CELEX: 62016TJ0733
Polityka gospodarcza i pieniężna
Nadzór ostrożnościowy nad instytucjami kredytowymi
Artykuł 4 ust. 1 lit. d) i art. 4 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1024/2013
Obliczanie wskaźnika dźwigni
Odmowa udzielenia przez EBC stronie skarżącej zezwolenia na wyłączenie z obliczania wskaźnika dźwigni ekspozycji spełniających określone warunki
Artykuł 429 ust. 14 rozporządzenia (UE) nr 575/2013
Uprawnienia dyskrecjonalne EBC
Naruszenia prawa
Oczywisty błąd w ocenie

Okoliczności powstania sporu
Skarżąca, La Banque postale, jest spółką akcyjną prawa francuskiego, posiadającą zezwolenie na prowadzenie działalności w charakterze instytucji kredytowej. Jako istotny podmiot w rozumieniu art. 6 ust. 4 rozporządzenia Rady (UE) nr 1024/2013 z dnia 15 października 2013 r. powierzającego Europejskiemu Bankowi Centralnemu szczególne zadania w odniesieniu do polityki związanej z nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami kredytowymi (
Dz.U. 2013, L 287, s. 63
) skarżąca podlega bezpośredniemu nadzorowi ostrożnościowemu Europejskiego Banku Centralnego (zwanego dalej „EBC”).
W dniu 22 lipca 2015 r. skarżąca wniosła do EBC o zezwolenie na podstawie art. 429 ust. 14 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościowych dla instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych, zmieniającego rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (
Dz.U. 2013, L 176, s. 1
; sprostowania:
Dz.U. 2013, L 208, s. 68
;
Dz.U. 2013, L 321, s. 6
) na wyłączenie z obliczania wskaźnika dźwigni ekspozycji tworzonych przez kwoty pochodzące z zakontraktowanych ze skarżącą produktów regulowanych, ale które to kwoty musi ona przenosić na rzecz Caisse des dépôts et consignations (kasy depozytów i konsygnacji, zwanej dalej „CDC”), będącej instytucją francuskiego sektora publicznego.
Odnośnymi produktami są livret A (książeczka oszczędnościowa A) uregulowana w art. od L.221‑1 do L.221‑9 code monétaire et financier (francuskiego kodeksu walutowego i finansowego, zwanego dalej „CMF”), livret d’épargne populaire (powszechna książeczka oszczędnościowa, zwana dalej „LEP”) uregulowana w art. od L.221‑13 do L.221‑17‑2 CMF oraz livret de développement durable et solidaire (książeczka solidarnego i zrównoważonego rozwoju, zwana dalej „LDD”) uregulowana w art. L.221‑27 CMF. Zgodnie z art. L.221‑5 CMF część łącznej kwoty depozytów zgromadzonych w ramach livret A i LDD jest przekazywana na fundusz oszczędnościowy zarządzany przez CDC. Artykuł R.221‑58 CMF nakazuje postąpić identycznie w przypadku LEP.
W dniu 8 czerwca 2016 r. EBC przekazał skarżącej projekt decyzji, w której odmawiał przyznania wnioskowanego odstępstwa, ale równocześnie, tytułem środka tymczasowego, zezwolił na wyłączenie części ekspozycji przenoszonej na rzecz CDC z obliczania wskaźnika dźwigni, przy czym zakres tego odstępstwa miał być stopniowo zmniejszany, a następnie od dnia 1 stycznia 2019 r. zniesiony. EBC wyznaczył termin dwóch tygodni na przedstawienie przez skarżącą uwag.
W dniu 21 czerwca 2016 r. skarżąca przedstawiła na piśmie uwagi dotyczące tego projektu decyzji oraz ponowiła wniosek o możliwość skorzystania z odstępstwa przewidzianego w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013. Tytułem żądania ewentualnego skarżąca uznała, że przewidziany przez EBC okres przejściowy jest zbyt krótki i powinien zostać przedłużony do dnia 31 grudnia 2022 r. Złożyła również wniosek o wysłuchanie na mocy art. 31 rozporządzenia (UE) nr 468/2014 EBC z dnia 16 kwietnia 2014 r. ustanawiającego ramy współpracy pomiędzy EBC a właściwymi organami krajowymi oraz wyznaczonymi organami krajowymi w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego (rozporządzenie ramowe w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego) (
Dz.U. 2014, L 141, s. 1
).
W dniu 5 lipca 2016 r. w pomieszczeniach należących do EBC odbyło się spotkanie przedstawicieli skarżącej i EBC.
W dniu 7 lipca 2016 r. skarżąca zaprezentowała dalsze uwagi na piśmie, w których podkreśliła, że podtrzymuje swój wniosek o zastosowanie art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013. Tytułem żądania ewentualnego, w świetle znaczących skutków ewentualnej odmowy EBC, które polegałyby na zwiększeniu poziomu mianownika wskaźnika dźwigni o niemalże 50%, skarżąca wniosła o to, aby okres przejściowy przewidziany przez EBC rozciągał się od 1 stycznia 2017 r. do co najmniej 31 grudnia 2022 r.
W dniu 24 sierpnia 2016 r. EBC przyjął na podstawie art. 4 ust. 1 lit. d) i art. 10 rozporządzenia nr 1024/2013 oraz art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 decyzję ECB/SSM/2016‑96950066U5XAAIRCPA 78/16 (zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
W pierwszej kolejności EBC odmówił wyłączenia z obliczania wskaźnika dźwigni skarżącej ekspozycji wobec CDC, na które składa się część kwot zdeponowanych na livret A, LDD i LEP, którą skarżąca zobowiązana była przenieść na rzecz CDC.
Po pierwsze EBC przyznał, że warunki wyszczególnione w art. 429 ust. 14 lit. a)–c) rozporządzenia nr 575/2013 zostały spełnione, ponieważ CDC należy uznać za podmiot sektora publicznego, ponadto ekspozycje wobec CDC są traktowane do celów ostrożnościowych zgodnie z art. 116 ust. 4 tego rozporządzenia oraz, wreszcie, skarżąca była zobowiązana przenieść na rzecz CDC część oszczędności złożonych w ramach livret A, LDD i LEP w celu finansowania inwestycji leżących w interesie ogólnym. EBC w istocie podkreślił także, że warunki te nie zostały spełnione w odniesieniu do tej części oszczędności regulowanych, dla których nie istnieje obowiązek ich przeniesienia na rzecz CDC, bez względu na cel ich wykorzystania.
EBC, po drugie, stwierdził, iż z treści art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 wynika, że posiada on uprawnienia dyskrecjonalne pozwalające mu na zdecydowanie o wyłączeniu z obliczania wskaźnika dźwigni ekspozycji spełniających warunki wyraźnie wskazane w tym przepisie. W istocie stwierdził on, że nawet jeżeli warunki te są spełnione, mogą istnieć względy ostrożnościowe uzasadniające odrzucenie wniosku o zastosowanie odstępstwa na podstawie tego przepisu. W tym zakresie odniósł się do celu wprowadzenia wskaźnika dźwigni, który polega na określeniu poziomu ekspozycji danej instytucji kredytowej w sposób prosty i przejrzysty, niezależnie od ryzyka stwarzanego przez różne elementy składające się na ekspozycje tej instytucji, w celu uniknięcia nadmiernego wzrostu rzeczonych ekspozycji w stosunku do jej funduszy własnych.
Po trzecie, EBC uznał, że kwoty przeniesione przez skarżącą na rzecz CDC stanowią istotne ekspozycje w ramach obliczania jej wskaźnika dźwigni. Powołał się przy tym na trzy względy. W ramach pierwszego względu, uznanego za „pierwszy wyznacznik”, EBC opiera się na podejściu księgowym do zgromadzonych oszczędności. Z okoliczności, że oszczędności regulowane zostały uwzględnione w bilansie skarżącej po stronie pasywów, a kwoty przeniesione na rzecz CDC po stronie aktywów, EBC wywiódł, że skarżąca pozostaje odpowiedzialna za ekspozycję utworzoną przez zgromadzone oszczędności, w tym kwoty przenoszone na rzecz CDC. Dodał on, że skarżąca jest zobowiązana zapewnić zarządzanie ryzykiem operacyjnym związanym z oszczędnościami regulowanymi. Drugi wzgląd dotyczy ciążącego na skarżącej zobowiązania umownego do zwrotu depozytów klientów, niezależnie od zwrócenia skarżącej środków finansowych przeniesionych na rzecz CDC. Trzeci wzgląd opiera się na istnieniu okresu, jaki upływa pomiędzy dostosowaniem pozycji skarżącej i pozycji CDC w celu przywrócenia równowagi. W ocenie EBC w okresie tym skarżąca może zostać zmuszona do pospiesznej wyprzedaży aktywów w oczekiwaniu na przekazanie środków z CDC. Podsumowując, EBC wywiódł z tych względów, że mechanizm przekazywania środków z CDC na rzecz skarżącej ma charakter niedoskonały, co wywołuje obawy w ramach nadzoru ostrożnościowego uzasadniające oddalenie jej wniosku.
