CELEX: 62016TJ0323
Union économique et monétaire
Union bancaire
Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement (MRU)
Fonds de résolution unique (FRU)
Décision du CRU sur les contributions ex ante pour 2016
Recours en annulation
Affectation directe et individuelle
Recevabilité
Formes substantielles
Authentification de la décision
Procédure d’adoption de la décision

La requérante, Banco Cooperativo Español, SA, est un établissement de crédit établi dans un État membre participant.
Le 11 décembre 2015, le Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (Fonds de restructuration ordonnée des banques), autorité de résolution nationale (ci-après « ARN »), au sens de l’article 3, paragraphe 1, point 3, du règlement n
o
806/2014, pour l’Espagne (ci-après l’« ARN espagnole »), a transmis à la requérante une demande de renseignements aux fins du calcul de sa contribution ex ante pour 2016.
La requérante a répondu à cette demande.
Par décision du 15 avril 2016 sur les contributions ex ante pour 2016 au FRU (SRB/ES/SRF/2016/06) (ci-après la « décision attaquée »), le CRU, dans sa session exécutive, a décidé, en vertu de l’article 54, paragraphe 1, sous b), et de l’article 70, paragraphe 2, du règlement n
o
806/2014, du montant de la contribution ex ante de chaque établissement, dont la requérante, pour l’année 2016. L’annexe de cette décision comporte, dans un tableau, les montants des contributions ex ante pour 2016 de tous les établissements, ainsi qu’un certain nombre d’autres rubriques, intitulées notamment « Method (EA) » [méthode (zone euro)] et « Risk adjustment factor in the EA environment » (facteur d’ajustement en fonction du profil de risque dans le contexte de la zone euro).
Le CRU indique avoir, le 15 avril 2016, communiqué à l’ARN espagnole la décision attaquée en ce qu’elle concerne les établissements agréés sur le territoire relevant de la compétence de cette ARN.
Par lettre du 26 avril 2016, l’ARN espagnole a informé la requérante du montant de sa contribution ex ante et lui a demandé de procéder à son paiement auprès du Banco de España (Banque d’Espagne) pour le 24 juin 2016.
Procédure et conclusions des parties
Par acte déposé au greffe du Tribunal le 24 juin 2016, la requérante a introduit le présent recours. Le CRU a déposé son mémoire en défense le 6 septembre 2016.
Par acte déposé au greffe du Tribunal le 4 octobre 2016, la Commission européenne a demandé à intervenir au soutien des conclusions du CRU.
Par décision du 25 octobre 2016, le président de la huitième chambre du Tribunal a fait droit à la demande d’intervention de la Commission.
Par une première mesure d’organisation de la procédure adoptée le 9 octobre 2017 au titre de l’article 89 du règlement de procédure du Tribunal, ce dernier a invité le CRU à produire la copie intégrale de l’original de la décision attaquée, en ce compris son annexe.
Par acte du 26 octobre 2017, le CRU a indiqué ne pas pouvoir déférer à la mesure d’organisation de la procédure adoptée le 9 octobre 2017, évoquant notamment le caractère confidentiel des données contenues dans l’annexe de la décision attaquée.
Par ordonnance de mesures d’instruction du 14 décembre 2017 (ci-après la « première ordonnance »), le Tribunal a ordonné au CRU, sur le fondement, d’une part, de l’article 24, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne et, d’autre part, de l’article 91, sous b), de l’article 92, paragraphe 3, ainsi que de l’article 103 du règlement de procédure, la production, en versions non confidentielle et confidentielle, de la copie intégrale de l’original de la décision attaquée, en ce compris son annexe.
Par acte du 15 janvier 2018, le CRU a répondu à la première ordonnance et a produit, en versions non confidentielle et confidentielle, deux documents, à savoir, premièrement, s’agissant du texte de la décision attaquée, un document de deux pages se présentant sous la forme d’une reconnaissance par scanner, au format PDF, d’un document papier signé, et, deuxièmement, un document se présentant sous la forme d’une génération numérique, au format PDF, de données numériques et constituant l’annexe de la décision attaquée.
Au vu de la réponse du CRU à la première ordonnance, le Tribunal a adopté, le 12 mars 2018, une deuxième mesure d’organisation de la procédure et a invité le CRU, premièrement, à clarifier le format de l’annexe au moment de l’adoption de la décision attaquée, deuxièmement, dans le cas où cette annexe aurait été présentée sous format numérique, à s’expliquer et à fournir tous les éléments techniques d’authentification nécessaires pour prouver que la génération PDF de données numériques produite devant le Tribunal correspond à ce qui fut concrètement présenté à la signature et adopté par le CRU, dans sa session exécutive, lors de sa réunion du 15 avril 2016 et, troisièmement, à déposer ses observations sur la question de l’existence juridique de la décision attaquée et la question du respect des formes substantielles.
Par acte du 27 mars 2018, le CRU a répondu à la deuxième mesure d’organisation de la procédure. S’agissant de la deuxième demande mentionnée au point 22 ci-dessus, le CRU a indiqué ne pas pouvoir y déférer en raison de la confidentialité de certains documents qu’il devrait produire et a sollicité l’adoption d’une mesure d’instruction.
Le 2 mai 2018, le Tribunal a adopté une nouvelle ordonnance de mesures d’instruction, ordonnant au CRU de déférer à la deuxième demande figurant dans la mesure d’organisation de la procédure du 12 mars 2018 (ci-après la « seconde ordonnance »).
