CELEX: 62020CJ0219
Преюдициално запитване
Свободно предоставяне на услуги
Командироване на работници
Директива 96/71/ЕО
Член 3, параграф 1, буква в)
Условия за труд и заетост
Възнаграждение
Член 5
Санкции
Давностен срок
Харта на основните права на Европейския съюз
Член 41
Право на добра администрация
Член 47
Ефективна съдебна защита

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 41, параграф 1 и член 47, параграф 2 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), както и на член 6 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (наричана по-нататък „ЕКПЧ“).
Запитването е отправено в рамките на спор между LM и Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (административен орган на окръг Хартберг-Фюрстенфелд, Австрия) относно глобата, наложена на LM от посочения орган за неизпълнение на задължения, предвидени в австрийското право в областта на заплащането на командированите работници.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 96/71/ЕО
Член 3, параграф 1 от Директива 96/71/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 1996 година относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги (
ОВ L 18, 1997 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 4, стр. 29) предвижда:
„Държавите членки трябва да осигурят, независимо от приложимия закон по отношение на трудовото правоотношение, предприятията, посочени в член 1, параграф 1, да гарантират на работниците, командировани на тяхна територия, ред и условия на работа, обхващащи следните въпроси, които са определени в държавата членка, в която се извършва работата:
–
от законови, подзаконови или административни разпоредби,
и/или
–
по силата на колективни договори или арбитражни решения, които са били обявени за общоприложими по смисъла на параграф 8 дотолкова, доколкото те засягат дейностите, посочени в приложението:
[…]
в)
минимални ставки на заплащане, включително ставки за извънреден труд; настоящата точка не се отнася за допълнителни професионални пенсионни схеми;
[…]
По смисъла на настоящата директива понятието за минимални ставки на заплащане, посочено в параграф 1, буква в)[,] се определя от националното законодателство и/или практиката на държавата членка, на чиято територия се командирова работникът“.
Член 5 от тази директива гласи:
„Държавите членки вземат съответните мерки в случай на неспазване на настоящата директива.
[…]“.
Директива 2014/67/ЕС
Член 9, параграф 1 от Директива 2014/67/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 15 май 2014 година за осигуряване на изпълнението на Директива 96/71 и за изменение на Регламент (ЕС) № 1024/2012 относно административно сътрудничество посредством Информационната система за вътрешния пазар („Регламент за ИСВП“) (
ОВ L 159, 2014 г., стр. 11
) гласи:
„Държавите членки могат да налагат административни изисквания и мерки за контрол, необходими за осигуряване на ефективно наблюдение на спазването на задълженията, изложени в настоящата директива и Директива [96/71], при условие че те са обосновани и съразмерни в съответствие с правото на Съюза.
За тази цел държавите членки могат по-специално да налагат следните мерки:
[…]
б)
задължение за съхраняване или предоставяне […] на […] фишовете за трудово възнаграждение, документите, удостоверяващи отработеното време, обозначаващи началото, края и продължителността на работното време и удостоверяващи изплащането на трудовите възнаграждения, или копия на равностойни документи […]
в)
задължение за предоставяне на документите, посочени в буква б), след изтичане на срока на командироването по искане на органите на приемащата държава членка в рамките на разумен срок;
[…]“.
Австрийското право
Член 7i, параграфи 5 и 7 от Arbeitsvertragsrechts-Anpassungsgesetz (Закон за адаптиране на законодателството в областта на трудовите договори, BGBl., 459/1993), в редакцията му, приложима за спора в главното производство (наричан по-нататък „AVRAG“), гласи следното:
„5.   Който в качеството на работодател наема или е наел работник, без да му плати поне дължимото по закон, подзаконов акт или колективен трудов договор възнаграждение, при спазване на съответните критерии за степен на заплащане, с изключение на посочените в член 49, параграф 3 от Федералния закон за общата социална сигурност елементи на възнаграждението, се наказва за административно нарушение с глоба, налагана от окръжния административен орган. В случай на по-ниско заплащане в рамките на няколко последователни периода, за които се дължи възнаграждение, е налице едно административно нарушение. […] Ако по-ниско заплащане са получили не повече от трима работници, глобата за всеки засегнат работник е в размер от 1000 EUR до 10000 EUR, при повторно нарушение — в размер от 2000 EUR до 20000 EUR, а когато броят на засегнатите работници е повече от трима, глобата е в размер от 2000 EUR до 20000 EUR, при повторно нарушение — в размер от 4000 EUR до 50000 EUR.
