CELEX: 62018TJ0646
Acces la documente
Regulamentul (CE) nr. 1049/2001
Raport de audit al resurselor umane ale EACEA
Refuzul accesului
Excepție privind protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit

Istoricul cauzei
Reclamanta, doamna Laurence Bonnafous, a fost agent contractual al Agenției Executive „Educație, Audiovizual și Cultură” (EACEA).
La 30 iulie 2018, reclamanta a trimis un e‑mail către serviciul de audit intern al Comisiei Europene pentru a solicita, în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (
JO 2001, L 145, p. 43
, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76), accesul la documentul identificat de serviciul menționat drept „Final audit report – IAS Audit on HR Management in the Education, Audiovisual and Cultural Executive Agency [Ares(2018) 361356]” (Raport final de audit – Auditul serviciului de audit intern al Comisiei privind gestionarea resurselor umane ale EACEA, denumit în continuare „documentul solicitat”).
Prin scrisoarea din 9 august 2018, serviciul de audit intern al Comisiei a refuzat accesul reclamantei la documentul solicitat. Respectivul refuz s‑a întemeiat în esență pe excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 care prevede că o instituție poate respinge cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea acestuia din urmă ar putea aduce atingere protecției obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză. Astfel, acesta a considerat că divulgarea în acea etapă a documentului solicitat ar aduce atingere obiectivelor urmărite de activitățile de inspecție, anchetă și audit cărora le‑a fost consacrat acest document, în măsura în care ar împiedica implementarea eficientă a recomandărilor pe care le conține documentul respectiv, iar măsurile de monitorizare aferente nu erau complet finalizate.
Prin scrisoarea din 29 august 2018, reclamanta a prezentat o cerere de confirmare a accesului la documentul solicitat.
Prin e‑mailul din 19 septembrie 2018, Comisia a informat reclamanta că termenul inițial prevăzut pentru a răspunde la cererea de confirmare a accesului pe care aceasta a trimis‑o ar trebui prelungit cu 15 zile lucrătoare și, prin urmare, ar trebui stabilit un nou termen limită în această privință, care ar expira la 10 octombrie 2018.
La 9 octombrie 2018, Comisia a adoptat Decizia C(2018) 6753 final (denumită în continuare „decizia atacată”), prin care a respins cererea reclamantei de confirmare a accesului la document. Aceasta a considerat în esență, pe de o parte, că excepția prevăzută de articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, interpretată în lumina articolului 99 alineatul (6) din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului (
JO 2012, L 298, p. 1
, denumit în continuare „Regulamentul financiar”), se opunea divulgării premature a unui raport de audit care ar risca să compromită imparțialitatea și independența auditului și, pe de altă parte, că niciun interes public imperativ nu ar justifica faptul ca această excepție să nu fie aplicată.
Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 26 octombrie 2018, reclamanta a introdus prezenta acțiune.
Prin scrisoarea depusă la grefa Tribunalului în aceeași zi, reclamanta a solicitat conexarea cauzei T‑614/17, Bonnafous/EACEA, cu prezenta cauză. La 5 decembrie 2018, Comisia s‑a opus conexării celor două cauze.
La 21 decembrie 2018, reclamanta a depus la grefa Tribunalului o nouă propunere de probe.
Prin decizia din 7 ianuarie 2019, președintele Camerei a treia a Tribunalului a decis să nu conexeze prezenta cauză cu cauza T‑614/17.
Comisia a depus memoriul în apărare la grefa Tribunalului la 31 ianuarie 2019.
Reclamanta a depus memoriul în replică la grefa Tribunalului la 7 martie 2019.
Comisia a depus duplica la grefa Tribunalului la 17 aprilie 2019.
Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată în temeiul articolului 27 alineatul (5) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, judecătoarea raportoare a fost repartizată la Camera întâi, căreia, în consecință, i‑a fost atribuită prezenta cauză.
În lipsa unei cereri de audiere a pledoariilor depuse de părți în termenul prevăzut, Tribunalul, considerându‑se suficient de lămurit de înscrisurile de la dosar, a decis să se pronunțe fără a parcurge faza orală a procedurii, conform articolului 106 alineatul (3) din Regulamentul de procedură.
Reclamanta solicită Tribunalului:
–
anularea deciziei atacate;
–
obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.
Comisia solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii ca nefondată;
–
obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
În susținerea acțiunii, reclamanta invocă trei motive. Primul motiv se întemeiază pe încălcarea articolului 15 alineatul (3) TFUE, a articolului 42 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”) și a Regulamentului nr. 1049/2001. Al doilea motiv se întemeiază pe încălcarea obligației de motivare care rezultă din articolul 296 TFUE și din articolul 41 din cartă. În sfârșit, al treilea motiv se întemeiază pe o încălcare a principiului proporționalității.
Tribunalul consideră oportună abordarea acțiunii prin examinarea celui de al doilea motiv.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 296 TFUE și a articolului 41 din cartă
Reclamanta susține că decizia atacată este insuficient motivată. Mai precis, aceasta arată că identificarea riscurilor este menționată la modul condițional și fără nicio referire la motivele specifice care ar face posibilă definirea acestora sau, cel puțin, conturarea lor. Astfel, reclamanta deplânge că această motivare abstractă se bazează pe considerente foarte vagi. În plus, aceasta susține că există contradicții între motivele deciziei menționate și conținutul scrisorii din 19 septembrie 2018 care i‑a fost trimisă de secretarul general al Comisiei pentru a justifica amânarea răspunsului dat la cererea de confirmare pe care a prezentat‑o. Potrivit acesteia, întârzierea menționată era de fapt explicată prin necesitatea de a grupa toate elementele necesare pentru a răspunde la solicitarea de acces la document pe care aceasta a prezentat‑o. Or, în respectiva decizie nu apărea nicio urmă a elementelor menționate. În etapa replicii, și tot în cadrul celui de al doilea motiv, reclamanta susține de asemenea că, în orice caz, Comisia nu și‑a îndeplinit obligația de a oferi asistență și de a informa publicul care decurge din articolul 6 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1049/2001.
