CELEX: 62014CJ0524
Appel
statsstøtte
lufthavnsafgifter
artikel 108, stk. 2, TEUF
artikel 263, stk. 4, TEUF
beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure
antagelse af et annullationssøgsmål til realitetsbehandling
individuelt berørt person
søgsmålsinteresse
artikel 107, stk. 1, TEUF
betingelsen vedrørende selektivitet

Med sit appelskrift har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om ophævelse af Den Europæiske Unions Rets dom af 9. september 2014, Hansestadt Lübeck mod Kommissionen (T-461/12, herefter »den appellerede dom«,
EU:T:2014:758
), hvorved Retten dels annullerede Kommissionens afgørelse K(2012) 1012 endelig af 22. februar 2012 vedrørende statsstøtte SA.27585 og SA.31149 (2012/C) (ex 2012/NN, ex CP 31/2009 og CP 162/2010) – Tyskland (herefter »den omtvistede afgørelse«), for så vidt som denne afgørelse vedrører regulativet om lufthavnsafgifter for Lübeck lufthavn (Tyskland) vedtaget i 2006 (herefter »regulativet af 2006«), dels i øvrigt frifandt Kommissionen.
Tvistens baggrund
Lübeck lufthavn blev indtil den 31. december 2012 drevet af Flughafen Lübeck GmbH (herefter »FL«). FL var indtil den 30. november 2005 ejet med 100% af sagsøgeren i første instans, Hansestadt Lübeck. Fra den 1. december 2005 til udgangen af oktober 2009 var FL ejet med 90% af den private new zealandske virksomhed Infratil og med 10% af Hansestadt Lübeck. Fra november 2009 var FL på ny ejet med 100% af Hansestadt Lübeck. Den 1. januar 2013 blev Lübeck lufthavn solgt til Yasmina Flughafenmanagement GmbH. FL blev overtaget af Hansestadt Lübeck og slettet af selskabsregistret den 2. januar 2013.
I henhold til § 43a, stk. 1, i Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung (bekendtgørelse om licens til lufttrafik) af 19. juni 1964 (BGBl. I, s. 370), i den i 2006 gældende udgave (herefter »LuftVZO«), vedtog FL regulativet af 2006, som blev godkendt af delstaten Schleswig-Holsteins luftfartsmyndighed. Dette regulativ har siden den 15. juni 2006 fundet anvendelse på samtlige de luftfartsselskaber, der benytter Lübeck lufthavn, medmindre forvalteren af denne lufthavn og et luftfartsselskab aftaler andet.
I 2007 vedtog Kommissionen en beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende en aftale indgået mellem FL og luftfartsselskabet Ryanair, idet der i denne aftale var fastsat lavere lufthavnsafgifter for dette selskab end dem, der var foreskrevet i det regulativ om afgifter fra 1998, der på daværende tidspunkt var gældende for Lübeck lufthavn.
Idet Kommissionen bl.a. skønnede, at regulativet af 2006 ligeledes som sådan kunne indeholde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, indledte denne institution med den omtvistede afgørelse den i artikel 108, stk. 2, TEUF fastsatte formelle undersøgelsesprocedure i forhold til forskellige foranstaltninger angående Lübeck lufthavn, heriblandt dette regulativ.
Sagen for Retten og den appellerede dom
Ved stævning indleveret til Rettens justitskontor den 19. oktober 2012 anlagde FL søgsmål med påstand om annullation af den omtvistede afgørelse, i det omfang denne dels indledte den formelle undersøgelsesprocedure i forhold til regulativet af 2006, dels pålagde Forbundsrepublikken Tyskland at besvare påbuddet om oplysninger vedrørende dette regulativ.
I den replik, der blev indleveret til Rettens Justitskontor den 20. februar 2013, erklærede Hansestadt Lübeck, at den trådte i stedet for FL med henblik på at fortsætte det af sidstnævnte anlagte søgsmål.
Hansestadt Lübeck fremsatte til støtte for den første påstand fem anbringender, hvoraf det første vedrørte en tilsidesættelse af Forbundsrepublikken Tysklands ret til forsvar, det andet vedrørte en tilsidesættelse af forpligtelsen til at foretage en omhyggelig og upartisk undersøgelse, det tredje vedrørte en tilsidesættelse af artikel 108, stk. 2 og 3, TEUF, og af artikel 4 og 6 samt artikel 13, stk. 1, i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af [artikel 108 TEUF] (
EUT 1999, L 83, s. 1
), det fjerde vedrørte en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, og det femte vedrørte en tilsidesættelse af begrundelsespligten.
Ved den appellerede dom fastslog Retten, at den første påstand kunne antages til realitetsbehandling, idet den fandt, at FL for det første var umiddelbart og individuelt berørt af den omtvistede afgørelse og derfor havde søgsmålskompetence ved anlæggelsen af søgsmålet, og at FL for det andet havde bevaret en søgsmålsinteresse efter salget af Lübeck lufthavn. Med hensyn til realiteten gav Retten FL medhold i det fjerde anbringende, idet den fandt, at denne afgørelse var behæftet med et åbenbart urigtigt skøn, for så vidt som Kommissionen heri havde lagt til grund, at de ved regulativet af 2006 indførte fordele var af selektiv karakter. Som følge heraf annullerede Retten den nævnte afgørelse, i det omfang den indledte den formelle undersøgelsesprocedure med hensyn til dette regulativ.
Parternes påstande og retsforhandlingerne ved Domstolen
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
—
Den appellerede dom ophæves.
—
Det fastslås, at søgsmålet i første instans skulle have været afvist fra realitetsbehandling, eller subsidiært fastslås det, at det nævnte søgsmål er uden genstand.