W drugiej kolejności EBC – z uwagi na znaczące skutki tej odmowy dla skarżącej – czasowo zezwolił skarżącej na wyłączenie kwoty ekspozycji uwzględnionych w ramach obliczania wskaźnika dźwigni części ekspozycji wobec CDC, którą skarżąca ma obowiązek prawny przekazywać, a która przekracza 10% całkowitej miary jej ekspozycji, przy czym procentowa wartość wyłączenia będzie progresywnie i linearnie zmniejszana ze 100% w 2016 r. do 86% w 2017 r., do 71% w 2018 r. i tak dalej aż do osiągnięcia 14% w 2022 r. oraz całkowitego zniesienia w dniu 1 stycznia 2023 r.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 18 października 2016 r. skarżąca wniosła rozpatrywaną skargę.
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 24 stycznia 2017 r. Republika Finlandii wniosła o dopuszczenie do postępowania w charakterze interwenienta popierającego żądania EBC. Postanowieniem z dnia 1 marca 2017 r. prezes drugiej izby Sądu dopuścił tę interwencję.
W dniu 20 kwietnia 2017 r. Republika Finlandii przedstawiła uwagi interwenienta. Skarżąca złożyła swoje uwagi w przedmiocie owych uwag interwenienta w wyznaczonym terminie. EBC nie przedstawił uwag.
Na wniosek drugiej izby Sąd postanowił – na podstawie art. 28 regulaminu postępowania przed Sądem – o przekazaniu sprawy powiększonemu składowi orzekającemu.
Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (druga izba w składzie powiększonym) postanowił o otwarciu ustnego etapu postępowania.
Na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
Skarżąca wnosi do Sądu o:
–
stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
–
obciążenie EBC kosztami postępowania.
EBC i Republika Finlandii wnoszą do Sądu o:
–
oddalenie skargi;
–
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
Na poparcie skargi skarżąca podnosi trzy zarzuty oparte, po pierwsze, na naruszeniu prawa ze względu na przedwczesny charakter zaskarżonej decyzji, po drugie, naruszeniu przez EBC prawa w ramach dokonanej wykładni zakresu jego kompetencji w stosowaniu art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 i po trzecie, niezgodności z prawem powodów odmowy udzielenia wnioskowanego odstępstwa na podstawie tego przepisu.
Sąd uważa, że wystarczy zbadać zarzuty drugi i trzeci skargi. W istocie w zarzucie drugim skarżąca zarzuca EBC przypisanie sobie uprawnień dyskrecjonalnych w ramach stosowania art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013, a poprzez zarzut trzeci kwestionuje zgodność z prawem korzystania przez EBC z tych uprawnień dyskrecjonalnych, zakładając, że w ogóle nimi dysponuje.
W przedmiocie zarzutu drugiego opartego w istocie na naruszeniu prawa w ramach dokonanej przez EBC wykładni zakresu jego kompetencji wynikającej z art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013
Skarżąca twierdzi, że art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 nie można interpretować w ten sposób, że przyznaje on uprawnienia dyskrecjonalne na rzecz EBC, ponieważ subdelegacja przez Komisję Europejską na podmiot trzeci uprawnień powierzonych jej przez Parlament Europejski i Radę Unii Europejskiej na mocy art. 290 ust. 1 TFUE byłaby niezgodna z prawem. Skarżąca wywodzi z tego, iż znajdującego się w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 wskazania, że właściwe organy „mogą” zezwolić instytucji na wyłączenie z miary ekspozycji tych ekspozycji, które spełniają określone kryteria, nie można interpretować w ten sposób, że przyznają owym organom uprawnienia dyskrecjonalne. W związku z tym przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przyznaje właściwym organom wyłącznie uprawnienia wykonawcze. Skarżąca przypomina, że EBC sam wskazał, że korzystał z uprawnień dyskrecjonalnych przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, i z tej okoliczności skarżąca wywodzi naruszenie prawa przez EBC w ramach dokonanej wykładni zakresu jego kompetencji przy stosowaniu art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013.
EBC, popierany przez Republikę Finlandii, kwestionuje argumenty skarżącej. Na wstępie EBC wyraża wątpliwości co do interesu prawnego skarżącej w podniesieniu rozpatrywanego zarzutu. W każdym razie uważa, że zarzut ten powinien zostać oddalony co do istoty.
W odniesieniu do zakwestionowania przez EBC dopuszczalności rozpatrywanego zarzutu wystarczy wskazać, że EBC opiera się na przekonaniu, że skarżąca podnosi niezgodność z prawem art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 wprowadzonego rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) 2015/62 z dnia 10 października 2014 r. zmieniającym rozporządzenie nr 575/2013 w odniesieniu do wskaźnika dźwigni (
Dz.U. 2015, L 11, s. 37
). EBC wywodzi zasadniczo, że gdyby taki zarzut miał zostać zaakceptowany, skarżąca nie mogłaby korzystać z jakiegokolwiek odstępstwa przy obliczaniu wskaźnika dźwigni.
Tymczasem argumentacja skarżącej ma zupełnie inne znaczenie. Jak skarżąca potwierdziła na rozprawie, w ramach rozpatrywanego zarzutu twierdzi jedynie, iż art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 należy interpretować w ten sposób, że przyznaje EBC ograniczoną kompetencję, a nie uprawnienia dyskrecjonalne, natomiast nie podnosi jakiegokolwiek zarzutu niezgodności z prawem tego przepisu na podstawie art. 277 TFUE. Tym samym skarżąca nie kwestionuje ważności tego przepisu, a jej argumentacja dotyczy wyłącznie sposobu jego interpretacji.
W zakresie rozpatrzenia istoty niniejszego zarzutu należy wskazać, że kompetencja EBC do przyjęcia zaskarżonej decyzji wynika z rozporządzenia nr 1024/2013, a zakres jego uprawnień jest określony w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013.
W odniesieniu do posiadania przez EBC kompetencji do wydania zaskarżonej decyzji należy przypomnieć, że na podstawie art. 4 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1024/2013 EBC powierzono zadania „zapewniani[a] zgodności z aktami, o których mowa w art. 4 ust. 3 akapit pierwszy, nakładającymi wymogi ostrożnościowe na instytucje kredytowe w dziedzinie wymogów w zakresie funduszy własnych, sekurytyzacji, limitów znacznych ekspozycji, płynności, dźwigni finansowej, sprawozdawczości i podawania do wiadomości publicznej informacji dotyczących tych kwestii”. Co więcej, w związku z tym, że skarżąca jest istotnym podmiotem w rozumieniu art. 6 ust. 4 rozporządzenia nr 1024/2013, realizacja tego zadania przypisana jest bezpośrednio EBC, a nie organom krajowym w ramach jednolitego mechanizmu nadzorczego (wyrok z dnia 16 maja 2017 r., Landeskreditbank Baden-Württemberg/EBC,
T‑122/15
, odwołanie w toku,
EU:T:2017:337
, pkt
).
Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1024/2013 „[d]o celu wykonywania zadań powierzonych mu na mocy niniejszego rozporządzenia i z myślą o zapewnieniu wysokich standardów nadzoru EBC stosuje całe stosowne unijne prawo”. Do tego stosownego prawa należy rozporządzenie nr 575/2013.
W odniesieniu do zakresu uprawnień EBC w ramach stosowania art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013, który został wprowadzony do tego rozporządzenia przez rozporządzenie delegowane 2015/62, w przepisie tym wskazano, że „[w]łaściwe organy mog[ą] zezwolić instytucji na wyłączenie z miary ekspozycji ekspozycji, które spełniają wszystkie następujące warunki: a) są ekspozycjami wobec podmiotu sektora publicznego; b) są traktowane zgodnie z art. 116 ust. 4; c) są wynikiem depozytów, jakie instytucja jest prawnie zobowiązana do przeniesienia na rzecz podmiotu sektora publicznego, o którym mowa w lit. a), do celów finansowania inwestycji leżących w interesie ogólnym”.
