CELEX: 62020TJ0116
Jordbruk
Förordning (EU) 2016/2031
Skyddsåtgärder mot växtskadegörare
Förteckning över reglerade EU-icke-karantänskadegörare
Tröskelvärde från och med vilket förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på växter för plantering får oacceptabla ekonomiska konsekvenser
Genomförandeförordning (EU) 2019/2072
Branschorganisationer
Talan om ogiltigförklaring
Talerätt
Upptagande till prövning
Proportionalitet
Motiveringsskyldighet

Bakgrund till tvisten
Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/2031 av den 26 oktober 2016 om skyddsåtgärder mot växtskadegörare, ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EU) nr 228/2013, (EU) nr 652/2014 och (EU) nr 1143/2014 samt om upphävande av rådets direktiv 69/464/EEG, 74/647/EEG, 93/85/EEG, 98/57/EG, 2000/29/EG, 2006/91/EG och 2007/33/EG (
EUT L 317, 2016, s. 4
) syftar till införa åtgärder för att fastställa vilka växtskyddsrisker som sådana skadegörare innebär och reducera dessa risker till en acceptabel nivå.
Artikel 36 i förordning 2016/2031 har följande lydelse:
”En skadegörare är en reglerad EU-icke-karantänskadegörare om den uppfyller samtliga följande villkor och är upptagen i den förteckning som avses i artikel 37:
a)
Dess identitet kan fastställas i enlighet med avsnitt 4 punkt 1 i bilaga I.
b)
Den förekommer inom unionens territorium.
c)
Den är inte en EU-karantänskadegörare eller en skadegörare som omfattas av åtgärder som har antagits i enlighet med artikel 30.1.
d)
Den sprids huvudsakligen genom särskilda växter för plantering, i enlighet med avsnitt 4 punkt 2 i bilaga I.
e)
Dess förekomst på dessa växter för plantering får oacceptabla ekonomiska konsekvenser på den avsedda användningen av dessa växter för plantering, i enlighet med avsnitt 4 punkt 3 i bilaga I.
f)
Det finns genomförbara och effektiva åtgärder för att förhindra förekomst av skadegöraren på de berörda växterna för plantering.”
I artikel 37.2 i förordning 2016/2031 föreskrivs i huvudsak att Europeiska kommissionen, genom en genomförandeakt, ska upprätta en förteckning över reglerade EU-icke-karantänskadegörare och särskilda växter för plantering. I artikel 37.1 första stycket i förordning 2016/2031 föreskrivs följande: ”Yrkesmässiga aktörer får inte föra in en reglerad EU-icke-karantänskadegörare till, eller förflytta den skadegöraren inom unionens territorium på de växter för plantering genom vilka de sprids och som särskilt anges i den förteckning som avses i punkt 2”.
I artikel 37.8 i förordning 2016/2031 föreskrivs att om artikel 36 e i samma förordning är uppfylld enbart om den berörda skadegöraren förekommer med en incidens som överstiger ett särskilt tröskelvärde som är högre än noll, ska den förteckning som avses i artikel 37.2 fastställa tröskelvärdet med angivande av att det förbud mot införsel och förflyttning endast gäller över detta tröskelvärde. För att kommissionen ska kunna fastställa ett sådant tröskelvärde krävs det emellertid enligt samma bestämmelse även att yrkesmässiga aktörer kan säkerställa att incidensen för den reglerade EU-icke-karantänskadegöraren på dessa växter för plantering inte överstiger detta tröskelvärde och att det är möjligt att kontrollera att tröskelvärdet inte överskrids i partier av sådana växter för plantering.
Begreppet
yrkesmässig aktör
definieras i artikel 2.9 i förordning 2016/2031 som var och en som omfattas av offentlig rätt eller privaträtt och som arbetar yrkesmässigt med, och är juridiskt ansvarig för, en eller flera av följande verksamheter som rör växter, växtprodukter och andra föremål:
–
Plantering.
–
Förädling.
–
Produktion, inklusive odling, uppförökning och upprätthållande.
–
Införsel till och förflyttning inom och från unionens territorium.
–
Tillhandahållande på marknaden.
–
Lagring, insamling, distribution och bearbetning.
Med stöd av bland annat artikel 37.2 i förordning 2016/2031 (se punkt 3 ovan) antog kommissionen genomförandeförordning (EU) 2019/2072 av den 28 november 2019 om fastställande av enhetliga villkor för genomförandet av förordning 2016/2031 vad gäller skyddsåtgärder mot växtskadegörare, och om upphävande av kommissionens förordning (EG) nr 690/2008 och om ändring av kommissionens genomförandeförordning (EU) 2018/2019 (
EUT L 319, 2019, s. 1
) (nedan kallad den angripna genomförandeförordningen).
I artikel 5 i den angripna genomförandeförordningen föreskrivs följande:
”Den förteckning över reglerade EU-icke-karantänskadegörare och särskilda växter för plantering med kategorier och tröskelvärden som avses i artikel 37.2 i förordning (EU) 2016/2031 finns i bilaga IV till den här förordningen. Dessa växter för plantering får inte införas till eller förflyttas inom unionen om förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare eller symtom orsakade av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på dessa växter för plantering överskrider tröskelvärdena.
Förbudet mot införsel och förflyttning som föreskrivs i första stycket ska endast gälla för de kategorier av växter för plantering som anges i bilaga IV.”
I bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen finns en förteckning över de reglerade EU-icke-karantänskadegörare som avser tolv särskilda växter. Den aktuella bilagan är uppdelad i tolv delar, från A till L. Där ingår följande:
–
Del A, som anger två kombinationer av reglerade EU-icke-karantänskadegörare och av utsäde av foderväxter.
–
Del B, som anger två kombinationer av reglerade EU-icke-karantänskadegörare och av utsäde av stråsäd.
–
Del C, som anger nio kombinationer av reglerade EU-icke-karantänskadegörare och av förökningsmaterial av vinstockar.
–
Del F, som anger 13 kombinationer av reglerade EU-icke-karantänskadegörare och av utsäde av köksväxter.
–
Del I, som anger 15 kombinationer av reglerade EU-icke-karantänskadegörare och av föröknings- och plantmaterial av köksväxter, annat än utsäde.
–
Del J, som anger 155 kombinationer av reglerade EU-icke-karantänskadegörare och av förökningsmaterial av frukt och fruktplantor avsedda för fruktproduktion.”
I enlighet med dessa delar av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen fastställde kommissionen, med fyra undantag, tröskelvärdet för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare till noll procent.
Förfarandet och parterna yrkanden
Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 20 februari 2020 väckte sökandena, Società agricola Vivai Maiorana Ss, Confederazione Italiana Agricoltori – CIA (nedan kallad CIA) och MIVA – Moltiplicatori Italiani Viticoli Associati (nedan kallad Miva), förevarande talan.
Genom handlingar som inkom till tribunalens kansli den 11 respektive den 27 maj 2020 begärde Europaparlamentet och Europeiska unionens råd att få intervenera till stöd för kommissionens yrkanden. Ordföranden på tribunalens nionde avdelning biföll dessa interventionsansökningar genom beslut av den 8 respektive den 22 juli 2020. Intervenienterna inkom med sina interventionsinlagor och parterna inkom med sina yttranden över dessa inlagor inom de föreskrivna fristerna.
Sökandena yrkar att tribunalen ska
–
ogiltigförklara delarna A, B, C, F, I och J i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen, på grund av att det i dessa delar fastställs tröskelvärden för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på de berörda växterna,
–
förklara att förordning 2016/2031 är ogiltig såvitt avser artikel 36, artikel 37.2 och bilaga I avsnitt 4 punkt 3, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen, parlamentet och rådet yrkar att tribunalen ska
–
ogilla talan, eftersom den i vissa delar inte kan tas upp till prövning och i övriga delar är ogrundad, och
–
förplikta sökandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Som en åtgärd för processledning enligt artikel 89 i tribunalens rättegångsregler ställde tribunalen skriftliga frågor till sökandena den 8 februari och den 30 april 2021. Sökandena efterkom denna begäran genom skrivelser av den 24 februari respektive den 14 maj 2021. Genom skrivelse av den 17 maj 2021 inkom kommissionen med sina yttranden över det material som sökandena hade överlämnat den 24 februari 2021.
På förslag av referenten beslutade tribunalen (nionde avdelningen) att inleda den muntliga delen av förfarandet.
Eftersom den referent som ursprungligen hade utsetts var förhindrad att tjänstgöra, tilldelades målet, genom beslut av tribunalens ordförande av den 8 juni 2021, en annan referent på nionde avdelningen. Dessutom utsåg ordföranden på nionde avdelningen, genom beslut av den 8 juni 2021, en annan domare för att komplettera avdelningen.
Rättslig bedömning
Sökandena har till stöd för sin talan åberopat fyra grunder enligt följande:
–
Åsidosättande av artikel 36 e och f i förordning 2016/2031 och av proportionalitetsprincipen och bristfällig motivering i förevarande fall,
–
Åsidosättande av det internationella fördraget om växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk (nedan kallat det internationella fördraget), vars ingående godkändes på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2004/869/EG av den 24 februari 2004 (
EUT L 378, 2004, s. 1
),
–
Åsidosättande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/848 av den 30 maj 2018 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 834/2007 (
EUT L 150, 2018, s. 1
),
–
De omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen strider mot den gemensamma jordbrukspolitiken.
Innan kommissionen ifrågasätter huruvida talan är välgrundad har den uttryckt tvivel om huruvida talan kan tas upp till prövning mot bakgrund av sökandenas berättigade intresse av att få saken prövad och sökandenas talerätt samt huruvida de åberopade grunderna är tillräckligt preciserade. Parlamentet och rådet anser å sin sida att den invändning om rättsstridighet som framställts mot förordning 2016/2031 inte med erforderlig tydlighet visar vilka skäl som påståendet grundar sig på, varför den inte kan tas upp till prövning.