Comisia contestă această argumentație.
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, motivarea impusă la articolul 296 TFUE, precum și la articolul 41 alineatul (2) litera (c) din cartă trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză și contextului în care acesta a fost adoptat și trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției care a emis actul, astfel încât să dea posibilitatea persoanelor interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar instanței competente, să își exercite controlul de legalitate (a se vedea Hotărârea din 29 septembrie 2011, Elf Aquitaine/Comisia,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, punctul
și jurisprudența citată).
Cerința motivării trebuie apreciată în funcție de împrejurările cauzei. Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente, în măsura în care problema dacă motivarea unui act respectă condițiile impuse de articolul 296 TFUE trebuie să fie apreciată nu numai prin prisma modului de redactare a acestuia, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă (a se vedea Hotărârea din 29 septembrie 2011, Elf Aquitaine/Comisia,
C‑521/09 P
,
EU:C:2011:620
, punctul
și jurisprudența citată). În ceea ce privește o cerere de acces la documente, când instituția în cauză refuză un astfel de acces, aceasta trebuie să demonstreze în fiecare caz, pe baza informațiilor de care dispune, că documentele la care se solicită accesul se încadrează în mod efectiv în excepțiile enumerate în Regulamentul nr. 1049/2001 (Hotărârea din 10 septembrie 2008, Williams/Comisia,
T‑42/05
,
EU:T:2008:325
, punctul
, și Hotărârea din 7 iulie 2011, Valero Jordana/Comisia,
T‑161/04
, nepublicată,
EU:T:2011:337
, punctul
).
Potrivit jurisprudenței, revine, așadar, instituției care a refuzat accesul la un document obligația de a oferi o motivare care să permită să se înțeleagă și să se verifice, pe de o parte, dacă documentul solicitat se încadrează în mod efectiv în domeniul vizat de excepția invocată și, pe de altă parte, dacă nevoia de protecție care rezultă din excepția menționată este reală (a se vedea Hotărârea din 4 mai 2012, In ’t Veld/Consiliul,
T‑529/09
,
EU:T:2012:215
, punctul
și jurisprudența citată).
Pe de altă parte, deși Comisia are obligația să expună motivele care justifică aplicarea în speță a uneia dintre excepțiile de la dreptul de acces prevăzute de Regulamentul nr. 1049/2001, aceasta nu are obligația de a furniza informații care depășesc ceea ce este necesar pentru ca persoana care a solicitat accesul să înțeleagă motivele care stau la baza deciziei sale și pentru ca Tribunalul să examineze legalitatea acestei din urmă decizii (a se vedea în acest sens Hotărârea din 30 ianuarie 2008, Terezakis/Comisia,
T‑380/04
, nepublicată,
EU:T:2008:19
, punctul
).
În lumina acestor elemente trebuie să se determine dacă, în speță, Comisia a îndeplinit cerințele care rezultă din articolul 296 TFUE și din articolul 41 din cartă.
În primul rând, reclamanta arată că, în decizia atacată, riscurile la care se referă Comisia pentru a‑și justifica refuzul de a divulga documentul solicitat sunt enunțate într‑un mod pur ipotetic, fără nicio referire la motivele specifice care ar permite definirea acestora.
În această privință, trebuie arătat că motivele care stau la baza deciziei atacate sunt prezentate în mod clar în cadrul acesteia.
Astfel, în decizia atacată, Comisia a considerat în esență și având în vedere o prezumție generală de confidențialitate că eventuala divulgare a documentului solicitat putea aduce atingere obiectivelor auditului în cauză. Astfel, aceasta a considerat că o asemenea dezvăluire risca să compromită imparțialitatea și independența acestui audit, în special în privința măsurilor adoptate în urma acestuia, precum și validarea lor de către serviciul său de audit intern. În consecință, aceasta a considerat că exista un risc previzibil ca, prin comunicarea documentului solicitat, să fie afectat climatul de încredere reciprocă dintre EACEA și serviciul menționat, ceea ce ar fi putut avea un impact negativ asupra punerii în aplicare a recomandărilor relevante.
Având în vedere elementele de mai sus, trebuie să se constate că, în decizia atacată, Comisia a prezentat în mod clar riscurile în lumina cărora a considerat că obiectivele auditului în cauză puteau fi puse în pericol prin divulgarea documentului solicitat.
În această privință, trebuie precizat că în această etapă nu este necesară pronunțarea cu privire la temeinicia motivelor prevăzute în decizia atacată. Astfel, examinarea existenței și a întinderii motivării unei decizii a Comisiei se încadrează la controlul normelor fundamentale de procedură și, prin urmare, al cerințelor legale privind forma acestei decizii. Trebuie să se facă distincție între aceasta și examinarea temeiniciei motivelor deciziei menționate, care se încadrează la controlul legalității sale pe fond (a se vedea Hotărârea din 2 aprilie 1998, Comisia/Sytraval și Brink’s France,
C‑367/95 P
,
EU:C:1998:154
, punctul
și jurisprudența citată), și care va fi dezvoltată în speță în cadrul analizei primului motiv invocat de reclamantă.
În al doilea rând, reclamanta susține că motivarea deciziei atacate este prea abstractă, întrucât se întemeiază pe considerații foarte vagi.