Rozpatrywany zarzut nakazuje zatem przeprowadzenie weryfikacji, czy art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 należy interpretować w ten sposób, ze przyznaje właściwym organom – a tym samym EBC – uprawnienia dyskrecjonalne w zakresie odmowy przyznania odstępstwa, mimo iż wymienione w tym przepisie wprost przesłanki zostały spełnione, czy też, przeciwnie, przyznaje im ograniczone uprawnienia nakazujące przyznanie odstępstwa, jeżeli rzeczone przesłanki są spełnione.
Skarżąca opiera swoją wykładnię art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 na założeniu, że Komisja nie miała prawa przyznać właściwym organom uprawnień dyskrecjonalnych przy stosowaniu tego przepisu, i podnosi, że przepis ów należy interpretować w taki sposób, aby był zgodny z traktatem.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem tekst prawa pochodnego Unii Europejskiej należy interpretować, na tyle, na ile to możliwe, w zgodzie z postanowieniami traktatu i ogólnymi zasadami prawa Unii (wyroki: z dnia 4 października 2007 r., Schutzverband der Spirituosen-Industrie,
C‑457/05
,
EU:C:2007:576
, pkt
; z dnia 10 lipca 2008 r., Bertelsmann i Sony Corporation of America/Impala,
C‑413/06 P
,
EU:C:2008:392
, pkt
; z dnia 25 listopada 2009 r., Niemcy/Komisja,
T‑376/07
,
EU:T:2009:467
, pkt
).
Jednakże, na co wskazuje posłużenie się w cytowanym powyżej w pkt 34 orzecznictwie wyrażeniem „na tyle, na ile to możliwe”, orzecznictwo to nie może znaleźć zastosowania w odniesieniu do przepisu, którego znaczenie jest jasne i jednoznaczne, a zatem nie wymaga żadnej interpretacji (zob. podobnie wyrok z dnia 25 listopada 2009 r., Niemcy/Komisja,
T‑376/07
,
EU:T:2009:467
, pkt
). W takiej sytuacji zasada dokonywania wykładni zgodnej aktów prawa pochodnego Unii służyłaby jako podstawa wykładni contra legem tego przepisu, czego nie można uznać za dopuszczalne (zob. podobnie postanowienie z dnia 17 lipca 2015 r., EEB/Komisja,
T‑685/14
, niepublikowane,
EU:T:2015:560
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo). W odniesieniu do przepisu, którego znaczenie jest jasne i jednoznaczne, wyłącznie do Sądu, w przypadku podniesienia zarzutu niezgodności z prawem w rozumieniu art. 277 TFUE, należy dokonanie kontroli jego zgodności z postanowieniami traktatu oraz zasadami ogólnymi prawa Unii.
Ponadto, jak wyraźnie wskazano w pkt 27 powyżej, skarżąca nie podnosi jakiegokolwiek zarzutu niezgodności z prawem w odniesieniu do art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013.
W związku z tym należy zbadać, czy brzmienie art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 jest jasne i jednoznaczne, czy też przeciwnie, może zostać poddane interpretacji zgodnej z postanowieniami traktatu i zasadami ogólnymi prawa Unii. Wyłącznie w tej drugiej sytuacji konieczna będzie weryfikacja, czy – jak twierdzi skarżąca – Komisja nie miała prawa przyznać właściwym organom uprawnień dyskrecjonalnych przy stosowaniu art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013, co oznaczałoby, że artykuł ten należy interpretować w ten sposób, że udziela im ograniczonej kompetencji.
W celu ustalenia dokładnego zakresu art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 należy uwzględnić nie tylko brzmienie tego przepisu, lecz także kontekst i cele uregulowania, którego część on stanowi (zob. podobnie wyrok z dnia 7 czerwca 2005 r., VEMW i in.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W odniesieniu do wykładni literalnej art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 należy stwierdzić, że wskazanie, zgodnie z którym „właściwe organy mog[ą] zezwolić instytucji na wyłączenie z miary ekspozycji ekspozycji, które spełniają wszystkie następujące warunki”, oznacza, że przepis ten w części przewiduje dla właściwych organów ograniczone kompetencje, a w części przyznaje im uprawnienia dyskrecjonalne.
Po pierwsze, art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 wskazuje trzy warunki, które są wiążące dla właściwych organów. Tym samym nie są one uprawnione do przyznania odstępstwa, jeśli te warunki nie są spełnione. Przysługują im wówczas ograniczone kompetencje i powinny odmówić możliwości skorzystania z tego przepisu.
Po drugie, w przypadku gdy warunki te są spełnione, właściwe organy „mogą”, czyli mają możliwość przyznania odstępstwa. Wskazanie na tę możliwość oznacza w sposób oczywisty przyznanie właściwym organom uprawnienia do przyznania lub nieprzyznania tego odstępstwa. Właściwe organy mają zatem w tym zakresie uprawnienia dyskrecjonalne.
W związku z tym należy stwierdzić, że brzmienie art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 jest jasne i jednoznaczne, a wynika z niego, że właściwe organy posiadają uprawnienia dyskrecjonalne przy stosowaniu tego przepisu, pod warunkiem że spełnione zostały określone tam warunki.
Powyższy wniosek jest także zgodny z wykładnią systemową i celowościową art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013.
Z wykładni systemowej art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 wynika, że wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych stanowi jedną z trzech metod stosowania odstępstw zawartych w tym rozporządzeniu.
Z ogólnej systematyki rozporządzenia nr 575/2013 wynika bowiem, że rozporządzenie to przewiduje zarówno odstępstwa z mocy prawa, czyli bez konieczności podejmowania działań przez właściwe organy, takie jak odstępstwo przewidziane w art. 429 ust. 13 wskazanego rozporządzenia, odstępstwa wymagające podjęcia działań przez właściwe organy w ramach wykonywania ograniczonych kompetencji, takie jak odstępstwo przewidziane w art. 78 ust. 1 tego rozporządzenia, jak i odstępstwa wiążące się z wykonywaniem uprawnień dyskrecjonalnych przez rzeczone organy. Poza art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 jako odstępstwo należące do tej trzeciej kategorii należy zakwalifikować także art. 10 ust. 1 wskazanego rozporządzenia (zob. podobnie wyrok z dnia 13 grudnia 2017 r., Credit mutuel Arkéa/EBC,
T‑712/15
,
EU:T:2017:900
, odwołanie w toku, pkt 67, 68).
Jeśli chodzi o wykładnię celowościową art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 w zakresie, w jakim dotyczy on ewentualnego wyłączenia niektórych ekspozycji z obliczania wskaźnika dźwigni dla instytucji kredytowych, znaczenie mają zarówno cele realizowane przez wprowadzenie wskaźnika dźwigni, jak i cele, które realizuje konkretnie art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013.
W pierwszej kolejności, w odniesieniu do celów realizowanych przez wprowadzenie wskaźnika dźwigni wraz ze spoczywającym na instytucjach kredytowych obowiązkiem ujawnienia ich wskaźnika dźwigni i ostatecznie, w razie potrzeby, przestrzegania odpowiednich poziomów wskaźnika dźwigni, z motywu 90 rozporządzenia nr 575/2013 wynika, że intencją prawodawcy było zniechęcenie instytucji kredytowych do utrzymywania nadmiernego poziomu dźwigni. Z motywu tego, jak i z definicji zawartych w art. 4 ust. 1 pkt 93 i 94 tego rozporządzenia, wynika również, że nadmierna dźwignia oznacza sytuację, w której instytucja kredytowa finansuje zbyt dużą część swoich inwestycji z zadłużenia, a nie z funduszy własnych. W takiej sytuacji istnieje ryzyko, że instytucja kredytowa nie posiada wystarczających funduszy własnych na wypadek wniosków o spłatę długów i będzie musiała sprzedać niektóre swe aktywa w trybie pilnym. Negatywne skutki tego ograniczenia poziomu dźwigni w trybie pilnym podczas kryzysu finansowego zostały wyjaśnione w następujący sposób w motywie 90 rozporządzenia nr 575/2013: „[z]większyło to presję na spadek cen aktywów, powodując dalsze straty dla instytucji, co z kolei doprowadziło do jeszcze większego zmniejszenia poziomu ich funduszy własnych[; o]statecznym skutkiem tej negatywnej spirali było ograniczenie dostępności kredytów dla gospodarki realnej oraz poważniejszy i dłuższy kryzys”.