—
Ligeledes subsidiært fastslås det, at det led i det fjerde anbringende, hvormed Hansestadt Lübeck har påberåbt sig en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF hvad angår betingelsen om selektivitet, er ugrundet, og sagen hjemvises til Retten hvad angår de øvrige led i dette anbringende samt søgsmålets første, andet, tredje og femte anbringende.
—
Hansestadt Lübeck tilpligtes at betale sagens omkostninger i første instans og i appelsagen, eller subsidiært, såfremt sagen hjemvises til Retten, udsættes afgørelsen om sagens omkostninger i første instans og i appelsagen.
Hansestadt Lübeck har nedlagt følgende påstande:
—
Appellen forkastes i sin helhed, og Hansestadt Lübeck gives fuldt medhold i de for førsteinstansen nedlagte påstande.
—
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Ved afgørelser truffet af Domstolens præsident den 26. marts og den 14. april 2015 har Forbundsrepublikken Tyskland og Kongeriget Spanien fået tilladelse til at intervenere til støtte for Hansestadt Lübecks påstande.
Appellen
Det første anbringende om, at FL ikke var individuelt berørt af den omtvistede afgørelse
Parternes argumenter
Kommissionen har med sit første anbringende foreholdt Retten at have fastslået, at FL var individuelt berørt af den omtvistede afgørelse, til trods for, at det ifølge denne institution er delstatens tilsynsmyndighed og ikke lufthavnsoperatøren, der fastsætter lufthavnsafgifterne. Ved i den appellerede doms præmis 29-35 at fastslå, at FL med vedtagelsen af regulativet af 2006 havde udøvet beføjelser, som alene FL havde fået overdraget, overså Retten den nationale retsregel, der fandt anvendelse i den foreliggende sag, ifølge hvilken et regulativ om lufthavnsafgifter skal godkendes af delstatens tilsynsmyndighed, som selv er bundet af forbundslovgivningen om lufthavnsafgifter. Det forhold alene, at den offentlige virksomhed, der driver en lufthavn, har ansvaret for at fremsætte forslag til dette regulativ, betyder ikke, at det er denne virksomhed og ikke staten, der har beføjelse til at fastlægge den forretningsførelse og den politik, som den gennemfører ved hjælp af det nævnte regulativ. I denne henseende er Rettens vurdering i modstrid med den, der fremgår af dom af 10. juli 1986, DEFI mod Kommissionen (
282/85
,
EU:C:1986:316
), hvori det bl.a. blev fastslået, at den franske regering i henhold til den relevante franske lovgivning havde kompetence til at fastlægge det omhandlede organs forretningsførelse og politik og således fastlægge de interesser, som dette organ skulle varetage.
Hansestadt Lübeck og Forbundsrepublikken Tyskland har nedlagt påstand om, at dette anbringende forkastes.
Domstolens bemærkninger
Som påpeget af Retten i den appellerede doms præmis 26, kan andre personer end en afgørelses adressater kun gøre gældende, at de berøres individuelt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF, hvis denne afgørelse rammer dem på grund af visse egenskaber, som er særlige for dem, eller på grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem på lignende måde som adressaten (dom af 15.7.1963, Plaumann mod Kommissionen,
25/62
,
EU:C:1963:17
, s. 411, af 3.10.2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl. mod Parlamentet og Rådet,
C-583/11 P
,
EU:C:2013:625
, præmis
, og af 19.12.2013, Telefónica mod Kommissionen,
C-274/12 P
,
EU:C:2013:852
, præmis
).
Ved fastslåelsen af, at FL var individuelt berørt af den omtvistede afgørelse, udtalte Retten i den foreliggende sag i den appellerede doms præmis 34, at denne afgørelse, for så vidt som den angik regulativet af 2006, påvirkede en retsakt, som FL var en af ophavsmændene til, og forhindrede denne virksomhed i at udøve sine egenkompetencer, som den ønskede det. For at nå til denne vurdering bemærkede Retten bl.a. i denne doms præmis 29, at LuftVZO’s § 43a, stk. 1, ganske vist bestemte, at delstatens tilsynsmyndighed, i det foreliggende tilfælde delstaten Schleswig-Holsteins luftfartsmyndighed, skulle godkende regulativet om de gældende afgifter for en lufthavn, men at det fremgik af denne bestemmelse, at den pågældende lufthavnsoperatør skulle fremsætte forslag til dette regulativ, og at tilsynsmyndigheden ikke havde nogen egenkompetence til selv at fastsætte de nævnte afgifter, idet den alene kunne godkende eller afvise det foreslåede regulativ.
Retten bemærkede tillige i den appellerede doms præmis 30 og 31, at det fremgik af den omtvistede afgørelse og af regulativet af 2006, at muligheden for – som led i rabatter fastsat i det nævnte regulativ – at anvende nedsatte afgifter var betinget af en aftale indgået direkte mellem forvalteren af Lübeck lufthavn og et luftfartsselskab uden tilsynsmyndighedens medvirken, og at det i øvrigt var ved hjælp af aftaler indgået direkte mellem FL og Ryanair, at der for dette luftfartsselskab var blevet anvendt særlige afgifter, der afveg fra dem, der var fastsat ved regulativet af 2006.
Heraf udledte Retten i den appellerede doms præmis 32, at FL i sin egenskab af operatør af Lübeck lufthavn var tillagt en egenkompetence med hensyn til fastsættelse af de for denne lufthavn gældende lufthavnsafgifter og ikke blot agerede som en forlængelse af staten ved at udøve beføjelser, der udelukkende var overdraget til denne sidstnævnte. Ifølge Retten tilkom beføjelsen til at vedtage regulativet af 2006 således FL og ikke de statslige myndigheder, uagtet kravet om en godkendelse af det nævnte regulativ fra tilsynsmyndigheden.
Det fremgår, at Retten på baggrund af gældende national ret således fandt, at FL, ud over beføjelsen til over for tilsynsmyndigheden at fremsætte forslag til regulativet om fastsættelse af de for Lübeck lufthavn gældende lufthavnsafgifter, havde en egenkompetence til at vedtage dette regulativ.
