CELEX: 62017CJ0662
Odesłanie prejudycjalne
Wspólny europejski system azylowy
Dyrektywa 2013/32/UE
Artykuł 46 ust. 2
Środek zaskarżenia od decyzji odmawiającej przyznania statusu uchodźcy, lecz przyznającej status ochrony uzupełniającej
Dopuszczalność
Brak wystarczającego interesu, w sytuacji gdy status ochrony uzupełniającej przyznany przez państwo członkowskie daje takie same prawa i korzyści jak wynikające ze statusu uchodźcy na podstawie prawa Unii i prawa krajowego
Znaczenie indywidualnej sytuacji wnioskodawcy do celów badania tożsamości rzeczonych praw i korzyści

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 46 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (
Dz.U. 2013, L 180, s. 60
).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy E.G., obywatelem Afganistanu, a Republika Slovenija (Republiką Słowenii, reprezentowaną przez Ministrstvo za notranje zadeve (ministerstwo spraw wewnętrznych) w przedmiocie oddalenia przez to ostatnie wniesionego przez E.G. wniosku o przyznanie statusu uchodźcy.
Ramy prawne
Prawo Unii
Dyrektywa 2011/95/UE
Zgodnie z motywami 8, 9 i 39 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (
Dz.U. 2011, L 337, s. 9
):
„(8)
W przyjętym w dniach 15–16 października 2008 r. Europejskim pakcie o imigracji i azylu Rada Europejska stwierdziła, że pomiędzy państwami członkowskimi istnieją znaczne różnice w zakresie udzielania ochrony i jej form, oraz wezwała do zakończenia procesu utworzenia wspólnego europejskiego systemu azylowego, przewidzianego w programie haskim [przyjętym przez Radę Europejską w dniu 4 listopada 2004 r., określającym cele, które mają zostać osiągnięte w przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości w latach 2005–2010], a co za tym idzie, zapewnienia wyższego poziomu ochrony.
(9)
W programie sztokholmskim [przyjętym w 2010 r.] Rada Europejska powtórzyła swoje zaangażowanie w realizację celu, jakim jest utworzenie najpóźniej do 2012 r. wspólnej przestrzeni ochrony i solidarności, opartej na wspólnej procedurze azylowej i jednolitym statusie osób otrzymujących ochronę międzynarodową, zgodnie z art. 78 [TFUE].
[…]
(39)
Odpowiadając na zawarty w programie sztokholmskim apel, by ustanowić jednolity status uchodźców i osób kwalifikujących się do ochrony uzupełniającej, należy, z zastrzeżeniem koniecznych i obiektywnie uzasadnionych odstępstw, przyznać beneficjentom statusu ochrony uzupełniającej takie same prawa i świadczenia, z jakich korzystają uchodźcy zgodnie z niniejszą dyrektywą, oraz stosować do nich takie same kryteria kwalifikowalności”.
Artykuł 2 tej dyrektywy, zatytułowany „Definicje”, w lit. d)–g) stanowi:
„Na użytek niniejszej dyrektywy stosuje się następujące definicje:
[…]
d)
»uchodźca« oznacza obywatela państwa trzeciego, który na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do szczególnej grupy społecznej przebywa poza państwem swojego obywatelstwa i nie może lub nie chce z powodu tej obawy korzystać z ochrony tego państwa, lub bezpaństwowca, który przebywając z takich samych powodów jak wyżej poza państwem swojego dawnego miejsca zwykłego pobytu, nie może lub nie chce z powodu tej obawy powrócić do tego państwa i do którego nie ma zastosowania art. 12;
e)
»status uchodźcy« oznacza uznanie przez państwo członkowskie obywatela państwa trzeciego albo bezpaństwowca za uchodźcę;
f)
»osoba kwalifikująca się do otrzymania ochrony uzupełniającej« oznacza obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca, który nie kwalifikuje się do uznania go za uchodźcę, lecz co do którego wykazano zasadnie, że jeśli wróci do swojego kraju pochodzenia, a w przypadku bezpaństwowca – do państwa swojego dawnego miejsca zwykłego pobytu, może mu rzeczywiście grozić poważna krzywda określona w art. 15, i do którego nie ma zastosowania art. 17 ust. 1 i 2 oraz który nie może lub ze względu na takie ryzyko nie chce korzystać z ochrony tego państwa;
g)
»status osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej« oznacza uznanie przez państwo członkowskie obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca za osobę kwalifikującą się do otrzymania ochrony uzupełniającej;
[…]”.
Artykuł 3 tej dyrektywy, noszący tytuł „Korzystniejsze normy”, ma następujące brzmienie:
„Państwa członkowskie mogą wprowadzać lub utrzymywać korzystniejsze normy pozwalające określić, kto może zostać zakwalifikowany jako uchodźca lub osoba potrzebująca ochrony uzupełniającej, oraz pozwalające określić zakres ochrony międzynarodowej, pod warunkiem że normy te będą zgodne z niniejszą dyrektywą”.
Artykuł 11 tej samej dyrektywy wymienia sytuacje, w których obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec przestaje być uchodźcą. Artykuł 11 ust. 1 lit. e) stanowi, że ma to miejsce, jeżeli dana osoba nie może dłużej odmawiać korzystania z ochrony państwa swojego obywatelstwa, albowiem ustały okoliczności, w związku z którymi została uznana za uchodźcę.
Artykuł 12 dyrektywy 2011/95 ustanawia normy dotyczące wykluczenia ze statusu uchodźcy.
W art. 14 wspomnianej dyrektywy są zamieszczone przepisy dotyczące cofnięcia, pozbawienia lub odmowy przedłużenia statusu uchodźcy.