Par acte du 18 mai 2018, régularisé le 29 juin 2018, le CRU a déféré à la seconde ordonnance et a produit, en versions confidentielle et non confidentielle, un document intitulé « Informations techniques sur l’identification », le texte de trois courriels du CRU datés des 13 avril 2016 à 17 h 41, et 15 avril 2016 à 19 h 04 et à 20 h 06, ainsi qu’une clé USB comportant un fichier au format XLSX et un fichier au format TXT.
Par décision du 13 juillet 2018, à la suite de l’examen prévu à l’article 103, paragraphe 1, du règlement de procédure, le Tribunal a retiré du dossier les versions confidentielles des documents produits par le CRU en réponse aux première et seconde ordonnances, à l’exception de fichiers au format TXT figurant sur les clés USB produites le 18 mai 2018 par le CRU et ne comportant aucune information confidentielle, lesquels fichiers ont été versés au dossier en format papier.
Le 13 juillet 2018, par une troisième mesure d’organisation de la procédure adoptée au titre de l’article 89 du règlement de procédure, le Tribunal a invité la requérante et la Commission à déposer leurs observations sur les réponses du CRU aux mesures d’organisation de la procédure et d’instruction visées aux points 18, 20, 22 et 24 ci-dessus.
Par actes des 27 et 30 juillet 2018, la requérante et la Commission ont déposé leurs observations en réponse à la troisième mesure d’organisation de la procédure.
Sur proposition de la huitième chambre du Tribunal, le Tribunal a décidé, en application de l’article 28 du règlement de procédure, de renvoyer l’affaire devant une formation de jugement élargie.
Par lettre du 20 novembre 2018, le Tribunal a, notamment, invité les parties, au titre des mesures d’organisation de la procédure, à préciser leurs positions s’agissant du respect par le CRU de l’obligation de motivation.
Par actes déposés au greffe du Tribunal le 4 décembre 2018, les parties ont déféré à cette demande.
La requérante conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler la décision attaquée.
Le CRU, soutenu sur le fond par la Commission, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
rejeter le recours comme irrecevable ;
–
subsidiairement, rejeter le recours comme non fondé ;
–
condamner la requérante aux dépens.
En droit
Aux fins du présent recours en annulation, la requérante, soulève deux moyens, dont le premier est tiré d’une exception d’illégalité de l’article 5, paragraphe 1, du règlement délégué 2015/63 et le second, sur la base de cette exception d’illégalité, vise l’annulation de la décision attaquée en ce qu’elle viole l’article 103, paragraphe 2, deuxième alinéa, de la directive 2014/59 et l’article 70 du règlement n
o
806/2014, interprétés à la lumière de l’article 16 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et du principe de proportionnalité.
Sur la recevabilité
Le CRU considère que le recours est dirigé contre l’acte de l’ARN espagnole, car ce serait cet acte, et non sa décision, qui serait annexé au recours. Le CRU ne serait pas l’auteur de l’acte de l’ARN espagnole. Le recours contre cet acte serait donc irrecevable.
S’il était toutefois considéré que le recours est formé contre la décision du CRU, il serait également irrecevable, car l’approbation des contributions ex ante pour 2016 par le CRU ne créerait aucun effet juridique obligatoire de nature à affecter les intérêts de la requérante en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique et, en particulier, ne créerait aucune obligation de paiement. Il faudrait pour une telle obligation l’adoption d’une décision de l’ARN.
En outre, le calcul des contributions ex ante par le CRU ne concernerait pas directement la requérante, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
Dans la duplique, le CRU fait valoir que la requérante n’est pas destinataire de la décision attaquée. La décision attaquée aurait été notifiée aux ARN seulement, lesquelles auraient ensuite adopté leurs propres actes juridiques conformément à la décision attaquée et les auraient notifiés aux établissements étant sous leur supervision. Par conséquent, selon le CRU, même si cette décision aurait pu être contraignante pour l’ARN espagnole, elle n’était pas directement contraignante pour la requérante, qui n’en n’était de toute manière pas destinataire.
Contrairement à ce que soutiendrait la requérante, la décision attaquée « n’imposerait » pas le montant précis des contributions dues par chaque établissement. Ce ne serait que l’acte de l’ARN espagnole qui, conformément au droit national, créerait une obligation pour les établissements de payer leurs contributions ex ante.
La procédure de collecte des contributions ex ante reposerait sur une « étroite coopération » entre le CRU et les ARN. Cependant, le cadre juridique n’apporterait pas de réponse claire à la question de savoir quelle juridiction dispose du pouvoir de contrôle juridictionnel quant à la procédure de collecte des contributions ex ante. Le cadre juridique mis en place permettrait néanmoins de s’assurer que ce sont les ARN qui sont responsables de l’adoption de la décision finale relative à la collecte des contributions, conformément aux principes qui sous-tendent l’accord AIG. De ce fait, on pourrait en déduire que l’intention du législateur était de transférer aux juridictions nationales le pouvoir de contrôler la procédure de collecte des contributions ex ante. Par ailleurs, dans l’éventualité où des questions relatives à la validité ou à l’interprétation d’actes d’institutions ou d’agences de l’Union se poseraient, les juridictions nationales pourraient demander à la Cour de statuer à titre préjudiciel.
Conformément à ce raisonnement, il existerait de nombreux exemples où les contributions ex ante auraient été contestées devant les tribunaux ou autorités compétentes au niveau national. Certaines ARN auraient adopté la même approche en considérant que les tribunaux et organes nationaux sont compétents pour contrôler les actes juridiques qu’elles ont adoptés dans le cadre de la procédure de collecte des contributions ex ante.
La requérante conteste la position du CRU et soutient que le recours est recevable.
