CELEX: 62021TJ0227
Kilpailu
Yrityskeskittymät
Lääketeollisuuden markkinat
Asetuksen (EY) N:o 139/2004 22 artikla
Kilpailuviranomaisen, joka ei kansallisen lainsäädännön mukaan ole toimivaltainen tutkimaan keskittymää, esittämä siirtopyyntö
Komission päätös tutkia keskittymä
Komission päätökset, joissa hyväksyttiin muiden kansallisten kilpailuviranomaisten pyynnöt yhtyä siirtopyyntöön
Komission toimivalta
Siirtopyynnön esittämisen määräaika
Tiedoksisaannin käsite
Kohtuullinen aika
Luottamuksensuoja
Komission varapuheenjohtajan lausunnot
Oikeusvarmuus

Asiaa koskevat oikeussäännöt
Yrityskeskittymien valvonnasta 20.1.2004 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004 (”EY:n sulautuma-asetus”) (
EUVL 2004, L 24, s. 1
) 1 artiklassa, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, säädetään seuraavaa:
”1.   Tätä asetusta sovelletaan kaikkiin tässä artiklassa tarkoitettuihin [unionin]laajuisiin keskittymiin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 4 artiklan 5 kohdan ja 22 artiklan soveltamista.
2.   Keskittymä on [unionin]laajuinen keskittymä, jos:
a)
kaikkien siihen osallistuvien yritysten yhteenlaskettu koko maailmasta kertynyt kokonaisliikevaihto on yli 5 miljardia euroa; ja
b)
ainakin kahden siihen osallistuvan yrityksen [Euroopan unionin] alueelta kertynyt kokonaisliikevaihto on erikseen yli 250 miljoonaa euroa;
ellei jokaisen keskittymään osallistuvan yrityksen omasta [unionin] alueelta kertyneestä kokonaisliikevaihdosta yli kaksi kolmasosaa ole kertynyt yhdestä ja samasta jäsenvaltiosta.
3.   Keskittymä, joka ei saavuta 2 kohdassa säädettyjä raja-arvoja, on [unionin]laajuinen keskittymä, jos:
a)
kaikkien siihen osallistuvien yritysten yhteenlaskettu koko maailmasta kertynyt kokonaisliikevaihto on yli 2,5 miljardia euroa;
b)
kaikkien siihen osallistuvien yritysten vähintään kolmesta jäsenvaltiosta kertynyt yhteenlaskettu kokonaisliikevaihto on jokaisessa jäsenvaltiossa suurempi kuin 100 miljoonaa euroa;
c)
b alakohdassa tarkoitetuista vähintään kolmesta jäsenvaltiosta ainakin kahdelle keskittymään osallistuvista yrityksistä erikseen kertynyt kokonaisliikevaihto on jokaisessa jäsenvaltiossa yli 25 miljoonaa euroa; ja
d)
ainakin kahdelle keskittymään osallistuvista yrityksistä erikseen [unionin] alueelta kertynyt kokonaisliikevaihto on yli 100 miljoonaa euroa;
ja jollei jokaisen keskittymään osallistuvan yrityksen omasta [unionin] alueelta kertyneestä kokonaisliikevaihdosta yli kaksi kolmasosaa ole kertynyt yhdestä ja samasta jäsenvaltiosta.
– –”
Asetuksen N:o 139/2004 3 artiklan 1 kohdan mukaan keskittymän katsotaan syntyvän, jos määräysvalta siirtyy pysyvästi seurauksena siitä, että
”a)
kaksi yritystä tai yrityksen osaa tai useampi yritys tai yrityksen osa, jotka ovat aikaisemmin olleet itsenäisiä, sulautuu; taikka
b)
yksi tai useampi henkilö, jolla jo on määräysvalta ainakin yhdessä yrityksessä, tai yksi tai useampi yritys hankkii ostamalla osakkeita tai osuuksia taikka varoja, sopimuksella tai muulla tavoin suoran tai välillisen määräysvallan, joka koskee yhtä tai useampaa yritystä kokonaisuudessaan tai jotakin sen tai niiden osaa.”
Asetuksen N:o 139/2004 4 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Tässä asetuksessa tarkoitetuista [unionin]laajuisista keskittymistä on ilmoitettava komissiolle ennen niiden toteuttamista ja sopimuksen tekemisen, julkisen osto- tai vaihtotarjouksen julkistamisen tai määräysvallan tuottavan osuuden hankkimisen jälkeen.– –
2.   Jos keskittymä syntyy 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitetulla sulautumisella tai 3 artiklan 1 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla yhteisen määräysvallan hankkimisella, sulautuvien tai yhteisen määräysvallan saaneiden osapuolten on yhdessä tehtävä ilmoitus. Muissa tapauksissa on sen henkilön tai yrityksen, joka on saanut määräysvallan yhdessä tai useammassa yrityksessä kokonaisuudessaan tai joiltakin osin, tehtävä ilmoitus.
– –
4.   Ennen keskittymästä ilmoittamista 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla 2 kohdassa tarkoitetut henkilöt tai yritykset voivat ilmoittaa komissiolle perustellussa lausunnossa, että keskittymä saattaa vaikuttaa merkittävästi kilpailuun kaikki erillisten markkinoiden tunnusmerkit täyttävillä jäsenvaltion markkinoilla ja se olisi sen vuoksi tutkittava kokonaan tai osittain kyseisessä jäsenvaltiossa.
Komissio toimittaa tämän lausunnon viipymättä kaikille jäsenvaltioille. Perustellussa lausunnossa tarkoitetun jäsenvaltion on ilmoitettava 15 työpäivän kuluessa lausunnon vastaanottamisesta, onko se samaa vai eri mieltä asian käsittelyn siirtämisestä. Jos kyseinen jäsenvaltio ei mainitun määräajan kuluessa tee tällaista päätöstä, sen katsotaan olevan samaa mieltä.
Jollei kyseinen jäsenvaltio ole eri mieltä, komissio voi päättää siirtää asian käsittelyn kokonaan tai osittain kyseisen jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille kyseisen valtion kansallisen kilpailulainsäädännön soveltamiseksi, jos se katsoo, että tällaiset erilliset markkinat ovat olemassa ja keskittymä saattaa vaikuttaa kilpailuun kyseisillä markkinoilla merkittävästi.
Päätös asian käsittelyn siirtämisestä 3 alakohdan mukaisesti on tehtävä 25 työpäivän kuluessa alkaen siitä päivästä, jolloin komissio vastaanotti perustellun lausunnon. Komissio antaa päätöksensä tiedoksi muille jäsenvaltioille ja keskittymään osallistuville henkilöille tai yrityksille. Jollei komissio tee päätöstä asetetussa määräajassa, sen katsotaan päättäneen siirtää asian käsittely asianomaisten henkilöiden tai yritysten antaman lausunnon mukaisesti.
Jos komissio päättää siirtää tai jos 3 ja 4 alakohdan nojalla sen katsotaan päättäneen siirtää koko asian käsittelyn, 1 kohdan mukaista ilmoitusta ei tehdä ja asiassa sovelletaan kansallista lainsäädäntöä. Soveltuvin osin sovelletaan 9 artiklan 6–9 kohtaa.
5.   Kun on kyse 3 artiklassa määritellystä keskittymästä, joka ei ole 1 artiklassa tarkoitettu [unionin]laajuinen keskittymä ja jota voidaan tarkastella vähintään kolmen jäsenvaltion kansallisen kilpailulainsäädännön perusteella, 2 kohdassa tarkoitetut henkilöt tai yritykset voivat ennen toimivaltaisille viranomaisille ilmoittamista ilmoittaa komissiolle perustellulla lausunnolla, että komission olisi tutkittava keskittymä.
Komissio toimittaa tämän lausunnon viipymättä kaikille jäsenvaltioille.
Jokainen jäsenvaltio, joka on kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti toimivaltainen tutkimaan keskittymän, voi ilmoittaa 15 työpäivän kuluessa lausunnon vastaanottamisesta olevansa eri mieltä pyynnöstä siirtää asian käsittely.
Jos vähintään yksi tällainen jäsenvaltio on ilmoittanut 3 alakohdan mukaisesti 15 työpäivän kuluessa olevansa eri mieltä, asian käsittelyä ei siirretä. Komission on ilmoitettava viipymättä kaikille jäsenvaltioille ja asianomaisille henkilöille tai yrityksille tällaisesta eriävää mielipidettä koskevasta ilmoituksesta.
Jos yksikään jäsenvaltio ei ole ilmoittanut 3 alakohdan mukaisesti 15 työpäivän kuluessa olevansa eri mieltä, keskittymän katsotaan olevan [unionin]laajuinen ja siitä on ilmoitettava komissiolle 1 ja 2 kohdan mukaisesti. Tällaisissa tapauksissa yksikään jäsenvaltio ei saa soveltaa kansallista kilpailulainsäädäntöään kyseiseen keskittymään.”
Asetuksen N:o 139/2004 9 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.   Komissio voi päätöksellä, joka annetaan viipymättä tiedoksi keskittymään osallistuville yrityksille ja muiden jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille, seuraavin edellytyksin siirtää ilmoitettua keskittymää koskevan asian asianomaisen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten käsiteltäväksi.
2.   Jäsenvaltio voi 15 työpäivän kuluessa jäljennöksen ilmoituksesta saatuaan omasta aloitteestaan tai komission kehotuksesta ilmoittaa komissiolle, joka puolestaan ilmoittaa keskittymään osallistuville yrityksille, että
a)
keskittymä uhkaa vaikuttaa kilpailuun merkittävästi kaikki erillisten markkinoiden tunnusmerkit täyttävillä kyseisen jäsenvaltion markkinoilla; tai
b)
keskittymä vaikuttaa kilpailuun kaikki erillisten markkinoiden tunnusmerkit täyttävillä kyseisen jäsenvaltion markkinoilla, jotka eivät muodosta merkittävää osaa yhteismarkkinoista.
3.   Jos komissio katsoo kyseessä olevien tavaroiden tai palvelujen markkinat ja 7 kohdassa tarkoitetut maantieteelliset viitemarkkinat huomioon ottaen, että sellaiset erilliset markkinat ja sellainen uhka ovat olemassa:
a)
se käsittelee itse tapauksen tämän asetuksen mukaisesti; taikka
b)
se siirtää koko tapauksen tai osan siitä kyseessä olevan jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten käsiteltäväksi niin, että sovelletaan jäsenvaltion kansallista kilpailulainsäädäntöä.
Jos komissio kuitenkin katsoo, että tällaisia erillisiä markkinoita tai tällaista uhkaa ei ole olemassa, se tekee asiassa kyseessä olevalle jäsenvaltiolle osoitetun päätöksen ja käsittelee tapauksen itse tämän asetuksen mukaisesti.
Tapauksissa, joissa jäsenvaltio ilmoittaa komissiolle 2 kohdan b alakohdan mukaisesti, että keskittymä vaikuttaa sen alueella oleviin erillisiin markkinoihin, jotka eivät ole merkittävä osa [sisä]markkinoita, komissio siirtää erillisiin markkinoihin liittyvän tapauksen tai osan siitä jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten käsiteltäväksi, jos se katsoo keskittymän vaikuttavan tällaisiin erillisiin markkinoihin.
– –”
Asetuksen N:o 139/2004 22 artiklassa, jonka otsikko on ”Siirtäminen komission käsiteltäväksi”, säädetään seuraavaa:
”1.   Yksi tai useampi jäsenvaltio voi pyytää komissiota tutkimaan 3 artiklassa tarkoitetun keskittymän, joka ei ole 1 artiklassa tarkoitettu [unionin]laajuinen keskittymä mutta vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja uhkaa vaikuttaa merkittävästi kilpailuun pyynnön esittävän jäsenvaltion tai pyynnön esittävien jäsenvaltioiden alueella.
Tällainen pyyntö on esitettävä viimeistään 15 työpäivän kuluessa keskittymän ilmoittamispäivästä, tai jos ilmoitus ei ole välttämätön, siitä päivästä, jona jäsenvaltio sai muulla tavoin tiedon siitä.
2.   Komissio ilmoittaa jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille ja keskittymään osallistuville yrityksille viipymättä kaikista 1 kohdan nojalla saamistaan pyynnöistä.
Muilla jäsenvaltioilla on oikeus yhtyä alkuperäiseen pyyntöön 15 työpäivän kuluessa siitä kun ne ovat vastaanottaneet komission toimittaman alkuperäisen pyynnön.
Kaikkia keskittymää koskevia kansallisia määräaikoja lykätään, kunnes tässä artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti on päätetty, missä keskittymää tutkitaan. Jäsenvaltion kansallisten määräaikojen lykkääminen päättyy heti, kun se on ilmoittanut komissiolle ja asianomaisille yrityksille, ettei se halua liittyä pyyntöön.
3.   Komissio voi 10 työpäivän kuluessa 2 kohdassa vahvistetun määräajan päättymisestä päättää tutkia keskittymää, jos se katsoo, että keskittymä vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja uhkaa vaikuttaa merkittävästi kilpailuun pyynnön esittäneen jäsenvaltion tai pyynnön esittäneiden jäsenvaltioiden alueella. Jos komissio ei tee päätöstä tässä määräajassa, sen katsotaan päättäneen tutkia keskittymä pyynnön mukaisesti.
Komissio antaa päätöksensä tiedoksi kaikille jäsenvaltioille ja keskittymään osallistuville yrityksille. Se voi vaatia ilmoituksen tekemistä 4 artiklan mukaisesti.
Pyynnön esittänyt jäsenvaltio tai esittäneet jäsenvaltiot eivät saa tämän jälkeen jatkaa kansallisen kilpailulainsäädäntönsä soveltamista kyseiseen keskittymään.
4.   Komission tutkiessa keskittymää 3 kohdan nojalla sovelletaan 2 artiklaa, 4 artiklan 2–3 kohtaa, 5, 6 ja 8–21 artiklaa. Jos keskittymää ei ole toteutettu siihen päivään mennessä, jona komissio ilmoittaa keskittymään osallistuville yrityksille, että pyyntö on esitetty, sovelletaan, mitä 7 artiklassa säädetään.
Jos 4 artiklan mukainen ilmoitus ei ole välttämätön, 10 artiklan 1 kohdassa säädetty määräaika menettelyn aloittamiselle alkaa sitä päivää seuraavana työpäivänä, jona komissio ilmoittaa keskittymään osallistuville yrityksille, että se on päättänyt tutkia keskittymän 3 kohdan nojalla.
5.   Komissio voi ilmoittaa yhdelle tai useammalle jäsenvaltiolle, että se katsoo keskittymän täyttävän 1 kohdassa esitetyt arviointiperusteet. Tällaisissa tapauksissa komissio voi kehottaa kyseistä jäsenvaltiota tai kyseisiä jäsenvaltioita esittämään 1 kohdassa tarkoitetun pyynnön.”
Asian tausta
Keskittymään osallistuvat yritykset ja kyseessä oleva keskittymä
Kantaja Illumina, Inc. tarjoaa sekvensointi- ja sirupohjaisia ratkaisuja geeni- ja genomianalyysin alalla.
Illumina teki 20.9.2020 sulautumasopimuksen ja ‑suunnitelman, joiden mukaan se hankkii yksinomaisen määräysvallan Grail LLC:ssä (aiemmin Grail, Inc.), joka kehittää verikokeita syövän varhaiseen havaitsemiseen ja jonka pääomasta se jo omisti 14,5 prosenttia (jäljempänä kyseessä oleva keskittymä).
Illumina ja Grail (jäljempänä keskittymään osallistuvat yritykset) julkaisivat 21.9.2020 lehdistötiedotteen, jossa ilmoitettiin kyseisestä keskittymästä.
Ilmoittamatta jättäminen
Koska keskittymään osallistuvien yritysten liikevaihto ei ylittänyt säädettyjä raja-arvoja etenkään siksi, ettei Grail saanut tuloja mistään Euroopan unionin jäsenvaltiosta tai muualta maailmasta, kyseessä oleva keskittymä ei ollut asetuksen N:o 139/2004 1 artiklassa tarkoitettu unioninlaajuinen keskittymä, minkä vuoksi siitä ei ilmoitettu Euroopan komissiolle kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaisesti.
Kyseessä olevasta keskittymästä ei myöskään ilmoitettu unionin jäsenvaltioissa tai Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen (
EYVL 1994, L 1, s. 3
) sopimuspuolina olevissa valtioissa, koska se ei kuulunut niiden yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjen soveltamisalaan.
Komission käsiteltäväksi siirtämistä koskeva pyyntö
Komissio vastaanotti 7.12.2020 kyseessä olevaa keskittymää koskevan kantelun. Komission ja kantelijan välillä pidettiin 17.12.2020 videoneuvottelu, jossa kantelija ilmaisi kyseistä keskittymää koskevat huolensa. Tämän neuvottelun jälkeen komissio kävi lisäkeskusteluja kantelijan kanssa sekä Saksan, Itävallan, Slovenian ja Ruotsin kilpailuviranomaisten kanssa selvittääkseen niiden mahdollista toimivaltaa tutkia kyseessä oleva keskittymä. Komissio oli yhteydessä myös Yhdistyneen kuningaskunnan kilpailu- ja markkinaviranomaiseen (Competition and Markets Authority, jäljempänä CMA), joka myös oli saanut kantelun käsiteltäväkseen. Komissio päätteli alustavasti, että kyseessä oleva keskittymä voidaan siirtää komission käsiteltäväksi asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan nojalla erityisesti siitä syystä, ettei Grailin merkitys kilpailun kannalta näkynyt sen liikevaihdossa.
Komissio ilmoitti 19.2.2021 jäsenvaltioille kyseessä olevasta keskittymästä esittelemällä sen kansallisille kilpailuviranomaisille Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston keskittymiä käsittelevässä työryhmässä ja lähettämällä niille kirjeen asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 5 kohdan mukaisesti (jäljempänä kehotuskirje). Komissio selitti kyseisessä kirjeessä syyt, miksi se katsoi ensi näkemältä kyseisen keskittymän täyttävän mainitun asetuksen 22 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset, ja kehotti jäsenvaltioita esittämään siirtopyynnön viimeksi mainitun säännöksen nojalla. Tämän jälkeen komissio vaihtoi joidenkin kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa näkemyksiä kyseisestä kirjeestä.
Komissio otti 26.2.2021 lähetetyllä sähköpostiviestillä yhteyttä kantajaan ehdottaakseen sille kyseessä olevaa keskittymää koskevaa puhelinkeskustelua. Kyseisessä 4.3.2021 pidetyssä keskustelussa komissio ilmoitti kummankin keskittymään osallistuvan yrityksen lailliselle edustajalle kehotuskirjeestä ja mahdollisuudesta esittää siirtopyyntö asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan nojalla.
Ranskan kilpailuviranomainen (Autorité de la concurrence française, jäljempänä ACF) pyysi 9.3.2021 asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan nojalla komissiota tutkimaan kyseessä olevan keskittymän (jäljempänä siirtopyyntö).
Komissio ilmoitti 10.3.2021 siirtopyynnöstä muiden jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisille ja EFTAn valvontaviranomaiselle asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 2 kohdan mukaisesti. Komissio ilmoitti 11.3.2021 siirtopyynnöstä myös keskittymään osallistuville yrityksille ja muistutti niille, ettei kyseessä olevaa keskittymää voida toteuttaa, jos ja siltä osin kuin asetuksen N:o 139/2004 7 artiklassa, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen 22 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan toisen virkkeen kanssa, säädettyä lykkäämisvelvoitetta sovelletaan (jäljempänä ilmoituskirje).
Belgian, Kreikan, Islannin, Alankomaiden ja Norjan kilpailuviranomaiset pyysivät 24.3, 26.3 ja 31.3.2021 päivätyillä kirjeillä lupaa saada yhtyä siirtopyyntöön asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 2 kohdan mukaisesti (jäljempänä yhtymispyynnöt).
Keskittymään osallistuvat yritykset esittivät 16.3. ja 29.3.2021 komissiolle huomautuksia, joissa ne vastustivat siirtopyyntöä. Kantaja vastasi 2.4., 7.4. ja 12.4.2021 tietopyyntöihin, jotka komissio oli lähettänyt sille 26.3. ja 8.4.2021.
Komissio julkaisi 31.3.2021 tiedonannon ”Ohjeet [asetuksen N:o 139/2004] 22 artiklassa säädetyn siirtomekanismin soveltamisesta tietyntyyppisissä asioissa” (
EUVL 2021, C 113, s. 1
; jäljempänä 22 artiklaa koskevat ohjeet).
Komissio hyväksyi siirtopyynnön 19.4.2021 tekemällään päätöksellä (jäljempänä riidanalainen päätös). Samana päivänä tehdyillä Belgiaa, Kreikkaa, Islantia, Alankomaita ja Norjaa koskevilla päätöksillä se hyväksyi myös yhtymispyynnöt (jäljempänä yhdessä riidanalaisen päätöksen kanssa riidanalaiset päätökset).
Riidanalaiset päätökset
15 työpäivän määräajan noudattaminen
Komissio katsoi, että 9.3.2021 päivätty siirtopyyntö oli esitetty asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetyssä 15 työpäivän määräajassa, koska kyseessä oleva keskittymä oli saatettu Ranskan tasavallan tietoon kehotuskirjeellä 19.2.2021 (riidanalaisen päätöksen 20 ja 29 kohta). Komission mukaan nimenomaan tämän yksityiskohtaiseen tutkimukseen, kohdennettuun analyysiin ja kantelijan toimittamiin tietoihin perustuneen kirjeen ansiosta Ranskan tasavalta pystyi tutkimaan alustavasti asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdassa säädettyjä edellytyksiä (riidanalaisen päätöksen 26 ja 28 kohta).
Komissio katsoi lisäksi, että yhtymispyynnöissä noudatettiin asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa säädettyä määräaikaa, koska Belgian kuningaskunta, Helleenien tasavalta, Islannin tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta ja Norjan kuningaskunta olivat toimittaneet kyseiset pyynnöt 24.3., 26.3. ja 31.3.2021 eli 15 työpäivän kuluessa päivästä, jona komissio oli 10.3.2021 päivätyllä kirjeellä ilmoittanut niille siirtopyynnöstä (Belgiaa, Islantia, Alankomaita ja Norjaa koskevien päätösten 21 ja 22 kohta sekä Kreikkaa koskevan päätöksen 16 ja 17 kohta).
Jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvat vaikutukset ja kilpailuun kohdistuvien merkittävien vaikutusten uhka
Komissio totesi, että kyseessä oleva keskittymä voi yhtäältä vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan (riidanlaisen päätöksen 39–45 kohta, Belgiaa, Islantia, Alankomaita ja Norjaa koskevien päätösten 33–39 kohta sekä Kreikkaa koskevan päätöksen 28–34 kohta) ja uhkaa toisaalta vaikuttaa merkittävästi kilpailuun Euroopan talousalueeseen (ETA) kuuluvilla Ranskan, Kreikan, Islannin, Belgian, Norjan ja Alankomaiden alueilla (riidanlaisen päätöksen 51 ja 80 kohta, Belgiaa koskevan päätöksen 49 ja 78 kohta, Kreikkaa koskevan päätöksen 41 ja 70 kohta, Islantia ja Norjaa koskevan päätöksen 46 ja 75 kohta sekä Alankomaita koskevan päätöksen 50 ja 79 kohta).
Asian käsittelyn siirtämisen tarkoituksenmukaisuus
Komissio katsoi, että kyseessä oleva keskittymä täyttää asetuksen N:o 139/2004 22 artiklassa säädetyt asian käsittelyn siirtämistä koskevat edellytykset (riidanalaisen päätöksen 109 kohta, Belgiaa koskevan päätöksen 107 kohta, Kreikkaa koskevan päätöksen 99 kohta, Islantia ja Norjaa koskevan päätöksen 104 kohta sekä Alankomaita koskevan päätöksen 108 kohta).
Ensinnäkin komissio katsoi, että yrityskeskittymien käsittelypaikan siirtämisestä antamansa tiedonannon (
EUVL 2005, C 56, s. 2
; jäljempänä käsittelypaikan siirtämistä koskeva tiedonanto) 45 kohdassa mainitut edellytykset täyttyivät (riidanlaisen päätöksen 85 kohta, Belgiaa koskevan päätöksen 83 kohta, Kreikkaa koskevan päätöksen 75 kohta, Islantia ja Norjaa koskevan päätöksen 80 kohta sekä Alankomaita koskevan päätöksen 84 kohta. Lisäksi uuden sukupolven sekvensointiin perustuvia syövän sekvensointitestejä pidetään huomattavana parannuksena syövän torjunnassa, joka on yksi komission ensisijaisista tavoitteista terveyden alalla. Näin ollen on toivottavaa, että tämän alan tutkimustoimia kohdellaan yhdenmukaisesti unionin tasolla (riidanalaisen päätöksen 84 kohta, Belgiaa koskevan päätöksen 82 kohta, Kreikkaa koskevan päätöksen 74 kohta, Islantia ja Norjaa koskevan päätöksen 79 kohta sekä Alankomaita koskevan päätöksen 83 kohta).
Toiseksi komissio muistutti, että 22 artiklaa koskevissa ohjeissa selvennettiin, miten käsittelypaikan siirtämistä koskevassa tiedonannossa mainittuja kriteerejä olisi sovellettava tapauksissa, joissa kansalliset viranomaiset eivät ole toimivaltaisia tutkimaan keskittymää. Komission mukaan kyseessä oleva keskittymä kuuluu kyseisten ohjeiden soveltamisalaan, koska siinä hankitaan yritys, jonka merkitys kilpailun kannalta ei näy sen liikevaihdossa (riidanalaisen päätöksen 86 ja 87 kohta, Belgiaa koskevan päätöksen 84 ja 85 kohta, Kreikkaa koskevan päätöksen 76 ja 77 kohta, Islantia ja Norjaa koskevan päätöksen 81 ja 82 kohta sekä Alankomaita koskevan päätöksen 85 ja 86 kohta).
Komissio totesi lisäksi, ettei kyseessä olevaa keskittymää ollut toteutettu eikä siitä ollut ilmoitettu muissa jäsenvaltioissa (riidanalaisen päätöksen 88 kohta, Belgiaa koskevan päätöksen 86 kohta, Kreikkaa koskevan päätöksen 78 kohta, Islantia ja Norjaa koskevan päätöksen 83 kohta sekä Alankomaita koskevan päätöksen 87 kohta).
Kolmanneksi komissio tutki keskittymään osallistuvien yritysten väitteet, jotka koskivat unionin oikeuden yleisten periaatteiden ja puolustautumisoikeuksien noudattamista (riidanalaisen päätöksen 89 kohta, Belgiaa koskevan päätöksen 87 kohta, Kreikkaa koskevan päätöksen 79 kohta, Islantia ja Norjaa koskevan päätöksen 84 kohta sekä Alankomaita koskevan päätöksen 88 kohta).
Ensinnäkin komissio totesi toimivallastaan, että jäsenvaltiot voivat asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan nojalla pyytää siirtämään sen käsiteltäväksi keskittymäasian, ”jossa niillä ei ole toimivaltaa”, jos kyseisessä säännöksessä säädetyt lakisääteiset edellytykset täyttyvät. Kuten 22 artiklaa koskevissa ohjeissa muistutettiin, tämä toteamus perustuu kyseisen säännöksen sanamuodon mukaiseen tulkintaan, ja sen vahvistavat sen lainsäädäntöhistoria, asetuksen N:o 139/2004 tarkoitus, yleinen rakenne ja kontekstuaalinen tulkinta sekä komission käytäntö.
Etenkään asetuksen N:o 139/2004 22 artiklassa, jossa luetellaan tyhjentävästi oikeudelliset edellytykset, jotka siirtopyyntöjen on täytettävä, ei edellytetä, että ”pyynnön esittävällä jäsenvaltiolla on toimivalta tutkia kyseinen keskittymä”, vaan siinä myönnetään sekä nimenomaisesti että epäsuorasti, että tällaisen pyynnön voi esittää jäsenvaltio, jossa ei vaadita ilmoitusta kyseisestä keskittymästä. Komissio muistutti, että yrityskeskittymien valvonnasta 21.12.1989 annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4064/89 (
EYVL 1989, L 395, s. 1
) hyväksymisestä lähtien tavoitteena oli antaa komissiolle mahdollisuus valvoa keskittymiä, jotka saattavat aiheuttaa kilpailunvastaista vahinkoa sisämarkkinoilla ja joita jäsenvaltioiden viranomaiset eivät voi tutkia. Asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan suppea tulkinta voisi estää tällaisten keskittymien ja niiden rajatylittävien vaikutusten valvonnan. Jäsenvaltio, jolla ei ole yrityskeskittymien valvontajärjestelmää, olisi jo voinut pyytää asian siirtämistä komission käsiteltäväksi asetuksen N:o 4064/89 nojalla, kuten 15.12.1999 annetussa tuomiossa Kesko v. komissio (
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
) vahvistettiin. Komissio muistutti hyväksyneensä sen, että jäsenvaltiot, joilla ei ole yrityskeskittymien valvontajärjestelmää, yhtyvät toisen jäsenvaltion esittämään siirtopyyntöön. Komissio katsoo, että jos unionin lainsäätäjä olisi halunnut rajoittaa asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan soveltamisalaa jättämällä tällaiset jäsenvaltiot sen ulkopuolelle, se olisi voinut käyttää samaa toimivaltaperustetta kuin kyseisen asetuksen 4 artiklan 5 kohdassa (riidanalaisen päätöksen 90 kohta, Belgiaa koskevan päätöksen 88 kohta, Kreikkaa koskevan päätöksen 80 kohta, Islantia ja Norjaa koskevan päätöksen 85 kohta sekä Alankomaita koskevan päätöksen 89 kohta).
Toiseksi komissio muistutti asetuksen N:o 139/2004 johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa tarkoitetusta toissijaisuusperiaatteesta, että unionin lainsäätäjä oli päättänyt, että keskittymäasia voidaan siirtää sen käsiteltäväksi kyseisen asetuksen 22 artiklassa säädetyin edellytyksin. Komissio huomauttaa, että toissijaisuusperiaatetta sovelletaan vain asioihin, jotka eivät kuulu unionin yksinomaiseen toimivaltaan, kun on varmistettava, voivatko jäsenvaltiot toteuttaa suunnitellun toimen riittävällä tavalla. Ilman toimivaltaa jäsenvaltiot eivät olisi voineet tutkia kyseessä olevaa keskittymää (riidanalaisen päätöksen 92 kohta, Belgiaa koskevan päätöksen 90 kohta, Kreikkaa koskevan päätöksen 82 kohta, Islantia ja Norjaa koskevan päätöksen 87 kohta sekä Alankomaita koskevan päätöksen 91 kohta).
Kolmanneksi komissio toteaa keskittymään osallistuvien yritysten luottamuksensuojasta, että jäsenvaltioilla on aina ollut oikeus siirtää asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan nojalla sen käsiteltäväksi keskittymiä, joista ei tarvitse ilmoittaa kyseisissä valtioissa. Sen aikaisempi käytäntö, jolla pyrittiin saamaan tällaiset jäsenvaltiot, jotka eivät ole toimivaltaisia, luopumaan siirtopyynnön esittämisestä, ei tarkoita sitä, että se sulki pois tämän säännöksen soveltamisen kaikissa tulevissa asioissa. Tämä oikeus päinvastoin vahvistettiin nimenomaisesti 9.7.2014 päivätyssä komission valkoisessa kirjassa ”Sulautumien valvonnan tehostaminen [unionissa]” (COM/2014/0449 final) (jäljempänä vuoden 2014 valkoinen kirja). Komissio katsoi, ettei se ollut antanut mitään täsmällistä, ehdotonta ja yhdenmukaista vakuutusta, joka sulkisi pois tietyt siirtopyynnöt tulevaisuudessa. Komission varapuheenjohtaja ei antanut tällaisia vakuutteluja myöskään 11.9.2020 pitämässään puheessa vaan totesi, että tätä aiempaa käytäntöä on syytä muuttaa ja ettei se tapahtuisi hetkessä (riidanalaisen päätöksen 94 kohta, Belgiaa koskevan päätöksen 92 kohta, Kreikkaa koskevan päätöksen 84 kohta, Islantia ja Norjaa koskevan päätöksen 89 kohta sekä Alankomaita koskevan päätöksen 93 kohta).