Artykuł 16 tej dyrektywy, zatytułowany „Ustanie statusu”, przewiduje w ust. 1:
„Obywatel państwa trzeciego lub bezpaństwowiec przestaje kwalifikować się do otrzymywania ochrony uzupełniającej, jeżeli okoliczności będące podstawą otrzymania statusu osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej przestały istnieć lub uległy zmianie w takim stopniu, że ochrona nie jest już konieczna”.
Artykuł 17 tej samej dyrektywy zawiera przepisy dotyczące sytuacji, gdy wykluczone jest przyznanie statusu osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej.
W art. 19 dyrektywy 2011/95 są zamieszczone przepisy dotyczące cofnięcia, pozbawienia lub odmowy przedłużenia statusu osoby potrzebującej ochrony uzupełniającej.
Zgodnie z art. 20 tej dyrektywy, zawartym w jej rozdziale VII, poświęconym „zakresowi ochrony międzynarodowej”:
„1.   Niniejszy rozdział pozostaje bez uszczerbku dla praw określonych w konwencji genewskiej.
2.   O ile nie określono inaczej, niniejszy rozdział ma zastosowanie zarówno do uchodźców, jak i do osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej.
3.   Wdrażając przepisy niniejszego rozdziału, państwa członkowskie uwzględniają specyficzną sytuację osób szczególnie podatnych na zagrożenia, takich jak małoletni, małoletni bez opieki […]
[…]
5.   Wdrażając przepisy niniejszego rozdziału dotyczące dzieci, państwa członkowskie przywiązują szczególną uwagę do najlepszego zabezpieczenia interesów dziecka”.
Artykuł 21 wspomnianej dyrektywy przewiduje:
„1.   Państwa członkowskie, zgodnie ze swoimi zobowiązaniami międzynarodowymi, przestrzegają zasady non-refoulement.
2.   Jeżeli zobowiązania międzynarodowe wspomniane w ust. 1 tego nie zabraniają, państwa członkowskie mogą odesłać uchodźcę, bez względu na to, czy jego status został formalnie uznany, jeżeli:
a)
istnieją racjonalne podstawy, by uznać danego uchodźcę za zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa członkowskiego, w którym przebywa; lub
b)
dany uchodźca został skazany prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne przestępstwo i stanowi zagrożenie dla społeczności tego państwa członkowskiego.
3.   Państwa członkowskie mogą cofnąć zezwolenie na pobyt, pozbawić tego zezwolenia, odmówić przedłużenia jego ważności lub odmówić jego przyznania uchodźcy, do którego ma zastosowanie ust. 2”.
Artykuł 24 dyrektywy 2011/95, zatytułowany „Zezwolenia na pobyt”, stanowi:
„1.   Tak szybko jak to możliwe po udzieleniu ochrony międzynarodowej państwa członkowskie wydają beneficjentom statusu uchodźcy zezwolenie na pobyt, które bez uszczerbku dla art. 21 ust. 3 musi być ważne przez co najmniej trzy lata i być odnawialne, o ile nie sprzeciwiają się temu ważne względy bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego.
[…]
2.   Tak szybko jak to możliwe po udzieleniu ochrony międzynarodowej państwa członkowskie wydają beneficjentom pomocy uzupełniającej i członkom ich rodziny zezwolenie na pobyt, które musi być ważne przez co najmniej rok i w odniesieniu do którego istnieje możliwość przedłużenia na co najmniej dwa lata, o ile nie sprzeciwiają się temu ważne względy bezpieczeństwa narodowego lub porządku publicznego”.
Dyrektywa 2013/32
Z art. 1 dyrektywy 2013/32 wynika, że jej celem jest ustanowienie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej na mocy dyrektywy 2011/95.
Zgodnie z art. 10 ust. 2 dyrektywy 2013/32:
„Rozpatrując wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej, organ rozstrzygający ustala najpierw, czy wnioskodawców można zakwalifikować jako uchodźców, a jeśli nie, czy wnioskodawcy kwalifikują się do objęcia ich ochroną uzupełniającą”.
Artykuł 46 tej dyrektywy, zatytułowany „Prawo do skutecznego środka zaskarżenia”, będący jedynym przepisem jej rozdziału V, zatytułowanego „Postępowania odwoławcze”, stanowi:
„1.   Państwa członkowskie zapewniają, aby wnioskodawcy mieli prawo do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem w następujących sytuacjach:
a)
decyzji podjętej w sprawie ich wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, w tym decyzji:
(i)
o uznaniu wniosku za bezzasadny w zakresie dotyczącym nadania statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej;
[…]
c)
decyzji o cofnięciu statusu ochrony międzynarodowej zgodnie z art. 45.
2.   Państwa członkowskie zapewniają, aby osoby uznane przez organ rozstrzygający za osoby kwalifikujące się do objęcia ich ochroną uzupełniającą miały prawo do skutecznego środka zaskarżenia zgodnie z ust. 1 od decyzji o uznaniu ich wniosku za bezzasadny w zakresie dotyczącym statusu uchodźcy.
Bez uszczerbku dla ust. 1 lit. c), w przypadku gdy status ochrony uzupełniającej przyznany przez państwo członkowskie zapewnia te same prawa i korzyści co prawa i korzyści zapewniane przez status uchodźcy na mocy prawa unijnego i prawa krajowego, to państwo członkowskie może uznać odwołanie od decyzji o uznaniu wniosku za bezzasadn[y] w zakresie dotyczącym nadania statusu uchodźcy za niedopuszczalne ze względu na niewystarczający interes wnioskodawcy w odniesieniu do kontynuacji postępowania.
[…]”.
