CELEX: 62018TJ0561
Állami támogatások
Postai ágazat
Az egyetemes szolgáltatási kötelezettség teljesítéséért nyújtott ellentételezés
Kifogást nem emelő határozat
Az ellentételezés kiszámítása
A nettó elkerülhető költség módszere
Az egyetemes szolgáltatásból eredő nem tárgyi előnyök figyelembevétele
Az ellentételezés címén nyújtott pénzeszközök felhasználása
Végkielégítés fizetésére vonatkozó állami garancia csőd esetén
Az egyetemes szolgáltató által végzett bizonyos ügyletek héamentessége
Az egyetemes szolgáltatással összefüggő tevékenységek, illetve az e szolgáltatással össze nem függő tevékenységek közös költségeinek elkülönített elszámolása
Közvállalkozás által leányvállalata csődjének elkerülése érdekében nyújtott tőkejuttatás
Versenytárs panasza
Az előzetes vizsgálati szakasz végén állami támogatás hiányát megállapító határozat
Létező támogatás
Előnyök időszakosan ismétlődő nyújtása
Az államnak való betudhatóság
A magánbefektető kritériuma

I.

A jogvita előzményei
Az ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/S (a továbbiakban: ITD) szakmai egyesület, amely a dán jog szerinti azon társaságokat tömöríti, amelyek nemzeti és nemzetközi szinten a közúti árufuvarozási szolgáltatások és a logisztikai szolgáltatások piacán tevékenykednek.
A Danske Fragtmænd A/S a dán jog szerinti társaság, amely többek között a közúti árufuvarozási szolgáltatások és csomagkézbesítési szolgáltatások dán piacán tevékenykedik.
A módosított 2010. december 21‑i postloven, lov nr. 1536 (a postáról szóló 1536. sz. törvény,
Lovtidende
2010 A) a Post Danmark A/S‑t jelölte ki a levelek kézbesítésének dániai egyetemes szolgáltatójaként. E törvény alapján a dán közlekedési minisztérium 2016. május 30‑án a 2016. július 1‑jétől 2019. december 31‑ig terjedő időszakra szóló közszolgáltatási megbízást fogadott el, amelyben a Post Danmarkot egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel bízta meg (a továbbiakban: egyetemes szolgáltatási megbízás). A Post Danmark 100%‑ban a PostNord AB tulajdonában áll, amelynek alaptőkéjében a Dán Királyság 40%‑os, a Svéd Királyság pedig 60%‑os részesedéssel rendelkezik, és amelynek igazgatótanácsában a szavazati jogok a két részvényes állam között 50–50%‑os arányban oszlanak meg.
Az egyetemes szolgáltatási megbízás 2. pontja szerint e szolgáltatást mind nemzeti, mind nemzetközi szinten, továbbá hetente legalább öt munkanapon biztosítani kell. A következő szolgáltatásokat foglalja magában:
–
a legfeljebb 2 kilogramm tömegű postai levél‑ és folyóirat‑küldemények (napilapok, hetilapok és havonta megjelenő lapok), valamint reklámküldemények (katalógusok és prospektusok) gyűjtése, feldolgozása, szállítása és kézbesítése;
–
a legfeljebb 20 kilogramm tömegű csomagok gyűjtése, feldolgozása, szállítása és házhoz szállítással vagy önkiszolgáló átvételi pontokon történő kézbesítése, azzal, hogy az egyetemes szolgáltatás nem terjed ki a kereskedők közötti, kézbesítési szerződés hatálya alá tartozó csomagküldeményekre;
–
ajánlott küldeményekre és értéknyilvánított küldeményekre vonatkozó szolgáltatások;
–
vakok számára nyújtott ingyenes postai szolgáltatás, legfeljebb 7 kilogramm tömegű küldemények erejéig.
Ami különösen a nemzetközi címekről érkező és oda küldött küldeményekre vonatkozó egyetemes szolgáltatási kötelezettséget illeti, az egyetemes szolgáltatási megbízás rögzíti, hogy azokra az Egyetemes Postaegyezmény irányadó.
A 2000‑es évek elejétől kezdve az elektronikus kommunikáció széles körű igénybevétele a postai levélküldemények csökkenését eredményezte, olyannyira, hogy a Post Danmark forgalma 2009 és 2016 között lényegében emiatt 38%‑kal csökkent. Ebben az összefüggésben a PostNord 2017. február 23‑án egymilliárd dán korona (DKK) (hozzávetőleg 134 millió euró) összegű tőkeemelést hajtott végre a Post Danmark javára (a továbbiakban: 2017. február 23‑i tőkeemelés).
Másfelől a kommunikáció digitalizálódásának következményeire figyelemmel a Dán Királyság és a Svéd Királyság 2017. október 20‑án – a PostNord által kidolgozott és a PostNord igazgatótanácsának 2017. szeptember 29‑i javaslatában formalizált – megállapodást kötött a Post Danmark működési modelljének átalakításáról (a továbbiakban: 2017. október 20‑i megállapodás).
A 2017. október 20‑i megállapodás értelmében a szerződő felek egyetértettek abban, hogy ezen új működési modellt „a dániai digitalizálódás kihívásának való megfelelés” és a Post Danmark gazdasági életképességének biztosítása érdekében el kell fogadni. Ugyanezen megállapodás szerint a PostNord által kidolgozott új működési modellnek a Post Danmark javára végrehajtott tőkeemeléseken és ez utóbbi személyi állományának mintegy 4000 alkalmazottal történő csökkentésén kellett alapulnia, amelyek teljes költségét körülbelül 5 milliárd svéd koronára (SEK) (hozzávetőleg 491 millió euró) becsülték.
Közelebbről, a Post Danmark új működési modelljének végrehajtása azzal járt, hogy a Post Danmark korábbi tisztviselőinek, akik ez utóbbi munkavállalóivá váltak, amikor a Post Danmark független közvállalkozásból korlátolt felelősségű társasággá alakult át, különleges végkielégítést fizetnek. E tekintetben a 2017. október 20‑i megállapodás előírta, hogy a Dán Királyságnak e költségeket a PostNord részére nyújtott 1,533 milliárd SEK (hozzávetőleg 150 millió euró) összegű tőkejuttatással kell ellentételeznie.
A Post Danmark új működési modelljét három külön intézkedés, tudniillik a következők révén kellett végrehajtani:
–
az egyetemes szolgáltatás Dániában történő ellátásáért nyújtott ellentételezés, amelyet a dán hatóságok a PostNordon keresztül fizetnek ki a Post Danmarknak, amelynek összegét a Post Danmark korábbi tisztviselőinek fizetendő különleges végkielégítések egy részének finanszírozására fordítják;
–
a Dán Királyság és a Svéd Királyság által a PostNord javára végrehajtott 667 millió SEK (hozzávetőleg 65 millió euró) összegű tőkeemelés;
–
a PostNord által a Post Danmark javára teljesített, mintegy 2,3 milliárd DKK (hozzávetőleg 309 millió euró) összegű belső hozzájárulás.
2017. november 3‑án a dán hatóságok előzetesen bejelentették az Európai Bizottságnak e három intézkedés közül az elsőt, azaz a Post Danmark részére az egyetemes postai szolgáltatás Dániában 2017 és 2019 között történő ellátásáért a PostNordon keresztül nyújtott 1,533 milliárd SEK ellentételezést, amely összeget a fenti 9. pontban ismertetett végkielégítések egy részének finanszírozására fordították.
2017. november 27‑én az ITD panaszt nyújtott be a Bizottsághoz, amelyben azt állította, hogy a dán és a svéd hatóságok különböző korábbi vagy jövőbeli intézkedésekkel jogellenes állami támogatásokat nyújtottak vagy fognak nyújtani a Post Danmarknak.
A panasz szerint e támogatások a következőkből erednek:
–
először is, olyan garancia fennállása, amely értelmében a Post Danmark csődje esetén a Dán Királyság kötelezettséget vállalt arra, hogy ellenszolgáltatás nélkül kifizeti az előbbi részére a korábbi tisztviselők végkielégítésével kapcsolatos, minden egyes tisztviselő esetében három évi illetménynek megfelelő költségeket (a továbbiakban: szóban forgó garancia);
–
másodszor, olyan dán közigazgatási gyakorlat, amely hozzáadottérték‑adó (héa) alóli mentességet tett lehetővé a csomagküldő kereskedelmet folytató társaságok ügyfelei számára, amennyiben e társaságok úgy döntöttek, hogy a Post Danmarktól vesznek igénybe szállítási szolgáltatást, ami ez utóbbi számára a kereslet növekedését eredményezte;
–
harmadszor, az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel összefüggő, illetve azzal össze nem függő tevékenységek közös költségeinek 2006 és 2013 között történő téves elkülönített elszámolása, amely az egyetemes szolgáltatási kötelezettség költségeinek mesterséges növelését és a Post Danmark kereskedelmi tevékenységei költségeinek mesterséges csökkentését eredményezte, és így a Post Danmark kereskedelmi tevékenységeinek az egyetemes szolgáltatási kötelezettség általi keresztfinanszírozásának minősül;
–
negyedszer, a 2017. február 23‑i tőkeemelés, mivel az betudható a dán és a svéd államnak, és mivel ez az intézkedés nem felel meg a piacgazdasági magánbefektető kritériumának;
–
ötödször, a Dán Királyság által 2017. november 3‑án előzetesen bejelentett, ellentételezésre irányuló intézkedés (lásd a fenti 11. pontot);
–
hatodszor, a Post Danmark javára a Dán Királyság, a Svéd Királyság és a PostNord által végrehajtott, a 2017. október 20‑i megállapodásban előírt tőkeemelések.
2017. november 30‑án a Bizottság megküldte az ITD panaszát a dán és a svéd hatóságoknak, amelyek 2017. december 20‑án benyújtották az e panasz bizonyos kifogásaira vonatkozó közös észrevételeiket. 2017. december 21‑én a dán hatóságok benyújtották az említett panasz többi kifogására vonatkozó észrevételeiket.
2018. február 8‑án a dán hatóságok bejelentették a Bizottságnak, hogy a Post Danmark részére az egyetemes postai szolgáltatás 2017 és 2019 közötti időszakban történő nyújtásáért 1,533 milliárd SEK összegű ellentételezést biztosítanak (a továbbiakban: szóban forgó ellentételezés).
2018. május 7‑én a dán hatóságok jelezték, hogy a szóban forgó ellentételezés végül legfeljebb 1,683 milliárd SEK (hozzávetőleg 160 millió euró) összeget tesz ki.
A Bizottság 2018. május 28‑án elfogadta az állam által a PostNord részére az egyetemes postai szolgáltatás ellátásáért nyújtott ellentételezések – Dánia – SA.47707 (2018/N) állami támogatásról szóló C(2018) 3169 final határozatot (a továbbiakban: megtámadott határozat).
A megtámadott határozatban a Bizottság elsősorban kifejtette, hogy vizsgálata kiterjedt egyrészt a szóban forgó ellentételezésre, másrészt pedig az ITD által a panaszában előadott kifogásokra, azonban a 2017. október 20‑i megállapodásban előírt tőkeemelések kivételével (a megtámadott határozat (73) bekezdése), amelyek későbbi határozat tárgyát fogják képezni.
Másodsorban a szóban forgó ellentételezést illetően a Bizottság mindenekelőtt megállapította, hogy ez az ellentételezés nem felel meg a 2003. július 24‑iAltmark Trans és Regierungspräsidium Magdeburg ítéletben (
C‑280/00
,
EU:C:2003:415
) meghatározott negyedik kritériumnak, mivel azt nem versenyeztetési eljárás keretében nyújtották, és összegét nem egy átlagos, jól vezetett vállalkozás költségei alapján határozták meg. A Bizottság ebből azt a következtetést vonta le, hogy ez az intézkedés az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősül, és hogy e támogatás összeegyeztethetőségét „A közszolgáltatás ellentételezése formájában nyújtott állami támogatásról szóló európai uniós keretszabály (2011)” című bizottsági közlemény (
HL 2012. C 8., 15. o.
; a továbbiakban: ágészkeretszabály) által végrehajtott EUMSZ 106. cikk (2) bekezdésére tekintettel kell megvizsgálni.
Ezt követően a szóban forgó ellentételezés belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelése során a Bizottság többek között a nettó elkerülhető költség módszerét alkalmazva megvizsgálta az egyetemes szolgáltatási kötelezettség végrehajtásához szükséges nettó költség dán hatóságok általi kiszámítását. A dán hatóságok számítási módszerükben olyan ténybeli forgatókönyvet vettek figyelembe, amely szerint a Post Danmark az egyetemes szolgáltatási kötelezettség 2017 és 2019 közötti időszakban történő ellátása során először is az online kereskedelem növekedéséből adódóan a vállalkozások által a fogyasztóknak küldött küldemények jelentős növekedésére, másodszor a kommunikáció fokozódó digitalizálódása következtében a levélküldemények tovább folytatódó csökkenésére, harmadszor az újság‑ és folyóiratküldemények jelentős csökkenésére, negyedszer pedig egy, munkavállalók elbocsátásával járó új működési modell végrehajtására számított. A dán hatóságok által javasolt kontrafaktuális forgatókönyv szerint, ha a Post Danmarkot ugyanezen időszakra nem bízták volna meg az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel, ez először is azzal a következménnyel járt volna, hogy felhagy az olyan nem jövedelmező tevékenységekkel, mint az újságok és folyóiratok kézbesítése, a címzetlen küldemények és a nemzetközi postai küldemények kézbesítése, másodszor azzal, hogy optimalizálja a kereskedelmi levelek kézbesítését, így ezek esetében a házhoz szállítás csak a legnagyobb városokban lett volna elérhető, harmadszor azzal, hogy bizonyos vidéki területeken felhagyott volna a csomagok házhoz szállításával, és negyedszer, a postahivatalok számának csökkentésével.
A dán hatóságok ebből levonták az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hiányában elkerülhető költségeket, amelyeket többek között a személyi állománnyal összefüggő azon költségek alapján számítottak ki, amelyek először is a postaládáknak az ország egész területét lefedő hálózatának fenntartásához és a bélyegek előállításához, másodszor a nemzetközi küldeményeket feldolgozó koppenhágai (Dánia) központ működéséhez, amelyet a nemzetközi postai küldemények kézbesítésének beszüntetését követően bezárnának, harmadszor a levélszortírozó központokhoz és elosztóközpontokhoz, amelyeket a kereskedelmi levelek kézbesítésének optimalizálását követően bezárnának, negyedszer a postai küldemények bizonyos területeken történő házhoz szállításához, és ötödször a bezárásra kerülő postahivatalok működéséhez kapcsolódnak.
A dán hatóságok mindazonáltal levonták az elkerülhető költségekből egyrészt az azon szolgáltatásokhoz kapcsolódó bevételeket, amelyeket a Post Danmark az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hiányában beszüntetett vagy optimalizált volna, másrészt pedig az egyetemes postai szolgáltatóként a Post Danmarkot megillető héamentességből eredő keresletnövekedésből, valamint az egyetemes szolgáltatási kötelezettséghez kapcsolódó szellemi tulajdonjogi eszközökből származó nyereséget, különösen a kapcsolattartási pontokon és a postaládákon történő láthatóságához kapcsolódó hirdetési előnyöket.
A Bizottság úgy ítélte meg, hogy a dán hatóságok által javasolt módszer megbízható, és megállapította, hogy e módszer szerint az egyetemes szolgáltatási kötelezettség ellátásához kapcsolódó nettó elkerülhető költség 2,571 milliárd DKK‑t (hozzávetőleg 345 millió euró) tesz ki, amely jelentősen magasabb, mint a szóban forgó ellentételezés összege, amelyet legfeljebb 1,192 milliárd DKK‑ban (hozzávetőleg 160 millió euró) állapítottak meg.
Végül a Bizottság, miután elutasította az ITD által a panaszában előadott, és különösen a szóban forgó ellentételezés ellen irányuló kifogásokat, megállapította, hogy az említett ellentételezés összeegyeztethető a belső piaccal.
Harmadsorban, ami az ITD panaszában felhozott többi kifogást illeti, először is, a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a szóban forgó garancia állami támogatásnak minősülhet. E tekintetben úgy ítélte meg, hogy e garancia előnyt jelenthet, még ha csak nagyon közvetett előnyt is, mivel lehetővé tette a Post Danmark számára, hogy 2002‑ben, a korlátolt felelősségű társasággá történő átalakulásakor megtartsa személyi állományának egy részét. A Bizottság azonban úgy ítélte meg, hogy még azt feltételezve is, hogy a szóban forgó garancia állami támogatásnak minősül, azt 2002‑ben nyújtották, mivel az csak azokra a munkavállalókra vonatkozott, akik ebben az időpontban lemondtak tisztviselői jogállásukról. Így a szóban forgó garanciát több mint tíz évvel azelőtt nyújtották, hogy a Bizottságot erről az intézkedésről az ITD panasza révén tájékoztatták volna, és az ebből következően az EUMSZ 108. cikk alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2015. július 13‑i (EU) 2015/1589 tanácsi rendelet (
HL 2015. L 248., 9. o.
) 1. cikke b) pontjának iv. alpontja és 17. cikkének (1) bekezdése alapján létező támogatásnak minősül.
Másodszor, a dán közigazgatási gyakorlatot illetően, amely a Post Danmark ügyfelei számára héamentességet eredményezett, a Bizottság úgy ítélte meg, hogy ez az intézkedés közvetett előnyt biztosíthatott a Post Danmarknak. A Bizottság azonban úgy vélte, hogy a szóban forgó adómentesség a közös héarendszerről szóló, 2006. november 28‑i 2006/112/EK tanácsi irányelv (
HL 2006. L 347., 1. o.
; helyesbítések:
HL 2007. L 335., 60. o.
;
HL 2015. L 323., 31. o.
; a továbbiakban: héairányelv) 132. cikke (1) bekezdésének a) pontjából ered, amely kötelezővé teszi az egyetemes szolgáltatási kötelezettség körébe tartozó szolgáltatások adómentességét. Ennélfogva a megtámadott határozat szerint a Post Danmark javára biztosított héamentesség nem tudható be a dán államnak, és ezért nem minősülhet állami támogatásnak.
Harmadszor, ami a Post Danmark tevékenységeihez kapcsolódó költségek felosztását és e tevékenységek esetleges kereszttámogatását illeti, a Bizottság egyetértett a dán hatóságok magyarázataival, és megállapította, hogy a Post Danmark egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel összefüggő, illetve azzal össze nem függő tevékenységei közös költségeinek felosztása megfelelő. A Bizottság hozzátette, hogy mindenesetre az ITD által állított téves költségfelosztás mindenekelőtt nem úgy tűnik, hogy állami források átruházásával járna. A megtámadott határozat szerint továbbá ez a felosztás nem lett volna betudható a dán hatóságoknak, mivel bár igaz, hogy e hatóságok fogadták el a Post Danmarkra alkalmazandó számviteli szabályozást, az ITD nem bizonyította, hogy e hatóságok mennyiben vettek részt az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel össze nem függő tevékenységekért felszámított árak Post Danmark általi meghatározásában. Végül a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a Post Danmark kereskedelmi tevékenységeinek az egyetemes szolgáltatási kötelezettség címén kapott forrásokból történő állítólagos kereszttámogatása nem minősül előnynek, mivel a Post Danmark soha nem részesült az egyetemes szolgáltatási kötelezettség ellátásának az ITD által kifogásolt költségfelosztás alapján kiszámított ellentételezésében.
Negyedszer, a 2017. február 23‑i tőkeemelést illetően a Bizottság megállapította, hogy a PostNord tőkeszerkezetére és igazgatótanácsi tagjai kinevezésének módjára tekintettel a Dán Királyság és a Svéd Királyság valóban meghatározó befolyást gyakorolhatott e társaságra. Mindazonáltal a Bizottság szerint az ITD által panasza alátámasztására előterjesztett bizonyítékok nem tették lehetővé annak bizonyítását, hogy a Dán Királyság vagy a Svéd Királyság ténylegesen részt vett ebben a tőkeemelésben. A Bizottság ebből azt a következtetést vonta le, hogy az említett tőkeemelés nem tudható be valamely államnak, és ezért nem minősül állami támogatásnak.
Ezenkívül a Bizottság úgy ítélte meg, hogy olyan körülmények között, mint amelyekkel a PostNord szembesült, egy magánbefektető úgy döntött volna, hogy végrehajtja a 2017. február 23‑i tőkeemelést ahelyett, hogy hagyná, hogy leányvállalata, a jelen esetben a Post Danmark csődbe menjen.
Végül a megtámadott határozat utolsó bekezdéseinek szövege a következő:
„(205)
A Bizottság […] úgy határoz, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettség 2017 és 2019 közötti időszakra vonatkozó ellentételezéseként bejelentett támogatási intézkedés az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése alapján a belső piaccal összeegyeztethető, és nem emel kifogást ezen intézkedés[sel] szemben.
(206)
A Bizottság továbbá úgy határoz, hogy:
i.
a [szóban forgó garancia] létező támogatást jelent;
ii.
a héamentesség nem minősül állami támogatásnak;
iii.
a kereskedelmi szolgáltatások kereszttámogatása ténybelileg nem nyert megerősítést, és mindenesetre nem minősül állami támogatásnak; valamint
iv.
a [2017. február 23‑i tőkeemelés] nem minősül állami támogatásnak.”
II.

Az eljárás és a felek kérelmei
A Törvényszék Hivatalához 2018. szeptember 20‑án benyújtott keresetlevelükkel a felperesek, az ITD és a Danske Fragtmænd előterjesztették a jelen keresetet.
A Bizottság 2018. december 7‑én benyújtotta ellenkérelmét.
A felperesek 2019. február 15‑én nyújtották be válaszukat. A Bizottság 2019. április 17‑én nyújtotta be viszonválaszát.
A Törvényszék Hivatalához 2019. január 16‑án benyújtott beadványában a Dán Királyság kérte, hogy a Bizottság kérelmeinek támogatása végett beavatkozhasson az eljárásba. 2019. április 11‑i határozatával a Törvényszék kilencedik tanácsának elnöke helyt adott e kérelemnek.
A Törvényszék Hivatalához 2019. január 17‑én, illetve január 21‑én benyújtott beadványaikban a Dansk Distribution A/S és a Jørgen Jensen Distribution A/S kérték, hogy a felperesek kérelmeinek támogatása végett beavatkozhassanak az eljárásba. 2019. április 12‑i végzéseivel a Törvényszék kilencedik tanácsának elnöke helyt adott e kérelmeknek.
A Dán Királyság 2019. július 1‑jén nyújtotta be beavatkozási beadványát. A Jørgen Jensen Distribution és a Dansk Distribution 2019. július 3‑án nyújtotta be beavatkozási beadványát. A Bizottság és a felperesek a beavatkozási beadványokra vonatkozó észrevételeiket 2019. november 15‑én, illetve november 18‑án nyújtották be.
A Törvényszék tanácsai összetételének módosulásakor az előadó bírót a hetedik tanácsba osztották be, és ezért a jelen ügyet a Törvényszék eljárási szabályzata 27. cikkének (5) bekezdése alapján 2019. október 17‑én e tanácsnak osztották ki.
A felperesek azt kérik, hogy a Törvényszék:
–
nyilvánítsa elfogadhatatlannak és mindenesetre megalapozatlannak a Dán Királyság által előterjesztett érveket;
–
nyilvánítsa a keresetet elfogadhatónak és megalapozottnak;
–
semmisítse meg a megtámadott határozatot;
–
kötelezze a Bizottságot és a Dán Királyságot a költségek viselésére.
A Bizottság azt kéri, hogy a Törvényszék:
–
utasítsa el a keresetet;
–
kötelezze a felpereseket a költségek viselésére.
A Dán Királyság azt kéri, hogy a Törvényszék:
–
utasítsa el a keresetet.
A Jørgen Jensen Distribution és a Dansk Distribution azt kéri, hogy a Törvényszék:
–
nyilvánítsa a keresetet elfogadhatónak és megalapozottnak, és semmisítse meg a megtámadott határozatot;
–
kötelezze a Bizottságot a költségek viselésére.
III.

A jogkérdésről
Keresetük alátámasztása érdekében a felperesek egyetlen jogalapra hivatkoznak, amely arra vonatkozik, hogy a Bizottság elmulasztotta megindítani az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésében előírt hivatalos vizsgálati eljárást annak ellenére, hogy komoly nehézségek merültek fel a szóban forgó ellentételezés és az ITD panaszában kifogásolt további intézkedések értékelésével kapcsolatban.
Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy a bejelentett támogatási intézkedések előzetes vizsgálati szakaszának, amelyet az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése ír elő és a 2015/1589 rendelet 4. cikke szabályoz, az a célja, hogy a Bizottság előzetesen véleményt formálhasson ezen intézkedésekről (lásd ebben az értelemben: 2011. május 24‑iBizottság kontra Kronoply és Kronotex ítélet,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
,
43.
pont).
E szakasz végén a Bizottság megállapítja, hogy valamely bejelentett intézkedés vagy nem minősül támogatásnak, amely esetben a Bizottság a 2015/1589 rendelet 4. cikkének (2) bekezdése alapján kifogást nem emelő határozatot hoz, vagy az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének hatálya alá tartozik. Amennyiben a Bizottság az előzetes vizsgálatot követően azt állapítja meg, hogy a bejelentett intézkedés ugyan az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének hatálya alá tartozik, ám nem merülnek fel a belső piaccal való összeegyeztethetőségére vonatkozó kétségek, a 2015/1589 rendelet 4. cikkének (3) bekezdése alapján kifogást nem emelő határozatot hoz (lásd ebben az értelemben: 2011. május 24‑iBizottság kontra Kronoply és Kronotex ítélet,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
,
43.
és
44.
pont).
Amikor a Bizottság kifogást nem emelő határozatot hoz, nemcsak azt állapítja meg, hogy a szóban forgó intézkedés nem minősül támogatásnak vagy a belső piaccal összeegyeztethető támogatásnak minősül, hanem hallgatólagosan megtagadja az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésében, valamint a 2015/1589 rendelet 6. cikkének (1) bekezdésében előírt hivatalos vizsgálati eljárás megindítását is (lásd ebben az értelemben: 2011. május 24‑iBizottság kontra Kronoply és Kronotex ítélet,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
,
45.
pont).
Amennyiben a Bizottság az előzetes vizsgálatot követően azt állapítja meg, hogy a bejelentett intézkedésnek a belső piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatosan kétségek merültek fel, a 2015/1589 rendelet 4. cikke (4) bekezdésének alapján köteles az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdésében, valamint az említett rendelet 6. cikkének (1) bekezdésében előírt hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról határozni (2011. május 24‑iBizottság kontra Kronoply és Kronotex ítélet,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
,
46.
pont).
Egyébiránt a 2015/1589 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének első mondata minden érdekelt fél számára biztosítja a jogot arra, hogy panaszt nyújtson be annak érdekében, hogy bármely feltételezett jogellenes támogatásról tájékoztassa a Bizottságot, ami azzal a hatással jár, hogy ugyanezen rendelet 15. cikke (1) bekezdésének első mondata értelmében kiváltja az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése szerinti előzetes vizsgálati szakasz megindítását, e szakasz pedig azzal jár, hogy a Bizottság a 2015/1589 rendelet 4. cikkének (2), (3) vagy (4) bekezdése szerinti határozatot hoz.
Az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindítását indokoló kétségek fennállása olyan komoly nehézségek objektív fennállását jelenti, amelyekkel a Bizottság a szóban forgó intézkedés támogatás jellegének vagy a belső piaccal való összeegyeztethetőségének vizsgálata során szembesült. Az ítélkezési gyakorlatból kitűnik ugyanis, hogy a komoly nehézségek fogalma objektív jellegű (2016. december 21‑iClub Hotel Loutraki és társai kontra Bizottság ítélet,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
,
31.
pont). E nehézségek meglétét mind a megtámadott aktus elfogadásának körülményeit, mind annak tartalmát illetően objektív módon kell vizsgálni, összefüggésbe hozva a határozat indokolását azokkal az információkkal, amelyek a vitatott támogatások belső piaccal való összeegyeztethetőségéről való döntéskor a Bizottság rendelkezésére álltak és rendelkezésére állhattak (lásd: 2012. március 28‑iRyanair kontra Bizottság ítélet,
T‑123/09
,
EU:T:2012:164
,
77.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), és e tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy azok az információk, amelyek a Bizottság „rendelkezésére állhattak”, azokat az információkat jelentik, amelyek relevánsaknak tűntek az elvégzendő értékeléshez, és amelyek benyújtását kérhette volna a Bizottság az előzetes vizsgálati szakaszban (2017. szeptember 20‑iBizottság kontra Frucona Košice ítélet,
C‑300/16 P
,
EU:C:2017:706
,
71.
pont).
Következésképpen a Törvényszék által a komoly nehézségek meglétét illetően elvégzett jogszerűségi vizsgálat jellegénél fogva nem korlátozódhat a nyilvánvaló értékelési hiba fennállásának vizsgálatára (lásd: 2011. szeptember 27‑i3F kontra Bizottság ítélet,
T‑30/03 RENV
,
EU:T:2011:534
,
55.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2012. július 10‑iSmurfit Kappa Group kontra Bizottság ítélet,
T‑304/08
,
EU:T:2012:351
,
80.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Ha ugyanis ilyen nehézségek állnak fenn, a Bizottság által a hivatalos vizsgálati eljárás megindítása nélkül elfogadott határozatot ezen egyetlen indok alapján, az EUM‑Szerződés által előírt kontradiktórius és részletes vizsgálat elmulasztása miatt még akkor is meg lehet semmisíteni, ha nem kerül megállapításra, hogy a Bizottság érdemi értékelése során tényben vagy jogban tévedett (lásd ebben az értelemben: 2010. szeptember 9‑iBritish Aggregates és társai kontra Bizottság ítélet,
T‑359/04
,
EU:T:2010:366
,
58.
pont).
Emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 108. cikk (3) bekezdése céljának megfelelően és a Bizottságot terhelő megfelelő ügyintézés kötelezettségére tekintettel a Bizottság többek között párbeszédet folytathat a bejelentő állammal vagy harmadik személyekkel az előzetes vizsgálat során felmerülő esetleges nehézségek leküzdése érdekében. Ez a lehetőség feltételezi, hogy a Bizottság az álláspontját a párbeszéd eredménye alapján kiigazíthatja, anélkül hogy e kiigazítást
a priori
komoly nehézségek fennállásának bizonyítékaként kellene értelmezni (2016. december 21‑iClub Hotel Loutraki és társai kontra Bizottság ítélet,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
,
35.
pont). E nehézségek csak akkor bizonyulnak komolynak, és a Bizottságnak csak akkor kell azok alapján kétségeket támasztania – amely kétségek alapján pedig megindítja a hivatalos vizsgálati eljárást –, ha e nehézségeket nem tudja leküzdeni (2009. április 2‑iBouygues és Bouygues Télécom kontra Bizottság ítélet,
C‑431/07 P
,
EU:C:2009:223
,
61.
pont; 2011. október 27‑iAusztria kontra Scheucher‑Fleisch és társai ítélet,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
,
70.
pont).
A felperes feladata bizonyítani a komoly nehézségek fennállását, amelyre egybehangzó valószínűsítő körülmények együttese révén szolgálhat bizonyítékkal (lásd: 2018. szeptember 19‑iHH Ferries és társai kontra Bizottság ítélet,
T‑68/15
,
EU:T:2018:563
,
63.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A fenti megfontolások fényében kell megvizsgálni a felperesek azon érvelését, amely olyan komoly nehézségek fennállásának bizonyítására irányul, amelyek alapján a Bizottságnak meg kellett volna indítania a hivatalos vizsgálati eljárást.
A jelen ügyben a felperesek valószínűsítő körülmények olyan csoportjára hivatkoznak, amelyek szerintük az egyrészt az előzetes vizsgálati szakasz időtartamából és annak lefolyását övező körülményekből, másrészt pedig a megtámadott határozat tartalmából és a Bizottság által az e határozatban vizsgált különböző intézkedésekre vonatkozóan elvégzett értékelésből eredő komoly nehézségek fennállását mutatják.
A.

