligt forudsigelig og ikke rent hypotetisk (dom af 1.7.2008, Sverige og Turco mod Rådet,
C-39/05 P og C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, præmis
og
).
I denne henseende bemærkes, at det hvad angår den omstændighed, at udbredelsen af en udtalelse fra en juridisk tjeneste vedrørende et lovgivningsforslag vil kunne skabe tvivl om lovligheden af den pågældende lovgivningsakt, allerede er blevet fastslået, at det netop er åbenhed på dette punkt, som bidrager til at give institutionerne større legitimitet i de europæiske borgeres øjne og til at styrke borgernes tillid til institutionerne ved at muliggøre en åben debat af de forskellige synspunkter, som gøres gældende. Det er således snarere manglen på information og debat, som kan skabe tvivl hos borgerne, ikke blot hvad angår lovligheden af en bestemt foranstaltning, men også hvad angår beslutningsprocedurens legitimitet som helhed (dom af 1.7.2008, Sverige og Turco mod Rådet,
C-39/05 P og C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, præmis
).
I den foreliggende sag skal det imidlertid konstateres, at de omtvistede dokumenter – i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende ved at påberåbe sig henvisningen i den anfægtede afgørelse i forbindelse med undtagelsen i artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001 til forslagene til ændring af afgørelse 2015/1601 og forordning nr. 539/2001 – ikke udgør juridisk rådgivning vedrørende et specifikt lovgivningsforslag. De udgør nemlig den juridiske tjenestes foreløbige holdninger vedrørende flere aspekter af EU-retten på asylområdet, således som denne er gennemført i den græske retsorden, og i forbindelse med de politiske tilsagn, som under benævnelsen »erklæringer fra EU og Tyrkiet« var blevet forhandlet og indgået mellem EU’s stats- og regeringschefer og deres tyrkiske modpart.
Institutionernes ikke-lovgivningsmæssige virksomhed falder dog ikke uden for anvendelsesområdet for forordning nr. 1049/2001. Det er i denne henseende tilstrækkeligt at bemærke, at forordningens artikel 2, stk. 3, præciserer, at den »finder anvendelse på alle dokumenter, som en institution er i besiddelse af, dvs. dokumenter, som den har udarbejdet eller modtaget, inden for alle [Unionens] aktivitetsområder« (jf. i denne retning dom af 21.7.2011, Sverige mod MyTravel og Kommissionen,
C-506/08 P
,
EU:C:2011:496
, præmis
,
og
, og af 3.7.2014, Rådet mod in ’t Veld,
C-350/12 P
,
EU:C:2014:2039
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag indeholder de omtvistede dokumenter juridisk rådgivning bl.a. til kommissionsformandens kabinet, til den højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og til kommissæren for indre anliggenders kabinet, hvilken rådgivning blev indhentet med korte frister med henblik på at bistå Kommissionens repræsentanter i deres møder med repræsentanterne fra Den Hellenske Republik og Republikken Tyrkiet med henblik på at fastlægge de foranstaltninger, som disse sidstnævnte skulle vedtage i forbindelse med gennemførelsen af de tilsagn, der blev givet i henhold til erklæringerne fra EU og Tyrkiet af 8. og 18. marts 2016.
I denne henseende bemærkes, som Kommissionen med rette har gjort gældende, at udbredelsen af sådan juridisk rådgivning, som var af forberedende art, til intern brug og udarbejdet med henblik på en politisk dialog mellem institutionen og repræsentanter fra en medlemsstat og et tredjeland, faktisk og forudsigeligt ville være til skade for Kommissionens interesse i at indhente og modtage åben, objektiv og fuldstændig juridisk rådgivning fra dens forskellige tjenestegrene med henblik på forberedelse af dens endelige holdning som institution, og derudover på et område med en vis politisk følsomhed, og i en sammenhæng, der havde hastende karakter med henblik på at rette op på en vanskelig migrationssituation.