[…]
7.   Давностният срок за административнонаказателно преследване (член 31, параграф 1 от Закона за административните нарушения и наказания) е три години от датата на падежа на възнаграждението. При по-ниско заплащане в рамките на няколко последователни периода, за които се дължи възнаграждение, давностният срок за административнонаказателно преследване по смисъла на първото изречение започва да тече от датата на падежа на възнаграждението за последния период, за който се дължи възнаграждение и е получено по-ниско заплащане. Давностният срок за административнонаказателна отговорност (член 31, параграф 2 от Закона за административните нарушения и наказания) в тези случаи е пет години. По отношение на извънредни възнаграждения сроковете по първите две изречения започват да текат от края на съответната календарна година (параграф 5, трето изречение)“.
Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
GVAS s. r. o., установено в Словакия дружество, е командировало няколко работници в Австрия.
Въз основа на констатациите, направени при извършена на 19 юни 2016 г. проверка, административният орган на окръг Хартберг-Фюрстенфелд налага на основание член 7i, параграф 5 от AVRAG глоба в размер от 6600 EUR на LM в качеството му на представител на GVAS за неизпълнение по отношение на четирима командировани работници на задължения във връзка със заплащането.
Това решение е връчено на LM на 20 февруари 2020 г.
LM обжалва посоченото решение пред запитващата юрисдикция, Landesverwaltungsgericht Steiermark (Областен административен съд Щирия, Австрия).
Този съд уточнява, че има съмнения относно съвместимостта с правото на Съюза на член 7i, параграф 7 от AVRAG, който предвижда петгодишен давностен срок за нарушението, в което LM е обвинен на основание член 7i, параграф 5 от AVRAG. Според него този срок е особено дълъг, що се отнася до маловажно административно нарушение, извършено по непредпазливост, и не е ясно дали дадено лице ще може да се защити адекватно, по-специално когато трябва да го направи близо пет години след извършване на деянията, за които е обвинено.
При тези обстоятелства Landesverwaltungsgericht Steiermark (Областен административен съд Щирия) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Трябва ли член 6 от [ЕКПЧ] и член 41, параграф 1 и член 47, параграф 2 от [Хартата] да се тълкуват в смисъл, че не допускат императивна национална правна норма, която в административнонаказателното производство предвижда петгодишен давностен срок за извършено по непредпазливост нарушение?“.
По преюдициалния въпрос
По компетентността на Съда и по допустимостта на преюдициалното запитване
Австрийското и белгийското правителство изтъкват, че Съдът не е компетентен да се произнася по тълкуването на член 6 от ЕКПЧ.
В това отношение съгласно постоянната съдебна практика член 267 ДФЕС не овластява Съда да се произнася по тълкуването на разпоредби на международното право, които обвързват държавите членки извън пределите на действие на правото на Съюза (определение от 6 ноември 2019 г., EOS Matrix,
C‑234/19
, непубликувано,
EU:C:2019:986
, т.
и цитираната съдебна практика).
Следователно Съдът няма компетентност да отговори на поставения въпрос в частта относно тълкуването на член 6 от ЕКПЧ, но за сметка на това е компетентен да тълкува член 47, втора алинея от Хартата, който съгласно Разясненията относно Хартата на основните права (
ОВ C 303, 2007 г., стр. 17
) съответства на член 6, точка 1 от ЕКПЧ (вж. в този смисъл решение от 2 февруари 2021 г., Consob,
C‑481/19
,
EU:C:2021:84
, т.
).
Освен това австрийското правителство оспорва допустимостта на преюдициалното запитване.
Според това правителство запитването не отговаря на изискванията по член 94 от Процедурния правилник на Съда.
То изтъква, от една страна, че мотивите за въпроса са кратки и се отнасят главно до пропорционалността на наказанията, при положение че поставеният въпрос се отнася до давностния срок, предвиден в разглежданата в главното производство национална правна уредба.
От друга страна, в преюдициалното запитване не била представена връзката между разпоредбите от правото на Съюза, чието тълкуване се иска, и тези от разглежданото национално право.
В това отношение следва да се припомни, че въпросите, които са свързани с тълкуването на правото на Съюза и са поставени от националния съд в нормативната и фактическа рамка, която той определя съгласно своите собствени правомощия и проверката на чиято точност не е задача на Съда, се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да се произнесе по отправено от национална юрисдикция запитване само ако е очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (вж. в този смисъл решение от 2 септември 2021 г., INPS (Помощ за раждане и помощ за майчинство за притежателите на единно разрешение),
C‑350/20
,
EU:C:2021:659
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това съгласно член 94, буква в) от Процедурния правилник в преюдициалното запитване трябва да са изложени причините, поради които запитващата юрисдикция има въпроси относно тълкуването на някои разпоредби на правото на Съюза, както и установената от нея връзка между тези разпоредби и националното законодателство, приложимо в главното производство.