Selon l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut former un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.
Ainsi, l’article 263, quatrième alinéa, TFUE limite les recours en annulation formés par une personne physique ou morale à trois catégories d’actes, à savoir, premièrement, les actes dont elle est le destinataire, deuxièmement, les actes dont elle n’est pas le destinataire et qui la concernent directement et individuellement et, troisièmement, les actes réglementaires dont elle n’est pas le destinataire, qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution (voir ordonnance du 10 décembre 2013, von Storch e.a./BCE,
T‑492/12
, non publiée,
EU:T:2013:702
, point
et jurisprudence citée).
S’agissant de la condition prévue à l’article 263, premier alinéa, TFUE, il ressort d’une jurisprudence constante que ne constituent des actes ou des décisions susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation que les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la partie requérante, en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique (voir ordonnance du 21 avril 2016, Borde et Carbonium/Commission,
C‑279/15 P
, non publiée,
EU:C:2016:297
, point
et jurisprudence citée).
Par ailleurs, lorsqu’il s’agit d’actes ou de décisions dont l’élaboration s’effectue en plusieurs phases, notamment au terme d’une procédure interne, ne constituent des actes attaquables que les mesures qui fixent définitivement la position de l’institution au terme de cette procédure, à l’exclusion des mesures intermédiaires dont l’objectif est de préparer la décision finale (voir ordonnance du 9 mars 2016, Port autonome du Centre et de l’Ouest e.a./Commission,
T‑438/15
,
EU:T:2016:142
, point
et jurisprudence citée).
En outre, il ressort de la jurisprudence que, lorsqu’un recours en annulation est introduit par une partie requérante non privilégiée contre un acte dont elle n’est pas le destinataire, l’exigence selon laquelle les effets juridiques obligatoires de la mesure attaquée doivent être de nature à affecter les intérêts de cette partie, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celle-ci, se chevauche avec les conditions posées à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE (voir ordonnance du 6 mars 2014, Northern Ireland Department of Agriculture and Rural Development/Commission,
C‑248/12 P
, non publiée,
EU:C:2014:137
, point
et jurisprudence citée).
À cet égard, il est de jurisprudence constante, d’une part, qu’une personne physique ou morale autre que le destinataire d’une décision ne saurait prétendre être concernée individuellement par celle-ci que si la décision l’atteint en raison de certaines qualités qui lui sont particulières ou d’une situation de fait qui la caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, l’individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire le serait (arrêts du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission,
25/62
,
EU:C:1963:17
, p. 223, et du 2 avril 1998, Greenpeace Council e.a./Commission,
C‑321/95 P
,
EU:C:1998:153
, points
et
).
D’autre part, il est de jurisprudence constante que la condition selon laquelle une personne physique ou morale doit être directement concernée par la décision faisant l’objet du recours requiert que la mesure contestée produise directement des effets sur la situation juridique du particulier et ne laisse aucun pouvoir d’appréciation à ses destinataires qui sont chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires (voir arrêt du 22 mars 2007, Regione Siciliana/Commission,
C‑15/06 P
,
EU:C:2007:183
, point
et jurisprudence citée).
Or, il ressort de la jurisprudence que même lorsque l’acte contesté, pour produire des effets sur la situation juridique des particuliers, implique nécessairement que des mesures d’exécution soient adoptées, la condition d’affectation directe est néanmoins regardée comme étant remplie si cet acte impose des obligations à son destinataire pour son exécution et si ce destinataire est tenu, de manière automatique, d’adopter des mesures qui modifient la situation juridique du requérant (voir, en ce sens, arrêt du 7 juillet 2015, Federcoopesca e.a./Commission,
T‑312/14
,
EU:T:2015:472
, point
et jurisprudence citée).
En effet, comme l’a rappelé M. l’avocat général Wathelet dans ses conclusions dans l’affaire Stichting Woonpunt e.a./Commission (
C‑132/12 P
,
EU:C:2013:335
, point
et jurisprudence citée), l’absence de marge de manœuvre des États membres annihile l’absence apparente de lien direct entre un acte de l’Union et le justiciable. En d’autres termes, pour empêcher l’affectation directe, la marge d’appréciation de l’auteur de l’acte intermédiaire visant à mettre en œuvre l’acte de l’Union ne peut être purement formelle. Elle doit être la source de l’affectation juridique du requérant.
En l’espèce, en premier lieu, il ressort de la réglementation applicable et, en particulier, de l’article 54, paragraphe 1, sous b), du règlement n
o
806/2014, ainsi que de l’article 70, paragraphe 2, du même règlement, que tant l’auteur concret du calcul des contributions individuelles que l’auteur de la décision approuvant ces contributions est le CRU. La circonstance qu’il existe une coopération entre le CRU et les ARN ne modifie pas cette constatation (ordonnance du 19 novembre 2018, Iccrea Banca/Commission et CRU,
T‑494/17
,
EU:T:2018:804
, point
).
En effet, seul le CRU est doté de la compétence de calculer, « après consultation de la BCE ou de l’autorité compétente nationale et en étroite coopération avec les [ARN] », les contributions ex ante des établissements (article 70, paragraphe 2, du règlement n
o
806/2014). Par ailleurs, les ARN ont une obligation découlant du droit de l’Union de percevoir lesdites contributions telles qu’établies par la décision du CRU (article 67, paragraphe 4, du règlement n
o
806/2014).
La décision du CRU établissant, en vertu de l’article 70, paragraphe 2, du règlement n
o
806/2014, les contributions ex ante revêt donc un caractère définitif.