Neljänneksi komissio totesi oikeusvarmuudesta, että kyseessä olevasta keskittymästä ilmoittamisesta kuluneen ajan ja keskittymään osallistuviin yrityksiin kohdistuvien mahdollisten kielteisten vaikutusten vastapainona olivat kyseisen keskittymän mahdolliset merkittävät kielteiset kilpailuvaikutukset, joita oli tutkittava (riidanalaisen päätöksen 100 kohta, Belgiaa koskevan päätöksen 98 kohta, Kreikkaa koskevan päätöksen 90 kohta, Islantia ja Norjaa koskevan päätöksen 95 kohta sekä Alankomaita koskevan päätöksen 99 kohta).
Ensi näkemältä vaikuttaa nimittäin siltä, että kyseessä olevalla keskittymällä saattaa olla merkittäviä vaikutuksia sisämarkkinoilla käytävään kilpailuun ja eurooppalaisiin kuluttajiin. Komissio toteaa saaneensa tietää kyseisestä keskittymästä joulukuussa 2020 kantelun kautta. Se tutki välittömästi tapauksen olosuhteet ja lähetti kehotuskirjeen kyseisille jäsenvaltioille saatuaan tiedon siitä, ettei keskittymä ylittänyt minkään jäsenvaltion raja-arvoja. Kun lisäksi otetaan huomioon, ettei kyseessä olevaa keskittymää voitu toteuttaa Yhdysvaltojen tuomioistuimissa vireillä olevan menettelyn vuoksi, ajan kulumisella oli vähäinen vaikutus keskittymään osallistuviin yrityksiin (riidanalaisen päätöksen 97–99 kohta, Belgiaa koskevan päätöksen 95–97 kohta, Kreikkaa koskevan päätöksen 87–89 kohta, Islantia ja Norjaa koskevan päätöksen 92–94 kohta sekä Alankomaita koskevan päätöksen 96–98 kohta).
Viidenneksi komissio totesi suhteellisuusperiaatteesta, että keskittymään osallistuvien yritysten ehdottama suppea tulkinta on asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan sanamuodon sekä kyseisen säännöksen tarkoituksen ja yleisen rakenteen vastainen. Komissio piti arviointiaan tämän periaatteen mukaisena, koska siinä otettiin huomioon muun muassa se, oliko kyseessä oleva keskittymä jo toteutettu, oliko siitä ilmoitettu yhdessä tai useammassa jäsenvaltiossa, joka ei ollut pyytänyt sen käsittelyn siirtämistä, ja sisältyikö sen tavoitteeseen sen liikevaihdossa näkymätön ”merkittävä kilpailupotentiaali”. Komissio täsmensi lähinnä, että lukuisista keskittymistä, jotka eivät ole asetuksen N:o 139/2004 1 artiklassa tarkoitettuja unioninlaajuisia keskittymiä, vain pieni osa täyttää kyseisen asetuksen 22 artiklassa säädetyt edellytykset ja voi olla tarkoituksenmukaista siirtää komission käsiteltäväksi 22 artiklaa koskevien ohjeiden mukaisesti. Tällaisia tapauksia voidaan siis pitää poikkeuksellisina (riidanalaisen päätöksen 102 ja 103 kohta, Belgiaa koskevan päätöksen 100 ja 101 kohta, Kreikkaa koskevan päätöksen 92 ja 93 kohta, Islantia ja Norjaa koskevan päätöksen 97 ja 98 kohta sekä Alankomaita koskevan päätöksen 101 ja 102 kohta).
Kuudenneksi komissio hylkäsi perusteettomina keskittymään osallistuvien yritysten väitteet, joiden mukaan niiden oikeutta tulla kuulluksi sekä tasapuolisuuden ja hyvän hallinnon periaatteita oli loukattu. Se totesi ilmoittaneensa kantajalle kehotuskirjeen lähettämisestä 26.2.2021 eli ennen siirtopyynnön vastaanottamista. Komission mielestä sen lähestymistavassa noudatettiin siten 22 artiklaa koskevien ohjeiden 27 kohtaa, jossa todetaan, että jos siirtopyyntöä harkitaan, komissio ilmoittaa asiasta keskittymän osapuolille mahdollisimman pian. Kyseisen kohdan tarkoituksena on myös tuoda esiin mahdollinen keskittymän lykkäämistä koskeva velvoite. Lisäksi komissio ilmoitti keskittymään osallistuville yrityksille hyvissä ajoin siirtopyynnöstä, joka välitettiin niille nopeasti sen vastaanottamisen jälkeen (riidanalaisen päätöksen 104–108 kohta, Belgiaa koskevan päätöksen 102–106 kohta, Kreikkaa koskevan päätöksen 94–98 kohta, Islantia ja Norjaa koskevan päätöksen 99–103 kohta sekä Alankomaita koskevan päätöksen 103–107 kohta).
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset
Kantaja nosti käsiteltävänä olevan kanteen unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 28.4.2021 toimittamallaan kannekirjelmällä.
Kantaja pyysi unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon samana päivänä toimittamallaan erillisellä asiakirjalla, että käsiteltävänä oleva kanne ratkaistaan unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 151 ja 152 artiklan mukaisessa nopeutetussa menettelyssä. Unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi tämän pyynnön 3.6.2021 tekemällään päätöksellä.
Grail, Inc. toimitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 7.6.2021 väliintulohakemuksen, jossa se pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen kantajan vaatimuksia. Unionin yleisen tuomioistuimen kolmannen jaoston puheenjohtaja hyväksyi tämän väliintulohakemuksen 2.7.2021 antamallaan määräyksellä. Grail, Inc:lle annettiin samana päivänä unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 154 artiklan 3 kohdan, luettuna yhdessä kyseisen työjärjestyksen 145 artiklan 1 kohdan ja 89 artiklan 3 kohdan b alakohdan mukaisesti prosessinjohtotoimen yhteydessä lupa jättää väliintulokirjelmä.
Unionin yleinen tuomioistuin päätti kolmannen jaoston ehdotuksesta siirtää asian työjärjestyksen 28 artiklan nojalla laajennetun ratkaisukokoonpanon käsiteltäväksi.
Alankomaiden kuningaskunta toimitti 22.6.2021, Ranskan tasavalta 6.7.2021, Helleenien tasavalta 21.7.2021 ja EFTAn valvontaviranomainen 29.7.2021 unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon väliintulohakemukset, joissa ne pyysivät saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen komission vaatimuksia. Unionin yleisen tuomioistuimen kolmannen jaoston puheenjohtaja hyväksyi nämä väliintulohakemukset 12.7., 22.7. ja 6.8.2021 tekemillään päätöksillä sekä 6.8.2021 antamallaan määräyksellä. Alankomaiden kuningaskunnalle annettiin 16.7., Ranskan tasavallalle 23.7., Helleenien tasavallalle 13.8. ja EFTAn valvontaviranomaiselle 25.8.2021 prosessinjohtotoimilla unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 154 artiklan 3 kohdan, luettuna yhdessä kyseisen työjärjestyksen 145 artiklan 1 kohdan ja 89 artiklan 3 kohdan b alakohdan kanssa, nojalla lupa jättää väliintulokirjelmä.
Computer & Communications Industry Association toimitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 13.8.2021 väliintulohakemuksen, jossa se pyysi saada osallistua oikeudenkäyntiin tukeakseen kantajan vaatimuksia. Unionin yleisen tuomioistuimen kolmannen jaoston puheenjohtaja hylkäsi tämän väliintulohakemuksen 6.10.2021 antamallaan määräyksellä.
Kantaja ilmoitti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 18.8.2021 toimittamallaan asiakirjalla unionin yleiselle tuomioistuimelle, että se oli hankkinut samana päivänä kaikki Grail, Inc:n osakkeet ja ottanut käyttöön varojen erottamista koskevan järjestelyn.
Kantaja esitti prosessinjohtotoimia koskevan pyynnön unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 5.10.2021 toimittamallaan asiakirjalla. Komissio toimitti 19.10.2021 huomautuksensa tästä pyynnöstä. Kantaja esitti 29.10.2021 huomautuksia kyseisistä komission huomautuksista.
Kaikki väliintulijat jättivät kirjelmänsä asetetuissa määräajoissa.
Komissio pyysi 7.10.2021 Grailin väliintulon peruuttamista. Kantaja, Helleenien tasavalta ja Grail esittivät 3.11. ja 4.11.2021 huomautuksensa tästä pyynnöstä.
Koska kaksi jaoston jäsentä lopetti tehtävässään ja jaostolle valittiin uusi puheenjohtaja, kolmannen jaoston puheenjohtaja nimesi 19.10.2021 tehdyllä päätöksellä tarvittavan ratkaisukokoonpanon saavuttamiseksi kaksi muuta tuomaria unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 17 artiklan 2 kohdan, luettuna yhdessä kyseisen työjärjestyksen 27 artiklan 5 kohdan kanssa, mukaisesti.
Unionin yleinen tuomioistuin (laajennettu kolmas jaosto) päätti 11.11.2021 aloittaa asian käsittelyn suullisen vaiheen.
Unionin yleinen tuomioistuin esitti samana päivänä työjärjestyksen 89 artiklan 3 kohdan a ja b alakohdan mukaisina prosessinjohtotoimina komissiolle kirjallisia kysymyksiä tietyistä oikeusriitaan liittyvistä kysymyksistä. Komissio vastasi näihin kysymyksiin asetetussa määräajassa.
Kantaja esitti prosessinjohtotoimia koskevan pyynnön unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 6.12.2021 toimittamallaan asiakirjalla. Komissio, EFTAn valvontaviranomainen, Grail, Ranskan tasavalta ja Alankomaiden kuningaskunta esittivät 9.12. ja 10.12.2021 huomautuksensa tästä pyynnöstä.
Asianosaisten ja väliintulijoiden lausumat ja vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin suullisiin kysymyksiin kuultiin 16.12.2021 pidetyssä istunnossa.
Kantaja, jota Grail tukee, vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
kumoaa riidanalaiset päätökset ja ilmoituskirjeen
–
velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Komissio, jota EFTAn valvontaviranomainen, Helleenien tasavalta, Ranskan tasavalta ja Alankomaiden kuningaskunta tukevat, vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
–
jättää kanteen tutkimatta
–
toissijaisesti jättää kanteen osittain tutkimatta tutkittavaksi ottamisen edellytysten selvän puuttumisen vuoksi ja osittain hylkää sen perusteettomana
–
velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Grailin väliintulijan aseman peruuttamista koskeva pyyntö
Komissio, jota Helleenien tasavalta tukee, väittää lähinnä, että sen jälkeen, kun kantaja oli 18.8.2021 päivätyllä kirjeellä ilmoittanut unionin yleiselle tuomioistuimelle hankkineensa samana päivänä kaikki Grail, Inc:n osakkeet (ks. edellä 42 kohta), kantajasta tuli Grail LLC, joka on täysin kantajan määräysvallassa oleva uusi yksikkö, joten Grail menetti 2.7.2021 annetulla määräyksellä saamansa väliintulijan aseman (ks. edellä 38 kohta). Komission mukaan väliintulo on siten menettänyt tarkoituksensa sekä taloudelliselta että oikeudelliselta kannalta katsottuna, ja Grail LLC:n edut yhdistyvät nyt kantajan etuihin, ja kantaja edustaa niitä täysimääräisesti tässä oikeudenkäyntimenettelyssä. Koska Grail LLC ei ole esittänyt uutta väliintulohakemusta unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 143 artiklan 1 kohdassa määrätyssä määräajassa, komissio katsoo, että Grailin asema väliintulijana on peruutettava virallisesti.
Kantaja ja Grail kiistävät komission väitteet, koska Grail LLC on Grail, Inc:n oikeudellinen seuraaja, jonka etua käsiteltävän asian ratkaisu koskee. Komission omien lausumien mukaan Grail LLC on kantajasta erillinen, riippumaton ja itsenäinen yksikkö, joka harjoittaa erillistä toimintaa ja strategiaa itsenäisen johdon alaisena.
Yhtäältä on riittävää todeta, että Grail LLC on Yhdysvaltojen yhtiöoikeuden nojalla oikeushenkilö, joka on Grail, Inc:n oikeudellinen seuraaja. Grail LLC:stä tuli siten vakiintuneen oikeuskäytännön (ks. vastaavasti tuomio 21.3.2012, Marine Harvest Norway ja Alsaker Fjordbruk v. neuvosto,
T‑113/06
, ei julkaistu,
EU:T:2012:135
,
–
kohta) mukaisesti 18.8.2021 Grail, Inc:n yleisseuraaja.
Tältä osin on jo todettu, että yleisseuraaja voi jatkaa oikeushenkilön nostamaa kumoamiskannetta erityisesti silloin, kun kyseinen oikeushenkilö lakkaa olemasta ja kaikki sen oikeudet ja velvollisuudet siirtyvät toiselle henkilölle, jolloin kyseinen yleisseuraaja korvaa väistämättä edeltäjänsä täysin (ks. vastaavasti tuomio 21.3.2012, Marine Harvest Norway ja Alsaker Fjordbruk v. neuvosto,
T‑113/06
, ei julkaistu,
EU:T:2012:135
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Toisaalta vaikka Grail LLC on kokonaan kantajan määräysvallassa, se on kuitenkin erillinen oikeussubjekti, joka on asianosaiskelpoinen ja joka pystyy Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 40 artiklan toisen kohdan, luettuna yhdessä kyseisen perussäännön 53 artiklan ensimmäisen kohdan kanssa, mukaisesti osoittamaan, että asian ratkaisu koskee sen etua. Näin on etenkin siksi, että kantaja on ottanut käyttöön varojen erottamista koskevan järjestelyn (ks. edellä 42 kohta) ja että komissio toteutti 29.10.2021 antamallaan päätöksellä C(2021) 7675 final (asia COMP/M.10493 – Illumina/Grail) asetuksen N:o 139/2004 8 artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaisia välitoimia, joissa edellytetään, että Grail LLC säilyy kantajasta erillisenä, riippumattomana ja itsenäisenä yksikkönä, joka harjoittaa erillistä toimintaa ja strategiaa itsenäisen johdon alaisena.
Tästä seuraa, että käsiteltävässä asiassa Grail LLC on yleisseuraajana korvannut Grail, Inc:n väliintulijana, jota unionin yleisen tuomioistuimen laajennetun kolmannen jaoston puheenjohtajan 2.7.2021 antaman määräyksen määräysosa koskee (ks. edellä 38 kohta). Tässä yhteydessä on täsmennettävä, että asian ratkaisu koskee Grail LLC:tä kyseessä olevan keskittymän toisena osapuolena samalla tavoin kuin sen oikeudellista edeltää Grail, Inc:tä (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 21.3.2012, Marine Harvest Norway ja Alsaker Fjordbruk v. neuvosto,
T‑113/06
, ei julkaistu,
EU:T:2012:135
,
kohta).
Näin ollen komission vaatimus Grailin väliintulijan aseman peruuttamisesta on hylättävä.
Tutkittavaksi ottaminen
Komissio, jota Helleenien tasavalta ja Ranskan tasavalta tukevat, väittää esittämättä muodollisesti unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 130 artiklan 1 kohdan mukaista oikeudenkäyntiväitettä, että käsiteltävänä oleva kanne on jätettävä tutkimatta. Se väittää ensinnäkin, ettei siirtopyyntö ole komission toimi, toiseksi, että ilmoituskirje korvattiin riidanalaisella päätöksellä, ja kolmanneksi, että riidanalaiset päätökset ovat valmistelutoimia, joiden lainvastaisuuteen voidaan vedota kyseessä olevasta keskittymästä tehtyä lopullista päätöstä vastaan nostetussa kanteessa.
Kantaja, jota Grail tukee, katsoo, että käsiteltävänä oleva kanne voidaan ottaa tutkittavaksi.
Siirtopyynnöstä on ensinnäkin todettava, että kannekirjelmän lyhennetystä versiosta ja erityisesti siitä, että kyseistä pyyntöä koskeva vaatimus jätettiin pois kannekirjelmän 214 kohdasta, ilmenee, ettei kyseinen pyyntö ole kanteen kohteena tässä nopeutetussa menettelyssä. Tätä vaatimusta koskevat komission väitteet ovat siten tehottomia, ja ne on hylättävä.
Toiseksi riidanalaisista päätöksistä on muistutettava, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 263 artiklassa tarkoitettuina kannekelpoisina toimina pidetään muodostaan riippumatta kaikkia unionin toimielinten toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on tuottaa sitovia oikeusvaikutuksia (tuomio 13.2.2014, Unkari v. komissio,
C‑31/13 P
,
EU:C:2014:70
,
kohta; tuomio 25.10.2017, Romania v. komissio,
C‑599/15 P
,
EU:C:2017:801
,
kohta ja tuomio 22.4.2021, thyssenkrupp Electrical Steel ja thyssenkrupp Electrical Steel Ugo v. komissio,
C‑572/18 P
,
EU:C:2021:317
,
kohta).
Sen määrittämiseksi, onko riidanalaisella toimella sitovia oikeusvaikutuksia, on tarkasteltava toimen asiasisältöä. Näitä vaikutuksia on arvioitava objektiivisten kriteerien, kuten kyseisen toimen sisällön, valossa ja ottamalla tarvittaessa huomioon toimen antamisen asiayhteys ja toimen toteuttaneen toimielimen toimivalta (ks. vastaavasti tuomio 13.2.2014, Unkari v. komissio,
C‑31/13 P
,
EU:C:2014:70
,
kohta; tuomio 25.10.2017, Romania v. komissio,
C‑599/15 P
,
EU:C:2017:801
,
kohta ja tuomio 22.4.2021, thyssenkrupp Electrical Steel ja thyssenkrupp Electrical Steel Ugo v. komissio,
C‑572/18 P
,
EU:C:2021:317
,
kohta).
Luonnollisen henkilön tai oikeushenkilön nostamassa kumoamiskanteessa kyseessä olevalla toimella on täytynyt olla tarkoitus saada aikaan sitovia oikeusvaikutuksia, jotka voivat vaikuttaa kantajan etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi (ks. vastaavasti tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio,
C‑463/10 P ja C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
,
kohta ja tuomio 25.2.2021, VodafoneZiggo Group v. komissio,
C‑689/19 P
,
EU:C:2021:142
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kannekelpoisia toimia ovat siten pääsääntöisesti toimenpiteet, joissa lopullisesti vahvistetaan toimielimen kanta hallinnollisen menettelyn päätteeksi ja joilla pyritään aikaansaamaan sitovia oikeusvaikutuksia, jotka ovat omiaan vaikuttamaan kantajan etuihin; sen sijaan menettelyn kuluessa toteutetuilla toimenpiteillä, joilla valmistellaan lopullista päätöstä, ei ole tällaisia vaikutuksia. Näin ollen menettelyn kuluessa toteutetut toimenpiteet, jotka ilmaisevat toimielimen arvioinnin ja joilla valmistellaan lopullista päätöstä, eivät lähtökohtaisesti ole toimia, joista voidaan nostaa kumoamiskanne (ks. tuomio 6.5.2021, ABLV Bank ym. v. EKP,
C‑551/19 P ja C‑552/19 P
,
EU:C:2021:369
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Käsiteltävässä asiassa riidanalaiset päätökset annettiin asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti. Kyseisestä säännöksestä ilmenee, että komissio tutkii keskittymää tämän artiklan nojalla tekemällä päätöksen. SEUT 288 artiklan neljännen kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan ”päätös on kaikilta osiltaan velvoittava”. Näin ollen unionin lainsäätäjällä on ollut tarkoitus tehdä näistä päätöksistä sitovia (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio,
C‑463/10 P ja C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
,
kohta).
Lisäksi on todettava, että riidanalaisissa päätöksissä kyseessä olevaan keskittymään sovelletaan asetusta N:o 139/2004, vaikka kyseessä ei ole sen 1 artiklassa tarkoitettu unioninlaajuinen keskittymä, minä vuoksi kyseistä asetusta ei voida lähtökohtaisesti soveltaa. Riidanalaisilla päätöksillä on erityisesti se vaikutus, että kyseessä olevaan keskittymään sovelletaan mainitun asetuksen 22 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti saman asetuksen 2 artiklaa, 4 artiklan 2 ja 3 kohtaa sekä 5, 6 ja 8–21 artiklaa, joissa määritellään kyseessä olevan keskittymän arviointiperusteet, komission päätösvalta, menettely ja mahdolliset seuraamukset. Samoin asetuksen N:o 139/2004 7 artiklassa säädettyä lykkäämisvelvoitetta sovelletaan kyseisen asetuksen 22 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan toisen virkkeen mukaisesti kyseessä olevaan keskittymään estämällä sen toteuttaminen niin kauan kuin sitä ei ole todettu sisämarkkinoille soveltuvaksi.
Kuten kantaja väittää, riidanalaisten päätösten puuttuessa komissio ei sitä vastoin tutkisi kyseessä olevaa keskittymää asetuksen N:o 139/2004 yhteydessä eikä siihen sovellettaisi kyseisen asetuksen mukaisia rajoituksia ja mahdollisia seuraamuksia, myöskään lykkäämisvelvoitetta, vaan se voitaisiin toteuttaa välittömästi unionissa.
Koska jokainen päätös, joka merkitsee muutosta keskittymää koskevaan tutkintaan sovellettavaan oikeudelliseen järjestelmään, voi vaikuttaa keskittymän osapuolten oikeusasemaan, riidanalaisilla päätöksillä on siis sellaisia sitovia oikeusvaikutuksia kantajaan, jotka voivat vaikuttaa sen etuihin muuttaen tämän oikeusasemaa selvästi (ks. vastaavasti tuomio 30.9.2003, Cableuropa ym. komissio,
T‑346/02 ja T‑347/02
,
EU:T:2003:256
,
ja
kohta).
Koska riidanalaisilla päätöksillä lopetetaan asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan mukaisella siirtopyynnöllä käynnistetty siirtomenettely, jonka perusteella voitiin kyseisen artiklan 2 kohdan mukaisesti esittää yhtymispyyntöjä, riidanalaisissa päätöksissä vahvistetaan lopullisesti myös komission kanta kyseisen keskittymän käsittelypaikan siirtämisestä. Komissio nimittäin hyväksyi näillä päätöksillä kyseiset pyynnöt ottaen huomioon keskittymään osallistuvien yritysten huomautukset ja päätti näin ollen tutkia kyseessä olevan keskittymän. Asetuksen N:o 139/2004 22 artiklassa säädetyn menettelyn mukaisesti keskittymän käsittelypaikka on siten vahvistettu, minkä vuoksi keskittymän tutkimista koskeva toimivalta siirtyy komissiolle (ks. edellä 68–70 kohta). Näiden päätösten lopullisen ja peruuttamattoman luonteen vahvistavat yhtäältä kyseisen artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetty kymmenen työpäivän määräaika, jonka kuluessa komission oli tehtävä siirtämistä koskeva päätös, ja toisaalta se, että ilman kannanottoa sen olisi kyseisen säännöksen mukaisesti katsottava tehneen tällaisen tutkintapäätöksen.
Riidanalaisilla päätöksillä saatetaan siten päätökseen asetuksen N:o 139/2004 22 artiklassa tarkoitettu siirtomenettely, joka on sellaisesta menettelystä eroava erityinen menettely, joka mahdollistaa sen, että komissio voi hyväksyä tai hylätä keskittymän (ks. vastaavasti tuomio 11.11.1981, IBM v. komissio,
60/81
,
EU:C:1981:264
,
kohta ja tuomio 22.4.2021, thyssenkrupp Electrical Steel ja thyssenkrupp Electrical Steel Ugo v. komissio,
C‑572/18 P
,
EU:C:2021:317
,
kohta).
Toisin kuin komissio ja Helleenien tasavalta katsovat, riidanalaisia päätöksiä ei voida verrata asetuksen N:o 139/2004 6 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettuun muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista koskevaan päätökseen. Koska yrityskeskittymien valvontamenettely koostuu kahdesta vaiheesta, kyseisen säännöksen perusteella tehty päätös ei muodosta valvontamenettelyn viimeistä vaihetta eikä vaikuta kyseisen asetuksen 8 artiklan mukaiseen lopulliseen päätökseen. Kyseisen asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettu päätös on siis pelkkä valmisteleva toimenpide, jonka ainoana tavoitteena on sellaisen tutkinnan aloittaminen, jonka avulla selvitetään ne seikat, joiden perusteella komissio voi tämän menettelyn päätteeksi lausua lopullisen päätöksen muodossa keskittymän soveltuvuudesta sisämarkkinoille (ks. vastaavasti määräys 31.1.2006, Schneider Electric v. komissio,
T‑48/03
,
EU:T:2006:34
,
kohta ja tuomio 27.11.2017, HeidelbergCement v. komissio,
T‑902/16
, ei julkaistu,
EU:T:2017:846
,
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Riidanalaiset päätökset eivät sitä vastoin liity kyseessä olevan keskittymän sisämarkkinoille soveltuvuutta koskevaan tutkintaan, vaan niiden tarkoituksena on ratkaista lopullisesti tämän keskittymän käsittelypaikan siirtäminen päättämällä saman asetuksen 22 artiklassa säädetty erityinen menettely (ks. edellä 71 ja 72 kohta). Näissä päätöksissä komissio perusteli, miksi se katsoi kyseisessä artiklassa säädettyjen edellytysten täyttyvän, sekä hyväksyi siirto- ja yhtymispyynnöt, minkä vuoksi kyseessä oleva keskittymä kuuluu asetuksen N:o 139/2004 soveltamisalaan (ks. edellä 68 kohta). Kyseiset päätökset eivät siten ole menettelyn kuluessa toteutettuja toimenpiteitä, joilla valmistellaan lopullista asiaratkaisua, vaan niillä vahvistetaan komission lopullinen kanta siirtopyynnöstä.
Käsiteltävänä oleva kanne ei myöskään velvoita unionin tuomioistuimia arvioimaan komission väliaikaisia kannanottoja eikä kysymyksiä, joihin komissiolla ei vielä ole ollut mahdollisuutta ottaa kantaa, mistä voisi seurata pääasian argumentoinnin ennakoiminen sekä hallinnollisen menettelyn ja unionin tuomioistuimissa tapahtuvan asian käsittelyn eri vaiheiden sekoittuminen (ks. vastaavasti tuomio 11.11.1981, IBM v. komissio,
60/81
,
EU:C:1981:264
,
kohta; tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio,
C‑463/10 P ja C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
,
kohta ja tuomio 15.3.2017, Stichting Woonpunt ym. v. komissio,
C‑415/15 P
,
EU:C:2017:216
,
kohta). Tämä kanne ei etenkään voi johtaa siihen, että unionin yleinen tuomioistuin lausuu asetuksen N:o 139/2004 6 artiklassa säädetyn tutkintamenettelyn kohteena olevasta kyseessä olevan keskittymän soveltuvuudesta sisämarkkinoille vaan ainoastaan siitä, onko asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan nojalla esitetyn siirtopyynnön ja komissiolle siirtämisen hyväksyminen laillista ja onko siitä aiheutuva sovellettavan oikeusjärjestyksen muutos laillinen (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio,
C‑463/10 P ja C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
,
kohta).
Joka tapauksessa, vaikka riidanalaisia päätöksiä olisi pidettävä menettelyn kuluessa toteutettuina toimenpiteinä, jotka edeltävät asetuksen N:o 139/2004 6 artiklan nojalla aloitetun tutkintamenettelyn päättävää päätöstä, on muistutettava, että menettelyn kuluessa toteutetusta toimesta, joka saa aikaan itsenäisiä oikeusvaikutuksia, voidaan nostaa kumoamiskanne, jos kyseisen toimen lainvastaisuutta ei voida korjata sellaisesta lopullisesta päätöksestä, jonka valmistelemiseksi se on toteutettu, nostettavan kanteen yhteydessä (tuomio 3.6.2021, Unkari v. parlamentti,
C‑650/18
,
EU:C:2021:426
,
kohta). Toisin kuin komissio väittää, siltä osin kuin riidanalaiset päätökset johtavat asetuksen N:o 139/2004 soveltamiseen kyseessä olevaan keskittymään ja erityisesti siltä osin kuin asetuksen N:o 139/2004 7 artiklan, luettuna yhdessä sen 22 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan toisen virkkeen kanssa, soveltaminen johtaa lykkäävään vaikutukseen (ks. edellä 68 kohta), asetuksen N:o 139/2004 6 artiklan nojalla aloitetun tutkintamenettelyn päättävän päätöksen kumoamista koskeva kanne ei mahdollista lykkäämisvelvoitteen noudattamisesta johtuvien keskittymän toteuttamisen viivästymisestä aiheutuvien seurausten poistamista. Riidanalaisista päätöksistä on siis voitava nostaa kumoamiskanne.
Riidanalaiset päätökset ovat siten SEUT 263 artiklassa tarkoitettuja kannekelpoisia toimia.
Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa 15.12.1999 annettuun tuomioon Kesko v. komissio (
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
) perustuvilla komission väitteillä. Ensinnäkään kyseisessä tuomiossa ei nimittäin lausuttu siitä, onko päätös, jolla hyväksytään jäsenvaltion esittämä siirtopyyntö, kannekelpoinen toimi. Toiseksi myöskään tällaisen päätöksen sitovia oikeusvaikutuksia ei ollut tarpeen ottaa huomioon, koska kyseisessä tuomiossa oli, kuten komissio itsekin myöntää, kyse kanteesta, joka kohdistui asiaratkaisuun, nimittäin päätökseen, jossa keskittymä todettiin sisämarkkinoille soveltumattomaksi asetuksen N:o 4064/89 8 artiklan 3 kohdan perusteella, mikä esti kyseessä olleen keskittymän pysyvän toteuttamisen. Kolmanneksi 15.12.1999 annettuun tuomioon Kesko v. komissio (
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
) johtaneessa asiassa vedottiin kyseisen asetuksen 22 artiklan rikkomiseen, jotta voitiin riitauttaa komission toimivalta aloittaa menettely kyseisen asetuksen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan nojalla, ja siinä oli kyse siitä, oliko komissio tarkistanut oikeudellisesti riittävällä tavalla, oliko siirtopyyntö jäsenvaltion esittämä. Kyseisessä tuomiossa käsiteltiin siis erityiskysymystä, jota ei voida verrata nyt käsiteltävässä asiassa esillä olevaan kysymykseen.