Upptagande till prövning
Talerätt
Kommissionen har, för det första, understrukit att den angripna genomförandeförordningen utgör en regleringsakt som inte medför genomförandeåtgärder i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF. Härav följer att det, för att den omtvistade talan ska kunna tas upp till prövning, krävs att nämnda förordning berör sökandena direkt i den mening som avses i denna bestämmelse.
Så är emellertid inte fallet med Società agricola Vivai Maiorana, som driver plantskola för vinstockar och den första sökanden, eftersom Società agricola Vivai Maiorana inte har gjort gällande att den är en yrkesmässig aktör som berörs av delarna A, B, F, I och J i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen. I egenskap av företag som driver plantskola för vinstockar berörs Società agricola Vivai Maiorana således endast direkt av del C i nämnda bilaga.
När det gäller de två sökandesammanslutningarna, det vill säga CIA och Miva, har kommissionen gjort gällande att de endast har rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av den angripna genomförandeförordningen i de följande tre situationerna. Den första situationen är när lagen uttryckligen ger dem en sådan rätt. Den andra situationen är att vissa medlemmar som de företräder har individuell talerätt. Den tredje situationen är att de har ett eget intresse av att väcka talan.
För det första har CIA och Miva emellertid inte gjort gällande att den första situationen föreligger i förevarande fall.
För det andra har sökandesammanslutningarna inte preciserat vilka av sina medlemmar som utgör yrkesmässiga aktörer verksamma inom produktion och saluföring av de växter som berörs av de delar av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen som de har yrkat ska ogiltigförklaras. Denna information framgår inte av CIA:s och Mivas stadgar och kan inte utläsas av de handlingar som bifogats repliken. Eftersom den första sökanden i övrigt har väckt talan i eget namn, kan Miva inte grunda sin talerätt på den omständigheten att den första sökanden ingår bland Mivas medlemmar. Vad beträffar de aktörer som nämndes i sökandenas svar av den 24 februari 2021, har dessa inte visat att de var registrerade i det officiella registret över yrkesmässiga aktörer som medlemsstaterna var skyldiga att föra och uppdatera i enlighet med artikel 65 i förordning 2016/2031. Kommissionen har dessutom bestritt relevansen av de fakturor som sökandena har ingett. Kommissionen har gjort gällande, beroende på den yrkesmässiga aktör som det rör sig om, att fakturorna inte avser de växter som anges i de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen, att fakturorna endast avser vissa av dessa växter, eller att de är daterade efter det att talan väcktes. Kommissionen har lagt till att de tvivel som kvarstår om sökandenas talerätt medför att det är ovisst vilken omfattning talan har och kan utgöra ett åsidosättande av kommissionens rätt till försvar.
För det tredje har kommissionen, i den mån CIA har gjort gällande att den har ett eget intresse av att få saken prövad, understrukit att de delar av bilaga IV till den angripna förordningen som det yrkas ogiltigförklaring av inte påverkar de rättigheter eller skyldigheter som CIA har i egenskap av sammanslutning. CIA berörs således inte direkt av de aktuella delarna.
Sökandena anser även, för sin del, att den angripna genomförandeförordningen utgör en regleringsakt som inte medför genomförandeåtgärder. Sökandena anser dock att de direkt berörs av förordningens bestämmelser. Härvidlag har sökandena invänt att CIA:s medlemmar bedriver all sorts jordbruksverksamhet, medan Mivas medlemmar endast producerar förökningsmaterial av vinstockar. Härav följer att samtliga medlemmarna i sökandesammanslutningarna har rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen i egenskap av producenter eller köpare av sådant utsäde som avses i dessa delar. Som svar på en åtgärd för processledning har sökandesammanslutningarna lagt fram bevisning som de anser visar att de åtminstone har som medlem en yrkesmässig aktör vars verksamhet omfattas av delarna A, B, C, F, I eller J i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen.
Antalet medlemmar visar dessutom att CIA är en större sammanslutning. CIA avser i förevarande fall att skydda ett kollektivt intresse i enlighet med dess stadgeenliga verksamhetsföremål, närmare bestämt utveckling och främjande av landsbygden, jordbruksutveckling och främjande av den biologiska mångfalden.
Inledningsvis erinrar tribunalen om att den angripna genomförandeförordningen antogs med stöd av bland annat artikel 37.2 i förordning 2016/2031. I och med att den angripna genomförandeförordningen syftar till att genomföra den sistnämnda bestämmelsen avser förordningen, enligt skälen 2, 14 och 15, att klassificera reglerade EU-icke-karantänskadegörare och särskilda kategorier av växter för plantering, samtidigt som den fastställer högst tillåtna tröskelvärden för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare, förutsatt att villkoren är uppfyllda (se punkterna 3, 4 och 6 ovan).
Bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen innehåller, i detta sammanhang, förteckningen över reglerade EU-icke-karantänskadegörare och särskilda växter för plantering med kategorier och tröskelvärden. Enligt artikel 5 i den angripna genomförandeförordningen får dessa växter för plantering inte införas till eller förflyttas inom unionen om förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare eller symtom orsakade av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på dessa växter för plantering överskrider tröskelvärdena (se punkterna 7–9 ovan).
Såsom sökandena och kommissionen har gjort gällande (se punkterna 19 och 25 ovan), är den angripna genomförandeförordningen, som en rättsakt med allmän giltighet som inte utgör en lagstiftningsakt, en regleringsakt i den mening som avses i artikel 263 FEUF (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 6 september 2011, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet,
T‑18/10
,
EU:T:2011:419
, punkt
).
I likhet med vad sökandena och kommissionen har anfört ska det dessutom påpekas att de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen inte medför genomförandeåtgärder i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF, eftersom de fastställer tröskelvärden för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på de berörda växterna för plantering. Dessutom föreskrivs i artikel 5 i den sistnämnda förordningen ett förbud mot att införa till eller förflytta dessa växter inom unionen om förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare eller symtom orsakade av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på dessa växter för plantering överskrider tröskelvärdena. Förbudet innehåller inte heller några genomförandeåtgärder.
För att sökandena ska ha talerätt räcker det följaktligen att visa att de är direkt berörda, i den mening som avses i artikel 263 fjärde stycket FEUF, av de bestämmelser som de har yrkat ogiltigförklaring av.
Villkoret att en fysisk eller juridisk person ska vara direkt berörd av det beslut som talan avser, vilket föreskrivs i artikel 263 fjärde stycket FEUF, är uppfyllt om två kriterier är uppfyllda samtidigt. För det första måste den omtvistade åtgärden ha direkt inverkan på den enskildes rättsliga ställning. För det andra får åtgärden inte lämna något utrymme för skönsmässig bedömning för dem till vilka den riktar sig och som ska genomföra den, eftersom genomförandet ska ha en rent automatisk karaktär och endast följa av unionslagstiftningen, utan tillämpning av några mellanliggande bestämmelser (se dom av den 6 november 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/kommissionen, kommissionen/Scuola Elementare Maria Montessori och kommissionen/Ferracci,
C‑622/16 P–C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Kommissionen har, utan att framställa någon invändning om rättegångshinder genom särskild handling, bestritt att samtliga sökandena uppfyller det första villkoret om inverkan på sökandenas rättsliga ställning för samtliga de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen (se punkterna 19–24 ovan).
Det ska påpekas att förbudet i artikel 5 i den angripna genomförandeförordningen mot att införa och förflytta växter för plantering om förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare eller symtom orsakade av reglerade EU-icke-karantänskadegörare överskrider de tröskelvärden som fastställs i de omtvistade delarna av bilaga IV till denna förordning direkt berör yrkesmässiga aktörer i den mening som avses i artikel 2.9 i förordning 2016/2031 (se punkt 5 ovan). Enligt artikel 37.1 i förordning nr 2016/2031 är det nämligen dessa aktörer som omfattas av det aktuella förbudet (se punkt 3 ovan). Förbudet lämnar inte de medlemsstater som ansvarar för genomförandet något utrymme för skönsmässig bedömning. En yrkesmässig aktör, i den mening som avses i artikel 2.9 i förordning 2016/2031, som bedriver verksamhet med avseende på den kategori av växter som omfattas av en eller flera av de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen berörs följaktligen direkt av förbudet enligt denna förordning.
Vad gäller det sistnämnda ska det, för det första, påpekas att det i förordning 2016/2031 görs åtskillnad mellan yrkesmässiga aktörer, såsom dessa definieras i artikel 2.9 i förordningen, och registrerade aktörer, som enligt artikel 2.10 i samma förordning är yrkesmässiga aktörer som är registrerade i enlighet med artikel 65 i förordningen. I artikel 65 föreskrivs i huvudsak att den behöriga nationella myndigheten ska föra och uppdatera ett register över de yrkesmässiga aktörer som uppfyller vissa villkor. Det framgår emellertid av artikel 65.3 i förordning 2016/2031 att de yrkesmässiga aktörer som uppfyller vissa kriterier avseende växtskyddsrisken för de växter som de odlar inte behöver registreras.
Förbudet mot att införa och förflytta växter för plantering om förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare eller symtom orsakade av reglerade EU-icke-karantänskadegörare överskrider de tröskelvärden som fastställs i de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen omfattar inte bara registrerade aktörer i den mening som avses i artikel 2.10 i förordning 2016/2031, utan även yrkesmässiga aktörer i den mening som avses i artikel 2.9 i denna förordning. Kommissionens argument att det inte är säkert huruvida de aktörer som är medlemmar av den andra och den tredje sökanden är registrerade aktörer kan således inte godtas.
För det andra framgår det av artikel 2.9 i förordning 2016/2031 att begreppet yrkesmässig aktör avser var och en som omfattas av offentlig rätt eller privaträtt och som arbetar yrkesmässigt med en eller flera av de verksamheter som anges i punkt 5 ovan, och som bland annat rör växter.
Begreppet växter definieras emellertid i artikel 2.1 i förordning 2016/2031 på så sätt att det omfattar levande växter och levande växtdelar, såsom bland annat fröer, frukter, grönsaker, knölar, okuleringsris, sticklingar och ympris.
