CELEX: 62016CJ0289
Vorlage zur Vorabentscheidung
Landwirtschaft
Ökologische/biologische Erzeugnisse
Durch die Verordnung (EG) Nr. 834/2007 eingerichtetes Kontrollsystem
Begriff ‚direkter Verkauf an Endverbraucher oder -nutzer‘

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 28 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates vom 28. Juni 2007 über die ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 (
ABl. 2007, L 189, S. 1
).
Es ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen der Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs e. V. (im Folgenden: Wettbewerbszentrale) und der Kamin und Grill Shop GmbH (im Folgenden: Kamin und Grill Shop) über die Zulässigkeit der Vermarktung ökologischer/biologischer Erzeugnisse bei Nichteinhaltung der Melde- und Kontrollpflichten nach Art. 28 Abs. 1 der Verordnung Nr. 834/2007.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
In den Erwägungsgründen 3, 5, 22, 31 und 32 der Verordnung Nr. 834/2007 heißt es:
„(3)
Der gemeinschaftsrechtliche Rahmen für den ökologischen/biologischen Produktionssektor sollte dem Ziel dienen, einen fairen Wettbewerb und einen ordnungsgemäß funktionierenden Binnenmarkt für ökologische/biologische Erzeugnisse zu gewährleisten und das Vertrauen der Verbraucher in als ökologisch/biologisch gekennzeichnete Erzeugnisse zu wahren und zu rechtfertigen. Er sollte ferner auf die Schaffung von Voraussetzungen abzielen, unter denen sich dieser Sektor entsprechend den jeweiligen Produktions- und Marktentwicklungen fortentwickeln kann.
…
(5)
Es ist daher angezeigt, die Ziele, Grundsätze und Regeln für die ökologische/biologische Produktion genauer zu formulieren, um so zu mehr Transparenz, Verbrauchervertrauen und einer harmonisierten Sichtweise in Bezug auf das ökologische/biologische Produktionskonzept beizutragen.
…
(22)
Es ist wichtig, das Vertrauen der Verbraucher in ökologische/biologische Erzeugnisse zu wahren. Daher sollten Ausnahmen von den Anforderungen an die ökologische/biologische Produktion unbedingt auf die Fälle begrenzt sein, in denen die Anwendung von Ausnahmeregelungen als gerechtfertigt anzusehen ist.
…
(31)
Um sicherzustellen, dass die ökologischen/biologischen Erzeugnisse im Einklang mit den Anforderungen erzeugt werden, die der gemeinschaftsrechtliche Rahmen für die ökologische/biologische Produktion vorschreibt, sollten die Tätigkeiten der Unternehmer auf allen Stufen der Produktion, der Aufbereitung und des Vertriebs ökologischer/biologischer Erzeugnisse einem im Einklang mit der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz eingerichteten und betriebenen Kontrollsystem unterliegen [(
ABl. 2004, L 165, S. 1
)].
(32)
In einigen Fällen könnte es als unverhältnismäßig erscheinen, die Melde- und Kontrollvorschriften auf bestimmte Arten von Einzelhandelsunternehmern, z. B. auf solche, die Erzeugnisse direkt an Endverbraucher oder ‑nutzer verkaufen, anzuwenden. Es ist daher angebracht, den Mitgliedstaaten zu erlauben, solche Unternehmer von diesen Anforderungen auszunehmen. Um jedoch Betrug zu verhindern, sollte die Ausnahmeregelung nicht für diejenigen Einzelhandelsunternehmer gelten, die ökologische/biologische Erzeugnisse erzeugen, aufbereiten oder an einem anderen Ort als der Verkaufsstelle lagern, aus einem Drittland einführen oder die vorgenannten Tätigkeiten an Dritte vergeben haben.“
Art. 1 Abs. 1 Unterabs. 1 der Verordnung Nr. 834/2007 lautet:
„Diese Verordnung schafft die Grundlage für eine nachhaltige Entwicklung der ökologischen/biologischen Produktion, wobei gleichzeitig ein reibungsloses Funktionieren des Binnenmarkts sichergestellt, ein fairer Wettbewerb gewährleistet, das Vertrauen der Verbraucher gewahrt und die Verbraucherinteressen geschützt werden.“
In Art. 2 dieser Verordnung heißt es:
„Für die Zwecke dieser Verordnung gelten folgende Begriffsbestimmungen:
a)
‚ökologische/biologische Produktion‘: Anwendung des Produktionsverfahrens nach den Vorschriften dieser Verordnung auf allen Stufen der Produktion, der Aufbereitung und des Vertriebs;
b)
‚Stufen der Produktion, der Aufbereitung und des Vertriebs‘: alle Stufen, angefangen von der Primärproduktion eines ökologischen/biologischen Erzeugnisses bis zu seiner Lagerung, seiner Verarbeitung, seiner Beförderung, seinem Verkauf oder seiner Abgabe an den Endverbraucher und gegebenenfalls der Kennzeichnung, der Werbung, der Einfuhr, der Ausfuhr und der im Rahmen von Unteraufträgen ausgeführten Tätigkeiten;
…“
Art. 27 der Verordnung Nr. 834/2007 sieht vor:
„(1)   Die Mitgliedstaaten führen ein System für Kontrollen ein und bestimmen eine oder mehrere zuständige Behörde(n), die für die Kontrolle der Einhaltung der Verpflichtungen gemäß der vorliegenden Verordnung im Einklang mit der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 zuständig ist (sind).
…
(13)   Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass das eingerichtete Kontrollsystem im Einklang mit Artikel 18 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 [des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (
ABl. 2002, L 31, S. 1
)] für jedes Erzeugnis die Rückverfolgbarkeit auf allen Stufen der Produktion, der Aufbereitung und des Vertriebs erlaubt, um insbesondere den Verbrauchern die Gewähr dafür zu bieten, dass die ökologischen/biologischen Erzeugnisse in Übereinstimmung mit den Anforderungen der vorliegenden Verordnung hergestellt worden sind.
…“
Art. 28 der Verordnung Nr. 834/2007 bestimmt:
„(1)   Jeder Unternehmer, der Erzeugnisse im Sinne des Artikels 1 Absatz 2 erzeugt, aufbereitet, lagert, aus einem Drittland einführt oder in Verkehr bringt, ist verpflichtet, vor dem Inverkehrbringen von jeglichen Erzeugnissen als ökologische/biologische Erzeugnisse oder als Umstellungserzeugnisse
a)
seine Tätigkeit den zuständigen Behörden des Mitgliedstaats, in dem diese Tätigkeit ausgeübt wird, zu melden;
b)
sein Unternehmen dem Kontrollsystem nach Artikel 27 zu unterstellen.
…
(2)   Die Mitgliedstaaten können Unternehmer, die Erzeugnisse direkt an Endverbraucher oder ‑nutzer verkaufen, von der Anwendung dieses Artikels befreien, sofern diese Unternehmer die Erzeugnisse nicht selbst erzeugen, aufbereiten oder an einem anderen Ort als in Verbindung mit der Verkaufsstelle lagern oder solche Erzeugnisse nicht aus einem Drittland einführen oder solche Tätigkeiten auch nicht von Dritten ausüben lassen.
…“
Deutsches Recht
Der deutsche Gesetzgeber hat in § 3 Abs. 2 des Gesetzes zur Durchführung der Rechtsakte der Europäischen Union auf dem Gebiet des ökologischen Landbaus – Öko-Landbaugesetz (im Folgenden: ÖLG) von der in Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 vorgesehenen Möglichkeit Gebrauch gemacht.
§ 3 Abs. 2 ÖLG sieht vor:
„(2)   Unternehmer, die Erzeugnisse im Sinne von Artikel 1 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 als ökologische/biologische Erzeugnisse oder Umstellungserzeugnisse direkt an Endverbraucher oder ‑nutzer abgeben, sind von dem Einhalten der Pflichten nach Artikel 28 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 freigestellt, soweit sie diese Erzeugnisse nicht selbst erzeugen oder erzeugen lassen, aufbereiten oder aufbereiten lassen, an einem anderen Ort als einem Ort in Verbindung mit der Verkaufsstelle lagern oder lagern lassen oder aus einem Drittland einführen oder einführen lassen.“
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefrage
Kamin und Grill Shop betreibt einen Internetversandhandel für Kamin- und Grillbedarf. Im Dezember 2012 bot sie u. a. verschiedene Gewürzmischungen unter der Bezeichnung „Bio-Gewürze“ zum Verkauf an. Zu diesem Zeitpunkt war sie noch nicht dem Kontrollsystem nach Art. 27 der Verordnung Nr. 834/2007 unterstellt.