Da Kommissionen med sin argumentation, der er redegjort for i nærværende doms præmis 13, har anfægtet denne vurdering, skal det bemærkes, at hvor der er tale om en af Retten foretaget fortolkning af national ret, er Domstolen i forbindelse med en appelsag kun kompetent til at efterprøve, om denne ret er blevet gengivet urigtigt, hvilket skal fremgå på åbenbar vis af sagsakterne (jf. i denne retning dom af 5.7.2011, Edwin mod KHIM,
C-263/09 P
,
EU:C:2011:452
, præmis
, og af 3.4.2014, Frankrig mod Kommissionen,
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde har Kommissionen imidlertid ikke gjort gældende og så meget desto mindre godtgjort, at der foreligger en sådan urigtig gengivelse af national ret. Denne institution har således ikke anført eller påvist, at Retten havde foretaget konstateringer, som åbenbart er i strid med indholdet af de relevante bestemmelser i tysk ret, eller tillagt en af dem en betydning, som åbenbart ikke kan udledes deraf i forhold til de øvrige oplysninger i sagen (jf. i denne retning dom af 3.4.2014, Frankrig mod Kommissionen,
C-559/12 P
,
EU:C:2014:217
, præmis
).
Følgelig skal det første anbringende afvises fra realitetsbehandling.
Det andet anbringende om, at Hansestadt Lübeck ikke havde nogen faktisk søgsmålsinteresse
Parternes argumenter
Kommissionen har med sit andet anbringende gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 37 begik en retlig fejl ved at fastslå, dels at FL selv efter salget af Lübeck lufthavn til en privat investor havde en søgsmålsinteresse, idet den formelle undersøgelsesprocedure ikke var blevet afsluttet, og den omtvistede afgørelse derfor fortsatte med at have virkninger, dels at FL under alle omstændigheder havde bevaret en søgsmålsinteresse for perioden forud for salget.
Kommissionen har anført, at den omtvistede afgørelse – selv uden at der forelå en endelig afgørelse, der afsluttede den formelle undersøgelsesprocedure – var ophørt med at have sin eneste retsvirkning, nemlig forpligtelsen til at indstille støtteforanstaltningen i løbet af undersøgelsen, eftersom der ikke blev truffet afgørelse om indstilling før den 31. december 2012, og idet regulativet af 2006 fra og med den 1. januar 2013, som var datoen for privatiseringen af Lübeck lufthavn, ikke længere kunne anses for en støtteforanstaltning under gennemførelse, idet denne lufthavn ikke længere blev finansieret med offentlige midler. Rettens vurdering er i modstrid med Domstolens faste praksis, hvorefter interessen skal være eksisterende og faktisk og kun varer ved, såfremt søgsmålet med sit resultat kan tilføre sagsøgeren en fordel. Hansestadt Lübeck har i øvrigt ikke godtgjort, at den efter privatiseringen af lufthavnen havde nogen som helst interesse i at opretholde sit søgsmål.
Hansestadt Lübeck og Forbundsrepublikken Tyskland har nedlagt påstand om, at dette anbringende forkastes.
Domstolens bemærkninger
Ifølge Domstolens faste praksis skal en sagsøgers søgsmålsinteresse for så vidt angår sagens genstand foreligge på tidspunktet for sagens anlæggelse, idet sagen i modsat fald afvises. Sagens genstand skal, ligesom søgsmålsinteressen, bestå indtil retsafgørelsen, idet det i modsat fald findes ufornødent at træffe afgørelse, hvilket forudsætter, at søgsmålet med sit resultat kan bibringe parten en fordel (dom af 28.5.2013, Abdulrahim mod Rådet og Kommissionen,
C-239/12 P
,
EU:C:2013:331
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Ved forkastelsen af Kommissionens argument om, at salget den 1. januar 2013 af Lübeck lufthavn til et privat selskab bragte den omhandlede støtteordning til ophør, således at forpligtelsen til at indstille denne ordning ikke længere var bebyrdende, og at Hansestadt Lübeck følgelig ikke havde nogen faktisk interesse i at nedlægge påstand om annullation af den omtvistede afgørelse, fastslog Retten i den foreliggende sag, som angivet i nærværende doms præmis 23, at idet den formelle undersøgelsesprocedure ikke var afsluttet, havde denne afgørelse stadig virkninger, og at Hansestadt Lübeck i det mindste bevarede en søgsmålsinteresse for perioden forud for salget af lufthavnen.
