CELEX: 62019CJ0360
Procedimiento prejudicial
Mercado interior de la electricidad
Directiva 2009/72/CE
Artículo 37
Obligaciones y competencias de la autoridad reguladora
Resolución extrajudicial de conflictos
Concepto de “parte que desee reclamar”
Reclamación presentada por un cliente final contra el gestor de una red de transporte a la que la instalación de dicho cliente no está directamente conectada
Avería producida en esa red
Inexistencia de relación contractual entre dicho cliente y el gestor de la citada red
Admisibilidad de la reclamación

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 37, apartado 11, de la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE (
DO 2009, L 211, p. 55
).
Esta petición se ha presentado en el contexto de un litigio entre Crown Van Gelder BV y la Autoriteit Consument en Markt (ACM) (Autoridad de Vigilancia en Materia de Consumo y Mercados, Países Bajos), en relación con una decisión de esta última que declaraba inadmisible la reclamación presentada por dicha sociedad contra TenneT TSO BV, gestora de la red nacional de alta tensión, a raíz de una avería producida en esa red.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Los considerandos 37, 42, 51 y 54 de la Directiva 2009/72 enuncian lo siguiente:
«(37)
Los reguladores de la energía deben estar facultados para aprobar decisiones que vinculen a las empresas eléctricas y para imponer o proponer al órgano jurisdiccional competente sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias a las que incumplan sus obligaciones. […] Los reguladores de la energía también deben estar facultados para contribuir a asegurar un alto nivel de servicio público y universal garantizando la apertura del mercado, la protección de los clientes vulnerables y la plena eficacia de las medidas de protección del consumidor. […]
[…]
(42)
Todos los sectores industriales y comerciales de la [Unión Europea], incluidas las pequeñas y medianas empresas, así como todos los ciudadanos de la Unión que se benefician de las ventajas económicas del mercado interior deben poder beneficiarse asimismo de elevados niveles de protección del consumidor. […] Dichos clientes deben poder elegir, recibir un trato equitativo, disfrutar de posibilidades de representación y acceder a mecanismos de resolución de conflictos.
[…]
(51)
Los intereses de los consumidores deben constituir el núcleo de la presente Directiva y la calidad del servicio debe ser una responsabilidad central de las empresas eléctricas. Es necesario reforzar y garantizar los derechos existentes de los consumidores, y se debe prever un mayor grado de transparencia. La protección de los consumidores debe garantizar que todos los consumidores, en el ámbito [de la Unión] más amplio posible, se beneficien de un mercado competitivo. Los Estados miembros o, cuando un Estado miembro así lo haya dispuesto, las autoridades reguladoras deben velar por que se apliquen los derechos de los consumidores.
[…]
(54)
La mayor protección de los consumidores se garantiza mediante unas vías efectivas de resolución de conflictos al alcance de todos. Los Estados miembros deben establecer procedimientos rápidos y eficaces de tramitación de las reclamaciones.»
El artículo 1 de esa Directiva tiene el siguiente tenor:
«La presente Directiva establece normas comunes en materia de generación, transporte, distribución y suministro de electricidad, así como normas relativas a la protección de los consumidores, con vistas a mejorar e integrar unos mercados competitivos de la electricidad en [la Unión]. […] Define asimismo las obligaciones de servicio universal y los derechos de los consumidores de electricidad, y aclara las obligaciones en materia de competencia.»
El artículo 2 de dicha Directiva establece las siguientes definiciones:
«A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
[…]
3)
“transporte”, el transporte de electricidad por la red interconectada de muy alta tensión y de alta tensión con el fin de suministrarla a clientes finales o a distribuidores, pero sin incluir el suministro;
4)
“gestor de la red de transporte”, toda persona física o jurídica responsable de la explotación, el mantenimiento y, en caso necesario, el desarrollo de la red de transporte en una zona determinada, así como, en su caso, de sus interconexiones con otras redes, y de garantizar que la red tiene capacidad para asumir, a largo plazo, una demanda razonable de transporte de electricidad;
[…]
9)
“cliente final”, el cliente que compre electricidad para su consumo propio;
[…]».