Det framgår dessutom av artikel 37.1 och 37.2 i förordning 2016/2031 att förteckningen över reglerade EU-icke-karantänskadegörare och särskilda växter för plantering, som kommissionen upprättar genom en genomförandeförordning såsom den angripna genomförandeförordningen, inte nödvändigtvis omfattar alla växter för plantering, utan endast växter för plantering som ”gynnar spridningen [av reglerade EU-icke-karantänskadegörare]”. Bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen är, såsom anges i punkt 8 ovan, uppdelad i tolv delar från A till L, där var och en anger ett antal kombinationer av växter och reglerade EU-icke-karantänskadegörare.
Såsom exempel kan nämnas att artikel 2.1 A i rådets direktiv 66/401/EEG av den 14 juni 1966 om saluföring av utsäde av foderväxter (EGT P 125, 1966, s. 2298) innehåller en förteckning över 87 släkten eller arter av foderväxter. I del A i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen, med rubriken ”Reglerade EU-icke-karantänskadegörare avseende utsäde av stråsäd”, anges emellertid endast den art av lusern (
Medicago sativa
L.) som används för att sprida de två reglerade EU-icke-karantänskadegörare som nämns i bilagan (
Clavibacter michiganensis
och
Ditylenchus dipsaci
).
Härav följer att begreppet yrkesmässig aktör omfattar samtliga de aktörer som arbetar med en eller flera av de verksamheter som anges i artikel 2.9 i förordning 2016/2031 och som har samband med ”växter”, såsom dessa definieras i artikel 2.1 i förordning 2016/2031 och förtecknas i vart och ett av direktiven om saluföring av växter.
Förbudet i artikel 5 i den angripna genomförandeförordningen, jämförd med artikel 37.1 i förordning 2016/2031, mot att införa till och förflytta reglerade EU-icke-karantänskadegörare inom unionens territorium, avser således visserligen det materiella tillämpningsområdet (
ratione materiae
) för växter för plantering som anges i förteckningen i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen. Detta förbud tillämpas emellertid när det gäller personkretsen (
ratione personae
) på alla yrkesmässiga aktörer i den mening som avses i artikel 2.9 i förordning 2016/2031.
Lagstiftaren har på detta sätt avsett att begränsa risken för att reglerade EU-icke-karantänskadegörare inte bara sprids av ”registrerade aktörer” eller aktörer som har bedrivit verksamhet som har särskilt samband med de växter som anges i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen, utan även av alla de aktörer som är verksamma på växtområdet, som av denna anledning kan bedriva verksamhet som har samband med växter som underlättar spridningen av reglerade EU-icke-karantänskadegörare och som anges i förteckningen i nämnda bilaga IV.
Härav följer att kommissionens synsätt att endast den rättsliga ställningen för yrkesmässiga aktörer som har bedrivit sin verksamhet med avseende på de växter som anges i de omtvistade bilagorna till den angripna genomförandeförordningen påverkas inte kan godtas. Förutom att detta synsätt strider mot tillämpliga bestämmelser (se punkterna 35–41 ovan), vilar det på antagandet att förbudet i artikel 5 i den angripna genomförandeförordningen inte gäller för alla yrkesmässiga aktörer i den mening som avses i artikel 2.9 i förordning 2016/2031, utan endast för dem som tidigare har bedrivit sin verksamhet med avseende på växter som underlättar spridningen av reglerade EU-icke-karantänskadegörare. Att godta detta synsätt skulle allvarligt äventyra den ändamålsenliga verkan av den politik som syftar till att förhindra spridningen av reglerade EU-icke-karantänskadegörare inom unionen.
Det ska i detta sammanhang konstateras att den första sökanden, i egenskap av företag som driver plantskola för vinstockar och som är verksam inom sektorn för förökningsmaterial av vinstockar, är en yrkesmässig aktör i den mening som avses i artikel 2.9 i förordning 2016/2031. Såsom kommissionen har gjort gällande, påverkas den första sökandens rättsliga ställning i denna egenskap emellertid endast av del C i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen om reglerade EU-icke-karantänskadegörare avseende förökningsmaterial av vinstockar. Den första sökanden har således endast rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av denna del av den angripna genomförandeförordningen.
När det gäller de två sökandesammanslutningarna CIA och Miva, ska det erinras om att en sammanslutning som har till uppgift att tillvarata sina medlemmars kollektiva intressen har rätt att väcka talan om ogiltigförklaring på grund av att dess egna intressen har påverkats i egenskap av sammanslutning eller när de personer som sammanslutningen företräder eller vissa av dem har individuell talerätt (dom av den 30 april 2019, UPF/kommissionen,
T‑747/17
,
EU:T:2019:271
, punkt
).
Vad gäller det första villkor som CIA har åberopat (se punkt 26 ovan), bör det konstateras, i likhet med vad kommissionen har påpekat, att de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen inte påverkar själva sammanslutningens rättigheter eller skyldigheter, varför de inte påverkar dess rättsliga ställning. Härav följer att CIA inte med framgång kan påstå sig ha talerätt på grund av att dess egna intressen påverkas.
Vad beträffar frågan huruvida de personer som CIA företräder har talerätt, ska det inledningsvis påpekas att denna sammanslutning enligt artikel 3 artonde strecksatsen i dess stadgar har till syfte att främja medlemmarnas intressen. Sökandena har till repliken bifogat en förteckning med namnen på och adresserna till 584842 medlemmar. Som svar på åtgärderna för processledning (se punkt 14 ovan) har sökandena emellertid lagt fram bevis som visar att åtta CIA-medlemmar är yrkesmässiga aktörer som är verksamma inom sektorerna för utsäde av foderväxter, utsäde av stråsäd, förökningsmaterial av vinstockar, utsäde av köksväxter, och plantmaterial av grönsaker och fruktplantor. Dessa sektorer omfattas av delarna A, B, C, F, I och J i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen.
Vad beträffar Miva, framgår det av artikel 8 i sammanslutningens stadgar att medlemmarna är yrkesmässiga aktörer i den mening som avses i artikel 2.9 i förordning 2016/2031 när det gäller förökningsmaterial av vinstockar. Så är visserligen fallet med den första sökanden. Denna omständighet kan emellertid inte medföra att talan kan tas upp till prövning på grund av att den väckts av Miva, eftersom den första sökanden har väckt talan i eget namn (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 april 2019, UPF/kommissionen,
T‑747/17
,
EU:T:2019:271
, punkterna
–
).
Som svar på den åtgärd för processledning som vidtogs den 8 februari 2021 har sökandena emellertid lagt fram bevis som visar att tre Miva-medlemmar, förutom den första sökanden, är yrkesmässiga aktörer som är verksamma inom sektorerna för förökningsmaterial av vinstockar, och plantmaterial av grönsaker och fruktplantor. Dessa sektorer omfattas av delarna C, I och J i bilaga IV till genomförandeförordning (EU) 2019/2072. Det ska i detta hänseende tilläggas att enligt artikel 3 i Mivas stadgar syftar denna sammanslutning till att främja medlemmarnas intressen, utan att utesluta jordbruksverksamhet rörande andra växter än förökningsmaterial av vinstockar.
Kommissionens argument att vissa av de fakturor som sökandena har ingett är daterade efter det att talan har väckts kan inte godtas. Ställningen som yrkesmässig aktör i den mening som avses i artikel 2.9 i förordning 2016/2031 kan nämligen styrkas med en rad samstämmiga indicier. Kommissionens logik innebär nämligen att ställningen som yrkesmässig aktör endast kan styrkas med bevis som är daterade samma dag som den dag då talan väcktes, eftersom det exempelvis med stöd av fakturor som är daterade före denna dag inte kan uteslutas att den aktuella aktören inte längre bedriver den verksamhet som avser de berörda växterna.
I förevarande fall har sökandena emellertid lagt fram flera fakturor för belopp som inte är försumbara, av vilka det framgår att utfärdarna, som är medlemmar i sökandesammanslutningarna, är yrkesmässiga aktörer i den mening som avses i artikel 2.9 i förordning 2016/2031. Såsom sökandena har gjort gällande vid förhandlingen, förutsätter dessutom saluföringen av växter för plantering en rad åtgärder som, beroende på den växt som det rör sig om, ska genomföras över längre eller kortare perioder. Härav följer att den omständigheten att den andra och den tredje sökandens medlemmar lagt fram fakturor som är daterade efter det att talan väcktes för att styrka att medlemmarna i den andra och den tredje sökanden är yrkesmässiga aktörer i den mening som avses ovan, är inte i sig tillräckligt för att utesluta att denna bevisning är relevant.
I och med att kommissionen har beretts tillfälle att yttra sig skriftligen och muntligen över hela det bevismaterial som sökandena har lagt för att styrka sin talerätt, kan det slutligen inte konstateras att kommissionens rätt till försvar har åsidosatts.
Härav följer att sökandena har talerätt enligt följande:
–
Den första sökanden har rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av del C i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen.
–
CIA har rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av delarna A, B, C, F, I och J i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen.
–
Miva har rätt att väcka talan om ogiltigförklaring av delarna C, I och J i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen.
Huruvida det föreligger ett berättigat intresse av att få saken prövad
Kommissionen har gjort gällande att en eventuell ogiltigförklaring av delarna A, B, C, F, I och J i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen skulle göra de tröskelvärden för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare som fastställs i enlighet med de aktuella delarna ogiltiga, så att de berörda växterna inte längre skulle omfattas av förbudet mot införsel till och förflyttning inom unionens territorium. En sådan ogiltigförklaring skulle emellertid inte påverka de saneringsskyldigheter som åligger yrkesmässiga aktörer, såsom de följer av olika direktiv om saluföring av samma växter. Dessa direktiv utgör självständiga rättsakter som endast tar hänsyn till de tröskelvärden för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare som fastställs i de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen. De kan således inte betraktas som genomförandeakter till den angripna genomförandeförordningen vars giltighet skulle påverkas av en eventuell ogiltigförklaring av förordningen. Härav följer att även om sökandena skulle vinna framgång med den ogiltigförklaring som yrkas i förevarande fall, skulle de berörda yrkesmässiga aktörerna fortfarande vara skyldiga att iaktta de växtskyddskrav som föreskrivs i nämnda direktiv vad gäller såväl den billiga saneringen i produktionsledet som den sanering som krävs för att saluföra de berörda växterna. Slutligen grundar sig sökandenas intresse av att skydda den biologiska mångfalden på rena antaganden.
