CELEX: 62021TJ0227
Konkurrens
Företagskoncentrationer
Läkemedelsmarknaden
Artikel 22 i förordning (EG) nr 139/2004
Begäran om hänskjutande från en konkurrensmyndighet som inte har behörighet enligt den nationella lagstiftningen för att undersöka företagskoncentrationen
Kommissionens beslut att undersöka företagskoncentrationen
Kommissionens beslut att bifalla andra nationella konkurrensmyndigheters beslut att ansluta sig till begäran om hänskjutande
Kommissionens behörighet
Frist för att inkomma med en begäran om hänskjutande
Begreppet ’kom till den berörda medlemsstatens kännedom’
Rimlig tidsfrist
Berättigade förväntningar
Offentliga uttalanden av kommissionens vice ordförande
Rättssäkerhet

Tillämpliga bestämmelser
I artikel 1 i rådets förordning (EG) nr 139/2004 av den 20 januari 2004 om kontroll av företagskoncentrationer (nedan kallad EG‑förordningen om företagskoncentrationer) (
EUT L 24, 2004, s. 1
), med rubriken Tillämpningsområde, föreskrivs följande:
”1.   Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 4.5 och artikel 22, gäller denna förordning alla koncentrationer med en [europeisk] dimension enligt definitionerna i denna artikel.
2.   En koncentration har en [europeisk] dimension om
a)
den sammanlagda omsättningen i hela världen för samtliga berörda företag överstiger 5 miljarder euro, och
b)
den sammanlagda omsättningen inom [Europeiska unionen] för minst två av de berörda företagen överstiger 250 miljoner euro,
om inte vart och ett av de berörda företagen uppnår mer än två tredjedelar av sin sammanlagda omsättning inom [unionen] i en och samma medlemsstat.
3.   En koncentration som inte uppnår de tröskelvärden som anges i punkt 2 har en [europeisk] dimension om
a)
den sammanlagda omsättningen i hela världen för samtliga berörda företag överstiger 2,5 miljarder euro,
b)
den sammanlagda omsättningen för samtliga berörda företag i var och en av åtminstone tre medlemsstater överstiger 100 miljoner euro,
c)
i var och en av åtminstone tre medlemsstater enligt punkt b, den totala omsättningen för vart och ett av åtminstone två av de berörda företagen överstiger 25 miljoner euro, och
d)
den sammanlagda omsättningen inom [unionen] för vart och ett av åtminstone två av de berörda företagen överstiger 100 miljoner euro,
om inte vart och ett av de berörda företagen uppnår mer än två tredjedelar av sin sammanlagda omsättning inom [unionen] i en och samma medlemsstat.
…”
Enligt artikel 3.1 i förordning nr 139/2004 ska en koncentration anses uppstå om en varaktig förändring av kontroll följer av att
”a)
två eller flera tidigare självständiga företag eller delar av företag slås samman, eller
b)
en eller flera personer som redan kontrollerar minst ett företag eller ett eller flera företag genom förvärv av värdepapper eller tillgångar, genom avtal eller på annat sätt direkt eller indirekt förvärvar kontroll helt eller delvis över ett eller flera andra företag.”
I artikel 4 i förordning nr 139/2004 föreskrivs följande:
”1.   Koncentrationer med en [europeisk] dimension enligt definitionen i denna förordning ska anmälas till kommissionen innan de genomförs och efter ingåendet av avtalet, tillkännagivandet av det offentliga budet eller förvärvet av en kontrollerande andel …
2.   En koncentration som består av en företagssammanslagning enligt artikel 3.1 a eller ett förvärv av gemensam kontroll enligt artikel 3.1 b ska anmälas gemensamt av parterna i företagssammanslagningen respektive av dem som förvärvar gemensam kontroll. I övriga fall ska anmälan göras av den person eller det företag som helt eller delvis förvärvar kontroll över ett eller flera företag.
…
4.   Innan en koncentration anmäls enligt punkt 1 får de personer eller företag som anges i punkt 2 genom en motiverad skrivelse underrätta kommissionen om att koncentrationen påtagligt kan påverka konkurrensen på en marknad inom en medlemsstat som uppvisar alla kännetecken på en avgränsad marknad och därför, helt eller delvis, bör undersökas av den medlemsstaten.
Kommissionen ska utan dröjsmål översända denna skrivelse till samtliga medlemsstater. Den medlemsstat som avses i den motiverade skrivelsen ska inom 15 arbetsdagar från mottagandet av skrivelsen ange om den samtycker till eller invänder mot begäran om hänskjutande av ärendet. Om denna medlemsstat inte fattar ett sådant beslut inom denna tid ska den anses ha lämnat sitt samtycke.
Om inte denna medlemsstat invänder mot begäran får kommissionen, om den anser att en sådan avgränsad marknad föreligger och att konkurrensen på den marknaden kan komma att påtagligt påverkas av koncentrationen, besluta att hänskjuta hela eller en del av ärendet till de behöriga myndigheterna i den medlemsstaten för tillämpning av den statens nationella konkurrenslagstiftning.
Beslutet om huruvida ärendet ska hänskjutas eller inte enligt tredje stycket ska fattas inom 25 arbetsdagar räknat från den dag då kommissionen mottog den motiverade skrivelsen. Kommissionen ska underrätta de övriga medlemsstaterna och de berörda personerna eller företagen om sitt beslut. Om kommissionen inte fattar ett beslut inom den angivna tiden ska den anses ha fattat ett beslut om att hänskjuta ärendet i enlighet med skrivelsen från de berörda personerna eller företagen.
Om kommissionen beslutar eller enligt tredje och fjärde styckena ska anses ha beslutat att hänskjuta hela ärendet, ska någon anmälan enligt punkt 1 inte göras, och nationell konkurrenslagstiftning ska tillämpa. Artikel 9.6–9.9 ska gälla i tillämpliga delar.
5.   När det gäller en koncentration enligt definitionen i artikel 3 som inte har en [europeisk] dimension enligt definitionen i artikel 1 och som får prövas enligt den nationella konkurrenslagstiftningen i minst tre medlemsstater, får de personer eller företag som avses i punkt 2 före varje anmälan till de behöriga myndigheterna genom en motiverad skrivelse underrätta kommissionen om att koncentrationen bör undersökas av kommissionen.
Kommissionen ska utan dröjsmål översända denna skrivelse till samtliga medlemsstater.
Medlemsstater som är behöriga att undersöka koncentrationen enligt sin nationella konkurrenslagstiftning får inom 15 arbetsdagar från mottagandet av den motiverade skrivelsen meddela att den invänder mot att ett hänskjutande av ärendet begärs.
Om minst en sådan medlemsstat har gjort en invändning enligt tredje stycket inom 15 arbetsdagar ska ärendet inte hänskjutas. Kommissionen ska utan dröjsmål underrätta alla medlemsstater och berörda personer eller företag om denna invändning.
Om ingen sådan medlemsstat har gjort en invändning enligt tredje stycket inom 15 arbetsdagar ska koncentrationen anses ha en [europeisk] dimension och anmälas till kommissionen enligt punkterna 1 och 2. I sådana fall får ingen medlemsstat tillämpa sin nationella konkurrenslagstiftning på koncentrationen.”
Artikel 9 i förordning nr 139/2004 har följande lydelse:
”1.   Kommissionen får genom ett beslut som utan dröjsmål meddelas de berörda företagen och de övriga medlemsstaternas behöriga myndigheter hänskjuta en anmäld koncentration till den berörda medlemsstatens behöriga myndigheter under följande omständigheter.
2.   En medlemsstat får inom 15 arbetsdagar från mottagandet av en kopia av anmälan, på eget initiativ eller på uppmaning av kommissionen, underrätta kommissionen, som i sin tur ska underrätta de berörda företagen, om att
a)
en koncentration hotar att påtagligt påverka konkurrensen på en marknad inom den medlemsstaten som uppvisar alla kännetecken på en avgränsad marknad, eller om att
b)
en koncentration påverkar konkurrensen på en marknad inom den medlemsstaten som uppvisar alla kännetecken på en avgränsad marknad och som inte utgör en väsentlig del av den gemensamma marknaden.
3.   Om kommissionen med hänsyn till marknaden för varorna och tjänsterna i fråga och den geografiska referensmarknaden enligt definitionen i punkt 7 anser att det föreligger en sådan avgränsad marknad och ett sådant hot, ska den antingen
a)
själv behandla ärendet med stöd av denna förordning eller
b)
hänskjuta hela eller delar av ärendet till den berörda medlemsstatens behöriga myndigheter för att denna stats nationella konkurrenslagstiftning ska tillämpas.
Om kommissionen däremot anser att en sådan avgränsad marknad eller ett sådant hot inte föreligger, ska den fatta ett beslut med den innebörden som den ska rikta till den berörda medlemsstaten och den ska själv behandla ärendet med stöd av denna förordning.
I sådana fall där en medlemsstat underrättar kommissionen enligt punkt 2 b om att en koncentration påverkar konkurrensen på en avgränsad marknad på dess territorium som inte utgör en väsentlig del av den [inre] marknaden, ska kommissionen hänskjuta hela ärendet eller de delar av ärendet som har anknytning till den berörda avgränsade marknaden, om kommissionen anser att en sådan avgränsad marknad påverkas.
…”
Artikel 22 i förordning nr 139/2004, med rubriken ”Hänskjutande till kommissionen” har följande lydelse:
”1.   En eller flera medlemsstater får begära att kommissionen undersöker en koncentration enligt definitionen i artikel 3 som inte har en [europeisk] dimension i den mening som avses i artikel 1, men som påverkar handeln mellan medlemsstater och hotar att påtagligt påverka konkurrensen inom den medlemsstats eller de medlemsstaters territorium som framställer begäran.
En sådan begäran ska framställas inom 15 arbetsdagar från den dag då koncentrationen anmäldes eller, om någon anmälan inte krävs, på annat sätt kom till den berörda medlemsstatens kännedom.
2.   Kommissionen ska utan dröjsmål underrätta medlemsstaternas behöriga myndigheter och de berörda företagen om varje begäran som den har mottagit enligt punkt 1.
Varje annan medlemsstat ska ha rätt att ansluta sig till den ursprungliga begäran inom 15 arbetsdagar från och med att den underrättats av kommissionen om den ursprungliga begäran.
Alla nationella tidsfrister avseende koncentrationen ska tillfälligt avbrytas till dess att det i enlighet med förfarandet i denna artikel fastställts var koncentrationen ska undersökas. Så snart som en medlemsstat underrättat kommissionen och de berörda företagen om att den inte vill ansluta sig till begäran ska dess nationella tidsfrister på nytt börja löpa.
3.   Kommissionen får senast tio arbetsdagar efter utgången av den tidsfrist som anges i punkt 2 besluta att undersöka koncentrationen, om den anser att den påverkar handeln mellan medlemsstater och hotar att påtagligt påverka konkurrensen inom den eller de medlemsstater som framställt begäran. Om kommissionen inte fattar beslut inom denna tidsfrist, ska den anses ha fattat ett beslut om att undersöka koncentrationen i enlighet med begäran.
Kommissionen ska underrätta samtliga medlemsstater och de berörda företagen om sitt beslut. Den får kräva att en anmälan lämnas in enligt artikel 4.
Den eller de medlemsstater som har framställt begäran får inte därefter fortsätta att tillämpa sin nationella konkurrenslagstiftning på koncentrationen.
4.   Artikel 2, artikel 4.2–3, artiklarna 5 och 6 samt artiklarna 8–21 är tillämpliga när kommissionen undersöker en koncentration i enlighet med punkt 3. Artikel 7 är tillämplig i den utsträckning koncentrationen inte är genomförd den dag då kommissionen underrättar de berörda företagen om att en begäran har framställts.
Om en anmälan enligt artikel 4 inte krävs, ska den tidsfrist som anges i artikel 10.1, inom vilken ett förfarande kan inledas, börja löpa den första arbetsdagen efter den dag då kommissionen underrättar de berörda företagen om att den i enlighet med punkt 3 har beslutat att undersöka koncentrationen.
5.   Kommissionen får underrätta en eller flera medlemsstater om att den anser att en sådan koncentration uppfyller kriterierna i punkt 1. I så fall får kommissionen uppmana den eller de medlemsstaterna att framställa en begäran enligt punkt 1.”
Bakgrund till tvisten
De berörda företagen och den aktuella koncentrationen
Sökandebolaget, Illumina, Inc., erbjuder lösningar inom genetisk och genomisk analys genom sekvensering och mikrochips.
Den 20 september 2020 ingick Illumina ett avtal och en sammanslagningsplan som avsåg förvärv av fullständig kontroll över Grail LLC (tidigare Grail, Inc.), som utvecklar blodprover för tidig cancerdiagnostik, i vilket det innehade 14,5 procent av kapitalet (nedan kallad den aktuella koncentrationen).
Den 21 september 2020, publicerade Illumina och Grail (nedan kallade de berörda företagen) ett pressmeddelande genom vilket denna koncentration tillkännagavs.
Avsaknad av anmälan
Då de berörda företagens omsättning inte översteg de relevanta tröskelvärdena, bland annat eftersom Grail inte genererade intäkter i någon av Europeiska unionens medlemsstater eller någon annanstans i världen, hade den aktuella koncentrationen inte någon europeisk dimension, i den mening som avses i artikel 1 i förordning nr 139/2004, och anmäldes således inte till Europeiska kommissionen i enlighet med artikel 4.1 i denna förordning.
Den aktuella koncentrationen anmäldes inte heller i Europeiska unionens medlemsstater eller i stater som är parter i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (
EGT L 1, 1994, s. 3
; svensk specialutgåva, område 2, volym 11, s. 37), eftersom den inte omfattades av tillämpningsområdet för deras nationella lagstiftningar om koncentrationskontroll.
Begäran om hänskjutande till kommissionen
Den 7 december 2020 mottog kommissionen ett klagomål avseende den aktuella koncentrationen. Den 17 december 2020 hölls ett sammanträde genom videokonferens mellan kommissionen och klaganden vid vilket klaganden beskrev det problem som den ansåg föreligga avseende denna koncentration. Efter detta sammanträde hade kommissionen ytterligare kontakter med klaganden samt med de tyska, österrikiska, slovenska och svenska konkurrensmyndigheterna, i syfte att klargöra deras eventuella behörighet att undersöka denna koncentration. Kommissionen var även i kontakt med Competition and Markets Authority (CMA, konkurrens- och marknadsmyndigheten, Förenade kungariket), till vilken ett klagomål också hade getts in. Kommissionen kom fram till den preliminära slutsatsen att den aktuella koncentrationen kunde hänskjutas enligt artikel 22.1 i förordning nr 139/2004, bland annat med beaktande av att Grails betydelse för konkurrensen inte återspeglades i dess omsättning.
Den 19 februari 2021 informerade kommissionen medlemsstaterna om den aktuella koncentrationen, dels genom att meddela den till de nationella konkurrensmyndigheterna inom ramen för arbetsgruppen för koncentrationer inom det europeiska konkurrensnätverket, dels genom att skicka en skrivelse till dem i enlighet med artikel 22.5 i förordning nr 139/2004 (nedan kallad uppmaningsskrivelsen). Kommissionen angav i denna skrivelse skälen till varför den, vid en första anblick, ansåg att koncentrationen föreföll uppfylla villkoren i artikel 22.1 i denna förordning och den uppmanade medlemsstaterna att lämna in en begäran om hänskjutande med stöd av denna bestämmelse. Därefter hade kommission kontakter med vissa nationella konkurrensmyndigheter för att diskutera denna skrivelse.
Genom e-postmeddelande av den 26 februari 2021 kontaktade kommissionen sökandebolaget för att föreslå ett telefonsamtal avseende den aktuella koncentrationen. Inom ramen för detta samtal, som ägde rum den 4 mars 2021, informerade den vart och ett av de berörda bolagens rättsliga ombud om uppmaningsskrivelsen och om möjligheten att begära hänskjutande med stöd av artikel 22.1 i förordning nr 139/2004.
Den 9 mars 2021 begärde den franska konkurrensmyndigheten, enligt artikel 22.1 i förordning nr 139/2004, att kommissionen skulle undersöka den aktuella koncentrationen (nedan kallad begäran om hänskjutande).
Den 10 mars 2021 underrättade kommissionen, i enlighet med artikel 22.2 i förordning nr 139/2004, de övriga medlemsstaternas konkurrensmyndigheter och Eftas övervakningsmyndighet om begäran om hänskjutande. Den 11 mars 2021 underrättade kommissionen även de berörda företagen om begäran om hänskjutande och erinrade om att den aktuella koncentrationen endast kunde genomföras om och i den mån den i artikel 7 i förordning nr 139/2004, jämförd med artikel 22.4 första stycket andra meningen i denna förordning, föreskrivna skyldigheten att skjuta upp genomförandet var tillämplig (nedan kallad underrättelsen).
Genom skrivelser av den 24, 26 och 31 mars 2021, ansökte de belgiska, grekiska, nederländska och norska konkurrensmyndigheterna, i enlighet med artikel 22.2 i förordning nr 139/2004, om att få ansluta sig till begäran om hänskjutande (nedan kallade ansökningarna om anslutning).
Den 16 och 29 mars 2021 inkom de berörda företagen med yttranden till kommissionen i vilka de invände mot begäran om hänskjutande. Den 2, 7 och 12 april 2021, svarade sökandebolaget på de begäranden om upplysningar som kommissionen hade riktat till bolaget den 26 mars och den 8 april 2021.
Den 31 mars 2021 publicerade kommissionen vägledning om tillämpning av den mekanism för hänskjutande av ärenden som anges i artikel 22 i [förordning nr 139/2004] för vissa kategorier av ärenden (
EUT C 113, 2021, s. 1
) (nedan kallad vägledningen om artikel 22).
Genom beslut av den 19 april 2021 biföll kommissionen begäran om hänskjutande (nedan kallat det angripna beslutet). Genom flera beslut samma dag avseende Belgien, Grekland, Island, Nederländerna respektive Norge, biföll den även ansökningarna om anslutning (nedan, tillsammans med det angripna beslutet, kallade de angripna besluten).
De angripna besluten
Iakttagande av fristen på 15 arbetsdagar
Kommissionen ansåg att begäran om hänskjutande av den 9 mars 2021 hade framställts inom den frist på 15 arbetsdagar som föreskrivs i artikel 22.1 andra stycket i förordning nr 139/2004, eftersom den aktuella koncentrationen, genom uppmaningsskrivelsen, hade kommit till Republiken Frankrikes kännedom den 19 februari 2021 (punkterna 20 och 29 i det angripna beslutet). Enligt kommissionen är det denna skrivelse, vilken grundar sig på en fördjupad efterforskning, en specifik analys och uppgifter som klaganden tillhandahållit, som gjorde det möjligt för Republiken Frankrike att göra en preliminär bedömning av de villkor som föreskrivs i artikel 22.1 i förordning nr 139/2004 (punkterna 26 och 28 i det angripna beslutet).
Kommissionen ansåg vidare att ansökningarna om anslutning hade gjorts inom den frist som föreskrivs i artikel 22.2 andra stycket i förordning nr 139/2004, då Konungariket Belgien, Republiken Grekland, Republiken Island, Konungariket Nederländerna och Konungariket Norge hade gett in dessa ansökningar den 24, 26 och 31 mars 2021, det vill säga inom 15 arbetsdagar från det datum då de, genom kommissionens skrivelse av den 10 mars 2021, hade underrättats om begäran om hänskjutande (punkterna 21 och 22 i besluten avseende Belgien, Island, Nederländerna och Norge samt punkterna 16 och 17 i beslutet avseende Grekland).
Påverkan på handeln mellan medlemsstaterna och hotet om en påtaglig konkurrenspåverkan
Kommissionen angav att den aktuella koncentrationen dels kunde komma att påverka handeln mellan medlemsstaterna (punkterna 39–45 i det angripna beslutet, punkterna 33–39 i besluten avseende Belgien, Island, Nederländerna och Norge samt punkterna 28–34 i beslutet avseende Grekland), dels hotade att påtagligt påverka konkurrensen inom de franska, grekiska, isländska, belgiska och nederländska territorierna, såsom medlemmar i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) (punkterna 51 och 80 i det angripna beslutet, punkterna 49 och 78 i beslutet avseende Belgien, punkterna 41 och 70 i beslutet avseende Grekland, punkterna 46 och 75 i besluten avseende Island och Norge samt punkterna 50 och 79 i beslutet avseende Nederländerna).
Hänskjutandets lämplighet
Kommissionen angav att den aktuella koncentrationen uppfyllde kriterierna för ett hänskjutande enligt artikel 22 i förordning nr 139/2004 (punkt 109 i det angripna beslutet, punkt 107 i beslutet avseende Belgien, punkt 99 i beslutet avseende Grekland, punkt 104 i besluten avseende Island och Norge samt punkterna 108 i beslutet avseende Nederländerna).
Inledningsvis ansåg kommissionen att de villkor som angetts i punkt 45 i dess tillkännagivande om hänskjutande av koncentrationsärenden (
EUT C 56, 2005, s. 2
) (nedan kallat tillkännagivandet om hänskjutande) var uppfyllda (punkt 85 i det angripna beslutet, punkt 83 i beslutet avseende Belgien, punkt 75 i beslutet avseende Grekland, punkt 80 i besluten avseende Island och Norge samt punkt 84 i beslutet avseende Nederländerna). Vidare uppfattades cancersekvenseringstesterna genom NGS som en betydande förbättring i bekämpningen av cancer, vilken utgör en av kommissionens prioriteringar inom området hälsa. En konsekvent behandling av de undersökningsansträngningar som har gjorts i detta hänseende på unionsnivå är således önskvärd (punkt 84 i det angripna beslutet, punkt 82 i beslutet avseende Belgien, punkt 74 i beslutet avseende Grekland, punkt 79 i besluten avseende Island och Norge samt punkt 83 i beslutet avseende Nederländerna).
Vidare erinrade kommissionen om vägledningen om artikel 22 och klargjorde på vilket sätt de kriterier som angetts i tillkännagivandet om hänskjutande skulle tillämpas i de situationer där de nationella myndigheterna inte hade behörighet att undersöka en koncentration. Enligt kommissionen omfattas den aktuella koncentrationen av tillämpningsområdet för denna vägledning, eftersom den innebär ett förvärv av ett företag vars betydelse för konkurrensen inte återspeglas i dess omsättning (punkterna 86 och 87 i det angripna beslutet, punkterna 84 och 85 i beslutet avseende Belgien, punkterna 76 och 77 i beslutet avseende Grekland, punkterna 81 och 82 i besluten avseende Island och Norge samt punkterna 85 och 86 i beslutet avseende Nederländerna).
Dessutom angav kommissionen att den aktuella koncentrationen varken hade genomförts eller anmälts i andra medlemsstater (punkt 88 i det angripna beslutet, punkt 86 i beslutet avseende Belgien, punkt 78 i beslutet avseende Grekland, punkt 83 i besluten avseende Island och Norge samt punkt 87 i beslutet avseende Nederländerna).
Slutligen undersökte kommissionen de berörda företagens argument avseende iakttagandet av de allmänna unionsrättsliga principerna och rätten till försvar (punkt 89 i det angripna beslutet, punkt 87 i beslutet avseende Belgien, punkt 79 i beslutet avseende Grekland, punkt 84 i besluten avseende Island och Norge samt punkt 88 i beslutet avseende Nederländerna).
För det första ansåg kommissionen, beträffande sin behörighet, att artikel 22 i förordning nr 139/2004 tillät medlemsstaterna att begära att få hänskjuta ett konkurrensärende till kommissionen ”i vilket de saknade behörighet”, under förutsättning att de rättsliga villkor som angavs i denna bestämmelse var uppfyllda. Liksom anges i vägledningen om artikel 22, följer denna slutsats av en bokstavstolkning av denna bestämmelse och bekräftas av dess lagstiftningshistorik, av dess syfte och av den allmänna systematiken i och en kontextuell tolkning av förordning nr 139/2004 samt kommissionens praxis.
I synnerhet kräver inte artikel 22 i förordning nr 139/2004, vilken anger en uttömmande förteckning över de rättsliga villkor som begäran om hänskjutande ska uppfylla, att ”en medlemsstat som ger in en sådan begäran ska ha behörighet att undersöka den berörda koncentrationen”, utan erkänner såväl uttryckligen som underförstått att en sådan begäran kan komma från en medlemsstat i vilken en anmälan av den berörda koncentrationen inte föreskrivs. Kommissionen erinrade om att syftet, sedan antagandet av rådets förordning (EEG) nr 4064/89 av den 21 december 1989 om kontroll av företagskoncentrationer (
EGT L 395, 1989, s. 1
), var att tillåta den att kontrollera de koncentrationer som skulle kunna medföra en konkurrensskada på den inre marknaden som inte kunde undersökas av medlemsstaternas myndigheter. En restriktiv tolkning av artikel 22 i förordning nr 139/2004 skulle medföra hinder för en kontroll av sådana koncentrationer och deras gränsöverskridande verkningar. En medlemsstat som saknar bestämmelser om koncentrationskontroll kunde redan begära ett hänskjutande till kommissionen enligt förordning nr 4064/89, såsom bekräftades i domen av den 15 december 1999, Kesko/kommissionen (
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
). Kommissionen erinrade om att den har godtagit att medlemsstater utan bestämmelser om koncentrationskontroll ansluter sig till en annan medlemsstats begäran om hänskjutande. Enligt kommissionen skulle unionslagstiftaren, om den hade velat begränsa tillämpningsområdet för artikel 22 i förordning nr 139/2004 genom att utesluta sådana medlemsstater, kunnat ha använt samma behörighetskriterium som det som föreskrivs i artikel 4.5 i denna förordning (punkt 90 i det angripna beslutet, punkt 88 i beslutet avseende Belgien, punkt 80 i beslutet avseende Grekland, punkt 85 i besluten avseende Island och Norge samt punkt 89 i beslutet avseende Nederländerna).
För det andra erinrade kommissionen, vad gällde subsidiaritetsprincipen, såsom den anges i skäl 8 i förordning nr 139/2004, om att unionslagstiftaren hade beslutat att ett koncentrationsärende kunde hänskjutas till den enligt bestämmelserna i artikel 22 i denna förordning. Subsidiaritetsprincipen är endast tillämplig på områden som inte omfattas av unionens exklusiva behörighet, när det gäller frågan om huruvida den planerade åtgärden inte kan genomföras tillräckligt av medlemsstaterna. I avsaknad av behörighet hade undersökningen av den aktuella koncentrationen emellertid inte kunnat genomföras av dessa (punkt 92 i det angripna beslutet, punkt 90 i beslutet avseende Belgien, punkt 82 i beslutet avseende Grekland, punkt 87 i beslutet avseende Island och Norge samt punkt 91 i beslutet avseende Nederländerna).
För det tredje påpekade kommissionen, avseende de berörda företagens skydd för berättigade förväntningar, att medlemsstaternas rätt att, enligt artikel 22 i förordning nr 139/2004, hänskjuta koncentrationsärenden som inte behövde anmälas i dessa medlemsstater alltid har existerat. Kommissionens tidigare praxis som hade till syfte att avskräcka sådana icke-behöriga medlemsstater från att framställa en begäran om hänskjutande betyder inte att den har uteslutit en tillämpning av denna bestämmelse i alla framtida ärenden. Tvärtom bekräftade kommissionen uttryckligen denna rätt i sin vitbok av den 9 juli 2014, Effektivare kontroll av företagskoncentrationer i [unionen] (COM/2014/0449 final) (nedan kallad 2014 års vitbok). Kommissionen ansåg att den inte hade lämnat någon tydlig, ovillkorlig och samstämmig garanti som uteslöt begäranden om hänskjutande i framtiden. Kommissionens vice ordförande gav inte heller, i sitt uttalande den 11 september 2020, några sådana garantier, utan angav att det var lämpligt att ändra denna tidigare praxis och att detta inte skulle ske från en dag till en annan (punkt 94 i det angripna beslutet, punkt 92 i beslutet avseende Belgien, punkt 84 i beslutet avseende Grekland, punkt 89 i besluten avseende Island och Norge samt punkt 93 i beslutet avseende Nederländerna).
