CELEX: 62017CJ0137
Vorlage zur Vorabentscheidung
Richtlinien 2006/123/EG, 2007/23/EG und 2013/29/EU
Inverkehrbringen pyrotechnischer Gegenstände
Freier Verkehr von pyrotechnischen Gegenständen, die den Anforderungen dieser Richtlinien entsprechen
Nationale Regelung zur Beschränkung von Lagerung und Verkauf solcher Gegenstände
Strafrechtliche Sanktionen
Regelung, nach der zwei Genehmigungen erforderlich sind
Richtlinie 98/34/EG
Begriff ‚technische Vorschrift‘

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung der Art. 34 bis 36 AEUV, von Art. 10 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt (
ABl. 2006, L 376, S. 36
), von Art. 6 Abs. 1 und 2 der Richtlinie 2007/23/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Mai 2007 über das Inverkehrbringen pyrotechnischer Gegenstände (
ABl. 2007, L 154, S. 1
) sowie von Art. 4 Abs. 1 und 2 und von Art. 45 der Richtlinie 2013/29/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Juni 2013 zur Harmonisierung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung pyrotechnischer Gegenstände auf dem Markt (
ABl. 2013, L 178, S. 27
).
Es ergeht im Rahmen eines gegen zwei juristische Personen, nämlich die Van Gennip BVBA und die Original BVBA, sowie gegen zwei natürliche Personen, nämlich Herrn Antonius Johannes Maria ten Velde und Herrn Antonius Cornelius Ignatius Maria van der Schoot, wegen Verletzung der nationalen Regelung über insbesondere die Lagerung und den Verkauf pyrotechnischer Gegenstände geführten Strafverfahrens.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
Richtlinie 98/34/EG
In Art. 1 der Richtlinie 98/34/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Juni 1998 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft (
ABl. 1998, L 204, S. 37
) in der durch die Richtlinie 98/48/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juli 1998 (
ABl. 1998, L 217, S. 18
) geänderten Fassung heißt es:
„Für diese Richtlinie gelten folgende Begriffsbestimmungen:
1.
‚Erzeugnis‘ Erzeugnisse, die gewerblich hergestellt werden, und landwirtschaftliche Erzeugnisse, einschließlich Fischprodukte;
2.
‚Dienst‘: eine Dienstleistung der Informationsgesellschaft, d. h. jede in der Regel gegen Entgelt elektronisch im Fernabsatz und auf individuellen Abruf eines Empfängers erbrachte Dienstleistung.
…
3.
‚technische Spezifikation‘ Spezifikation, die in einem Schriftstück enthalten ist, das Merkmale für ein Erzeugnis vorschreibt, wie Qualitätsstufen, Gebrauchstauglichkeit, Sicherheit oder Abmessungen, einschließlich der Vorschriften über Verkaufsbezeichnung, Terminologie, Symbole, Prüfungen und Prüfverfahren, Verpackung, Kennzeichnung und Beschriftung des Erzeugnisses sowie über Konformitätsbewertungsverfahren.
…
4.
‚sonstige Vorschrift‘ eine Vorschrift für ein Erzeugnis, die keine technische Spezifikation ist und insbesondere zum Schutz der Verbraucher oder der Umwelt erlassen wird und den Lebenszyklus des Erzeugnisses nach dem Inverkehrbringen betrifft, wie Vorschriften für Gebrauch, Wiederverwertung, Wiederverwendung oder Beseitigung, sofern diese Vorschriften die Zusammensetzung oder die Art des Erzeugnisses oder seine Vermarktung wesentlich beeinflussen können;
5.
‚Vorschrift betreffend Dienste‘: eine allgemein gehaltene Vorschrift über den Zugang zu den Aktivitäten der unter Nummer 2 genannten Dienste und über deren Betreibung, insbesondere Bestimmungen über den Erbringer von Diensten, die Dienste und den Empfänger von Diensten, unter Ausschlu[ss] von Regelungen, die nicht speziell auf die unter dieser Nummer definierten Dienste abzielen.
…
11.
‚[t]echnische Vorschrift‘: [t]echnische Spezifikationen oder sonstige Vorschriften oder Vorschriften betreffend Dienste, einschließlich der einschlägigen Verwaltungsvorschriften, deren Beachtung rechtlich oder de facto für das Inverkehrbringen, die Erbringung des Dienstes, die Niederlassung eines Erbringers von Diensten oder die Verwendung in einem Mitgliedstaat oder in einem großen Teil dieses Staates verbindlich ist, sowie – vorbehaltlich der in Artikel 10 genannten Bestimmungen – die Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, mit denen Herstellung, Einfuhr, Inverkehrbringen oder Verwendung eines Erzeugnisses oder Erbringung oder Nutzung eines Dienstes oder die Niederlassung als Erbringer von Diensten verboten werden.
…
Diese Richtlinie gilt nicht für Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten im Rahmen des Vertrags zum Schutz von Personen, insbesondere der Arbeitnehmer, bei der Verwendung von Erzeugnissen für erforderlich halten, sofern diese Maßnahmen keine Auswirkungen auf die Erzeugnisse haben.“
Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie bestimmt:
„Vorbehaltlich des Artikels 10 übermitteln die Mitgliedstaaten der Kommission unverzüglich jeden Entwurf einer technischen Vorschrift, sofern es sich nicht um eine vollständige Übertragung einer internationalen oder europäischen Norm handelt; in diesem Fall reicht die Mitteilung aus, um welche Norm es sich handelt. Sie unterrichten die Kommission gleichzeitig in einer Mitteilung über die Gründe, die die Festlegung einer derartigen technischen Vorschrift erforderlich machen, es sei denn, die Gründe gehen bereits aus dem Entwurf hervor.
…“
Richtlinie 2006/123
Im 76. Erwägungsgrund der Richtlinie 2006/123 heißt es:
„Diese Richtlinie betrifft nicht die Anwendung der Artikel [34 bis 36 AEUV] über den freien Warenverkehr. Bei den nach den Bestimmungen über die Dienstleistungsfreiheit unzulässigen Beschränkungen handelt es sich um Anforderungen für die Aufnahme und Ausübung von Dienstleistungstätigkeiten und nicht um Anforderungen, die sich auf Waren als solche beziehen.“
Art. 1 Abs. 5 der Richtlinie lautet:
„Diese Richtlinie berührt nicht das Strafrecht der Mitgliedstaaten. Die Mitgliedstaaten dürfen jedoch nicht unter Umgehung der Vorschriften dieser Richtlinie die Dienstleistungsfreiheit dadurch einschränken, dass sie Strafrechtsbestimmungen anwenden, die die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit gezielt regeln oder beeinflussen.“
In Art. 2 der Richtlinie heißt es:
„(1)   Diese Richtlinie gilt für Dienstleistungen, die von einem in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer angeboten werden.
(2)   Diese Richtlinie findet auf folgende Tätigkeiten keine Anwendung:
a)
nicht-wirtschaftliche Dienstleistungen von allgemeinem Interesse;
b)
Finanzdienstleistungen …;
c)
Dienstleistungen und Netze der elektronischen Kommunikation sowie zugehörige Einrichtungen und Dienste in den Bereichen, die in den Richtlinien 2002/19/EG, 2002/20/EG, 2002/21/EG, 2002/22/EG und 2002/58/EG geregelt sind;
d)
Verkehrsdienstleistungen …;
e)
Dienstleistungen von Leiharbeitsagenturen;
f)
Gesundheitsdienstleistungen …;
g)
audiovisuelle Dienste …;
h)
Glücksspiele, die einen geldwerten Einsatz verlangen …;
i)
Tätigkeiten, die im Sinne des Artikels [51 AEUV] mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden sind;
j)
soziale Dienstleistungen im Zusammenhang mit Sozialwohnungen, der Kinderbetreuung und der Unterstützung von Familien und dauerhaft oder vorübergehend hilfsbedürftigen Personen, die vom Staat, durch von ihm beauftragte Dienstleistungserbringer oder durch von ihm als gemeinnützig anerkannte Einrichtungen erbracht werden;
k)
private Sicherheitsdienste;
l)
Tätigkeiten von Notaren und Gerichtsvollziehern, die durch staatliche Stellen bestellt werden.
(3)   Die Richtlinie gilt nicht für den Bereich der Steuern.“
Art. 4 Nr. 1 der Richtlinie 2006/123 definiert den Begriff „Dienstleistung“ als „jede von Artikel [57 AEUV] erfasste selbstständige Tätigkeit, die in der Regel gegen Entgelt erbracht wird“.