Par conséquent, la décision attaquée ne saurait être qualifiée de mesure de nature purement préparatoire ou de mesure intermédiaire, dès lors qu’elle fixe définitivement la position du CRU, au terme de la procédure, sur les contributions.
En second lieu, il convient de relever que, quelles que soient les variations terminologiques existant entre les versions linguistiques de l’article 5 du règlement d’exécution 2015/81, les organes auxquels le CRU, auteur de la décision fixant les contributions ex ante, adresse celle-ci sont les ARN et non les établissements. Les ARN sont, de fait et en exécution de la réglementation applicable, les seuls organes à qui l’auteur de la décision en cause est tenu d’envoyer celle-ci et, donc, en dernière analyse, les destinataires de cette décision au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE (ordonnance du 19 novembre 2018, Iccrea Banca/Commission et CRU,
T‑494/17
,
EU:T:2018:804
, point
).
Le constat que les ARN ont la qualité de destinataires de la décision du CRU au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE est d’ailleurs corroboré par le fait qu’elles sont, dans le système mis en place par le règlement n
o
806/2014 et conformément à l’article 67, paragraphe 4, de ce règlement, chargées de la collecte des contributions individuelles décidées par le CRU auprès des établissements (ordonnance du 19 novembre 2018, Iccrea Banca/Commission et CRU,
T‑494/17
,
EU:T:2018:804
, point
).
Si les établissements ne sont donc pas destinataires de la décision attaquée, ils sont toutefois individuellement et directement concernés par cette décision, dans la mesure où elle les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait les individualise d’une manière analogue à celle du destinataire et où elle produit directement des effets sur leur situation juridique et ne laisse aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires de cette mesure qui sont chargés de sa mise en œuvre.
À cet égard, d’une part, la décision attaquée mentionne nommément chacun des établissements et fixe sa contribution individuelle. Il s’ensuit que les établissements, dont fait partie la requérante, sont individuellement concernés par la décision attaquée.
D’autre part, s’agissant de l’affectation directe, il convient de relever que les ARN, chargées de la mise en œuvre de la décision attaquée, ne disposent d’aucune marge d’appréciation concernant les montants des contributions individuelles déterminées dans cette décision. Les ARN ne peuvent, en particulier, pas modifier ces montants et elles sont tenues de les collecter auprès des établissements concernés.
Par ailleurs, s’agissant de la référence opérée par le CRU à l’accord AIG pour contester l’affectation directe de la requérante, il convient de relever que cet accord ne concerne pas la collecte par les ARN des contributions ex ante pour 2016 auprès des établissements, mais seulement le transfert de ces contributions au FRU.
En effet, comme cela ressort des dispositions du règlement n
o
806/2014 (voir considérant 20 et article 67, paragraphe 4, dudit règlement) et de l’accord AIG [voir considérant 7, article 1
er
, sous a), et article 3 de l’accord AIG], la collecte des contributions est opérée en vertu du droit de l’Union (à savoir la directive 2014/59 et le règlement n
o
806/2014), tandis que le transfert de ces contributions au FRU est opéré en vertu de l’accord AIG.
Ainsi, quand bien même l’obligation juridique des établissements à la libération, sur les comptes indiqués par les ARN, des sommes dues au titre de leurs contributions ex ante, requiert l’adoption d’actes nationaux de la part des ARN, il n’en reste pas moins que ces établissements restent directement concernés par la décision du CRU ayant fixé le montant de leurs contributions individuelles.
Il résulte des considérations qui précèdent que la requérante est individuellement et directement concernée par la décision attaquée.
Quant à l’argument du CRU selon lequel le recours serait irrecevable parce que dirigé contre l’acte de l’ARN espagnole, seul acte annexé au recours, et non contre sa décision, il convient de le rejeter, pour les raisons suivantes.
La requérante mentionne itérativement et de manière constante, dans la requête, la décision du CRU fixant la contribution ex ante pour 2016 comme étant l’acte dont elle demande l’annulation. Il ressort de la requête que la lettre de l’ARN espagnole du 26 avril 2016 n’y est produite et évoquée qu’en tant qu’instrument par lequel cette décision fut, en substance, portée à la connaissance de la requérante.
La requérante signale d’ailleurs avoir demandé, en vain, à l’ARN espagnole le texte de la décision du CRU et elle relève que le CRU n’avait pas publié cette décision, ce que le CRU ne conteste pas.
Ainsi, et contrairement à ce que suggère le CRU, la requête est dénuée d’ambiguïté quant à l’acte dont l’annulation est demandée par la requérante.
Compte tenu des considérations qui précèdent, l’exception soulevée par le CRU tendant à ce que le Tribunal rejette le recours comme irrecevable doit être rejetée.
Sur le fond
Il convient d’examiner le moyen d’ordre public tiré de la violation des formes substantielles que, selon une jurisprudence constante, le juge de l’Union est tenu de relever d’office (voir arrêt du 13 décembre 2013, Hongrie/Commission,
T‑240/10
,
EU:T:2013:645
, point
et jurisprudence citée), et, dans ce cadre, d’examiner la question du respect des formes relatives à l’adoption de la décision attaquée.
À cet égard, ainsi qu’il a été mentionné au point 22 ci-dessus, le Tribunal, par une mesure d’organisation de la procédure du 12 mars 2018, a invité le CRU à déposer ses observations sur la question de l’existence juridique de la décision attaquée et celle du respect des formes substantielles dans le cadre de son adoption.