För det fjärde ansåg kommissionen, beträffande rättssäkerheten, att den tid som förflutit sedan den aktuella koncentrationen meddelades och de eventuella negativa effekterna för de berörda företagen uppvägdes av denna koncentrations potentiellt stora negativa effekterna på konkurrensen, vilka behövde undersökas (punkt 100 i det angripna beslutet, punkt 98 i beslutet avseende Belgien, punkt 90 i beslutet avseende Grekland, punkt 95 i besluten avseende Island och Norge samt punkt 99 i beslutet avseende Nederländerna).
Vid en första anblick är nämligen den aktuella koncentrationens potentiella inverkan på konkurrensen inom den inre marknaden och på de europeiska konsumenterna påtaglig. Kommissionen påpekade att den fick kännedom om denna koncentration i december 2020, genom klagomålet. Den undersökte omedelbart omständigheterna i det aktuella fallet och sände, efter att ha upplysts om att denna koncentration inte översteg de relevanta tröskelvärdena i någon av medlemsstaterna, en uppmaningsskrivelse till dessa. Vidare var, eftersom den aktuella koncentrationen inte kunde genomföras på grund av ett pågående förfarande vid de amerikanska domstolarna, inverkan av den tid som förflutit på de berörda företagen begränsad (punkterna 97–99 i det angripna beslutet, punkterna 95–97 i beslutet avseende Belgien, punkterna 87–89 i beslutet avseende Grekland, punkterna 92–94 i beslutet avseende Island och Norge samt punkterna 96–98 i beslutet avseende Nederländerna).
För det femte ansåg kommissionen, beträffande proportionalitetsprincipen, att den strikta tolkning som de berörda företagen föreslog stred mot lydelsen i artikel 22 i förordning nr 139/2004 samt mot denna bestämmelses syfte och allmänna systematik. Kommissionens bedömning var förenlig med denna princip, eftersom den bland annat beaktade frågan om den berörda koncentrationen redan hade genomförts, om den hade anmälts i en eller flera medlemsstater som inte hade begärt hänskjutande av den och om den hade ett syfte som avsåg en ”påtaglig konkurrenskraft” som inte återspeglades bolagets omsättning. Kommissionen preciserade, i huvudsak, att bland det flertal koncentrationer som inte hade någon europeisk dimension i den mening som avses i artikel 1 i förordning nr 139/2004, var det, för det första, endast ett litet antal som uppfyllde de villkor som föreskrivs i artikel 22 i denna förordning och som, för det andra, kunde anses lämpa sig för ett hänskjutande enligt vägledningen om artikel 22. Sådana ärenden kunde således betraktas som exceptionella (punkterna 102 och 103 i det angripna beslutet, punkterna 100 och 101 i beslutet avseende Belgien, punkterna 92 och 93 i beslutet avseende Grekland, punkterna 97 och 98 i besluten avseende Island och Norge samt punkterna 101 och 102 i beslutet avseende Nederländerna).
För det sjätte avfärdade kommissionen de berörda företagens argument att deras rätt att yttra sig och skälighetsprincipen samt principen om god förvaltnings hade åsidosatts. Kommissionen underströk att den hade informerat sökandebolaget den 26 februari 2021 om att uppmaningsskrivelsen hade sänts, det vill säga före mottagandet av begäran om hänskjutande. Kommissionen ansåg att dess resonemang således var förenligt med punkt 27 i vägledningen om artikel 22, enligt vilken den, om en begäran om hänskjutande övervägs kommer att informera parterna i transaktionen så snart som möjligt. Syftet med denna punkt är för övrigt att signalera en eventuell skyldighet att skjuta upp transaktionen. Vidare angav kommissionen att den i tid underrättat de berörda företagen om begäran om hänskjutande, vilken hade vidaresänts till dem skyndsamt efter det att kommissionen mottagit den (punkterna 104–108 i det angripna beslutet, punkterna 102–106 i beslutet avseende Belgien, punkterna 94–98 i beslutet avseende Grekland, punkterna 99–103 i besluten avseende Island och Norge samt punkterna 103–107 i beslutet avseende Nederländerna).
Förfarandet och parternas yrkanden
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 28 april 2021 väckte sökandebolaget förevarande talan.
Genom särskild handling som inkom till tribunalens kansli samma dag begärde sökandebolaget att målet skulle handläggas skyndsamt, i enlighet med artiklarna 151 och 152 i tribunalens rättegångsregler. Genom beslut av den 3 juni 2021 biföll tribunalen denna begäran.
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 7 juni 2021 ansökte Grail, Inc. om att få intervenera i målet till stöd för sökandebolagets yrkanden. Genom beslut av den 2 juli 2021 biföll ordföranden på tribunalens tredje avdelning i utökad sammansättning denna interventionsansökan. Genom en åtgärd för processledning samma dag tilläts Grail, Inc. med tillämpning av artikel 154.3 i rättegångsreglerna, jämförd med artikel 145.1 och artikel 89.3 b i dessa regler att lämna in en interventionsinlaga.
På förslag av tredje avdelningen, beslutade tribunalen med tillämpning av artikel 28 i rättegångsreglerna att hänskjuta målet till en avdelning i utökad sammansättning.
Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 22 juni, den 6 juli, den 21 juli respektive den 29 juli 2021, begärde Konungariket Nederländerna, Republiken Frankrike, Republiken Grekland och Eftas övervakningsmyndighet att få intervenera i förevarande mål till stöd för kommissionens yrkanden. Genom beslut av den 12 och 22 juli samt av den 6 augusti 2021 och genom beslut av den 25 augusti 2021 biföll ordföranden på tredje avdelningen i utökad sammansättning dessa interventionsansökningar. Genom åtgärder för processledning den 16 juli, den 23 juli, den 13 augusti respektive den 25 augusti 2021 tilläts Konungariket Nederländerna, Republiken Frankrike, republiken Grekland och Eftas övervakningsmyndighet, med tillämpning av artikel 154.3 i rättegångsreglerna, jämförd med artikel 145.1 och artikel 89.3 b i dessa regler att inge en interventionsinlaga.
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 13 augusti 2021 begärde Computer & Communications Industry Association att få intervenera i förevarande förfarande till stöd för sökandebolagets yrkanden. Genom beslut av den 6 oktober 2021 avslog ordföranden på tribunalens tredje avdelning denna interventionsansökan.
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 18 augusti 2021 upplyste sökandebolaget tribunalen om att det, samma dag, hade förvärvat samtliga andelar i Grail, Inc., och samtidigt ingått en överenskommelse om avskiljning av tillgångarna.
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 5 oktober 2021 begärde sökandebolaget att tribunalen skulle vidta åtgärder för processledning. Kommissionen inkom med sitt yttrande om denna begäran den 19 oktober 2021. Den 29 oktober 2021 inkom sökandebolaget med ett yttrande om kommissionens yttrande.
Intervenienterna inkom var och en med sin inlaga inom den föreskrivna fristen.
Den 7 oktober 2021 begärde kommissionen att Grail skulle strykas som intervenient i målet. Sökandebolaget, Republiken Grekland och Grail inkom med sina yttranden om denna begäran den 3 och 4 november 2021.
Då två av avdelningens medlemmar hade lämnat sina tjänster och en ny ordförande för avdelningen hade valts, utsåg ordföranden för tredje avdelningen, genom beslut av den 19 oktober 2021 och med tillämpning av artikel 17.2 i rättegångsreglerna, jämförd med artikel 27.5 i dessa regler, två andra domare för att komplettera den dömande sammansättningen.
Den 11 november 2021 beslutade tribunalen (tredje avdelningen i utökad sammansättning) att inleda den muntliga delen av förfarandet.
Samma dag ställde tribunalen, inom ramen för en processledande åtgärd enligt artikel 89.3 a och b i rättegångsreglerna, skriftliga frågor till kommissionen angående vissa aspekter av målet. Kommissionen besvarade dessa frågor inom den föreskrivna fristen.
Genom handling som inkom till tribunalens kansli den 6 december 2021 ingav sökandebolaget en begäran om processledande åtgärder. Kommissionen, Eftas övervakningsmyndighet, Grail, Republiken Frankrike och Konungariket Nederländerna ingav sina yttranden avseende denna begäran den 9 och 10 december 2021.
Parterna utvecklade sin talan och besvarade tribunalens muntliga frågor vid förhandlingen den 16 december 2021.
Sökandebolaget, med stöd av Grail, har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara de angripna besluten och underrättelsen, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen, med stöd av Eftas övervakningsmyndighet, Republiken Grekland, Republiken Frankrike och Republiken Nederländerna, har yrkat att tribunalen ska
–
avvisa talan,
–
i andra hand, ogilla talan eftersom det är uppenbart att vissa delar inte kan tas upp till sakprövning och talan i övriga delar är ogrundad, och
–
förplikta sökandebolaget att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Begäran om återkallande av Grails ställning som intervenient
Kommissionen, med stöd av Republiken Grekland, har i huvudsak gjort gällande att Grail, Inc., efter sökandebolagets skrivelse av den 18 augusti 2021 i vilken det informerade tribunalen om att det, samma dag, hade förvärvat samtliga andelar i bolaget (se punkt 42 ovan), hade blivit Grail LLC, det vill säga ett nytt bolag som helt kontrollerades av sökandebolaget, och att Grail därför inte längre hade den ställning som intervenient som det hade tillerkänts genom beslutet av den 2 juli 2021 (se punkt 38 ovan). Således har interventionen, såväl i ekonomiskt som juridiskt hänseende, förlorat sitt syfte och Grail LLC:s intressen överensstämmer sedermera med sökandebolagets intressen, vilka i förevarande mål helt försvaras av sökandebolaget. Eftersom Grail LLC inte skickade någon ny begäran om att intervenera inom den tidsfrist som föreskrivs i artikel 143.1 i rättegångsreglerna, har kommissionen dragit slutsatsen att Grails ställning som intervenient ska återkallas formellt.
Sökandebolaget och Grail har bestritt kommissionens argument, eftersom Grail LLC är rättslig efterträdare till Grail, Inc., vars intresse av en lösning på förevarande tvist består. Enligt kommissionens egna uppgifter är Grail LLC en avskild, oberoende och autonom enhet i förhållande till sökandebolaget, vilken bedriver en särskild verksamhet med en särskild strategi under en oberoende ledning.
För det första räcker det att påpeka att Grail LLC är en juridisk person, enligt Förenta staternas bolagsrätt, som är Grail, Inc:s rättsliga efterträdare. Enligt fast rättspraxis (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 mars 2012, Marine Harvest Norway och Alsaker Fjordbruk/rådet,
T‑113/06
, ej publicerad,
EU:T:2012:135
, punkterna
–
), efterträdde Grail LLC, den 18 augusti 2021, således Grail, Inc. i egenskap av dess universella rättighetsinnehavare.
Tribunalen har, i detta hänseende, redan slagit fast att en talan om ogiltigförklaring som väckts av en juridisk person får fullföljas av dess universella rättighetsinnehavare, bland annat för det fall denna juridiska person upphör att existera och dess samtliga rättigheter och skyldigheter övergår till en ny innehavare, varvid denna universella rättighetsinnehavare med nödvändighet och enligt lag träder i stället för sin föregångare (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 mars 2012, Marine Harvest Norway och Alsaker Fjordbruk/rådet,
T‑113/06
, ej publicerad,
EU:T:2012:135
, punkt
och där angiven rättspraxis).
För det andra utgör Grail LLC, även om det visserligen är helt kontrollerat av sökandebolaget, icke desto mindre en avskild rättslig enhet med kapacitet att föra talan i domstol och som kan motivera att de har ett intresse av utgången av tvisten i enlighet med artikel 40 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol, jämförd med artikel 53 första stycket i denna stadga. Detta gäller i än högre grad då sökandebolaget ingick en överenskommelse när tillgångarna avskildes (se punkt 42 ovan) och då kommissionen, genom sitt beslut C(2021) 7675 final, av den 29 oktober 2021 (ärende COMP/M.10493 – Illumina/Grail), vidtog intermistiska åtgärder enligt artikel 8.5 a i förordning nr 139/2004 och angav att Grail LLC skulle fortsätta att behandlas som en avskild, oberoende och autonom enhet i förhållande till sökandebolaget, vilken bedriver en särskild verksamhet med en särskild strategi under en oberoende ledning.
Av detta följer att Grail LLC, inom ramen för förevarande mål, i egenskap av universell rättighetsinnehavare har ersatt Grail, Inc. som intervenient på vilken beslutet av ordföranden på tribunalens tredje avdelning i utökad sammansättning av den 2 juli 2021 (se punkt 38 ovan) är tillämpligt. Det ska, i detta hänseende, påpekas att Grail LLC, i egenskap av den andra parten i den aktuella koncentrationen, bevarar sitt intresse av utgången av tvisten på samma sätt som det intresse som visats av dess rättsliga föregångare Grail, Inc. (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 21 mars 2012, Marine Harvest Norway och Alsaker Fjordbruk/rådet,
T‑113/06
, ej publicerad,
EU:T:2012:135
, punkt
).
Följaktligen ska kommissionens begäran om att Grails ställning som intervenient ska återkallas avslås.
Upptagande till sakprövning
Kommissionen har inte gjort någon formell invändning om rättegångshinder enligt artikel 130.1 i rättegångsreglerna, men den har, med stöd av Republiken Grekland och Republiken Frankrike, gjort gällande att talan ska avvisas. Kommissionen har, för det första, anfört att begäran om hänskjutande inte utgör en rättsakt av kommissionen, för det andra, att underrättelsen har ersatts av det angripna beslutet och, för det tredje, att de angripna besluten utgör förberedande rättsakter vars rättsstridighet kan göras gällande inom ramen för en talan mot den slutgiltiga beslutet avseende den aktuella koncentrationen.
Sökandebolaget, med stöd av Grail, anser att förevarande talan kan tas upp till sakprövning.
Inledningsvis, vad gäller begäran om hänskjutande, framgår det av den förkortade versionen av ansökan, bland annat av utelämnandet av det yrkande som avser denna begäran i dess punkt 214, att den inte utgör föremål för talan. Således är kommissionens argument avseende denna begäran irrelevanta och ska avfärdas.
Vidare, beträffande de angripna besluten, erinrar tribunalen om att domstolen i fast praxis har slagit fast att alla bestämmelser – oavsett form – som antas av unionsinstitutionerna och som är avsedda att ha bindande rättsverkningar anses utgöra sådana rättsakter mot vilka talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF (dom av den 13 februari 2014, Ungern/kommissionen,
C‑31/13 P
,
EU:C:2014:70
, punkt
, dom av den 25 oktober 2017, Rumänien/kommissionen,
C‑599/15 P
,
EU:C:2017:801
, punkt
, och dom av den 22 april 2021, thyssenkrupp Electrical Steel och thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/kommissionen,
C‑572/18 P
,
EU:C:2021:317
, punkt
).
För att avgöra huruvida den angripna rättsakten har bindande rättsverkningar, är det nödvändigt att se till rättsaktens innebörd och att bedöma dessa verkningar mot bakgrund av objektiva kriterier, såsom rättsaktens innehåll, i förekommande fall med beaktande av det sammanhang i vilket den antogs och den antagande institutionens befogenheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 februari 2014, Ungern/kommissionen,
C‑31/13 P
,
EU:C:2014:70
, punkt
, dom av den 25 oktober 2017, Rumänien/kommissionen,
C‑599/15 P
,
EU:C:2017:801
, punkt
, och dom av den 22 april 2021, thyssenkrupp Electrical Steel och thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/kommissionen,
C‑572/18 P
,
EU:C:2021:317
, punkt
).
När en fysisk eller juridisk person väcker talan om ogiltigförklaring av en akt, kan en sådan talan emellertid väckas endast om de bindande rättsverkningar som den angripna akten har kan påverka sökandens intressen, genom att klart förändra dess rättsliga ställning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen,
C‑463/10 P och C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, punkt
, och dom av den 25 februari 2021, VodafoneZiggo Group/kommissionen,
C‑689/19 P
,
EU:C:2021:142
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Åtgärder genom vilka en institutions ställningstagande slutgiltigt slås fast efter ett administrativt förfarande och som är avsedda att ha bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen utgör således i princip sådana rättsakter mot vilka talan kan väckas, med undantag för preliminära åtgärder vilkas syfte är att förbereda det slutliga beslutet, vilka inte har sådana rättsverkningar. Preliminära åtgärder vilkas syfte är att förbereda det slutliga beslutet utgör följaktligen i princip inte rättsakter som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring (se dom av den 6 maj 2001, ABLV Bank m.fl./ECB,
C‑551/19 P och C‑552/19 P
,
EU:C:2021:369
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande mål har de angripna besluten antagits i enlighet med artikel 22.3 första stycket i förordning nr 139/2004. Av denna bestämmelse följer att kommissionens prövning av en koncentration enligt denna artikel ska ske i form av ett beslut. Enligt artikel 288 fjärde stycket FEUF ska ett ”beslut till alla delar vara bindande för dem som det är riktat till”. Unionslagstiftaren har således avsett att ge dessa beslut en tvingande karaktär (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen,
C‑463/10 P och C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, punkt
).
Det ska även påpekas att de angripna besluten innebär att den aktuella koncentrationen omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 139/2004, trots att den inte har en europeisk dimension i den mening som avses i dess artikel 1, varför denna förordning inte automatiskt är tillämplig. I synnerhet medför de angripna besluten att denna koncentration, i enlighet med artikel 22.4 första stycket i denna förordning, omfattas av artiklarna 2, 4.2, 4.3, 5, 6 och 8–21 i denna förordning, vilka fastställer kriterierna för bedömningen av denna koncentration, kommissionens befogenhet att fatta beslut samt förfarande och eventuella påföljder. Vidare är skyldigheten att skjuta upp genomförandet av koncentrationen, som föreskrivs i artikel 7 i förordning nr 139/2004, enligt artikel 22.4 första stycket andra meningen i denna förordning, tillämplig på den aktuella koncentrationen och hindrar att den genomförs så länge den inte har förklarats vara förenligt med den inre marknaden.
Däremot skulle, såsom sökandebolaget har gjort gällande, den aktuella koncentrationen utan de angripna besluten inte vara föremål för en undersökning av kommissionen inom ramen för förordning nr 139/2004 och skulle inte omfattas av de potentiella kraven och påföljderna enligt denna förordning, utan skulle kunna genomföras omedelbart inom unionen.
Eftersom varje beslut som medför att ett annat rättsligt system blir tillämpligt på undersökningen av en koncentration inte endast kan påverka den rättsliga ställningen för parterna i den berörda transaktionen, medför de angripna besluten bindande rättsverkningar för sökandebolaget som kan påverka dess intressen genom att påtagligt förändra dess rättsliga ställning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 september 2003, Cableuropa m.fl./kommissionen,
T‑346/02 och T‑347/02
,
EU:T:2003:256
, punkterna
och
).
Genom att avsluta det hänskjutandeförfarande som har inletts genom begäran om hänskjutande enligt artikel 22.1 i förordning nr 139/2004 och som, i enlighet med dess artikel 22.2, har möjliggjort framställandet av ansökningarna om anslutning, fastställer de angripna besluten dessutom slutgiltigt kommissionens ställning avseende hänskjutandet av de aktuella koncentrationerna. Kommissionen har nämligen, genom dessa beslut, med beaktande av de berörda företagens yttranden, bifallit dessa ansökningar och därmed beslutat att undersöka den aktuella koncentrationen. I enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 22 i förordning nr 139/2004 har det således fastställts var koncentrationen ska undersökas, vilket medför att behörigheten avseende denna undersökning överförs till kommissionen (se punkterna 68–70 ovan). Den slutgiltiga och oåterkalleliga karaktären av dessa beslut bekräftas dels av fristen på tio arbetsdagar, vilken föreskrivs i artikel 22.3 första stycket, inom vilken kommissionen hade en skyldighet att fatta ett beslut om hänskjutandet, dels av den omständigheten att kommissionen, utan detta ställningstagande, skulle ansetts ha antagit ett sådant beslut om undersökning.
De angripna besluten utgör således avslutningen på hänskjutandeförfarandet enligt artikel 22 i förordning nr 139/2004, vilket utgör ett särskilt förfarande som skiljer sig från det förfarande som gör det möjligt för kommissionen att avgöra huruvida en koncentration ska tillåtas eller förbjudas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen,
60/81
,
EU:C:1981:264
, punkt
, och av den 22 april 2021, thyssenkrupp Electrical Steel och thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/kommissionen,
C‑572/18 P
,
EU:C:2021:317
, punkt
).
De angripna besluten kan, i motsats till vad kommissionen och Republiken Grekland har gjort gällande, inte jämföras med ett beslut att inleda det formella undersökningsförfarandet, enligt artikel 6.1 c i förordning nr 139/2004. Eftersom förfarandet för koncentrationskontroll består av två faser, utgör ett beslut grundat på denna artikel inte något avslutande av kontrollförfarandet och avgör inte heller det slutliga beslutet enligt artikel 8 i denna förordning. Ett beslut enligt artikel 6.1 c i denna förordning utgör således en förberedelseåtgärd vars enda syfte är att inleda en undersökning avsedd att fastställa de faktiska omständigheter som behövs för att kommissionen genom ett slutligt beslut ska kunna uttala sig avseende koncentrationens förenlighet med den inre marknaden (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 31 januari 2006, Schneider Electric/kommissionen,
T‑48/03
,
EU:T:2006:34
, punkt
, och beslut av den 27 november 2017, HeidelbergCement/kommissionen,
T‑902/16
, ej publicerat,
EU:T:2017:846
, punkterna
,
och
samt där angiven rättspraxis). Däremot ingår inte de angripna besluten i undersökningen av huruvida den aktuella koncentrationen är förenlig med den inre marknaden, utan har till syfte att slutligt avgöra hänskjutandet av denna koncentration genom att avsluta det särskilda förfarande som föreskrivs i artikel 22 i denna förordning (se punkterna 71 och 72 ovan). Kommissionen har, genom dessa beslut, angett skälen till varför den anser att de villkor som föreskrivs i denna artikel var uppfyllda och bifallit begäranden om hänskjutande och ansökningarna om anslutning, vilket medför att denna koncentration omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 139/2004 (se punkt 68 ovan). Dessa beslut utgör således inte några preliminära åtgärder som förbereder beslutet i sak, men fastställer kommissionens slutgiltiga ställning avseende begäran om hänskjutande.
Vidare tvingar inte denna talan unionsdomstolarna att pröva kommissionens preliminära åtgärder eller frågor som denna institution ännu inte har haft tillfälle att uttala sig om, och kan därmed inte föregripa prövningen av ärendet i sak och leda till en sammanblandning av de olika stegen i det administrativa förfarandet och domstolsförfarandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen,
60/81
,
EU:C:1981:264
, punkt
, dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen,
C‑463/10 P och C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, punkt
, samt dom av den 15 mars 2017, Stichting Woonpunt m.fl./kommissionen,
C‑415/15 P
,
EU:C:2017:216
, punkt
). I synnerhet har tribunalen, vid prövningen av denna talan, inte att ta ställning i frågan huruvida den aktuella koncentrationen är förenlig med den inre marknaden, vilken kommer att vara föremål för det prövningsförfarande som föreskrivs i artikel 6 i förordning nr 139/2004, utan endast beträffande rättsenligheten i att bifalla begäran om hänskjutande och att framställa en sådan begäran till kommissionen enligt artikel 22 i förordning nr 139/2004 samt det skifte av tillämpligt rättsligt system som denna begäran innebär (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen,
C‑463/10 P och C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, punkt
).
Under alla omständigheter ska det, även om de angripna besluten skulle betraktas som förberedande åtgärder för det beslut som avslutar det prövningsförfarandet som inletts enligt artikel 6 i förordning nr 139/2004, erinras om att en talan om ogiltigförklaring kan väckas mot en mellankommande rättsakt som har självständiga rättsverkningar om det kan fastställas att den rättsstridighet som denna rättsakt är behäftad med inte kan avhjälpas genom en talan mot det slutliga beslut i vars beredande den ingår (dom av den 3 juni 2021, Ungern/Europaparlamentet,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
, punkt
). I motsats till vad kommissionen har gjort gällande och eftersom de angripna besluten medför en tillämpning av förordning nr 139/2004 på den aktuella koncentrationen och, i synnerhet, artikel 7 i förordning nr 139/2004, jämförd med dess artikel 22.4 första stycket andra meningen, medför en uppskjutande verkan (se punkt 68 ovan), gör en talan om ogiltigförklaring av ett beslut som avslutar ett prövningsförfarande som har inletts enligt artikel 6 i förordning nr 139/2004 emellertid inte det möjligt att avhjälpa konsekvenserna av förseningen med genomförandet av den aktuella koncentrationen på grund av iakttagandet av denna skyldighet att skjuta upp det. De angripna besluten ska således kunna bli föremål för en talan om ogiltigförklaring.
Följaktligen utgör de angripna besluten rättsakter mot vilka talan kan väckas i den mening som avses i artikel 263 FEUF.
Denna slutsats påverkas inte av det argument som kommissionen hämtat från domen av den 15 december 1999, Kesko/kommissionen (
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
). För det första uttalade sig tribunalen i den domen inte i frågan om huruvida ett beslut att bifalla en medlemsstats begäran om uppskjutande utgjorde en rättsakt mot vilken talan kunde väckas. För det andra var det inte heller nödvändigt att beakta de bindande rättsverkningarna av ett sådant beslut eftersom den domen, liksom kommissionen själv har erkänt, avsåg en talan mot ett beslut i sakfrågan, det vill säga en förklaring om oförenlighet med den inre marknaden på grundval av artikel 8.3 i förordning nr 4064/89, vilken på ett bestående sätt utgjorde hinder för genomförandet av den berörda koncentrationen. För det tredje gjordes, i målet som ledde fram till domen av den 15 december 1999, Kesko/kommissionen (
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
), åsidosättandet av artikel 22 i denna förordning gällande för att bestrida kommissionens behörighet att inleda ett förfarande enligt artikel 6.1 c i denna förordning och det avsåg frågan om huruvida kommissionen tillräckligt hade kontrollerat huruvida begäran om hänskjutande hade framställts av en medlemsstat. Den domen svarade således på en specifik fråga som inte var jämförbar med den som är aktuella i förevarande mål.
Förevarande talan kan, således, tas upp till sakprövning i del den riktar sig mot de angripna besluten.
