CELEX: 62015CJ0006
Προδικαστική παραπομπή
Δημόσιες συμβάσεις υπηρεσιών
Οδηγία 2004/18/ΕΚ
Άρθρο 53, παράγραφος 2
Κριτήρια αναθέσεως
Πλέον συμφέρουσα από οικονομικής απόψεως προσφορά
Μέθοδος αξιολογήσεως
Κανόνες σχετικοί με τη στάθμιση
Υποχρέωση της αναθέτουσας αρχής να προσδιορίσει στα τεύχη του διαγωνισμού τη στάθμιση των κριτηρίων αναθέσεως
Περιεχόμενο της σχετικής υποχρεώσεως

Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως αφορά την ερμηνεία του άρθρου 53, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών (
ΕΕ 2004, L 134, σ. 114
), σε συνδυασμό με την αρχή της ίσης μεταχειρίσεως των διαγωνιζομένων και της υποχρεώσεως διαφάνειας που απορρέει από την αρχή αυτή.
Η αίτηση αυτή υποβλήθηκε στο πλαίσιο ένδικης διαφοράς μεταξύ της TNS Dimarso NV (στο εξής: Dimarso) και της Vlaams Gewest (Περιφέρειας Φλάνδρας), με αντικείμενο τη νομιμότητα της μεθόδου αξιολογήσεως των προσφορών των διαγωνιζομένων στο πλαίσιο διαγωνισμού που διεξήγαγε η δεύτερη για τη σύναψη δημόσιας συμβάσεως υπηρεσιών.
Το νομικό πλαίσιο
Το δίκαιο της Ένωσης
Η αιτιολογική σκέψη 46 της οδηγίας 2004/18 έχει ως εξής:
«Η ανάθεση της σύμβασης θα πρέπει να πραγματοποιείται βάσει αντικειμενικών κριτηρίων που εξασφαλίζουν την τήρηση της αρχής της διαφάνειας, της αρχής της αποφυγής των διακρίσεων και της αρχής της ίσης μεταχείρισης και εγγυώνται την αξιολόγηση των προσφορών υπό συνθήκες πραγματικού ανταγωνισμού. Συνεπώς, ενδείκνυται να γίνεται δεκτή η εφαρμογή δύο μόνο κριτηρίων ανάθεσης, ήτοι των κριτηρίων της “χαμηλότερης τιμής” και της “πλέον συμφέρουσας από οικονομική άποψη προσφοράς”.
Προκειμένου να εξασφαλίζεται ο σεβασμός της αρχής της ίσης μεταχείρισης κατά τη διάρκεια της ανάθεσης των συμβάσεων, ενδείκνυται να προβλεφθεί η παγιωμένη βάσει νομολογίας υποχρέωση να διασφαλίζεται η απαραίτητη διαφάνεια ώστε να επιτρέπεται σε κάθε προσφέροντα να ενημερώνεται σε λογικά πλαίσια για τα κριτήρια και τους τρόπους που θα εφαρμόζονται για τον προσδιορισμό της από οικονομική άποψη πλέον συμφέρουσας προσφοράς. Εναπόκειται, συνεπώς, στις αναθέτουσες αρχές να αναφέρουν τα κριτήρια ανάθεσης καθώς και τη σχετική στάθμιση που δίνεται σε καθένα από αυτά τα κριτήρια, και τούτο εγκαίρως ώστε οι προσφέροντες να την γνωρίζουν για την κατάρτιση των προσφορών τους. Οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να εφαρμόζουν παρέκκλιση από την αναφορά της στάθμισης των κριτηρίων ανάθεσης σε πλήρως δικαιολογημένες περιπτώσεις, τις οποίες πρέπει να μπορούν να αιτιολογούν, όταν η στάθμιση αυτή δεν μπορεί να καταρτισθεί εκ των προτέρων, λόγω ιδίως της πολυπλοκότητας της σύμβασης. Στις περιπτώσεις αυτές, πρέπει να αναφέρουν τη φθίνουσα σειρά σπουδαιότητας αυτών των κριτηρίων.
Όταν οι αναθέτουσες αρχές επιλέγουν να αναθέσουν τη σύμβαση στην πλέον συμφέρουσα από οικονομική άποψη προσφορά, αξιολογούν τις προσφορές προκειμένου να προσδιορίσουν εκείνη που παρουσιάζει την καλύτερη σχέση ποιότητας/τιμής. Για τον σκοπό αυτόν, καθορίζουν τα οικονομικά και ποιοτικά κριτήρια τα οποία, στο σύνολό τους, πρέπει να επιτρέπουν τον προσδιορισμό της πλέον συμφέρουσας από οικονομική άποψη προσφοράς για την αναθέτουσα αρχή. Ο καθορισμός αυτών των κριτηρίων είναι συνάρτηση του αντικειμένου της σύμβασης, στο μέτρο που τα κριτήρια αυτά πρέπει να επιτρέπουν την αξιολόγηση του επιπέδου επίδοσης που παρουσιάζεται από κάθε προσφορά σε σχέση με το αντικείμενο της σύμβασης, όπως αυτό ορίζεται στις τεχνικές προδιαγραφές, καθώς και τη μέτρηση της σχέσης ποιότητας/τιμής κάθε προσφοράς.
[...]»
Το άρθρο 2 της οδηγίας 2004/18 προβλέπει τα ακόλουθα:
«Οι αναθέτουσες αρχές αντιμετωπίζουν τους οικονομικούς φορείς ισότιμα και χωρίς διακρίσεις και ενεργούν με διαφάνεια.»