Mit einem als „Abmahnung“ bezeichneten Schreiben vom 28. Dezember 2012 beanstandete die Wettbewerbszentrale das in der vorstehenden Randnummer geschilderte Angebot. Sie war der Auffassung, dass es sich um eine unlautere Geschäftspraxis handele, da ein Verstoß gegen Art. 28 Abs. 1 der Verordnung Nr. 834/2007 vorliege, wonach Unternehmer, die ökologische/biologische Erzeugnisse vertreiben, ihr Unternehmen einem Kontrollsystem unterstellen müssen. Daher forderte sie Kamin und Grill Shop zur Abgabe einer strafbewehrten Unterlassungserklärung auf. Diese kam der Aufforderung nach, ohne jedoch einen Verstoß einzuräumen.
Daraufhin erhob die Wettbewerbszentrale Klage auf Erstattung eines Teils der ihr durch die Abmahnung entstandenen Aufwendungen in Höhe von 219,35 Euro zuzüglich Zinsen.
Die Klage wurde in erster Instanz abgewiesen, während ihr in der Berufungsinstanz stattgegeben wurde.
Nach Auffassung des Bundesgerichtshofs (Deutschland), bei dem eine Revision anhängig ist, kommen für Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007, wonach Erzeugnisse direkt an Endverbraucher oder ‑nutzer zu verkaufen sind, mehrere Auslegungen in Betracht.
Zum einen lasse sich vertreten, dass der Verkauf am Ort der Lagerung des Erzeugnisses unter gleichzeitiger Anwesenheit des Unternehmers oder seines Verkaufspersonals und des Käufers erfolgen müsse. Nach dieser Auslegung fiele der Online-Handel ebenso wie andere Formen des Versandhandels nicht unter den Befreiungstatbestand des Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007. Zum anderen könne diese Bestimmung auch dahin ausgelegt werden, dass das Erfordernis des direkten Verkaufs Verkäufe ausschließe, bei denen ein Zwischenhändler eingeschaltet sei.
Insbesondere gibt der Bundesgerichtshof zu bedenken, dass ein Endverbraucher oder ‑nutzer, der von einem Unternehmer Erzeugnisse erwerbe, die dieser nicht selbst erzeugt habe, bei einem Erwerb im stationären Einzelhandel, am Ort der Lagerung und in Anwesenheit des Unternehmers oder seines Verkaufspersonals kaum über bessere Möglichkeiten der Kontrolle der Einhaltung der Anforderungen der Verordnung Nr. 834/2007 verfügen dürfte als bei einem Erwerb über den (Internet‑)Versandhandel.
Vor diesem Hintergrund hat der Bundesgerichtshof beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Frage zur Vorabentscheidung vorzulegen:
Liegt ein im Sinne von Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 „direkter“ Verkauf an Endverbraucher bereits vor, wenn der Unternehmer oder sein Verkaufspersonal dem Endverbraucher die Erzeugnisse ohne Zwischenschaltung eines Dritten verkauft, oder setzt ein „direkter“ Verkauf darüber hinaus voraus, dass der Verkauf am Ort der Lagerung der Erzeugnisse unter gleichzeitiger Anwesenheit des Unternehmers oder seines Verkaufspersonals und des Endverbrauchers erfolgt?
Zur Vorlagefrage
Mit seiner Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 dahin auszulegen ist, dass Erzeugnisse nur dann im Sinne dieser Bestimmung „direkt“ an den Endverbraucher oder ‑nutzer verkauft werden, wenn der Verkauf unter gleichzeitiger Anwesenheit des Unternehmers oder seines Verkaufspersonals und des Endverbrauchers erfolgt, oder ob es genügt, wenn der Verkauf ohne Zwischenschaltung eines Dritten erfolgt.
