CELEX: 62020CJ0447
Prejudiciële verwijzing
Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95
Eigen middelen van de Europese Unie
Bescherming van de financiële belangen van de Unie
Vervolging van onregelmatigheden
Artikel 4
Vaststelling van administratieve maatregelen
Artikel 3, lid 1
Verjaringstermijn van de vervolging
Verstrijken
Inroepbaarheid in het kader van de invorderingsprocedure
Artikel 3, lid 2
Uitvoeringstermijn
Toepasselijkheid
Aanvang
Stuiting en schorsing
Beoordelingsmarge van de lidstaten

De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van artikel 3, leden 1 en 2, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie (
PB 1995, L 312, blz. 1
).
Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van twee gedingen tussen, enerzijds, het Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP) [instituut voor landbouw- en visserijfinanciering IP (IFAP)] en, anderzijds, LM (C‑447/20) respectievelijk BD en de Autoridade Tributária e Aduaneira (belasting‑ en douanedienst, Portugal) (C‑448/20) inzake het via een fiscale executieprocedure invorderen van steun die is verleend op grond van een mede door het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL) gefinancierd programma.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
De derde en vierde overweging van verordening nr. 2988/95 luiden als volgt:
„[...] [H]et [is] [...] van belang [...] de fraude waardoor de financiële belangen van de [Unie] worden geschaad, op alle beleidsgebieden te bestrijden;
[...] [V]oor een doeltreffende bestrijding van deze fraude [dient] een gemeenschappelijk juridisch kader voor alle [...] beleidsgebieden [van de Unie] [...] te worden geschapen;”
Artikel 1 van deze verordening bepaalt:
„1.   Met het oog op de bescherming van de financiële belangen van de [Unie] wordt een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het [Unierecht] aangenomen.
2.   Onder onregelmatigheid wordt elke inbreuk op het [Unierecht] verstaan die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de [Unie] of de door de [Unie] beheerde begrotingen worden of zouden kunnen worden benadeeld, hetzij door de vermindering of het achterwege blijven van ontvangsten uit de eigen middelen, die rechtstreeks voor rekening van de [Unie] worden geïnd, hetzij door een onverschuldigde uitgave.”
Artikel 3 van de verordening, dat deel uitmaakt van titel I met als opschrift „Algemene beginselen”, luidt als volgt:
„1.   De verjaringstermijn van de vervolging bedraagt vier jaar vanaf de datum waarop de in artikel 1, lid 1, bedoelde onregelmatigheid is begaan. De sectoriële regelingen kunnen echter een kortere termijn bepalen, die niet minder dan drie jaar mag bedragen.
Voor voortdurende of voortgezette onregelmatigheden gaat de verjaringstermijn in op de dag waarop de onregelmatigheid is geëindigd. Bij meerjarige programma’s loopt de verjaringstermijn in elk geval tot de dag waarop het programma definitief wordt afgesloten.
De verjaring van de vervolging wordt gestuit door elke onderzoekshandeling of daad van vervolging van de onregelmatigheid door de bevoegde autoriteit, mits deze de betrokkene ter kennis is gebracht. Na de stuiting vangt een nieuwe verjaringstermijn aan.
De verjaring treedt echter in ieder geval in na verloop van een termijn die het dubbele bedraagt van de verjaringstermijn indien de bevoegde autoriteit binnen deze termijn geen sanctie heeft opgelegd, behoudens in geval van schorsing van de administratieve procedure overeenkomstig artikel 6, lid 1.
2.   Het recht tot uitvoering van het besluit waarbij een administratieve sanctie wordt opgelegd, vervalt na drie jaar. Deze termijn vangt aan op de dag waarop het besluit definitief wordt.
De stuiting en de schorsing van deze termijn worden door het toepasselijke nationale recht geregeld.
3.   Het staat de lidstaten vrij langere termijnen toe te passen dan de in de leden 1 en 2 bepaalde.”
Titel II van deze verordening bevat regels inzake „administratieve maatregelen en sancties”, met name in artikel 4, dat het volgende bepaalt:
„1.   Iedere onregelmatigheid leidt in de regel tot ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel:
[...]
2.   De toepassing van de in lid 1 bedoelde maatregelen wordt beperkt tot de ontneming van het verkregen voordeel, vermeerderd met de rente – die forfaitair kan worden vastgesteld – in geval van een daartoe strekkende bepaling.
[...]
4.   De in dit artikel bedoelde maatregelen worden niet als sancties beschouwd.”
Portugees recht
Decreto‑Lei n. 163 A/2000 (wetsbesluit nr. 163‑A/2000), van 27 juli 2000 (
Diário da República
I, serie I‑A, nr. 172, van 27 juli 2000), stelt met name de algemene regels vast voor de toepassing van het operationele programma „Landbouw en plattelandsontwikkeling”. Artikel 11, lid 1, ervan luidt als volgt:
„Het [IFAP] kan de overeenkomst eenzijdig beëindigen indien de begunstigde een van zijn verplichtingen niet nakomt of wanneer, om een aan de begunstigde toe te schrijven reden, niet of niet meer is voldaan aan een van de voorwaarden voor de toekenning van de steun.”
Artikel 12 van dit wetsbesluit, „Terugbetaling van steun en kosten”, bepaalt:
„1.   Bij beëindiging van de overeenkomst door het [IFAP] moet de begunstigde de ontvangen steunbedragen terugbetalen, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf de datum waarop die bedragen hem ter beschikking zijn gesteld, onverminderd andere bij wet vastgestelde sancties.
2.   De in het voorgaande lid bedoelde terugbetaling moet plaatsvinden binnen [vijftien] dagen na kennisgeving van de beëindiging van de overeenkomst, met dien verstande dat de begunstigde daarvan uitdrukkelijk in kennis moet worden gesteld.
[...]”
Artikel 15 van het genoemde wetsdecreet luidt:
„De door het [IFAP] uitgegeven schuldcertificaten vormen executoriale titels.
[...]”
De Código do Procedimento Administrativo (wetboek bestuursprocesrecht; hierna: „CPA”) in de op de hoofdgedingen van toepassing zijnde versie, bepaalt in artikel 163, „Vernietigbare handelingen en regeling inzake vernietiging”:
„1.   Bestuurshandelingen die zijn vastgesteld in strijd met toepasselijke beginselen of rechtsregels op de schending waarvan geen andere sanctie staat, kunnen worden vernietigd.
[...]
3.   Tegen vernietigbare handelingen kan binnen de wettelijke termijnen worden opgekomen bij de bestuursinstantie zelf of bij de bevoegde bestuursrechter.
[...]”
Artikel 179 CPA, „Executie van verbintenissen tot betaling van een geldsom”, bepaalt het volgende:
„1.   Wanneer krachtens een bestuurshandeling een geldbedrag moet worden gestort aan of op bevel van een publiekrechtelijke rechtspersoon, en het geldbedrag niet binnen de gestelde termijn vrijwillig wordt betaald, is de fiscale executieprocedure van toepassing overeenkomstig het fiscaal procesrecht.
2.   Daartoe geeft de bevoegde instantie overeenkomstig de wettelijke bepalingen een certificaat met de kracht van een executoriale titel af dat zij samen met het administratieve dossier overlegt aan de bevoegde dienst binnen de belastingadministratie.”