В настоящото дело, като излага съмненията си относно съвместимостта на давностния срок, предвиден в разглежданата в главното производство правна уредба, със спазването на правото на защита, запитващата юрисдикция посочва причините, поради които има въпроси относно тълкуването на някои разпоредби от правото на Съюза.
В случая запитващата юрисдикция определя членове 41 и 47 от Хартата като разпоредбите от правото на Съюза, които според нея се нуждаят от тълкуване.
В това отношение следва да се припомни, че приложното поле на Хартата спрямо действията на държавите членки е определено в член 51, параграф 1 от същата, съгласно който разпоредбите на Хартата се отнасят за държавите членки, когато те прилагат правото на Съюза, като тази разпоредба потвърждава постоянната практика на Съда, според която основните права, гарантирани в правния ред на Съюза, трябва да се прилагат във всички случаи, уредени от правото на Съюза, но не и извън тези случаи (решение от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия на Върховния съд),
C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18
,
EU:C:2019:982
, т.
и цитираната съдебна практика).
Налага се изводът обаче, че запитващата юрисдикция не посочва кои разпоредби от правото на Съюза цели да приложи разглежданата в главното производство правна уредба.
При все това от акта за преюдициално запитване е видно, че настоящото дело се вписва в контекста на командироването на работници и че давностният срок, предвиден в разглежданата в главното производство правна уредба, се отнася до нарушение, свързано с по-ниско заплащане на командировани работници.
От изложеното следва, че спорът в главното производство се отнася до санкцията, наложена поради неизпълнение на предвиденото в член 3, параграф 1, първа алинея, буква в) от Директива 96/71 задължение във връзка с минималната ставка на заплащане.
Всъщност, за да осигури спазването на ядро от задължителни правила за минимална закрила, член 3, параграф 1, първа алинея от тази директива предвижда, че държавите членки трябва да следят за това, независимо кой закон е приложим към трудовото правоотношение, в рамките на транснационално предоставяне на услуги предприятията да гарантират на работниците, командировани на територията на тези държави, условия за работа по въпросите, изброени в тази разпоредба, и по-специално относно минималните ставки на заплащане (вж. в този смисъл решение от 7 ноември 2013 г., Isbir,
C‑522/12
,
EU:C:2013:711
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това, видно от член 5 от посочената директива, законодателят на Съюза е оставил на държавите членки задачата да определят подходящите санкции, за да гарантират изпълнението на това задължение.
В този контекст от предоставените от запитващата юрисдикция сведения следва, че с разглежданата в главното производство национална правна уредба, която предвижда санкции за по-ниско заплащане на командированите работници и установява приложимия за това нарушение давностен срок, се прилага правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата. От това следва, че съгласно припомнената в точка 24 от настоящото решение съдебна практика тези сведения са достатъчни, за да се докаже връзка между Хартата, на която се позовава запитващата юрисдикция, и тази национална правна уредба.
С оглед на тези обстоятелства следва да се констатира, че запитващата юрисдикция е изпълнила задълженията по член 94, буква в) от Процедурния правилник.
Следователно поставеният въпрос трябва да се приеме за допустим.
По същество
Като начало е важно да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС производство за сътрудничество с националните юрисдикции Съдът трябва да бъде полезен с отговора си на запитващия съд, така че да му позволи да реши спора, с който е сезиран, и с оглед на това при необходимост Съдът може да преформулира въпросите, които са му зададени (решение от 3 март 2020 г., Gómez del Moral Guasch,
C‑125/18
,
EU:C:2020:138
, т.
и цитираната съдебна практика).