Høringerne mellem tjenestegrenene, der kommer til udtryk i de omtvistede dokumenter, men som havde været ledsaget af telefonsamtaler, udgør et forberedende arbejde, der er nødvendigt for denne institutions funktionsmåde. I det foreliggende tilfælde ville åbenheden, objektiviteten, fuldstændigheden og hurtigheden i disse juridiske høringer, der er foretaget i hast – hvilket bl.a. ses af de ofte sene tidspunkter for afsendelsen af de omhandlede e-mails fra de ansatte i juridisk tjeneste til kommissionsformanden og det GD, der henhører under kommissæren for indre anliggender – være blevet berørt, såfremt ophavsmændene til disse høringer, der var udfærdiget i hast med henblik på at forberede møder mellem de ansvarlige fra denne institution og de ansvarlige fra en medlemsstat og et tredjeland, skulle have forudset, at disse e-mails kunne blive stillet til rådighed for offentligheden.
Endelig er det for så vidt angår klagepunktet, som sagsøgeren har formuleret i replikken, og som vedrører en »argumentationsmangel« fra Kommissionens side i den anfægtede afgørelse eller en manglende begrundelse, tilstrækkeligt at bemærke – i modsætning til det af sagsøgeren anførte – at beskrivelsen af arten og indholdet af de ønskede dokumenter, samt de begrundelser for afslag, som Kommissionen har givet i den anfægtede afgørelse, herunder redegørelsen for den sammenhæng, hvori dokumenterne er blevet udarbejdet, ikke er modstridende, og at de opfylder kravene i artikel 296 TEUF. Følgelig skal dette klagepunkt under alle omstændigheder forkastes, uden at det er nødvendigt at undersøge den formalitetsindsigelse, som Kommissionen har rejst vedrørende dette punkt i duplikken.
Henset til det ovenstående skal det andet anbringendes andet led forkastes.
Det andet anbringendes tredje led om, at der findes en mere tungtvejende offentlig interesse, der kan begrunde en udlevering af de omtvistede dokumenter
Såfremt det lægges til grund, at der i den foreliggende sag kan anerkendes en generel formodning for skade eller en konkret skade på beskyttelsen af retslige procedurer og juridisk rådgivning, har sagsøgeren i det andet anbringendes tredje led subsidiært gjort gældende, at der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af de omtvistede dokumenter som omhandlet i artikel 4, stk. 2, sidste sætningsled, i forordning nr. 1049/2001. Unionens institutioner vil nemlig alene kunne fremme ansvarligheden og godtgøre legitimiteten af de afgørelser, som de træffer på vegne af borgerne, såfremt disse sidstnævnte er i stand til at forstå den retlige ramme, hvori disse afgørelser træffes. Derfor bør borgerne have aktindsigt i de omtvistede dokumenter, selv om denne udbredelse potentielt vil kunne være til skade for beskyttelsen af retslige procedurer og juridisk rådgivning.
Under alle omstændigheder har sagsøgeren gjort gældende, at den anfægtede afgørelse tilsidesætter artikel 4, stk. 2, sidste sætningsled, i forordning nr. 1049/2001, for så vidt som Kommissionen har undladt at undersøge, om der findes en offentlig interesse i en udbredelse, og mere generelt at foretage en afvejning af interesserne for en udbredelse med interesserne imod en sådan. Sagsøgeren har i denne forbindelse anfægtet Kommissionens argument, hvorefter sagsøgeren alene har fremført generelle betragtninger, som ikke godtgør, at åbenhedsprincippet i den foreliggende sag udgør et særligt akut behov. En henvisning til migrationskrisens særlige karakter og til de foranstaltninger, der er truffet for at afhjælpe den, var nemlig tilstrækkelig til i den foreliggende sag at begrunde en særlig offentlig interesse i en udbredelse som omhandlet i artikel 4, stk. 2, sidste sætningsled, i forordning nr. 1049/2001.
Kommissionen har nedlagt påstand om, at det andet anbringendes tredje led forkastes som ugrundet, og har fremhævet, at den i den anfægtede afgørelse har oplyst sagsøgeren om, at denne blot havde påberåbt sig åbenhedsprincippet uden at godtgøre, hvorledes dette princip i den foreliggende sag frembød et særligt akut behov, som kunne veje tungere end de legitime begrundelser for ikke-udbredelse af de omtvistede dokumenter.