Az előzetes vizsgálati szakasz időtartamára és lefolyására vonatkozó valószínűsítő körülményekről
Először is a Jørgen Jensen Distribution és a Dansk Distribution által támogatott felperesek úgy érvelnek, hogy az előzetes vizsgálati szakasz időtartama azt mutatja, hogy a Bizottság komoly nehézségekkel szembesült. E tekintetben hangsúlyozzák, hogy a dán hatóságok a szóban forgó ellentételezést 2018. február 8‑án jelentették be, a megtámadott határozatot pedig 2018. május 28‑án, vagyis a 2015/1589 rendelet 4. cikkének (5) bekezdésében a hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról vagy annak mellőzéséről szóló határozat meghozatalára előírt két hónapos határidőn túl fogadták el.
A felperesek hozzáteszik, hogy e határidő túllépése a szóban forgó ellentételezés előzetes bejelentésének időpontjára, vagyis 2017. november 3‑ra tekintettel még inkább meglepő. E tekintetben egyrészt azt állítják, hogy a 2018. november 15‑iTempus Energy és Tempus Energy Technology kontra Bizottság ítéletben (
T‑793/14
, fellebbezés alatt,
EU:T:2018:790
) a Törvényszék megállapította, hogy az előzetes bejelentési szakaszt figyelembe kell venni a komoly nehézségek fennállásának értékelése céljából. Másrészt a felperesek előadják, hogy az előzetes bejelentési szakasz három hónapnál hosszabb időtartama figyelmen kívül hagyja az állami támogatások ellenőrzési eljárásainak lefolytatására alkalmazott bevált gyakorlatok kódexe (
HL 2009. C 136., 13. o.
; a továbbiakban: bevált gyakorlatok kódexe) 14. pontjában előírt két hónapos időtartamot. Álláspontjuk szerint ez az időtartam abból ered, hogy a Bizottság az előzetes bejelentési szakaszban kezdte meg a szóban forgó ellentételezés összeegyeztethetőségére vonatkozó értékelését.
Ráadásul a Bizottság túllépte az előírt határidőt azzal, hogy a megtámadott határozatot hat hónappal az ITD panaszának benyújtását követően fogadta el.
Másodszor a felperesek azt állítják, hogy a Bizottság és a dán és svéd hatóságok között mind az előzetes bejelentési szakaszban, mind pedig az előzetes vizsgálati szakaszban folytatott levélváltás alátámasztja a komoly nehézségek fennállását. A felperesek azt kérik, hogy a Törvényszék hozzon pervezető intézkedést ezen levélváltás benyújtása érdekében.
A Dán Királyság által támogatott Bizottság vitatja a felperesek érvelését.
Elsősorban a felpereseknek az előzetes vizsgálat túlzott időtartamára alapított érvét illetően emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az ilyen időtartam más körülményekkel együtt a Bizottság komoly nehézségeire utaló valószínűsítő körülménynek minősülhet, amennyiben jelentősen meghaladja a valamely intézkedés előzetes vizsgálatához rendszerint szükséges időt (lásd: 2014. december 3‑iCastelnou Energía kontra Bizottság ítélet,
T‑57/11
,
EU:T:2014:1021
,
58.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
E tekintetben különbséget kell tenni a valamely tagállam bejelentését követő eljárás és azon eljárás között, amelynek során a Bizottság panasz benyújtását követően vizsgálja a feltételezett jogellenes támogatásra vonatkozó, bármilyen forrásból származó információkat. A 2015/1589 rendelet 4. cikkének (5) bekezdése ugyanis előírja, hogy az első eljárás időtartama nem haladhatja meg a teljes bejelentés kézhezvételének időpontjától számított két hónapot. Ezzel szemben az európai uniós jog nem ír elő határidőt a második eljárás befejezésére, mivel a 2015/1589 rendelet 12. cikkének (1) bekezdése pusztán azt mondja ki, hogy a Bizottság „indokolatlan késedelem nélkül megvizsgál minden […] panaszt” (2019. május 6‑iScor kontra Bizottság ítélet,
T‑135/17
, nem tették közzé,
EU:T:2019:287
,
106.
pont).
A jelen ügyben a Bizottsághoz egyrészt benyújtották az ITD 2017. november 27‑i panaszát, másrészt 2018. február 8‑án kézhez kapta a Dán Királyságnak a szóban forgó ellentételezés nyújtására vonatkozó intézkedésről szóló teljes bejelentését. A Bizottság 2018. május 28‑án fogadta el a megtámadott határozatot, amely mindkét eljárásra vonatkozik.
Az előzetes vizsgálati szakasz tehát három hónapig és tizenkilenc napig tartott, ha a dán hatóságok általi bejelentést követő napot tekintjük kezdő időpontnak, illetve hat hónapig és egy napig, ha az ITD panaszát tekintjük kezdő időpontnak.
Így egyrészről, ami a dán hatóságok bejelentésének benyújtása és a megtámadott határozat elfogadása között eltelt három hónap és tizenkilenc napos időtartamot illeti, a 2015/1589 rendelet 4. cikkének (5) bekezdésében előírt két hónapos határidőt több mint egy hónappal túllépték. Az e rendelkezésben előírt határidő ilyen túllépése mindazonáltal könnyen magyarázható azzal, hogy – amint az a megtámadott határozat (72) bekezdéséből kitűnik – a Bizottság egyidejűleg vizsgálta a dán hatóságok által bejelentett intézkedést és vizsgált a dán hatóságok által a Post Danmark javára végrehajtott, az ITD panaszában említett öt intézkedés közül négyet (lásd a fenti 13. pontot). A Bizottságnak tehát a felek által szolgáltatott jelentős mennyiségű információt kellett megvizsgálnia. Ezenkívül a 2015/1589 rendelet 4. cikkének (5) bekezdésében előírt két hónapos határidő lejárta előtt két nappal a dán hatóságok arról tájékoztatták a Bizottságot, hogy módosítani kívánják a szóban forgó ellentételezés összegét, amely így az 1,533 milliárd SEK összegű rögzített ellentételezésről legfeljebb 1,683 milliárd SEK összegű ellentételezésre fog változni.
Következésképpen az a körülmény, hogy az előzetes vizsgálati szakasz időtartama egy hónappal és tizenkilenc nappal meghaladta a 2015/1589 rendelet 4. cikkének (5) bekezdésében előírt időtartamot, nem jelent komoly nehézségek fennállására utaló valószínűsítő körülményt.
Másrészről, ami az ITD panaszának benyújtása és a megtámadott határozat meghozatala között eltelt hat hónap és egynapos időtartamot illeti, a felperesek további pontosítás nélkül csupán azt állítják, hogy ez az időtartam „egyértelműen meghaladja azt [az időtartamot], amelyen belül a Bizottságnak be kell fejeznie az előzetes vizsgálatát”. Márpedig, amint arra a fenti 60. pont emlékeztetett, a releváns rendelkezések nem írnak elő kötelező határidőt az állami támogatások tárgyában a Bizottsághoz intézett panasz elbírálására.
Ezenkívül már megállapítást nyert, hogy annak megítéléséhez, hogy a vizsgálat időtartama komoly nehézségek fennállására utaló valószínűsítő körülménynek minősül‑e, a Bizottság által meghatározott belső szabályokat kell alapul venni (lásd ebben az értelemben: 2001. március 15‑iPrayon‑Rupel kontra Bizottság ítélet,
T‑73/98
,
EU:T:2001:94
,
94.
pont; 2016. június 9‑iMagic Mountain Kletterhallen és társai kontra Bizottság ítélet,
T‑162/13
, nem tették közzé,
EU:T:2016:341
,
146.
pont). E tekintetben a bevált gyakorlatok kódexének 47. pontja úgy rendelkezik, hogy „[a] Bizottság mindent megtesz annak érdekében, hogy a panasz beérkezésétől számított tizenkét hónapos várható időtartamon belül kivizsgálja azt”, hogy „[e]z az időtartam nem kötelező érvényű”, valamint hogy a Bizottság „[a]z egyes ügyek körülményeitől függően meghosszabbíthatja a panasz kivizsgálását, ha a panasz benyújtójától, a tagállamtól vagy harmadik felektől további kiegészítő információra van szükség”.
A jelen ügyben a Bizottság azzal, hogy a megtámadott határozatot az ITD panaszának benyújtása után hat hónappal és egy nappal fogadta el, tiszteletben tartotta a belső szabályaiban rögzített elveket.
A felperesek érvényesen nem hivatkozhatnak a 2009. február 10‑iDeutsche Post és DHL International kontra Bizottság ítéletre (
T‑388/03
,
EU:T:2009:30
), mivel ezen ítélet 96–98. pontjából kitűnik, hogy a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy valamely intézkedés tagállam általi bejelentését – és nem valamely panaszt – követő hét hónapos időtartam jelentősen meghaladta azt a két hónapos időtartamot, amelyet a Bizottságnak az [EUMSZ 108. cikk] alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22‑i 659/1999/EK tanácsi rendelet (
HL 1999. L 83., 1. o.
; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 339. o.) – 2015/1589 rendelet 4. cikkének (5) bekezdésével azonos tartalmú – 4. cikkének (5) bekezdése értelmében főszabály szerint tiszteletben kell tartania az előzetes vizsgálat befejezésével. Ez az ítélet az előzetes vizsgálati szakasznak a szóban forgó ellentételezés dán hatóságok általi bejelentésétől számított időtartamának a jelen ügyben történő értékelése szempontjából sem releváns, mivel ezen három hónap és egynapos időtartam a fenti 63. pontban kifejtett indokok miatt észszerűnek tekintendő.
E körülmények között az előzetes vizsgálat időtartama nem jelent komoly nehézségek fennállására utaló valószínűsítő körülményt.
Másodsorban, ami az előzetes vizsgálati szakasz körülményeit illeti, a felperesek számos feltételezett levélváltásra hivatkoznak, amelyekre állítólag a Bizottság, valamint a dán és a svéd hatóságok között került sor.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy pusztán az a tény, hogy a Bizottság és az érintett tagállam az előzetes vizsgálat szakaszában megbeszéléseket folytatott egymással, és ennek keretében a Bizottság kiegészítő információkat kérhetett az ellenőrzése alá vont intézkedésekről, önmagában nem tekinthető annak bizonyítékaként, hogy ezen intézmény komoly értékelési nehézségekkel szembesült (lásd ebben az értelemben: 2018. március 15‑iNaviera Armas kontra Bizottság ítélet,
T‑108/16
,
EU:T:2018:145
,
69.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Nem lehet ugyanakkor kizárni, hogy a Bizottság és a bejelentő tagállam között az eljárás e szakaszában folytatott megbeszélések tartalma vagy a Bizottság által a bejelentő tagállamhoz intézett jelentős számú információkérés bizonyos körülmények között ilyen nehézségek fennállására világíthat rá (lásd ebben az értelemben: 2014. december 9‑iNetherlands Maritime Technology Association kontra Bizottság ítélet,
T‑140/13
, nem tették közzé,
EU:T:2014:1029
,
74.
pont; 2015. január 8‑iClub Hotel Loutraki és társai kontra Bizottság ítélet,
T‑58/13
, nem tették közzé,
EU:T:2015:1
,
47.
pont).
A jelen ügyben a megtámadott határozat (1)–(10) bekezdéséből kitűnik, hogy először is a Bizottság 2017. november 30‑án továbbította az ITD panaszát a dán és a svéd hatóságoknak, amellyel kapcsolatban ez utóbbiak 2017. december 20‑án és 21‑én benyújtották észrevételeiket. Ezt követően 2018. február 5‑én a Bizottság az ITD által 2018. február 2‑án benyújtott kiegészítő panasz kapcsán információkérést intézett a dán hatóságokhoz. A dán hatóságok erre 2018. február 13‑án válaszoltak. Végül a szóban forgó ellentételezésről szóló, 2018. február 8‑i teljes bejelentést követően a dán hatóságok 2018. május 7‑én tájékoztatták a Bizottságot arról, hogy módosították ezen ellentételezés maximális összegét.
Márpedig az ilyen levélváltásokat nem lehet úgy tekinteni, hogy azok különös gyakoriságot vagy intenzitást mutatnak, mivel a Bizottság csak azért fordult a dán hatóságokhoz, hogy beszerezze az ITD panaszára vonatkozó észrevételeiket. Ezek tehát nem minősülnek komoly nehézségek fennállására utaló valószínűsítő körülménynek.
Harmadsorban és végül, a felperesek állításával ellentétben az előzetes bejelentési szakasz főszabály szerint nem releváns a komoly nehézségek fennállásának értékelése szempontjából, mivel az ilyen nehézségek fennállását az előzetes vizsgálati szakaszra tekintettel kell értékelni, amely az intézkedés teljes bejelentését követően kezdődik, amint az a 2015/1589 rendelet 4. cikkének (5) bekezdéséből kitűnik (lásd ebben az értelemben: 2012. március 28‑iRyanair kontra Bizottság ítélet,
T‑123/09
,
EU:T:2012:164
,
168.
pont).
A Törvényszék a 2018. november 15‑iTempus Energy és Tempus Energy Technology kontra Bizottság ítéletben (
T‑793/14
, fellebbezés alatt,
EU:T:2018:790
) csak különleges körülmények között – így a bejelentett intézkedés összetettsége és újszerű jellege, az előzetes bejelentési szakasz időtartama és ezen intézkedés összeegyeztethetőségének e szakaszban történő értékelése esetén – állapította meg, hogy az előzetes bejelentési szakasz lefolyása komoly nehézségek fennállására utaló valószínűsítő körülménynek minősülhet.
Márpedig a jelen ügyben a felperesek nem tudják bizonyítani ilyen jellegű különleges körülmények fennállását.
Egyrészt, noha a felperesek az előzetes bejelentési szakasz három hónapnál hosszabb időtartamára alapítanak érvet, ez az időtartam mindazonáltal nem tekinthető túlzottnak, még akkor sem, ha meghaladja a bevált gyakorlatok kódexében említett két hónapos időtartamot. Az előzetes bejelentési szakaszban ugyanis a Bizottság a dán és a svéd hatóságokat az ITD panaszával és kiegészítő észrevételeivel kapcsolatos észrevételeik megtételére is felhívta (lásd a fenti 14. pontot).
Másrészt, ami a Bizottság, valamint a dán és svéd hatóságok közötti levélváltás tartalmát illeti, a felperesek csak feltételezik, hogy a szóban forgó ellentételezés összeegyeztethetőségét az előzetes bejelentési szakaszban megvitatták, anélkül hogy erre vonatkozóan konkrét valószínűsítő körülményt adtak volna elő.
Következésképpen az előzetes vizsgálati szakasz lefolytatásának időtartama és körülményei önmagukban véve még az előzetes bejelentési szakaszt figyelembe véve sem utalnak olyan komoly nehézségekre, amelyek alapján a Bizottság köteles lett volna megindítani az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárást.
Mivel a Törvényszéknek módjában állt állást foglalni a felpereseknek az előzetes vizsgálati szakasz időtartamára és körülményeire alapított érveivel kapcsolatban, nem kell helyt adni a pervezető intézkedés iránti kérelmüknek, amely arra irányul, hogy az összes olyan levélváltást csatolják az ügy irataihoz, amelyre az előzetes vizsgálati szakasz során és az azt megelőző szakaszban került sor egyrészről a Bizottság, másrészről pedig a dán és a svéd hatóságok között. Mindenesetre a felperesek a pervezető intézkedés iránti kérelmük alátámasztására egyetlen olyan bizonyítékot sem szolgáltattak, amely lehetővé tenné az ilyen intézkedés jelen bírósági eljárásban való hasznosságának alátámasztását (lásd ebben az értelemben: 2018. július 11‑iEuropa Terra Nostra kontra Parlament ítélet,
T‑13/17
, nem tették közzé,
EU:T:2018:428
,
103.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Következésképpen meg kell vizsgálni a többi érvet, amelyet a felperesek az egyetlen jogalapjuk alátámasztására felhoztak, és amelyek annak bizonyítására irányulnak, hogy a megtámadott határozat tartalma maga is tartalmaz arra utaló valószínűsítő körülményeket, hogy a szóban forgó intézkedések vizsgálata során olyan komoly nehézségek merültek fel, amelyeknek a Bizottságot a hivatalos vizsgálati eljárás megindítására kellett volna késztetniük.
B.

A megtámadott határozat tartalmára vonatkozó valószínűsítő körülményekről
Az egyetlen jogalap második részének alátámasztása érdekében a felperesek lényegében azt hangsúlyozzák, hogy a Bizottság több olyan hibát is elkövetett, amelyek komoly nehézségek fennállását bizonyítják, amikor a megtámadott határozatban megállapította, hogy:
–
a szóban forgó ellentételezés összeegyeztethető a belső piaccal;
–
a szóban forgó garancia létező támogatásnak minősül;
–
a Post Danmark héamentessége nem tudható be az államnak;
–
az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel összefüggő és azzal össze nem függő költségeknek a Post Danmark könyvelésében történő felosztását érintő hiba nem nyert bizonyítást, nem járt állami források átruházásával, és nem tudható be az államnak;
–
a 2017. február 23‑i tőkeemelés nem tudható be az államnak, és nem minősül gazdasági előnynek.
1.

A szóban forgó ellentételezésről
A Jørgen Jensen Distribution és a Dansk Distribution által támogatott felperesek arra hivatkoznak, hogy amikor a Bizottság megállapította a szóban forgó ellentételezés belső piaccal való összeegyeztethetőségét, több hibát is elkövetett, amelyek azt bizonyítják, hogy e tekintetben komoly nehézségekkel szembesült.
Mindenekelőtt a felperesek előadják, hogy a Bizottság tévesen állapította meg, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hiányában a Post Danmark felhagyna bizonyos tevékenységek végzésével.
Egyrészről a küldeményenkénti díjszabású levél‑ és csomagküldeményeket, az ajánlott és értéknyilvánított küldeményeket, valamint a vakok számára nyújtott ingyenes szolgáltatást illetően a felperesek hangsúlyozzák, hogy e szolgáltatások a városi területeken jövedelmezőek, amint az a BDO társaság által készített és a keresetlevél alátámasztására benyújtott jelentésből (a továbbiakban: BDO‑jelentés) kitűnik. Márpedig a Bizottság a nettó elkerülhető költség kiszámításához szükséges kontrafaktuális forgatókönyv értékelése során e szolgáltatások tekintetében nem tett különbséget a városi és a vidéki területek között.
A válaszban a felperesek kifejtik, hogy az egyes szolgáltatások nyújtásával való felhagyásra vagy azok fenntartására vonatkozó döntésnek hosszú távú forgatókönyvön kell alapulnia, valamint hogy a fenti 85. pontban említett szolgáltatások hosszú távon jövedelmezőek. A felperesek szerint azonban a Post Danmark gazdasági helyzetére és a szerkezetátalakítása érdekében viselt költségekre tekintettel a szóban forgó szolgáltatásokat nem lehet rövid távon jövedelmezőnek tekinteni. Így, mivel az ellentételezés kiszámítása rövid távra, vagyis a 2017 és 2019 közötti időszakra vonatkozik, a Bizottságnak meg kellett volna állapítania, hogy a Post Danmark még az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hiányában is tovább nyújtana ilyen szolgáltatásokat, jóllehet a szóban forgó időszakban az említett szolgáltatások veszteséget okoztak volna.
Másrészről a felperesek azt kifogásolják, hogy a Bizottság úgy tekintette, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hiányában a Post Danmark megszüntetné a nemzetközi levél‑ és csomagküldési szolgáltatásokat. E tekintetben hangsúlyozzák, hogy a PostNord egy brosúrája „teljes körű logisztikai megoldások nyújtása” révén megvalósítandó „globális” és „nemzetközi jelenlétre” irányuló stratégiai célkitűzéseket jelöl meg. Ennélfogva még az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hiányában sem valószínű, hogy a Post Danmark felhagyna a szóban forgó nemzetközi szolgáltatások nyújtásával.
Ezt követően a felperesek azt kifogásolják, hogy a Bizottság elmulasztott figyelembe venni bizonyos nem tárgyi előnyöket is, amelyeket a Post Danmark az egyetemes szolgáltatási kötelezettség révén élvezett.
Egyrészt a Bizottság tévesen nem vette figyelembe a Post Danmark hírnevének az egyetemes szolgáltatási kötelezettség ellátása miatti javulását. Az egyetemes szolgáltatási kötelezettség ugyanis monopóliumot biztosít a Post Danmark számára a postai szolgáltatások tekintetében, és feljogosítja arra, hogy a „Danmark” megjelölést viselő bélyegeket nyomtasson, valamint hogy a postahivatalokban az aranyszínű koronás postakürt szimbólumát használja. A felperesek szerint a BDO‑jelentésből – amely egy, a WIK Consult által 2010‑ben az Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (elektronikus hírközlési és postai szabályozó hatóság, ARCEP, Franciaország) kérésére készített tanulmányra (a továbbiakban: a WIK 2010. évi tanulmánya) hivatkozik – kitűnik, hogy e nem tárgyi előny értéke elérheti az egyetemes szolgáltatási kötelezettség összegének 81%‑át.
A válaszban a felperesek hozzáteszik, hogy általában úgy tekintik, hogy a postai szolgáltatások nyújtása javítja az azzal megbízott vállalkozás jóhírnevét, és ez akkor is így van, ha az említett vállalkozás pénzügyi nehézségekkel küzd. Ezen érv alátámasztására a C.2. mellékletben benyújtják a United States Postal Service Office of Inspector General (az Amerikai Egyesült Államok postai szolgáltatások főfelügyeletének hivatala) által készített, a US Postal szolgáltató márkaértékére vonatkozó 2015. január 28‑i jelentést (a továbbiakban: US Postal jelentés), a C.3. mellékletben a WIK 2010. évi tanulmányát, valamint a C.4. mellékletben a Commission for Communications Regulationnek (hírközlési szabályozó hatóság, Írország) az An Post szolgáltató 2018 és 2020 közötti időszakra vonatkozó postai stratégiájáról szóló, 2017. december 20‑i jelentését. Ugyanezen dokumentumokat a Jørgen Jensen Distribution és a Dansk Distribution a beavatkozási beadványa mellékleteként nyújtotta be.
Másrészt a felperesek szerint a Post Danmark – amelynek szolgáltatásai Dánia egész területét lefedik – mindenütt jelenvaló jellege jelentős előnyt biztosít számára, és értékesítési tényezőnek minősül, különösen az online kereskedelmi társaságokkal szemben. Az ilyen előny fennállását a PostNord 2017‑re vonatkozó éves életképességi jelentése is elismerte. Márpedig a nettó elkerülhető költség Bizottság által elfogadott számítása során semmilyen, e mindenütt jelenvaló jelleghez kapcsolódó összeget nem vontak le.
Válaszukban a felperesek rámutatnak, hogy a US Postal jelentés a mindenütt jelenvaló jelleg szempontjából is releváns, csakúgy, mint egy, az Economic and Social Research Council (ESRC, gazdasági és társadalmi kutatási tanács, Egyesült Királyság) által 2014‑ben, az egyesült királysági postai ágazatban fennálló versenyről folytatott nyilvános konzultáció keretében készített dokumentum, amelyet a válasz C.5. mellékleteként csatoltak, és amelyet a Jørgen Jensen Distribution és a Dansk Distribution is mellékletként csatolt beavatkozási beadványához. Ez utóbbiak ezenkívül kiemelik, hogy bármely egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel megbízott szolgáltató rendelkezik a mindenütt jelenvaló jelleghez kapcsolódó márkaértékkel, mivel „az egyetemes szolgáltatási kötelezettség teljes körű, mindenhol nyújtott egyetemes szolgáltatást követel meg”.
Egyébiránt a felperesek szerint a szóban forgó ellentételezés az ágészkeretszabály 39–43. pontját sértő módon nem veszi figyelembe a hatékonysági ösztönzőket. E tekintetben a felperesek hangsúlyozzák, hogy a Bizottság az egyetemes szolgáltatási kötelezettség költségeit a Post Danmark tényleges költségei és várható költségei alapján számította ki. Márpedig a Post Danmark a szóban forgó ellentételezéssel érintett időszakban a csőd szélén állt, és jelentős átalakításra volt szükség ahhoz, hogy hatékonnyá váljon. Ennélfogva ezt az ellentételezést nem egy hatékony szolgáltató alapján számították ki. A felperesek hozzáteszik, hogy az említett ellentételezést, amely a 2017 és 2019 közötti időszakra vonatkozó egyetemes szolgáltatási kötelezettséghez kapcsolódik, ezen időszak első felét illetően, amely 2017‑től a megtámadott határozat 2018. május 28‑i elfogadásáig tartott, „utólagosan” nyújtották. Így a szóban forgó időszak ezen első felében nem lehetett ellenőrizni az egyetemes szolgáltatási megbízásban meghatározott minőségi előírások tiszteletben tartását.
Végül a felperesek arra hivatkoznak, hogy a Bizottság „tévesen alkalmazta a jogot”, amikor a szóban forgó ellentételezést a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekintette, miközben kifejezetten elfogadta, hogy az a Post Danmarknak az egyetemes szolgáltatási kötelezettség ellátásában részt nem vevő bizonyos munkavállalói elbocsátásához kapcsolódó költségek egy részének finanszírozására szolgál, noha ezt az ellentételezést kizárólag az egyetemes szolgáltatási kötelezettség ellátására kellett volna fordítani. A Bizottságnak valamely támogatás összeegyeztethetőségét ugyanis a támogatás által követett célra tekintettel kell megvizsgálnia, amit a jelen esetben nem tett meg, mivel nem vizsgálta meg, hogy a Post Danmark munkavállalóinak elbocsátására irányuló cél összeegyeztethető‑e a belső piaccal. E körülmények között a felperesek szerint a Bizottság elfogadta a szóban forgó ellentételezés visszaélésszerű felhasználását.
A felperesek hangsúlyozzák továbbá, hogy a Bizottság tévesen fogadta el a Post Danmark munkavállalóinak elbocsátásához kapcsolódó költségeknek a nettó elkerülhető költségek kiszámítása során történő figyelembevételét anélkül, hogy megállapítást nyert volna, hogy a szóban forgó munkavállalók az egyetemes szolgáltatási kötelezettség ellátásában vettek részt. A felperesek szerint érvelésüket megerősíti a postai szolgáltatások európai szabályozói csoportjának (ERGP) a nettó elkerülhető költségek kiszámításáról szóló 2012. augusztusi jelentése (a továbbiakban: ERGP‑jelentés).
A Dán Királyság beavatkozási beadványára tett észrevételeikben a felperesek arra hivatkoznak, hogy a Bizottságnak annak engedélyezése érdekében, hogy a szóban forgó ellentételezést a Post Danmark korábbi tisztviselőinek elbocsátása céljára használják fel, a nehéz helyzetben lévő, nem pénzügyi vállalkozásoknak nyújtott megmentési és szerkezetátalakítási állami támogatásról szóló iránymutatásra (
HL 2014. C 249., 1. o.
; a továbbiakban: a megmentési és szerkezetátalakítási állami támogatásokról szóló iránymutatás) kellett volna támaszkodnia. Ezt az érvet mind a felperesek, mind a Dansk Distribution a tárgyaláson is megismételte.
A Dán Királyság által támogatott Bizottság vitatja a felperesek érvelését.
Közelebbről, a Bizottság egyrészt vitatja a C.2–C.5. melléklet elfogadhatóságát, amelyeknek az első alkalommal a válasz szakaszában történő benyújtását a felperesek nem igazolták.
Másrészt a Bizottság az eljárási szabályzat 84. cikke alapján az első beadványváltást követően felhozott különböző érvek elfogadhatatlanságára hivatkozik. Véleménye szerint ez a helyzet először is azon érv esetében, amellyel a felperesek a válasz szakaszában hangsúlyozzák, hogy a kontrafaktuális forgatókönyvet bizonyos tevékenységek hosszú távú jövedelmezősége alapján kell felállítani. Másodszor, a Törvényszék által pervezető intézkedés keretében feltett kérdésre válaszolva a Bizottság vitatta azon érv elfogadhatóságát, amely szerint a Post Danmark tervezett létszámcsökkentéssel érintett munkavállalóinak az egyetemes szolgáltatási kötelezettség ellátása céljára való beosztása nem bizonyított, azzal az indokkal, hogy ezt az érvet a felperesek csak a válasz szakaszában, majd a Dán Királyság beavatkozási beadványára tett észrevételeik szakaszában fejtették ki. Harmadszor és végül, a tárgyaláson a Bizottság vitatta a szóban forgó ellentételezésnek a megmentési és szerkezetátalakítási állami támogatásokról szóló iránymutatásra tekintettel történő vizsgálatára vonatkozó, a fenti 96. pontban összefoglalt érvelés elfogadhatóságát.
a)