Το άρθρο 53 της οδηγίας αυτής, το οποίο φέρει τον τίτλο «Κριτήρια ανάθεσης των συμβάσεων», ορίζει τα εξής:
«1.   Με την επιφύλαξη των εθνικών νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων σχετικά με την αμοιβή ορισμένων υπηρεσιών, τα κριτήρια βάσει των οποίων οι αναθέτουσες αρχές αναθέτουν τις δημόσιες συμβάσεις, είναι:
α)
όταν η σύμβαση ανατίθεται στην πλέον συμφέρουσα από οικονομική άποψη προσφορά κατά την κρίση της αναθέτουσας αρχής, διάφορα κριτήρια που συνδέονται με το αντικείμενο της συγκεκριμένης δημόσιας σύμβασης: όπως παραδείγματος χάριν, η ποιότητα, η τιμή, η τεχνική αξία, τα αισθητικά και λειτουργικά χαρακτηριστικά, τα περιβαλλοντικά χαρακτηριστικά, το κόστος λειτουργίας, η αποδοτικότητα, η εξυπηρέτηση μετά την πώληση και η τεχνική συνδρομή, η ημερομηνία παράδοσης και η προθεσμία παράδοσης ή εκτέλεσης, ή άλλως
β)
αποκλειστικά η χαμηλότερη τιμή.
2.   Με την επιφύλαξη του τρίτου εδαφίου, στην προβλεπόμενη στην παράγραφο 1, [στοιχείο αʹ,] περίπτωση, η αναθέτουσα αρχή υποδεικνύει στην προκήρυξη διαγωνισμού ή στη συγγραφή υποχρεώσεων, ή στο περιγραφικό έγγραφο στην περίπτωση του ανταγωνιστικού διαλόγου, τη σχετική στάθμιση που προσδίδει σε καθένα από τα επιλεγέντα κριτήρια για τον προσδιορισμό της πλέον συμφέρουσας από οικονομική άποψη προσφοράς.
Η στάθμιση αυτή μπορεί να εκφράζεται με τον καθορισμό μιας ψαλίδας με κατάλληλο εύρος.
Όταν, κατά τη γνώμη της αναθέτουσας αρχής, δεν είναι δυνατή η στάθμιση για λόγους που μπορούν να αποδειχθούν, η αναθέτουσα αρχή επισημαίνει, στην προκήρυξη διαγωνισμού ή στη συγγραφή υποχρεώσεων, ή στο περιγραφικό έγγραφο, στην περίπτωση του ανταγωνιστικού διαλόγου, τη φθίνουσα σειρά σπουδαιότητας αυτών των κριτηρίων.»
Το βελγικό δίκαιο
Το άρθρο 16 του νόμου της 24ης Δεκεμβρίου 1993, σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις και ορισμένες συμβάσεις έργων, προμηθειών και υπηρεσιών, όπως είχε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της υποθέσεως της κύριας δίκης, ορίζει τα εξής:
«Σε περίπτωση ανοικτού ή κλειστού διαγωνισμού, η σύμβαση πρέπει να ανατίθεται στον διαγωνιζόμενο που έχει υποβάλει την πιο ενδιαφέρουσα νομότυπη προσφορά, λαμβάνοντας υπόψη τα κριτήρια αναθέσεως που περιλαμβάνονται στην ειδική συγγραφή υποχρεώσεων ή, κατά περίπτωση, στην προκήρυξη του διαγωνισμού. Η σύμβαση πρέπει να ανατίθεται στον διαγωνιζόμενο που έχει υποβάλει την πλέον συμφέρουσα νομότυπη προσφορά, με βάση τα κριτήρια αναθέσεως που περιλαμβάνονται στη συγγραφή υποχρεώσεων ή, κατά περίπτωση, στην προκήρυξη του διαγωνισμού. Τα κριτήρια αναθέσεως πρέπει να έχουν σχέση με το αντικείμενο της συμβάσεως και μπορούν, παραδείγματος χάρη, να συνίστανται στην ποιότητα των προϊόντων ή των παρεχόμενων υπηρεσιών, στην τιμή, στην τεχνική αξία, στα αισθητικά και λειτουργικά χαρακτηριστικά, στα περιβαλλοντικά χαρακτηριστικά, σε εκτιμήσεις κοινωνικής ή ηθικής φύσεως, στο κόστος λειτουργίας, στην αποδοτικότητα, στην εξυπηρέτηση μετά την πώληση και στην τεχνική συνδρομή, στην ημερομηνία παραδόσεως και στην προθεσμία παραδόσεως ή εκτελέσεως. [...]»
Το άρθρο 115 του βασιλικού διατάγματος της 8ης Ιανουαρίου 1996, σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις έργων, προμηθειών και υπηρεσιών και με τις συμβάσεις παραχωρήσεως δημοσίων έργων, όπως είχε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της υποθέσεως της κύριας δίκης, ορίζει τα εξής:
«Η αναθέτουσα αρχή επιλέγει τη νομότυπη προσφορά που κρίνει πιο ενδιαφέρουσα βάσει των διαφόρων κριτηρίων που έχουν καθοριστεί αναλόγως της συμβάσεως. [...]
Με την επιφύλαξη των νομοθετικών, κανονιστικών ή διοικητικών διατάξεων που αφορούν τις αμοιβές για ορισμένες υπηρεσίες, η αναθέτουσα αρχή προσδιορίζει στην ειδική συγγραφή υποχρεώσεων και, ενδεχομένως, στην προκήρυξη του διαγωνισμού όλα τα κριτήρια αναθέσεως, ει δυνατό με τη φθίνουσα σειρά σπουδαιότητας την οποία έχει καθορίσει και της οποίας γίνεται, στην περίπτωση αυτή, μνεία στην ειδική συγγραφή υποχρεώσεων. Ειδάλλως, τα κριτήρια αναθέσεως έχουν όλα την ίδια βαρύτητα.