Kommissionen har i den foreliggende sag undersøgt, om der findes en mere tungtvejende offentlig interesse, men ifølge denne institution tilkommer det ikke desto mindre sagsøgeren at godtgøre, at der findes en sådan offentlig interesse. Hvad angår dette aspekt har sagsøgeren imidlertid begrænset sig til at anføre generelle betragtninger vedrørende samfundets ret til at blive underrettet og borgernes ret til at forstå den omhandlede juridiske sammenhæng, som efter Kommissionens opfattelse på ingen måde kunne godtgøre, at åbenhedsprincippet i den foreliggende sag frembød et særligt akut behov, som vejede tungere end de grunde, der talte for at give afslag på aktindsigt i de omtvistede dokumenter, for så vidt som Kommissionen netop havde sørget for at underrette borgerne ved udsendelse af ajourførte oplysninger såsom meddelelsen af 16. marts 2016 benævnt »De næste operationelle skridt i samarbejdet mellem EU og Tyrkiet på migrationsområdet«. Endvidere kan eksistensen af akademiske diskussioner ikke udgøre et bevis for, at der forelå en mere tungtvejende offentlig interesse som omhandlet i artikel 4, stk. 2, sidste sætningsled, i forordning nr. 1049/2001.
Under alle omstændigheder har Kommissionen gjort gældende, at undtagelsen vedrørende beskyttelsen af internationale forbindelser finder anvendelse for visse af de omtvistede dokumenter. For så vidt angår denne undtagelse, der reguleres i artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001, har EU-lovgiver ikke fastsat nogen afvejning med en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen.
Det bemærkes indledningsvis, at når en institution anvender en af undtagelserne i artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1049/2001, påhviler det denne at afveje den særlige interesse, som skal beskyttes ved et afslag på aktindsigt i det pågældende dokument, bl.a. over for den generelle interesse i, at dokumentet gøres tilgængeligt i betragtning af de fordele, som er forbundet med en større åbenhed, således som anført i anden betragtning til forordning nr. 1049/2001, nemlig at give borgerne en bedre mulighed for at deltage i beslutningsprocessen og at sikre forvaltningen større legitimitet, effektivitet og ansvarlighed over for borgerne i et demokratisk system (jf. dom af 17.10.2013, Rådet mod Access Info Europe,
C-280/11 P
,
EU:C:2013:671
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Det påhviler imidlertid den person, som begærer aktindsigt, konkret at angive de omstændigheder, der udgør en mere tungtvejende offentlige interesse, der kan begrunde udbredelsen af de omhandlede dokumenter (dom af 14.11.2013, LPN og Finland mod Kommissionen,
C-514/11 P og C-605/11 P
,
EU:C:2013:738
, præmis
, af 16.7.2015, ClientEarth mod Kommissionen,
C-612/13 P
,
EU:C:2015:486
, præmis
, og af 23.1.2017, Justice & Environment mod Kommissionen,
T-727/15
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2017:18
, præmis
).
Henset hertil skal den mere tungtvejende offentlige interesse, der kan begrunde udbredelsen af et dokument, ikke nødvendigvis være adskilt fra de principper, der ligger bag forordning nr. 1049/2001 (dom af 14.11.2013, LPN og Finland mod Kommissionen,
C-514/11 P og C-605/11 P
,
EU:C:2013:738
, præmis
, og af 16.7.2015, ClientEarth mod Kommissionen,
C-612/13 P
,
EU:C:2015:486
, præmis
).
I denne henseende bemærkes, at det åbenhedsprincip, der ligger til grund for forordning nr. 1049/2001, og som sagsøgeren har påberåbt sig, bidrager til en styrkelse af demokratiet, idet det gør det muligt for borgerne at kontrollere alle de oplysninger, som udgør grundlaget for en lovgivningsakt. Borgernes mulighed for at kende grundlaget for lovgivningsforanstaltninger er nemlig en betingelse for den effektive udøvelse af deres demokratiske rettigheder (dom af 1.7.2008, Sverige og Turco mod Rådet,
C-39/05 P og C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, præmis
).
Det bemærkes i den foreliggende sag, at de omtvistede dokumenter ikke er blevet udarbejdet i forbindelse med en lovgivningsprocedure i henhold til EUF-traktaten.