Artikel 58, lid 1, van de Código do Processo nos Tribunais Administrativos (wetboek procesvoering voor de administratieve rechtbanken; hierna: „CPTA”), luidt in de op de hoofdgedingen van toepassing zijnde versie:
„Behoudens andersluidende wettelijke bepaling geldt voor het instellen van een bestuursrechtelijk beroep tegen nietige handelingen geen termijn, terwijl voor het instellen van beroep tegen vernietigbare handelingen de volgende termijnen in acht moeten worden genomen:
a)
één jaar, indien het beroep wordt ingesteld door het openbaar ministerie;
b)
drie maanden, in alle overige gevallen.”
Artikel 59, lid 2, CPTA bepaalt:
„De beroepstermijn die ter beschikking staat aan de adressaten van de bestuurshandeling aan wie deze moet worden betekend, gaat in op de datum van betekening aan de betrokkene of aan diens gemachtigde, indien de begunstigde die voor de procedure heeft aangewezen, dan wel op de datum van de laatste betekening als de handeling aan de betrokkene en diens gemachtigde is betekend, ook als de handeling verplicht bekend is gemaakt.”
De Código de Procedimento e de Processo Tributário (wetboek fiscaal procesrecht), in de op de hoofdgedingen van toepassing zijnde versie, bepaalt in artikel 148, lid 2:
„In de gevallen en onder de voorwaarden waarin de wet uitdrukkelijk voorziet kunnen via de fiscale executieprocedure worden ingevorderd:
a)
andere schulden ten aanzien van de staat of publiekrechtelijke rechtspersonen die krachtens een bestuurshandeling moeten worden betaald;
b)
terugbetalingen of terugvorderingen.”
Artikel 204 van dit wetboek, „Gronden voor verzet tegen executie”, bepaalt in lid 1 het volgende:
„1.   Verzet kan uitsluitend zijn gebaseerd op de volgende gronden:
[...]
d) verjaring van de schuld waarop de executie betrekking heeft.”
Decreto‑Lei n. 155/92 (wetsbesluit nr. 155/92), van 28 juli 1992 (
Diário da República
I, serie I‑A, nr. 172, van 28 juli 1992), bepaalt in artikel 40, lid 2, met betrekking tot stuiting en schorsing van de verjaring van een schuld waarop de rechtsregels inzake niet-fiscale schulden aan de staat van toepassing zijn, dat „de verjaringstermijn wordt gestuit en geschorst onder dezelfde voorwaarden als bij de civielrechtelijke verjaring”.
Artikel 323 van de Código Civil (burgerlijk wetboek) bepaalt dat „de verjaring wordt gestuit door dagvaarding of gerechtelijke kennisgeving van een handeling waaruit direct of indirect het voornemen blijkt om van dat recht gebruik te maken, ongeacht de procedure waarin die handeling wordt vastgesteld en zelfs indien de rechterlijke instantie onbevoegd is”.
Hoofdgedingen, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
Wat betreft de feiten in zaak C‑447/20 volgt uit de verwijzingsbeslissing in die zaak dat het IFAP, een autonoom bestuursorgaan, en LM op 13 februari 2002 een steunverleningovereenkomst hebben gesloten in het kader van een mede door het EOGFL gefinancierd programma.
Vast staat dat LM de goedgekeurde investering zonder toestemming heeft gewijzigd. De datum van die wijziging is onbekend. Volgens LM heeft de onregelmatigheid in de uitvoering van de overeenkomst plaatsgevonden op 15 februari 2002.
Meer dan vier jaar later, op 26 februari 2006, heeft het IFAP aan LM per brief laten weten het aan deze laatste toegekende steunbedrag te willen herzien. LM heeft de ontvangstbevestiging van deze brief ondertekend op 1 maart 2006.
Meer dan vijf jaar daarna, bij brief van 23 juni 2011, heeft het IFAP aan LM laten weten dat het had besloten om de op 13 februari 2002 toegekende steun terug te vorderen.
Op 8 augustus 2012 is tegen LM een fiscale executieprocedure ingeleid ter invordering van wederrechtelijk geïnde bedragen.
LM is tegen de fiscale executieprocedure in verzet gegaan bij de Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (bestuurs‑ en belastingrechter Porto, Portugal), die hem bij uitspraak van 23 oktober 2018 in het gelijk heeft gesteld op grond dat de termijn voor vervolging van de betreffende onregelmatigheid was verstreken.
Wat betreft de feiten in zaak C‑448/20 volgt uit de verwijzingsbeslissing in die zaak dat het IFAP bij brief van 12 december 2006 BD ervan in kennis heeft gesteld dat het onregelmatigheden die vóór 31 december 2004 hadden plaatsgevonden, had vastgesteld bij de uitvoering van de op 20 april 2004 gesloten steunverleningsovereenkomst op grond van de regionale operationele programma’s.
BD heeft op 20 december 2006 bezwaar gemaakt.
Meer dan vier jaar later, per brief van 13 juli 2011, heeft het IFAP zijn besluit om de steunverleningsovereenkomst eenzijdig te ontbinden en de wederrechtelijk geïnde bedragen terug te vorderen, aan BD betekend.
Meer dan vier jaar later, op 16 december 2015, heeft de belastingdienst een fiscale executieprocedure tegen BD ingeleid op grond van het „schuldcertificaat”, dat dient als executoriale titel en dat op 1 december 2015 door het IFAP was uitgegeven.
BD is tegen de fiscale executieprocedure in verzet gegaan bij de Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (bestuurs‑ en belastingrechter Mirandela, Portugal), die hem bij uitspraak van 16 april 2018 in het gelijk heeft gesteld op grond dat de op 12 december 2006 aangevangen vervolgingstermijn van vier jaar was verstreken.
Het IFAP heeft bij de verwijzende rechter beroepen ingesteld tegen de in de punten 23 en 28 van dit arrest genoemde uitspraken.
Uit de verwijzingsbeslissingen in de onderhavige zaken blijkt dat het IFAP invorderingsbesluiten heeft vastgesteld waarbij het LM en BD heeft verplicht om de wederrechtelijk geïnde bedragen terug te betalen. Aangezien tegen deze besluiten niet tijdig is opgekomen bij de bevoegde bestuursrechter, zijn zij definitief geworden.
Krachtens het Portugese recht kan het IFAP zijn toevlucht nemen tot een gerechtelijke procedure van „fiscale executie” om de invorderingsbesluiten ten uitvoer te leggen. In dat kader zijn LM en BD in verzet gegaan tegen de fiscale executieprocedures, met het betoog dat de aan hen gerichte invorderingsbesluiten na verjaring van de administratieve vervolging waren vastgesteld.
Volgens de verwijzende rechter moet dus worden vastgesteld of het verzet tegen de fiscale executie de passende rechtsgang is om kennis te nemen van de in artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 bedoelde verjaring van vervolging en als dat zo blijkt te zijn, welke termijn en berekeningsregels op die verjaring van toepassing zijn.
Deze rechter benadrukt dat het dossier waarover hij beschikt lacunes vertoont, zodat niet nauwkeurig kan worden vastgesteld op welke datum de verjaringstermijn is ingegaan. Hij geeft tevens aan dat hij niet weet of het IFAP nog andere dan de hierboven genoemde handelingen heeft vastgesteld die de verjaring mogelijkerwijs hebben gestuit.
Indien het verzet tegen de fiscale executie niet kan worden gegrond op de verjaring van de vervolging, moet uitlegging worden gegeven aan artikel 3, lid 2, van verordening nr. 2988/95, waarin een termijn wordt gesteld die de mogelijkheid om de wederrechtelijk geïnde bedragen terug te vorderen, beperkt.