Käsiteltävänä oleva kanne voidaan siten ottaa tutkittavaksi siltä osin kuin se koskee riidanalaisia päätöksiä.
Kolmanneksi on muistutettava, että ilmoituskirjeellä ilmoitettiin keskittymään osallistuville yrityksille siirtopyynnöstä asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti. Pitää paikkansa, että nämä tiedot aiheuttavat kyseisen asetuksen 22 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla mainitun asetuksen 7 artiklassa säädetyn lykkäämisvelvoitteen. Kuten komissio perustellusti toteaa, kyseisessä kirjeessä ei kuitenkaan vahvisteta komission lopullista kantaa kyseessä olevan keskittymän tutkimiseen, eikä siinä aseteta kyseiselle keskittymälle tätä velvoitetta lopullisesti vaan ainoastaan väliaikaisesti mahdollisen siirtopäätöksen tehokkaan vaikutuksen turvaamiseksi. Käsiteltävässä asiassa tämän kirjeen jälkeen annettiin nimittäin riidanalaiset päätökset, joilla komissio hyväksyi siirtopyynnön ja saattoi kyseessä olevan keskittymän lopullisesti kyseisen asetuksen, myös lykkäämisvelvoitteen, soveltamisalaan (ks. edellä 68 ja 72 kohta). Ilmoituskirje on siten ainoastaan välivaihe siirtomenettelyssä, joka päättyy komission ottaessa lopullisesti kantaa siirtopyyntöön asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan nojalla.
Ilmoituskirje on siksi edellä 66 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettu menettelyn kuluessa toteutettu toimenpide, jolla valmistellaan riidanalaisia päätöksiä. Kyseiseen kirjeeseen mahdollisesti sisältyviin lainvastaisuuksiin voidaan oikeuskäytännön mukaan siten vedota sellaisen kanteen tueksi, joka on nostettu näistä päätöksistä, jotka ovat puolestaan kannekelpoisia toimia (ks. vastaavasti tuomio 11.11.1981, IBM v. komissio,
60/81
,
EU:C:1981:264
,
kohta ja tuomio 22.4.2021, thyssenkrupp Electrical Steel ja thyssenkrupp Electrical Steel Ugo v. komissio,
C‑572/18 P
,
EU:C:2021:317
,
kohta).
Käsiteltävänä oleva kanne voidaan näin ollen ottaa tutkittavaksi siltä osin kuin se koskee ilmoituskirjettä.
Kaiken edellä mainitun perusteella käsiteltävänä oleva kanne on otettava tutkittavaksi siltä osin kuin siinä vaaditaan riidanalaisten päätösten kumoamista ja jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se koskee ilmoituskirjettä.
Asiakysymys
Yhteenveto kumoamisperusteista
Tässä nopeutetussa menettelyssä kantaja esittää kanteensa tueksi kolme kanneperustetta.
Ensimmäisessä kanneperusteessa kantaja väittää, ettei komissio ole toimivaltainen aloittamaan asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan nojalla tutkimusta keskittymästä, joka ei täytä edellytyksiä, joiden täyttyessä asian käsittelyn siirtämistä komissiolle pyytänyt jäsenvaltio voi tutkia keskittymän yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjensä perusteella. Toisessa kanneperusteessa kantaja toteaa, ettei kyseessä olevan keskittymän käsittelypaikan siirtoa pyydetty oikea-aikaisesti, ja toissijaisesti, että komission viivyttely kehotuskirjeen lähettämisessä on oikeusvarmuuden ja hyvän hallinnon periaatteiden vastaista. Kolmannessa kanneperusteessa kantaja väittää, että komissio loukkasi oikeusvarmuuden ja perustellun luottamuksen periaatteita, koska kilpailuasioista vastaava komission jäsen oli todennut, ettei komission käytäntö muutu ennen 22 artiklaa koskevien ohjeiden käyttöönottoa.
Ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan komissio ei ole toimivaltainen
Kantaja, jota Grail tukee, väittää, että komissio tulkitsi asetusta N:o 139/2004 virheellisesti, kun se totesi riidanalaisissa päätöksissä voivansa hyväksyä kyseisen asetuksen 22 artiklassa tarkoitetun siirtopyynnön tilanteessa, jossa tällaisen pyynnön esittävillä jäsenvaltioilla ei ole oikeutta tutkia kyseisen pyynnön kohteena olevaa keskittymää yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjensä perusteella. Kantaja väittää lähinnä, että tällaisessa tilanteessa mainitun asetuksen 22 artiklan jäljelle jäävä tavoite mahdollistaa ainoastaan sen, että jäsenvaltio, jolla ei ole tällaista valvontajärjestelmää, voi esittää siirtopyynnön välttääkseen sen, ettei sen alueeseen vaikuttavaa keskittymää tutkita. Silloin, kun jäsenvaltio on antanut oman yrityskeskittymien valvontaa koskevan lainsäädäntönsä ja näin ollen määritellyt olosuhteet, joissa se valvoo keskittymiä, jotka eivät ole unioninlaajuisia, kyseinen jäsenvaltio on sitä vastoin käyttänyt toimivaltaa, jonka nojalla se voi valvoa keskittymiä, ja sen etuja suojataan riittävästi. Tällaisen jäsenvaltion kohdalla siirtopyynnöt rajoitetaan kantajan mukaan sen valvontalainsäädännön soveltamisalaan, jonka kansallinen lainsäätäjä on määritellyt, kuuluviin tapauksiin. Jäljelle jäävä toimivalta siirtää keskittymän tutkinta komissiolle ei ole sille välttämätön. Kantaja ja Grail katsovat lisäksi, että komission kanta on ristiriidassa liikevaihdon kynnysarvoihin perustuvan ”yhden luukun” järjestelmän tavoitteen kanssa ja sen tavoitteen kanssa, että toimivaltaisille kansallisille viranomaisille pyritään antamaan mahdollisuus siirtää tutkintavaltuuksiaan komissiolle, kun tällä on paremmat edellytykset tutkia keskittymää. Kantaja ja Grail riitauttavat komission tulkinnan asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan sanamuodosta ja moittivat komissiota siitä, ettei se ole ottanut huomioon kyseisen artiklan asiayhteyttä. Niiden mukaan komission kanta on myös oikeusvarmuuden periaatteen, toissijaisuusperiaatteen ja suhteellisuusperiaatteen vastainen ja edellyttää lainsäädännön muuttamista. Koska kyseisen asetuksen 22 artikla on luonteeltaan poikkeuksellinen, sitä on tulkittava suppeasti.
Komissio, jota Helleenien tasavalta, Ranskan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta ja EFTAn valvontaviranomainen tukevat, vastaa lähinnä, ettei kantaja ottanut huomioon sanamuodon mukaisen tulkinnan ensisijaisuutta eikä asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan ensimmäisen lauseen selkeää ja täsmällistä sanamuotoa. Komission mielestä lainsäädännön muuttaminen ei ole tarpeen, koska kyse on oikeussäännöstä, jossa säädetään edellytyksistä, joiden täyttyessä se on toimivaltainen. Kyseisessä artiklassa ei tehdä mitään eroa sen perusteella, onko jäsenvaltiolla yrityskeskittymien valvontaa koskeva kansallinen järjestelmä vai ei, eikä kantajan tulkintaa voida sovittaa yhteen unionin ja ETA:n oikeuden yhdenmukaisen soveltamisen periaatteen kanssa. Pyytäessään keskittymän käsittelyn siirtämistä komissiolle jäsenvaltio käyttää komission mukaan toimivaltaa, jolla on itsenäinen perusta unionin oikeudessa. Komission ja Helleenien tasavallan mukaan suppea tulkinta ei ole mahdollinen ratkaistaessa toimivallan olemassaoloa koskevaa kysymystä, eikä se edellytä lisävaatimusten asettamista säännökseen silloin, kun niistä ei ole säädetty. Yhden luukun järjestelmä ei ole asetuksen N:o 139/2004 tavoite vaan sen tärkeä osatekijä. Helleenien tasavalta, Ranskan tasavalta ja EFTAn valvontaviranomainen korostavat lisäksi, että siirtomekanismit ovat tehokkaita korjausmenetelmiä, joiden avulla kaikkia sulautumia voidaan valvoa tehokkaasti sen mukaan, miten ne vaikuttavat kilpailun rakenteeseen unionissa.
Unionin yleistä tuomioistuinta pyydetään käsiteltävän kanneperusteen yhteydessä tulkitsemaan asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan, jonka nojalla ACF esitti siirtopyyntönsä, soveltamisalaa. Tarkemmin sanottuna unionin yleistä tuomioistuinta pyydetään tarkastelemaan sitä, onko komissio kyseisen säännöksen nojalla toimivaltainen tutkimaan keskittymän, jos jäsenvaltio, jolla on yrityskeskittymien valvontaa koskeva kansallinen järjestelmä, on pyytänyt sen käsittelypaikan siirtämistä, mutta keskittymä ei kuulu tämän kansallisen lainsäädännön soveltamisalaan.
Tässä yhteydessä on muistettava, että oikeuskäytännön mukaan unionin oikeussäännön tulkinta edellyttää, että huomioon otetaan paitsi sen sanamuoto myös asiayhteys, johon se kuuluu, sekä sen toimen tavoitteet ja päämäärät, jonka osa se on. Unionin oikeussäännön syntyhistoriasta voi myös ilmetä sen tulkinnan kannalta merkityksellisiä seikkoja (ks. tuomio 25.6.2020, A ym. (Tuulivoimalat – Aalter ja Nevele),
C‑24/19
,
EU:C:2020:503
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan ensimmäistä alakohtaa on siten tulkittava sanamuodon mukaisesti, kontekstuaalisesti, teleologisesti ja historiallisesti.
–
Sanamuodon mukainen tulkinta
On huomautettava, että koska asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että ”yksi tai useampi jäsenvaltio voi pyytää komissiota tutkimaan 3 artiklassa tarkoitetun keskittymän, joka ei ole 1 artiklassa tarkoitettu [unionin]laajuinen keskittymä mutta vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja uhkaa vaikuttaa merkittävästi kilpailuun pyynnön esittävän jäsenvaltion tai pyynnön esittävien jäsenvaltioiden alueella”, siinä asetetaan neljä kumulatiivista edellytystä, joiden täyttyessä keskittymän käsittelyn siirtäminen komissiolle voidaan hyväksyä. Ensinnäkin siirtopyynnön on oltava yhden tai useamman jäsenvaltion tekemä, toiseksi kyseisen pyynnön kohteena olevan keskittymän on sovittava kyseisen asetuksen 3 artiklassa esitettyyn määritelmään saavuttamatta kyseisen asetuksen 1 artiklassa vahvistettuja unioninlaajuisen ulottuvuuden kynnysarvoja, kolmanneksi kyseisen keskittymän on vaikutettava jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, ja neljänneksi kyseisen keskittymän on uhattava vaikuttaa merkittävästi kilpailuun siirtopyynnön esittäneen jäsenvaltion tai esittäneiden jäsenvaltioiden alueella.
Kyseisen säännöksen sanamuodosta ei siten ilmene, että keskittymän on kuuluttava jäsenvaltion yrityskeskittymien valvontaa koskevien oikeussääntöjen soveltamisalaan eikä että tällä jäsenvaltiolla on oltava tällainen valvontajärjestelmä, jotta se voi siirtää keskittymän käsittelyn komissiolle.
Kuten komissio väittää, asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan ensimmäiseen lauseeseen sisältyvä ilmaisu ”keskittymän” (ranskankielisessä versiossa ”toute concentration”) osoittaa, että keskittymän käsittelypaikkaa voidaan siirtää yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjen olemassaolosta tai soveltamisalasta riippumatta, jos edellä 89 kohdassa mainitut kumulatiiviset edellytykset täyttyvät.
Asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan ensimmäisestä alakohdasta ei ilmene sen sijaan kantajan ja Grailin esittämää lisäedellytystä, nimittäin sitä, että siirtopyynnön kohteena olevan keskittymän on kuuluttava kyseisen pyynnön esittäneen jäsenvaltion yrityskeskittymien valvontaa koskevien oikeussääntöjen soveltamisalaan.
Kun lisäksi otetaan huomioon, ettei tässä sanamuodossa tehdä eroa jäsenvaltioiden välillä sen mukaan, ovatko ne antaneet tätä koskevaa kansallista lainsäädäntöä vai eivät, jopa jäsenvaltiolla, jolla ei ole tällaista järjestelmää, kuten Luxemburgin suurherttuakunnalla, on oikeus pyytää tämän säännöksen nojalla keskittymän siirtämistä komission käsiteltäväksi, minkä kantaja myöntää.
Näin ollen asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan sanamuodon mukainen tulkinta ei mahdollista lopullista päätelmää vaan osoittaa, että jäsenvaltiolla on oikeus siirtää komission käsiteltäväksi kaikki keskittymät, jotka täyttävät siinä säädetyt kumulatiiviset edellytykset, yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjen olemassaolosta tai soveltamisalasta riippumatta.
Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin pitää historiallista tulkintaa tarkoituksenmukaisena, koska sillä voidaan täsmentää tarkoitusta, joka unionin lainsäätäjällä oli sen antaessa asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan ja joka on otettava huomioon kyseisen säännöksen teleologisessa ja kontekstuaalisessa tulkinnassa.
–
Historiallinen tulkinta
Ensinnäkin ensimmäisen yrityskeskittymien valvonnasta annetun asetuksen, nimittäin asetuksen N:o 4064/89, 22 artiklassa säädettiin mekanismista, joka mahdollisti keskittymäasian siirtämisen komission käsiteltäväksi. Kyseisen artiklan 3 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Jos komissio jäsenvaltion pyynnöstä toteaa, että 3 artiklassa tarkoitettu keskittymä, joka ei ole 1 artiklassa tarkoitettu yhteisönlaajuinen keskittymä, luo sellaisen määräävän aseman tai vahvistaa sellaista määräävää asemaa, jonka seurauksena tehokas kilpailu olennaisesti estyisi kyseisen jäsenvaltion alueella, komissio voi, jos keskittymä vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, tehdä 8 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tai 3 tai 4 kohdassa tarkoitetun päätöksen.”
Tämä siirtomekanismi oli suunniteltu varsinkin niille jäsenvaltioille, joissa ei vielä ollut keskittymien valvontajärjestelmää (ks. sulautuma-asetuksen tarkistamisesta 31.1.1996 annetun komission vihreän kirjan, KOM(96) 19 lopullinen, 97 kohta, neuvoston asetuksen (ETY) N:o 4064/89 tarkistamisesta 11.12.2001 annetun komission vihreän kirjan, KOM(2001) 745 lopullinen (jäljempänä vuoden 2001 vihreä kirja) 84 kohta ja neuvoston asetusta yrityskeskittymien valvonnasta (”EY:n sulautuma-asetus”) koskevan komission ehdotuksen (
EYVL 2003, C 20, s. 4
; jäljempänä vuoden 2003 ehdotus) 21 kohta). Tarkemmin sanottuna vaikuttaa siltä, että kyseinen siirtomekanismi toteutettiin, koska Alankomaiden kuningaskunta, jolla ei ollut tuolloin tällaista järjestelmää, toivoi, että komissio tutkisi keskittymiä, joilla on kielteisiä vaikutuksia sen alueella, jos nämä keskittymät vaikuttavat myös jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, minkä vuoksi kyseisestä mekanismista käytettiin nimitystä ”Alankomaiden lauseke” (ks. 30.6.2009 päivätty komission yksiköiden valmisteluasiakirja ”Commission Staff Working Paper accompanying the Communication from the Commission to the Council – Report on the functioning of Regulation No 139/2004”, SEC(2009) 808 final/2, 133 kohta).
Se, että asetuksen N:o 4064/89 22 artiklan 3 kohdassa tarkoitettu siirtomekanismi, oli tarkoitettu lähinnä jäsenvaltioille, joilla ei ole omaa yrityskeskittymien valvontajärjestelmää, ei kuitenkaan estänyt myös muita jäsenvaltioita käyttämästä tätä mekanismia. Tämän vahvistaa sanan ”varsinkin” käyttö sulautuma-asetuksen tarkistamisesta 31.1.1996 annetun komission vihreän kirjan 97 kohdassa (ks. edellä 97 kohta), jonka mukaan kyseistä säännöstä ”pidetään yleisesti käyttökelpoisena varsinkin niissä jäsenmaissa, joissa ei tällä hetkellä ole sulautumien valvontajärjestelmää”. Mikään tässä asetuksessa ei viittaa siihen, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena oli varata kyseinen mekanismi ensin mainituille valtioille tai suosia niitä tältä osin erityisesti käsiteltävässä asiassa kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa. Kyseisessä säännöksessä käytetty ilmaisu ”jäsenmaa” käsittää päinvastoin kaikki jäsenvaltiot tekemättä eroa tällaisen valvontajärjestelmän olemassaolon perusteella. Asetuksen N:o 4064/89 johdanto-osan 29 perustelukappaleessa tunnustetaan täten komission oikeus ”asianomaisen jäsenvaltion pyynnöstä – – toimia tapauksissa, joissa tehokas kilpailu voisi olennaisesti estyä kyseisen jäsenvaltion alueella”.
Koska jäsenvaltioissa on otettu käyttöön peräkkäin kansallisia yrityskeskittymien valvontajärjestelmiä ja jo vuoden 2001 vihreän kirjan hyväksymisen aikaan tällainen järjestelmä puuttui ainoastaan Luxemburgin suurherttuakunnasta, komissio totesi vuoden 2001 vihreän kirjan 85 kohdassa, että ”käytännössä – – 22 artiklan 3 kohtaa sovelletaan sen alkuperäisessä tarkoituksessa erittäin vähän”. Tämän kohdan käytännön merkityksen vähentyminen useimmissa jäsenvaltioissa siksi, että niillä oli käytössään tällaisia kansallisia valvontajärjestelmiä, ei tarkoittanut kuitenkaan välttämättä sitä, etteivät ne enää voisi soveltaa asetuksen N:o 4064/89 22 artiklan 3 kohtaa, toisin kuin kantaja näyttää katsovan.
Toiseksi asetuksen N:o 4064/89 22 artiklan 3 kohdassa säädetyn siirtomekanismin tavoitteita on vähitellen laajennettu.
Kun kansalliset keskittymien valvontajärjestelmät ovat lisääntyneet unionissa, tätä siirtomekanismia on pidetty myös keinona vahvistaa yhteisön kilpailuoikeuden soveltamista toimiin, joilla on rajat ylittäviä vaikutuksia, varmistaa yhden luukun periaate ja välttää se, että useiden jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset tutkivat saman keskittymän samanaikaisesti. Kuten vuoden 2001 vihreän kirjan 86 kohdassa todetaan, nämä tavoitteet ilmenevät muutoksissa, jotka tehtiin asetuksen (ETY) N:o 4064/89 muuttamisesta 30.6.1997 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 1310/97 (
EYVL 1997, L 180, s. 1
), jossa useammalle jäsenvaltioille annettiin mahdollisuus esittää yhteisiä siirtopyyntöjä (ks. asetuksen N:o 1310/97 johdanto-osan 13 perustelukappale).
Asetuksen N:o 4064/89 22 artiklan 3 kohdassa säädetyn siirtomekanismin tarkoituksena oli antaa jäsenvaltioille mahdollisuus pyytää komissiota tutkimaan keskittymä, jolla on rajatylittäviä vaikutuksia, jos kyseisen asetuksen 1 artiklassa säädettyjä raja-arvoja, joilla lähtökohtaisesti rajataan kyseisen asetuksen soveltamisala, ei ole saavutettu. Asetuksen N:o 4064/89 1 artiklassa viitattiin tähän tehtävään siltä osin kuin siinä säädettiin kyseisen asetuksen soveltamisesta kaikkiin yhteisönlaajuisiin keskittymiin ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta 22 artiklan soveltamista”.
Toisin kuin kantaja näyttää katsovan viitatessaan siihen, että asetuksen N:o 1310/97 tavoitteena on välttää moninkertaiset hakemukset ja mahdollistaa se, keskittymän tutkii viranomainen, jolla on siihen parhaat edellytykset, kuten vuoden 2003 ehdotukseen liitetyssä lehdistötiedotteessa todetaan, siirtomekanismin eri tavoitteet eivät sulje toisiaan pois, vaan täydentävät toisiaan. Vuoden 2001 vihreän kirjan 86 kohdan mukaan lainsäätäjän tarkoituksena oli nimittäin lisätä yhteisön kilpailuoikeuden soveltamista asioissa, joihin liittyy rajatylittäviä vaikutuksia, varmistaa yhden luukun periaate ja lieventää moninkertaisten ilmoitusten aiheuttamaa ongelmaa (ks. myös edellä 101 kohta). Tätä tukee myös se, että tavoitteita on ajan kuluessa laajennettu peräkkäin luopumatta kuitenkaan kyseisen mekanismin alkuperäisistä tavoitteista (ks. edellä 97–99 ja 101 kohta).
Asetuksen N:o 4064/89 22 artiklan 3 kohdassa säädetyn siirtomekanismin tavoitteiden muuttumista ei siksi voida ymmärtää siten, että se rajoittaisi kyseisen asetuksen soveltamisalaa, vaan se korostaa tavoitetta tutkia keskittymiä, joilla on rajatylittäviä vaikutuksia.
Kolmanneksi tätä tulkintaa tukevat vuoden 2003 ehdotuksen jälkeiset toimet asetuksen N:o 4064/89 uudelleenlaadinnan ja asetuksen N:o 139/2004 antamisen yhteydessä.
Ensinnäkin vuonna 2003 ehdotetun 22 artiklan versiossa erotettiin nimittäin toisistaan 1 kohdassa tarkoitettu siirtopyyntö, jonka yksi tai useampi jäsenvaltio esittää asetuksen N:o 139/2004 nykyisen 22 artiklan 1 kohdan edellytyksiä vastaavin edellytyksin, ja 3 kohdassa tarkoitetut vähintään kolmen sellaisen jäsenvaltion esittämät siirtopyynnöt, joilla olisi toimivalta tutkia keskittymä kansallisen kilpailulainsäädäntönsä nojalla, jolloin komission yksinomaisen toimivallan perustana olevan unioninlaajuisen ulottuvuuden katsottiin olevan olemassa.
Asetusta N:o 139/2004 annettaessa kyseistä 3 kohtaa ei kuitenkaan sisällytetty 22 artiklaan vaan kyseisen asetuksen muutetun version 4 artiklan 5 kohtaan, joka koskee näin ollen keskittymiä, jotka voidaan tutkia vähintään kolmen jäsenvaltion kansallisen kilpailulainsäädännön nojalla. Vuoden 2003 ehdotuksen 22 artiklan loppuosa ja erityisesti sen 1 kohta sisällytettiin tekstiin sitä vastoin ilman merkittäviä muutoksia. Asetuksen N:o 139/2004 4 artiklan 5 kohdan sanamuodosta poiketen unionin lainsäätäjä ei kuitenkaan viitannut asetuksen N:o 139/2004 22 artiklassa jäsenvaltiolla sen kansallisen lainsäädännön nojalla olevaan toimivaltaan. Tämä osoittaa, ettei unionin lainsäätäjä halunnut rajoittaa kyseisen jäsenvaltion oikeutta pyytää minkä tahansa keskittymän siirtämistä komission käsiteltäväksi.
Toiseksi komissio ei hyväksynyt vuoden 2003 ehdotuksessa vuoden 2001 vihreässä kirjassa ehdotettua ajatusta ”pakollisesta 3+-järjestelmästä”, jossa annetaan automaattisesti unioninlaajuinen ulottuvuus keskittymille, joista on tehtävä ilmoitus vähintään kolmessa jäsenvaltiossa (ks. muun muassa kyseisen vihreän kirjan 60 ja 62 kohta). Komissio katsoi, että tällainen järjestelmä edellyttäisi sen arviointia, saavuttaako keskittymä ilmoituskynnyksen vähintään kolmessa jäsenvaltiossa, ja että sen toimivallan perustuminen kansallisten ilmoituskynnysten tulkintaa koskeviin erilaisiin kansallisiin kriteereihin tai käsitteisiin heikentäisi oikeusvarmuutta erityisesti siksi, että komissio, jäsenvaltiot ja keskittymän osapuolet saattaisivat tulkita kansallista oikeutta eri tavoin (vuoden 2003 ehdotuksen 13–15 kohta).
Komissio kannatti näin ollen siirtomekanismien, erityisesti asetuksen N:o 139/2004 22 artiklassa säädetyn mekanismin (vuoden 2003 ehdotuksen 18 kohta), laajempaa käyttöä, joka ”pakollisesta 3+-järjestelmästä” poiketen ei siis vaikuttanut edellyttävän kansallisten ilmoituskynnysten tulkintaa. Tämä tukee näkemystä, jonka mukaan käsittelypaikan siirtämistä voidaan pyytää sellaisen keskittymän kohdalla, joka ei kuulu siirtoa pyytävän jäsenvaltion yrityskeskittymien valvontaa koskevien oikeussääntöjen soveltamisalaan. Kantajan esittämä tulkinta edellyttäisi sen sijaan nimenomaisesti sitä, että komissio tulkitsee etukäteen pyynnön esittäneen jäsenvaltion kansallisen oikeuden soveltamisalaa, ja se voisi johtaa komission ja jäsenvaltioiden erilaisiin tulkintoihin, mikä on vuoden 2001 vihreän kirjan 59 kohdassa ja alaviitteessä 11 kuvailtu ongelma. Tämän tulkinnan mukaan kyseisen artiklan soveltaminen riippuisi siis edellytyksistä, jotka on nimenomaisesti hylätty lainsäädäntömenettelyssä.
Yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin totesi lisäksi 15.12.1999 annetussa tuomiossa Kesko v. komissio (
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
,
kohta), että komission asiana ei ollut ratkaista sitä, oliko kansallinen kilpailuviranomainen toimivaltainen esittämään asetuksen N:o 4064/89 22 artiklan mukaisen pyynnön, vaan sille kuului ainoastaan sen tarkistaminen, oliko kyseistä pyyntöä lähtökohtaisesti pidettävä jäsenvaltion pyyntönä.
Kolmanneksi komissio muistutti vuoden 2003 ehdotuksen 21 kohdassa, että ”yksi [kyseisen] artiklan alkuperäisistä tarkoituksista oli antaa sellaisille jäsenvaltioille, joilla ei ole kansallista yrityskeskittymien valvontaa koskevaa lainsäädäntöä, mahdollisuus siirtää [sen] käsiteltäväksi tapauksia, jotka vaikuttavat jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”. Komissio totesi, että ainoastaan Luxemburgin suurherttuakunta on vielä tällaisessa tilanteessa ja katsoi, ettei ”pitäisi poistaa kokonaan yhden ainoan jäsenvaltion mahdollisuutta siirtää asioita komissiolle”. Vaikka tämä osoittaa, että kyseistä artiklaa oli tarkoitus soveltaa alun perin pääasiallisesti niissä jäsenvaltioissa, joilla ei ole omaa yrityskeskittymien valvontajärjestelmää, viittaus ”yhteen” alkuperäiseen tarkoitukseen vahvistaa edellä 98 ja 99 kohdassa esitetyn toteamuksen, jonka mukaan tämän saman artiklan sovellettavuus ei rajoitu tähän tilanteeseen vaan ulottuu kaikkiin jäsenvaltioihin, myös niihin, joilla on tällainen järjestelmä.
Neljänneksi komissio totesi vuoden 2003 ehdotuksen 22 kohdassa, että sen ehdottamalla tehostetulla siirtämisjärjestelmällä pyrittiin muun muassa siihen, että 22 artiklassa tarkoitettua siirtämistä voitaisiin soveltaa jo ilmoitusta edeltävässä vaiheessa, koska ”suurimmaksi heikkoudeksi [oli osoittautunut se], että – – siirtämistä koskevia säännöksiä voidaan käyttää vasta kun keskittymästä on ilmoitettu”. Tässä toteamuksessa kuvaillaan ainoastaan ennen asetuksen N:o 139/2004 antamista vallinnutta tilannetta, jolle on ominaista se, että kuten myös kyseisessä 22 kohdassa todetaan, ”menetetään paljon aikaa [ja] hallinnollinen tehokkuus kärsii” ja että ”sulautuville yrityksille aiheutuu tarpeettomia kustannuksia ja velvoitteita”, koska kyseisillä osapuolilla ei ollut mahdollisuutta pyytää käsittelyn siirtämistä varhaisessa vaiheessa ilmoittamalla siitä suoraan komissiolle eikä kansallisten viranomaisten kautta. Tämä tilanne pätee siten ainoastaan keskittymiin, joista on tehtävä ilmoitus kansallisella tasolla. Kyseisen asetuksen 4 artiklan 4 ja 5 kohdan antamisella on korjattu tämä ongelma siten, että keskittymän osapuolet voivat pyytää asian siirtämistä ennen ilmoitusta. Saman asetuksen 22 artiklan sisältöä ei sitä vastoin ole muutettu olennaisesti (ks edellä 107 kohta). On muistettava, että unionin lainsäätäjä on määritellyt erilaisia edellytyksiä, joiden täyttyessä jäsenvaltio voi siirtää keskittymän komission käsiteltäväksi kyseisen 22 artiklan nojalla. Kuten vuoden 2003 ehdotuksen 21 kohdasta ilmenee, kyseisen artiklan nojalla siirtopyynnön voi tehdä myös jäsenvaltio, jolla ei ole yrityskeskittymien valvontaa koskevia kansallisia oikeussääntöjä, mikä sulkee väistämättä pois kaikki kyseisessä valtiossa tehtävät ennakkoilmoitukset.
Viidenneksi vuoden 2003 ehdotuksen 24 kohdassa selitetään, että ”sovellettaessa varhaisessa vaiheessa 22 artiklaa jäsenvaltiot voisivat – – siirtää komissiolle sellaisia asioita, jotka jäävät sulautuma-asetuksen 1 artiklan 2 kohdassa ja 1 artiklan 3 kohdassa säädettyjen liikevaihdon raja-arvojen alapuolelle, mutta joilla todennäköisesti on merkittävää rajatylittävää vaikutusta”. Tämä kohta vahvistaa täten tavoitteen, jonka mukaan komissiolle pyritään antamaan mahdollisuus tutkia rajatylittäviä keskittymiä, jotka eivät saavuta unionin yrityskeskittymien valvontajärjestelmän kynnysarvoja (ks. edellä 102 ja 104 kohta).
Kuudenneksi asetuksen N:o 139/2004 1 artiklassa säädetään asetuksen N:o 4064/89 1 artiklan tavoin kyseisen asetuksen soveltamisesta kaikkiin unioninlaajuisiin keskittymiin, ”sanotun kuitenkaan rajoittamatta – – 22 artiklan soveltamista”. Se, että tämä sanamuoto on pysynyt lähes muuttumattomana ja sitä on täydennetty ainoastaan lisäämällä asetukseen N:o 139/2004 viittaus tämän asetuksen 4 artiklan 5 kohtaan (ks. jäljempänä 121 kohta), osoittaa, että asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan tarkoituksena on antaa komissiolle mahdollisuus tutkia rajatylittäviä keskittymiä, jotka eivät saavuta kyseisessä asetuksessa säädettyjä kynnysarvoja (ks. edellä 102 kohta).