Art. 10 („Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung“) in Kapitel III („Niederlassungsfreiheit der Dienstleistungserbringer“) Abschnitt 1 („Genehmigungen“) der Richtlinie 2006/123 sieht vor:
„(1)   Die Genehmigungsregelungen müssen auf Kriterien beruhen, die eine willkürliche Ausübung des Ermessens der zuständigen Behörden verhindern.
(2)   Die in Absatz 1 genannten Kriterien müssen:
a)
nicht diskriminierend sein;
b)
durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein;
c)
in Bezug auf diesen Grund des Allgemeininteresses verhältnismäßig sein;
d)
klar und unzweideutig sein;
e)
objektiv sein;
f)
im Voraus bekannt gemacht werden;
g)
transparent und zugänglich sein.
…
(7)   Dieser Artikel stellt die Verteilung der lokalen oder regionalen Zuständigkeiten der mitgliedstaatlichen Behörden, die solche Genehmigungen erteilen, nicht in Frage.“
Richtlinie 2007/23
In den Erwägungsgründen 2, 4, 10, 11, 13, 16 und 22 der Richtlinie 2007/23 heißt es:
„(2)
Da aufgrund dieser Rechts- und Verwaltungsvorschriften Handelshemmnisse innerhalb der Gemeinschaft entstehen können, sollten sie angeglichen werden, um den freien Verkehr pyrotechnischer Gegenstände im Binnenmarkt zu gewährleisten und gleichzeitig ein hohes Maß an Schutz der menschlichen Gesundheit und Sicherheit und Schutz der Verbraucher und der professionellen Endverbraucher zu gewährleisten.
…
(4)
In der Richtlinie 96/82/EG des Rates vom 9. Dezember 1996 zur Beherrschung der Gefahren bei schweren Unfällen mit gefährlichen Stoffen [(
ABl. 1997, L 10, S. 13
)] werden Sicherheitsanforderungen für Betriebe festgelegt, in denen Explosivstoffe einschließlich pyrotechnischer Stoffe vorhanden sind.
…
(10)
Die Verwendung von pyrotechnischen Gegenständen und insbesondere von Feuerwerkskörpern unterliegt in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlichen kulturellen Gepflogenheiten und Traditionen. Daher ist es erforderlich, den Mitgliedstaaten aus Gründen der öffentlichen Sicherheit die Einführung nationaler Maßnahmen zur Beschränkung der Verwendung oder des Verkaufs bestimmter Kategorien von Feuerwerkskörpern an die breite Öffentlichkeit zu ermöglichen.
(11)
Es ist angebracht, grundlegende Sicherheitsanforderungen für pyrotechnische Gegenstände festzulegen, um die Verbraucher zu schützen und Unfälle zu vermeiden.
…
(13)
Wenn die grundlegenden Sicherheitsanforderungen erfüllt sind, sollte es den Mitgliedstaaten nicht möglich sein, den freien Verkehr von pyrotechnischen Gegenständen zu verbieten, zu beschränken oder zu behindern. Diese Richtlinie sollte unbeschadet einzelstaatlicher Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Erteilung von Lizenzen an Hersteller, Vertriebshändler und Importeure gelten.
…
(16)
Gemäß der ‚Neuen Konzeption auf dem Gebiet der technischen Harmonisierung und Normung‘ wird bei pyrotechnischen Gegenständen, die gemäß harmonisierten Normen hergestellt werden, von einer Konformität mit den in der vorliegenden Richtlinie vorgeschriebenen wesentlichen Sicherheitsanforderungen ausgegangen.
…
(22)
Die Mitgliedstaaten sollten für Verstöße gegen nationale Rechtsvorschriften, die aufgrund dieser Richtlinie erlassen wurden, Sanktionsbestimmungen festlegen und sicherstellen, dass diese Sanktionen angewandt werden. Diese Sanktionen sollten wirksam, angemessen und abschreckend sein.“
Art. 1 der Richtlinie bestimmt:
„(1)   In dieser Richtlinie werden Vorschriften festgelegt, die den freien Verkehr pyrotechnischer Gegenstände im Binnenmarkt sicherstellen und gleichzeitig ein hohes Niveau an Schutz für die menschliche Gesundheit, die öffentliche Sicherheit und den Schutz und die Sicherheit der Verbraucher gewährleisten und die einschlägigen Aspekte im Zusammenhang mit dem Umweltschutz berücksichtigen sollen.
(2)   In dieser Richtlinie werden die grundlegenden Sicherheitsanforderungen festgelegt, die für das Inverkehrbringen pyrotechnischer Gegenstände erfüllt werden müssen.
…“
Art. 2 der Richtlinie sieht vor:
„Für die Zwecke dieser Richtlinie gelten folgende Begriffsbestimmungen:
1.
‚pyrotechnischer Gegenstand‘: jeder Gegenstand, der explosionsgefährliche Stoffe oder Stoffgemische enthält, mit denen aufgrund selbständiger, unter Freiwerden von Wärme ablaufender chemischer Reaktionen Wärme, Licht, Schall, Gas oder Rauch oder eine Kombination dieser Wirkungen erzeugt werden soll;
…
8.
‚Vertriebshändler‘: jede natürliche oder juristische Person in der Lieferkette, die im Rahmen ihrer Geschäftstätigkeit einen pyrotechnischen Gegenstand auf dem Markt bereitstellt;
…“
In Art. 6 („Freier Warenverkehr“) der Richtlinie 2007/23 heißt es:
„(1)   Die Mitgliedstaaten dürfen das Inverkehrbringen pyrotechnischer Gegenstände, die den Anforderungen dieser Richtlinie genügen, nicht verbieten, beschränken oder behindern.
(2)   Die Bestimmungen dieser Richtlinie hindern einen Mitgliedstaat nicht daran, aus Gründen der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sicherheit oder des Umweltschutzes Maßnahmen zum Verbot oder zur Beschränkung des Besitzes, der Verwendung und/oder des Verkaufs von Feuerwerkskörpern der Kategorien 2 und 3, von pyrotechnischen Gegenständen für Bühne und Theater und anderen pyrotechnischen Gegenständen an die breite Öffentlichkeit zu ergreifen.
…“
Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten ergreifen alle geeigneten Maßnahmen, um sicherzustellen, dass pyrotechnische Gegenstände nur dann in Verkehr gebracht werden können, wenn sie bei richtiger Lagerung und zweckentsprechender Verwendung nicht die Gesundheit und Sicherheit von Personen gefährden.“
Art. 20 Abs. 1 der Richtlinie lautet:
„Die Mitgliedstaaten legen Regelungen für Sanktionen fest, die bei Verstößen gegen die nach Maßgabe dieser Richtlinie erlassenen nationalen Rechtsvorschriften verhängt werden, und sorgen für deren Anwendung. Die vorgesehenen Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.“
Richtlinie 2013/29
Art. 4 („Freier Warenverkehr“) der Richtlinie 2013/29 lautet:
„(1)   Die Mitgliedstaaten dürfen die Bereitstellung auf dem Markt von pyrotechnischen Gegenständen, die den Anforderungen dieser Richtlinie genügen, nicht verbieten, beschränken oder behindern.
(2)   Diese Richtlinie hindert einen Mitgliedstaat nicht daran, aus berechtigten Gründen der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sicherheit, der menschlichen Gesundheit oder Sicherheit oder des Umweltschutzes Maßnahmen zum Verbot oder zur Beschränkung des Besitzes, der Verwendung und/oder des Verkaufs von Feuerwerkskörpern der Kategorien F2 und F3, von pyrotechnischen Gegenständen für Bühne und Theater und anderen pyrotechnischen Gegenständen an die breite Öffentlichkeit zu erreichen.
…“
Art. 45 der Richtlinie sieht vor:
„Die Mitgliedstaaten legen Regelungen für Sanktionen fest, die bei Verstößen gegen die nach Maßgabe dieser Richtlinie erlassenen nationalen Rechtsvorschriften durch Wirtschaftsakteure verhängt werden, und treffen die zu deren Durchsetzung erforderlichen Maßnahmen. Diese Regelungen können bei schweren Verstößen strafrechtliche Sanktionen vorsehen.
