CELEX: 62020CJ0349
Zahtjev za prethodnu odluku
Zajednička politika u području azila i imigracije
Standardi za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite
Direktiva 2004/83/EZ
Članak 12.
Isključenje statusa izbjeglice
Osoba bez državljanstva palestinskog podrijetla koja je registrirana pri Agenciji Ujedinjenih naroda za pomoć (palestinskim izbjeglicama na Bliskom istoku) (UNRWA)
Uvjeti da bi se ipso facto imalo pravo na povlastice iz Direktive 2004/83/EZ
Prestanak UNRWA‑ine zaštite ili pomoći

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive Vijeća 2004/83/EZ od 29. travnja 2004. o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status državljana treće zemlje ili osoba bez državljanstva kao izbjeglica ili osoba kojima je na drugi način potrebna međunarodna zaštita te o sadržaju odobrene zaštite (
SL 2004., L 304, str. 12
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 64.).
Zahtjev je upućen u okviru spora između, s jedne strane, NB‑a i AB‑a, osoba bez državljanstva palestinskog podrijetla i, s druge strane, Secretary of State for the Home Department (ministar unutarnjih poslova, Ujedinjena Kraljevina), u vezi s njegovim odbijanjem zahtjeva za međunarodnu zaštitu koji su podnijele navedene osobe.
Pravni okvir
Međunarodno pravo
Ženevska konvencija
Konvencija o statusu izbjeglica, koja je potpisana u Ženevi 28. srpnja 1951. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 189., str. 150., br. 2545 (1954.)), stupila je na snagu 22. travnja 1954. Dopunjena je i izmijenjena Protokolom o statusu izbjeglica, koji je zaključen u New Yorku 31. siječnja 1967. te je stupio na snagu 4. listopada 1967. (u daljnjem tekstu: Ženevska konvencija).
Članak 1. odjeljak D Ženevske konvencije glasi:
„Ova se Konvencija neće odnositi na osobe koje trenutačno primaju zaštitu ili pomoć tijela ili agencija Ujedinjenih naroda, osim Visokog [povjerenstva] Ujedinjenih naroda za izbjeglice.
Ukoliko takva zaštita ili pomoć prestane uslijed bilo kojih razloga, a položaj tih osoba nije određen [konačno riješen] u skladu s odgovarajućim rezolucijama koje je usvojila Opća skupština Ujedinjenih naroda, osobe će
ipso facto
imati pravo na povlastice koje pruža ova Konvencija.”
Agencija Ujedinjenih naroda za pomoć (palestinskim izbjeglicama na Bliskom istoku) (UNRWA)
Agencija Ujedinjenih naroda za pomoć (palestinskim izbjeglicama na Bliskom istoku) (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA)) osnovana je Rezolucijom br. 302 (IV) Opće skupštine Ujedinjenih naroda od 8. prosinca 1949. o pomoći palestinskim izbjeglicama. Njezina je zadaća osigurati dobrobit i ljudski razvoj palestinskih izbjeglica.
U skladu s točkama VII.C i VII.E Pročišćenih uputa UNRWA‑e o prihvatljivosti i registraciji, područje djelovanja tog tijela obuhvaća pet sektora, odnosno pojas Gaze, Zapadnu obalu (uključujući Istočni Jeruzalem), Jordan, Libanon i Siriju.
Pravo Unije
Direktiva 2004/83
U uvodnim izjavama 3., 10. do 12., 16., 17. i 38. Direktive 2004/83 propisuje se:
„(3)
Ženevska konvencija i Protokol predstavljaju temelj međunarodnog pravnog režima za zaštitu izbjeglica.
[…]
(10)
Ova Direktiva poštuje temeljna prava i uzima u obzir posebno načela prihvaćena Poveljom Europske unije o temeljnim pravima. Ova Direktiva naročito nastoji osigurati puno poštovanje ljudskog dostojanstva i prava na azil tražitelja azila i članova njihovih obitelji u pratnji.
(11)
U pogledu postupanja s osobama koje su obuhvaćene ovom Direktivom, države članice su vezane obvezama propisanim instrumentima međunarodnog prava kojih su iste stranke i koji zabranjuju diskriminaciju.
(12)
Prilikom provedbe ove Direktive, države članice trebaju u prvom redu uzeti u obzir ‚najbolji interes djeteta’.
[…]
(16)
Trebalo bi utvrditi minimalne standarde za utvrđivanje izbjegličkog statusa i njegovog sadržaja kako bi se nadležnim tijelima država članica pomoglo pri primjeni Ženevske konvencije.
(17)
Nužno je uvesti zajedničke kriterije prema kojima će se tražiteljima azila priznavati status izbjeglica u smislu članka 1. Ženevske konvencije.
[…]
(38)
U skladu s člankom 3. Protokola o stajalištu Ujedinjene Kraljevine i Irske, dodanog Ugovoru o Europskoj uniji i Ugovoru o osnivanju Europske zajednice, Ujedinjena Kraljevina [Velike Britanije i Sjeverne Irske] je izvijestila, pismom od 28. siječnja 2002., o svojoj želji za sudjelovanjem u donošenju i primjeni ove Direktive.”
U članku 1. te direktive određuje se:
„Cilj je ove Direktive utvrditi minimalne standarde u pogledu kvalifikacije i statusa državljana trećih zemalja ili osobe bez državljanstva kao izbjeglica ili osoba kojima je na drugi način potrebna međunarodna zašita te utvrditi sadržaj odobrene zaštite.”
U skladu s člankom 2. točkama (c) do (e) navedene direktive:
„Za potrebe ove Direktive:
[…]
(c)
‚izbjeglica’ znači državljanin treće zemlje koji je, zbog osnovanog straha od proganjana zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, političkog mišljenja ili pripadnosti određenoj društvenoj skupini, izbjegao iz svoje nacionalne države te nije u mogućnosti ili, zbog takvog straha, ne želi staviti se pod zaštitu te države, kao i osobu bez državljanstva koja se nalazi izvan države prethodnog uobičajenog boravišta, a koja se zbog istih gore navedenih razloga, ili zbog takvog straha, ne želi vratiti u tu državu, te na koju se ne primjenjuje članak 12.;
(d)
‚status izbjeglice’ znači priznavanje kao izbjeglice državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva od strane države članice;
(e)
‚osoba koja ispunjava uvjete za supsidijarnu zaštitu’ znači državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koja ne ispunjava uvjete za dobivanje statusa izbjeglice ali za koju se opravdano vjeruje da bi se dotična osoba, ako bi se vratila u svoju državu porijekla ili, ako se radi o osobi bez državljanstva, u državu prethodnog uobičajenog boravišta, bila izložena trpljenju ozbiljne nepravde kako je definirano člankom 15., i na koju se ne primjenjuje članak 17. stavci 1. i 2., te koja nije u mogućnosti ili, zbog takve opasnosti, ne želi staviti se pod zaštitu te države.”
Članak 4. Direktive 2004/83, naslovljen „[O]ocjena činjenica i okolnosti”, glasi:
„1.   Države članice mogu utvrditi kao obvezu podnositelja zahtjeva da čim prije dostavi sve potrebne elemente kojima će potkrijepiti svoj zahtjev za međunarodnom zaštitom. Dužnost je države članice da u suradnji s podnositeljem zahtjeva procijeni odgovarajuće elemente zahtjeva.