För det tredje ska det, vad gäller underrättelsen, erinras om att de berörda företagen därigenom underrättades om begäran om hänskjutande, i enlighet med artikel 22.2 första stycket i förordning nr 139/2004. Denna underrättelse medför visserligen, enligt artikel 22.4 första stycket i denna förordning, den skyldighet att skjuta upp genomförandet som föreskriv i artikel 7 i denna förordning. Som kommissionen med fog har anfört, fastställer denna underrättelse emellertid inte för den saken skull dess slutliga ståndpunkt avseende prövningen av den aktuella koncentrationen och underställer inte koncentrationen denna skyldighet på ett slutgiltigt sätt, utan endast preliminärt, i syfte att bibehålla den ändamålsenliga verkan av ett eventuellt beslut om hänskjutande. Samma underrättelse följdes i förevarande mål av antagandet av de angripna besluten, genom vilka kommissionen godtog hänskjutandet och slutgiltigt inkluderade den aktuella koncentrationen i tillämpningsområdet för denna förordning, inbegripet skyldigheten att skjuta upp genomförandet (se punkterna 68 och 72 ovan). Underrättelsen utgör således endast en mellankommande etapp inom ramen för hänskjutandeförfarandet som avslutas med kommissionens slutgiltiga ställningstagande till begäran om hänskjutande, enligt artikel 22.3 första stycket i förordning nr 139/2004.
Således utgör denna underrättelse en mellankommande och förberedande åtgärd i förhållande till de angripna besluten, i den mening som avses i ovan i punkt 66 nämna rättspraxis. Följaktligen kan eventuella rättsstridigheter i samband med denna underrättelse i enlighet med rättspraxis åberopas till stöd för en talan mot dessa beslut, vilka utgör rättsakter mot vilka talan kan väckas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen,
60/81
,
EU:C:1981:264
, punkt
, och dom av den 22 april 2021, thyssenkrupp Electrical Steel och thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/kommissionen,
C‑572/18 P
,
EU:C:2021:317
, punkt
).
Följaktligen kan förevarande talan inte tas upp till sakprövning i den del den riktar sig mot underrättelsen.
Mot denna bakgrund kan talan tas upp till sakprövning i den del den avser ogiltigförklaring av de angripna besluten, men ska avvisas i den del den riktar sig mot underrättelsen.
Prövning i sak
Sammanfattning av grunderna för ogiltigförklaring
Sökandebolaget har inom ramen för förevarande mål, som ska handläggas skyndsamt, gjort gällande tre grunder till stöd för sin talan.
Som första grund har sökandebolaget gjort gällande att kommissionen saknar behörighet för att, enligt artikel 22 i förordning nr 139/2004, inleda en utredning avseende en koncentration som inte uppfyller de villkor som gör det möjligt för en medlemsstat som har begärt ett hänskjutande av denna till kommissionen att undersöka den enligt sin nationella lagstiftning på området koncentrationskontroll. Såvitt avser den andra grunden, har sökandebolaget anfört att hänskjutandet av den aktuella koncentrationen har begärts för sent och, i andra hand, att kommissionens försening med att skicka uppmaningsskrivelsen åsidosätter rättssäkerhetsprincipen och rätten till god förvaltning. Genom den tredje grunden har sökandebolaget klandrat kommissionen för att ha åsidosatt rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar, eftersom kommissionsledamoten med ansvar för konkurrens hade angett att kommissionens politik inte skulle komma att ändras före införandet av vägledningen om artikel 22.
Den första grunden, avseende kommissionens behörighet
Sökandebolaget, med stöd av Grail, har gjort gällande att kommissionen har gjort en felaktig tolkning av förordning nr 139/2004 genom att, i de angripna besluten ha angett sig kunna bifalla en begäran om hänskjutande enligt artikel 22 i denna förordning i en situation där de medlemsstater som framställt denna begäran inte, enligt deras nationella bestämmelser på området koncentrationskontroll, har behörighet att undersöka den koncentration som är föremål för denna begäran. Sökandebolaget anser i huvudsak att det underordnade syftet med artikel 22 i denna förordning endast tillåter en medlemsstat som inte har sådana kontrollbestämmelser att framställa en begäran om hänskjutande i syfte att undvika att koncentration som påverkar dess territorium inte blir föremål för någon undersökning alls. Däremot när en medlemsstat har antagit sin egen lagstiftning på området koncentrationskontroll, och således har fastställt under vilka omständigheter den kontrollerar koncentrationer utan europeisk dimension, har den utövat den behörighet som tillåter den att kontrollera koncentrationerna och dessa intressen är tillräckligt skyddade. För en sådan medlemsstat begränsar sig begärandena om hänskjutande till mål som omfattas av dess kontrollbestämmelser, vars tillämpningsområde har fastställts av den nationella lagstiftaren. Medlemsstaten behöver ingen restkompetens för att hänskjuta undersökningen av en koncentration till kommissionen. Vidare anser sökandebolaget och Grail att kommissionens ställning är oförenlig med målet avseende en ”prövning vid en enda instans”, grundat på tröskelvärdena för omsättningen, och målet som består i att tillåta de behöriga nationella myndigheterna att delegera deras undersökningsbefogenheter till kommissionen när denna är bättre placerad för undersökningen av en koncentration. Sökandebolaget och Grail bestrider kommissionens tolkning av lydelsen i artikel 22 i förordning nr 139/2004 och klandrar denna för att inte har beaktat dess sammanhang. Kommissionens ståndpunkt strider även mot rättssäkerhetsprincipen, subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen och kräver en ändring i lagstiftningen. Eftersom artikel 22 i denna förordning är en undantagsbestämmelse ska den tolkas restriktivt.
Kommissionen, med stöd av Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Kungariket Nederländerna och Eftas övervakningsmyndighet, har i huvudsak svarat att sökandebolaget har åsidosätt bokstavstolkningens företräde och ignorerat den klara och precisa lydelsen i första delen av artikel 22.1 i förordning nr 139/2004. Eftersom det rör sig om en lagbestämmelse som anger villkoren för kommissionens behörighet, är ingen lagändring nödvändig. Denna artikel gör ingen skillnad beroende på huruvida medlemsstaten har nationella bestämmelser för koncentrationskontroll och sökandebolagets tolkning kan inte förenas med principen om en enhetlig tolkning av unionsrätten och EES-rätten. Genom att begära hänskjutande av en åtgärd till kommissionen, utövar medlemsstaten en behörighet som har en fristående grund i unionsrätten. Enligt kommissionen och Republiken Grekland är det inte möjligt att göra en strikt tolkning för att avgöra frågan om huruvida en behörighet existerar och en sådan tolkning innebär inte att några ytterligare krav ska tolkas in i en bestämmelse i vilken de inte föreskrivs. Principen om prövning vid en enda instans är inte ett av målen med förordning nr 139/2004, men en framträdande del av denna förordning. Vidare har Republiken Grekland, Republiken Frankrike och Eftas övervakningsmyndighet understrukit att mekanismerna för hänskjutande fungerar som effektiva korrektionsmekanismer för att möjliggöra en effektiv kontroll av alla koncentrationer utifrån deras verkan på konkurrensstrukturen inom unionen.
Tribunalen ska, inom ramen för denna grund, tolka räckvidden av artikel 22.1 första stycket i förordning nr 139/2004, med stöd av vilken Frankrikes konkurrensmyndighet har framställt sin begäran om hänskjutande. Tribunalen ska närmare bestämt pröva huruvida kommissionen, med stöd av denna bestämmelse, är behörig att pröva en koncentration när den är föremål för en begäran om hänskjutande från en medlemsstat som har nationella bestämmelser för koncentrationskontroll, men inte omfattas av tillämpningsområdet för dessa nationella bestämmelser.
Tribunalen erinrar om att det vid tolkningen av en unionsbestämmelse inte bara är dess lydelse som ska beaktas, utan också det sammanhang som bestämmelsen ingår i och de mål som eftersträvas med den rättsakt som bestämmelsen ingår i. Även förberedelsearbetet inför antagandet av en unionsbestämmelse kan ge relevanta upplysningar om tolkningen av densamma (se dom av den 25 juni 2020, A m.fl. (Vindkraftverk i Aalter och Nevele),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
, punkt
och där angiven rättspraxis). Tribunalen gör således nedan en bokstavstolkning samt en kontextuell, en teleologisk och en historisk tolkning av artikel 22.1 första stycket av förordning nr 139/2004.
–
Bokstavstolkning
Det ska påpekas att artikel 22.1 första stycket i förordning nr 139/2004 föreskriver att ”[e]n eller flera medlemsstater får begära att kommissionen undersöker en koncentration enligt definitionen i artikel 3 som inte har en [europeisk] dimension i den mening som avses i artikel 1, men som påverkar handeln mellan medlemsstater och hotar att påtagligt påverka konkurrensen inom den medlemsstats eller de medlemsstaters territorium som framställer begäran”, och därmed anger fyra kumulativa villkor för bifall av en begäran om hänskjutande av en koncentration till kommissionen. För det första ska begäran om hänskjutande härröra från en eller flera medlemsstater. För det andra ska den transaktion som begäran avser överensstämma med definitionen av en koncentration i artikel 3 i denna förordning utan att den når de tröskelvärden för europeisk dimension som anges i artikel 1 i förordningen. För det tredje ska denna koncentration påverka handeln mellan medlemsstater och för det fjärde ska nämnda koncentration hota att påtagligt påverka konkurrensen inom den medlemsstats eller de medlemsstaters territorium som framställer begäran.
Det framgår således inte av lydelsen i denna bestämmelse att koncentrationen, för att en medlemsstats hänskjutande av den till kommissionen ska tillåtas, måste omfattas av tillämpningsområdet för denna medlemsstats bestämmelser om koncentrationskontroll, eller att medlemsstaten ska förfoga över sådana kontrollbestämmelser.
Tvärtom visar uttrycket ”en koncentration”, såsom det används i första delen av artikel 22.1 första stycket i förordning nr 139/2004, liksom kommissionen har gjort gällande, att en koncentration får hänskjutas oberoende av om det finns nationella bestämmelser på området koncentrationskontroll och vilken räckvidd de i så fall har, under förutsättning att de kumulativa villkor som tribunalen har erinrat om i punkt 89 ovan är uppfyllda.
Däremot framgår det ytterligare villkor som sökandebolaget och Grail har åberopat, nämligen att den koncentration som begäran om hänskjutande avser ska omfattas av tillämpningsområdet för de bestämmelser om koncentrationskontroll som gäller i den medlemsstat som har framställt denna begäran, inte av lydelsen i artikel 22.1 första stycket i förordning nr 139/2004.
Eftersom denna lydelse inte gör någon åtskillnad mellan medlemsstaterna beroende på huruvida de har föreskrivit nationella bestämmelser i detta hänseende eller inte, har vidare även en medlemsstat som inte har några sådana bestämmelser, såsom Storhertigdömet Luxemburg, rätt att begära hänskjutande av en koncentration till kommissionen enligt denna bestämmelse, vilket sökandebolaget har medgett.
Följaktligen framgår det av en bokstavstolkning av artikel 22.1 första stycket i förordning nr 139/2004, även om ingen slutgiltig slutsats kan dras av denna, att en medlemsstat har rätt att hänskjuta en koncentration som uppfyller de kumulativa villkor som föreskrivs i denna till kommissionen. Detta gäller oberoende av huruvida det finns nationella bestämmelser på området koncentrationskontroll och vilken räckvidd dessa i så fall har.
Således anser tribunalen det lämpligt att göra en historisk tolkning, eftersom en sådan kan ge närmare upplysningar avseende unionslagstiftarens avsikt vid avfattandet av artikel 22 i förordning nr 139/2004, vilken ska beaktas inom ramen för den teleologiska och den kontextuella tolkningen av denna bestämmelse.
–
Historisk tolkning
Inledningsvis föreskrev den första förordningen om kontroll av företagskoncentrationer, nämligen förordning nr 4064/89, i dess artikel 22, en mekanism som gjorde det möjligt att hänskjuta ett koncentrationsärende till kommissionen. Artikel 22.3 hade följande lydelse:
”Om kommissionen på begäran av en medlemsstat konstaterar att en koncentration enligt definitionen i artikel 3, som saknar gemenskapsdimension enligt artikel 1, skapar eller förstärker en dominerande ställning som medför att den effektiva konkurrensen inom den berörda medlemsstatens eller de berörda medlemsstaternas territorier påtagligt hämmas kan den, i den mån koncentrationen påverkar handeln mellan medlemsstaterna, fatta beslut enligt artikel 8.2 andra stycket, 8.3 och 8.4.”
Denna hänskjutandemekanism hade i synnerhet skapats för de medlemsstater som ännu inte hade något system för koncentrationskontroll (se punkt 97 i kommissionens grönbok av den 31 januari 1996 om översyn av koncentrationsförordningen, KOM(96) 19 slutlig, punkt 84 i kommissionens grönbok av den 11 december 2001 om översynen av rådets förordning nr 4064/89, KOM(2001) 745 slutlig (nedan kallad 2001 års grönbok) och punkt 21 i förslaget till rådets förordning om kontroll av företagskoncentrationer (”EG:s koncentrationsförordning”) (
EGT C 20, 2003, s. 4
) (nedan kallat 2003 års förslag). Det framgår närmare bestämt att denna hänskjutandemekanism var en följd av en önskan av Konungariket Nederländerna, som inte hade något sådant system vid denna tidpunkt, att få koncentrationer som hade negativa effekter på dess territorium undersökta av kommissionen, under förutsättning att dessa koncentrationer även påverkade handeln mellan medlemsstater. Därför kom denna mekanism att kallas ”den nederländska klausulen” (se punkt 133 i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar åtföljande kommissionens meddelande till rådet – Rapport om hur förordning nr 139/2004 fungerar av den 30 juni 2009, SEC(2009) 808 final/2).
Den omständigheten att hänskjutandemekanismen, enligt artikel 22.3 i förordning nr 4064/89, främst skulle tjäna de medlemsstater som inte hade något eget system för koncentrationskontroll uteslöt emellertid inte att även andra medlemsstater kunde använda denna mekanism. Detta bekräftas av användningen av ordet ”särskilt” i punkt 97 i kommissionens grönbok av den 31 januari 1996 om översyn av koncentrationsförordningen (se punkt 97 ovan), enligt vilken denna bestämmelse ”allmänt [anses] vara ett användbart redskap, särskilt för de medlemsstater som för närvarande inte har något system för koncentrationskontroll”. Ingenting i denna förordning visar att unionslagstiftaren hade för avsikt att denna mekanism skulle förbehållas dessa förstnämnda medlemsstater eller att privilegiera dessa i detta hänseende, exempelvis i en sådan situation som den som är aktuell i förevarande mål. Tvärtom inbegriper ordet ”medlemsstat”, såsom det används i denna bestämmelse, alla medlemsstater utan att göra någon åtskillnad beroende på huruvida ett sådant kontrollsystem existerar eller inte. Således erkänns i skäl 29 i förordning nr 4064/89 kommissionens behörighet att ”på begäran av en berörd medlemsstat ingripa om den effektiva konkurrensen påtagligt skulle hämmas inom denna medlemsstats territorium”.
Mot bakgrund av det successiva inrättandet av nationella bestämmelser för koncentrationskontroll i medlemsstaterna och att det, redan det datum då 2001 års grönbok antogs, endast var Storhertigdömet Luxemburg som inte hade några sådana bestämmelser, konstaterade kommissionen, i punkt 85 i 2001 års grönbok att detta ”[i] praktiken [innebar] … att tillämpningsområdet för artikel 22.3 i dess ursprungliga form numera [var] mycket begränsat”. Minskningen av dess praktiska betydelse för merparten av medlemsstaterna, tack vara att de förfogade över sådana nationella kontrollbestämmelser, betydde inte, i motsats till vad sökandebolaget förefaller anse, nödvändigtvis att en tillämpning av artikel 22.3 i förordning nr 4064/89 i dessa medlemsstater sedermera var utesluten.
Vidare har målen med den hänskjutandemekanism som föreskrivs i artikel 22.3 i förordning nr 4064/89 successivt utvidgats med tiden.
När antalet nationella system för koncentrationskontroll ökade inom unionen, ansågs nämligen denna mekanism även vara ett sätt att förstärka tillämpningen av unionens konkurrensrätt på transaktioner med gränsöverskridande verkningar samt att garantera ett system med prövning vid en enda instans och undvika att konkurrensmyndigheter i flera medlemsstater undersökte samma koncentration parallellt. Dessa syften återspeglas, liksom anges i punkt 86 i 2001 års grönbok, i de ändringar som följde av rådets förordning (EG) nr 1310/97 av den 30 juni 1997 om ändring av förordning nr 4064/89 (
EGT L 180, 1997, s. 1
), som införde en möjlighet för flera medlemsstater att lämna in gemensamma begäranden om hänskjutande (se skäl 13 i förordning nr 1310/97).
Den hänskjutandemekanism som föreskrivs i artikel 22.3 i förordning nr 4064/89 var således avsedd att göra det möjligt för medlemsstaterna att begära att kommissionen skulle undersöka en koncentration med gränsöverskridande verkningar i en situation där de tröskelvärden som föreskrivs i artikel 1 i denna förordning, vilka i princip begränsar denna förordnings tillämpningsområde, inte hade nåtts. Artikel 1 i förordning nr 4064/89 återspeglade denna roll då den föreskrev att denna förordning skulle tillämpas på alla koncentrationer av gemenskapsdimension ”utan att det påverkar tillämpningen av artikel 22”.
I motsats till vad sökandebolaget förefaller anse då det har hänvisat till syftet med förordning nr 1310/97 att undvika flerfaldiga anmälningar och att göra det möjligt att en koncentration undersöks av den bäst placerade myndigheten, såsom anges i det pressmeddelande som åtföljde 2003 års förslag, utesluter inte de olika syften som eftersträvas med hänskjutandemekanismen varandra, utan kompletterar varandra. Enligt punkt 86 i 2001 års grönbok var lagstiftarens avsikt nämligen att förbättra tillämpningen av gemenskapens konkurrensrätt, stärka principen om prövning vid en enda instans och minska problemet med flera anmälningar (se även punkt 101 ovan). Detta bekräftas även av att syftena successivt har breddats med tiden, utan att det har getts avkall på de ursprungliga syftena med denna mekanism (se punkterna 97–99 och 101 ovan).
Utvecklingen av syftena med den hänskjutandemekanism som föreskrivs i artikel 22.3 i förordning nr 4064/89 kan således inte tolkas så, att den begränsar dess tillämpningsområde, utan den förstärker syftet att undersöka koncentrationer med gränsöverskridande verkningar.
Dessutom bekräftas denna tolkning av följderna av 2003 års förslag i samband med omarbetningen av förordning nr 4064/89 och antagandet av förordning nr 139/2004.
För det första gjordes nämligen i den version av artikel 22 som föreslogs år 2003 en åtskillnad mellan, å ena sidan, i dess punkt 1, en begäran om hänskjutande framställd av en eller flera medlemsstater under förhållanden liknande dem som anges i nuvarande artikel 22.1 i förordning nr 139/2004 och, å andra sidan, i dess punkt 3, begäranden om hänskjutande från åtminstone tre ”medlemsstater som skulle ha behörighet att undersöka koncentrationen enligt sin nationella konkurrenslagstiftning”, varvid koncentrationen skulle anses ha en gemenskapsdimension som utgjorde grund för en exklusiv behörighet för kommissionen.
Denna punkt 3 återgavs emellertid inte i artikel 22, vid antagandet av förordning nr 139/2004, men den integrerades, i en ändrad version, i artikel 4.5 i denna förordning, som således avser koncentrationer som får prövas enligt den nationella konkurrensrätten i minst tre medlemsstater. Den återstående delen av artikel 22 i 2003 års förslag, bland annat dess punkt 1, återgavs däremot utan några betydande ändringar. Unionslagstiftaren hänförde emellertid inte i artikel 22, till skillnad från i texten i artikel 4.5, till medlemsstaternas behörighet enligt deras nationella lagstiftning. Detta visar att unionslagstiftaren inte ville begränsa medlemsstaternas rätt att begära ett hänskjutande av ”en koncentration” till kommissionen.
För det andra behöll kommissionen inte, i 2003 års förslag, idéen om ett ”obligatoriskt 3+-system”, som skulle innebära att koncentrationer som kan anmälas i minst tre medlemsstater automatiskt skulle ges en gemenskapsdimension, såsom hade föreslagits i 2001 års grönbok (se bland annat punkterna 60 och 62 i denna grönbok). Kommissionen ansåg att ett sådant system innebar att det skulle bli nödvändigt att fastställa huruvida en koncentration nådde tröskelvärdena för anmälan i minst tre medlemsstater. Om kommissionens grundade sin behörighet på olika nationella kriterier eller koncept vid tolkningen av de nationella anmälningströsklarna skulle vidare rättssäkerheten påverkas, bland annat på grund av risken för att den nationella rätten skulle tolkas olika av kommissionen själv, av medlemsstaterna och av de samgående parterna (punkterna 13–15 i 2003 års förslag).
Kommissionen priviligierade således en ökad användning av hänskjutandemekanismerna, bland annat den som föreskrivs i artikel 22 i förordning nr 139/2004 (punkt 18 i 2003 års förslag), vilken, i motsats till det ”obligatoriska 3+-systemet”, således inte föreföll kräva någon tolkning av de nationella tröskelvärdena för anmälningskrav. Detta bekräftar bedömningen att en medlemsstat får begära hänskjutande av en koncentration som inte omfattas av tillämpningsområdet för dess bestämmelser om koncentrationskontroll. Den tolkning som sökandebolaget förespråkar skulle däremot kräva att kommissionen på förhand tolkar räckvidden för den begärande medlemsstatens nationella rätt och skulle kunna ge upphov till möjliga skiljaktiga tolkningar av kommissionen och medlemsstaterna, vilket är ett problem som beskrivs i punkt 59 och fotnot 11 i 2001 års grönbok. Enligt denna tolkning skulle således tillämpningen av denna artikel vara beroende av villkor som uttryckligen avfärdades i lagstiftningsförfarandet.
Vidare fann tribunalen, i domen av den 15 december 1999, Kesko/kommissionen (
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
, punkt
), att det inte ankom på kommissionen att pröva om ett nationellt konkurrensverk hade behörighet att framställa en begäran i enlighet med artikel 22 i förordning nr 4064/89. Kommissionen var endast skyldig att vid ett första påseende kontrollera om begäran hade framställts av en medlemsstat.
För det tredje erinrade kommissionen, i punkt 21 i 2003 års förslag, om att ”[e]n av de ursprungliga målsättningarna för [denna artikel] var att ge de medlemsstater som inte har någon nationell lagstiftning om konkurrenskontroll en möjlighet att till kommissionen hänskjuta ärenden som påverkar handeln mellan medlemsstater”. Kommissionen angav att det endast var Luxemburg som ännu hörde till den kategorin och att ”[m]öjligheten för en enskild medlemsstat att hänskjuta ärenden till kommissionen … inte [borde] uteslutas helt”. Detta visar visserligen att artikel 22 i förordning nr 4064/89 ursprungligen var avsedd främst för medlemsstater som inte hade något eget system för koncentrationskontroll, men hänvisningen till ”en” av de ursprungliga målsättningarna bekräftar det förhållandet, som angetts ovan i punkterna 98 och 99, att denna artikels tillämplighet inte är begränsad till denna situation, utan sträcker sig till alla medlemsstater, inbegripet dem som har ett sådant system.
För det fjärde påpekade kommissionen, i punkt 22 i 2003 års förslag, att det förenklade system för hänskjutande som den föreslog bland annat hade till syfte att göra hänskjutandet enligt artikel 22 tillämpligt före anmälan, eftersom ”den främsta svagheten [var] att … bestämmelserna om hänskjutande endast [kunde] användas efter det att en koncentration [hade] anmälts”. Detta konstaterande begränsar sig till en beskrivning av situationen före antagandet av förordning nr 139/2004, vilken, liksom även anges i denna punkt 22, ledde till ”en betydande förlust av tid och administrativ effektivitet” och orsak[ade de samgående parterna] onödiga kostnader och arbete”, eftersom dessa parter inte hade möjlighet att begära hänskjutande av en koncentration i ett tidigt skede, genom att direkt informera kommissionen, utan att gå via de nationella myndigheterna. Denna situation gäller således enbart koncentrationer som kan anmälas nationellt. Antagandet av artikel 4.4 och 4.5 avhjälpte emellertid detta problem genom att de samgående parterna tilläts begära att få hänskjuta koncentrationen före anmälan. Innehållet i artikel 22 i denna förordning ändrades däremot inte nämnvärt (se punkt 107 ovan). Det ska erinras om att unionslagstiftaren fastställde andra tillämpningsvillkor för hänskjutande, enligt artikel 22, av en koncentration till kommissionen av en medlemsstat. Enligt denna artikel får nämligen även en medlemsstat som inte har någon nationell lagstiftning om koncentrationskontroll, såsom framgår av punkt 21 i 2003 års förslag, framställa en begäran om hänskjutande (se punkt 111 ovan), vilket nödvändigtvis utesluter en föranmälan i denna medlemsstat.
För det femte förklaras i punkt 24 i 2003 års förslag att ”medlemsstaterna i ett tidigt skede av tillämpningen av artikel 22 till kommissionen [skulle] kunna hänskjuta ärenden som ligger under tröskelvärdena för omsättning i artikel 1.2 och 1.3, men som sannolikt har betydande gränsöverskridande verkningar”. Denna punkt bekräftar således syftet att tillåta kommissionen att undersöka gränsöverskridande koncentrationer som inte når tröskelvärdena för unionens system för koncentrationskontroll (se punkterna 102 och 104 ovan).
För det sjätte föreskrivs i artikel 1 i förordning nr 139/2004, liksom i artikel 1 i förordning nr 4064/89, en tillämpning av denna förordning på alla koncentrationer med en europeisk dimension ”[u]tan att det påverkar tillämpningen av … artikel 22”. Den omständigheten att denna formulering nästan inte har ändrats med tiden och endast har kompletterats, i förordning nr 139/2004, med tillägget av en hänvisning till artikel 4.5 i denna förordning (se punkt 121 nedan) visar att artikel 22 i förordning nr 139/2004 är avsedd att tillåta kommissionen att undersöka gränsöverskridande koncentrationer som inte når tröskelvärdet för denna förordning (se punkt 102 ovan).
När det sedan gäller kommissionens senare inställning avseende mekanismen för hänskjutande enligt artikel 22 i förordning nr 139/2004, såsom den anges i tillkännagivandet om hänskjutande, i rapporten av den 18 juni 2009 om hur förordning nr 139/2004 fungerar (KOM(2009) 281 slutlig), i 2014 års vitbok, i kommissionens arbetsdokument om sammanfattningen av utvärderingen av de processuella aspekterna av [unionens] konkurrenskontroll av den 26 mars 2021 (SWD (2021) 67 final) och i vägledningen om artikel 22, ska det erinras om att dessa dokument publicerades efter antagandet av denna förordning och således inte kunde beaktas av unionslagstiftaren i detta skede. De är således inte relevanta för den historiska tolkningen av denna förordning och, följaktligen, för lösningen av förevarande tvist.
Mot denna bakgrund bekräftar en historisk tolkning att artikel 22.1 första stycket i förordning nr 139/2004 tillåter en medlemsstat att, oberoende av räckvidden av de nationella bestämmelserna om konkurrenskontroll, till kommissionen hänskjuta koncentrationer som ligger under de tröskelvärden för omsättningen som anges i artikel 1 i denna förordning, men som riskerar att få betydande gränsöverskridande verkningar.