Die vorgesehenen Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.“
In Art. 48 Abs. 1 der Richtlinie heißt es:
„Die Richtlinie 2007/23 … in der durch den in Anhang IV Teil A dieser Richtlinie aufgeführten Rechtsakte geänderten Fassung wird unbeschadet der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten hinsichtlich der Fristen für die Umsetzung der Richtlinie in innerstaatliches Recht und der Zeitpunkte des Inkrafttretens der Richtlinie gemäß Anhang IV Teil B mit Wirkung vom 1. Juli 2015 aufgehoben.“
Art. 49 Abs. 1 der Richtlinie 2013/29 lautet:
„Diese Richtlinie tritt am Tag nach ihrer Veröffentlichung im
Amtsblatt der Europäischen Union
in Kraft.“
Belgisches Recht
Art. 5 der Wet betreffende ontplofbare en voor de deflagratie vatbare stoffen en mengsels en de daarmede geladen tuigen (Gesetz über explosions- und zündfähige Stoffe und Gemische und damit geladene Geräte) vom 28. Mai 1956 (
Belgisch Staatsblad
vom 9. Juni 1956, S. 3990) in ihrer auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: Gesetz vom 28. Mai 1956) sieht vor:
„Verstöße gegen die nach Art. 1 erlassenen Bestimmungen werden mit Freiheitsstrafe von 15 Tagen bis zu zwei Jahren und Geldstrafe von 100 Franken bis zu 1000 Franken oder mit nur einer dieser Strafen bestraft.“
Art. 200 des Koninklijk besluit houdende algemeen reglement betreffende het fabriceren, opslaan, onder zich houden, verkopen, vervoeren en gebruiken van springstoffen (Königlicher Erlass zur Einführung einer allgemeinen Regelung über die Herstellung, die Lagerung, den Besitz, den Vertrieb, die Beförderung und den Gebrauch von Sprengstoffen) vom 23. September 1958 (
Belgisch Staatsblad
vom 22. Dezember 1958, S. 9075) in seiner auf den Ausgangsrechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: Königlicher Erlass vom 23. September 1958) bestimmt:
„In Mengen, die über diejenigen hinausgehen, die jedermann gemäß Art. 265 besitzen darf, dürfen Sprengstoffe nur in ordnungsgemäß genehmigten Magazinen oder Lagern aufbewahrt werden.“
Art. 257 dieses Königlichen Erlasses sieht vor:
„In Mengen, die über die in Art. 265 genannten hinausgehen, die jedermann besitzen darf, dürfen Sprengstoffe nur unter folgenden Bedingungen verkauft werden:
1°
Der Käufer ist im Besitz einer Transportgenehmigung nach Art. 72;
2°
der Käufer ist im Besitz einer Genehmigung für die Lagerung oder den Besitz dieser Produkte;
3°
der Käufer weist nach, dass er im Sprengstoffsektor als Hersteller, Händler oder Verwender von Sprengstoffen beruflich tätig ist.
Die in Nr. 2 genannte Bedingung gilt nur, wenn die gekauften Waren zur vorübergehenden Lagerung oder zum vorübergehenden Besitz im belgischen Hoheitsgebiet bestimmt sind.
Der Verkäufer überprüft und archiviert alle vom Käufer zum Nachweis dessen vorgelegten Unterlagen, dass die in Abs. 1 genannten Verpflichtungen erfüllt sind. Diese Unterlagen sind mindestens drei Jahre lang in den Räumlichkeiten, in denen die Verkäufe stattfinden, zur Verfügung der Bediensteten der Algemene Directie Kwaliteit en Veiligheiddes des FOD Economie, K.M.O., Middenstand en Energie [(Generaldirektion Qualität und Sicherheit des Föderalen Öffentlichen Dienstes Wirtschaft, KMB, Mittelstand und Energie)] und der Polizei- und Justizbehörden zu halten.“
Art. 260 des Königlichen Erlasses vom 23. September 1958 lautet:
„Die Einzelhändler müssen stets im Besitz einer Lagergenehmigung sein; sie dürfen keine anderen als die in Art. 261 genannten Sprengstoffe, und sei es in noch so geringen Mengen, besitzen oder verkaufen.
Die Einrichtung und Haltung ihrer Lager muss Art. 251 entsprechen.“
Art. 261 dieses Königlichen Erlasses lautet:
„Art und Menge der Sprengstoffe, die von Einzelhändlern aufbewahrt werden dürfen, werden in jedem Einzelfall nach Maßgabe des Grades an Sicherheit festgelegt, den jedes Lager aufweist.
Diese Erzeugnisse dürfen nicht in über die folgenden Mengen hinausgehenden Mengen aufbewahrt werden:
…
2°
Vergnügungs- und Signalfeuerwerkskörper mit einem pyrotechnischen Satz von 50 kg;
…“
Art. 265 des Königlichen Erlasses vom 23. September 1958 bestimmt:
„Keiner Genehmigung bedarf der Besitz
…
7°
einer Menge Vergnügungs- und Signalfeuerwerkskörper mit einem pyrotechnischen Satz von 1 kg.“
Art. 300 dieses Königlichen Erlasses lautet:
„Verstöße gegen die Bestimmungen des vorliegenden Erlasses mit Ausnahme von Art. 295, gegen die hierzu ergangenen Durchführungserlasse und gegen die Bestimmungen der Genehmigungserlasse werden mit den durch das Gesetz vom 28. Mai 1956 angedrohten Strafen bestraft.“
Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
Original ist ein Unternehmen mit Sitz in Olen (Belgien), das im Import, Großhandel und Vertrieb von Feuerwerkskörpern tätig ist. Hierfür verfügt es in Baarle-Hertog (Belgien), einer Gemeinde, die zum Teil in der Provinz Nord-Brabant (Niederlande) liegt und teilweise von der Gemeinde Baarle-Nassau (Niederlande) umschlossen wird, über zwei Verkaufsstellen. Diese werden vom Unternehmen Van Gennip betrieben, das seinen Sitz in Baarle-Hertog hat. Herr ten Velde und Herr van der Schoot, zwei niederländische Staatsangehörige, betreiben die genannten Verkaufsstellen.
Herr ten Velde und Herr van der Schoot sowie Van Gennip und Original werden auf Grundlage des Königlichen Erlasses vom 23. September 1958 und des Gesetzes vom 28. Mai 1956 strafrechtlich verfolgt, weil sie erstens pyrotechnische Gegenstände gelagert haben sollen, deren pyrotechnischer Satz das in den ihnen von den belgischen Behörden erteilten Genehmigungen genannte Höchstgewicht überschritten habe, zweitens pyrotechnische Gegenstände an nicht genehmigten Orten gelagert und drittens pyrotechnische Gegenstände an Personen verkauft haben sollen, die nicht über eine ordnungsgemäße Genehmigung verfügt hätten.
Aus der Vorlageentscheidung geht zunächst hervor, dass Herr ten Velde und Herr van der Schoot die Ansicht vertreten, die im belgischen Recht vorgesehenen Straftatbestände liefen Art. 45 der Richtlinie 2013/29 insofern zuwider, als danach strafrechtliche Sanktionen schweren Verstößen vorbehalten seien. Keine der ihnen vorgeworfenen Handlungen stelle aber einen derartigen Verstoß dar. Das Openbaar ministerie (Staatsanwaltschaft, Belgien) vertritt dagegen die Auffassung, dass die Richtlinie 2013/29 den Mitgliedstaaten die Möglichkeit lasse, verwaltungsrechtliche oder strafrechtliche Sanktionen oder auch beides vorzusehen.
Des Weiteren streiten die Angeklagten und die Staatsanwaltschaft über die Frage, ob das Erfordernis, sowohl über eine föderale Explosivstoffgenehmigung als auch über eine regionale Umweltgenehmigung zu verfügen, mit den Richtlinien 2007/23 und 2013/29 sowie mit der Richtlinie 2006/123 vereinbar ist.
Schließlich vertritt Herr van der Schoot die Ansicht, dass die nationale Regelung, die den Verkauf von Sprengstoffen mit einem pyrotechnischen Satz von mehr als 1 kg an Privatpersonen, die über keine ordnungsgemäße Genehmigung verfügten, verbiete, gegen die Richtlinien 2007/23 und 2013/29 verstoße.
Unter diesen Umständen hat die Rechtbank van eerste aanleg te Antwerpen (Gericht erster Instanz Antwerpen, Belgien) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1.
Sind als „schwere Verstöße“ im Sinne von Art. 45 der Richtlinie 2013/29 folgende Verstöße gegen die belgischen Vorschriften über pyrotechnische Gegenstände einzustufen:
a)
das Verkaufen von pyrotechnischen Gegenständen mit einem pyrotechnischen Satz von 2,666 kg, das einen Verstoß gegen Art. 265 Nr. 7 und Art. 257 des Königlichen Erlasses vom 23. September 1958 darstellt, die den Verkauf von pyrotechnischen Artikeln mit einem pyrotechnischen Satz von mehr als 1 kg verbieten, wenn der Verbraucher nicht über eine ihm persönlich erteilte verwaltungsrechtliche Genehmigung verfügt, eine größere Menge an pyrotechnischen Gegenständen zu besitzen;
b)
das Überschreiten der festgelegten Aufbewahrungsgrenzen und das Nichtbeachten der in einer föderalen Feuerwerkskörpergenehmigung vorgesehenen Aufbewahrungsorte, obwohl bereits eine regionale Umweltgenehmigung für die Lagerung der tatsächlich betroffenen größeren Mengen an den betreffenden Orten erteilt worden war;
c)
das sehr vorübergehende Lagern sehr geringer Mengen pyrotechnischer Gegenstände an verschiedenen nicht speziell für die Lagerung genehmigten Orten auf dem Gelände eines Einzelhandelsunternehmens für pyrotechnische Gegenstände, das sowohl über eine föderale Feuerwerkskörpergenehmigung als auch eine regionale Umweltgenehmigung verfügt?