Det framgår av fast rättspraxis att en talan om ogiltigförklaring som väckts av en fysisk eller juridisk person endast kan tas upp till prövning om personen har ett intresse av att få rättsakten ogiltigförklarad. Ett sådant intresse föreligger endast om själva ogiltigförklaringen av rättsakten kan få rättsverkningar och att talan således kan medföra en fördel för den person som har väckt den (se dom av den 17 september 2015, Mory m.fl./kommissionen,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Kommissionen har i detta avseende gjort gällande att sökandena inte skulle dra någon fördel av en eventuell ogiltigförklaring av de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen, eftersom en sådan ogiltigförklaring skulle lämna kraven på att sanera de berörda växter för plantering, såsom de följer av respektive direktiv som reglerar saluföring av nämnda växter, opåverkade.
För att kunna bedöma huruvida kommissionens argument är välgrundat ska det redogöras för de grundläggande beståndsdelarna i unionens växtskyddssystem avseende reglerade EU-icke-karantänskadegörare, såsom dessa framgår av förordning 2016/2031, av den angripna genomförandeförordningen och av de direktiv som reglerar saluföring av de växter som förevarande talan avser.
Såsom framgår av artikel 36 i förordning 2016/2031 är reglerade EU-icke-karantänskadegörare skadegörare som förekommer inom unionens territorium, främst sprids via särskilda växter för plantering, och vars förekomst på växter för plantering får oacceptabla ekonomiska konsekvenser för den avsedda användningen av dessa växter.
Enligt skäl 23 i förordning 2016/2031 är det, för att begränsa förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på de berörda växterna för plantering, nödvändigt att förbjuda deras införsel till eller förflyttning inom unionens territorium om dessa skadegörare förekommer med en incidens som överstiger ett visst tröskelvärde.
Såsom har angetts i punkterna 3 och 4 ovan, har kommissionen upprättat en förteckning över reglerade EU-icke-karantänskadegörare och särskilda växter för plantering, i förekommande fall med tröskelvärden över noll från vilka förekomsten av en reglerad EU-icke-karantänskadegörare på växter för plantering får oacceptabla ekonomiska konsekvenser. Denna förteckning finns i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen (se punkt 8 ovan).
För det andra fastställs bestämmelserna om saluföring av varje växt för plantering som berörs av en del i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen med stöd av med direktiv. Överensstämmelsen mellan de reglerade EU-icke-karantänskadegörare som finns upptagna i var och en av de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen och de därtill relaterade saluföringsdirektiven anges i följande tabell:
Del i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen
Direktiv om saluföring
Del A
Reglerade EU-icke-karantänskadegörare avseende utsäde av foderväxter
Direktiv 66/401
Del B
Reglerade EU-icke karantänskadegörare avseende utsäde av stråsäd
Rådets direktiv 66/402/EEG av den 14 juni 1966 om saluföring av utsäde av stråsäd (
EGT 125, 1966, s. 2309
; svensk specialutgåva, område 3, volym 1, s. 142)
Del C
Reglerade EU-icke-karantänskadegörare avseende förökningsmaterial av vinstockar
Rådets direktiv 68/193/EEG av den 9 april 1968 om saluföring av vegetativt förökningsmaterial av vinstockar (
EGT L 93, 1968, s. 15
; svensk specialutgåva, område 3, volym 2, s. 32)
Del F
Reglerade EU-icke-karantänskadegörare avseende utsäde av köksväxter
Rådets direktiv 2002/55/EG av den 13 juni 2002 om saluföring av utsäde av köksväxter (
EGT L 193, 2002, s. 33
)
Del I
Reglerade EU-icke-karantänskadegörare avseende föröknings- och plantmaterial av köksväxter, annat än utsäde
Rådets direktiv 2008/72/EG av den 15 juli 2008 om saluförande av annat föröknings- och plantmaterial av grönsaker än utsäde (
EUT L 205, 2008, s. 28
)
Kommissionens direktiv 93/61/EEG av den 2 juli 1993 om fastställande av förteckning över de krav som skall uppfyllas av annat föröknings- och plantmaterial av grönsaker än utsäde i enlighet med rådets direktiv 92/33/EEG (
EGT L 250, 1993, s. 19
; svensk specialutgåva, område 3, volym 52, s. 248–256)
Del J
Reglerade EU-icke-karantänskadegörare avseende förökningsmaterial av frukt och fruktplantor avsedda för fruktproduktion
Rådets direktiv 2008/90/EG av den 29 september 2008 om saluföring av fruktplantsförökningsmaterial och fruktplantor avsedda för fruktproduktion (
EUT L 267, 2008, s. 8
)
Kommissionens genomförandedirektiv 2014/98/EU om genomförande av rådets direktiv 2008/90/EG vad gäller särskilda krav för de släkten och arter av fruktplantor som avses i bilaga I till det direktivet, särskilda krav som ska uppfyllas av leverantörerna och tillämpningsbestämmelser för officiella inspektioner (
EUT L 298, 2014, s. 22
)
I direktiven om saluföring föreskrivs de växtskyddsåtgärder som ska vidtas för att hantera risken för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare och säkerställa att växter som förs in till och förflyttas inom unionen uppfyller kraven i den relevanta delen i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen vad gäller förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare.
Efter antagandet av den angripna genomförandeförordningen ändrades således direktiven om saluföring av växter genom kommissionens genomförandedirektiv (EU) 2020/177 av den 11 februari 2020 om ändring av rådets direktiv 66/401, 66/402, 68/193, 2002/55, 2002/56/EG och 2002/57/EG, direktiven 93/49/EEG och 93/61 samt genomförandedirektiven 2014/21/EU och 2014/98 vad gäller växtskadegörare på utsäde och annat växtförökningsmaterial (
EUT L 41, 2020, s. 1
).
Det framgår särskilt av skälen 5, 6, 8, 10–12, 14 och 19–23 i genomförandedirektiv 2020/177 att de direktiv om saluföring av de växter som avses i de omtvistade delarna av den angripna genomförandeförordningen måste ändras för att föreskriva åtgärder som syftar till att säkerställa att förökningsmaterial för de växter som omfattas av deras tillämpningsområde uppfyller de krav avseende bland annat de reglerade EU-icke-karantänskadegörare som fastställs i de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen. Direktiv 66/401 om saluföring av utsäde av foderväxter utgör delvis ett undantag på så sätt, att det har ändrats för att ange att det aktuella utsädet även måste uppfylla de krav avseende reglerade EU-icke-karantänskadegörare som fastställs i del A i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen, utan att för den skull ställa ytterligare krav utöver dem som gällde innan genomförandedirektiv 2020/177 antogs.
Kommissionen har, i punkterna 24–27 i svaromålet och i punkterna 68 och 70 i dupliken, uttryckligen angett detta systematiska samband mellan den angripna genomförandeförordningen, å ena sidan, och de direktiv om saluföring av växter för plantering som omfattas av de omtvistade delarna av bilaga IV till nämnda förordning, å andra sidan.
Det framgår av dessa konstateranden att även om direktiven i fråga, såsom kommissionen har anfört, inte utgör genomförandeakter av den angripna genomförandeförordningen, ålägger de aktörerna skyldigheter på grundval av de standarder för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare som fastställs i den sistnämnda förordningen och som syftar till att säkerställa att aktörerna i fråga följer dessa standarder. Denna slutsats gäller även för direktiv 66/401, i vilket det numera föreskrivs att odling och utsäde av foderväxter även ska uppfylla kraven på förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare enligt del A i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen, trots att direktivet inte har fastställt några ytterligare åtgärder i detta avseende.
Kommissionen kan således inte med framgång göra gällande att en eventuell ogiltigförklaring av de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen inte i något fall kan medföra någon fördel för den första sökanden eller CIA- och Miva-medlemmar. Mot bakgrund av den interna enhetligheten inom unionens växtskyddssystem, som kännetecknas av ett systematiskt samband mellan den angripna genomförandeförordningen och direktiven om saluföring av växter för plantering, skulle lagstiftaren, för det fall att genomförandeförordningen delvis ogiltigförklaras, kunna föranledas att, beroende på skälen för ogiltigförklaringen och de åtgärder som ska vidtas i enlighet med artikel 266 FEUF, se över de aktuella direktiven, som har förlorat sitt rättsliga underlag i sin aktuella lydelse.
Bestämmelserna i direktiven om saluföring av växter för plantering vederlägger följaktligen inte sökandenas intresse av att begära ogiltigförklaring av de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen, vilka enligt de preciseringar som anges ovan i punkterna 34–54 direkt påverkar sökandenas rättsliga ställning. Härav följer i övrigt att sökandena, för att talan ska kunna tas upp till prövning på grundval av ett berättigat intresse av att få saken prövad, inte behöver visa att de har ett eget intresse av att skydda den biologiska mångfalden. Kommissionens argument att ett sådant intresse är hypotetiskt är således verkningslöst och ska lämnas utan avseende.
Huruvida talan är tillräckligt preciserad
Kommissionen har, med stöd av parlamentet och rådet, för det första gjort gällande att det av redogörelsen för grunderna inte framgår vilka rättsregler som artikel 36, artikel 37.2 och punkt 3 i avsnitt 4 i bilaga I till förordning nr 2016/2031 strider mot, och vars åsidosättande medför att dessa bestämmelser är ogiltiga i enlighet med sökandenas yrkanden. För det andra har kommissionen anfört att sökandena endast framfört särskilda argument om del C i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen för att förklara rättsstridigheten. Talan om ogiltigförklaring av de övriga omtvistade delarna av bilaga IV till nämnda förordning grundar sig däremot endast på allmänna överväganden som saknar den noggrannhet som krävs enligt artikel 21 i stadgan för Europeiska unionens domstol, även med beaktande av de förklaringar som lämnats i repliken. Under alla omständigheter är förordning 2016/2031 inte behäftad med någon av de rättsstridigheter som skulle kunna anses ha åberopats mot denna förordning.