Indledningsvis påpegede Retten i den appellerede doms præmis 27 – under henvisning til bl.a. dom af 24. oktober 2013, Deutsche Post mod Kommissionen (
C-77/12 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2013:695
, præmis
og
) – at en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i forhold til en foranstaltning, der er under gennemførelse og betegnes som »ny støtte«, medfører selvstændige retsvirkninger, navnlig hvad angår indstillingen af denne foranstaltning. Retten anførte, at en sådan afgørelse nødvendigvis ændrer retsvirkningerne af den omhandlede foranstaltning og retsstillingen for de virksomheder, der modtager støtten, navnlig for så vidt angår den fortsatte gennemførelse af denne foranstaltning. Den bemærkede ligeledes, at der i det mindste efter vedtagelsen af en sådan afgørelse består en betydelig tvivl om lovligheden af den foranstaltning, der er under gennemførelse, som må føre til, at medlemsstaten indstiller gennemførelsen af denne, og at en sådan afgørelse tillige kan påberåbes ved en national domstol, som anmodes om at træffe afgørelse om alle de konsekvenser, der følger af en tilsidesættelse af artikel 108, stk. 3, sidste punktum, TEUF.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at Domstolen tillige har udtalt i dom af 21. november 2013, Deutsche Lufthansa (
C-284/12
,
EU:C:2013:755
, præmis
), og i Domstolens kendelse af 4. april 2014, Flughafen Lübeck (
C-27/13
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2014:240
, præmis
), at såfremt Kommissionen i medfør af artikel 108, stk. 3, TEUF har indledt en formel undersøgelsesprocedure vedrørende en foranstaltning, der ikke er anmeldt og er under gennemførelse, skal en national ret, for hvilken der er nedlagt påstand om indstilling af gennemførelsen af denne foranstaltning og tilbagesøgning af de allerede udbetalte beløb, træffe alle nødvendige forholdsregler for at drage konsekvenserne af en eventuel tilsidesættelse af forpligtelsen til at indstille gennemførelsen af den nævnte foranstaltning. Den nationale ret kan med henblik herpå beslutte at indstille gennemførelsen af den nævnte foranstaltning og pålægge tilbagesøgning af allerede udbetalte beløb. Den kan også beslutte at træffe foreløbige forholdsregler for at beskytte dels de berørte parters interesser, dels den effektive virkning af Kommissionens afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
Det følger således af Domstolens praksis, at forpligtelsen til at indstille gennemførelsen af den pågældende foranstaltning, i modsætning til, hvad Kommissionen har hævdet, ikke er den eneste retsvirkning af en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
På baggrund af denne retspraksis fremgår det, at Hansestadt Lübeck i det foreliggende tilfælde, således som Retten anførte, efter privatiseringen af Lübeck lufthavn i det mindste forblev udsat for den risiko, at en national retsinstans anordnede tilbagesøgning af de støttebeløb, som eventuelt var blevet udbetalt, da FL var ejer af denne lufthavn. Det var derfor med føje, at Retten fastslog, at virkningerne af den omtvistede afgørelse fortsat bestod, da der ikke forelå en endelig kommissionsafgørelse, der afsluttede den formelle undersøgelsesprocedure, således at Hansestadt Lübeck bevarede en søgsmålsinteresse i at nedlægge påstand om annullation af denne afgørelse.
Det andet anbringende må som følge heraf forkastes som ugrundet.
Det tredje anbringende om en fejlagtig vurdering af den selektive karakter af regulativet af 2006
Parternes argumenter
Kommissionen har med sit tredje anbringende gjort gældende, at Retten foretog en fejlagtig fortolkning af betingelsen om selektivitet som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF ved i den appellerede doms præmis 53-55 at anføre, at det for at vurdere den eventuelt selektive karakter af en taksttabel, der var udarbejdet af et offentligt organ med henblik på anvendelse af en vare eller tjenesteydelse, skulle undersøges, om denne taksttabel fandt anvendelse uden forskelsbehandling på alle virksomheder, der anvendte eller kunne anvende denne vare eller tjenesteydelse, og at den omstændighed, at regulativet af 2006 i den konkrete sag kun fandt anvendelse på luftfartsselskaber, der anvendte Lübeck lufthavn, ikke var relevant.
Denne fortolkning er i modstrid med Domstolens praksis, hvorefter en foranstaltning ikke udgør en generel skatte- eller økonomipolitisk foranstaltning og derfor har en selektiv karakter, såfremt den kun gælder for visse erhvervssektorer eller for visse virksomheder inden for en given sektor. En foranstaltning, der fastsætter de vilkår, på hvilke en offentlig virksomhed udbyder sine egne varer eller sine tjenesteydelser, og som aldrig finder anvendelse på alle de erhvervsdrivende, udgør imidlertid altid en selektiv foranstaltning.
Det er ikke af betydning, at denne foranstaltning finder anvendelse uden forskelsbehandling på alle virksomheder, der anvender eller kan anvende disse varer eller tjenesteydelser, eftersom spørgsmålet om en ulige behandling eller forskelsbehandling ikke er relevant for at fastslå, om der foreligger støtte. Retten støttede sig i denne henseende med urette på det kriterium, der blev anvendt i dom af 8. november 2001, Adria-Wien Pipeline og Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (
C-143/99
,
EU:C:2001:598
), som alene finder anvendelse på skatte- og afgiftsforanstaltninger, og den overså rækkevidden af dom af 2. februar 1988, Kwekerij van der Kooy m.fl. mod Kommissionen (
67/85, 68/85 og 70/85
,
EU:C:1988:38
), af 29. februar 1996, Belgien mod Kommissionen (
C-56/93
,
EU:C:1996:64
), af 20. november 2003, GEMO (
C-126/01
,
EU:C:2003:622
), og af 15. november 2011, Kommissionen og Spanien mod Government of Gibraltar og Det Forenede kongerige (
C-106/09 P og C-107/09 P
,
EU:C:2011:732
).
Kommissionen har subsidiært gjort gældende, at Retten i den appellerede doms præmis 52 og 53 ligeledes overså Domstolens praksis, hvorefter en foranstaltnings selektive karakter for det første i alt væsentligt skal vurderes ud fra virkningerne af denne foranstaltning, og foranstaltninger, som kun én erhvervssektor nyder godt af, for det andet er selektive. Kommissionen har fremhævet, at da Lübeck lufthavn er i direkte konkurrence med Hamborg lufthavn (Tyskland), gavner den ved regulativet af 2006 indrømmede fordel alene de luftfartsselskaber, der benytter den førstnævnte lufthavn, hvilket ifølge denne institution er tilstrækkeligt til at godtgøre, at dette regulativ er selektivt. Den af retten anvendte fremgangsmåde har til følge, at regulativer om fastsættelse af lufthavnsafgifter undtages fra statsstøttereglerne.