În această privință și astfel cum reiese din rezumatul de la punctul 29 de mai sus, trebuie arătat că, în decizia atacată, Comisia a considerat în special că, pe lângă riscurile la care ar fi expuse obiectivele auditului în cazul în care documentul solicitat ar fi fost dezvăluit, o astfel de divulgare era împiedicată și de faptul că excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 trebuia interpretată în lumina articolului 99 alineatul (6) din Regulamentul financiar. În plus, Comisia a reamintit necesitatea de a face distincție între activitățile administrative și procedurile legislative, cerința transparenței dovedindu‑se mai pronunțată pentru acestea din urmă, aspect necontestat de reclamantă.
Or, trebuie observat că motivele prezentate la punctul 33 de mai sus constituiau o indicație suficientă acordată reclamantei, așa încât aceasta să poată ști dacă decizia atacată era întemeiată sau dacă era afectată de un viciu care să permită contestarea validității sale. Astfel, pe baza acestor motive, reclamanta putea înțelege motivele specifice pentru care Comisia a considerat, în speță, că documentul solicitat era acoperit de excepția prevăzută de articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. De altfel, trebuie să se constate în această privință că imposibilitatea, invocată de reclamantă, de a considera că era necesar să se facă o astfel de interpretare a excepției menționate se află în centrul argumentației dezvoltate de aceasta în cadrul primului motiv invocat. În plus, trebuie să se constate de asemenea că motivele menționate sunt suficiente pentru a permite Tribunalului să își exercite controlul jurisdicțional asupra legalității deciziei atacate.
În consecință, nu se poate contesta că decizia atacată îndeplinește condițiile enunțate de jurisprudență, astfel cum sunt amintite la punctele 22-25 de mai sus. Prin urmare, și argumentul reclamantei potrivit căruia motivarea deciziei atacate este foarte abstractă trebuie respins.
În al treilea rând, reclamanta arată că motivele din decizia atacată nu corespund celor prezentate într‑un e‑mail care i‑a fost transmis la 19 septembrie 2018.
Cu toate acestea, este necesar să se observe că e‑mailul în cauză avea ca obiect doar să îi indice reclamantei că Comisia nu era în măsură să răspundă în termenul stabilit inițial la cererea sa de confirmare a accesului la documentul solicitat. Astfel, acest e‑mail nu urmărea nicidecum să prezinte motivele pentru care s‑ar fi impus, după caz, respingerea cererii menționate.
Rezultă că acest argument al reclamantei nu este de natură să repună în discuție caracterul suficient al motivării deciziei atacate și, în consecință, ar trebui înlăturat pentru acest motiv.
În al patrulea rând, reclamanta susține, în stadiul replicii, că Comisia nu și‑a îndeplinit obligația de asistență și de informare a publicului care decurge din articolul 6 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1049/2001.
Trebuie amintit că articolul 6 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede că „[i]nstituțiile oferă asistență și informează cetățenii cu privire la modalitățile de depunere a cererilor de acces la documente”.
În această privință, este necesar să se constate că reclamanta nu a prezentat niciun element de natură să dovedească că Comisia nu și‑a îndeplinit în speță obligațiile prevăzute de articolul 6 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1049/2001, și nici, de altfel, că pretinsa nemotivare a deciziei atacate pe care aceasta o invocă constituie o astfel de încălcare a obligației de asistență și de informare prevăzute de această dispoziție.
Cu privire la acest aspect, astfel cum s‑a amintit deja la punctele 2-6 de mai sus, este necesar să se arate că reclamanta a solicitat inițial accesul la documentul solicitat prin trimiterea unui e‑mail către serviciul de audit intern al Comisiei la 30 iulie 2018. Acesta din urmă a răspuns în mod corespunzător la acest e‑mail prin scrisoarea din 9 august 2018. În continuare, reclamanta a contestat evaluarea comunicată de serviciul menționat prin depunerea unei cereri de confirmare a accesului la 29 august 2018. Comisia a răspuns în mod corespunzător la această cerere de confirmare a accesului prin adoptarea deciziei atacate la 9 octombrie 2018, după ce în prealabil s‑a preocupat să o informeze pe reclamantă, la 19 septembrie 2018, că termenul pentru a răspunde la cererea menționată trebuia prelungit cu 15 zile.
De asemenea, trebuie precizat că reclamanta nu contestă corectitudinea procedurii în urma căreia a fost adoptată decizia atacată. Din considerațiile de mai sus rezultă de altfel că aceasta din urmă cunoștea suficient procedurile de depunere a cererilor de acces la documente pentru a putea prezenta cererea de acces în litigiu. Pe de altă parte, nu se contestă că Comisia a răspuns cu diligență la această cerere.
În acest context, trebuie să se constate absența oricărui element în argumentația reclamantei de natură să dovedească că Comisia nu și‑a îndeplinit obligația de asistență, astfel cum este prevăzută de articolul 6 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1049/2001 sau că o astfel de neîndeplinire a obligațiilor este de natură să afecteze legalitatea deciziei atacate. În plus, reclamanta nu prezintă niciun element de natură să explice legătura pe care aceasta o stabilește între acea pretinsă neîndeplinire a obligațiilor și motivarea deciziei respective, care face însă obiectul prezentului motiv.
În consecință, argumentul reclamantei menit să demonstreze o neîndeplinire de către Comisie a obligației de asistență și de informare a publicului, care rezultă din articolul 6 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1049/2001, nu este întemeiat. Așadar, acesta trebuie respins.