El artículo 3 de la Directiva 2009/72, titulado «Obligaciones de servicio público y protección del cliente», dispone, en su apartado 7:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas oportunas para proteger a los clientes finales y, en particular, garantizarán una protección adecuada de los clientes vulnerables. […] Garantizarán un nivel elevado de protección del consumidor, sobre todo en lo que se refiere a […] los procedimientos de resolución de conflictos. […]»
Con arreglo al artículo 12 de esa Directiva, titulado «Funciones de los gestores de red de transporte»:
«Cada gestor de la red de transporte se encargará de:
a)
garantizar que la red pueda satisfacer a largo plazo una demanda razonable de transporte de electricidad; explotar, mantener y desarrollar, en condiciones económicamente aceptables, redes de transporte seguras, fiables y eficientes, teniendo debidamente en cuenta el medio ambiente;
b)
asegurar los medios adecuados para cumplir las obligaciones de servicio;
c)
contribuir a la seguridad del suministro mediante una capacidad de transporte y una fiabilidad de la red suficientes;
d)
administrar los flujos de electricidad en la red teniendo en cuenta los intercambios con otras redes interconectadas; a tal fin, el gestor de la red de transporte garantizará la seguridad de la red eléctrica, su fiabilidad y su eficiencia y, en este ámbito, velará por la disponibilidad de todos los servicios auxiliares indispensables, incluidos aquellos prestados en respuesta a la demanda, siempre que dicha disponibilidad sea independiente de cualquier otra red de transporte con la cual esté interconectada su red;
[…]».
El artículo 32 de la citada Directiva, bajo el epígrafe «Acceso de terceros», establece, en su apartado 2, lo siguiente:
«El gestor de la red de transporte o de distribución podrá denegar el acceso en caso de que no se disponga de la capacidad necesaria. […] Las autoridades reguladoras, cuando los Estados miembros así lo hayan dispuesto, o los Estados miembros garantizarán que dichos criterios se aplican de manera coherente y que el usuario de la red al que se ha denegado el acceso puede recurrir a un procedimiento de solución de conflictos. […]»
El artículo 36 de la Directiva 2009/72, con la rúbrica «Objetivos generales de la autoridad reguladora», dispone:
«En el ejercicio de las funciones reguladoras especificadas en la presente Directiva, la autoridad reguladora tomará todas las medidas razonables para contribuir, en el marco de sus obligaciones y competencias tal como establece el artículo 37, en estrecha consulta con otros organismos nacionales pertinentes, incluidas las autoridades encargadas de la competencia, de la forma adecuada y sin perjuicio de las competencias de estos, a alcanzar los siguientes objetivos:
[…]
g)
asegurar el beneficio de los clientes mediante el funcionamiento eficiente de sus mercados nacionales, promover una competencia efectiva y contribuir a garantizar la protección del consumidor;
[…]».