Wat de strekking van het Portugese recht betreft, geeft de verwijzende rechter aan dat bij verzet tegen de fiscale executie de verjaring van de schuld kan worden aangevoerd, hetgeen betekent dat dient te worden nagegaan of de termijn waarbinnen de schuldeiser rechtsgeldig de betaling van een regelmatige schuld kan vorderen van de debiteur, al of niet is verstreken. Artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 regelt daarentegen de verjaringstermijn die geldt voor vervolging met het oog op de eventuele vaststelling van een besluit om wederrechtelijk geïnde steun terug te vorderen.
Wat dat laatste betreft, wordt volgens de verwijzende rechter bij de berekening van de verjaringstermijn van de vervolging als bedoeld in artikel 3, lid 1, van die verordening geen rekening gehouden met de driejarige termijn die in lid 2 van dat artikel is gesteld voor de uitvoering van dergelijke besluiten.
Deze rechter merkt bovendien op dat tegen een invorderingsbesluit binnen de daartoe gestelde termijn in rechte moet worden opgekomen. Het Portugese recht staat alleen in dat kader toe om het onrechtmatige karakter van dat besluit aan te voeren, met name in de vorm van de verjaring van de vervolging. Bij verzet tegen de fiscale executie kan enkel worden geoordeeld over de verjaring van de schuld, en niet over de verjaring van de vervolging.
Volgens deze rechter kan het verstrijken van de in artikel 3 van verordening nr. 2988/95 bepaalde termijnen evenwel meebrengen dat een schuldvordering op grond van wederrechtelijk geïnde steun niet meer opeisbaar is. Hij wenst dus te vernemen of de bepalingen van het Portugese recht, volgens welke verzet tegen de fiscale executie niet kan worden gegrond op de in lid 1 van dat artikel bedoelde verjaring van de vervolging, in overeenstemming zijn met het Unierecht.
Bovendien bepaalt het Portugese recht volgens de verwijzende rechter dat de termijn voor uitvoering van het invorderingsbesluit begint te lopen vanaf de vaststelling ervan, terwijl die termijn volgens artikel 3, lid 2, van verordening nr. 2988/95 aanvangt op de datum waarop dat besluit definitief wordt.
Bovendien is het niet zeker dat de gevallen waarin er naar Portugees recht sprake is van stuiting en schorsing van deze termijn voldoen aan de vereisten van verordening nr. 2988/95. De kennisgeving aan de betrokkene in het kader van de executieprocedure stuit namelijk de uitvoeringstermijn, waaraan de perioden van schorsing bij bezwaar, betwisting, beroep of verzet dienen te worden toegevoegd indien deze procedurehandelingen een schorsende werking hebben wat de invordering van de schuld betreft. Die schorsing duurt totdat een definitieve rechterlijke beslissing wordt gegeven waarmee de executieprocedure wordt beëindigd.
In deze omstandigheden heeft de Supremo Tribunal Administrativo (hoogste bestuursrechter, Portugal) de behandeling van de zaken geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld, die in beide zaken op dezelfde wijze zijn geformuleerd:
„1)
Staat artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 in de weg aan een nationale regeling krachtens welke het de taak van de begunstigde van een subsidie is om bij de bevoegde rechter een bestuursrechtelijk beroep in te stellen tegen het besluit waarbij op grond van een vastgestelde onregelmatigheid terugbetaling wordt gelast van de aldus wederrechtelijk geïnde bedragen, op straffe dat het besluit definitief wordt indien het tardief wordt aangevochten (dat wil zeggen wanneer de begunstigde niet tijdig gebruikmaakt van de verweermiddelen waarin zijn nationale recht voorziet) en dat het wederrechtelijk geïnde bedrag derhalve kan worden teruggevorderd overeenkomstig de in het nationale recht vastgestelde vereisten en termijnen?
2)
Staat artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 in de weg aan een nationale regeling krachtens welke de begunstigde van een subsidie zich niet kan beroepen op het verstrijken van de termijn van vier of acht jaar tijdens de tegen hem ingestelde gerechtelijke invorderingsprocedure, aangezien hierover alleen kan worden geoordeeld in het kader van het bestuursrechtelijk beroep tegen het besluit waarbij op grond van een vastgestelde onregelmatigheid terugbetaling wordt gelast van de aldus wederrechtelijk geïnde bedragen?
[...]
3)
[Voor het geval deze vragen negatief worden beantwoord, m]oet de verjaringstermijn van drie jaar als bedoeld in artikel 3, lid 2, van verordening nr. 2988/95 worden beschouwd als een verjaringstermijn voor de schuld die ontstaat door de vaststelling van het besluit waarbij op grond van onregelmatigheden in de financiering terugbetaling wordt gelast van de aldus wederrechtelijk geïnde bedragen? Begint die termijn te lopen op de datum waarop dat besluit is vastgesteld?
[...]
4)
Verzet artikel 3 van verordening nr. 2988/95 zich tegen een nationale regeling volgens welke de termijn van drie jaar voor de verjaring van de schuld die ontstaat door het besluit waarbij op grond van onregelmatigheden in de financiering terugbetaling wordt gelast van de aldus wederrechtelijk geïnde bedragen, begint te lopen op de datum waarop dat besluit is vastgesteld, wordt gestuit door de kennisgeving van de inleiding van de procedure tot invordering van deze bedragen en geschorst blijft tot een definitief of onherroepelijk besluit wordt vastgesteld dat de procedure afsluit in het geval van bezwaar, betwisting, beroep of verzet, indien deze procedures een schorsende werking hebben wat de invordering van de schuld betreft?”
Bij beslissing van de president van het Hof van 27 oktober 2020 zijn de zaken C‑447/20 en C‑448/20 gevoegd voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling alsook voor het arrest.
Bij brief van 16 september 2021 heeft de griffie van het Hof de verwijzende rechter een verzoek om toelichtingen gezonden. In antwoord op dit verzoek heeft de verwijzende rechter ten eerste met betrekking tot de aanvang van de in artikel 3, lid 2, van verordening nr. 2988/95 bepaalde termijn aangegeven dat krachtens artikel 160 CPA het besluit waarbij een sanctie wordt opgelegd definitief (van kracht) wordt op de dag van de betekening ervan. Deze rechter heeft ten tweede over de gevallen waarin deze termijn wordt gestuit of geschorst aangegeven dat „in geval van een schuld waarop de rechtsregels inzake niet-fiscale schulden aan de staat van toepassing zijn” volgens het Portugese recht „de verjaringstermijn wordt gestuit en geschorst onder dezelfde voorwaarden als bij de civielrechtelijke verjaring”, dat „tevens uit het in het onderhavige geval toepasselijke burgerlijk recht volgt dat er geen gronden zijn voor schorsing van deze verjaringstermijn” en dat „de verjaring wordt gestuit door dagvaarding of gerechtelijke kennisgeving van een handeling”.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste en tweede vraag
Met zijn eerste en tweede vraag, die gezamenlijk moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling zich verzet tegen een nationale regeling krachtens welke de adressaat van een besluit tot invordering van wederrechtelijk geïnde bedragen, dat is vastgesteld na het verstrijken van de in die bepaling bedoelde verjaringstermijn van de vervolging, gehouden is om – op straffe van verval – de onregelmatigheid van dat besluit binnen een bepaalde termijn bij de bevoegde bestuursrechter aan te voeren ter betwisting van dat besluit, en zich niet meer kan verzetten tegen de uitvoering van dat besluit door diezelfde onregelmatigheid aan te voeren in het kader van de tegen hem ingeleide gerechtelijke invorderingsprocedure.