Dans sa réponse du 27 mars 2018, le CRU a soutenu que la décision attaquée était juridiquement existante. S’agissant des formes substantielles, il a considéré, en substance, qu’elles ont été respectées. La procédure d’adoption n’aurait pas comporté de violation à cet égard.
Dans leurs observations des 26 et 30 juillet 2018, la Commission et la requérante se sont, en substance, prononcées en faveur de l’existence juridique de la décision attaquée et du respect des formes substantielles.
Il convient de rappeler que la Cour a jugé que, l’élément intellectuel et l’élément formel constituant un tout indissociable, la mise en forme écrite de l’acte est l’expression nécessaire de la volonté de l’autorité qui l’adopte (arrêts du 15 juin 1994, Commission/BASF e.a.,
C‑137/92 P
,
EU:C:1994:247
, point
, et du 6 avril 2000, Commission/ICI,
C‑286/95 P
,
EU:C:2000:188
, point
).
L’authentification de l’acte a pour but d’assurer la sécurité juridique en figeant le texte adopté par l’auteur de l’acte et constitue une forme substantielle (arrêts du 15 juin 1994, Commission/BASF e.a.,
C‑137/92 P
,
EU:C:1994:247
, points
et
, et du 6 avril 2000, Commission/ICI,
C‑286/95 P
,
EU:C:2000:188
, points
et
).
La Cour a également jugé que la violation d’une forme substantielle est constituée par le seul défaut d’authentification de l’acte, sans qu’il soit nécessaire d’établir, en outre, que l’acte est affecté d’un autre vice ou que l’absence d’authentification a causé un préjudice à celui qui l’invoque (arrêt du 6 avril 2000, Commission/ICI,
C‑286/95 P
,
EU:C:2000:188
, point
).
Le contrôle du respect de la formalité de l’authentification et, ainsi, du caractère certain de l’acte est un préalable à tout autre contrôle tel que celui de la compétence de l’auteur de l’acte, du respect du principe de la collégialité ou encore celui du respect de l’obligation de motiver les actes (arrêt du 6 avril 2000, Commission/ICI,
C‑286/95 P
,
EU:C:2000:188
, point
).
Si le juge de l’Union constate, à l’examen de l’acte produit devant lui, que ce dernier n’a pas été régulièrement authentifié, il lui appartient de soulever d’office le moyen tiré de la violation d’une forme substantielle consistant en un défaut d’authentification régulière et d’annuler, en conséquence, l’acte entaché d’un tel vice (arrêt du 6 avril 2000, Commission/ICI,
C‑286/95 P
,
EU:C:2000:188
, point
).
Il importe peu, à cet égard, que l’absence d’authentification n’ait causé aucun préjudice à l’une des parties au litige. En effet, l’authentification des actes est une forme substantielle au sens de l’article 263 TFUE, essentielle à la sécurité juridique, dont la violation entraîne l’annulation de l’acte vicié, sans qu’il soit nécessaire d’établir l’existence d’un tel préjudice (arrêt du 6 avril 2000, Commission/ICI,
C‑286/95 P
,
EU:C:2000:188
, point
; voir également, en ce sens, arrêt du 8 septembre 2016, Goldfish e.a./Commission,
T‑54/14
,
EU:T:2016:455
, point
).
Dans la présente affaire et comme il a déjà été indiqué, le Tribunal a été amené à adopter certaines mesures d’organisation de la procédure et d’instruction relatives, en substance, à la décision attaquée, à son existence et au respect des formes substantielles.
En réponse à la première ordonnance, lui enjoignant de produire la copie intégrale de l’original de la décision attaquée en ce compris son annexe unique, le CRU a produit, le 15 janvier 2018, s’agissant du texte de la décision attaquée, un document de deux pages se présentant sous la forme d’une reconnaissance par scanner, au format PDF, d’un document papier signé, ce qui permettait alors de penser que ces pages étaient bien des copies d’original, c’est-à-dire des copies du document qui fut formellement présenté à la signature et adopté par le CRU dans sa session exécutive. Le CRU n’a produit aucune copie d’original s’agissant de l’annexe, mais seulement un document se présentant sous la forme d’une génération numérique au format PDF de données numériques, dépourvu d’éléments permettant de garantir son authenticité.
Par une deuxième mesure d’organisation de la procédure, puis par la seconde ordonnance, le Tribunal a demandé au CRU de clarifier le format de l’annexe au moment de l’adoption de la décision attaquée et, dans le cas où cette annexe aurait été présentée sous format numérique, de s’expliquer et de fournir tous les éléments techniques d’authentification nécessaires pour prouver que le document généré au format PDF, produit devant le Tribunal, correspondait à ce qui avait été concrètement présenté à la signature et adopté par le CRU, dans sa session exécutive, lors de sa réunion du 15 avril 2016. Le Tribunal a également demandé au CRU de déposer ses observations sur la question de l’existence juridique de la décision attaquée ainsi que sur celle du respect des formes substantielles.
Dans sa réponse à la deuxième mesure d’organisation de la procédure et à la seconde ordonnance, le CRU a fait valoir, pour la première fois, que la décision attaquée avait été adoptée non lors d’une réunion des membres de la session exécutive du CRU, mais par la voie de la procédure écrite, en format électronique, conformément à l’article 7, paragraphe 5, des RPSE – selon lequel toute communication et documents pertinents pour la session exécutive doivent, en principe, s’effectuer électroniquement, dans le respect des règles de confidentialité, conformément à l’article 15 des RPSE – et à l’article 9 des RPSE.
