CELEX: 62017CJ0617
Odesłanie prejudycjalne
Konkurencja
Artykuł 82 WE
Nadużycie pozycji dominującej
Rozporządzenie (WE) nr 1/2003
Artykuł 3 ust. 1
Zastosowanie krajowego prawa konkurencji
Wydana przez krajowy organ ochrony konkurencji decyzja nakładająca dwie grzywny, jedną na podstawie prawa krajowego, a drugą na podstawie prawa Unii
Karta praw podstawowych Unii Europejskiej
Artykuł 50
Zasada ne bis in idem
Możliwość zastosowania

Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni zasady ne bis in idem wyrażonej w art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej ogłoszonej w dniu 7 grudnia 2000 r. w Nicei (zwanej dalej „kartą”) oraz art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie przepisów o konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 traktatu (
Dz.U. 2003, L 1, s. 1
).
Wniosek ten został złożony w ramach sporu, jaki powstał pomiędzy Powszechnym Zakładem Ubezpieczeń na Życie S.A. (zwanym dalej „PZU Życie”) a Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (zwanym dalej „Prezesem UOKiK”) w przedmiocie wydanej przez tego prezesa decyzji o nałożeniu na PZU Życie, ze względu na nadużycie pozycji dominującej, dwóch grzywien – jednej za naruszenie krajowego prawa konkurencji, a drugiej – za naruszenie unijnego prawa konkurencji.
Ramy prawne
Prawo Unii
Motyw 6 rozporządzenia nr 1/2003 ma następujące brzmienie:
„W celu zagwarantowania, że [unijne] reguły konkurencji są skutecznie stosowane, organy ochrony konkurencji państw członkowskich powinny w większym stopniu uczestniczyć w ich stosowaniu. W tym celu organy te powinny być uprawnione do stosowania prawa [unijnego]”.
Artykuł 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi:
„Jeżeli organy ochrony konkurencji państw członkowskich lub krajowe sądy stosują krajowe prawo konkurencji do porozumień, decyzji związków przedsiębiorstw lub praktyk uzgodnionych w rozumieniu art. 81 ust. 1 [WE], które mogą wpływać na handel między państwami członkowskimi w rozumieniu tego przepisu, stosują również art. 81 [WE] do takich porozumień, decyzji lub praktyk uzgodnionych. W przypadkach, gdy organy ochrony konkurencji państw członkowskich lub krajowe sądy stosują krajowe prawo konkurencji do praktyk zakazanych art. 82 [WE], stosują również art. 82 [WE]”.
Zgodnie z art. 5 rozporządzenia nr 1/2003, zatytułowanym „Uprawnienia organów ochrony konkurencji państw członkowskich”:
„Organy ochrony konkurencji państw członkowskich mają prawo stosowania art. 81 i 82 [WE] w indywidualnych sprawach. W tym celu, działając z urzędu lub na wniosek, mogą wydać następujące decyzje:
[…]
–
nakładające grzywny lub okresowe kary pieniężne, lub inne kary przewidziane w krajowych przepisach prawa.
Jeżeli na podstawie informacji, które posiadają organy ochrony konkurencji państw członkowskich, [dojdą one do wniosku, że] warunki ustanowienia zakazu nie zostały spełnione, mogą również zdecydować, że nie ma podstaw do działania z ich strony”.
Artykuł 11 rozporządzenia nr 1/2003, zatytułowany „Współpraca między Komisją i organami ochrony konkurencji państw członkowskich”, przewiduje:
„1.   Komisja i organy ochrony konkurencji państw członkowskich stosują wspólnotowe reguły konkurencji w ścisłej współpracy.
[…]
3.   Organy ochrony konkurencji państw członkowskich, w przypadku gdy działają na mocy art. 81 lub 82 [WE], informują Komisję pisemnie przed lub bezzwłocznie po wszczęciu pierwszych formalnych działań dochodzeniowych. Informacja ta może być również udostępniona organom ochrony konkurencji innych państw członkowskich.
[…]”.
Artykuł 16 rozporządzenia nr 1/2003 stanowi:
„1.   Jeżeli krajowe sądy orzekają w sprawie porozumień, decyzji lub praktyk na mocy art. 81 lub 82 [WE], które są już przedmiotem decyzji Komisji, nie mogą wydawać decyzji sprzecznych z decyzją wydaną przez Komisję. Sądy muszą również unikać wydawania decyzji pozostających w sprzeczności z decyzją rozważaną przez Komisję w trakcie postępowania, które Komisja wszczęła. W tym celu sąd krajowy może rozważyć, czy konieczne jest zawieszenie toczącego się postępowania. Obowiązek ten pozostaje bez uszczerbku dla praw i obowiązków wynikających z art. 234 [WE].