2.
Steht der Grundsatz des freien Verkehrs von pyrotechnischen Gegenständen im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2007/23 (jetzt Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 2013/29), gegebenenfalls in Verbindung mit Art. 10 der Richtlinie 2006/123, einer nationalen Regelung entgegen, die Aufbewahrungsorte für mit der Richtlinie 2007/23 konforme pyrotechnische Gegenstände im Zusammenhang mit dem Einzelhandel dem doppelten Erfordernis unterwirft, über einerseits eine im Rahmen der Vorschriften über die Herstellung, die Lagerung, den Besitz, den Vertrieb, die Beförderung und die Verwendung von Sprengstoffen erteilte Genehmigung und andererseits eine im Rahmen der Vorschriften über umweltschutzrechtliche Genehmigungen für störende Einrichtungen erteilte Genehmigung zu verfügen, obwohl beide Genehmigungsregelungen im Wesentlichen dasselbe Ziel verfolgen (die vorbeugende Beurteilung von Sicherheitsrisiken) und eine dieser beiden Genehmigungsregelungen (im vorliegenden Fall diejenige in Bezug auf Sprengstoffe) eine (sehr) niedrige Höchstgrenze für die Lagerung von Vergnügungsfeuerwerkskörpern (mit einem pyrotechnischen Satz [d. h. des aktiven Stoffes] von 50 kg) vorsieht?
3.
Steht der Grundsatz des freien Verkehrs von pyrotechnischen Gegenständen im Sinne von Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 2013/29 und Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2007/23 (gegebenenfalls in Verbindung mit den Art. 34 bis 36 AEUV) in Verbindung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz einer nationalen Regelung entgegen, die es verbietet, dass Verbraucher Vergnügungsfeuerwerkskörper (Feuerwerkskörper der Kategorien 2 und 3 im Sinne der Richtlinie 2007/23) mit einem pyrotechnischen Satz von mehr als 1 kg besitzen oder verwenden oder dass solche Feuerwerkskörper an sie verkauft werden?
Zu den Vorlagefragen
Vorbemerkungen
Herr ten Velde und Herr van der Schoot haben in ihren schriftlichen Erklärungen die Ansicht vertreten, dass eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren fragliche, nach der Feuerwerkskörper mit einem pyrotechnischen Satz von mehr als 1 kg von Verbrauchern weder besessen oder verwendet noch an diese verkauft werden dürfen, eine technische Vorschrift, genauer, eine „sonstige Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34 darstelle. Da das Königreich Belgien diese Regelung nicht der Kommission notifiziert habe, sei sie rechtswidrig und nicht anwendbar.
In der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof hat die belgische Regierung geltend gemacht, dass die genannte Regelung eine Maßnahme darstelle, die im Sinne von Art. 1 letzter Absatz der Richtlinie 98/34 „zum Schutz von Personen, insbesondere der Arbeitnehmer, bei der Verwendung von Erzeugnissen“ erforderlich sei, weshalb die Richtlinie im Ausgangsverfahren nicht anwendbar sei.
Insoweit geht zum einen aus der dem Gerichtshof übermittelten Akte hervor, dass die im Ausgangsverfahren fragliche nationale Regelung zwar tatsächlich darauf abzielt, die öffentliche Sicherheit zu schützen, jedoch nicht die Verwendung, sondern den Verkauf pyrotechnischer Gegenstände betrifft. Diese Regelung fällt daher nicht in den Anwendungsbereich von Art. 1 letzter Absatz der Richtlinie 98/34.
Zum anderen ist noch zu bestimmen, ob die im Ausgangsverfahren fragliche nationale Regelung eine „technische Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34 darstellt und ob sie als solche unter die Pflicht zur Notifizierung an die Kommission nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie fällt.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass der Begriff „technische Vorschrift“ vier Kategorien von Maßnahmen umfasst, nämlich erstens „technische Spezifikationen“ im Sinne von Art. 1 Nr. 3 der Richtlinie 98/34, zweitens „sonstige Vorschriften“ gemäß der Definition in Art. 1 Nr. 4 dieser Richtlinie, drittens „Vorschriften betreffend Dienste“ nach Art. 1 Nr. 5 der Richtlinie und viertens „Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, mit denen Herstellung, Einfuhr, Inverkehrbringen oder Verwendung eines Erzeugnisses oder Erbringung oder Nutzung eines Dienstes oder die Niederlassung als Erbringer von Diensten verboten werden“, im Sinne von Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie (Urteil vom 13. Oktober 2016, M. und S.,
C‑303/15
,
EU:C:2016:771
, Rn.
sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Was erstens den Begriff „technische Spezifikation“ betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass er voraussetzt, dass sich die nationale Maßnahme notwendigerweise auf das Erzeugnis oder seine Verpackung als solche bezieht und daher eines der vorgeschriebenen Merkmale für ein Erzeugnis – wie Abmessungen, Verkaufsbezeichnung, Beschriftung oder Kennzeichnung – festlegt (Urteil vom 10. Juli 2014, Ivansson u. a.,
C‑307/13
,
EU:C:2014:2058
, Rn.
sowie die dort angeführte Rechtsprechung). Wie der Generalanwalt in Nr. 74 seiner Schlussanträge festgestellt hat, bezieht sich die belgische Regelung aber nicht auf die pyrotechnischen Gegenstände oder ihre Verpackung als solche, so dass diese Regelung keines der für diese Erzeugnisse vorgeschriebenen Merkmale festlegt. Bei dieser Regelung handelt es sich folglich nicht um eine „technische Spezifikation“ im Sinne von Art. 1 Nr. 3 der Richtlinie 98/34.
Was zweitens die Kategorie „sonstige Vorschriften“ anbelangt, ist festzustellen, dass eine nationale Maßnahme nur dann als „sonstige Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34 eingestuft werden kann, wenn sie eine „Vorschrift“ darstellt, die die Zusammensetzung, die Art oder die Vermarktung des betreffenden Erzeugnisses wesentlich beeinflussen kann (Urteil vom 13. Oktober 2016, M. und S.,
C‑303/15
,
EU:C:2016:771
, Rn.
sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Hierzu ist in Übereinstimmung mit den Ausführungen des Generalanwalts in Nr. 76 seiner Schlussanträge festzustellen, dass die belgische Regelung den Verkauf von pyrotechnischen Gegenständen mit einem pyrotechnischen Satz von mehr als 1 kg davon abhängig macht, dass der Käufer eine Genehmigung besitzt. Die erforderliche Genehmigung stellt daher keine Vorschrift hinsichtlich des betreffenden Erzeugnisses dar, sondern hinsichtlich der potenziellen Käufer sowie indirekt hinsichtlich der Wirtschaftsteilnehmer, die die pyrotechnischen Gegenstände verkaufen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 21. April 2005, Lindberg,
C‑267/03
,
EU:C:2005:246
, Rn.
, sowie vom 13. Oktober 2016, M. und S.,
C‑303/15
,
EU:C:2016:771
, Rn.
).
Folglich kann die im Ausgangsverfahren fragliche Regelung nicht als eine „sonstige Vorschrift“ im Sinne von Art. 1 Nr. 4 der Richtlinie 98/34 angesehen werden.
Was drittens die Kategorie „Vorschriften betreffend Dienste“ betrifft, so ist nach Art. 1 Nr. 5 der Richtlinie 98/34 eine solche Vorschrift eine allgemein gehaltene Vorschrift über den Zugang zu den Aktivitäten der unter Art. 1 Nr. 2 der Richtlinie genannten Dienste, die für „eine Dienstleistung der Informationsgesellschaft, d. h. jede in der Regel gegen Entgelt elektronisch im Fernabsatz und auf individuellen Abruf eines Empfängers erbrachte Dienstleistung“, stehen (Urteil vom 4. Februar 2016, Ince,
C‑336/14
,
EU:C:2016:72
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall ist in Übereinstimmung mit den Ausführungen des Generalanwalts in Nr. 73 seiner Schlussanträge festzustellen, dass die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regelung nicht die Dienste im Sinne von Art. 1 Nr. 2 der Richtlinie 98/34 betrifft. Daher gehört diese Regelung nicht zur Kategorie der „Vorschriften betreffend Dienste“ der Informationsgesellschaft im Sinne von Art. 1 Nr. 5 dieser Richtlinie.