Er zij aan herinnerd dat verordening nr. 2988/95 volgens artikel 1, lid 1 ervan een „algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het [Unierecht]” invoert, teneinde, zoals blijkt uit de derde overweging van deze verordening, „de fraude waardoor de financiële belangen van de [Unie] worden geschaad, op alle beleidsgebieden te bestrijden” (arresten van 24 juni 2004, Handlbauer,
C‑278/02
,
EU:C:2004:388
, punt
, en 11 juni 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, punt
).
Zoals volgt uit artikel 4, lid 1, van deze verordening kunnen deze administratieve maatregelen bestaan in ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel, zoals in de hoofdgedingen het geval is.
Artikel 3, lid 1, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 stelt met betrekking tot de vervolging een verjaringstermijn vast die met name voor dergelijke administratieve maatregelen geldt en die ingaat op de datum waarop de onregelmatigheid is begaan. Volgens artikel 1, lid 2, van deze verordening is een onregelmatigheid elke „inbreuk op het [Unierecht] die bestaat in een handeling of een nalaten van een marktdeelnemer waardoor de algemene begroting van de [Unie] [wordt of zou] kunnen worden benadeeld [...]” (arrest van 22 december 2010, Corman,
C‑131/10
,
EU:C:2010:825
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Met de vaststelling van verordening nr. 2988/95 en in het bijzonder artikel 3, lid 1, eerste alinea, ervan heeft de Uniewetgever besloten een ter zake toepasselijke algemene verjaringsregel in te voeren, waarmee hij een in alle lidstaten toegepaste minimumtermijn wilde vaststellen en tevens wilde afzien van de mogelijkheid om de onregelmatigheid waardoor de financiële belangen van de Europese Unie worden geschaad, te vervolgen wanneer een periode van vier jaar is verstreken nadat die onregelmatigheid is begaan (arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Hieruit volgt dat de bevoegde autoriteiten van de lidstaten vanaf de datum van inwerkingtreding van verordening nr. 2988/95 elke onregelmatigheid die de financiële belangen van de Unie schaadt in beginsel en behoudens sectoren waarvoor de Uniewetgever een kortere termijn heeft vastgesteld, kunnen vervolgen binnen een termijn van vier jaar (arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bovendien zij eraan herinnerd dat de termijn van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 ertoe strekt de rechtszekerheid van de marktdeelnemers te waarborgen. Marktdeelnemers moeten immers kunnen uitmaken welke van hun verrichtingen definitief zijn verworven en welke nog kunnen worden vervolgd (arrest van 11 juni 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, punt
).
Deze bepaling verleent marktdeelnemers dus een recht, hetgeen inhoudt dat zij de verjaring van vervolgingen die betrekking hebben op een onregelmatigheid moeten kunnen aanvoeren teneinde zich te verzetten tegen de oplegging van administratieve maatregelen en sancties.
In dit verband dient te worden opgemerkt dat verordening nr. 2988/95 niet bepaalt welke beroepswegen openstaan tegen besluiten waarbij administratieve maatregelen en sancties worden opgelegd en evenmin welke rechter bevoegd is om daarvan kennis te nemen. De verordening stelt evenmin een verval‑ of verjaringstermijn vast bij het verstrijken waarvan deze besluiten, indien zij niet bij de bevoegde rechter zijn aangevochten, definitief worden.
Bij ontbreken van een desbetreffende Unieregeling is het een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de bevoegde rechter aan te wijzen en de procesregels te geven voor rechtsvorderingen die ertoe strekken, de rechten te beschermen die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, mits die regels niet ongunstiger zijn dan die welke voor soortgelijke nationale vorderingen gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel), en zij de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel) (arrest van 12 februari 2008, Kempter,
C‑2/06
,
EU:C:2008:78
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In casu kan uit de verwijzingsbeslissingen niet worden afgeleid dat de in artikel 58, lid 1, CPTA gestelde termijn van drie maanden om op te komen tegen administratieve besluiten, zoals de invorderingsbesluiten die incidenteel aan de orde zijn in de hoofdgedingen, strijdig is met het gelijkwaardigheidsbeginsel, hetgeen de verwijzende rechter evenwel dient na te gaan.
Wat het doeltreffendheidsbeginsel aangaat heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat het vaststellen van redelijke beroepstermijnen die gelden op straffe van verval in beginsel voldoet aan het doeltreffendheidsvereiste, voor zover dit een toepassing vormt van het fundamentele rechtszekerheidsbeginsel. Dergelijke termijnen maken de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten immers in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk, ook al leidt het verstrijken van deze termijnen per definitie tot gehele of gedeeltelijke afwijzing van de ingestelde vordering (zie in die zin arresten van 12 februari 2008, Kempter,
C‑2/06
,
EU:C:2008:78
, punt
, en 14 februari 2019, Nestrade,
C‑562/17
,
EU:C:2019:115
, punt
).
Het staat evenwel aan de lidstaten om voor de nationale wettelijke regelingen die binnen de werkingssfeer van het Unierecht vallen, termijnen vast te stellen die met name in verhouding staan tot het belang van de te nemen besluiten voor de belanghebbenden, de ingewikkeldheid van de toe te passen procedures en wetgeving, het aantal personen dat kan worden geraakt en de overige in aanmerking te nemen openbare of particuliere belangen. Onder dat voorbehoud staat het de lidstaten vrij, kortere of langere termijnen vast te leggen (arrest van 21 december 2016, TDC,
C‑327/15
,
EU:C:2016:974
, punt
).
In dat opzicht lijken nationale bepalingen als artikel 58, lid 1, en artikel 59, lid 2, CPTA, die de adressaat van een administratief besluit, zoals de invorderingsbesluiten die incidenteel aan de orde zijn in de hoofgedingen, op straffe van verval een termijn van drie maanden vanaf de betekening van dat besluit verlenen om daartegen op te komen, niet strijdig te zijn met het doeltreffendheidsbeginsel.
Die termijn is immers redelijk wanneer hij de betrokkene de mogelijkheid biedt om te beoordelen of er gronden zijn om op te komen tegen een hem betreffend besluit en, in voorkomend geval, het beroep daartegen voor te bereiden. Bovendien vangt de termijn aan bij de betekening van de handeling, zodat de betrokkene zich niet in een situatie bevindt waarin de termijn is verstreken zonder dat hij wist dat de handeling was vastgesteld (zie naar analogie arrest van 11 september 2019, Călin,
C‑676/17
,
EU:C:2019:700
, punten
en
).
Daarenboven dient met betrekking tot de beroepswegen waarmee kan worden opgekomen tegen administratieve besluiten zoals de invorderingsbesluiten die incidenteel aan de orde zijn in de hoofdgedingen, worden vastgesteld dat een verplichting om zich tot de bevoegde bestuursrechter te wenden, zoals bepaald in artikel 163, lid 3, CPA, in beginsel niet strijdig is met de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid maar de legitieme uitoefening is van de procedurele autonomie van de lidstaten. In het bijzonder maakt deze verplichting op zich de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk.