2.   Jeżeli organy ochrony konkurencji państw członkowskich orzekają w sprawie porozumień, decyzji lub praktyk na mocy art. 81 lub 82 [WE], które są już przedmiotem decyzji Komisji, nie mogą wydawać decyzji sprzecznych z decyzją przyjętą przez Komisję”.
Prawo polskie
Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2000 r. Nr 122, poz. 1319, zwanej dalej „ustawą OKiK”):
„Zakazane jest nadużywanie pozycji dominującej na rynku właściwym przez jednego lub kilku przedsiębiorców”.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 tej ustawy:
„Prezes [UOKiK] może nałożyć na przedsiębiorcę, w drodze decyzji, karę pieniężną w wysokości nie większej niż 10% przychodu osiągniętego w roku rozliczeniowym poprzedzającym rok nałożenia kary, jeżeli przedsiębiorca ten, choćby nieumyślnie:
1)
dopuścił się naruszenia zakazu określonego w art. 5, w zakresie niewyłączonym na podstawie art. 6 i art. 7, lub naruszenia zakazu określonego w art. 8;
2)
dopuścił się naruszenia art. 81 lub 82 [WE];
[…]”.
Spór w postępowaniu głównym i pytania prejudycjalne
W decyzji z dnia 25 października 2007 r. Prezes UOKiK uznał, że w okresie od dnia 1 kwietnia 2001 r. aż do dnia wydania tej decyzji PZU Życie nadużywało pozycji dominującej na polskim rynku grupowych ubezpieczeń pracowniczych na życie i, co za tym idzie, naruszyło art. 8 ustawy OKiK.
Prezes UOKiK uznał też, że tego rodzaju praktyka mogła negatywnie wpływać na możliwości wejścia na polski rynek zagranicznych ubezpieczycieli i, tym samym, wywierać negatywny wpływ na handel między państwami członkowskimi. Mając to na uwadze, stwierdził on naruszenie przez PZU Życie, równolegle do prawa krajowego, art. 82 WE.
Prezes UOKiK nałożył na PZU karę w wysokości 50381080 PLN (około 11697000 EUR), obejmującą, po pierwsze, grzywnę w wysokości 33022892,77 PLN (około 7664000 EUR) z tytułu naruszenia przepisów krajowego prawa konkurencji za okres od dnia 1 maja 2001 r. do dnia 25 października 2007 r., po drugie, grzywnę w wysokości 17358187,23 PLN (około 4033000 EUR) z tytułu naruszenia art. 82 WE w odniesieniu do okresu od dnia 1 maja 2004 r., czyli dnia przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii, do dnia 25 października 2007 r.
Wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r. Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oddalił wniesione przez PZU Życie odwołanie od decyzji z dnia 25 października 2007 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy wydanym w dniu 17 września 2015 r. wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Warszawie.
PZU Życie wniosło do Sądu Najwyższego skargę kasacyjną, powołując się na naruszenie zasady ne bis in idem, która została zagwarantowana w art. 50 karty oraz w art. 4 protokołu nr 7 do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”). Wnoszący skargę kasacyjną podnosi, że została ona ukarana za naruszenie prawa Unii dwukrotnie, a mianowicie, po raz pierwszy, bezpośrednio, na podstawie art. 82 WE w związku z art. 5 rozporządzenia nr 1/2003, zaś drugi raz – w oparciu o przepisy krajowego prawa konkurencji.
Sąd odsyłający przypomina, że zasada ne bis in idem ma istotne znaczenie w demokratycznym państwie prawa i zakazuje ponownego sądzenia i karania tego samego podmiotu za ten sam czyn. Sąd ten podkreśla, że w rozstrzyganej sprawie kluczowe znaczenie ma to, kiedy, do celów zastosowania zasady ne bis in idem, mamy do czynienia, w wymiarze przedmiotowym, z ponownym sądzeniem czy też karaniem za naruszenie prawa konkurencji.
W pierwszej kolejności sąd ten wskazuje, że w wyroku z dnia 10 lutego 2009 r. w sprawie S. Zolotukhin przeciwko Rosji (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903, pkt 78–82) Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł, iż zasada ta ma zastosowanie wówczas, gdy mamy do czynienia z tymi samymi okolicznościami faktycznymi, a nie – tym samym przestępstwem. Jego zdaniem z tego orzecznictwa wynika, że naruszeniem zasady ne bis in idem byłoby dwukrotne, tak jak w niniejszym przypadku, ukaranie tego samego podmiotu za to samo antykonkurencyjne zachowanie. Trybunał Sprawiedliwości zastosował to samo podejście w dziedzinach innych niż prawo konkurencji, przykładowo w wyrokach z dnia 5 maja 1966 r., Gutmann/Komisja (
18/65 i 35/65
,
EU:C:1966:24
), i z dnia 9 marca 2006 r., Van Esbroeck (
C‑436/04
,
EU:C:2006:165
).