S’agissant de la procédure d’adoption de la décision attaquée, il ressort du dossier que, par courriel du 13 avril 2016 expédié à 17 h 41 par le CRU aux membres de la session exécutive et comportant trois pièces jointes, dont un document au format PDF intitulé « Memorandum2_Final results.pdf », l’approbation formelle des contributions ex ante pour 2016 a été demandée à la session exécutive du CRU, pour le 15 avril 2016 à 12 heures.
Par courriel du 15 avril 2016 envoyé à 19 h 04, le CRU a indiqué qu’une erreur avait été commise dans le calcul des contributions, a annoncé l’envoi d’une version amendée d’un document intitulé « Memorandum 2 » et a mentionné que, sauf objection des destinataires, l’approbation déjà donnée serait comprise comme couvrant également les montants corrigés.
Par courriel du 15 avril 2016 expédié à 20 h 06, le document annoncé a été envoyé au format XLSX, sous la dénomination « Final results15042016.xlsx ».
Enfin, le CRU a affirmé lors de l’audience que l’instrumentum de la décision attaquée avait été signé électroniquement par la présidente du CRU.
Force est toutefois de constater que le CRU, loin d’apporter ni même de proposer d’apporter la preuve d’une telle affirmation, consistant, en principe, dans la production de l’instrumentum numérique et du certificat de signature électronique en garantissant l’authenticité, produit des éléments qui, en réalité, contredisent cette affirmation.
En effet, s’agissant du texte de la décision attaquée, le CRU produit un document PDF comportant en dernière page une apparence de signature manuscrite qui semble avoir été apposée par le « copier-coller » d’un fichier image, et dépourvu de certificat de signature électronique.
Quant à l’annexe de la décision attaquée, qui comporte les montants des contributions et qui constitue, ce faisant, un élément essentiel de la décision, elle ne comporte, elle non plus, aucune signature électronique, alors même qu’elle n’est nullement liée de manière indissociable au texte de la décision attaquée.
Pour établir l’authenticité de l’annexe de la décision attaquée, le CRU a produit, en réponse à la seconde ordonnance, un document en format TXT visant à établir l’identité de la valeur de hachage (hash value) de cette annexe avec la valeur de hachage relevée pour le document de format XLSX joint au courriel du 15 avril 2016 envoyé à 20 h 06.
Toutefois, il convient d’observer que, afin de prouver que l’annexe de la décision attaquée avait fait l’objet d’une signature électronique, tel que cela est soutenu par le CRU (voir point 87 ci-dessus), ce dernier aurait dû produire un certificat de signature électronique lié à cette annexe et non un document TXT contenant une valeur de hachage. La production d’un tel document TXT laisse supposer que le CRU n’était pas en possession d’un certificat de signature électronique et que l’annexe de la décision attaquée n’a donc, à l’inverse de ce qu’il affirme, pas fait l’objet d’une signature électronique.
En outre, le document en format TXT produit par le CRU n’est nullement lié, de manière objective et indissociable, à l’annexe en cause.
Enfin, il convient de relever, à titre surabondant, que l’authentification requise n’est de toute manière pas celle du projet transmis pour approbation par courriel du 15 avril 2016 envoyé à 20 h 06, mais celle de l’instrumentum censé avoir été constitué postérieurement à cette approbation. En effet, ce n’est qu’à la suite de l’approbation que l’instrumentum est constitué et authentifié par l’apposition d’une signature.
Il résulte des considérations qui précèdent que l’exigence d’authentification de la décision attaquée n’est pas satisfaite.
Au-delà de ces constatations concernant le défaut d’authentification de la décision attaquée, lequel commande à lui seul, selon la jurisprudence rappelée aux points 76 à 79 ci-dessus, l’annulation de la décision attaquée, le Tribunal estime approprié de formuler certaines considérations relatives à la procédure d’adoption de cette décision.
En l’espèce, comme cela est indiqué au point 84 ci-dessus, la procédure écrite pour l’adoption de la décision attaquée a été lancée par un courriel du 13 avril 2016 envoyé à 17 h 41, fixant aux membres de la session exécutive du CRU un délai d’approbation du projet de décision au 15 avril 2016 à 12 heures, donc un délai de moins de deux jours ouvrables, alors que le délai prévu par l’article 9, paragraphe 2, des RPSE est « normalement [de] pas moins de cinq jours ouvrables ». Contrairement aux exigences des RPSE, le courriel du 13 avril 2016 ne fait état d’aucune raison justifiant la réduction du délai. Il ne mentionne pas non plus l’article 9, paragraphe 2, des RPSE.
Au demeurant et à titre surabondant, il convient de relever que le CRU ne prouve pas qu’il était urgent de prendre une décision le 15 avril 2016 plutôt que le 20 avril 2016, date qui aurait assuré le respect des règles procédurales. À cet égard, il convient d’observer que le 15 avril 2016 n’est pas une date imposée par la réglementation. Cette réduction du délai d’adoption de la décision constitue une première irrégularité procédurale.
En outre, l’article 9, paragraphe 1, des RPSE dispose que les décisions peuvent être adoptées par procédure écrite, sauf objection d’au moins deux membres de la session exécutive exprimées dans les premières 48 heures suivant le lancement de cette procédure écrite.
À cet égard, il s’avère que le CRU a également méconnu les RPSE en ce que la durée fixée pour la procédure écrite a été de six heures plus courte que les 48 heures prévues pour l’expression d’une objection au recours à la procédure écrite. Or, rien n’empêchait, à supposer qu’une adoption de la décision le 15 avril 2016 eût été requise, de fixer le délai de réponse à 18 heures ce jour-là. Cela constitue une deuxième irrégularité procédurale.
