CELEX: 62020CJ0447
Řízení o předběžné otázce
Nařízení (ES, Euratom) č. 2988/95
Vlastní zdroje Evropské unie
Ochrana finančních zájmů Unie
Stíhání nesrovnalostí
Článek 4
Přijetí správních opatření
Článek 3 odst. 1
Promlčecí lhůta pro zahájení stíhání
Uplynutí
Dovolatelnost v rámci řízení o nuceném vymáhání pohledávky
Článek 3 odst. 2
Lhůta pro výkon rozhodnutí
Použitelnost
Počátek
Přerušení a stavění
Prostor pro uvážení členských států

Žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce se týkají výkladu čl. 3 odst. 1 a 2 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů [Evropské unie] (
Úř. věst. 1995, L 312, s. 1
; Zvl. vyd. 01/01, s. 340).
Tyto žádosti byly předloženy v rámci sporů mezi Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP) [Institut pro financování zemědělství a rybolovu IP (IFAP)] na jedné straně a LM (C‑447/20), jakož i BD a Autoridade Tributária e Aduaneira (daňový a celní úřad, Portugalsko) (C‑448/20) na druhé straně ve věci vymáhání podpory poskytnuté v rámci programu spolufinancovaného Evropským zemědělským orientačním a záručním fondem (EZOZF) prostřednictvím daňové exekuce.
Právní rámec
Unijní právo
Třetí a čtvrtý bod odůvodnění nařízení č. 2988/95 uvádí:
„[…] je […] důležité bojovat ve všech oblastech proti jednáním, která poškozují finanční zájmy [Unie];
[…] má-li být boj proti podvodům poškozujícím finanční zájmy [Unie] účinný, musí být stanoven společný právní rámec pro všechny oblasti politik [Unie].“
Článek 1 tohoto nařízení zní takto:
„1.   Pro účely ochrany finančních zájmů [Unie] se přijímají obecná pravidla týkající se stejnorodých kontrol a správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti s ohledem na [unijní] právo.
2.   ‚Nesrovnalostí‘ se rozumí jakékoli porušení právního předpisu [Unie] vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet [Unie] nebo rozpočty [Unií] spravované, a to buď snížením nebo ztrátou příjmů z vlastních zdrojů vybíraných přímo ve prospěch [Unie], nebo formou neoprávněného výdaje.“
Článek 3 uvedeného nařízení, uvedený v hlavě I tohoto nařízení, vztahující se na „[o]becné zásady“, zní takto:
„1.   Promlčecí doba pro zahájení stíhání činí čtyři roky od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti uvedené v čl. 1 odst. 1. Odvětvové předpisy mohou stanovit i kratší lhůtu, která však nesmí být kratší než tři roky.
V případě pokračujících nebo opakovaných nesrovnalostí běží promlčecí doba ode dne, ke kterému nesrovnalost skončila. V případě víceletých programů běží promlčecí doba v každém případě až do definitivního ukončení programu.
Promlčecí doba pro [zahájení] stíhání se přerušuje každým úkonem příslušného orgánu oznámeným dané osobě, který se týká vyšetřování nebo řízení o nesrovnalosti. Promlčecí doba začíná znovu běžet od provedení každého úkonu způsobujícího přerušení.
Promlčení však nastane nejpozději ke dni, v němž uplynula lhůta rovnající se dvojnásobku promlčecí doby, aniž příslušný orgán uložil sankci, s výjimkou případů, kdy bylo řízení podle čl. 6 odst. 1 pozastaveno.
2.   Lhůta pro výkon rozhodnutí, na základě kterého byla uložena správní sankce, činí tři roky. Tato lhůta běží ode dne, kdy rozhodnutí nabude právní moci.
Přerušení a pozastavení [stavění] se řídí odpovídajícími pravidly vnitrostátního práva.
3.   Členské státy si ponechávají možnost uplatňovat delší lhůtu, než která je uvedena v odstavci 1 nebo odstavci 2.“
Hlava II téhož nařízení obsahuje pravidla vztahující se na „[s]právní opatření a sankce“, zejména v článku 4, který stanoví:
„1.   Každá nesrovnalost vede zpravidla k odnětí neoprávněně získané výhody
[…]
2.   Použití opatření uvedených v odstavci 1 se omezuje na odnětí získané výhody s připočtením (je-li to stanoveno) úroků, které mohou být určeny paušálně.
[…]
4.   Opatření uvedená v tomto článku nejsou považována za sankce.“
Portugalské právo
Decreto-Lei n
o
163 A/2000 (nařízení s mocí zákona 163-A/2000) ze dne 27. července 2000 (
Diário da República
I, řada I-A, č. 172, ze dne 27. července 2000), který stanoví zejména obecná prováděcí pravidla k operačnímu programu pro „Zemědělství a rozvoj venkova“, v čl. 11 odst. 1 stanoví:
„[IFAP] může jednostranně ukončit smlouvu v případě, že příjemce nesplní některou ze svých povinností, nebo pokud z důvodu přičitatelného příjemci není splněna nebo přestane být plněna některá z podmínek stanovených pro poskytnutí podpory.“
Článek 12 tohoto nařízení s mocí zákona, nadepsaný „Vrácení podpor a výdajů“, stanoví:
„1.   V případě ukončení smlouvy ze strany [IFAP] je příjemce povinen vrátit částky, které obdržel jako podporu, spolu s úroky vypočtenými podle zákonné sazby, ode dne, kdy mu byly tyto částky poskytnuty, aniž je dotčeno uplatnění jiných, zákonem stanovených, sankcí.
2.   Vrácení podle předchozího odstavce musí být provedeno ve lhůtě patnácti dnů od oznámení ukončení smlouvy, přičemž příjemce o tom musí být výslovně informován.
[…]“
Článek 15 uvedeného nařízení s mocí zákona zní takto:
„Potvrzení o dluhu vydané [IFAP] je exekučním titulem.
[…]“
Código do Procedimento Administrativo (správní řád), ve znění použitelném na spory v původních řízeních (dále jen „CPA“), v článku 163, nadepsaném „Zrušitelné akty a režim zrušení“, stanoví:
„1.   Správní akty, které byly přijaty v rozporu s použitelnými právními zásadami nebo pravidly, za jejichž porušení není stanovena jiná sankce, mohou být zrušeny.
[…]
3.   Zrušitelné akty lze napadnout u samotného správního orgánu nebo u příslušného správního soudu ve lhůtách stanovených zákonem.
[…]“
Článek 179 CPA, nadepsaný „Exekuce peněžitých závazků“, stanoví:
„1.   Pokud musí být podle správního aktu poskytnuto peněžité plnění veřejnoprávní právnické osobě nebo na její příkaz, je třeba v případě, že k dobrovolnému zaplacení nedojde ve stanovené lhůtě, zahájit daňové exekuční řízení podle ustanovení právních předpisů upravujících daňové řízení.