Kommissionen har mere subsidiært gjort gældende, at Retten – selv hvis det antages, at det kriterium, der blev opstillet i dom af 8. november 2001, Adria-Wien Pipeline og Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (
C-143/99
,
EU:C:2001:598
), er anvendeligt med henblik på at fastslå, at regulativer om fastsættelse af visse offentlige institutioners afgifter er selektive – fortolkede dette kriterium fejlagtigt. Ved opgørelsen af samtlige de virksomheder, der befinder sig i en sammenlignelig situation, skal der således ikke fokuseres på anvendelsesområdet for den pågældende foranstaltning, men tages hensyn til de virksomheder, som har udgiftsposter svarende til udgiftsposterne for de virksomheder, der begunstiges af denne foranstaltning. Desuden er regulativet af 2006 selektivt, fordi det ikke overholder det princip, der er indskrevet i LuftVZO’s § 43a, stk. 1, og som gælder for alle de tyske lufthavne og dermed for alle de luftfartsselskaber, der beflyver disse lufthavne, ifølge hvilket princip lufthavnsafgifterne skal dække omkostningerne. Retten begik en retlig fejl ved som afgørende faktor at lægge vægt på det nævnte regulativs anvendelsesområde og ikke det formål, der forfølges med denne bestemmelse.
Kommissionen har endelig anført, at retten tillige begik en retlig fejl ved at undlade at undersøge, om de rabatter, der var fastsat i regulativet af 2006, var selektive, henset til, at alene de luftfartsselskaber, der opfyldte visse betingelser, var berettiget til disse.
Hansestadt Lübeck, Forbundsrepublikken Tyskland og Kongeriget Spanien har nedlagt påstand om, at dette anbringende forkastes.
Domstolens bemærkninger
Som Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 43, forudsætter kvalifikationen som »statsstøtte« ifølge fast retspraksis, at samtlige følgende betingelser er opfyldt: For det første skal der være tale om statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler. For det andet skal denne støtte kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstater. For det tredje skal den give modtageren en selektiv fordel. For det fjerde skal den fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene (jf. bl.a. dom af 16.7.2015, BVVG,
C-39/14
,
EU:C:2015:470
, præmis
).
Hvad angår betingelsen om fordelens selektivitet, der er en grundlæggende del af begrebet »statsstøtte« som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, idet denne bestemmelse forbyder støtte, der »begunstige[r] visse virksomheder eller visse produktioner«, følger det af Domstolens faste praksis, der er henvist til i den appellerede doms præmis 45 og 46, at bedømmelsen af denne betingelse kræver en stillingtagen til, om en national foranstaltning som led i en bestemt retlig ordning kan begunstige »visse virksomheder eller visse produktioner« i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til formålet med den nævnte ordning befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation. Begrebet »statsstøtte« omfatter ikke statslige foranstaltninger, som indfører en sondring mellem virksomheder og derfor på forhånd er selektive, når denne sondring følger af det afgiftssystems karakter eller opbygning, som foranstaltningerne er en del af (jf. dom af 8.11.2001, Adria-Wien Pipeline og Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke,
C-143/99
,
EU:C:2001:598
, præmis
og
, af 22.12.2008, British Aggregates mod Kommissionen,
C-487/06 P
,
EU:C:2008:757
, præmis
og
, af 15.11.2011, Kommissionen og Spanien mod Government of Gibraltar og Det Forenede Kongerige,
C-106/09 P og C-107/09 P
,
EU:C:2011:732
, præmis
og
, og af 14.1.2015, Eventech,
C-518/13
,
EU:C:2015:9
, præmis
og
).
For at tiltræde det anbringende, som Hansestadt Lübeck havde fremsat om, at der var sket en tilsidesættelse af artikel 107, stk. 1, TEUF, derved at Kommissionen i den omtvistede afgørelse havde udtalt, at regulativet af 2006 var selektivt, fastslog Retten først i den appellerede doms præmis 50, at denne vurdering i den nævnte afgørelse hvilede på den ene begrundelse, at de pågældende fordele udelukkende blev tildelt de luftfartsselskaber, der benyttede Lübeck lufthavn.
Retten bemærkede derefter i den appellerede doms præmis 51, at den omstændighed, at regulativet af 2006 kun fandt anvendelse på de nævnte selskaber, udgjorde en uadskillelig del af den tyske ordning for lufthavnsafgifter og af selve karakteren af bestemmelser, som fastsætter sådanne afgifter, og at de luftfartsselskaber, der anvendte de øvrige tyske lufthavne, inden for rammerne af denne retlige ordning i disse lufthavne var underlagt de regulativer om afgifter, der specifikt gjaldt for disse, og således ikke befandt sig i en situation, der kunne sammenlignes med situationen for de selskaber, der anvendte Lübeck lufthavn.
Retten fastslog i øvrigt i den appellerede doms præmis 52, at selv om det fremgår af retspraksis, at støtte kan være selektiv, selv når den vedrører en hel økonomisk sektor, var denne retspraksis, der navnlig var udviklet inden for rammerne af generelle nationale foranstaltninger, ikke direkte relevant for nærværende sag, eftersom den pågældende foranstaltning ikke vedrørte hele lufthavnssektoren, men alene de luftfartsselskaber, der anvendte Lübeck lufthavn.
Endelig udtalte Retten i den appellerede doms præmis 53 i det væsentlige, at den selektive karakter af en foranstaltning, hvorved en offentlig enhed udarbejder en taksttabel for anvendelsen af sine varer eller tjenesteydelser, skal vurderes ved henvisning til alle virksomheder, der anvender eller kan anvende disse varer eller tjenesteydelser, og ved undersøgelse af, om alle eller blot enkelte af virksomhederne er eller kan være omfattet af en eventuel fordel.
På grundlag af disse betragtninger fastslog Retten i den appellerede doms præmis 54 og 55, at den blotte omstændighed, at regulativet af 2006 kun fandt anvendelse på luftfartsselskaber, der anvendte Lübeck lufthavn, ikke var relevant for at fastslå, at dette regulativ var af selektiv karakter, og at eftersom det var ubestridt, at alle luftfartsselskaber kunne være omfattet af takstbestemmelserne i det nævnte regulativ, »[va]r det med urette, at Kommissionen i forhold til begrundelsen i den [omtvistede] afgørelse [havde fundet], at bestemmelserne af 2006 var selektive«.