A C.2–C.5. melléklet elfogadhatóságáról
Az eljárási szabályzat 76. cikkének f) pontjával összhangban a keresetlevélnek szükség esetén tartalmaznia kell a bizonyítékok és a felajánlott bizonyítékok megjelölését.
Ezenkívül az eljárási szabályzat 85. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a bizonyítékokat és a bizonyítékok felajánlását az első beadványváltás keretében kell előterjeszteni. Ugyanezen szabályzat 85. cikkének (2) bekezdése rögzíti, hogy a válaszban, illetve a viszonválaszban a felperes és az alperes érveik alátámasztására további bizonyítékokat terjeszthetnek elő vagy ajánlhatnak fel, feltéve, hogy a késedelmes előterjesztés vagy felajánlás igazolt.
E tekintetben az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy az ellenbizonyításra és az ellenérdekű fél által az ellenkérelemben tett ellenbizonyítást követően nyújtott bizonyítékfelajánlási kiegészítésre nem vonatkozik az eljárási szabályzat 85. cikke (1) bekezdésének jogvesztő szabálya. E rendelkezés ugyanis az új bizonyítékokra vonatkozik, és azt az említett szabályzat 92. cikkének (7) bekezdésére tekintettel kell értelmezni, amely kifejezetten úgy rendelkezik, hogy az ellenbizonyítás és a felajánlott bizonyítékok kiegészítése megengedett (lásd: 2017. június 22‑iBiogena Naturprodukte kontra EUIPO [ZUM wohl] ítélet,
T‑236/16
,
EU:T:2017:416
,
17.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben a felperesek a válasz C.2–C.5. mellékletében különböző dokumentumokat nyújtottak be, amelyek elfogadhatóságát a Bizottság vitatja azzal az indokkal, hogy azok elkésettek voltak.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy a Bizottság az ellenkérelemben egyrészt arra hivatkozik, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel megbízott postai szolgáltatók főszabály szerint e ténynél fogva nem rendelkeznek fokozott jóhírnévvel, másrészt pedig, hogy ugyanezek a szolgáltatók a mindenütt jelenvaló jelleghez kapcsolódó előnyöket élvezhetnek, amennyiben a szoros értelemben vett postai tevékenységen túl a kereskedelmi tevékenységek széles körét kínálják. Márpedig a C.2–C.5. mellékletben benyújtott dokumentumok lényegében annak bizonyítására irányulnak, hogy a Bizottság állításával ellentétben a jóhírnév javulása és a mindenütt jelenvaló jelleg az egyetemes szolgáltatási kötelezettséghez kapcsolódó, a postai ágazatban általánosan elismert nem tárgyi előnyöknek minősülnek. Ennélfogva, amint azt a felperesek a Törvényszék által pervezető intézkedés keretében feltett kérdésre válaszul kifejtették, e mellékleteknek a válasz szakaszában történő előterjesztése a fenti 102. pontban felidézett ítélkezési gyakorlatnak megfelelően igazolható azzal, hogy tiszteletben kell tartani a kontradiktórius eljárás elvét az ellenkérelemben kifejtett bizonyos érvek tekintetében.
E körülmények között a C.2–C.5. melléklet elfogadható.
b)

A szóban forgó ellentételezéssel kapcsolatos komoly nehézségek fennállásáról
Az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése értelmében az általános gazdasági érdekű szolgáltatások (ágész) működtetésével megbízott vállalkozások olyan mértékben tartoznak a versenyszabályok hatálya alá, amennyiben ezek alkalmazása sem jogilag, sem ténylegesen nem akadályozza a rájuk bízott sajátos feladatok végrehajtását azzal a fenntartással, hogy a kereskedelem fejlődése nem befolyásolható az Unió érdekeivel ellentétes mértékben (lásd: 2010. július 1‑jeiM6 és TF1 kontra Bizottság ítélet,
T‑568/08 és T‑573/08
,
EU:T:2010:272
,
136.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Azáltal, hogy bizonyos feltételek mellett eltérést enged a Szerződés általános szabályaitól, az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése arra irányul, hogy az Uniónak a versenyszabályok tiszteletben tartására és a belső piac egységének megóvására vonatkozó érdekével összeegyeztesse a tagállamok azon érdekét, hogy egyes vállalkozásokat – különösen a közszférában – gazdaság‑ vagy szociálpolitikai eszközként vegyenek igénybe. Az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése a támogatás arányosságának értékelésével azt kívánja megelőzni, hogy a közszolgáltatással megbízott gazdasági szereplő a közszolgáltatás nettó költségeit meghaladó finanszírozásban részesüljön (2012. november 7‑iCBI kontra Bizottság ítélet,
T‑137/10
,
EU:T:2012:584
,
293.
pont; 2013. október 16‑iTF1 kontra Bizottság ítélet,
T‑275/11
, nem tették közzé,
EU:T:2013:535
,
131.
pont; 2015. szeptember 24‑iViasat Broadcasting UK kontra Bizottság ítélet,
T‑125/12
,
EU:T:2015:687
,
87.
pont).
Így az arányosság EUMSZ 106. cikk (2) bekezdésében benne foglalt vizsgálata keretében a Bizottság feladata, hogy összehasonlítsa az előirányzott állami támogatások összegét az e támogatások kedvezményezettje által végzett közszolgáltatási feladatok nettó költségeinek szintjével (lásd analógia útján: 2012. július 10‑iTF1 és társai kontra Bizottság ítélet,
T‑520/09
, nem tették közzé,
EU:T:2012:352
,
121.
pont).
Ezt a célt szolgálja a nettó elkerülhető költség módszere, amely szerint az ágészkeretszabály 25. pontjának első mondata értelmében „a közszolgáltatási kötelezettségek teljesítéséhez szükséges, vagy várhatóan szükséges nettó költség a szolgáltató közszolgáltatási kötelezettség melletti nettó működési költsége és ugyanazon szolgáltató ilyen kötelezettség nélküli nettó működési költsége vagy nyeresége közötti különbség”. Következésképpen a nettó elkerülhető költség módszere kontrafaktuális forgatókönyv, vagyis olyan hipotetikus helyzet kidolgozását feltételezi, amelyben az egyetemes szolgáltató már nincs megbízva az egyetemes szolgáltatással, és ezt kell összehasonlítani a ténybeli forgatókönyvvel, amelyben az említett szolgáltató az egyetemes szolgáltatási kötelezettséget ellátja.
E megfontolásokra tekintettel kell megvizsgálni a felperesek által arra alapított különböző érveket, hogy a Bizottság a szóban forgó ellentételezés belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelése során komoly nehézségekkel szembesült.
A jelen ügyben a felperesek a komoly nehézségek fennállására utaló valószínűsítő körülmények négy csoportjára hivatkoznak, amelyek közül az első azon alapul, hogy a nettó elkerülhető költség kiszámításának alapjául szolgáló kontrafaktuális forgatókönyvben tévesen hagytak fel egyes tevékenységekkel, a második azon, hogy a nettó elkerülhető költség kiszámítása során bizonyos nem tárgyi előnyöket nem vontak le, a harmadik azon, hogy e számítás során nem vették figyelembe az ágészkeretszabály 39–43. pontja értelmében vett hatékonysági ösztönzőket, a negyedik pedig azon, hogy a szóban forgó ellentételezést az egyetemes szolgáltatási kötelezettség ellátásától eltérő célokra használták fel.
1)

A kontrafaktuális forgatókönyvről
A felperesek vitatják a kontrafaktuális forgatókönyv kidolgozását, mivel az nem vesz figyelembe bizonyos tevékenységeket. E tekintetben azt róják fel a Bizottságnak, hogy elfogadta a dán hatóságok által a részére megküldött kontrafaktuális forgatókönyvet, noha az bizonyos olyan tevékenységekkel való felhagyást tartalmazott, amelyeket a Post Danmark valójában az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hiányában is valószínűleg folytatott volna.
Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy az ágészkeretszabály „Az ellentételezés összege” című 2.8. szakaszában található 21–23. pontjában a következők szerepelnek:
„21.
Az ellentételezés összege nem haladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségek teljesítése során felmerülő nettó költség – és ezzel együtt az ésszerű nyereség – fedezéséhez szükséges összeget.
22.
Az ellentételezés összege megállapítható a várható költségek és bevételek alapján, a ténylegesen felmerült költségek és bevételek alapján, vagy a két módszer kombinációjával, attól függően, hogy a tagállam a 40. és 41. ponttal összefüggésben mely hatékonysági ösztönzőket kívánja alkalmazni már a kezdetekkor.
23.
Amennyiben az ellentételezés részben vagy egészében a várható költségeken és bevételeken alapul, úgy ezeket a megbízási aktusban meg kell határozni, mégpedig azon gazdasági környezet hiteles és megfigyelhető paraméterei alapján, amelyben az általános gazdasági érdekű szolgáltatást nyújtják. Ezekhez adott esetben igénybe kell venni az ágazati felügyelő hatóság vagy a vállalkozástól független egyéb jogalanyok szakértelmét. A tagállamoknak meg kell adniuk, hogy várakozásaikat mely forrásokra alapozták ([n]yilvános adatbázisok, az általános gazdasági érdekű szolgáltatás nyújtójának múltbeli költségadatai, a versenytársak költségadatai, üzleti tervek, iparági jelentések stb.). A költségbecslésnek be kell mutatnia, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatás nyújtója várhatóan mekkora hatékonyságnövekményt fog elérni a megbízás időtartama alatt.”
Az ágészkeretszabály 21–23. pontjából következik, hogy a tagállamok, amelyek kötelesek bejelenteni a Bizottságnak a támogatás bevezetésére irányuló terveiket, bizonyos mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek a nettó elkerülhető költség kiszámítása szempontjából releváns adatok kiválasztását illetően, valamint hogy amennyiben az ilyen számítás előzetes adatokon alapul, a Bizottság ellenőrzi annak hitelességét, és meggyőződik arról, hogy az az észszerű nyereségre tekintettel nem haladja meg a közszolgáltatás teljesítése nettó költségének fedezéséhez szükséges mértéket.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az előzetes adatokban jellegüknél fogva van hibahatár, és ez a körülmény önmagában véve nem minősülhet a Bizottság által valamely állami támogatás előzetes vizsgálata során tapasztalt komoly nehézségekre utaló valószínűsítő körülménynek (lásd ebben az értelemben: 2012. július 10‑iTF1 és társai kontra Bizottság ítélet,
T‑520/09
, nem tették közzé,
EU:T:2012:352
,
103.
és
139.
pont).
A jelen ügyben a megtámadott határozat (148) bekezdésében a Bizottság jelezte, hogy a ténybeli forgatókönyv a Post Danmark 2017‑es év első tíz hónapjára vonatkozó pénzügyi beszámolói alapján a 2017 és 2019 közötti időszakra várható költségeken és bevételeken, a 2017‑es év utolsó két hónapjára vonatkozó előrejelzéseken, valamint a Post Danmark 2018‑ra és 2019‑re vonatkozó üzleti tervén alapult. A megtámadott határozat (151) bekezdésében a Bizottság jelezte, hogy a kontrafaktuális forgatókönyv a Post Danmark kereskedelmi tevékenysége költségeinek és bevételeinek becslésén alapult egy olyan forgatókönyv esetén, amelyben nem bízták meg az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel.
A megtámadott határozat (151) és (160) bekezdéséből kitűnik, hogy a dán hatóságok úgy vélték, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hiányában a Post Danmark felhagyott volna a küldeményenkénti díjszabású levelek és csomagok kézbesítésével, amelyeket az egyetemes szolgáltatási megbízás 3. pontja úgy határoz meg, hogy azok „az egyetemes szolgáltatási kötelezettség körébe tartozó, eseti jelleggel és/vagy kis mennyiségben feladott bérmentesített levelek és csomagok, amelyek nem tartoznak a Post Danmarkkal kötött szerződés hatálya alá”, továbbá az ajánlott és értéknyilvánított küldemények kézbesítésével, a vakok számára nyújtott ingyenes szolgáltatással, az újságok, magazinok és katalógusok terjesztésével, valamint a nemzetközi levélpostai küldemények és postacsomag‑küldemények kézbesítésével.
Elsősorban a felperesek arra hivatkoznak, hogy a küldeményenkénti díjszabású levél‑ és csomagküldemények, az ajánlott és értéknyilvánított küldemények, a vakok számára nyújtott ingyenes szolgáltatás, az újságok és a magazinok terjesztése, valamint a nemzetközi levélpostai küldemények és postacsomag‑küldemények a városi területeken jövedelmezőek, ezért a Post Danmark ezeken a területeken továbbra is ellátta volna ezeket a tevékenységeket még akkor is, ha már lett volna megbízva az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel.
Mindenekelőtt meg kell állapítani, hogy a szóban forgó tevékenységek állítólagos jövedelmező jellege a BDO‑jelentésen alapul.
E tekintetben egyrészről az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a Bíróság és a Törvényszék tevékenységét a bizonyítékok szabad mérlegelésének elve szabályozza, és a benyújtott bizonyítékok bizonyító ereje értékelésének egyetlen kritériuma a bizonyítékok hitelességében rejlik. Valamely dokumentum bizonyító erejének értékelésekor ellenőrizni kell az abban szereplő információ valószínűségét, és figyelembe kell venni többek között a dokumentum eredetét, készítésének körülményeit, címzettjét, valamint fel kell tenni a kérdést, hogy tartalma alapján értelmesnek és hitelesnek tűnik‑e (lásd: 2016. szeptember 15‑iFerracci kontra Bizottság ítélet,
T‑219/13
,
EU:T:2016:485
,
42.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Másrészről – amint arra a Törvényszék a fenti 48. pontban emlékeztetett – az állami támogatással kapcsolatos határozat jogszerűségét azon információk alapján kell megítélni, amelyek a határozat meghozatalakor a Bizottság rendelkezésére állhattak.
Márpedig a jelen ügyben a BDO‑jelentést a megtámadott határozat elfogadását követően, az ITD kérésére készítették. Így e jelentésnek a komoly nehézségek – felperesek által bizonyítandó – fennállásának alátámasztása tekintetében fennálló bizonyító erejét erősen korlátozottnak kell tekinteni.
Továbbá, amint azt a Bizottság hangsúlyozza, a jövedelmező tevékenységeknek a kontrafaktuális forgatókönyvbe való belefoglalása azzal a hatással járt volna, hogy e forgatókönyv esetén növekedett volna a Post Danmark által elért nyereség, és így nőtt volna a nettó elkerülhető költség kiszámításához szükséges, az egyetemes szolgáltatási kötelezettségből származó bevételek és a Post Danmark által az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hiányában elért bevételek közötti különbség. Következésképpen, ha a kontrafaktuális forgatókönyv tartalmazta volna más jövedelmező tevékenységek folytatását, tovább csökkent volna annak lehetősége, hogy a nettó elkerülhető költség számítása túlzott ellentételezéshez vezet, csakúgy, mint következésképpen annak kockázata, hogy a szóban forgó ellentételezés a belső piaccal összeegyeztethetetlen.
E következtetést nem kérdőjelezi meg a felperesek által a válaszban előadott azon érv, amely szerint azok a tevékenységek, amelyeket jövedelmezőként mutatnak be, valójában csak hosszú távon jövedelmezőek, így a 2017 és 2019 közötti, rövid távú időszakra szóló kontrafaktuális forgatókönyv összeállítása szempontjából ezek a tevékenységek veszteségekhez vezetnének.
Ugyanis, még ha feltételezzük is, hogy ez az érv elfogadható, az téves előfeltevésen alapul. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a nettó elkerülhető költség kiszámítása, amely az egyetemes szolgáltatás nyújtásával együtt járó költségek elkülönítésére irányul, kontrafaktuális forgatókönyv, vagyis olyan hipotetikus helyzet kidolgozását feltételezi, amelyben e szolgáltatás nyújtója már nincs megbízva azzal (lásd a fenti 109. pontot). E módszer szerint először is értékelni kell, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hiányában megváltozna‑e az e kötelezettséggel eredetileg megbízott gazdasági szereplő magatartása, és az felhagyna‑e a veszteséges szolgáltatások nyújtásával, vagy módosítaná‑e a veszteséges szolgáltatások nyújtásának módját, majd ezt követően értékelni kell, hogy a magatartás e megváltozása milyen hatást gyakorolna a gazdasági szereplő költségeire és bevételeire, annak érdekében, hogy ebből le lehessen vezetni és ki lehessen számítani az esetleges nettó elkerülhető költséget. Másként fogalmazva, meg kell becsülni az egyetemes szolgáltatási kötelezettség nettó költségét annak értékelése útján, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel megbízott gazdasági szereplő milyen mértékben növelné a nyereségét, ha nem lenne köteles az egyetemes szolgáltatás nyújtására (lásd ebben az értelemben: 2020. október 15‑iPrvní novinová společnost kontra Bizottság ítélet,
T‑316/18
, nem tették közzé,
EU:T:2020:489
,
272.
és
273.
pont).
Ennélfogva e célból szükséges, amint arra a Bizottság rámutat, hogy a kontrafaktuális forgatókönyv stabil helyzetet írjon le, amely nem veszi figyelembe azokat a költségeket, amelyek abból erednek, hogy az egyetemes szolgáltató átáll arra a helyzetre, amelyben már nincs megbízva az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel. A felperesek érvelése nem fogadható el, mivel azt feltételezi, hogy a jövedelmező tevékenységek folytatása több veszteséggel jár, mint nyereséggel.
Másodsorban a felperesek azt állítják, hogy a dán hatóságok által javasolt kontrafaktuális forgatókönyv nem volt reális, mivel azt irányozta elő, hogy a Post Danmark az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hiányában felhagyna a nemzetközi levélpostai küldemények és postacsomag‑küldemények kézbesítésével, noha a Post Danmark által kinyilvánított stratégiai célkitűzések „szilárd nemzetközi jelenlétről” és a külföldről érkező áruk végső ügyfélig történő szállítására szolgáló teljes körű logisztikai megoldásokról tesznek említést.
Mindazonáltal, amint azt a Dán Királyság helytállóan állítja, a kontrafaktuális forgatókönyv csak arra vonatkozik, hogy a Post Danmark az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hiányában felhagyna az egyetemes szolgáltatási megbízásban foglalt tevékenységekkel, azaz az egyetemes szolgáltatási megbízás 2. pontjában hivatkozott Egyetemes Postaegyezmény (lásd a fenti 5. pontot) szerinti, magánszemélyeknek küldött „levélpostai küldemények” és – legfeljebb 20 kilogramm tömegű – „postacsomagok” kézbesítésével.
Következésképpen a kontrafaktuális forgatókönyvből nem tűnik ki, hogy a dán hatóságok úgy tekintették volna, hogy ha a Post Danmark már nem lenne megbízva az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel, meggyengítené nemzetközi jelenlétét, vagy többé nem tudná biztosítani az áruk nemzetközi szintű szállítását. Ebből következik, hogy a kontrafaktuális forgatókönyv nem mond ellent a Post Danmark nemzetközi jelenlétének erősítésére és a végső ügyfélig terjedő, teljes körű logisztikai megoldások kínálatára vonatkozó célkitűzéseinek.
A fentiekre tekintettel a felpereseknek a kontrafaktuális forgatókönyv kidolgozására vonatkozó kifogásai nem alkalmasak annak bizonyítására, hogy a Bizottság komoly nehézségekkel szembesült volna.
2)

A nem tárgyi előnyök levonásáról
Az ágészkeretszabály 25. pontjának utolsó mondata szerint „[a] nettó költség számításával az általános gazdasági érdekű szolgáltatás nyújtójának adott előnyöket, közöttük az immateriális előnyöket kell lehetőség szerint értékelni”.
Ami közelebbről az egyetemes postai szolgáltatást illeti, a 97/67/EK irányelvnek a közösségi postai szolgáltatások belső piacának teljes megvalósítása tekintetében történő módosításáról szóló, 2008. február 20‑i 2008/6/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (
HL 2008. L 52., 3. o.
; helyesbítés:
HL 2015. L 225., 49. o.
) beiktatta a közösségi postai szolgáltatások belső piacának fejlesztésére és a szolgáltatás minőségének javítására vonatkozó közös szabályokról szóló, 1997. december 15‑i 97/67/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvbe (
HL 1998. L 15., 14. o.
; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 3. kötet, 71. o.; helyesbítés:
HL 2015. L 47., 34. o.
) az „Iránymutatás az egyetemes szolgáltatás esetleges nettó költségeinek kiszámításához” címet viselő I. mellékletet. E melléklet B. részének harmadik és negyedik bekezdése előírja, hogy az egyetemes szolgáltatás nettó költségeinek kiszámítása során figyelembe kell venni a nem tárgyi előnyöket.
Így főszabály szerint a nettó elkerülhető költség bármely kiszámítása során le kell vonni az egyetemes szolgáltatási kötelezettségből eredő nem tárgyi előnyöket (lásd ebben az értelemben: 2015. március 25‑iSlovenská pošta kontra Bizottság ítélet,
T‑556/08
, nem tették közzé,
EU:T:2015:189
,
373.
pont), azzal a pontosítással, hogy egyetlen rendelkezés sem sorolja fel a nem tárgyi előnyök azon típusait, amelyek általában valamely ágészből, vagy különösen a postai ágazatban fennálló egyetemes szolgáltatási kötelezettségből erednek.
A jelen ügyben a megtámadott határozat (157) bekezdésében a Bizottság emlékeztetett arra, hogy a postai ágazatban a nem tárgyi előnyök magukban foglalják a méret‑ és választékgazdaságosságot, a szellemi tulajdonhoz kapcsolódó hirdetési előnyöket, a héamentesség által a keresletre gyakorolt hatásokat, a teljes területi lefedettséghez kapcsolódó előnyöket, az alkupozíciót, valamint a jobb ügyfélszerzést.
A megtámadott határozat (158) bekezdésében a Bizottság megállapította, hogy a nettó elkerülhető költség dán hatóságok által javasolt kiszámítása a nem tárgyi előnyök két kategóriáját foglalja magában. E számítás egyrészt figyelembe vette a keresletnek a Post Danmark javára a héalevonásra nem jogosult héaalany ügyfelek tekintetében mutatkozó növekedését, amely abból adódott, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettség körébe tartozó szolgáltatások mentesültek ezen adó alól. Másrészt a Bizottság rámutatott, hogy a dán hatóságok levonták az egyetemes szolgáltatási kötelezettséghez kapcsolódó szellemi tulajdonjogi eszközöket, különösen azokat, amelyek a látható kapcsolattartási pontokhoz, például postaládákhoz és önkiszolgáló csomagátvételi pontokhoz kapcsolódó hirdetési előnyökből származtak.
A megtámadott határozat (159) bekezdésében a Bizottság rámutatott arra, hogy a dán hatóságok ezzel szemben az egyetemes szolgáltatási kötelezettség nettó költségének kiszámításából kizárták a nem tárgyi előnyök három kategóriáját, nevezetesen a méretgazdaságossághoz, az erősebb alkupozícióhoz, valamint a folyóiratok, magazinok és katalógusok postai terjesztésének piacán fennálló teljes területi lefedettséghez kapcsolódó nem tárgyi előnyt.
A felperesek lényegében azt kifogásolják, hogy a Bizottság a nettó elkerülhető költség olyan számítási módszerét fogadta el, amely semmilyen, a Post Danmark hírnevének javulásával és dán területen mindenütt jelenvaló jellegével összefüggő nem tárgyi előnyt nem vont le.
i)

A Post Danmark hírnevének javulásáról
A felperesek azt állítják, hogy az egyetemes szolgáltató hírnevének javulását a postai ágazatban mindig nem tárgyi előnynek tekintik, és az az egyetemes szolgáltatási kötelezettség költségének 81%‑át is elérheti. A Post Danmark esetében az egyetemes szolgáltatási kötelezettség lehetővé teszi számára, hogy a „Danmark” megjelölést viselő bélyegeket nyomtasson, és a postahivatalokban az aranyszínű koronás postakürt szimbólumát használja, megerősítve ezáltal e vállalkozás – monopolhelyzetben kialakított – márkaértékét.
Előzetesen a Bizottsághoz hasonlóan rá kell mutatni arra, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettség költségének 81%‑ára vonatkozó, a felperesek által hivatkozott számadat a WIK Consult által 1997‑ben készített, a távközlésre vonatkozó tanulmányból származik, és azt a WIK 2010. évi tanulmányának „Nem tárgyi előnyök az elektronikus hírközlési ágazatban” című 2.2 pontja is átvette. Egy ilyen adatból, amely nem az egyetemes postai szolgáltatásra vonatkozik, ezért nem lehet arra következtetni, hogy a Bizottság komoly nehézségekkel szembesült volna amiatt, hogy nem vette figyelembe az egyetemes szolgáltatási kötelezettség által a Post Danmark jóhírnevére gyakorolt hatást.
Ugyanakkor a felperesek által előterjesztett különböző bizonyítékokból kitűnik, hogy az egyetemes szolgáltató jóhírnevének javulása a postai ágazatban az egyetemes szolgáltatási kötelezettségből eredő nem tárgyi előnynek tekinthető. Közelebbről, a WIK 2010. évi tanulmánya és az ERGP‑jelentés azonos megfogalmazásban a következőket mondja ki:
„Az inkumbens szolgáltatók/[egyetemes szolgáltatók] többsége a területén (az országban) mindenütt magas minőségű postai szolgáltatásokat nyújt. Ennélfogva jelentős jóhírnévvel, és következésképpen magas márkaértékkel rendelkeznek. Az ügyfélkör, amely ezt észleli (és elismeri azt is, hogy [az egyetemes szolgáltató] bizonyos veszteséges szolgáltatásokat nyújt számára) hajlamos lesz az (egyetemes szolgáltatás körébe nem tartozó) szolgáltatásokat más gazdasági szereplő helyett az [egyetemes szolgáltatótól] vásárolni. A szolgáltatás minőségének az egyetemes szolgáltatási kötelezettségre vonatkozó előírások szintje alá történő csökkentése a vállalkozás hírnevének és márkaértékének csökkenéséhez vezethet.”
E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy ez az idézet a WIK 2010. évi tanulmánya, valamint az ERGP‑jelentés azon részében szerepel, amely a postai ágazatban az egyetemes szolgáltató által élvezett előnyökkel kapcsolatban rendelkezésre álló szakirodalom áttekintésére vonatkozik. E dokumentumok kifejtik, hogy az egyetemes szolgáltató jóhírnevének javulására vonatkozó előny azonosítása 2001‑ből, 2002‑ből és 2008‑ból származó tanulmányokon alapul.
A jelen ügyben a felperesek nem tudják kifejteni, hogy a fenti 140. pontban felidézett megfontolások, amelyek alkalmasak annak bizonyítására, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettség javítja az azzal megbízott gazdasági szereplő hírnevét, mennyiben alkalmazandók a Post Danmarkra, amelynek számára az elektronikus kommunikáció széles körű igénybevétele 2009 és 2016 között 38%‑os forgalomcsökkenést eredményezett. Ez utóbbi kérdést illetően, amint azt a Bizottság hangsúlyozza, a Post Danmark által ezen időszakban tapasztalt pénzügyi nehézségek egyrészt az egyetemes szolgáltatási kötelezettség alapján nyújtott szolgáltatások csökkenésével, másrészt az e szolgáltatásokhoz kapcsolódó díjak emelkedésével jártak, ami alkalmas annak kizárására, hogy a Post Danmark hírnevének javulásához kapcsolódó előnyöknek a nettó elkerülhető költség kiszámítása során történő levonásának elmaradását illetően komoly nehézségek álltak fenn.
Ezt a következtetést nem kérdőjelezi meg a US Postal jelentés sem, amelyből kiderül, hogy az Egyesült Államokban az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel megbízott US Postal szolgáltató vállalkozásának márkaértéke a pénzügyi nehézségek ellenére igen magas, az egyetemes szolgáltatási kötelezettség költségével azonos szinten maradt. E tekintetben, még ha feltételezzük is, hogy a kontextus, amelyben a US Postal működik, hasonló a Post Danmark kontextusához, a vállalkozás márkaértékének jelentősége és annak az egyetemes szolgáltatási kötelezettség költségeivel való összehasonlítása nem releváns annak megállapítása szempontjából, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hiánya érintené a vállalkozás hírnevét. A nem tárgyi előnyöknek a nettó elkerülhető költség számítása keretében történő levonása érdekében ugyanis nem az egyetemes szolgáltató vállalkozásának márkaértékét kell értékelni, hanem azt kell meghatározni, hogy az egyetemes szolgáltató hírneve javul‑e amiatt, hogy ilyen szolgáltatást nyújt.
Egyébiránt a felperesek által hivatkozott azon körülmény, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettség lehetővé teszi a Post Danmark számára, hogy a „Danmark” megjelölést viselő bélyegeket adjon ki és az aranyszínű koronás postakürt logóját használja, szintén nem tekinthető a Post Danmark hírnevének javulásával összefüggő nem tárgyi előny figyelembevételének elmaradásához kapcsolódó komoly nehézségekre utaló valószínűsítő körülménynek. Ugyanis, bár e körülmény alkalmas arra, hogy kapcsolatot teremtsen a dán állam és a Post Danmark között, a felperesek nem bizonyítják, hogy ez a kapcsolat az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hiányában megszakadna. Márpedig tekintettel arra, hogy a „Danmark” szó a Post Danmark cégnevének egyik eleme, amely társaság a dán inkumbens szolgáltató, és e minőségében monopolhelyzetben volt az ország területén, továbbá arra, hogy a dán állam a Post Danmark anyavállalata két részvényesének egyike, valószínű, hogy még ha e gazdasági szereplő már nem is lenne megbízva az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel, imázsát továbbra is a dán államhoz kapcsolnák.
Végül a felperesek nem hivatkozhatnak megalapozottan a WIK 2010. évi, a La Poste francia szolgáltatóra vonatkozó tanulmányára és egy, az An Post ír szolgáltatóra vonatkozó jelentésre alapított érvekre.
Egyrészt, bár a WIK 2010. évi tanulmánya arra a következtetésre jutott, hogy az a tény, hogy a La Poste egyetemes szolgáltató, javíthatta a jóhírnevét, ez a következtetés az érintett szolgáltató sajátos körülményeihez kapcsolódott, amint az abból a megállapításból is következik, amely szerint a „La Poste‑nak az ügyfelek körében »jó vállalkozó polgár« hírneve van”, valamint hogy „Franciaországban a lakosság szemében hagyományosan nagy jelentősége és szerepe van mindennek, ami a »közszolgálat« fogalmát érinti”, és „[a]z emberek bíznak a La Poste postai és pénzügyi szolgáltatásaiban, és igen érzékenyek e szolgáltatások kínálatának bármely változására”. Márpedig a felperesek nem bizonyítják, és még csak nem is állítják, hogy e körülmények vonatkoztathatóak lennének a Post Danmarkra.
Másrészt, ami az An Postra vonatkozó jelentést illeti, a felperesek által hivatkozott szövegrész, amely szerint az egyetemes szolgáltatás nyújtása lehetővé teszi a jóhírnév javítását, a „levélküldeményekre” vonatkozó részből származik. A jóhírnévnek az egyetemes szolgáltatási kötelezettség következtében történő javulása ebből a szövegrészből kizárólag e szolgáltatás tekintetében vezethető le.
Márpedig a megtámadott határozat (151) és (160) bekezdéséből kitűnik, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hiányában a Post Danmark e szolgáltatás veszteséges jellege miatt felhagyna a levélküldemények kézbesítésével. Ennélfogva a jóhírnévnek a levélküldemények ágazatára korlátozódó bármely csökkenése az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hiányában nem lenne hatással a Post Danmark helyzetére, mivel az már nem lenne jelen az említett ágazatban.
A fentiekből következik, hogy a felperesek által előadott elemek egyike sem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy annak, hogy a dán hatóságok a nettó elkerülhető költség számítása során nem vették figyelembe a márka imázsának az egyetemes szolgáltatási kötelezettségből eredő javulását, kétségeket kellett volna keltenie a Bizottságban a szóban forgó ellentételezés belső piaccal való összeegyeztethetőségének vizsgálata során.
ii)