2.   Pro účely ustanovení předchozího odstavce vydá příslušný orgán v souladu s právními předpisy osvědčení, které plní funkci exekučního titulu, a předá jej, i se správním spisem, příslušnému útvaru finanční správy.“
Článek 58 odst. 1 Código do Processo nos Tribunais Administrativos (soudní řád správní), ve znění použitelném na spory v původních řízeních (dále jen „CPTA“), stanoví:
„Nestanoví-li zákon jinak, napadení neplatných aktů nepodléhá žádné lhůtě a zrušitelné akty musí být napadeny ve lhůtě:
a)
jednoho roku v případě jejich napadení státním zástupcem;
b)
tří měsíců v ostatních případech.“
Článek 59 odst. 2 CPTA zní následovně:
„Lhůta pro napadení, kterou mají k dispozici adresáti správního aktu, jimž musí být oznámen, běží až ode dne oznámení dotyčné osobě, či – pokud si tato osoba zvolila tento způsob zastupování v řízení – jejímu zplnomocněnému zástupci, nebo ode dne posledního oznámení, byl-li akt oznámen dotyčné osobě a jejímu zplnomocněnému zástupci, a to i v případě, že byl akt povinně zveřejněn.“
Código de Procedimento e de Processo Tributário (daňový řád), ve znění použitelném na spory v původních řízeních, v čl. 148 odst. 2 stanoví:
„V daňovém exekučním řízení lze v případech a za podmínek stanovených zákonem vymáhat rovněž:
a)
jiné dluhy vůči státu a jiným veřejnoprávním právnickým osobám, které mají být uhrazeny na základě správního aktu;
b)
proplacení výdajů nebo vydání bezdůvodného obohacení.“
Článek 204 tohoto řádu, nadepsaný „Důvody pro námitku proti exekuci“, v odstavci 1 stanoví:
„1.   Námitka může být založena pouze na jednom z následujících důvodů:
[…]
d) promlčení dluhu, který je předmětem exekuce“.
Decreto-Lei n
o
155/92 (nařízení s mocí zákona č. 155/92) ze dne 28. července 1992 (
Diário da República
I, řada I-A, č. 172, ze dne 28. července 1992) v čl. 40 odst. 2 v souvislosti s přerušením a stavěním promlčecí lhůty stanoví, že v případě dluhu, který se musí řídit právním režimem použitelným na dluhy vůči státu, které nemají daňovou povahu, „se promlčecí lhůta přerušuje a staví za stejných podmínek jako občanskoprávní promlčecí lhůta“.
Článek 323 Código Civil (občanský zákoník) stanoví, že „se promlčecí lhůta přerušuje oznámením o zahájení řízení nebo soudním oznámením úkonu, který přímo nebo nepřímo vyjadřuje úmysl tohoto práva využít, bez ohledu na řízení, do kterého tento úkon spadá, a to i v případě nepříslušnosti soudu“.
Spory v původním řízení, předběžné otázky a řízení před Soudním dvorem
Pokud jde o skutkový stav v původním řízení ve věci C‑447/20, z předkládacího rozhodnutí v této věci vyplývá, že IFAP, autonomní správní subjekt a LM uzavřeli dne 13. února 2002 smlouvu o poskytnutí podpory v rámci programu spolufinancovaného z EZOZF.
Je nesporné, že LM změnila schválenou investici bez povolení. Datum této změny není známo. Podle LM došlo k nesrovnalosti při plnění smlouvy dne 15. února 2002.
Po více než čtyřech letech IFAP dne 26. února 2006 zaslal LM dopis, z něhož vyplývá, že má v úmyslu upravit výši podpory, která jí byla poskytnuta. LM podepsala potvrzení o přijetí tohoto dopisu dne 1. března 2006.
Po více než pěti letech IFAP dopisem ze dne 23. června 2011 informoval LM o svém rozhodnutí požadovat vrácení finanční podpory poskytnuté dne 13. února 2002.
Dne 8. srpna 2012 bylo proti LM zahájeno daňové exekuční řízení za účelem vymáhání neoprávněně obdržených částek.
Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (správní a daňový soud v Portu, Portugalsko), k němuž LM podala námitku proti daňovému exekučnímu řízení, vyhověl rozsudkem ze dne 23. října 2018 této námitce z důvodu, že uplynula lhůta pro stíhání dotčené nesrovnalosti.
Pokud jde o skutkový stav v původním řízení ve věci C‑448/20, z předkládacího rozhodnutí v této věci vyplývá, že IFAP dopisem ze dne 12. prosince 2006 informoval BD, že zjistil nesrovnalosti v plnění smlouvy o poskytnutí podpory v rámci regionálních operačních programů uzavřené dne 20. dubna 2004 a že k těmto nesrovnalostem došlo před 31. prosincem 2004.
Dne 20. prosince 2006 BD podala stížnost.
Po více než čtyřech letech bylo BD dopisem ze dne 13. července 2011 oznámeno rozhodnutí IFAP jednostranně ukončit smlouvu o poskytnutí dotčené podpory a požadovat vrácení neoprávněně obdržených částek.
Po více než čtyřech letech, dne 16. prosince 2015, zahájila daňová správa proti BD daňové exekuční řízení na základě „potvrzení o dluhu“, které dne 1. prosince 2015 vydal IFAP a které je exekučním titulem.
Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (správní a daňový soud v Mirandele, Portugalsko), ke kterému BD podala námitku proti daňovému exekučnímu řízení, rozsudkem ze dne 16. dubna 2018 této námitce vyhověl z důvodu, že čtyřletá lhůta pro zahájení stíhání, která začala běžet dne 12. prosince 2006, již uplynula.
IFAP podal proti rozsudkům uvedeným v bodech 23 a 28 tohoto rozsudku opravné prostředky k předkládajícímu soudu.
Z předkládacích rozhodnutí v projednávaných věcech vyplývá, že v projednávaném případě IFAP přijal rozhodnutí o vymáhání pohledávky, kterými uložil LM a BD vrátit neoprávněně obdržené podpory. Vzhledem k tomu, že tato rozhodnutí nebyla u příslušného správního soudu včas napadena, nabyla tato rozhodnutí právní moci.
Portugalské právo umožňuje IFAP využít pro účely výkonu rozhodnutí o vymáhání pohledávky soudního řízení zvaného „daňová exekuce“. V tomto rámci podaly LM a BD proti daňovým exekučním řízením námitku, v níž tvrdily, že rozhodnutí o vymáhání pohledávky, která jim byla adresována, byla přijata po promlčení lhůty pro správní stíhání.
Podle předkládajícího soudu je tedy třeba určit, zda námitka proti daňové exekuci představuje vhodný procesní prostředek pro rozhodnutí o promlčení stíhání podle čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95, a pokud ano, určit lhůtu použitelnou na toto promlčení, jakož i pravidla pro její výpočet.
Tento soud zdůrazňuje, že spis, který má k dispozici, je neúplný, takže nelze přesně určit počátek běhu promlčecí lhůty. Dále uvádí, že neví, zda IFAP učinil jiné než výše uvedené úkony, které mohly přerušit běh promlčecí lhůty.
Kdyby se námitka proti daňové exekuci nemohla opírat o promlčecí lhůtu pro zahájení stíhání, bylo by třeba podat výklad čl. 3 odst. 2 nařízení č. 2988/95, který stanoví lhůtu omezující možnost nuceně vymáhat neoprávněně obdržené částky.
Pokud jde o obsah portugalského práva, předkládající soud poukazuje na to, že námitka proti daňové exekuci umožňuje uplatnit promlčení dluhu, což znamená ověřit, zda lhůta, kterou má věřitel k tomu, aby právoplatně požadoval od dlužníka zaplacení řádně vzniklého dluhu, uplynula, či nikoli. Naproti tomu čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 upravuje promlčecí lhůtu použitelnou na stíhání za účelem případného přijetí rozhodnutí o vymáhání neoprávněně obdržených podpor.