C’est à tort que le CRU tente de justifier ces violations des RPSE par l’absence d’objections formulées par les membres de la session exécutive du CRU. Il suffit d’observer, d’une part, que le CRU a l’obligation d’appliquer la réglementation régissant son processus décisionnel, laquelle organise précisément la réduction des délais pourvu que certaines règles soient respectées et, d’autre part, que l’absence alléguée d’objection ne supprime en rien la violation commise ab initio lorsque le CRU a imposé un délai contraire aux prescriptions des RPSE.
Ensuite, alors que le courriel du 13 avril 2016 invitait les membres de la session exécutive du CRU à transmettre leur approbation formelle par courriel adressé sur la boîte fonctionnelle du CRU, ce dernier ne produit aucun courriel d’approbation. Le seul élément évoquant une approbation est l’affirmation par le CRU, dans le courriel du vendredi 15 avril 2016 expédié à 19 h 04, que celle-ci a été donnée.
De surcroît, dans ce courriel du vendredi 15 avril 2016 expédié à 19 h 04, qui n’a pas été adressé à tous les membres de la session exécutive, tout au moins dans un premier temps (A, membre de la session exécutive du CRU, ne fut pas destinataire de ce courriel, qui lui fut expédié 21 minutes plus tard), le CRU faisait état d’une erreur dans le calcul des contributions ex ante et annonçait l’envoi d’une version amendée du « mémorandum 2 » par courriel séparé. Le courriel de 19 h 04 ajoutait, sans fournir de délai pour une éventuelle réaction, que, en l’absence d’objection des membres de la session exécutive du CRU, il serait considéré que leur approbation déjà donnée vaudrait également pour les montants amendés des contributions. Ce faisant, le CRU a initié une procédure d’adoption par défaut d’objection, procédure certes non inconnue des dispositions des RPSE, mais toutefois engagée dans des conditions concrètes irrégulières, compte tenu, en particulier, de l’absence d’indication d’un délai pour l’adoption de la décision. Cela constitue, en sus des deux irrégularités déjà relevées aux points 97 à 100 ci-dessus, une troisième irrégularité procédurale.
C’est ainsi que, le même jour, à 20 h 06, le courriel séparé du CRU avec, en pièce jointe, un document XLSX intitulé « Final results15042016.xlsx » était envoyé. À nouveau, ce courriel n’a pas été envoyé à A. Cette dernière circonstance constitue une quatrième irrégularité procédurale.
En outre, il découle de la date de la décision attaquée (le 15 avril 2016) que, alors même qu’aucun délai n’était indiqué dans le courriel du 15 avril 2016 envoyé à 19 h 04, le consensus fut réputé acquis le même jour, donc logiquement à minuit. Certes, le CRU avait exprimé, dans son courriel du 13 avril 2016 (joint au courriel du 15 avril 2016 expédié à 19 h 04), viser une adoption de la décision le 15 avril. À supposer que cette information suffisait pour indiquer que toute objection devait être formulée avant le 15 avril 2016 à minuit, il n’en reste pas moins que, en l’espèce, une procédure d’approbation par consensus a été mise en œuvre un vendredi soir à 19 h 04 pour un achèvement le même soir à minuit. Ces circonstances aggravent les effets de la troisième irrégularité procédurale constatée au point 103 ci-dessus.
Il est d’autant moins établi que cette procédure de consensus était régulière que, au-delà de l’absence d’envoi du courriel de 20 h 06 à A (voir point 104 ci-dessus) laquelle, en soi, vicie la procédure, le CRU ne prouve pas que les autres membres de la session exécutive du CRU ont eu connaissance de l’envoi de ce courriel de 20 h 06 (ni même d’ailleurs de celui du courriel de 19 h 04) ni de son contenu. Le CRU a produit certains éléments de vérification visant à établir que les envois de 19 h 04 et de 20 h 06 étaient parvenus dans les boîtes courriels des destinataires. Toutefois, indépendamment même du fait que cette vérification, opérée par sondage, ne concerne pas tous les membres de la session exécutive du CRU, elle ne prouve nullement que les membres de la session exécutive du CRU eurent concrètement connaissance ne serait-ce que de l’existence de ces envois de courriels avant minuit le soir même.
Or, compte tenu de la nature même d’une procédure de consensus, qui consiste à déduire l’approbation d’une absence d’objection, une telle procédure requiert nécessairement et a minima qu’il soit établi, avant l’adoption de la décision, que les personnes participant à la procédure d’approbation par consensus aient pris connaissance de cette procédure et aient pu examiner le projet soumis à leur approbation. En l’espèce, la décision attaquée a été adoptée, eu égard tant aux mentions figurant dans son texte qu’à la circonstance de son envoi le jour même aux ARN (voir point 13 ci-dessus), au plus tard le 15 avril 2016 à minuit. Or, la preuve qu’il était établi, avant minuit, que les membres de la session exécutive du CRU avaient pu prendre connaissance du projet de décision modifié, ni même seulement de l’existence des courriels de 19 h 04 et de 20 h 06, n’est pas rapportée par le CRU.
Par ailleurs et à titre incident, il convient de relever que, tandis que l’annexe de la décision attaquée proposée à l’approbation le 13 avril 2016 était un document numérique au format PDF (voir points 84 et 97 ci-dessus), l’annexe proposée à l’approbation au soir du 15 avril 2016 était un document numérique au format XLSX (voir points 86 et 104 ci-dessus).
Ainsi, il convient d’observer que, s’il n’y avait pas eu l’erreur évoquée dans les courriels du 15 avril 2016 au soir (voir point 85 ci-dessus), la décision attaquée aurait comporté, en tant qu’annexe, un document numérique au format PDF et non un fichier XLSX.