Viertens genügt zur Kategorie der in Art. 1 Nr. 11 der Richtlinie 98/34 genannten Verbote die Feststellung, dass die im Ausgangsverfahren fragliche Regelung auch nicht unter diese Kategorie fällt, da sie – wie der Generalanwalt in Nr. 78 seiner Schlussanträge ausgeführt hat – die Vermarktung von pyrotechnischen Gegenständen mit einem pyrotechnischen Satz von mehr als 1 kg nicht verbietet, sondern davon abhängig macht, dass der Käufer im Besitz einer Genehmigung ist.
Aus alledem ergibt sich, dass es sich bei der im Ausgangsverfahren fraglichen Regelung nicht um eine „technische Vorschrift“ im Sinne der Richtlinie 98/34 handelt, die – bei anderweitiger Unanwendbarkeit – nach Art. 8 Abs. 1 der Richtlinie notifiziert werden müsste.
Zur dritten Frage
Mit seiner dritten Frage, die als Erstes zu prüfen ist, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob der Grundsatz des freien Verkehrs der pyrotechnischen Gegenstände im Sinne von u. a. Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2007/23 und Art. 4 Abs. 2 der Richtlinie 2013/29, gegebenenfalls in Verbindung mit den Art. 34 bis 36 AEUV, in Verbindung mit dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegensteht, nach der Feuerwerkskörper mit einem pyrotechnischen Satz von mehr als 1 kg von Verbrauchern weder besessen oder verwendet noch an diese verkauft werden dürfen.
Für die Beantwortung dieser Frage ist zunächst darauf hinzuweisen, dass ausweislich der Vorlageentscheidung Herrn van der Schoot der Verkauf von Vergnügungsfeuerwerkskörpern der Kategorien 2 und 3 im Sinne der Richtlinie 2007/23 mit einem pyrotechnischen Satz von mehr als 1 kg an eine Privatperson, die nicht über die hierfür erforderliche Genehmigung verfügte, zur Last gelegt wird. Da diese Tat am 23. Dezember 2012 geschah, also, wie den Art. 48 und 49 der Richtlinie 2013/29 zu entnehmen ist, vor deren Erlass bzw. Inkrafttreten, ist auf das Ausgangsverfahren die Richtlinie 2007/23 zeitlich anwendbar.
Sodann ist darauf hinzuweisen, dass nach ihrem zweiten Erwägungsgrund und gemäß ihrem Art. 1 Abs. 1 der Hauptzweck der Richtlinie 2007/23 darin besteht, Handelshemmnissen innerhalb der Gemeinschaft zu begegnen, die sich aus den unterschiedlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten zur Regelung des in der Richtlinie definierten Inverkehrbringens pyrotechnischer Gegenstände ergeben, und damit den freien Verkehr dieser Gegenstände im Binnenmarkt und gleichzeitig ein hohes Niveau an Schutz für die menschliche Gesundheit, die öffentliche Sicherheit und den Schutz und die Sicherheit der Verbraucher und professionellen Endverbraucher zu gewährleisten (Urteil vom 27. Oktober 2016, Kommission/Deutschland,
C‑220/15
,
EU:C:2016:815
, Rn.
).
Was den freien Verkehr von pyrotechnischen Gegenständen betrifft, dürfen die Mitgliedstaaten gemäß Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2007/23 die Vermarktung pyrotechnischer Gegenstände in der gesamten Europäischen Union nicht verbieten, beschränken oder behindern, es sei denn, die von ihnen ergriffenen Maßnahmen fallen unter die Ausnahmen des Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie oder unter die Marktüberwachung nach Art. 14 Abs. 6 der Richtlinie (Urteil vom 27. Oktober 2016, Kommission/Deutschland,
C‑220/15
,
EU:C:2016:815
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall ist, soweit die dritte Frage die Auslegung sowohl der Art. 34 bis 36 AEUV als auch die von Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2007/23 betrifft, festzustellen, dass die letztgenannte Bestimmung den Mitgliedstaaten erlaubt, aus Gründen der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sicherheit oder des Umweltschutzes nationale Maßnahmen zur Beschränkung der Verwendung oder des Verkaufs von Feuerwerkskörpern bestimmter Kategorien an die breite Öffentlichkeit zu erlassen. Die den Mitgliedstaaten auf diese Weise eingeräumte Möglichkeit ergibt sich dem zehnten Erwägungsgrund der Richtlinie zufolge daraus, dass die Verwendung von pyrotechnischen Gegenständen und insbesondere von Feuerwerkskörpern in den einzelnen Mitgliedstaaten sehr unterschiedlichen kulturellen Gepflogenheiten und Traditionen unterliegt.
Da die Frage der Beschränkung der Verwendung und des Verkaufs von Feuerwerkskörpern bestimmter Kategorien somit unter die Richtlinie 2007/23, insbesondere ihren Art. 6 Abs. 2, fällt, sind die Art. 34 bis 36 AEUV nicht mehr auszulegen.
Schließlich ist unstreitig, dass eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren fragliche, nach der Feuerwerkskörper mit einem pyrotechnischen Satz von mehr als 1 kg nicht an Verbraucher verkauft werden dürfen, die nicht über die hierfür erforderliche Genehmigung verfügen, den freien Verkehr dieser Feuerwerkskörper beschränkt. Wie in Rn. 49 des vorliegenden Urteils ausgeführt, darf jedoch nach Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2007/23 der freie Verkehr von pyrotechnischen Gegenständen, die den Anforderungen dieser Richtlinie entsprechen, grundsätzlich nicht beschränkt werden.
Allerdings kann – wie in Rn. 50 des vorliegenden Urteils erwähnt – nach Art. 6 Abs. 2 dieser Richtlinie eine solche Beschränkung aus Gründen der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sicherheit oder des Umweltschutzes gerechtfertigt sein.
Hierzu hat die belgische Regierung in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, dass die im Ausgangsverfahren fragliche nationale Regelung auf den Schutz der öffentlichen Ordnung und der öffentlichen Sicherheit abziele und nicht als offensichtlich unverhältnismäßig angesehen werden könne.
Was den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit betrifft, ist es zwar letztlich Sache des vorlegenden Gerichts, im Rahmen einer Gesamtwürdigung aller relevanten rechtlichen und tatsächlichen Umstände zu prüfen, ob diese nationale Regelung geeignet ist, die Erreichung der verfolgten Ziele zu gewährleisten, und nicht über das hierfür Erforderliche hinausgeht, jedoch ist der Gerichtshof, der dazu aufgerufen ist, dem vorlegenden Gericht zweckdienliche Antworten zu geben, befugt, diesem auf der Grundlage der ihm vorliegenden Akten und der vor dem Gerichtshof abgegebenen schriftlichen und mündlichen Erklärungen Hinweise zu geben, die es dem vorlegenden Gericht ermöglichen, über den konkreten bei ihm anhängigen Rechtsstreit zu entscheiden.
Was als Erstes die Eignung der nationalen Rechtsvorschriften zum Schutz der öffentlichen Ordnung und der öffentlichen Sicherheit betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass es den Mitgliedstaaten weiterhin nach ihren nationalen Bedürfnissen, die je nach Mitgliedstaat und Zeitpunkt unterschiedlich sein können, freisteht, zu bestimmen, was die öffentliche Ordnung und die öffentliche Sicherheit erfordern. Somit sind die Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit in ihrem Hoheitsgebiet allein zuständig und verfügen über einen Ermessensspielraum, um unter Berücksichtigung der Besonderheit der sozialen Umstände und der Bedeutung, die sie einem im Hinblick auf das Unionsrecht berechtigten Ziel beimessen, zu bestimmen, welche Maßnahmen geeignet sind, konkrete Ergebnisse herbeizuführen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 15. Juni 1999, Heinonen,
C‑394/97
,
EU:C:1999:308
, Rn.
, vom 14. März 2000, Église de scientologie,
C‑54/99
,
EU:C:2000:124
, Rn.
, und vom 10. Juli 2008, Jipa,
C‑33/07
,
EU:C:2008:396
, Rn.
).