Prin urmare, al doilea motiv trebuie respins în totalitate.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 15 alineatul (3) TFUE, a articolului 42 din cartă și a Regulamentului nr. 1049/2001
Reclamanta susține în esență că Comisia a refuzat în mod eronat în decizia atacată divulgarea documentului solicitat, invocând excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. Motivul menționat poate fi împărțit în patru aspecte.
În cadrul primului aspect, reclamanta susține că auditul în cadrul căruia a fost redactat documentul solicitat era finalizat atunci când aceasta a solicitat să aibă acces la el. În această privință, chiar titlul acestui document, și anume „Final audit report – IAS Audit on HR Management in the Education, Audiovisual and Cultural Executive Agency [Ares(2018)361356]”, precum și considerațiile prezentate în decizia atacată, potrivit cărora, „pe baza raportului final de audit, [EACEA] a acceptat să pună în aplicare recomandările propuse”, ar demonstra gradul de finalizare a auditului în cauză. Pe de altă parte, documentul intitulat „HR Annual Plan” (Planul anual al resurselor umane), elaborat chiar de EACEA, ar confirma aceste afirmații prin faptul că ar prevedea acțiuni corective care ar demonstra că etapa finală a exercițiului de audit ar fi fost atinsă. În plus, din acest ultim document ar rezulta că șapte dintre acțiunile propuse în documentul solicitat au fost realizate pe deplin, în timp ce ar fi rezonabil să presupunem că ultimele două acțiuni propuse în documentul solicitat ar fi fost realizate integral, întrucât acestea erau deja realizate în proporție de 70 % și, respectiv, de 80 % la întocmirea documentului intitulat „HR Annual Plan”. Reclamanta susține, în stadiul replicii, că au fost implementate complet 10 acțiuni majore pe baza recomandărilor din raportul de audit. În susținerea acestei argumentații, ea a elaborat o notă de sinteză în care analiza rata de execuție de către EACEA a măsurilor de implementare. Reclamanta susține însă în această privință că, întrucât excepția prevăzută de articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 poate fi invocată pentru a refuza accesul la un document numai în cazul în care divulgarea acestuia este de natură să compromită obiectivele urmărite de o activitate de audit, aceasta este inaplicabilă în speță, ca urmare a stadiului de finalizare a auditului în cauză. În orice caz, ar fi inacceptabil ca accesul la documentul solicitat să depindă de un eveniment aleatoriu, viitor și îndepărtat.
În cadrul celui de al doilea aspect, reclamanta susține că argumentul Comisiei potrivit căruia este necesar să se aștepte ca recomandările formulate în documentul solicitat să fie clasificate de acesta, după ce au fost puse în aplicare de EACEA, înainte de a autoriza comunicarea sa către public, este contrar atât obiectivului urmărit de Regulamentul nr. 1049/2001, cât și dreptului la transparență recunoscut de articolul 15 TFUE și de articolul 42 din cartă. Acest lucru ar fi fost de altfel deja constatat de Curte în Hotărârea din 9 iunie 2010, Éditions Jacob/Comisia (
T‑237/05
,
EU:T:2010:224
). În orice caz, reclamanta arată că sfera de aplicare generală dată de Comisie noțiunii de obiective ale activităților de anchetă rezultă dintr‑o interpretare neutralizantă a dreptului la transparență de către aceasta din urmă, care nu poate fi acceptată. În plus, potrivit reclamantei, posibilitatea de a invoca anumite prezumții generale nu poate fi dedusă în mod sistematic pentru orice procedură de investigare sau de audit, întrucât excepțiile de la principiul transparenței trebuie să facă obiectul unei interpretări restrictive și limitate la specificul procedurii în cauză, astfel cum se demonstrează la punctul 123 din Hotărârea din 9 iunie 2010, Éditions Jacob/Comisia (
T‑237/05
,
EU:T:2010:224
).
În cadrul celui de al treilea aspect, reclamanta susține că o dispoziție care rezultă din legislația secundară nu poate restrânge, fără justificare, un drept fundamental a cărui valoare juridică este echivalentă cu cea a dreptului primar. În consecință, trebuie respins argumentul Comisiei potrivit căruia excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 trebuie interpretată în lumina articolului 99 alineatul (6) din Regulamentul financiar, care prevede că „[r]apoartele și constatările auditorului intern […] sunt accesibile publicului numai după validarea de către auditorul intern a măsurilor adoptate pentru punerea lor în aplicare”. În stadiul replicii, reclamanta afirmă că ia act că această excepție trebuie să poată fi interpretată în mod consecvent cu articolul 99 alineatul (6) din Regulamentul financiar. Cu toate acestea, reclamanta consideră că posibilitatea de a invoca o astfel de obligație de confidențialitate nu putea, în speță, să exonereze Comisia de efectuarea unei examinări concrete și individuale a documentului solicitat, în măsura în care, întrucât documentul menționat era finalizat, Comisia nu avea un temei pentru aplicarea excepției întemeiate pe această ultimă dispoziție și nici a unei prezumții generale de protecție a activităților de audit.
În cadrul celui de al patrulea aspect, reclamanta susține că decizia atacată nu îndeplinește criteriul riscului previzibil în mod rezonabil. Astfel, riscul unei atingeri aduse imparțialității și independenței anchetei în cauză ar fi formulat doar într‑un mod pur ipotetic. În schimb, nu ar fi demonstrate în speță nici necesitatea aplicării excepției menționate, nici cea a aplicării excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 întregului document. În consecință, nu se poate invoca o prezumție generală de nedivulgare pentru a justifica decizia menționată. Având în vedere aceste considerații, reclamanta consideră că, în speță, nu era necesar să se invoce existența unui interes public superior pentru a justifica divulgarea respectivului document. Totuși, aceasta menționează, în orice caz și în subsidiar, o eroare vădită de apreciere care ar afecta această decizie. Astfel, reclamanta susține că se consideră în mod eronat că argumentele sale pentru a obține accesul la acest document sunt „mai degrabă de natură privată”. Or, Comisia ar fi trebuit să identifice care erau aceste considerente private și să analizeze dacă invocarea principiilor generale de transparență era suficientă pentru a exclude nevoia de protecție a acestui document.