[…]
3.   Zahtjevi za međunarodnom zaštitom [o]cjenjuju se pojedinačno, pri čemu se uzima u obzir sljedeće:
(a)
sve relevantne činjenice koje se odnose na državu podrijetla u vrijeme donošenja odluke o zahtjevu, uključujući zakone i propise države podrijetla i način na koji se oni primjenjuju;
(b)
potrebne izjave i dokaze koje je dostavio podnositelj zahtjeva uključujući informacije o tome je li podnositelj zahtjeva bio ili bi mogao biti izložen proganjanju ili ozbiljnoj nepravdi;
(c)
položaj i osobne okolnosti podnositelja zahtjeva, uključujući čimbenike kao što su podrijetlo, spol i dob, kako bi se procijenilo bi li se, s obzirom na osobne okolnosti podnositelja zahtjeva, postupci kojima je podnositelj zahtjeva bio izložen ili bi mogao biti izložen mogli smatrati proganjanjem ili ozbiljnom nepravdom;
[…]”
U stavku 1. točki (a) članka 12. navedene direktive, naslovljenog „Isključenje”, određuje se:
„Državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva nemaju pravo na stjecanje statusa izbjeglice ako:
(a)
su obuhvaćeni člankom 1. [odjeljkom] D Ženevske konvencije, koji se odnosi na zaštitu ili pomoć što je pružaju tijela ili agencije Ujedinjenih naroda, osim Visokog povjerenstva Ujedinjenih naroda za izbjeglice. Ako je takva zaštita ili pomoć prestala zbog bilo kojeg razloga a da položaj takvih osoba nije konačno riješen u skladu s odgovarajućim rezolucijama koje je donijela Opća skupština Ujedinjenih naroda, ove osobe imaju
ipso facto
pravo na povlastice iz ove Direktive.”
Direktiva 2011/95/EU
U uvodnim izjavama 1. i 50. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (
SL 2011., L 337, str. 9
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248. i ispravak
SL 2020., L 76, str. 37
.), propisuje se:
„(1)
Potrebne su brojne bitne izmjene Direktive [2004/83]. Zbog jasnoće potrebno je preinačiti tu Direktivu.
[…]
(50)
U skladu s člancima 1., 2. i člankom 4.a stavkom 1. Protokola (br. 21) o stajalištu Ujedinjene Kraljevine i Irske u pogledu područja slobode, sigurnosti i pravde, [priloženog Ugovoru o Europskoj uniji i Ugovoru o funkcioniranju Europske unije], i ne dovodeći u pitanje članak 4. tog Protokola, Ujedinjena Kraljevina i Irska ne sudjeluju u donošenju ove Direktive, nisu njom vezani niti se ona na njih primjenjuje.”
U stavku 1. točki (a) članka 12. te direktive, naslovljenog „Isključenje”, određuje se:
„Državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva nemaju pravo na stjecanje statusa izbjeglice ako:
(a)
su obuhvaćeni člankom 1. [odjeljkom] D Ženevske konvencije, koji se odnosi na zaštitu ili pomoć što je pružaju tijela ili agencije Ujedinjenih naroda, osim Visokog [povjerenstva] Ujedinjenih naroda za izbjeglice. Ako je takva zaštita ili pomoć prestala zbog bilo kojeg razloga, a da položaj takvih osoba nije konačno riješen u skladu s odgovarajućim rezolucijama koje je usvojila Opća skupština Ujedinjenih naroda, ove osobe imaju
ipso facto
pravo na povlastice iz ove Direktive.”
U skladu s člankom 40. navedene direktive, naslovljenim „Stavljanje izvan snage”:
„Direktiva [2004/83] stavlja se izvan snage za države članice koje obvezuje ova Direktiva s učinkom od 21. prosinca 2013., ne dovodeći u pitanje obveze država članica u vezi roka za prenošenje u nacionalno pravo Direktive određene u Prilogu I. dijelu B.
Za države članice koje ova Direktiva obvezuje, upućivanja na direktivu stavljenu izvan snage smatraju se upućivanjima na ovu Direktivu i čitaju se u skladu s korelacijskom tablicom u Prilogu II.”
Direktiva 2013/32/EU
Uvodna izjava 18. Direktive 2013/32/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o zajedničkim postupcima za priznavanje i oduzimanje međunarodne zaštite (
SL 2013., L 180, str. 60
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 12., str. 249. i ispravci
SL 2020., L 76, str. 38
. i
SL 2020., L 415, str. 90
.) glasi:
„U interesu je država članica i podnositelja zahtjeva za međunarodnu zaštitu da se odluke o zahtjevima za međunarodnu zaštitu donose što prije, ne dovodeći u pitanje valjanost i sustavnost razmatanja koje se provodi.”
U članku 2. te direktive određuje se:
„Za potrebe ove Direktive:
[…]
(c)
‚podnositelj zahtjeva’ znači državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koji su podnijeli zahtjev za međunarodnu zaštitu u vezi koje nije još donesena konačna odluka;
[…]
(f)
‚tijelo odlučivanja’ znači nesudsko ili upravno tijelo u državi članici nadležnoj za razmatranje zahtjeva za međunarodnu zaštitu, koje je ovlašteno donositi odluke u prvom stupnju u tim predmetima;
[…]”
U članku 46. navedene direktive propisuje se:
„1.   Države članice osiguravaju da podnositelji zahtjeva imaju pravo na učinkoviti pravni lijek pred sudom, protiv:
(a)
odluke donesene u vezi s njihovim zahtjevom za međunarodnu zaštitu, uključujući odluku:
i.
o razmatranju neutemeljenosti zahtjeva u vezi statusa izbjeglice i/ili supsidijarne zaštite;
[…]
[…]
3.   Zbog usklađivanja sa stavkom 1., države članice osiguravaju da se učinkovitim pravnim lijekom predviđa cjelovito i
ex nunc
razmatranje i činjenica i pravnih pitanja, uključujući, ako je potrebno, razmatranje potreba za međunarodnom zaštitom u skladu s Direktivom [2011/95], barem u žalbenim postupcima pred prvostupanjskim sudom.
[…]”
Pravo Ujedinjene Kraljevine
Direktiva 2004/83 prenesena je u britansko pravo odredbama Refugee or Person in Need of International Protection (Qualification) Regulationsa 2006 (Pravilnik iz 2006. o kvalifikaciji za status izbjeglice ili osobe kojoj je potrebna međunarodna zaštita (S. I. 2006/2525; u daljnjem tekstu: Pravilnik iz 2006.)) i Immigration Rulesa (the 2006 Regulations) (Imigracijska pravila iz 2006.).
U članku 2. Pravilnika iz 2006. određuje se:
„Pojam ‚izbjeglica’ znači osoba koja je obuhvaćena člankom 1. odjeljkom A Ženevske konvencije te na koju se ne primjenjuje članak 7.”
Na temelju članka 7. stavka 1. tog pravilnika:
„Osoba nije izbjeglica ako je obuhvaćena područjem primjene članka 1. odjeljaka D, E ili F Ženevske konvencije.”