Освен това е важно да се припомни, че съгласно установената практика на Съда обстоятелството, че запитващата юрисдикция е формулирала въпроса си, позовавайки се единствено на някои разпоредби от правото на Съюза, не е пречка Съдът да ѝ предостави всички насоки за тълкуване, които могат да бъдат полезни за решаването на делото, с което тя е сезирана, независимо дали тази юрисдикция ги е посочила, или не в изложението на своите въпроси. В това отношение Съдът трябва да извлече от всички предоставени от националната юрисдикция данни, и по-конкретно от мотивите на акта за преюдициално запитване, тези разпоредби от правото на Съюза, които се нуждаят от тълкуване предвид предмета на спора (решение от 7 март 2017 г., X и X,
C‑638/16 PPU
,
EU:C:2017:173
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение следва да се отбележи, че както е видно от точки 28 и 29 от настоящото решение, национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която предвижда санкции за по-ниско заплащане на командированите работници и установява приложимия за това нарушение давностен срок, определя санкциите за неизпълнение на предвиденото в член 3, параграф 1, първа алинея, буква в) от Директива 96/71 задължение относно минималната ставка на заплащане и следователно с тази правна уредба се прилага член 5 от посочената директива.
Освен това член 41 от Хартата, на който се позовава запитващата юрисдикция, не е релевантен за изяснението, което тя търси в рамките на спора в главното производство. Всъщност от текста на тази разпоредба ясно личи, че нейни адресати са не държавите членки, а само институциите, органите, службите и агенциите на Съюза (решение от 24 ноември 2020 г., Minister van Buitenlandse Zaken,
C‑225/19 и C‑226/19
,
EU:C:2020:951
, т.
и цитираната съдебна практика).
При все това следва също да се припомни, че правото на добра администрация, закрепено в член 41 от Хартата, е проявление на общ принцип на правото на Съюза, който е приложим към държавите членки, когато прилагат това право (вж. в този смисъл решение от 24 ноември 2020 г., Minister van Buitenlandse Zaken,
C‑225/19 и C‑226/19
,
EU:C:2020:951
, т.
и цитираната съдебна практика). Ето защо Съдът може да отговори на преюдициалния въпрос в светлината на този общ принцип на правото на Съюза.
При това положение следва да се приеме, че с въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 5 от Директива 96/71 във връзка с член 47 от Хартата и с оглед на общия принцип на правото на Съюза, свързан с правото на добра администрация, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, която предвижда петгодишен давностен срок за нарушения на задължения във връзка със заплащането на командированите работници.
Както следва от член 5 от тази директива, законодателят на Съюза е оставил на държавите членки задачата да определят подходящите санкции, за да гарантират по-специално изпълнението на предвиденото в член 3, параграф 1, първа алинея, буква в) от посочената директива задължение във връзка с минималната ставка на заплащане.
Освен това е важно да се отбележи, че в същата директива не са предвидени правила относно погасителната давност за налагане на санкции от националните органи в случай на неспазване на Директива 96/71, и по-специално на член 3 от нея.
При липса на правна уредба на Съюза по въпроса такива правила се предвиждат във вътрешния правен ред на държавите членки по силата на принципа на процесуалната автономия на последните. Посочените правила обаче не трябва да са по-неблагоприятни от тези, които уреждат подобни вътрешни положения (принцип на равностойност), нито да са определени така, че да правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза (принцип на ефективност) (вж. в този смисъл решения от 16 юли 2020 г., Caixabank и Banco Bilbao Vizcaya Argentaria,
C‑224/19 и C‑259/19
,
EU:C:2020:578
, т.
и цитираната съдебна практика и от 21 януари 2021 г., Whiteland Import Export,
C‑308/19
,
EU:C:2021:47
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Когато прилагат правото на Съюза, държавите членки са длъжни и да гарантират зачитането на правото на ефективни правни средства за защита, закрепено в член 47, първа алинея от Хартата, който препотвърждава принципа на ефективна съдебна защита (вж. в този смисъл решение от 15 април 2021 г., État belge (Обстоятелства, настъпили след приемането на решението за прехвърляне),
C‑194/19
,
EU:C:2021:270
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася, на първо място, до принципа на равностойност, спазването на този принцип предполага съответната правна норма да се прилага еднакво към производствата във връзка с нарушение на правото на Съюза и към тези във връзка с нарушение на вътрешното право със сходни предмет и основание (вж. в този смисъл решение от 27 февруари 2020 г., Land Sachsen-Anhalt (Възнаграждение на държавни служители и съдии),
C‑773/18—C‑775/18
,
EU:C:2020:125
, т.
и цитираната съдебна практика).
В това отношение трябва да се отбележи, че от акта за преюдициално запитване по никакъв начин не следва, че давностният срок, предвиден в разглежданата в главното производство правна уредба, нарушава този принцип. Запитващата юрисдикция обаче трябва да провери всяко евентуално нарушение на посочения принцип.