Det skal i denne forbindelse bemærkes, at det – i modsætning til, hvad Kommissionen har gjort gældende – på ingen måde fremgår af Domstolens praksis, at en foranstaltning, hvormed en offentlig virksomhed opstiller vilkårene for anvendelsen af sine varer eller tjenesteydelser, altid og derfor efter sin karakter er en selektiv foranstaltning som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. De domme, som Kommissionen har henvist til, og navnlig de i nærværende doms præmis 35 omtalte, fastslår ikke en sådan almindelig betragtning.
Det følger derimod af fast retspraksis, at artikel 107, stk. 1, TEUF ikke sondrer ud fra grundene til eller formålet med de statslige interventioner, men definerer disse i kraft af deres virkninger og således uafhængigt af de anvendte teknikker (dom af 15.11.2011, Kommissionen og Spanien mod Government of Gibraltar og Det Forenede Kongerige,
C-106/09 P og C-107/09 P
,
EU:C:2011:732
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Selv om det ikke kan udelukkes, at en foranstaltning, hvormed en offentlig virksomhed opstiller vilkårene for anvendelsen af sine varer eller tjenesteydelser – omend den finder generel anvendelse på alle de virksomheder, der anvender disse varer eller tjenesteydelser – er af selektiv karakter, skal der følgelig ved afgørelsen af, om dette er tilfældet, ikke fokuseres på karakteren af denne foranstaltning, men på dennes virkninger, ved at det undersøges, om den fordel, som den antages at give, reelt kun gavner visse af disse virksomheder i forhold til andre, på trods af, at alle disse virksomheder befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation under hensyntagen til det formål, der forfølges med den pågældende ordning.
Det følger heraf, at Kommissionens principale argumentation, der er redegjort for i nærværende doms præmis 34, og hvorefter en foranstaltning, der fastsætter de vilkår, på hvilke en offentlig virksomhed udbyder sine egne varer eller sine tjenesteydelser, altid udgør en selektiv foranstaltning, er ugrundet.
Denne vurdering ændres ikke af Kommissionens i nærværende doms præmis 35 omtalte udsagn, hvorefter det for at fastslå, om der foreligger støtte, ikke har betydning, at en sådan foranstaltning finder anvendelse uden forskelsbehandling på alle virksomheder, der anvender eller kan anvende disse varer eller tjenesteydelser, og ej heller af det argument, hvorefter Retten med urette støttede sig på retspraksis vedrørende skatte- og afgiftsforanstaltninger.
For at afgøre, hvorvidt en foranstaltning – omend den finder generel anvendelse på en helhed af erhvervsdrivende – i sidste ende bevirker, at kun visse virksomheder begunstiges, skal det således for det første, som det fremgår af den i nærværende doms præmis 41 anførte retspraksis, undersøges, om visse virksomheder begunstiges i forhold til andre, der under hensyntagen til formålet med den pågældende retlige ordning befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation.
Undersøgelsen af, hvorvidt en sådan foranstaltning er af selektiv karakter, falder således i det væsentlige sammen med undersøgelsen af, hvorvidt denne foranstaltning finder anvendelse uden forskelsbehandling på denne helhed af erhvervsdrivende (jf. i denne retning dom af 14.1.2015, Eventech,
C-518/13
,
EU:C:2015:9
, præmis
). Som fremhævet af generaladvokaten i punkt 75 i forslaget til afgørelse er begrebet selektivitet følgelig knyttet til begrebet forskelsbehandling.
Som det tillige fremgår af denne retspraksis skal denne undersøgelse af selektiviteten for det andet foretages »inden for rammerne af en given retlig ordning«. For at vurdere, om en foranstaltning er selektiv, skal det følgelig undersøges, om den nævnte foranstaltning inden for rammerne af en given retlig ordning udgør en fordel for visse virksomheder i forhold til andre virksomheder, der under hensyntagen til formålet med denne ordning befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation (dom af 6.9.2006, Portugal mod Kommissionen,
C-88/03
,
EU:C:2006:511
, præmis
, og af 28.7.2011, Mediaset mod Kommissionen,
C-403/10 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2011:533
, præmis
).
Denne undersøgelse indebærer derfor i princippet, at den referenceramme, som den pågældende foranstaltning indgår i, på forhånd skal defineres. Som anført af generaladvokaten i punkt 77 og 86-89 i forslaget til afgørelse er denne metode ikke forbeholdt undersøgelsen af skatteforanstaltninger, eftersom Domstolen alene har bemærket, at fastsættelsen af referencerammen har en forstærket betydning ved skatteforanstaltninger, eftersom selve tilstedeværelsen af en fordel kun kan godtgøres i forhold til en beskatning, der betegnes »normal« (dom af 6.9.2006, Portugal mod Kommissionen,
C-88/03
,
EU:C:2006:511
, præmis
).
Med hensyn til Kommissionens subsidiære argumentation, der er redegjort for i nærværende doms præmis 36-38, skal det angående klagepunktet om den manglende hensyntagen til virkningerne af den pågældende foranstaltning for det første fremhæves, at Retten undersøgte lovligheden af den omtvistede afgørelse på baggrund af begrundelsen for denne, ifølge hvilken de omhandlede fordele udelukkende blev tildelt de luftfartsselskaber, der benyttede Lübeck lufthavn, idet Retten konstaterede, at denne begrundelse udgjorde den eneste begrundelse for denne afgørelse, der vedrørte selektiviteten.