Comisia contestă această argumentație.
Tribunalul consideră util să analizeze mai întâi împreună primul-al treilea aspect, apoi al patrulea aspect.
Cu privire la primul-al treilea aspect
Cu titlu introductiv, în ceea ce privește dreptul de acces al publicului la documentele instituțiilor Uniunii, trebuie amintit că, în temeiul articolului 42 din cartă, „[o]rice cetățean al Uniunii și orice persoană fizică sau juridică care are reședința sau sediul social într‑un stat membru are dreptul de acces la documentele instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii, indiferent de suportul pe care se află aceste documente”. Și din articolul 15 alineatul (3) prima teză TFUE rezultă că „[o]rice cetățean al Uniunii și orice persoană fizică sau juridică, care are reședința sau sediul statutar într‑un stat membru, are drept de acces la documentele instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii, indiferent de suportul pe care se află aceste documente”.
În paralel, Regulamentul nr. 1049/2001, adoptat în temeiul articolului 255 alineatul (2) CE, vizează, astfel cum reiese din articolul 1 din acesta, interpretat în lumina considerentului (4) al aceluiași regulament, să confere publicului un drept de acces cât mai larg posibil la documentele instituțiilor (Hotărârea din 14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia,
C‑514/11 P și C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punctul
).
Cu toate acestea, trebuie amintit că acest drept de acces poate fi limitat în împrejurări speciale. Astfel, în special la articolul 15 alineatul (3) TFUE se prevede că „[p]rincipiile generale și limitele care, din motive de interes public sau privat, reglementează exercitarea dreptului de acces la documente se stabilesc prin regulamente de către Parlamentul European și Consiliu, hotărând în conformitate cu procedura legislativă ordinară”. În consecință, din modul de redactare a acestui articol rezultă în mod clar că limitele menționate pot fi stabilite prin intermediul regulamentelor.
Regulamentul nr. 1049/2001 prevede la articolul 4 un regim de excepții care autorizează instituțiile să refuze accesul la un document în cazul în care divulgarea acestuia din urmă ar aduce atingere unuia dintre interesele protejate prin articolul menționat (a se vedea Hotărârea din 22 martie 2018, De Capitani/Parlamentul European,
T‑540/15
,
EU:T:2018:167
, punctul
și jurisprudența citată).
În această privință, jurisprudența a amintit de altfel că dreptul de acces la documente era condiționat de anumite limite fondate pe considerente de interes public sau privat, precizând că, în măsura în care acestea derogă de la principiul accesului cât mai larg posibil al publicului la documente, asemenea excepții trebuie interpretate și aplicate în mod strict (Hotărârea din 1 februarie 2007, Sison/Consiliul,
C‑266/05 P
,
EU:C:2007:75
, punctele
și
).
Printre excepțiile de la dreptul de acces la documente figurează cea prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, potrivit căruia instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar putea aduce atingere protecției obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit, cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.
Regimul de excepții prevăzut la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 și în special la alineatul (2) al articolului menționat se întemeiază pe o analiză comparativă a intereselor contrare dintr‑o situație dată, și anume, pe de o parte, interesele care ar fi favorizate de divulgarea documentelor în cauză și, pe de altă parte, cele care ar fi amenințate prin această divulgare. Decizia adoptată cu privire la o cerere de acces la documente depinde de interesul care trebuie să prevaleze în speță (Hotărârea din 14 noiembrie 2013, LPN și Finlanda/Comisia,
C‑514/11 P și C‑605/11 P
,
EU:C:2013:738
, punctul
).
Pe de altă parte, atunci când divulgarea unui document este solicitată unei instituții, aceasta este obligată să aprecieze, în fiecare caz în parte, dacă documentul respectiv intră sub incidența excepțiilor de la dreptul de acces al publicului la documentele instituțiilor enumerate la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 (a se vedea în acest sens Hotărârea din 1 iulie 2008, Suedia și Turco/Consiliul,
C‑39/05 P și C‑52/05 P
,
EU:C:2008:374
, punctul
).
Având în vedere considerațiile care precedă, este necesar să se stabilească în speță dacă, astfel cum susține Comisia, refuzul de a acorda reclamantei acces la documentul solicitat era justificat în temeiul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, interpretat în lumina articolului 99 alineatul (6) din Regulamentul financiar, esențialmente pentru motivul că ar fi existat un risc previzibil ca divulgarea acestuia să aducă atingere obiectivului auditului în cauză prin subminarea punerii în aplicare de către EACEA a recomandărilor care figurează în cadrul acestuia.
Din argumentația reclamantei rezultă în esență că aceasta din urmă contestă aplicarea în cazul documentului solicitat a excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, precum și a interpretării sale în lumina articolului 99 alineatul (6) din Regulamentul financiar, pentru motivul că auditul în cadrul căruia se înscria redactarea acestui document a fost finalizat atunci când aceasta a prezentat cererea de acces la documentul menționat. Potrivit reclamantei, ar fi într‑adevăr contrar obiectivului urmărit prin Regulamentul nr. 1049/2001, precum și principiului transparenței faptul de a aștepta ca recomandările formulate într‑un raport final de audit să fie puse în aplicare înainte ca documentele aferente acestuia să poată fi divulgate fără teama de a submina obiectivele vizate prin acest audit.