Neljänneksi komission myöhemmästä kannasta, joka koskee asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan mukaista siirtomekanismia, sellaisena kuin se on esitetty käsittelypaikan siirtämistä koskevassa tiedonannossa, 18.6.2009 päivätyssä asetuksen (EY) N:o 139/2004 toimintaa koskevassa kertomuksessa (KOM(2009) 281 lopullinen), vuoden 2014 valkoisessa kirjassa, 26.3.2021 päivätyssä komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa ”Executive summary of the evaluation of procedural and jurisdictional aspects of EU merger control”(SWD(2021) 67 final) ja 22 artiklaa koskevissa ohjeissa, on muistutettava, että kyseiset asiakirjat on julkaistu kyseisen asetuksen antamisen jälkeen, minkä vuoksi unionin lainsäätäjä ei voinut ottaa niitä aikanaan huomioon. Ne eivät siksi ole merkityksellisiä kyseisen asetuksen historiallisen tulkinnan ja siten käsiteltävän asian ratkaisun kannalta.
Kaikkien edellä esitettyjen näkökohtien perusteella historiallinen tulkinta vahvistaa, että asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaan jäsenvaltio voi yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjensä soveltamisalasta riippumatta siirtää komissiolle käsiteltäväksi keskittymät, jotka eivät saavuta kyseisen asetuksen 1 artiklassa säädettyjä liikevaihdon raja-arvoja mutta joilla voi olla merkittäviä rajatylittäviä vaikutuksia.
Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa niillä johdanto-osan perustelukappaleilla, joihin kantaja vetoaa osoittaakseen, ettei toimivallan siirtoa ole tarkoitus käyttää käsittelypaikan siirron yhteydessä silloin, kun jäsenvaltio ei ole toimivaltainen tutkimaan kyseessä olevaa keskittymää oman yrityskeskittymien valvontajärjestelmänsä mukaisesti. Kuten komissio väittää, asetuksen N:o 4064/89 johdanto-osan 27 perustelukappale, jonka mukaan jäsenvaltiot eivät saa soveltaa kansallista kilpailulainsäädäntöään yhteisönlaajuisiin keskittymiin, koskee nimittäin ainoastaan kyseisen asetuksen 21 artiklaa, jossa säädetään toimivallan jakamisesta komission ja jäsenvaltioiden välillä. Asetuksen N:o 1310/97 johdanto-osan kymmenennessä perustelukappaleessa olevalla viittauksella jäsenvaltioiden etujen suojaan korostetaan tavoitetta antaa jäsenvaltiolle mahdollisuus saattaa komission käsiteltäväksi keskittymät, joilla on kielteisiä vaikutuksia sen alueella. Samankaltainen viittaus sisältyy asetuksen N:o 139/2004 johdanto-osan 11 perustelukappaleeseen, jota tarkastellaan yhdessä kyseisen asetuksen muiden merkityksellisten perustelukappaleiden kanssa teleologisen tulkinnan yhteydessä (ks. jäljempänä 140–148 kohta).
–
Kontekstuaalinen tulkinta
Ensinnäkin asetuksen N:o 139/2004 oikeusperustasta on todettava, että sen johdanto-osan ensimmäisessä viittauskappaleessa todetaan, että se perustuu EY 83 ja EY 308 artiklaan (joista on tullut SEUT 103 ja SEUT 352 artikla).
Tässä yhteydessä on huomautettava, että kuten asetuksen N:o 139/2004 johdanto-osan seitsemännessä perustelukappaleessa selitetään, vaikka EY 81 ja EY 82 artiklaa (joista on tullut SEUT 101 ja SEUT 102 artikla) voidaan soveltaa tiettyihin keskittymiin, ”ne eivät ole riittäviä kaiken sellaisen toiminnan valvomiseksi, joka voi osoittautua [EY:n] perustamissopimuksessa edellytettyyn vääristymättömän kilpailun järjestelmään soveltumattomaksi”. Tämän vuoksi kyseisen asetus ei voinut perustua vain EY 83 artiklaan, vaan sen oli perustuttava myös EY 308 artiklaan, jonka nojalla unioni voi lisätä toimivaltaansa tavoitteidensa toteuttamiseksi tarpeellisiin toimiin.
Toisin kuin kantaja näyttää katsovan, se, että asetus N:o 139/2004 perustui myös EY 308 artiklaan, ei vaikuta kyseisen asetuksen 22 artiklan tulkintaan, vaan osoittaa ainoastaan, että unionin lainsäätäjä halusi käyttää riittävän laajaa oikeusperustaa unionin yrityskeskittymien valvontajärjestelmälle, mikä on sopusoinnussa sisämarkkinoista ja kilpailusta tehdyn pöytäkirjan (N:o 27) (
EUVL 2016, C 202, s. 308
) kanssa, jonka mukaan sisämarkkinat käsittävät järjestelmän, jolla taataan, ettei kilpailu vääristy, ja tämän tavoitteen saavuttamiseksi unioni toteuttaa tarvittaessa toimenpiteitä perussopimusten määräysten, mukaan luettuna SEUT 352 artikla, mukaisesti.
Toiseksi asetuksen N:o 139/2004 1 artiklan 1 kohdassa, jossa määritellään kyseisen asetuksen soveltamisala, viitataan nimenomaisesti sen 22 artiklaan. Tarkemmin sanottuna siinä säädetään, että kyseistä ”asetusta sovelletaan kaikkiin tässä artiklassa tarkoitettuihin [unionin]laajuisiin keskittymiin, sanotun kuitenkaan rajoittamatta [sen] 4 artiklan 5 kohdan ja 22 artiklan soveltamista”. Keskittymä on unioninlaajuinen, kun kyseisen asetuksen 1 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetyt liikevaihdon kynnysarvot ylittyvät.
Asetuksen N:o 139/2004 4 artiklan 5 kohdan ja 22 artiklan 1 kohdan mukaan komission tutkittavaksi voidaan siirtää keskittymä, ”joka ei ole [kyseisen asetuksen] 1 artiklassa tarkoitettu [unionin]laajuinen keskittymä”. Nämä säännökset eivät siksi perustu siis perustu liikevaihtoa koskeviin raja-arvoihin vaan muihin niissä säädettyihin edellytyksiin (ks. jäljempänä 126 kohta).
Tästä seuraa, että asetuksen N:o 139/2004 soveltamisala ja näin ollen komission toimivalta tutkia keskittymät riippuvat ensisijaisesti unioninlaajuisen ulottuvuuden edellytyksenä olevien liikevaihdon kynnysarvojen ylittymisestä ja toissijaisesti kyseisen asetuksen 4 artiklan 5 kohdassa ja 22 artiklassa säädetyistä siirtomekanismeista, joilla täydennetään kyseisiä kynnysarvoja antamalla komissiolle oikeus tutkia tietyt keskittymät, jotka eivät ole unioninlaajuisia.
Kun otetaan huomioon, että 22 artikla mainitaan nimenomaisesti asetuksen N:o 139/2004 1 artiklan 1 kohdassa, se kuuluu kyseisen asetuksen säännöksiin, joissa määritellään komission toimivalta yrityskeskittymien valvonnassa.
Kolmanneksi asetuksen N:o 139/2004 4 artiklan 5 kohta, jonka mukaan myös sellainen jäsenvaltion keskittymä, joka ei ole unioninlaajuinen, voidaan siirtää komission käsiteltäväksi asianosaisten pyynnöstä ja ennen siitä ilmoittamista, ei voi tukea kantajan ja Grailin esittämää kyseisen asetuksen 22 artiklan tulkintaa.
Näiden kahden säännöksen soveltamisedellytykset eroavat nimittäin perustavanlaatuisesti toisistaan, koska ensin mainitussa säädetään nimenomaisesti, että siirron kohteena olevaa keskittymää on ”[voitava] tarkastella vähintään kolmen jäsenvaltion kansallisen kilpailulainsäädännön perusteella”, kun taas jälkimmäistä sovelletaan ”keskittymä[ä]n, joka – – vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja uhkaa vaikuttaa merkittävästi kilpailuun [siirto]pyynnön esittävän jäsenvaltion tai [siirto]pyynnön esittävien jäsenvaltioiden alueella”. Asetuksen N:o 139/2004 4 artiklan 5 kohtaan sisältyvä viittaus kansalliseen kilpailulainsäädäntöön puuttuu kyseisen asetuksen 22 artiklasta. Tämä ero johtuu yhtäältä unionin lainsäätäjän päätöksestä olla rajoittamatta jäsenvaltion mahdollisuutta pyytää keskittymän tutkinnan siirtämistä komissiolle asetuksen 22 artiklan nojalla (ks. edellä 107 kohta) ja toisaalta kyseisten säännösten erilaisista tarkoituksista. Asetuksen N:o 139/2004 4 artiklan 5 kohdan tarkoituksena on, kuten kantaja itsekin myöntää, antaa keskittymän osapuolille mahdollisuus pyytää varhaisessa vaiheessa sen käsittelyn siirtämistä komissiolle, jotta vältetään moninkertaiset ilmoitukset eri toimivaltaisille kansallisille viranomaisille (ks. kyseisen asetuksen johdanto-osan 16 perustelukappale ja edellä 112 kohta), mutta kyseisen asetuksen 22 artiklalla pyritään myös edellä 102, 113 ja 114 kohdassa mainittuun tavoitteiseen eli mahdollistamaan rajatylittävien keskittymien tutkiminen.
Neljänneksi asetuksen N:o 139/2004 22 artiklaa ei ole myöskään mukautettu kyseisen asetuksen 4 artiklan 4 kohdassa ja 9 artiklassa säädettyihin siirtomekanismeihin, joilla säännellään unioninlaajuisen keskittymän käsittelyn siirtämistä jäsenvaltion toimivaltaisille viranomaisille.
Tällainen keskittymä voidaan asetuksen N:o 139/2004 4 artiklan 4 kohdan kolmannen alakohdan ja 9 artiklan 1 kohdan mukaisesti siirtää osapuolten pyynnöstä tai komission aloitteesta jäsenvaltion ”toimivaltaisten viranomaisten” käsiteltäväksi, mutta 22 artiklan 1 kohdassa ei nimittäin viitata tällaisiin viranomaisiin vaan ”yhteen tai useampaan jäsenvaltioon” joka ”voi pyytää” keskittymän siirtämistä komission tutkittavaksi. Kyseisen asetuksen 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisestä alakohdasta ja 9 artiklan 1 kohdasta poiketen 122 artiklaan ei sisälly myöskään täsmennystä ”ennen keskittymästä ilmoittamista”, eikä siinä edellytetä ”ilmoitetun keskittymän” olemassaoloa, vaan se on muotoiltu avoimemmin, koska sitä sovelletaan ”[mihin tahansa] keskittymään”.
Asetuksen N:o 139/2004 22 artiklaa ei näin ollen voida tulkita kyseisen asetuksen 4 artiklan 4 kohdassa ja 9 artiklassa säädettyjen siirtomekanismien perusteella. Tämä johtuu erityisesti siitä, ettei kyseisessä artiklassa edellytetä nimenomaisesti, että kansallinen kilpailuviranomainen on toimivaltainen tutkimaan siirtämisen kohteena olevan keskittymän, eikä tästä keskittymästä ilmoittamista.
Viidenneksi asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan ja kyseisen artiklan muiden säännösten välisestä suhteesta on ensinnäkin todettava, että asetuksen 22 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että siirtopyyntö ”on esitettävä viimeistään 15 työpäivän kuluessa keskittymän ilmoittamispäivästä, tai jos ilmoitus ei ole välttämätön, siitä päivästä, jona jäsenvaltio sai muulla tavoin tiedon siitä”. Kyseisellä säännöksellä säännellään siis yhtäältä tilanteita, joissa keskittymistä ilmoitetaan toimivaltaiselle kansalliselle kilpailuviranomaiselle ja ne kuuluvat siten kyseisen jäsenvaltion yrityskeskittymien valvontajärjestelmän soveltamisalaan, ja toisaalta, kuten komissio ja Ranskan tasavalta väittävät, tilanteita, joissa keskittymistä ei ilmoiteta, vaan ne ainoastaan annetaan tiedoksi asianomaiselle jäsenvaltiolle joko siksi, etteivät ne kuulu kyseisen järjestelmän soveltamisalaan, tai siksi, ettei tällaista järjestelmää ole olemassa. Tästä alakohdasta ei siksi voida päätellä, että asetuksen N:o 139/2004 22 artiklaa sovelletaan jäsenvaltioihin, joissa on kansallinen yrityskeskittymien valvontajärjestelmä, vain silloin, kun kyseiset keskittymät kuuluvat tämän järjestelmän piiriin.
Toiseksi kantaja ja Grail eivät voi vedota siihen, että asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että ”komissio ilmoittaa jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille ja keskittymään osallistuville yrityksille viipymättä kaikista [kyseisen artiklan] 1 kohdan nojalla saamistaan [siirto]pyynnöistä”, ja että ”toimivaltaisia viranomaisia” koskevalla viittauksella pyritään ainoastaan varmistamaan, että komissio ilmoittaa siirtopyynnöstä keskittymäasioista yleensä vastaaville kansallisille viranomaisille. Näiden tietojen perusteella kyseiset viranomaiset voivat ottaa kantaa asetuksen 22 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun yhtymispyynnön mahdolliseen esittämiseen, ja ne ovat siten edellytyksenä tämän yhtymisoikeuden tosiasialliselle käyttämiselle. Viittaus kyseisiin viranomaisiin ei sitä vastoin kerro mitään niillä sovellettavan kansallisen lainsäädännön nojalla olevien tutkintavaltuuksien täsmällisestä laajuudesta siirtopyynnön kohteena olevan keskittymän yhteydessä, eikä komission tarvitse tarkistaa näitä tutkintavaltuuksia (ks. vastaavasti tuomio 15.12.1999, Kesko v. komissio,
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
,
kohta).
Kolmanneksi asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että ”muilla jäsenvaltioilla on oikeus yhtyä alkuperäiseen [siirto]pyyntöön”, mikä on johdonmukaista sen ensimmäisen kohdan kanssa, ja siinä vahvistetaan, että jokainen jäsenvaltio voi yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjensä soveltamisalasta riippumatta esittää käsittelyn siirtämistä tai yhtymistä koskevan pyynnön kyseisen artiklan nojalla.
Neljänneksi se, että asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 2 kohdan kolmannen alakohdan mukaan ”kaikkia keskittymää koskevia kansallisia määräaikoja lykätään”, tarkoittaa – toisin kuin Grail väittää – ainoastaan sitä, että jos tällainen kansallinen määräaika on meneillään, se keskeytetään. Tämä on tarpeen, jotta siirtopyynnön käsittely komissiossa ei häiritse kansallisia yrityskeskittymien valvontajärjestelmiä, joiden tutkinta-aikataulut ovat usein hyvin tiukkoja. Kyseinen säännös ei sitä vastoin vaikuta tilanteessa, jossa kyseessä oleva keskittymä ei kuulu tällaisen kansallisen järjestelmän soveltamisalaan, mutta tällainen järjestelmä on olemassa.
Viidenneksi siltä osin kuin asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 3 kohdan kolmannessa alakohdassa säädetään, että ”[siirto]pyynnön esittänyt jäsenvaltio tai esittäneet jäsenvaltiot eivät saa tämän jälkeen jatkaa kansallisen kilpailulainsäädäntönsä soveltamista kyseiseen keskittymään”, sillä pyritään, toisin kuin kantaja katsoo, varmistamaan, etteivät näiden jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset myöhemmin ilmaise kantaansa keskittymän aineellisesta ratkaisusta komission tekemien päätösten vastaisesti. Tämä riski voi olla olemassa erityisesti silloin, kun kyseiset viranomaiset eivät yhdy komission lopulliseen päätelmään. Ristiriitojen välttämiseksi tämä säännös ei koske ainoastaan yrityskeskittymien valvontasääntöjä, vaan se on laadittu laajemmin viittaamalla koko kansalliseen kilpailulainsäädäntöön. Mainitusta säännöksestä seuraa sitä vastoin, että jäsenvaltiot, jotka eivät ole esittäneet siirtopyyntöä, voivat edelleen soveltaa kansallista kilpailulainsäädäntöään kyseessä olevaan keskittymään. Kun otetaan huomioon sen sanamuoto ja tavoitteet, tästä ei siis voida päätellä, että asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 3 kohdan kolmannessa alakohdassa edellytetään, että siirtämisen kohteena oleva keskittymä kuuluu kansallisen valvontasäännöstön soveltamisalaan.
Kuudenneksi asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 4 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään, että komission tutkiessa keskittymää, jonka käsittelyn jäsenvaltio on siirtänyt sille, sovelletaan kyseisen asetuksen 2 artiklaa, 4 artiklan 2 ja 3 kohtaa, 5, 6 ja 8–21 artiklaa.
Asetuksen N:o 139/2004 7 artiklassa säädettyä lykkäämisvelvoitetta sovelletaan kyseisen asetuksen 22 artiklan 4 kohdan ensimmäisen alakohdan toisen virkkeen nojalla, ”jos keskittymää ei ole toteutettu siihen päivään mennessä, jona komissio ilmoittaa keskittymään osallistuville yrityksille, että pyyntö on esitetty”. Tässä säännöksessä otetaan siis huomioon se, että ennen siirtopyynnön esittämistä keskittymä, joka ei ole unioninlaajuinen, ei kuulu asetuksen N:o 139/2004 soveltamisalaan ja ettei kyseinen lykkäämisvelvollisuus siksi estä sen toteuttamista. Jotta tämä keskittymä voitaisiin toteuttaa unionissa, sen lykkäämistä ei kuitenkaan saa edellyttää myöskään jäsenvaltion yrityskeskittymien valvontaa koskevissa kansallisissa oikeussäännöissä. Tästä seuraa, että asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 4 kohdan ensimmäinen alakohta kattaa sekä tilanteet, joissa siirtopyynnön kohteena oleva keskittymä ei kuulu minkään kansallisen lainsäädännön soveltamisalaan, kuten käsiteltävässä asiassa, että tilanteet, joissa tällaista lainsäädäntöä sovelletaan, mutta siinä ei säädetä sen lykkäämisestä.
Seitsemänneksi asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 5 kohdan mukaan ”komissio voi ilmoittaa yhdelle tai useammalle jäsenvaltiolle, että se katsoo keskittymän täyttävän [kyseisen artiklan] 1 kohdassa esitetyt arviointiperusteet”. Koska tässä sanamuodossa viitataan ainoastaan näihin kriteereihin, siinä ei edellytetä, että kyseinen keskittymä kuuluu yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjen soveltamisalaan.
Kahdeksanneksi asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan muista säännöksistä on todettava, ettei niihin sisälly mitään merkityksellistä seikkaa, joka voisi auttaa selventämään kyseisen asetuksen 22 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan sisältöä.
Kontekstuaalisesta tulkinnasta seuraa näin ollen, että asetuksen N:o 139/2004 22 artiklassa tarkoitettu siirtopyyntö voidaan esittää yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjen soveltamisalasta riippumatta.
–
Teleologinen tulkinta
Ensinnäkin asetuksen N:o 139/2004 johdanto-osan 5, 6, 8, 24 ja 25 perustelukappaleesta ilmenee, että kyseisellä asetuksella pyritään mahdollistamaan kaikkien keskittymien, joilla on merkittäviä vaikutuksia unionissa esiintyvän kilpailun rakenteeseen, tehokas valvonta. Yhden luukun periaatteen mukaan tällaiset keskittymät tutkitaan yksinomaan unionin tasolla.
Kuten kontekstuaalisen tulkinnan yhteydessä todettiin (ks. edellä 123 kohta), kyseisellä asetuksella pyritään sen johdanto-osan 9–11 perustelukappaleen mukaan siihen, että komission tutkintavaltuudet riippuvat pääasiallisesti unioninlaajuisen ulottuvuuden edellytyksenä olevien liikevaihdon kynnysarvojen ylittymisestä, ja näitä kynnysarvoja täydennetään keskittymien siirtämistä koskevilla säännöillä, joiden on toimittava ”tehokka[i]na korjausmenetelm[i]nä”.
Tästä näkökulmasta siirtomenetelmät ovat väline, jolla on tarkoitus poistaa valvonnassa olevat puutteet, jotka ovat ominaisia pääasiallisesti liikevaihdon kynnysarvoihin perustuvassa järjestelmässä, joka ei voi jäykkyytensä vuoksi kattaa kaikkia unionin tasolla tutkimista edellyttäviä keskittymiä (ks. myös edellä 102, 113 ja 114 kohta). Kuten asetuksen N:o 139/2004 johdanto-osan 11 perustelukappaleessa käytetyllä ilmaisulla ”korjausmenetelmä” korostetaan, nämä mekanismit luovat näin ollen komissiolle toissijaisen toimivallan, joka antaa sille tarvittavan joustavuuden, jotta voidaan saavuttaa kyseisen asetuksen tavoite eli mahdollistaa tehokasta kilpailua sisämarkkinoilla mahdollisesti olennaisesti estävien keskittymien valvonta.
Asetuksen N:o 139/2004 22 artiklalla varmistetaan tämä tavoite tarjoamalla tarvittava joustavuus, jotta unionin tasolla voidaan tutkia keskittymiä, jotka saattavat olennaisesti estää tehokasta kilpailua yhteismarkkinoilla ja jotka muutoin jäisivät liikevaihdon kynnysarvojen ylittymättä jäämisen vuoksi valvonnan ulkopuolelle sekä unionin että jäsenvaltioiden yrityskeskittymien valvontajärjestelmissä.
Lisäksi koska käsiteltävän asian kaltaisessa tapauksessa, jossa liikevaihdon kynnysarvot eivät ylity unionin tasolla eivätkä kansallisella tasolla, ainoastaan komissio on toimivaltainen tutkimaan keskittymän yhden tai useamman jäsenvaltion pyynnöstä, asetuksen N:o 139/2004 22 artikla kuuluu myös kyseisen asetuksen johdanto-osan 11, 12 ja 14 perustelukappaleessa mainittuihin tavoitteisiin, joita ovat jäsenvaltioiden etujen suojaaminen, toissijaisuus, oikeusvarmuus, moninkertaisten ilmoitusten välttäminen, yhden luukun periaate ja sen varmistaminen, että asian käsittelystä vastaa siihen parhaiten soveltuva viranomainen.
Toiseksi asetuksen N:o 139/2004 johdanto-osan 15 ja 16 perustelukappaleessa palautetaan mieleen lähinnä aineelliset soveltamisedellytykset, joiden on täytyttävä, jotta komissio voi siirtää keskittymän jäsenvaltion käsiteltäväksi kyseisen asetuksen 4 artiklan 4 kohdan tai 9 artiklan nojalla ja jotta jäsenvaltio voi siirtää keskittymän komission käsiteltäväksi kyseisen asetuksen 4 artiklan 5 kohdan tai 22 artiklan nojalla. Niissä korostetaan täten edellä 125–129 kohdassa esitettyjä asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan ja 4 artiklan 4 ja 5 kohdan tai 9 artiklan välisiä eroja.
Tarkemmin sanottuna asetuksen N:o 139/2004 johdanto-osan 16 perustelukappaleessa, joka koskee kyseisen asetuksen 4 artiklan 5 kohdassa säädettyä keskittymän siirtämistä komission käsiteltäväksi ennen siitä ilmoittamista, edellytetään nimenomaisesti, että tätä keskittymää ”voidaan tarkastella vähintään kolmen jäsenvaltion kansallisen kilpailulainsäädännön perusteella”, kun taas kyseisen asetuksen johdanto-osan 15 perustelukappaleeseen, joka koskee kaikkia muita tapoja siirtää keskittymä komission käsiteltäväksi, kyseisen asetuksen 22 artiklassa tarkoitettu menettely mukaan luettuna, ei sisälly tällaista vaatimusta. Viimeksi mainitussa johdanto-osan perustelukappaleessa nimittäin korostetaan, että ”jäsenvaltion olisi voitava siirtää komission käsiteltäväksi keskittymä, jolla ei ole [unionin]laajuista ulottuvuutta mutta joka vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja uhkaa vaikuttaa merkittävästi kilpailuun kyseessä olevan jäsenvaltion alueella”. Siinä todetaan lisäksi, että ”komissiolla olisi oltava toimivalta tutkia ja käsitellä keskittymää pyynnön tehneen jäsenvaltion tai pyynnön tehneiden jäsenvaltioiden puolesta”.
Näin ollen asetuksen N:o 139/2004 johdanto-osan 15 ja 16 perustelukappale tukevat edellä 126 ja 129 kohdassa esitettyä toteamusta, jonka mukaan kyseisen asetuksen 22 artiklan soveltamisedellytykset eroavat perustavanlaatuisesti muiden siirtomekanismien soveltamisedellytyksistä.
Edellä esitetyn perusteella teleologinen tulkinta vahvistaa, että asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan mukainen siirtopyyntö voidaan esittää yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjen soveltamisalasta riippumatta.
Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa asetuksen N:o 139/2004 johdanto-osan 15 perustelukappaleeseen sisältyvällä viittauksella, jonka mukaan ”muidenkin jäsenvaltioiden, joilla on toimivalta tutkia keskittymää, olisi voitava liittyä pyyntöön ” ja johon kantaja ja Grail vetoavat kantansa tueksi.
Tässä viittauksessa nimittäin muistutetaan ainoastaan, että muut jäsenvaltiot voivat yhtyä siirtopyyntöön sen asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa uudelleen käyttöön otetun mahdollisuuden mukaisesti, jolla täydennetään yhteisten siirtopyyntöjen esittämistä koskevaa mahdollisuutta, sellaisena kuin se on otettu käyttöön asetuksella N:o 1310/1997, jotta vältetään saman keskittymän samanaikainen tutkiminen useissa jäsenvaltioissa (ks. edellä 101 kohta). Kun tässä yhteydessä otetaan huomioon, että myös asetuksella N:o 139/2004 pyritään välttämään tällainen samanaikainen tutkiminen (ks. kyseisen asetuksen johdanto-osan 12 ja 14 perustelukappale), edellä esitetyssä toteamuksessa kuvaillaan tilannetta, jossa kyseessä oleva keskittymä kuuluu usean kansallisen yrityskeskittymien valvontajärjestelmän soveltamisalaan. Tämän tulkinnan vahvistaa kyseisen asetuksen johdanto-osan 15 perustelukappaleen loppuosa, jossa viitataan kansallisten määräaikojen keskeyttämiseen, mikä edellyttää tällaisen kansallisen järjestelmän sääntöjen soveltamista, kuten komissio väittää. Kuten EFTAn valvontaviranomainen väittää, näin ollen on katsottava, että tässä johdanto-osan perustelukappaleessa kuvaillaan yhtä asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan soveltamisalaan kuuluvaa tilannetta, nimittäin siirtopyyntöön yhtymistä koskevan mahdollisuuden käyttöönottoon johtanutta tilannetta.
Jos asetuksen N:o 139/2004 johdanto-osan 15 perustelukappaletta tulkittaisiin sen sijaan kyseisen asetuksen 22 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan yksiselitteisen sanamuodon vastaisesti (ks. edellä 132 kohta) siten, että sen mukaan jäsenvaltion on oltava toimivaltainen kansallisen lainsäädäntönsä nojalla, Luxemburgin suurherttuakunnan kaltainen jäsenvaltio, jolla ei ole yrityskeskittymien valvontaa koskevia oikeussääntöjä, ei voisi koskaan yhtyä siirtopyyntöön, tai jos tätä tulkintaa sovellettaisiin myös kyseisen asetuksen 22 artiklan 1 kohtaan, mitä kantaja näyttää kannattavan, kyseinen valtio ei voisi koskaan esittää siirtopyyntöä. Kantaja ja Grail eivät kuitenkaan edes esitä tällaista lopputulosta, joka on ristiriidassa kyseisen artiklan syntyhistorian kanssa (ks. edellä 97 kohta).
–
Muut kantajan ja Grailin väitteet
Muilla kantajan ja Grailin esittämillä väitteillä ei voida kyseenalaistaa edellä esitettyjä näkökohtia.
Ensinnäkin kantajan väitteestä, jonka mukaan jäsenvaltio, joka on määritellyt edellytykset muiden kuin unioninlaajuisten keskittymien valvonnalleen, on ”käyttänyt toimivaltaansa”, minkä vuoksi se ei enää voi siirtää keskittymiä komission käsiteltäväksi, on muistutettava, että kuten asetuksen N:o 139/2004 johdanto-osan kahdeksannen perustelukappaleen viimeisessä virkkeessä todetaan ja kuten kyseisen asetuksen 21 artiklasta ilmenee, kaikki keskittymät, jotka eivät kuulu kyseisen asetuksen soveltamisalaan, kuuluvat lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden toimivaltaan. Tästä seuraa, että SEU 4 artiklan 1 kohdassa, luettuna yhdessä SEU 5 artiklan kanssa, tarkoitetun annetun toimivallan periaatteen mukaisesti keskittymä, joka ei kuulu asetuksen N:o 139/2004 soveltamisalaan, koska se ei ylitä asetuksen N:o 139/2004 1 artiklassa säädettyjä liikevaihdon raja-arvoja, kuuluu lähtökohtaisesti jäsenvaltioiden toimivaltaan. Näin ollen jäsenvaltiot ovat unionin oikeuden näkökulmasta edelleen toimivaltaisia esittämään siirtopyynnön kyseisen asetuksen 22 artiklan nojalla.
Tässä yhteydessä on täsmennettävä, että kansallista oikeutta voidaan soveltaa ainoastaan keskittymiin, jotka lähtökohtaisesti kuuluvat jäsenvaltioiden toimivaltaan. Pitää paikkansa, että jos tällainen keskittymä ei kuulu muun muassa tarvittavien liikevaihdon kynnysarvojen ylittymättä jäämisen vuoksi yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjen soveltamisalaan, kansalliset kilpailuviranomaiset eivät ole toimivaltaisia tutkimaan sitä. Tämä lopputulos ei kuitenkaan tarkoita sitä, että jäsenvaltio on menettänyt yleisen toimivaltansa tai luopunut siitä kaikkien sellaisten keskittymien kohdalla, jotka eivät ole unioninlaajuisia ja jotka kuuluvat lähtökohtaisesti sen toimivaltaan annetun toimivallan periaatteen nojalla, vaan ainoastaan sitä, että jäsenvaltion sisäisen oikeuden mukaan sen viranomaiset eivät ole toimivaltaisia toimimaan tämän keskittymän osalta kansallisella tasolla. Jälkimmäinen näkökohta koskee sisäisen toimivallan käyttöä tai jakoa, joten jäsenvaltion toimivalta esittää siirtopyyntö asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan nojalla ei voi riippua siitä.
Siltä osin kuin tässä artiklassa viitataan nimenomaisesti ”jäsenvaltioihin”, siinä annetaan niille suoraan oikeus pyytää keskittymän siirtämistä komission käsiteltäväksi kyseisessä artiklassa säädetyin edellytyksin. Kantajan väite, jonka mukaan jäsenvaltio voi menettää sille unionin oikeudessa myönnetyn oikeuden kansallista lainsäädäntöä soveltaessaan, on vaikea sovittaa yhteen SEU 4 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä SEU 5 artiklan kanssa, vaatimusten kanssa (ks. edellä 153 kohta), eikä sille ole perusteita myöskään unionin tuomioistuinten oikeuskäytännössä. Se estää lisäksi asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan yhdenmukaisen soveltamisen, koska siinä asetetaan yrityskeskittymien valvontajärjestelmän käyttöön ottaneet jäsenvaltiot epäedullisempaan asemaan kuin ne, joilla ei ole tällaista järjestelmää, koska jälkimmäisillä olisi oikeus pyytää minkä tahansa keskittymän siirtämistä, kun taas ensin mainitut voisivat esittää tällaisen pyynnön ainoastaan kyseisen järjestelmän soveltamisalaan kuuluvien keskittymien yhteydessä.