En virtud del artículo 37 de dicha Directiva, titulado «Obligaciones y competencias de la autoridad reguladora»:
«1.   La autoridad reguladora tendrá las siguientes obligaciones:
[…]
b)
asegurar el cumplimiento por los gestores de las redes de transporte y distribución, y, en su caso, por los propietarios de las redes, así como por cualquier empresa de electricidad, de las obligaciones impuestas por la presente Directiva y de cualquier otra disposición [de la Unión] aplicable, incluso en lo que se refiere a cuestiones transfronterizas;
[…]
h)
controlar el cumplimiento y revisar los resultados anteriores de las normas de seguridad y fiabilidad de la red, así como establecer o aprobar normas y requisitos de calidad del servicio y el suministro o contribuir a ello junto con otras autoridades competentes;
[…]
m)
controlar el tiempo utilizado por los gestores de red de transporte y distribución para efectuar conexiones y reparaciones;
n)
contribuir a garantizar, junto con otras autoridades pertinentes, la efectividad y aplicación de las medidas de protección de los consumidores, incluidas las establecidas en el anexo [I];
[…]
4.   Los Estados miembros se asegurarán de que se dote a las autoridades reguladoras de las competencias que les permitan cumplir las obligaciones impuestas por los apartados 1, 3 y 6 de manera eficiente y rápida. Con este fin, la autoridad reguladora tendrá, como mínimo, las siguientes competencias:
a)
promulgar decisiones vinculantes para las empresas eléctricas;
[…]
d)
imponer sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias a las empresas eléctricas que no cumplan las obligaciones impuestas por la presente Directiva y por cualquier decisión jurídicamente vinculante de la autoridad reguladora o de la Agencia, o proponer a un tribunal competente que imponga estas sanciones. Lo anterior incluirá la facultad de imponer, o de proponer la imposición de sanciones de hasta el 10 % del volumen de negocios anual del gestor de la red de transporte a dicho gestor, o de hasta el 10 % del volumen de negocios anual de la empresa integrada verticalmente a dicha empresa integrada verticalmente, según los casos, en el supuesto de incumplimiento de sus obligaciones de conformidad con la presente Directiva, y
e)
los derechos de investigación adecuados y las competencias de mando pertinentes a efectos de la resolución de conflictos con arreglo a los apartados 11 y 12.
[…]
11.   Toda parte que desee reclamar contra un gestor de la red de transporte o distribución en relación con las obligaciones de dicho gestor con arreglo a la presente Directiva podrá presentar la reclamación ante la autoridad reguladora, quien, en su calidad de organismo competente en la resolución de conflictos, emitirá una decisión en los dos meses siguientes a la recepción de la reclamación. Este plazo podrá prorrogarse por dos meses si la autoridad reguladora solicita información adicional. También podrá prorrogarse con el consentimiento del reclamante. Dicha decisión tendrá efecto vinculante a menos que sea revocada a raíz de un recurso y hasta el momento en que lo sea.
[…]»
Derecho neerlandés
El artículo 37, apartado 11, de la Directiva 2009/72 fue transpuesto, en Derecho neerlandés, en el artículo 51, apartado 1, de la Wet houdende regels met betrekking tot de productie, het transport en de levering van elektriciteit (Elektriciteitswet 1998) [Ley sobre Generación, Suministro y Transporte de Electricidad (Ley de Electricidad de 1998)], de 2 de julio de 1998 (Stb. 1998, n.
o
427). Con arreglo a dicho artículo 51, apartado 1, «la parte que tenga una controversia con un gestor de red sobre la forma en que este desempeña sus funciones y facultades o cumple sus obligaciones en virtud de la presente Ley podrá presentar una reclamación ante la [ACM]».
Litigio principal y cuestión prejudicial
El 27 de marzo de 2015, una avería generalizada en la estación de alta tensión de 380 kV de Diemen (Países Bajos), que forma parte de la red de alta tensión que gestiona TenneT TSO, privó de electricidad durante varias horas a gran parte de la provincia de Noord-Holland (Holanda Septentrional) y a una pequeña parte de la provincia de Flevoland.
Como consecuencia de dicha avería, se interrumpió durante varias horas el transporte de electricidad hasta la fábrica de Crown Van Gelder, quien explota, en Velsen-Noord (Países Bajos), una fábrica de papelería conectada a la red de distribución gestionada por Liander NV, red abastecida a su vez por la red de alta tensión gestionada por TenneT TSO.
Afirmando que había sufrido daños por ello, Crown Van Gelder presentó una reclamación ante la ACM a efectos de que declarara que TenneT TSO no había hecho cuanto estaba razonablemente a su alcance para impedir la interrupción del servicio de transporte de electricidad y que el diseño de la red de la estación de Diemen no era conforme a los requisitos legales.
Mediante decisión de 30 de abril de 2018, la ACM declaró inadmisible dicha reclamación, basándose en que Crown Van Gelder no tenía relación directa con TenneT TSO, por lo que no podía ser considerada «parte que [tiene] una controversia con un gestor de red», en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Ley de Electricidad de 1998. Apreció, a este respecto, que la fábrica de Crown Van Gelder no estaba conectada a la red de TenneT TSO, que Crown Van Gelder no había celebrado ningún contrato con el citado gestor de red y que este no le facturaba.