V souvislosti s posledně uvedeným předkládající soud uvádí, že podle jeho názoru se tříletá lhůta stanovená v čl. 3 odst. 2 tohoto nařízení pro výkon takových rozhodnutí nezapočítává do promlčecí lhůty pro zahájení stíhání podle odstavce 1 téhož článku.
Tento soud dále podotýká, že rozhodnutí o vymáhání pohledávky musí být napadeno u soudu ve lhůtě stanovené za tímto účelem. Portugalské právo umožňuje namítat protiprávnost tohoto rozhodnutí, včetně zejména promlčení stíhání, pouze v tomto rámci. Námitka proti daňové exekuci umožňuje rozhodnout pouze o promlčení dluhu, a nikoli o promlčení stíhání.
Podle uvedeného soudu by však uplynutí lhůt stanovených v článku 3 nařízení č. 2988/95 mohlo vést k nevymahatelnosti pohledávky vyplývající z neoprávněně vyplacené podpory. Předkládající soud se tedy táže, zda jsou ustanovení portugalského práva, podle nichž námitka proti daňové exekuci nemůže být založena na promlčení stíhání uvedeném v odstavci 1 tohoto článku, v souladu s unijním právem.
Kromě toho předkládající soud poznamenává, že portugalské právo stanoví, že lhůta použitelná na výkon rozhodnutí o vymáhání pohledávky začíná běžet od jeho přijetí, zatímco čl. 3 odst. 2 nařízení č. 2988/95 odkazuje na den, kdy se toto rozhodnutí stane pravomocným.
Stejně tak není jisté, zda jsou případy přerušení a stavění této lhůty stanovené portugalským právem v souladu s požadavky nařízení č. 2988/95. Předvolání dotyčné osoby v rámci exekučního řízení totiž přerušuje lhůtu pro výkon rozhodnutí, ke které je třeba připočítat odkladné lhůty v případě stížnosti, napadení, opravného prostředku nebo námitky, pokud tyto procesní úkony vedou k pozastavení vymáhání dluhu. Takové pozastavení trvá do doby, než je přijato pravomocné soudní rozhodnutí, kterým se vykonávací řízení ukončuje.
Za těchto podmínek se Supremo Tribunal Administrativo (Nejvyšší správní soud, Portugalsko) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky, které jsou v obou projednávaných věcech formulovány totožně:
„1)
Brání čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 vnitrostátní právní úpravě, podle které příjemce dotace musí napadnout u příslušného soudu akt, kterým se nařizuje vrácení částek obdržených neoprávněně z důvodu nesrovnalosti, neboť jinak se tento akt stane konečným, není-li proti němu včas podán opravný prostředek (to znamená, pokud příjemce nevyužije včas opravných prostředků, které má podle vnitrostátního práva), a v důsledku toho bude možné požadovat vrácení neoprávněně vyplacené částky v souladu s pravidly a lhůtami stanovenými vnitrostátním právem?
2)
Brání čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 vnitrostátní právní úpravě, podle níž se příjemce dotace nemůže dovolávat uplynutí lhůty čtyř nebo osmi let v rámci soudního řízení o nuceném vymáhání pohledávky, které bylo proti němu zahájeno, jelikož tato otázka může být posouzena pouze v rámci žaloby podané proti aktu, kterým se nařizuje vrácení částek obdržených neoprávněně z důvodu zjištění nesrovnalosti?
[…]
3)
[V případě záporné odpovědi na tyto otázky,] má být za tříletou promlčecí lhůtu stanovenou v čl. 3 odst. 2 nařízení č. 2988/95 považována lhůta pro promlčení dluhu, který vznikne prostřednictvím přijetí aktu, jenž požaduje vrácení částek obdržených neoprávněně z důvodu nesrovnalostí při financování? Začíná uvedená lhůta běžet ode dne přijetí tohoto aktu?
[…]
4)
Brání článek 3 nařízení č. 2988/95 vnitrostátní právní úpravě, podle níž lhůta tří let stanovená pro promlčení dluhu, který vznikne prostřednictvím aktu, jenž vyžaduje vrácení částek obdržených neoprávněně z důvodu nesrovnalostí při financování, začíná běžet ode dne přijetí tohoto aktu a musí být přerušena oznámením o zahájení řízení o nuceném vymáhání těchto částek, přičemž toto přerušení trvá až do vydání konečného nebo pravomocného rozhodnutí, kterým se ukončuje řízení, v případech stížnosti, napadení, opravného prostředku nebo námitky, pokud pozastavují vymáhání dluhu?“
Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 27. října 2020 byly věci C‑447/20 a C‑448/20 spojeny pro účely písemné i ústní části řízení, jakož i pro účely rozsudku.
Dopisem ze dne 16. září 2021 zaslala kancelář Soudního dvora předkládajícímu soudu žádost o vysvětlení. V odpovědi na tuto žádost předkládající soud uvedl, pokud jde o počátek běhu lhůty stanovené v čl. 3 odst. 2 nařízení č. 2988/95, že z článku 160 CPA vyplývá, že rozhodnutí o uložení sankce se stává pravomocným (účinným) dnem jeho oznámení. Dále, pokud jde o případy přerušení a stavění této lhůty, uvedl, že „jelikož se jedná o dluh, který se musí řídit právním režimem použitelným na dluhy vůči státu, které nemají daňovou povahu“, z portugalského práva vyplývá, že „se promlčecí lhůta přerušuje a staví za stejných podmínek jako občanskoprávní promlčecí lhůta“ a že „i z občanského práva, které je použitelné v projednávané věci, vyplývá, že neexistují důvody pro stavění této promlčecí lhůty“, přičemž potvrzuje, že „se promlčecí lhůta přerušuje oznámením o zahájení řízení nebo soudním oznámením úkonu“.
K předběžným otázkám
K první a druhé otázce
Podstatou první a druhé otázky předkládajícího soudu, kterými je třeba se zabývat společně, je, zda čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle které je adresát rozhodnutí o vymáhání neoprávněně vyplacených částek, které bylo přijato po uplynutí promlčecí lhůty pro zahájení stíhání uvedené v tomto ustanovení, povinen pro účely jeho napadení uplatnit vadu tohoto rozhodnutí v určité prekluzivní lhůtě před příslušným správním soudem, a již se nemůže bránit výkonu uvedeného rozhodnutí tím, že namítne stejnou vadu v rámci soudního řízení o nuceném vymáhání pohledávky, které proti němu bylo zahájeno.
Je třeba připomenout, že podle čl. 1 odst. 1 nařízení č. 2988/95 zavádí toto nařízení „obecná pravidla týkající se stejnorodých kontrol a správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti s ohledem na [unijní] právo“, a to – jak vyplývá ze třetího bodu odůvodnění uvedeného nařízení – s cílem „bojovat ve všech oblastech proti jednáním, která poškozují finanční zájmy [Unie]“ (rozsudky ze dne 24. června 2004, Handlbauer,
C‑278/02
,
EU:C:2004:388
, bod
, jakož i ze dne 11. června 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, bod
).
Jak vyplývá z čl. 4 odst. 1 tohoto nařízení, tato správní opatření mohou spočívat, jak je tomu ve věcech v původních řízeních, v odnětí neoprávněně získané výhody.