A mindenütt jelenvaló jellegről
A felperesek szerint a Bizottság szintén tévesen fogadta el a nettó elkerülhető költség dán hatóságok által javasolt számítását, jóllehet e számítás nem vont le semmilyen, a mindenütt jelenvaló jellegnek megfelelő összeget.
E tekintetben a felperesek által benyújtott különböző iratokból, különösen a WIK 2010. évi tanulmányából és az ERGP‑jelentésből kitűnik, hogy a postai ágazatban a mindenütt jelenvaló jelleg a fogyasztók megszerzésére és hűségének kialakítására irányuló hatást jelöli, mivel e fogyasztók inkább hajlamosak arra, hogy az egyetemes szolgáltatóhoz forduljanak, mint a versenytársaihoz, mivel tudják, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettségből adódóan e szolgáltató az ország egész területén szolgáltatásokat nyújt.
Így először is meg kell állapítani, hogy egyrészt – a Bizottság állításával ellentétben – a mindenütt jelenvaló jellegből eredő előnyt nem kizárólag a banki vagy biztosítási szolgáltatásokat kínáló gazdasági szereplők élvezik, noha az ilyen előny még jelentősebb lehet, ha számos különböző szolgáltatást kínálnak. Másrészt, ellentétben azzal, amit a Dán Királyság állít, a mindenütt jelenvaló jelleghez kapcsolódó előny különbözik a reklámhatékonyságtól, amely azt jelöli, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettséghez kapcsolódó területi jelenlét az ország teljes területén láthatóságot biztosít az egyetemes szolgáltató számára, míg minden más szereplőnek reklámkiadásokat kellene vállalnia annak érdekében, hogy hasonló láthatóságot érjen el.
Mindemellett az a tény, hogy a mindenütt jelenvaló jelleg a postai ágazatban az egyetemes szolgáltatással összefüggő nem tárgyi előnynek tekinthető, nem áll ellentmondásban a megtámadott határozat tartalmával, mivel a Bizottság a határozat (157) bekezdésében megállapította, hogy a tipikus nem tárgyi és piaci előnyök magukban foglalják az „egyetemes lefedettséghez [kapcsolódó] előnyöket”, valamint a „jobb ügyfélszerzést”.
Ráadásul, amint azt a Dán Királyság hangsúlyozza, a nettó elkerülhető költség számításából nem kerül szisztematikusan levonásra a mindenütt jelenvaló jelleghez kapcsolódó nem tárgyi előny, amint azt a WIK 2010. évi, felperesek által benyújtott tanulmánya is tanúsítja, amely úgy ítélte meg, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettség a francia La Poste szolgáltató számára semmilyen, a mindenütt jelenvaló jelleghez kapcsolódó nem tárgyi előnyt nem jelent.
A jelen ügyben a megtámadott határozat (159) bekezdésének iii. pontjában a Bizottság jelezte, hogy a katalógusok, magazinok és folyóiratok terjesztői a dán hatóságok szerint teljes mértékben készek voltak arra, hogy egyetemes területi lefedettséget nem biztosító terjesztőket válasszanak. E megállapítás, amelyet a felperesek nem vitatnak, alátámaszthatja azt, hogy a Post Danmark az egyetemes szolgáltatói jogállása folytán nem élvez a mindenütt jelenvaló jelleghez kapcsolódó nem tárgyi előnyt.
Ami a felperesek által előterjesztett azon bizonyítékokat illeti, amelyek annak alátámasztására irányulnak, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettség a Post Danmark számára a mindenütt jelenvaló jellegéhez kapcsolódó nem tárgyi előnyt nyújt, meg kell állapítani, hogy kétségtelen, hogy a PostNord a 2017. évi éves életképességi jelentésében jelezte, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettség Svédországban és Dániában történő ellátása lehetővé tette számára, hogy e két államban valamennyi háztartást elérje, ami az online kereskedelem növekedésére tekintettel erőtényezőt jelent.
Ez a kivonat azonban nem mond ellent a megtámadott határozat tartalmának a mindenütt jelenvaló jelleghez kapcsolódó nem tárgyi előny levonásának elmaradását illetően. Egyrészt ugyanis a Bizottság a megtámadott határozat (149) bekezdésének i. pontjában megállapította, hogy a Post Danmark a 2017 és 2019 közötti időszakban – az online kereskedelem növekedésére figyelemmel – a vállalkozások által a fogyasztóknak küldött küldemények jelentős növekedésére számított. Másrészt a megtámadott határozat (151) bekezdéséből kitűnik, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hiányában a Post Danmark továbbra is kézbesítette volna a küldeményenkénti díjszabásúaktól eltérő csomagokat, néhány kiigazítással a házhoz szállítás tekintetében, amely bizonyos különösen gyéren lakott vidéki térségekben megszűnt volna. Következésképpen, amint azt a Bizottság és a Dán Királyság hangsúlyozta, a Post Danmark mindenütt jelenvaló jellege az online kereskedelemmel összefüggő szolgáltatások tekintetében még az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hiányában sem változott volna alapvetően, mivel a Post Danmark Dánia egész területén továbbra is biztosította volna – a területtől függően házhoz szállítással vagy anélkül – a küldeményenkénti díjszabásúaktól eltérő csomagok kézbesítését.
Egyébiránt, amint azt a Bizottság helytállóan megjegyzi, a US Postal jelentésnek és az ESRC által kidolgozott dokumentumnak a felperesek által hivatkozott kivonatai az egyetemes szolgáltató vállalkozása márkájának mindenütt jelenvaló jellegére vonatkoznak, vagyis a teljes területi lefedettség által e szolgáltató jóhírnevére gyakorolt hatásra. Márpedig, amint az a fenti 142–149. pontban megállapításra került, a Post Danmark helyzete olyan volt, hogy a Bizottság kizárhatta, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettség javítja a jóhírnevét.
E körülmények között a felperesek által előterjesztett bizonyítékok nem teszik lehetővé annak megállapítását, hogy a Bizottságnak a szóban forgó ellentételezés belső piaccal való összeegyeztethetőségét érintő komoly nehézségekkel kellett szembesülnie annak következtében, hogy a nettó elkerülhető költség dán hatóságok által benyújtott kiszámításában nem került sor a mindenütt jelenvaló jelleghez kapcsolódó nem tárgyi előny konkrét levonására.
3)

A hatékonysági ösztönzők figyelembevételéről
A felperesek azt kifogásolják, hogy a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a szóban forgó ellentételezés összeegyeztethető a belső piaccal, noha véleményük szerint a nettó elkerülhető költség ezen ellentételezés alapjául szolgáló kiszámítása két szempontból is figyelmen kívül hagyja az ágészkeretszabálynak a hatékonysági ösztönzőkre vonatkozó 39–43. pontját. Egyrészről a nettó elkerülhető költség kiszámítása nem valamely hatékony szolgáltató alapján történt, másrészt pedig nem volt lehetőség az egyetemes szolgáltatás minőségére vonatkozó ellenőrzés elvégzésére, mivel a szóban forgó ellentételezés részben utólag került kifizetésre.
Az ágészkeretszabály 39–43. pontjának szövege a következő:
„39.
Az ellentételezés módszerének kidolgozásakor a tagállamoknak ösztönzőkkel kell előmozdítaniuk az általános gazdasági érdekű szolgáltatások hatékony, magas színvonalú nyújtását, kivéve ha kellően indokolni tudják, hogy ez nem lehetséges vagy célszerű.
40.
A hatékonysági ösztönzőket az egyes esetek vagy ágazatok sajátosságainak legmegfelelőbb figyelembevétele érdekében különböző módokon is ki lehet dolgozni. A tagállamok eleve megállapíthatnak például egy olyan rögzített ellentételezési szintet, amely előzetesen magában foglalja mindazokat a hatékonysági növekményeket, amelyeket a vállalkozás a megbízási aktus időtartama alatt várhatóan realizálni képes.
41.
A megbízási aktusban azonban megállapíthatnak termelési hatékonysághoz kötődő célszámokat is, és az ellentételezés szintjét ezek eléréséhez köthetik. Amennyiben a vállalkozás nem éri el a kitűzött célokat, úgy az ellentételezés a megbízási aktusban meghatározott módszernek megfelelően csökken. […] A termelési hatékonyság növeléséhez kötődő jutalmakat olyan szinten kell meghatározni, hogy az lehetővé tegye a növekmények arányos felosztását a vállalkozás és a tagállam és/vagy a felhasználók között.
42.
A hatékonyságnövelés ösztönzésére szolgáló mechanizmusoknak a megbízási aktusban meghatározott objektív és mérhető kritériumokon kell alapulniuk és átlátható – az általános gazdasági érdekű szolgáltatás nyújtójától független jogalany által elvégzett – utólagos értékelésen kell átesniük.
43.
A hatékonyságnövelést az uniós jogszabályokban megállapított előírások betartásával, a nyújtott szolgáltatás színvonalának sérelme nélkül kell megvalósítani.”
A jelen ügyben a megtámadott határozat (166)–(169) bekezdésében, valamint (181) bekezdésének vi. pontjában a Bizottság megállapította, hogy a dán hatóságok az egyetemes szolgáltatás hatékonyságára vonatkozó megfelelő ösztönzőket vezettek be. Egyrészt a Bizottság úgy ítélte meg, hogy jelentős hatékonysági ösztönző vezethető le abból a körülményből, hogy a szóban forgó ellentételezést előzetesen fizetik ki, és az a nettó elkerülhető költség 46%‑át teszi ki, ami lehetővé teszi a Post Danmark számára, hogy minden hatékonyságnövekedést megtartson, feltéve hogy ez nem vezet túlzott ellentételezéshez. Másrészt a Bizottság rámutatott, hogy az egyetemes szolgáltatási megbízásban a Post Danmark számára előírt minőségi előírások, valamint az ezen előírások be nem tartása esetére létrehozott szankciórendszer kizárja, hogy e hatékonyságnövekedés hátrányosan befolyásolja az egyetemes szolgáltatás minőségét.
A felperesek által előadott érvek nem teszik lehetővé azon következtetés levonását, hogy e megállapítások a szóban forgó ellentételezés összeegyeztethetőségének értékelésével kapcsolatos komoly nehézségek fennállására utaló valószínűsítő körülményt jelentenek.
Először is a felperesek tévesen hivatkoznak arra, hogy a szóban forgó ellentételezés nem tartalmazott hatékonysági ösztönzőt, azon az alapon, hogy kedvezményezettje, a Post Danmark a csőd szélén állt, és ennélfogva nem lehetett hatékony szolgáltatónak tekinteni. Ez az érv ugyanis egyrészt az ágészkeretszabály 39–43. pontjában megkövetelt hatékonysági ösztönzők – amelyek célja, hogy az ágész nyújtása hatékonyságnövekedést eredményezzen, miközben garantálja a minőségi szolgáltatást –, és másrészt azon elgondolás összekeverését jelenti, amely szerint a nettó elkerülhető költséget hatékony szolgáltató alapján kell kiszámításani.
E tekintetben az, hogy az ellentételezés szükséges mértékét azon költségek elemzése alapján kell‑e meghatározni, amelyek az egyetemes szolgáltatási kötelezettség ellátása során egy hatékony szolgáltatónál felmerültek volna, nem releváns a támogatás összeegyeztethetőségének az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdésének alkalmazása keretében történő értékelése során. Az egyetemes szolgáltató gazdasági hatékonyságának figyelembevétele ugyanis annak megkövetelését jelentené, hogy az ilyen szolgáltatást mindig szokásos piaci feltételek mellett nyújtsák, ami azzal a veszéllyel járna, hogy jogilag vagy ténylegesen megakadályozza az ágész nyújtásával megbízott vállalkozások sajátos feladatának ellátását. Márpedig az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése éppen ezt a helyzetet kívánja megelőzni (lásd ebben az értelemben: 2015. szeptember 24‑iViasat Broadcasting UK kontra Bizottság ítélet,
T‑125/12
,
EU:T:2015:687
,
90.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Másodszor a felperesek azon érvének, amely szerint a szóban forgó ellentételezés egy részét anélkül fizették ki, hogy ellenőrizni lehetett volna az egyetemes szolgáltatás minőségi előírásainak betartását, nincs ténybeli alapja. E minőségi előírásokat, valamint az ellenőrzési és szankciós mechanizmust ugyanis a 2016. május 30‑i egyetemes szolgáltatási megbízásban, vagyis a szóban forgó ellentételezéssel érintett időszak kezdete előtt rögzítették.
4)

A szóban forgó ellentételezés felhasználásáról
Elsősorban a felperesek azt róják fel a Bizottságnak, hogy tévesen alkalmazta a jogot, amikor úgy ítélte meg, hogy a szóban forgó ellentételezés az ágészkeretszabály alapján összeegyeztethető a belső piaccal, miközben kifejezetten engedélyezte, hogy ezt az ellentételezést ne az egyetemes szolgáltatási kötelezettség teljesítésére, hanem a korábbi tisztviselők elbocsátásával járó költségek kifizetésére használják fel.
E tekintetben nem vitatott, hogy – amint arra a Bizottság a megtámadott határozat (23) bekezdésében rámutatott – a szóban forgó ellentételezés a Post Danmark új működési modelljének egyik alkotóelemét képezi. Közelebbről, a dán hatóságok azt irányozták elő, hogy a szóban forgó ellentételezésnek megfelelő összeg a Post Danmark korábbi tisztviselőinek járó különleges végkielégítések egy részének finanszírozására szolgál.
A fenti 106–108. pontban felidézett ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdésének alapjául szolgáló célkitűzés annak elkerülése, hogy a versenyszabályok megakadályozzák a közszolgáltatással megbízott vállalkozások feladatainak ellátását, azáltal hogy lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy e vállalkozások számára finanszírozást biztosítsanak, feltéve hogy az – észszerű nyereséget figyelembe véve – nem haladja meg az e közszolgáltatásból eredő nettó költségeket.
Következésképpen a közszolgáltatásért nyújtott ellentételezés belső piaccal való összeegyeztethetőségének Bizottság általi vizsgálata annak ellenőrzéséből áll, hogy – az ezen ellentételezésnek megfelelő összeg tényleges felhasználásától függetlenül – létezik‑e ilyen közszolgáltatás, valamint hogy nettó költséget ró‑e a nyújtásával megbízott vállalkozásra.
Ezt az értékelést megerősíti az a körülmény, hogy a közszolgáltatásért nyújtott ellentételezés figyelembe veheti az észszerű nyereséget, és ennélfogva meghaladhatja a közszolgáltatás nettó költségeinek szigorú összegét.
Még inkább ez a helyzet a postai szolgáltatások területén, mivel a 97/67 irányelv I. melléklete C. részének első bekezdése kimondja, hogy „[a]z egyetemes szolgáltatási kötelezettségek nettó költségeinek megtérüléséhez vagy finanszírozásához szükség lehet arra, hogy a kijelölt egyetemes szolgáltatók az általuk nem kereskedelmi feltételek szerint nyújtott szolgáltatásokért kompenzációban részesüljenek”. Az e rendelkezésben használt „megtérüléséhez vagy finanszírozásához” kifejezés ugyanis kizár bármely arra vonatkozó követelményt, hogy az egyetemes szolgáltatásért nyújtott ellentételezésnek megfelelő, folyósított pénzeszközöket ténylegesen e szolgáltatás nyújtásához kell felhasználni.
Következésképpen az a körülmény, hogy a szóban forgó ellentételezésként nyújtott összeget az egyetemes szolgáltatási kötelezettségtől eltérő célra használják fel, önmagában véve nem jelenti azt, hogy a Bizottság az ilyen intézkedés összeegyeztethetőségének értékelése során komoly nehézségekkel szembesült volna (lásd ebben az értelemben: 2020. október 15‑iPrvní novinová společnost kontra Bizottság ítélet,
T‑316/18
, nem tették közzé,
EU:T:2020:489
,
187.
pont).
Ezt a következtetést nem kérdőjelezheti meg a felpereseknek az állami támogatásokkal való visszaélést tiltó jogi szabályokra alapított érve.
E tekintetben a 2015/1589 rendelet 1. cikkének g) pontjából kitűnik, hogy a támogatással való visszaélés azt jelenti, hogy a támogatást a kedvezményezettje a Bizottság határozatának megsértésével használja fel.
A jelen ügyben a megtámadott határozat tárgya az egyetemes szolgáltatási megbízásban előírt egyetemes szolgáltatási kötelezettség okozta nettó költségek fedezése céljából nyújtott szóban forgó ellentételezés összeegyeztethetőségének értékelése. Márpedig nem vitatott, hogy Dániában az egyetemes szolgáltatási kötelezettséget a Post Danmark látja el. Így a szóban forgó ellentételezéssel való visszaélést csak akkor lehetne megállapítani, ha bizonyítást nyerne, hogy a Post Danmark nem teljesítette az egyetemes szolgáltatási kötelezettségből eredő kötelezettségeit.
Másodsorban a felperesek lényegében azt állítják, hogy a Bizottság nem fogadhatta volna el, hogy a szóban forgó ellentételezés kiszámítása magában foglalja a Post Danmark korábbi tisztviselőinek elbocsátásával járó költségek összegét. Közelebbről, nem nyert bizonyítást, hogy azokat a korábbi tisztviselőket, akiknek elbocsátását a szóban forgó ellentételezés fedezte, ténylegesen az egyetemes szolgáltatási kötelezettség ellátása keretében foglalkoztatták (lásd a fenti 95. pontot).
E tekintetben először is, amint az a fenti 114. pontban már kifejtésre került, a tagállamok mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek a nettó elkerülhető költség kiszámítása szempontjából releváns adatok kiválasztását illetően, és semmi nem zárja ki, hogy – a jelen ügyben a dán hatóságokhoz hasonlóan – az egyetemes szolgáltató által korábban viselt költségekre vagy ez utóbbi üzleti tervére támaszkodjanak. Továbbá, amint az a 2017. október 20‑i megállapodás 1. és 10. pontjából, valamint a megtámadott határozat 2.2 pontjából kitűnik, egyrészt a Post Danmark új működési modelljének kialakítását a postai piac jellegének a kommunikáció Dániában történő fokozódó digitalizálásából eredő megváltozása tette szükségessé, másrészt pedig a szóban forgó új modell nagyrészben a levélkézbesítéssel összefüggő bizonyos személyzeti költségek észszerűsítésére összpontosított. Megállapítást nyert tehát, hogy a felperesek állításával ellentétben a Post Danmark korábbi tisztviselői, akiknek az elbocsátását tervezték, szorosan kapcsolódtak a levélkézbesítéshez, vagyis az egyetemes szolgáltatási kötelezettség központi tevékenységéhez. Végül, amint azt a Bizottság hangsúlyozta, anélkül hogy ezt a felperesek vitatták volna, a dán hatóságok óvatos megközelítést fogadtak el, amikor a kontrafaktuális forgatókönyvben úgy vélték, hogy még ha nem is bízták volna meg az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel, a Post Danmarknak akkor is ugyanolyan arányban meg kellett volna fizetnie a korábbi tisztviselők elbocsátásával járó költségeket, mint amelyet a ténybeli forgatókönyv előirányoz, ami csökkenti az elbocsátással járó említett költségeknek a nettó elkerülhető költség összegére gyakorolt hatását.
Mindezen okokból meg kell állapítani, hogy a Post Danmark korábbi tisztviselőinek elbocsátásával járó költségeknek a nettó elkerülhető költség kiszámítása során történő figyelembevétele nem bizonyítja, hogy a Bizottság e tekintetben komoly nehézségekkel szembesült.
Ezt a következtetést az ERGP‑jelentés sem teheti kétségessé. E jelentésnek a felperesek által hivatkozott kivonata szerint ugyanis „a létszámcsökkentésre vonatkozó korlátozások […] nem határozhatók meg úgy, mint amelyek a postai ágazatban fennálló egyetemes szolgáltatási kötelezettség részét képezik”. Márpedig a jelen ügyben, amint azt a Bizottság hangsúlyozza, a Post Danmark számára az egyetemes szolgáltatási kötelezettségből adódóan semmilyen korlátozást nem írtak elő a munkavállalók létszámának csökkentése tekintetében. Épp ellenkezőleg, e vállalkozás a ténybeli forgatókönyv szerint azt tervezte, hogy csökkenti a munkavállalók létszámát.
Az arra vonatkozó kifogást tehát, hogy a nettó elkerülhető költség összegének kiszámítása során figyelembe vették az elbocsátással járó költségeket, el kell utasítani, anélkül hogy szükséges lenne annak – a Bizottság által a Törvényszék pervezető intézkedés keretében feltett kérdésére válaszolva vitatott – elfogadhatóságáról határozni.
Harmadsorban a felperesek és a Dansk Distribution arra hivatkoznak, hogy a Bizottság hibát követett el, amikor a szóban forgó ellentételezés összeegyeztethetőségét nem vizsgálta a megmentési és szerkezetátalakítási állami támogatásokról szóló iránymutatás alapján.
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az eljárási szabályzat 84. cikkének (1) bekezdése értelmében az eljárás további részében semmilyen új jogalapot nem lehet felhozni, kivéve ha az olyan jogi vagy ténybeli helyzetből származik, amely az eljárás során merült fel. Azon jogalapot azonban, amely valamely korábban közvetlenül vagy közvetve a keresetlevélben kifejtett jogalap kiterjesztését jelenti, és amely ahhoz szorosan kapcsolódik, elfogadhatónak kell tekinteni. Ahhoz, hogy az új érvet a korábban felhozott jogalap vagy kifogás kiterjesztésének lehessen tekinteni, annak kellően szoros kapcsolatot kell mutatnia a keresetlevélben eredetileg felhozott jogalapokkal vagy kifogásokkal annak érdekében, hogy a bírósági eljárás keretében zajló vita szokásos alakulásából eredő érvnek lehessen minősíteni (lásd: 2017. november 20‑iPetrov és társai kontra Parlament ítélet,
T‑452/15
,
EU:T:2017:822
,
46.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Márpedig meg kell állapítani, hogy a felperesek csak a Dán Királyság beavatkozási beadványára tett észrevételeik szakaszában állították először, hogy a Bizottságnak alkalmaznia kellett volna a megmentési és szerkezetátalakítási állami támogatásokról szóló iránymutatást, és a keresetlevél nem tartalmaz az említett iránymutatásra való utalást. Így ellentétben azzal, amit a felperesek a tárgyaláson állítottak, ez az érv nem köthető össze a keresetlevél „A pénzeszközök felhasználása” című részében foglalt kifogással, amelyben azt rótták fel a Bizottságnak, hogy a szóban forgó ellentételezést tévesen nyilvánította a belső piaccal összeegyeztethetőnek az ágészkeretszabály alapján, miközben engedélyezte, hogy annak egy részét a Post Danmark korábbi tisztviselőinek elbocsátására fordítsák.
Ennélfogva a megmentési és szerkezetátalakítási állami támogatásokról szóló iránymutatás alkalmazásának elmulasztására alapított érv nem tekinthető az eljárási szabályzat 84. cikkének (1) bekezdése értelmében a keresetlevélben felhozott jogalap kiterjesztésének, ezért azt ugyanezen rendelkezés értelmében új évnek kell tekinteni. Mivel ez az érv nem a jelen kereset előterjesztését követően felmerülő körülményeken alapul, elkésettnek kell tekinteni, és ennélfogva el kell utasítani mint elfogadhatatlant. Az említett érvnek a Dansk Distribution által a tárgyaláson történő megismétlése sem fogadható el, mivel a Dansk Distribution azt beavatkozási beadványában nem hozta fel.
5)

Következtetés
A fent megvizsgált körülmények összességéből következik, hogy a felperesek nem szolgáltattak bizonyítékot arra, hogy a szóban forgó ellentételezés belső piaccal való összeegyeztethetőségét illetően komoly nehézségek álltak fenn.
E következtetést megerősíti a megtámadott határozat (160) bekezdésében említett azon körülmény, hogy a kiszámított nettó elkerülhető költség 2,571 milliárd DKK‑t (hozzávetőleg 345 millió euró) kitevő összege jelentősen meghaladta a szóban forgó ellentételezés maximális összegét, 1,192 milliárd DKK‑t (hozzávetőleg 160 millió euró). Ez annál is inkább így van, mivel a felperesek nem adtak elő ezen – a megtámadott határozat nyilvános változatában szereplő – összegeket vitató érveket. Hasonlóképpen, noha a Bizottság ellenkérelmében hangsúlyozta a szóban forgó ellentételezés és a nettó elkerülhető költség összege közötti különbséget, a felperesek azt válaszukban sem vitatták.
2.