Sagsøgeren har imidlertid anført generelle betragtninger vedrørende åbenhedsprincippet, som af hensyn til almenvellet indebærer, at borgerne får en bedre mulighed for at deltage i beslutningsprocessen, og at forvaltningen sikres større legitimitet, effektivitet og ansvarlighed over for borgerne i et demokratisk system (dom af 1.7.2008, Sverige og Turco mod Rådet,
C-39/05 P og C-52/05 P
,
EU:C:2008:374
, præmis
).
I denne henseende bemærkes indledningsvis, at i det omfang det er blevet konstateret, at afslaget på aktindsigt i det første omtvistede dokument henhører under undtagelserne i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001, skal det andet anbringendes tredje led forkastes som irrelevant for så vidt angår dette dokument. I forbindelse med denne bestemmelse er institutionerne nemlig forpligtet til at give afslag på aktindsigt i dokumenter, der henhører under disse bindende undtagelser, når der fremlægges bevis for de omstændigheder, der er omfattet af disse undtagelser, uden at det er nødvendigt at afveje beskyttelsen af offentlighedens interesser med en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen (dom af 25.4.2007, WWF European Policy Programme mod Rådet,
T-264/04
,
EU:T:2007:114
, præmis
og
, og af 12.9.2013, Besselink mod Rådet,
T-331/11
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2013:419
, præmis
).
Herefter bemærkes, at i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, er de generelle betragtninger vedrørende åbenhedsprincippet, som sagsøgeren anførte i den genfremsatte begæring, blevet taget i betragtning af Kommissionen i den anfægtede afgørelse, men Kommissionen fandt, at de ikke var af en art, der kunne godtgøre, at åbenhedsprincippet i den foreliggende sag frembød et særligt akut behov, som vejede tungere end de hensyn, der begrundede afslaget på udbredelsen af de omtvistede dokumenter.
Det bemærkes i denne henseende desuden, at ophavsmændene til de omtvistede dokumenter i modsætning til, hvad sagsøgeren har gjort gældende, ikke i disse dokumenter har vurderet kompetencefordelingen mellem Unionen og dennes medlemsstater med henblik på vedtagelsen af erklæringerne fra EU og Tyrkiet af 8. og 18. marts 2016.
Det skal under disse omstændigheder med hensyn til sagsøgerens argumenter konstateres, at denne ikke har kunnet godtgøre, hvorledes åbenhedsprincippet i den foreliggende sag frembød et særligt akut behov, som i hvert fald for så vidt angår de dokumenter, der ikke er omfattet af undtagelserne i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001, begrundede en udbredelse af de omtvistede dokumenter, der henhørte under beskyttelsen af retslige procedurer og juridisk rådgivning. For fuldstændighedens skyld konstaterer Retten, at dette ligeledes gør sig gældende for de dokumenter, der er omfattet af de undtagelser, der er omhandlet i artikel 4, stk. 1, i forordning nr. 1049/2001.
Det tredje led skal derfor forkastes, og følgelig skal det andet anbringende forkastes i sin helhed.
Det fjerde anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001
Sagsøgeren har i henhold til det fjerde anbringende, der er fremsat subsidiært, og som skal behandles før det tredje anbringende, anfægtet det af Kommissionen anførte om, at det ikke var muligt at give delvis aktindsigt i de omtvistede dokumenter. I betragtning af arten af disse dokumenter er det nemlig ubegribeligt, at disses fulde tekst skulle være omfattet af de undtagelser, som Kommissionen har påberåbt sig. Kommissionen tilsidesatte følgelig artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001, da den afslog at give sagsøgeren delvis aktindsigt i den anfægtede afgørelse.
Kommissionen har nedlagt påstand om, at anbringendet forkastes, idet den har fremhævet, at den i den anfægtede afgørelse forklarede, at den havde overvejet muligheden for at give delvis aktindsigt i de omtvistede dokumenter, men forkastede den, fordi hele indholdet af disse dokumenter henhørte under undtagelser, der begrundede et afslag i henhold til forordning nr. 1049/2001.
Med hensyn hertil fremgår det af artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001, at »[h]vis kun dele af det ønskede dokument er omfattet af en undtagelse, skal den resterende del af dokumentet udleveres«.