Le Tribunal ne peut que constater, au sujet de cette différence, que le CRU, bien que devant veiller à l’unité et à la cohérence formelle des pièces soumises pour approbation puis adoptées, a varié les formats électroniques. Cette imprécision engendre des conséquences qui dépassent le caractère purement procédural, dans la mesure où les éléments transmis par fichier PDF n’offrent aucun détail sur les cellules de calcul d’un fichier XLSX et qu’un tel fichier PDF comporte, tout au moins en l’espèce, des valeurs arrondies, contrairement à un fichier XLSX. Ainsi, s’agissant du seul facteur d’ajustement en fonction du profil de risque figurant dans la décision attaquée, à savoir celui relatif au contexte européen, il ressort des éléments contenus dans les réponses du CRU que la valeur fournie dans la décision attaquée, telle que produite en réponse à la première ordonnance, soit dans un fichier PDF, n’est pas la valeur exacte figurant dans le fichier XLSX – laquelle comporte quatorze décimales – mais un arrondi à deux décimales inutilisable pour une vérification du calcul de la contribution.
Il ressort des considérations qui précèdent que, au-delà même de l’absence d’authentification constatée au point 95 ci-dessus, qui implique l’annulation de la décision attaquée, la procédure d’adoption de cette décision a été menée en méconnaissance manifeste d’exigences procédurales relatives à l’approbation de cette décision par les membres de la session exécutive du CRU et au recueil de cette approbation.
À cet égard, il convient d’observer que le fait que les personnes physiques ou morales ne peuvent se prévaloir d’une violation de règles qui ne sont pas destinées à assurer la protection des particuliers, mais qui ont pour objet d’organiser le fonctionnement interne des services dans l’intérêt d’une bonne administration (voir, en ce sens, arrêt du 7 mai 1991, Nakajima/Conseil,
C‑69/89
,
EU:C:1991:186
, points
et
), ne signifie pas, pour autant, qu’un particulier ne peut jamais utilement invoquer la violation d’une règle régissant le processus décisionnel aboutissant à l’adoption d’un acte de l’Union. En effet, il convient de distinguer, parmi les dispositions régissant les procédures internes à une institution, celles dont la violation ne peut être invoquée par les personnes physiques et morales, parce qu’elles ne concernent que les modalités de fonctionnement interne de l’institution qui ne sont pas susceptibles d’affecter leur situation juridique, de celles dont la violation peut, au contraire, être invoquée, dès lors qu’elles sont créatrices de droits et facteur de sécurité juridique pour ces personnes (arrêt du 17 février 2011, Zhejiang Xinshiji Foods et Hubei Xinshiji Foods/Conseil,
T‑122/09
, non publié,
EU:T:2011:46
, point
).
En l’espèce, l’analyse du déroulement de la procédure d’adoption de la décision attaquée démontre un nombre important de violations de règles relatives à l’organisation d’une procédure écrite électronique d’adoption des décisions. Bien que l’article 9 des RPSE ne le prévoie pas explicitement, il va de soi que toute procédure écrite implique nécessairement l’envoi du projet de décision à tous les membres de l’organe décisionnel concerné par cette procédure. S’agissant, en particulier, d’une procédure d’adoption de décision par consensus, comme en l’espèce (voir points 103 à 107 ci-dessus), la décision ne saurait être adoptée sans qu’il ait été établi, à tout le moins, que l’intégralité des membres avaient pu prendre connaissance, au préalable, du projet de décision. Enfin, cette procédure requiert l’indication d’un délai permettant aux membres dudit organe de prendre position sur le projet.
Or, ces règles de procédure visant à assurer le respect des formes substantielles inhérentes à toute procédure écrite électronique et à toute procédure d’adoption par consensus, ont été violées en l’espèce. Ces violations ont un impact direct sur la sécurité juridique, puisqu’elles aboutissent à l’adoption d’une décision dont il n’est pas établi qu’elle a fait l’objet, non seulement, d’une approbation par l’organe compétent, mais même d’une prise de connaissance préalable par l’intégralité de ses membres.
Le non-respect de telles règles de procédure nécessaires à l’expression du consentement constitue une violation des formes substantielles que le juge de l’Union peut examiner d’office (arrêts du 24 juin 2015, Espagne/Commission,
C‑263/13 P
,
EU:C:2015:415
, point
, et du 20 septembre 2017, Tilly-Sabco/Commission,
C‑183/16 P
,
EU:C:2017:704
, point
).
Compte tenu de l’ensemble des considérations qui précèdent, concernant la violation des formes substantielles relatives à l’adoption de la décision attaquée et de son annexe, il convient d’annuler cette décision, en ce qu’elle concerne la requérante.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante n’ayant pas conclu sur les dépens et le CRU ayant succombé, chaque partie principale supportera ses propres dépens.
Conformément à l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, la Commission supportera ses propres dépens.

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre élargie)
déclare et arrête :

1)
La décision du Conseil de résolution unique (CRU) dans sa session exécutive du 15 avril 2016 sur les contributions ex ante pour 2016 au Fonds de résolution unique (SRB/ES/SRF/2016/06), est annulée en ce qu’elle concerne Banco Cooperativo Español, SA.

2)
Banco Cooperativo Español et le CRU supporteront chacun leurs propres dépens.

3)
La Commission européenne supportera ses propres dépens.

Collins
Kancheva
Barents
Passer
De Baere
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 28 novembre 2019.
Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : l’espagnol.