Kansallisen lainsäädännön merkityksettömyyden asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan soveltamisen kannalta vahvistaa 15.12.1999 annettu tuomio Kesko v. komissio (
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
). Kyseisen tuomion 84 kohdassa nimittäin todettiin, että jos komission käsiteltäväksi on saatettu siirtopyyntö asetuksen N:o 4064/89 22 artiklan 3 kohdan nojalla, sen asiana on ainoastaan tarkistaa, onko kyseistä pyyntöä lähtökohtaisesti pidettävä jäsenvaltion pyyntönä, eikä ratkaista sitä, oliko tämän pyynnön kyseisen valtion nimissä ja puolesta esittänyt kansallinen viranomainen sovellettavan kansallisen oikeuden mukaan toimivaltainen.
Toiseksi väitetystä SEU 5 artiklan 1 ja 3 kohdassa vahvistetun sekä toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden soveltamisesta tehdyllä pöytäkirjalla (N:o 2) (
EUVL 2016, C 202, s. 206
) täytäntöön pannun toissijaisuusperiaatteen loukkaamisesta on muistutettava, että kyseisen periaatteen mukaan unioni toimii aloilla, jotka eivät kuulu sen yksinomaiseen toimivaltaan, ainoastaan jos ja siltä osin kuin jäsenvaltiot eivät voi keskushallinnon tasolla tai alueellisella taikka paikallisella tasolla riittävällä tavalla saavuttaa suunnitellun toiminnan tavoitteita, vaan ne voidaan suunnitellun toiminnan laajuuden tai vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla.
Tämä periaate koostuu siten yhtäältä negatiivisesta kriteeristä, jonka mukaan jäsenvaltiot eivät pysty riittävästi toteuttamaan tavoiteltavia päämääriä, ja toisaalta positiivisesta kriteeristä, jonka mukaan nämä tavoitteet voidaan niiden laajuuden ja vaikutusten vuoksi saavuttaa paremmin unionin tasolla. Molemmilla toissijaisuusperiaatteen osatekijöillä tarkastellaan viime kädessä kahdesta eri näkökulmasta yhtä ja samaa kysymystä, nimittäin sitä, onko tavoiteltavien päämäärien toteuttamiseksi toimittava unionin tasolla vai jäsenvaltioiden tasolla (julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2015:854
,
kohta).
Unionin tuomioistuimet valvovat toissijaisuusperiaatteen noudattamista (tuomio 4.5.2016, Puola v. parlamentti ja neuvosto,
C‑358/14
,
EU:C:2016:323
,
kohta).
Käsiteltävässä asiassa sovelletaan toissijaisuusperiaatetta, koska asetuksella N:o 139/2004 käyttöön otettu unionin yrityskeskittymien valvontajärjestelmä perustuu osittain EY 308 artiklaan (josta on tullut SEUT 352 artikla) (ks. edellä 118 kohta) eikä siksi kuulu unionin yksinomaiseen toimivaltaan.
Koska kantaja ei vetoa asetuksen N:o 139/2004 lainvastaisuuteen, se ei riitauta sen toissijaisuusperiaatteen mukaisuutta, joka ilmenee kyseisen asetuksen johdanto-osan kuudennesta ja kahdeksannesta perustelukappaleesta. Unionin yleisen tuomioistuimen harjoittama kyseisen periaatteen valvonta rajoittuu siis riidanalaisissa päätöksissä esitettyyn asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan tulkintaan, jonka mukaan tässä säännöksessä tarkoitettu siirtopyyntö voidaan esittää yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjen soveltamisalasta riippumatta.
Tästä on todettava yhtäältä, että jäsenvaltioiden väliseen kauppaan vaikuttavia keskittymiä voidaan valvoa paremmin unionin tasolla. Komissiolla on asetuksen N:o 139/2004 nojalla käytettävissään laajemmat arviointiperusteet ja laajemmat valtuudet tutkia keskittymän soveltuvuutta sisämarkkinoille kuin kansallisella kilpailuviranomaisella, jonka valtuudet rajoittuvat yhden jäsenvaltion alueelle.
Toisaalta riidanalaisissa päätöksissä omaksutun asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan tulkinnan mukaan jäsenvaltio voi antaa komission tutkia keskittymän, joka – kuten käsiteltävässä asiassa – ei kuulu sen yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjen soveltamisalaan eikä ole kyseisen asetuksen 1 artiklassa tarkoitettu unioninlaajuinen keskittymä, jos se uhkaa vaikuttaa merkittävästi kilpailuun sen alueella ja vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Tällä tulkinnalla varmistetaan näin ollen, että komissio voi tutkia keskittymän, jota kansalliset viranomaiset ja komissio eivät tutkisi näistä merkittävistä kielteisistä vaikutuksista huolimatta. Kyseessä on siten toimi, jota jäsenvaltiot eivät voi toteuttaa. Tässä tilanteessa on päinvastoin välttämätöntä toimia unionin tasolla.
Kuten komissio ja Ranskan tasavalta toteavat, jäsenvaltioiden etujen huomioon ottaminen varmistetaan myös sillä, että asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan mukaan komissio voi tutkia keskittymän vain jäsenvaltion esittämän siirtopyynnön perusteella. Näitä etuja suojataan sitäkin suuremmalla syyllä keskittymän tutkinnan rajoitetulla alueellisella soveltamisalalla, josta säädetään kyseisen asetuksen 22 artiklan 3 kohdan kolmannessa alakohdassa. Kyseisen säännöksen mukaan ainoastaan jäsenvaltio, joka on esittänyt tällaisen pyynnön omasta tahdostaan, ei voi enää soveltaa kansallista kilpailulainsäädäntöään kyseiseen keskittymään (ks. edellä 134 kohta).
Riidanalaisissa päätöksissä esitetty asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan tulkinta, jonka mukaan tässä säännöksessä tarkoitettu siirtopyyntö voidaan esittää yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjen soveltamisalasta riippumatta, on siten toissijaisuusperiaatteen mukainen. Sillä varmistetaan erityisesti, kuten asetuksen N:o 139/2004 johdanto-osan 11 perustelukappaleessa todetaan, että kyseinen artikla toimii kyseisen periaatteen mukaisesti tehokkaana korjausmenetelmänä suojaamalla jäsenvaltioiden etuja. Tällä tulkinnalla varmistetaan lisäksi mainitun asetuksen johdanto-osan 14 perustelukappaleen mukaisesti, että asian käsittelystä vastaa siihen parhaiten soveltuva viranomainen kyseisen periaatteen mukaisesti (ks. myös edellä 144 kohta).
Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa kantajan väitteellä, jonka mukaan toissijaisuusperiaatteella rajoitetaan asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan soveltamista niiden jäsenvaltioiden kohdalla, jotka ovat ottaneet käyttöön oman kansallisen yrityskeskittymien valvontajärjestelmänsä, koska kyseisellä periaatteella säännellään SEU 5 artiklan 1 kohdan mukaan unionin, mutta ei jäsenvaltioiden, toimivallan käyttöä. Myöskään 4.5.2016 annetulla tuomiolla Philip Morris Brands ym. (
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
,
–
kohta), sellaisena kuin kantaja siihen vetoaa, ei ole merkitystä, koska siinä ainoastaan palautetaan mieleen kansallisten parlamenttien ja unionin tuomioistuinten harjoittama toissijaisuusperiaatteen valvonta.
Kolmanneksi SEU 5 artiklan 1 ja 4 kohdassa vahvistetun suhteellisuusperiaatteen väitetystä loukkaamisesta on muistutettava, että tämän periaatteen mukaan unionin toiminnan sisältö ja muoto eivät saa ylittää sitä, mikä on tarpeen perussopimusten tavoitteiden saavuttamiseksi.
Suhteellisuusperiaate edellyttää erityisesti, että toimielinten toimet eivät ylitä niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa, eli silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden (ks. vastaavasti tuomio 11.1.2017, Espanja v. neuvosto,
C‑128/15
,
EU:C:2017:3
,
kohta; tuomio 9.12.2020, Groupe Canal + v. komissio,
C‑132/19 P
,
EU:C:2020:1007
,
kohta ja tuomio 20.6.2018, České dráhy v. komissio,
T‑325/16
,
EU:T:2018:368
,
kohta).
Koska kantaja ei väitä käsiteltävässä asiassa, että asetus N:o 139/2004 on laiton suhteellisuusperiaatteen perusteella, unionin yleisen tuomioistuimen harjoittama kyseisen periaatteen valvonta rajoittuu riidanalaisissa päätöksissä esitettyyn asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan tulkintaan, jonka mukaan tässä säännöksessä tarkoitettu siirtopyyntö voidaan esittää yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjen soveltamisalasta riippumatta.
Väitteestä, jonka mukaan on paljon keskittymiä, jotka eivät ole unioninlaajuisia eivätkä kuulu kansalliseen valvontajärjestelmään ja joihin tämä tulkinta vaikuttaa, on riittävää todeta, että kyseessä on perustelematon väite, joka ei osoita, että kyseinen tulkinta olisi suhteeton siihen tavoitteeseen nähden, että tutkitaan keskittymät, jotka saattavat olennaisesti estää tehokasta kilpailua sisämarkkinoilla. Myöskään väitettä, jonka mukaan tämä tulkinta merkitsee yrityksille raskasta menettelyä, koska se edellyttää niiltä ”epävirallista” ilmoitusta, ei voida hyväksyä, koska tällaisesta ilmoituksesta ei säädetä asetuksen N:o 139/2004 22 artiklassa eikä sitä edellytetä tässä tulkinnassa.
Lisäksi riidanalaisissa päätöksissä omaksuttu tulkinta, jonka mukaan asetuksen N:o 139/2004 22 artiklassa tarkoitettu siirtopyyntö voidaan esittää yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjen soveltamisalasta riippumatta, tarkoittaa sitä, että komissio voi tutkia keskittymän kyseisen artiklan nojalla vain tietyissä erityistapauksissa ja hyvin täsmällisten edellytysten täyttyessä, nimittäin silloin, kun kyseisen artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyt neljä kumulatiivista edellytystä täyttyvät (ks. edellä 89 kohta). Kun otetaan huomioon nämä selkeät ja täsmälliset soveltamisedellytykset, jotka rajoittavat merkittävästi komission liikkumavaraa, tämä sama tulkinta ei ole epäasianmukainen pyrittäessä siihen, että tutkitaan keskittymät, jotka saattavat olennaisesti estää tehokasta kilpailua sisämarkkinoilla.
Näin ollen riidanalaisissa päätöksissä omaksuttu asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan tulkinta on suhteellisuusperiaatteen mukainen, eikä siinä – kuten unionin lainsäätäjä katsoi kyseisen asetuksen johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa – ylitetä sitä, mikä on tarpeen kilpailun vääristymisen estämistä sisämarkkinoilla koskevan tavoitteen saavuttamiseksi.
Neljänneksi oikeusvarmuuden periaatteen väitetystä loukkaamisesta on todettava, että kyseinen periaate, joka on yksi unionin oikeuden yleisistä periaatteista, edellyttää, että lainsäädäntö on selvää ja täsmällistä ja että yksityiset voivat ennakoida lainsäädännön soveltamisen. Mainittu periaate edellyttää erityisesti, että lainsäädännön perusteella ne, joita asia koskee, voivat saada selville tarkasti, minkä laajuisia niille asetetut velvoitteet ovat, ja voivat yksiselitteisesti saada tiedon oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan ja ryhtyä niiden johdosta asianmukaisiin toimenpiteisiin (ks. tuomio 1.7.2014, Ålands Vindkraft,
C‑573/12
,
EU:C:2014:2037
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Jos käsiteltävässä asiassa noudatettaisiin kantajan ja Grailin kannattamaa tulkintaa, jonka mukaan asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan soveltaminen riippuu yrityskeskittymien kansallisen valvontajärjestelmän vaatimuksista ja siinä säädetään eräänlaisesta poikkeuksesta niille jäsenvaltioille, joilla ei ole tällaista järjestelmää, olisi epäselvää, mitkä keskittymät kuuluvat kyseisen säännöksen soveltamisalaan.
Tämä tulkinta johtaisi yhtäältä erityisesti oikeudelliseen epävarmuuteen, joka liittyy jäsenvaltioiden yrityskeskittymien valvontaa koskevien oikeussääntöjen soveltamisalan määrittäviin eri kriteereihin ja käsitteisiin. Asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan soveltaminen riippuisi siten seikoista, jotka komissio hylkäsi vuoden 2003 ehdotuksessaan niiden ennalta-arvaamattomuuden vuoksi (ks. edellä 108 kohta). Tällainen tulkinta olisi lisäksi ristiriidassa sen oikeuskäytännön kanssa, jonka mukaan komission asiana ei ole lausua kansallisten kilpailuviranomaisten toimivallasta esittää siirtopyyntöjä (tuomio 15.12.1999, Kesko v. komissio,
T‑22/97
,
EU:T:1999:327
,
kohta). Toisaalta tämä sama tulkinta ei todennäköisesti parantaisi ennustettavuutta, koska jäsenvaltio, jolla ei ole yrityskeskittymien valvontaa koskevia oikeussääntöjä, voi aina pyytää kyseisen artiklan nojalla keskittymän siirtämistä komission käsiteltäväksi. Tarkemmin sanottuna kantaja ja Grail eivät selitä, miten oikeusvarmuus olisi taattu paremmin, jos Luxemburgin suurherttuakunta, jolla ei ole tällaisia oikeussääntöjä, olisi esittänyt käsiteltävässä asiassa riidanalaisen päätöksen kohteena olevan siirtopyynnön Ranskan tasavallan sijasta.
Jos noudatetaan riidanalaisissa päätöksissä omaksuttua tulkintaa, jonka mukaan asetuksen N:o 139/2004 22 artiklassa tarkoitettu siirtopyyntö voidaan sitä vastoin esittää yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjen soveltamisalasta riippumatta, kyseisen artiklan soveltaminen riippuu yksinomaan edellä 89 kohdassa tarkoitettujen 22 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyjen neljän kumulatiivisen edellytyksen täyttymisestä. Näillä edellytyksillä varmistetaan, että kyseistä säännöstä sovelletaan yhdenmukaisesti koko unionissa, kuten komissio väittää.
Pitää paikkansa, että asetuksen N:o 139/2004 4 artiklan 5 kohdassa säädetyn siirtomekanismin soveltaminen riippuu puolestaan jäsenvaltioiden kansallisesta kilpailulainsäädännöstä (ks. edellä 126 kohta). Tämä johtuu kuitenkin siitä, että tavoitteena on välttää se, että useat kansalliset viranomaiset tutkivat saman keskittymän samanaikaisesti (ks. myös edellä 126 kohta), mikä oikeuttaa, kuten kantaja itsekin myöntää, ”viittauksen toimivaltaisiin elimiin, joille ilmoitukset olisi muussa tapauksessa tehtävä”. Kyseisen asetuksen 22 artikla edellyttää kuitenkin selkeitä ja täsmällisiä unionin oikeuteen perustuvia soveltamisedellytyksiä siltä osin kuin sillä pyritään myös muihin tavoitteisiin, erityisesti mahdollistamaan ”korjausmenetelmänä” kaikkien sellaisten keskittymien tehokas valvonta, jotka saattavat olennaisesti estää tehokasta kilpailua sisämarkkinoilla ja jotka eivät liikevaihdon raja-arvojen ylittymättä jäämisen vuoksi kuulu unionin ja jäsenvaltioiden yrityskeskittymien valvontaa koskevien oikeussääntöjen soveltamisalaan (ks. erityisesti edellä 102, 113, 114 ja 142 kohta).
Näin ollen ainoastaan riidanalaisissa päätöksissä esitetty tulkinta takaa tarvittavan oikeusvarmuuden ja asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan yhdenmukaisen soveltamisen unionissa.
Kantajan esittämillä muilla väitteillä ei kyseenalaisteta tätä päätelmää.
Yhtäältä siltä osin kuin kantaja viittaa yhteisöjen tuomioistuimen 18.12.2007 antamassaan tuomiossa Cementbouw Handel & Industrie v. komissio (
C‑202/06 P
,
EU:C:2007:814
,
kohta) esittämään toteamukseen, joka koskee tarvetta yksilöidä ennakoitavalla tavalla viranomainen, joka on toimivaltainen tutkimaan keskittymän, on todettava, ettei riidanalaisissa päätöksissä omaksuttu tulkinta muuta asetuksen N:o 139/2004 1 artiklassa säädettyihin liikevaihdon kynnysarvoihin perustuvaa selkeää toimivallan jakoa kansallisten viranomaisten ja unionin välillä. Tarkemmin sanottuna silloin, kun näitä raja-arvoja ei ole ylitetty, yksinomaan jäsenvaltioiden viranomaisilla on toimivalta tutkia kyseinen keskittymä tai pyytää sen käsittelyn siirtämistä kyseisen asetuksen 22 artiklan nojalla (ks. edellä 153 kohta). Tällaisen keskittymän osapuolten ei näin ollen tarvitse ilmoittaa keskittymästä komissiolle eikä arvioida, täyttyvätkö mainitun asetuksen 22 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset. Niille ei myöskään voida määrätä seuraamuksia, jos saman asetuksen 22 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettua ”tietoa” ei välitetä niille aktiivisesti. Näin ollen toimivaltainen viranomainen voidaan yksilöidä ennakoitavalla tavalla.
Toisaalta väitteestä, jonka mukaan komissio voisi 22 artiklaa koskevien ohjeiden 21 kohdan mukaisesti tutkia keskittymän vielä pitkän ajan kuluttua sen täytäntöönpanosta, on muistutettava, että asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että kyseisessä artiklassa tarkoitettu siirtopyyntö on ”esitettävä viimeistään 15 työpäivän kuluessa keskittymän ilmoittamispäivästä, tai jos ilmoitus ei ole välttämätön, siitä päivästä, jona jäsenvaltio sai muulla tavoin tiedon siitä”. Kuten edellä 130 kohdasta ilmenee, näitä määräaikoja sovelletaan myös tapauksiin, joissa kansallisen yrityskeskittymien valvontajärjestelmän kynnysarvoja ei ole saavutettu hetkellä, jona keskittymästä ilmoitetaan jäsenvaltiolle. Näin ollen oikeusvarmuuden periaatteen noudattaminen varmistetaan, koska kyseisen asetuksen 22 artiklassa tarkoitettuun siirtopyyntöön sovelletaan täsmällisiä määräaikoja. Sama pätee keskittymien valvonnassa etusijalla oleviin nopeutta koskeviin vaatimuksiin, joihin kantaja vetoaa viitatessaan 14.7.2006 annettuun tuomioon Endesa v. komissio (
T‑417/05
,
EU:T:2006:219
,
kohta), ja asetuksen N:o 139/2004 johdanto-osan 34 perustelukappaleen viimeisessä virkkeessä mainittuun keskittymistoimien pätevyyden suojaamiseen, johon kantaja myös tukeutuu perusteluissaan.
Viidenneksi riidanalaisissa päätöksissä omaksutulla tulkinnalla säilytetään asetuksen N:o 139/2004 22 artiklassa tarkoitettujen siirtojen poikkeuksellinen luonne, johon kantaja vetoaa, siltä osin kuin komission tutkintatoimivalta riippuu edelleen pääasiallisesti kyseisen asetuksen 1 artiklassa määriteltyjen liikevaihtorajojen ylittymisestä ja koska sen 22 artiklassa tarkoitettu siirtomekanismi on vain toissijainen toimivalta, joka mahdollistaa tietyissä erityistapauksissa ja hyvin tarkoin määritellyin edellytyksin (ks. erityisesti edellä 89 kohdassa mainitut neljä kumulatiivista soveltamisedellytystä) sen, että komissio voi tutkia yhden tai useamman jäsenvaltion pyynnöstä myös keskittymän, joka ei rajatylittävistä vaikutuksistaan huolimatta ylitä näitä kynnysarvoja, jolloin otetaan huomioon 22 artiklan tehtävä ”korjausmenetelmänä”. Sama koskee 3.4.2003 annetun tuomion Royal Philips Electronics v. komissio (
T‑119/02
,
EU:T:2003:101
,
kohta), sellaisena kuin kantaja siihen vetoaa, analogista soveltamista; kyseisen tuomion mukaan asetuksen N:o 139/2004 9 artiklassa säädettyjä siirron edellytyksiä on tulkittava suppeasti. Kun lisäksi otetaan huomioon edellä 89 kohdassa esitetyt neljä kumulatiivista soveltamisedellytystä, vaikuttaa siltä, kuten Ranskan tasavalta väittää, että toimien, jotka voivat kuulua asetuksen 22 artiklan soveltamisalaan, määrä on edelleen rajallinen.
Kaikkien edellä esitettyjen seikkojen perusteella sekä ottaen huomioon erityisesti asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan sanamuodon mukaisen, historiallisen, kontekstuaalisen ja teleologisen tulkinnan on pääteltävä, että jäsenvaltiot voivat kyseisessä artiklassa säädetyin edellytyksin esittää sen nojalla siirtopyynnön yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjensä soveltamisalasta riippumatta.
Komissio hyväksyi siten perustellusti riidanalaisilla päätöksillä siirtopyynnön ja yhtymispyynnöt, jotka esitettiin asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan nojalla. Toisin kuin kantaja ja Grail katsovat, tämän säännöksen soveltaminen käsiteltävässä asiassa ei siis edellytä lainsäädännön muuttamista eikä unioninlaajuisen keskittymän raja-arvojen tarkistamista.
Näin ollen ensimmäinen kanneperuste on hylättävä.
Toinen kanneperuste, joka koskee siirtopyynnön viivästymistä sekä toissijaisesti oikeusvarmuuden ja hyvän hallinnon periaatteiden loukkaamista
–
Ensimmäinen osa, joka koskee siirtopyynnön viivästymistä
Kantaja, jota Grail tukee, katsoo, että siirtopyyntö esitettiin asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetyn määräajan päättymisen jälkeen. Kantajan mukaan komissio teki oikeudellisen virheen todetessaan, että jotta voitaisiin katsoa, että kyseisessä säännöksessä tarkoitettu tiedonsaanti on tapahtunut, jäsenvaltiolle olisi sekä ilmoitettava keskittymän olemassaolosta että toimitettava tiedot, jotka mahdollistavat kyseisen toimen kilpailutilanteen alustavan arvioinnin. Komission tulkinta johtaisi siihen, että keskittymästä pitäisi ilmoittaa tosiasiallisesti kaikissa jäsenvaltioissa, vaikka se ei kuuluisikaan ilmoitusvelvollisuuden piiriin. Kantaja ja Grail muistuttavat, että kyseinen keskittymä sisältyi 21.9.2020 annettuun lehdistötiedotteeseen, CMA:n marras- ja joulukuussa 2020 tekemiin alustaviin tutkimuksiin sekä US Federal Trade Commissionin (Yhdysvaltojen kilpailuvirasto, jäljempänä FTC) 9.11.2020 esittämään ”toiseen pyyntöön”. Lisäksi ACF:n edustaja ilmoitti 23.3.2021 pidetyssä kokouksessa, että ACF valvoo markkinoita sellaisten keskittymien etsimiseksi, joihin voidaan soveltaa asetuksen N:o 139/2004 22 artiklaa. Nämä seikat huomioon ottaen kantaja katsoo, että ACF on todennäköisesti saanut tiedon kyseisestä keskittymästä ennen kehotuskirjeen vastaanottamista. Koska tämä kirje, siirtopyyntö ja ilmoituskirje perustuvat jo 21.9.2020 julkisesti saatavilla olleisiin tietoihin, ACF tai mikä tahansa muu jäsenvaltion viranomainen olisi voinut tehdä kyseessä olevasta keskittymästä alustavan analyysin kyseisenä päivänä ja joka tapauksessa ennen 19.2.2021. Grail toteaa lisäksi, että komissio on myöntänyt käyneensä ennen kehotuskirjeen lähettämistä vuoropuhelua kansallisten viranomaisten kanssa selvittääkseen, oliko jokin niistä toimivaltainen arvioimaan keskittymää.
Komissio ja Ranskan tasavalta vastaavat lähinnä, että asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu tiedonsaanti tarkoittaa sitä, että asianomaiselle jäsenvaltiolle osoitetaan erityisiä tietoja, joiden avulla se voi arvioida alustavasti kyseisen säännöksen aineellisia edellytyksiä. Ne katsovat, ettei pelkkä julkinen ilmoitus kyseisestä keskittymästä lehdistötiedotteella, johon on vedottu, voinut käynnistää kyseisessä säännöksessä asetettua määräaikaa ja ettei se joka tapauksessa riittänyt mahdollistamaan tällaista alustavaa arviointia. Muuten keskittymien käsittelypaikan siirtoa koskevien sääntöjen tehokkuus vaarantuisi. Keskittymään osallistuvien yritysten olisi pitänyt olla tietoisia siitä, että kyseinen keskittymä saattaa aiheuttaa kilpailuongelmia, ja saadakseen selvennystä mahdollisesta siirrosta ne olisivat voineet antaa jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille ja komissiolle tiedot, jotka niiden oli toimitettava FTC:lle ja Department of Justicelle (oikeusministeriö, Yhdysvallat). Komissio väittää, että CMA oli erilaisessa tilanteessa kuin ACF, koska kantelija oli ottanut siihen yhteyttä ja se oli jo hyvin perillä kantajan toiminnasta. Sen tutkinta ei myöskään tapahtunut 15 työpäivän kuluessa siitä, kun kyseessä olevasta keskittymästä ilmoitettiin 21.9.2020.
Toisen kanneperusteen ensimmäisen osan yhteydessä unionin yleistä tuomioistuinta pyydetään tulkitsemaan asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa ja erityisesti ilmaisua ”jäsenvaltio sai – – tiedon siitä”, mistä kyseisen säännöksen mukaan alkaa 15 työpäivän määräaika, jonka kuluessa siirtopyyntö on esitettävä, jos keskittymästä ei tarvitse ilmoittaa.
Tätä varten asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa on edellä 88 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan tulkittava sanamuodon mukaisesti, kontekstuaalisesti, teleologisesti ja historiallisesti. Tässä asiayhteydessä on otettava huomioon se, että unionin oikeuden säädökset laaditaan usealla kielellä ja että kaikki kieliversiot ovat todistusvoimaisia; unionin oikeuden säännöksen tai määräyksen tulkinta edellyttää näin ollen näiden versioiden vertailua (ks. vastaavasti tuomio 26.1.2021, Hessischer Rundfunk,
C‑422/19 ja C‑423/19
,
EU:C:2021:63
,
kohta ja tuomio 14.7.2016, Latvia v. komissio,
T‑661/14
,
EU:T:2016:412
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Ensinnäkin sanamuodon mukaisesta tulkinnasta on muistutettava, että asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan ”[siirtopyyntö] on esitettävä viimeistään 15 työpäivän kuluessa keskittymän ilmoittamispäivästä, tai jos ilmoitus ei ole välttämätön, siitä päivästä, jona jäsenvaltio sai muulla tavoin tiedon siitä”.
Asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan 15 työpäivän määräajan alkaminen riippuu siten kahdesta vaihtoehtoisesta edellytyksestä, nimittäin siirtopyynnön kohteena olevan keskittymän ilmoittamispäivästä tai, jos tällainen ilmoitus ei ole välttämätön, siitä, kun jäsenvaltio ”sai” muulla tavoin ”tiedon” kyseisestä keskittymästä.
Jälkimmäisestä vaihtoehtoisesta edellytyksestä on todettava, ettei ilmaisusta ”sai tiedon” käy ilmi, onko tiedonsaannin oltava seurausta tietojen aktiivisesta toimittamisesta vai keskittymän passiivisesta tuntemisesta, eikä niiden tietojen sisältö, joiden on oltava jäsenvaltion hallussa, jotta tiedonsaantia voitaisiin pitää toteen näytettynä. Ensimmäisestä näkökohdasta on todettava, että eri kieliversiot poikkeavat toisistaan. Erityisesti asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan saksan-, englannin-, kroaatin-, espanjan-, ranskan-, unkarin-, italian-, hollannin- ja portugalinkielisissä versioissa käytetyistä ilmaisuista käy ilmi, että ”tiedonsaannin” (ranskankielisessä versiossa ”communication”) on koostuttava ”toimesta”, erityisesti ”tiedonsiirrosta”, kun taas kyseisen säännöksen bulgariankielisen version perusteella voidaan ajatella, että mikä tahansa tieto kyseessä olevasta keskittymästä on riittävä.
Tämä eri kieliversioiden välinen ero merkitsee sitä, että asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa on tulkittava sen lainsäädännön asiayhteyden ja tavoitteen mukaan, jonka osa säännös on (ks. vastaavasti tuomio 28.4.2016, Borealis Polyolefine ym.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14
,
EU:C:2016:311
,
kohta ja tuomio 26.1.2021, Hessischer Rundfunk,
C‑422/19 ja C‑423/19
,
EU:C:2021:63
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Edellä 192 kohdassa mainitusta toisesta näkökohdasta on todettava, että koska kaikissa kieliversioissa ei mainita jäsenvaltion ”tiedonsaannin” laajuutta ja sisältöä, nämä seikat on määritettävä muilla tulkintamenetelmillä.
Toiseksi asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan sanamuotoa ei voida selventää myöskään historiallisen tulkinnan avulla.
Ensinnäkin asetuksen N:o 4064/89 alkuperäisen ranskankielisen version 22 artiklan 4 kohdassa käytetty verbi ”communiquer” vastaa asetuksen N:o 139/2004 ranskankielisen version 22 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa käytettyä substantiivia ”communication”. Toiseksi ilmaisu ”ilmoitettiin jäsenvaltiolle”, joka lisättiin asetuksella N:o 1310/97 asetuksen N:o 4064/89 22 artiklan 4 kohtaan, oli, kuten vuoden 2001 vihreän kirjan 91, 92 ja 98 kohdassa todetaan, yhtä epätarkka ja moniselitteinen kuin ilmaisu ”jäsenvaltio sai – – tiedon”. Kolmanneksi, vaikka vuoden 2003 ehdotuksessa pyrittiin selventämään asetuksen N:o 4064/89 22 artiklan nojalla tehtäviä siirtopyyntöjä koskevia menettelysääntöjä (ks. kyseisen ehdotuksen 27 kohta), asetuksella N:o 139/2004 ei selvennetty niitä.