W tym kontekście wskaźnik dźwigni ma na celu ocenę poziomu funduszy własnych instytucji kredytowej w stosunku do ekspozycji niezależnie od poziomu ryzyka związanego z każdą z tych ekspozycji. Wynika to z motywu 91 rozporządzenia nr 575/2013, w którym podkreślono, że „[o]parte na ryzyku wymogi w zakresie funduszy własnych […] nie wystarczą, aby zapobiec podejmowaniu nadmiernego i niemożliwego do pokrycia ryzyka dźwigni finansowej przez instytucje”, a także z prac Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego, do których odnoszą się motywy 92 i 93 rozporządzenia nr 575/2013. Otóż w publikacji Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego dotyczącej pakietu Bazylea III, która została załączona do odpowiedzi na skargę, wskaźnik dźwigni finansowej przedstawiony jest jako „prosty, przejrzysty wskaźnik, nieoparty na ryzyku, który jest tak skalibrowany, aby w sposób rzetelny uzupełnić wymogi w zakresie funduszy własnych oparte na ryzyku”. To odejście od ważenia ryzyka w ramach konstrukcji wskaźnika dźwigni można odnaleźć także w opisie metodologii jego kalkulacji znajdującym się w art. 429 ust. 2 rozporządzenia nr 575/2013. W przepisie tym uściślono, że wskaźnik dźwigni oblicza się „jako miarę kapitału instytucji podzieloną przez miarę ekspozycji całkowitej tej instytucji i wyraża się jako wartość procentową”. Definicja ta nie odnosi się do jakiegokolwiek ważenia według poziomu ryzyka ekspozycji.
Jednakże należy podkreślić, że cel ten nie ma charakteru bezwzględnego, ponieważ rozporządzenie nr 575/2013 przewiduje także możliwość, że wyjątkowo niski profil ryzyka określonych ekspozycji znajduje odzwierciedlenie w obliczaniu wskaźnika dźwigni danych instytucji kredytowych.
Powyższe zostało uwidocznione, z jednej strony, w motywie 95 rozporządzenia nr 575/2013, w którym wskazano, że „[p]rzy dokonywaniu przeglądu wpływu wskaźnika dźwigni na różne modele biznesowe należy zwrócić szczególną uwagę na modele biznesowe, które uznaje się za związane z niskim ryzykiem, takie jak kredyty hipoteczne oraz kredytowanie specjalistyczne na rzecz samorządów regionalnych, władz lokalnych lub podmiotów sektora publicznego”. Zamiar ten znajduje swój wyraz w art. 511 owego rozporządzenia zatytułowanym „Dźwignia finansowa”, z którego to przepisu wynika w istocie, że sprawozdanie, które Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (zwany dalej „EUNB”) przedstawia Komisji w celu umożliwienia jej podjęcia decyzji, w razie potrzeby, o przedstawieniu prawodawcy wniosku w zakresie nadania obowiązkowego charakteru niektórym stosownym poziomom wskaźników dźwigni, musi zawierać kwestie „określenia modeli biznesowych, które odzwierciedlają ogólne profile ryzyka instytucji[,] oraz wprowadzenia różnych poziomów wskaźnika dźwigni w odniesieniu do tych modeli biznesowych”.
Z drugiej strony, powyższe zostało również uwidocznione poprzez wprowadzenie do rozporządzenia nr 575/2013 rozporządzeniem delegowanym 2015/62, przyjętym na podstawie art. 456 ust. 1 lit. j) rozporządzenia nr 575/2013, art. 429 ust. 14, który przewiduje możliwość wyłączenia określonych ekspozycji z obliczania wskaźnika dźwigni.
W drugiej kolejności, co się tyczy celów, które mają być realizowane przez wprowadzenie do rozporządzenia nr 575/2013 art. 429 ust. 14, należy wskazać, że zgodnie z motywem 12 rozporządzenia delegowanego 2015/62 zmiany wprowadzone tym rozporządzeniem „powinny skutkować lepszą porównywalnością wskaźnika dźwigni ujawnianego przez instytucje oraz powinny pomóc w unikaniu wprowadzania w błąd uczestników rynku w odniesieniu do rzeczywistej dźwigni instytucji”.
Z brzmienia art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013, cytowanego w pkt 31 powyżej, wynika, że przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia trzech wymienionych tam warunków. Po pierwsze ekspozycje, które można wyłączyć z obliczania wskaźnika dźwigni, powinny dotyczyć podmiotu sektora publicznego. Po drugie powinny być traktowane zgodnie z art. 116 ust. 4 rozporządzenia nr 575/2013. Wreszcie wspomniane ekspozycje powinny być wynikiem depozytów, jakie instytucja jest prawnie zobowiązana przenosić na rzecz danego podmiotu sektora publicznego do celów finansowania inwestycji leżących w interesie ogólnym.
Należy zatem zauważyć, że dopuszczając takie odstępstwo, Komisja, za zgodą prawodawcy, przewidziała możliwość, w której ekspozycje instytucji kredytowej wobec podmiotów sektora publicznego, które dzięki gwarancji państwa narażone są na równie niskie ryzyko co ekspozycje wobec tego państwa i które nie podlegają decyzjom inwestycyjnym podejmowanym przez instytucję kredytową – jako że instytucja kredytowa jest zobowiązana do przekazania danych środków – nie są istotne dla obliczenia wskaźnika dźwigni i w związku z tym mogą zostać z niego wyłączone.
Artykuł 116 ust. 4 rozporządzenia nr 575/2013 przewiduje bowiem, że „[w] wyjątkowych przypadkach ekspozycje wobec podmiotów sektora publicznego mogą być traktowane jak ekspozycje wobec rządu centralnego, samorządu regionalnego lub władz lokalnych, w których jurysdykcji mają one swoją siedzibę, o ile zgodnie z opinią właściwych organów tej jurysdykcji ryzyko takich ekspozycji jest jednakowe, ponieważ rząd centralny, samorząd regionalny lub władze lokalne wystawiły odpowiednią gwarancję”. Powyższy przepis należy odczytywać w związku z art. 114 ust. 4 tego rozporządzenia, zgodnie z którym „[e]kspozycjom wobec rządów centralnych i banków centralnych państw członkowskich, denominowanym i finansowanym w walucie krajowej tego rządu centralnego i banku centralnego, przypisuje się wagę ryzyka równą 0%”. A zatem art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 dotyczy wyłącznie ekspozycji, którym przy zastosowaniu standardowej metody wyliczenia minimalnych wymogów funduszy własnych przypisano by wagę ryzyka równą 0%.
W konsekwencji zastosowanie art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 wymaga pogodzenia dwóch celów: z jednej strony, poszanowania logiki wskaźnika dźwigni, która wymaga, by przy obliczaniu wskaźnika uwzględniono miarę całkowitej ekspozycji instytucji kredytowej, bez ważenia ryzyka, a z drugiej strony, uwzględnienia celu Komisji, zatwierdzonego przez prawodawcę, zgodnie z którym w stosownych przypadkach niektóre ekspozycje posiadające szczególnie niski profil ryzyka i niezależne od decyzji inwestycyjnych instytucji kredytowej nie są traktowane jako istotne dla obliczenia wskaźnika dźwigni i mogą zostać z niego wyłączone.
Ponadto należy stwierdzić, że przyznanie właściwym organom uprawnień dyskrecjonalnych w ramach stosowania art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 pozwala im na pogodzenie tych dwóch celów w świetle szczególnych okoliczności każdej sprawy.
Mając na względzie całość powyższych rozważań, trzeba stwierdzić, że art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 należy interpretować w ten sposób, że przyznaje on właściwym organom uprawnienia dyskrecjonalne w zakresie odmowy udzielenia odstępstwa na podstawie tego przepisu nawet w sytuacji, gdy spełnione są wymienione w nim warunki.
Ze względu na to, że brzmienie art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 jest jasne i pozbawione dwuznaczności, należy stwierdzić, iż przepis ów nie może podlegać wykładni zgodnej, o jaką wnosiła skarżąca. Z powyższego wynika, że argumentów skarżącej sformułowanych w oparciu o twierdzenie, że Komisja nie miała prawa przyznać właściwym organom – czyli EBC – uprawnień dyskrecjonalnych, nie można uwzględnić przy dokonywaniu wykładni tego przepisu i że miały one znaczenie wyłącznie do celów poparcia zarzutu niezgodności z prawem w rozumieniu art. 277 TFUE podniesionego w stosunku do art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013.
