CELEX: 62017CJ0059
Reenvio prejudicial
Agricultura
Mercado vitivinícola
Regulamento (CE) n.o 555/2008
Apoios à reestruturação e reconversão das vinhas
Controlos no local sem aviso prévio
Prerrogativas dos agentes de controlo
Possibilidade de os agentes entrarem numa exploração agrícola sem ter obtido o consentimento do agricultor

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do Regulamento (CE) n.
o
555/2008 da Comissão, de 27 de junho de 2008, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.
o
479/2008 do Conselho que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola, no que respeita aos programas de apoio, ao comércio com países terceiros, ao potencial de produção e aos controlos no setor vitivinícola (
JO 2008 L 170, p. 1
).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a sociedade Château du Grand Bois SCI ao Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (FranceAgriMer), a propósito do indeferimento por este último do pedido de pagamento do apoio à reestruturação e à reconversão da sua vinha apresentado pela sociedade Château du Grand Bois.
Direito da União
Regulamento (CE) n.
o
479/2008
O Regulamento (CE) n.
o
479/2008 do Conselho, de 29 de abril de 2008, que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola, que altera os Regulamentos (CE) n.
o
1493/1999, (CE) n.
o
1782/2003, (CE) n.
o
1290/2005 e (CE) n.
o
3/2008 e que revoga os Regulamentos (CEE) n.
o
2392/86 e (CE) n.
o
1493/1999 (
JO 2008, L 148, p. 1
), foi revogado pelo Regulamento (CE) n.
o
491/2009 do Conselho, de 25 de maio de 2009, que altera o Regulamento (CE) n.
o
1234/2007 que estabelece uma organização comum dos mercados agrícolas e disposições específicas para certos produtos agrícolas (Regulamento OCM única) (
JO 2009, L 154, p. 1
). À data dos factos relativos ao litígio no processo principal, o Regulamento n.
o
479/2008 continuava, contudo, a ser aplicável. O artigo 3.
o
deste último regulamento, que figurava no capítulo 1, intitulado «Programas de apoio», do título II, previa:
«O presente capítulo estabelece as regras que regem a atribuição de fundos comunitários aos Estados‑Membros e a utilização desses fundos por estes, mediante programas de apoio nacionais (adiante designados por “programas de apoio”), para financiar medidas específicas de apoio ao setor vitivinícola.»
Nos termos do artigo 4.
o
, n.
o
2, desse regulamento:
«Os Estados‑Membros são responsáveis pelos programas de apoio, asseguram a sua coerência interna e garantem que sejam elaborados e aplicados de forma objetiva, atendendo à situação económica dos produtores em causa e à necessidade de evitar desigualdades de tratamento injustificadas entre produtores.
Os Estados‑Membros são responsáveis por prever e aplicar os controlos e sanções necessários em caso de incumprimento dos programas de apoio.»
Regulamento n.
o
555/2008
Os considerandos 72 e 73 do Regulamento n.
o
555/2008 enunciam:
«(72)
Importa que cada Estado‑Membro garanta a eficácia de ação das instâncias incumbidas dos controlos no setor vitivinícola. […]
(73)
Para favorecer uma aplicação uniforme da regulamentação em toda a Comunidade, os Estados‑Membros devem tomar as medidas necessárias para que o pessoal das instâncias competentes disponha de poderes de investigação adequados para assegurar o cumprimento da regulamentação.»
O artigo 57.
o
, n.
o
9, do Regulamento Delegado (UE) 2016/1149 da Comissão, de 15 de abril de 2016, que complementa o Regulamento (UE) n.
o
1308/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito aos programas de apoio nacionais no setor vitivinícola e que altera o Regulamento (CE) n.
o
555/2008 da Comissão (
JO 2016, L 190, p. 1
), suprimiu os artigos 75.
o
a 82.
o
do Regulamento n.
o
555/2008. Por seu turno, o Regulamento Delegado (UE) 2018/273 da Comissão, de 11 de dezembro de 2017, que completa o Regulamento (UE) n.
o
1308/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, no respeitante ao regime de autorizações para plantações de vinhas, ao cadastro vitícola, aos documentos de acompanhamento e à certificação, ao registo de entradas e de saídas, às declarações obrigatórias, às comunicações e notificações e à publicação das informações recebidas nesse âmbito, bem como o Regulamento (UE) n.
o
1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, no respeitante à fiscalização e às sanções em causa, que altera os Regulamentos (CE) n.
o
555/2008, (CE) n.
o
606/2009 e (CE) n.
o
607/2009 da Comissão e que revoga o Regulamento (CE) n.
o
436/2009 da Comissão e o Regulamento Delegado (UE) 2015/560 da Comissão (
JO 2018, L 58, p. 1
), suprimiu, nos termos do seu artigo 52.
o
, n.
o
1, os artigos 83.
o
a 95.
o
‑A do Regulamento n.
o
555/2008. À data dos factos em causa no litígio no processo principal, esses artigos suprimidos ainda estavam em vigor.