În primul rând, în ceea ce privește stadiul în care se afla auditul în cauză atunci când a fost adoptată decizia atacată, trebuie amintit că documentul solicitat este un raport final al serviciului de audit intern al Comisiei, care face parte din dosarul administrativ referitor la un audit al managementului resurselor umane din cadrul EACEA.
În această privință, este necesar să se constate de la bun început că prezenta cauză diferă de cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea din 12 mai 2015, Technion și Technion Research & Development Foundation/Comisia (
T‑480/11
,
EU:T:2015:272
), invocată în special de Comisie cu titlu de exemplu în decizia atacată. Astfel, Tribunalul a considerat la punctul 66 din această hotărâre că, „la data adoptării deciziei atacate, raportul final de încheiere a procedurii de audit nu fusese încă adoptat și anumite activități suplimentare de investigație în legătură cu acest audit erau încă posibile și imaginabile”. Or, este cert că, în speță, raportul final fusese adoptat la momentul adoptării deciziei atacate.
Cu toate acestea, astfel cum reiese din elementele de la dosar, în special din nota recapitulativă întocmită prin grija reclamantei, doar anumite recomandări formulate în documentul solicitat fuseseră aplicate la data de 24 octombrie 2018, ceea ce implică faptul că nu fuseseră aplicate încă toate recomandările formulate în acest document atunci când a fost adoptată decizia atacată.
În consecință, din considerentele care precedă reiese că, deși raportul final de încheiere a procedurii de audit a fost într‑adevăr adoptat la momentul depunerii cererii de acces la documentele în litigiu, măsurile de punere în aplicare referitoare la procedura de audit menționată erau, cu toate acestea, în desfășurare atunci când a fost adoptată decizia atacată.
În al doilea rând, în măsura în care reclamanta susține că faptul de a aștepta ca recomandările formulate în documentul solicitat să fie clasate de Comisie înainte de a autoriza comunicarea către public este contrar atât obiectivului urmărit prin Regulamentul nr. 1049/2001, cât și dreptului la transparență recunoscut de articolul 15 TFUE și de articolul 42 din cartă, trebuie să se constate următoarele.
În decizia atacată, Comisia a considerat în special că excepția dreptului de acces la documente întemeiată pe articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 trebuie interpretată în lumina articolului 99 alineatul (6) din Regulamentul financiar. În orice caz, este necesar să se arate că Regulamentul (UE, Euratom) 2018/1046 al Parlamentului European și al Consiliului din 18 iulie 2018 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii, de modificare a Regulamentelor (UE) nr. 1296/2013, (UE) nr. 1301/2013, (UE) nr. 1303/2013, (UE) nr. 1304/2013, (UE) nr. 1309/2013, (UE) nr. 1316/2013, (UE) nr. 223/2014, (UE) nr. 283/2014 și a Deciziei nr. 541/2014/UE și de abrogare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 966/2012 (
JO 2018, L 193, p. 1
), care, potrivit articolului 281 alineatul (1) al acestuia, a abrogat Regulamentul financiar cu începere de la 2 august 2018, conține la articolul 118 alineatul (9) o dispoziție care reia în esență articolul 99 alineatul (6) din Regulamentul financiar.
În această privință, trebuie precizat că articolul 99 alineatul (6) din Regulamentul financiar prevede că „[r]apoartele și constatările auditorului intern, precum și raportul instituției sunt accesibile publicului numai după validarea de către auditorul intern a măsurilor adoptate pentru punerea lor în aplicare”.
Trebuie să se constate de asemenea că Regulamentul nr. 1049/2001 și Regulamentul financiar au obiective diferite. Regulamentul nr. 1049/2001 urmărește să faciliteze la maximum exercitarea dreptului de acces la documente, precum și să promoveze bune practici administrative (Hotărârea din 28 iunie 2012, Comisia/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, punctul
). În ceea ce privește Regulamentul financiar, acesta urmărește să definească normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii. Mai exact, capitolul 9 din acesta definește misiunile și modalitățile concrete de funcționare aplicabile auditorului intern, pe care fiecare instituție a Uniunii este obligată să le adopte.
În paralel, trebuie să se constate că Regulamentul nr. 1049/2001 și Regulamentul financiar nu cuprind dispoziții care să prevadă în mod expres aplicarea cu prioritate a unuia față de celălalt. Or, dintr‑o jurisprudență constantă rezultă că, în principiu, nu poate fi exclusă interpretarea excepțiilor prevăzute la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 în lumina anumitor reglementări specifice de drept al Uniunii. Astfel, într‑un asemenea caz, trebuie asigurată o aplicare a fiecăruia dintre aceste regulamente care să fie compatibilă cu cea a celuilalt și care să permită astfel o aplicare coerentă a acestora (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 iunie 2012, Comisia/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, punctul
, Hotărârea din 29 ianuarie 2013, Cosepuri/EFSA,
T‑339/10 și T‑532/10
,
EU:T:2013:38
, punctul
, și Hotărârea din 21 septembrie 2016, Secolux/Comisia,
T‑363/14
,
EU:T:2016:521
, punctul
).
Or, însuși obiectul articolului 99 alineatul (6) din Regulamentul financiar este de a restricționa accesul la rapoartele și la concluziile auditorului intern, prin nedivulgarea către public a acestor documente până la validarea măsurilor de punere în aplicare de către auditor. În aceste condiții, faptul de a permite accesul general, în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001, la rapoartele auditorului intern ale căror măsuri de punere în aplicare nu au fost încă validate de acesta din urmă ar fi de natură să pună în pericol echilibrul pe care legiuitorul Uniunii a intenționat să îl asigure în Regulamentul financiar între dreptul publicului de a beneficia de un acces cât mai larg la documentele instituțiilor și posibilitatea auditorului intern de a duce la bun sfârșit auditurile pe care le conduce.