Gemäß Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 können die Mitgliedstaaten Unternehmer, die Erzeugnisse direkt an Endverbraucher oder ‑nutzer verkaufen, von der Anwendung des Art. 28 Abs. 1 befreien, sofern diese Unternehmer die Erzeugnisse nicht selbst erzeugen, aufbereiten oder an einem anderen Ort als in Verbindung mit der Verkaufsstelle lagern oder solche Erzeugnisse nicht aus einem Drittland einführen oder solche Tätigkeiten auch nicht von Dritten ausüben lassen.
Da diese Bestimmung es den Mitgliedstaaten erlaubt, bestimmte Unternehmer unter den darin festgelegten Voraussetzungen nicht der Kontrolle nach Art. 27 der Verordnung Nr. 834/2007 zu unterstellen, führt sie eine Abweichung von der in Art. 28 Abs. 1 dieser Verordnung niedergelegten Regel ein und ist daher als Ausnahme von einer Regel eng auszulegen (vgl. entsprechend Urteil vom 26. September 2013, Dansk Jurist- og Økonomforbund,
C‑546/11
,
EU:C:2013:603
, Rn.
).
Für eine enge Auslegung des Befreiungstatbestands nach Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 spricht auch, dass nach dem 22. Erwägungsgrund der Verordnung Ausnahmen von den Anforderungen an die ökologische/biologische Produktion unbedingt auf die Fälle begrenzt sein sollten, in denen die Anwendung von Ausnahmeregelungen als gerechtfertigt anzusehen ist. Der Begriff „ökologische/biologische Produktion“ ist dabei in Art. 2 Buchst. a der Verordnung Nr. 834/2007 als Anwendung des Produktionsverfahrens nach den Vorschriften dieser Verordnung auf allen Stufen der Produktion, der Aufbereitung und des Vertriebs definiert.
Des Weiteren sind nach ständiger Rechtsprechung bei der Auslegung einer Unionsvorschrift nicht nur ihr Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (Urteil vom 6. Juli 2017, Air Berlin,
C‑290/16
,
EU:C:2017:523
, Rn.
und die dort angeführte Rechtsprechung).
In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007, wonach Unternehmer, die Erzeugnisse direkt an Endverbraucher oder ‑nutzer verkaufen, von der Anwendung des Art. 28 Abs. 1 dieser Verordnung befreit werden können, mehrere Voraussetzungen enthält, die die Kategorien von Verkäufern, die für diese Befreiung in Frage kommen, eingrenzen sollen.
Somit sind, auch wenn durch die Verwendung des Wortes „direkt“ zweifellos jegliche Zwischenschaltung Dritter ausgeschlossen werden soll, auch die übrigen Bestandteile dieser Bestimmung in Betracht zu nehmen.
Der Zusammenhang, in dem die Regelung steht, zu der die im Ausgangsverfahren fragliche Bestimmung gehört, sowie die Ziele, die mit dieser Regelung verfolgt werden, verlangen ebenfalls eine enge Auslegung.
Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 gehört zu den Bestimmungen dieser Verordnung, die die Kontrolle der Anforderungen betreffen, die der unionsrechtliche Rahmen für die ökologische/biologische Produktion vorschreibt. Um sicherzustellen, dass die ökologischen/biologischen Erzeugnisse im Einklang mit diesen Anforderungen erzeugt werden, sollten nach dem 31. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 834/2007 die Tätigkeiten der Unternehmer auf allen Stufen der Produktion, der Aufbereitung und des Vertriebs solcher Erzeugnisse dem Kontrollsystem nach Art. 27 Abs. 1 dieser Verordnung unterliegen.
Dieses Kontrollsystem soll gemäß Art. 27 Abs. 13 der Verordnung Nr. 834/2007 für jedes Erzeugnis die Rückverfolgbarkeit auf allen Stufen der Produktion, der Aufbereitung und des Vertriebs erlauben, um insbesondere den Verbrauchern die Gewähr dafür zu bieten, dass die ökologischen/biologischen Erzeugnisse in Übereinstimmung mit den Anforderungen dieser Verordnung hergestellt worden sind.