O artigo 76.
o
do Regulamento n.
o
555/2008 dispunha:
«Sem prejuízo de disposições específicas do presente regulamento ou de outra legislação comunitária, os Estados‑Membros instituem os controlos e medidas necessários para garantir a correta aplicação do Regulamento (CE) n.
o
479/2008 e do presente regulamento. Esses controlos e medidas devem ser eficazes, proporcionados e dissuasivos, a fim de assegurar uma proteção adequada dos interesses financeiros das Comunidades.
Cabe aos Estados‑Membros assegurar, nomeadamente, que:
a)
Possam ser controlados todos os critérios de elegibilidade estabelecidos pela legislação comunitária ou nacional ou no quadro nacional;
[…]
d)
Os controlos e medidas se adequem à natureza da medida de apoio. Os Estados‑Membros definem os métodos e meios de verificação, bem como as pessoas a controlar;
[…]»
Segundo o artigo 77.
o
, n.
o
1, desse regulamento, as verificações são efetuadas por meio de controlos administrativos e, se for caso disso, controlos no local.
Nos termos do artigo 78.
o
do referido regulamento:
«1.   Os controlos no local serão efetuados sem aviso prévio. Todavia, desde que o seu objetivo não fique comprometido, pode ser dado um pré‑aviso, com a antecedência estritamente necessária. Exceto em casos devidamente comprovados, ou se se tratar de medidas para as quais estejam previstos controlos no local sistemáticos, essa antecedência não pode exceder 48 horas.
[…]
3.   Se um beneficiário ou seu representante impedir um controlo no local, os pedidos de ajuda em causa são rejeitados.»
O artigo 81.
o
, n.
os
3 e 4, do mesmo regulamento prevê:
«3.   Procede‑se a uma verificação sistemática, antes e depois do arranque, das superfícies candidatas ao prémio ao arranque. São verificadas as parcelas que sejam objeto de um pedido de ajuda.
[…]
4.   Para verificar se o arranque foi, de facto, efetuado, procede‑se a um controlo no local clássico; caso se trate do arranque de parcelas completas de vinha ou se a resolução da teledeteção for, no mínimo, de 1 m
, essa verificação pode ser efetuada por teledeteção.»
O artigo 83.
o
, sob a epígrafe «Poderes dos agentes de controlo», do Regulamento n.
o
555/2008 tinha a seguinte redação:
«Cada Estado‑Membro toma todas as medidas necessárias para facilitar a realização das tarefas dos agentes das suas instâncias competentes. E vela, nomeadamente, por que esses agentes, eventualmente com a colaboração de agentes de outros serviços que habilite para esse fim:
a)
Tenham acesso às vinhas, às instalações de vinificação, de armazenagem e de transformação dos produtos vitivinícolas e aos meios de transporte desses produtos;
[…]»
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
Resulta da decisão de reenvio que a sociedade Château du Grand Bois apresentou, em 29 de julho de 2009, um pedido de apoio à reestruturação e reconversão de vinhas para a campanha de 2008/2009.
Por decisão de 18 de dezembro de 2009, a FranceAgriMer indeferiu este pedido com o fundamento de que, nos controlos no local efetuados em 27 de agosto e 15 de setembro de 2009 pelo seu agente, se tinha verificado que, em determinadas parcelas, o arranque das vinhas não havia sido feito em conformidade com a regulamentação em vigor.
Por Sentença de 7 de maio de 2013, o tribunal administratif de Nantes (Tribunal Administrativo de Nantes, França) deu provimento ao recurso interposto dessa decisão pela sociedade Château du Grand Bois. Na sequência de recurso da FranceAgriMer, a cour administrative d’appel de Nantes (Tribunal Administrativo de Recurso de Nantes, França) anulou essa sentença.
No Conseil d’Etat (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), órgão jurisdicional de reenvio, a sociedade Château du Grand Bois alega que a circunstância de o agente da FranceAgriMer ter entrado sem autorização na sua propriedade afeta a legalidade da decisão da FranceAgriMer de 18 de dezembro de 2009.