[…]»
Η διαφορά της κύριας δίκης και τα προδικαστικά ερωτήματα
Στις 13 Ιανουαρίου 2012 η Περιφέρεια της Φλάνδρας δημοσίευσε στην
Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης
προκήρυξη διαγωνισμού για τη σύναψη συμβάσεως με τον τίτλο «Woonsurvey 2012: survey naar de woning en de woonconsument in Vlaanderen», που είχε ως αντικείμενο την πραγματοποίηση μελέτης ευρείας εκτάσεως για την αγορά κατοικίας και τους ενδιαφερόμενους ιδιώτες καταναλωτές στη Φλάνδρα (Βέλγιο). Η εκτιμώμενη αξία της συμβάσεως αυτής ανερχόταν σε 1400000 ευρώ, συμπεριλαμβανομένου του φόρου προστιθέμενης αξίας (ΦΠΑ).
Στα τεύχη του διαγωνισμού ορίζονταν τα ακόλουθα δύο κριτήρια αναθέσεως:
«1 Ποιότητα της προσφοράς (50 / 100)
Ποιότητα κατά την προετοιμασία, οργάνωση και διεξαγωγή της επιτόπιας έρευνας, κατά την κωδικοποίηση και την πρώτη επεξεργασία των δεδομένων. Οι προσφερόμενες υπηρεσίες πρέπει να περιγράφονται λεπτομερέστατα. Πρέπει να προκύπτει σαφώς από την προσφορά ότι ο διαγωνιζόμενος δύναται να αναλάβει το σύνολο της συμβάσεως (7000 δειγματοληπτικές μονάδες κατ’ ελάχιστο/10 000 δειγματοληπτικές μονάδες κατ’ ανώτατο όριο) εντός της προβλεπόμενης δωδεκάμηνης προθεσμίας εκτελέσεως.
2 Τιμή (50 / 100)
Κόστος εκτελέσεως της συμβάσεως ως προς το βασικό δείγμα (7000 δειγματοληπτικές μονάδες) και κόστος για κάθε 500 επιπλέον παρεχόμενες διευθύνσεις (συμπεριλαμβανομένων των ποσών του ΦΠΑ).»
Τέσσερις διαγωνιζόμενοι υπέβαλαν προσφορές οι οποίες, κατά την έκθεση σχετικά με την ποιοτική επιλογή, πληρούσαν τις ελάχιστες απαιτήσεις τεχνικής ικανότητας. Στην έκθεση περί αναθέσεως της 23ης Μαρτίου 2012 ο τρόπος αξιολογήσεως των προσφορών περιγραφόταν ως εξής:
«Στη συνέχεια, η επιτροπή προέβη στην αξιολόγηση των προσφορών.
Οι τέσσερις προσφορές αξιολογήθηκαν και συγκρίθηκαν μεταξύ τους βάσει των προαναφερθέντων κριτηρίων. Οι εν λόγω προσφορές εξετάσθηκαν και αξιολογήθηκαν αρχικώς βάσει του κριτηρίου της “ποιότητας”. Συναφώς, καθεμία από τις προσφορές αυτές έλαβε ομόφωνα συγκεκριμένη βαθμολογία (πολύ καλή – ικανοποιητική – χαμηλή). Στη συνέχεια εφαρμόσθηκε το κριτήριο της τιμής.
Βάσει των ανωτέρω βαθμολογιών διαμορφώθηκε η τελική σειρά κατατάξεως.»
Από την έκθεση περί αναθέσεως προκύπτει ότι, όσον αφορά το πρώτο κριτήριο, δηλαδή την ποιότητα των προσφορών, η Dimarso και δύο εκ των λοιπών διαγωνιζομένων έλαβαν τη βαθμολογία «πολύ καλή», ενώ ο τέταρτος διαγωνιζόμενος έλαβε τη βαθμολογία «χαμηλή». Όσον αφορά το δεύτερο κριτήριο, δηλαδή την τιμή, η έκθεση περί αναθέσεως περιλαμβάνει τα ακόλουθα στοιχεία:
«Συνοπτική παρουσίαση:
Η συνοπτική παρουσίαση που ακολουθεί περιλαμβάνει την τιμή, αφενός, για την εκτέλεση της βασικής συμβάσεως (7000 δειγματοληπτικές μονάδες) και, αφετέρου, την πραγματοποίηση συνεντεύξεων ανά ομάδες πεντακοσίων ατόμων (τιμή συμπεριλαμβανομένου του ΦΠΑ):
ΠροσφοράΚριτήριο 2 (a) - Τιμή (συν ΦΠΑ) βασικό δείγμα (N=7 000)Κριτήριο 2 (b) - Τιμή (συν ΦΠΑ) ομάδα 500 επιπλέον δειγμάτων[Dimarso]987360,00 [ευρώ]69575,00 [ευρώ]Ipsos Belgium NV913570,00 [ευρώ]55457,00 [ευρώ]New Information & Data NV842607,70 [ευρώ]53240,00 [ευρώ]Significant GfK NV975520,15 [ευρώ]57765,40 [ευρώ]
Κατ’ εφαρμογήν των δύο ως άνω κριτηρίων, η τελική κατάταξη των διαγωνιζομένων στην έκθεση περί αναθέσεως είχε ως εξής:
Σειρά στην κατάταξη
Προσφορά
Κριτήριο 1
Κριτήριο 2 (a)
Κριτήριο 2 (b)
Ipsos Belgium
Πολύ καλή
913 570,00 [ευρώ]
55 457,00 [ευρώ]
Significant GfK
Πολύ καλή
975 520,15 [ευρώ]
57 765,40 [ευρώ]
[Dimarso]
Πολύ καλή
987 360,00 [ευρώ]
69 575,00 [ευρώ]
New Information & Data
Χαμηλή
842 607,70 [ευρώ]
53 240,00 [ευρώ]
Κατόπιν αποφάσεως της Περιφέρειας της Φλάνδρας της 11ης Απριλίου 2012, η σύμβαση ανατέθηκε, με πράξη του Φλαμανδού Υπουργού Ενέργειας, Στεγαστικής Πολιτικής, Αστικών Περιοχών και Κοινωνικής Οικονομίας, στην Ipsos Belgium. Το ένδικο βοήθημα που άσκησε η Dimarso στις 14 Ιουνίου 2012 έχει ως αίτημα την ακύρωση της ως άνω αποφάσεως. Κατά την Dimarso, η προσβαλλόμενη απόφαση λήφθηκε κατόπιν εξετάσεως των προσφορών που πραγματοποιήθηκε με βάση την κλίμακα «πολύ καλή – ικανοποιητική – χαμηλή», η οποία δεν μνημονευόταν στα τεύχη του διαγωνισμού σε σχέση με το κριτήριο της ποιότητας των προσφορών, και με βάση τις σχετικές με την «τιμή» παραμέτρους οι οποίες προβλέπονταν αναφορικά με το κριτήριο της τιμής, χωρίς να προηγηθεί προσήκουσα εξέταση, σύγκριση και τελική αξιολόγηση των προσφορών που να λαμβάνει υπόψη τα οριζόμενα στη συγγραφή υποχρεώσεων κριτήρια αναθέσεως, περιλαμβανομένου του συντελεστή «50/100» για κάθε κριτήριο αναθέσεως, ο οποίος προβλεπόταν στην ανωτέρω συγγραφή υποχρεώσεων.