Tribunalen anser det visserligen riktigt att ansökan inte innehåller några utförliga redogörelser som kan visa att förordning 2016/2031 är rättsstridig och att den inte heller innehåller någon särskild bedömning av andra omtvistade delar än del C i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen. Det är dessutom riktigt att flera av sökandenas argument har framförts i form av slutsatser vars samband med de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen ofta inte är uppenbart.
Däremot har sökandena, för det första, i repliken framfört argument om andra omtvistade delar än del C i bilaga IV till genomförandeförordningen. Argumenten, som ingår bland de grunder som åberopats i ansökan, utgör en vidareutveckling av grunderna. Vidare kan omfattningen av de anmärkningar som sökandena framställt förstås mot bakgrund av den utförliga bedömningen av lagbestämmelserna i dess helhet, trots att sambandet mellan vissa argument som framförts till stöd för de åberopade grunderna inte är uppenbart. Slutligen gör hänvisningarna till det påstådda åsidosättandet av proportionalitetsprincipen i förordning 2016/2031 det möjligt för tribunalen att, med beaktande av samtliga de argument som framförts av sökandena, utöva sin prövningsrätt.
Följaktligen kan invändningen om rättegångshinder avseende huruvida talan är tillräckligt preciserad inte godtas.
Prövning i sak
Första grunden: Åsidosättande av artikel 36 e och f i förordning 2016/2031 och av proportionalitetsprincipen och bristfällig motivering
Sökandena har erinrat om att enligt artikel 36 i förordning 2016/2031 får en skadegörare upptas i förteckningen över reglerade EU-icke-karantänskadegörare endast om den uppfyller villkoren i denna bestämmelse. Både oacceptabla ekonomiska konsekvenser som förekomsten av skadegörare, i den mening som avses i punkt 3 i avsnitt 4 i bilaga I till nämnda förordning, medför och förekomsten av genomförbara och effektiva åtgärder för att förhindra denna förekomst på dessa växter [artikel 36 e och f i förordning 2016/2031] ingår bland dessa villkor. De tröskelvärden som fastställs med stöd av de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen motiveras emellertid inte med hänvisning till en utförlig bedömning av de ekonomiska konsekvenser som förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare får för de berörda växterna, och de grundar sig inte heller på förekomsten av genomförbara och effektiva åtgärder för att förhindra denna förekomst. Att fastställa tröskelvärdena för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare till 0 procent skulle dessutom ställa krav på att de berörda växtsorterna saneras med växtskydd genom genetiskt urval, vilket i sin tur skulle förstöra mångfalden av standardsorten som för närvarande inte är sanerad, och undanröja skillnaden mellan de sorter som hör till standardkategorin, å ena sidan, och till den certifierade kategorin, å andra sidan.
Exempelvis medför de tröskelvärden som fastställs i enlighet med del C i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen att 57,7 procent av de druvsorter som förs in i det italienska registret över vinodlingar inte får saluföras, eftersom det inte finns några kloner som kan garantera att tröskelvärdet noll för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare iakttas. Saluföringsförbudet skulle hindra från att i minst tio år förnya eller genomföra nyplantering av inhemska sorter som omfattas av ursprungsbeteckningar eller geografiska beteckningar och skulle leda till en genomgripande förenkling av vissa biotyper av sorter. Den betydande minskningen av den biologiska mångfalden inom varje sort är framför allt resultatet av de saneringsåtgärder som ska vidtas för att bekämpa virus, viroider och virusliknande sjukdomar. Dessa skadliga effekter ger inte någon nytta och garanterar inte heller att de sanerade växterna inte blir infekterade via vektorinsekter efter planteringen. Kommissionen borde emellertid ha beaktat dessa effekter vid sin bedömning av de oacceptabla ekonomiska konsekvenserna av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på växter för plantering. Den aktuella situationen visar däremot att förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare, som är föremål för de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen, inte har påverkat de berörda jordbruksföretagens lönsamhet, vilket innebär att förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare i den mening som avses i artikel 36 e i förordning 2016/2031 inte kan anses ha några oacceptabla ekonomiska konsekvenser.
Under dessa omständigheter kan det konstateras att den studie som Växtskyddsorganisationen för Europa och medelhavsländerna (nedan kallad OEPP) grundade sig på när den antog de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen uppvisar felaktigheter och brister, eftersom den konstaterade att tröskelvärdena noll för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare inom Europa hade fastställts sedan lång tid tillbaka utan medföra några negativa ekonomiska konsekvenser.
Sökandena har lagt till att den beslutade saneringen kostar 120000 euro för varje sort och kräver tio års arbete i särskilda anläggningar, utan utsikter till återbetalning av dessa utgifter. Denna ekonomiska börda kan inte bäras när den odlade arealen är mindre än ungefär 1000 hektar per sort, vilket skulle vara fallet för inhemska och mindre spridda sorter. I de sällsynta fall där saneringen är ekonomiskt gynnsam krymper ursprungsortens genetiska uppsättning. Kommissionen beaktade emellertid inte dessa konsekvenser när den fastställde tröskelvärdena för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare i enlighet med de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen, vilket innebär att villkoret i artikel 36 f i förordning 2016/2031 inte är uppfyllt.
I detta sammanhang ska det konstateras att den omständigheten att det i artiklarna 36 och 37 i förordning 2016/2031 inte föreskrivs att det ska fastställas proportionerliga tröskelvärden för förekomsten dels i förhållande till den risk som reglerade EU-icke-karantänskadegörare medför för vissa områden, dels för saneringskostnader, utgör ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen och av skyldigheten att skydda dessa områdens karaktär.
Sökandena har slutligen gjort gällande att följderna av fastställandet av ett tröskelvärde för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare till 0 procent för den biologiska mångfalden och för saneringskostnader genom genetiskt urval som numera krävs borde ha blivit föremål för en konsekvensbedömning i enlighet med det interinstitutionella avtalet mellan parlamentet, rådet och kommissionen om bättre lagstiftning (
EUT L 123, 2016, s. 1
). Avsaknaden av en sådan bedömning medför att de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen är bristfälligt motiverade och åsidosätter proportionalitetsprincipen.
Kommissionen har bestritt denna bedömning.
Inom ramen för den första grunden har sökandena gjort gällande att kommissionen har åsidosatt artikel 36 e och f i förordning 2016/2031. Till stöd för yrkandet har sökandena i huvudsak framställt tre anmärkningar.
Den första anmärkningen avser de negativa konsekvenser som fastställandet av tröskelvärdet för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare till 0 procent kan få för den biologiska mångfalden. Sökandena har inom ramen för denna anmärkning gjort gällande att införandet av tröskelvärdet noll för förekomsten medför att det införs krav på sanering genom genetiskt urval, vilket kraftigt minskar mångfalden av växter för plantering i standardkategorin trots deras aktuella mängd. Denna omständighet innebär även att åtskillnaden mellan materialkategorierna ”standard” och ”certifierad” bortfaller (se punkt 92 nedan) och kan ha negativa konsekvenser för vinsektorn. Enligt sökandena borde kommissionen ha beaktat dessa omständigheter vid bedömningen av huruvida den minsta förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på växter för plantering hade oacceptabla ekonomiska konsekvenser i enlighet med artikel 36 e i förordning 2016/2031, men även för att kontrollera om det fanns genomförbara och effektiva åtgärder för att förhindra denna förekomst i enlighet med artikel 36 f i samma förordning. Sökandena har i detta sammanhang tillagt att reglerade EU-icke-karantänskadegörare kan spridas genom vektorinsekter och att OEPP:s bedömning av reglerade EU-icke-karantänskadegörares ekonomiska konsekvenser är bristfällig (se punkterna 74–76 ovan).
Den andra anmärkningen avser den omständigheten att kommissionen inte beaktade kostnaden för de saneringsåtgärder som blivit nödvändiga till följd av fastställandet av tröskelvärdet för förekomsten av de reglerade EU-icke-karantänskadegörare som anges i förteckningen till 0 procent, vilket utgör ett åsidosättande av artikel 36 f i förordning 2016/2031 (se punkt 77 ovan). Sökandena har dessutom gjort gällande att artiklarna 36 och 37 i förordning 2016/2031 åsidosätter proportionalitetsprincipen och skyldigheten att ”skydda områdets karaktär”, eftersom de tillåter ett sådant angreppssätt (se punkt 78 ovan).
Den tredje anmärkningen avser den omständigheten att kommissionen inte gjorde någon bedömning av de sociala och ekonomiska konsekvenserna innan den antog den angripna genomförandeförordningen. Sökandena har i detta sammanhang även gjort gällande att motiveringen är bristfällig och att proportionalitetsprincipen har åsidosatts (se punkt 79 ovan).
Samtliga dessa anmärkningar vilar på ett enda antagande. Det rör sig om påståendet att fastställandet av det tröskelvärde för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare som anges i förteckningen i de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen till 0 procent medför att de växter för plantering som avses i de aktuella delarna ska saneras genom genetiskt urval. Kravet har skadliga effekter på den biologiska mångfalden och medför orimliga saneringskostnader för yrkesmässiga aktörer. Den omständigheten att kommissionen inte beaktade dessa omständigheter vid fastställandet av tröskelvärdet för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på växter för plantering utgör i huvudsak ett åsidosättande av artikel 36 e och f i förordning 2016/2031. Om det skulle slås fast att artikel 36 e och f i förordning 2016/2031 inte kräver att dessa omständigheter ska beaktas, skulle denna bestämmelse, enligt sökandena, strida mot proportionalitetsprincipen och mot skyldigheten att ”skydda områdets karaktär”.
För det första påpekar tribunalen att OEPP, såsom anges i skäl 12 i den angripna genomförandeförordningen, har gjort en förnyad bedömning av de skadegörare som hittills anges i förteckningen i rådets direktiv 2000/29/EG av den 8 maj 2000 om skyddsåtgärder mot att skadegörare på växter eller växtprodukter förs in till gemenskapen och mot att de sprids inom gemenskapen (
EGT L 169, 2000, s. 1
) samt i direktiven om saluföring av växter för plantering.