Denna slutsats påverkas inte av de överväganden som sökandebolaget har gjort gällande för att visa att överföringen av befogenheter, inom ramen för ett hänskjutande, inte är avsedd att användas när en medlemsstat inte har behörighet att undersöka den berörda koncentrationen enligt sitt eget system för koncentrationskontroll. Liksom kommissionen har gjort gällande, gäller skäl 27 i förordning nr 4064/89, enligt vilket medlemsstaterna inte får tillämpa sin nationella konkurrenslagstiftning på koncentrationer med en gemenskapsdimension, endast artikel 21 i denna förordning, vilken reglerar behörighetsfördelningen mellan kommissionen och medlemsstaterna. Hänvisningen till skydd för medlemsstaternas konkurrensintressen i skäl 10 i förordning nr 1310/97 understryker syftet att tillåta en medlemsstat att låta kommissionen undersöka de koncentrationer som medför negativa verkningar på dess territorium. En liknande hänvisning finns i skäl 11 i förordning nr 139/2004, vilket tribunalen kommer att undersöka, tillsammans med övriga relevanta skäl i denna förordning, inom ramen för den teleologiska tolkningen (se punkterna 140–148 nedan).
–
Kontextuell tolkning
Inledningsvis, vad gäller den rättsliga grunden för förordning nr 139/2004, anges i dess första beaktandeled att den grundar sig på artiklarna 83 och 308 EG (nu artiklarna 103 och 352 FEUF).
Det ska i detta hänseende, liksom anges i skäl 7 i förordning nr 139/2004, påpekas att även om artiklarna 81 och 82 (nu artiklarna 101 och 102 FEUF) är tillämpliga på vissa koncentrationer ”har de inte tillräcklig räckvidd för att kontrollera alla transaktioner som kan visa sig vara oförenliga med den ordning utan snedvridning av konkurrensen som förutses i [EG]-fördraget”. Denna förordning borde därför inte baseras endast på artikel 83 EG utan framför allt på artikel 308 EG, enligt vilken unionen kan ge sig själv de ytterligare befogenheter som behövs för att uppnå sina mål.
I motsats till vad sökandebolaget tycks anse, påverkar den omständigheten att förordning nr 139/2004 också var grundad på artikel 308 EG inte tolkningen av artikel 22 i denna förordning. Den visar endast att unionslagstiftaren avsåg använda en tillräckligt bred rättslig grund för unionens system för koncentrationskontroll, vilket överensstämmer med protokollet (nr 27) om den inre marknaden och konkurrens (
EUT C 202, 2016, s. 308
), enligt vilket den inre marknaden innefattar en ordning som säkerställer att konkurrensen inte snedvrids, och unionen ska för detta ändamål, om nödvändigt, vidta åtgärder enligt bestämmelserna i fördragen, inbegripet enligt artikel 352 FEUF.
Vidare hänförs i artikel 1.1 i förordning nr 139/2004, som fastställer denna förordnings tillämpningsområde, uttryckligen till dess artikel 22. Närmare bestämt föreskrivs i denna att ”[u]tan att det påverkar tillämpningen av dess artikel 4.5 och artikel 22, gäller denna förordning alla koncentrationer med en [europeisk] dimension enligt definitionerna i denna artikel”. En koncentration har en gemenskapsdimension när de tröskelvärden för omsättningen som anges i artikel 1.2 och 1.3 i denna förordning överstigs.
Artikel 4.5 och artikel 22.1 i förordning nr 139/2004 tillåter ett hänskjutande av en koncentration ”som inte har en [europeisk] dimension enligt definitionen i artikel 1 [i denna förordning]” till kommissionen. Dessa bestämmelser grundar sig inte på tröskelvärden för omsättningen, utan på andra villkor som anges i denna bestämmelse (se punkt 126 nedan).
Av detta följer att tillämpningsområdet för förordning nr 139/2004 och, följaktligen, kommissionens undersökningsbehörighet avseende koncentrationer i huvudsak är beroende av att de tröskelvärden för omsättningen som karaktäriserar en europeisk dimension överstigs och, i andra hand, de hänskjutandemekanismer som föreskrivs i artikel 4.5 och artikel 22 i denna förordning, vilka kompletterar dessa tröskelvärden genom att tillåta att kommissionen undersöker vissa koncentrationer som inte har en europeisk dimension.
Mot bakgrund av att artikel 22 i förordning nr 139/2004 uttryckligen nämns i dess artikel 1.1, ingår den följaktligen bland de bestämmelser i denna förordning som avgör kommissionens behörighet på området koncentrationskontroll.
Dessutom kan artikel 4.5 i förordning nr 139/2004, som även på parternas begäran och före anmälan av en koncentration som inte har en europeisk dimension gör det möjligt att hänskjuta den från en medlemsstat till kommissionen, inte utgöra stöd för den tolkning av artikel 22 i denna förordning som sökandebolaget och Grail förespråkar.
Dessa båda bestämmelsers respektive tillämpningsvillkor skiljer sig nämligen avsevärt åt, eftersom den första uttryckligen kräver att den koncentration som är föremål för hänskjutandet ”får prövas enligt den nationella konkurrenslagstiftningen i minst tre medlemsstater”, medan den andra är tillämplig på ”en koncentration … som påverkar handeln mellan medlemsstater och hotar att påtagligt påverka konkurrensen inom den medlemsstats eller de medlemsstaters territorium som framställer begäran [om hänskjutande]”. Hänvisningen, i artikel 4.5 i förordning nr 139/2004, till den nationella konkurrensrätten återfinns inte i artikel 22 i denna förordning. Denna skillnad grundar sig dels på unionslagstiftarens vilja att inte begränsa en medlemsstats möjlighet att begära ett hänskjutande av undersökningen av en koncentration till kommissionen enligt artikel 22 i denna förordning (se punkt 107 ovan), dels på de olika målen med dessa bestämmelser. Medan artikel 4.5 i förordning nr 139/2004, såsom sökandebolaget själv har erkänt, har till syfte att tillåta de samgående parterna att, i ett tidigt skede, begära att den hänskjuts till kommissionen för att undvika flerfaldiga anmälningar till olika behöriga nationella myndigheter (se skäl 16 i denna förordning och punkt 112 ovan), har artikel 22 i denna förordning också det syfte som nämns i punkterna 102, 113 och 114 ovan att möjliggöra en undersökning av gränsöverskridande koncentrationer.
Vidare är artikel 22 i förordning nr 139/2004 inte heller anpassad till de hänskjutandemekanismer som föreskrivs i artikel 4.4 och artikel 9 i denna förordning, vilka reglerar hänskjutande av en koncentration med en europeisk dimension till en medlemsstats behöriga myndigheter.
Enligt artikel 4.4 tredje stycket och artikel 9.1 i förordning nr 139/2004 får en sådan koncentration nämligen på parternas begäran respektive på kommissionens initiativ, hänskjutas till en medlemsstats ”behöriga myndigheter”, medan artikel 22.1 inte hänvisar till några sådana myndigheter, utan till ”[e]n eller flera medlemsstater” som ”får begära” att en koncentration hänskjuts till kommissionen. Vidare och till skillnad från artikel 4.4 första stycket och artikel 9.1, innehåller artikel 22.1 inte preciseringen ”[i]nnan en koncentration anmäls” och förutsätter inte någon ”anmäld koncentration”, utan är avfattad på ett öppnare sätt genom att den är tillämplig på ”en koncentration”.
Följaktligen kan artikel 22 i förordning nr 139/2004 inte tolkas mot bakgrund av de hänskjutandemekanismer som föreskrivs i artikel 4.4 och artikel 9.1 i denna förordning. Detta följer bland annat av att den inte uttryckligen kräver att den nationella konkurrensmyndigheten ska undersöka den koncentration som är föremål för hänskjutandet eller att denna myndighet ska ha en sådan behörighet, eller att denna koncentration ska vara anmäld.
När det gäller förhållandet mellan artikel 22.1 första stycket i förordning nr 139/2004 och de övriga bestämmelserna i denna artikel, ska det för det första påpekas att artikel 22.1 andra stycket i denna förordning föreskriver att en begäran om hänskjutande ”ska framställas inom 15 arbetsdagar från den dag då koncentrationen anmäldes eller, om någon anmälan inte krävs, på annat sätt kom till den berörda medlemsstatens kännedom”. Denna bestämmelse reglerar således dels de situationer där koncentrationerna ska anmälas till den nationella behöriga konkurrensmyndigheten och således omfattas av tillämpningsområdet för systemet för koncentrationskontroll i denna medlemsstat, dels, såsom kommissionen och Republiken Frankrike har gjort gällande, de situationer där koncentrationerna inte har anmälts, utan endast meddelats den berörda medlemsstaten, antingen på grund av att de inte omfattas av detta systems tillämpningsområde eller på grund av att det inte existerar något sådant system. Det går således inte att av detta stycke dra slutsatsen att artikel 22 i förordning nr 139/2004 endast är tillämplig på de medlemsstater som har ett sådant nationellt system för koncentrationskontroll när de berörda koncentrationerna omfattas av detta system.
För det andra kan sökandebolaget och Grail inte med framgång göra gällande att artikel 22.2 första stycket i förordning nr 139/2004 föreskriver att ”[k]ommissionen … utan dröjsmål [ska] underrätta medlemsstaternas behöriga myndigheter och de berörda företagen om varje begäran [om hänskjutande] som den har mottagit enligt punkt 1 [i denna artikel]”, eftersom hänvisningen till ”behöriga myndigheter” endast har till syfte att säkerställa att kommissionen ska underrätta de nationella myndigheter som normalt ansvarar för konkurrensärenden om en begäran om hänskjutande. Denna underrättelse tillåter dessa myndigheter att ta ställning till huruvida de ska framställa en ansökan om anslutning enligt artikel 22.2 andra stycket i denna förordning och utgör således ett villkor för att denna anslutningsrätt faktiskt kan utövas. Däremot säger hänvisningen till dessa myndigheter ingenting om den exakta räckvidden av deras undersökningsbehörighet, enligt den tillämpliga nationella lagstiftningen, avseende den koncentration som är föremål för den begäran om hänskjutande vilken kommissionen inte har någon skyldighet att kontrollera (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 december 1999, Kesko/kommissionen,
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
, punkt
).
För det tredje föreskrivs i artikel 22.2 andra stycket i förordning nr 139/2004 att ”[v]arje annan medlemsstat ska ha rätt att ansluta sig till den ursprungliga begäran [om hänskjutande]”, vilket överensstämmer med artikel 22.1 och bekräftar att varje medlemsstat får framställa en begäran om hänskjutande eller anslutning enligt denna artikel, oberoende av räckvidden av dess nationella lagstiftning på området koncentrationskontroll.
För det fjärde innebär den omständigheten att, enligt artikel 22.2 tredje stycket i förordning nr 139/2004, ”[a]lla nationella tidsfrister avseende koncentrationen … tillfälligt [ska] avbrytas …”, i motsats till vad Grail har gjort gällande, endast att om en sådan nationell tidsfrist löper så ska den avbrytas. Detta är nödvändigt för att undvika att kommissionens behandling av en begäran om hänskjutande medför störningar för de nationella systemen för koncentrationskontroll, vilka ofta har mycket snäva tidsramar. Däremot påverkar denna bestämmelse inte de situationer där den berörda koncentrationen inte omfattas av tillämpningsområdet för ett sådant nationellt system, när ett sådant system existerar.
För det femte har artikel 22.3 tredje stycket i förordning nr 139/2004, i den mån den föreskriver att ”[d]en eller de medlemsstater som har framställt begäran [om hänskjutande] inte därefter [får] fortsätta att tillämpa sin nationella konkurrenslagstiftning på koncentrationen”, i motsats till vad sökande har angett, till syfte att säkerställa att dessa medlemsstaters konkurrensmyndigheter inte längre, vid ett senare tillfälle, på grundval av denna koncentration, motsäger de beslut som kommissionen har fattat. Denna risk skulle bland annat kunna föreligga när dessa myndigheter inte delar kommissionens slutsatser. För att undvika motsägelser, begränsar sig denna bestämmelse inte till bestämmelser på området koncentrationskontroll, utan är avfattad på ett bredare sätt och hänför till den nationella konkurrenslagstiftningen som helhet. Det följer däremot av denna bestämmelse att de medlemsstater som inte har framställt någon begäran om hänskjutande får fortsätta att tillämpa deras nationella konkurrenslagstiftning på den berörda koncentrationen. Således kan det, mot bakgrund av lydelsen och syftena med artikel 22.3 tredje stycket i förordning nr 139/2004, inte anses att denna bestämmelse kräver att den koncentration som är föremål för begäran om hänskjutande omfattas av tillämpningsområdet för en nationell kontrollagstiftning.
För det sjätte föreskrivs i artikel 22.4 första stycket i förordning nr 139/2004 att artikel 2, artikel 4.2–4.3, artiklarna 5 och 6 samt artiklarna 8–21 är tillämpliga när kommissionen undersöker en koncentration som en medlemsstat har hänskjutit till den.
Vad gäller uppskjutandeskyldigheten i artikel 7 i förordning nr 139/2004, är denna, enligt artikel 22.4 första stycket andra meningen i denna förordning ”tillämplig i den utsträckning koncentrationen inte är genomförd den dag då kommissionen underrättar de berörda företagen om att en begäran har framställts”. Denna bestämmelse beaktar således den omständigheten att en koncentration som inte har en europeisk dimension, före framställandet av begäran om hänskjutande, inte omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 139/2004 och att denna skyldighet, följaktligen, inte utgör hinder för dess genomförande. För att denna koncentration ska kunna genomföras i unionen, krävs även att ett uppskjutande inte föreskrivs i en medlemsstats nationella lagstiftning om koncentrationskontroll. Av detta följer att artikel 22.4 första stycket i förordning nr 139/2004 omfattar såväl situationer i vilka den koncentration som är föremål för begäran om hänskjutande inte, som i förevarande fall, omfattas av tillämpningsområdet för någon annan nationell lagstiftning som situationer där en sådan lagstiftning är tillämplig men inte föreskriver att den ska skjutas upp.
För det sjunde föreskrivs i artikel 22.5 i förordning nr 139/2004 att ”[k]ommissionen får underrätta en eller flera medlemsstater om att den anser att en sådan koncentration uppfyller kriterierna i punkt 1 [i denna artikel]”. Då denna formulering endast hänför till dessa kriterier, kräver den inte att denna koncentration ska omfattas av tillämpningsområdet för en nationell lagstiftning på området koncentrationskontroll.
För det åttonde kan det, beträffande de övriga bestämmelserna i artikel 22 i förordning nr 139/2004 konstateras att de inte innehåller någon relevant uppgift som kan bidra till att förtydliga innehållet i artikel 22.1 första stycket i denna förordning.
Det följer således av en kontextuell tolkning att en begäran om hänskjutande enligt artikel 22 i förordning nr 139/2004 får framställas oberoende av räckvidden av en nationell lagstiftning på området koncentrationskontroll.
–
Teleologisk tolkning
Inledningsvis följer det av skälen 5, 6, 8, 24 och 25 i förordning nr 139/2004 att syftet med denna förordning är att tillåta en faktisk kontroll av alla koncentrationer som har en påtaglig påverkan på konkurrensstrukturen i unionen. Enligt principen om ”prövning vid en enda instans”, ska dessa koncentrationer uteslutande undersökas på unionsnivå.
Som har fastställts inom ramen för den kontextuella tolkningen (se punkt 123 ovan), har denna förordning, enligt dess skäl 9–11, till syfte att i huvudsak låta kommissionens undersökningsbehörighet vara beroende av det överstigande av tröskelvärdena för omsättningen som karaktäriserar en europeisk dimension, men samtidigt komplettera dessa tröskelvärden med regler för att hänskjuta koncentrationer som ska utgöra ”effektiv[a] korrigerande mekanism[er]”.
I detta avseende är hänskjutandemekanismerna ett instrument som har till syfte att avhjälpa de brister i kontrollen som i går i ett system som i huvudsak grundar sig på tröskelvärden för omsättning, vilket, på grund av dess strikta karaktär, inte kan omfatta alla koncentrationer som förtjänar en undersökning på EU-nivå (se även punkterna 102, 113 och 114 ovan). Dessa mekanismer skapar således, såsom understryks genom uttrycket ”korrigerande mekanism” som används i skäl 11 i förordning nr 139/2004, en subsidiär behörighet för kommissionen som ger den en nödvändig flexibilitet för att uppnå målet med denna förordning som består i att möjliggöra en kontroll av koncentrationer som kan medföra att en effektiv konkurrens på den inre marknaden påtagligt hämmas.
Artikel 22 i förordning nr 139/2004 garanterar detta mål genom att den medför den flexibilitet som är nödvändig för att, på EU-nivå, uppnå en undersökning av koncentrationer som kan medföra att en effektiv konkurrens på den inre marknaden påtagligt hämmas vilka, om detta inte var fallet, på grund av att tröskelvärdena för omsättningen inte överstigits, skulle undgå en kontroll enligt såväl unionens som medlemsstaternas system för koncentrationskontroll.
Eftersom det i en sådan situation som den som är aktuell i förevarande mål, där tröskelvärdena för omsättningen inte har överstigits på unionsnivå eller nationell nivå, endast är kommissionen som, på begäran av en eller flera medlemsstater, får behörighet att undersöka denna koncentration, ingår vidare artikel 22 i förordning nr 139/2004 även i syftena avseende skydd för medlemsstaternas intresse, subsidiaritet, rättssäkerhet, att undvika flerfaldiga anmälningar, ”prövning vid en enda instans” och att ärendet handläggs vid den bäst lämpade myndigheten, såsom anges i skälen 11, 12 och 14 i denna förordning.
Vidare erinras i skälen 15 och 16 i förordning nr 139/2004, i huvudsak, om de materiella tillämpningsvillkor som ska vara uppfyllda för att kommissionen ska ha tillåtelse att hänskjuta en koncentration till en medlemsstat, enligt artikel 4.4 eller artikel 9 i denna förordning och, tvärtom, för att en koncentration ska kunna hänskjutas från en medlemsstat till kommissionen, enligt artikel 4.5 eller artikel 22 i denna förordning. De understryker således skillnaderna mellan artikel 22 i förordning nr 139/2004 å ena sidan och artikel 4.4 och 4.5 eller artikel 9 i denna förordning å den andra, såsom de anges i punkterna 125–129 ovan.
Närmare bestämt kräver skäl 16 i förordning nr 139/2004, som avser hänskjutande av en koncentration till kommissionen före anmälan av denna, vilket föreskrivs i artikel 4.5 i denna förordning, uttryckligen att denna koncentration ”får prövas enligt minst tre medlemsstaters nationella konkurrenslagstiftning”, medan skäl 15 i denna förordning, som rör alla andra former av hänskjutande av en koncentration till kommissionen, inbegripet dem som avses i artikel 22 i denna förordning, inte innehåller något sådant krav. Detta sistnämnda skäl understryker att en ”medlemsstat bör till kommissionen kunna hänskjuta en koncentration som saknar [europeisk] dimension men som påverkar handeln mellan medlemsstater och riskerar att påtagligt påverka konkurrensen inom dess territorium”. I skälet anges vidare att ”[k]ommissionen bör ha befogenhet att pröva och handlägga en koncentration på en eller flera ansökande medlemsstaters vägnar”.
Skälen 15 och 16 i förordning nr 139/2004 bekräftar således det konstaterande som gjorts i punkterna 126 och 129 ovan att villkoren för tillämpning av artikel 22 i denna förordning skiljer sig betydligt från tillämpningsvillkoren för övriga hänskjutandemekanismer.
Mot denna bakgrund kan slutsatsen dras att en teleologisk tolkning bekräftar att en begäran om hänskjutande enligt artikel 22 i förordning nr 139/2004 kan framställas oberoende av räckvidden av en nationell lagstiftning på området koncentrationskontroll.
Denna slutsats påverkas inte av hänvisningen till att ”[a]ndra medlemsstater som också är behöriga att pröva koncentrationen bör kunna få ansluta sig till denna begäran”, såsom den har angetts i skäl 15 i förordning nr 139/2004 och åberopats av sökandebolaget och Grail till stöd för deras ståndpunkt.
Denna hänvisning begränsar sig nämligen till att erinra om att andra medlemsstater får ansluta sig till en begäran om hänskjutande, i enlighet med den möjlighet som nyligen har införts genom artikel 22.2 andra stycket i förordning nr 139/2004, som kompletterar möjligheten att framställa gemensamma begäranden om hänskjutande såsom den införts genom förordning nr 1310/97 för att undvika en parallell undersökning av samma koncentration av flera medlemsstater (se punkt 101 ovan). I detta sammanhang beskriver nämnda hänvisning, mot bakgrund av att förordning nr 139/2004 även har till syfte att undvika en sådan parallell undersökning (se skälen 12 och 14 i denna förordning), den hypotetiska situation där den berörda koncentrationen omfattas av tillämpningsområdet för flera nationella system för koncentrationskontroll. Denna tolkning bekräftas av den återstående delen av skäl 15 i denna förordning som hänför till en förlängning av de nationella tidsfristerna, vilket, liksom kommissionen har gjort gällande, förutsätter att bestämmelserna i ett sådant nationellt system är tillämpliga. Det kan således, liksom Eftas övervakningsmyndighet har gjort, konstateras att detta skäl ska förstås så, att det beskriver ett av de scenarier som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 22.2 andra stycket i förordning nr 139/2004, nämligen det som ligger till grund för införandet av möjligheten att ansluta sig till en begäran om hänskjutande.
Däremot, om skäl 15 i förordning nr 139/2004, i strid med den entydiga lydelsen i artikel 22.2 andra stycket i denna förordning (se punkt 132 ovan), skulle tolkas så, att den kräver att en medlemsstat ska vara behörig enligt sin nationella lagstiftning, skulle en medlemsstat som inte har någon lagstiftning om koncentrationskontroll, såsom Storhertigdömet Luxemburg, aldrig kunna ansluta sig till en begäran om hänskjutande. Eller om, som sökandebolaget tycks förespråka, denna tolkning skulle omfatta artikel 22.1 i denna förordning, skulle denna medlemsstat aldrig kunna framställa någon begäran om hänskjutande. Ett sådant resultat, som strider mot denna artikels tillkomsthistoria (se punkt 97 ovan), har emellertid inte ens gjorts gällande av sökandebolaget och Grail.
–
Sökandebolagets och Grails övriga argument
Sökandebolagets och Grails övriga argument kan inte påverka ovanstående överväganden.
Inledningsvis, beträffande sökandebolagets påstående att en medlemsstat som har fastställt villkoren för dess koncentrationskontroll utan en europeisk dimension har ”utövat sin behörighet” på ett sådant sätt att möjligheten att hänskjuta koncentrationer till kommissionen inte längre är tillgänglig, ska det erinras om att koncentrationer som inte omfattas av förordning nr 139/2004, såsom anges i skäl 8 i denna förordning och som framgår av dess artikel 21, i princip faller inom medlemsstaternas behörighet. Av detta följer, enligt den princip om tilldelade befogenheter som avses i artikel 4.1 FEU, jämförd med artikel 5 FEU, att en koncentration som, i avsaknad av ett sådant överstigande av tröskelvärdena för omsättningen som föreskrivs i artikel 1 i förordning nr 139/2004, inte omfattas av tillämpningsområdet för denna förordning, automatiskt omfattas av medlemsstaternas behörighet. Medlemsstaterna har således, enligt unionsrätten, alltid behörighet att framställa en begäran om hänskjutande enligt artikel 22 i denna förordning.
Mot denna bakgrund ska det preciseras att den nationella rätten endast kan tillämpas på koncentrationer som, i princip, omfattas av medlemsstaternas behörighet. När en sådan koncentration, bland annat då de nödvändiga tröskelvärdena för omsättning inte överstigs, omfattas av tillämpningsområdet för den nationella lagstiftningen på området koncentrationskontroll, har de nationella konkurrensmyndigheterna inte behörighet att undersöka den. Detta resultat betyder emellertid inte att medlemsstaten har förlorat eller saknar en allmän behörighet avseende alla koncentrationer som saknar en europeisk dimension, vilken den automatiskt har, utan endast att dess myndigheter, enligt dess nationella lagstiftning, inte har behörighet att agera avseende denna koncentration på nationell nivå. Denna sistnämnda aspekt avser utövandet eller fördelningen av de inhemska befogenheterna, varför en medlemsstats behörighet att framställa en begäran om hänskjutande enligt artikel 22 i förordning nr 139/2004 inte kan vara beroende därav.
Eftersom denna artikel uttryckligen hänför till ”medlemsstater”, ger den medlemsstaterna direkt en rätt att, på de villkor som anges i bestämmelsen, begära hänskjutande av en koncentration till kommissionen. Resonemanget att en medlemsstat kan förlora en rätt som den har tilldelats genom unionsrätten vid utövandet av sin nationella lagstiftning, kan emellertid inte bara svårligen vara förenligt med kraven i artikel 4.1 FEU, jämförd med artikel 5 FEU (se punkt 153 ovan), utan saknar även grund i unionsdomstolarnas praxis. Det strider även mot en enhetlig tillämpning av artikel 22 i förordning nr 139/2004, eftersom det innebär en nackdel för de medlemsstater som har inrättat ett system för koncentrationskontroll i förhållande till dem som inte har något sådant system, då de sistnämnda ha rätt att begära hänskjutande av en koncentration medan de förstnämnda endast kan göra en sådan begäran beträffande koncentrationer som omfattas av tillämpningsområdet för detta system.
Att den nationella lagstiftningen saknar relevans för tillämpningen av artikel 22 i förordning nr 139/2004 bekräftas av domen av den 15 december 1999, Kesko/kommissionen (
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
). Tribunalen angav nämligen i punkt 84 i den domen att kommissionen, när en begäran om hänskjutande har framställts till den enligt artikel 22.3 i förordning nr 4064/89, endast är skyldig att vid ett första påseende kontrollera om begäran har framställts av en medlemsstat, och inte att avgöra huruvida den nationella myndighet som har framställt begäran i denna medlemsstats namn och för dess räkning har behörighet enligt den tillämpliga nationella lagstiftningen.
Vidare, vad gäller det påstådda åsidosättandet av den subsidiaritetsprincip som stadgas i artikel 5.1 och 5.3 FEU och genomförs genom protokollet (nr 2) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (
EUT C 202, 2016, s. 206
), ska det erinras om att unionen, enligt denna princip, på de områden där den inte har exklusiv befogenhet ska vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå.
Således består denna princip av en negativ del av testet, enligt vilken målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, och av en positiv del, enligt vilken dessa mål på grund av dess omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Genom dessa båda delar av subsidiaritetstestet prövas en och samma fråga ur två olika perspektiv, nämligen om åtgärder ska vidtas på unionsnivå eller på nationell nivå för att uppnå de uppställda målen (förslag till avgörande av generaladvokaten Kokott i målet Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2015:854
, punkt
).
Iakttagandet av subsidiaritetsprincipen ska kontrolleras av domstolen (dom av den 4 maj 2016, Polen/Europaparlamentet och rådet,
C‑358/14
,
EU:C:2016:323
, punkt
).