W drugiej kolejności sąd odsyłający podnosi, że w swym orzecznictwie w dziedzinie konkurencji Trybunał rozstrzygał natomiast, iż zasada ne bis in idem oparta jest na następujących trzech warunkach: w danej sprawie musimy mieć do czynienia z tymi samymi okolicznościami faktycznymi, tym samym podmiotem dopuszczającym się naruszenia oraz tym samym chronionym interesem prawnym. W odniesieniu w szczególności do tożsamości okoliczności faktycznych w wyroku z dnia14 lutego 2012 r., Toshiba Corporation i in. (
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, pkt
), Trybunał wyjaśnił, że nie należy jej oceniać tylko przez pryzmat zachowania przedsiębiorcy, ale także – jego skutków w wymiarze czasowym i terytorialnym.
Tak więc zdaniem sądu odsyłającego istnieje rozbieżność pomiędzy podejściem przyjmowanym przez Trybunał w sprawach z zakresu prawa konkurencji i tym przyjmowanym w innych dziedzinach prawa Unii. W dziedzinie prawa konkurencji Trybunał, poza tożsamością okoliczności faktycznych i tożsamością podmiotu dopuszczającego się naruszenia, wymaga także tożsamości chronionego interesu prawnego. Ten dodatkowy warunek ogranicza zakres obowiązywania zasady ne bis in idem. Zastosowanie go w niniejszym przypadku prowadziłoby do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia tej zasady.
Sąd odsyłający zastanawia się więc nad zakresem zastosowania zasady ne bis in idem w przypadku, gdy musi on stosować zarówno postanowienia EKPC, jak i uregulowania zawarte w karcie. Podnosi on też kwestię związaną z tym, czy orzecznictwo Trybunału dotyczące zastosowania tej zasady w dziedzinie konkurencji jest zgodne z art. 52 ust. 3 zdanie drugie karty, skoro przyznaje ono węższą ochronę niż ta zagwarantowana w EKPC.
W trzeciej kolejności, na wypadek, gdyby Trybunał przyjął, że tożsamość chronionego interesu prawnego może być dodatkowym elementem warunkującym stosowanie zasady ne bis in idem, sąd odsyłający zastanawia się nad kwestią, czy wyrok z dnia 13 lutego 1969 r., Wilhelm i in. (
14/68
,
EU:C:1969:4
), wydany w sprawie niedotyczącej wykładni zasady ne bis in idem, należy rozumieć w ten sposób, że unijne i krajowe prawo konkurencji chroni ten sam interes prawny. Ten brak jednoznaczności wynika też z wyroku z dnia 14 lutego 2012 r., Toshiba Corporation i in. (
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, pkt
,
), który można jednak rozumieć w ten sposób, że unijne i krajowe prawo konkurencji chroni ten sam interes prawny. Kwestia ta, która jeszcze nie została rozstrzygnięta, ma zdaniem sądu odsyłającego decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zawisłej w postępowaniu głównym, charakteryzującej się tożsamością okoliczności faktycznych i tym, że równolegle zastosowano w niej w jednym postępowaniu analogiczne przepisy prawa unijnego i krajowego.
W tych okolicznościach Sąd Najwyższy postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1)
Czy dopuszczalna jest taka interpretacja art. 50 [karty], która uzależnia zastosowanie zasady ne bis in idem nie tylko od tożsamości podmiotu naruszającego i tożsamości okoliczności faktycznych, ale również tożsamości chronionego interesu prawnego?
2)
Czy art. 3 [rozporządzenia nr 1/2003] w związku z art. 50 [karty] należy interpretować w ten sposób, że równolegle stosowane przez organ ochrony konkurencji państwa członkowskiego Unii prawo konkurencji Unii i krajowe prawo konkurencji chronią ten sam interes prawny?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
W swoich pytaniach prejudycjalnych, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy wyrażoną w art. 50 karty zasadę ne bis in idem należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się ona temu, aby krajowy organ ochrony konkurencji nałożył na przedsiębiorstwo, w ramach tej samej decyzji, dwie grzywny – jedną za naruszenie krajowego prawa konkurencji, a drugą za naruszenie art. 82 WE.