Hinzu kommt, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs die Berufung auf die öffentliche Ordnung und die öffentliche Sicherheit eine Abweichung vom grundlegenden Prinzip der Warenverkehrsfreiheit darstellt, die eng auszulegen ist und deren Tragweite nicht ohne Kontrolle durch die Organe der Union einseitig von den Mitgliedstaaten bestimmt werden darf (vgl. entsprechend Urteile vom 31. Januar 2006, Kommission/Spanien,
C‑503/03
,
EU:C:2006:74
, Rn.
, vom 19. Juni 2008, Kommission/Luxemburg,
C‑319/06
,
EU:C:2008:350
, Rn.
, und vom 13. Juli 2017, E,
C‑193/16
,
EU:C:2017:542
, Rn.
sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
So hat der Gerichtshof klargestellt, dass der Begriff der öffentlichen Ordnung jedenfalls voraussetzt, dass außer der sozialen Störung, die jeder Gesetzesverstoß darstellt, eine tatsächliche, gegenwärtige und erhebliche Gefahr vorliegt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt (vgl. entsprechend Urteile vom 31. Januar 2006, Kommission/Spanien,
C‑503/03
,
EU:C:2006:74
, Rn.
, vom 19. Juni 2008, Kommission/Luxemburg,
C‑319/06
,
EU:C:2008:350
, Rn.
, und vom 17. November 2011, Aladzhov,
C‑434/10
,
EU:C:2011:750
, Rn.
).
Im vorliegenden Fall ist in Übereinstimmung mit den Ausführungen des Generalanwalts in Nr. 88 seiner Schlussanträge festzustellen, dass pyrotechnische Gegenstände als solche gefährlich sind und insbesondere bei einem pyrotechnischen Satz von mehr als 1 kg die Sicherheit von Personen beeinträchtigen können. Er hat ferner zutreffend darauf hingewiesen, dass diese Gegenstände schon ihrer Natur nach und je nach den Umständen, unter denen sie verwendet werden, die öffentliche Ordnung stören können.
Dementsprechend ist die nationale Regelung, wonach pyrotechnische Gegenstände mit einem pyrotechnischen Satz von mehr als 1 kg nur an Privatpersonen verkauft werden dürfen, die im Besitz einer Genehmigung sind, geeignet, Beeinträchtigungen der öffentlichen Ordnung und der öffentlichen Sicherheit vorzubeugen, da sie es erlaubt, die Menge an pyrotechnischem Satz, die eine Person besitzt, zu kontrollieren und gegebenenfalls zu begrenzen. Die nationale Regelung ist daher allem Anschein nach geeignet, die öffentliche Ordnung und die öffentliche Sicherheit zu schützen.
Was als Zweites die Frage betrifft, ob die nationale Regelung nicht über das zur Erreichung der verfolgten Ziele Erforderliche hinausgeht, ist darauf hinzuweisen, dass Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2007/23 den Mitgliedstaaten einen erheblichen Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Maßnahmen einräumt, die sie erlassen können, um die öffentliche Ordnung, die öffentliche Sicherheit oder den Umweltschutz sicherzustellen. Zu diesen Maßnahmen, die sowohl den Besitz als auch die Verwendung und den Verkauf bestimmter pyrotechnischer Gegenstände betreffen können, gehören Verbote wie auch Beschränkungen.
Im vorliegenden Fall geht aus der dem Gerichtshof vorliegenden Akte hervor, dass die im Ausgangsverfahren fragliche nationale Regelung kein absolutes Verbot des Verkaufs pyrotechnischer Gegenstände vorsieht, sondern den Verkauf lediglich davon abhängig macht, dass der Verbraucher über eine Genehmigung verfügt, wenn er Vergnügungs‑ und Signalfeuerwerkskörper mit einem pyrotechnischen Satz von mehr als 1 kg kauft.
Daraus folgt, dass die nationale Regelung den Verkauf bestimmter pyrotechnischer Gegenstände an Verbraucher beschränkt.
Wie der Generalanwalt in Nr. 97 seiner Schlussanträge festgestellt hat, scheinen außerdem weniger restriktive Maßnahmen, wie die Registrierung nach dem Kauf von Erzeugnissen mit einem pyrotechnischen Satz eines bestimmten Gewichts, zum Schutz der von der belgischen Regierung angeführten grundlegenden Interessen nicht ebenso wirksam zu sein. Mit einer solchen Formalität lassen sich zwar die von einem Verbraucher gekaufte Menge an pyrotechnischem Satz feststellen, nicht aber Einfluss auf die erwerbbare Menge nehmen, und folglich auch nicht Beeinträchtigungen der grundlegenden Interessen, um die es hier geht, ebenso wirksam bekämpfen. Daher scheint die im Ausgangsverfahren fragliche nationale Regelung nicht über das hinauszugehen, was zum Schutz der öffentlichen Ordnung und der öffentlichen Sicherheit erforderlich ist.
Nach alledem ist auf die dritte Frage zu antworten, dass der Grundsatz des freien Verkehrs von pyrotechnischen Gegenständen im Sinne von u. a. Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2007/23 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen, nach der Feuerwerkskörper mit einem pyrotechnischen Satz von mehr als 1 kg von Verbrauchern weder besessen oder verwendet noch an diese verkauft werden dürfen, nicht entgegensteht, soweit diese Regelung geeignet ist, die öffentliche Ordnung und die öffentliche Sicherheit sicherzustellen, und nicht über das zum Schutz dieser grundlegenden Interessen Erforderliche hinausgeht, was das vorlegende Gericht zu prüfen hat.
Zur zweiten Frage
Mit seiner zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob der Grundsatz des freien Verkehrs von pyrotechnischen Gegenständen im Sinne von Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie 2007/23, gegebenenfalls in Verbindung mit Art. 10 der Richtlinie 2006/123, dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegensteht, die für die Lagerung von mit der Richtlinie 2007/23 konformen pyrotechnischen Gegenständen, die für den Einzelhandel bestimmt sind, die Erteilung zweier Genehmigungen voraussetzt, nämlich eine föderale Explosivstoffgenehmigung und eine regionale Umweltgenehmigung, obwohl beide Genehmigungsregelungen dasselbe Ziel verfolgen, im vorliegenden Fall die vorbeugende Beurteilung von Sicherheitsrisiken, und die erstgenannte Regelung eine sehr niedrige Höchstgrenze für die Lagerung von Vergnügungsfeuerwerkskörpern vorsieht.
Um dem vorlegenden Gericht eine zweckdienliche Antwort zu geben, ist als Erstes klarzustellen, dass eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren fragliche nicht in den sachlichen Anwendungsbereich der Richtlinie 2007/23 fällt.
Wie der Generalanwalt in Nr. 47 seiner Schlussanträge angemerkt hat, ergibt sich aus dem vierten Erwägungsgrund und aus Art. 14 Abs. 1 der Richtlinie 2007/23 nämlich, dass die Lagerung nur insoweit in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie fällt, als die Bedingungen für die Lagerung der betreffenden pyrotechnischen Gegenstände deren Konformität mit den in der Richtlinie aufgestellten grundlegenden Sicherheitsanforderungen nicht beeinträchtigen dürfen.
Eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren fragliche, die für die Lagerung von mit der Richtlinie 2007/23 konformen pyrotechnischen Gegenständen, die für den Einzelhandel bestimmt sind, den Besitz zweier Genehmigungen voraussetzt, kann sich aber nicht auf die Konformität dieser Gegenstände mit solchen Anforderungen auswirken.
Als Zweites ist zu bestimmen, ob die im Ausgangsverfahren fragliche nationale Regelung in den sachlichen Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123 fällt.
Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass die Richtlinie 2006/123 nach ihrem Art. 2 Abs. 1 für Dienstleistungen, die von einem in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer angeboten werden, mit Ausnahme der in Art. 2 Abs. 2 und 3 genannten Tätigkeiten und Bereiche gilt.
Es ist jedoch unstreitig, dass die im Ausgangsverfahren fragliche Regelung keine in Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 2006/123 genannte Tätigkeit betrifft und nicht in den Bereich der Steuern fällt.
Außerdem bezeichnet nach Art. 4 Nr. 1 dieser Richtlinie der Ausdruck „Dienstleistung“ für die Zwecke der Richtlinie jede von Art. 57 AEUV erfasste selbständige Tätigkeit, die in der Regel gegen Entgelt erbracht wird. Darüber hinaus wird im 76. Erwägungsgrund der Richtlinie klargestellt, dass es sich bei den nach den Bestimmungen über die Dienstleistungsfreiheit unzulässigen Beschränkungen um Anforderungen für die Aufnahme und Ausübung von Dienstleistungstätigkeiten handelt, und nicht um Anforderungen, die sich auf Waren als solche beziehen.