În consecință, pentru a interpreta excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, trebuie aplicată o prezumție generală potrivit căreia divulgarea concluziilor și a rapoartelor auditorului intern înainte de validarea de către acesta din urmă a măsurilor de punere în aplicare pe care acestea le presupun este de natură să submineze obiectivele auditului pe care acesta îl conduce (a se vedea în acest sens Hotărârea din 28 iunie 2012, Comisia/Éditions Odile Jacob,
C‑404/10 P
,
EU:C:2012:393
, punctul
, Hotărârea din 29 ianuarie 2013, Cosepuri/EFSA,
T‑339/10 și T‑532/10
,
EU:T:2013:38
, punctul
, și Hotărârea din 21 septembrie 2016, Secolux/Comisia,
T‑363/14
,
EU:T:2016:521
, punctul
), înțelegându‑se că această prezumție de subminare nu exclude nicidecum posibilitatea persoanelor interesate de a dovedi în special că un anumit document a cărui divulgare este solicitată nu face obiectul prezumției menționate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 27 februarie 2014, Comisia/EnBW,
C‑365/12 P
,
EU:C:2014:112
, punctul
și jurisprudența citată).
În orice caz, este necesar să se precizeze că faptul că documentele aferente unui audit intern fac obiectul excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, în condițiile în care măsurile de punere în aplicare a auditului în cauză nu au fost validate de auditorul intern, conduce la restricționarea dreptului fundamental al publicului de acces la documente doar într‑o manieră dublu limitată.
Astfel, pe de o parte, această interpretare privește, dintre activitățile de inspecție, de anchetă și de audit, numai categoria specifică a auditurilor efectuate de auditorul intern. Pe de altă parte, aceasta este limitată în timp, întrucât permite instituțiilor Uniunii să refuze accesul la rapoartele și la concluziile referitoare la aceste audituri interne numai până la validarea de către auditorul intern a măsurilor adoptate în vederea punerii în aplicare a acestora. Cu alte cuvinte, excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, astfel cum este interpretată în lumina articolului 99 alineatul (6) din Regulamentul financiar, se limitează la durata procedurii la finalul căreia auditorul intern validează măsurile subsecvente unor astfel de rapoarte.
Având în vedere toate cele menționate anterior și ținând seama de necesitatea de a asigura o aplicare coerentă a Regulamentului nr. 1049/2001 și a Regulamentului financiar, reclamanta susține, așadar, în mod eronat că Comisia a efectuat o interpretare neutralizantă a dreptului la transparență, refuzându‑i acesteia accesul la documentul solicitat pentru motivul că nu fuseseră validate încă consecințele auditului în cauză de auditorul intern.
În al treilea rând, în măsura în care reclamanta susține că excepția prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 nu era aplicabilă în speță, întrucât divulgarea documentului solicitat nu putea compromite obiectivele auditului în cauză ca urmare a stadiului finalizării acestuia, trebuie amintit că, astfel cum s‑a constatat la punctul 66 de mai sus, la momentul adoptării deciziei atacate nu fuseseră aplicate încă toate recomandările formulate în acest document.
În această privință, este necesar să se precizeze că, la momentul pronunțării Hotărârii din 6 iulie 2006, Franchet și Byk/Comisia (
T‑391/03 și T‑70/04
,
EU:T:2006:190
), invocată de reclamantă în înscrisurile sale, dispozițiile relevante din Regulamentul financiar în materie de acces la documente în cadrul unei proceduri de audit intern încă nu intraseră în vigoare la momentul faptelor din cauza în care s‑a pronunțat hotărârea menționată și că Regulamentul financiar în versiunea sa aplicabilă la momentul respectiv nu prevedea norme care să restricționeze accesul publicului la rapoartele de audit. Or, după intrarea în vigoare a articolului 99 alineatul (6) din Regulamentul financiar în versiunea sa din anul 2012, dispozițiile acestuia trebuie luate în considerare în mod necesar în scopul aprecierii legalității deciziei atacate, pentru motivele prevăzute la punctele 68-77. În consecință, măsurile de punere în aplicare în cauză în speță nu pot fi considerate un eveniment aleatoriu, viitor și îndepărtat, de care ar fi condiționat accesul la documentul solicitat în sensul jurisprudenței citate de reclamantă.
Având în vedere cele menționate anterior, primul-al treilea aspect ale primului motiv trebuie respinse.
Cu privire la al patrulea aspect
Reclamanta susține, în primul rând, că din decizia atacată nu reiese că Comisia a efectuat o examinare concretă a documentului solicitat înainte să concluzioneze în sensul „confidențialității” acestuia. În al doilea rând, aceasta susține că Comisia a săvârșit o eroare vădită de apreciere prin faptul că a concluzionat că interesul reclamantei de a obține divulgarea documentului solicitat a fost mai degrabă de natură privată.
În această privință, este necesar să se amintească, în primul rând, că o instituție, atunci când primește o cerere întemeiată pe Regulamentul nr. 1049/2001, este obligată, în principiu, să efectueze o examinare concretă și individuală a conținutului documentelor la care se referă cererea respectivă (Hotărârea din 13 aprilie 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comisia,
T‑2/03
,
EU:T:2005:125
, punctul
).