Niettemin vereist het rechtszekerheidsbeginsel, waarvan het vertrouwensbeginsel het rechtstreekse uitvloeisel is, dat rechtsregels duidelijk, nauwkeurig en voorzienbaar zijn voor de justitiabelen (arresten van 15 februari 1996, Duff e.a.,
C‑63/93
,
EU:C:1996:51
, punt
, en 11 september 2019, Călin,
C‑676/17
,
EU:C:2019:700
, punt
).
Onder voorbehoud van de door de verwijzende rechter te verrichten verificaties blijkt in het bijzonder niet dat het Portugese recht de justitiabelen aan wie een administratief besluit is gericht, niet in staat stelt om nauwkeurig vast te stellen welke rechter bevoegd is om kennis te nemen van een beroep tegen dat besluit.
Gelet op een en ander moet op de eerste en tweede vraag worden geantwoord dat artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 aldus moet worden uitgelegd dat, onder voorbehoud van eerbiediging van de beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid, deze bepaling zich niet verzet tegen een nationale regeling krachtens welke de adressaat van een besluit tot invordering van wederrechtelijk geïnde bedragen, dat is vastgesteld na het verstrijken van de in die bepaling bedoelde verjaringstermijn van de vervolging, gehouden is om – op straffe van verval – de onregelmatigheid van dat besluit binnen een bepaalde termijn bij de bevoegde bestuursrechter aan te voeren ter betwisting van dat besluit, en zich niet meer kan verzetten tegen de uitvoering van dat besluit door diezelfde onregelmatigheid aan te voeren in het kader van de tegen hem ingeleide gerechtelijke invorderingsprocedure.
Eerste onderdeel van de derde vraag
Met het eerste onderdeel van zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 3, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 aldus moet worden uitgelegd dat het verstrijken van de in die bepaling gestelde termijn leidt tot de verjaring van de schuld waarop een invorderingsbesluit betrekking heeft.
Werkingssfeer van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 2988/95
Om te beginnen zij opgemerkt dat, volgens de bewoordingen van artikel 3, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95, het recht tot uitvoering van een besluit waarbij een „administratieve sanctie” wordt opgelegd, vervalt na drie jaar.
In casu blijkt uit punt 46 van dit arrest dat de uit te voeren nationale besluiten geen sanctie opleggen maar een maatregel treffen, te weten de invordering van wederrechtelijk geïnde steun. Onderzocht moet dus worden of artikel 3, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 ook op dergelijke besluiten van toepassing is.
Volgens vaste rechtspraak moet bij de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening worden gehouden met de bewoordingen ervan, maar ook met de context en de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (arrest van 3 september 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, punt
).
Wat in de eerste plaats de context van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 2988/95 betreft, dient eraan te worden herinnerd dat het volgens de tekst van de vierde alinea van artikel 3, lid 1, gaat om het opleggen van een „sanctie”; hetgeen erop kan wijzen dat deze alinea slechts toepassing vindt op de vervolging van onregelmatigheden die leiden tot de oplegging van een administratieve sanctie in de zin van artikel 5 van deze verordening (arrest van 3 september 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, punt
).
Uit de rechtspraak van het Hof volgt evenwel dat deze letterlijke analyse niet beslissend is en dat, gelet op de systematiek en het doel van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95, de daarin bepaalde verjaringstermijn van de vervolging zowel geldt voor onregelmatigheden die leiden tot het opleggen van een administratieve sanctie in de zin van artikel 5, als voor onregelmatigheden – zoals die welke zijn aangevoerd ter ondersteuning van de beroepen in de hoofdgedingen – die leiden tot het treffen van een administratieve maatregel bestaande in de ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel overeenkomstig artikel 4 van deze verordening. Hieruit volgt dat bij de toepassing van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 geen onderscheid dient te worden gemaakt tussen een administratieve sanctie en een administratieve maatregel (zie in die zin arrest van 3 september 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, punten
‑
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Voor de werkingssfeer van artikel 3, lid 2, van deze verordening moet hetzelfde worden vastgesteld.
Ten eerste zij namelijk opgemerkt dat artikel 3 van verordening nr. 2988/95 is opgenomen onder de eerste titel, die de „algemene beginselen” voor de toepassing ervan regelt. Dit artikel is dus bestemd om te worden toegepast op alle in titel II van deze verordening genoemde instrumenten, dat wil zeggen administratieve maatregelen en sancties.
Ten tweede zij opgemerkt dat het voorwerp van de leden 1 en 2 van artikel 3 van verordening nr. 2988/95 identiek is, te weten de vaststelling van de regels inzake de termijnen die gelden voor de vervolging van onregelmatigheden en voor de uitvoering van besluiten die naar aanleiding daarvan kunnen zijn genomen, hetgeen pleit voor een coherente uitlegging van deze leden.
Bovendien zou de uitlegging van artikel 3 van verordening nr. 2988/95, volgens welke de Uniewetgever in lid 2 uitsluitend de termijn voor uitvoering van besluiten houdende een administratieve sanctie heeft bepaald, terwijl die wetgever in lid 1 van dat artikel de verjaringsregels heeft vastgesteld voor vervolging die kan leiden tot de vaststelling van besluiten waarbij niet alleen dergelijke sancties worden opgelegd maar ook administratieve maatregelen worden getroffen, incoherent zijn. Die uitlegging zou erop neerkomen dat alleen de termijn voor uitvoering van administratieve maatregelen niet door het Unierecht wordt bepaald, hetgeen strijdig zou zijn met het voorwerp van dat artikel 3 alsook met de algemene opzet van het door dat artikel vastgestelde verjaringsstelsel (zie in die zin arrest van 3 september 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, punt
).
Aangezien de verjaringstermijnen van artikel 3, lid 1, van verordening nr. 2988/95 zowel op besluiten houdende administratieve sancties als op besluiten houdende administratieve maatregelen betrekking hebben, moet aldus voor de samenhang van het verjaringsstelsel van artikel 3 van deze verordening worden aangenomen dat de uitvoeringstermijn als bedoeld in lid 2 van dat artikel eveneens betrekking heeft op beide soorten besluiten.
Daarnaast volgt uit artikel 5 van deze verordening dat de aldaar bedoelde sancties opzettelijke of uit nalatigheid begane onregelmatigheden betreffen, die in beginsel bijzonder ernstig zijn. Het zou onsamenhangend zijn om artikel 3, lid 2, van verordening nr. 2988/95 zo uit te leggen dat deze bepaling uitsluitend ziet op een uitvoeringstermijn voor besluiten die dat soort sancties betreffen en niet voor besluiten die betrekking hebben op administratieve maatregelen als bedoeld in artikel 4 van deze verordening, die ook toepassing vinden bij minder ernstige onregelmatigheden.
In de tweede plaats vereist het doel van verordening nr. 2988/95 eveneens een eenvormige uitlegging van artikel 3, leden 1 en 2, van deze verordening.
Ten eerste voert verordening nr. 2988/95, zoals in punt 45 van dit arrest in herinnering is gebracht, volgens artikel 1 ervan namelijk een algemene regeling inzake homogene controles en administratieve maatregelen en sancties met betrekking tot onregelmatigheden ten aanzien van het Unierecht in, teneinde – zoals blijkt uit de derde overweging van deze verordening – fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, op alle beleidsgebieden te bestrijden.