Nestas condições, o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
As disposições dos artigos 76.
o
, 78.
o
e 81.
o
do Regulamento [n.
o
555/2008] autorizam os agentes que procedem ao controlo no local a entrar nas terras de uma exploração agrícola sem [ter] obtido o [consentimento] do agricultor?
2)
Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, deve [distinguir‑se] consoante as terras em causa estejam vedadas ou não?
3)
Em caso de resposta afirmativa à primeira questão, as disposições dos artigos 76.
o
, 78.
o
e 81.
o
do Regulamento de Execução [n.
o
555/2008], são compatíveis com o princípio da inviolabilidade do domicílio, tal como está garantido pelo artigo 8.
o
da Convenção [para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma em 4 de novembro de 1950]?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se os artigos 76.
o
, 78.
o
e 81.
o
do Regulamento n.
o
555/2008 devem ser interpretados no sentido de que autorizam os agentes que procedem a um controlo no local a entrar numa exploração agrícola sem ter obtido o consentimento do agricultor.
As disposições referidas pelo órgão jurisdicional de reenvio na sua primeira questão fazem parte do capítulo I, sob a epígrafe «Princípios do controlo», do título V, intitulado «Controlos no setor vitivinícola», do Regulamento n.
o
555/2008, o qual fixa as modalidades de aplicação do Regulamento n.
o
479/2008. As disposições desse capítulo precisam alguns dos princípios e das regras que regulam a obrigação imposta aos Estados‑Membros de efetuar controlos para verificar a boa aplicação desse último regulamento.
Assim, em aplicação do artigo 4.
o
, n.
o
2, do Regulamento n.
o
479/2008, o artigo 76.
o
do Regulamento n.
o
555/2008 obriga os Estados‑Membros, quando tal seja necessário para garantir a correta aplicação desses regulamentos, a instituir controlos e medidas que devem ser eficazes, proporcionados e dissuasivos, a fim de assegurar uma proteção adequada dos interesses financeiros da União Europeia.
O artigo 77.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
555/2008 dispõe que as verificações são efetuadas por meio de controlos administrativos e, se for caso disso, controlos no local. Em conformidade com o artigo 78.
o
, n.
o
1, desse regulamento, estes últimos devem ser efetuados sem aviso prévio, podendo, todavia, ser dado um pré‑aviso, com a antecedência estritamente necessária, desde que o objetivo do controlo não fique comprometido.
No que diz respeito às superfícies candidatas ao prémio ao arranque, o artigo 81.
o
, n.
os
3 e 4, do referido regulamento prevê que essas superfícies são objeto de uma verificação sistemática antes e depois do arranque e que essas verificações consistem num controlo no local clássico, não obstante a possibilidade, em determinadas condições, de efetuar outras formas de verificação especificadas nessas disposições.
No entanto, não resulta nem da redação dos artigos 76.
o
, 78.
o
e 81.
o
do Regulamento n.
o
555/2008 nem da redação das outras disposições desse regulamento que este último associe à referida obrigação dos Estados‑Membros de instituírem um sistema de controlos no local uma autorização, a favor dos agentes habilitados para esse fim, para entrarem nas terras de uma exploração agrícola sem ter obtido o consentimento do agricultor.
Em especial, do facto de que, por força do artigo 78.
o
, n.
o
1, do Regulamento n.
o
555/2008, os controlos no local devem ser feitos sem aviso prévio não se pode deduzir que esse regulamento prevê tal autorização. Como o advogado‑geral salientou nos n.
os
40 a 42 das suas conclusões, os termos «sem aviso prévio» e «sem autorização» não são sinónimos. Com efeito, o facto de um controlo poder ser efetuado sem aviso prévio significa, quando muito, que pode ter lugar a todo o tempo, sem que o agente de controlo tenha anunciado a sua visita.
Em contrapartida, o facto de esse controlo ser feito «sem aviso prévio» não pode significar que, uma vez no local sem se ter anunciado, esse agente possa reivindicar o direito de entrar nos locais de controlo sem ter sido autorizado pelo agricultor. Daqui resulta que a obrigação imposta aos Estados‑Membros pelo Regulamento n.
o
555/2008 de instituir um sistema de controlos sem aviso prévio não implica, por si só, o direito de os agentes de controlo entrarem nos locais de controlo sem o consentimento dos agricultores.