Wie der Generalanwalt in Nr. 49 seiner Schlussanträge festgestellt hat, bezieht sich die nationale Regelung zwar formal auf die Lagerung von pyrotechnischen Gegenständen und nicht auf die Aufnahme oder die Ausübung der Tätigkeit des Einzelhandels mit diesen Gegenständen, jedoch ist für „Einzelhändler“ wie jene, um die es im Ausgangsverfahren geht, die Lagerung von zum Verkauf bestimmten pyrotechnischen Gegenständen eine unerlässliche Voraussetzung für diese Einzelhandelstätigkeit.
Wie der Generalanwalt in Nr. 50 seiner Schlussanträge geltend gemacht hat, betrifft diese nationale Regelung nämlich zum einen „Einzelhändler“ und somit die Lagerung im Hinblick auf den Verkauf. Zum anderen wirkt sich eine Genehmigungspflicht, die im Rahmen einer Einzelhandelstätigkeit für den Besitz von Vergnügungsfeuerwerkskörpern besteht, deren pyrotechnischer Satz eine bestimmte Menge überschreitet, sicherlich sowohl auf die Aufnahme als auch auf die Ausübung dieser Tätigkeit aus.
Außerdem hat der Gerichtshof bereits klargestellt, dass die Tätigkeit des Einzelhandels mit Waren eine „Dienstleistung“ im Sinne von Art. 4 Nr. 1 der Richtlinie 2006/123 darstellt (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 30. Januar 2018, X und Visser,
C‑360/15 und C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, Rn.
sowie
).
Unter diesen Voraussetzungen ist davon auszugehen, dass die im Ausgangsverfahren fragliche nationale Regelung, die für die Lagerung pyrotechnischer Gegenstände, die für den Einzelhandel bestimmt sind, den Besitz zweier Genehmigungen voraussetzt, in den Anwendungsbereich der Richtlinie 2006/123 fällt.
Da das vorlegende Gericht im Ausgangsverfahren Zweifel an der Vereinbarkeit dieser Regelung mit Art. 10 der Richtlinie 2006/123 hat, weil sie für die Lagerung von mit der Richtlinie 2007/23 konformen pyrotechnischen Gegenständen, die für den Einzelhandel bestimmt sind, den Besitz zweier Genehmigungen voraussetzt, ist zum einen in Übereinstimmung mit den Ausführungen des Generalanwalts in Nr. 59 seiner Schlussanträge festzustellen, dass die Erforderlichkeit sowohl einer föderalen als auch einer regionalen Genehmigung als solche keine Unvereinbarkeit mit der Richtlinie 2006/123 begründen kann, denn nach Art. 10 Abs. 7 dieser Richtlinie stellt dieser Artikel „die Verteilung der lokalen oder regionalen Zuständigkeiten der mitgliedstaatlichen Behörden, die solche Genehmigungen ausstellen, nicht in Frage“.
Zum anderen ist zu bestimmen, ob die Voraussetzungen für die Erteilung der beiden Genehmigungen den besonderen Anforderungen nach Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie 2006/123 gerecht werden.
Nach dieser Bestimmung dürfen die Voraussetzungen für die Erteilung einer Genehmigung nicht diskriminierend sein, müssen durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein und müssen in Bezug auf diesen Grund verhältnismäßig sein, was impliziert, dass sie geeignet sein müssen, die Erreichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten, und nicht über das hinausgehen dürfen, was hierzu erforderlich ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 1. Oktober 2015, Trijber und Harmsen,
C‑340/14 und C‑341/14
,
EU:C:2015:641
, Rn.
). Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Genehmigung müssen nach dieser Bestimmung darüber hinaus klar und unzweideutig, objektiv, transparent sowie zugänglich sein und im Voraus bekannt gemacht werden.
Nach ständiger Rechtsprechung ist es letztlich Sache des nationalen Gerichts, das allein für die Beurteilung des Sachverhalts des bei ihm anhängigen Rechtsstreits zuständig ist, darüber zu befinden, ob eine Maßnahme den in Rn. 80 des vorliegenden Urteils genannten Anforderungen entspricht. Der Gerichtshof, der dazu aufgerufen ist, dem nationalen Gericht zweckdienliche Antworten zu geben, ist jedoch befugt, ihm auf der Grundlage der Akten des Ausgangsverfahrens und der vor dem Gerichtshof abgegebenen schriftlichen und mündlichen Erklärungen Hinweise zu geben, die ihm eine Entscheidung ermöglichen (vgl. Urteile vom 1. Oktober 2015, Trijber und Harmsen,
C‑340/14 und C‑341/14
,
EU:C:2015:641
, Rn.
, vom 15. Oktober 2015, Grupo Itevelesa u. a.,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, Rn.
, sowie vom 30. Januar 2018, X und Visser,
C‑360/15 und C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, Rn.
sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Im vorliegenden Fall geht erstens aus den dem Gerichtshof zur Verfügung stehenden Angaben hervor, dass die Voraussetzungen für die Erteilung der beiden in Rede stehenden Genehmigungen durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses gerechtfertigt sind, nämlich – hinsichtlich der föderalen Genehmigung – durch den Schutz der öffentlichen Sicherheit und Gesundheit und – hinsichtlich der regionalen Genehmigung – durch den Umweltschutz.
Wie die belgische Regierung in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht hat, beruht die zweite Frage insofern auf einer falschen Prämisse, als darin davon ausgegangen werde, dass die beiden im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Genehmigungsregelungen dasselbe Ziel verfolgten.
Zweitens ist unstreitig, dass durch die Veröffentlichung der föderalen und regionalen Rechtsvorschriften die Voraussetzungen für die Erteilung dieser Genehmigungen im Voraus bekannt gemacht wurden und somit transparent und zugänglich sind.
Drittens kann nicht mit Erfolg geltend gemacht werden, diese Voraussetzungen entsprächen nicht dem Kriterium der Klarheit und Unzweideutigkeit nach Art. 10 Abs. 2 Buchst. d der Richtlinie 2006/123, weil sich die beiden Genehmigungsregelungen überschnitten. Zunächst bezieht sich dieses Kriterium nämlich auf die Notwendigkeit, die Genehmigungsvoraussetzungen für alle leicht verständlich zu gestalten, indem eine Mehrdeutigkeit ihres Wortlauts vermieden wird. Des Weiteren sollen – wie bereits in Rn. 82 des vorliegenden Urteils klargestellt worden ist – durch diese beiden Genehmigungsregelungen unterschiedliche öffentliche Interessen geschützt werden. Schließlich hat die belgische Regierung in der mündlichen Verhandlung angegeben, dass die Erteilung jeder einzelnen dieser Genehmigungen an jeweils andere genaue Voraussetzungen geknüpft sei.
Daher sind – vorbehaltlich der dem vorlegenden Gericht obliegenden Überprüfung – die Voraussetzungen für die Erteilung nach den beiden im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Genehmigungsregelungen offenbar klar und unzweideutig.
Viertens lässt sich anhand der dem Gerichtshof übermittelten Akte nicht beurteilen, ob die Voraussetzungen für die Erteilung nach den im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Genehmigungsregelungen nicht diskriminierend, verhältnismäßig und objektiv sind. Dies wird daher das vorlegende Gericht zu prüfen haben. Im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Voraussetzungen müsste das vorlegende Gericht insbesondere prüfen, ob die nach der föderalen Genehmigungsregelung vorgesehene Höchstgrenze von 50 kg pyrotechnischem Satz geeignet ist, die Erreichung des verfolgten Ziels zu gewährleisten, und nicht über das hinausgeht, was hierzu erforderlich ist.
Nach alledem ist auf die zweite Frage zu antworten, dass Art. 10 der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen, die für die Lagerung von mit der Richtlinie 2007/23 konformen pyrotechnischen Gegenständen, die für den Einzelhandel bestimmt sind, die Erteilung zweier Genehmigungen voraussetzt, nämlich eine föderale Explosivstoffgenehmigung und eine regionale Umweltgenehmigung, nicht entgegensteht, sofern alle in Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie genannten Voraussetzungen erfüllt sind, was das vorlegende Gericht zu prüfen hat.
Zur ersten Frage
Mit seiner ersten Frage, die als Letztes zu prüfen ist, möchte das vorlegende Gericht wissen, ob die Verstöße, derentwegen die Angeklagten des Ausgangsverfahrens verfolgt werden, „schwere Verstöße“ im Sinne von Art. 45 der Richtlinie 2013/29 darstellen, so dass gegen die Angeklagten strafrechtliche Sanktionen verhängt werden können.