Crown Van Gelder recurrió esa decisión ante el tribunal remitente, el College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Apelación en Materia Económica, Países Bajos).
Dicho tribunal manifiesta que las partes en el litigio del que conoce difieren sobre la interpretación del concepto de «toda parte [en el litigio] que desee reclamar», en el sentido del artículo 37, apartado 11, de la Directiva 2009/72. Puesto que debe pronunciarse sobre si puede presentar reclamación una persona jurídica que explota una empresa conectada a la red regional, cuyo suministro eléctrico fue interrumpido por una avería de la red nacional que abastece a esa red regional, estima que el alcance de dicha disposición no está tan claro como para que no exista ninguna duda razonable en cuanto a su interpretación.
En estas circunstancias, el College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Apelación en Materia Económica) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la cuestión prejudicial siguiente:
«¿Debe interpretarse el artículo 37, apartado 11, de la Directiva 2009/72 […] en el sentido de que esta disposición atribuye también el derecho a reclamar contra el gestor de una red nacional (gestor de la red de transporte) a una parte, si esa parte no está conectada a la red de dicho gestor de red nacional (gestor de la red de transporte), y lo está, en cambio, exclusivamente a una red regional (red de distribución) en la que el transporte de electricidad queda afectado por una interrupción en la red nacional (red de transporte) que abastece a la red regional (red de distribución)?»
Sobre la cuestión prejudicial
Mediante su cuestión prejudicial, el tribunal remitente pregunta, en esencia, si el artículo 37, apartado 11, de la Directiva 2009/72 debe interpretarse en el sentido de que la autoridad reguladora puede desestimar una reclamación presentada por un cliente final contra el gestor de una red de transporte a raíz de una avería producida en esa red de transporte basándose para ello en que la instalación de dicho cliente final no está directamente conectada a la citada red de transporte, y lo está, en cambio, únicamente a una red de distribución abastecida por dicha red.
Dado que el artículo 37, apartado 11, de la Directiva 2009/72 establece que toda parte que desee reclamar contra un gestor de la red de transporte o distribución en relación con las obligaciones de ese gestor con arreglo a esta Directiva podrá presentar la reclamación ante la autoridad reguladora, quien, en su calidad de organismo competente en la resolución de conflictos, emitirá una decisión en los dos meses siguientes a la recepción de la reclamación, para responder a la cuestión prejudicial planteada, hay que interpretar el concepto de «parte que desee reclamar».
Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, de las exigencias tanto de la aplicación uniforme del Derecho de la Unión como del principio de igualdad se desprende que una disposición del Derecho de la Unión que no contenga una remisión expresa al Derecho de los Estados miembros para determinar su sentido y su alcance normalmente debe ser objeto en toda la Unión de una interpretación autónoma y uniforme que ha de buscarse teniendo en cuenta no solamente el tenor de dicha disposición, sino también el contexto en el que se inscribe y el objetivo que la normativa de que se trate pretende alcanzar (sentencia de 19 de diciembre de 2019, GRDF,
C‑236/18
,
EU:C:2019:1120
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el presente caso, en primer lugar, del tenor del artículo 37, apartado 11, de la Directiva 2009/72 se desprende que la competencia de la autoridad reguladora, establecida en esa disposición, está expresamente supeditada a dos requisitos. Por una parte, la reclamación debe referirse a un gestor de la red de transporte o distribución. Por otra, la reclamación formulada debe versar sobre las obligaciones del gestor con arreglo a dicha Directiva.
En cambio, del tenor del artículo 37, apartado 11, de la Directiva 2009/72 no se desprende que la competencia de la autoridad reguladora, sobre la base de esa disposición, esté supeditada a que exista una relación directa entre el reclamante y el gestor de red al que se refiere dicha reclamación.