Retten tog i øvrigt hensyn til virkningerne af regulativet af 2006 ved i den appellerede doms præmis 53 implicit at vurdere, at dette regulativ ikke var udtryk for forskelsbehandling, og ved i samme doms præmis 55 at fastslå, at det var ubestridt, at alle luftfartsselskaber, der benyttede eller kunne benytte Lübeck lufthavn, kunne være omfattet af takstbestemmelserne i det nævnte regulativ.
For det andet er en foranstaltning, som kun er til fordel for én erhvervssektor eller en del af virksomhederne i denne sektor, i modsætning til det af Kommissionen hævdede ikke nødvendigvis selektiv. Som det følger af de betragtninger, der er fremført i nærværende doms præmis 41 og 47-55, er en foranstaltning således kun selektiv, såfremt den inden for rammerne af en given retlig ordning bevirker en begunstigelse af visse virksomheder i forhold til andre virksomheder, der hører til andre sektorer eller til den samme sektor, og som under hensyntagen til formålet med denne ordning befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation.
Den omstændighed, at Lübeck lufthavn i den foreliggende sag er i direkte konkurrence med Hamborg lufthavn eller med andre tyske lufthavne, og at kun de luftfartsselskaber, der benytter Lübeck lufthavn, nyder godt af de fordele, som regulativet af 2006 eventuelt giver, er ligeledes ikke tilstrækkelig til at dokumentere disse bestemmelsers selektive karakter. For at have en sådan karakter, skal det påvises, at det nævnte regulativ inden for rammerne af den retlige ordning, som alle disse lufthavne er omfattet af, begunstiger de luftfartsselskaber, der benytter Lübeck lufthavn, på bekostning af de selskaber, der benytter de øvrige lufthavne, som under hensyntagen til formålet med denne ordning befinder sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation.
Som det følger af de betragtninger, der er fremført i nærværende doms præmis 52-55, afhænger fastlæggelsen af samtlige de virksomheder, der befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation, for det tredje af den forudgående afgrænsning af den retlige ordning, ud fra hvis formål, der i givet fald skal ske en undersøgelse af sammenligneligheden mellem den respektive faktiske og retlige situation for de virksomheder, der er begunstiget af den pågældende foranstaltning, og de virksomheder, der ikke er det.
Som det fremgår af nærværende doms præmis 16-21 fastslog Retten i den forbindelse i den appellerede doms præmis 32 og 51 – inden for rammerne af sin beføjelse til at fortolke national ret – at forvalteren af en lufthavn i henhold til LuftVZO’s § 43a, stk. 1, under udøvelse af en egenkompetence udarbejder en tabel over de lufthavnsafgifter, der gælder for denne lufthavn.
Det fremgår af denne fastslåelse, at det i det foreliggende tilfælde ikke er LuftVZO’s § 43a, stk. 1 – eller et andet for samtlige lufthavne gældende regelsæt, som regulativet af 2006 eventuelt fraviger til fordel for de luftfartsselskaber, der benytter Lübeck lufthavn – som fastsætter de lufthavnsafgifter, der gælder for en lufthavn, men det regulativ, som forvalteren af lufthavnen selv har vedtaget til dette formål under udøvelsen af en kompetence, der er begrænset til denne lufthavn. Som anført af generaladvokaten i punkt 112 i forslaget til afgørelse fremgår det derfor, at den relevante referenceramme for undersøgelsen af, om regulativet af 2006 bevirkede en begunstigelse af visse luftfartsselskaber i forhold til andre luftfartsselskaber, der befandt sig i en tilsvarende faktisk og retlig situation, var den ordning, der alene gjaldt for Lübeck lufthavn.
Det var under disse omstændigheder uden at begå nogen retlig fejl, at Retten, der således havde afgrænset den relevante retlige ordning i det foreliggende tilfælde, fandt, at de luftfartsselskaber, der befløj de øvrige tyske lufthavne, ikke befandt sig i en situation svarende til situationen for de luftfartsselskaber, der benyttede Lübeck lufthavn.
Eftersom Retten påpegede, at regulativet af 2006 fandt anvendelse uden forskelsbehandling på alle luftfartsselskaber, der benyttede eller kunne benytte Lübeck lufthavn, var det følgelig med rette, at den i forhold til begrundelsen for den omtvistede afgørelse udtalte, at Kommissionen med urette havde fastslået, at dette regulativ var af selektiv karakter.
Endelig kan Retten ikke foreholdes at have undladt at undersøge, om de rabatter, der var fastsat i regulativet af 2006, var selektive i kraft af, at de begunstigede visse luftfartsselskaber, der benyttede Lübeck lufthavn, på bekostning af andre selskaber, der benyttede denne samme lufthavn. Selv om den omtvistede afgørelse som anført af Kommissionen indeholder en beskrivelse af de nævnte rabatter og en foreløbig retlig vurdering, ligger det således fast, at denne vurdering alene vedrører tilstedeværelsen af en fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TFUE, og at den omtvistede afgørelses begrundelse angående selektiviteten alene hviler på den fastslåelse, at de pågældende fordele udelukkende var til fordel for de luftfartsselskaber, der benyttede Lübeck lufthavn. Det var derfor med føje, at Retten ved undersøgelsen af det af Hansestadt Lübeck fremsatte anbringende om, at Kommissionen ved sin vurdering af betingelsen om selektivitet havde tilsidesat artikel 107, stk. 1, TEUF, tog stilling til den omtvistede afgørelses lovlighed alene ud fra de grunde, som denne vurdering var støttet på.
Det følger heraf, at Kommissionens subsidiære argumentation er ugrundet.
Følgelig må det tredje anbringende forkastes som ugrundet.