I förevarande fall är subsidiaritetsprincipen tillämplig eftersom det system för koncentrationskontroll som har införts genom förordning nr 139/2004 delvis grundar sig på artikel 308 EG (nu artikel 352 FEUF) (se punkt 118 ovan) och således inte omfattas av unionens exklusiva befogenhet.
Då sökandebolaget inte har gjort gällande att förordning nr 139/2004 skulle vara rättsstridig, har den inte, såsom följer av skälen 6 och 8 i denna förordning, bestritt att den är förenlig med denna princip. Tribunalens kontroll av denna princip begränsar sig således till tolkningen av artikel 22 i förordning nr 139/2004, såsom den har fastställts i de angripna besluten, enligt vilken en begäran om hänskjutande enligt denna bestämmelse får framställas oberoende av räckvidden av en nationell lagstiftning på området koncentrationskontroll.
Det kan således för det första konstateras att koncentrationer som påverkar handeln mellan medlemsstater kan kontrolleras bättre på unionsnivå. I synnerhet förfogar kommissionen, enligt förordning nr 139/2004, vid prövningen av huruvida en koncentration är förenlig med den inre marknaden, över mer omfattande bedömningskriterier och befogenheter än en nationell konkurrensmyndighet, vars befogenheter är begränsade till en enda medlemsstats territorium.
Dessutom tillåter tolkningen av artikel 22 i förordning nr 139/2004, såsom den fastställts i de angripna besluten, en medlemsstat att låta kommissionen undersöka en koncentration som, såsom i förevarande fall, varken omfattas av tillämpningsområdet för dess nationella lagstiftning på området koncentrationskontroll eller har en europeisk dimension i den mening som avses i artikel 1 denna förordning, när den hotar att påtagligt påverka konkurrensen inom dess territorium och påverkar handeln mellan medlemsstater. Denna tolkning säkerställer således att en koncentration som, trots dessa betydande negativa verkningar, inte är föremål för någon undersökning, varken av de nationella myndigheterna eller av kommissionen, får undersökas av kommissionen. Det rör sig således om en åtgärd som inte kan genomföras av medlemsstaterna. Tvärtom är det, i denna situation, nödvändigt att agera på unionsnivå.
Som kommissionen och Republiken Frankrike har gjort gällande, garanteras vidare medlemsstaternas intressen genom att kommissionen, inom ramen för tillämpningen av artikel 22 i förordning nr 139/2004, endast får undersöka en koncentration på en medlemsstats begäran om hänskjutande. Dessa intressen är än mer skyddade av den begränsade territoriala räckvidd av undersökningen av koncentrationen som föreskrivs i artikel 22.3 tredje stycket i denna förordning. Enligt denna bestämmelse är det nämligen endast en medlemsstat som självmant har framställt en sådan begäran som inte längre får tillämpa sin nationella konkurrensrätt på den berörda koncentrationen (se punkt 134 ovan).
Tolkningen av artikel 22 i förordning nr 139/2004, såsom den fastställts i de angripna besluten, enligt vilken en begäran om hänskjutande enligt denna bestämmelse får framställas oberoende av räckvidden av en nationell lagstiftning på området koncentrationskontroll är således förenligt med subsidiaritetsprincipen. Tolkningen säkerställer i synnerhet, såsom anges i skäl 11 i förordning nr 139/2004, att denna artikel fungerar som en effektiv korrigerande mekanism mot bakgrund av denna princip genom att skydda medlemsstaternas intressen. Vidare garanterar denna tolkning, i enlighet med skäl 14 i denna förordning, att ett ärende handläggs vid den myndighet som är bäst lämpad för det, mot bakgrund av nämnda princip (se även punkt 144 ovan).
Denna slutsats påverkas inte av sökandebolagets påstående att subsidiaritetsprincipen begränsar tillämpningen av artikel 22 i förordning nr 139/2004 för de medlemsstater som har infört egna nationella system för koncentrationskontroll, eftersom denna princip, såsom anges i artikel 5.1 FEU, reglerar utövandet av unionens men inte medlemsstaternas befogenheter. På samma sätt är domen av den 4 maj 2016, Philip Morris Brands m.fl. (
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punkterna
–
), såsom den har åberopats av sökandebolaget, irrelevant, eftersom den endast erinrar om att det är genom de nationella parlamenten och av unionsdomstolen som iakttagandet av subsidiaritetsprincipen kontrolleras.
Beträffande det påstådda åsidosättandet av den proportionalitetsprincip som stadgas i artikel 5.1 och 5.4 FEU, ska det erinras om att denna princip föreskriver att unionens åtgärder till innehåll och form inte ska gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen.
I synnerhet krävs det enligt denna princip att unionsinstitutionerna i sitt handlande inte går utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 januari 2017, Spanien/rådet,
C‑128/15
,
EU:C:2017:3
, punkt
, dom av den 9 december 2020, Groupe Canal +/kommissionen,
C‑132/19 P
,
EU:C:2020:1007
, punkt
, och dom av den 20 juni 2018, České dráhy/kommissionen,
T‑325/16
,
EU:T:2018:368
, punkt
).
Eftersom sökandebolaget i förevarande mål inte har gjort gällande att förordning nr 139/2004 är rättsstridig mot bakgrund av proportionalitetsprincipen, begränsar sig tribunalens prövning avseende denna princip till tolkningen av artikel 22 i förordning nr 139/2004, såsom den fastställts i de angripna besluten, enligt vilken en begäran om hänskjutande enligt denna bestämmelse får framställas oberoende av räckvidden av en nationell lagstiftning om koncentrationskontroll.
Vad gäller det påstått höga antal koncentrationer som inte har någon europeisk dimension och inte omfattas av ett nationellt kontrollsystem som påverkas av denna tolkning, räcker det att påpeka att det rör sig om ett argument som inte har bekräftats och som inte visar att denna tolkning är oproportionerlig mot bakgrund av målet att undersöka de koncentrationer som kan medföra att en effektiv konkurrens på den inre marknaden påtagligt hämmas. Någon framgång kan heller inte vinnas med påståendet att denna tolkning innebär ett betungande förfarande för företagen genom att den medför en skyldighet för dem att göra en ”informell” anmälan, eftersom en sådan anmälan varken föreskrivs i artikel 22 i förordning nr 139/2004 eller krävs enligt denna tolkning.
Den tolkning som gjordes i de angripna besluten – som innebär att en begäran om hänskjutande enligt artikel 22 i förordning nr 139/2004 får framställas oberoende av räckvidden för en nationell lagstiftning på området koncentrationskontroll – tillåter vidare endast kommissionen att undersöka en koncentration enligt denna artikel i vissa särskilda fall och på vissa specifika villkor, nämligen att de fyra kumulativa villkor som föreskrivs i artikel 22.1 första stycket i denna förordning (se punkt 89 ovan) är uppfyllda. Mot bakgrund av dessa klara och tydliga tillämpningsvillkor som avsevärt inskränker kommissionens handlingsutrymme, är denna tolkning inte olämplig för att uppnå målet att undersöka koncentrationer som kan medföra att en effektiv konkurrens på den inre marknaden påtagligt hämmas.
Följaktligen iakttar den tolkning av artikel 22 i förordning nr 139/2004 som anges i de angripna besluten proportionalitetsprincipen och går, som unionslagstiftaren angav i skäl 6 i denna förordning, inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet att se till att konkurrensen på den gemensamma marknaden inte snedvrids.
När det gäller påståendet om ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen, ska det påpekas att denna princip, som ingår bland unionsrättens allmänna principer, kräver dels att den rättsliga regleringen är klar och tydlig, dels att den enskilde kan förutse hur den kommer att tillämpas. Enligt rättssäkerhetsprincipen krävs det i synnerhet att en lagstiftning gör det möjligt för dem som berörs därav att få kännedom om den exakta omfattningen av de skyldigheter som de därigenom åläggs och att de på ett otvetydigt sätt ska kunna få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och kunna vidta åtgärder i enlighet därmed (se dom av den 1 juli 2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
, punkterna
och
samt där angiven rättspraxis).
I förevarande mål skulle den tolkning som sökandebolaget och Grail förespråkar, enligt vilken en tillämpning av artikel 22 i förordning nr 139/2004 ska vara villkorad av att det finns ett nationellt system för koncentrationskontroll samtidigt som det ska finnas ett slags undantag för de medlemsstater som inte har något sådant system, medföra en osäkerhet beträffande vilka koncentrationer som omfattas av denna bestämmelses tillämpningsområde.
I synnerhet skulle denna tolkning för det första medföra en rättsosäkerhet knuten till de olika kriterier och begrepp som avgör tillämpningsområdet för den lagstiftning om koncentrationskontroll som existerar i medlemsstaterna. En tillämpning av artikel 22 i förordning nr 139/2004 skulle således vara beroende av omständigheter som, på grund av deras oförutsebara karaktär, avfärdades av kommissionen i 2003 års förslag (se punkt 108 ovan). Vidare skulle denna tolkning stå i strid med den rättspraxis enligt vilken det inte ankommer på kommissionen att uttala sig om de nationella konkurrensmyndigheternas behörighet att framställa begäranden om hänskjutande (dom av den 15 december 1999, Kesko/kommissionen,
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
, punkt
). För det andra skulle denna tolkning inte kunna ge någon större förutsebarhet, eftersom en medlemsstat som inte har något system för koncentrationskontroll ändå skulle kunna begära hänskjutande av ett koncentrationsärende till kommissionen enligt denna artikel. Närmare bestämt har sökandebolaget och Grail inte förklarat på vilket sätt rättssäkerhetsprincipen skulle vara bättre garanterad om Storhertigdömet Luxemburg, i förevarande mål, som inte har någon sådan lagstiftning, hade framställt den begäran om hänskjutande som är föremål för det angripna beslutet i stället för Republiken Frankrike.
Däremot innebär den tolkning som angavs i de angripna besluten, enligt vilken en begäran om hänskjutande enligt artikel 22 i förordning nr 139/2004 får framställas oberoende av räckvidden av en nationell lagstiftning på området koncentrationskontroll, att tillämpningen av denna artikel endast är beroende av att de fyra kumulativa villkor som föreskrivs i artikel 22.1 första stycket, såsom de anges i punkt 89 ovan, är uppfyllda. Dessa villkor garanterar att tillämpningen av denna bestämmelse, såsom kommissionen har gjort gällande, görs på ett enhetligt sätt inom unionen.
Visserligen är tillämpningen av den mekanism för hänskjutande som föreskrivs i artikel 4.5 i förordning nr 139/2004 beroende av medlemsstaternas nationella konkurrensrätt (se punkt 126 ovan). Detta förklaras emellertid med målet att undvika en parallell undersökning av samma koncentration av flera nationella myndigheter (se även punkt 126 ovan), vilket, såsom sökandebolaget självt har erkänt, berättigar en ”hänvisning till de behöriga organismer vid vilka anmälningarna annars skulle kunna göras”. Eftersom artikel 22 i denna förordning också eftersträvar andra mål, bland annat att, såsom ”korrigerande mekanism” tillåta en effektiv kontroll av alla koncentrationer som påtagligt kan påverka en effektiv konkurrens inom den inre marknaden och, på grund av att tröskelvärdena för omsättningen inte har överstigits, faller utanför lagstiftningen på området unionens och medlemsstaternas koncentrationskontroll (se bland annat punkterna 102, 113, 114 och 142 ovan), krävs klara och tydliga tillämpningsvillkor som grundar sig på unionsrätten.
Det är följaktligen endast den tolkning som gjorts i de angripna besluten som garanterar en nödvändig rättssäkerhet och en enhetlig tillämpning av artikel 22 i förordning nr 139/2004 inom unionen.
Denna bedömning påverkas inte av sökandebolagets andra argument.
Vad för det första avser sökandebolagets hänvisning till domstolens konstaterande, i domen av den 18 december 2007, Cementbouw Handel & Industrie/kommissionen (
C‑202/06 P
,
EU:C:2007:814
, punkt
), avseende behovet av att, på ett förutsebart sätt, identifiera den behöriga myndigheten för att undersöka en koncentration, påpekas att tolkningen i de angripna besluten inte ändrar den klara fördelning av befogenheterna mellan de nationella myndigheterna och unionen som grundar sig på de tröskelvärden för omsättningen som föreskrivs i artikel 1 i förordning nr 139/2004. I avsaknad av överstigande av dessa tröskelvärden, är det närmare bestämt enbart medlemsstaternas myndigheter som har befogenhet att undersöka den berörda koncentrationen eller göra en begäran om hänskjutande enligt artikel 22 i denna förordning (se punkt 153 ovan). Parterna i en sådan koncentration har således ingen skyldighet att anmäla denna koncentration till kommissionen eller att bedöma huruvida de villkor som föreskrivs i artikel 22.1 i denna förordning är uppfyllda. Vidare riskerar de inte att sanktioner åläggs dem för det fall de inte aktivt ser till att koncentrationen ”kom[mer] till [medlemsstatens] kännedom” i den mening som avses i artikel 22.1 andra meningen i denna förordning. Således kan den behöriga myndigheten identifieras på ett förutsebart sätt.
Vad för det andra gäller argumentet att kommissionen skulle ha en möjlighet, i enlighet med punkt 21 i vägledningen om artikel 22, att undersöka en koncentration långt efter det att den genomförts, ska det erinras om att det i artikel 22.1 andra stycket i förordning nr 139/2004 föreskrivs att en begäran om hänskjutande enligt denna artikel ska ”framställas inom 15 arbetsdagar från den dag då koncentrationen anmäldes eller, om någon anmälan inte krävs, på annat sätt kom till den berörda medlemsstatens kännedom”. Som framgår av punkt 130 ovan, är dessa tidsfrister även tillämpliga för det fall tröskelvärdena i ett system för nationell koncentrationskontroll inte har nåtts från och med den tidpunkt då koncentrationen kommer till medlemsstatens kännedom. Eftersom begäran om hänskjutande enligt artikel 22 i denna förordning omfattas av precisa tidsfrister, är rättssäkerhetsprincipen således garanterad. Det samma gäller det krav på snabbhet som gäller inom ramen för koncentrationskontroll, såsom det åberopats av sökandebolaget med hänvisning till domen av den 14 juli 2006, Endesa/kommissionen (
T‑417/05
,
EU:T:2006:219
, punkt
), och skyddet av transaktionernas giltighet, om vilket det erinras i den sista meningen i skäl 34 i förordning nr 139/2004, till vilken sökandebolaget också har hänvisat i sitt argument.
När det gäller den exceptionella karaktären av hänskjutanden enligt artikel 22 i förordning nr 139/2004, såsom den åberopats av sökandebolaget, har denna behållits i den tolkning som gjorts i de angripna besluten, genom att kommissionens undersökningsbehörighet fortsätter att i huvudsak vara beroende av överstigandet av de tröskelvärden för omsättningen som föreskrivs i artikel 1 i denna förordning och mekanismen för hänskjutande enligt artikel 22 endast utgör en subsidiär behörighet som, i vissa särskilda fall och på specifika villkor (se bland annat de fyra kumulativa tillämpningsvillkor som anges i punkt 89 ovan), att en koncentration som inte överstiger dessa tröskelvärden trots dess gränsöverskridande verkningar även får undersökas av kommissionen på begäran av en eller flera medlemsstater, vilket beaktas genom att denna artikel 22 fungerar som en ”korrigerande mekanism”. Detsamma gäller för tillämpningen, per analogi, av domen av den 3 april 2003, Royal Philips Electronics/kommissionen (
T‑119/02
,
EU:T:2003:101
, punkt
), såsom den åberopats av sökandebolaget, vilken medför att villkoren för hänskjutande, vilka föreskrivs i artikel 9 i förordning nr 139/2004 ska tolkas restriktivt. Vidare tycks, mot bakgrund av de fyra kumulativa tillämpningsvillkor som anges i punkt 89 ovan, liksom Republiken Frankrike har gjort gällande, att det antal transaktioner som skulle kunna omfattas av tillämpningsområdet för artikel 22 i denna förordning förblir begränsat.
Mot denna bakgrund, bland annat med beaktande av bokstavstolkningen samt de historiska, kontextuella och teleologiska tolkningarna av artikel 22 i förordning nr 139/2004, kan slutsatsen dras att medlemsstaterna, på de villkor som föreskrivs i denna, får framställa en begäran om hänskjutande enligt denna bestämmelse oberoende av räckvidden av deras nationella lagstiftning på området koncentrationskontroll.
Kommissionen gjorde således en riktig bedömning när den, i de angripna besluten, biföll begäran om hänskjutande och ansökningarna om anslutning enligt artikel 22 i förordning nr 139/2004. I motsats till vad sökandebolaget och Grail anser, var varken en lagstiftningsändring eller en översyn av tröskelvärdena för en europeisk dimension nödvändiga för tillämpningen av denna bestämmelse i förevarande mål.
Följaktligen kan talan inte bifallas på den första grunden.
Den andra grunden, avseende att begäran om hänskjutande har framställts för sent och, i andra hand, ett åsidosättande av principerna om rättssäkerhet och ”god förvaltning”
–
Den först delgrunden: Begäran om hänskjutande har framställts för sent
Sökandebolaget, med stöd av Grail, anser att begäran om hänskjutande har framställts efter utgången av den frist som fastställs i artikel 22.1 andra stycket i förordning nr 139/2004. Kommissionen gjorde en felaktig rättstillämpning genom att fastställa att medlemsstaten, för att den skulle anses ha fått kännedom om koncentrationen i den mening som avses i denna bestämmelse, behövde få kännedom inte bara om att koncentrationen existerade, utan också få upplysningar som skulle möjliggöra en preliminär konkurrensbedömning av transaktionen. Kommissionens tolkning skulle medföra att en koncentration de facto kunde anmälas i alla medlemsstater även den inte omfattas av en anmälningsskyldighet. Sökandebolaget och Grail har erinrat om att den aktuella koncentrationen var föremål för ett pressmeddelande av den 21 september 2020, preliminära undersökningar av CMA i november och december 2020 och en ”andra begäran” av Federal Trade Commission (Förenta staternas federala konkurrensmyndighet, nedan kallad FTC) av den 9 november 2020. Vidare förklarade en ansvarig vid Frankrikes konkurrensmyndighet att denna myndighet övervakade marknaden för att upptäcka koncentrationer på vilka artikel 22 i förordning nr 139/2004 kunde tillämpas. Mot denna bakgrund anser sökanden att Frankrikes konkurrensmyndighet sannolikt hade kännedom om denna koncentration innan den mottog uppmaningsskrivelsen. Eftersom denna skrivelse, begäran om hänskjutande och underrättelsen grundar sig på upplysningar som var allmänt kända redan den 21 september 2020, skulle Frankrikes konkurrensmyndighet eller varje annan myndighet i en medlemsstat ha kunnat göra en preliminär bedömning av den aktuella koncentrationen vid detta datum och, under alla omständigheter, före den 19 februari 2021. Grail har tillagt att kommissionen har erkänt att den, innan uppmaningsskrivelsen skickades, hade inlett en dialog med de nationella myndigheterna för att fastställa om någon av dem hade behörighet att pröva koncentrationen.
Kommissionen och Republiken Frankrike har, i huvudsak, svarat att ”komma till medlemsstatens kännedom” i den mening som avses i artikel 22.1 i förordning nr 139/2004 innebär att den berörda medlemsstaten mottar specifik information som gör det möjligt för den att preliminärt pröva de materiella villkoren i denna bestämmelse. De anser att enbart ett offentligt tillkännagivande av den aktuella koncentrationen genom det åberopade pressmeddelandet inte kunde medföra att den tidsfrist som föreskrivs i denna bestämmelse började löpa och att det, under alla omständigheter, var otillräckligt för att tillåta en sådan preliminär bedömning. Om det förhöll sig annorlunda skulle effektiviteten av de bestämmelser som reglerar hänskjutande av koncentrationer påverkas. De berörda företagen borde ha varit medvetna om att denna koncentration kunde medföra konkurrensproblem och hade, i syfte att erhålla förtydliganden avseende ett eventuellt hänskjutande, kunnat ge medlemsstaternas behöriga myndigheter och kommissionen kännedom om de upplysningar som de skulle behöva lämna till FTC (Federal Trade Commission, den federala konkurrensmyndigheten, Förenta staterna) (nedan kallad FTC) och till Department of Justice (justitieministern, Förenta staterna). Kommissionen har gjort gällande att CMA befann sig i en annan situation än Frankrikes konkurrensmyndighet, eftersom den dels hade kontaktats av klaganden, dels redan var väl informerad om sökandebolagets verksamheter. Dessutom gjordes dess undersökning inte heller inom en tidsfrist på 15 arbetsdagar från att den aktuella koncentrationen meddelats den 21 september 2020.
Tribunalen har, inom ramen för den första delen av den andra grunden, ombetts att tolka artikel 22.1 andra stycket i förordning nr 139/2004, bland annat uttrycket ”kom till den berörda medlemsstatens kännedom”, vilket enligt denna bestämmelse utgör den tidpunkt då tidsfristen på 15 arbetsdagar för att framställa en begäran om hänskjutande ska börja löpa när inte anmälan av koncentrationen krävs.
I detta syfte krävs, i enlighet med ovan i punkt 88 nämnda rättspraxis, en bokstavstolkning samt en kontextuell, teleologisk och historisk tolkning av artikel 22.1 andra stycket i förordning nr 139/2004. Det ska i detta hänseende beaktas att unionsrättsliga bestämmelser är avfattade på flera språk och att alla språkversioner ska vara giltiga, vilket kan medföra att det krävs en jämförelse av dessa språkversioner (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 januari 2021, Hessischer Rundfunk,
C‑422/19 och C‑423/19
,
EU:C:2021:63
, punkt
, och dom av den 14 juli 2016, Lettland/kommissionen,
T‑661/14
,
EU:T:2016:412
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Inledningsvis, vad gäller bokstavstolkningen, ska det erinras om att det i artikel 22.1 andra stycket i förordning nr 139/2004 föreskrivs att ”[e]n [begäran om hänskjutande] ska framställas inom 15 arbetsdagar från den dag då koncentrationen anmäldes eller, om någon anmälan inte krävs, på annat sätt kom till den berörda medlemsstatens kännedom”.
Således är, enligt artikel 22.1 andra stycket i förordning nr 139/2004, den tidpunkt då tidsfristen på 15 arbetsdagar börjar löpa beroende av två alternativa villkor, nämligen dels datumet för anmälan av den koncentration som är föremål för begäran om hänskjutande, dels, om en sådan anmälan inte krävs, det datum då den berörda medlemsstaten fick ”kännedom” om denna koncentration.
Vad gäller detta andra alternativa villkor, kan det konstateras att begreppet ”kom till den berörda medlemsstatens kännedom” inte ger någon anvisning varken om frågan huruvida denna kännedom ska följa av en aktiv överföring av upplysningar eller en passiv vetskap om koncentrationen, eller om innehållet i den information som medlemsstaten ska förfoga över för att det ska kunna fastställas att den fått kännedom om koncentrationen. Beträffande den första av dessa aspekter ska det påpekas att de olika språkversionerna inte överensstämmer. Den följer bland annat av de begrepp som har använts i de tyska, engelska, kroatiska, spanska, franska, ungerska, italienska, nederländska och portugisiska språkversionerna av artikel 22.1 andra stycket i förordning nr 139/2004 att ”kom till den berörda medlemsstatens kännedom” ska innebära ett ”handlande”, bland annat genom en ”överföring”, medan den bulgariska versionen av denna bestämmelse antyder att vilken vetskap som helst om den berörda koncentrationen är tillräcklig.
Denna bristande överensstämmelse mellan de olika språkversionerna innebär att artikel 22.1 andra stycket i förordning nr 139/2004 ska tolkas med hänsyn till sammanhanget i och ändamålet med de föreskrifter i vilka den ingår (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 april 2016, Borealis Polyolefine m.fl.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 och C‑391/14 – C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, punkt
, och dom av den 26 januari 2021, Hessischer Rundfunk,
C‑422/19 och C‑423/19
,
EU:C:2021:63
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Beträffande den andra aspekten som nämns i punkt 192 ovan ska dessa omständigheter, mot bakgrund av att alla språkversionerna tiger angående omfattningen av vad som ska ha ”kommit till den berörda medlemsstatens kännedom”, ska dessa omständigheter fastställas genom andra tolkningsmetoder.
En historisk tolkning gör det inte heller möjligt att förtydliga lydelsen i artikel 22.1 andra stycket i förordning nr 139/2004.
För det första motsvaras nämligen begreppet ”bringas till kännedom”, såsom det anges i artikel 22.4 i den ursprungliga versionen av förordning nr 4064/89, av begreppet ”kom … till kännedom” som fastställts i artikel 22.1 andra stycket i förordning nr 139/2004. För det andra var uttrycket ”bringas till en medlemsstats kännedom” såsom det infördes genom förordning nr 1301/97 i artikel 22.4 i förordning nr 4064/89, som anges i punkterna 91, 92 och 98 i 2001 års grönbok, lika oprecist och tvetydigt som uttrycket ”kom till den berörda medlemsstatens kännedom”. För det tredje gavs, trots avsikten enligt 2003 års förslag att klargöra förfarandereglerna för hänskjutande enligt artikel 22 i förordning nr 4064/89 (se punkt 27 i detta förslag), inget sådant klargörande i förordning nr 139/2004.
Vidare vad gäller dels tillkännagivandet om hänskjutande och vägledningen om artikel 22, som kräver att de uppgifter som lämnats är tillräckliga för att göra en preliminär bedömning om huruvida kriterierna för att framställa en begäran om hänskjutande är uppfyllda (se fotnot nr 43 i detta tillkännagivande och punkt 18 i denna vägledning), dels 2014 års vitbok, som endast kräver att medlemsstaterna har uppmärksammats på koncentrationen (se punkt 69 i denna vitbok), ska det erinras om att dessa dokument inte är relevanta för en historisk tolkning eftersom de antogs efter antagandet av förordning nr 139/2004 (se punkt 115 ovan).
Beträffande den kontextuella tolkningen visar, för det första, den omständigheten att anmälan av och ”kännedom” om koncentrationen utgör alternativ som, enligt artikel 22.1 andra stycket i förordning nr 139/2004, medför samma rättsliga konsekvenser, nämligen att tidsfristen på 15 arbetsdagar börjar löpa (se punkt 191 ovan), i sig att deras innehåll ska vara jämförbart.
För det andra ska, liksom Republiken Frankrike har gjort gällande, artikel 22.1 andra stycket i förordning nr 139/2004, då den i första delen hänför till ”begäran [om hänskjutande]” tolkas mot bakgrund av det första stycket i denna bestämmelse, som anger villkoren för en begäran om hänskjutande (se punkt 89 ovan). Av kopplingen mellan dessa båda stycken framgår att ”kännedom” om en koncentration, liksom kommissionen har gjort gällande ska göra det möjligt för den berörda medlemsstaten att göra en preliminär bedömning av dessa villkor och bedöma lämpligheten i att framställa en begäran om hänskjutande. Om detta inte var fallet skulle denna medlemsstat kunna bli tvungen att, av försiktighet och enbart i syfte att iaktta tidsfristen på 15 arbetsdagar, framställa en begäran om hänskjutande för koncentrationer, även om det inte var säkert att dessa villkor var uppfyllda.