Prawo słoweńskie
Artykuł 20 Zakon o mednarodni zaščiti (ustawy o ochronie międzynarodowej,
Uradni list RS
, nr 16/17, zwanej dalej „ZMZ-1”) przewiduje:
„1.   W Słowenii »ochrona międzynarodowa« oznacza status uchodźcy i status ochrony uzupełniającej.
2.   Status uchodźcy przyznaje się obywatelowi państwa trzeciego, który wskutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu przynależności do określonej rasy lub grupy etnicznej, określonej religii, obywatelstwa, przynależności do określonej grupy społecznej lub z powodu przekonań politycznych przebywa poza granicami państwa, którego jest obywatelem, i nie może lub nie chce z powodu tej obawy korzystać z ochrony tego państwa; albo bezpaństwowcowi, który znajduje się poza państwem, w którym miał zwykłe miejsce pobytu, i z powodu uzasadnionej obawy nie może lub nie chce powrócić do tego państwa, gdy nie zachodzą podstawy wykluczenia na podstawie art. 31 ust. 1 niniejszej ustawy.
3.   Status ochrony uzupełniającej przyznaje się obywatelowi państwa trzeciego lub bezpaństwowcowi, który nie spełnia wymogów przyznania statusu uchodźcy, gdy istnieje ważny powód przemawiający za tym, że w przypadku powrotu do swojego państwa pochodzenia lub w przypadku bezpaństwowca – do państwa jego ostatniego zwykłego miejsca pobytu może mu rzeczywiście grozić poważna krzywda w rozumieniu art. 28 tej ustawy, oraz gdy nie zachodzą podstawy wykluczenia na podstawie w art. 31 ust. 2 niniejszej ustawy”.
Artykuł 66 ust. 1 ZMZ-1, regulujący procedurę przedłużenia ochrony międzynarodowej, stanowi:
„Sześćdziesiąt dni przed wygaśnięciem statusu ministerstwo wysyła osobom, którym została przyznana taka ochrona, pisemne zawiadomienie o warunkach przedłużenia ochrony uzupełniającej, o skutkach niezłożenia wniosku o przedłużenie oraz o możliwości wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie nowego postępowania. Rzeczone zawiadomienie zawiera również formularz, na którym osoba, której przyznano ochronę uzupełniającą, składa wniosek o przedłużenie ochrony uzupełniającej w Słowenii”.
Artykuł 67 ZMZ-1, w którym określone są powody ustania ochrony międzynarodowej, w ust. 1 i 2 stanowi:
„1.   Status uchodźcy ustaje w wypadkach, gdy uchodźca:
–
dobrowolnie zwrócił się ponownie o ochronę do państwa, którego jest obywatelem;
–
utraciwszy swoje obywatelstwo, dobrowolnie ponownie je przyjął;
–
przyjął nowe obywatelstwo i korzysta z ochrony państwa, którego obywatelstwo przyjął;
–
dobrowolnie ponownie zamieszkał w państwie, które opuścił lub poza którego granicami przebywał z obawy przed prześladowaniem;
–
nie może dłużej odmawiać korzystania z ochrony państwa swojego obywatelstwa, albowiem ustały okoliczności, w związku z którymi został uznany za uchodźcę;
–
będąc bezpaństwowcem, może powrócić do państwa swojego poprzedniego miejsca zwykłego pobytu, albowiem ustały okoliczności, w związku z którymi został uznany za uchodźcę.
2.   Status ochrony uzupełniającej ustaje, gdy okoliczności, które uzasadniały przyznanie ochrony uzupełniającej danej osobie, ustają lub ulegają zmianie w takim stopniu, że ochrona tej osoby nie jest już konieczna”.
Artykuł 90 ust. 1 ZMZ-1 ma następujące brzmienie:
„Osoba, której przyznano ochronę międzynarodową, ma prawo do:
–
otrzymywania informacji dotyczących statusu, praw i obowiązków osób korzystających z ochrony międzynarodowej w Słowenii,
–
przebywania w Słowenii,
–
otrzymywania świadczenia pieniężnego na prywatne zakwaterowanie,
–
otrzymywania opieki zdrowotnej,
–
ochrony socjalnej,
–
kształcenia,
–
zatrudnienia i pracy,
–
otrzymywania pomocy w integracji ze społeczeństwem”.
Zgodnie z art. 92 ZMZ-1:
„1.   W odniesieniu do osoby, której został nadany w Słowenii status uchodźcy, decyzja o nadaniu tego statusu jest równoważna, od dnia jej doręczenia, zezwoleniu na pobyt na czas nieoznaczony w Słowenii.
„2.   W odniesieniu do osoby, której został nadany w Słowenii status ochrony uzupełniającej, decyzja o nadaniu lub przedłużeniu tego statusu jest równoważna, od dnia jej doręczenia, zezwoleniu na pobyt na czas określony w Słowenii, przez czas trwania tej ochrony.
3.   Zezwolenie na pobyt, o którym mowa w ust. 1 i 2 niniejszego artykułu, jest wydawane przez ministerstwo w formacie przewidzianym ustawą o wjeździe cudzoziemców do Słowenii, ich wyjeździe i pobycie”.
Spór w postępowaniu głównym i pytania prejudycjalne
E.G., urodzony, jak twierdzi, w dniu 31 grudnia 2001 r., przekroczył granicę słoweńską w dniu 9 grudnia 2015 r., po podróży rozpoczętej w Iranie, gdzie mieszkał z rodzicami od wieku około jednego roku, i odbytej samotnie lub z kuzynem, pieszo, ciężarówką i pociągiem przez Turcję, Grecję, Serbię i Chorwację.
Przy okazji zakwaterowania w centrum kryzysowym dla dzieci w Koper (Słowenia) E.G. złożył w dniu 11 grudnia 2015 r. wniosek do ministerstwa spraw wewnętrznych o udzielenie ochrony międzynarodowej.