Enligt skäl 13 i den angripna genomförandeförordningen var den förnyade bedömningen nödvändig för att uppdatera dessa skadegörares växtskyddsstatus i enlighet med den senaste tekniska och vetenskapliga utvecklingen samt för att bedöma deras överensstämmelse med kriterierna i artikel 36 i förordning 2016/2031 med avseende på unionens territorium respektive avsnitt 4 i bilaga I till förordningen (se punkt 2 ovan).
Mot bakgrund av denna förnyade bedömning drogs slutsatsen att vissa skadegörare uppfyllde villkoren i artikel 36 i förordning 2016/2031 med avseende på unionens territorium och därför skulle upptas i förteckningen över reglerade EU-icke-karantänskadegörare (skäl 14 i den angripna genomförandeförordningen). Det har även tagits hänsyn till de villkor som fastställs i artikel 37.8 i samma förordning med avseende på ett eventuellt fastställande av tröskelvärden för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare som överstiger 0 procent (skäl 15 i den angripna genomförandeförordningen).
Förfarandet mynnade ut i antagandet av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen, som fastställer standarder för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på växter för plantering, så att växterna får införas till och förflyttas inom unionen.
För det andra bygger denna grund i sin helhet på en felaktig uppfattning av de skyldigheter som de berörda yrkesmässiga aktörerna åläggs till följd av att tröskelvärdet för förekomsten av de reglerade EU-icke-karantänskadegörare som anges i förteckningen i de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen fastställs till 0 procent.
Såsom angetts ovan i punkt 63 fastställs i synnerhet i direktiven om saluföring av växter för plantering de åtgärder som ska vidtas för att hantera risken och garantera att växter som förs in till och förflyttas inom unionen uppfyller kraven i den relevanta delen i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen vad gäller förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare.
I vissa direktiv delas växterna för plantering in i kategorier. Som exempel kan nämnas att i artikel 2.1 D, E, F och G i direktiv 68/193 om saluföring av vegetativt förökningsmaterial av vinstockar, som utgör kärnan i sökandenas bedömning, delas förökningsmaterial som omfattas av direktivets tillämpningsområde in i utgångsmaterial, elitmaterial, certifierat material respektive standardmaterial.
Skäl 8 i direktiv 68/193 hade följande lydelse:
”Det vore önskvärt att begränsa saluföringen till certifierat förökningsmaterial av vinstockar som erhållits genom klonförädling. Det är emellertid omöjligt att uppnå detta mål för närvarande eftersom sådant förökningsmaterial inte skulle kunna täcka gemenskapens behov. Saluföring av kontrollerat standardförökningsmaterial, som även det skall vara sortäkta och sortrent men som inte alltid erbjuder samma garanti som förökningsmaterial som erhållits genom klonförädling bör därför tills vidare tillåtas. Denna kategori skall dock efter hand försvinna.”
Det framgår emellertid av artikel 2.1 G och av punkt 6 c i avsnitt 8 i bilaga I till direktiv 68/193, i dess lydelse enligt genomförandedirektiv 2020/177, att kategorin ”standardförökningsmaterial” av vinstockar fortfarande saluförs (se punkt 101 nedan). I tabellen i del C i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen fastställs ett tröskelvärde för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare för ursprungligt förökningsmaterial, utgångsmaterial och certifierat förökningsmaterial, å ena sidan, och ett tröskelvärde för standardmaterial, å andra sidan.
Sökandena anser för sin del att effekterna av fastställandet av tröskelvärdena för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare till 0 procent särskilt påverkar ”standardkategorierna” av växter för plantering. Enligt sökandena omfattar dessa kategorier inhemskt material som endast saluförs i vissa specifika områden.
Vad gäller effekterna av tröskelvärdena för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare är det visserligen riktigt att saluföringsdirektiven, i deras lydelse enligt genomförandedirektiv 2020/177 (se punkterna 64 och 65 ovan), fastställer vissa saneringsåtgärder för förökningsmaterial i detta syfte. I likhet med vad kommissionen har anfört, föreskrivs det emellertid inte i något av direktiven att de berörda yrkesmässiga aktörerna ska genomföra en sanering genom genetiskt urval som skulle kunna påverka den biologiska mångfalden på det sätt som sökandena beskrivit.
Närmare bestämt:
–
Direktiv 66/401 om saluföring av utsäde av foderväxter ändrades i syfte att föreskriva att odling och utsäde av foderväxter även ska uppfylla kraven avseende förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare som fastställs i enlighet med del A i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen, trots att det inte ställs några ytterligare krav för särskilda reglerade EU-icke-karantänskadegörare (se skäl 8, artikel 1 och bilaga I till genomförandedirektiv 2020/177).
–
Direktiv 66/402 om saluföring av utsäde av stråsäd ändrades i syfte att föreskriva att förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på odling och utsäde ska uppfylla kraven i del B i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen. I den ändrade lydelsen av direktivet anges dessutom närmare maxantalet symtomatiska växter som ska observeras vid besiktningar av ett representativt urval för att odlingen ska anses vara ”praktiskt taget fri” från svampen
Gibberella fujikuroi
Sawada [GIBBFU], enligt kravet i del B i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen (se skäl 10, artikel 2 och bilaga II till genomförandedirektiv 2020/177).
–
Direktiv 68/193 om saluföring av vegetativt förökningsmaterial av vinstockar ändrades för att i huvudsak föreskriva att moderkvarter samt plantskolor skulle genomgå okulärbesiktning och, i förekommande fall, provtagningar och testningar för att försäkra sig om att de var fria från de reglerade EU-icke-karantänskadegörare som anges i del C i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen. Om det konstateras att det förekommer reglerade EU-icke-karantänskadegörare eller symtom på dessa, föreskrivs det i bilaga I till direktiv 68/193, i dess ändrade lydelse, med hänsyn till reglerade EU-icke-karantänskadegörare och kategorin förökningsmaterial, att åtgärder ska vidtas, däribland gallring och destruktion av de berörda vinstockarna, uteslutande från förökning, varmvattenbehandling, bakteriedödande behandling, bevarande i insektsskyddade anläggningar, lämplig ympning eller gasning (se skäl 11, artikel 3 och bilaga III till genomförandedirektiv 2020/177).
–
Direktiv 2002/55 om saluföring av utsäde av köksväxter ändrades för att föreskriva att förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på utsäde av köksväxter, i alla fall efter okulärbesiktning, inte överskred respektive tröskelvärdena i del F i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen (se skäl 14, artikel 6 och bilaga VI i genomförandedirektiv 2020/177).
–
Direktiv 93/61 om saluföring av annat föröknings- och plantmaterial av grönsaker än utsäde ändrades för att föreskriva att förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på dessa växter, i alla fall efter okulärbesiktning, inte överskrider de tröskelvärden som fastställs i del I i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen (se skäl 12, artikel 5 och bilaga V i genomförandedirektiv 2020/177).
–
Genomförandedirektiv 2014/98, som fastställer särskilda krav om bland annat saluföring av fruktplantsförökningsmaterial och fruktplantor avsedda för fruktproduktion, ändrades på så sätt att det föreskrevs att moderplantor för utgångsmaterial, utgångsmaterial, moderplantor för elitmaterial, elitmaterial, moderplantor för certifierat material och certifierat material, efter okulärbesiktning och, när tvivel föreligger, med hjälp av provtagning och testning, skulle undantas från de reglerade EU-icke-karantänskadegörare som anges i del J i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen. För det fall att förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare eller symtom på dessa har konstaterats, föreskrivs det i bilaga IV till genomförandedirektiv 2014/98, i dess ändrade lydelse, att åtgärder ska vidtas beroende på den reglerade EU-icke-karantänskadegöraren och kategorin av förökningsmaterial, däribland gallring och destruktion av det aktuella förökningsmaterialet och testning av ett representativt urval av asymtomatiska förökningsmaterial och plantor (se skälen 19–23, artikel 10 och bilaga X till genomförandedirektiv 2020/177).
Det framgår av dessa omständigheter att de tröskelvärden för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare som fastställts i enlighet med de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen, i likhet med vad kommissionen har påpekat, visserligen ställer krav på att vidta vissa åtgärder i form av okulärbesiktning av växter och, för det fall att det förekommer symtom som kan hänföras till reglerade EU-icke-karantänskadegörare, i form av lämpliga hygien- eller behandlingsåtgärder. Av de omtvistade bestämmelserna i den angripna genomförandeförordningen eller direktiven om saluföring av de berörda växterna kan det dock inte utläsas några saneringskrav genom genetiskt urval för yrkesmässiga aktörer.
Sökandena har i övrigt inte åberopat någon bestämmelse som ställer ett sådant krav.
Sökandena har i detta avseende fokuserat (se punkt 75 ovan) på de effekter som del C av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen påstås medföra för mångfalden av förökningsmaterial av vinstockar som smittats av virus, viroider eller virusliknande sjukdomar. Sökandena har gjort gällande att i avsaknad av lämpliga hygienåtgärder eller antivirusprodukter kan de sorter som påverkas av dessa sjukdomar endast saneras med metoder såsom termoterapi, odling av apikala meristem eller somatisk embryogenes, som enligt sökandena leder till en märkbar minskning av den biologiska mångfalden inom varje sort.
Det räcker emellertid med att påpeka att enligt punkterna 2 och 3 i avsnitt 2 och punkt 6 c i avsnitt 8 i bilaga I till direktiv 68/193, i dess lydelse enligt genomförandedirektiv 2020/177, kan symtom på dessa reglerade EU-icke-karantänskadegörare, efter okulärbesiktning, godtas på högst 10 procent av vinstockarna i moderkvarter som är avsedda för produktion av ”standardmaterial”, förutsatt att dessa vinstockar har uteslutits från förökning. Däremot framgår det av punkt 5 c i avsnitt 8 i samma bilaga till direktivet att ”ursprungligt förökningsmaterial”, ”utgångsmaterial” och ”certifierat förökningsmaterial” (se punkt 93 ovan) ska uppfylla strängare krav vad gäller de aktuella symtomen, utan att för den skull ställa något krav på genetiskt urval i sådant fall.