Essa análise é confirmada pela sistemática desse regulamento. A este respeito, resulta dos considerandos 72 e 73 do mesmo regulamento que incumbe aos Estados‑Membros garantir a eficácia de ação das instâncias incumbidas dos controlos no setor vitivinícola, tomando as medidas necessárias para que o pessoal dessas instâncias disponha de poderes de investigação adequados para assegurar o cumprimento da regulamentação vitivinícola da União. Além disso, como o advogado‑geral salientou no n.
o
43 das suas conclusões, o artigo 83.
o
, alínea a), do referido regulamento, relativo aos poderes dos agentes de controlo, precisa que cada Estado‑Membro deve garantir que os seus agentes tenham um acesso às vinhas e outros locais e instalações necessários ao cumprimento das suas tarefas, não exigindo, todavia, que esse acesso possa ter lugar sem o consentimento do agricultor.
Daqui decorre que o Regulamento n.
o
555/2008 confia aos Estados‑Membros a missão de regulamentar, no seu direito nacional, os poderes de que os agentes de controlo são dotados, bem como grande parte das modalidades dos controlos a efetuar, incluindo as relativas ao acesso aos locais que devem ser objeto de controlos.
Por conseguinte, deve considerar‑se que as disposições do Regulamento n.
o
555/2008 não concedem uma autorização de entrar nas terras de um agricultor sem o seu consentimento.
Todavia, o Governo francês e a Comissão Europeia entendem, no essencial, que, ao pedirem a atribuição de fundos da União nos termos dos programas de apoio referidos nos Regulamentos n.
os
479/2008 e 555/2008, os agricultores no setor vitivinícola dão tacitamente uma autorização geral e prévia aos controlos, uma vez que estes fazem parte integrante do regime de apoio instituído por esses regulamentos.
Esta argumentação não pode ser acolhida.
Com efeito, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a proteção contra as intervenções arbitrárias e desproporcionadas do poder público na esfera privada de qualquer pessoa, singular ou coletiva, constitui um princípio geral de direito da União, devendo tais intervenções ter um fundamento legal e ser justificadas pelas razões previstas pela lei (v., neste sentido, Acórdãos de 21 de setembro de 1989, Hoechst/Comissão,
46/87 e 227/88
,
EU:C:1989:337
, n.
o
19; de 22 de outubro de 2002, Roquette Frères,
C‑94/00
,
EU:C:2002:603
, n.
o
27; e de 16 de maio de 2017, Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, n.
o
51).
Ora, uma autorização tácita, geral e prévia, como entendem o Governo francês e a Comissão, não satisfaz essa exigência. Embora o direito da União possa prever que o agricultor dê aos agentes de controlo uma autorização geral e prévia de acederem aos locais de exploração, tal autorização deve, pelo menos, estar expressamente prevista na lei. Ora, as disposições dos Regulamentos n.
os
479/2008 e 555/2008 não preveem essa autorização.
Seja como for, deve considerar‑se que o indeferimento do pedido de apoio previsto no artigo 78.
o
, n.
o
3, do Regulamento n.
o
555/2008, como consequência jurídica importante da obstrução, feita pelo agricultor ou pelo seu representante, ao controlo no local constitui ela própria um meio eficaz e suficiente de alcançar o objetivo, referido no artigo 76.
o
desse regulamento, de garantir uma proteção adequada dos interesses financeiros da União (v., por analogia, Acórdão de 16 de junho de 2011, Omejc,
C‑536/09
,
EU:C:2011:398
, n.
os
26 e 27). Por conseguinte, para efeitos da realização desse objetivo, não é necessária uma autorização geral e prévia de acesso aos locais de controlo a favor dos agentes de controlo.
Em face das considerações anteriores, há que responder à primeira questão que os artigos 76.
o
, 78.
o
e 81.
o
do Regulamento n.
o
555/2008 devem ser interpretados no sentido de que não autorizam os agentes que procedem a um controlo no local a entrar numa exploração agrícola sem ter obtido o consentimento do agricultor.
Quanto à segunda e terceira questões
Tendo em conta a resposta dada à primeira questão, não há que responder à segunda e terceira questões.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quarta Secção) declara:

Os artigos 76.
o
, 78.
o
e 81.
o
do Regulamento (CE) n.
o
555/2008 da Comissão, de 27 de junho de 2008, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.
o
479/2008 do Conselho que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola, no que respeita aos programas de apoio, ao comércio com países terceiros, ao potencial de produção e aos controlos no setor vitivinícola, devem ser interpretados no sentido de que não autorizam os agentes que procedem a um controlo no local a entrar numa exploração agrícola sem ter obtido o consentimento do agricultor.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: francês.