För det tredje föreskriver de hänskjutandemekanismer som anges i artikel 4.4 och 4.5, samt i artikel 9 i förordning nr 139/2004, i likhet med artikel 22.1 andra stycket i denna förordning, att de berörda medlemsstaterna förfogar över en tidsfrist på 15 arbetsdagar för att ta ställning till hänskjutandet. Vid vilken tidpunkt denna tidsfrist börjar löpa bestämts av översändandet av antingen en kopia av anmälan, eller av en motiverad skrivelse, vilken, enligt artikel 6.1 i kommissionens förordning (EG) nr 802/2004 av den 7 april 2004 om tillämpning av rådets förordning (EG) nr 139/2004 om kontroll av företagskoncentrationer (
EUT L 133, 2004, s. 1
), i ändrad lydelse enligt kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 1269/2013, av den 5 december 2013 (
EUT L 336, 2013, s. 1
), ska innehålla ett minimum av motsvarande uppgifter för att tillåta denna medlemsstat att bedöma huruvida villkoren för hänskjutande är uppfyllda. Även om villkoren för tillämpning av artikel 22.1 i förordning nr 139/2004 skiljer sig från villkoren i de övriga hänskjutandemekanismerna (se punkterna 125–129 ovan), förefaller det inom ramen för en harmoniserad tolkning av denna förordning logiskt att begreppet ”kännedom”, såsom det tillämpas i artikel 22.1 andra stycket i denna förordning, medför en aktiv överföring av upplysningar som gör det möjligt att bedöma dessa tillämpningsvillkor.
För det fjärde föreskrivs i artikel 22.2 andra stycket i förordning nr 139/2004, som reglerar ansökningarna om anslutning, även en tidsfrist på 15 arbetsdagar för att framställa sådana begäranden. Denna tidsfrist ska, enligt denna bestämmelse, börja löpa ”från och med att [medlemsstaternas behöriga myndigheter har] underrättats av kommissionen om den ursprungliga begäran”. När tidsfristen börjar löpa beror alltså också på den aktiva överföringen av de relevanta upplysningarna.
För det femte grundar sig även de övriga bestämmelser som reglerar unionens system för koncentrationskontroll på principen om en aktiv överföring av relevanta upplysningar. Koncentrationer som har en europeisk dimension i den mening som avses i artikel 139/2004 ska således, enligt artikel 4 i denna förordning, anmälas till kommissionen innan de genomförs. Fristen för undersökningen börjar, enligt artikel 10.1 i denna förordning, löpa först ”den första arbetsdagen efter den dag då en anmälan mottogs eller, om de upplysningar som ska lämnas med anmälan är ofullständiga, den första arbetsdagen efter den dag då de fullständiga uppgifterna mottogs”.
Sökandebolaget har emellertid, genom att, som tidpunkt då den tidsfrist som föreskrivs i artikel 22.1 andra stycket i förordning nr 139/2004 börjat löpa, göra gällande den tidpunkt då den aktuella koncentrationen offentliggjordes, bland annat genom pressmeddelanden och mediebevakning, hänvisat till en omständighet som inte omfattas av unionens system för koncentrationskontroll i allmänhet eller av dess hänskjutandemekanismer i synnerhet, i vilka varken kommissionen eller medlemsstaternas konkurrensmyndigheter förväntas aktivt eftersöka upplysningar avseende koncentrationer som kan komma att prövas enligt detta system.
Mot bakgrund av det sammanhang som anges i punkterna 198–203 ovan, kan det således konstateras att begreppet ”kom till den berörda medlemsstatens kännedom” i den mening som avses i artikel 22.1 andra stycket i förordning nr 139/2004, vad gäller form, ska innebära en aktiv överföring av relevanta upplysningar till den berörda medlemsstaten och, beträffande innehåll, ska omfatta tillräcklig information för att tillåta denna medlemsstat att göra en preliminär bedömning av de villkor som föreskrivs i första stycket i denna punkt.
För det fjärde bekräftas denna bedömning även av en teleologisk tolkning av artikel 22.1 andra stycket i förordning nr 139/2004.
Det framgår nämligen av skälen 11 och 14 i förordning nr 139/2004 att hänskjutandet av koncentrationer ska ske på ett effektivt sätt. Detta utesluter således, såsom kommissionen och Republiken Frankrike har gjort gällande, en tolkning av artikel 22.1 andra stycket i denna förordning enligt vilken medlemsstaterna dels har en skyldighet att kontinuerligt övervaka offentliga meddelanden om koncentrationer för att identifiera dem som skulle kunna bli föremål för ett hänskjutande enligt denna artikel, dels att, i syfte att iaktta tidsfristen på 15 arbetsdagar, preventivt göra en begäran om hänskjutande av koncentrationer beträffande vilka det inte är säkert att villkoren för tillämpning av denna artikel är uppfyllda.
Vidare kan endast denna tolkning, i rättssäkerhetens intresse, garantera att den tidpunkt då tidsfristen börjar löpa är tydligt definierad och är densamma för alla koncentrationer som kan komma att omfattas av tillämpningsområdet för denna artikel 22 för det fall en anmälan inte krävs. Att koncentrationen kommer till medlemsstaternas kännedom genom en aktiv överföring av tillräckliga upplysningar hindrar nämligen att den tidpunkt då tidsfristen börjar löpa är beroende av oförutsebara och osäkra omständigheter, såsom omfattningen av mediabevakningen eller pressmeddelandenas detaljnivå. Detta garanterar också, i samma syfte, att den behöriga medlemsstaten, från och med denna tidpunkt, endast har 15 arbetsdagar på sig för att framställa en begäran om hänskjutande.
Endast den tolkning som anges i punkt 204 ovan är förenlig med rättssäkerhetsprincipen, vilken, såsom följer av den rättspraxis som anges i punkt 173 ovan, kräver dels att den rättsliga regleringen är klar och tydlig, dels att den enskilde kan förutse hur den kommer att tillämpas. Enligt denna princip krävs det i synnerhet att en lagstiftning gör det möjligt för dem som berörs därav att få kännedom om den exakta omfattningen av de skyldigheter som de därigenom åläggs och att de på ett otvetydigt sätt ska kunna få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och kunna vidta åtgärder i enlighet därmed.
Denna tolkning gör tillämpningen av artikel 22.1 andra stycket i förordning nr 139/2004 förutsebar för enskilda genom att den gör den tidpunkt då tidsfristen på 15 arbetsdagar börjar löpa beroende av en aktiv överföring av relevanta upplysningar som gör det möjligt för den berörda medlemsstaten att preliminärt bedöma huruvida villkoren i första stycket i denna punkt är uppfyllda. Den garanterar således att den tidpunkt då tidsfristen börjar löpa och de skyldigheter som åligger en koncentrations samgående parter definieras på ett tydligt sätt (se även punkt 207 ovan). I synnerhet kan dessa parter, genom att översända nämnda upplysningar, vara säkra på att nämnda tidsfrist har börjat löpa och att framställandet av en begäran om hänskjutande inte är möjligt efter fristens utgång.
Däremot tillåter inte sökandebolagets ståndpunkt en sådan förutsebarhet eller en sådan tydlighet. För det första tycks sökandebolaget nämligen anse att den tidpunkt då tidsfristen på 15 arbetsdagar börjar löpa bestäms av upplysningar om själva existensen av koncentrationen. Enbart vetskapen om att koncentrationen existerar gör det emellertid inte möjligt för en medlemsstat att göra en preliminär bedömning av villkoren för tillämpning av artikel 22.1 första stycket i förordning nr 139/2004. Detta skulle medföra att den berörda medlemsstaten, när den inte lyckas inhämta tillräckliga upplysningar för en sådan bedömning, skulle behöva framställa en begäran om hänskjutande av försiktighet, enbart i syfte att iaktta denna tidsfrist, utan att ens veta om dessa villkor är uppfyllda (se även punkterna 199 och 206 ovan). För det andra har sökandebolaget hänfört till den tidpunkt då medlemsstaten hade kunnat få vetskap om koncentrationen, vilket i realiteten, såsom kommissionen och Republiken Frankrike har gjort gällande, skulle innebära att medlemsstaterna, för att inte låta en koncentration som skulle kunna omfattas av tillämpningsområdet för artikel 22 i denna förordning undkomma, skulle vara tvungna att kontinuerligt och noggrant övervaka press och offentliga tillkännagivanden i hela världen (se även punkt 206 ovan). Mot denna bakgrund skulle de vara utsatta för pressmeddelanden och mediabevakning vars omfattning, tillgänglighet, språk, detaljnivå och andra karaktärsdrag kan variera avsevärt (se även punkt 207 ovan). Således är den tolkning som sökanden har gjort gällande alltför tvetydig för att kunna ge enskilda en möjlighet att på ett tydligt sätt få vetskap om sina rättigheter och skyldigheter. Vidare skulle denna tolkning, genom dess betydande administrativa börda och dess bristande effektivitet, frånta hänskjutandemekanismen, som avses i artikel 22 i denna förordning, dess ändamålsenliga verkan.
Mot denna bakgrund och med hänsyn till bland annat sammanhanget i och syftet med förordning nr 139/2004 samt rättssäkerhetsprincipen, ska begreppet ”kom till den berörda medlemsstatens kännedom”, såsom det anges i artikel 22.1 andra stycket i denna förordning, tolkas så, att det kräver ett aktivt översändande av relevanta upplysningar till denna medlemsstat som gör det möjligt för den att, preliminärt, bedöma huruvida villkoren för en begäran om hänskjutande enligt denna artikel är uppfyllda. Följaktligen ska, enligt denna tolkning, den tidsfrist på 15 arbetsdagar som föreskrivs i denna bestämmelse, när det inte krävs någon anmälan av koncentrationen, börja löpa vid den tidpunkt då dessa upplysningar har meddelats.
Det är i förevarande fall fastställt att de berörda företagen aldrig aktivt har meddelat några som helst upplysningar om den aktuella koncentrationen till Frankrikes konkurrensmyndighet eller till konkurrensmyndigheterna i de medlemsstater som har framställt ansökningarna om anslutning. Sökandebolaget och Grail har inte visat att dessa myndigheter, före mottagandet av uppmaningsskrivelsen, erhöll några relevanta upplysningar som gjorde det möjligt för dem att göra en preliminär bedömning av villkoren för tillämpning av artikel 22.1 första stycket i förordning nr 139/2004, genom andra källor eller medel, utan har begränsat sig till att ange att Frankrikes konkurrensmyndighet ”sannolikt hade vetskap” om den aktuella koncentrationen före denna tidpunkt. Det framgår emellertid av punkt 25 i det angripna beslutet att Frankrikes konkurrensmyndighet, i sin skrivelse av den 29 mars 2021, bekräftade för kommissionen att detta inte var fallet. Republiken Frankrike underströk även, i sitt yttrande av den 6 december 2021 om sökandebolagets yrkande om åtgärder för processledning, att Frankrikes konkurrensmyndighet fick vetskap om denna koncentration först den 19 februari 2021, det vill säga på det datum då kommissionen skickade uppmaningsskrivelsen och lade fram denna koncentration för de nationella konkurrensmyndigheterna inom ramen för arbetsgruppen för koncentrationer inom det europeiska konkurrensnätverket (se punkt 12 ovan). Beträffande de övriga medlemsstaternas myndigheter, framgår det av kommissionens svar på en skriftlig fråga från tribunalen att den, före detta datum, endast hade haft diskussioner med de tyska, österrikiska, slovenska och svenska konkurrensmyndigheterna, i syfte att fastställa huruvida de hade behörighet att undersöka den aktuella koncentrationen (se även punkt 11 ovan). Dessa diskussioner saknar emellertid relevans för lösningen av denna tvist eftersom dessa myndigheter varken har framställt någon begäran om hänskjutande eller någon ansökan om anslutning enligt artikel 22.1 och 22.2 i förordning nr 139/2004.
I avsaknad av bevis på ett aktivt översändande av relevanta upplysningar, av varken de berörda företagen eller genom andra källor eller medel, till Frankrikes konkurrensmyndighet eller till konkurrensmyndigheterna i de medlemsstater som framställt ansökningarna om anslutning, är frågan om huruvida uppmaningsskrivelsen, begäran om hänskjutande och underrättelsen grundade sig på upplysningar som var kända av allmänheten den 21 september 2020 därtill irrelevant. Detsamma gäller den omständigheten att CMA undersökte den aktuella koncentrationen i november och december 2020.
Följaktligen var det i förevarande mål, såsom Republiken Frankrike har påpekat och som framgår av punkt 20 i det angripna beslutet, uppmaningsskrivelsen som tillät dessa myndigheter att göra en preliminär bedömning av villkoren för tillämpning av artikel 22.1 första stycket i förordning nr 139/2004, och som således utgör den ”kännedom” som avses i andra stycket i denna punkt. Då denna skrivelse är daterad den 19 februari 2021 och begäran om hänskjutande framställdes den 9 mars 2021 (se punkterna 12 och 14 ovan), har den tidsfrist på 15 arbetsdagar som föreskrevs i denna bestämmelse iakttagits och denna skrivelse kan inte anses ha kommit in för sent.
Följaktligen kan talan inte bifallas på den andra grundens första del.
–
Den andra delgrunden: Åsidosättande av principerna om rättssäkerhet och om ”god förvaltning”
Sökandebolaget har, inom ramen för den andra delen av denna grund, gjort gällande att även om det antas att den aktuella koncentrationen hade ”kommit till de berörda medlemsstaternas kännedom” genom uppmaningsskrivelsen till de franska myndigheterna eller till de myndigheter som hade ansökt om att få ansluta till begäran om hänskjutande, stod kommissionens försening med att skicka denna skrivelse i strid med den grundläggande principen om rättssäkerhet och med skyldigheten att agera inom rimlig tid enligt principen om ”god förvaltning”.
Kommissionen fick, på det datum då underrättelsen skickades, vetskap om att den aktuella koncentrationen existerade sedan flera månader tack vare offentligt tillgängliga uppgifter samt uppgifter från FTC och en tredjepart. Kommissionen och FTC informerar varandra ömsesidigt om koncentrationer, bland annat innan FTC, som i förevarande mål, den 9 november 2020, utfärdar en ”ny begäran”. Av det angripna beslutet följer att kommissionen, till följd av att ett klagomål lämnats in, hade fått vetskap om denna koncentration och om de potentiella konkurrensproblem som den medförde i december 2020 och hade fört diskussioner med en annan icke omnämnd konkurrensmyndighet, men som sökandebolaget förutsätter var CMA, som hade gjort en preliminär bedömning av denna koncentration i november och december 2020.
Sökandebolaget och Grail har, med stöd av domen av den 5 oktober 2004, Eagle m.fl./kommissionen (
T‑144/02
,
EU:T:2004:290
, punkterna
och
), gjort gällande att kommissionen har en skyldighet att iaktta en rimlig tidsfrist. Eftersom unionslagstiftaren har föreskrivit korta tidsfrister för koncentrationskontroll, bland annat inom ramen för artikel 22 i förordning nr 139/2004, står den omständigheten att kommissionen väntade flera månader innan den skickade uppmaningsskrivelsen i strid med en god förvaltningssed och den grundläggande principen om rättssäkerhet, vilket hindrade de berörda företagen att, så tidigt som möjligt, få reda på vilka konkurrensmyndigheter som var behöriga för att undersöka den aktuella koncentrationen. Kommissionen hade, i detta hänseende, en skyldighet att agera så skyndsamt som möjligt för att inte överskrida tidsfristen på 15 arbetsdagar och utöva sina befogenheter så noggrant och omsorgsfullt som möjligt. Grail har, i huvudsak, preciserat att domen av den 5 oktober 2004, Eagle m.fl./kommissionen (
T‑144/02
,
EU:T:2004:290
, punkterna
och
), omfattar situationer i vilka de rättsliga bestämmelserna inte uttryckligen anger någon tidsfrist, varför den rimliga tidsfristen för att skicka en uppmaningsskrivelse enligt artikel 22.5 i förordning nr 139/2004 ska tolkas mot bakgrund av denna rättspraxis. Kommissionen har agerat och informerat de berörda företagen om sin avsikt att på den aktuella koncentrationen tillämpa sitt nya synsätt avseende artikel 22 i förordning nr 139/2004 med en alltför omfattande försening, vilket innebär ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen. Enligt Grail, kan kommissionen inte ha längre tid på sig att skicka en sådan skrivelse en den som medlemsstaterna förfogar över för att fastställa huruvida de villkor som föreskrivs i artikel 22.1 i denna förordning är uppfyllda, vilket också krävs mot bakgrund av syftet att hänskjutanden ska beslutas så tidigt som möjligt. Sökandebolaget och Grail preciserade vid förhandlingen, till svar på en muntlig fråga från tribunalen, i huvudsak att kommissionen, genom att göra detta, även hade åsidosatt deras rätt till försvar, bland annat genom avsaknaden av en möjlighet att inkomma med yttranden inom rimlig tid hade fråntagit dem möjligheten få betydande faktafel rättade, vilket antecknades i förhandlingsprotokollet.
Sökandebolaget och Grail anser att kommissionen hade vetskap om eller hade kunnat ha tillräcklig vetskap om de faktiska omständigheterna redan i september 2020 för att kunna skicka en uppmaningsskrivelse. De relevanta uppgifterna anges ha varit offentligt tillgängliga sedan den aktuella koncentrationen annonserades, vilket bekräftas av den omständigheten att de bevis som anges i uppmaningsskrivelsen är daterade senast denna månad och att kommissionen, i sin svarsinlaga, har nämnt en rapport av den 21 september 2020. Kommissionen väntade, även efter att ha mottagit klagomålet, nästan två månader innan den sände denna skrivelse. Grail har bestritt att kommissionens utredning skulle ha varit skyndsam under denna period, eftersom den begränsade sig till att kontrollera offentligt tillgängliga uppgifter och klagandens påstående, utan att kontakta de berörda företagen. Kommissionens argument för att berättiga den tid som förflutit innan uppmaningsskrivelse skickades, nämligen den ”fördjupade” bedömningen av de potentiella konsekvenserna av den aktuella koncentrationen, motsäger vidare påståendet att denna skrivelse endast innehöll en preliminär slutsats.
Kommissionen, med stöd av Republiken Grekland, har bestritt sökandebolagens argument. I synnerhet informerades den inte av FTC om dess utredning före mottagandet av klagomålet den 7 december 2020, eller av CMA om dess undersökning av den aktuella koncentrationen. Kommissionen agerade, under alla omständigheter, inom en rimlig tid efter att ha mottagit detta klagomål. Tidsfristen på 15 arbetsdagar är tillämplig först efter det att koncentrationen har kommit till den berörda medlemsstatens kännedom, medan en uppmaningsskrivelse, enligt artikel 22.5 i förordning nr 139/2004, skulle kunna utfärdas när koncentrationen inte ännu kommit till medlemsstatens kännedom. Sökandebolaget har inte ifrågasatt den utveckling av de faktiska omständigheterna som föreskrivs i punkterna 5–7 i det angripna beslutet som visar att kommissionen, efter att ha agerat med omsorg och utan omotiverad försening, bland annat för att kontrollera sina påståenden och, på ett fördjupat sätt, undersöka de potentiella konsekvenserna av den aktuella koncentrationen. Vidare hade den kunnat inleda en dialog med de nationella myndigheterna för att fastställa om någon av dem var behörig att bedöma denna koncentration, varför varaktigheten av dess bedömning var lämplig mot bakgrund av CMA:s bedömning för att utvärdera den aktuella koncentrationens eventuella inverkan på Förenade kungariket. Kommissionen har vidare bestritt sökandebolagets argument avseende rättssäkerhetsprincipen. I synnerhet har sökandebolaget inte förklarat på vilket sätt den påstådda förseningen skulle ha påverkat innehållet i det angripna beslutet eller den rättsliga situationen för de berörda företagen. Kommissionen påpekade vid förhandlingen att sökandebolaget och Grail inte hade gjort gällande att deras rätt till försvar hade åsidosatts genom den påstått orimliga karaktären av tidsfristen och genom den försening som kommissionen påstås ha gjort sig skyldig till, vilket krävs enligt rättspraxis, och inte heller hade preciserat skälen till varför ett sådant åsidosättande skulle ha skett.
Artikel 22 i förordning nr 139/2004 föreskriver inte någon uttrycklig tidsfrist för kommissionen för att, enligt dess punkt 5, informera medlemsstaterna om en koncentration som uppfyller kriterierna för ett hänskjutande.
Artikel 22.5 i förordning nr 139/2004 begränsar sig nämligen till att ange att ”[k]ommissionen får underrätta en eller flera medlemsstater om att den anser att en sådan koncentration uppfyller kriterierna i punkt 1” och att ”[i] så fall får kommissionen uppmana [dem] att framställa en begäran enligt punkt 1”.
Iakttagande av en rimlig tidsfrist i administrativa förfaranden i konkurrensärenden utgör emellertid en allmän princip i unionsrätten, vilken återges som en del av rätten till god förvaltning, i artikel 41.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som säkerställs av unionsdomstolarna. Ett åsidosättande av denna princip kan dock inte motivera att ett beslut ogiltigförklaras såvida beslutet inte samtidigt utgör ett åsidosättande av det berörda företagets rätt till försvar (se, för ett liknande resonemang, tribunalens dom av 4 februari 2009, Omya/kommissionen,
T‑145/06
,
EU:T:2009:27
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 17 december 2015, SNCF/kommissionen,
T‑242/12
,
EU:T:2015:1003
, punkterna
och
samt där angiven rättspraxis). Till följd av det grundläggande rättssäkerhetskravet, som utgör ett hinder för att kommissionen på obestämd tid skjuter upp utövandet av sin behörighet, ska dessutom domstolsprövningen inbegripa en kontroll av huruvida kommissionen under det administrativa förfarandet dröjde orimligt länge med att vidta åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 september 2002, Falck och Acciaierie di Bolzano/kommissionen,
C‑74/00 P och C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, punkterna
och
, samt dom av den 22 april 2016, Italien och Eurallumina/kommissionen,
T‑60/06 RENV II och T‑62/06 RENV II
,
EU:T:2016:233
, punkterna
och
samt där angiven rättspraxis).
När tidsfristen för ett förfarande inte har fastställts i en unionsrättslig bestämmelse, ska frågan huruvida den tid som förflutit innan förfarandet inleds är skälig bedömas med hänsyn till omständigheterna i varje enskilt ärende, såsom ärendets komplexitet och parternas uppträdande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 januari 2007, Sumitomo Metal Industries och Nippon Steel/kommissionen,
C‑403/04 P och C‑405/04 P
,
EU:C:2007:52
, punkt
, dom av den 28 februari 2013, Omprövning Arango Jaramillo m.fl./BEI,
C‑334/12 RX–II
,
EU:C:2013:134
, punkterna
och
, och dom av den 13 juni 2013, HGA m.fl./kommissionen,
C‑630/11 P – C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
, punkt
).
Mot bakgrund av dessa i rättspraxis fastställda principer, får kommissionen, när den, såsom i förevarande fall får kännedom om uppgifter som gör det möjligt för den att bedöma huruvida en koncentration uppfyller villkoren för tillämpning av artikel 22 i förordning nr 139/2004, inte på obestämd tid (
sine dia
) skjuta upp att underrätta medlemsstaterna om sina avsikter enligt punkt 5 i denna bestämmelse. Tvärtom har den, i ett sådant fall, en skyldighet att, i förekommande fall, efter att ha genomfört nödvändiga preliminära bedömningar, inom rimlig tid ta ställning till frågan om huruvida villkoren för en begäran om hänskjutande är uppfyllda och huruvida den berörda medlemsstaten eller de berörda medlemsstaterna ska underrättas om detta.
Enligt ovan i punkt 224 nämnda rättspraxis ska, vid tillämpningen av artikel 22.5 i förordning nr 139/2004 mot bakgrund av principen om en rimlig tidsfrist, de grundläggande syftena avseende effektivitet och skyndsamhet som ligger till grund för denna förordning beaktas (se punkterna 206 och 207 ovan) liksom den omständigheten, som sökandebolaget med fog har understrukit, att unionsslagstiftaren har avsett att slå fast en tydlig fördelning av de åtgärder som ankommer på de nationella myndigheterna och på unionen och att dess syfte har varit att säkerställa att företagskoncentrationer kontrolleras inom tidsfrister som är förenliga med både kravet på god förvaltningssed och affärslivets krav (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 december 2007, Cementbouw Handel & Industrie/kommissionen,
C‑202/06 P
,
EU:C:2007:814
, punkt
och där angiven rättspraxis), och, följaktligen, frågor om förfarandet för koncentrationskontroll för de berörda företagen. För att kunna tillhandahålla största möjliga rättssäkerhet och en väl fungerande, snabb och effektiv förvaltning, måste det även vara möjligt att på ett så tidigt stadium som möjligt fastställa vilken konkurrensmyndighet som är behörig att undersöka en koncentration (se, för ett liknande resonemang, generaladvokaten Kokotts förslag till avgörande i målet Cementbouw Handel & Industrie/kommissionen,
C‑202/06 P
,
EU:C:2007:255
, punkt
).
Mot bakgrund av de principer i rättspraxis som anges i punkterna 223–226 ovan, anser tribunalen att det är lämpligt att, inledningsvis, undersöka huruvida kommissionen, i förevarande mål, med tillämpning av artikel 22.5 i förordning nr 139/2004, har iakttagit de krav som följer av principen om en rimlig tidsfrist och, därefter, huruvida en eventuell överträdelse av denna princip har lett till ett åsidosättande av sökandebolagets rätt till försvar.
Vad gäller iakttagandet av principen om en rimlig tidsfrist, följer det av de kompletterande uppgifter som kommissionen har lämnat till svar på en skriftlig fråga från tribunalen att kommissionen fått kännedom om den aktuella koncentrationens existens den december 2020 till följd av att ett klagomål framställts (se punkt 11 ovan). Från och med detta datum löpte således en tidsperiod på 47 arbetsdagar fram till dess att uppmaningsskrivelsen skickades, den 19 februari 2021 (se punkt 12 ovan).
Under denna period höll kommissionen, såsom framgår bland annat av punkterna 5 och 6 i det angripna beslutet och av de svar som har lämnats på tribunalens skriftliga fråga, en videokonferens med klaganden den 17 december 2020 avseende den aktuella koncentrationen, hade ytterligare meningsutbyten med denne, gjorde marknadsstudier och var i kontakt med fyra medlemsstaters potentiellt behöriga konkurrensmyndigheter och med CMA, vid vilken ett klagomål också hade framställts (se punkt 11 ovan).
Beträffande uppgifterna om den aktuella koncentrationen, följer det av uppmaningsskrivelsen att kommissionen bland annat grundade sig på pressmeddelanden, rapporter, prospekt och presentationer som var offentligt tillgängliga på Internet och hade publicerats senast den 21 september 2020 (se fotnoterna 1 och 5–9 i denna skrivelse), vid vilket datum den aktuella koncentrationen tillkännagavs offentligt (se punkt 8 ovan). Det angavs även i denna skrivelse att denna koncentration var föremål för en undersökning av FTC, vars ”nya begäran” enligt de upplysningar som lämnades till följd av tribunalens skriftliga fråga, kom till dess kännedom vid videokonferensen den 17 december 2020, och det hänvisades i denna till Securities and Exchange Commissions (finansinspektionen, Förenta staterna) formulär ”S-4” av den 24 november 2020, såsom det fyllts i av sökandebolaget (se fotnot 11 i denna skrivelse).