Această soluție de principiu nu înseamnă însă că o asemenea examinare se impune în orice împrejurări. Astfel, având în vedere că examinarea concretă și individuală pe care instituția trebuie în principiu să o efectueze ca răspuns la o cerere de acces formulată în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 are ca obiect să permită instituției în cauză, pe de o parte, să aprecieze în ce măsură este aplicabilă o excepție de la dreptul de acces și, pe de altă parte, să aprecieze posibilitatea unui acces parțial, respectiva examinare poate să nu fie necesară atunci când, date fiind circumstanțele specifice ale speței, este evident că accesul trebuie refuzat sau, dimpotrivă, acordat. Acesta ar putea fi cazul în special dacă anumite documente fie, mai întâi, sunt în mod vădit incluse în întregime în sfera de aplicare a unei excepții de la dreptul de acces, fie, dimpotrivă, sunt în mod vădit accesibile în întregime, fie, în sfârșit, au făcut deja obiectul unei aprecieri concrete și individuale de către Comisie în circumstanțe similare (Hotărârea din 13 aprilie 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comisia,
T‑2/03
,
EU:T:2005:125
, punctul
).
Or, în speță este cert că, în decizia atacată și pentru motivele care figurează la punctul 29 de mai sus, Comisia a considerat că obiectivele auditului în cauză ar fi expuse unor amenințări în cazul divulgării documentului solicitat. Pe de altă parte, aceste considerații au fost enunțate în mod clar în decizia menționată.
Astfel, este necesar să se constate că în speță era cert că o evaluare concretă și individuală a conținutului documentului vizat în cerere nu era necesară, întrucât acesta era acoperit de o prezumție generală potrivit căreia divulgarea concluziilor și a rapoartelor redactate de auditorul intern, înainte de validarea de către el a măsurilor de punere în aplicare a acestora, poate submina obiectivele auditurilor la care se raportează.
În consecință, trebuie înlăturat argumentul reclamantei potrivit căruia din decizia atacată nu rezultă că Comisia a efectuat o examinare concretă a documentului solicitat.
În al doilea rând, în măsura în care reclamanta impută Comisiei că a săvârșit o eroare vădită prin faptul că a considerat că interesele care stăteau la baza cererii de acces la documentul solicitat pe care aceasta a depus‑o erau mai degrabă de natură privată, trebuie menționat că Comisia subliniază în mod corect că, atunci când a solicitat conexarea prezentei cauze cu cauza în care a fost pronunțată Hotărârea din 6 iunie 2019, Bonnafous/EACEA (
T‑614/17
, nepublicată,
EU:T:2019:381
), reclamanta a prezentat în mod expres astfel de motive de natură privată pentru a justifica interesul său de a obține acces la documentul solicitat.
Astfel, în cererea de conexare în cauză, reclamanta a arătat în special că „lectura [documentului solicitat] ar trebui astfel [să îi permită] să coroboreze și/sau să documenteze mai multe dintre motivele pe care le‑a invocat în cauza T‑614/17”.
Or, interesul particular pe care îl poate invoca un solicitant în vederea accesului la un document care îl privește în mod personal nu poate fi luat în considerare ca interes public superior în sensul prevederilor articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001. Rezultă că apărarea intereselor acestuia în vederea formulării unei acțiuni nu constituie un interes public superior în sensul prevederii menționate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 mai 2011, NLG/Comisia,
T‑109/05 și T‑444/05
,
EU:T:2011:235
, punctul
).
Pe de altă parte, trebuie amintit încă o dată că refuzul divulgării opus reclamantei, precum și prezumția generală pe care se bazează acest refuz, potrivit căreia divulgarea documentului solicitat ar fi de natură să submineze obiectivele auditului în cauză, sunt provizorii. Astfel, din însăși natura prezumției menționate rezultă că aceasta este opozabilă numai atât timp cât serviciul de audit intern al Comisiei nu a validat măsurile de punere în aplicare a documentului solicitat. În consecință, referirea la Hotărârea din 12 octombrie 2000, JT’s Corporation/Comisia (
T‑123/99
,
EU:T:2000:230
, punctul
), și la Hotărârea din 6 iulie 2006, Franchet și Byk/Comisia (
T‑391/03 și T‑70/04
,
EU:T:2006:190
, punctul
), care figurează în replică în susținerea argumentului potrivit căruia decizia atacată ar priva cetățenii de posibilitatea de a controla legalitatea exercitării puterii publice, nu este relevantă în speță.
Astfel, având în vedere cele de mai sus, trebuie să se considere că reclamanta nu a prezentat niciun argument de natură să dovedească faptul că un interes public superior putea justifica divulgarea documentului solicitat în speță.
În consecință, al patrulea aspect trebuie respins și, odată cu acesta, primul motiv în întregime.
Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității
Reclamanta arată că prezumția generală de nedivulgare a documentului solicitat, pe care se întemeiază decizia atacată, nu este justificată. Aceasta consideră că refuzul comunicării, chiar și parțial, a acestui document ar trebui interpretat ca un refuz de a‑l examina în mod concret și individual, ceea ce ar constitui o încălcare vădită a principiului proporționalității.
Comisia contestă această argumentație.
În această privință, este suficient să se constate că, pentru aceleași motive cu cele care figurează la punctele 82-85 de mai sus, Comisia nu avea obligația să efectueze în speță o examinare concretă și individuală a documentului solicitat.
În consecință, se impune respingerea celui de al treilea motiv și, prin urmare, a acțiunii în întregime.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât reclamanta a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Comisiei.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera întâi)
declară și hotărăște:

1)
Respinge acțiunea.

2)
O obligă pe doamna Laurence Bonnafous la plata cheltuielilor de judecată.

Kanninen
Półtorak
Stancu
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 26 martie 2020.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: franceza.