Po wezwaniu E.G. na indywidualne przesłuchanie, które odbyło się w dniu 22 stycznia 2016 r., decyzją z dnia 9 lutego 2016 r. ministerstwo uznało, że nie spełnia on warunków nadania mu statusu uchodźcy, lecz do dnia osiągnięcia pełnoletniości, to jest do dnia 31 grudnia 2019 r., może zostać mu przyznany status ochrony uzupełniającej.
E.G. wniósł od tej decyzji środek zaskarżenia, który został uwzględniony wyrokami Upravno sodišče (sądu administracyjnego, Słowenia) z dni 26 kwietnia i 7 września 2016 r. Ostatnim z tych wyroków stwierdzono nieważność rzeczonej decyzji i sprawę przekazano ministerstwu spraw wewnętrznych do ponownego rozpoznania.
W dniu 21 lutego 2017 r. ministerstwo wydało nową decyzję o treści identycznej z treścią decyzji z dnia 9 lutego 2016 r.
W szczególności powód wydania decyzji był taki, że gdyby E.G. został odesłany do Afganistanu, to zostałby pozostawiony samemu sobie i jako małoletni byłby łatwą ofiarą przemocy fizycznej, handlu ludźmi, nadużyć seksualnych lub pracy w nieludzkich i niebezpiecznych warunkach, a zatem istniałoby poważne ryzyko, że byłby traktowany nieludzko lub poniżająco.
Po oddaleniu środka zaskarżenia od tej decyzji wyrokiem Upravno sodišče (sądu administracyjnego, Słowenia) z dnia 10 maja 2017 r. wniesiono do sądu odsyłającego – Vrhovno sodišče (sądu najwyższego, Słowenia) skargę administracyjną od tego wyroku, w której E.G. kwestionuje oddalenie jego wniosku o przyznanie statusu uchodźcy.
Jak wskazuje sąd odsyłający, na poparcie swojej skargi E.G. podnosi, że chciałby się zintegrować ze społeczeństwem Słowenii, nauczyć języka słoweńskiego i ukończyć w tym państwie członkowskim szkołę i w tym celu konieczne jest uzyskanie przez niego statusu uchodźcy, ponieważ jedynie ten status zapewni mu wystarczający poziom bezpieczeństwa, w przeciwieństwie do statusu ochrony uzupełniającej, który ustanie z dniem osiągnięcia przez niego pełnoletniości, to jest z dniem 31 grudnia 2019 r.
Sąd ten uważa, że z uwagi na tożsamość praw, jakie w prawie słoweńskim, zgodnie z art. 90 ust. 1 ZMZ-1, przyznają oba statusy ochrony międzynarodowej, powstaje pytanie, czy w świetle zarówno prawa słoweńskiego, jak i prawa Unii, w szczególności art. 46 ust. 2 dyrektywy 2013/32, środek zaskarżenia wniesiony przeciwko zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim oddala ona wniosek o nadanie statusu uchodźcy, jest niedopuszczalny z powodu niewystarczającego interesu wnioskodawcy, któremu przyznano status ochrony uzupełniającej, w kontynuowaniu postępowania.
Zdaniem sądu odsyłającego w tym kontekście pojawia się pytanie, czy dla uznania, że wnioskodawca posiada wystarczający interes, konieczna jest ocena, czy w świetle konkretnej sytuacji wnioskodawcy nadanie statusu uchodźcy dałoby mu więcej praw, niż przyznaje status ochrony uzupełniającej, czy też wystarczające jest stwierdzenie, że ustawodawstwo dokonuje rozróżnienia wśród dalszych uprawnień lub praw, które opierają się na prawach związanych z obiema formami ochrony międzynarodowej, niezależnie od okoliczności, czy te różne dalsze uprawnienia lub prawa dotyczą także konkretnego wnioskodawcy.
W tej kwestii sąd odsyłający wskazuje, że na podstawie art. 92 ust. 1 ZMZ-1 status uchodźcy, w odróżnieniu od statusu ochrony uzupełniającej, pozwala wnioskodawcy na otrzymanie zezwolenia na stały pobyt oraz pewnych związanych z nim dalszych uprawnień lub praw, do których należą prawo głosowania w wyborach lokalnych, prawo do paszportu o zasadniczo dziesięcioletnim okresie ważności lub prawo do łącznia rodzin, umożliwiające członkom rodziny uzyskanie zezwolenia na stały pobyt.
Sąd ten uważa jednak, że mimo wskazanej różnicy, dotyczącej zwłaszcza zezwolenia na pobyt wydawanego w ramach jednego czy drugiego statusu ochrony międzynarodowej, możliwe jest przyjęcie, że oba te statusy, a tym samym związane z nimi zezwolenia na pobyt, trwają zasadniczo tak samo długo i przyznają zatem te same prawa i korzyści w rozumieniu art. 46 ust. 2 dyrektywy 2013/32.
Status uchodźcy, tak samo jak status ochrony uzupełniającej, ustaje bowiem z chwilą, gdy dany rodzaj ochrony nie jest już konieczny, a ochrona uzupełniająca, nawet jeżeli jest udzielana na określony czas, jest przedłużana tak długo, jak długo istnieją ku temu powody.
Sąd odsyłający twierdzi zresztą, że przychyla się on do stanowiska, zgodnie z którym – na poziomie abstrakcyjnym – różnica w czasie trwania obu form ochrony międzynarodowej nie ma znaczenia przy ocenie istnienia interesu prawnego na podstawie art. 46 ust. 2 dyrektywy 2013/32. Stanowisko przeciwne oznaczałoby, że wnioskodawca miałby zawsze interes prawny do wniesienia środka zaskarżenia z powodu odmienności przepisów regulujących te dwie formy ochrony w aspekcie ich odnośnych czasów trwania.