Zarzut drugi należy zatem oddalić.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, kwestionującego zgodność z prawem korzystania przez EBC z uprawnień dyskrecjonalnych
Skarżąca wskazała, iż EBC przyznał, że określone w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 warunki zostały spełnione w niniejszej sprawie. Przypomina, że w przypadku gdy organ dysponuje uprawnieniami dyskrecjonalnymi, Sąd musi zbadać, czy uwzględnione okoliczności mogły stanowić poparcie dla wyciągniętych z nich wniosków. W niniejszym przypadku skarżąca uważa, że nie jest tak w odniesieniu do okoliczności przedstawionych w zaskarżonej decyzji, ponieważ nie dowodzą one istnienia uzasadnionych i precyzyjnie określonych względów ostrożnościowych umożliwiających odmowę wyłączenia ekspozycji wobec CDC z obliczeń wskaźnika dźwigni. Skarżąca podnosi, że takie okoliczności pozbawiłyby skuteczności warunki określone w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 i w związku z tym samą możliwość przyznania odstępstwa przewidzianą w tym przepisie. W tym zakresie skarżąca podkreśla w szczególności, że termin na dostosowanie stanowiska skarżącej i stanowiska CDC nie dotyczy ryzyka dźwigni, lecz ryzyka utraty płynności, i uznano go za nieistotny w tym kontekście. Podkreśla także czysto teoretyczny charakter ewentualnego braku płatności ze strony państwa francuskiego oraz masowego wycofywania oszczędności regulowanych w przypadku kryzysu finansowego.
EBC, popierany przez Republikę Finlandii, wnosi o oddalenie rozpatrywanego zarzutu. Przypomina granice kontroli, jaką Sąd może przedsięwziąć w zakresie wykonywania uprawnień dyskrecjonalnych, i dodaje, że art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 stanowi wyjątek, a zatem podlega wykładni ścisłej. Wywodzi z tego w istocie, że dla dokonania wykładni tego przepisu znaczenie mają ogólne cele stawiane przez rozporządzenie nr 575/2013 w odniesieniu do wskaźnika dźwigni, a nie szczególne cele art. 429 ust. 14 owego rozporządzenia. Podkreśla w tym zakresie, że dla osiągnięcia celu wskaźnika dźwigni konieczne jest, aby określać ten wskaźnik w sposób niezależny od wagi ryzyka.
EBC uważa, że prawidłowo skorzystał z przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych. W tym zakresie przypomina w szczególności, że ekspozycje państwa mogą przestać istnieć i doprowadzić do kryzysu zaufania na rynkach finansowych oraz że zgodnie z logiką wskaźnika dźwigni uwzględnia się ekspozycje nawet niskiego ryzyka. W ocenie EBC wydana decyzja została oparta na ocenie cech charakterystycznych francuskich oszczędności regulowanych oraz na sytuacji skarżącej.
W pierwszej kolejności EBC podnosi, że ekspozycje wobec CDC mogą stanowić źródło nadmiernej dźwigni finansowej, ponieważ nie różnią się w sposób fundamentalny od ekspozycji tworzących dźwignię, chodzi bowiem o aktywa finansowane z zadłużenia wobec oszczędzających, którym skarżąca zobowiązana jest zwrócić ich środki na ich wniosek. Wskazał ponadto na fakt, ze skarżąca przenosi na rzecz CDC całość środków pochodzących z oszczędności regulowanych, podczas gdy jest zobowiązana do przenoszenia wyłącznie części.
W drugiej kolejności EBC uważa, że okoliczność, iż ekspozycje wobec CDC są traktowane jak ekspozycje wobec państwa francuskiego i przyznaje się im wagę ryzyka o wartości 0% w ramach stosowania standardowej metody obliczania wymogów w zakresie funduszy własnych, nie ma znaczenia dla wskaźnika dźwigni, ponieważ wskaźnik ten opiera się na zasadzie uwzględniania wszystkich ekspozycji ujętych w bilansie, niezależnie od przypisanego im poziomu ryzyka.
W trzeciej kolejności EBC podnosi, że okres dostosowania pozycji skarżącej i CDC stwarza ryzyko dodatkowej dźwigni. Nie mogąc w tym okresie zwrócić się do CDC, skarżąca, w obliczu wypłat zgromadzonych oszczędności, mogłaby zostać zmuszona do zmniejszenia dźwigni finansowej poprzez potencjalną przymusową sprzedaż, co mogłoby stanowić dla niej źródło znacznych strat. EBC dodaje, że chociaż owo ryzyko nadmiernej dźwigni finansowej zaczyna się od zakłócenia płynności finansowej, różni się od niego, ponieważ opiera się ono na istotności ekspozycji finansowanych przez dług wobec funduszy własnych instytucji kredytowej. EBC nie mógł zatem dopuścić do pomieszania ryzyka utraty płynności z ryzykiem nadmiernej dźwigni w zaskarżonej decyzji, a decyzja ta nie stoi w sprzeczności z oceną terminu dostosowania z tytułu ryzyka utraty płynności. Z tej przyczyny EBC kwestionuje istnienie rozbieżności między zaskarżoną decyzją a jego decyzją z dnia 15 sierpnia 2016 r. dotyczącą obliczania wskaźnika płynności, w drodze której to decyzji wydał skarżącej wnioskowane przez nią zezwolenie, ponieważ decyzje te dotyczą środków ostrożnościowych, co prawda powiązanych, lecz różnych. Nadmienia ponadto, że wskaźnik dźwigni służy uniknięciu sytuacji, w której źródła finansowania instytucji kredytowej byłyby nadmiernie zorientowane na dług i stanowiły „ostatnią sieć bezpieczeństwa ostrożnościowego”.
Jak już wskazano w pkt 10–12 powyżej, w zaskarżonej decyzji EBC odmówił wnioskowanego odstępstwa na podstawie art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013. Podkreślił, że kwoty przeniesione przez skarżącą na rzecz CDC stanowią ekspozycje istotne dla obliczenia wskaźnika dźwigni, dlatego że oszczędności regulowane opierają się na niedoskonałym mechanizmie transferowym, obciążającym skarżącą ryzykiem związanym ze wskaźnikiem dźwigni. Powyższy wniosek został sformułowany przez EBC w oparciu o trzy względy dotyczące, po pierwsze – podejścia księgowego do oszczędności regulowanych, które wskazuje, że skarżąca pozostaje odpowiedzialna za całość ekspozycji z oszczędności regulowanych, w tym z kwot przeniesionych na rzecz CDC, po drugie – spoczywającego na skarżącej zobowiązania umownego zwrotu depozytów klientów, niezależnie od zwrócenia skarżącej środków przeniesionych na rzecz CDC, oraz po trzecie – istnienia okresu, jaki upływa pomiędzy dostosowaniem pozycji skarżącej i pozycji CDC.
W ramach niniejszego zarzutu skarżąca kwestionuje zgodność z prawem tych względów.
W sytuacji, w której z powodów szczegółowo wymienionych w ramach badania zarzutu drugiego EBC dysponuje uprawnieniami dyskrecjonalnymi i w konsekwencji szerokim zakresem uznania co do możliwości przyznania wyłączenia przewidzianego w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013, kontrola sądowa, którą Sąd ma przeprowadzić w przedmiocie zasadności względów przedstawionych w zaskarżonej decyzji, nie może prowadzić do zastąpienia dokonanej przez EBC oceny oceną Sądu, lecz zmierza do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie opiera się na niedokładnych ustaleniach faktycznych lub czy nie została wydana z naruszeniem prawa, lub czy nie jest dotknięta oczywistym błędem w ocenie lub nadużyciem władzy (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 6 lutego 2014 r., CEEES i Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio/Komisja,
T‑342/11
,
EU:T:2014:60
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Jednakże z utrwalonego orzecznictwa wynika, że w przypadku gdy instytucje dysponują takim zakresem uznania, poszanowanie gwarancji przyznanych przez porządek prawny Unii w postępowaniach administracyjnych nabiera jeszcze większego znaczenia. Wśród tych gwarancji przyznanych przez porządek prawny Unii w postępowaniach administracyjnych znajduje się w szczególności zasada dobrej administracji, z którą związany jest obowiązek zbadania przez właściwą instytucję, przy zachowaniu staranności i bezstronności, wszystkich istotnych kwestii rozpatrywanego przypadku (wyroki: z dnia 21 listopada 1991 r., Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, pkt
; z dnia 29 marca 2012 r.Komisja/Estonia,
C‑505/09 P
,
EU:C:2012:179
, pkt
).
W przedmiocie zgodności z prawem względów zawartych w pkt 2.3.3 ppkt (i) i (ii) zaskarżonej decyzji
W pkt 2.3.3 ppkt (i) zaskarżonej decyzji EBC uzasadnił odmowę przyznania wnioskowanego odstępstwa, wskazując, że podejście księgowe do oszczędności regulowanych stanowi pierwszy wyznacznik, że ekspozycje wobec CDC ponosi skarżąca. W tym zakresie EBC podkreślił, że oszczędności regulowane znajdują się w bilansie skarżącej po stronie pasywów, natomiast ekspozycje wobec CDC figurują w tym bilansie po stronie aktywów. Stwierdził ponadto, że skarżąca jest odpowiedzialna za zarządzanie ryzykiem operacyjnym związanym z gromadzeniem oszczędności regulowanych.