Zgodnie z brzmieniem motywu 6 rozporządzenia nr 1/2003 w celu zagwarantowania, że unijne reguły konkurencji są skutecznie stosowane, organy ochrony konkurencji państw członkowskich powinny w większym stopniu uczestniczyć w ich stosowaniu.
Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 zdanie drugie tego rozporządzenia w przypadkach, gdy organy ochrony konkurencji państw członkowskich stosują krajowe prawo konkurencji do praktyk zakazanych art. 82 WE, stosują one również to postanowienie.
Trybunał wielokrotnie rozstrzygał, że unijne i krajowe prawo konkurencji jest stosowane równolegle. Przepisy konkurencji na szczeblu europejskim i krajowym dotyczą różnych aspektów praktyk ograniczających konkurencję, a ich zakresy zastosowania nie pokrywają się (wyrok z dnia 14 lutego 2012 r., Toshiba Corporation i in.,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Wynika z tego, że jeśli Komisja nie wszczęła postępowania mającego na celu przyjęcie decyzji na mocy rozdziału III rozporządzenia nr 1/2003, w sytuacji, gdy krajowy organ ochrony konkurencji stosuje przepisy prawa krajowego zakazujące przedsiębiorstwu jednostronnego postępowania, które może mieć wpływ na handel między państwami członkowskimi w rozumieniu art. 82 WE, art. 3 ust. 1 zdanie drugie nakłada na ten organ obowiązek równoległego stosowania też art. 82 WE (zob. analogicznie odnośnie do art. 81 WE wyrok z dnia 14 lutego 2012 r., Toshiba Corporation i in.,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, pkt
,
).
W art. 5 rozporządzenia nr 1/2003 zawarto wyjaśnienie, że organy ochrony konkurencji państw członkowskich uprawnione do stosowania art. 82 WE mogą wydawać decyzje nakładające grzywny, okresowe kary pieniężne lub inne kary przewidziane w krajowych przepisach prawa.
W tym względzie Trybunał rozstrzygnął, że zasady ne bis in idem należy przestrzegać na gruncie postępowań mających na celu wymierzenie grzywien na podstawie prawa konkurencji. W dziedzinie konkurencji zasada ta zabrania ponownego karania lub ścigania przedsiębiorstwa z tytułu antykonkurencyjnego zachowania, za które zostało ono ukarane we wcześniejszym, niepodlegającym już zaskarżeniu rozstrzygnięciu lub też w odniesieniu do którego w rozstrzygnięciu tym uznano, że nie ponosi ono za nie odpowiedzialności (wyrok z dnia 14 lutego 2012 r., Toshiba Corporation i in.,
C‑17/10
EU:C:2012:72
, pkt
i przytoczone tam orzecznictwo).
Z orzecznictwa Trybunału wynika bowiem, że zasada ne bis in idem zmierza do zapobieżenia sytuacji, w której dane przedsiębiorstwo będzie „ponownie karane lub ścigane”, co wiąże się z założeniem, że we wcześniejszym, niepodlegającym już zaskarżeniu rozstrzygnięciu zostało ono ukarane lub uznane za nieponoszące odpowiedzialności.
Za przyjęciem takiej wykładni zasady ne bis in idem przemawia też brzmienie art. 50 karty oraz racja bytu tej zasady.
W odniesieniu do, w pierwszej kolejności, brzmienia art. 50 karty, stanowi on, że „nikt nie może być ponownie sądzony lub ukarany w postępowaniu karnym za ten sam czyn zabroniony pod groźbą kary, w odniesieniu do którego zgodnie z ustawą został już uprzednio uniewinniony lub za który został już uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem na terytorium Unii”.
Jak wskazał rzecznik generalny w pkt 21 opinii, przepis ten dotyczy zatem konkretnie ponownego przeprowadzania postępowania, które zostało już zakończone wydaniem prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie tego samego czynu. Zaś w sytuacji, w której, zgodnie z art. 3 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia nr 1/2003, krajowy organ ochrony konkurencji stosuje równolegle przepisy prawa krajowego i art. 82 WE, do takiego ponownego przeprowadzenia postępowania nie dochodzi.
W drugiej kolejności, jeśli chodzi o rację bytu zasady ne bis in idem, należy przypomnieć, jak podniósł w istocie rzecznik generalny w pkt 18 opinii, że, pozostając w nierozerwalnym związku z zasadą powagi rzeczy osądzonej, zasada ta ma na celu zagwarantowanie pewności prawa i równego traktowania poprzez zapewnienie, że po przeprowadzeniu dochodzenia oraz, w odpowiednim przypadku, ukaraniu dana osoba ma pewność, iż nie będzie ponownie ścigana za ten sam czyn.