Článek 3 odst. 1 první pododstavec nařízení č. 2988/95 stanoví promlčecí lhůtu ve věcech stíhání, která se použije zejména na taková správní opatření a jejíž běh začíná od okamžiku, kdy došlo k nesrovnalosti, kterou se podle čl. 1 odst. 2 téhož nařízení rozumí „jakékoli porušení právního předpisu [Unie] vyplývající z jednání nebo opomenutí hospodářského subjektu, v důsledku kterého je nebo by mohl být poškozen souhrnný rozpočet [Unie]“ (rozsudek ze dne 22. prosince 2010, Corman,
C‑131/10
,
EU:C:2010:825
, bod
a citovaná judikatura).
Přijetím nařízení č. 2988/95, a zejména jeho čl. 3 odst. 1 prvním pododstavcem, unijní normotvůrce rozhodl o zavedení obecného pravidla promlčení použitelného pro danou oblast, jímž zamýšlel zaprvé vymezit minimální dobu použitelnou ve všech členských státech a zadruhé vzdát se možnosti stíhat nesrovnalosti poškozující finanční zájmy Evropské unie po uplynutí období čtyř let od okamžiku, kdy k nesrovnalosti došlo (rozsudek ze dne 5. března 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, bod
a citovaná judikatura).
Z toho plyne, že od data vstupu nařízení č. 2988/95 v platnost může být každá nesrovnalost poškozující finanční zájmy Unie v zásadě a s výjimkou odvětví, pro něž unijní normotvůrce stanovil kratší lhůtu, příslušnými orgány členských států stíhána ve lhůtě čtyř let (rozsudek ze dne 5. března 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, bod
a citovaná judikatura).
Kromě toho je třeba připomenout, že lhůta uvedená v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 má zajistit právní jistotu pro hospodářské subjekty. Tyto hospodářské subjekty musí být totiž schopny určit, které z jejich operací jsou definitivní a které mohou být stále předmětem stíhání (rozsudek ze dne 11. června 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, bod
).
Toto ustanovení tedy přiznává hospodářským subjektům právo, což znamená, že musí mít možnost dovolávat se promlčení stíhání nesrovnalosti, aby se bránily uplatnění správních opatření a sankcí vůči nim.
V této souvislosti je třeba poznamenat, že nařízení č. 2988/95 neurčuje dostupné opravné prostředky k napadení rozhodnutí ukládajících správní opatření a sankce, ani soudy příslušné o nich rozhodnout, a nestanoví ani prekluzivní nebo promlčecí lhůtu, po jejímž uplynutí tato rozhodnutí, nebyla-li napadena u příslušného soudu, nabývají právní moci.
Při neexistenci unijní právní úpravy v dané oblasti přísluší vnitrostátnímu právnímu řádu každého členského státu, aby určil příslušné soudy a upravil procesní podmínky soudních řízení určených k zajištění ochrany práv, která jednotlivcům vyplývají z unijního práva, za předpokladu, že tyto podmínky nejsou na jedné straně méně příznivé než ty, které se týkají obdobných řízení vnitrostátní povahy (zásada rovnocennosti), a že na druhé straně v praxi neznemožňují nebo nadměrně neztěžují výkon práv přiznaných právním řádem Unie (zásada efektivity) (rozsudek ze dne 12. února 2008, Kempter,
C‑2/06
,
EU:C:2008:78
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávané věci nic v předkládacích rozhodnutích neumožňuje učinit závěr, že tříměsíční lhůta stanovená v čl. 58 odst. 1 CPTA pro napadení takového správního rozhodnutí, jako jsou rozhodnutí o vymáhání pohledávky incidenčně napadená ve věcech v původních řízeních, je v rozporu se zásadou rovnocennosti, což však přísluší ověřit předkládajícímu soudu.
Pokud jde o zásadu efektivity, Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že stanovení přiměřených propadných lhůt pro podání opravného prostředku v zásadě vyhovuje požadavku efektivity, jelikož představuje uplatnění základní zásady právní jistoty. Povaha těchto lhůt totiž není taková, aby prakticky znemožňovala nebo nadměrně ztěžovala výkon práv přiznaných unijním právním řádem, i když uplynutí těchto lhůt již z podstaty věci vede k úplnému nebo částečnému odmítnutí podané žaloby (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 12. února 2008, Kempter,
C‑2/06
,
EU:C:2008:78
, bod
, a ze dne 14. února 2019, Nestrade,
C‑562/17
,
EU:C:2019:115
, bod
).
Členským státům nicméně přísluší určit u vnitrostátních právních předpisů, které spadají do rozsahu působnosti unijního práva, lhůty odpovídající zejména významu rozhodnutí, která mají být přijata, pro zúčastněné osoby, složitosti řízení a právním předpisům, které mají být použity, počtu osob, které mohou být dotčeny, a dalším veřejným nebo soukromým zájmům, které je třeba zohlednit. S touto výhradou mohou členské státy volně stanovovat více či méně dlouhé lhůty (rozsudek ze dne 21. prosince 2016, TDC,
C‑327/15
,
EU:C:2016:974
, bod
).
V tomto ohledu nic nenasvědčuje tomu, že by taková vnitrostátní ustanovení, jako je čl. 58 odst. 1 a čl. 59 odst. 2 CPTA, která stanoví, že adresát takového správního rozhodnutí, jako jsou rozhodnutí o vymáhání pohledávky, která byla incidenčně napadena ve věcech v původních řízeních, má tříměsíční prekluzivní lhůtu od oznámení uvedeného rozhodnutí, aby toto rozhodnutí napadl, byla v rozporu se zásadou efektivity.
Taková lhůta je totiž přiměřená, jelikož umožňuje dotyčné osobě posoudit, zda existují důvody pro zpochybnění rozhodnutí, které se jí týká, a případně připravit opravný prostředek proti tomuto rozhodnutí. Počátek běhu lhůty od oznámení aktu navíc zajišťuje, že se dotčená osoba nedostane do situace, kdy tato lhůta uplynula, aniž by se o jeho přijetí dozvěděla (obdobně viz rozsudek ze dne 11. září 2019, Călin,
C‑676/17
,
EU:C:2019:700
, body
a
).
Kromě toho, pokud jde o opravné prostředky umožňující napadnout taková správní rozhodnutí, jako jsou rozhodnutí o vymáhání pohledávky incidenčně napadená ve věcech v původních řízeních, je třeba konstatovat, že povinnost obrátit se na příslušný správní soud, jako je povinnost stanovená v čl. 163 odst. 3 CPA, není v rozporu se zásadami rovnocennosti a efektivity, ale představuje legitimní výkon procesní autonomie členských států. Taková povinnost zejména nemůže sama o sobě prakticky znemožňovat nebo nadměrně ztěžovat výkon práv přiznaných právním řádem Unie.
Nic to však nemění na tom, že logickým důsledkem zásady právní jistoty je zásada ochrany legitimního očekávání, a zásada právní jistoty vyžaduje, aby právní pravidla byla jasná a přesná a aby jejich použití bylo pro právní subjekty předvídatelné (rozsudky ze dne 15. února 1996, Duff a další,
C‑63/93
,
EU:C:1996:51
, bod
, jakož i ze dne 11. září 2019, Călin,
C‑676/17
,
EU:C:2019:700
, bod
).