Το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας, Βέλγιο) επισημαίνει ότι τόσο στην αιτιολογική σκέψη 46 όσο και στο άρθρο 53, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/18 γίνεται λόγος μόνο για «κριτήρια» και για «σχετική στάθμιση» των κριτηρίων αυτών και ότι σε κανένα σημείο δεν γίνεται ρητή αναφορά στη μέθοδο αξιολογήσεως και στους σχετικούς με τη στάθμιση κανόνες. Το αιτούν δικαστήριο υπογραμμίζει ότι η επιλογή της μεθόδου αξιολογήσεως δεν είναι ουδέτερη, αλλ’ αντιθέτως μπορεί να έχει καθοριστική σημασία για την έκβαση της αξιολογήσεως των προσφορών βάσει των κριτηρίων αναθέσεως. Αναφέρεται συναφώς στο κριτήριο της τιμής, στο πλαίσιο του οποίου η αναθέτουσα αρχή μπορεί να επιλέξει, παραδείγματος χάρη, είτε να εφαρμόσει τον κανόνα της αναλογικότητας είτε να δώσει τη μεγαλύτερη βαθμολογία στην προσφορά με τη χαμηλότερη τιμή ή μηδενική βαθμολογία στην προσφορά με τη μεγαλύτερη τιμή και να εφαρμόσει συγκεκριμένο μαθηματικό τύπο για τις προσφορές που τοποθετούνται μεταξύ της ακριβότερης και της χαμηλότερης προσφοράς, ή ακόμη να επιφυλάξει την ευνοϊκότερη μεταχείριση στην προσφορά που αντιστοιχεί στη μέση τιμή.
Στην απόφαση της 24ης Ιανουαρίου 2008, Λιανάκης κ.λπ. (
C‑532/06
,
EU:C:2008:40
, σκέψεις
,
καθώς και
), το Δικαστήριο έκρινε ότι το άρθρο 36, παράγραφος 2, της οδηγίας 92/50/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 18ης Ιουνίου 1992, για το συντονισμό των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων υπηρεσιών (
ΕΕ 1992, L 209, σ. 1
), διάταξη που κατ’ ουσίαν αντιστοιχεί στο άρθρο 53, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/18, αντιτίθεται στη δυνατότητα της αναθέτουσας αρχής να καθορίζει, μετά τη δημοσίευση της συγγραφής υποχρεώσεων ή της προκηρύξεως του διαγωνισμού, συντελεστές βαρύτητας και κανόνες σταθμίσεως καθώς και επιμέρους κριτήρια σε σχέση με τα κριτήρια αναθέσεως που περιλαμβάνονται σε ένα από τα προαναφερθέντα έγγραφα, όταν οι εν λόγω κανόνες σταθμίσεως και συντελεστές βαρύτητας καθώς και τα επιμέρους κριτήρια δεν έχουν γνωστοποιηθεί εκ των προτέρων στους διαγωνιζομένους. Επομένως, το Δικαστήριο δέχθηκε ότι δεν είναι συμβατός με τις διατάξεις του δικαίου της Ένωσης ο εκ των υστέρων καθορισμός όχι μόνο των «συντελεστών βαρύτητας», αλλά και των «επιμέρους κριτηρίων».
Το αιτούν δικαστήριο παρατηρεί ότι το ζήτημα που εγείρεται εν προκειμένω είναι αν το Δικαστήριο, κάνοντας λόγο και για «επιμέρους κριτήρια», αναφερόταν επίσης στον τρόπο με τον οποίο πραγματοποιείται η βαθμολόγηση βάσει των κριτηρίων αναθέσεως, πράγμα το οποίο θα προσιδίαζε σε κανόνες σχετικούς με τη στάθμιση. Κατά συνέπεια, δεν μπορεί εύκολα να απορριφθεί η επιχειρηματολογία κατά την οποία το Δικαστήριο, χρησιμοποιώντας την έννοια «επιμέρους κριτήρια», αναφερόταν επίσης στη μέθοδο αξιολογήσεως. Εντούτοις, δεν είναι προφανές ότι από την απόφαση της 24ης Ιανουαρίου 2008, Λιανάκης κ.λπ. (
C‑532/06
,
EU:C:2008:40
), προκύπτει ότι η μέθοδος αξιολογήσεως πρέπει και αυτή να γνωστοποιείται στους διαγωνιζομένους ούτε ότι πρέπει πάντα να έχει καθοριστεί εκ των προτέρων. Σε κάθε περίπτωση, θα μπορούσε να συναχθεί το συμπέρασμα ότι το ζήτημα που τέθηκε στην υπόθεση επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση εκείνη δεν αφορούσε ρητώς τον εκ των υστέρων καθορισμό ορισμένης μεθόδου αξιολογήσεως και ότι, ως εκ τούτου, το ζήτημα εκείνο δεν έχει το ίδιο περιεχόμενο με το ερώτημα που τίθεται στην υπό κρίση υπόθεση.