Vad gäller i synnerhet bedömningen av kriterierna avseende påverkan på handeln mellan medlemsstaterna och hotet om en påtaglig konkurrenspåverkan inom deras respektive territorier, använde kommissionen, med undantag för ett mötesprotokoll vars härkomst inte var klar (se fotnot nr 28 i uppmaningsskrivelsen), liknande uppgifter (se fotnoter nr 12–15, 24, 26 och 27 i denna skrivelse), bland vilka de senaste avsåg ett förvärv av en av Grails konkurrenter, i januari 2021 (se fotnot nr 15 i denna skrivelse). I skrivelsen nämns även de konkurrensproblem, avseende den aktuella koncentrationen, som FTC och CMA hade nämnt på deras webbplatser (se fotnot nr 17 i denna skrivelse) samt CMA:s rapport av den 24 oktober 2019 avseende de preliminära slutsatserna avseende ett annat förvärv som sökandebolaget planerade, som också var tillgängliga på Internet (se fotnoterna 18, 22, 25 och 29 i den aktuella skrivelsen). Som kommissionen bekräftade till svar på en skriftlig fråga från tribunalen, hade den inte vetskap om CMA:s undersökning före den 7 december 2020.
Av detta följer att kommissionen använde uppgifter varav de flesta var offentligt tillgängliga vid den tidpunkt då klagomålet togs emot. Som framgår av innehållet i uppmaningsskrivelsen, kunde kommissionen således, efter att ha kontrollerat vissa aspekter med klaganden, bland annat vid videokonferensen den 17 december 2020, relativt skyndsamt genomföra de nödvändiga bilaterala kontakter med de fyra konkurrensmyndigheter som var potentiellt behöriga för att undersöka den aktuella koncentrationen och ge instruktion om de huvudsakliga karaktärsdragen i denna koncentration för att göra det möjligt för den att göra en preliminär bedömning av frågan om huruvida denna koncentration kunde uppfylla villkoren för en tillämpning av artikel 22.1 i förordning nr 139/2004 och huruvida medlemsstaterna skulle underrättas om detta enligt punkt 5 i denna bestämmelse.
I detta sammanhang förefaller, mot bakgrund av de grundläggande målen avseende effektivitet och skyndsamhet som eftersträvas med unionens system för koncentrationskontroll (se punkt 226 ovan) och omständigheterna i målet, en period på 47 arbetsdagar, som förflutit mellan mottagandet av klagomålet om avsändandet av uppmaningsskrivelsen, inte vara berättigad.
För det första följer det av artikel 10.1 i förordning nr 139/2004, jämförd med artikel 6.1 i denna förordning, att tidsfristen för undersökningsfasen inför en koncentration, under vilken kommissionen förväntas fatta beslut i frågan om huruvida denna koncentration väcker allvarliga tvivel beträffande huruvida den är förenligt med den inre marknaden, är 25 arbetsdagar. Mot bakgrund av att kommissionen, i förevarande fall, under denna fas, ska utföra en ganska komplett materiell undersökning av koncentrationen, kan det rimligen förväntas att en undersökning innan en uppmaningsskrivelse skickas, enligt artikel 22.5 i förordning nr 139/2004, som inte innebär en preliminär bedömning av de kriterier som anges i punkt 1 i denna artikel, inte överstiger en sådan frist på 25 arbetsdagar.
För det andra ska det, såsom anges i punkterna 212–214 ovan, beaktas att uppmaningsskrivelsen inte innebär att koncentrationen kommit till medlemsstatens ”kännedom” i den mening som avses i artikel 22.1 andra stycket i förordning nr 139/2004, vilket, i avsaknad av en anmälan eller tidigare kännedom, medför att tidsfristen på 15 arbetsdagar för den berörda medlemsstaten eller de berörda medlemsstaterna att framställa en begäran om hänskjutande börjar löpa. När en sådan begäran framställs, har varje annan medlemsstat rätt att ansluta sig till denna inom en frist på 15 arbetsdagar (artikel 22.2 i denna förordning). Först när denna tidsfrist har löpt ut får kommissionen, inom en tidsfrist på 10 arbetsdagar, fatta beslut om att ta sig an undersökningen av koncentrationen (artikel 22.3 i denna förordning). Således medför skickandet av en uppmaningsskrivelse enligt artikel 22.5 i denna förordning att flera andra ganska korta tidsfrister som föregår antagandet av ett beslut genom vilket kommissionen tar sig an undersökningen av den berörda koncentrationen börjar löpa. Således förlöpte, i förevarande mål, en tidsperiod på 90 arbetsdagar mellan mottagandet av klagomålet den 7 december 2020 och antagandet av de angripna besluten den 19 april 2021.
För det tredje ska det erinras om att en koncentration som inte har en europeisk dimension i den mening som avses i artikel 1 i förordning nr 139/2004 enligt artikel 4.1 i samma förordning inte ska anmälas till kommissionen. Det skulle emellertid vara till stor nackdel för parterna i en sådan koncentration, i förhållande till parterna i en koncentration som ska anmälas, om perioden mellan underrättelsen till kommissionen, i förekommande fall genom ett klagomål, om existensen av en koncentration och kommissionens antagande av ett beslut att bifalla en begäran om hänskjutande som i förevarande mål var lika lång som fasen för den fördjupade undersökningen enligt artikel 8.1–8.3 i förordning nr 139/2004, vilken omfattar komplexa ekonomiska bedömningar avseende huruvida koncentrationen är förenlig med den inre marknaden och för vilken artikel 10.3 i samma förordning i princip föreskriver en tidsfrist på 90 arbetsdagar.
För det fjärde kan kommissionen, i förevarande mål, inte motivera att en period på 47 arbetsdagar mellan mottagandet av klagomålet och avsändandet av uppmaningsskrivelsen förflöt med att det var jul- och nyårshelg 2020 och att perioden mellan den 24 december 2020 och den 1 januari 2021 var en period av lediga dagar enligt artikel 1 i dess beslut av den 28 januari 2019 om lediga dagar år 2020 vid Europeiska unionens institutioner (
EUT C 38, 2019, s. 4
) och artikel 1 i dess beslut av den 2 mars 2020 om lediga dagar år 2021 (
EUT C 69, 2020, s. 8
). Vidare var kommissionen, till följd av att klagomålet framställts, i stånd att mer skyndsamt, och parallellt, kontakta de fyra potentiellt behöriga nationella myndigheterna, det vill säga de tyska, österrikiska, slovenska och svenska myndigheterna, för att få reda på om behörighetströsklarna enligt de respektive nationella lagstiftningarna kunde nås, vilket den, såsom framgår av dess svar på en skriftlig fråga till tribunalen, gjorde först i januari och februari 2021.
Mot bakgrund av att de tidsfrister som föreskrivs i förordning nr 139/2004, bland annat i dess artikel 22, är korta, är således enbart den omständigheten att kommissionen agerat fortgående i behandlingen av ärendet under den relevanta perioden från den 7 december 2020 till den 19 februari 2021, såsom framgår av den tabell som utgör bilaga till dess svar på en skriftlig fråga till tribunalen, inte tillräcklig för att anse att denna period motsvarar en rimlig tidsfrist.
Av detta följer att den tid inom vilken uppmaningsskrivelsen skickades inte var rimlig.
Det ska vidare erinras om att ett åsidosättande av principen om iakttagande av en skälig handläggningstid endast kan motivera att ett beslut som antagits efter det administrativa ogiltigförklaras om det även innebär ett åsidosättande av det berörda företagets rätt till försvar. Om det inte har fastställts att överstigandet av en rimlig tidsfrist har varit till men för de berörda företagens rätt till försvar, saknar emellertid underlåtenheten att fatta beslut inom en rimlig tidsfrist betydelse för giltigheten av detta administrativa förfarande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 september 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/kommissionen,
C‑105/04 P
,
EU:C:2006:592
, punkterna
och
, dom av den 8 maj 2014, Bolloré/kommissionen,
C‑414/12 P
, ej publicerad,
EU:C:2014:301
, punkterna
och
, samt dom av den 9 juni 2016, PROAS/kommissionen,
C‑616/13 P
,
EU:C:2016:415
, punkt
), men kan sanktioneras genom en skadeståndstalan vid tribunalen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 maj 2014, Bolloré/kommissionen,
C‑414/12 P
, ej publicerad,
EU:C:2014:301
, punkterna
och
).
I förevarande mål anförde sökandebolaget vid förhandlingen att överskridandet av en rimlig tidsfrist hade medfört ett åsidosättande av dess rätt till försvar, bland annat eftersom kommissionen borde ha kontaktat de berörda företagen och låtit dem yttra sig innan den skickade uppmaningsskrivelsen för att ge dem möjlighet att lämna synpunkter och korrigera vissa betydande faktafel, vilket antecknades i förhandlingsprotokollet.
Dessa vaga förklaringar räcker emellertid inte för att fastställa att sökandens rätt till försvar har åsidosatts. Kommissionen har, i detta hänseende, med fog gjort gällande att uppmaningsskrivelsen enbart utgjorde en förberedande handling inom ramen för det förfarande som ledde till antagandet av ett beslut enligt artikel 22.3 första stycket i förordning nr 139/2004 och att de berörda företagen var i stånd att på ett ändamålsenligt sätt yttra sig innan beslutet antogs.
För det första har mellanliggande åtgärder, såsom uppmaningsskrivelsen, vars syfte begränsar sig till att förbereda det slutgiltiga beslutet nämligen inte till syfte att medföra bindande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen och följaktligen separat vara till nackdel för denna, när den påstådda rättsstridigheten kan åberopas till stöd för en talan mot det slutliga beslut i vars beredande den ingår, vilket är skälet till att talan enligt fast rättspraxis inte kan väckas mot sådana åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 oktober 2011, Deutsche Post och Tyskland/kommissionen,
C‑463/10 P och C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
Vidare kunde sökandebolaget inte tillräckligt precisera vilka påstådda ”betydande faktafel” i det angripna beslutet som redan uppmaningsskrivelsen skulle ha varit behäftad med och som således på ett avgörande sätt skulle ha kunnat påverka innehållet i Frankrikes konkurrensmyndighets begäran om hänskjutande. Eftersom sökandebolaget har gjort gällande att denna skrivelse, felaktigt, i dess punkt 26, liksom det angripna beslutet angav att Grail hade ”verkliga” konkurrenter på marknaden, räcker det att påpeka att varken skrivelsen eller begäran grundar sig på någon sådan beteckning. Tvärtom visar begäran om hänskjutande en betydande risk för snedvridning av konkurrensen, bland annat genom att ”Grail, inom sektorn för cancerdiagnostiktester, kommer att konfronteras med flera aktörer som redan har kommersialiserat sina produkter … eller som är på väg att göra det” och att ”den nya enheten kommer att kunna förfoga över en kapacitet att begränsa eller öka tillgången till dess NGS, till nackdel för potentiella konkurrenter till G[rail] inom sektorn för cancerdiagnostiktester”, och således genom existensen av en potentiell konkurrens mellan Grail och dessa aktörer för det fall den aktuella koncentrationen genomförs.
För det andra förfogade de berörda företagen, eftersom det är de angripna besluten och inte uppmaningsskrivelsen som går dem emot, över en rätt att yttra sig, vilken är en del av deras rätt till försvar, som innebar att de garanterades en möjlighet att på ett meningsfullt och effektivt sätt framföra sin ståndpunkt under det administrativa förfarande som ledde fram till antagandet av dessa beslut (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 oktober 2021, Vialto Consulting/kommissionen,
C‑650/19 P
,
EU:C:2021:879
, punkt
), men inte i skedet före avsändandet av denna skrivelse som en mellanliggande åtgärd. Sökandebolaget och Grail har emellertid inte bestritt att de var i stånd att avge yttranden innan de angripna besluten antogs, utan att de har begränsat sig till ett klagomål över att de inte hade beviljats en sådan möjlighet mycket tidigare. Det är ostridigt att de berörda företagen upplystes om avsändandet av uppmaningsskrivelsen den 4 mars 2021 (se punkt 13 ovan), det vill säga sex arbetsdagar före utgången av den tidsfrist som föreskrivs i artikel 22.1 andra stycket i samma förordning, inom vilken medlemsstaterna ska framställa en begäran om hänskjutande. Kommissionen informerade dem även, genom underrättelsen av den 11 mars 2021 om begäran om hänskjutande (se punkt 15 ovan) och de inkom med sina yttranden den 16 och den 29 mars 2021 (se punkt 17 ovan). De berörda företagen upplystes således långt före antagandet av de angripna beslutet, som skedde den 19 april 2021, och fick flera tillfällen att framföra sin ståndpunkt under det administrativa förfarande som ledde fram till antagandet av dessa beslut.
Under dessa omständigheter kan argumentet om ett åsidosättande av sökandebolagets rätt till försvar inte godtas.
Följaktligen kan den andra grundens andra del inte godtas och talan kan således inte vinna bifall med stöd av någon del av den andra grunden.
Även ansökningarna av den 6 oktober och den 6 december 2021, genom vilka sökandebolaget begärde att tribunalen skulle vidta åtgärder för processledning för att erhålla upplysningar avseende dels de meningsutbyten som ägt rum mellan kommissionen och Frankrikes konkurrensmyndighet och hur kommissionen fick kännedom om den aktuella koncentrationen (den första ansökan), dels vid vilket datum kommissionen för första gången hade nämnde denna koncentration i förhållande till Republiken Frankrike och vilka dokument den hade gett medlemsstaterna som hänförde till denna koncentration (den andra ansökan) ska avslås.
Såsom framgår av övervägandena ovan kunde tribunalen nämligen dels utföra sin prövning av påståendet att begäran om hänskjutande hade framställts för sent (se punkterna 212–214 ovan), såsom det framförts inom ramen för den första delgrunden, dels fastställa att den tid som förflutit före avsändandet av uppmaningsskrivelsen inte var rimlig (se punkterna 228–239 ovan), såsom gjorts gällande inom ramen för den andra delgrunden, på grundval av de skrivelser och handlingar som parterna gett in under förfarandet, bland annat med beaktande av kommissionens svar på tribunalens skriftliga fråga av den 11 november 2021 och Republiken Frankrikes yttrande av den 6 december 2021.
Vidare ska det erinras om att tribunalen ensam är behörig att avgöra huruvida det föreligger ett eventuellt behov av att komplettera den information som den har tillgång till i anhängiggjorda mål (se dom av den 26 januari 2017, Mamoli Robinetteria/kommissionen,
C‑619/13 P
,
EU:C:2017:50
, punkt
och där angiven rättspraxis, samt dom av den 12 november 2020, Fleig/SEAE,
C‑446/19 P
, ej publicerad,
EU:C:2020:918
, punkt
).
Den tredje grunden, avseende åsidosättande av principerna om skydd för berättigade förväntningar och om rättssäkerhet
Sökandebolaget, med stöd av Grail, har gjort gällande att de angripna besluten åsidosätter principerna om skydd för berättigade förväntningar och om rättssäkerhet. Sökandebolaget har i huvudsak gjort gällande att kommissionen, enligt sin politik vid den tidpunkt då de berörda företagen kom överens om den aktuella koncentrationen, inte godtog begäranden om hänskjutande för koncentrationer som inte omfattades av tillämpningsområdet för en nationell lagstiftning på området koncentrationskontroll. Det följer av kommissionens vice ordförandes tal av den 11 september 2020 att denna politik fortsatte att vara tillämplig fram till ändringen av den genom publiceringen av nya riktlinjer kring mitten av år 2021. Enligt Grail visar detta att kommissionen var medveten om att det var viktigt att den ändrade sitt synsätt, vilket strider mot Internationella konkurrensverkets (RIC) och Organisationen för ekonomiskt samarbete och utvecklings (OECD) slutsatser och rekommendationer. Sökandebolaget och Grail har understrukit att detta tal var tydligt och ovillkorligt, bland annat beträffande förfarandet och tidsplanen för genomförandet av den nya politiken för hänskjutande. Vidare har sökandebolaget påpekat att antagandet av vägledningen om artikel 22 skedde efter det att uppmaningsskrivelsen hade skickats och utan offentligt samråd.
Kommissionen, med stöd av Republiken Grekland, anser att sökandebolagets påståenden om ett åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen inte har bekräftats. När det gäller principen om skydd för berättigade förväntningar, har sökandebolaget inte visat att kommissionen hade gett tydliga, ovillkorliga och samstämmiga garantier, utan begränsade sig till att vagt hänföra till en påstådd beslutspraxis. Kommissionen har i synnerhet uttryckligen, i 2014 års vitbok, bekräftat att medlemsstaterna kunde begära hänskjutande av en koncentration som inte omfattades av deras nationella lagstiftning på området koncentrationskontroll. Denna möjlighet avfärdades inte genom någon offentlig handling och kommissionen hade redan godtagit hänskjutande av sådana koncentrationer. Kommissionens vice ordförandes tal av den 11 september 2020 utgjorde en allmän politisk förklaring om dess framtida praxis som bekräftade att kommissionen inte principiellt uteslöt en behandling av sådana koncentrationer. Republiken Frankrike har bland annat erinrat om att ekonomiska aktörer inte med fog kan förvänta sig att rådande förhållanden ska bestå och att kommissionen godtog hänskjutandet av den aktuella koncentrationen först efter publiceringen av vägledningen om artikel 22. Kommissionen har tillagt att ingenting hindrade sökandebolaget från att ta kontakt med den eller med de nationella konkurrensmyndigheterna. Sökandebolaget har vidare inte visat att kommissionen hade agerat på grundval av garantier som kommissionen påstods ha lämnat.
Inledningsvis kan det konstateras att även om sökandebolaget, inom ramen för den tredje grunden, har gjort gällande såväl rättssäkerhetsprincipen som principen om skydd för berättigade förväntningar, avser dess argument, såsom kommissionen har gjort gällande, i realiteten enbart denna andra princip.
Enligt fast rättspraxis krävs det för att principen om skydd för berättigade förväntningar ska kunna åberopas att tydliga försäkringar som är ovillkorliga och samstämmiga samt härrör från behöriga och tillförlitliga källor har meddelats den berörde av de behöriga unionsinstitutionerna (se dom av den 8 september 2020, kommissionen och rådet/Carreras Sequeros m.fl.,
C‑119/19 P och C‑126/19 P
,
EU:C:2020:676
, punkt
och där angiven rättspraxis). Varje enskild person har nämligen denna rätt om han befinner sig i en situation av vilken det framgår att en institution, ett organ eller en byrå inom unionen, genom att ge tydliga försäkringar, har väckt grundade förhoppningar. Tydliga, ovillkorliga och samstämmiga uppgifter utgör, oavsett i vilken form de har lämnats, en sådan försäkran (se dom av den 13 juni 2013, HGA m.fl./kommissionen,
C‑630/11 P - C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
, punkt
och där angiven rättspraxis), under förutsättning att de är förenliga med tillämpliga bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2019, Probelte/kommissionen,
T‑67/18
,
EU:T:2019:873
, punkt
och där angiven rättspraxis).
I förevarande mål har sökandebolaget, för att styrka den påstådda politik enligt vilken kommissionen inte godtog begäranden om hänskjutande, enligt artikel 22 i förordning nr 139/2004, för koncentrationer som inte omfattades av tillämpningsområdet för en nationell lagstiftning på området koncentrationskontroll, hänvisat till punkt 5 i uppmaningsskrivelsen, punkt 94 i det angripna beslutet, punkt 7 i tillkännagivandet om hänskjutande och kommissionens vice ordförandes tala av den 11 september 2020. Grail har även hänfört till Internationella konkurrensverkets (RIC) och Organisationen för ekonomiskt samarbete och utvecklings (OECD) slutsatser och rekommendationer.
Inledningsvis, vad gäller dessa slutsatser och rekommendationer, räcker det att konstatera att de inte härrör från unionens institutioner och således inte uppfyller de villkor som anges i punkt 254 ovan.
Vidare, vad gäller de dokument som sökanden har åberopat, ska det erinras om att kommissionen, genom uppmaningsskrivelsen, preliminärt angav att den aktuella koncentrationen kunde bli föremål för ett hänskjutande enligt artikel 22.1 i förordning nr 139/2004 (se punkt 12 ovan). Den bekräftade denna ståndpunkt genom att bifalla Frankrikes konkurrensmyndighets begäran om hänskjutande genom det angripna beslutet (se punkterna 19 och 21–35 ovan). Mot bakgrund av denna ståndpunkt som kommissionen antog specifikt i förhållande till den aktuella koncentrationen, kan sökandebolaget inte med framgång göra gällande dessa dokument för att visa att de precisa garantier för att en påstådd motsatt politik skulle bibehållas hade tillhandahållits den. Vidare kunde de berörda företagen, eftersom, för det första, punkt 5 i uppmaningsskrivelsen och punkt 94 i det angripna beslutet enbart innehåller en beskrivning av den tidigare rådande situationen och, för det andra dessa dokument ännu inte existerade vid den tidpunkt då överenskommelsen och fusionsplanen ingicks, den vill säga den 20 september 2020 (se punkt 7 ovan), inte grunda berättigade förväntningar på dessa.
Beträffande punkt 7 i tillkännagivandet om hänskjutande, anges det i denna att ”[k]ommissionen och medlemsstaterna … fortfarande [har] ett avsevärt utrymme för skönsmässiga bedömningar när de beslutar om huruvida ett ärende som omfattas av deras ”ursprungliga behörighet” ska hänskjutas eller inte eller huruvida de ska godta att pröva ett ärende som inte omfattas av deras ”ursprungliga behörighet” enligt … artikel 22 [i förordning nr 139/2004]”.
Denna punkt begränsar sig till att dels understryka det breda utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen förfogar över inom ramen för dess konkurrenspolitik (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 juli 2018, Furukawa Electric/kommissionen,
T‑444/14
, ej publicerad,
EU:T:2018:454
, punkt
och där angiven rättspraxis), dels behörighetsfördelningen mellan medlemsstaterna och kommissionen, såsom den beskrivs i punkt 153 ovan. Däremot bekräftar inte någon av dessa omständigheter existensen av den politik som kommissionens påstås föra och på vilken sökandebolaget har grundat sina argument. Detta konstaterande bekräftas av punkterna 42–45 i tillkännagivandet om hänskjutande, vilka, liksom Republiken Frankrike har gjort gällande, ska tolkas tillsammans med punkt 7 i detta tillkännagivande och som just anger de relevanta kriterier som reglerar ett hänskjutande enligt artikel 22 i förordning nr 139/2004, utan att nämna någon sådan påstådd praxis.
Det ska även, när det gäller kommissionens vice ordförandes tal, erinras om att detta tal avsåg ”framtiden för [unionens] koncentrationskontroll” och hölls inom ramen för IBA:s 24:e årliga konferens om konkurrens den 11 september 2020. Det är ostridigt att detta tal avsåg kommissionens allmänna politik på området koncentrationer och inte nämnde den aktuella koncentrationen, vars överenskommelse och fusionsplan ingicks vid en senare tidpunkt, nämligen den 20 september 2020 (se punkt 7 ovan). Detta tal kunde således inte innehålla tydliga, ovillkorliga och samstämmiga försäkringar avseende behandlingen av denna koncentration.
När det gäller denna allmänna politik angav kommissionens vice ordförande i sitt tal av den 11 september 2020 att ”kommissionen [tidigare] hade haft som praxis att avskräcka de nationella myndigheterna från att hänskjuta koncentrationer som de inte själva hade behörighet att undersöka”. Det följer emellertid inte för den sakens skull av detta att hänskjutande av sådana koncentrationer var principiellt uteslutet, utan att, som ordet ”avskräcka” antyder, kommissionen endast avsåg övertyga medlemsstaterna att inte framställa någon begäran om hänskjutande i en sådan situation. Som kommissionen har gjort gällande, underströk kommissionens vice ordförande till och med att ”denna praxis aldrig [hade] till syfte att hindra [kommissionen] från att behandla mål som påtagligt kunde komma att påverka konkurrensen på den gemensamma marknaden”.
Även om det antas att de berörda företagen kan göra gällande en sådan praxis, kunde kommissionen således emellertid inte anse att den aktuella koncentrationen påtagligt kunde påverka konkurrensen på den inre marknaden och, därför, skicka uppmaningsskrivelsen och ta sig an undersökningen av den. Följaktligen är tillkännagivandet, i kommissionens vice ordförandes tal, av ett ”ändrat synsätt” i framtiden och en uppskattad tidsplan för genomförandet av det irrelevant och sökandebolagets och Grails argument avseende att detta tillkännagivande inte hade respekterats kan inte godtas eftersom de är verkningslösa. Detsamma gäller argumenten att vägledningen om artikel 22 antogs efter det att uppmaningsskrivelsen skickats.
Således har sökandebolaget, som inte påstår sig ha erhållit någon tydlig, ovillkorlig och samstämmig försäkring av kommissionen beträffande behandlingen av den aktuella koncentrationen, inte heller visat att det existerar sådana försäkringar beträffande de koncentrationer som inte omfattades av tillämpningsområdet för en nationell lagstiftning på området koncentrationskontroll i allmänhet. Tvärtom följer, såsom kommissionen och Republiken Frankrike har gjort gällande, av 2014 års vitbok att denna artikel är tillämplig på sådana koncentrationer (se fotnot 45 i 2014 års vitbok).
Denna bedömning bekräftas av att kommissionen nyligen, som den med fog har gjort gällande, genom en hänvisning till sina beslut av den 6 februari 2018 (ärende M.8788 – Apple/Shazam), av den 15 mars 2018 (ärende M.8832 – Knauf/Armstrong), av den 26 september 2019 (ärende M.9547 – Johnson & Johnson/Tachosil), och av den 2 april 2020 (ärende M.9744 – Mastercard/Nets), har bifallit flera ansökningar om anslutning enligt artikel 22.2 andra stycket i förordning nr 139/2004 från medlemsstater vars myndigheter inte var behöriga, enligt deras nationella lagstiftning på området koncentrationskontroll, för att undersöka de koncentrationer som var föremål för dessa ansökningar.
Under alla omständigheter kan sökandebolaget, enligt den rättspraxis som anges i punkt 254 ovan, inte grunda sig på dokument eller förklaringar som, om de tolkades på det sätt som det har gjort gällande, skulle ha till syfte att begränsa medlemsstaternas rätt att begära ett hänskjutande enligt artikel 22 i förordning nr 139/2004 på de villkor som anges där (se punkt 155 ovan). På samma sätt och i den mån den framgår av den första grunden att de angripna besluten var grundade på en korrekt tolkning av räckvidden av denna artikel, kan sökandebolaget inte göra gällande en ny inriktning av kommissionens beslutspraxis (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 8 juli 2008, AC‑Treuhand/kommissionen,
T‑99/04
,
EU:T:2008:256
, punkt
).
Således kan den tredje grunden inte godtas.
Följaktligen kan talan inte bifallas på någon av de grunder som sökandebolaget har gjort gällande till stöd för sin talan. Talan ska därmed ogillas i dess helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande rättegångsdeltagare förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökandebolaget ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökandebolaget har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
I artikel 138.1 i rättegångsreglerna föreskrivs att medlemsstater och institutioner som har intervenerat ska bära sina rättegångskostnader. I artikel 138.2 föreskrivs att stater som är parter i EES-avtalet men inte är medlemsstater samt Eftas övervakningsmyndighet ska bära sina rättegångskostnader när de har intervenerat. Enligt artikel 138.3 får tribunalen besluta att även andra intervenienter än dem som nämns i punkterna 1 och 2 ska bära sina rättegångskostnader.
Följaktligen ska Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna, Eftas övervakningsmyndighet och Grail bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (tredje avdelningen i utökad sammansättning)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
Illumina, Inc. ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.