Članak 339. AA Imigracijskih pravila iz 2006. glasi:
„Ovaj se članak primjenjuje ako ministar unutarnjih poslova utvrdi da osoba treba biti ili jest isključena iz statusa izbjeglice u skladu s člankom 7. Pravilnika iz 2006. o kvalifikaciji za status izbjeglice ili osobe kojoj je potrebna međunarodna zaštita.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
Osoba NB boravi, od listopada 2015., u Ujedinjenoj Kraljevini sa svojim suprugom i petero djece, među kojima je i AB, osoba s teškim invaliditetom. Svi članovi obitelji, koji su prethodno boravili u izbjegličkom kampu Al Bass (Libanon), registrirani su pri UNRWA‑i, osim osobe H, najmlađe među njima, koja je na dan donošenja odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku imala sedam mjeseci.
Svojom tužbom tužitelji u glavnom postupku ponajprije zahtijevaju da im se prizna status izbjeglice na temelju članka 1. odjeljka D Ženevske konvencije, na koji upućuje članak 12. stavak 1. točka (a) Direktive 2004/83, tvrdeći da se kao osobe bez državljanstva koje su prethodno primale zaštitu ili pomoć UNRWA‑a mogu
ipso facto
pozvati na status izbjeglice na temelju drugog stavka navedenog članka 1. odjeljka D s obzirom na to da je je ta zaštita odnosno pomoć prestala zbog okolnosti koje nisu mogli kontrolirati i koje su bile neovisne o njihovoj volji (odredba o
ipso facto
zaštiti). U tim okolnostima tužitelji u glavnom postupku ističu da su obuhvaćeni tom odredbom o
ipso facto
zaštiti zbog, s jedne strane, nemogućnosti UNRWA‑e da, u skladu sa svojom zadaćom, osigura pomoć djeci s teškim invaliditetom i zbog, s druge strane, ozbiljne diskriminacije kojoj je osoba AB bila izložena u Libanonu zbog svoje invalidnosti.
U tom pogledu oni navode da u kampu Al Bass osoba AB nije imala pristup obrazovanju i liječničkoj pomoći koji bi odgovarali njezinim potrebama. Zbog njezine invalidnosti, osoba AB i njezina braća i sestre bili su uznemiravani u svojoj okolini, što je imalo štetne posljedice na psihičko zdravlje i život čitave obitelji. Tu situaciju dodatno su otežavali iznimno teški životni uvjeti u kampu, diskriminacija kojoj su općenito izloženi Palestinci s invaliditetom koji borave u Libanonu kao i pogoršanje socioekonomske situacije u Libanonu posljednjih godina.
S tim u vezi tužitelji u glavnom postupku navode, pozivajući se pritom na presudu od 19. prosinca 2012., Abad El Karem El Kott i dr. (
C‑364/11
,
EU:C:2012:826
), da se ozbiljna diskriminacija poput one kojoj je osoba AB bila izložena u predmetnom slučaju, imajući u vidu gore spomenute elemente, može smatrati razlogom koji ju je prisilio da napusti UNRWA‑ino područje djelovanja. Oni dodaju da diskriminacija koja proizlazi iz proizvoljnog uskraćivanja pristupa osobama s invaliditetom zdravstvenoj skrbi i obrazovanju može nanijeti ozbiljnu štetu djetetu koje je toj diskriminaciji izloženo te se čak može obuhvatiti pojmom „proganjanje”. Naime, postojanje potonjeg valja ocjenjivati uzimajući u obzir posebnu ranjivost djece, koja je u predmetnom slučaju još i veća zbog pogoršanja situacije u Libanonu, kao i najbolji interes djeteta, ne samo kad je riječ o osobi AB, nego i o njezinoj braći i sestrama. S obzirom na ta razmatranja, tužitelji u glavnom postupku smatraju da su zbog objektivnih okolnosti koje nisu mogli kontrolirati napustili Libanon i na taj način prestali primati UNRWA‑inu zaštitu ili pomoć.
S druge strane, ministar unutarnjih poslova osporava pravo tužitelja u glavnom postupku na
ipso facto
priznavanje statusa izbjeglice. Iako priznaje da je osoba AB zbog svoje invalidnosti doista bila žrtva diskriminacije, smatra da potonja nije dosegnula razinu koja je potrebna da bi bila riječ o proganjanju. Nadalje, on navodi da je osoba AB primala dostatnu pomoć u Libanonu i da će je nastaviti primati nakon svojeg povratka. U tom pogledu ministar unutarnjih poslova upućuje na činjenicu da u kampu Al Bass djeluje centar za ranu intervenciju koji, pod odgovornošću nevladine organizacije, pruža pomoć djeci s invaliditetom koja ondje borave. Naposljetku, on ističe da tužitelji u glavnom postupku nisu dokazali navodnu nemogućnost pristupa obrazovanju i skrbi koje pružaju navedene nevladine organizacije te, prema tome, okolnosti koje nisu mogli kontrolirati, a koje su ih spriječile da i dalje primaju UNRWA‑inu pomoć ili zaštitu u Libanonu.
Sud koji je uputio zahtjev smatra da za potrebe utvrđivanja mogućnosti tužitelja u glavnom postupku da se
ipso facto
pozivaju na status izbjeglice na temelju činjeničnih okolnosti koje su istaknuli, najprije valja odgovoriti na pitanje valja li činjenicu da je UNRWA prestala pružati zaštitu ili pomoć ispitati isključivo na temelju okolnosti koje su postojale na datum odlaska tih osoba ili je riječ o ispitivanju koje, dodatno odnosno podredno, uključuje ocjenu okolnosti koje su eventualno nastupile nakon tog datuma. Nadalje, taj se sud pita na komu leži teret dokazivanja s tim u vezi. Naposljetku, on traži pojašnjenja u pogledu relevantnih dokaza kojima se može potkrijepiti činjenica da je UNRWA prestala pružati zaštitu ili pomoć.
U tim je okolnostima First‑tier Tribunal (Immigration and Asylum Chamber) (Prvostupanjski sud, Odjel za imigraciju i azil, Ujedinjena Kraljevina) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„Kako bi se utvrdilo je li UNRWA prestala pružati zaštitu ili pomoć u smislu članka 12. stavka 1. točke (a) druge rečenice Direktive [2004/83] Palestincu bez državljanstva kojega je registrirala, u okviru pomoći koja se pruža osobama s invaliditetom:
1.
Valja li provesti samo retrospektivnu ocjenu okolnosti za koje se navodi da su prisilile podnositelja zahtjeva da napusti UNRWA‑ino područje djelovanja u danom trenutku ili je potrebna i ocjena
ex nunc
prilikom koje se u obzir uzimaju naknadni elementi kako bi se utvrdila trenutačna mogućnost podnositelja zahtjeva da koristi navedenu zaštitu ili pomoć?
2.
Ako se na prvo pitanje odgovori tako da prilikom ocjene valja uzeti u obzir naknadne elemente, je li opravdano analogno pozivanje na odredbu o prestanku statusa iz članka 11. na način da kada podnositelj zahtjeva može dokazati zbog čega je napustio UNRWA‑ino područje djelovanja teret dokazivanja da takav razlog više ne postoji pada na državu članicu?
3.
Treba li, kako bi se potvrdilo postojanje objektivnih razloga za odlazak te osobe koji se odnose na UNRWA‑ino pružanje zaštite ili pomoći, dokazati da je UNRWA ili država u kojoj ona djeluje toj osobi namjerno nanijela štetu ili uskratila pomoć (činjenjem ili nečinjenjem)?
4.
Je li relevantno uzeti u obzir pomoć koju tim osobama pružaju dionici civilnog društva poput nevladinih organizacija (NGO)?”