S výhradou ověření, které přísluší předkládajícímu soudu, nic v projednávaném případě nenasvědčuje zejména tomu, že by portugalské právo neumožňovalo právním subjektům, kterým je určeno správní rozhodnutí, přesně určit soud, který je příslušný k rozhodování o opravných prostředcích proti takovému rozhodnutí.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na první a druhou otázku odpovědět tak, že čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 musí být vykládán v tom smyslu, že s výhradou dodržení zásad rovnocennosti a efektivity nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle které je adresát rozhodnutí o vymáhání neoprávněně vyplacených částek, které bylo přijato po uplynutí promlčecí lhůty pro zahájení stíhání podle tohoto ustanovení, povinen pro účely jeho napadení uplatnit vadu tohoto rozhodnutí v určité prekluzivní lhůtě před příslušným správním soudem a již se nemůže bránit výkonu uvedeného rozhodnutí tím, že namítne stejnou vadu v rámci soudního řízení o nuceném vymáhání pohledávky, které proti němu bylo zahájeno.
K první části třetí otázky
Podstatou první části třetí otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 3 odst. 2 první pododstavec nařízení č. 2988/95 musí být vykládán v tom smyslu, že uplynutí lhůty, kterou stanoví, má za následek promlčení dluhu, který je předmětem rozhodnutí o vymáhání pohledávky.
K působnosti čl. 3 odst. 2 nařízení č. 2988/95
Úvodem je třeba uvést, že podle znění čl. 3 odst. 2 prvního pododstavce nařízení č. 2988/95 činí lhůta pro výkon rozhodnutí, na základě kterého byla uložena „správní sankce“, tři roky.
V projednávaném případě, jak vyplývá z bodu 46 tohoto rozsudku, vnitrostátní rozhodnutí, která mají být vykonána, nestanovují sankci, nýbrž ukládají správní opatření, a sice navrácení neoprávněně obdržených podpor. Je tudíž třeba zkoumat, zda se čl. 3 odst. 2 první pododstavec nařízení č. 2988/95 použije rovněž na taková rozhodnutí.
Podle ustálené judikatury je třeba pro výklad ustanovení unijního práva vzít v úvahu nejen jeho znění, ale i jeho kontext a cíle sledované právní úpravou, jejíž je součástí (rozsudek ze dne 3. září 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, bod
).
Pokud jde zaprvé o kontext čl. 3 odst. 2 nařízení č. 2988/95, je třeba připomenout, že podle znění čtvrtého pododstavce článku 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 se týká uložení „sankce“, což může nasvědčovat tomu, že se tento pododstavec uplatní pouze na stíhání nesrovnalostí vedoucí k uložení správní sankce ve smyslu článku 5 tohoto nařízení (rozsudek ze dne 3. září 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, bod
).
Z judikatury Soudního dvora však vyplývá, že tato textová analýza nevede k jednoznačnému závěru a že s ohledem na systematiku, jakož i na cíl čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 se promlčecí lhůta pro zahájení stíhání, kterou stanoví, použije jak na nesrovnalosti vedoucí k uložení správní sankce ve smyslu článku 5 tohoto nařízení, tak na takové nesrovnalosti, jako jsou nesrovnalosti uplatňované na podporu opravných prostředků v původním řízení, které jsou předmětem správního opatření spočívajícího v odnětí neoprávněně získané výhody v souladu s článkem 4 uvedeného nařízení. Z toho vyplývá, že pro účely použití čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 není důvodné rozlišovat mezi správní sankcí a správním opatřením (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. září 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, body
až
a citovaná judikatura).
Toto konstatování platí i pro rozsah působnosti čl. 3 odst. 2 tohoto nařízení.
Je totiž třeba poukázat na to, že článek 3 nařízení č. 2988/95 je uveden v hlavě I tohoto nařízení, která upravuje „obecné zásady“ jeho použití. Tento článek se tedy má použít na všechny nástroje stanovené v hlavě II uvedeného nařízení, a sice na správní opatření a sankce.
Dále je třeba poznamenat, že cíl odstavců 1 a 2 článku 3 nařízení č. 2988/95 je stejný, a sice stanovení pravidel pro lhůty použitelné na stíhání nesrovnalostí a na výkon rozhodnutí, která jsou v jeho důsledku případně přijata, což hovoří ve prospěch jejich konsistentního výkladu.
Mimoto výklad článku 3 nařízení č. 2988/95, podle kterého se unijní normotvůrce v odstavci 2 omezil na stanovení lhůty pro výkon pouze rozhodnutí ukládajících správní sankci, zatímco v odstavci 1 tohoto článku stanovil pravidla promlčení použitelná na stíhání, která mohou vést k přijetí rozhodnutí, kterými se ukládají nejen takové sankce, ale i správní opatření, by byl nekonsistentní. Vedl by k tomu, že by unijní právo nestanovilo lhůtu pouze pro výkon správních opatření, což by bylo v rozporu s cílem uvedeného článku 3, jakož i s obecnou systematikou režimu promlčení, který unijní právo zavedlo (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. září 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, bod
).
Jelikož se promlčecí lhůty stanovené v čl. 3 odst. 1 nařízení č. 2988/95 vztahují jak na rozhodnutí týkající se správních sankcí, tak na rozhodnutí týkající se správních opatření, je třeba konstatovat, že za účelem zajištění soudržnosti režimu promlčení stanoveného v tomto článku 3 tohoto nařízení se lhůta pro výkon rozhodnutí uvedená v odstavci 2 tohoto článku vztahuje rovněž na tyto dva druhy rozhodnutí.
Je třeba dodat, že z článku 5 uvedeného nařízení vyplývá, že sankce v něm uvedené se týkají úmyslných nesrovnalostí nebo nesrovnalostí způsobených z nedbalosti, které v zásadě představují obzvláště závažné nesrovnalosti. Bylo by přitom nekonzistentní vykládat čl. 3 odst. 2 nařízení č. 2988/95 tak, že stanoví lhůtu pro výkon rozhodnutí pouze u rozhodnutí týkajících se takových sankcí, a nikoli u rozhodnutí týkajících se správních opatření stanovených v článku 4 téhož nařízení, která se rovněž vztahují na případy méně závažných nesrovnalostí.
Pokud jde zadruhé o cíl nařízení č. 2988/95, je třeba podotknout, že tento cíl rovněž vyžaduje jednotný výklad čl. 3 odst. 1 a 2 tohoto nařízení.
Jak totiž bylo připomenuto v bodě 45 tohoto rozsudku, nařízení č. 2988/95 zavádí v souladu se svým článkem 1 obecná pravidla týkající se stejnorodých kontrol a správních opatření a sankcí postihujících nesrovnalosti s ohledem na unijní právo, a to – jak vyplývá z třetího bodu odůvodnění tohoto nařízení – s cílem bojovat ve všech oblastech proti jednáním, která poškozují finanční zájmy Unie.
Uvedené nařízení v tomto ohledu poskytuje režimu promlčení svým článkem 3 soudržný rámec (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 3. září 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, bod
). Takový soudržný rámec přispívá k účinnosti boje proti podvodům poškozujícím finanční zájmy Unie, který, jak vyplývá ze čtvrtého bodu odůvodnění téhož nařízení, vyžaduje stanovení společného právního rámce pro všechny oblasti politik Unie.
Soudržnost takového režimu tedy vyžaduje, aby nebyl podán výklad působnosti čl. 3 odst. 2 nařízení č. 2988/95, který bude užší než výklad rozsahu působnosti odstavce 1 tohoto článku.