Vor diesem Hintergrund zielt der 32. Erwägungsgrund der Verordnung Nr. 834/2007 keineswegs auf eine allgemeine Befreiung von der Pflicht nach Art. 28 Abs. 1 der Verordnung ab, sondern spricht ausdrücklich von „bestimmten Arten von Einzelhandelsunternehmern“ und „einigen Fällen“, um die Fälle zu umschreiben, in denen die Anwendung der Melde- und Kontrollvorschriften unverhältnismäßig erscheinen könnte.
Es liefe daher dem durch die Verordnung Nr. 834/2007 eingerichteten System zuwider, eine Auslegung zu bestätigen, durch die eine Ausnahme, die für eine begrenzte Zahl genau bestimmter Fälle von beschränkter wirtschaftlicher Bedeutung konzipiert ist, in eine Regel verwandelt wird, die für weite Teile des Online-Handels sowie für andere Formen des Versandhandels eine Ausnahme vom Kontrollsystem begründen kann, auch wenn diese Vertriebskanäle im Rahmen der ökologischen/biologischen Produktion eine erhebliche und zunehmende Bedeutung einnehmen.
Zudem liefe es dem Ziel des Verbraucherschutzes zuwider, das – wie in den Erwägungsgründen 3 und 5 der Verordnung Nr. 834/2007 ausgeführt – u. a. erfordert, das Vertrauen der Verbraucher in als ökologisch/biologisch gekennzeichnete Erzeugnisse zu wahren und zu rechtfertigen, wenn man zuließe, dass die in Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 geregelte Ausnahme über die vom Gesetzgeber ausdrücklich vorgesehenen Fälle hinaus Anwendung findet.
Schließlich wird die maßgebliche Auslegung von Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 auch nicht durch das Argument in Frage gestellt, es sei nicht erwiesen, dass der Endverbraucher die Einhaltung der Verpflichtungen aus der Verordnung Nr. 834/2007 beim Kauf in einem Einzelhandelsgeschäft besser kontrollieren könne als bei einem Online-Kauf oder einem Kauf über den Versandhandel.
Wie die Kommission angemerkt hat, beruht die in Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 vorgesehene Befreiung nicht auf diesen Erwägungen, sondern zielt darauf ab, ausgehend von einer generalisierten Beurteilung der Risiken im Zusammenhang mit der ökologischen/biologischen Produktion den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu wahren, indem eine Ausnahme zugelassen wird, die auf die Fälle beschränkt ist, in denen die Anwendung der Melde- und Kontrollvorschriften als unverhältnismäßig angesehen werden könnte.
Insoweit erscheint die Anwendung dieser Vorschriften auf den Online- oder Versandeinzelhandel, wie die Kommission hervorhebt, vollkommen gerechtfertigt, da die Lagerung der Erzeugnisse – in der Regel in nicht geringen Mengen – und die Auslieferung durch zwischengeschaltete Dritte ein Risiko der Umetikettierung, des Vertauschens und der Kontaminierung bergen, das nicht als generell gering eingestuft werden kann.
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen ist auf die Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 28 Abs. 2 der Verordnung Nr. 834/2007 dahin auszulegen ist, dass Erzeugnisse nur dann im Sinne dieser Bestimmung „direkt“ an den Endverbraucher oder ‑nutzer verkauft werden, wenn der Verkauf unter gleichzeitiger Anwesenheit des Unternehmers oder seines Verkaufspersonals und des Endverbrauchers erfolgt.
Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Neunte Kammer) für Recht erkannt:

Art. 28 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 834/2007 des Rates vom 28. Juni 2007 über die ökologische/biologische Produktion und die Kennzeichnung von ökologischen/biologischen Erzeugnissen und zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 2092/91 ist dahin auszulegen, dass Erzeugnisse nur dann im Sinne dieser Bestimmung „direkt“ an den Endverbraucher oder ‑nutzer verkauft werden, wenn der Verkauf unter gleichzeitiger Anwesenheit des Unternehmers oder seines Verkaufspersonals und des Endverbrauchers erfolgt.

Juhász
Jürimäe
Lycourgos
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 12. Oktober 2017.
Der Kanzler
A. Calot Escobar
Für den Präsidenten der Neunten Kammer
E. Juhász
(
*1
)	Verfahrenssprache: Deutsch.