A szóban forgó garanciáról
A Jørgen Jensen Distribution és a Dansk Distribution által támogatott felperesek azt állítják, hogy a szóban forgó garancia, amely értelmében a dán állam kötelezettséget vállalt arra, hogy a Post Danmark fizetésképtelensége esetén megfizeti a Post Danmark korábbi tisztviselőinek végkielégítését, nem tekinthető úgy, hogy azt az elfogadásának időpontjában, 2002‑ben nyújtották. Így e garancia nem minősül a 2015/1589 rendelet 17. cikke értelmében vett létező támogatásnak.
Először is a felperesek szerint a támogatás nem magának a garanciának a fennállása révén nyújtott előnyben rejlik, hanem abban, hogy a Post Danmark nem fizet díjat az államnak a szóban forgó garanciával biztosított előny ellentételezéseként. E tekintetben hangsúlyozzák, hogy az [EUMSZ 107. és EUMSZ 108. cikknek] a kezességvállalás formájában nyújtott állami támogatásra való alkalmazásáról szóló bizottsági közlemény (
HL 2008. C 155., 10. o.
; a továbbiakban: kezességvállalásról szóló közlemény) 2.2 pontjából kitűnik, hogy minden kezességvállalást megfelelő díjjal kell ellentételezni, amelynek hiányában a kezességvállalás kedvezményezettje, azaz a jelen esetben a Post Danmark előnyben részesül.
Márpedig, mivel a garanciadíjat általában ismétlődően, és legalább évente kiszámlázzák, a felperesek által kifogásolt támogatási intézkedést legalább évente, 2002 óta nyújtották a Post Danmarknak. A szóban forgó garanciát ellentételező megfelelő díj éves megfizetésének ismételt elmaradása tehát a 2011. december 8‑iFrance Télécom kontra Bizottság ítélet (
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
,
82.
pont) értelmében előnyök időszakosan ismétlődő nyújtását jelenti.
A Törvényszék által pervezető intézkedés keretében feltett kérdésre válaszolva a felperesek kifejtették, hogy véleményük szerint a szóban forgó garancia támogatási programnak minősül, és még azt feltételezve is, hogy nem ez a helyzet, a Bíróság által a 2011. december 8‑iFrance Télécom kontra Bizottság ítéletben (
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
) kifejtett megfontolások továbbra is relevánsak.
Másodszor a felperesek megjegyzik, hogy önmagában az a tény, hogy a Bizottság kétségeit fejezte ki az előny fennállását illetően, elegendő annak bizonyításához, hogy komoly nehézségekkel szembesült a Post Danmark részére garanciák formájában nyújtott támogatás létező vagy új jellegét illetően.
Harmadszor a Jørgen Jensen Distribution és a Dansk Distribution azt állítja, hogy a piacgazdasági magánbefektető elvének megfelelően a díjmentes garancia olyan gazdasági előnynek tekinthető, amelyben egy gazdasági szereplő rendes piaci feltételek mellett nem részesült volna. E következtetés attól függetlenül érvényes, hogy a garanciát milyen okból nyújtották, még azt feltételezve is, hogy abból egyetlen hitelező számára sem származik előny. E tekintetben a Jørgen Jensen Distribution és a Dansk Distribution hangsúlyozza, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint a vállalkozás által általában viselt működési költségek alóli bármiféle mentesítés előnynek minősül.
A Bizottság, amelyet a Dán Királyság támogat, vitatja ezeket az érveket.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a létező támogatások vizsgálata során az összeegyeztethetetlenséget adott esetben csak olyan határozattal lehet megállapítani, amely a jövőre nézve fejt ki joghatásokat (2009. március 11‑iTF1 kontra Bizottság ítélet,
T‑354/05
,
EU:T:2009:66
,
166.
pont; 2018. november 15‑iStichting Woonlinie és társai kontra Bizottság ítélet,
T‑202/10 RENV II és T‑203/10 RENV II
,
EU:T:2018:795
,
120.
pont).
E tekintetben a 2015/1589 rendelet 1. cikke b) pontjának iv. alpontja úgy rendelkezik, hogy létező támogatás az olyan támogatás, amely létező támogatásnak tekintendő az ugyanezen rendelet 17. cikke szerint.
A 2015/1589 rendelet 17. cikkének (3) bekezdése értelmében minden támogatást, amellyel kapcsolatban a tízéves elévülési idő lejárt, létező támogatásnak kell tekinteni. Ugyanezen cikk (1) és (2) bekezdése pedig rögzíti, hogy a Bizottság támogatás‑visszatéríttetésre vonatkozó hatásköre tízéves elévülési határidőn belül érvényesíthető, valamint hogy az elévülési idő csak azon a napon kezdődik, amikor a jogellenes támogatást a kedvezményezettnek egyedi támogatás formájában vagy támogatási program részét képező támogatás formájában nyújtják.
E rendelkezésekből kitűnik, hogy a létező támogatásnak minősítés a 2015/1589 rendelet 17. cikkében előírt elévülési idő lejártától függ, amelynek kezdő időpontja e támogatás nyújtásának időpontja.
Az ítélkezési gyakorlat szerint a támogatást abban az időpontban tekintik odaítéltnek, amikor az alkalmazandó nemzeti jogszabály szerint a kedvezményezett jogosulttá válik arra, hogy megkapja a támogatást (lásd ebben az értelemben: 2013. március 21‑iMagdeburger Mühlenwerke ítélet,
C‑129/12
,
EU:C:2013:200
,
40.
és
41.
pont; 2018. november 29‑iARFEA kontra Bizottság ítélet,
T‑720/16
, nem tették közzé,
EU:T:2018:853
,
177.
és
178.
pont).
A jelen ügyben a szóban forgó garanciában részesüléshez való jogot, amely garanciával a dán állam vállalta, hogy a Post Danmark csődje esetén fedezi a tisztviselői jogállásukat 2002. január 1‑jén, a Post Danmark korlátolt felelősségű társasággá történő átalakulásának időpontjában megtartó alkalmazottainak végkielégítését, a 2002. június 6‑i lov nr. 409 om Post Danmark A/S (a Post Danmarkról szóló 409. sz. törvény)
(Lovtidende
2002 A) 9. cikke alapján nyújtották.
A megtámadott határozatban a Bizottság úgy ítélte meg, hogy ebben az időpontban nyújtották volna az egyetlen előnyt, amely e garanciából származhatott, és amely abban állt, hogy a Post Danmark elkerüli a személyi állománya tagjainak a korlátozott felelősségű társasággá való átalakulásának időpontjában történő távozását (az említett határozat (187) bekezdése). A Bizottság ebből azt a következtetést vonta le, hogy mivel az ITD a szóban forgó garanciára vonatkozó panaszával 2017. november 27‑én fordult hozzá, az e garancia révén esetlegesen nyújtott bármely támogatás a 2015/1589 rendelet 1. cikke b) pontjának iv. alpontja értelmében vett létező támogatásnak minősülne (a (189)–(192) bekezdés).
A felperesek vitatják, hogy a szóban forgó garanciából eredő támogatás visszatéríttetésére vonatkozó elévülési idő kezdetét a Post Danmarkról szóló 409. sz. törvény elfogadásának időpontja jelenti. A felperesek szerint a szóban forgó garancia javítja a Post Danmark pénzügyi helyzetét azáltal, hogy mentesíti a legalább évente történő garanciadíj‑fizetés alól, ami előnyök időszakosan ismétlődő nyújtását jelenti, amelynek alapján az elévülési időnek minden egyes ilyen mentesülés esetében újra kell kezdődnie.
E tekintetben, amint azt a felperesek hangsúlyozzák, a támogatásnyújtás időpontjának meghatározása a támogatás jellege alapján változhat (lásd ebben az értelemben: 2011. december 8‑iFrance Télécom kontra Bizottság ítélet,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
,
82.
pont; 2016. október 5‑iDiputación Foral de Bizkaia kontra Bizottság végzés,
C‑426/15 P
, nem tették közzé,
EU:C:2016:757
,
29.
pont). A Bíróság a felperesek által hivatkozott 2011. december 8‑iFrance Télécom kontra Bizottság ítéletben (
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
,
–
84.
pont) ezért mondta ki, hogy a többéves támogatási programok esetében, amelyek kifizetésekből vagy előnyök időszakosan ismétlődő nyújtásából állnak, a támogatást úgy kell tekinteni, mint amelyet kizárólag abban az időpontban nyújtottak a kedvezményezettnek, amikor abból ez utóbbi ténylegesen részesült, ezért az elévülési idő az előny minden tényleges nyújtásakor, adott esetben évente újrakezdődik.
Ezt a megoldást az indokolja, hogy a támogatási programok, különösen az adótámogatási programok keretében a támogatási program bevezetésének időpontja és azon időpont között, amikor e program alapján egyedi támogatást nyújtanak, jelentős idő telhet el. Ennélfogva az elévülési idő minden olyan esetben újrakezdődhet, amikor valamely támogatási program alapján ismét egyedi támogatást nyújtanak, ami egy adótámogatási program keretében minden, az adó esedékességekor – azaz főszabály szerint évente – biztosított mentességnek felel meg.
E tekintetben a 2015/1589 rendelet 1. cikkének d) pontja értelmében a „támogatási program” olyan jogi aktus, amely alapján – anélkül, hogy további végrehajtási intézkedésre volna szükség – egyedi támogatásokat lehet megítélni azon vállalkozások számára, amelyeket a jogi aktusban általános vagy elvont módon jelöltek meg, illetve olyan jogi aktus, amelynek alapján a meghatározott projekthez nem kapcsolódó támogatást egy vagy több vállalkozásnak lehet megítélni határozatlan időre vagy meghatározatlan összegben.
Márpedig a jelen esetben a szóban forgó garancia arra korlátozódik, hogy egy meghatározott jogi személy, a Post Danmark részére csőd esetén díjmentesen állami garanciát biztosítson egyes munkavállalói végkielégítésének megfizetése tekintetében. Egyedi intézkedésről van tehát szó, amely nem képezi többéves támogatási program részét.
Függetlenül attól, hogy a szóban forgó garancia támogatási programnak vagy egyedi támogatásnak minősül‑e, a jelen ügyben fennálló helyzet nem hasonlítható össze azzal, amely indokolta, hogy a Bíróság a 2011. december 8‑iFrance Télécom kontra Bizottság ítéletben (
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
) megállapítsa, hogy az elévülési idő minden évben újrakezdődik. Ebben az ügyben ugyanis a szóban forgó előny minden évben sajátos körülményektől függött, mivel az előny adott esetben az adóterhek közötti eltérésből eredt, amely egyrészről azon összeg, amelyet a France Télécomnak iparűzési adóként – amelynek szintjét és mértékét minden franciaországi területi önkormányzat évente szavazta meg – fizetnie kellett volna, és másrészről azon összeg között állt fenn, amelyet egy eltérő szabályozás alapján ténylegesen kivetettek rá (lásd ebben az értelemben: 2009. november 30‑iFranciaország és France Télécom kontra Bizottság ítélet,
T‑427/04 és T‑17/05
,
EU:T:2009:474
,
–
203.
és
–
324.
pont, fellebbezés alapján helybenhagyta a 2011. december 8‑iFrance Télécom kontra Bizottság ítélet,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
). Márpedig a jelen ügyben a felperesek nem terjesztettek elő egyetlen olyan bizonyítékot sem, amely alátámaszthatná, hogy azon díj összegét, amelyet a Post Danmarknak a szóban forgó garancia ellentételezéseként évente fizetnie kellett volna, időszakonként az egyes időszakok sajátos körülményei alapján kellene meghatározni, sem pedig azt, hogy egy garanciadíj összege esetében általában ez lenne a helyzet.
A felperesek érvelése így abból ered, hogy összetévesztik egyrészről az egymást követő előnyök időszakosan ismétlődő, támogatási program ismételt egyedi alkalmazása alapján történő nyújtását, és másrészről az egyedi garancia nyújtását, amely azzal a hatással járhat, hogy folyamatosan javítja a kedvezményezettje helyzetét. Ez utóbbi esetben a támogatás nyújtásának időpontja a támogatás elfogadásának napja, azzal, hogy abban az esetben, ha ez az intézkedés létező támogatásnak minősül, a fenti 195. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatnak megfelelően a jövőre nézve joghatásokat kifejtő bizottsági határozat tárgyát képezheti.
Egyébiránt a kezességvállalásról szóló, a felperesek által hivatkozott közleményben a Bizottság a 2.1 pont végén a következőket állapította meg:
„A támogatás nyújtása a kezesség elvállalásának időpontjában, nem pedig a kezesség érvényesítésekor vagy a kezességvállalás feltételei alapján történő kifizetéskor történik. A kezesség vállalásakor kell értékelni azt, hogy a kezességvállalás állami támogatásnak minősül‑e vagy sem, és ha igen, az milyen összeget tesz ki.”
Következésképpen a Bizottság – anélkül, hogy ebből komoly nehézségek fennállása következne – a szóban forgó garancia nyújtásának időpontját, és következésképpen az e garancia révén esetlegesen nyújtott támogatás tekintetében az elévülési idő kezdetét meghatározhatta e garancia elfogadásának időpontjában, azaz 2002. június 6‑ában (lásd a fenti 201. pontot).
A felpereseknek a fenti 202. pontban ismertetett érve mindenesetre azon a téves előfeltevésen alapul, amely szerint a szóban forgó garancia olyan előnyt biztosít a Post Danmarknak, amely kizárólag abból ered, hogy nem fizet legalább évente garanciadíjat.
E tekintetben igaz, hogy – amint azt a felperesek hangsúlyozzák, és amint az a kezességvállalásról szóló közlemény 2.1 és 2.2 pontjából kitűnik – az állami garanciát ellentételező megfelelő díj fizetésének elmaradása szükséges feltétele az e garancia által a kedvezményezettje részére biztosított előnynek.
Ugyanakkor annak megállapítása érdekében, hogy a garancia nyújtását ellentételező fizetésre lett volna szükség ahhoz, hogy e garancia nyújtása ne minősüljön állami támogatásnak, előzetesen meg kell vizsgálni, hogy az említett garancia előnyt biztosít‑e azáltal, hogy javítja a kedvezményezettje helyzetét. A Bíróság ezért állapította meg, hogy a Törvényszék nem követett el hibát, amikor megállapította, hogy a La Poste francia közintézménynek korlátlan állami kezességvállalás révén biztosított előny egyrészt az e kezességvállalásért nyújtott ellenszolgáltatás hiányán, másrészt pedig e közintézmény hitelfeltételeinek javulásán alapult (2014. április 3‑iFranciaország kontra Bizottság ítélet,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
,
102.
pont).
Így a felperesek, valamint a Jørgen Jensen Distribution és a Dansk Distribution állításával ellentétben valamely állami garancia által a kedvezményezettje helyzetére gyakorolt hatás vizsgálata során nem lehet elvonatkoztatni a garancia tárgyától.
Ezt az értékelést megerősíti a kezességvállalásról szóló közlemény felperesek által hivatkozott 2.2 pontja, amelyből kitűnik, hogy az ellenszolgáltatás nélkül nyújtott állami kezességvállalás által biztosított előny fennállásának azonosítása magában foglalja annak vizsgálatát, hogy a szóban forgó kezességvállalás milyen konkrét hatást gyakorol a kedvezményezett helyzetére a versenytársai helyzetéhez képest.
A jelen ügyben hangsúlyozni kell, hogy először is a szóban forgó garancia arra kötelezi a dán államot, hogy kizárólag a Post Danmark csődje esetén fedezze a Post Danmark 2002. január 1‑jén munkavállalóvá vált korábbi tisztviselőinek különleges végkielégítését. Márpedig nem tűnik úgy, hogy e garancia javítaná a Post Danmark helyzetét, mivel azt csak abban az esetben lehet lehívni, ha e vállalkozás megszűnik létezni. Másként fogalmazva, amíg a Post Danmark fizetőképes, neki kell megfizetnie a korábbi tisztviselői különleges végkielégítését.
Másodszor azt is hangsúlyozni kell, hogy a szóban forgó garancia kizárólag a Post Danmark azon korábbi tisztviselőire vonatkozik, akik elfogadták, hogy a Post Danmark 2002. január 1‑jén korlátolt felelősségű társasággá történő átalakulásakor a Post Danmark munkavállalóivá váljanak. Így e garancia nem vonatkozik az ezen időpontot követően felvett személyi állományra, amely folytán nem tekinthető úgy sem, hogy az említett garancia erősíti a Post Danmark vonzerejét a potenciális új munkavállalók körében.
Harmadszor kétségtelen, hogy – amint arra a Jørgen Jensen Distribution és a Dansk Distribution rámutat – támogatásnak kell tekinteni azokat a beavatkozásokat, amelyek különböző formában enyhítik a valamely vállalkozás költségvetésére rendszerint nehezedő terheket, ideértve a munkavállalók díjazásával összefüggő költségeket is (2002. december 12‑iBelgium kontra Bizottság ítélet,
C‑5/01
,
EU:C:2002:754
,
32.
és
39.
pont). A jelen ügyben azonban sem az előbbiek, sem a felperesek nem hivatkoztak arra, és az iratokból sem tűnik ki, hogy a szóban forgó garancia olyan rendszeres hozzájárulások alól mentesíti a Post Danmarkot, amelyek megfizetésére a versenytársai a végkielégítések csőd esetén történő fedezése érdekében kötelesek, továbbá az sem, hogy az említett garancia enyhítené a Post Danmark rendszeres személyzeti költségeit.
E körülmények között a Törvényszék úgy ítéli meg, hogy – amint azt a Bizottság helyesen hangsúlyozza – a szóban forgó garancia mindenekelőtt a Post Danmark korlátolt felelősségű társasággá való átalakulásának időpontjában munkavállalóvá váló korábbi tisztviselői számára nyújt előnyt, mivel számukra a Post Danmark csődje esetén biztosított, hogy különleges végkielégítésüket teljes egészében megkapják.
A fentiekből következik, hogy a felperesek állításukkal ellentétben nem bizonyítják, hogy a szóban forgó garancia folyamatosan javítaná a Post Danmark helyzetét. Ugyanezen okokból nem lehet helyt adni a Jørgen Jensen Distribution és a Dansk Distribution által előterjesztett azon érvnek sem, amely szerint a piacgazdasági magánbefektető kritériuma alapján bármely garanciavállaló a szóban forgó garancia nyújtásáért rendszeres díj fizetését követelte volna, anélkül hogy szükséges lenne ezen érv – Bizottság által vitatott – elfogadhatóságáról határozni.
Végül a felperesek azon érve, amely szerint a Bizottság kétségeit fejezte ki a szóban forgó garanciából eredő előny fennállását illetően, szintén nem megalapozott. A Bizottság ugyanis a panaszt a szóban forgó garanciára vonatkozó részében azzal az indokkal utasította el, hogy az ilyen garanciából származó előny fennállása igen bizonytalan, és mindenesetre, még ha létezett is ilyen előny, az abból eredő támogatás létező támogatásnak minősülne, amelynek visszatéríttetése már nem rendelhető el (lásd a fenti 201. pontot).
A fentiek összességéből következik, hogy a felperesek által előterjesztett, a megtámadott határozat tartalmára vonatkozó valószínűsítő körülmények egyike sem mutatja, hogy olyan komoly nehézségek álltak volna fenn, amelyek a szóban forgó garanciát illetően indokolták volna a hivatalos vizsgálati eljárás megindítását.
3.

A héamentességről
A Jørgen Jensen Distribution és a Dansk Distribution által támogatott felperesek vitatják a Bizottság azon következtetését, amely szerint a Post Danmark által a csomagküldő kereskedelmet folytató társaságok és a végső ügyfelek között létrejött ügyletek keretében végzett áruszállítási szolgáltatásokra vonatkozó héamentesség (a továbbiakban: szóban forgó közigazgatási gyakorlat) nem minősül állami támogatásnak, mivel az a héairányelv 132. cikke (1) bekezdése a) pontjának, nem pedig a dán államnak tudható be. E tekintetben úgy érvelnek, hogy a Bizottság által lefolytatott vizsgálat elégtelen, illetve hiányos volt, és ezért komoly nehézségeket vetett fel.
A felperesek elöljáróban megjegyzik, hogy a Bizottság a megtámadott határozatban nem vitatta, hogy a szóban forgó közigazgatási gyakorlat gazdasági előnyt biztosított a Post Danmarknak, amely a keresletnek a javára történő növekedéséből eredt, majd kifejtik, hogy az a tény, hogy e vállalkozás csak közvetetten részesült e gyakorlat előnyeiből, elegendő ahhoz, hogy az állami támogatásokra vonatkozó szabályok értelmében vett előnynek minősüljön. A felperesek jelzik tehát, hogy érvelésüket a szóban forgó közigazgatási gyakorlatból eredő mentesség betudhatóságának kérdésére összpontosítják.
E tekintetben a felperesek hangsúlyozzák, hogy a szóban forgó közigazgatási gyakorlatot a dán közigazgatás vezette be az 1306/90. sz. közigazgatási határozattal és az 1990. évi F 6742/90. sz. közigazgatási rendelettel, majd azt 2017. január 1‑jei hatállyal hatályon kívül helyezte a 2016. június 30‑i 14‑2926872/SKM2016.306.SKAT számú utasítással.
A felperesek hangsúlyozzák továbbá, hogy a szóban forgó közigazgatási gyakorlat jogalapja nem a 2013. január 23‑i lov om merværdiafgift (momsloven) nr. 106
(Lovtidende
2013 A) (a héáról szóló 106. sz. törvény; a továbbiakban: dán héatörvény) 13. §‑a 13. bekezdésének a) pontja, amely a héairányelv 132. cikke (1) bekezdésének a) pontjában előírt mentességet ülteti át a nemzeti jogba, hanem e törvény 27. cikke (3) bekezdésének 3) pontja, amely a héairányelv 79. cikke első bekezdésének c) pontját ülteti át, amely lehetővé teszi azon költségtérítési összegek héaalapból való kizárását, amelyeket valamely társaság az ügyfelétől az annak nevében és javára kifizetett összegek térítéseként kap. Arra hivatkoznak tehát, hogy a szóban forgó közigazgatási gyakorlat ez utóbbi rendelkezések alapján tette lehetővé a csomagküldő kereskedelmet folytató társaságok számára, hogy az általuk az áruszállító társaságok – köztük a Post Danmark – részére teljesített kifizetéseket a végső ügyfeleik nevében és javára kifizetett összegeknek tekintsék. Így a felperesek szerint a szóban forgó közigazgatási gyakorlat alapján az áruszállítási ügyletre vélelmezetten a csomagküldő kereskedelmet folytató társaságok végső ügyfelei és a fuvarozó között került sor, noha közöttük semmilyen jogviszony nem állt fenn.
Ilyen helyzetben a Post Danmark által nyújtott szállítási szolgáltatások a héairányelv 132. cikke (1) bekezdésének a) pontjában előírt és a dán héatörvény 13. §‑ának 13. bekezdésével átültetett, az állami postai szolgáltatók által végzett tevékenységekre vonatkozó kötelező héamentesség alapján héamentesek voltak. Ennélfogva a csomagküldő kereskedelmet folytató társaságok kereslete automatikusan a Post Danmark által biztosított szállítási szolgáltatásra tevődött át. Ezzel szemben a szóban forgó közigazgatási gyakorlat nélkül egy csomagküldő kereskedelmet folytató társaság által a Post Danmarktól megrendelt szállítási szolgáltatás héamentes lett volna, míg az e társaság által a végső ügyfélnek kiszámlázott szállítási költségekre héát kellett volna alkalmazni.
A felperesek szerint nyilvánvaló, hogy a szóban forgó közigazgatási gyakorlat nem a dán héatörvény – a héairányelv 132. cikke (1) bekezdésének a) pontját átültető – 13. §‑a 13. bekezdésének a) pontját hajtotta végre, és azzal semmilyen összefüggésben nem áll. A felperesek azt állítják, hogy ilyen összefüggés létrehozásával a Bizottság összetévesztette a szóban forgó közigazgatási gyakorlat által a csomagküldő kereskedelmet folytató társaságok ügyletei tekintetében kifejezetten biztosított héamentességet az állami postai szolgáltatók által nyújtott szolgáltatások külön kötelező héamentességével.
A felperesek hozzáteszik, hogy a szóban forgó közigazgatási gyakorlatot határozattal és közigazgatási rendelettel vezették be, majd utasítással helyezték hatályon kívül. Azzal érvelnek, hogy e gyakorlat így közvetlenül a dán adóhatóságok által elfogadott jogi eszközből ered, következésképpen betudható a dán államnak.
Végül a felperesek hangsúlyozzák, hogy a szóban forgó közigazgatási gyakorlat kétségtelenül a héairányelv 79. cikke első bekezdésének c) pontjában előírt szabályon alapult, azonban nem értelmezte, nem tisztázta és nem is alkalmazta e szabályt. E tekintetben hangsúlyozzák, hogy a dán adóhatóságok maguk is elismerték, hogy a szóban forgó közigazgatási gyakorlat hatályon kívül helyezését e gyakorlatnak a dán héatörvényben vagy a héairányelvben található jogi alapjának hiánya indokolta.
Ennélfogva a felperesek azt állítják, hogy a Post Danmark a csomagküldő kereskedelmet folytató társaságok által tőle megrendelt szállítási szolgáltatások héamentességének közvetett kedvezményezettje volt, valamint hogy e mentesség kizárólag a szóban forgó közigazgatási gyakorlatnak, és így a dán államnak volt betudható. Következésképpen úgy vélik, hogy a Bizottság elégtelen, illetve hiányos módon vizsgálta ezt az intézkedést, amely a Post Danmarknak nyújtott állami támogatásnak minősülhet, és e vizsgálat ezért komoly nehézségeket vetett fel.
A Bizottság, amelyet a Dán Királyság támogat, vitatja ezeket az érveket.
Egyrészt hangsúlyozza, hogy a Post Danmark által az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel összefüggő szolgáltatásai tekintetében élvezett héamentesség közvetlenül a héairányelv 132. cikke (1) bekezdésének a) pontjából következik. E héamentesség nem a dán államnak, hanem ezen irányelvnek tudható be. E tekintetben a Dán Királyság hozzáteszi, hogy a Post Danmarknak a szóban forgó közigazgatási gyakorlattól függetlenül nem kellett héát számláznia a csomagküldő kereskedelmet folytató társaságoknak az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hatálya alá tartozó küldeményeik után.
Másrészt a Bizottság azt állítja, hogy a szóban forgó közigazgatási gyakorlat olyan intézkedés volt, amely fő kedvezményezettként a csomagküldő kereskedelmet folytató társaságokra és a fogyasztókra, nem pedig a Post Danmarkra irányult. Ugyanebben az értelemben a Dán Királyság a szóban forgó közigazgatási gyakorlat elfogadását megelőző munkálatokra támaszkodva rámutat arra, hogy e gyakorlat nem arra irányult, hogy nagyobb ügyfélkört biztosítson a Post Danmark számára, hanem a héairányelv azon célkitűzésének végrehajtására, hogy a fogyasztók számára alacsonyabb szállítási költségeket biztosítson. Ennek érdekében az említett gyakorlat lehetővé tette, hogy a fogyasztók és a csomagküldő kereskedelmet folytató társaságok a héairányelvben az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hatálya alá tartozó küldemények tekintetében előírt adómentesség előnyében részesüljenek.
A Bizottság rámutat arra, hogy noha a csomagküldő kereskedelmet folytató társaságok a Post Danmark általi szállítás esetén alacsonyabb szállítási költségeket tudtak kínálni ügyfeleiknek, ez kizárólag azért volt így, mert a Post Danmarkot egyetemes szolgáltatói jogállása miatt már megillette az egyetemes szolgáltatási kötelezettség héamentessége.
Ennélfogva a Bizottság és a Dán Királyság szerint az a „közvetett és járulékos” előny, amelynek a Post Danmark a kedvezményezettje volt, vagyis a keresletnek a javára történő növekedése, csupán másodlagos hatása volt a szóban forgó közigazgatási gyakorlat és az egyetemes szolgáltatási kötelezettséghez kapcsolódó, a héairányelvnek, és így az Uniónak betudható héamentesség kombinációjának.
Végül a Dán Királyság hangsúlyozza egyrészt, hogy a Post Danmark nem volt a szóban forgó közigazgatási gyakorlat tényleges kedvezményezettje, mivel az nem tette lehetővé számára, hogy mentesüljön a rendes körülmények között a költségvetésére háruló terhek alól. Másrészt a Dán Királyság szerint a szóban forgó közigazgatási gyakorlat nem késztette a Dán Királyságot arra, hogy forrásokról mondjon le, tekintettel e gyakorlatnak a Post Danmark forgalmára gyakorolt csekély hatására.
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint ahhoz, hogy valamely nemzeti intézkedés az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett „állami támogatásnak” minősüljön, valamennyi alábbi feltétel teljesülése szükséges. Először is állami, vagy állami forrásból történő beavatkozásnak kell történnie. Másodszor, ennek a beavatkozásnak alkalmasnak kell lennie arra, hogy érintse a tagállamok közötti kereskedelmet. Harmadszor a kedvezményezettje számára szelektív előnyt kell biztosítania. Negyedszer torzítania kell a versenyt, vagy azzal kell fenyegetnie (lásd: 2010. június 10‑iFallimento Traghetti del Mediterraneo ítélet,
C‑140/09
,
EU:C:2010:335
,
31.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2016. december 21‑iBizottság kontra Hansestadt Lübeck ítélet,
C‑524/14 P
,
EU:C:2016:971
,
40.
pont; 2016. december 21‑iBizottság kontra World Duty Free Group és társai ítélet,
C‑20/15 P és C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
,
53.
pont).
E tekintetben, ha a Bizottság mindjárt az elején ki tudja zárni valamely intézkedés állami támogatásnak minősítését annak megállapítását követően, hogy az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésének alkalmazásához elengedhetetlen feltételek közül egy nem teljesül, dönthet úgy, hogy adott esetben az előzetes vizsgálat végén lezárja a panaszra vonatkozó eljárást (lásd: 2018. március 15‑iNaviera Armas kontra Bizottság ítélet,
T‑108/16
,
EU:T:2018:145
,
113.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ami különösen a fenti 238. pontban említett feltételek közül az elsőt illeti, emlékeztetni kell arra, hogy ahhoz, hogy az előnyöket az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében „támogatásnak” lehessen minősíteni, azoknak egyrészt közvetlenül vagy közvetve állami forrásból kell származniuk, másrészt pedig az államnak betudhatóknak kell lenniük, és e tekintetben két különálló és kumulatív feltételről van szó (lásd: 2020. január 16‑iIberpotash kontra Bizottság ítélet,
T‑257/18
,
EU:T:2020:1
,
50.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ami az államnak való betudhatóságra vonatkozó feltételt illeti, az annak vizsgálatát követeli meg, hogy a hatóságokról megállapítható‑e, hogy részt vettek a szóban forgó intézkedés meghozatalában (2013. december 19‑iAssociation Vent De Colère! és társai ítélet,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
,
17.
pont; 2017. szeptember 13‑iENEA ítélet,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
,
21.
pont; 2014. december 11‑iAusztria kontra Bizottság ítélet,
T‑251/11
,
EU:T:2014:1060
,
86.
pont).
E tekintetben, amennyiben valamely előnyt nemzeti jogi rendelkezés ír elő, az államnak való betudhatóság követelményét teljesítettnek kell tekinteni (lásd ebben az értelemben: 2013. december 19‑iAssociation Vent De Colère! és társai ítélet,
C‑262/12
,
EU:C:2013:851
,
18.
pont; 2017. szeptember 13‑iENEA ítélet,
C‑329/15
,
EU:C:2017:671
,
22.
pont). Hasonlóképpen, ez a követelmény teljesül, ha valamely adózási rendszert valamely állam kormánya fogad el (lásd ebben az értelemben: 2006. június 22‑iBelgium és Forum 187 kontra Bizottság ítélet,
C‑182/03 és C‑217/03
,
EU:C:2006:416
,
128.
pont).
Közelebbről, ami a valamely irányelvből eredő kötelezettség belső jogba való átültetésének biztosítása érdekében hozott nemzeti intézkedést illeti, nem zárható ki eleve az ilyen intézkedés államnak való betudhatósága. A Bíróság ugyanis már megállapította, hogy valamely intézmény olyan határozata, amely egy irányelv alapján engedélyezi valamely tagállam számára valamely adómentesség bevezetését, nem járhat azzal, hogy megakadályozza a Bizottságot a Szerződés által ráruházott hatáskörök gyakorlásában, és következésképpen az EUMSZ 108. cikkben előírt eljárás annak megvizsgálása érdekében való lefolytatásában, hogy e mentesség állami támogatásnak minősül‑e (lásd ebben az értelemben: 2013. december 10‑iBizottság kontra Írország és társai ítélet,
C‑272/12 P
,
EU:C:2013:812
,
49.
pont).
Ezzel szemben más a helyzet az olyan nemzeti intézkedés által előírt adómentesség esetében, amely valamely irányelv olyan rendelkezését hajtja végre, amely arra vonatkozó világos és pontos kötelezettséget ró a tagállamokra, hogy valamely meghatározott ügyletre ne vessenek ki adót. Ilyen esetben ugyanis a mentesség nemzeti jogba való átültetése az államokat a Szerződések alapján terhelő kötelezettségek egyszerű végrehajtásának minősül. Következésképpen a valamely irányelvben előírt, világos és pontos kötelezettség alapján hozott intézkedés nem tudható be a tagállamnak, hanem valójában az uniós jogalkotó jogi aktusából ered (lásd ebben az értelemben: 2006. április 5‑iDeutsche Bahn kontra Bizottság ítélet,
T‑351/02
,
EU:T:2006:104
,
102.
pont).
Összefoglalva, az adómentességet bevezető nemzeti közigazgatási gyakorlatot az Uniónak kell betudni, ha az csupán egy irányelvben előírt világos és pontos kötelezettséget vesz át, míg e gyakorlatot az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében az államnak betudhatónak kell tekinteni, ha azt az állam az irányelv átültetése során saját mérlegelési mozgásterének gyakorlásával fogadta el.
A jelen ügyben a felek elismerik, hogy a szóban forgó közigazgatási gyakorlatot a dán adóhatóság a dán héatörvény 27. §‑a 3. bekezdésének 3) pontja alapján fogadta el, amely pedig a héairányelv 79. cikke első bekezdése c) pontjának a nemzeti jogba való átültetésének biztosítása céljából került elfogadásra. Az sem vitatott, hogy e közigazgatási gyakorlat célja az volt, hogy a csomagküldő kereskedelmet folytató társaságok által a fuvarozási vállalkozások részére a szállítási szolgáltatásokért kifizetett költségeket az e társaságok végső ügyfeleinek nevében és javára felmerült költségekként kezeljék. Így egyik fél sem vitatja, hogy ez a mechanizmus lehetővé tette a csomagküldő kereskedelmet folytató társaságok számára, hogy továbbhárítsák a végső ügyfeleikre a héamentességet, amelyben a héairányelv 132. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján abban az esetben részesültek, ha az áruknak az említett ügyfelekhez történő szállítása céljára a Post Danmark szolgáltatásait vették igénybe, feltéve hogy e szállítás az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hatálya alá tartozott.
A megtámadott határozat (193) bekezdésében a Bizottság először is megállapította, hogy valószínű, hogy a szóban forgó közigazgatási gyakorlat a Post Danmark számára a keresletének növekedéséből eredő közvetett előnyt biztosított, tekintettel arra, hogy az említett gyakorlat alapján a csomagküldő kereskedelmet folytató társaságok végső ügyfelei hasznot húztak a szállítási költségek utáni héa felszámításának elmaradásából, amennyiben a szállítási szolgáltatást a Post Danmark biztosította.
Másodszor, a megtámadott határozat (194) bekezdésében a Bizottság úgy ítélte meg, hogy e közvetett előny elsősorban a héamentességből eredt, amelyben a Post Danmark az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel összefüggő szolgáltatások tekintetében a héairányelv 132. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján részesült. A Bizottság ebből azt a következtetést vonta le, hogy a végső ügyfelek által csomagküldő kereskedelmet folytató társaságoktól rendelt áruk Post Danmark általi szállítása utáni héamentesség nem tudható be a dán államnak, majd a megtámadott határozat (195) bekezdésében megállapította, hogy a szóban forgó közigazgatási gyakorlat nem minősül állami támogatásnak.
Előzetesen hangsúlyozni kell, hogy mivel a megtámadott határozatban a Bizottság azért zárta ki az állami támogatás fennállását, mert a szóban forgó közigazgatási gyakorlat hatásai nem tudhatók be a dán államnak, a Dán Királyság a kereset elutasítása érdekében lényegében nem állíthatja megalapozottan, hogy az említett gyakorlat nem biztosított előnyt a Post Danmarknak, és nem járt azzal, hogy a dán állam forrásokról mondott le. Az ilyen érvek ugyanis, amennyiben a Törvényszék azoknak helyt adna, arra késztetnék a Törvényszéket, hogy módosítsa a megtámadott határozat indokolását, figyelmen kívül hagyva azt az állandó ítélkezési gyakorlatot, amely szerint az uniós bíróság megsemmisítés iránti kereset keretében nem helyettesítheti a saját indokolásával a megtámadott jogi aktust kibocsátó intézmény indokolását (lásd ebben az értelemben: 2016. október 26‑iPT Musim Mas kontra Tanács ítélet,
C‑468/15 P
,
EU:C:2016:803
,
64.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A felperesek vitatják a Bizottság által a megtámadott határozatban a szóban forgó közigazgatási gyakorlatot illetően levont következtetést, és azt állítják, hogy e gyakorlat a dán államnak betudható előnyt biztosított a Post Danmarknak.
E tekintetben elsősorban rá kell mutatni arra, hogy a szóban forgó közigazgatási gyakorlatot 1990‑ben vezették be a dán adóhatóság által hozott 1306/90. sz. közigazgatási határozattal és F 6742/90. sz. közigazgatási rendelettel, és e gyakorlatot ugyanezen hatóság 14‑2926872/SKM2016.306.SKAT számú utasítása 2017. január 1‑jei hatállyal megszüntette. Így a fenti 241. és 242. pontban kifejtetteknek megfelelően a szóban forgó közigazgatási gyakorlat formai szempontból a dán államnak tudható be.
Másodsorban meg kell vizsgálni, hogy a Bizottság tekinthette‑e úgy, anélkül hogy ez komoly nehézségek fennállására utalna, hogy a Post Danmark által nyújtott szállítási szolgáltatások héamentessége érdemi szempontból az Uniónak tudható be, mivel e mentesség a héairányelvből ered.
Először is emlékeztetni kell arra, hogy a héairányelv 132. cikke (1) bekezdésének a) pontja, amelyre a Bizottság a megtámadott határozat (194) bekezdésében szereplő elemzését alapította, az állami postai szolgáltatók által nyújtott szolgáltatások héamentességét írja elő.
E tekintetben egyrészt a Bíróság már megállapította, hogy az „állami postai szolgáltató” héairányelv 132. cikke (1) bekezdésének a) pontja értelmében vett fogalma olyan szervezeteket takar, amelyek adó alól mentesítendő szolgáltatásokat nyújtanak, valamint hogy ahhoz, hogy e rendelkezés hatálya alá tartozzanak, e szolgáltatásokat – szervezeti értelemben – „állami postai szolgáltatónak” minősülő gazdasági szereplőnek kell nyújtania (lásd ebben az értelemben: 2009. április 23‑iTNT Post UK ítélet,
C‑357/07
,
EU:C:2009:248
,
27.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Másrészt a Bíróság megállapította, hogy a héairányelv 132. cikke (1) bekezdésének a) pontja által érintett szolgáltatások azok a szolgáltatások, amelyeket az állami postai szolgáltatók ilyenként, azaz kifejezetten állami postai szolgáltatói minőségükben teljesítenek (lásd ebben az értelemben: 2009. április 23‑iTNT Post UK ítélet,
C‑357/07
,
EU:C:2009:248
,
44.
pont).
A héairányelv 132. cikke (1) bekezdése a) pontjának szövege tehát egyértelmű és pontos, mivel az az egyetemes szolgáltató által nyújtott és az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hatálya alá tartozó ügyletek héamentességét állapítja meg, eltérve attól az általános szabálytól, amely szerint az adóalany által ellenszolgáltatás fejében teljesített minden szolgáltatásnyújtás után héát kell fizetni.
Ez az oka annak, hogy – amint azt a felek is elismerik – amikor egy csomagküldő kereskedelmet folytató társaság valamely áru szállítása érdekében a Post Danmark szolgáltatásait veszi igénybe, ez utóbbi mint egyetemes szolgáltató Dániában nem számíthat fel héát e társaságnak, ha a kért szolgáltatás az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hatálya alá tartozik.
Mindazonáltal, amennyiben a szóban forgó áru szállítására vonatkozó ugyanazon szolgáltatást a csomagküldő kereskedelmet folytató társaság később kiszámlázza a végső ügyfelének, e szolgáltatás az említett áru e társaság általi értékesítésére vonatkozó fő ügylethez képest járulékos jellegű, és nem tekinthető a héairányelv 132. cikke (1) bekezdésének a) pontja értelmében vett „állami postai szolgáltató által nyújtott” szolgáltatásnak.
Másként fogalmazva, a héairányelv 132. cikke (1) bekezdése a) pontjának megfelelően egy csomagküldő kereskedelmet folytató társaságnak nem kell héát fizetnie a Post Danmarknak az áruk végső ügyfeléhez történő szállítására vonatkozó szolgáltatás után, amennyiben e szolgáltatás az egyetemes szolgáltatási kötelezettség körébe tartozik. Ezzel szemben, ha ezt követően a csomagküldő kereskedelmet folytató társaság ugyanezen szolgáltatást kiszámlázza a végső ügyfelének, az már nem tartozik az e rendelkezésben előírt adómentesség hatálya alá, ezért a végső ügyfél valóban köteles az általa e társaságnak fizetett szállítási költséget terhelő héa megfizetésére.
Így ellentétben azzal, ami a megtámadott határozatból kitűnik, és azzal, amit a Bizottság és a Dán Királyság a jelen jogvita keretében sugall, nem tekinthető úgy, hogy a Post Danmark által teljesített, azonban a csomagküldő kereskedelmet folytató társaságok által a végső ügyfeleiknek kiszámlázott szállítási szolgáltatásokra vonatkozóan a szóban forgó közigazgatási gyakorlat által lehetővé tett héamentesség közvetlenül a héairányelv 132. cikke (1) bekezdésének a) pontjából következik.
Másodszor meg kell vizsgálni a felperesek azon érvét, amely szerint a csomagküldő kereskedelmet folytató társaságok által a végső ügyfeleiknek kiszámlázott áruszállítási szolgáltatások – azok Post Danmark általi nyújtása esetén fennálló – héamentességét nem lehet a héairányelv 79. cikke első bekezdésének c) pontja értelmében az Uniónak betudhatónak tekinteni.
A héairányelv 79. cikke első bekezdésének c) pontja szerint az adóalap nem tartalmazza azon költségtérítési összegeket, amelyeket valamely adóalany a megrendelőjétől az ő nevében és javára kifizetett összegek térítéseként kap, és amelyeket a könyvelésében átmenő tételként könyvel.
A héairányelv 79. cikke első bekezdésének c) pontja így azt írja elő, hogy a héa alapjából ki kell zárni azokat az összegeket, amelyek nem valamely adóalany által kínált szolgáltatás árának, hanem az adóalany által az ügyfele nevében és javára teljesített fizetés megtérítésének felelnek meg. E tekintetben a felekhez hasonlóan meg kell állapítani, hogy ezt az egyértelmű és pontos kötelezettséget a dán héatörvény 27. §‑a 3. bekezdésének 3) pontja ültette át a dán jogba.
Mindazonáltal, ellentétben azzal, amit lényegében a Bizottság és a Dán Királyság állít, a héairányelv 79. cikke első bekezdésének c) pontjából nem lehet arra következtetni, hogy a tagállamoknak úgy kell tekinteniük, hogy a csomagküldő kereskedelmet folytató társaság által a végső ügyfelének kiszámlázott szállítási költségek mindenképpen az e társaság által ez utóbbi nevében és javára kifizetett összegek megtérítésének minősülnek, és ennélfogva azokat ki kell zárni a héaalapból.
Épp ellenkezőleg, a héairányelv 78. cikke első bekezdésének b) pontja előírja, hogy a héaalap részét kell, hogy képezzék azon járulékos költségek – így különösen a jutalék, a csomagolási, fuvarozási és biztosítási költségek –, amelyeket az értékesítést teljesítő a termék vevőjére terhel.
Ráadásul, amint arra a felperesek helyesen rámutatnak, és amint azt a Dán Királyság a Törvényszék által pervezető intézkedés keretében feltett kérdésre válaszolva elismerte, a dán adóhatóság a szóban forgó közigazgatási gyakorlatot hatályon kívül helyező 2016. június 30‑i 14‑2926872/SKM2016.306.SKAT számú utasításában úgy ítélte meg, hogy e gyakorlat „sem a dán héatörvényben, sem pedig a [héa]irányelvben nem rendelkezik jogi alappal”, majd megállapította, hogy „a jelenlegi rendszert nem lehet fenntartani”. Amint az a megtámadott határozat (49) bekezdéséből kitűnik, a Bizottságnak tudomása volt e hatályon kívül helyezésről, amelyről az ITD a panaszában említést tett.
E körülmények között nem zárható ki, hogy a dán adóhatóság azzal, hogy a szóban forgó közigazgatási gyakorlattal lehetővé tette, hogy a csomagküldő kereskedelmet folytató társaságok által a végső ügyfeleiknek kiszámlázott szállítási költségeket az e társaságok által ez utóbbiak nevében és javára kifizetett összegek megtérítéseként kezeljék, nem csupán átvett egy, az uniós jog által előírt világos és pontos követelményt, hanem egy irányelv átültetése keretében fennálló mérlegelési mozgásterét gyakorolta. Ez a körülmény a fenti 243–245. pontban felidézett elveknek megfelelően ezen intézkedés dán államnak, nem pedig az Uniónak való betudhatóságát támasztja alá. Ezt az értékelést alátámasztják a Bizottság és a Dán Királyság beadványai, amelyekből kitűnik, hogy a szóban forgó közigazgatási gyakorlat a héairányelv 79. cikke első bekezdésének c) pontjában előírt szabály dán hatóságok általi „értelmezéséből” eredt (lásd az ellenkérelem 86. pontját, a Dán Királyság beavatkozási beadványának 65. pontját és a Dán Királyság által a Törvényszék pervezető intézkedés keretében feltett kérdéseire adott válaszok 28. pontját).
Márpedig a csomagküldő kereskedelmet folytató társaságok számára a szóban forgó közigazgatási gyakorlat alapján engedélyezték, hogy továbbhárítsák végső ügyfeleikre a Post Danmark által nyújtott szállítási szolgáltatásokra vonatkozó héamentességet, amelyben e társaságok a héairányelv 132. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján részesültek. Egyébiránt az ellenkérelem 89. pontjában, valamint a viszonválasz 67. pontjában a Bizottság hangsúlyozza, hogy a keresletnövekedést, amelyben a Post Danmark közvetve részesülhetett, egyrészt a héairányelv 132. cikke (1) bekezdésének a) pontjában előírt héamentességnek, másrészt pedig ezen adómentességnek a csomagküldő kereskedelmet folytató társaságok végső ügyfeleire történő, a szóban forgó közigazgatási gyakorlat által engedélyezett továbbhárításának a „kombinációja” tette lehetővé. Másként fogalmazva, amint arra a felperesek helyesen rámutatnak, a szóban forgó közigazgatási gyakorlat hiányában a csomagküldő kereskedelmet folytató társaságok kötelesek lettek volna a végső ügyfeleiknek kiszámlázott szállítási költségekre héát alkalmazni, függetlenül attól, hogy mely gazdasági szereplőt választják e szállítás elvégzésére. Következésképpen ebben az esetben a csomagküldő kereskedelmet folytató társaságokat nem ösztönözték volna arra, hogy a Post Danmark szolgáltatásait vegyék igénybe, így nem valószínű, hogy ez utóbbi kereslete növekedett volna.
A fentiekre tekintettel a Bizottság a szóban forgó közigazgatási gyakorlat által a Post Danmark keresletére gyakorolt hatások dán államnak való betudhatóságának kérdését illetően nem zárhatta ki komoly nehézségek fennállását azzal, hogy csupán emlékeztet az állami postai szolgáltatók által nyújtott szolgáltatásoknak a héairányelv 132. cikke (1) bekezdésének a) pontjában előírt héamentességére, amelynek vonatkozásában egyébiránt megállapítást nyert, hogy nem alkalmazható az áruszállítási költségekre, amennyiben azokat csomagküldő kereskedelmet folytató társaság számlázza ki a végső ügyfeleinek (lásd a fenti 257. pontot). Ezzel a Bizottság annak vizsgálata során, hogy a szóban forgó közigazgatási gyakorlat hatásai az Uniónak vagy a dán államnak tudhatók‑e be, elmulasztotta megvizsgálni az e gyakorlat és a héairányelv 79. cikke első bekezdésének c) pontjában előírt, e gyakorlat alapjául szolgáló szabály közötti kapcsolatokat. A Bizottság hasonlóképpen nem vette figyelembe az említett gyakorlat dán adóhatóság által azzal az indokkal történő hatályon kívül helyezését, hogy e gyakorlatnak az uniós jogban nincs alapja, holott az ITD panaszában említette e hatályon kívül helyezést.
Ezt az értékelést nem kérdőjelezheti meg a Dán Királyság által előadott azon érv sem, amely szerint mindenesetre a szóban forgó közigazgatási gyakorlat célja az volt, hogy a fogyasztók számára kedvezőbb szállítási költségeket biztosítson, nem pedig az, hogy növelje a Post Danmark keresletét. Az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése ugyanis nem tesz különbséget az állami beavatkozások között azok indokai vagy céljai szerint, hanem hatásaik alapján határozza meg őket, így az állami támogatás fogalma objektív fogalom (lásd ebben az értelemben: 2018. március 15‑iNaviera Armas kontra Bizottság ítélet,
T‑108/16
,
EU:T:2018:145
,
86.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Így az állami beavatkozások által követett célnak semmilyen hatása nincs az állami támogatásnak minősítésükre (lásd ebben az értelemben: 2011. december 8‑iFrance Télécom kontra Bizottság ítélet,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
,
17.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Következésképpen meg kell állapítani, hogy a felperesek megalapozottan hivatkoznak arra, hogy a Bizottság nem folytatta le annak teljes körű és elégséges vizsgálatát, hogy a kereslet növekedése, amelyben a Post Danmark a szóban forgó közigazgatási gyakorlat alkalmazása révén közvetetten részesülhetett, betudható‑e a dán államnak.
Ebből következik, hogy a jelen keresetnek helyt kell adni annyiban, amennyiben az a megtámadott határozat azon része ellen irányul, amelyben a Bizottság az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindítása nélkül megállapította, hogy a szóban forgó közigazgatási gyakorlat nem tudható be a dán államnak, és ezért e gyakorlat nem minősül állami támogatásnak.
4.