Det fjerde anbringende om, at den appellerede dom er mangelfuldt begrundet
Parternes argumenter
Kommissionen har med sit fjerde anbringende for det første gjort gældende, at den appellerede dom er behæftet med tre begrundelsesmangler. Indledningsvis indeholder denne dom ingen fastslåelse af det formål, der forfølges med den pågældende foranstaltning, til trods for, at det er i lyset af dette formål, at der skal ske en fastlæggelse af de virksomheder, der befinder sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation. Derefter indeholder den nævnte dom ingen begrundelse angående de rabatter, der var fastsat i regulativet af 2006. Endelig er der ikke i den appellerede dom redegjort for grundene til, at regulativet af 2006 er af en så åbenbart ikke-selektiv karakter, at Kommissionen ikke var berettiget til at indlede en formel undersøgelsesprocedure.
Kommissionen er for det andet af den opfattelse, at Rettens argumentation er selvmodsigende, idet Retten i den appellerede doms præmis 51 og 53 anvendte retspraksis vedrørende skattemæssige foranstaltningers selektivitet og derefter i denne doms præmis 57 udtalte, at denne retspraksis ikke er relevant.
Hansestadt Lübeck, Forbundsrepublikken Tyskland og Kongeriget Spanien har nedlagt påstand om, at dette anbringende forkastes.
Domstolens bemærkninger
På baggrund af begrundelsen for den omtvistede afgørelse og den argumentation, som Kommissionen fremførte for Retten, hvorefter regulativet af 2006 var selektivt, eftersom det kun fandt anvendelse på de luftfartsselskaber, der benyttede Lübeck lufthavn, fremgår det for det første, at Retten i den appellerede dom gjorde udførligt rede for grundene til, at den fandt, at denne ene omstændighed ikke gav grundlag for at nå frem til en sådan vurdering. Hvad navnlig angår fastlæggelsen af de virksomheder, der befandt sig i en sammenlignelig faktisk og retlig situation, præciserede Retten i den appellerede doms præmis 51 grundene til, at de luftfartsselskaber, der anvendte de øvrige lufthavne, ikke i forbindelse med den pågældende retlige ordning befandt sig i en situation, der kunne sammenlignes med situationen for de selskaber, der anvendte Lübeck lufthavn.
Af de grunde, der er redegjort for i nærværende doms præmis 65, var Retten for det andet ikke forpligtet til at tage stilling til de rabatter, der var fastsat i regulativet af 2006.
For det tredje påhvilede det ikke Retten at vurdere, om dette regulativ åbenbart havde eller ikke havde en selektiv karakter, men – som det vil blive undersøgt i forbindelse med det femte anbringende – om den omtvistede afgørelse var behæftet med en åbenbart urigtig vurdering.
Endelig er Kommissionens argument om en selvmodsigende begrundelse udtryk for et udsagn, som på ingen måde er understøttet.
Det fjerde anbringende skal derfor forkastes som ugrundet.
Det femte anbringende om, at der er sket en tilsidesættelse af grænserne for den domstolsprøvelse, der skal foretages af en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure på statsstøtteområdet
Parternes argumenter
Kommissionen har med sit femte anbringende gjort gældende, at Retten så bort fra det forhold, at en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure er undergivet en begrænset domstolsprøvelse, navnlig hvad angår sin begrundelse. Denne institution har anført, at en indledende undersøgelse af de faktiske omstændigheder alene ikke gjorde det muligt at fjerne dens tvivl om, hvorvidt regulativet af 2006 var eller ikke var selektivt. Den appellerede dom indeholder imidlertid ingen redegørelse for grundene til, at dette regulativ var af en så åbenbart ikke-selektiv karakter, at Kommissionen ikke var berettiget til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
Hansestadt Lübeck, Forbundsrepublikken Tyskland og Kongeriget Spanien har nedlagt påstand om, at dette anbringende forkastes.
Domstolens bemærkninger
Som Retten bemærkede i den appellerede doms præmis 42, er den legalitetskontrol af en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, der udøves af Unionens retsinstanser, når sagsøgeren anfægter Kommissionens vurdering af den omtvistede foranstaltnings karakter af »statsstøtte«, begrænset til en prøvelse af, om Kommissionen har anlagt et åbenbart urigtigt skøn (jf. i denne retning dom af 21.7.2011, Alcoa Trasformazioni mod Kommissionen,
C-194/09 P
,
EU:C:2011:497
, præmis
).
Det følger imidlertid af de betragtninger, der er fremført i nærværende doms præmis 47-55, at Kommissionens vurdering, hvorefter de af regulativet af 2006 følgende fordele var selektive som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF af den ene grund, at de udelukkende blev tildelt de luftfartsselskaber, der benyttede Lübeck lufthavn, og på grundlag af hvilken denne institution besluttede at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i forhold til detteregulativ, er åbenbart fejlagtig.
Det var derfor med føje, at Retten i den appellerede doms præmis 59 fastslog, at den omtvistede afgørelse var behæftet med et åbenbart urigtigt skøn i forhold til denne begrundelse, og at den annullerede denne afgørelse, for så vidt som den vedrørte regulativet af 2006.
Det femte anbringende skal følgelig forkastes som ugrundet.
Da ingen af appellantens anbringender til støtte for appellen kan tages til følge, skal appellen forkastes i det hele.
Sagens omkostninger
I henhold til artikel 184, stk. 2, i Domstolens procesreglement træffer Domstolen afgørelse om sagsomkostningerne, såfremt appellen forkastes. I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder tilsvarende anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har tabt sagen, og da Hansestadt Lübeck har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, bør det pålægges denne at betale sagens omkostninger i forbindelse med appellen.
I henhold til procesreglements artikel 140, stk. 1, der i medfør af samme reglements artikel 184, stk. 1, finder tilsvarende anvendelse i appelsager, bærer Forbundsrepublikken Tyskland og Kongeriget Spanien deres egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):

1)
Appellen forkastes.

2)
Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler de omkostninger, der er afholdt af Hansestadt Lübeck.

3)
Forbundsrepublikken Tyskland og Kongeriget Spanien bærer deres egne omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: tysk.