W swoich pismach EBC przypomina, że podejście księgowe do oszczędności regulowanych zostało podniesione w zaskarżonej decyzji wyłącznie jako „pierwszy wyznacznik”, iż ekspozycje wobec CDC ponosi skarżąca, i podnosi, że nie ta okoliczność stanowiła podstawę wydania decyzji odmawiającej zastosowania wnioskowanego odstępstwa. Z systematyki zaskarżonej decyzji wynika jednak, że rozważania zawarte w jej pkt 2.3.3 ppkt (i) stanowią jeden ze względów, na których EBC oparł się, stwierdzając, że kwoty przenoszone przez skarżącą na rzecz CDC pozostają ekspozycjami istotnymi dla obliczenia jej wskaźnika dźwigni. W konsekwencji należy zbadać zgodność z prawem rzeczonego względu.
W pkt 2.3.3 ppkt (ii) zaskarżonej decyzji EBC podkreślił, że skarżąca jest związana zobowiązaniem umownym do zwrotu depozytów wniesionych przez klientów, niezależnie od zwrócenia skarżącej środków finansowych przeniesionych na rzecz CDC, a zobowiązanie to znajduje zastosowanie również w przypadku braku zapłaty przez CDC i państwo francuskie. Dodał on, że zarówno wielkość ekspozycji wobec CDC, jak i okoliczność, że ekspozycje te mogą nie zostać uwzględnione w ramach innych wymogów ostrożnościowych, uzasadniają uwzględnienie tych ekspozycji w obliczaniu wskaźnika dźwigni.
Z tego zatem względu EBC uznał, że ekspozycje wobec CDC są istotne dla obliczenia wskaźnika dźwigni skarżącej, skoro jest ona zobowiązana do zwrotu oszczędzającym kwot pieniężnych, które była zobowiązana przenieść na rzecz CDC, również w przypadku, gdy CDC nie jest w stanie wypłacić skarżącej wskazanych kwot.
Należy stwierdzić, że jedynym przywołanym w zaskarżonej decyzji przykładem sytuacji, w której CDC nie byłby w stanie zwrócić rzeczonych kwot, jest brak płatności ze strony państwa francuskiego. Zapytany podczas rozprawy EBC potwierdził, że jest to jedyna możliwa sytuacja przez niego przewidywana.
Skarżąca zarzuciła EBC naruszenie prawa poprzez pozbawienie skuteczności (effet utile) art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013.
W tym zakresie należy zauważyć, że EBC może – w ramach realizacji uprawnień dyskrecjonalnych przyznanych mu w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 – zadecydować o przyznaniu lub nieprzyznaniu przewidzianego w tym przepisie odstępstwa, ale odbywa się to z zastrzeżeniem, że nie narusza to celów realizowanych przez owo odstępstwo i nie pozbawia go skuteczności (effet utile) (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 15 grudnia 2016 r., Nemec,
C‑256/15
,
EU:C:2016:954
, pkt
,
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z przyczyn opisanych w pkt 46–57 powyżej należy uznać, że celem art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 jest umożliwienie właściwym organom pogodzenia, z jednej strony, logiki wskaźnika dźwigni, która wymaga, by obliczając miarę poziomu ekspozycji instytucji kredytowej, nie uwzględniano ryzyka związanego z ekspozycjami tej instytucji kredytowej, a z drugiej strony, możliwości, by niektóre ekspozycje posiadające szczególnie niski profil ryzyka i niezależne od decyzji inwestycyjnych instytucji kredytowej nie były traktowane jako istotne dla obliczenia wskaźnika dźwigni i mogły zostać z niego wyłączone.
Z powyższego wynika w oczywisty sposób, że EBC nie może opierać się na względach powodujących w praktyce właściwie brak możliwości skorzystania z wyłączenia przewidzianego w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013, nie pozbawiając tego przepisu skuteczności (effet utile) i nie naruszając celów, które doprowadziły do jego wprowadzenia (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 11 grudnia 2008 r., Stichting Centraal Begeleidingsorgaan voor de Intercollegiale Toetsing,
C‑407/07
,
EU:C:2008:713
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
W odniesieniu do względu wymienionego w pkt 2.3.3 ppkt (i) zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że EBC wyklucza możliwość zastosowania art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 w stosunku do ekspozycji skarżącej wobec CDC w oparciu o względy nierozerwalnie związane z ekspozycjami, o których mowa w przywołanym przepisie.
Jest tak, po pierwsze, w przypadku względu dotyczącego umieszczenia ekspozycji skarżącej wobec CDC w jej bilansie po stronie aktywów.
Ekspozycja została zdefiniowana w art. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 575/2013 jako „pozycja aktywów lub pozycja pozabilansowa”. Tym samym definicja ta obejmuje siłą rzeczy elementy wymienione po stronie aktywów w bilansie instytucji kredytowej. Ponadto, ponieważ art. 429 ust. 14 lit. c) rozporządzenia nr 575/2013 dotyczy ekspozycji, które są wynikiem depozytów, jakie instytucja jest prawnie zobowiązana przenieść na rzecz podmiotu sektora publicznego do celów finansowania inwestycji leżących w interesie ogólnym, chodzi tu o ekspozycje, które ze swojej natury powinny być wykazane w bilansie instytucji kredytowej, a nie stanowić pozycji pozabilansowych.
W tym kontekście wskazanie przez EBC w pismach, że ekspozycje wobec CDC z tytułu oszczędności regulowanych różnią się od aktywów powierniczych, które mogą ewentualnie podlegać wyksięgowaniu oraz zostać wyłączone z obliczania wskaźnika dźwigni zgodnie z art. 429 ust. 13 rozporządzenia nr 575/2013, pozbawione jest znaczenia, ponieważ przedmiotem postępowania są jedynie wykładnia i stosowanie art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013.
Dlatego też, o ile ekspozycje, wobec których art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 przewiduje możliwość, że nie zostaną uwzględnione przy obliczaniu wskaźnika dźwigni instytucji kredytowej, mogą, ze względu na swój charakter, zostać wykazane po stronie aktywów w bilansie tej instytucji, o tyle wniosek oparty na fakcie, iż ekspozycje wobec CDC znajdują się po stronie aktywów bilansu skarżącej, nie może skutecznie uzasadniać odmowy przyznania wnioskowanego odstępstwa.
Po drugie, podobnie rzecz ma się, z analogicznych powodów, w odniesieniu do wniosku opartego na fakcie, że omawiane ekspozycje stanowią część kwot zdeponowanych u skarżącej w charakterze oszczędności regulowanych, która pozostaje po stronie pasywów jej bilansu. W tym zakresie wystarczy podkreślić, że w świetle brzmienia art. 429 ust. 14 lit. c) rozporządzenia nr 575/2013 okoliczność ta nie stoi na przeszkodzie zastosowaniu tego przepisu, a wręcz stanowi przesłankę jego zastosowania.
Ten sam wniosek znajdzie zastosowanie, po trzecie, do argumentu podnoszonego przez EBC, zgodnie z którym skarżąca ponosi ryzyko operacyjne związane z oszczędnościami regulowanymi. Ryzyko to zostało zdefiniowane w art. 4 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia nr 575/2013 jako „ryzyko straty wynikające z nieodpowiednich lub zawodnych procedur wewnętrznych, błędów ludzi i systemów lub ze zdarzeń zewnętrznych, obejmujących także ryzyko prawne”. Jako że art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 odnosi się do ekspozycji, które stanowią część depozytów złożonych w danej instytucji kredytowej, zgodnie z logiką tego przepisu skarżąca ponosi ryzyko operacyjne związane z tymi oszczędnościami.
Jeśli chodzi o wzgląd zawarty w pkt 2.3.3 ppkt (ii) zaskarżonej decyzji, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 429 ust. 14 lit. a) i b) rozporządzenia nr 575/2013 „[w]łaściwe organy mogą zezwolić instytucji na wyłączenie z miary ekspozycji ekspozycji, które spełniają wszystkie następujące warunki: a) są ekspozycjami wobec podmiotu sektora publicznego, b) są traktowane zgodnie z art. 116 ust. 4 […]”.
A zatem jak wynika z pkt 53–55 powyżej, zawarte w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 odesłanie do art. 116 ust. 4 tego rozporządzenia w związku z jego art. 114 ust. 4 odzwierciedla wolę prawodawcy, by ekspozycji wobec podmiotów sektora publicznego, które z powodu gwarancji państwa prezentują taki sam poziom ryzyka jak ekspozycje wobec tego państwa, można było ewentualnie nie uwzględniać przy obliczaniu wskaźnika dźwigni.