Procede señalar al respecto que una interpretación del concepto de «parte que desee reclamar» en el sentido de que conllevase tal requisito limitaría el alcance del citado concepto, cuando la utilización del término «toda», que precede al de «parte», indica, por el contrario, que dicho concepto debe entenderse de modo amplio. Además, como puso de manifiesto el Abogado General en los puntos 30 a 32 de sus conclusiones, el término «parte» no designa necesariamente solo la parte de un contrato, sino que también puede interpretarse en el «sentido “procesal”» de dicho término, refiriéndose a los sujetos que tengan interés en recurrir ante la autoridad reguladora. Además, en determinadas versiones lingüísticas de esta disposición se utilizan términos distintos de «parte», como
Betroffene
(afectado) en la versión alemana e
interessado
(interesado) en la versión portuguesa, que no designan a la parte de un contrato.
Por lo que respecta, en segundo lugar, al contexto del artículo 37, apartado 11, de la Directiva 2009/72, procede señalar que ninguna de las disposiciones de esta Directiva pretende restringir el alcance del concepto de «parte que desee reclamar» excluyendo de dicho concepto a quienes no tengan relación directa con el gestor de red en cuestión. Por el contrario, el artículo 32, apartado 2, de esa Directiva establece que el usuario de una red al que se ha denegado el acceso debe poder recurrir a un procedimiento de solución de conflictos, aun cuando, precisamente, en el caso de ese usuario, no existirá ninguna relación contractual entre el interesado y el gestor de red.
Por último, en cuanto a los objetivos perseguidos por la Directiva 2009/72, se ha de indicar que de los considerandos 37, 42, 51 y 54 y del artículo 1 de dicha Directiva se desprende que la misma pretende: a) facultar a los reguladores de la energía para que garanticen la plena eficacia de las medidas de protección del consumidor; b) beneficiar a todos los sectores industriales y comerciales, así como a todos los ciudadanos de la Unión, con elevados niveles de protección del consumidor y con acceso a mecanismos de resolución de conflictos; c) hacer que los intereses de los consumidores constituyan el núcleo de la citada Directiva; d) que las autoridades reguladoras velen, cuando el Estado miembro les confiera esa competencia, por que se apliquen los derechos de los consumidores de electricidad; y e) establecer unas vías efectivas de resolución de conflictos al alcance de todos los consumidores.
Asimismo, el artículo 3, apartado 7, de la Directiva 2009/72 obliga concretamente a los Estados miembros a garantizar un nivel elevado de protección de los consumidores, en particular en lo que respecta a los procedimientos de resolución de conflictos, y el artículo 36, letra g), de esta Directiva atribuye a las autoridades reguladoras el objetivo de contribuir a garantizar la protección del consumidor (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de enero de 2020, Energiavirasto,
C‑578/18
,
EU:C:2020:35
, apartados
y
).
Para alcanzar esos objetivos, el artículo 37, apartado 1, letra b), de la Directiva 2009/72 encomienda a la autoridad reguladora asegurar el cumplimiento por los gestores de las redes de transporte y distribución, y, en su caso, por los propietarios de las redes, así como por cualquier empresa de electricidad, de las obligaciones impuestas por dicha Directiva y de cualquier otra disposición de la Unión aplicable. A tal fin, la autoridad reguladora está dotada de competencias, en particular, en virtud del artículo 37, apartado 4, letras a), d) y e), de dicha Directiva, para promulgar decisiones vinculantes para las empresas eléctricas e imponer sanciones efectivas o proponer a un tribunal competente que imponga estas sanciones y dispone de los derechos de investigación adecuados y de las competencias de mando pertinentes a efectos de la resolución de conflictos con arreglo al artículo 37, apartado 11, de la citada Directiva.
En el contexto del litigio principal, se ha de observar también que, según el artículo 37, apartado 1, letras h) y m), de la Directiva 2009/72, la autoridad reguladora está obligada a controlar el cumplimiento y a revisar los resultados anteriores de las normas de seguridad y fiabilidad de la red, así como a controlar el tiempo utilizado por los gestores de red de transporte y distribución para efectuar conexiones y reparaciones.