Postupak pred Sudom
Dana 31. siječnja 2020. Ujedinjena Kraljevina napustila je Europsku uniju. U skladu s člankom 86. stavkom 2. Sporazuma o povlačenju Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske iz Europske unije i Europske zajednice za atomsku energiju (
SL 2019., C 384
I, str. 1.), Sud ostaje nadležan za donošenje odluka o prethodnim pitanjima na temelju zahtjeva sudova Ujedinjene Kraljevine koji su mu upućeni prije isteka prijelaznog razdoblja. Na temelju članka 126. tog sporazuma, navedeno razdoblje završava 31. prosinca 2020.
Kada je riječ, nadalje, o spomenutim zahtjevima, u skladu s člankom 89. stavkom 1. navedenog sporazuma, presude i rješenja Suda doneseni prije isteka prijelaznog razdoblja te takve presude i rješenja doneseni nakon isteka tog razdoblja u cijelosti su obvezujući za Ujedinjenu Kraljevinu i u Ujedinjenoj Kraljevini.
Budući da je predmetni zahtjev za prethodnu odluku podnesen tajništvu Suda 29. srpnja 2020., Sud je i dalje nadležan da o njemu odlučuje, a ova je presuda obvezujuća za sud koji ga je uputio.
Sud je 25. svibnja 2021. strankama i ostalim zainteresiranim osobama postavio pitanje u smislu članka 23. Statuta Suda Europske unije, u kojem ih je pozvao da se izjasne o eventualnoj relevantnosti presude od 13. siječnja 2021., Bundesrepublik Deutschland (Status izbjeglice osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla) (
C‑507/19
,
EU:C:2021:3
) za potrebe odgovora osobito na prvo prethodno pitanje.
Na to pitanje odgovorili su osobe NB i AB, ministar unutarnjih poslova, Visoko povjerenstvo Ujedinjenih naroda za izbjeglice i Europska komisija. Sud je 25. svibnja 2021. usto Visokom povjerenstvu Ujedinjenih naroda za izbjeglice postavio pitanje o pravnim obvezama koje UNRWA ima u pogledu pružanja pomoći djeci s invaliditetom i o mjerama koje se doista primjenjuju, osobito u Libanonu. Na to su pitanje odgovorili Visoko povjerenstvo Ujedinjenih naroda za izbjeglice te osobe NB i AB.
O prethodnim pitanjima
Uvodna očitovanja
Prije davanja odgovora na postavljena pitanja, najprije valja podsjetiti na to da se na temelju članka 1. Protokola (br. 21) o stajalištu Ujedinjene Kraljevine i Irske u pogledu područja slobode, sigurnosti i pravde (
SL 2008., C 115, str. 295
.), priloženog UEU‑u i UFEU‑u, Ujedinjena Kraljevina koristi sustavom odstupanja koji obuhvaća sve mjere koje se donose u području slobode, sigurnosti i pravde te ima mogućnost nesudjelovanja u zakonodavnim postupcima koji se odnose na to područje.
Iako je Ujedinjena Kraljevina, kao što se to navodi u uvodnoj izjavi 38. Direktive 2004/83, sudjelovala u donošenju i primjeni te direktive, ona se koristila navedenim sustavom odstupanja za Direktivu 2011/95, kojom je Direktiva 2004/83 stavljena izvan snage s učinkom od 21. prosinca 2013.
Prema tome, kao što se to navodi u uvodnoj izjavi 50. Direktive 2011/95, Ujedinjena Kraljevina nije sudjelovala u donošenju te direktive, nije njome vezana niti se ona na nju primjenjuje.
Nadalje, iz članka 40. Direktive 2011/95 proizlazi to da je Direktiva 2004/83 stavljena izvan snage s učinkom od 21. prosinca 2013. samo u odnosu na države članice koje obvezuje prvonavedena direktiva.
U tim se okolnostima na Ujedinjenu Kraljevinu i dalje primjenjuje Direktiva 2004/83, pod uvjetima navedenima u točkama 29. i 30. ove presude.
Kao drugo, valja podsjetiti i na to da iz uvodnih izjava 3., 16. i 17. Direktive 2004/83 proizlazi da je Ženevska konvencija temelj međunarodnog pravnog režima za zaštitu izbjeglica i da su odredbe te direktive koje se odnose na uvjete priznavanja statusa izbjeglice kao i njegov sadržaj donesene kako bi pomogle nadležnim tijelima država članica u primjeni te konvencije na temelju zajedničkih pojmova i kriterija (presude od 17. lipnja 2010., Bolbol,
C‑31/09
,
EU:C:2010:351
, t.
37.
, i od 19. prosinca 2012., Abed El Karem El Kott i dr.,
C‑364/11
,
EU:C:2012:826
, t.
42.
).
Odredbe Direktive 2004/83 stoga treba tumačiti uzimajući u obzir njezinu opću strukturu i krajnji cilj, poštujući Ženevsku konvenciju i druge relevantne ugovore navedene u članku 78. stavku 1. UFEU‑a. To tumačenje također treba provesti, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 10. te direktive, uz poštovanje prava priznatih Poveljom o temeljnim pravima (presude od 17. lipnja 2010., Bolbol,
C‑31/09
,
EU:C:2010:351
, t.
38.
, i od 19. prosinca 2012., Abed El Karem El Kott i dr.,
C‑364/11
,
EU:C:2012:826
, t.
43.
).
Kao treće, valja napomenuti da članak 12. stavak 1. točka (a) Direktive 2004/83 u biti odgovara članku 12. stavku 1. točki (a) Direktive 2011/95, tako da je sudska praksa koja se odnosi na drugonavedenu odredbu relevantna za tumačenje prvonavedene (vidjeti po analogiji presudu od 13. siječnja 2021., Bundesrepublik Deutschland (Status izbjeglice osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla),
C‑507/19
,
EU:C:2021:3
, t.
37.
).
Na upućena pitanja potrebno je odgovoriti uzimajući u obzir ta razmatranja.
Prvo pitanje
Svojim prvim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 12. stavak 1. točku (a) drugu rečenicu Direktive 2004/83 tumačiti na način da prilikom utvrđivanja činjenice da je UNRWA prestala pružati zaštitu ili pomoć, tako da se osoba može
ipso facto
pozivati na „status izbjeglice” u smislu te odredbe, valja uzeti u obzir samo relevantne okolnosti koje su postojale u trenutku kada je ta osoba napustila UNRWA‑ino područje djelovanja ili treba voditi računa i o okolnostima koje postoje u trenutku kada nadležna tijela razmatraju zahtjev za priznavanje statusa izbjeglice odnosno kada dotični sudovi odlučuju o žalbi protiv odluke o nepriznavanju navedenog statusa.
Za potrebe odgovora na ta pitanja valja istaknuti da u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (a) prvom rečenicom Direktive 2004/83 državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva nemaju pravo na stjecanje statusa izbjeglice ako „su obuhvaćeni člankom 1. odjeljkom D Ženevske konvencije, koji se odnosi na zaštitu ili pomoć što je pružaju tijela ili agencije Ujedinjenih naroda, osim Visokog [povjerenstva] Ujedinjenih naroda za izbjeglice”.
Članak 1. odjeljak D prvi stavak Ženevske konvencije određuje da se ona ne odnosi na osobe koje „trenutačno primaju” zaštitu ili pomoć „tijela ili agencija Ujedinjenih naroda, osim Visokog [povjerenstva] Ujedinjenih naroda za izbjeglice”.