Що се отнася, на второ място, до принципа на ефективност, следва да се подчертае, че държавите членки са длъжни във всеки един случай да осигурят ефективна защита на правата, предоставени от правото на Съюза, и по-специално да гарантират зачитането, от една страна, на принципа, съгласно който адресатите на решения, с които осезаемо се засягат техните интереси, следва да имат възможност да представят надлежно становището си по обстоятелствата, на които администрацията възнамерява да основе решението си, и от друга, на закрепеното в член 47, втора алинея от Хартата право на всяко лице делото му да бъде гледано справедливо и публично в разумен срок от независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон (вж. в този смисъл решения от 14 септември 2017 г., The Trustees of the BT Pension Scheme,
C‑628/15
,
EU:C:2017:687
, т.
и цитираната съдебна практика и от 9 ноември 2017 г., Ispas,
C‑298/16
,
EU:C:2017:843
, т.
).
В това отношение е важно да се припомни, че принципът на равни процесуални възможности, който е неразделна част от принципа на ефективна съдебна защита на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза, закрепен в посочената разпоредба, доколкото, както по-специално принципът на състезателност, произтича от самото понятие за справедлив процес, предполага задължение за осигуряване на разумна възможност за всяка от страните да представи своята позиция, включително да посочи доказателствата си, при условия, които не я поставят в явно неблагоприятно положение спрямо противната страна (вж. в този смисъл решение от 16 октомври 2019 г., Glencore Agriculture Hungary,
C‑189/18
,
EU:C:2019:861
, т.
и цитираната съдебна практика).
Що се отнася до национална правна уредба като разглежданата в главното производство, следва да се припомни, че както е видно от точка 35 от настоящото решение, правна уредба, която предвижда санкции за по-ниско заплащане на командированите работници и установява петгодишен давностен срок за подобно нарушение, има за цел да гарантира изпълнението на предвиденото в член 3, параграф 1, първа алинея, буква в) от Директива 96/71 задължение относно минималната ставка на заплащане.
При все това трансграничният елемент при командироването на работници и преследването за подобно нарушение може да направи работата на компетентните национални органи сравнително сложна и поради това да обоснове определянето на достатъчно дълъг давностен срок, който да позволи на компетентните национални органи да осъществят дейността по преследване и налагане на санкции за такова нарушение.
Освен това, като се има предвид значението, което Директива 96/71 отдава на задължението относно минималната ставка на заплащане, може основателно да се очаква от доставчиците на услуги, които командироват работници на територията на държава членка, да съхраняват документите, удостоверяващи изплащането на трудовите възнаграждения на тези работници, в продължение на няколко години.
Впрочем в това отношение следва да се отбележи, че член 9, параграф 1, буква в) от Директива 2014/67 изрично разрешава на държавите членки да задължават доставчиците на услуги, установени в друга държава членка, да представят след изтичане на срока на командироването по искане на компетентните органи в рамките на разумен срок определени документи, сред които тези, удостоверяващи изплащането на трудовите възнаграждения.
С оглед на изложените в предходните две точки съображения не изглежда необосновано поради действието на давностен срок като разглеждания в главното производство доставчиците на услуги, установени в други държави членки, да бъдат задължени да съхраняват и да бъдат в състояние да представят в продължение на период от пет години документите, удостоверяващи изплащането на трудовите възнаграждения.
При това положение установяването на петгодишен давностен срок за нарушение, свързано с по-ниско заплащане на командированите работници, видимо не е годно да изложи полагащия дължимата грижа икономически оператор на опасност да не бъде в състояние да изложи надлежно становището си по обстоятелствата, на които администрацията възнамерява да основе решението си да му наложи санкция за извършването на такова нарушение, нито на опасност да не бъде в състояние да представи позицията си, включително да посочи доказателствата си, пред съд.
Видно от всички изложени по-горе съображения, на поставения въпрос следва да се отговори, че член 5 от Директива 96/71 във връзка с член 47 от Хартата и с оглед на общия принцип на правото на Съюза, свързан с правото на добра администрация, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, която предвижда петгодишен давностен срок за нарушения на задължения във връзка със заплащането на командированите работници.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разноските, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (шести състав) реши:

Член 5 от Директива 96/71/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 16 декември 1996 година относно командироването на работници в рамките на предоставянето на услуги във връзка с член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз и с оглед на общия принцип на правото на Съюза, свързан с правото на добра администрация, трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, която предвижда петгодишен давностен срок за нарушения на задължения във връзка със заплащането на командированите работници.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.