Κατά το αιτούν δικαστήριο, το Δικαστήριο δεν εξέτασε ρητώς το εν λόγω ζήτημα ούτε με την απόφαση της 21ης Ιουλίου 2011, Ευρωπαϊκή Δυναμική κατά EMSA (
C‑252/10 P
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2011:512
), στην οποία, μνημονεύοντας την απόφαση της 24ης Ιανουαρίου 2008, Λιανάκης κ.λπ. (
C‑532/06
,
EU:C:2008:40
), τόνισε ότι η νομιμότητα της χρήσεως επιμέρους κριτηρίων και της αντίστοιχης σταθμίσεώς τους πρέπει πάντα να εξετάζεται υπό το πρίσμα της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως και της απορρέουσας εξ αυτής υποχρεώσεως διαφάνειας. Επομένως, κατά το αιτούν δικαστήριο, οι προαναφερθείσες αποφάσεις δεν παρέχουν απάντηση, ή εν πάση περιπτώσει καθοριστική απάντηση, στο ζήτημα που τίθεται στην υπόθεση της κύριας δίκης και συγκεκριμένα αν η μέθοδος αξιολογήσεως των προσφορών, ήτοι η συγκεκριμένη μέθοδος που θα χρησιμοποιήσει η αναθέτουσα αρχή για τη βαθμολόγηση των προσφορών, πρέπει επίσης να ανακοινώνεται εκ των προτέρων στους διαγωνιζομένους.
Με βάση τις ανωτέρω εκτιμήσεις, το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει το εξής προδικαστικό ερώτημα:
«Έχει το άρθρο 53, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/18 […], αυτό καθεαυτό αλλά και σε συνδυασμό με το περιεχόμενο των αρχών του δικαίου της Ένωσης περί ίσης μεταχειρίσεως και διαφάνειας στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, την έννοια ότι η αναθέτουσα αρχή, σε περίπτωση που η ανάθεση της συμβάσεως γίνεται με βάση το κριτήριο της προσφοράς που κατά την κρίση της αναθέτουσας αρχής είναι η πλέον συμφέρουσα από οικονομικής απόψεως, υποχρεούται πάντοτε να καθορίζει εκ των προτέρων και να προσδιορίζει στην προκήρυξη του διαγωνισμού ή στη συγγραφή υποχρεώσεων τη μέθοδο αξιολογήσεως ή τους σχετικούς με τη στάθμιση κανόνες, ανεξαρτήτως της προβλεψιμότητας, του συνήθους χαρακτήρα ή του περιεχομένου της εν λόγω μεθόδου ή κανόνων, βάσει των οποίων θα αξιολογήσει τις προσφορές κατά τα οριζόμενα κριτήρια ή επιμέρους κριτήρια αναθέσεως,
ή,
αν δεν υπάρχει τέτοια γενική υποχρέωση, έχει την έννοια ότι υπό ορισμένες συνθήκες, όπως μεταξύ άλλων το περιεχόμενο, η έλλειψη προβλεψιμότητας ή ο ασυνήθης χαρακτήρας των σχετικών με τη στάθμιση κανόνων, η υποχρέωση αυτή ισχύει;»
Επί του προδικαστικού ερωτήματος
Με το ερώτημά του, το αιτούν δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν το άρθρο 53, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/18, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως και της απορρέουσας εξ αυτής υποχρεώσεως διαφάνειας, έχει την έννοια ότι, σε περίπτωση που η ανάθεση δημόσιας συμβάσεως υπηρεσιών γίνεται με βάση το κριτήριο της προσφοράς που κατά την κρίση της αναθέτουσας αρχής είναι η πλέον συμφέρουσα από οικονομικής απόψεως, η αναθέτουσα αρχή υποχρεούται πάντα να γνωστοποιεί στους δυνητικούς διαγωνιζομένους, με την προκήρυξη του διαγωνισμού ή με τη συγγραφή υποχρεώσεων που αφορούν την επίμαχη σύμβαση, τη μέθοδο αξιολογήσεως ή τους σχετικούς με τη στάθμιση κανόνες βάσει των οποίων θα εκτιμήσει τις προσφορές κατά τα δημοσιευμένα στα ως άνω έγγραφα κριτήρια αναθέσεως ή, εφόσον δεν υφίσταται η ανωτέρω γενική υποχρέωση, αν οι συνθήκες του συγκεκριμένου διαγωνισμού μπορούν να θεμελιώνουν τέτοια υποχρέωση.
Προκειμένου να δοθεί απάντηση στο ως άνω ερώτημα, επισημαίνεται ότι η αναθέτουσα αρχή, όταν αποφασίζει να αναθέσει ορισμένη σύμβαση με βάση το κριτήριο της πλέον συμφέρουσας από οικονομικής απόψεως προσφοράς, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 53, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/18, υποχρεούται να διευκρινίζει, στην προκήρυξη του διαγωνισμού ή στη συγγραφή υποχρεώσεων, τη σχετική στάθμιση που έχει ορίσει για καθένα από τα κριτήρια αναθέσεως βάσει των οποίων θα εντοπίσει την πλέον συμφέρουσα από οικονομικής απόψεως προσφορά. Η στάθμιση αυτή μπορεί να εκφράζεται με την πρόβλεψη περιθωρίου διακυμάνσεως με το κατάλληλο μέγιστο εύρος. Όταν, κατά τη γνώμη της αναθέτουσας αρχής, δεν είναι δυνατή η στάθμιση για λόγους που μπορούν να αποδειχθούν, η αναθέτουσα αρχή επισημαίνει, στην προκήρυξη του διαγωνισμού ή στη συγγραφή υποχρεώσεων, ή, εφόσον πρόκειται για διαδικασία ανταγωνιστικού διαλόγου, στο περιγραφικό έγγραφο, τη φθίνουσα σειρά σπουδαιότητας των εν λόγω κριτηρίων.