UNRWA je tijelo Ujedinjenih naroda osnovano kako bi zaštitilo Palestince i pomoglo im u njihovu svojstvu „palestinskih izbjeglica”. Njezin se mandat, koji je produljen do 30. lipnja 2023., proteže na područje djelovanja koje se sastoji od pet sektora, to jest pojasa Gaze, Zapadne obale (uključujući Istočni Jeruzalem), Jordana, Libanona i Sirije.
Dakle, osoba poput NB‑a i AB‑a, koja je registrirana pri UNRWA‑i, prima zaštitu i pomoć tog tijela radi osiguranja svoje dobrobiti kao izbjeglice (vidjeti u tom smislu presudu od 25. srpnja 2018., Alheto,
C‑585/16
,
EU:C:2018:584
, t.
84.
).
Zbog tog posebnog statusa izbjeglice uvedenog za Palestince na navedenim područjima Bliskog Istoka, osobe registrirane pri UNRWA‑i u načelu su na temelju članka 12. stavka 1. točke (a) prve rečenice Direktive 2004/83, koji odgovara članku 1. odjeljku D prvom stavku Ženevske konvencije, isključene iz statusa izbjeglice u Uniji (presuda od 13. siječnja 2021., Bundesrepublik Deutschland (Status izbjeglice osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla),
C‑507/19
,
EU:C:2021:3
, t.
49.
i navedena sudska praksa).
Nadalje, iz članka 12. stavka 1. točke (a) druge rečenice Direktive 2004/83, koji odgovara članku 1. odjeljku D drugom stavku Ženevske konvencije, proizlazi da se to isključenje prestaje primjenjivati kada podnositelj zahtjeva za međunarodnu zaštitu u Uniji više ne prima zaštitu ili pomoć UNRWA‑e (presuda od 13. siječnja 2021., Bundesrepublik Deutschland (Status izbjeglice osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla),
C‑507/19
,
EU:C:2021:3
, t.
50.
i navedena sudska praksa).
Na taj način, članak 12. stavak 1. točka (a) druga rečenica Direktive 2004/83 primjenjuje se ako se na temelju pojedinačne ocjene svih relevantnih elemenata pokaže da se dotična osoba bez državljanstva palestinskog podrijetla nalazi u situaciji u kojoj je njezina osobna sigurnost ozbiljno ugrožena i da joj UNRWA, čiju je pomoć tražila, ne može osigurati životne uvjete u skladu sa svojom zadaćom, pa je ta osoba stoga prisiljena, zbog okolnosti koje ne može kontrolirati i koje su neovisne o njezinoj volji, napustiti UNRWA‑ino područje djelovanja. U tom se slučaju navedena osoba bez državljanstva, osim ako se na nju ne primjenjuje neki od razloga za isključenje iz članka 12. stavka 1. točke (b) te članka 12. stavaka 2. i 3. te direktive, može
ipso facto
pozivati na povlastice iz te direktive a da ne mora nužno dokazati da se s razlogom boji proganjanja, u smislu članka 2. točke (c) navedene direktive (presuda od 13. siječnja 2021., Bundesrepublik Deutschland (Status izbjeglice osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla),
C‑507/19
,
EU:C:2021:3
, t.
51.
i navedena sudska praksa).
Međutim, u tom je pogledu važno pojasniti da mogućnost
ipso facto
pozivanja na povlastice iz navedene direktive u smislu njezina članka 12. stavka 1. točke (a) ne dovodi do bezuvjetnog prava na priznavanje statusa izbjeglice. Naime, iako osoba koja ima pravo
ipso facto
pozivanja na povlastice iz Direktive 2004/83 ne mora nužno dokazati svoj strah od proganjanja u smislu članka 2. točke (c) te direktive, ona mora, kao što su to učinili tužitelji u glavnom postupku, podnijeti zahtjev za priznavanje statusa izbjeglice koji su dužna razmotriti nadležna tijela odgovorne države članice (vidjeti u tom smislu presudu od 19. prosinca 2012., Abed El Karem El Kott i dr.,
C‑364/11
,
EU:C:2012:826
, t.
75.
i
76.
).
S obzirom na navedeno, a kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 52. svojeg mišljenja, iako se u članku 12. stavku 1. točki (a) Direktive 2004/83 izričito ne navodi trenutak relevantan za ocjenu prestanka UNRWA‑ine pomoći ili zaštite, koju provode nadležna nacionalna tijela ili sudovi, uporaba izraza „koje trenutačno primaju” u prvom stavku članka 1. odjeljka D Ženevske konvencije i izraza „prestane” u drugom stavku te odredbe, zagovara provedbu ocjene čiji je cilj utvrditi je li ta pomoć ili zaštita stvarno prestala u smislu članka 12. stavka 1. točke (a) 2004/83.
U tim se okolnostima spomenuta ocjena mora temeljiti na pojedinačnoj analizi svih relevantnih elemenata ili čimbenika predmetne situacije u trenutku u kojem dotični podnositelji zahtjeva napuštaju UNRWA‑ino područje djelovanja, uzimajući u obzir i okolnosti koje postoje u trenutku u kojem nadležna upravna tijela donose odluku o zahtjevu koji je podnijela osoba zainteresirana za priznavanje statusa izbjeglice odnosno u kojem dotični sudovi odlučuju o žalbi protiv odluke o nepriznavanju navedenog statusa. Osobito valja uzeti u obzir situaciju u kojoj se zainteresirana osoba može vratiti u UNRWA‑ino područje djelovanja jer su prestale okolnosti na temelju kojih je toj osobi priznat status izbjeglice (vidjeti u tom smislu presude od 19. prosinca 2012., Abed El Karem El Kott i dr.,
C‑364/11
,
EU:C:2012:826
, t.
77.
, i od 13. siječnja 2021., Bundesrepublik Deutschland (Status izbjeglice osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla),
C‑507/19
,
EU:C:2021:3
, t.
59.
i
66.
).
Potreba za provođenjem navedene ocjene u skladu je s općom strukturom sustava uspostavljenog Direktivom 2004/83. U tom pogledu, iz članka 4. stavka 3. točke (a) spomenute direktive i njezina članka 5. stavka 1. proizlazi to da prilikom odlučivanja o zahtjevu za međunarodnu zaštitu valja uzeti u obzir sve relevantne činjenice koje se odnose na zemlju podrijetla „u vrijeme donošenja odluke o zahtjevu” kao i, prema potrebi, događaje koji su se zbili nakon što je podnositelj zahtjeva napustio tu zemlju.
U tom pogledu valja, nadalje, napomenuti da je Sud već presudio da su na temelju članka 46. stavka 3. Direktive 2013/32 države članice dužne urediti svoje nacionalno pravo na način da postupanje s pravnim sredstvima iz te odredbe uključuje, barem u žalbenim postupcima pred prvostupanjskim sudom, „cjelovito i
ex nunc
” razmatranje svih činjeničnih i pravnih elemenata koji mu omogućuju provođenje ažurirane ocjene predmetnog slučaja. Kao što je to Sud već pojasnio, izrazima „
ex nunc
” i „cjelovito” u toj odredbi naglašava se obveza suda da ocjenu provede vodeći računa, prema potrebi, o elementima koje je tijelo odlučivanja uzelo u obzir ili je bilo dužno uzeti u obzir te o novim elementima koji su nastali nakon donošenja odluke koja je predmet pravnog sredstva. Ovlast kojom na taj način raspolaže sud, odnosno ovlast uzimanja u obzir novih elemenata o kojima to tijelo nije odlučivalo, dio je svrhe Direktive 2013/32 koja se, kao što to osobito proizlazi iz njezine uvodne izjave 18., osobito odnosi na to da se odluke o zahtjevima za međunarodnu zaštitu „donose što prije, ne dovodeći u pitanje valjanost i sustavnost razmatranja koje se provodi” (presuda od 13. siječnja 2021., Bundesrepublik Deutschland (Status izbjeglice osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla),
C‑507/19
,
EU:C:2021:3
, t.