A Post Danmark egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel összefüggő tevékenységei és az azzal össze nem függő tevékenységei közös költségeinek elkülönített elszámolásáról
A Jørgen Jensen Distribution és a Dansk Distribution által támogatott felperesek szerint a Bizottság tévesen állapította meg egyrészt a Post Danmark kereskedelmi tevékenységei és az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel összefüggő tevékenységei közötti költségfelosztás megfelelő jellegét, másrészt pedig azt, hogy az ilyen felosztás mindenesetre nem jelent sem az államnak való betudhatóságot, sem állami forrásokat, és nem jelenti előny nyújtását sem.
Ezen állítások alátámasztására a felperesek elsősorban előadják, hogy a megtámadott határozatban nem szerepel az érvelés, amely alapján a Bizottság erre a következtetésre jutott, és ezen érvelés közzétételének hiányában úgy kell tekinteni, hogy a Post Danmarkra 2006 és 2013 között alkalmazandó számviteli szabályozás az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel összefüggő szolgáltatások és az azzal össze nem függő szolgáltatások közös költségeinek (a továbbiakban: közös költségek) téves felosztását írta elő.
Másodsorban a felperesek lényegében azt állítják, hogy a 2006 és 2013 között alkalmazandó számviteli szabályozás lehetővé tette a Post Danmark számára, hogy a közös költségek egészét az egyetemes szolgáltatási kötelezettséghez rendelje hozzá, anélkül hogy megvizsgálta volna, hogy az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel össze nem függő szolgáltatások osztoztak‑e ezen költségek egy részében. Következésképpen a felperesek szerint nem lehet arra a következtetésre jutni, hogy a közös költségeket a gyakorlatban az eredetük közvetlen elemzése alapján osztották fel, megsértve ezzel a 97/67 irányelv 14. cikke (3) bekezdése b) pontjának i. alpontját, amely szerint „amennyiben lehetséges, a közös költségeket azok eredetének közvetlen elemzése alapján kell felosztani”. Közelebbről, a Post Danmarkra alkalmazandó számviteli szabályozást 2014‑ben kifejezetten azzal a céllal módosították, hogy véget vessenek a régi változatok 97/67 irányelvvel való összeegyeztethetetlenségének.
A felperesek hozzáteszik, hogy a Bizottság azon érvei, amelyek a Post Danmarkra alkalmazandó számviteli szabályozás szabályszerűségének alátámasztására irányulnak, tévesen e szabályozásnak a 2014‑től alkalmazandó változatán alapulnak. Márpedig az ITD panaszában azt a két, egymást követően alkalmazandó számviteli szabályozást, így a 2006 és 2011 között alkalmazandó (a továbbiakban: 2006. évi számviteli szabályozás) és a 2011 és 2013 között alkalmazandó számviteli szabályozást (a továbbiakban: 2011. évi számviteli szabályozás) kifogásolta, amelyeket 2014‑ben egy új számviteli szabályozás elfogadása során hatályon kívül helyeztek.
Harmadsorban, a felperesek szerint a Post Danmark különböző tevékenységeivel kapcsolatos költségeknek a 2006 és 2013 között alkalmazandó számviteli szabályozásból következő felosztása előnyt biztosított a Post Danmarknak, mivel lehetővé tette számára, hogy mesterségesen csökkentse az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel össze nem függő kereskedelmi tevékenységei költségeit, és így az ilyen tevékenységekért kiszorító árakat számlázzon. E tekintetben a Post Danmark tevékenységei költségeinek e felosztása az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel összefüggő postai szolgáltatásokért felszámított árak évi 280 millió DKK‑val (hozzávetőleg 37,5 millió euró) történő emelésével járt. Ezenkívül az új számviteli szabályozás 2014‑ben történő elfogadását követő számviteli év vizsgálata azt mutatja, hogy a korábban az egyetemes szolgáltatási kötelezettség címén viselt költségek 4,2%‑át áthelyezték az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel össze nem függő tevékenységek címén viselt költségekhez.
Negyedsorban a felperesek azt állítják, hogy a közös költségek téves felosztása állami forrásoknak a Post Danmark javára történő átruházásával járt. A dán államnak ugyanis módjában állt utasításokat adni és irányítani a Post Danmark forrásainak felhasználását. E tekintetben a felperesek hangsúlyozzák, hogy a valamely jogalanyon belüli átutalások állami támogatásnak minősülhetnek.
Ezenkívül a felperesek előadják, hogy a közös költségek téves felosztása lehetővé tette a Post Danmark számára, hogy előnyt húzzon a „bélyegilletékeinek” növeléséből. E tekintetben a felperesek megjegyzik, hogy a Post Danmark mint egyetemes szolgáltató postai bélyegeket bocsát ki, amelyek árát úgy határozzák meg, hogy az fedezze az egyetemes szolgáltatási kötelezettség által okozott költségeket, és a postai bélyegek értékesítéséből származó bevételeket a Post Danmark csak annyiban tarthatja meg, amennyiben e bevételek kizárólag az egyetemes szolgáltatási kötelezettség által okozott költségeket fedezik, mivel minden többletet be kell fizetnie a dán állam részére. Így az ilyen költségek túlértékelésével a Post Danmark előnyt húzott a bélyegilletékek túlfizetéséből, amely a dán állam számára elmaradt haszonnal és állami forrásoknak a Post Danmark javára történő rendelkezésre bocsátásával járt. A Dán Királyság beavatkozási beadványára tett észrevételeikben a felperesek kifejtik, hogy a közlekedési miniszternek jóvá kell hagynia a belföldi bérmentesített postai leveleken használandó postai bélyegek árát, ami így állami forrásokká teszi az e postai bélyegek értékesítéséből származó bevételeket.
Ötödsorban a felperesek azt állítják, hogy a Bizottságnak mélyrehatóbban kellett volna vizsgálnia a jelen kifogás tárgyát képező intézkedés államnak való betudhatóságát. E tekintetben a Bizottság egyetlen olyan releváns valószínűsítő körülményt sem vizsgált meg, amelyet az ítélkezési gyakorlat alakított ki annak meghatározása céljából, hogy valamely közvállalkozás által hozott döntés betudható‑e az államnak. Ezenkívül a felperesek hangsúlyozzák, hogy a dán hatóságok fogadták el a 2006. évi és a 2011. évi számviteli szabályozást, és hogy e számviteli szabályozás olyan felosztási módszer alkalmazását írta elő a Post Danmark számára, amely a közös költségeknek az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel kapcsolatos költségekbe való beépítését foglalta magában.
Így a felperesek szerint e hibák azt jelentik, hogy a Bizottság által az előzetes vizsgálati eljárás során végzett vizsgálat elégtelen vagy hiányos volt, továbbá komoly nehézségek fennállását bizonyítják, amelyek fennállása esetén a Bizottságnak meg kellett volna indítania a hivatalos vizsgálati eljárást.
A Dán Királyság által támogatott Bizottság vitatja a felperesek érvelését.
Mindenekelőtt meg kell állapítani, hogy a megtámadott határozat (196) bekezdésében a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a Post Danmarkra alkalmazandó számviteli szabályok az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel összefüggő tevékenységek és az azzal össze nem függő tevékenységek megfelelő elkülönítését teszik lehetővé. E tekintetben a Bizottság a megtámadott határozat azon részére hivatkozott, amely e szabályoknak a tagállamok és a közvállalkozások közötti pénzügyi kapcsolatok átláthatóságáról, illetve egyes vállalkozások pénzügyi átláthatóságáról szóló, 2006. november 16‑i 2006/111/EK bizottsági irányelvnek (
HL 2006. L 318., 17. o.
) való megfelelésének – a szóban forgó ellentételezés belső piaccal való összeegyeztethetőségének értékelése keretében folytatott – vizsgálatára vonatkozott. Ugyanezen határozat (197) bekezdésében a Bizottság megállapította, hogy 2006 és 2013 között a Post Danmark felügyeleti célokat szolgáló pénzügyi kimutatásai számviteli szabályozásnak való megfelelését évente vizsgálta egy állam által elismert könyvvizsgáló, rendszeresen ellenőrizte a nemzeti szabályozó hatóság, továbbá megvizsgálta egy független cég, amelynek 2014. december 4‑én közzétett jelentése megállapította, hogy a Post Danmark számviteli gyakorlatában alkalmazott költségfelosztási kulcsot megalapozott indokok támasztják alá.
Ezt követően a megtámadott határozat „Betudhatóság és állami források” című pontjában, a (198) bekezdésben a Bizottság először is úgy ítélte meg, hogy nem tűnik úgy, hogy a költségek állítólagos helytelen felosztása állami források átruházásával járna, másodszor, hogy a dán hatóságoknak az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel össze nem függő szolgáltatások árainak meghatározásában való részvétele nem nyert bizonyítást, harmadszor pedig, hogy úgy tűnik, hogy az állítólagos kereszttámogatás nem biztosított előnyt a Post Danmarknak, tekintettel különösen arra, hogy ez utóbbi az érintett időszakban a vitatott költségfelosztás alapján semmilyen ellentételezésben nem részesült. A Bizottság ebből a megtámadott határozat (199) bekezdésében azt a következtetést vonta le, hogy a közös költségeknek a Post Danmark könyvelésében történő, állítólagos helytelen felosztása nem minősül állami támogatásnak.
Végül a megtámadott határozat (206) bekezdésének iii. pontjában a Bizottság megállapította, hogy a kereskedelmi szolgáltatások kereszttámogatását ténylegesen nem erősítették meg, és az mindenesetre nem minősül állami támogatásnak (lásd a fenti 30. pontot).
A megtámadott határozatból tehát kitűnik, hogy a Bizottság következtetését elsődlegesen azon állítás téves jellegére alapozta, amely szerint a Post Danmarkra alkalmazandó számviteli szabályok a közös költségek helytelen felosztását eredményezték, valamint arra, hogy mindenesetre az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdésében előírt több kritérium nem teljesül.
Így a felperesek tévesen róják fel a Bizottságnak, hogy nem indokolta következtetését, következésképpen a felpereseknek a keresetlevelükben módjukban állt vitatni e következtetés különböző elemeit.
A Bizottság által lefolytatott vizsgálat állítólagosan elégtelen és hiányos jellegét illetően elöljáróban emlékeztetni kell a 97/67 irányelv 14. cikke (2)–(4) bekezdésének szövegére, amely a következőképpen szól:
„(2)   Az egyetemes szolgáltatóknak saját belső számviteli rendszerükben külön elszámolást kell vezetniük az egyetemes szolgáltatás részét képező és azon kívüli szolgáltatások és termékek mindegyikének egyértelmű megkülönböztetése érdekében. Ezt a számviteli elkülönítést a tagállamoknak kiinduló adatként kell felhasználniuk az egyetemes szolgáltatások nettó költségének kiszámításához. Az ilyen belső számviteli rendszereknek a következetesen alkalmazott és egyértelműen bizonyítható költségelszámolási elvek alapján kell működniük.
(3)   A (2) bekezdésben említett számviteli rendszerekben – a (4) bekezdés sérelme nélkül – a költségeket a következőképpen különítik el:
a)
az egy adott szolgáltatáshoz vagy termékhez közvetlenül hozzárendelhető költségeket ahhoz rendelik hozzá;
b)
a közös költségeket, azaz azokat a költségeket, amelyeket nem lehet közvetlenül egy adott szolgáltatáshoz vagy termékhez rendelni, a következőképpen kell felosztani:
i.
amennyiben lehetséges, a közös költségeket azok eredetének közvetlen elemzése alapján kell felosztani;
ii.
amennyiben a közvetlen költségelemzés nem lehetséges, a közösköltség‑kategóriákat egy másik olyan költségkategóriával vagy költségkategóriák csoportjával való közvetett kapcsolat alapján osztják fel, amelyek vonatkozásában a közvetlen hozzárendelés vagy felosztás lehetséges; a közvetett kapcsolatnak összehasonlítható költségszerkezeten kell alapulnia;
iii.
amennyiben a költségfelosztásra sem közvetlen, sem közvetett módszer nem alkalmazható, a költségkategóriát egy általános osztótényező alapján kell felosztani, amelynek kiszámítása egyrészről a közvetlenül vagy közvetve az egyes egyetemes szolgáltatásokhoz, másrészről pedig az egyéb szolgáltatásokhoz rendelt vagy kijelölt összes kiadás arányának felhasználásával történik;
iv.
a mind az egyetemes, mind a nem egyetemes szolgáltatások nyújtásához szükséges közös költségeket megfelelő módon kell felosztani; ugyanazokat a költségtényezőket kell alkalmazni mind az egyetemes, mind a nem egyetemes szolgáltatásokra.
(4)   Egyéb költségelszámolási rendszereket csak akkor lehet alkalmazni, ha azok megfelelnek a (2) bekezdésnek és a nemzeti szabályozóhatóság azokat jóváhagyta. A Bizottságot az alkalmazásuk előtt tájékoztatják.”
A 2011. évi számviteli szabályozás 4. cikkének (3) bekezdése a következőket írta elő:
„a)
Egy adott szolgáltatás többletköltségeit az adott szolgáltatáshoz kell hozzárendelni. Ez egyaránt vonatkozik a változó költségekre és az állandó költségekre.
b)
Azokat a költségeket, amelyeket nem lehet közvetlenül egy adott szolgáltatáshoz rendelni, lehetőség szerint a költségek eredetének közvetlen elemzése alapján kell valamely szolgáltatáscsoporthoz rendelni (hozzárendelhető közös költségek).
c)
Az a) és a b) pontban említett költségek hozzárendelésének meghatározása során az egyetemes szolgáltatási kötelezettség teljesítéséhez szükséges költségeket az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel összefüggő egyes szolgáltatásokhoz vagy az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel összefüggő valamely szolgáltatáscsoporthoz kell rendelni.
d)
Azokat a költségeket, amelyeket közvetlen elemzés alapján nem lehet hozzárendelni (nem hozzárendelhető közös költségek), az érintett szolgáltatáscsoportokhoz egy másik olyan költségkategóriával vagy költségkategória‑csoporttal való közvetett kapcsolat alapján kell hozzárendelni, amelynek esetében közvetlen hozzárendeléssel vagy felosztással lehet élni. Az ilyen közvetett kapcsolatnak összehasonlítható költségszerkezeteken kell alapulnia.
e)
A nem hozzárendelhető közös költségek esetében, amelyek vonatkozásában semmilyen közvetlen vagy közvetett költség‑hozzárendelési módszer nem létezik, a költségkategóriákat az egyrészt az egyetemes szolgáltatás körébe tartozó egyes szolgáltatások, másrészt az egyéb szolgáltatások tekintetében közvetlenül vagy közvetve hozzárendelt vagy felosztott összes költség közötti arány felhasználásával kiszámított általános felosztási kulcs alapján kell felosztani.
f)
Az egyetemes szolgáltatások és a nem egyetemes szolgáltatások nyújtásához egyaránt szükséges közös költségeket (nem hozzárendelhető közös költségek) megfelelően kell felosztani. Az egyetemes szolgáltatásokra és a nem egyetemes szolgáltatásokra ugyanazokat a költségtényezőket kell alkalmazni.”
A 2011. évi számviteli szabályozás 4. cikke (3) bekezdésének a)–e) pontja megegyezett a 2006. évi számviteli szabályozás 4. cikke (4) bekezdésének a)–e) pontjával.
Kiindulásként meg kell jegyezni, hogy kétségkívül nem vitatott, hogy a 2011. évi számviteli szabályozás 4. cikke (3) bekezdésének c) pontja nem azonos módon került megfogalmazásra, mint a 97/67 irányelv 14. cikke (3) bekezdésének azon része, amely a tagállamokban kijelölt egyetemes szolgáltatók által tiszteletben tartandó számviteli elveket határozza meg.
Mindazonáltal pusztán e különbség nem elegendő annak megállapításához, hogy a 2006. évi és a 2011. évi számviteli szabályozás sértette a 97/67 irányelvben előírt számviteli elveket. Végeredményben a 97/67 irányelv 14. cikkének (4) bekezdése fenntartja a tagállamok számára annak lehetőségét, hogy az egyetemes szolgáltatók számára az ugyanezen rendelkezés (3) bekezdésében megjelöltektől eltérő költségelszámolási rendszereket írjanak elő.
Közelebbről, az e tekintetben pusztán állítást megfogalmazó felperesek által előadottakkal ellentétben a 2006. évi számviteli szabályozás 4. cikke (4) bekezdése c) pontjának és a 2011. évi számviteli szabályozás 4. cikke (3) bekezdése c) pontjának a fenti 288. pontban idézett szövegéből nem tűnik ki, hogy e rendelkezések kötelezővé vagy akár lehetővé tették volna a Post Danmark számára, hogy valamennyi közös költséget az egyetemes szolgáltatási kötelezettség biztosítása érdekében viselt költségekhez rendelje hozzá. A közös költségeket illetően az e rendelkezésekben megállapított elv az eredetük közvetlen elemzése alapján történő felosztás volt.
E tekintetben a Dán Királyság helyesen fejti ki, hogy ezek a rendelkezések annak tisztázását jelentették, hogy a költségeket hogyan kell a Post Danmark belső könyvelésében nyilvántartani azt követően, hogy azokat hozzárendelték az egyetemes szolgáltatási kötelezettséghez. Közelebbről, a Dán Királyság által a Törvényszék pervezető intézkedés keretében feltett kérdésére válaszul megfogalmazott pontosításokból kitűnik, hogy a Post Danmark költségeinek elkülönített elszámolása a „többletköltségekre” vonatkozó hozzárendelési módszeren alapult, amely költségeket a számviteli szabályozás mellékletei úgy határozták meg, mint az „olyan állandó és változó költségek[et], amelyek rövid vagy középtávon (három és öt év között) valamely szolgáltatás megszűnése esetén megszűnnek”, és az így többletköltségnek tekintett költségeket azon szolgáltatáshoz közvetlenül hozzárendelhetőnek tekintik, amelyhez kapcsolódnak. A 2006. évi számviteli szabályozás 4. cikke (4) bekezdésének c) pontja és a 2011. évi számviteli szabályozás 4. cikke (3) bekezdésének c) pontja, amelyet a felperesek vitatnak, csupán azt jelezte, hogy amennyiben bizonyos költségeket a többletköltség módszere alapján az egyetemes szolgáltatási kötelezettséghez rendelnek hozzá, e költségeket az egyetemes szolgáltatási kötelezettségen belül az a) pontban előírt szabály szerint a releváns szolgáltatáshoz vagy a b) pontban előírt szabály szerint a releváns szolgáltatáscsoporthoz kell hozzárendelni. Másként fogalmazva, a 2006. évi számviteli szabályozás 4. cikke (4) bekezdésének c) pontja és a 2011. évi számviteli szabályozás 4. cikkének (3) bekezdésének c) pontja csak az ugyanezen rendelkezések a) és b) pontjában előírt elvek egyetemes szolgáltatási kötelezettségre való konkrét alkalmazását jelenti.
A közös költségek elkülönített elszámolásának megfelelőségét megerősíti a Bizottság által a megtámadott határozat (197) bekezdésében megállapított azon körülmény, hogy a Post Danmark könyvelését rendszeresen ellenőrizte egy állam által elismert könyvvizsgáló, valamint a nemzeti szabályozó hatóság (lásd analógia útján: 2020. október 15‑iPrvní novinová společnost kontra Bizottság ítélet,
T‑316/18
, nem tették közzé,
EU:T:2020:489
,
253.
pont).
Hasonlóképpen, a felperesek, akik a komoly nehézségek fennállásával kapcsolatos bizonyítási terhet viselik (lásd a fenti 51. pontot), nem szolgáltattak semmilyen bizonyítékot azon állításuk alátámasztására, amely szerint a gyakorlatban a Post Danmark a közös költségeket szisztematikusan az egyetemes szolgáltatási kötelezettséghez kapcsolódó költségekhez rendelte hozzá. E tekintetben a felperesek csupán arra hivatkoznak, hogy egy új, a 97/67 irányelv 14. cikke (3) bekezdésének szövegét pontosan átvevő számviteli szabályozás 2014‑ben történő elfogadását követően az egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel kapcsolatos költségek az előző évhez képest csökkentek, míg a Post Danmark egyéb tevékenységeihez kapcsolódó költségek növekedtek. Ez az érv azonban egyrészt nem alátámasztott állításon alapul. Másrészt, még ha ezen állítást bizonyítottnak tekintjük is, a különböző költségek felosztásának a felperesek által hivatkozott, egyik évről a másikra történő változása önmagában nem elegendő annak vélelmezéséhez, hogy az előző időszakban a közös költségeket szisztematikusan az egyetemes szolgáltatási kötelezettséghez kapcsolódó költségekhez rendelték hozzá.
E körülmények között a Bizottság tekinthette úgy, hogy a közös költségeknek az egyetemes szolgáltatási kötelezettség költségeihez való hozzárendelése nem nyert bizonyítást, valamint hogy a Post Danmarkra 2006 és 2013 között alkalmazandó számviteli szabályozás a különböző típusú költségek megfelelő felosztását eredményezte.
Következésképpen meg kell állapítani, hogy a felperesek nem bizonyították, hogy a Bizottság olyan komoly nehézségekkel szembesült, amelyeket nem tudott leküzdeni, amikor kizárta, hogy a Post Danmarkra 2006 és 2013 között alkalmazandó számviteli szabályozás állami támogatás fennállását vonja maga után, elsődlegesen annak alapján, hogy nem bizonyított a közös költségek elkülönített elszámolásának esetleges szabálytalansága. Ennélfogva nem szükséges megvizsgálni azokat a kifogásokat, amelyek a Bizottság által másodlagosan megfogalmazott, a Post Danmark könyvelésén belüli költségfelosztásból eredő állami támogatás mindenképpen fennálló hiányára vonatkozó érvelés ellen irányulnak.
5.