Ponieważ art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 dotyczy wyłącznie ekspozycji wobec podmiotów sektora publicznego posiadających gwarancje państwa, odmowa uzasadniona względem, że może wystąpić sytuacja braku płatności ze strony państwa, bez zbadania prawdopodobieństwa takiej ewentualności w stosunku do konkretnego państwa, prowadziłaby w praktyce właściwie do wyłączenia możliwości przewidzianej w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013.
Należy zaś stwierdzić, iż z zaskarżonej decyzji wynika, że – do celów uznania, że skarżąca mogłaby zostać zmuszona do zwrotu oszczędzającym kwot przekazanych CDC w przypadku, gdyby CDC nie zwrócił jej tych środków – EBC ograniczył się do założenia, że taka sytuacja może mieć miejsce jedynie w przypadku braku płatności ze strony państwa francuskiego, nie zbadawszy prawdopodobieństwa ziszczenia się tej hipotezy.
O zaniechaniu przez EBC zbadania prawdopodobieństwa braku płatności ze strony państwa francuskiego przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji świadczy również protokół ze spotkania z dnia 5 lipca 2016 r. pomiędzy przedstawicielami skarżącej i BCE, zgodnie z którym to protokołem jeden z przedstawicieli EBC wskazał podczas tego spotkania, że „wskaźnik dźwigni [musi] zatem uwzględniać wszystkie ekspozycje ujęte w bilansie, [a] możliwość braku płatności ze strony państwa francuskiego nie [została] ani oceniona, ani uwzględniona przez EBC w procesie przygotowania projektu decyzji, ponieważ wskaźnik dźwigni jest wymogiem niewrażliwym na ryzyko”.
Co więcej, w konsekwencji, ponieważ EBC nie zbadał prawdopodobieństwa wystąpienia braku płatności ze strony państwa francuskiego, podniesienie w pkt 2.3.3 ppkt (ii) zaskarżonej decyzji poziomu ekspozycji skarżącej wobec CDC nie może także samo w sobie uzasadniać uwzględnienia owych ekspozycji przy obliczaniu wskaźnika dźwigni. W istocie wspomniany poziom mógłby być istotny wyłącznie wtedy, gdyby z powodu braku płatności ze strony państwa francuskiego skarżąca nie mogła uzyskać od CDC kwot przekazanych w ramach oszczędności regulowanych i musiała przystąpić do przymusowej sprzedaży aktywów.
Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że względy przedstawione w pkt 2.3.3 ppkt (i) i (ii) zaskarżonej decyzji prowadzą do pozbawienia skuteczności (effet utile) odstępstwa przewidzianego w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013, ponieważ wykluczają jego zastosowanie na podstawie elementów, które są nierozerwalnie związane z ekspozycjami przewidzianymi w omawianym artykule.
Wniosku tego nie podważa argumentacja EBC, a w szczególności podkreślenie tego, ze ekspozycje wobec CDC nie różnią się zasadniczo od ekspozycji generujących dźwignię, ponieważ aktywa te są finansowane z zadłużenia wobec oszczędzających, które skarżąca jest zobowiązana spłacić oszczędzającym na ich wniosek. W tym zakresie wystarczy wskazać, że – w odróżnieniu od innych ekspozycji – w odniesieniu do ekspozycji, które spełniają warunki przewidziane w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013, prawodawca przewidział możliwość nieuwzględniania ich przy obliczaniu wskaźnika dźwigni, a EBC nie może tej możliwości z góry wykluczyć.
To samo dotyczy wskazania, iż gwarancja państwa zabezpieczająca ekspozycje wobec CDC nie pozbawia tych ekspozycji znaczenia przy obliczaniu wskaźnika dźwigni skarżącej ze względu na to, że wskaźnik ten ma przedstawić ocenę, która nie opiera się na poziomie ryzyka każdej z ekspozycji skarżącej, i że, co więcej, państwa mogą być narażone na ryzyko niewypłacalności. Skoro bowiem prawodawca przewidział, że ekspozycji wobec podmiotów sektora publicznego, które spełniają warunki przewidziane w art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013, można ewentualnie nie uwzględniać przy obliczaniu wskaźnika dźwigni, to do EBC należało, w ramach wykonywania uprawnień dyskrecjonalnych, pogodzenie celów, dla których wprowadzono wskaźnik dźwigni, z celami art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013. Tymczasem, z powodów przedstawionych w pkt 88–90 powyżej, nie miało to miejsca, jako że EBC nie oparł się na ocenie prawdopodobieństwa ryzyka wystąpienia braku płatności ze strony państwa francuskiego, a jedynie przyjął rozumowanie wykluczające de facto możliwość uwzględnienia wniosku opartego na art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013.
Wreszcie, co się tyczy podnoszonej przez EBC argumentacji, że skarżąca przekazuje do CDC wszystkie kwoty zdeponowane w ramach oszczędności regulowanych, argumentacja ta jest pozbawiona znaczenia. W tym zakresie można przypomnieć, że na mocy art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 jedynie kwoty, które skarżąca ma obowiązek przenieść na rzecz CDC, mogą zostać wyłączone z obliczenia wskaźnika dźwigni. Kwoty przenoszone na rzecz CDC dobrowolnie należy zatem uwzględniać w rzeczonym obliczeniu.
Z powyższych rozważań wynika, że powołanie się na względy zawarte w pkt 2.3.3 ppkt (i) i (ii) zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa.
W przedmiocie zgodności z prawem względu zawartego w pkt 2.3.3 ppkt (iii) zaskarżonej decyzji
W pkt 2.3.3 ppkt (iii) zaskarżonej decyzji EBC odniósł się do okresu oddzielającego dostosowanie, odpowiednio, pozycji skarżącej i CDC. EBC wywodzi z tego zasadniczo, że skarżąca może zostać zmuszona do pospiesznej wyprzedaży aktywów w oczekiwaniu na przekazanie środków z CDC.
Skarżąca utrzymuje, że wzgląd ten opiera się na pomieszaniu ryzyka utraty płynności i ryzyka dźwigni finansowej. Wskazuje również, iż poprzednie kryzysy finansowe pokazały, że nie dochodziło do „szturmowania okienek bankowych” w celu wypłaty oszczędności regulowanych.
Należy podkreślić, że zgodnie z definicją znajdującą się w art. 4 ust. 1 pkt 94 rozporządzenia nr 575/2013 ryzyko nadmiernej dźwigni „oznacza ryzyko wynikające z podatności instytucji na zagrożenia z powodu dźwigni finansowej lub warunkowej dźwigni finansowej, które może wymagać podjęcia niezamierzonych działań korygujących jej plan biznesowy, w tym awaryjnej sprzedaży aktywów mogącej przynieść straty lub spowodować konieczność korekty wyceny jej pozostałych aktywów”.
Wynika z tego, że ryzyka rozważane w ramach nadmiernej dźwigni finansowej materializują się w sytuacji niewystarczającej płynności. To bowiem w celu uzyskania płynności finansowej instytucja kredytowa może zostać zmuszona do podejmowania środków nieprzewidzianych w swym planie biznesowym, w tym do awaryjnej sprzedaży aktywów, co będzie miało konsekwencje wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 94 rozporządzenia nr 575/2013, o czym wspomina także motyw 90 tego rozporządzenia.
Ponieważ negatywne konsekwencje nadmiernej dźwigni finansowej ujawniają się w przypadku niewystarczającej płynności, podniesiona przez skarżącą okoliczność, że okres dostosowania jej pozycji i pozycji CDC dotyczy ryzyka utraty płynności, nie pozbawia wskazanego okresu znaczenia w odniesieniu do oceny ryzyka związanego ze wskaźnikiem dźwigni.
Jednakże skarżąca słusznie podniosła, że EBC sam wskazał, że ten okres dostosowania nie stanowi źródła ryzyka utraty płynności w ramach oceny wymogów pokrycia wypływów netto zawartych w art. 412 rozporządzenia nr 575/2013 oraz w rozporządzeniu delegowanym Komisji (UE) 2015/61 z dnia 10 października 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie nr 575/2013 w odniesieniu do wymogu pokrycia wypływów netto dla instytucji kredytowych (
Dz.U. 2015, L 11, s. 1
).
W tym zakresie skarżąca odnosi się do decyzji EBC z dnia 15 sierpnia 2016 r. w sprawie obliczenia wskaźnika płynności finansowej. W decyzji tej EBC zezwolił na zastosowanie, w okresie dostosowania pozycji skarżącej i CDC, odstępstwa przewidzianego w art. 26 rozporządzenia delegowanego 2015/61. Należy stwierdzić, że w decyzji tej EBC zauważył, że okres ten, o ile nie przekracza 10 dni kalendarzowych, nie sprzeciwia się temu, aby wypływy płynności związane z ekspozycjami wobec CDC były określane po odjęciu współzależnych wpływów płynności.