Kromě toho, jak bylo připomenuto v bodě 50 tohoto rozsudku, lhůta uvedená v odstavci 1 tohoto článku má hospodářským subjektům zajistit právní jistotu. Tyto hospodářské subjekty musí být schopny určit, které z jejich operací jsou definitivní a které mohou být stále předmětem stíhání.
Odstavec 2 uvedeného článku sleduje stejný cíl právní jistoty. Umožňuje tak hospodářským subjektům určit, zda rozhodnutí přijaté v důsledku stíhání nesrovnalosti může být ještě vykonáno. S ohledem na tento cíl je výklad tohoto ustanovení, podle kterého je třeba rozlišovat mezi rozhodnutími ukládajícími správní opatření a rozhodnutími, která stanoví správní sankce, pokud jde o použitelnost lhůty pro výkon rozhodnutí, umělý a nemůže být odůvodněný.
Dále je třeba uvést, že konstatování, že minimální lhůty uvedené v čl. 3 odst. 1 a 2 nařízení č. 2988/95, jejichž délka je v zásadě dostatečná k tomu, aby umožnily vnitrostátním orgánům stíhat nesrovnalost poškozující finanční zájmy Unie (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. září 2014, Cruz & Companhia,
C‑341/13
,
EU:C:2014:2230
, bod
), se použijí jak na rozhodnutí týkající se přijetí správních opatření, tak na rozhodnutí týkající se správních sankcí, přispívá k zajištění obecné povinnosti postupovat s řádnou péčí, kterou má vnitrostátní správní orgán při ověřování správnosti plateb, které provádí a které zatěžují unijní rozpočet, což znamená, že tento správní orgán musí neprodleně přijmout opatření určená k napravení nesrovnalostí (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, bod
).
Pokud jde o čl. 4 odst. 4 nařízení č. 2988/95, který stanoví, že správní opatření „nejsou považována za sankce“, je třeba poukázat na to, že cílem tohoto upřesnění je pouze zdůraznit neexistenci represivní povahy správních opatření, neboť mají za následek pouze odnětí neoprávněně získané výhody (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. května 2016, Județul Neamț a Județul Bacău,
C‑260/14 a C‑261/14
,
EU:C:2016:360
, bod
). Toto upřesnění naproti tomu nemůže odůvodnit rozdílné zacházení se správními opatřeními a sankcemi ve vztahu ke lhůtám stanoveným v článku 3 tohoto nařízení, jelikož tyto dva nástroje mohou mít dopad na majetek dotčených osob.
S ohledem na výše uvedené úvahy je třeba konstatovat, že čl. 3 odst. 2 nařízení č. 2988/95 se vztahuje jak na správní sankce ve smyslu čl. 5 odst. 1 tohoto nařízení, tak správní opatření ve smyslu čl. 4 odst. 1 uvedeného nařízení, která mohou být přijata za účelem ochrany finančních zájmů Unie.
K účinkům uplynutí lhůty stanovené v čl. 3 odst. 2 nařízení č. 2988/95
Pokud jde o položenou otázku, je třeba uvést, že předkládající soud se Soudního dvora táže na povahu lhůty stanovené v čl. 3 odst. 2 nařízení č. 2988/95. Předkládající soud se tak snaží zjistit, zda se odpůrkyně v původním řízení mohou bránit proti nucenému výkonu rozhodnutí o vymáhání pohledávky, která jsou jim určena. Předkládající soud má za to, že pokud by Soudní dvůr rozhodl, že uplynutí lhůty stanovené v čl. 3 odst. 2 nařízení č. 2988/95 má za následek promlčení dluhu, který je předmětem těchto rozhodnutí, odpůrkyně v původním řízení by měly na základě portugalského práva důvod vznést námitku proti nucenému vymáhání dotčeného dluhu. Mimoto je třeba uvést, že předkládající soud neuvedl ustanovení, podle kterého je v portugalském právu možné uplatnit delší lhůtu pro výkon rozhodnutí, než je lhůta stanovená v čl. 3 odst. 2 nařízení č. 2988/95, v souladu s možností, kterou si členské státy ponechávají na základě čl. 3 odst. 3 tohoto nařízení.
Po tomto upřesnění je třeba připomenout, že, jak vyplývá ze zkoumání působnosti čl. 3 odst. 2 prvního pododstavce nařízení č. 2988/95, toto nařízení stanoví, že lhůta pro výkon rozhodnutí ukládajících správní opatření nebo sankci činí tři roky. Z toho vyplývá, že – aniž je dotčena možnost ponechaná členským státům na základě čl. 3 odst. 3 tohoto nařízení – po uplynutí lhůty stanovené v odst. 2 prvním pododstavci tohoto článku nemohou být taková rozhodnutí již vykonána.
Pokud jde konkrétně o rozhodnutí, které obsahuje správní opatření ukládající osobě, jíž je určeno, povinnost vrátit neoprávněně získanou částku, uplynutí uvedené lhůty má za následek, že dotyčná částka již nemůže být vymáhána prostřednictvím výkonu rozhodnutí. Adresát tohoto rozhodnutí tedy případně může podat námitku proti exekučním řízením.
V tomto ohledu nemůže případná neexistence důvodu pro podání námitky podle práva členského státu v takovém případě bránit osobě, jíž je určeno rozhodnutí o vymáhání neoprávněně obdržených částek, aby namítla uplynutí lhůty pro výkon rozhodnutí stanovené v čl. 3 odst. 2 prvním pododstavci nařízení č. 2988/95.
Z důvodu své samotné povahy a funkce v systému pramenů unijního práva mají totiž ustanovení nařízení obecně ve vnitrostátních právních řádech bezprostřední účinek, aniž je nezbytné, aby vnitrostátní orgány přijaly prováděcí opatření (rozsudky ze dne 24. června 2004, Handlbauer,
C‑278/02
,
EU:C:2004:388
, bod
, jakož i ze dne 28. října 2010, SGS Belgium a další,
C‑367/09
,
EU:C:2010:648
, bod
).
Některá z těchto ustanovení však mohou pro své uplatnění vyžadovat přijetí prováděcích opatření členskými státy (rozsudky ze dne 24. června 2004, Handlbauer,
C‑278/02
,
EU:C:2004:388
, bod
, jakož i ze dne 28. října 2010, SGS Belgium a další,
C‑367/09
,
EU:C:2010:648
, bod
).
Tak tomu však není v případě čl. 3 odst. 2 prvního pododstavce nařízení č. 2988/95. I když je pravda, že druhý pododstavec tohoto odstavce stanoví, že členským státům přísluší, aby ve vnitrostátním právu stanovily případy, v nichž se lhůta pro výkon rozhodnutí přerušuje nebo se staví, pokud takové případy neexistují, přestaly existovat nebo nebyly včas uplatněny, má uplynutí této lhůty nutně za následek nemožnost přistoupit k nucenému výkonu rozhodnutí o vymáhání neoprávněně obdržených částek.
Toto konstatování nemůže být vyvráceno článkem 3 odst. 3 nařízení č. 2988/95. I když totiž členské státy využijí možnosti uplatnit delší lhůtu pro výkon rozhodnutí, než je lhůta stanovená v odstavci 2 tohoto článku 3, uplynutí takto prodloužené lhůty vede rovněž k nemožnosti vykonat rozhodnutí o vymáhání neoprávněně obdržených částek.