Sin embargo, limitar el derecho a presentar una reclamación a la autoridad reguladora de conformidad con el artículo 37, apartado 11, de la Directiva 2009/72 únicamente a los clientes finales que tengan relación directa con el gestor de red en cuestión no resulta conforme con los objetivos recordados en los apartados 26 y 27 de la presente sentencia, en la medida en que restringe el acceso de los consumidores al procedimiento de resolución de conflictos y, por tanto, las posibilidades de que esta autoridad cumpla las obligaciones que se le atribuyen, tales como las expuestas en los apartados 28 y 29 de esta sentencia.
Además, en lo que atañe, en particular, a los gestores de las redes de transporte, cabe señalar, como puso de manifiesto el Abogado General en el punto 47 de sus conclusiones, que las funciones y obligaciones que les impone la Directiva 2009/72 no afectan únicamente a las entidades cuya instalación está conectada a su red. Así, en concreto, el artículo 12, letras a) a d), de esa Directiva los obliga a explotar, mantener y desarrollar, en condiciones económicamente aceptables, redes de transporte seguras, fiables y eficientes, a asegurar medios adecuados para cumplir las obligaciones de servicio, a contribuir a la seguridad del suministro mediante una capacidad de transporte y una fiabilidad de la red suficientes y a administrar los flujos de electricidad en la red teniendo en cuenta los intercambios con otras redes interconectadas.
Por consiguiente, limitar el derecho a presentar una reclamación a la autoridad reguladora de conformidad con el artículo 37, apartado 11, de la Directiva 2009/72 únicamente a los clientes finales que tengan relación directa con el gestor de la red de transporte en cuestión restringe, en particular, la capacidad de la autoridad reguladora para cumplir, mediante una reclamación, la obligación que recae en ella consistente en asegurar el cumplimiento por los gestores de las redes de transporte de las obligaciones impuestas por dicha Directiva.
De todo lo anterior resulta que el concepto de «parte que desee reclamar» no puede interpretarse en el sentido de que conlleve una relación directa entre el reclamante y el gestor de la red de transporte al que se refiere la reclamación.
Por tanto, aunque el artículo 37 de la Directiva 2009/72 no exige a los Estados miembros que confieran a la autoridad reguladora la competencia para resolver los conflictos entre los consumidores de electricidad y los gestores de red, y les permite, en cambio, atribuir esa competencia a otra autoridad (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de enero de 2020, Energiavirasto,
C‑578/18
,
EU:C:2020:35
, apartados
a
y
), dicha competencia, cuando los Estados miembros la confieran a la autoridad reguladora, no puede supeditarse a que exista una relación directa entre el reclamante y el gestor de red al que se refiere la reclamación.
Por consiguiente, desde el momento en que recibe la reclamación de un cliente final en la que alega el incumplimiento de obligaciones impuestas por la Directiva 2009/72 a los gestores de las redes de transporte, la autoridad reguladora no tiene motivos para desestimar esa reclamación basándose para ello en que la instalación de dicho cliente final no está directamente conectada a la citada red de transporte, y lo está, en cambio, únicamente a una red de distribución abastecida por dicha red.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede responder a la cuestión prejudicial planteada que el artículo 37, apartado 11, de la Directiva 2009/72 debe interpretarse en el sentido de que la autoridad reguladora no puede desestimar una reclamación presentada por un cliente final contra el gestor de una red de transporte a raíz de una avería producida en esa red basándose para ello en que la instalación de dicho cliente final no está directamente conectada a la citada red de transporte, y lo está, en cambio, únicamente a una red de distribución abastecida por dicha red.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional remitente, corresponde a este resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) declara:

El artículo 37, apartado 11, de la Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 2003/54/CE, debe interpretarse en el sentido de que la autoridad reguladora no puede desestimar una reclamación presentada por un cliente final contra el gestor de una red de transporte a raíz de una avería producida en esa red basándose para ello en que la instalación de dicho cliente final no está directamente conectada a la citada red de transporte, y lo está, en cambio, únicamente a una red de distribución abastecida por dicha red.

Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: neerlandés.