Tak więc wynikająca ze stosowania zasady ne bis in idem ochrona przed przeprowadzeniem po raz kolejny dochodzenia prowadzącego do nałożenia kary jest bezprzedmiotowa w sytuacji, w której w jednej i tej samej decyzji równolegle stosowane jest krajowe i unijne prawo konkurencji.
Wynika z tego – jak podnoszą w istocie w swych uwagach Prezes UOKiK, rząd polski, Komisja i Urząd Nadzoru EFTA – że zasada ne bis in idem nie znajduje zastosowania w sytuacji takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym, w której krajowy organ ochrony konkurencji stosuje równolegle, zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 1/2003, krajowe prawo konkurencji i unijne reguły konkurencji i na mocy art. 5 tego rozporządzenia karze przedsiębiorstwo, na które w ramach jednej i tej samej decyzji nakłada jedną grzywnę za naruszenie prawa krajowego, a drugą – za uchybienie unijnym regułom konkurencji.
Należy jednak uściślić, że w przypadku, gdy w zastosowaniu tego ostatniego przepisu krajowy organ ochrony konkurencji postanawia nałożyć grzywnę za naruszenie art. 82 WE, organ ten musi wykonywać swoją kompetencję z poszanowaniem prawa Unii.
W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa wynika, że jeżeli regulacja unijna nie zawiera żadnego szczególnego przepisu przewidującego karę za naruszenie lub odsyła w tym zakresie do krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, art. 10 WE zobowiązuje państwa członkowskie do podjęcia wszelkich odpowiednich środków w celu zapewnienia stosowania i skuteczności prawa Unii. W tym względzie, mimo iż państwa członkowskie zachowują swobodę wyboru kar, to muszą one czuwać nad tym, by naruszenia prawa Unii były sankcjonowane analogicznie i przy zastosowaniu analogicznych procedur do tych, które mają zastosowanie do naruszeń prawa krajowego o podobnym charakterze i ciężarze, przy czym kara musi być w każdym razie proporcjonalna (zob. analogicznie wyrok z dnia 10 lipca 1990 r., Hansen,
C‑326/88
,
EU:C:1990:291
, pkt
).
Jak podnosi Urząd Nadzoru EFTA w swoich uwagach, jeżeli krajowy organ ochrony konkurencji nakłada w ramach tej samej decyzji dwie grzywny, aby ukarać odpowiednio naruszenie prawa krajowego i naruszenie art. 82 WE, organ ten powinien upewnić się, czy te grzywny, rozpatrywane łącznie, są proporcjonalne do charakteru naruszenia, czego sprawdzenie w sprawie zawisłej w postępowaniu głównym należy do sądu krajowego.
Uwzględniając powyższe, na pytania prejudycjalne należy odpowiedzieć, iż wyrażoną w art. 50 karty zasadę ne bis in idem należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się ona temu, aby krajowy organ ochrony konkurencji nałożył na przedsiębiorstwo, w ramach jednej i tej samej decyzji, dwie grzywny – jedną za naruszenie krajowego prawa konkurencji, a drugą – za naruszenie art. 82 WE. W takiej sytuacji krajowy organ ochrony konkurencji winien niemniej jednak upewnić się, że te grzywny, rozpatrywane łącznie, są proporcjonalne do charakteru tego naruszenia.
W przedmiocie kosztów
Dla stron w postępowaniach głównych niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniach głównych, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (czwarta izba) orzeka, co następuje:

Wyrażoną w art. 50 ogłoszonej w dniu 7 grudnia 2000 r. w Nicei Karty praw podstawowych Unii Europejskiej zasadę ne bis in idem należy interpretować w ten sposób, że nie sprzeciwia się ona temu, aby krajowy organ ochrony konkurencji nałożył na przedsiębiorstwo, w ramach jednej i tej samej decyzji, dwie grzywny – jedną za naruszenie krajowego prawa konkurencji, a drugą – za naruszenie art. 82 WE. W takiej sytuacji krajowy organ ochrony konkurencji winien niemniej jednak upewnić się, że te grzywny, rozpatrywane łącznie, są proporcjonalne do charakteru tego naruszenia.

Vilaras
Jürimäe
Šváby
Rodin
Piçarra
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 3 kwietnia 2019 r.
Sekretarz
A. Calot Escobar
Prezes czwartej izby
M. Vilaras
(
*1
)	Język postępowania: polski.