Tym samym, gdyby ten interes prawny należało oceniać nie w sposób abstrakcyjny, lecz konkretny, osoba, której przyznano ochronę uzupełniającą, miałaby obowiązek wykazania, czy, konkretnie, jej sytuacja prawna mogłaby się poprawić w wyniku nadania jej statusu uchodźcy. Nie zachodzi tutaj podobny przypadek. Gdyby bowiem E.G. otrzymał status uchodźcy, status ten nie zostałby nadany na czas nieokreślony, lecz na czas ograniczony do jego małoletniości, jako że zainteresowany domagał się ochrony z tego względu, że jest osobą małoletnią.
W tej sytuacji Vrhovno sodišče (sąd najwyższy) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy interes wnioskodawcy w rozumieniu art. 46 ust. 2 akapit drugi dyrektywy [2013/32] należy interpretować w ten sposób, że status ochrony uzupełniającej nie zapewnia tych samych praw i korzyści co status uchodźcy, gdy zgodnie z przepisami krajowymi osobom, które korzystają z ochrony międzynarodowej, przysługują te same prawa i korzyści, lecz różny jest sposób określenia okresu lub ustania ochrony międzynarodowej, ponieważ status zostaje nadany uchodźcy na czas nieoznaczony, lecz ustaje, gdy ustają okoliczności, na podstawie których został mu on nadany, podczas gdy ochrona uzupełniająca zostaje udzielona na czas oznaczony i jest przedłużana, jeżeli istnieją do tego podstawy?
2)
Czy interes wnioskodawcy w rozumieniu art. 46 ust. 2 akapit drugi dyrektywy [2013/32] należy interpretować w ten sposób, że status ochrony uzupełniającej nie zapewnia tych samych praw i korzyści co status uchodźcy, gdy zgodnie z przepisami krajowymi osobom, które korzystają z ochrony międzynarodowej, przysługują te same prawa i korzyści, lecz różne są dalsze uprawnienia bądź prawa, które opierają się na tych prawach i korzyściach?
3)
Czy w świetle indywidualnej sytuacji wnioskodawcy konieczne jest dokonanie oceny, czy ze względu na konkretne okoliczności w przypadku nadania mu statusu uchodźcy uzyskałby on więcej praw i korzyści niż w przypadku nadania mu statusu ochrony uzupełniającej, czy do istnienia interesu w rozumieniu art. 46 ust. 2 akapit drugi dyrektywy [2013/32] wystarczy już samo uregulowanie ustawowe, które dokonuje rozróżnienia wśród dalszych uprawnień bądź praw, które opierają się na prawach i korzyściach obu form ochrony międzynarodowej?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
Poprzez trzy pytania, które należy rozpatrzeć łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 46 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że status ochrony uzupełniającej, przyznany ustawodawstwem państwa członkowskiego takim jak w sprawie w postępowaniu głównym, zapewnia „te same prawa i korzyści co prawa i korzyści zapewniane przez status uchodźcy na mocy prawa unijnego i prawa krajowego” w rozumieniu tego przepisu, w związku czym sąd państwa członkowskiego może odrzucić jako niedopuszczalny środek zaskarżenia wniesiony przeciwko decyzji, którą wniosek uznano za niezasadny w odniesieniu do nadania statusu uchodźcy, lecz która przyznaje status ochrony uzupełniającej, z powodu braku wystarczającego interesu wnioskodawcy w kontynuowaniu postępowania oraz czy, w wypadku stwierdzenia, że rzeczone prawa i korzyści zapewniane przez oba statusy ochrony międzynarodowej na podstawie właściwego prawa krajowego nie są tymi samymi, taki środek zaskarżenia może jednak zostać odrzucony jako niedopuszczalny, jeżeli zostanie ustalone, że w świetle konkretnej sytuacji wnioskodawcy nadanie statusu uchodźcy nie może zaoferować mu więcej praw i korzyści niż przyznanie statusu ochrony uzupełniającej, jako że wnioskodawca nie powołuje się lub jeszcze się nie powołuje na prawa, które są przyznawane na mocy statusu uchodźcy, lecz nie są przyznawane lub są przyznawane jedynie w mniejszym zakresie na mocy statusu ochrony uzupełniającej.
W tej kwestii należy przypomnieć, że motywy 8, 9 i 39 dyrektywy 2011/95 wskazują, że prawodawca Unii zmierzał do ustanowienia jednolitego statusu dla wszystkich beneficjentów ochrony międzynarodowej, i że w rezultacie postanowił on przyznać beneficjentom statusu ochrony uzupełniającej takie same prawa i świadczenia, z jakich korzystają uchodźcy, z zastrzeżeniem koniecznych i obiektywnie uzasadnionych odstępstw (wyrok z dnia 1 marca 2016 r., Alo i Osso,
C‑443/14 i C‑444/14
,
EU:C:2016:127
, pkt
).
Ponadto z art. 3 dyrektywy 2011/95 wynika, że państwa członkowskie mogą wprowadzać lub utrzymywać korzystniejsze normy zarówno w odniesieniu do warunków przyznawania ochrony międzynarodowej, jak i zakresu praw wynikających z ochrony międzynarodowej, o ile normy te będą zgodne z tą dyrektywą.