Sökandena har inte heller påstått att materialet i ”standardkategorin”, på grund av sin art, har smittats av reglerade EU-icke-karantänskadegörare, vilket innebär att tillämpningen av ett tröskelvärde för förekomsten på 0 procent automatiskt medför att de helt och hållet utesluts från förökning. Angivandet av taket på 10 procent i punkt 6 c i avsnitt 8 i bilaga I till direktiv 68/193, i dess lydelse enligt genomförandedirektiv 2020/177 (se punkt 101 ovan), visar snarare på motsatsen.
Såsom kommissionen har påpekat har följaktligen del C i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen varken till syfte eller till verkan att ålägga yrkesmässiga aktörer att använda sådana saneringsmetoder genom genetiskt urval som anges i punkt 100 ovan, eller att förbjuda saluföring av förökningsmaterial av vinstockar i ”standardkategorin”.
Det ska i detta sammanhang tilläggas, i likhet med vad kommissionen har anfört, att flera direktiv om saluföring av växter för plantering innehåller undantagsbestämmelser som just har till syfte att främja den genetiska mångfalden.
Det rör sig särskilt om följande:
–
Artikel 3.3 c i direktiv 68/193 om saluföring av vegetativt förökningsmaterial av vinstockar,
–
Artikel 8.2 c i direktiv 2008/72 om saluförande av annat föröknings- och plantmaterial av grönsaker än utsäde, och
–
Artikel 3.4 c i direktiv 2008/90 om saluföring av fruktplantsförökningsmaterial och fruktplantor avsedda för fruktproduktion.
Syftet med dessa bestämmelser är att tillåta saluföring av vissa mängder av växter för plantering, trots att de inte uppfyller växtskyddsvillkoren, om saluföringen syftar till att bidra till bevarandet av den genetiska mångfalden.
Det ska i detta avseende även hänvisas till artikel 44.2 a i direktiv 2002/55 om saluföring av utsäde av köksväxter, med stöd av vilken kommissionen antog direktiv 2009/145/EG av den 26 november 2009 om vissa undantag för godkännande av lantsorter och andra sorter av köksväxter som traditionellt har odlats på vissa platser och i vissa regioner och som hotas av genetisk utarmning och av köksväxtsorter som saknar reellt värde för kommersiell odling men som har utvecklats för att odlas under särskilda omständigheter och om saluföring av utsäde av dessa lantsorter och andra sorter (
EUT L 312, 2009, s. 44
).
Sökandena kan inte heller vinna framgång med sitt argument att det skulle vara ineffektivt att fastställa tröskelvärdena för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare till 0 procent på grund av att dessa skadegörare kan spridas genom vektorinsekter. Såsom kommissionen har påpekat, kan nämligen den omständigheten att det föreskrivs att allt växtmaterial för plantering ska vara fritt från reglerade EU-icke-karantänskadegörare enligt de omtvistade bestämmelserna i bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen förhindra att de aktuella skadegörarna sprids genom vektorinsekter.
Vad gäller argumentet att OEPP:s bedömning av de reglerade EU-icke-karantänskadegörares ekonomiska konsekvenser påstås vara bristfällig (se punkt 76 ovan), ska det påpekas att saluföring av förökningsmaterial av vinstockar i ”standardkategorin” sedan många år inte kan vederlägga förekomsten av oacceptabla ekonomiska konsekvenser för den avsedda användningen av växter för plantering med anledning av att det förekommer reglerade EU-icke-karantänskadegörare i den mening som avses i artikel 36 e i förordning 2016/2031. Såsom framgår av den studie som innehåller en sammanfattning av de arbeten som utförts av OEPP, innebär den omständigheten att en reglerad EU-icke-karantänskadegörare redan förekommer inom unionens territorium att dessa konsekvenser har kunnat konstateras på grundval av detaljerad förstahandsinformation som redan finns tillgänglig.
Härav framgår även att eftersom reglerade EU-icke-karantänskadegörare redan omfattas av certifieringsregler som begränsar den ekonomiska effekten av deras förekomst, ska det i bedömningen av reglerade EU-icke-karantänskadegörare tas hänsyn till den effekt som skulle uppstå om de befintliga begränsningarna avskaffades. Bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna grundade sig således på uppgifter som lämnats av de nationella myndigheterna för växtskydd och av de berörda parter som deltagit i bedömningsförfarandet.
I och med att OEPP:s bedömning ifrågasätts på grund av att det påstås att den överhängande förlusten av förökningsmaterial i ”standardkategorin” på grund av överdrivna saneringskostnader inte har beaktats, kan detta argument inte godtas av de skäl som angetts ovan i punkterna 90–108.
Följaktligen saknas anledning att bifalla sökandenas begäran om att tribunalen ska utse en expert som en åtgärd för bevisupptagning.
Det framgår av dessa bedömningar att sökandenas första anmärkning om åsidosättande av artikel 36 e och f i förordning 2016/2031 på grund av de påstådda negativa konsekvenser som fastställandet av tröskelvärdet för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare skulle få för den biologiska mångfalden, grundar sig på det felaktiga antagandet att det aktuella tröskelvärdet innebär att saneringsmetoder ska genomföras genom genetiskt urval av växter för plantering. Denna anmärkning kan därför inte godtas.
Av samma skäl kan talan inte heller vinna bifall såvitt avser den andra anmärkningen om att kommissionen inte beaktade kostnaden för de saneringsåtgärder som blivit nödvändiga till följd av fastställandet av tröskelvärdet för förekomsten av de reglerade EU-icke-karantänskadegörare som förtecknas till 0 procent, vilket utgör ett åsidosättande av artikel 36 f i förordning 2016/2031 (se punkt 83 ovan).
Sökandenas argument att kostnaderna påstås vara orimliga till följd av fastställandet av tröskelvärdet för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare till 0 procent vilar nämligen även på antagandet att saneringen i fråga ska ske genom genetiskt urval. Såsom framgår av punkterna 90–113 ovan är detta antagande emellertid felaktigt.
Vidare framgår det av artikel 36 e och f jämförd med artikel 37.8 i förordning 2016/2031, i likhet med vad kommissionen har gjort gällande, att genomförbara och effektiva åtgärder för att förhindra förekomsten av skadegörare på växter för plantering utgör ett villkor för att denna skadegörare ska upptas i förteckningen över reglerade EU-icke-karantänskadegörare och inte avser möjligheten att fastställa ett tröskelvärde för förekomsten av denna skadegörare som överskrider 0 procent. Sökandena har emellertid inte yrkat att de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen ska ogiltigförklaras, eftersom kommissionen, med stöd av dessa delar, har upprättat förteckningen över reglerade EU-icke-karantänskadegörare endast i den mån de berörda parterna har fastställt tröskelvärden för förekomsten av dessa skadegörare till 0 procent.
Det framgår även av att det antagande som ligger till grund för den första grundens första del är felaktigt att invändningen om rättsstridighet avseende artiklarna 36 och 37 i förordning 2016/2031 inte kan godtas. Till stöd för detta påstående har sökandena i huvudsak gjort gällande att dessa bestämmelser åsidosätter proportionalitetsprincipen, eftersom de inte hindrade kommissionen från att, genom att fastställa tröskelvärdet för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare till 0 procent, införa oproportionerliga krav på sanering genom genetiskt urval. Eftersom den angripna genomförandeförordningen varken har till syfte eller verkan att ålägga sådana skyldigheter, är påståendet att de aktuella bestämmelserna i förordning 2016/2031 åsidosätter proportionalitetsprincipen eller någon skyldighet att ”skydda området” under alla omständigheter verkningslöst (se punkt 78 ovan).
Den tredje anmärkningen om att det inte gjorts någon konsekvensbedömning (se punkt 79 ovan) är också dömd att misslyckas, eftersom den grundar sig på påståendet att fastställandet av tröskelvärdet för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare till 0 procent får skadliga konsekvenser för den biologiska mångfalden och orimliga kostnader för saneringsåtgärder genom genetiskt urval, trots att påståendet är ogrundat (se punkterna 90–113 ovan).
Vad beträffar argumentet att motiveringsskyldigheten har åsidosatts, bör det erinras om att den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att unionsdomstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296 FEUF inte endast ska ske utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området. När det, såsom i förevarande fall, rör sig om en allmänt tillämplig rättsakt, kan motiveringen begränsas till att ange den helhetssituation som har lett fram till antagandet av rättsakten och de allmänna mål som ska uppnås med den (dom av den 7 september 2006, Spanien/rådet,
C‑310/04
,
EU:C:2006:521
, punkterna
och
).
Det ska emellertid konstateras att skälen 12–15 i den angripna genomförandeförordningen (se punkterna 86–88 ovan) tydligt anger sammanhanget för dess antagande och de mål som eftersträvas med den. Dessutom vittnar innehållet i genomförandedirektiv 2020/177 om att det, på grund OEPP:s hälsobestämmelser om saluföring av växter för plantering till följd av att tröskelvärdet för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare har fastställts till 0 procent, inte ställdes något krav på sanering genom genetiskt urval. Kommissionen var följaktligen inte skyldig att motivera antagandet av de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen med hänvisning till kostnaden för sådana saneringsmetoder eller till de påstådda konsekvenserna av dessa för den biologiska mångfalden.
Härav följer att talan inte kan bifallas såvitt avser den första grunden.
Den andra grunden: Åsidosättande av det internationella fördraget
Sökandena har gjort gällande att fastställandet av ett tröskelvärde för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på inhemska växtsorter till 0 procent strider mot artikel 9.3 i det internationella fördraget. Genom denna bestämmelse garanteras jordbrukare rättigheter att bevara, nyttja, byta och sälja lantbruksutsäde eller förökningsmaterial. Kravet på genetiskt urval för saneringen enligt de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen skulle äventyra bevarandet av den genetiska uppsättningen i växtresurserna på ett sådant sätt, att de rättigheter som jordbrukare borde ges enligt ovannämnda bestämmelse förlorar sin verkan.