Należy podkreślić, że rozporządzenie delegowane 2015/61 zostało przyjęte w celu uzupełnienia rozporządzenia nr 575/2013, które wskazuje w art. 412 ust. 1, że „[i]nstytucje utrzymują aktywa płynne, których łączna wartość pokrywa wypływy płynności pomniejszone o wpływy płynności w warunkach skrajnych, w celu zagwarantowania utrzymywania przez instytucje takich poziomów zabezpieczeń przed utratą płynności, które są odpowiednie w sytuacji ewentualnego zakłócenia równowagi między wpływami i wypływami płynności w warunkach wysoce skrajnych w okresie trzydziestu dni[, i że w] warunkach skrajnych instytucje mogą wykorzystywać swoje aktywa płynne do pokrycia wypływów płynności netto”.
Zgodnie z art. 26 rozporządzenia delegowanego 2015/61 zatytułowanym „Wypływy z tytułu współzależnych wpływów”, „[z] zastrzeżeniem uprzedniej zgody właściwego organu, instytucje kredytowe mogą obliczyć wypływ płynności netto z współzależnego wpływu [odliczając od niego współzależny wpływ], który spełnia wszystkie poniższe warunki: a) współzależny wpływ jest bezpośrednio związany z wypływem i nie uwzględnia się go przy obliczaniu wpływów płynności w rozdziale 3; b) współzależny wpływ jest wymagany zgodnie z zobowiązaniem prawnym, regulacyjnym lub umownym; c) współzależny wpływ spełnia jeden z następujących warunków: (i) ma miejsce obowiązkowo przed wypływem; (ii) otrzymuje się go w terminie 10 dni i jest gwarantowany przez rząd centralny państwa członkowskiego”.
Należy zauważyć, że przepis ten pozwala właściwym organom, a zatem w konsekwencji także EBC w ramach wykonywania zadań nadzoru ostrożnościowego powierzonego mu w art. 4 ust. 1 lit. d) rozporządzenia nr 1024/2013, kompensować współzależne wpływy i wypływy płynności, jeżeli – ze względu na istnienie gwarancji rządu centralnego państwa członkowskiego i krótki okres, jaki dzieli te wpływy i wypływy – organy te oceniają, że rzeczony okres nie skutkuje ryzykiem utraty płynności.
Z powyższego w sposób logiczny wynika, że przyznanie przez EBC możliwości skorzystania z art. 26 rozporządzenia delegowanego 2015/61 w odniesieniu do wpływów i wypływów płynności związanych z ekspozycjami wobec CDC jest równoważne z uznaniem przez EBC, że okres, jaki może dzielić te wpływy i wypływy, nie stanowi źródła ryzyka utraty płynności.
Wniosek ten dotyczący braku ryzyka utraty płynności spowodowanego przez taki okres dostosowania znajduje dodatkowo oparcie w lekturze sprawozdania EUNB z dnia 15 grudnia 2015 r. w sprawie wymogów dotyczących stabilnego finansowania netto zgodnie z art. 510 rozporządzenia nr 575/2013, do którego odnosi się skarżąca w swej skardze. W sprawozdaniu tym EUNB ocenia, że w przypadku gdy banki mają obowiązek przenoszenia uprzednio określonej części depozytów regulowanych na rzecz odpowiedniego funduszu kontrolowanego przez państwo, który udziela pożyczek w interesie ogólnym, gdy wpływy i wypływy są kompensowane w trybie co najmniej miesięcznym oraz gdy fundusz publiczny jest prawnie zobowiązany do spłaty banków w przypadku obniżenia wysokości depozytów regulowanych w związku z wycofaniem środków, nie istnieje ryzyko utraty płynności.
Jako że z powodów opisanych w pkt 101 powyżej ryzyka związane z nadmierną dźwignią finansową materializują się w przypadku wystąpienia niewystarczającej płynności, zasadnicze stanowisko EBC, zgodnie z którym omawiany okres dostosowania może sprzyjać powstawaniu ryzyk związanych z nadmierną dźwignią, przy czym nie jest konstytutywny dla powstania ryzyka utraty płynności, jako zbyt ogólne, należy uznać za oczywiście błędne.
Przedmiotowy okres dostosowania mógłby bowiem mieć znaczenie dla ryzyka dźwigni, chociaż nie jest istotny dla ryzyka utraty płynności, tylko w przypadku, gdyby wypłaty depozytów związanych z oszczędnościami regulowanymi miały rozmiar przekraczający „warunki skrajne”, o których mowa w kontekście obliczania wskaźnika płynności finansowej na podstawie art. 412 ust. 1 rozporządzenia nr 575/2013.
Tymczasem nie można było uwzględnić takiej możliwości w celu oddalenia wniosku skarżącej bez dokładnego zbadania przez EBC cech charakterystycznych oszczędności regulowanych. Badanie to powinno było doprowadzić EBC do analizy, czy w świetle tych cech – a w szczególności państwowej gwarancji oszczędności regulowanych – można było zakładać, że wycofanie oszczędności regulowanych przybierze taki rozmiar i będzie miało tak nagły charakter, że skarżąca będzie zmuszona do skorzystania ze środków przewidzianych w art. 4 ust. 1 pkt 94 rozporządzenia nr 575/2013, nie mogąc oczekiwać przekazania środków przez CDC tytułem dostosowania pozycji.
Z przyczyn przedstawionych w pkt 56 i 57 powyżej to bowiem właśnie w świetle specyfiki każdego przypadku należało do EBC – przy okazji stosowania art. 429 ust. 14 rozporządzenia nr 575/2013 – pogodzenie celów wskaźnika dźwigni i możliwości, że niektóre ekspozycje spełniające warunki przewidziane w tym przepisie mogą podlegać wykluczeniu przy obliczaniu owego wskaźnika. Ten obowiązek zbadania specyfiki oszczędności regulowanych wynika również z orzecznictwa przywołanego w pkt 70 powyżej.
Tymczasem należy stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji EBC nie przeprowadził szczegółowej analizy cech charakterystycznych oszczędności regulowanych, a ograniczył się do zwrócenia uwagi w sposób abstrakcyjny na ryzyko wynikające z okresu dostosowania pozycji między skarżącą i CDC.
W konsekwencji, postępując w ten sposób, EBC nie wypełnił swego obowiązku w rozumieniu przytoczonego w pkt 70 powyżej orzecznictwa nakazującego mu zbadanie, w sposób staranny i bezstronny, wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Wskazanego wniosku nie podważa argumentacja EBC dotycząca tego, że wskaźnik dźwigni stanowi wymóg ostrożnościowy nieoparty na ryzyku oraz że rynki mogą szybko utracić zaufanie do inwestycji zazwyczaj uznawanych za bardzo bezpieczne. Takie twierdzenie, oparte wyłącznie na celach realizowanych przez wprowadzenie w drodze rozporządzenia nr 575/2013 wskaźnika dźwigni, nie uwzględnia bowiem celów wprowadzenia do tego rozporządzenia art. 429 ust. 14.
Z powyższego wynika, że całość uzasadnienia przytoczonego przez EBC w celu stwierdzenia istnienia niedoskonałego mechanizmu przekazywania powodującego, że skarżąca ponosi ryzyko związane z wskaźnikiem dźwigni, i w konsekwencji oddalenie wniosku o wyłączenie z obliczania wskaźnika dźwigni skarżącej ekspozycji wobec CDC, na które składają się kwoty, które skarżąca jest zobowiązana przenieść na rzecz CDC, jest niezgodna z prawem.
Należy zatem uwzględnić podniesiony przez skarżącą zarzut trzeci i stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, bez konieczności rozpatrywania zarzutu pierwszego.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ EBC przegrał sprawę, należy obciążyć go kosztami postępowania zgodnie z żądaniem skarżącej.
W myśl art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. Wynika z tego, że Republika Finlandii pokrywa własne koszty.

Z powyższych względów
SĄD (druga izba w składzie powiększonym),
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność decyzji Europejskiego Banku Centralnego (EBC) ECB/SSM/2016‑96950066U5XAAIRCPA 78/16 z dnia 24 sierpnia 2016 r.

2)
EBC zostaje obciążony kosztami postępowania.

3)
Republika Finlandii pokrywa własne koszty.

Prek
Buttigieg
Schalin
Berke
Costeira
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 13 lipca 2018 r.
Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: francuski.