Aus der dem Gerichtshof übermittelten Akte geht hervor, dass die den Angeklagten des Ausgangsverfahrens vorgeworfenen Handlungen zwischen dem 22. November 2010 und dem 27. Januar 2013 stattgefunden haben. Da die Richtlinie 2013/29 zu diesem Zeitpunkt noch nicht in Kraft getreten war, ist sie auf den Ausgangsrechtsstreit zeitlich nicht anwendbar. Der Sachverhalt fällt daher unter die Richtlinie 2007/23.
Außerdem betreffen zwei der Verstöße, um die es in der ersten Frage geht, nach der belgischen Regelung erteilte Genehmigungen, wonach für die Lagerung pyrotechnischer Gegenstände im Hinblick auf deren Verkauf zwei Genehmigungen erforderlich sind. Wie in den Rn. 67 und 77 des vorliegenden Urteils festgestellt worden ist, fällt diese Regelung nicht in den sachlichen Anwendungsbereich der Richtlinie 2007/23, sondern in den der Richtlinie 2006/123.
Im vorliegenden Fall liegen daher nur der Strafbarkeit des Vergehens des Verkaufs von pyrotechnischen Gegenständen mit einem pyrotechnischen Satz von mehr als 1 kg an Verbraucher ohne die hierfür erforderliche Genehmigung nationale Bestimmungen, die in den sachlichen und zeitlichen Anwendungsbereich der Richtlinie 2007/23 fallen, vor.
Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass, auch wenn das vorlegende Gericht seine Frage formal auf die Auslegung von Art. 45 der Richtlinie 2013/29 beschränkt hat, dies den Gerichtshof nicht daran hindert, dem Gericht alle Hinweise zur Auslegung des Unionsrechts zu geben, die ihm bei der Entscheidung des bei ihm anhängigen Verfahrens von Nutzen sein können, und zwar unabhängig davon, ob es bei seiner Fragestellung darauf Bezug genommen hat (vgl. entsprechend Urteil vom 28. Februar 2018, MA.T.I. SUD und Duemme SGR,
C‑523/16 und C‑536/16
,
EU:C:2018:122
, Rn.
sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
Unter diesen Voraussetzungen ist die erste Frage so zu verstehen, dass mit ihr zum einen geklärt werden soll, ob Art. 20 der Richtlinie 2007/23 dahin auszulegen ist, dass er es den Mitgliedstaaten erlaubt, strafrechtliche Sanktionen zu verhängen, und zum anderen, ob die Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen ist, dass sie es den Mitgliedstaaten erlaubt, strafrechtliche Sanktionen zu verhängen, wenn gegen eine nationale Regelung wie die des Ausgangsverfahrens verstoßen wird, die für die Lagerung von mit der Richtlinie 2007/23 konformen pyrotechnischen Gegenständen, die für den Einzelhandel bestimmt sind, den Besitz zweier Genehmigungen voraussetzt.
Was als Erstes die Auslegung von Art. 20 der Richtlinie 2007/23 betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass dieser Artikel weder Tatbestandsmerkmale noch Sanktionen nennt, sondern lediglich angibt, dass die Mitgliedstaaten solche Sanktionen vorsehen müssen.
Angesichts dessen, dass dieser Artikel nicht näher festlegt, welche Art von Sanktionen die Mitgliedstaaten erlassen müssen, sondern bestimmt, dass sie wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein müssen, ergibt sich – wie der Generalanwalt in Nr. 37 seiner Schlussanträge festgestellt hat – aus seinem Wortlaut, dass die Mitgliedstaaten weiterhin die Möglichkeit haben, die Art der anwendbaren Sanktionen zu bestimmen, und folglich strafrechtliche Sanktionen für Verstöße gegen die nach Maßgabe der Richtlinie 2007/23 erlassenen nationalen Bestimmungen vorsehen können, sofern diese Sanktionen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind.
Daraus folgt zum einen, dass strafrechtliche Sanktionen verhängt werden dürfen, wenn gegen vom Anwendungsbereich der Richtlinie 2007/23 erfasste nationale Bestimmungen verstoßen wird. Wie in den Rn. 91 und 92 des vorliegenden Urteils festgestellt worden ist, fällt jedoch nur die von der nationalen Regelung vorgesehene Strafbarkeit des Verkaufs pyrotechnischer Gegenstände in den sachlichen und zeitlichen Anwendungsbereich der Richtlinie 2007/23, wohingegen für die von der Regelung, nach der zwei Genehmigungen erforderlich sind, vorgesehene Strafbarkeit der Lagerung dieser Gegenstände im Hinblick auf deren Verkauf die Richtlinie 2006/123 gilt.
Zum anderen sah Art. 20 der Richtlinie 2007/23 im Unterschied zu Art. 45 der Richtlinie 2013/29 zwar nicht ausdrücklich vor, dass die Mitgliedstaaten bei schweren Verstößen strafrechtliche Sanktionen verhängen konnten, schloss dies aber auch nicht aus. Art. 45 der Richtlinie 2013/29 kann daher nicht als eine
lex mitior
angesehen werden.
Es ist darauf hinzuweisen, dass das nationale Gericht zudem prüfen muss, ob die anwendbaren Sanktionen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind. Im Rahmen der Beurteilung der Verhältnismäßigkeit dieser Sanktionen hat das nationale Gericht die Schwere des Verstoßes zu berücksichtigen (vgl. entsprechend Urteil vom 9. Februar 2012, Urbán,
C‑210/10
,
EU:C:2012:64
, Rn.
und
).
Was als Zweites die Auslegung der Richtlinie 2006/123 betrifft, ist festzustellen, dass sie nach ihrem Art. 1 Abs. 5 nicht das Strafrecht der Mitgliedstaaten berührt, sofern dadurch nicht die Vorschriften der Richtlinie umgangen werden.
Daher können die Mitgliedstaaten für den Fall eines Verstoßes gegen eine nationale Regelung wie die im Ausgangsverfahren fragliche, die für die Lagerung von mit der Richtlinie 2007/23 konformen pyrotechnischen Gegenständen, die für den Einzelhandel bestimmt sind, den Besitz zweier Genehmigungen voraussetzt, strafrechtliche Sanktionen vorsehen, sofern durch das nationale Strafrecht nicht die Vorschriften der Richtlinie 2006/123 umgangen werden.
Nach alledem ist auf die erste Frage zu antworten, dass Art. 20 der Richtlinie 2007/23 und Art. 1 Abs. 5 der Richtlinie 2006/123 dahin auszulegen sind, dass die Mitgliedstaaten strafrechtliche Sanktionen verhängen können, sofern gemäß der Richtlinie 2007/23 diese Sanktionen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind und gemäß der Richtlinie 2006/123 durch das nationale Strafrecht nicht die Vorschriften dieser Richtlinie umgangen werden.
Kosten
Für die Beteiligten des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren Teil des beim vorlegenden Gericht anhängigen Verfahrens; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.

Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Fünfte Kammer) für Recht erkannt:

1.
Der Grundsatz des freien Verkehrs von pyrotechnischen Gegenständen im Sinne von u. a. Art. 6 Abs. 2 der Richtlinie 2007/23/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Mai 2007 über das Inverkehrbringen pyrotechnischer Gegenstände ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen, nach der Feuerwerkskörper mit einem pyrotechnischen Satz von mehr als 1 kg von Verbrauchern weder besessen oder verwendet noch an diese verkauft werden dürfen, nicht entgegensteht, soweit diese Regelung geeignet ist, die öffentliche Ordnung und die öffentliche Sicherheit sicherzustellen, und nicht über das zum Schutz dieser grundlegenden Interessen Erforderliche hinausgeht, was das vorlegende Gericht zu prüfen hat.

2.
Art. 10 der Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt ist dahin auszulegen, dass er einer nationalen Regelung wie der im Ausgangsverfahren fraglichen, die für die Lagerung von mit der Richtlinie 2007/23 konformen pyrotechnischen Gegenständen, die für den Einzelhandel bestimmt sind, die Erteilung zweier Genehmigungen voraussetzt, nämlich eine föderale Explosivstoffgenehmigung und eine regionale Umweltgenehmigung, nicht entgegensteht, sofern alle in Art. 10 Abs. 2 der Richtlinie genannten Voraussetzungen erfüllt sind, was das vorlegende Gericht zu prüfen hat.

3.
Art. 20 der Richtlinie 2007/23 und Art. 1 Abs. 5 der Richtlinie 2006/123 sind dahin auszulegen, dass die Mitgliedstaaten strafrechtliche Sanktionen verhängen können, sofern gemäß der Richtlinie 2007/23 diese Sanktionen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sind und gemäß der Richtlinie 2006/123 durch das nationale Strafrecht nicht die Vorschriften dieser Richtlinie umgangen werden.

Unterschriften
(
*1
)	Verfahrenssprache: Niederländisch.