I likhet med den första grunden, vilar den andra grunden på det felaktiga antagandet att fastställandet av ett tröskelvärde för förekomsten av de reglerade EU-icke-karantänskadegörare som anges i förteckningen i de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen till 0 procent ställer krav på sanering genom genetiskt urval av de växter för plantering som avses i de aktuella delarna. Talan kan således inte bifallas såvitt avser denna grund.
Under alla omständigheter kräver prövningen av en unionsrättsakts giltighet i förhållande till ett internationellt fördrag bland annat att den åberopade bestämmelsen innehåller en klar och precis skyldighet vars fullgörande eller verkningar inte är beroende av någon ytterligare rättsakt (dom av den 21 december 2011, Air Transport Association of America m.fl.,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, punkt
).
I artikel 9 i det internationella fördraget föreskrivs att avtalsparterna ”när så är lämpligt och med förbehåll för den nationella lagstiftningen” bör vidta åtgärder för att skydda och främja jordbrukarnas rättigheter.
I artikel 9.2 föreskrivs särskilt att alltefter behov och vad som prioriteras bör varje fördragsslutande part ”när så är lämpligt och med förbehåll för den nationella lagstiftningen”, vidta åtgärder för att skydda och främja jordbrukarnas rättigheter, vilket inbegriper följande:
–
skydd av traditionell kunskap som är relevant i anslutning till de växtgenetiska resurserna för livsmedel och jordbruk.
–
rätt till rättvis fördelning av den nytta som uppstår vid nyttjandet av växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk.
–
rätt att delta i beslutsfattande på nationell nivå om frågor som rör bevarande och hållbart nyttjande av växtgenetiska resurser för livsmedel och jordbruk.
I detta sammanhang föreskrivs i artikel 9.3 i det internationella fördraget, som sökandena har åberopat, att ingenting i denna bestämmelse ska tolkas som en begränsning av de rättigheter som jordbrukare kan ha när det gäller att bevara, nyttja, byta eller sälja lantbruksutsäde eller förökningsmaterial, ”med förbehåll för bestämmelser i den nationella lagstiftningen och när så är lämpligt”.
Det är visserligen riktigt att artikel 9.3 i det internationella fördraget har till syfte att utesluta att artikel 9 i fördraget tolkas på ett sätt som begränsar jordbrukarnas rättigheter att bevara, nyttja, byta och sälja lantbruksutsäde eller förökningsmaterial. Dessa rättigheter garanteras emellertid inte genom artikel 9.3 i det internationella fördraget. Såsom uttryckligen föreskrivs i artikel 9.3 i det internationella fördraget, ska nämligen dessa rättigheter utövas, om inte annat följer av bestämmelserna i den nationella lagstiftningen.
Följaktligen ställer artikel 9.3 i det internationella fördraget inte något som helst krav på unionen, varför lagenligheten av förordning 2016/2031 eller de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen under alla omständigheter inte kan bedömas mot bakgrund av denna bestämmelse (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 juli 2012, Association Kokopelli,
C‑59/11
,
EU:C:2012:447
, punkterna
–
).
Talan kan således inte bifallas såvitt avser den andra grunden.
Den tredje grunden: Åsidosättande av förordning 2018/848
Sökandena har anfört att fastställandet av ett tröskelvärde på 0 procent för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på inhemska växtsorter strider mot artikel 13 i förordning 2018/848. I syfte att bevara den växtgenetiska mångfalden får växtförökningsmaterial från ekologiskt heterogent material enligt denna bestämmelse saluföras utan att det uppfyller kraven för registrering och utan att det uppfyller certifieringskategorierna för prebas-, bas-, och certifikatmaterial eller kraven för andra kategorier som anges i de direktiv som reglerar saluföring av växter för plantering.
Det ska inledningsvis påpekas att förordning 2018/848, eftersom den är av samma rang som förordning 2016/2031, inte kan åberopas för att bestrida giltigheten av sistnämnda förordning. Denna grund kan således endast förstås så, att den enbart avser den angripna genomförandeförordningen.
Det är visserligen riktigt att det i skäl 18 i förordning 2018/848 hänvisas till behovet av att fokusera på odlingsutfall, genetisk mångfald, sjukdomsresistens, livslängd och anpassning till olika lokala jordmåns- och klimatförhållanden samt på respekt för naturliga korsningsbarriärer.
Enligt skäl 36 i förordning 2018/848 framgår av forskning i unionen om växtförökningsmaterial som inte uppfyller sortdefinitionen när det gäller enhetlighet att det kan finnas fördelar med detta skiftande material, särskilt inom ekologisk produktion, till exempel för att minska spridningen av sjukdomar, förbättra motståndskraften och öka den biologiska mångfalden.
I detta sammanhang anges i skäl 37 i förordning 2018/848 att växtförökningsmaterial som inte tillhör en sort utan en växtgrupp inom ett och samma botaniska taxon med en hög grad av genetisk och fenotypisk mångfald bland de enskilda förökningsenheterna bör vara tillgängligt för ekologisk produktion. Det är av det skälet som lagstiftaren har tillåtit aktörer att saluföra växtförökningsmaterial från ekologiskt heterogent material utan att behöva uppfylla kraven för registrering och certifieringskategorierna för prebas-, bas-, och certifikatmaterial eller kraven för andra kategorier som anges i direktiven om saluföring.
Artikel 13 i förordning 2018/848 har följande lydelse:
”1.   Växtförökningsmaterial från ekologiskt heterogent material får saluföras utan att det uppfyller kraven för registrering och utan att det uppfyller certifieringskategorierna för prebas-, bas-, och certifikatmaterial eller kraven för andra kategorier i direktiven [66/401], [66/402], [68/193], 98/56/EG, 2002/53/EG, 2002/54/EG, [2002/55], 2002/56/EG, 2002/57/EG, [2008/72] och [2008/90], eller i akter som antas enligt dessa direktiv.
2.   Växtförökningsmaterial från ekologiskt heterogent material som avses i punkt 1 får saluföras efter det att leverantören till de ansvariga officiella organ som avses i direktiven [66/401], [66/402], [68/193], 98/56/EG, 2002/53/EG, 2002/54/EG, [2002/55], 2002/56/EG, 2002/57/EG, [2008/72] och [2008/90] … ”
I artikel 13.2 i förordning 2018/848 anges även det väsentliga innehållet i den anmälan som nämns i samma bestämmelse och de förfarandebestämmelser som hänför sig till denna, medan artikel 13.3 ger kommissionen behörighet att fastställa regler för produktion och saluföring av växtförökningsmaterial från ekologiskt heterogent material av särskilda släkten eller arter.
I stället för att ifrågasätta lagenligheten av fastställandet av tröskelvärdena för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare enligt de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen, tillåter artikel 13 i förordning 2018/848, som undantag och i ett strikt avgränsat sammanhang, att saluföra växtförökningsmaterial från ekologiskt heterogent material utan att uppfylla kraven i direktiven om saluföring. Härav följer att denna bestämmelse inte kan åberopas för att bestrida lagenligheten av de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen, eftersom tröskelvärdena för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare på växter för plantering har fastställts till 0 procent.
Talan kan därför inte bifallas såvitt avser den tredje grunden.
Den fjärde grunden: De omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen anses oförenliga med den gemensamma jordbrukspolitiken.
Sökandena har gjort gällande att fastställandet av tröskelvärdena för förekomsten av reglerade EU-icke-karantänskadegörare till 0 procent i enlighet med de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen
–
utgör hinder för att uppfylla kravet att förhindra införandet av icke-inhemska arter som föreskrivs i särskilda bestämmelser i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, på grund av den genetiska urvalsprocessen för ett litet antal arter som föreskrivs i den angripna genomförandeförordningen (
EGT L 206, 1992, s. 7
; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114);
–
strider mot den politik för bevarande av inhemska växter för plantering som inte sanerats som genomförs i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1151/2012 av den 21 november 2012 om kvalitetsordningar för jordbruksprodukter och livsmedel (
EUT L 343, 2012, s. 1
);
–
åsidosätter principen om hållbar utveckling av jordbruket och förbättring av den biologiska mångfalden, som finansieras i enlighet med rättsakter som omfattas av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1305/2013 av den 17 december 2013 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1698/2005 (
EUT L 347, 2013, s. 487
);
–
är oförenligt med, för det första, de folkrättsliga och unionsrättsliga standarder som syftar till att bevara den biologiska mångfalden inom jordbruket, för det andra, de unionsrättsliga standarder som syftar till att bevara delvis naturliga livsmiljöer och landsbygdsutveckling och, för det tredje, direktiven om saluföring av utsäde och förökningsmaterial från fruktplantor.
Det måste omedelbart framhållas att de förordningar som anges i första–tredje strecksatserna i punkt 140, i och med att de har samma rang som förordning 2016/2031, inte kan åberopas för att bestrida förordningens giltighet. Denna grund kan således endast förstås så, att den enbart avser den angripna genomförandeförordningen.
Det framgår emellertid av samtliga argument som framförts till stöd för denna grund att även den vilar på antagandet att fastställandet av ett tröskelvärde för förekomsten av de reglerade EU-icke-karantänskadegörare som anges i förteckningen i de omtvistade delarna av bilaga IV till den angripna genomförandeförordningen till 0 procent medför att de växter för plantering som avses i de aktuella delarna ska saneras genom genetiskt urval, vilket kan få skadliga effekter på den biologiska mångfalden. Såsom framgår av bedömningen av den första grunden (se punkterna 90–113 ovan), är antagandet felaktigt.
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte bifallas såvitt avser den fjärde grunden. Talan ska således ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnaderna
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att sökandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökandena har tappat målet, ska kommissionens yrkande bifallas.
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska institutioner som har intervenerat i ett mål bära sina rättegångskostnader. Parlamentet och rådet ska därför bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (nionde avdelningen)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
Società agricola Vivai Maiorana Ss, Confederazione Italiana Agricoltori – CIA och MIVA – Moltiplicatori Italiani Viticoli Associati ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.

3)
Europaparlamentet och Europeiska rådet ska bära sina rättegångskostnader.

Costeira
Gratsias
Kancheva
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 29 september 2021.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: italienska.