Σκοπός των ανωτέρω απαιτήσεων, όπως επισημαίνεται στην αιτιολογική σκέψη 46 της οδηγίας 2004/18, είναι να παρέχεται σε κάθε διαγωνιζόμενο η δυνατότητα να διαθέτει εύλογη ενημέρωση για τα κριτήρια και τους λεπτομερείς κανόνες που θα εφαρμοστούν προκειμένου να προσδιοριστεί η πλέον συμφέρουσα από οικονομικής απόψεως προσφορά. Εξάλλου, οι απαιτήσεις αυτές απηχούν το καθήκον των αναθετουσών αρχών, που προβλέπεται στο άρθρο 2 της οδηγίας αυτής, να αντιμετωπίζουν τους οικονομικούς φορείς ισότιμα και χωρίς διακρίσεις και να ενεργούν με διαφάνεια.
Κατά πάγια νομολογία, η αρχή της ίσης μεταχειρίσεως και η υποχρέωση διαφάνειας έχουν, μεταξύ άλλων, την έννοια ότι στους διαγωνιζομένους πρέπει να επιφυλάσσεται ισότιμη μεταχείριση τόσο κατά τον χρόνο προετοιμασίας των προσφορών τους όσο και κατά τον χρόνο που οι προσφορές τους αξιολογούνται από την αναθέτουσα αρχή (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, αποφάσεις της 24ης Νοεμβρίου 2005, ATI EAC e Viaggi di Maio κ.λπ.,
C‑331/04
,
EU:C:2005:718
, σκέψη
, καθώς και της 24ης Μαΐου 2016, MT Højgaard και Züblin,
C‑396/14
,
EU:C:2016:347
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Ειδικότερα, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι το αντικείμενο και τα κριτήρια αναθέσεως των δημοσίων συμβάσεων πρέπει να είναι καθορισμένα με σαφήνεια κατά την έναρξη της διαδικασίας για τη σύναψη τέτοιων συμβάσεων (απόφαση της 10ης Μαΐου 2012, Επιτροπή κατά Κάτω Χωρών,
C‑368/10
,
EU:C:2012:284
, σκέψη
) και ότι η αναθέτουσα αρχή δεν μπορεί να εφαρμόσει, σε σχέση με τα κριτήρια αναθέσεως, επιμέρους κριτήρια τα οποία δεν έχει καταστήσει προηγουμένως γνωστά στους διαγωνιζομένους (απόφαση της 21ης Ιουλίου 2011, Ευρωπαϊκή Δυναμική κατά EMSA,
C‑252/10 P
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2011:512
, σκέψη
). Ομοίως, η αναθέτουσα αρχή υποχρεούται να ακολουθεί την ίδια ερμηνεία των κριτηρίων αναθέσεως καθ’ όλη τη διάρκεια της σχετικής διαδικασίας (απόφαση της 18ης Οκτωβρίου 2001, SIAC Construction,
C‑19/00
,
EU:C:2001:553
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Οι απαιτήσεις αυτές καταρχήν ισχύουν, mutatis mutandis, για την υποχρέωση των αναθετουσών αρχών να προσδιορίζουν, στην προκήρυξη του διαγωνισμού ή στη συγγραφή υποχρεώσεων, τη «σχετική στάθμιση» καθενός από τα κριτήρια αναθέσεως. Ειδικότερα, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η αναθέτουσα αρχή δεν δύναται καταρχήν να εφαρμόζει κανόνες σχετικά με τη στάθμιση τους οποίους δεν έχει καταστήσει εκ των προτέρων γνωστούς στους διαγωνιζομένους (βλ., υπ’ αυτή την έννοια, απόφαση της 24ης Ιανουαρίου 2008, Λιανάκης κ.λπ.,
C‑532/06
,
EU:C:2008:40
, σκέψεις
και
).
Συγκεκριμένα, με την επιφύλαξη των διατάξεων του άρθρου 53, παράγραφος 2, τρίτο εδάφιο, της οδηγίας 2004/18, η σχετική στάθμιση για καθένα από τα κριτήρια αναθέσεως πρέπει να είναι καθορισμένη με σαφήνεια κατά την έναρξη της διαδικασίας για τη σύναψη της συμβάσεως, προκειμένου, κατά τον τρόπο αυτό, οι διαγωνιζόμενοι να έχουν τη δυνατότητα να εκτιμήσουν αντικειμενικά ποια είναι η πραγματική σημασία ενός κριτηρίου αναθέσεως σε σχέση με κάποιο άλλο, κατά τη μεταγενέστερη εξέτασή τους από την αναθέτουσα αρχή. Ομοίως, η σχετική στάθμιση για καθένα από τα κριτήρια αναθέσεως πρέπει να παραμένει αμετάβλητη καθ’ όλη τη διάρκεια της διαδικασίας.