40.
i navedena sudska praksa).
Naime, kao što to ističe Komisija u svojim pisanim očitovanjima, čak i ako je osoba u prošlosti bila prisiljena napustiti područje djelovanja zbog toga što je njezina osobna sigurnost bila ozbiljno ugrožena, ništa ne opravdava
ipso facto
priznavanje statusa izbjeglice na temelju članka 12. stavka 1. točke (a) druge rečenice Direktive 2004/83 ako se situacija u području djelovanja u međuvremenu znatno poboljšala tako da osobna sigurnost te osobe više nije ozbiljno ugrožena, a UNRWA ponovno može potonjoj osigurati životne uvjete u skladu sa svojom zadaćom. Slijedom navedenog, tijela i sudovi koji se moraju izjasniti o mogućnosti
ipso facto
pozivanja na statut izbjeglice trebaju također provjeriti je li trenutačno moguće vratiti se na UNRWA‑ino područje djelovanja. Ako je odgovor potvrdan, podnositelj zahtjeva nema pravo na stjecanje statusa izbjeglice u skladu s člankom 12. stavkom 1. točkom (a) prvom rečenicom Direktive 2004/83.
Stoga je na nadležnim nacionalnim tijelima i sudovima da provedu pojedinačnu ocjenu svih relevantnih elemenata kako bi provjerili ne samo to može li se, u skladu sa sudskom praksom navedenom u točki 50. ove presude, opravdati činjenica da su osobe koje su zatražile priznavanje statusa izbjeglice na temelju članka 12. stavka 1. točke (a) druge rečenice Direktive 2004/83 napustile UNRWA‑ino područje djelovanja zbog okolnosti koje nisu mogle kontrolirati i koje su bile neovisne o njihovoj volji, a koje su ih na taj način spriječile da prime UNRWA‑inu zaštitu ili pomoć, nego i to jesu li trenutačno spriječeni da prime tu zaštitu ili pomoć zbog situacije koja se navodno pogoršala u dotičnom području djelovanja uslijed okolnosti koje oni ne mogu kontrolirati i koje su neovisne o njihovoj volji.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo pitanje valja odgovoriti tako da članak 12. stavak 1. točku (a) drugu rečenicu Direktive 2004/83 treba tumačiti na način da prilikom utvrđivanja činjenice da je UNRWA prestala pružati zaštitu ili pomoć tako da se osoba može
ipso facto
pozivati na „status izbjeglice” u smislu te odredbe valja, u okviru pojedinačne ocjene, uzeti u obzir relevantne činjenice koje su postojale ne samo u trenutku kada je ta osoba napustila UNRWA‑ino područje djelovanja nego i u trenutku kada nadležna upravna tijela razmatraju zahtjev za priznavanje statusa izbjeglice odnosno kada dotični sudovi odlučuju o žalbi protiv odluke o nepriznavanju navedenog statusa.
Drugo pitanje
Svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 12. stavak 1. točku (a) drugu rečenicu Direktive 2004/83 tumačiti na način da je u okviru analize čiji je cilj utvrditi je li UNRWA prestala pružati zaštitu odnosno pomoć tako da se osoba može
ipso facto
pozivati na „status izbjeglice” u smislu te odredbe, kada dotična osoba tvrdi da je, zbog okolnosti koje nije mogla kontrolirati i koje su bile neovisne o njezinoj volji, bila prisiljena napustiti UNRWA‑ino područje djelovanja, država članica dužna, ako ocijeni da se ta osoba trenutačno može vratiti na to područje i koristiti se navedenom zaštitom odnosno pomoći, dokazati da je tomu tako.
Kako bi se odgovorilo na to pitanje, valja podsjetiti na to da u skladu s člankom 13. Direktive 2004/83 države članice odobravaju izbjeglički status državljaninu treće zemlje ili osobi bez državljanstva koja ispunjava uvjete za stjecanje statusa izbjeglice u skladu s poglavljima II. i III. te direktive.
U tim okolnostima, da bi se podnositelju zahtjeva priznao status izbjeglice na temelju članka 12. stavka 1. točke (a) druge rečenice navedene direktive, koji se nalazi u njezinu poglavlju III., valja provesti ocjenu relevantnih činjenica i okolnosti u skladu s člankom 4. Direktive 2004/83, koji se nalazi u njezinu poglavlju II.
Konkretno, na temelju članka 4. stavka 1. Direktive 2004/83, države članice mogu utvrditi kao obvezu podnositelja zahtjeva da čim prije dostavi sve potrebne elemente kojima će potkrijepiti svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu. Potom je na državi članici da u suradnji s podnositeljem zahtjeva procijeni odgovarajuće elemente zahtjeva.
U tom pogledu valja istaknuti da se ocjena činjenica i okolnosti iz članka 4. Direktive 2004/83, na kojima se temelji zahtjev za međunarodnu zaštitu, odvija u biti u dvjema zasebnim fazama. Prva se odnosi na utvrđenje činjeničnih okolnosti koje mogu biti dokazi osnovanosti zahtjeva, dok se druga faza odnosi na pravnu ocjenu tih dokaza, koja uključuje odluku o tome jesu li, s obzirom na okolnosti određenog predmeta, ispunjene materijalne pretpostavke za odobravanje međunarodne zaštite propisane u relevantnim odredbama Direktive 2004/83 (presuda od 2. prosinca 2014., A i dr.,
C‑148/13 do C‑150/13
,
EU:C:2014:2406
, t.
55.
).
U okviru prve faze, na koju se odnosi drugo pitanje, iako je – na temelju članka 4. stavka 1. Direktive 2004/83 – na podnositelju zahtjeva da čim prije dostavi sve potrebne elemente kojima će potkrijepiti svoj zahtjev za međunarodnu zaštitu, Sud je već pojasnio da su tijela države članice dužna, prema potrebi, aktivno surađivati s podnositeljem zahtjeva kako bi utvrdila i upotpunila njegove relevantne elemente, imajući u vidu činjenicu da je tim tijelima često lakše nego podnositelju zahtjeva pristupiti određenim vrstama dokumenata (vidjeti u tom smislu presudu od 22. studenoga 2012., M.,
C‑277/11
,
EU:C:2012:744
, t.
65.
i
66.
).