In dit verband biedt deze verordening in artikel 3 een coherent kader aan het verjaringsstelsel (zie in die zin arrest van 3 september 2015, Sodiaal International,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
, punt
). Dat coherente kader draagt bij aan de doeltreffendheid van de bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad, waarbij – zoals volgt uit de vierde overweging van deze verordening – voor die bestrijding een gemeenschappelijk juridisch kader voor alle beleidsgebieden van de Unie dient te worden geschapen.
De samenhang van dit stelsel vereist dus dat de werkingssfeer van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 2988/95 niet restrictiever wordt uitgelegd dan de werkingssfeer van lid 1 van dat artikel.
Ten tweede, zoals in punt 50 van dit arrest is aangegeven, wordt met de in artikel 3, lid 1, bedoelde termijn beoogd de rechtszekerheid van de marktdeelnemers te waarborgen. Zij moeten immers kunnen uitmaken welke van hun verrichtingen definitief zijn verworven en welke nog kunnen worden vervolgd.
Ook lid 2 van dit artikel streeft hetzelfde doel van rechtszekerheid na. Het stelt de marktdeelnemers namelijk in staat om vast te stellen of een besluit dat is vastgesteld aan het einde van vervolging op grond van een onregelmatigheid, nog kan worden uitgevoerd. Gelet op die doelstelling is het kunstmatig en ongerechtvaardigd om deze bepaling aldus uit te leggen dat een onderscheid moet worden gemaakt tussen besluiten houdende administratieve maatregelen en die houdende administratieve sancties wat de toepasselijkheid van de uitvoeringstermijn betreft.
Het standpunt dat de minimumtermijnen van artikel 3, leden 1 en 2, van verordening nr. 2988/95, die in beginsel voor de nationale autoriteiten volstaan voor de vervolging van een onregelmatigheid waardoor de financiële belangen van de Unie worden geschaad (zie in die zin arrest van 17 september 2014, Cruz & Companhia,
C‑341/13
,
EU:C:2014:2230
, punt
), gelden voor zowel besluiten houdende administratieve maatregelen als die houdende administratieve sancties, draagt bovendien bij aan de naleving van de algemene zorgvuldigheidsplicht die rust op het nationale bestuur bij de controle van de rechtmatigheid van de door haar ten laste van de begroting van de Unie verrichte betalingen, welke verplichting inhoudt dat zij de maatregelen neemt waarmee onmiddellijk een eind kan worden gemaakt aan onregelmatigheden (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, punt
).
Wat betreft artikel 4, lid 4, van verordening nr. 2988/95, volgens hetwelk administratieve maatregelen „niet als sancties [worden] beschouwd”, zij opgemerkt dat deze verduidelijking slechts beoogt te benadrukken dat administratieve maatregelen niet repressief zijn en slechts ontneming van het wederrechtelijk verkregen voordeel meebrengen (zie in die zin arrest van 26 mei 2016, Județul Neamț en Județul Bacău,
C‑260/14 en C‑261/14
,
EU:C:2016:360
, punt
). Deze bepaling kan daarentegen geen rechtvaardiging vormen voor een verschil in behandeling tussen administratieve maatregelen en sancties wat de in artikel 3 van deze verordening bepaalde termijnen betreft, aangezien beide instrumenten het vermogen van de betrokkenen kunnen aantasten.
Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld dat artikel 3, lid 2, van verordening nr. 2988/95 ziet op zowel administratieve sancties in de zin van artikel 5, lid 1, van deze verordening als administratieve maatregelen in de zin van artikel 4, lid 1, van deze verordening, beide ter bescherming van de financiële belangen van de Unie.
Gevolgen van het verstrijken van de termijn van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 2988/95
Wat de gestelde vraag betreft, zij opgemerkt dat de verwijzende rechter het Hof wenst te vernemen wat de aard is van de termijn van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 2988/95. Deze rechter wenst zo vast te stellen of de verwerende partijen in de hoofgedingen zich kunnen verzetten tegen de gedwongen tenuitvoerlegging van de aan hen gerichte invorderingsbesluiten. De verwijzende rechter stelt dat, indien het Hof oordeelt dat het verstrijken van de termijn van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 2988/95 leidt tot verjaring van de schuld waarop deze besluiten betrekking hebben, de verwerende partijen in de hoofdgedingen krachtens Portugees recht beschikken over een grond voor verzet tegen de gedwongen invordering van die schuld. Voorts zij opgemerkt dat de verwijzende rechter geen bepaling van Portugees recht aanwijst volgens welke – overeenkomstig de bevoegdheid van de lidstaten krachtens artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 – een langere uitvoeringstermijn kan worden toegepast dan die van artikel 3, lid 2, van deze verordening.
Na die precisering zij eraan herinnerd dat, zoals blijkt uit het onderzoek van de werkingssfeer van artikel 3, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95, de termijn voor uitvoering van besluiten waarbij een administratieve maatregel wordt getroffen of een administratieve sanctie wordt opgelegd, volgens deze bepaling drie jaar bedraagt. Daaruit volgt dat, onverminderd de bevoegdheid van de lidstaten krachtens artikel 3, lid 3, van deze verordening, dergelijke besluiten na het verstrijken van de in artikel 3, lid 2, eerste alinea, bepaalde termijn niet meer kunnen worden uitgevoerd.
Wat specifiek een besluit betreft dat een administratieve maatregel inhoudt waarbij de adressaat wordt verplicht om een wederrechtelijk geïnd bedrag terug te betalen, heeft het verstrijken van die termijn tot gevolg dat het betreffende bedrag niet meer kan worden ingevorderd door middel van gedwongen tenuitvoerlegging. In voorkomend geval kan de adressaat van dat besluit zich dus verzetten tegen een executieprocedure.
In dit verband kan het eventuele ontbreken van een verzetsgrond in het recht van een lidstaat in een dergelijk geval de adressaat van een besluit houdende invordering van wederrechtelijk geïnde bedragen niet beletten om aan te voeren dat de uitvoeringstermijn van artikel 3, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 is verstreken.
De bepalingen van een verordening hebben wegens de aard van de verordening en haar functie in het systeem van de bronnen van het Unierecht in het algemeen namelijk rechtstreekse werking in de nationale rechtsorden zonder dat de nationale instanties uitvoeringsmaatregelen hoeven vast te stellen (arresten van 24 juni 2004, Handlbauer,
C‑278/02
,
EU:C:2004:388
, punt
, en 28 oktober 2010, SGS Belgium e.a.,
C‑367/09
,
EU:C:2010:648
, punt
).
Voor de tenuitvoerlegging van sommige bepalingen ervan kan het echter noodzakelijk zijn dat de lidstaten uitvoeringsmaatregelen vaststellen (arresten van 24 juni 2004, Handlbauer,
C‑278/02
,
EU:C:2004:388
, punt
, en 28 oktober 2010, SGS Belgium e.a.,
C‑367/09
,
EU:C:2010:648
, punt
).
Dat is echter niet het geval bij artikel 3, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95. Het is juist dat de tweede alinea van dit lid bepaalt dat de lidstaten in hun nationale recht vaststellen in welke gevallen er sprake is van stuiting en schorsing van de uitvoeringstermijn, maar als dergelijke gevallen van stuiting of schorsing niet bestaan, niet meer bestaan of niet tijdig zijn aangevoerd, brengt het verstrijken van deze termijn noodzakelijkerwijze met zich mee dat niet kan worden overgegaan tot de gedwongen tenuitvoerlegging van een besluit tot invordering van wederrechtelijk geïnde bedragen.