A 2017. február 23‑i tőkeemelésről
A Jørgen Jensen Distribution és a Dansk Distribution által támogatott felperesek arra hivatkoznak, hogy az a következtetés, amely szerint a 2017. február 23‑i tőkeemelés nem minősül állami támogatásnak, azt mutatja, hogy a Bizottság ezen intézkedést illetően elégtelen és hiányos vizsgálatot folytatott.
Elsősorban a felperesek vitatják a Bizottság azon megállapítását, amely szerint a 2017. február 23‑i tőkeemelés nem tudható be a dán államnak.
E tekintetben először is emlékeztetnek arra, hogy az ITD a panaszában jelezte, hogy a dán és a svéd hatóságok arra ösztönözték a PostNordot, hogy a 2017. október 20‑i megállapodásban kifejtettekkel azonos okokból hajtsa végre ezt a tőkeemelést. Ezenkívül az ITD az előzetes vizsgálati szakaszban benyújtott két, a dán közlekedési minisztérium által 2017. február 9‑én, illetve 22‑én készített prezentációt, amelyek szerint a Post Danmark életképessége a PostNord általi tőkeemelésektől függött, ami arra utal, hogy a dán hatóságokat tájékoztatták a 2017. február 23‑i tőkeemelésről, és ennélfogva az ezen intézkedés államnak való betudhatóságára utaló valószínűsítő körülménynek minősül.
Ezt követően a felperesek azt kifogásolják, hogy a Bizottság megállapította, hogy a 2017. február 23‑i tőkeemelés nem tudható be az államnak, és annak kifejtésére szorítkozott, hogy önmagában az a tény, hogy a PostNord állami irányítás alatt álló közvállalkozás, nem elegendő ahhoz, hogy az általa meghozott intézkedéseket a részvényeseit alkotó államoknak tudják be. A Bizottságnak a 2017. február 23‑i tőkeemelés államnak való esetleges betudhatóságát az ítélkezési gyakorlatban, és különösen a 2002. május 16‑iFranciaország kontra Bizottság ítéletben (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
) kialakított kritériumokra tekintettel kellett volna értékelnie.
Végül a felperesek azt kifogásolják, hogy a Bizottság nem tájékoztatta az ITD‑t a 2017. február 23‑i tőkeemelés államnak való betudhatóságát alátámasztó bizonyítékok hiányával kapcsolatos álláspontjáról, és nem kérte fel, hogy azzal kapcsolatban nyújtsa be észrevételeit, megsértve ezzel a 2015/1589 rendelet 24. cikkének (2) bekezdését.
Másodsorban a felperesek vitatják azt az elgondolást, amely szerint egy magánbefektető végrehajtotta volna a 2017. február 23‑i tőkeemelést.
E tekintetben egyrészt a Bizottság tévesen állapította meg, hogy a 2017. február 23‑i tőkeemelés lehetővé tette a Post Danmark csődjének elkerülését, mivel e csődöt csupán elhalasztották néhány évvel.
Másrészt azon állítólagosan negatív hatásokat illetően, amelyek elkerülését a 2017. február 23‑i tőkeemelés lehetővé tette, a felperesek először is vitatják a PostNord igazgatótanácsának feljegyzését (a továbbiakban: az igazgatótanács feljegyzése), amelyről nem tájékoztatták őket, és amelyre a Bizottság támaszkodott. Többek között egyetlen bizonyíték sem teszi lehetővé az e feljegyzésben szereplő értékelés alapjául szolgáló adatok időpontjának, relevanciájának vagy megbízhatóságának igazolását. A felperesek ezért azt kérik, hogy a Törvényszék hozzon pervezető intézkedést ezen feljegyzés benyújtása érdekében.
Ezt követően a felperesek hangsúlyozzák, hogy a negatív hatásokat, amelyek elkerülését a 2017. február 23‑i tőkeemelés állítólag lehetővé tette, a megtámadott határozat igen általánosan foglalja össze, és azok nem elegendőek azon következtetés alátámasztására, amely szerint egy magánbefektető úgy döntött volna, hogy az említett tőkeemelés végrehajtása révén elkerüli e hatásokat. A Bizottság ugyanis nem végezte el az összes olyan releváns adat átfogó értékelését, amely lehetővé teszi annak eldöntését, hogy a szóban forgó intézkedés az állam részvényesi vagy közhatalmi minőségéből ered‑e, mivel kizárólag a svéd és a dán hatóságok magyarázataira támaszkodott.
A felperesek hangsúlyozzák továbbá, hogy a Bizottság értékelése nem alapulhat a gazdasági racionalitáson, kivéve ha úgy tekintjük, hogy a magánbefektető elve kiterjed minden olyan tőkeemelésre, amelyet valamely anyavállalat a csőd szélén álló leányvállalata javára hajt végre. Ez annál is inkább így van, mivel a Post Danmarknak a 2017. február 23‑i tőkeemelést megelőző években tapasztalt jelentős gazdasági nehézségeire tekintettel a Post Danmark év végi jelentésének közzétételét követően nem állt fenn sürgősség.
Ráadásul a megtámadott határozatban összefoglalt ezen negatív hatásokat illetően a felperesek megjegyzik, hogy a Bizottság figyelmen kívül hagyta a piacgazdasági magánbefektető kritériumára vonatkozó ítélkezési gyakorlatot, amely objektív és ellenőrizhető szempontok figyelembevételét követeli meg. A Bizottság ugyanis megelégedett általános kijelentésekkel, és elmulasztotta megjelölni először is azokat a feleket, amelyeknek a PostNord csoportba vetett bizalmát a Post Danmark csődje befolyásolta volna, másodszor a PostNord csoport azon finanszírozási megállapodásait, amelyeket a Post Danmark csődje esetén valószínűleg felmondtak volna, harmadszor a PostNord által olyan ingatlantulajdonosokkal vagy beszállítókkal kötött megállapodásokat, akiket a Post Danmark csődje érintett volna, valamint azokat a garanciákat, amelyeket a PostNordnak ilyen esetben le kellett volna hívnia, és negyedszer, azokat a megbízásokat, amelyeket a PostNord csoport fennmaradó dán része elvesztett volna. A felperesek hozzáteszik, hogy ezen állítólagos veszteségek egyikét sem számszerűsítették, így azokat nem lehetett felhasználni a PostNord csoportot a Post Danmark csődje esetén érő veszteségek bizonyítására.
Ráadásul a felperesek azt állítják, hogy azok a negatív hatások, amelyek elkerülését a 2017. február 23‑i tőkeemelés állítólag lehetővé tette, szorosan kapcsolódnak a PostNord csoport egésze márkaimázsának a Post Danmark esetleges csődje következtében történő romlásához. Márpedig az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy az állam valamely közvállalkozás csődje esetén bekövetkező arculatvesztése csak kivételesen, különleges körülmények között indokolhatja az ilyen csőd elkerülésére irányuló tőkeemelést. E tekintetben a felperesek hangsúlyozzák, hogy köztudomású, hogy a PostNord két részvényese a Dán Királyság és a Svéd Királyság, így ez utóbbiak arculatának védelme indokolta a 2017. február 23‑i tőkeemelést.
Végül a felperesek azt kifogásolják, hogy a Bizottság nem értékelte, hogy a Post Danmark esetleges csődje által okozott költségek közül bizonyos költségek állami támogatások nyújtásából származnának‑e. A felperesek szerint ez a helyzet többek között a PostNord által nyújtott kölcsönök vagy garanciák esetében, amelyeket a Post Danmark pénzügyi nehézségeire tekintettel egy körültekintő piacgazdasági szereplő valószínűleg nem nyújtott volna.
A Dán Királyság által támogatott Bizottság vitatja a felperesek érvelését.
Elsősorban a Bizottság kifejti, hogy a 2018. január 19‑i találkozón ismertette az ITD panaszával kapcsolatos előzetes álláspontját, és ezt az előzetes álláspontot egy későbbi telefonbeszélgetés során is megvitatta a felperesek képviselőjével. Így nem róható fel a Bizottságnak, hogy nem tett eleget a 2015/1589 rendelet 24. cikkének (2) bekezdéséből eredő tájékoztatási kötelezettségnek.
Másodsorban a Bizottság hangsúlyozza, hogy eleget tett az ITD panaszának gondos vizsgálatára vonatkozó kötelezettségének, amikor a dán hatóságoktól nem csupán az e panaszban, hanem az ITD által benyújtott kiegészítő beadványban előadott elemek értékeléséhez szükséges információkat is kért. A Bizottság hozzáteszi, hogy önmagában az a tény, hogy a felperesek vitatják ezen értékelés eredményét, nem utalhat komoly nehézségek fennállására.
Harmadsorban a Bizottság cáfolja a felperesek által előterjesztett, a 2017. február 23‑i tőkeemelés államnak való betudhatóságának alátámasztására irányuló valószínűsítő körülményeket. Közelebbről, a dán közlekedési minisztérium prezentációi azt bizonyítják, hogy a dán állam az ügylet „passzív szemlélője” volt. Ezek a prezentációk ugyanis nem szólnak a Post Danmark csődjének közvetlen veszélyéről, és e társaság tekintetében csak hosszú távú megoldásokat irányoznak elő, amelyek nem kapcsolódnak a 2017. február 23‑i tőkeemeléshez. A Bizottság a jóhiszemű együttműködés elvére is hivatkozik annak alátámasztása érdekében, hogy a tagállamok kötelesek minden, annak ellenőrzéséhez szükséges információt megadni neki, hogy valamely intézkedés támogatásnak minősül‑e, és adott esetben összeegyeztethető‑e a belső piaccal. Így a Bizottság, amely azzal érvel, hogy a hivatalos vizsgálati eljárás megindítása nem tette volna lehetővé számára, hogy több információhoz jusson, támaszkodhatott a dán és a svéd hatóságok azon nyilatkozataira, amelyek szerint a 2017. február 23‑i tőkeemelés nem tudható be nekik, és ezzel ellentétes valószínűsítő körülmény hiányában juthatott arra a következtetésre, hogy valóban ez a helyzet.
A Dán Királyság – megerősítve, hogy csak azután szerzett tudomást a 2017. február 23‑i tőkeemelésről, hogy azt végrehajtották – azt állítja, hogy semmi nem utal arra, hogy a PostNord műveleteit általánosságban a dán vagy svéd hatóságoknak kellene betudni. Ebben az értelemben hangsúlyozza, hogy e társaság a piacon függetlenül, széles körű önállósággal jár el, kereskedelmi elveknek megfelelően működik, és egy teljesen liberalizált piacon magánszereplőkkel versenyez, továbbá nem terheli arra vonatkozó kötelezettség, hogy bizonyos műveleteket a tulajdonosaival jóváhagyasson, és minden művelete tisztán gazdasági logikát követ.
Negyedsorban, ami a felperesek által a piacgazdasági magánbefektető kritériumára vonatkozóan előadott érveket illeti, a Bizottság azt állítja, hogy a 2017. február 23‑i tőkeemelés közvetlen következménye volt a PostNord 2017. február 10‑én közzétett év végi jelentésének, amely a Post Danmark csődjének közvetlen veszélyére világított rá. Következésképpen számos indok, például a leányvállalat szerkezetátalakítása céljára nyerhető idő – ez volt a PostNord Post Danmarkkal kapcsolatos álláspontja –, valamint az üzleti kapcsolatok és a pénzügyi piacokon fennálló finanszírozási feltételek fenntartása indokolhatja azt, hogy egy magánbefektető a leányvállalatát érintő ilyen veszéllyel szembesülve rövid időn belül korlátozott összegű tőkeemelést hajtson végre annak javára.
A Bizottság ily módon vitatja, hogy érvelése annak megállapításához vezetne, hogy egy anyavállalat által egy leányvállalat javára teljesített bármely tőkeemelés indokolt lenne.
E tekintetben a Bizottság a 2015. június 25‑iSACE és Sace BT kontra Bizottság ítéletre (
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
) támaszkodva hangsúlyozza, hogy annak értékelése céljából, hogy valamely tagállam olyan magatartást tanúsított‑e, mint egy magánszereplő, a szóban forgó intézkedés gazdasági racionalitását azon összefüggésbe helyezkedve kell meghatározni, amelyben az intézkedést elfogadták. Ennek érdekében a Bizottságnak a lehető legteljesebb és legmegbízhatóbb információkkal kell rendelkeznie, amelyek az adott ügy körülményeitől, valamint az említett intézkedés jellegétől és összetettségétől függnek.
Ennélfogva a Bizottság szerint önmagában az a körülmény, hogy a PostNord a 2017. február 23‑i tőkeemelést megelőzően független szakértőkkel nem készíttetett átfogó gazdasági elemzést, nem elegendő annak megállapításához, hogy a PostNord nem úgy járt el, mint egy magánbefektető, mivel a leányvállalata csődjének hirtelen és közvetlenül fenyegető veszélyével szembesülve egyetlen társaságnak sem lett volna ideje így eljárni.
A Bizottság így megállapítja, hogy akkor, amikor úgy tekintette, hogy a 2017. február 23‑i tőkeemelés nem biztosít előnyt a Post Danmark számára, a gazdasági racionalitásra és logikára tekintettel értékelte egyrészt a dán és a svéd hatóságok által szolgáltatott információkat, másrészt pedig az ITD által szolgáltatott információkat. Közelebbről, a Bizottság úgy ítélte meg, hogy ez a tőkeemelés egy anyavállalat észszerű magatartását tükrözi, figyelembe véve a költséget, amelyet viselnie kellett volna, ha hagyja csődbe menni a Post Danmarkot, valamint annak lehetőségét, hogy ez utóbbit a jövőben hatékony vállalkozássá alakítsa át. Téves lenne tehát azt állítani, hogy a Bizottság vakon követte a dán és a svéd hatóságok álláspontját, és különösen az igazgatótanács feljegyzésében szereplő és a megtámadott határozat (80) bekezdésében leírt elemeket.
E tekintetben a Dán Királyság hangsúlyozza, hogy egyrészt 2016 vége és 2017 eleje között a Post Danmark eszközei jelentős értékvesztést szenvedtek, ami ebben az évben az eredmény 733 millió DKK‑val történő romlásával járt, amely a Post Danmark által szintén elszenvedett működési veszteségekkel együtt ahhoz vezetett, hogy a Post Danmark hirtelen elvesztette saját tőkéjének több mint felét. Másrészt a Dán Királyság arra hivatkozik, hogy a 2017. február 23‑i tőkeemelésre annak figyelembevételével került sor, hogy a Post Danmark átalakításának lehetővé kell tennie számára, hogy hatékonyságjavulást érjen el, még ha ezen átalakítás finanszírozásának módját csak a 2017. október 20‑i megállapodás megkötését követően véglegesítették is.
Végül a Bizottság szerint téves a felperesek érvelésének azon kiindulópontja, amely szerint a Bizottság úgy ítélte meg – és el is fogadta –, hogy a PostNord a márkaimázsának megóvása érdekében valósította meg a 2017. február 23‑i tőkeemelést. Mindenesetre a valamely tagállam mint gazdasági szereplő arculatának megóvására vonatkozó ítélkezési gyakorlattal való analógia nem ültethető át a PostNord helyzetére, amely saját márkanévvel rendelkező gazdasági szereplő.
a)

A 2015/1589 rendelet 24. cikke (2) bekezdése megsértésének fennállásáról
A felperesek azt állítják, hogy a Bizottság megsértette a 2015/1589 rendelet 24. cikkének (2) bekezdését, mivel nem tájékoztatta az ITD‑t azon szándékáról, hogy a 2017. február 23‑i tőkeemelés államnak való betudhatóságát alátámasztó bizonyítékok hiányában el kívánja utasítani a panaszát, és nem hívta fel az ITD‑t arra, hogy e kérdéssel kapcsolatban új észrevételeket tegyen.
A 2015/1589 rendelet 24. cikke (2) bekezdése második albekezdésének első mondata szerint, „[a]mennyiben a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az érdekelt fél nem felel meg a panaszra vonatkozó kötelező űrlapnak, vagy az érdekelt fél által ismertetett tények és jogi szempontok alapján első vizsgálatot követően nem állapítható meg kellően megalapozottan a jogellenes támogatás vagy a támogatással való visszaélés ténye, erről értesíti az érdekelt felet, és felkéri, hogy az előírt – szokásos esetben egy hónapot nem meghaladó – határidőn belül nyújtsa be észrevételeit”.
Ezenkívül ugyanezen rendelet 24. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdése rögzíti, hogy „[a] Bizottság a panasz tárgyát képező támogatás ügyében hozott határozat egy példányát megküldi a panaszt benyújtó félnek”.
A 2015/1589 rendeletnek az érdekelt felek jogait szabályozó 24. cikke (2) bekezdésének második és harmadik albekezdéséből következik, hogy a Bizottság, miután valamely érdekelt féltől feltételezett jogellenes támogatásra vonatkozó információkat szerzett, vagy úgy ítéli meg, hogy nincs elegendő indok az eset vizsgálatára, és erről tájékoztatja az említett érdekelt felet, vagy pedig határozatot hoz a benyújtott információ tárgyára vonatkozólag (lásd ebben az értelemben: 2010. november 18‑iNDSHT kontra Bizottság ítélet,
C‑322/09 P
,
EU:C:2010:701
,
55.
pont).
Márpedig a jelen ügyben a 2017. február 23‑i tőkeemelés államnak való betudhatóságának kérdését illetően a Bizottság azt követően, hogy megvizsgálta az ITD panaszát, és úgy ítélte meg, hogy e panasz nem teszi lehetővé e betudhatóság megállapítását, határozatot hozott.
E körülmények között a Bizottság nem volt köteles a megtámadott határozat meghozatala előtt közölni az ITD‑vel azon szándékát, hogy el fogja utasítani a panaszát. A 2015/1589 rendelet 24. cikke (2) bekezdésének megsértésére alapított kifogást tehát el kell utasítani.
b)

A 2017. február 23‑i tőkeemelés betudhatóságáról
Amint az a fenti 239. és 240. pontban felidézett ítélkezési gyakorlatból kitűnik, valamely intézkedés tagállamnak való betudhatósága az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősítés önálló feltétele, és amennyiben a Bizottság valamely elé terjesztett intézkedés tekintetében e betudhatóságot ki tudja zárni, ezen intézkedéssel szemben kifogást nem emelő határozatot hozhat.
E tekintetben a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint valamely intézkedés államnak betudhatósága nem vezethető le önmagában abból a körülményből, hogy a szóban forgó intézkedést közvállalkozás hozta meg (lásd ebben az értelemben: 2002. május 16‑iFranciaország kontra Bizottság ítélet,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
,
51.
és
57.
pont).
Még ha ugyanis az államnak módjában is áll valamely közvállalkozást irányítani és a műveletei felett meghatározó befolyást gyakorolni, ezen irányítás konkrét esetben történő tényleges gyakorlását nem lehet automatikusan vélelmezni. A közvállalkozás képes többé vagy kevésbé függetlenül működni, az állam által részére biztosított önállóság szintjének megfelelően. Ezért önmagában az a tény, hogy valamely közvállalkozás állami irányítás alatt van, nem elegendő ahhoz, hogy az általa elfogadott intézkedéseket az államnak tudják be. Szükség van annak vizsgálatára is, hogy megállapítható‑e, hogy a hatóságok valamilyen módon részt vettek ezen intézkedések meghozatalában (lásd ebben az értelemben: 2002. május 16‑iFranciaország kontra Bizottság ítélet,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
,
52.
pont).
Ezzel összefüggésben nem várható el annak részletes vizsgálat alapján történő bizonyítása, hogy az állami hatóságok ténylegesen ösztönözték a közvállalkozást az érintett támogatási intézkedések megtételére. Egyrészt ugyanis – figyelembe véve azt a tényt, hogy az állam és a közvállalkozások közötti kötelékek szorosak – fennáll annak valós kockázata, hogy az állami támogatásokat e vállalkozások útján, kevésbé átláthatóan és a Szerződésben foglalt állami támogatási szabályok megsértésével nyújtják. Másrészt egy kívülálló számára – pontosan az állam és a közvállalkozás között fennálló kiváltságos kapcsolatok miatt – általában nagyon nehéz lenne valamely konkrét esetben bizonyítani, hogy az e vállalkozás által hozott támogatási intézkedéseket ténylegesen az állami hatóságok utasítására fogadták el (lásd ebben az értelemben: 2002. május 16‑iFranciaország kontra Bizottság ítélet,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
,
53.
és
54.
pont).
Ezen indokok alapján a Bíróság a 2002. május 16‑iFranciaország kontra Bizottság ítélet (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
)
55.
pontjában úgy ítélte meg, hogy egy közvállalkozás által végrehajtott támogatási intézkedés államnak való betudhatósága levezethető azon valószínűsítő körülmények összességéből, amelyek a konkrét ügy körülményeiből és az intézkedést eredményező kontextusból adódnak. E tekintetben már figyelembevételre került az, hogy a szóban forgó szervezet az állami hatóságok elvárásainak figyelembevétele nélkül nem hozhatta meg a vitatott határozatot (lásd ebben az értelemben: 1988. február 2‑iKwekerij van der Kooy és társai kontra Bizottság ítélet,
67/85, 68/85 és 70/85
,
EU:C:1988:38
,
37.
pont), vagy az a tény, hogy a közvállalkozások, amelyek közvetítésével a támogatásokat nyújtották, az őket az államhoz kötő szervezeti tényezőkön kívül a kormányzat által kiadott iránymutatásokat is kötelesek voltak figyelembe venni (lásd ebben az értelemben: 1991. március 21‑iOlaszország kontra Bizottság ítélet,
C‑303/88
,
EU:C:1991:136
,
11.
és
12.
pont; 1991. március 21‑iOlaszország kontra Bizottság ítélet,
C‑305/89
,
EU:C:1991:142
,
13.
és
14.
pont).
Ezenkívül a közvállalkozás által tett támogatási intézkedés államnak való betudhatóságának megállapítása szempontjából adott esetben egyéb valószínűsítő körülmények is relevánsak lehetnek, így többek között e közvállalkozásnak a közigazgatási szervezetrendszerbe való illeszkedése, a közvállalkozás tevékenységeinek jellege, valamint az, hogy azokat rendes piaci körülmények között, magánszereplőkkel versenyezve végzi, a vállalkozás jogállása (közjogi vagy a gazdasági társaságokra vonatkozó általános szabályok szerinti), az állami hatóságok által a vállalkozás vezetése felett gyakorolt felügyelet erőssége, vagy bármely egyéb olyan valószínűsítő körülmény, amely az adott esetben az állami hatóságok közreműködésére vagy a közreműködés hiányának valószínűtlenségére utal valamely intézkedés elfogadása kapcsán, tekintettel annak terjedelmére, tartalmára és a vele járó feltételekre is (lásd ebben az értelemben: 2002. május 16‑iFranciaország kontra Bizottság ítélet,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
,
56.
pont).
Ugyanakkor önmagában az a körülmény, hogy valamely közvállalkozást az általános szabályok szerinti tőketársaság formájában hoztak létre, csupán azért, mert e jogi forma következtében a vállalkozást önállóság illeti meg, még nem tekinthető elegendőnek ahhoz, hogy kizárható legyen az ilyen társaság által meghozott támogatási intézkedés államnak való betudhatósága. Az irányítási helyzet fennállása és a meghatározó befolyás gyakorlására irányuló, az ilyen helyzetből gyakorlatilag származó valós lehetőségek ugyanis – annak ellenére, hogy a közvállalkozás jogi formája önmagában jelentőséggel bír mint olyan valószínűsítő körülmény, amely egyéb ilyen körülményekkel együtt lehetővé teszi konkrét esetben annak megállapítását, hogy fennáll‑e, vagy sem, az állami közreműködés – megakadályozzák, hogy eleve ki lehessen zárni az ilyen társaság által meghozott intézkedés államnak való betudhatóságát, következésképpen pedig a Szerződés állami támogatásokra vonatkozó szabályai megkerülésének kockázatát (2002. május 16‑iFranciaország kontra Bizottság ítélet,
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
,
57.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben a megtámadott határozat (200)–(202) bekezdésében a Bizottság, miután megismételte a 2002. május 16‑iFranciaország kontra Bizottság ítélet (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
) fenti 331. pontban felidézett 52. pontját, először is megállapította, hogy a PostNord tőkeszerkezete és igazgatótanácsa kijelölésének módja azt mutatja, hogy a dán és a svéd államnak módjában állhatott meghatározó befolyást gyakorolni e társaságra. Ezt követően a Bizottság úgy ítélte meg, hogy ezek az elemek nem teszik lehetővé annak megállapítását, hogy ezen államok a 2017. február 23‑i tőkeemelés időpontjában tényleges irányítást gyakoroltak volna a PostNord felett, sem pedig azt, hogy az állami hatóságok valamilyen módon részt vettek volna ezen intézkedés meghozatalában. Végül a Bizottság úgy ítélte meg, hogy az ITD nem terjesztett elő annak alátámasztására alkalmas bizonyítékot, hogy a 2017. február 23‑i tőkeemelés betudható a dán vagy a svéd államnak.
A felperesek azt állítják, hogy ez az értékelés a Bizottság által lefolytatott vizsgálat elégtelen és hiányos jellegét tanúsítja.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy a Bizottság helyesen állapította meg, hogy – a Bíróság által a 2002. május 16‑iFranciaország kontra Bizottság ítéletben (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
) kialakított elveknek megfelelően – önmagában az a tény, hogy valamely társaság állami tulajdonban van, nem elegendő annak vélelmezéséhez, hogy az utóbbi által hozott valamennyi határozat betudható a részvényes államnak (lásd a fenti 330. és 331. pontot).
Ugyanakkor a 2002. május 16‑iFranciaország kontra Bizottság ítéletből (
C‑482/99
,
EU:C:2002:294
) az is kitűnik, hogy egy olyan vállalkozás esetében, amelyre valamely tagállam meghatározó befolyást gyakorolhat, a Bizottságnak – kellően pontos és egybevágó valószínűsítő körülmények együttese alapján – meg kell vizsgálnia, hogy az államnak az e vállalkozás által hozott valamely intézkedésben való közreműködése konkrét‑e, vagy az ilyen közreműködés hiánya az ügy körülményeire és összefüggéseire tekintettel valószínűtlen‑e (lásd a fenti 334. pontot) (lásd ebben az értelemben: 2015. június 25‑iSACE és Sace BT kontra Bizottság ítélet,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
,
51.
és
52.
pont).
Így a jelen ügyben, mivel megállapította, hogy a PostNord olyan vállalkozás, amely felett a dán és a svéd állam meghatározó befolyást gyakorolhatott, a Bizottság nem szorítkozhatott volna annak megállapítására, hogy nem vélelmezheti a 2017. február 23‑i tőkeemelés államnak való betudhatóságát. A fenti 339. pontban felidézett elvnek megfelelően a Bizottság feladata volt, hogy adott esetben azon valószínűsítő körülmények alapján, amelyeket a rendelkezésére álló információk alapján azonosíthatott, konkrétan megállapítsa, hogy valószínű‑e, hogy a 2017. február 23‑i tőkeemelés betudható a dán és a svéd államnak.
Ebből következik, hogy a Bizottság azáltal, hogy a PostNord közvállalkozás jellegének megállapítására szorítkozott, elégtelen módon elemezte az állam vitatott intézkedés elfogadásában való közreműködését. Ez a megközelítés ugyanis azt eredményezi, hogy pusztán azzal az indokkal zárják ki a 2017. február 23‑i tőkeemelés államnak való betudhatóságát, hogy a PostNord gazdasági társaság formájában jött létre, megsértve ezzel a Bíróság által kialakított és a fenti 335. pontban felidézett elvet.
Egyébiránt rá kell mutatni arra, hogy panaszának alátámasztása érdekében az ITD említést tett a dán közlekedési minisztérium által készített két, 2017. február 9‑i és 22‑i prezentációról.
Igaz, hogy – amint azt a Bizottság és a Dán Királyság hangsúlyozza – ezek a prezentációk a Post Danmarkon belül új működési modell létrehozását lehetővé tevő hosszú távú megoldásokat irányoztak elő, anélkül hogy utaltak volna a 2017. február 23‑i tőkeemeléshez hasonló azonnali tőkeemelésre. Ugyanakkor ugyanezen prezentációkból kitűnik, hogy a Bizottság állításával ellentétben a dán kormány tudatában volt a Post Danmark által 2016‑ban tapasztalt, valamint 2017‑re előrevetített pénzügyi nehézségek nagyságrendjének, e vállalkozás csődje kockázatának, továbbá e csőd állam számára jelentett költségének. Márpedig, amint azt a Bizottság a megtámadott határozatban és beadványaiban kifejtette, ez utóbbi körülmények indokolták a 2017. február 23‑i tőkeemelést.
Ennélfogva az, hogy a dán állam tudomással bírt e tényezőkről, azt is indokolta, hogy a Bizottság részletesebben vizsgálja a 2017. február 23‑i tőkeemelés betudhatóságának kérdését, mivel az államok és közvállalkozások közötti kapcsolatok szorosságára tekintettel nem volt szükséges részletes vizsgálat alapján bizonyítani, hogy a hatóságok ténylegesen ösztönözték a PostNordot ezen intézkedés meghozatalára (lásd a fenti 332. pontot).
E tekintetben emlékeztetni kell arra is, hogy a Bizottság bizonyos körülmények között köteles lehet arra, hogy a panaszos által a tudomására hozott jogi és ténybeli elemek puszta vizsgálatán túlmenően vizsgáljon ki egy panaszt. Ugyanis a Bizottság a Szerződésben foglalt, az állami támogatásokra vonatkozó alapvető szabályok megfelelő alkalmazása érdekében köteles a panasz alapos és pártatlan vizsgálatát lefolytatni, ami szükségessé teheti olyan körülmények vizsgálatát, amelyekre a panaszos kifejezetten nem hivatkozott (lásd: 2018. március 15‑iNaviera Armas kontra Bizottság ítélet,
T‑108/16
,
EU:T:2018:145
,
101.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Márpedig az iratokból kitűnik, hogy a Bizottság arra szorítkozott, hogy az ITD panaszát továbbította a dán és a svéd hatóságoknak, és megelégedett a 2017. december 20‑i válaszukkal, amely szerint e hatóságok a 2017. február 23‑i tőkeemelésről csak a megvalósulását követően, részvényesi minőségükben szereztek tudomást.
E tekintetben a Bizottság nem hivatkozhat eredményesen a 2016. december 21‑iClub Hotel Loutraki és társai kontra Bizottság ítéletben (
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
,
34.
pont) értelmezett jóhiszemű együttműködés elvére. Ebben az ítéletben a Bíróság megállapította, hogy az EUM 4. cikk (3) bekezdéséből következő, a tagállamok és az intézmények közötti jóhiszemű együttműködés elve keretében és az eljárás elhúzódásának elkerülése érdekében a Bizottság általi előzetes vizsgálat alá vont intézkedést nem támogatásnak tekintő tagállam feladata az, hogy a lehető legkorábban, amint a Bizottság felhívta a figyelmét ezen intézkedésre, a Bizottságnak ezen álláspontot alátámasztó adatokat szolgáltasson. Kétségtelen, hogy a tagállamok nyilatkozatai önmagukban véve nem irrelevánsak az állami támogatások ellenőrzésére irányuló eljárásokban (lásd ebben az értelemben: 2008. június 26‑iSIC kontra Bizottság ítélet,
T‑442/03
,
EU:T:2008:228
,
104.
pont). A jelen ügyben azonban a Bíróság által értelmezett jóhiszemű együttműködés elvéből nem lehet azt a következtetést levonni, hogy a Bizottság az előzetes vizsgálati szakaszban túlnyomó részben támaszkodhatott a dán és svéd hatóságok állításaira annak megállapítása érdekében, hogy a 2017. február 23‑i tőkeemelés nem tudható be az államnak, jóllehet ezt az intézkedést a PostNord hozta, amelyről a Bizottság megállapította, hogy közvállalkozás, amely felett a dán és a svéd állam meghatározó befolyást gyakorolhatott.
A fentiekre tekintettel meg kell állapítani, hogy a felperesek megalapozottan hivatkoznak arra, hogy a Bizottság nem folytatta le annak teljes körű és elégséges vizsgálatát, hogy a 2017. február 23‑i tőkeemelés betudható‑e a dán és a svéd államnak.
Ezt a következtetést nem kérdőjelezheti meg a Dán Királyság azon érve sem, amely szerint a PostNord műveletei tisztán gazdasági logikát követnek, és azokat – bármely magánvállalkozáshoz hasonlóan – a tulajdonosait alkotó államoknak nem kell jóváhagyniuk. A Bizottság ugyanis ezt a körülményt egyáltalán nem vette figyelembe, amikor úgy ítélte meg, hogy a 2017. február 23‑i tőkeemelés nem tudható be az államnak, mivel annak kijelentésére szorítkozott, hogy a PostNord tőkestruktúrája és igazgatótanácsa kijelölésének módja nem elegendő annak alátámasztására, hogy a részvényeseit alkotó államok részt vettek az említett tőkeemelésben. A Dán Királyságnak a PostNord tevékenységeinek gyakorlásával kapcsolatos feltételekre vonatkozó érvét mindenesetre semmilyen bizonyíték nem támasztja alá.
A fentiekre figyelemmel meg kell vizsgálni a Bizottság által azon következtetésének alátámasztása érdekében hivatkozott második indokot, hogy a 2017. február 23‑i tőkeemelés nem minősül állami támogatásnak, amely indok azon alapul, hogy ez az intézkedés nem biztosít előnyt, mivel tiszteletben tartja a piacgazdasági magánbefektető kritériumát.
c)