Na taj je način u predmetnom slučaju doista moguće na temelju članka 4. stavka 1. Direktive 2004/83 zaključiti da je na podnositeljima zahtjeva da dokažu da su stvarno primali UNRWA‑inu zaštitu ili pomoć i da je ta zaštita odnosno pomoć prestala. Međutim, čim podnositelji zahtjeva mogu dokazati da su u trenutku napuštanja UNRWA‑ina područja djelovanja doista bili prisiljeni to učiniti, zbog okolnosti koje nisu mogli kontrolirati i koje su bile neovisne o njihovoj volji, osobito zbog toga što je njihova osobna sigurnost bila ozbiljno ugrožena i što im UNRWA nije mogla osigurati životne uvjete u skladu sa svojom zadaćom u tom području, na državi je članici da dokaže, prema potrebi, da su se okolnosti u dotičnom području djelovanja u međuvremenu promijenile tako da te osobe mogu ponovno primiti UNRWA‑inu zaštitu ili pomoć.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 12. stavak 1. točku (a) drugu rečenicu Direktive 2004/83 treba tumačiti na način da je u okviru analize čiji je cilj utvrditi je li UNRWA prestala pružati zaštitu odnosno pomoć tako da se osoba može
ipso facto
pozivati na „status izbjeglice” u smislu te odredbe, kada dotična osoba tvrdi da je, zbog okolnosti koje nije mogla kontrolirati i koje su bile neovisne o njezinoj volji, bila prisiljena napustiti UNRWA‑ino područje djelovanja, država članica dužna, ako ocijeni da se ta osoba trenutačno može vratiti na to područje i koristiti se navedenom zaštitom odnosno pomoći, dokazati da je tomu tako.
Treće pitanje
Svojim trećim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 12. stavak 1. točku (a) drugu rečenicu Direktive 2004/83 tumačiti na način da je prilikom utvrđivanja činjenice da je UNRWA prestala pružati zaštitu ili pomoć u smislu te odredbe tako da je osoba koja je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu bila prisiljena napustiti područje djelovanja tog tijela nužno dokazati da je UNRWA odnosno država na čijem području to tijelo djeluje navedenoj osobi namjerno nanijela štetu ili uskratila pomoć, činjenjem ili nečinjenjem.
Kako bi se odgovorilo na to pitanje, valja podsjetiti na to da je Sud već presudio da je prilikom utvrđivanja činjenice da je UNRWA stvarno prestala pružati pomoć ili zaštitu u smislu članka 12. stavka 1. točke (a) druge rečenice Direktive 2004/83 na nadležnim nacionalnim tijelima i sudovima da provjere može li se odlazak dotične osobe opravdati okolnostima koje ona nije mogla kontrolirati i koje su bile neovisne o njezinoj volji te su je prisilile da napusti to područje i na taj je način spriječile da primi UNRWA‑inu pomoć (presuda od 19. prosinca 2012., Abed El Karem El Kott i dr.,
C‑364/11
,
EU:C:2012:826
, t.
61.
).
U tom pogledu važno je istaknuti to da i članak 12. stavak 1. točka (a) druga rečenica Direktive 2004/83 i članak 1. odjeljak D Ženevske konvencije zahtijevaju objektivan odgovor na pitanje je li UNRWA stvarno prestala pružati pomoć ili zaštitu, neovisno o razlozima, tako da to tijelo više ne može podnositelju zahtjeva osigurati životne uvjete u skladu sa svojom zadaćom, zbog objektivnih razloga ili razloga povezanih s njezinom pojedinačnom situacijom.
Prema tome, za potrebe navedene ocjene ne treba se oslanjati na subjektivne elemente kao što su namjere UNRWA‑e ili države na čijem području ona djeluje. Naime, kada bi se postavio takav zahtjev za potrebe primjene članka 12. stavka 1. točke (a) Direktive 2004/83 neosnovano bi se suzio doseg te odredbe odnosno neosnovano i znatno ograničio opseg zaštite koja se pruža osobama bez državljanstva palestinskog podrijetla.
Točno je da bi, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 74. ovog mišljenja, navedeni dokaz bio osobito relevantan ako bi potvrđivao činjenicu da je UNRWA ili država na čijem području ona djeluje dotičnim osobama namjerno nanijela štetu ili im uskratila pomoć, činjenjem ili nečinjenjem. Međutim, za potrebe primjene članka 12. stavka 1. točke (a) druge rečenice Direktive 2004/83 nije potrebno dokazivati takvu namjeru.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na treće pitanje valja odgovoriti tako da članak 12. stavak 1. točku (a) drugu rečenicu Direktive 2004/83 treba tumačiti na način da prilikom utvrđivanja činjenice da je UNRWA prestala pružati zaštitu ili pomoć u smislu te odredbe tako da je osoba koja je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu bila prisiljena napustiti područje djelovanja tog tijela nije nužno dokazati da je UNRWA odnosno država na čijem području to tijelo djeluje navedenoj osobi namjerno nanijela štetu ili uskratila pomoć, činjenjem ili nečinjenjem. Za potrebe primjene te odredbe dostatno je dokazati da je UNRWA stvarno prestala pružati pomoć ili zaštitu, neovisno o razlozima, tako da to tijelo više ne može navedenoj osobi osigurati životne uvjete u skladu sa svojom zadaćom, zbog objektivnih razloga ili razloga povezanih s njezinom pojedinačnom situacijom.
Četvrto pitanje
Svojim četvrtim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 12. stavak 1. točku (a) drugu rečenicu Direktive 2004/83 u vezi s člankom 1. odjeljkom D Ženevske konvencije tumačiti na način da u okviru provjere je li UNRWA prestala pružati zaštitu ili pomoć tako da se osoba može
ipso facto
pozivati na „status izbjeglice” u smislu te odredbe Direktive 2004/83 valja uzeti u obzir pomoć koju su toj osobi pružili dionici civilnog društva poput NGO‑a.
Kako bi se odgovorilo na to pitanje, valja istaknuti da članak 12. stavak 1. točka (a) druga rečenica Direktive 2004/83 i članak 1. odjeljak D Ženevske konvencije upućuju isključivo na zaštitu ili pomoć „tijela ili agencija Ujedinjenih naroda, osim Visokog [povjerenstva] Ujedinjenih naroda za izbjeglice”, ne navodeći pritom moguću potporu drugih subjekata, različitih od Ujedinjenih naroda, poput NGO‑a.
Nadalje, kao što je to navedeno u točki 50. ove presude, članak 12. stavak 1. točka (a) druga rečenica Direktive 2004/83 primjenjuje se ako se na temelju pojedinačne ocjene svih relevantnih elemenata pokaže da se dotična osoba bez državljanstva palestinskog podrijetla nalazi u situaciji u kojoj je njezina osobna sigurnost ozbiljno ugrožena i da joj UNRWA, čiju je pomoć tražila, ne može osigurati zaštitu i pomoć u skladu sa svojom zadaćom, pa je ta osoba stoga prisiljena, zbog okolnosti koje ne može kontrolirati i koje su neovisne o njezinoj volji, napustiti UNRWA‑ino područje djelovanja.
U tim okolnostima valja utvrditi da se članak 12. stavak 1. točka (a) druga rečenica Direktive 2004/83 i članak 1. odjeljak D. Ženevske konvencije u biti odnose samo na UNRWA‑inu zaštitu ili pomoć.
UNRWA je agencija Ujedinjenih naroda, koju je osnovala Opća skupština, a čija je svrha pružanje zaštite i pomoći palestinskim izbjeglicama u skladu sa njezinom zadaćom. Imajući i vidu UNRWA‑in status i zadaću koja joj je povjerena, to tijelo nije moguće izjednačiti s dionicima civilnog društva poput NGO‑a, subjekata koji se znatno razlikuju od nje i ne nalaze se u istom položaju s obzirom na to da ne mogu pružati „pomoć” ili „zaštitu” za potrebe Ženevske konvencije i Direktive 2004/83.