Artikel 3, lid 3, van verordening nr. 2988/95 doet aan die vaststelling niet af. Zelfs indien de lidstaten gebruikmaken van de mogelijkheid om een langere uitvoeringstermijn toe te passen dan de in artikel 3, lid 2, bepaalde, leidt het verstrijken van de aldus verlengde termijn immers ook ertoe dat een besluit tot invordering van wederrechtelijk geïnde bedragen niet kan worden uitgevoerd.
Voor een nuttig antwoord aan de verwijzende rechter op de vraag of de adressaten van besluiten tot invordering van wederrechtelijk geïnde bedragen zich kunnen verzetten tegen de gedwongen tenuitvoerlegging daarvan na het verstrijken van de in artikel 3, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 bepaalde termijn, is het in deze omstandigheden niet nodig vast te stellen of het verstrijken van deze termijn ook leidt tot de verjaring van de schuld waarop die besluiten betrekking hebben.
Gelet op een en ander moet op het eerste onderdeel van de derde vraag worden geantwoord dat artikel 3, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling rechtstreekse werking heeft in de nationale rechtsorden zonder dat de nationale instanties uitvoeringsmaatregelen hoeven vast te stellen. Daaruit volgt dat de adressaat van een besluit tot invordering van wederrechtelijk geïnde bedragen in elk geval moet kunnen aanvoeren dat de uitvoeringstermijn van artikel 3, lid 2, eerste alinea, van deze verordening of, in voorkomend geval, de verlengde uitvoeringstermijn overeenkomstig artikel 3, lid 3, van deze verordening is verstreken, teneinde zich te verzetten tegen de gedwongen invordering van deze bedragen.
Tweede onderdeel van de derde vraag en eerste onderdeel van de vierde vraag
Met het tweede onderdeel van zijn derde vraag en het eerste onderdeel van zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 3, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling volgens welke de in die bepaling vastgestelde uitvoeringstermijn begint te lopen op de datum van vaststelling van een besluit waarbij de terugbetaling van wederrechtelijk geïnde bedragen wordt gelast.
Wat betreft de aanvang van de in artikel 3, lid 2, van verordening nr. 2988/95 bedoelde termijn, blijkt uit het onderzoek van de werkingssfeer van de eerste alinea van deze bepaling en uit de bewoordingen ervan dat deze termijn aanvangt op de dag waarop het besluit waarbij een administratieve maatregel of sanctie wordt opgelegd, definitief wordt.
Bovendien zij eraan herinnerd dat, zoals blijkt uit punt 88 van dit arrest, de bepalingen van een verordening wegens de aard van de verordening en haar functie in het systeem van de bronnen van het Unierecht in het algemeen rechtstreekse werking hebben in de nationale rechtsorden zonder dat de nationale instanties uitvoeringsmaatregelen hoeven vast te stellen.
Het is juist dat de lidstaten maatregelen ter uitvoering van een verordening mogen vaststellen indien deze de rechtstreekse werking ervan niet verhinderen, het communautaire karakter ervan niet verbergen en, binnen de grenzen van de bepalingen ervan, het gebruik van de bij die verordening toegekende beoordelingsmarge nader aangeven [arrest van 25 november 2021, Finanzamt Österreich (Gezinsuitkeringen voor ontwikkelingswerkers),
C‑372/20
,
EU:C:2021:962
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Door te bepalen dat de termijn aanvangt op de dag waarop het „besluit definitief wordt” laat artikel 3, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 de lidstaten evenwel geen enkele beoordelingsmarge. Deze bepaling staat dus in de weg aan een nationale regeling die bepaalt dat de uitvoeringstermijn aanvangt op de datum van vaststelling van een besluit waarbij de terugbetaling van wederrechtelijk geïnde bedragen wordt gelast, voordat dit besluit definitief is geworden.
Bovendien is de verwijzende rechter blijkens zijn antwoord op het in punt 43 van dit arrest genoemde verzoek om toelichtingen van oordeel dat een besluit waarbij de terugbetaling van wederrechtelijk geïnde bedragen wordt gelast, naar Portugees recht „van kracht” en „definitief” wordt op het moment van de betekening ervan.
Het is waar dat het Hof in het kader van de procedure van artikel 267 VWEU niet bevoegd is om het nationale recht uit te leggen en dat deze uitlegging uitsluitend een taak is van de verwijzende rechter [arrest van 30 januari 2020, Generics (UK) e.a.,
C‑307/18
,
EU:C:2020:52
, punt
]. Het Hof is echter wel bevoegd om artikel 3, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 uit te leggen en dus de draagwijdte van het begrip „definitief besluit” in de zin van deze bepaling te verduidelijken.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereisen de eenvormige toepassing van het Unierecht en het gelijkheidsbeginsel namelijk dat de bewoordingen van een bepaling van Unierecht die voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Europese Unie autonoom en uniform worden uitgelegd (arrest van 25 januari 2017, Van Vemde,
C‑582/15
,
EU:C:2017:37
, punt
).
Dat is het geval bij artikel 3, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95; deze bepaling verwijst niet naar het recht van de lidstaten en bepaalt uitdrukkelijk dat de daarin gestelde termijn aanvangt op de dag waarop het „besluit definitief wordt”.
Hoewel de bewoordingen van artikel 3, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 niet eenduidig zijn, pleit in dit verband de verwijzing in die bepaling naar een besluit dat definitief wordt voor een uitlegging volgens welke die bepaling ziet op een in een administratieve procedure als laatste genomen besluit, dat de verplichting tot terugbetaling van de wederrechtelijk geïnde bedragen of het opleggen van een administratieve sanctie definitief en dus onbetwistbaar maakt (zie naar analogie arrest van 25 januari 2017, Van Vemde,
C‑582/15
,
EU:C:2017:37
, punt
).
Geoordeeld dient dus te worden dat artikel 3, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 doelt op een besluit dat een definitief karakter verkrijgt bij het verstrijken van de redelijke beroepstermijnen waarin het nationale recht voorziet of bij uitputting van de beroepsmogelijkheden.
Gelet op een en ander moet op het tweede onderdeel van de derde vraag en het eerste onderdeel van de vierde vraag worden geantwoord dat artikel 3, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling volgens welke de in die bepaling vastgestelde uitvoeringstermijn begint te lopen op de datum van vaststelling van een besluit waarbij de terugbetaling van wederrechtelijk geïnde bedragen wordt gelast, aangezien die termijn moet aanvangen op de dag waarop dat besluit definitief wordt, dat wil zeggen de dag waarop de beroepstermijnen verstrijken of de beroepsmogelijkheden zijn uitgeput.
Tweede onderdeel van de vierde vraag
Het tweede onderdeel van de vierde vraag betreft de stuiting en de schorsing van de in artikel 3, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 bedoelde uitvoeringstermijn.
Om te beginnen zij eraan herinnerd dat de verwijzende rechter in antwoord op het in punt 43 van dit arrest genoemde verzoek om toelichtingen heeft bevestigd dat deze uitvoeringstermijn wordt gestuit door de kennisgeving van de inleiding van de procedure tot gedwongen invordering van de schuld waarop een invorderingsbesluit betrekking heeft.