Za těchto okolností není za účelem užitečné odpovědi předkládajícímu soudu ohledně toho, zda se adresáti rozhodnutí o vymáhání neoprávněně obdržených částek mohou bránit nucenému výkonu rozhodnutí po uplynutí lhůty stanovené v čl. 3 odst. 2 prvním pododstavci nařízení č. 2988/95, nutné určit, zda uplynutí této lhůty vede rovněž k promlčení dluhu, který je předmětem těchto rozhodnutí.
S ohledem na výše uvedené je třeba na první část třetí otázky odpovědět tak, že čl. 3 odst. 2 první pododstavec nařízení č. 2988/95 musí být vykládán v tom smyslu, že má ve vnitrostátních právních řádech bezprostřední účinek, aniž je nutné, aby vnitrostátní orgány přijaly prováděcí opatření. Z toho vyplývá, že adresát rozhodnutí o vymáhání neoprávněně obdržených částek musí mít v každém případě možnost namítnout uplynutí lhůty pro výkon rozhodnutí stanovené v čl. 3 odst. 2 prvním pododstavci tohoto nařízení nebo případně prodloužené lhůty pro výkon rozhodnutí podle čl. 3 odst. 3 uvedeného nařízení, aby se bránil nucenému vymáhání těchto částek.
Ke druhé části třetí otázky a k první části čtvrté otázky
Podstatou druhé části třetí otázky, jakož i první části čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 3 odst. 2 první pododstavec nařízení č. 2988/95 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví, že lhůta pro výkon rozhodnutí, kterou zavádí, začíná běžet od přijetí rozhodnutí o vrácení neoprávněně obdržených částek.
Pokud jde o počátek běhu lhůty stanovené v čl. 3 odst. 2 nařízení č. 2988/95, z přezkumu působnosti prvního pododstavce tohoto ustanovení, jakož i jeho znění vyplývá, že tato lhůta běží ode dne, kdy rozhodnutí ukládající správní opatření nebo sankci nabylo právní moci.
Mimoto je třeba připomenout, jak vyplývá z bodu 88 tohoto rozsudku, že z důvodu své samotné povahy a funkce v systému pramenů unijního práva mají ustanovení nařízení obecně ve vnitrostátních právních řádech bezprostřední účinek, aniž je nezbytné, aby vnitrostátní orgány přijaly prováděcí opatření.
Členské státy zajisté mohou přijmout prováděcí opatření k nařízení, pokud tím nenaruší jeho přímou použitelnost, nezastřou jeho povahu práva Společenství a upřesní-li výkon diskreční pravomoci, kterou jim toto nařízení svěřuje, za podmínky, že nepřekročí meze stanovené ustanoveními tohoto nařízení [rozsudek ze dne 25. listopadu 2021, Finanzamt Österreich (Rodinné dávky pro rozvojového pracovníka),
C‑372/20
,
EU:C:2021:962
, bod
a citovaná judikatura].
Článek 3 odst. 2 první pododstavec nařízení č. 2988/95 však tím, že stanoví, že lhůta, kterou zavádí, začíná běžet ode dne, kdy „rozhodnutí nabude právní moci“, neponechává členským státům žádný prostor pro uvážení. Toto ustanovení tedy brání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví, že lhůta pro výkon rozhodnutí začíná běžet od samotného přijetí rozhodnutí o vrácení neoprávněně obdržených částek před tím, než nabude právní moci.
Kromě toho z odpovědi předkládajícího soudu na žádost o vysvětlení uvedenou v bodě 43 tohoto rozsudku vyplývá, že podle tohoto soudu se v souladu s portugalským právem rozhodnutí o vymáhání neoprávněně obdržených částek stává „účinným“ a „konečným“ v okamžiku jeho oznámení.
Je zajisté pravda, že v rámci řízení podle článku 267 SFEU nemá Soudní dvůr pravomoc k výkladu vnitrostátního práva, jelikož tento úkol přísluší výlučně předkládajícímu soudu [rozsudek ze dne 30. ledna 2020, Generics (UK) a další,
C‑307/18
,
EU:C:2020:52
, bod
]. Nic to však nemění na tom, že má pravomoc vyložit čl. 3 odst. 2 první pododstavec nařízení č. 2988/95, a tudíž upřesnit rozsah pojmu „pravomocné rozhodnutí“ ve smyslu tohoto ustanovení.
Podle ustálené judikatury Soudního dvora totiž z požadavků jak jednotného používání unijního práva, tak zásady rovnosti vyplývá, že znění ustanovení unijního práva, které výslovně neodkazuje na právo členských států za účelem vymezení smyslu a rozsahu tohoto ustanovení, musí být zpravidla vykládáno autonomním a jednotným způsobem v celé Unii (rozsudek ze dne 25. ledna 2017, van Vemde,
C‑582/15
,
EU:C:2017:37
, bod
).
Tak je tomu v případě čl. 3 odst. 2 prvního pododstavce nařízení č. 2988/95, který neobsahuje žádný odkaz na právo členských států a který výslovně stanoví, že lhůta, kterou zavádí, začíná běžet ode dne, kdy „rozhodnutí nabude právní moci“.
V tomto ohledu, přestože znění čl. 3 odst. 2 prvního pododstavce nařízení č. 2988/95 není jednoznačné, odkaz v tomto ustanovení na rozhodnutí, které nabude právní moci, hovoří ve prospěch výkladu, podle kterého se toto ustanovení vztahuje na poslední rozhodnutí přijaté v rámci správního řízení, v důsledku kterého jsou povinnost vrátit neoprávněně získané částky nebo uložení správní sankce konečné, a tudíž nenapadnutelné (obdobně viz rozsudek ze dne 25. ledna 2017, van Vemde,
C‑582/15
,
EU:C:2017:37
, bod
).
Je tedy třeba učinit závěr, že čl. 3 odst. 2 první pododstavec nařízení č. 2988/95 se týká rozhodnutí, které se stalo konečným buď uplynutím přiměřených lhůt pro podání žaloby stanovených vnitrostátním právem, nebo vyčerpáním opravných prostředků.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na druhou část třetí otázky, jakož i na první část čtvrté otázky odpovědět tak, že čl. 3 odst. 2 první pododstavec nařízení č. 2988/95 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví, že lhůta pro výkon rozhodnutí, kterou zavádí, začíná běžet od přijetí rozhodnutí o vrácení neoprávněně získaných částek, neboť tato lhůta musí začít běžet ode dne, kdy toto rozhodnutí nabude právní moci, tj. ode dne uplynutí lhůty pro podání žaloby nebo vyčerpání opravných prostředků.
K druhé části čtvrté otázky
Druhá část čtvrté otázky se týká přerušení a stavění lhůty pro výkon rozhodnutí uvedené v čl. 3 odst. 2 prvním pododstavci nařízení č. 2988/95.
Úvodem je třeba připomenout, že v odpovědi na žádost o vysvětlení uvedenou v bodě 43 tohoto rozsudku předkládající soud potvrdil, že oznámení o zahájení řízení o nuceném vymáhání dluhu, který je předmětem rozhodnutí o vymáhání pohledávky, přerušuje běh této lhůty pro výkon rozhodnutí.
Naproti tomu, na rozdíl od toho, co vyplývá ze znění čtvrté otázky týkající se případů stavění lhůty pro výkon rozhodnutí uvedené v čl. 3 odst. 2 prvním pododstavci nařízení č. 2988/95, předkládající soud uvedl, že „i z občanského práva, které je použitelné v projednávané věci, vyplývá, že neexistují důvody pro stavění této lhůty“. K tomuto zjevnému rozporu nebylo poskytnuto vysvětlení.