Ifølge fast retspraksis skal undersøgelsen af delvis aktindsigt i et af EU-institutionernes dokumenter foretages på grundlag af proportionalitetsprincippet (dom af 12.9.2013, Besselink mod Rådet,
T-331/11
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2013:419
, præmis
; jf. ligeledes i denne retning dom af 6.12.2001, Rådet mod Hautala,
C-353/99 P
,
EU:C:2001:661
, præmis
og
).
Det fremgår af selve ordlyden af artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001, at en institution er forpligtet til at undersøge, om der skal gives delvis aktindsigt i de dokumenter, der er omfattet af en begæring om aktindsigt, idet et eventuelt afslag skal begrænses til alene at vedrøre de oplysninger, der er omfattet af de omhandlede undtagelser. Institutionen skal give en sådan delvis aktindsigt, hvis det formål, der forfølges af denne institution, når den giver afslag på aktindsigt i dokumentet, kan nås, såfremt institutionen blot overstreger de passager, der vil kunne skade den offentlige interesse, som beskyttes (dom af 25.4.2007, WWF European Policy Programme mod Rådet,
T-264/04
,
EU:T:2007:114
, præmis
, og af 12.9.2013, Besselink mod Rådet,
T-331/11
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2013:419
, præmis
; jf. ligeledes dom af 6.12.2001, Rådet mod Hautala,
C-353/99 P
,
EU:C:2001:661
, præmis
).
Det skal i det foreliggende tilfælde konstateres, at Kommissionen i den anfægtede afgørelse, og således som den har anført i denne afgørelse, har vurderet muligheden for at give sagsøgeren delvis aktindsigt i de omtvistede dokumenter.
Imidlertid fremgår det ikke af de omtvistede dokumenter, som Kommissionen har fremlagt for Retten, at det ville have været muligt at give delvis aktindsigt i de nævnte dokumenter, uden at dette ville indebære en afsløring af indholdet af de dele af dokumenterne, hvor et afslag på aktindsigt var begrundet, navnlig de strategiske mål, der lå til grund for drøftelserne på Unionens foranledning af Den Hellenske Republiks og Republikken Tyrkiets gennemførelse af erklæringerne fra EU og Tyrkiet.
I denne henseende har Unionens retsinstanser allerede anerkendt, at den sagsøgte institution i et sådant tilfælde – i den foreliggende sag Kommissionen – ikke er forpligtet til i begrundelsen for den anfægtede retsakt at identificere det følsomme indhold af de omtvistede dokumenter, der ikke må blotlægges ved udbredelse, når en sådan fremgangsmåde ville indebære en afsløring af oplysninger, hvis beskyttelse er omfattet af den påberåbte undtagelse, der vedrører beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser (jf. i denne retning dom af 1.2.2007, Sison mod Rådet,
C-266/05 P
,
EU:C:2007:75
, præmis
, og af 12.9.2013, Besselink mod Rådet,
T-331/11
, ikke trykt i Sml.,
EU:T:2013:419
, præmis
), hvilket var tilfældet for så vidt angår det første omtvistede dokument.
Det samme gør sig gældende for det andet og det tredje omtvistede dokument, hvis indhold ikke kunne afsløres delvist uden at skade beskyttelsen af retslige procedurer og juridisk rådgivning.
Henset til de ovenfor anførte betragtninger skal det fjerde anbringende forkastes.
Det tredje anbringende vedrørende tilsidesættelse af artikel 4, stk. 3, i forordning nr. 1049/2001
For så vidt som forkastelsen af det første, det andet og det fjerde anbringende indebærer, at Kommissionen med rette gav afslag på aktindsigt i de omtvistede dokumenter ved at påberåbe sig undtagelserne i artikel 4, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1049/2001, er det ikke længere nødvendigt at undersøge, om det tredje anbringende er begrundet.
Følgelig skal Kommissionen frifindes, uden at det derved er nødvendigt at træffe afgørelse om det tredje anbringende.
Sagsomkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom.
Da sagsøgeren har tabt sagen, bør det pålægges denne at betale sagsomkostningerne i overensstemmelse med Kommissionens påstand herom.

På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Første Afdeling):

1)
Europa-Kommissionen frifindes.

2)
Access Info Europe betaler sagsomkostningerne.

Pelikánová
Nihoul
Svenningsen
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 7. februar 2018.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: engelsk.