Wynika stąd, że o ile dyrektywa 2011/95 wprowadziła system praw i korzyści co do zasady taki sam dla ogółu beneficjentów jednego z rodzajów ochrony międzynarodowej, o tyle pewne prawa i korzyści przysługujące osobom zakwalifikowanym jako uchodźcy nie są przyznawane – lub nie są przyznawane w tym samym zakresie – beneficjentom statusu ochrony uzupełniającej; państwa członkowskie mogą jednak w swoich ustawodawstwach transponujących tę dyrektywę zrównać prawa i korzyści wynikające z tego statusu z tymi, które wiążą się ze statusem uchodźcy.
Artykuł 46 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2013/32 pozwala państwu członkowskiemu zdecydować, że jest możliwe odrzucenie jako niedopuszczalnego – z powodu braku wystarczającego interesu – odwołania od decyzji uznającej za bezzasadny wniosek o nadanie statusu uchodźcy, lecz przyznającej status ochrony uzupełniającej, jeżeli ten ostatni status, przyznawany przez to państwo członkowskie, oferuje „te same prawa i korzyści”, które zapewnia status uchodźcy na mocy prawa Unii i prawa krajowego.
Przepis ten przewiduje wyjątek od nałożonego na państwa członkowskie w art. 46 dyrektywy 2013/32 obowiązku wprowadzenia prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem przeciwko każdej decyzji o oddaleniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej (zob. podobnie wyrok z dnia 26 lipca 2017 r., Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
, pkt
).
Artykuł 46 ust. 2 akapit pierwszy dyrektywy 2013/32 wyraźnie ponadto stanowi, że to prawo do środka zaskarżenia powinno zasadniczo obejmować również sytuacje, gdy – jak w niniejszej sprawie – chodzi o decyzję uznającą wniosek za bezzasadny w zakresie dotyczącym nadania statusu uchodźcy, lecz przyznającą status ochrony uzupełniającej.
Zresztą nałożony w ten sposób na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia takiego prawa do środka zaskarżenia odpowiada prawu ustanowionemu w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą”), zatytułowanym „Prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu”, zgodnie z którym każdy, czyje prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem (zob. wyrok z dnia 26 lipca 2017 r., Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
, pkt
).
Wynika stąd, że cechy środka zaskarżenia przewidzianego w art. 46 dyrektywy 2013/32 należy określić zgodnie z art. 47 karty, który stanowi potwierdzenie zasady skutecznej ochrony sądowej (zob. wyrok z dnia 26 lipca 2017 r., Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
, pkt
).
Na rzeczoną zasadę skutecznej ochrony sądowej uprawnień podmiotów prawa wynikających z prawa Unii składają się różne elementy, obejmujące w szczególności prawo do obrony, zasadę równości broni, prawo dostępu do sądu oraz prawo do uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela (wyrok z dnia 26 lipca 2017 r., Sacko,
C‑348/16
,
EU:C:2017:591
, pkt
).
W związku z tym wykluczenie prawa do środka zaskarżenia przewidziane w art. 46 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2013/32, będące wyjątkiem od prawa do skutecznego środka zaskarżenia przed sądem przeciwko każdej decyzji o oddaleniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej ustanowionego w art. 46 tej dyrektywy oraz ograniczeniem prawa podstawowego do skutecznej ochrony sądowej ustanowionej w art. 47 karty, należy interpretować w sposób zawężający.
Wynika stąd, że to ograniczenie prawa do skutecznego środka zaskarżenia należy interpretować w ten sposób, że może być ono stosowane jedynie wówczas, gdy istnieje rzeczywista tożsamość praw i korzyści wynikających ze statusu ochrony uzupełniającej przyznanego przez dane państwo członkowskie oraz praw i korzyści zapewnianych przez status uchodźcy na mocy prawa Unii i właściwego prawa krajowego.
Jeżeli chodzi o zagadnienie, czy w niniejszej sprawie został spełniony warunek tożsamości, jedyny warunek postawiony w art. 46 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2013/32, należy przede wszystkim stwierdzić, że sąd odsyłający, gdy w swoim pierwszym pytaniu odwołuje się do istniejącego w prawie słoweńskim rozróżnienia między tymi dwoma statusami w odniesieniu do „sposobu określenia okresu lub ustania ochrony międzynarodowej”, odnosi się również do norm zawartych w art. 92 ZMZ-1, który w ust. 1 stanowi, że uchodźcy udziela się zezwolenia na pobyt na czas nieokreślony, podczas gdy – zgodnie z art. 92 ust. 2 ZMZ-1 – ochrona uzupełniająca daje prawo jedynie do zezwolenia na pobyt na czas określony.
Te normy dotyczące okresów ważności zezwoleń na pobyt przypisanych do obu rozpatrywanych statusów ochrony międzynarodowej służą transponowaniu do prawa słoweńskiego art. 24 dyrektywy 2011/95, który różnicuje dla obu tych statusów wymogi minimalne w odniesieniu do ważności zezwolenia na pobyt i przewiduje w tym względzie, że uchodźcom powinno być wydawane zezwolenie na pobyt na okres przynajmniej trzech lat, natomiast beneficjenci statusu ochrony uzupełniającej powinni mieć zagwarantowane zezwolenie na pobyt na okres przynajmniej roku.
Te normy minimalne dotyczące prawa pobytu w państwie członkowskim, w którym składany jest wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej, odnoszą się – jak zauważają rząd niderlandzki i Komisja Europejska – do zakresu odnośnych praw wynikających z obu statusów, a tym samym do „praw i korzyści” w rozumieniu art. 46 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2013/32.
Należy jednak stwierdzić, że w odniesieniu do prawa pobytu przewidziany w ustawodawstwie słoweńskim status ochrony uzupełniającej nie przyznaje tych samych praw i korzyści, które zapewnia status uchodźcy na mocy prawa Unii i prawa krajowego, ponieważ – jak wynika z ustaleń dokonanych przez sąd odsyłający i przypomnianych w pkt 33 niniejszego wyroku – okres ważności prawa pobytu przypisanego do statusu ochrony uzupełniającej nie jest równoważny okresowi ważności prawa pobytu przysługującego osobom, którym udzielono ochrony uzupełniającej.