Međutim, to ne može dovesti u pitanje činjenicu da, kao što to proizlazi iz spisa podnesenog Sudu, suradnja s civilnim organizacijama poput NGO‑a može biti ključna za ispunjenje UNRWA‑ine zadaće. Naime, s obzirom na rastuće poteškoće s kojima se suočava u ispunjenju svoje zadaće, barem u pojedinim sektorima svojeg područja djelovanja, UNRWA u praksi prakticira takvu suradnju.
U tim se okolnostima ne može se isključiti potreba da se u uvjetima postojanja navedene suradnje pomoć koju pružaju dionici civilnog društva poput NGO‑a uzme u obzir prilikom provjere je li UNRWA prestala pružati zaštitu ili pomoć tako da se podnositelji zahtjeva mogu
ipso facto
pozivati na „status izbjeglice” u smislu članka 12. stavka 1. točke (a) druge rečenice Direktive 2004/83.
Međutim, pomoć koju pružaju dionici civilnog društva poput NGO‑a valjalo bi uzeti u obzir pod uvjetom da između njih i UNRWA‑e postoji formalna i kontinuirana suradnja u okviru koje ti dionici pomažu UNRWA‑i u ispunjavanju njezine zadaće.
To je osobito slučaj kada je, kao što je to u biti naveo nezavisni odvjetnik u točkama 83. do 85. svojeg mišljenja, država na čijem području UNRWA djeluje propisima povjerila pružanje navedene zaštite ili pomoći NGO‑ovima i kada palestinske izbjeglice stvarno mogu pristupiti zaštiti ili pomoći koju kontinuirano, a ne povremeno, pružaju NGO‑ovi o kojima je riječ.
Osim toga, valja dodati da se u tom kontekstu, kao što je to u biti istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 79. svojeg mišljenja, uloga države u kojoj UNRWA djeluje također može pokazati odlučujućom za učinkovito ispunjavanje zadaće tog tijela i osiguravanje dostojnih životnih uvjeta dotičnim osobama (vidjeti u tom smislu presudu od 13. siječnja 2021., Bundesrepublik Deutschland (Status izbjeglice osobe bez državljanstva palestinskog podrijetla),
C‑507/19
,
EU:C:2021:3
, t.
58.
i
62.
).
Prema tome, kada palestinske izbjeglice konkretno ostvaruju pravo na kontinuirani pristup obrazovanju i zdravstvenoj skrbi koje pruža predmetna država, tu bi činjenicu valjalo uzeti u obzir u okviru sveukupne ocjene svih relevantnih okolnosti na temelju članka 12. stavka 1. točke (a) druge rečenice Direktive 2004/83.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na četvrto pitanje valja odgovoriti tako da članak 12. stavak 1. točku (a) drugu rečenicu Direktive 2004/83 u vezi s člankom 1. odjeljkom D Ženevske konvencije treba tumačiti na način da u okviru provjere je li UNRWA prestala pružati zaštitu ili pomoć tako da se osoba može
ipso facto
pozivati na „status izbjeglice” u smislu te odredbe Direktive 2004/83 valja uzeti u obzir pomoć koju su toj osobi pružili dionici civilnog društva poput NGO‑a, pod uvjetom da između UNRWA‑e i potonjih postoji formalna i kontinuirana suradnja u okviru koje ti dionici pomažu UNRWA‑i u ispunjavanju njezine zadaće.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) odlučuje:

1.
Članak 12. stavak 1. točku (a) drugu rečenicu Direktive Vijeća 2004/83/EZ od 29. travnja 2004. o minimalnim standardima za kvalifikaciju i status državljana treće zemlje ili osoba bez državljanstva kao izbjeglica ili osoba kojima je na drugi način potrebna međunarodna zaštita te o sadržaju odobrene zaštite treba tumačiti na način da prilikom utvrđivanja činjenice da je Agencija Ujedinjenih naroda za pomoć (palestinskim izbjeglicama na Bliskom istoku) (UNRWA) prestala pružati zaštitu ili pomoć tako da se osoba može
ipso facto
pozivati na „status izbjeglice” u smislu te odredbe valja, u okviru pojedinačne ocjene, uzeti u obzir relevantne činjenice koje su postojale ne samo u trenutku kada je ta osoba napustila UNRWA‑ino područje djelovanja nego i u trenutku kada nadležna upravna tijela razmatraju zahtjev za priznavanje statusa izbjeglice odnosno kada dotični sudovi odlučuju o žalbi protiv odluke o nepriznavanju navedenog statusa.

2.
Članak 12. stavak 1. točku (a) drugu rečenicu Direktive 2004/83 treba tumačiti na način da je u okviru analize čiji je cilj utvrditi je li Agencija Ujedinjenih naroda za pomoć (palestinskim izbjeglicama na Bliskom istoku) (UNRWA) prestala pružati zaštitu odnosno pomoć tako da se osoba može
ipso facto
pozivati na „status izbjeglice” u smislu te odredbe, kada dotična osoba tvrdi da je, zbog okolnosti koje nije mogla kontrolirati i koje su bile neovisne o njezinoj volji, bila prisiljena napustiti UNRWA‑ino područje djelovanja, država članica dužna, ako ocijeni da se ta osoba trenutačno može vratiti na to područje i koristiti se navedenom zaštitom odnosno pomoći, dokazati da je tomu tako.

3.
Članak 12. stavak 1. točku (a) drugu rečenicu Direktive 2004/83 treba tumačiti na način da prilikom utvrđivanja činjenice da je Agencija Ujedinjenih naroda za pomoć (palestinskim izbjeglicama na Bliskom istoku) (UNRWA) prestala pružati zaštitu ili pomoć u smislu te odredbe tako da je osoba koja je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu bila prisiljena napustiti područje djelovanja tog tijela nije nužno dokazati da je UNRWA odnosno država na čijem području to tijelo djeluje navedenoj osobi namjerno nanijela štetu ili uskratila pomoć, činjenjem ili nečinjenjem. Za potrebe primjene te odredbe dostatno je dokazati da je UNRWA stvarno prestala pružati pomoć ili zaštitu, neovisno o razlozima, tako da to tijelo više ne može navedenoj osobi osigurati životne uvjete u skladu sa svojom zadaćom, zbog objektivnih razloga ili razloga povezanih s njezinom pojedinačnom situacijom.

4.
Članak 12. stavak 1. točku (a) drugu rečenicu Direktive 2004/83 u vezi s člankom 1. odjeljkom D Konvencije o statusu izbjeglica, koja je potpisana u Ženevi 28. srpnja 1951., treba tumačiti na način da u okviru provjere je li Agencija Ujedinjenih naroda za pomoć (palestinskim izbjeglicama na Bliskom istoku) (UNRWA) prestala pružati zaštitu ili pomoć tako da se osoba može
ipso facto
pozivati na „status izbjeglice” u smislu te odredbe Direktive 2004/83 valja uzeti u obzir pomoć koju su toj osobi pružili dionici civilnog društva poput nevladinih organizacija, pod uvjetom da između UNRWA‑e i potonjih postoji formalna i kontinuirana suradnja u okviru koje ti dionici pomažu UNRWA‑i u ispunjavanju njezine zadaće.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: engleski