Yhtäältä käsittelypaikan siirtämistä koskevasta tiedonannosta ja 22 artiklaa koskevista ohjeista, joissa edellytetään riittävien tietojen toimittamista siirtopyynnön edellytysten alustavaa arviointia varten (ks. kyseisen tiedoksiannon alaviite 43 ja kyseisten ohjeiden 18 kohta), ja toisaalta vuoden 2014 valkoisesta kirjasta, jossa edellytetään pelkkää tietoa keskittymästä (ks. kyseisen valkoisen kirjan 69 kohta), on lisäksi muistutettava, etteivät nämä asiakirjat ole merkityksellisiä historiallisen tulkinnan kannalta, koska ne hyväksyttiin asetuksen N:o 139/2004 antamisen jälkeen (ks. edellä 115 kohta).
Kolmanneksi kontekstuaalisesta tulkinnasta on todettava ensinnäkin, että se, että ilmoitus ja ”tiedonsaanti” keskittymästä ovat vaihtoehtoja, joilla on asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan mukaan samat oikeudelliset seuraukset eli 15 työpäivän määräajan alkaminen (ks. edellä 191 kohta), osoittaa jo itsessään, että niiden sisällön on oltava verrattavissa toisiinsa.
Toiseksi, kuten Ranskan tasavalta väittää, asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa, siltä osin kuin sen ensimmäisessä lauseessa viitataan ”[siirto]pyyntöön”, on luettava kyseisen säännöksen ensimmäisen alakohdan, jossa säädetään siirtopyynnön edellytyksistä, perusteella (ks. edellä 89 kohta). Näiden kahden alakohdan välisestä yhteydestä on pääteltävä, että – kuten komissio väittää – ”tiedon saannin” keskittymästä on mahdollistettava se, että asianomainen jäsenvaltio voi arvioida alustavasti näitä edellytyksiä ja arvioida siirtopyynnön esittämisen tarkoituksenmukaisuutta. Muussa tapauksessa kyseinen jäsenvaltio saattaisi joutua varotoimena ja pelkästään 15 työpäivän määräajan noudattamiseksi pyytämään keskittymien käsittelypaikan siirtämistä, vaikka ei ole varmaa, että kyseiset edellytykset täyttyvät.
Kolmanneksi asetuksen N:o 139/2004 4 artiklan 4 ja 5 kohtaan sekä 9 artiklaan sisältyvissä muissa siirtomekanismeissa säädetään kyseisen asetuksen 22 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan tavoin, että asianomaisten jäsenvaltioiden on 15 työpäivän kuluessa esitettävä kantansa asian käsittelyn siirtämisestä. Tämän määräajan alkaminen riippuu joko sellaisen ilmoitusjäljennöksen tai perustellun lausunnon toimittamisesta, jonka on yrityskeskittymien valvonnasta annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 139/2004 täytäntöönpanosta 7.4.2004 annetun komission asetuksen (EY) N:o 802/2004 (
EUVL 2004, L 133, s. 1
), sellaisena kuin se on muutettuna 5.12.2013 annetulla komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) N:o 1269/2013 (
EUVL 2013, L 336, s. 1
), 6 artiklan 1 kohdan mukaisesti sisällettävä vähimmäismäärä vastaavia tietoja, joiden perusteella kyseinen jäsenvaltio voi arvioida, täyttyvätkö siirtämisen edellytykset. Vaikka asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset eroavat muiden siirtomekanismien soveltamisedellytyksistä (ks. edellä 125–129 kohta), kyseisen asetuksen yhdenmukaistetun tulkinnan yhteydessä on johdonmukaista katsoa, että sen 22 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan sisältyvällä ilmaisulla ”sai – – tiedon” tarkoitetaan sellaisten tietojen aktiivista toimittamista, joiden avulla voidaan arvioida näitä soveltamisedellytyksiä.
Neljänneksi asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 2 kohdan toisessa alakohdassa, joka koskee yhtymispyyntöjä, säädetään myös 15 työpäivän määräajasta tällaisten pyyntöjen esittämiselle. Tämä määräaika alkaa kyseisen säännöksen mukaan kulua ”siitä kun [jäsenvaltioiden toimivaltaiset viranomaiset] ovat vastaanottaneet komission toimittaman alkuperäisen pyynnön”. Kyseisen määräajan alkamisajankohta riippuu siis myös merkityksellisten tietojen aktiivisesta toimittamisesta.
Viidenneksi myös muut unionin yrityskeskittymien valvontajärjestelmää koskevat säännöt perustuvat merkityksellisten tietojen aktiivisen toimittamisen periaatteeseen. Näin ollen asetuksen N:o 139/2004 1 artiklassa tarkoitetuista unioninlaajuisista keskittymistä on kyseisen asetuksen 4 artiklan nojalla ilmoitettava komissiolle ennen niiden toteuttamista, ja tutkinnan määräaika alkaa kyseisen asetuksen 10 artiklan 1 kohdan mukaisesti kulua vasta ”ilmoituksen vastaanottamista seuraavasta työpäivästä tai, jos ilmoituksessa annetut tiedot ovat puutteelliset, täydellisten tietojen vastaanottamista seuraavasta työpäivästä”.
Vedotessaan asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetyn määräajan alkamisen yhteydessä ajankohtaan, jona kyseessä oleva keskittymä julkistettiin erityisesti lehdistötiedotteiden ja tiedotusvälineiden välityksellä, kantaja viittaa seikkaan, joka on vieras unionin yrityskeskittymien valvontajärjestelmälle yleisesti ja erityisesti sen siirtomekanismeille, joiden mukaan komission ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten ei tarvitse aktiivisesti hankkia tietoja keskittymistä, jotka voidaan tutkia kyseisen järjestelmän nojalla.
Edellä 198–203 kohdassa esitetyn asiayhteyden perusteella on katsottava, että asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitetun tiedonsaannin on muodoltaan koostuttava merkityksellisten tietojen aktiivisesta toimittamisesta asianomaiselle jäsenvaltiolle ja sisällettävä riittävät tiedot, jotta jäsenvaltio voi alustavasti arvioida kyseisen kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädettyjä edellytyksiä.
Neljänneksi tämän arvioinnin vahvistaa myös asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan teleologinen tulkinta.
Asetuksen N:o 139/2004 johdanto-osan 11 ja 14 perustelukappaleesta nimittäin ilmenee, että keskittymien käsittelyn siirtäminen on suoritettava tehokkaasti. Kuten komissio ja Ranskan tasavalta väittävät, tällöin kyseisen asetuksen 22 artiklan 1 kohdan toista alakohtaa ei voida tulkita siten, että jäsenvaltioilla olisi velvollisuus yhtäältä valvoa jatkuvasti keskittymiä koskevia julkisia ilmoituksia, jotta ne voivat tunnistaa ne, joiden käsittelypaikka voidaan siirtää kyseisen artiklan nojalla, ja toisaalta 15 työpäivän määräajan noudattamiseksi pyytää ennalta ehkäisevästi sellaisten keskittymien käsittelypaikan siirtämistä, joiden kohdalla kyseisen artiklan soveltamisedellytysten täyttyminen on epävarmaa.
Ainoastaan tällä tulkinnalla varmistetaan lisäksi oikeusvarmuuden takaamiseksi se, että määräajan alkamisajankohta on selkeästi määritelty ja sama kaikille keskittymille, jotka voivat kuulua kyseisen 22 artiklan soveltamisalaan, jos ilmoitus ei ole välttämätön. Riittävien tietojen aktiivinen toimittaminen estää sen, että määräajan alkamisajankohta riippuu ennalta arvaamattomista ja epävarmoista seikoista, kuten tiedotusvälineiden uutisoinnin laajuudesta tai lehdistötiedotteiden yksityiskohtaisuudesta. Se takaa tässä samassa tarkoituksessa myös sen, että kyseisestä ajankohdasta lähtien asianomaisella jäsenvaltiolla on ainoastaan 15 työpäivää aikaa esittää siirtopyyntö.
Viidenneksi ainoastaan edellä 204 kohdassa esitetty tulkinta on sopusoinnussa oikeusvarmuuden periaatteen kanssa, joka edellyttää, kuten edellä 173 kohdassa esitetystä oikeuskäytännöstä ilmenee, että lainsäädäntö on selvää ja täsmällistä ja että yksityiset voivat ennakoida lainsäädännön soveltamisen. Kyseinen periaate edellyttää erityisesti, että lainsäädännön perusteella ne, joita asia koskee, voivat saada selville tarkasti, minkä laajuisia siinä niille asetetut velvoitteet ovat, ja voivat yksiselitteisesti saada tiedon oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan ja ryhtyä niiden johdosta asianmukaisiin toimenpiteisiin.
Tämän tulkinnan ansiosta yksityiset voivat nimittäin ennakoida asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan soveltamisen, koska sen mukaan 15 työpäivän määräajan käynnistyminen riippuu sellaisten merkityksellisten tietojen aktiivisesta toimittamisesta, joiden perusteella asianomainen jäsenvaltio voi alustavasti arvioida, täyttyvätkö tämän kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetyt edellytykset. Näin varmistetaan, että tämän määräajan alkamisajankohta ja keskittymän osapuolten velvollisuudet määritellään selvästi (ks. myös edellä 207 kohta). Viimeksi mainitut voivat erityisesti kyseiset tiedot toimittaessaan olla varmoja siitä, että kyseinen määräaika on käynnistynyt ja ettei siirtopyyntöä voida enää esittää tämän määräajan päätyttyä.
Kantajan kanta ei sen sijaan mahdollista tällaista ennakoitavuutta tai selkeyttä. Kantaja näyttää nimittäin yhtäältä katsovan, että 15 työpäivän määräajan käynnistyminen riippuu pelkästään keskittymän olemassaoloa koskevista tiedoista. Pelkkä tieto keskittymän olemassaolosta ei kuitenkaan riitä siihen, että jäsenvaltio voi arvioida alustavasti asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan soveltamisedellytyksiä. Tästä seuraisi, että jos asianomainen jäsenvaltio ei pysty keräämään riittävästi tietoja tätä arviointia varten, sen olisi esitettävä asian siirtämistä koskeva pyyntö varotoimenpiteenä, jonka ainoana tavoitteena on noudattaa tätä määräaikaa, vaikka se ei edes tiedä, täyttyvätkö mainitut edellytykset (ks. myös edellä 199 ja 206 kohta). Toisaalta kantaja viittaa ajankohtaan, jona jäsenvaltio olisi voinut saada tiedon keskittymästä, mikä tarkoittaa – kuten komissio ja Ranskan tasavalta väittävät – tosiasiallisesti sitä, että jäsenvaltiot ovat velvollisia seuraamaan jatkuvasti ja huolellisesti lehdistöä ja julkisia ilmoituksia kaikkialla maailmassa, jotta niiltä ei jää huomaamatta keskittymä, joka saattaa kuulua kyseisen asetuksen 22 artiklan soveltamisalaan (ks. myös edellä 206 kohta). Tässä yhteydessä ne joutuisivat seuraamaan lehdistötiedotteita ja tiedotusvälineitä, joiden laajuus, saatavuus, kieli, yksityiskohtaisuus tai muut ominaispiirteet voivat vaihdella merkittävästi (ks. myös edellä 207 kohta). Kantajan kannattama tulkinta on näin ollen liian epäselvä, jotta yksityiset voisivat saada selkeän tiedon oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan. Lisäksi tämä tulkinta poistaisi mainitun asetuksen 22 artiklassa tarkoitetun siirtomekanismin tehokkaan vaikutuksen, koska se aiheuttaisi huomattavan hallinnollisen rasitteen ja olisi tehoton.
Kaikkien edellä esitettyjen seikkojen perusteella ja ottaen huomioon erityisesti asetuksen N:o 139/2004 asiayhteyden ja tarkoituksen sekä oikeusvarmuuden periaatteen kyseisen asetuksen 22 artiklan 1 kohdan toiseen alakohtaan sisältyvää ilmaisua ”jäsenvaltio sai – – tiedon” on tulkittava siten, että se edellyttää merkityksellisten tietojen aktiivista toimittamista kyseiselle jäsenvaltiolle, jotta tämä voi alustavasti arvioida, täyttyvätkö tässä artiklassa säädetyt siirtopyynnön edellytykset. Tämän tulkinnan mukaan kyseisessä säännöksessä säädetty 15 työpäivän määräaika alkaa siis kulua siitä hetkestä, kun tiedot on toimitettu, jos keskittymästä ei tarvitse ilmoittaa.
Käsiteltävässä asiassa on kiistatonta, etteivät keskittymään osallistuvat yritykset ole koskaan toimittaneet aktiivisesti mitään kyseessä olevaa keskittymää koskevia tietoja ACF:lle tai yhtymispyyntöjä esittäneiden jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisille. Kantaja ja Grail eivät ole osoittaneet, että nämä viranomaiset olisivat ennen kehotuskirjeen vastaanottamista saaneet muista lähteistä tai muulla tavoin merkityksellisiä tietoja, joiden perusteella ne olisivat voineet arvioida alustavasti asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan soveltamisedellytyksiä, vaan ne ainoastaan olettivat, että ACF ”todennäköisesti tiesi” kyseessä olevasta keskittymästä ennen tätä ajankohtaa. Riidanalaisen päätöksen 25 kohdasta ilmenee, että ACF vahvisti komissiolle 29.3.2021 lähettämässään sähköpostiviestissä, ettei tämä pitänyt paikkaansa. Ranskan tasavalta korosti lisäksi kantajan prosessinjohtotoimia koskevasta pyynnöstä 6.12.2021 esittämissään huomautuksissa, että ACF sai tiedon kyseisestä keskittymästä vasta 19.2.2021, jolloin komissio lähetti kehotuskirjeen ja esitteli kyseisen keskittymän kansallisille kilpailuviranomaisille Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston keskittymiä käsittelevässä työryhmässä (ks. edellä 12 kohta). Muiden jäsenvaltioiden viranomaisten osalta komission unionin yleisen tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen antamasta vastauksesta ilmenee, että se oli ennen kyseistä päivämäärää vaihtanut tietoja ainoastaan Saksan, Itävallan, Slovenian ja Ruotsin kilpailuviranomaisten kanssa selvittääkseen, olivatko ne toimivaltaisia tutkimaan kyseessä olevan keskittymän (ks. myös edellä 11 kohta). Tällä tietojenvaihdolla ei kuitenkaan ole merkitystä käsiteltävän asian ratkaisun kannalta, koska kyseiset viranomaiset eivät ole esittäneet siirtopyyntöä eivätkä yhtymispyyntöä asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 ja 2 kohdan nojalla.
Koska ei ole myöskään näyttöä siitä, että keskittymään osallistuvat yritykset olisivat aktiivisesti toimittaneet merkityksellisiä tietoja joko ACF:lle tai yhtymispyynnöt esittäneiden jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisille tai että nämä olisivat saaneet niitä muista lähteistä tai muilla keinoin, on merkityksetöntä, perustuivatko kehotuskirje, siirtopyyntö ja ilmoituskirje 21.9.2020 julkisesti saatavilla olleisiin tietoihin. Sama pätee siihen, että CMA tutki kyseessä olevan keskittymän marras- ja joulukuussa 2020.
Kuten Ranskan tasavalta toteaa ja kuten riidanalaisen päätöksen 20 kohdasta ilmenee, käsiteltävässä asiassa kyseiset kilpailuviranomaiset saattoivat siten kehotuskirjeen perusteella arvioida alustavasti asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan ensimmäisen alakohdan soveltamisedellytyksiä, joten sitä on pidettävä kyseisen kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettuna tiedonsaantina. Koska kyseinen kirje on päivätty 19.2.2021 ja siirtopyyntö esitettiin 9.3.2021 (ks. edellä 12 ja 14 kohta), kyseisessä säännöksessä säädettyä 15 työpäivän määräaikaa on noudatettu, eikä kyseistä kirjettä voida pitää myöhästyneenä.
Näin ollen toisen kanneperusteen ensimmäinen osa on perusteeton, ja se on hylättävä.
–
Toinen osa, joka koskee oikeusvarmuuden ja hyvän hallinnon periaatteiden loukkaamista
Tämän kanneperusteen toisessa osassa kantaja väittää, että vaikka katsottaisiinkin, että Ranskan viranomaiset tai viranomaiset, jotka olivat pyytäneet saada liittyä siirtopyyntöön, saivat kehotuskirjeellä tiedon kyseessä olevasta keskittymästä, komission viivästys kyseisen kirjeen lähettämisessä oli vastoin oikeusvarmuuden perusperiaatetta ja hyvän hallinnon periaatteeseen perustuvaa velvollisuutta toimia kohtuullisessa ajassa.
Kantajan mukaan komissio oli saanut tietää kyseessä olevasta keskittymästä jo monta kuukautta ennen ilmoituskirjeen lähettämistä julkisten sekä FTC:ltä ja kolmannelta osapuolelta saatujen tietojen perusteella. Kantaja väittää komission ja FTC:n ilmoittavan toisilleen keskittymätoimista varsinkin ennen kuin FTC esittää ”toisen pyynnön”, minkä se teki käsiteltävässä asiassa 9.11.2020. Riidanalaisesta päätöksestä ilmenee, että kantelun tekemisen jälkeen komissio sai joulukuussa 2020 tietää kyseisestä keskittymästä ja sen mahdollisesti aiheuttamista kilpailuongelmista ja että se kävi keskusteluja toisen nimeämättömän kilpailuviranomaisen kanssa, jonka kantaja olettaa olevan CMA, joka oli arvioinut alustavasti kyseistä keskittymää marras- ja joulukuussa 2020.
Kantaja ja Grail väittävät 5.10.2004 annettuun tuomioon Eagle ym. v. komissio (
T‑144/02
,
EU:T:2004:290
,
ja
kohta) tukeutuen, että komissio on velvollinen toimimaan kohtuullisessa ajassa. Koska unionin lainsäätäjä on asettanut lyhyet määräajat yrityskeskittymien valvonnalle erityisesti asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan yhteydessä, se, että komissio lähetti kehotuskirjeen vasta usean kuukauden kuluttua, on niiden mielestä hyvän hallintotavan ja oikeusvarmuuden perusperiaatteen vastaista, minkä vuoksi keskittymään osallistuvat yritykset eivät saaneet mahdollisimman varhain tietää, mitkä kilpailuviranomaiset olivat toimivaltaisia tutkimaan kyseessä olevan keskittymän. Komission on toimittava tässä yhteydessä mahdollisimman nopeasti, jotta 15 työpäivän määräaika ei vaarannu, ja käytettävä toimivaltaansa mahdollisimman huolellisesti. Grail täsmentää, että 5.10.2004 annettu tuomio Eagle ym. v. komissio (
T‑144/02
,
EU:T:2004:290
,
ja
kohta) kattaa tilanteet, joissa säännöksissä ei vahvisteta nimenomaisesti määräaikaa, joten kohtuullista määräaikaa asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 5 kohdassa tarkoitetun kehotuskirjeen lähettämiselle olisi tulkittava kyseisen oikeuskäytännön perusteella. Kantajan mukaan komissio toimi ja ilmoitti keskittymään osallistuville yrityksille aikomuksestaan soveltaa kyseessä olevaan keskittymään uutta asetuksen N:o 139/2004 22 artiklaan liittyvää lähestymistapaa kohtuuttoman myöhään, mikä oli oikeusvarmuuden periaatteen vastaista. Grailin mukaan komissiolla ei voi olla enemmän aikaa tällaisen kirjeen lähettämiseen kuin jäsenvaltioilla on aikaa määrittää, täyttyvätkö kyseisen asetuksen 22 artiklan 1 kohdassa säädetyt edellytykset, mitä edellyttää myös tavoite, jonka mukaan asian käsittelypaikan siirroista olisi päätettävä mahdollisimman pian. Unionin yleisen tuomioistuimen esittämään suulliseen kysymykseen vastatessaan kantaja ja Grail täsmensivät istunnossa lähinnä, että komissio loukkasi näin tehdessään myös niiden puolustautumisoikeuksia etenkin siksi, että koska heillä ei ollut tilaisuutta esittää huomautuksia hyvissä ajoin, niiltä evättiin mahdollisuus saada oikaistua perustavanlaatuisia asiavirheitä, mikä merkittiin istuntopöytäkirjaan.
Kantaja ja Grail katsovat, että komissio tiesi tai olisi voinut saada riittävästi tietoa tosiseikoista jo syyskuussa 2020 voidakseen lähettää kehotuskirjeen. Merkitykselliset tiedot ovat olleet julkisia kyseessä olevasta keskittymästä ilmoittamisesta lähtien, minkä vahvistaa se, että kehotuskirjeessä mainitut todisteet ovat peräisin viimeistään kyseiseltä kuukaudelta ja että komissio mainitsee vastineessaan 21.9.2020 päivätyn kertomuksen. Komissio lähetti kyseisen kirjeen vasta lähes kahden kuukauden kuluttua kantelun vastaanottamisesta. Grail kiistää sen, että komissio on tutkinut asiaa huolellisesti kyseisenä ajanjaksona, koska tämä ainoastaan tarkisti julkisesti saatavilla olevat tiedot ja kantelijan väitteet ottamatta yhteyttä keskittymään osallistuviin yrityksiin. Komission esittämä väite, jolla se perustelee ennen kehotuskirjeen lähettämistä kulunutta aikaa, nimittäin kyseessä olevan keskittymän mahdollisten seurausten ”perusteellinen” analysointi, on Grailin mukaan lisäksi ristiriidassa sen väitteen kanssa, jonka mukaan kirje sisälsi ainoastaan alustavan päätelmän.
Komissio, jota Helleenien tasavalta tukee, kiistää kantajan väitteet. Komissio toteaa erityisesti, ettei FTC ollut ilmoittanut sille tutkinnastaan, ennen kuin se vastaanotti kantelun 7.12.2020, eikä CMA ollut ilmoittanut sille kyseessä olevaa keskittymää koskevasta tutkinnastaan. Joka tapauksessa se katsoo toimineensa kohtuullisessa ajassa kyseisen kantelun vastaanottamisen jälkeen. Komission mukaan 15 työpäivän määräaikaa sovelletaan vasta sen jälkeen, kun asianomainen jäsenvaltio on saanut tiedon keskittymästä, kun taas asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 5 kohdan mukainen kehotuskirje voidaan lähettää, jos keskittymää ei ole annettu tiedoksi. Kantaja ei kyseenalaista riidanalaisen päätöksen 5–7 kohdassa esitettyä tosiseikkojen kehitystä, joka osoittaa, että kantelijan otettua yhteyttä komissio toimi huolellisesti ja ilman perusteetonta viivytystä erityisesti tarkistaakseen kantelijan väitteet ja tutkiakseen perusteellisesti kyseessä olevan keskittymän mahdolliset seuraukset. Se aloitti myös kansallisten viranomaisten kanssa vuoropuhelun selvittääkseen, oliko jokin niistä toimivaltainen arvioimaan tätä keskittymää siten, että sen arvioinnin kesto olisi asianmukainen verrattuna siihen, että CMA arvioi kyseessä olevan keskittymän mahdollisia vaikutuksia Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Komissio kiistää myös kantajan väitteet, jotka koskevat oikeusvarmuuden periaatetta. Komission mukaan kantaja ei etenkään selitä, miten väitetty viivästys vaikutti riidanalaisen päätöksen sisältöön tai keskittymään osallistuvien yritysten oikeudelliseen asemaan. Komissio totesi istunnossa, etteivät kantaja ja Grail olleet esittäneet, että niiden puolustautumisoikeuksia oli loukattu määräajan ja komission viivästyksen väitetyn kohtuuttomuuden vuoksi oikeuskäytännössä edellytetyllä tavalla, ja etteivät ne ole täsmentäneet tällaisen väitetyn loukkaamisen syitä.
Asetuksen N:o 139/2004 22 artiklassa ei aseteta komissiolle nimenomaista määräaikaa, jonka kuluessa sen on kyseisen artiklan 5 kohdan nojalla ilmoitettava jäsenvaltioille keskittymästä, joka täyttää käsittelypaikan siirtoa koskevat arviointiperusteet.
Asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 5 kohdassa nimittäin säädetään ainoastaan, että ”komissio voi ilmoittaa yhdelle tai useammalle jäsenvaltiolle, että se katsoo keskittymän täyttävän 1 kohdassa esitetyt arviointiperusteet”, ja että ”tällaisissa tapauksissa komissio voi kehottaa [niitä] esittämään 1 kohdassa tarkoitetun pyynnön”.
Kohtuullisen ajan noudattaminen kilpailupolitiikkaa koskevissa hallintomenettelyissä on unionin oikeuden yleinen periaate, joka sisältyy hyvää hallintotapaa koskevan oikeuden osana Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklan 1 kohtaan ja jonka noudattamista unionin tuomioistuimet valvovat. Kohtuullisessa ajassa toimimista koskevan periaatteen loukkaaminen voi kuitenkin oikeuttaa kumoamaan päätöksen vain, jos se samalla merkitsee kyseessä olevan yrityksen puolustautumisoikeuksien loukkaamista (ks. vastaavasti tuomio 4.2.2009, Omya v. komissio,
T‑145/06
,
EU:T:2009:27
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 17.12.2015, SNCF v. komissio,
T‑242/12
,
EU:T:2015:1003
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Lisäksi oikeusvarmuutta koskeva perustavanlaatuinen vaatimus, joka estää sen, että komissio voisi sovellettavassa säädöksessä vahvistetun määräajan puuttuessa viivyttää loputtomasti toimivaltansa käyttöä, johtaa unionin tuomioistuinten tutkimaan, paljastaako hallinnollisen menettelyn kulku tämän toimielimen toiminnan viivästyneen kohtuuttomasti (ks. vastaavasti tuomio 24.9.2002, Falck ja Acciaierie di Bolzano v. komissio,
C‑74/00 P ja C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
,
ja
kohta ja tuomio 22.4.2016, Italia ja Eurallumina v. komissio,
T‑60/06 RENV II ja T‑62/06 RENV II
,
EU:T:2016:233
,
ja
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kun menettelyn kestoa ei ole vahvistettu unionin oikeuden säännöksessä tai määräyksessä, toimielimen kyseisen toimen antamiseen käyttämän ajan kohtuullisuutta on arvioitava kunkin asian olosuhteiden perusteella, esimerkiksi ottaen huomioon sen monimutkaisuuden ja oikeusriidan merkityksen asianosaiselle (ks. vastaavasti tuomio 25.1.2007, Sumitomo Metal Industries ja Nippon Steel v. komissio,
C‑403/04 P ja C‑405/04 P
,
EU:C:2007:52
,
kohta; tuomio 28.2.2013, uudelleenkäsittely Arango Jaramillo ym. v. EIP,
C‑334/12 RX–II
,
EU:C:2013:134
,
ja
kohta ja tuomio 13.6.2013, HGA ym. v. komissio,
C‑630/11 P–C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
,
kohta).
Kun otetaan huomioon nämä oikeuskäytännön periaatteet, komissio ei voi lykätä määräämättömäksi ajaksi asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 5 kohdan mukaista aikomustensa ilmoittamista jäsenvaltioille, kun sille toimitetaan, kuten käsiteltävässä asiassa, kantelun muodossa tietoja, joiden perusteella se voi arvioida, täyttääkö keskittymä kyseisen asetuksen 22 artiklan soveltamisedellytykset. Tällaisessa tapauksessa sillä on päinvastoin velvollisuus ottaa tarpeelliset tarkistukset ja alustavat arvioinnit suoritettuaan tarvittaessa kohtuullisessa ajassa kantaa siihen, täyttyvätkö siirtopyynnön edellytykset ja onko siitä ilmoitettava asianomaiselle jäsenvaltiolle tai asianomaisille jäsenvaltioille.
Edellä 224 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 5 kohtaa sovellettaessa kohtuullisen ajan periaatteen perusteella on otettava huomioon kyseisen asetuksen taustalla olevat tehokkuutta ja nopeutta koskevat perustavoitteet (ks. edellä 206 ja 207 kohta) sekä se kantajan perustellusti korostama seikka, että unionin lainsäätäjän tarkoituksena on ollut vahvistaa selkeä jako jäsenvaltion viranomaisten ja unionin viranomaisten toimien välillä ja että se halusi varmistaa, että yrityskeskittymien valvonta suoritetaan määräajoissa, jotka ovat samalla kertaa sekä hyvän hallinnon vaatimusten että liike‑elämän vaatimusten mukaisia (ks. vastaavasti tuomio 18.12.2007, Cementbouw Handel & Industrie v. komissio,
C‑202/06 P
,
EU:C:2007:814
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja siten sopusoinnussa yrityskeskittymien valvontamenettelyyn liittyvien keskittymään osallistuville yrityksille merkityksellisten seikkojen kanssa. Jotta voidaan taata mahdollisimman suuri oikeusvarmuus sekä lyhyiden määräaikojen mukainen asianmukainen ja tehokas hallinnollinen toiminta sulautumien valvonnassa, on lisäksi määritettävä mahdollisimman varhaisessa vaiheessa, millä kilpailuviranomaisella on toimivalta tutkia keskittymää (ks. vastaavasti julkisasiamies Kokottin ratkaisuehdotus Cementbouw Handel & Industrie v. komissio,
C‑202/06 P
,
EU:C:2007:255
,
kohta).
Edellä 223–226 kohdassa esitettyjen oikeuskäytännön periaatteiden perusteella unionin yleinen tuomioistuin katsoo aiheelliseksi tutkia ensin, onko komissio noudattanut kohtuullisen ajan periaatteesta johtuvia vaatimuksia soveltaessaan asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 5 kohtaa käsiteltävässä asiassa, ja toiseksi, onko tämän periaatteen mahdollinen noudattamatta jättäminen johtanut kantajan puolustautumisoikeuksien loukkaamiseen.
Ensinnäkin kohtuullisen ajan periaatteen noudattamisesta on todettava, että komission unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen vastatessaan antamista lisätiedoista ilmenee, että komissio sai tietää kyseessä olevasta keskittymästä 7.12.2020 kantelun tekemisen jälkeen (ks. edellä 11 kohta). Kyseisestä päivästä kului siis 47 työpäivää, kunnes kehotuskirje lähetettiin 19.2.2021 (ks. edellä 12 kohta).
Kuten erityisesti riidanalaisen päätöksen 5 ja 6 kohdasta sekä unionin yleisen tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen annetuista vastauksista ilmenee, komissio piti kyseisellä ajanjaksolla 17.12.2020 kantelijan kanssa videoneuvottelun kyseessä olevasta keskittymästä, vaihtoi sen kanssa lisätietoja, teki markkinatutkimuksia ja oli yhteydessä neljän jäsenvaltion mahdollisesti toimivaltaisiin kilpailuviranomaisiin sekä CMA:han, joka myös oli saanut kantelun käsiteltäväkseen (ks. edellä 11 kohta).