Anders dan volgt uit de vierde vraag heeft de verwijzende rechter daarentegen betreffende de gevallen waarin de in artikel 3, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 bedoelde uitvoeringstermijn wordt geschorst, aangegeven dat „tevens uit het in het onderhavige geval toepasselijke burgerlijk recht volgt dat er geen gronden zijn voor schorsing van deze [termijn]”. Een toelichting op deze schijnbare tegenstrijdigheid ontbreekt.
In deze omstandigheden kan het Hof niet met zekerheid vaststellen welke Portugese rechtsregels bestaan inzake de schorsing van de in artikel 3, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 bedoelde uitvoeringstermijn. Het is in het bijzonder onduidelijk of het verzet tegen een procedure van gedwongen tenuitvoerlegging, zoals in de hoofdgedingen aan de orde is, deze termijn schorst. Het Hof kan over dit aspect dus geen nuttig antwoord geven op de gestelde vraag.
Vastgesteld moet dus worden dat de verwijzende rechter met het tweede onderdeel van zijn vierde vraag in wezen wenst te vernemen of artikel 3, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 2988/95 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling zich verzet tegen een nationale regeling volgens welke de in artikel 3, lid 2, eerste alinea, bedoelde uitvoeringstermijn wordt gestuit door de kennisgeving van de inleiding van de procedure tot invordering van de schuld waarop een invorderingsbesluit betrekking heeft.
In dit verband zij opgemerkt dat artikel 3, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 2988/95 bepaalt dat het aan de lidstaten is om in hun nationale recht vast te stellen in welke gevallen de in de eerste alinea van dat lid bepaalde uitvoeringstermijn wordt gestuit of geschorst.
Anders dan artikel 3, lid 1, vierde alinea, van verordening nr. 2988/95, dat een absolute limiet oplegt voor de verjaring van de vervolging van een onregelmatigheid (zie in die zin arrest van 11 juni 2015, Pfeifer & Langen,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
, punt
), bevat lid 2 van dat artikel bovendien geen dergelijke limiet.
De lidstaten behouden dus een ruime bevoegdheid om te bepalen in welke gevallen de in artikel 3, lid 2, van verordening nr. 2988/95 bedoelde uitvoeringstermijn wordt gestuit of geschorst.
In dat kader moeten zij evenwel de door het Unierecht getrokken grenzen eerbiedigen, in de zin dat de in het nationale recht vastgestelde regeling de terugvordering van de onverschuldigde steun niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk mag maken en dat bij de toepassing van het nationale recht niet mag worden gediscrimineerd in vergelijking met procedures ter beslechting van soortgelijke nationale geschillen (zie naar analogie arrest van 20 december 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse,
C‑516/16
,
EU:C:2017:1011
, punt
).
Bovendien moeten de lidstaten het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel eerbiedigen (zie in die zin arrest van 2 maart 2017, Glencore Céréales France,
C‑584/15
,
EU:C:2017:160
, punt
).
Wat het evenredigheidsbeginsel betreft, mogen de toepasselijke verjarings- en uitvoeringstermijnen niet kennelijk verder gaan dan nodig is voor het bereiken van het doel van bescherming van de financiële belangen van de Unie (zie in die zin arrest van 2 maart 2017, Glencore Céréales France,
C‑584/15
,
EU:C:2017:160
, punt
). Het rechtszekerheidsbeginsel vereist met name dat deze termijnen op voorhand zijn vastgesteld en dat elke toepassing „naar analogie” van een verjaringstermijn voldoende voorzienbaar is voor de justitiabele (zie in die zin arrest van 5 maart 2019, Eesti Pagar,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
, punt
).
Gelet op de gegevens in het dossier waarover het Hof beschikt en onder voorbehoud van de verificaties die de verwijzende rechter dient te verrichten, blijkt in casu niet dat de nationale regeling inzake de stuiting van de termijn voor uitvoering van invorderingsbesluiten de terugvordering van de onverschuldigde bedragen in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maakt.
Wat het rechtzekerheidsbeginsel betreft, kan op grond van de beschrijving van het Portugese recht in het dossier waarover het Hof beschikt, niet worden aangenomen dat de stuiting van deze termijn door de kennisgeving van de inleiding van de procedure tot invordering van de schuld waarop een invorderingsbesluit betrekking heeft, voor de justitiabelen onvoorzienbaar is.
Wat het evenredigheidsbeginsel betreft, zij voorts opgemerkt dat een nationale regeling die voorziet in een dergelijke stuiting van de uitvoeringstermijn niet verder gaat dan nodig is voor het bereiken van het doel van bescherming van de financiële belangen van de Unie, mits die regeling het verstrijken van deze termijn niet eindeloos kan uitstellen.
Gelet op een en ander moet op het tweede deel van de vierde vraag worden geantwoord dat artikel 3, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 2988/95 aldus moet worden uitgelegd dat deze bepaling zich niet verzet tegen een nationale regeling volgens welke de in artikel 3, lid 2, eerste alinea, bedoelde uitvoeringstermijn wordt gestuit door de kennisgeving van de inleiding van de procedure tot invordering van de schuld waarop een invorderingsbesluit betrekking heeft.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 3, lid 1, van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie moet aldus worden uitgelegd dat, onder voorbehoud van eerbiediging van de beginselen van doeltreffendheid en gelijkwaardigheid, deze bepaling zich niet verzet tegen een nationale regeling krachtens welke de adressaat van een besluit tot invordering van wederrechtelijk geïnde bedragen, dat is vastgesteld na het verstrijken van de in die bepaling bedoelde verjaringstermijn van de vervolging, gehouden is om – op straffe van verval – de onregelmatigheid van dat besluit binnen een bepaalde termijn bij de bevoegde bestuursrechter aan te voeren ter betwisting van dat besluit, en zich niet meer kan verzetten tegen de uitvoering van dat besluit door diezelfde onregelmatigheid aan te voeren in het kader van de tegen hem ingeleide gerechtelijke invorderingsprocedure.

2)
Artikel 3, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 moet aldus worden uitgelegd dat deze bepaling rechtstreekse werking heeft in de nationale rechtsorden zonder dat de nationale instanties uitvoeringsmaatregelen hoeven vast te stellen. Daaruit volgt dat de adressaat van een besluit tot invordering van wederrechtelijk geïnde bedragen in elk geval moet kunnen aanvoeren dat de uitvoeringstermijn van artikel 3, lid 2, eerste alinea, van deze verordening of, in voorkomend geval, de verlengde uitvoeringstermijn overeenkomstig artikel 3, lid 3, van deze verordening is verstreken, teneinde zich te verzetten tegen de gedwongen invordering van deze bedragen.

3)
Artikel 3, lid 2, eerste alinea, van verordening nr. 2988/95 moet aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling volgens welke de in die bepaling vastgestelde uitvoeringstermijn begint te lopen op de datum van vaststelling van een besluit waarbij de terugbetaling van wederrechtelijk geïnde bedragen wordt gelast, aangezien die termijn moet aanvangen op de dag waarop dat besluit definitief wordt, dat wil zeggen de dag waarop de beroepstermijnen verstrijken of de beroepsmogelijkheden zijn uitgeput.

4)
Artikel 3, lid 2, tweede alinea, van verordening nr. 2988/95 moet aldus worden uitgelegd dat deze bepaling zich niet verzet tegen een nationale regeling volgens welke de in artikel 3, lid 2, eerste alinea, bedoelde uitvoeringstermijn wordt gestuit door de kennisgeving van de inleiding van de procedure tot invordering van de schuld waarop een invorderingsbesluit betrekking heeft.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Portugees.