A piacgazdasági magánbefektető kritériumáról
Az ítélkezési gyakorlat szerint azt a kérdést, hogy a Bizottság tévesen alkalmazta‑e a piacgazdasági magánbefektető kritériumát, nem lehet összekeverni azzal a kérdéssel, hogy fennálltak‑e olyan komoly nehézségek, amelyek megkövetelték a hivatalos vizsgálati eljárás megindítását. A komoly nehézségek fennállásának vizsgálata ugyanis nem annak eldöntésére irányul, hogy a Bizottság helyesen alkalmazta‑e az EUMSZ 107. cikket, hanem annak megállapítására, hogy a Bizottság a megtámadott határozat meghozatalának napján kellően teljes körű információkkal rendelkezett‑e az állami támogatás fennállásának, és adott esetben e támogatás belső piaccal való összeegyeztethetőségének vizsgálata érdekében (lásd: 2012. március 28‑iRyanair kontra Bizottság ítélet,
T‑123/09
,
EU:T:2012:164
,
129.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2014. június 12‑iSarc kontra Bizottság ítélet,
T‑488/11
, nem tették közzé,
EU:T:2014:497
,
93.
pont).
Az uniós bíróság által a piacgazdasági magánbefektető kritériumának alkalmazására vonatkozó ítélkezési gyakorlatában kialakított elvek ugyanakkor hasznosak annak értékelése szempontjából, hogy az előzetes vizsgálati szakasz során a Bizottság olyan komoly nehézségekkel szembesült‑e, amelyeket nem tudott leküzdeni, amikor úgy ítélte meg, hogy a 2017. február 23‑i tőkeemelés nem biztosít előnyt a Post Danmarknak.
Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint azok a feltételek, amelyeknek valamely intézkedésnek meg kell felelnie ahhoz, hogy az EUMSZ 107. cikk értelmében vett támogatás fogalma alá tartozzon, nem teljesülnek, ha a kedvezményezett vállalkozás az állami források felhasználásával rendelkezésére bocsátott előnnyel azonos előnyhöz a rendes piaci feltételeknek megfelelő körülmények között is hozzájuthatott volna, e mérlegelést pedig főszabály szerint a piacgazdasági magánbefektető kritériumának alkalmazásával kell lefolytatni (lásd: 2013. január 24‑iFrucona Košice kontra Bizottság ítélet,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
,
70.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat; 2016. december 21‑iClub Hotel Loutraki és társai kontra Bizottság ítélet,
C‑131/15 P
,
EU:C:2016:989
,
71.
pont).
A piacgazdasági magánbefektető kritériumának alkalmazása így annak értékelését feltételezi, hogy hasonló körülmények között egy rendes piacgazdasági feltételek mellett működő magánbefektető, amelynek mérete az állami szektorhoz tartozó jogalanyéhoz hasonlítható, azonos feltételek mellett rászánhatta volna‑e magát ilyen jelentőségű tőkejuttatásokra (lásd ebben az értelemben: 2014. szeptember 4‑iSNCM és Franciaország kontra Corsica Ferries France ítélet,
C‑533/12 P és C‑536/12 P
,
EU:C:2014:2142
,
32.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ennek érdekében emlékeztetni kell arra, hogy az a magánbefektetői magatartás, amellyel az állami befektető magatartását össze kell hasonlítani, nem feltétlenül a többé‑kevésbé rövid távú megtérülés céljával tőkét elhelyező hagyományos befektető magatartását jelenti, hanem legalábbis valamely strukturális, globális vagy ágazati politikát folytató magánholding vagy vállalkozáscsoport magatartásának kell lennie, és hosszabb távú jövedelmezőségi kilátásoknak kell azt vezérelniük (1991. március 21‑iOlaszország kontra Bizottság ítélet,
C‑305/89
,
EU:C:1991:142
,
20.
pont; 2008. szeptember 24‑iKahla/Thüringen Porzellan kontra Bizottság ítélet,
T‑20/03
,
EU:T:2008:395
,
238.
pont). Így, amikor egy állami befektető tőkejuttatása még hosszú távon is mellőz mindennemű nyereségességre vonatkozó kilátást, az ilyen tőkejuttatást az EUMSZ 107. cikk értelmében vett támogatásnak kell tekinteni, és belső piaccal való összeegyeztethetőségét kizárólag az e rendelkezésben előírt szempontok alapján kell mérlegelni (lásd: 2014. szeptember 4‑iSNCM és Franciaország kontra Corsica Ferries France ítélet,
C‑533/12 P és C‑536/12 P
,
EU:C:2014:2142
,
39.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Közelebbről, a Bíróság megállapította, hogy egy magán társasági tag észszerűen biztosíthatja egy olyan vállalkozás fennmaradásához szükséges tőkét, amely átmeneti nehézségekkel küzd, de jövedelmezősége – adott esetben szerkezetátalakítást követően – helyreállítható. Ennélfogva az anyavállalat korlátozott ideig szintén viselheti az egyik leányvállalata veszteségeit annak érdekében, hogy lehetővé tegye ez utóbbi működésének a lehető legjobb feltételek mellett történő befejezését (1991. március 21‑iOlaszország kontra Bizottság ítélet,
C‑303/88
,
EU:C:1991:136
,
21.
és
22.
pont; 2008. december 18‑iComponenta kontra Bizottság ítélet,
T‑455/05
, nem tették közzé,
EU:T:2008:597
,
87.
pont; 2016. január 28‑iSzlovénia kontra Bizottság ítélet,
T‑507/12
, nem tették közzé,
EU:T:2016:35
,
221.
pont).
E tekintetben az érintett tagállam vagy közjogi jogalany feladata, hogy közölje a Bizottsággal azokat az objektív és ellenőrizhető adatokat, amelyekből kitűnik, hogy a valamely vállalkozás tőkéje vonatkozásában történő beavatkozásra vonatkozó döntése olyan előzetes gazdasági értékeléseken alapul, amelyek összemérhetők azokkal, amelyeket hasonló körülmények között az ezen államéhoz vagy jogalanyéhoz lehető legközelebbi helyzetben lévő, észszerűen gondolkodó magánbefektető a szóban forgó intézkedés elfogadása előtt lefolytatott volna annak érdekében, hogy meghatározza ezen intézkedés jövőbeli jövedelmezőségét. Ugyanakkor a tagállamtól megkövetelt előzetes gazdasági értékelési elemeket a szóban forgó művelet jellegének és összetettségének, az érintett aktív eszközök, javak vagy szolgáltatások értékének és az adott ügy körülményeinek megfelelően ki kell igazítani (2015. június 25‑iSACE és Sace BT kontra Bizottság ítélet,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
,
97.
és
98.
pont; 2018. december 11‑iBTB Holding Investments és Duferco Participations Holding kontra Bizottság ítélet,
T‑100/17
, nem tették közzé,
EU:T:2018:900
,
79.
és
80.
pont).
Ezért az ilyen gazdasági értékelések tartalma és pontosságának szintje többek között az adott ügy körülményeitől, a piac helyzetétől és a gazdasági konjunktúrától függhet, így bizonyos esetekben önmagában annak alapján, hogy a leányvállalatnak nincs olyan részletes üzleti terve, amely a jövőbeli jövedelmezőségére vonatkozó pontos és teljes körű becsléseket, valamint részletes költség/haszon elemzéseket tartalmazna, nem állapítható meg, hogy az állami befektető nem olyan magatartást tanúsított, mint amilyet egy magánbefektető tanúsított volna (2015. június 25‑iSACE és Sace BT kontra Bizottság ítélet,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
,
178.
és
179.
pont).
Ugyanakkor a Törvényszék már megállapította, hogy egy észszerűen gondolkodó magánbefektető, még ha a részletes és teljes körű előrejelzések lehetetlenségével szembesülne is, akkor sem döntene úgy, hogy a jelentős veszteségeket elkönyvelő egyik leányvállalatának anélkül nyújtson kiegészítő tőkejuttatást, hogy olyan, akár megközelítő jellegű előzetes értékeléseket folytatna le, amelyek alapján észszerűen valószínűsíthetők a jövőbeli nyereségek, továbbá elemezné a különböző forgatókönyveket és lehetőségeket, ideértve adott esetben a leányvállalat esetleges átruházását vagy felszámolását is. Ily módon a részletes és teljes körű előrejelzések lehetetlensége nem mentesíti az állami befektetőt az alól, hogy elvégezze a befektetése jövedelmezőségének olyan megfelelő előzetes értékelését, amely összehasonlítható azzal, amelyet egy hasonló helyzetben lévő magánbefektető a rendelkezésre álló és előrelátható adatok alapján elvégeztetett volna (2015. június 25‑iSACE és Sace BT kontra Bizottság ítélet,
T‑305/13
,
EU:T:2015:435
,
–
182.
pont).
Közelebbről, az ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy egy észszerűen gondolkodó magánbefektetőnek, aki valamely művelet végrehajtása előtt több alternatívával szembesül, értékelnie kell az egyes alternatívák előnyeit és hátrányait annak érdekében, hogy kiválassza a legelőnyösebb alternatívát (lásd ebben az értelemben és analógia útján: 2013. január 24‑iFrucona Košice kontra Bizottság ítélet,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
,
79.
és
80.
pont; 2013. március 21‑iBizottság kontra Buczek Automotive ítélet,
C‑405/11 P
, nem tették közzé,
EU:C:2013:186
,
–
58.
pont).
E megfontolásokra tekintettel kell értékelni, hogy a jelen ügyben a Bizottság teljes körű és elégséges vizsgálatot folytatott‑e arra vonatkozóan, hogy egy magánbefektető végrehajtotta volna‑e 2017. február 23‑i tőkeemelést, és kell ennélfogva meghatározni, hogy e tekintetben olyan komoly nehézségekkel szembesült‑e, amelyeket nem tudott leküzdeni.
A megtámadott határozat (203) bekezdésében a Bizottság úgy ítélte meg, hogy egy, a PostNord helyzetében lévő magánbefektető nagy valószínűséggel végrehajtotta volna a 2017. február 23‑i tőkeemelést ahelyett, hogy leányvállalatát hagyta volna csődbe menni. Ezen értékelés alátámasztása érdekében a Bizottság hangsúlyozta egyrészt, hogy nem kétséges, hogy a Post Danmark e tőkeemelés hiányában csődbe ment volna, mivel e társaság saját tőkéje a 2015 végén fennálló 1,29 milliárd DKK‑ról a következő év végére 108 millió DKK‑ra csökkent, a 2017. évre előirányzott újabb veszteséggel. Másrészt a dán és a svéd hatóságok által adott, a megtámadott határozat 5.1 pontjában ismertetett magyarázatokra hivatkozva a Bizottság megállapította, hogy a Post Danmark csődje sokkal magasabb költséggel járt volna a PostNord csoport számára, mint a 2017. február 23‑i tőkeemelés.
A megtámadott határozat 5.1 pontjából, és különösen (80) bekezdéséből kitűnik, hogy a közigazgatási eljárás során a dán és a svéd hatóságok az igazgatótanács feljegyzésére hivatkozva úgy érveltek, hogy a Post Danmark csődje a következő negatív hatásokkal járt volna:
–
a hitel‑ és tőkepiacok, az ügyfelek, a beszállítók, a tulajdonosok, az alkalmazottak és a többi érdekelt fél bizalomvesztése a csoport egésze szintjén;
–
a PostNord csoport tekintetében fennálló finanszírozási megállapodások megszüntetése, ami megnehezítené a refinanszírozást és a tőkebevonást;
–
azon feltételek romlása, amelyek mellett a PostNord ingatlanokat bérelhet, és amelyek mellett a beszállítók szállítanak neki, valamint a PostNord által nyújtott különböző garanciákra vonatkozó követelmények romlása;
–
a PostNord helyzetének és nevének veszélyeztetése a skandináv logisztikai piacokon, ahol ügyfeleinek többsége több országban működik;
–
a PostNord csoporton belüli negatív
cash flow
hatás, valamint számviteli veszteség.
A Bizottság tehát arra alapozta következtetését, hogy a Post Danmark csődje a PostNord csoportra nézve bizonyos negatív következményekkel járt volna.
E tekintetben nem zárható ki, hogy a leányvállalat csődje által kiváltott negatív következmények egy magánbefektetőt, akinek a cselekvését a gazdasági racionalitás vezérli, arra késztetnek, hogy tőkejuttatásokat hajtson végre, amelyek lehetővé teszik e leányvállalat fennmaradásának biztosítását.
Mindazonáltal a Bizottságnak ahhoz, hogy az előzetes vizsgálati szakaszban a leányvállalat fennmaradásának biztosítását célzó állami befektetés állami támogatásnak való minősítését kizárja azzal az indokkal, hogy az megfelel egy észszerűen gondolkodó magánbefektető magatartásának, a fenti 355–360. pontban felidézett ítélkezési gyakorlatnak megfelelően képesnek kell lennie annak bizonyítására, hogy e befektetés előnyösebb minden más alternatív intézkedésnél, így például az említett leányvállalat csődjénél. Ennek érdekében, amint az ugyanezen ítélkezési gyakorlatból kitűnik, a Bizottságnak a rendelkezésére álló megbízható bizonyítékok alapján gondosan meg kell vizsgálnia egyrészt a leányvállalat csődje lehetőségének, másrészt pedig a vállalkozás fennmaradásának biztosítása érdekében eszközlendő állami befektetésben megnyilvánuló lehetőség előnyeit és hátrányait, ez utóbbi esetben megvizsgálva különösen az állami befektető által várható jövedelmezőségi kilátásokat.
Márpedig a jelen ügyben, még ha a Bizottság úgy is ítélte meg, hogy a 2017. február 23‑i tőkeemelés költsége a PostNord számára alacsonyabb lett volna, mint a Post Danmark csődjének költsége, a megtámadott határozatból kitűnik, hogy a Bizottság valójában kizárólag a Post Danmarkkal szembeni csődeljárás negatív következményeire támaszkodott, anélkül hogy kizárta volna, hogy az ilyen eljárás mindennek ellenére kedvezőbb lehet, mint egy olyan tőkeemelés, amely például semmilyen jövedelmezőségi kilátást nem nyújtott, még hosszú távon sem.
E tekintetben a Bizottság nem állíthatja megalapozottan, hogy azon következtetése, amely szerint a 2017. február 23‑i tőkeemelés megfelelt egy magánbefektető magatartásának, nem az igazgatótanács feljegyzésén és a fenti 363. pontban említett tényezőkön, hanem gazdasági logikán alapult, amelyből szerinte az következik, hogy egy anyavállalat, amelynek az egyik leányvállalata hirtelen és közvetlenül fenyegető csődjével kell szembesülnie, úgy döntene, hogy biztosítja annak fennmaradását azáltal, hogy viseli annak veszteségeit.
Először is ugyanis a Bizottság ezzel az érvvel ellentmond azon értékelésének, amely a megtámadott határozat (203) bekezdésében szerepel, amely az egyetlen olyan rész, amely a 2017. február 23‑i tőkeemelésből eredő előny fennállásának értékelésével foglalkozik, és amelyben utalt a dán és svéd hatóságok által előadott és ugyanezen határozat 5.1 pontjában szereplő érvekre.
Másodszor, a megtámadott határozatból nem tűnik ki, hogy a Bizottság figyelembe vette volna a Post Danmark csődjének kockázatához kapcsolódó sürgősséget, amely kockázat a PostNord év végi jelentésének 2017. február 10‑i közzétételét követően merült fel. Végeredményben, még ha feltételezzük is, hogy a megtámadott határozatból arra lehet következtetni, hogy a Bizottság e sürgősségre támaszkodott, nem bizonyított, hogy az a fent említett év végi jelentés közzétételével merült fel. E tekintetben e jelentés bevezető részében a PostNord elnök‑vezérigazgatója jelezte, hogy a PostNord eredményeit „továbbra is érinti a levélforgalom jelentős csökkenése, különösen Dániában”, és hogy „a digitalizáció gyors üteme a dán piacon a mennyiségek és bevételek jelentős csökkenésére irányuló tendenciát eredményezett”, mielőtt bejelentette volna, hogy a jövőre nézve új, pénzügyileg fenntartható működési modell bevezetésére vonatkozó döntést hoztak. Ennélfogva, amint azt a felperesek hangsúlyozzák, a Post Danmark csődjének kockázata csupán azon pénzügyi nehézségek következménye volt, amelyekkel e vállalkozás a levélküldeményeknek az elektronikus kommunikáció széles körű igénybevétele miatti csökkenése következtében régóta szembesült (lásd a fenti 6. pontot).
Harmadszor, mindenesetre az a tény, hogy a PostNord sürgős helyzettel szembesült, nem mentesítette a Bizottságot annak vizsgálata alól, hogy a 2017. február 23‑i tőkeemelés még hosszú távon is jövedelmező műveletnek minősülhet‑e. A fenti 355–359. pontban felidézett ítélkezési gyakorlatból kitűnik ugyanis, hogy az észszerűen gondolkodó magánbefektetőnek főszabály szerint, mielőtt valamely társaságnak tőkejuttatást nyújtana, értékelnie kell e művelet jövedelmezőségét, még akkor is, ha annak megvalósítását nem előzhetik meg részletes és teljes körű előrejelzések.
E tekintetben a Bizottság hallgatólagosan elismeri, hogy figyelmen kívül hagyta a 2017. február 23‑i tőkeemelés jövedelmezőségével kapcsolatos megfontolásokat, amikor az ellenkérelemben elismeri, hogy a leányvállalat hirtelen és közvetlenül fenyegető csődjével szembesülve egy magánbefektető biztosíthatja e leányvállalat fennmaradását, „legalább azért, hogy a helyzet megfelelő értékeléséhez szükséges időt nyerjen”.
Negyedszer, még ha úgy tekintjük is, hogy a 2017. február 23‑i tőkeemelés szükséges előfeltétele volt a Post Danmark szerkezetátalakításának, nem tűnik úgy, hogy a Bizottság akár összefoglaló jelleggel értékelte volna azon állítás hihetőségét, amely szerint a Post Danmark új működési modellje lehetővé teszi e vállalkozás gazdasági hatékonyságának helyreállítását.
E körülmények között nem állapítható meg, hogy a Bizottság teljes körű és elégséges vizsgálatot végzett volna, amely alapján megállapította, hogy a 2017. február 23‑i tőkeemelési intézkedés előnyösebb a Post Danmark csődjénél.
Amint azt a felperesek előadják, a Bizottság által a megtámadott határozatban elfogadott megoldás annak elismerését jelenti, hogy valamely állami tulajdonban álló társaság által a csőd hirtelen veszélyével szembesülő leányvállalata javára teljesített valamennyi tőkejuttatás főszabály szerint megfelel a piacgazdasági magánbefektető kritériumának.
Következésképpen a jelen keresetnek helyt kell adni, amennyiben az a megtámadott határozat azon része ellen irányul, amelyben a Bizottság az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindítása nélkül megállapította, hogy a 2017. február 23‑i tőkeemelés nem minősül állami támogatásnak, mivel nem tudható be a dán és a svéd államnak, és nem jár előny fennállásával.
Következésképpen nem szükséges helyt adni a felperesek által előterjesztett, az igazgatótanács feljegyzésének benyújtására irányuló pervezető intézkedés iránti kérelemnek.
IV.

A kereset egészére vonatkozó következtetések
Az ítélkezési gyakorlat szerint pusztán az a tény, hogy a Törvényszék a felperes által megsemmisítésre irányuló keresete alátámasztására hivatkozott jogalapot megalapozottnak minősít, nem teszi lehetővé a Törvényszék számára, hogy automatikusan megsemmisítse teljes egészében a megtámadott aktust. A teljes megsemmisítés ugyanis nem lehetséges, ha nyilvánvaló, hogy a szóban forgó, kizárólag a megtámadott aktus egy sajátos részére vonatkozó jogalap csak részleges megsemmisítés elérésére alkalmas (2008. december 11‑iBizottság kontra Département du Loiret ítélet,
C‑295/07 P
,
EU:C:2008:707
,
104.
pont).
Valamely uniós aktus részleges megsemmisítése azonban csak abban az esetben lehetséges, ha a megsemmisíteni kért elemek elválaszthatók az aktus többi részétől. Az elválaszthatóság e követelménye nem teljesül, ha a jogi aktus részleges megsemmisítése folytán a jogi aktus lényeges tartalma megváltozna (lásd: 2008. december 11‑iBizottság kontra Département du Loiret ítélet,
C‑295/07 P
,
EU:C:2008:707
,
105.
és
106.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben a Bizottság a megtámadott határozatban öt különböző intézkedést vizsgált meg, nevezetesen a szóban forgó ellentételezést, a szóban forgó garanciát, a szóban forgó közigazgatási gyakorlatot, a Post Danmark költségeinek elkülönített elszámolását és a 2017. február 23‑i tőkeemelést. Ezen intézkedéseket, amelyek önálló jellegét a Bizottság a tárgyaláson elismerte, a Bizottság a megtámadott határozatban külön‑külön vizsgálta, és azok vonatkozásában a megtámadott határozat (205) és (206) bekezdésében – a fenti 30. pontban felidézett – külön következtetéseket vont le.
E tekintetben a fenti 271. és 376. pontban megállapítást nyert, hogy a jelen kereset megalapozott, amennyiben a megtámadott határozat azon részei ellen irányul, amelyekben a Bizottság az EUMSZ 108. cikk (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindítása nélkül arra a következtetésre jutott, hogy a szóban forgó közigazgatási gyakorlat és a 2017. február 23‑i tőkeemelés nem minősül állami támogatásnak. Következésképpen a megtámadott határozatot a fentiek erejéig részben meg kell semmisíteni, a keresetet pedig az ezt meghaladó részében el kell utasítani.
V.

A költségekről
Az eljárási szabályzat 134. cikkének (3) bekezdése értelmében részleges pernyertesség esetén a Törvényszék elrendelheti, hogy mindegyik fél maga viselje saját költségeit, vagy elrendelheti a költségek megosztását.
Mivel a kereset részleges pernyertességet eredményezett, a jelen ügy körülményeinek helyes mérlegelése azt kívánja, hogy a felperesek viseljék saját költségeik felét, a költségeik fennmaradó részét viselje a Bizottság, ezen utóbbi pedig viselje saját költségeit.
Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Dán Királyság maga viseli saját költségeit. Ugyanezen szabályzat 138. cikkének (3) bekezdése alapján a Jørgen Jensen Distribution és a Dansk Distribution maga viseli saját költségeit.

A fenti indokok alapján
A TÖRVÉNYSZÉK (hetedik tanács)
a következőképpen határozott:

1)
A Törvényszék az állam által a PostNord részére az egyetemes postai szolgáltatás ellátásáért nyújtott ellentételezések – Dánia – SA.47707 (2018/N) állami támogatásról szóló, 2018. május 28‑i C(2018) 3169 final bizottsági határozatot megsemmisíti annyiban, amennyiben az az előzetes vizsgálati szakasz végén megállapította, hogy egyrészt a dán adóhatóság által hozott 1306/90. sz. közigazgatási határozattal és F 6742/90. sz. közigazgatási rendelettel bevezetett hozzáadottértékadó‑mentesség (héamentesség), másrészt pedig a PostNord AB által a Post Danmark A/S javára 2017. február 23‑án egymilliárd dán korona (DKK) értékben végrehajtott tőkeemelés nem minősül állami támogatásnak.

2)
A Törvényszék a keresetet az ezt meghaladó részében elutasítja.

3)
Az ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport A/S és a Danske Fragtmænd A/S maga viseli saját költségeinek felét, költségeik fennmaradó részét pedig az Európai Bizottság viseli.

4)
A Bizottság, a Dán Királyság, a Jørgen Jensen Distribution A/S és a Dansk Distribution A/S maga viseli saját költségeit.

da Silva Passos
Valančius
Truchot
Kihirdetve Luxembourgban, a 2021. május 5‑i nyilvános ülésen.
Aláírások
Tartalomjegyzék

I. A jogvita előzményei

II. Az eljárás és a felek kérelmei

III. A jogkérdésről

A. Az előzetes vizsgálati szakasz időtartamára és lefolyására vonatkozó valószínűsítő körülményekről

B. A megtámadott határozat tartalmára vonatkozó valószínűsítő körülményekről

1. A szóban forgó ellentételezésről

a) A C.2–C.5. melléklet elfogadhatóságáról

b) A szóban forgó ellentételezéssel kapcsolatos komoly nehézségek fennállásáról

1) A kontrafaktuális forgatókönyvről

2) A nem tárgyi előnyök levonásáról

i) A Post Danmark hírnevének javulásáról

ii) A mindenütt jelenvaló jellegről

3) A hatékonysági ösztönzők figyelembevételéről

4) A szóban forgó ellentételezés felhasználásáról

5) Következtetés

2. A szóban forgó garanciáról

3. A héamentességről

4. A Post Danmark egyetemes szolgáltatási kötelezettséggel összefüggő tevékenységei és az azzal össze nem függő tevékenységei közös költségeinek elkülönített elszámolásáról

5. A 2017. február 23‑i tőkeemelésről

a) A 2015/1589 rendelet 24. cikke (2) bekezdése megsértésének fennállásáról

b) A 2017. február 23‑i tőkeemelés betudhatóságáról

c) A piacgazdasági magánbefektető kritériumáról

IV. A kereset egészére vonatkozó következtetések

V. A költségekről
(
*1
)	Az eljárás nyelve: angol.