W tej kwestii należy zauważyć, że istnieje pewna różnica między z jednej strony prawem pobytu na czas nieokreślony, przysługującym uchodźcom na podstawie prawa słoweńskiego, mimo że jego ważność może ustać, w szczególności w sytuacji, gdy dana osoba nie spełnia już warunków zakwalifikowania jej jako uchodźcy, a – z drugiej strony – prawem pobytu ograniczonym w czasie, które zgodnie z prawem słoweńskim przysługuje osobom, którym udzielono ochrony uzupełniającej, mimo że to ostatnie prawo pobytu może zostać przedłużone na dodatkowy okres po przeprowadzeniu przewidzianej w tym celu procedury oraz że jego ważność może ustać, w szczególności w sytuacji, gdy dana osoba nie spełnia już warunków przyznania jej tego ostatniego statusu.
W niniejszej sprawie E.G. otrzymał prawo pobytu na czas określony jako osoba objęta ochroną uzupełniającą na okres krótszy niż trzy lata, a dokładniej na okres od dnia 21 lutego 2017 r. do dnia 31 grudnia 2019 r. Gdyby zaś E.G. uzyskał status uchodźcy, to zgodnie z art. 24 ust. 1 dyrektywy 2011/95 przysługiwałoby mu prawo pobytu na okres przynajmniej trzech lat, to jest przynajmniej do dnia 21 lutego 2020 r.
Jak twierdzą natomiast rząd niderlandzki i Komisja, normy prawa słoweńskiego dotyczące przyznawania, ustania, cofania lub przedłużania odnośnych statusów ochrony uzupełniającej, na które powołuje się sąd odsyłający w swoim pytaniu pierwszym, odnoszą się nie do zakresu praw wynikających z tych statusów, lecz do ustalenia danego statusu.
Normy te są przepisane w sposób bezwzględny oraz odmienny dla obu rozpatrywanych statusów ochrony międzynarodowej w rozdziałach III–VI dyrektywy 2011/95.
Rzeczone normy, inaczej niż te dotyczące zakresu praw wynikających z rzeczonego statusu, nie mogą w konsekwencji być traktowane jako „prawa i korzyści” w rozumieniu art. 46 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2013/32.
Następnie sąd odsyłający zastanawia się nad kwestią, czy do celów oceny w świetle właściwego prawa krajowego równoważności praw i korzyści przyznanych na podstawie obu statusów ochrony międzynarodowej przewidzianych w prawie Unii, ma znaczenie okoliczność, że niektóre prawa, zwane „dalszymi”, definiowane przez ten sąd jako prawa, które opierają się na prawach i korzyściach wynikających z jednego z tych dwóch statusów ochrony międzynarodowej, nie są takie same w przypadku obu tych statusów.
W tej kwestii wystarczy wskazać, że – również w świetle zawężającej wykładni, której należy poddać art. 46 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2013/32, powodującej, że przepis ten może być stosowany wyłącznie w sytuacji rzeczywistej tożsamości praw i korzyści przyznanych na mocy obu rozpatrywanych statusów ochrony międzynarodowej – takie dalsze prawa, podobnie jak prawa przyznane z racji statusów, na których się opierają, wśród których figurują prawo głosowania w wyborach lokalnych, prawo do paszportu ważnego co do zasady przez dziesięć lat lub prawo do łączenia rodzin, umożliwiające członkom rodziny uzyskanie prawa stałego pobytu, które to prawa, jak podaje sąd odsyłający, są w prawie słoweńskim przyznawane uchodźcom, lecz nie są przyznawane – a przynajmniej nie są przyznawane w tym samym zakresie – beneficjentom statusu ochrony uzupełniającej, są prawami, które powinny być brane pod uwagę w chwili dokonywania oceny, czy do celów rzeczonego art. 46 ust. 2 akapit drugi prawa i korzyści przyznane z racji tych dwóch statusów ochrony międzynarodowej są takie same.
Wreszcie sąd odsyłający zastanawia się, czy przy ocenie warunku wyrażonego w art. 46 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2013/32, dotyczącego tożsamości praw i korzyści przyznanych przez oba rozpatrywane statusy ochrony międzynarodowej, należy brać pod uwagę indywidualną sytuację wnioskodawcy w tym znaczeniu, że nawet w braku takiej tożsamości praw i korzyści nie miałby on wystarczającego interesu w zaskarżeniu decyzji odmawiającej mu statusu uchodźcy, jeżeli przyznanie tego statusu nie przyniosłoby mu – w świetle jego konkretnej sytuacji – więcej praw i korzyści, niż daje mu status ochrony uzupełniającej.
Tymczasem kwestię spełnienia postawionego w art. 46 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2013/32 warunku polegającego na istnieniu rzeczywistej tożsamości praw przypisanych do obu rozpatrywanych statusów ochrony międzynarodowej należy oceniać na podstawie badania całości odnośnego ustawodawstwa krajowego, a nie w świetle konkretnej sytuacji danego wnioskodawcy.
Przede wszystkim bowiem odmienna wykładnia art. 46 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2013/32, w myśl której należałoby uwzględnić konkretną sytuację danego wnioskodawcy, nie znajduje żadnego potwierdzenia w brzmieniu tego przepisu. Z brzmienia tego wynika bowiem, że przepis ten stosuje się jedynie w sytuacji, gdy istnieje rzeczywista tożsamość praw i korzyści przyznanych z racji obu statusów ochrony międzynarodowej.