Za těchto podmínek nemůže Soudní dvůr s jistotou určit stav portugalského práva, pokud jde o případy, kdy se lhůta pro výkon rozhodnutí uvedená v čl. 3 odst. 2 prvním pododstavci nařízení č. 2988/95 staví. Zejména není jasné, zda má námitka proti takovému řízení o nuceném výkonu rozhodnutí, jako je námitka dotčená ve věcech v původních řízeních, za následek stavění běhu této lhůty. Soudní dvůr proto nemůže poskytnout užitečnou odpověď na položenou otázku v rozsahu, v němž se týká tohoto aspektu.
Je tedy třeba mít za to, že podstatou druhé části čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda musí být druhý pododstavec čl. 3 odst. 2 nařízení č. 2988/95 vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, podle které se lhůta pro výkon rozhodnutí stanovená v prvním pododstavci tohoto odstavce přerušuje oznámením o zahájení řízení o nuceném vymáhání dluhu, který je předmětem rozhodnutí o vymáhání pohledávky.
V tomto ohledu je třeba poukázat na to, že čl. 3 odst. 2 druhý pododstavec nařízení č. 2988/95 stanoví, že členským státům přísluší, aby ve vnitrostátním právu stanovily případy, v nichž se lhůta pro výkon rozhodnutí stanovená v prvním pododstavci tohoto odstavce přerušuje nebo se staví.
Mimoto na rozdíl od čl. 3 odst. 1 čtvrtého pododstavce nařízení č. 2988/95, který stanoví absolutní hranici pro promlčení stíhání nesrovnalosti (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 11. června 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, bod
), odstavec 2 tohoto článku takovou hranici neobsahuje.
Členské státy si tak ponechávají širokou posuzovací pravomoc, pokud jde o určení případů, ve kterých může být lhůta pro výkon rozhodnutí uvedená v čl. 3 odst. 2 nařízení č. 2988/95 přerušena nebo se stavět.
V tomto rámci jsou však povinny dodržovat meze, které ukládá unijní právo, v tom smyslu, že pravidla stanovená vnitrostátním právem nemohou vést k tomu, že bude navrácení neoprávněně vyplacených podpor prakticky znemožněno nebo nadměrně ztíženo, a vnitrostátní právo musí být uplatňováno způsobem, který ve srovnání s postupem pro rozhodování podobných vnitrostátních sporů není diskriminační (obdobně viz rozsudek ze dne 20. prosince 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse,
C‑516/16
,
EU:C:2017:1011
, bod
).
Členské státy jsou mimoto povinny dodržovat zásadu proporcionality a zásadu právní jistoty (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. března 2017, Glencore Céréales France,
C‑584/15
,
EU:C:2017:160
, bod
).
Pokud jde o zásadu proporcionality, nesmí délka použitelných promlčecích lhůt a lhůt pro výkon rozhodnutí zjevně překračovat meze toho, co je nezbytné k dosažení cíle ochrany finančních zájmů Unie (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 2. března 2017, Glencore Céréales France,
C‑584/15
,
EU:C:2017:160
, bod
). Pokud jde o zásadu právní jistoty, tato zásada zejména vyžaduje, aby tyto lhůty byly stanoveny předem a aby jakékoliv „obdobné“ použití takových lhůt bylo pro jednotlivce dostatečně předvídatelné (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 5. března 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, bod
).
V projednávaném případě vzhledem ke skutečnostem, které vyplývají ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, a s výhradou ověření, která přísluší předkládajícímu soudu, nic nenasvědčuje tomu, že by vnitrostátní právní úprava, kterou se řídí přerušení lhůty pro výkon rozhodnutí o vymáhání pohledávky, prakticky znemožňovala nebo nadměrně ztěžovala navrácení neoprávněně obdržených částek.
Pokud jde o zásadu právní jistoty, popis portugalského práva, jak vyplývá ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, neumožňuje učinit závěr, že přerušení této lhůty oznámením o zahájení řízení o nuceném vymáhání dluhu, který je předmětem rozhodnutí o vymáhání pohledávky, není pro jednotlivce předvídatelné.
Mimoto, pokud jde o zásadu proporcionality, je třeba podotknout, že vnitrostátní právní úprava, která stanoví takové přerušení lhůty pro výkon rozhodnutí, nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení cíle ochrany finančních zájmů Unie, jelikož nemůže donekonečna odkládat uplynutí této lhůty.
S ohledem na všechny výše uvedené úvahy je třeba na druhou část čtvrté otázky odpovědět tak, že čl. 3 odst. 2 druhý pododstavec nařízení č. 2988/95 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle které se lhůta pro výkon rozhodnutí stanovená v prvním pododstavci tohoto odstavce přerušuje oznámením o zahájení řízení o nuceném vymáhání dluhu, který je předmětem rozhodnutí o vymáhání pohledávky.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:

1)
Článek 3 odst. 1 nařízení Rady (ES, Euratom) č. 2988/95 ze dne 18. prosince 1995 o ochraně finančních zájmů [Evropské unie] musí být vykládán v tom smyslu, že s výhradou dodržení zásad rovnocennosti a efektivity nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle které je adresát rozhodnutí o vymáhání neoprávněně vyplacených částek, které bylo přijato po uplynutí promlčecí lhůty pro zahájení stíhání podle tohoto ustanovení, povinen pro účely jeho napadení uplatnit vadu tohoto rozhodnutí v určité prekluzivní lhůtě před příslušným správním soudem a již se nemůže bránit výkonu uvedeného rozhodnutí tím, že namítne stejnou vadu v rámci soudního řízení o nuceném vymáhání pohledávky, které proti němu bylo zahájeno.

2)
Článek 3 odst. 2 první pododstavec nařízení č. 2988/95 musí být vykládán v tom smyslu, že má ve vnitrostátních právních řádech bezprostřední účinek, aniž je nutné, aby vnitrostátní orgány přijaly prováděcí opatření. Z toho vyplývá, že adresát rozhodnutí o vymáhání neoprávněně obdržených částek musí mít v každém případě možnost namítnout uplynutí lhůty pro výkon rozhodnutí stanovené v čl. 3 odst. 2 prvním pododstavci tohoto nařízení nebo případně prodloužené lhůty pro výkon rozhodnutí podle čl. 3 odst. 3 uvedeného nařízení, aby se bránil nucenému vymáhání těchto částek.

3)
Článek 3 odst. 2 první pododstavec nařízení č. 2988/95 musí být vykládán v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví, že lhůta pro výkon rozhodnutí, kterou zavádí, začíná běžet od přijetí rozhodnutí o vrácení neoprávněně získaných částek, neboť tato lhůta musí začít běžet ode dne, kdy toto rozhodnutí nabude právní moci, tj. ode dne uplynutí lhůty pro podání žaloby nebo vyčerpání opravných prostředků.

4)
Článek 3 odst. 2 druhý pododstavec nařízení č. 2988/95 musí být vykládán v tom smyslu, že nebrání vnitrostátní právní úpravě, podle které se lhůta pro výkon rozhodnutí stanovená v prvním pododstavci tohoto odstavce přerušuje oznámením o zahájení řízení o nuceném vymáhání dluhu, který je předmětem rozhodnutí o vymáhání pohledávky.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: portugalština.