Εντούτοις, το Δικαστήριο έχει δεχθεί ότι η αναθέτουσα αρχή έχει τη δυνατότητα, μετά τη λήξη της προθεσμίας υποβολής των προσφορών, να καθορίζει συντελεστές βαρύτητας για τα επιμέρους κριτήρια που αντιστοιχούν κατ’ ουσίαν στα κριτήρια που έχει γνωστοποιήσει εκ των προτέρων στους διαγωνιζομένους, υπό τρεις προϋποθέσεις, και συγκεκριμένα ο εκ των υστέρων καθορισμός αυτός, πρώτον, να μην τροποποιεί τα κριτήρια αναθέσεως της συμβάσεως που έχουν οριστεί στη συγγραφή υποχρεώσεων ή στην προκήρυξη του διαγωνισμού, δεύτερον, να μην περιλαμβάνει στοιχεία τα οποία, αν ήταν γνωστά κατά το στάδιο της προετοιμασίας των προσφορών, θα μπορούσαν να επηρεάσουν την προετοιμασία αυτή και, τρίτον, να μην έχει πραγματοποιηθεί με βάση στοιχεία τα οποία είναι ικανά να έχουν ως αποτέλεσμα δυσμενή διάκριση σε βάρος ενός από τους διαγωνιζομένους (βλ. απόφαση της 21ης Ιουλίου 2011, Ευρωπαϊκή Δυναμική κατά EMSA,
C‑252/10 P
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2011:512
, σκέψη
και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
Πάντως, ούτε το άρθρο 53, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/18 ούτε κάποια άλλη διάταξή της επιβάλλει στην αναθέτουσα αρχή την υποχρέωση να γνωστοποιεί στους δυνητικούς διαγωνιζομένους, μέσω δημοσιεύσεως στην προκήρυξη του διαγωνισμού ή στη συγγραφή υποχρεώσεων, τη μέθοδο αξιολογήσεως που αυτή θα εφαρμόσει για την αξιολόγηση και την ακριβή κατάταξη των προσφορών βάσει των κριτηρίων αναθέσεως της συμβάσεως και της σχετικής σταθμίσεώς τους, όπως τα κριτήρια αυτά έχουν εκ των προτέρων καθοριστεί στα σχετικά τεύχη του επίμαχου διαγωνισμού.
Εξάλλου, μια τέτοια γενική υποχρέωση δεν προκύπτει ούτε από τη νομολογία του Δικαστηρίου.
Πράγματι, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι η επιτροπή αξιολογήσεως πρέπει να διαθέτει ορισμένη ελευθερία κατά την εκπλήρωση των καθηκόντων της και, επομένως, δύναται, χωρίς να τροποποιήσει τα κριτήρια αναθέσεως της συμβάσεως που έχουν καθοριστεί στη συγγραφή υποχρεώσεων ή στην προκήρυξη του διαγωνισμού, να διαμορφώνει τον τρόπο κατά τον οποίο θα εξετάσει και θα αναλύσει τις υποβληθείσες προσφορές (βλ. απόφαση της 21ης Ιουλίου 2011, Ευρωπαϊκή Δυναμική κατά EMSA,
C‑252/10 P
, μη δημοσιευθείσα,
EU:C:2011:512
, σκέψη
).
Η ελευθερία αυτή δικαιολογείται επίσης από πρακτικούς λόγους. Η αναθέτουσα αρχή πρέπει να μπορεί να προσαρμόζει τη μέθοδο αξιολογήσεως που θα εφαρμόσει για την αξιολόγηση και κατάταξη των προσφορών στα χαρακτηριστικά της εκάστοτε περιπτώσεως.
Σύμφωνα με τις προβλεπόμενες στο άρθρο 2 της οδηγίας 2004/18 αρχές που διέπουν τη σύναψη των δημοσίων συμβάσεων και προκειμένου να αποτραπεί οποιοδήποτε κίνδυνος ευνοιοκρατίας, η μέθοδος αξιολογήσεως που εφαρμόζει η αναθέτουσα αρχή προκειμένου να προβεί στην αξιολόγηση και ακριβή κατάταξη των προσφορών δεν επιτρέπεται καταρχήν να καθορίζεται μετά το άνοιγμα των προσφορών από την αναθέτουσα αρχή. Εντούτοις, σε περίπτωση που ο καθορισμός της μεθόδου αυτής πριν το άνοιγμα των προσφορών δεν είναι δυνατός για λόγους που μπορούν να αποδειχθούν, όπως επισημαίνει η Βελγική Κυβέρνηση, δεν μπορεί να προσαφθεί στην αναθέτουσα αρχή ότι καθόρισε την εν λόγω μέθοδο μόνον αφού η ίδια ή η ορισθείσα από αυτήν επιτροπή αξιολογήσεως έλαβε γνώση του περιεχομένου των προσφορών.
Εν πάση περιπτώσει, κατά τις προαναφερθείσες αρχές που διέπουν τη σύναψη των δημοσίων συμβάσεων και σύμφωνα με όσα διαπιστώθηκαν στις σκέψεις 24 και 25 της παρούσας αποφάσεως, ο καθορισμός από την αναθέτουσα αρχή της μεθόδου αξιολογήσεως μετά τη δημοσίευση της προκηρύξεως του διαγωνισμού ή της συγγραφής υποχρεώσεων δεν πρέπει να έχει ως συνέπεια τη μεταβολή των κριτηρίων αναθέσεως ούτε της σχετικής σταθμίσεώς τους.
Εν προκειμένω, τίθεται το ζήτημα αν, κατά την επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης διαδικασία αναθέσεως, τηρήθηκαν οι υποχρεώσεις που απορρέουν από το άρθρο 53, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/18, δεδομένου ότι, αφενός, η αναθέτουσα αρχή απλώς όρισε, στα τεύχη του διαγωνισμού, δύο κριτήρια αναθέσεως, και συγκεκριμένα την ποιότητα και την τιμή, καθένα από τα οποία συνοδευόταν από την ένδειξη «(50/100)» και, αφετέρου, η επιτροπή αξιολογήσεως εφάρμοσε κλίμακα που περιλάμβανε τους βαθμούς «πολύ καλή» έως «χαμηλή», και ενδιαμέσως τον βαθμό «ικανοποιητική», για την αξιολόγηση του κριτηρίου της ποιότητας των προσφορών, χωρίς να εφαρμόσει ανάλογη κλίμακα για το κριτήριο αναθέσεως που συνίστατο στην τιμή.