3)
Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Konungariket Nederländerna, Eftas övervakningsmyndighet och Grail LLC ska bära sina rättegångskostnader.

De Baere
Kreuschitz
Öberg
Mastroianni
Steinfatt
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 13 juli 2022.
Underskrifter
Innehållsförteckning

Tillämpliga bestämmelser

Bakgrund till tvisten

De berörda företagen och den aktuella koncentrationen

Avsaknad av anmälan

Begäran om hänskjutande till kommissionen

De angripna besluten

Iakttagande av fristen på 15 arbetsdagar

Påverkan på handeln mellan medlemsstaterna och hotet om en påtaglig konkurrenspåverkan

Hänskjutandets lämplighet

Förfarandet och parternas yrkanden

Rättslig bedömning

Begäran om återkallande av Grails ställning som intervenient

Upptagande till sakprövning

Prövning i sak

Sammanfattning av grunderna för ogiltigförklaring

Den första grunden, avseende kommissionens behörighet

– Bokstavstolkning

– Historisk tolkning

– Kontextuell tolkning

– Teleologisk tolkning

– Sökandebolagets och Grails övriga argument

Den andra grunden, avseende att begäran om hänskjutande har framställts för sent och, i andra hand, ett åsidosättande av principerna om rättssäkerhet och ”god förvaltning”

– Den först delgrunden: Begäran om hänskjutande har framställts för sent

– Den andra delgrunden: Åsidosättande av principerna om rättssäkerhet och om ”god förvaltning”

Den tredje grunden, avseende åsidosättande av principerna om skydd för berättigade förväntningar och om rättssäkerhet

Rättegångskostnader
(
*1
)	Rättegångsspråk: engelska.
(
i
)	Innehållsförteckningen i denna text har varit föremål för en språklig ändring efter det att texten ursprungligen gjordes tillgänglig på internet.