Kyseessä olevaa keskittymää koskevien tietojen osalta kehotuskirjeestä ilmenee, että komissio tukeutui erityisesti internetissä julkisesti saatavilla olleisiin lehdistötiedotteisiin, raportteihin, esitteisiin ja esittelyihin, jotka oli julkaistu viimeistään 21.9.2020 (ks. kyseisen kirjeen alaviitteet 1 ja 5–9), jolloin kyseessä olevasta yrityskeskittymästä ilmoitettiin julkisesti (ks. edellä 8 kohta). Siinä todetaan myös, että FTC tutki tätä keskittymää ja että sen ”toinen pyyntö” esitettiin unionin yleisen tuomioistuimen kirjallisen kysymyksen johdosta toimitettujen tietojen mukaan 17.12.2020 pidetyssä videoneuvottelussa, ja siinä viitataan Securities and Exchange Commissionin (Yhdysvaltojen arvopaperi- ja pörssikomitea) 24.11.2020 päivättyyn ”S-4”-lomakkeeseen, jonka kantaja on täyttänyt (ks. kyseisen kirjeen alaviite 11).
Erityisesti arvioidessaan kriteerejä, jotka koskevat vaikutusta jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja niiden alueilla käytävään kilpailuun kohdistuvan merkittävän vaikutuksen uhkaa, komissio käytti lukuun ottamatta kokousasiakirjaa, jonka alkuperä on epäselvä (ks. kehotuskirjeen alaviite 28), samankaltaisia tietoja (ks. kyseisen kirjeen alaviitteet 12–15, 24, 26 ja 27), joista tuoreimmat koskevat yhden Grailin kilpailijan hankintaa tammikuussa 2021 (ks. kyseisen kirjeen alaviite 15). Lisäksi mainitaan FTC:n ja CMA:n verkkosivuillaan esiin tuomat kyseessä olevaan keskittymään liittyvät kilpailuongelmat (ks. saman kirjeen alaviite 17) sekä samoin internetissä saatavilla oleva 24.10.2019 päivätty CMA:n kertomus alustavista päätelmistä, jotka koskevat hakijan toista hankintaehdotusta (ks. kyseisen kirjeen alaviitteet 18, 22, 25 ja 29). Kuten komissio vahvisti unioin yleisen tuomioistuimen esittämään kirjalliseen kysymykseen vastatessaan, se sai tietää CMA:n tutkinnasta vasta 7.12.2020.
Tästä seuraa, että suurin osa komission käyttämistä tiedoista oli julkisesti saatavilla kantelun vastaanottohetkellä. Kuten kehotuskirjeen sisällöstä ilmenee, tarkistettuaan erityisesti 17.12.2020 pidetyssä videoneuvottelussa tiettyjä näkökohtia kantelijan kanssa komissio pystyi siis aloittamaan suhteellisen nopeasti tarvittavat kahdenväliset yhteydenotot neljään kilpailuviranomaiseen, jotka olivat mahdollisesti toimivaltaisia tutkimaan kyseessä olevan keskittymän, ja selvittämään sen olennaiset ominaispiirteet, jotta se voisi alustavasti arvioida, voiko tämä keskittymä täyttää asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan soveltamisedellytykset ja onko jäsenvaltioille aiheellista ilmoittaa siitä mainitun säännöksen 5 kohdan nojalla.
Tässä yhteydessä on todettava, että kun otetaan huomioon unionin keskittymien valvontajärjestelmällä olevat tehokkuutta ja nopeutta koskevat perustavoitteet (ks. edellä 226 kohta) sekä käsiteltävän asian olosuhteet, 47 työpäivän määräaika kantelun vastaanottamisen ja kehotuskirjeen lähettämisen välillä ei vaikuta perustellulta.
Ensinnäkin asetuksen N:o 139/2004 10 artiklan 1 kohdasta, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen 6 artiklan 1 kohdan kanssa, ilmenee, että keskittymän ennakkotutkintavaiheen määräaika on 25 työpäivää, jonka kuluessa komission on tehtävä päätös siitä, onko kyseisen keskittymän soveltuvuudesta sisämarkkinoille vakavia epäilyjä. Kun otetaan huomioon, että komission on tässä vaiheessa tarvittaessa tutkittava keskittymän sisältö varsin perusteellisesti, voidaan kohtuudella olettaa, että ennen asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 5 kohdan mukaisen kehotuskirjeen lähettämistä suoritettava tutkimus, jossa arvioidaan ainoastaan kyseisen artiklan 1 kohdassa vahvistettuja perusteita, ei ylitä 25 työpäivän määräaikaa.
Toiseksi, kuten edellä 212–214 kohdassa todettiin, on otettava huomioon, että kehotuskirje on vain asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa tarkoitettu ”tiedonsaanti”, joka käynnistää ilmoituksen tai aiemman tiedonsaannin puuttuessa 15 työpäivän määräajan, jonka kuluessa asianomainen jäsenvaltio tai asianomaiset jäsenvaltiot voivat esittää siirtopyynnön. Jos tällainen pyyntö esitetään, kaikilla muilla jäsenvaltioilla on oikeus yhtyä siihen 15 työpäivän kuluessa (kyseisen asetuksen 22 artiklan 2 kohta). Vasta viimeksi mainitun määräajan päätyttyä komissio voi kymmenen työpäivän kuluessa tehdä päätöksen keskittymän tutkimisesta (kyseisen asetuksen 22 artiklan 3 kohta). Näin ollen saman asetuksen 22 artiklan 5 kohdan mukaisen kehotuskirjeen lähettäminen käynnistää useita muita verrattain lyhyitä määräaikoja, ennen kuin komissio tekee päätöksen kyseisen keskittymän tutkimisesta. Käsiteltävässä asiassa 7.12.2020 tapahtuneen kantelun vastaanottamisen ja 19.4.2021 tehtyjen riidanalaisten päätösten tekemisen välillä kului 90 työpäivää.
Kolmanneksi on muistutettava, että keskittymästä, joka ei ole asetuksen N:o 139/2004 1 artiklassa tarkoitettu unioninlaajuinen keskittymä, ei saman asetuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan tarvitse ilmoittaa komissiolle. Tällaisen keskittymän osapuolille aiheutuisi kuitenkin huomattavaa haittaa verrattuna ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluvan keskittymän osapuoliin, jos aika, joka kuluu siitä, kun komissiolle ilmoitetaan tarvittaessa kantelun kautta keskittymän olemassaolosta, siihen, kun komissio tekee päätöksen siirtopyynnön hyväksymisestä, on, kuten käsiteltävässä asiassa, yhtä pitkä kuin asetuksen N:o 139/2004 8 artiklan 1–3 kohdan mukainen perusteellisen tutkinnan vaihe, jossa tehdään monimutkaisia taloudellisia arviointeja keskittymän soveltuvuudesta sisämarkkinoille ja jonka osalta saman asetuksen 10 artiklan 3 kohdassa säädetään lähtökohtaisesti 90 työpäivän pituisesta määräajasta.
Neljänneksi komissio ei voi käsiteltävässä asiassa perustella 47 työpäivän kulumista kantelun vastaanottamisen ja kehotuskirjeen lähettämisen välillä loppuvuoden 2020 lomilla, koska 24.12.2020 ja 1.1.2021 väliset päivät ovat vapaapäiviä komission Euroopan unionin toimielinten vapaapäivistä vuonna 2020 28.1.2019 antaman päätöksen (
EUVL 2019, C 38, s. 4
) 1 artiklan ja vapaapäivistä vuonna 2021 2.3.2020 antaman päätöksen (
EUVL 2020, C 69, s. 8
) 1 artiklan nojalla. Kantelun tekemisen jälkeen komissio pystyi lisäksi ottamaan huomattavasti nopeammin ja samanaikaisesti yhteyttä neljään mahdollisesti toimivaltaiseen kansalliseen kilpailuviranomaiseen eli Saksan, Itävallan, Slovenian ja Ruotsin viranomaisiin selvittääkseen, täyttyvätkö kunkin kansallisen lainsäädännön mukaiset toimivaltakynnykset todennäköisesti, minkä se teki vasta tammi- ja helmikuussa 2021, kuten unionin yleisen tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen annetusta vastauksesta ilmenee.
Kun otetaan huomioon asetuksessa N:o 139/2004 ja erityisesti sen 22 artiklassa säädettyjen määräaikojen lyhyys, pelkästään se, että komissio on osoittanut tutkineensa asiaa aktiivisesti koko merkityksellisen ajanjakson 7.12.2020–19.2.2021, mikä ilmenee sen unionin yleisen tuomioistuimen kirjalliseen kysymykseen antaman vastauksen liitteenä olevasta taulukosta, ei ole siten riittävä peruste pitää tätä ajanjaksoa kohtuullisena aikana.
Tästä seuraa, että kehotuskirje lähetettiin kohtuuttoman pitkän ajan kuluttua.
Toiseksi on huomautettava, että kohtuullisen ajan periaatteen loukkaaminen oikeuttaa kumoamaan kilpailua koskevan hallinnollisen menettelyn päätteeksi tehdyn päätöksen vain, jos se merkitsee myös asianomaisen yrityksen puolustautumisoikeuksien loukkaamista. Silloin kun ei ole osoitettu, että liian pitkän ajan kuluminen olisi vaikuttanut asianomaisten yritysten kykyyn puolustaa itseään tehokkaasti, kohtuullisen ajan periaatteen noudattamatta jättäminen ei sitä vastoin vaikuta hallinnollisen menettelyn pätevyyteen (ks. vastaavasti tuomio 21.9.2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied v. komissio,
C‑105/04 P
,
EU:C:2006:592
,
ja
kohta; tuomio 8.5.2014, Bolloré v. komissio,
C‑414/12 P
, ei julkaistu,
EU:C:2014:301
,
ja
kohta ja tuomio 9.6.2016, PROAS v. komissio,
C‑616/13 P
,
EU:C:2016:415
,
kohta), mutta siitä on määrättävä seuraamus unionin yleisessä tuomioistuimessa nostetun vahingonkorvauskanteen yhteydessä (ks. vastaavasti tuomio 8.5.2014, Bolloré v. komissio,
C‑414/12 P
, ei julkaistu,
EU:C:2014:301
,
ja
kohta).
Käsiteltävässä asiassa kantaja väitti istunnossa, että kohtuullisen määräajan ylittäminen oli johtanut sen puolustautumisoikeuksien loukkaamiseen erityisesti sillä perusteella, että komission olisi pitänyt ottaa yhteyttä keskittymään osallistuviin yrityksiin ja kuulla niitä kehotuskirjeen lähettämistä edeltävänä ajanjaksona, jotta ne olisivat voineet esittää huomautuksia ja oikaista tiettyjä perustavanlaatuisia asiavirheitä, mikä merkittiin istuntopöytäkirjaan.
Nämä epämääräiset selitykset eivät kuitenkaan riitä osoittamaan, että kantajan puolustautumisoikeuksia on loukattu. Tältä osin komissio väitti perustellusti istunnossa, että yhtäältä kehotuskirje oli vain valmisteleva toimi menettelyssä, joka johti asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisen päätöksen tekemiseen, ja että toisaalta keskittymään osallistuvat yritykset pystyivät esittämään hyödyllisiä huomautuksia ennen päätöksen tekemistä.
Yhtäältä kehotuskirjeen kaltaisilla menettelyn kuluessa toteutetuilla toimenpiteillä, joilla pyritään ainoastaan valmistelemaan lopullista päätöstä, ei ole nimittäin tarkoitus tuottaa sellaisia sitovia oikeusvaikutuksia, jotka vaikuttavat kantajan etuihin ja siten vahingoittavat sitä erikseen, kun väitettyyn lainvastaisuuteen voidaan vedota sen lopullisen päätöksen yhteydessä, jonka valmistelemiseksi ne on toteutettu, minkä vuoksi tällaisista toimenpiteistä ei vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan voida nostaa kannetta (ks. vastaavasti tuomio 13.10.2011, Deutsche Post ja Saksa v. komissio,
C‑463/10 P ja C‑475/10 P
,
EU:C:2011:656
,
–
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kantaja ei myöskään pystynyt täsmentämään riittävällä tavalla riidanalaiseen päätökseen sisältyneitä väitettyjä ”perustavanlaatuisia asiavirheitä”, jotka olivat sisältyneet jo kehotuskirjeeseen ja jotka olisivat siten voineet vaikuttaa ratkaisevasti ACF:n siirtopyynnön sisältöön. Siltä osin kuin se väittää, että kyseisen kirjeen 26 kohdassa todetaan virheellisesti riidanalaisen päätöksen tavoin, että Graililla oli ”todellisia” kilpailijoita markkinoilla, on riittävää todeta, ettei tämä kirje eikä kyseessä oleva pyyntö perustu tällaiseen luokitteluun. Siirtopyynnössä perustellaan kilpailulle aiheutuvan merkittävän haitan riskin olemassaoloa päinvastoin erityisesti sillä, että yhtäältä ”G[rail] kohtaa syövän toteamistestien alalla useita toimijoita, jotka ovat saattaneet tuotteensa markkinoille – – tai jotka valmistelevat sitä”, ja että toisaalta ”uusi yksikkö pystyy rajoittamaan tai lisäämään uuden sukupolven sekvensointinsa saatavuutta G[railin] mahdollisten kilpailijoiden vahingoksi syöpäseulontakokeiden alalla”, ja siten sillä, että Grailin ja näiden toimijoiden välillä saattaa olla kilpailua, jos kyseessä oleva keskittymä toteutetaan.
Toisaalta, koska riidanalaiset päätökset ovat kehotuskirjeen sijaan keskittymään osallistuville yrityksille vastainen toimi, niillä oli oikeus tulla kuulluksi, mikä kuuluu puolustautumisoikeuksiin ja takaa niille tilaisuuden esittää hyödyllisellä ja tehokkaalla tavalla kantansa näiden päätösten tekemiseen johtavan hallintomenettelyn aikana (ks. vastaavasti tuomio 28.10.2021, Vialto Consulting v. komissio,
C‑650/19 P
,
EU:C:2021:879
,
kohta), mutta ei ennen kyseisen kirjeen lähettämistä, joka muodosti menettelyn kuluessa toteutetun toimenpiteen. Kantaja ja Grail eivät kiistä sitä, että niillä oli tilaisuus esittää huomautuksensa ennen riidanalaisten päätösten tekemistä, vaan moittivat ainoastaan sitä, ettei niille annettu tätä mahdollisuutta huomattavasti aikaisemmin. On kiistatonta, että keskittymään osallistuville yrityksille ilmoitettiin kehotuskirjeen lähettämisestä 4.3.2021 (ks. edellä 13 kohta) eli kuusi työpäivää ennen saman asetuksen 22 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetyn määräajan, jonka kuluessa jäsenvaltioiden oletetaan esittävän siirtopyyntö, päättymistä. Komissio ilmoitti niille 11.3.2021 päivätyllä ilmoituskirjeellä myös siirtopyynnöstä (ks. edellä 15 kohta), ja ne esittivät huomautuksensa 16.3. ja 29.3.2021 (ks. edellä 17 kohta). Keskittymään osallistuville yrityksille ilmoitettiin siten paljon ennen 19.4.2021 tehtyjä riidanalaisia päätöksiä, ja niillä oli useita tilaisuuksia esittää näkemyksensä näiden päätösten tekemiseen johtaneen hallinnollisen menettelyn aikana.
Näissä olosuhteissa kantajan puolustautumisoikeuksien loukkaamista koskeva väite on hylättävä.
Näin ollen toisen kanneperusteen toinen osa on todettava perusteettomaksi, joten toinen kanneperuste on hylättävä kokonaisuudessaan.
Samoin on hylättävä 6.10. ja 6.12.2021 päivätyt pyynnöt, joilla kantaja pyysi unionin yleistä tuomioistuinta toteuttamaan prosessinjohtotoimia saadakseen tietoja yhtäältä komission ja ACF:n välisestä tietojenvaihdosta sekä kyseessä olevaa keskittymää koskevasta komission tiedonsaannista (ensimmäinen pyyntö) ja toisaalta päivämäärästä, jona komissio ensimmäisen kerran mainitsi kyseisen keskittymän Ranskan tasavallan osalta, sekä komission jäsenvaltioille toimittamista asiakirjoista, joissa viitataan kyseiseen keskittymään (toinen pyyntö).
Kuten edellä esitetystä ilmenee, unionin yleinen tuomioistuin pystyi nimittäin tarkastelemaan siirtopyynnön väitettyä myöhässä esittämistä (ks. edellä 212–214 kohta), johon vedotaan kanneperusteen ensimmäisessä osassa, ja toteamaan kehotuskirjeen lähettämiseen kuluneen ajan kohtuuttomuuden (ks. edellä 228–239 kohta), johon vedotaan kanneperusteen toisessa osassa, asianosaisten oikeudenkäynnin aikana toimittamien kirjelmien ja asiakirjojen perusteella ottamalla huomioon erityisesti unionin yleisen tuomioistuimen 11.11.2021 esittämään kirjalliseen kysymykseen annetut komission vastaukset ja 6.12.2021 esitetyt Ranskan tasavallan huomautukset.
Lisäksi on muistettava, että unionin yleinen tuomioistuin arvioi yksin sen, onko sen ratkaistavana olevissa asioissa käytettävissä olevia tietoja tarpeen täydentää (ks. tuomio 26.1.2017, Mamoli Robinetteria v. komissio,
C‑619/13 P
,
EU:C:2017:50
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen ja tuomio 12.11.2020, Fleig v. EUH,
C‑446/19 P
, ei julkaistu,
EU:C:2020:918
,
kohta).
Kolmas kanneperuste, joka koskee luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteiden loukkaamista
Kantaja, jota Grail tukee, väittää, että riidanalaisilla päätöksillä loukataan luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteita. Se väittää lähinnä, että keskittymään osallistuvien yritysten kyseessä olevasta keskittymästä sopimisen ajankohtana sovelletun komission käytännön mukaan komissio ei hyväksynyt siirtopyyntöjä sellaisten keskittymien kohdalla, jotka eivät kuuluneet yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjen soveltamisalaan. Kantajan mukaan komission varapuheenjohtajan 11.9.2020 pitämästä puheesta ilmenee, että tätä käytäntöä sovellettiin edelleen, kunnes sitä muutettiin julkaisemalla uudet ohjeet vuoden 2021 puolivälissä. Grailin mielestä tämä osoittaa komission olleen tietoinen siitä, mikä merkitys oli sen muutetulla lähestymistavalla, joka on ristiriidassa kansainvälisen kilpailuviranomaisverkon (ICN) ja Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestön (OECD) päätelmien ja suositusten kanssa. Kantaja ja Grail korostavat kyseisen puheen selkeyttä ja ehdottomuutta erityisesti uuden siirtokäytännön täytäntöönpanoprosessin ja ‑aikataulun osalta. Kantaja toteaa lisäksi, että 22 artiklaa koskevat ohjeet annettiin kehotuskirjeen lähettämisen jälkeen ilman julkista kuulemista.
Komissio, jota Helleenien tasavalta tukee, katsoo, että kantajan väitteet oikeusvarmuuden periaatteen loukkaamisesta ovat perusteettomia. Luottamuksensuojan periaatteen osalta kantaja ei ole komission mielestä osoittanut, että komissio olisi antanut täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä vakuutteluja, vaan se on ainoastaan viitannut epämääräisesti väitettyyn ratkaisukäytäntöön. Komissio vahvisti erityisesti vuoden 2014 valkoisessa kirjassa nimenomaisesti, että jäsenvaltiot voivat pyytää sellaisen keskittymän käsittelypaikan siirtoa, joka ei kuulu niiden yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjen soveltamisalaan. Tätä mahdollisuutta ei ole suljettu pois millään virallisella asiakirjalla, ja komissio on jo hyväksynyt tällaisten keskittymien käsittelypaikan siirtämisen. Komission varapuheenjohtajan 11.9.2020 pitämä puhe on komission tulevaa käytäntöä koskeva yleinen poliittinen lausuma, jossa vahvistetaan, ettei komissio ole lähtökohtaisesti sulkenut pois tällaisten keskittymien käsittelyä. Ranskan tasavalta muistuttaa erityisesti, etteivät taloudelliset toimijat voi perustellusti luottaa sellaisen tilanteen säilymiseen, jota voidaan muuttaa, ja että komissio hyväksyi kyseessä olevan keskittymän käsittelypaikan siirtämisen vasta 22 artiklaa koskevien ohjeiden julkaisemisen jälkeen. Komissio toteaa lisäksi, ettei mikään estänyt kantajaa ottamasta yhteyttä komissioon tai kansallisiin kilpailuviranomaisiin. Komission mielestä kantaja ei ole myöskään osoittanut toimineensa komission antamien väitettyjen vakuuttelujen perusteella.
Aluksi on todettava, että vaikka kantaja vetoaa kolmannessa kanneperusteessaan sekä oikeusvarmuuden periaatteeseen että luottamuksensuojan periaatteeseen, sen väitteet koskevat tosiasiallisesti yksinomaan jälkimmäistä periaatetta, kuten komissio väittää.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan mahdollisuus vedota luottamuksensuojan periaatteeseen edellyttää, että unionin toimivaltaiset viranomaiset ovat antaneet asianomaiselle täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä vakuutteluja, jotka on saatu toimivaltaisista ja luotettavista lähteistä (ks. tuomio 8.9.2020, komissio ja neuvosto v. Carreras Sequeros ym.,
C‑119/19 P ja C‑126/19 P
,
EU:C:2020:676
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Kyseinen oikeus on nimittäin jokaisella oikeussubjektilla, jolle unionin toimielin, elin tai laitos on täsmällisiä vakuutteluja antamalla synnyttänyt perusteltuja odotuksia. Tällaisia vakuutteluja ovat riippumatta siitä muodosta, jossa ne on annettu tiedoksi, täsmälliset, ehdottomat ja yhtäpitävät tiedot (ks. tuomio 13.6.2013, HGA ym. v. komissio,
C‑630/11 P–C‑633/11 P
,
EU:C:2013:387
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), jos ne ovat sovellettavien normien mukaisia (ks. vastaavasti tuomio 19.12.2019, Probelte v. komissio,
T‑67/18
,
EU:T:2019:873
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Kantaja vetoaa käsiteltävässä asiassa kehotuskirjeen 5 kohtaan, riidanalaisen päätöksen 94 kohtaan, käsittelypaikan siirtämistä koskevan tiedonannon 7 kohtaan ja komission varapuheenjohtajan 11.9.2020 pitämään puheeseen osoittaakseen väitetyn käytännön, jonka mukaan komissio ei hyväksynyt asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan mukaisia siirtopyyntöjä sellaisten keskittymien kohdalla, jotka eivät kuulu yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjen soveltamisalaan. Grail viittaa myös ICN:n ja OECD:n päätelmiin ja suosituksiin.
Ensinnäkin riittää, kun todetaan, etteivät kyseiset päätelmät ja suositukset ole peräisin unionin hallintoelimeltä eivätkä ne siksi täytä edellä 254 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä asetettuja edellytyksiä.
Toiseksi kantajan mainitsemista asiakirjoista on muistutettava, että komissio katsoi kehotuskirjeessä alustavasti, että kyseessä olevan keskittymän käsittelypaikka voitiin siirtää asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 1 kohdan nojalla (ks. edellä 12 kohta), ja se vahvisti tämän kannan hyväksymällä ACF:n siirtopyynnön riidanalaisella päätöksellä (ks. edellä 19 ja 21–35 kohta). Kun otetaan huomioon tämä komission kanta, jonka se omaksui nimenomaan kyseessä olevan keskittymän yhteydessä, kantaja ei voi vedota näihin asiakirjoihin osoittaakseen, että sille on annettu täsmällisiä vakuutteluja väitetyn päinvastaisen käytännön säilyttämisestä. Kun lisäksi otetaan huomioon, että kehotuskirjeen 5 kohta ja riidanalaisen päätöksen 94 kohta sisältävät pelkän kuvauksen aikaisemmasta tilanteesta ja ettei kyseisiä asiakirjoja ollut vielä olemassa sulautumissopimuksen ja ‑suunnitelman tekohetkellä 20.9.2020 (ks. edellä 7 kohta), keskittymään osallistuvat yritykset eivät voineet kohdistaa niihin perusteltuja odotuksia.
Käsittelypaikan siirtämistä koskevan tiedonannon 7 kohdassa todetaan, että ”komissiolla ja jäsenvaltioilla on [asetuksen N:o 139/2004] – – 22 artiklan nojalla edelleen huomattavasti harkintavaltaa päättäessään, siirtääkö ’alkuperäiseen toimivaltaansa’ kuuluvien asioiden käsittelypaikka tai suostuako käsittelemään asia, joka ei kuulu niiden ’alkuperäiseen toimivaltaan’”.
Kyseisessä kohdassa korostetaan siten ainoastaan yhtäältä komissiolla kilpailupolitiikassa olevaa laajaa harkintavaltaa (ks. vastaavasti tuomio 12.7.2018, Furukawa Electric v. komissio,
T‑444/14
, ei julkaistu,
EU:T:2018:454
,
kohta oikeuskäytäntöviittauksineen) ja toisaalta edellä 153 kohdassa mainittua toimivallan jakoa jäsenvaltioiden ja komission välillä. Mikään näistä seikoista ei sitä vastoin tue komission väitetyn käytännön, johon kantaja tukeutuu, olemassaoloa. Tämä toteamus vahvistetaan käsittelypaikan siirtämistä koskevan tiedonannon 42–45 kohdassa, joita on luettava, kuten Ranskan hallitus esittää, yhdessä kyseisen tiedonannon 7 kohdan kanssa ja joissa esitetään täsmällisesti asetuksen N:o 139/2004 22 artiklassa tarkoitettuun siirtoon sovellettavat merkitykselliset arviointiperusteet mainitsematta tällaista väitettyä käytäntöä.
Kolmanneksi komission varapuheenjohtajan puheesta on muistutettava, että tämä puhe koski ”[unionin] yrityskeskittymien valvonnan tulevaisuutta” ja että se pidettiin 11.9.2020 järjestetyssä kansainvälisen asianajajayhdistyksen kilpailuasioita käsittelevässä 24. vuosikokouksessa. On kiistatonta, että kyseinen puhe koski komission yleistä käytäntöä keskittymien alalla ja ettei siinä mainittu kyseessä olevaa keskittymää, jota koskeva sulautumissopimus ja ‑suunnitelma tehtiin myöhemmin, nimittäin 20.9.2020 (ks. edellä 7 kohta). Edellä mainittuun puheeseen ei siksi voinut sisältyä täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä vakuutteluja kyseisen keskittymän kohtelusta.
Komission varapuheenjohtaja totesi tästä yleisestä käytännöstä 11.9.2020 pitämässään puheessa, että aiemmin ”komissio oli pyrkinyt siihen, että kansalliset viranomaiset saataisiin luopumaan keskittymien, joita ne eivät itse ole toimivaltaisia tutkimaan, siirtämisestä sen käsiteltäväksi”. Tästä ei kuitenkaan seuraa, että tällaisten keskittymien siirtäminen suljettiin lähtökohtaisesti pois, vaan, kuten ilmaisu ”saataisiin luopumaan” osoittaa, komissio pyrki ainoastaan saamaan jäsenvaltiot vakuuttuneiksi siirtopyynnön esittämättä jättämisestä tällaisessa tilanteessa. Kuten komissio väittää, komission varapuheenjohtaja jopa korosti, että ”tämän käytännön tarkoituksena ei ole koskaan ollut estää [komissiota] käsittelemästä tapauksia, joilla voi olla vakavia vaikutuksia kilpailuun yhteismarkkinoilla”.
Vaikka keskittymään osallistuvat yritykset voisivat vedota kyseiseen käytäntöön, komissio saattoi siis kuitenkin katsoa, että kyseessä oleva keskittymä voi vaikuttaa merkittävästi kilpailuun sisämarkkinoilla, ja tästä syystä lähettää kehotuskirjeen, hyväksyä siirtopyynnön ja tutkia keskittymän. Näin ollen komission varapuheenjohtajan puheeseen sisältynyt ilmoitus lähestymistavan muuttumisesta tulevaisuudessa ja sen toteutuksen likimääräisestä aikataulusta on merkityksetön, ja kantajan ja Grailin väitteet, jotka koskevat tämän ilmoituksen noudattamatta jättämistä, on hylättävä tehottomina. Sama pätee väitteisiin siitä, että 22 artiklaa koskevat ohjeet annettiin kehotuskirjeen lähettämisen jälkeen.
Kantaja, joka ei väitä saaneensa komissiolta täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä vakuutteluja kyseessä olevan keskittymän kohtelusta, ei ole siten myöskään osoittanut, että tällaisia vakuutteluja olisi annettu sellaisten keskittymien osalta, jotka eivät kuulu yleisesti yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjen soveltamisalaan. Kuten komissio ja Ranskan tasavalta väittävät, vuoden 2014 valkoisesta kirjasta päinvastoin ilmenee, että kyseistä artiklaa sovelletaan tällaisiin keskittymiin (ks. vuoden 2014 valkoisen kirjan alaviite 45).
Tämän arvioinnin vahvistaa se, että kuten komissio perustellusti toteaa viittaamalla 6.2.2018 tekemäänsä päätökseen (asia M.8788 – Apple/Shazam), 15.3.2018 tekemäänsä päätökseen (asia M.8832 – Knauf/Armstrong), 26.9.2019 tekemäänsä päätökseen (asia M.9547 – Johnson & Johnson / Tachosil) ja 2.4.2020 tekemäänsä päätökseen (asia M.9744 – Mastercard/Nets), se on hyväksynyt hiljattain useita sellaisten jäsenvaltioiden asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan 2 kohdan toisen alakohdan nojalla tekemiä yhtymispyyntöjä, joiden viranomaiset eivät yrityskeskittymien valvontaa koskevien kansallisten oikeussääntöjensä nojalla olleet toimivaltaisia tutkimaan näiden pyyntöjen kohteena olevia keskittymiä.
Edellä 254 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan kantaja ei joka tapauksessa voi vedota sellaisiin asiakirjoihin tai lausumiin, joilla kantajan vaatimalla tavalla tulkittuina pyrittäisiin rajoittamaan jäsenvaltioiden oikeutta pyytää käsittelypaikan siirtämistä asetuksen N:o 139/2004 22 artiklan nojalla siinä säädetyin edellytyksin (ks. edellä 155 kohta). Siltä osin kuin ensimmäisestä kanneperusteesta ilmenee, että riidanalaiset päätökset perustuivat kyseisen artiklan soveltamisalan oikeaan tulkintaan, kantaja ei voi vedota myöskään komission ratkaisukäytännön muuttamiseen (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 8.7.2008, AC-Treuhand v. komissio,
T‑99/04
,
EU:T:2008:256
,
kohta).
Kaiken edellä esitetyn perusteella kolmas kanneperuste on hylättävä perusteettomana.
Koska yksikään kantajan kanteensa tueksi esittämistä perusteista ei ole perusteltu, kanne on hylättävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
Edellä mainitun työjärjestyksen 138 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot ja toimielimet, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan. Kyseisen artiklan 2 kohdassa määrätään, että muut ETA-sopimuksen osapuolina olevat valtiot kuin jäsenvaltiot sekä EFTAn valvontaviranomainen, jotka ovat asiassa väliintulijoina, vastaavat samoin omista oikeudenkäyntikuluistaan. Saman artiklan 3 kohdan mukaan unionin yleinen tuomioistuin voi määrätä, että muu kuin 1 ja 2 kohdassa mainittu väliintulija vastaa omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näin ollen Helleenien tasavalta, Ranskan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, EFTAn valvontaviranomainen ja Grail vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (laajennettu kolmas jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:

1)
Kanne hylätään.

2)
Illumina, Inc. velvoitetaan vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan ja korvaamaan Euroopan komission oikeudenkäyntikulut.

3)
Helleenien tasavalta, Ranskan tasavalta, Alankomaiden kuningaskunta, EFTAn valvontaviranomainen ja Grail LLC vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.

De Baere
Kreuschitz
Öberg
Mastroianni
Steinfatt
Julistettiin Luxemburgissa 13 päivänä heinäkuuta 2022.
Allekirjoitukset
Sisällys

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Asian tausta

Keskittymään osallistuvat yritykset ja kyseessä oleva keskittymä

Ilmoittamatta jättäminen

Komission käsiteltäväksi siirtämistä koskeva pyyntö

Riidanalaiset päätökset

15 työpäivän määräajan noudattaminen

Jäsenvaltioiden väliseen kauppaan kohdistuvat vaikutukset ja kilpailuun kohdistuvien merkittävien vaikutusten uhka

Asian käsittelyn siirtämisen tarkoituksenmukaisuus

Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset

Oikeudellinen arviointi

Grailin väliintulijan aseman peruuttamista koskeva pyyntö

Tutkittavaksi ottaminen

Asiakysymys

Yhteenveto kumoamisperusteista

Ensimmäinen kanneperuste, jonka mukaan komissio ei ole toimivaltainen

– Sanamuodon mukainen tulkinta

– Historiallinen tulkinta

– Kontekstuaalinen tulkinta

– Teleologinen tulkinta

– Muut kantajan ja Grailin väitteet

Toinen kanneperuste, joka koskee siirtopyynnön viivästymistä sekä toissijaisesti oikeusvarmuuden ja hyvän hallinnon periaatteiden loukkaamista

– Ensimmäinen osa, joka koskee siirtopyynnön viivästymistä

– Toinen osa, joka koskee oikeusvarmuuden ja hyvän hallinnon periaatteiden loukkaamista

Kolmas kanneperuste, joka koskee luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteiden loukkaamista

Oikeudenkäyntikulut
(
*1
)	Oikeudenkäyntikieli: englanti.