Διαπιστώνεται συναφώς ότι, όπως επισημαίνει το αιτούν δικαστήριο στην αίτηση προδικαστικής αποφάσεως, οι δύο ενδείξεις «(50/100)» έχουν την έννοια ότι τα δύο κριτήρια αναθέσεως έχουν την ίδια βαρύτητα.
Η μέθοδος όμως αυτή προφανώς δεν καθιστούσε δυνατή, κατά την κατάταξη των διαγωνιζομένων με σκοπό τον εντοπισμό της πλέον συμφέρουσας προσφοράς, τη διαπίστωση διαφορών ως προς την ποιότητα των προσφορών σε σχέση με την προτεινόμενη από αυτές τιμή και συγχρόνως την τήρηση της σχετικής σταθμίσεως των κριτηρίων αναθέσεως που είχε προβλεφθεί με την ένδειξη «(50/100)». Ειδικότερα, η εν λόγω μέθοδος ήταν ικανή να επηρεάσει το κριτήριο της τιμής προσδίδοντάς του καθοριστική σημασία σε σχέση με την κατάταξη των προσφορών η οποία πραγματοποιήθηκε βάσει της κλίμακας ποιότητας που μνημονεύθηκε στη σκέψη 33 της παρούσας αποφάσεως. Στο αιτούν δικαστήριο εναπόκειται να ελέγξει αν η σχετική στάθμιση για καθένα από τα κριτήρια αναθέσεως, η οποία δημοσιεύθηκε στην προκήρυξη του διαγωνισμού, τηρήθηκε όντως από την αναθέτουσα αρχή κατά την αξιολόγηση των προσφορών.
Μολονότι η αναθέτουσα αρχή επιτρέπεται να εφαρμόζει ορισμένη κλίμακα για την αξιολόγηση ενός από τα κριτήρια αναθέσεως, χωρίς να δημοσιεύσει την κλίμακα αυτή στην προκήρυξη του διαγωνισμού ή στη συγγραφή υποχρεώσεων, εντούτοις, όπως διαπιστώθηκε στη σκέψη 32 της παρούσας αποφάσεως, η εν λόγω κλίμακα δεν πρέπει να έχει ως αποτέλεσμα τη μεταβολή της σχετικής σταθμίσεως των κριτηρίων αναθέσεως η οποία έχει δημοσιευθεί στα ανωτέρω έγγραφα.
Κατά συνέπεια, από το σύνολο των ανωτέρω εκτιμήσεων προκύπτει ότι στο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι το άρθρο 53, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/18, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως και της απορρέουσας εξ αυτής υποχρεώσεως διαφάνειας, έχει την έννοια ότι, σε περίπτωση που η ανάθεση δημόσιας συμβάσεως υπηρεσιών γίνεται με βάση το κριτήριο της προσφοράς που κατά την κρίση της αναθέτουσας αρχής είναι η πλέον συμφέρουσα από οικονομικής απόψεως, η αναθέτουσα αρχή δεν υποχρεούται να γνωστοποιεί στους δυνητικούς διαγωνιζομένους, με την προκήρυξη του διαγωνισμού ή με τη συγγραφή υποχρεώσεων που αφορούν την επίμαχη σύμβαση, τη μέθοδο αξιολογήσεως που αυτή θα εφαρμόσει προκειμένου να προβεί στην αξιολόγηση και στην ακριβή κατάταξη των προσφορών. Εντούτοις, η εν λόγω μέθοδος δεν πρέπει να έχει ως αποτέλεσμα τη μεταβολή των κριτηρίων αναθέσεως και της σχετικής σταθμίσεώς τους.
Επί των δικαστικών εξόδων
Δεδομένου ότι η παρούσα διαδικασία έχει ως προς τους διαδίκους της κύριας δίκης τον χαρακτήρα παρεμπίπτοντος που ανέκυψε ενώπιον του εθνικού δικαστηρίου, σε αυτό εναπόκειται να αποφανθεί επί των δικαστικών εξόδων. Τα έξοδα στα οποία υποβλήθηκαν όσοι υπέβαλαν παρατηρήσεις στο Δικαστήριο, πλην των ως άνω διαδίκων, δεν αποδίδονται.

Για τους λόγους αυτούς, το Δικαστήριο (τέταρτο τμήμα) αποφαίνεται:

Το άρθρο 53, παράγραφος 2, της οδηγίας 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών, ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα της αρχής της ίσης μεταχειρίσεως και της απορρέουσας εξ αυτής υποχρεώσεως διαφάνειας, έχει την έννοια ότι, σε περίπτωση που η ανάθεση δημόσιας συμβάσεως υπηρεσιών γίνεται με βάση το κριτήριο της προσφοράς που κατά την κρίση της αναθέτουσας αρχής είναι η πλέον συμφέρουσα από οικονομικής απόψεως, η αναθέτουσα αρχή δεν υποχρεούται να γνωστοποιεί στους δυνητικούς διαγωνιζομένους, με την προκήρυξη του διαγωνισμού ή με τη συγγραφή υποχρεώσεων που αφορούν την επίμαχη σύμβαση, τη μέθοδο αξιολογήσεως που αυτή θα εφαρμόσει προκειμένου να προβεί στην αξιολόγηση και στην ακριβή κατάταξη των προσφορών. Εντούτοις, η εν λόγω μέθοδος δεν πρέπει να έχει ως αποτέλεσμα τη μεταβολή των κριτηρίων αναθέσεως και της σχετικής σταθμίσεώς τους.

(υπογραφές)
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η ολλανδική.