Następnie należy zauważyć, że odmienna wykładnia nie byłaby też zgodna z zawężającą wykładnią, której należy poddać ten przepis, co wskazano już w pkt 49 niniejszego wyroku.
Wreszcie taką odmienną wykładnię trudno byłoby pogodzić z imperatywem zapewnienia przewidywalności stosowania art. 46 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2013/32 oraz unikania – w trakcie tego stosowania – nierówności w traktowaniu.
Jeżeli okaże się, że – w odniesieniu do ustawodawstwa państwa członkowskiego – warunek rzeczywistej tożsamości praw i korzyści przyznanych przez oba rozpatrywane statusy ochrony międzynarodowej nie jest spełniony, tak jak w wypadku prawa słoweńskiego w zakresie prawa pobytu i pewnych praw zwanych „dalszymi”, wnioskodawca powinien móc wnieść środek zaskarżenia przeciwko decyzji odmawiającej mu statusu uchodźcy, lecz przyznającej mu status ochrony uzupełniającej, nawet jeżeli wnioskodawca ten nie powołuje się lub jeszcze się nie powołuje na jedno z rzeczonych praw przyznawanych w sposób zróżnicowany na podstawie obu rozpatrywanych statusów ochrony międzynarodowej.
W każdym razie, o ile E.G. nie wydaje się lub jeszcze się nie wydaje powoływać na pewne z tych dalszych praw przyznawanych w sposób zróżnicowany na podstawie obu rozpatrywanych statusów ochrony międzynarodowej, o tyle rzecz przedstawia się odmiennie w przypadku prawa pobytu, ponieważ głównym celem wniesionego przez zainteresowanego środka zaskarżenia jest właśnie uzyskanie szerszego i bardziej stabilnego prawa pobytu, umożliwiającego mu między innymi kontynuowanie w Słowenii nauki po osiągnięciu pełnoletniości.
Ponadto, gdyby w sytuacji braku rzeczywistej tożsamości praw i korzyści przyznanych przez oba rozpatrywane statusy ochrony międzynarodowej, takiej jak w sprawie w postępowaniu głównym, ten środek zaskarżenia powinien jednak zostać odrzucony z powodu braku wystarczającego interesu, naruszone zostałoby prawo podstawowe do skutecznego środka prawnego przed sądem, gwarantowane w art. 47 karty.
W świetle ogółu powyższych rozważań na pytania prejudycjalne trzeba odpowiedzieć w następujący sposób:
–
Artykuł 46 ust. 2 akapit drugi dyrektywy 2013/32 należy interpretować w ten sposób, że status ochrony uzupełniającej, przyznany przez ustawodawstwo państwa członkowskiego takie jak w sprawie w postępowaniu głównym, nie oferuje „t[ych] sam[ych] praw[…] i korzyści co prawa i korzyści zapewniane przez status uchodźcy na mocy prawa unijnego i prawa krajowego” w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym sąd tego państwa członkowskiego nie może odrzucić środka zaskarżenia wniesionego przeciwko decyzji uznającej wniosek za bezzasadny w odniesieniu do nadania statusu uchodźcy, lecz przyznającej status ochrony uzupełniającej jako niedopuszczalnego z powodu braku wystarczającego interesu wnioskodawcy w kontynuacji postępowania, jeżeli zostanie ustalone, że zgodnie z właściwym ustawodawstwem krajowym prawa i korzyści wynikające z obu tych statusów ochrony międzynarodowej nie są rzeczywiście tożsame.
–
Taki środek zaskarżenia nie może zostać odrzucony jako niedopuszczalny nawet w razie stwierdzenia, w świetle konkretnej sytuacji wnioskodawcy, że nadanie statusu uchodźcy nie przyniosłoby mu więcej praw i korzyści niż udzielenie statusu ochrony uzupełniającej, jeżeli wnioskodawca nie powołuje się lub jeszcze się nie powołuje na prawa, które są przyznawane na mocy statusu uchodźcy, lecz nie są przyznawane lub przyznawane są jedynie w mniejszym zakresie na mocy statusu ochrony uzupełniającej.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 46 ust. 2 akapit drugi dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej należy interpretować w ten sposób, że status ochrony uzupełniającej, przyznany przez ustawodawstwo państwa członkowskiego takie jak w sprawie w postępowaniu głównym, nie oferuje „t[ych] sam[ych] praw[…] i korzyści co prawa i korzyści zapewniane przez status uchodźcy na mocy prawa unijnego i prawa krajowego” w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym sąd tego państwa członkowskiego nie może odrzucić środka zaskarżenia wniesionego przeciwko decyzji uznającej wniosek za bezzasadny w odniesieniu do nadania statusu uchodźcy, lecz przyznającej status ochrony uzupełniającej jako niedopuszczalnego z powodu braku wystarczającego interesu wnioskodawcy w kontynuacji postępowania, jeżeli zostanie ustalone, że zgodnie z właściwym ustawodawstwem krajowym prawa i korzyści wynikające z obu tych statusów ochrony międzynarodowej nie są rzeczywiście tożsame.

Taki środek zaskarżenia nie może zostać odrzucony jako niedopuszczalny nawet w razie stwierdzenia, w świetle konkretnej sytuacji wnioskodawcy, że nadanie statusu uchodźcy nie przyniosłoby mu więcej praw i korzyści niż udzielenie statusu ochrony uzupełniającej, jeżeli wnioskodawca nie powołuje się lub jeszcze się nie powołuje na prawa, które są przyznawane na mocy statusu uchodźcy, lecz nie są przyznawane lub przyznawane są jedynie w mniejszym zakresie na mocy statusu ochrony uzupełniającej.

Podpisy
(
*1
)	Język postępowania: słoweński.