CELEX: 62016TJ0758
Ekonomska i monetarna politika
Bonitetni nadzor kreditnih institucija
Članak 4. stavak 1. točka (d) i stavak 3. Uredbe (EU) br. 1024/2013
Izračun omjera financijske poluge
ESB-ovo odbijanje da tužitelju odobri da iz izračuna omjera financijske poluge isključi izloženosti koje ispunjavanju određene uvjete
Članak 429. stavak 14. Uredbe (EU) br. 575/2013
ESB-ova diskrecijska ovlast
Pogreške koje se tiču prava
Očita pogreška u ocjeni

Okolnosti spora
Tužitelj, Crédit agricole SA, dioničko je društvo francuskog prava koje je dobilo odobrenje za rad kao kreditna institucija. Kao značajan subjekt u smislu članka 6. stavka 4. Uredbe Vijeća (EU) br. 1024/2013 od 15. listopada 2013. o dodjeli određenih zadaća Europskoj središnjoj banci u vezi s politikama bonitetnog nadzora kreditnih institucija (
SL 2013., L 287, str. 63
.), on je obuhvaćen izravnim bonitetnim nadzorom Europske središnje banke (ESB).
Dana 5. svibnja 2015. tužitelj je od ESB‑a zatražio odobrenje na temelju članka 429. stavka 14. Uredbe (EU) br. 575/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o bonitetnim zahtjevima za kreditne institucije i investicijska društva i o izmjeni Uredbe (EU) br. 648/2012 (
SL 2013., L 176, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 13., str. 3.) da iz izračuna omjera financijske poluge isključi izloženosti koje se sastoje od iznosa koji odgovaraju pravno uređenim proizvodima preuzetima kod njega, ali koje je bio dužan prenijeti na Caisse des dépôts et consignation (Depozitni i založni fond, Francuska, u daljnjem tekstu: CDC), kao francusku javnu instituciju.
Dotični su proizvodi livret A (štedni račun A), uređen člancima L.221‑1 do L.221‑9 francuskog Code monétaire et financier (Monetarni i financijski zakonik, u daljnjem tekstu: CMF), livret d’épargne populaire (štedni račun stanovništva, LEP), uređen člancima L.221‑13 do L.221‑17-2 CMF‑a, i livret de développement durable et solidaire (štedni račun održivog i uključivog razvoja, LDD), uređen člankom L.221‑27 CMF‑a. Na temelju članka L.221‑5 CMF‑a, dio ukupnih depozita prikupljenih po osnovi štednog računa A i LDD‑a centralizirano se prikuplja u štednom fondu kojim upravlja CDC. Na temelju članka R.221‑58 CMF‑a, isto vrijedi za LEP.
Dana 8. lipnja 2016. ESB je tužitelju dostavio nacrt odluke kojom se odbija korištenje zatraženim odstupanjem.
Dana 8. srpnja 2016. na tužiteljev je zahtjev održana telekonferencija s predstavnicima ESB‑a.
Dana 24. kolovoza 2016. ESB je primjenom članka 4. stavka 1. točke (d) i članka 10. Uredbe br. 1024/2013 kao i članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 donio Odluku ECB/SSM/2016‑969500TJ5KRTCJQWXH05/165 (u daljnjem tekstu: pobijana odluka).
U toj je odluci ESB odbio iz izračuna tužiteljeva omjera financijske poluge isključiti izloženosti prema CDC‑u koje su se sastojale od dijela iznosa položenih po osnovi štednog računa A, LDD‑a i LEP‑a koji je bio dužan prenijeti na njega.
ESB je, kao prvo, priznao da su ispunjeni uvjeti utvrđeni u članku 429. stavku 14. točkama (a) do (c) Uredbe br. 575/2013, prije svega jer CDC treba smatrati subjektom javnog sektora, potom jer se s izloženostima prema CDC‑u postupa u bonitetne svrhe u skladu s člankom 116. stavkom 4. te iste uredbe te, naposljetku, jer je tužitelj dužan prenijeti dio štednje položene po osnovi štednog računa A, LDD‑a i LEP‑a na CDC za potrebe financiranja ulaganja od općeg interesa. ESB je u biti također naglasio da ti uvjeti nisu ispunjeni glede dijela pravno uređene štednje za koji ne postoji obveza prijenosa na CDC, neovisno o svrsi njegova korištenja.
ESB je, kao drugo, zaključio da iz teksta članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 proizlazi da on raspolaže diskrecijskom ovlašću na temelju koje može odlučiti hoće li iz izračuna omjera financijske poluge isključiti izloženosti koje ispunjavaju uvjete utvrđene u toj odredbi. On u biti smatra da, čak i u slučaju da su ti uvjeti ispunjeni, mogu postojati bonitetni razlozi koji opravdavaju odbijanje zahtjeva za odstupanje na temelju te odredbe. U tom se pogledu pozvao na svrhu uvođenja omjera financijske poluge, a to je pružanje jednostavnog i transparentnog pregleda razine izloženosti kreditne institucije koja nije ponderirana rizikom različitih sastavnica njezinih izloženosti, a kako bi se izbjegao prevelik porast navedenih izloženosti u odnosu na njezin regulatorni kapital.
Kao treće, ESB smatra da su iznosi koje je tužitelj prenio na CDC i dalje izloženosti relevantne za izračun njegova omjera financijske poluge. On se oslonio na tri razloga. Prvi razlog, koji je okvalificirao kao „prvi pokazatelj”, počiva na načinu knjiženja prikupljene štednje. Iz okolnosti da se pravno uređena štednja nalazi na strani obveza u tužiteljevoj bilanci, a iznosi preneseni na CDC na strani imovine u njegovoj bilanci, ESB izvodi zaključak da on ostaje odgovoran za izloženosti koje se sastoje od prikupljene štednje, uključujući iznose prenesene na CDC. Dodao je da je tužitelj dužan osigurati upravljanje operativnim rizicima povezanima s pravno uređenom štednjom. Drugi se razlog sastoji od tužiteljeve ugovorne obveze da klijentima vrati depozite neovisno o tome jesu li mu vraćena sredstva prenesena CDC‑u. Treći se razlog zasniva na postojanju razdoblja između usklađivanja tužiteljevih i CDC‑ovih pozicija radi ponovnog uravnoteženja. ESB je zaključio da bi tijekom tog vremenskog razmaka tužitelj mogao pribjeći prisilnoj prodaji imovine dok se ne prenesu sredstva koja potječu od CDC‑a. Zaključno, iz tih je razloga ESB izveo zaključak da je mehanizam prijenosa s CDC‑a na tužitelja nesavršen, čime izaziva zabrinutost s bonitetnog aspekta koja opravdava odbijanje njegova zahtjeva.
Postupak i zahtjevi stranaka
Tužbom podnesenom tajništvu Općeg suda 31. listopada 2016. tužitelj je pokrenuo ovaj postupak.
Aktom podnesenim tajništvu Općeg suda 1. ožujka 2017. Republika Finska zatražila je intervenciju u potporu ESB‑ovu zahtjevu. Rješenjem od 2. svibnja 2017. predsjednik drugog vijeća Općeg suda prihvatio je intervenciju Republike Finske u potporu ESB‑ovu zahtjevu i zahtjev za povjerljivo postupanje koji je tužitelj podnio u odnosu na intervenijenta.
Dana 15. lipnja 2017. Republika Finska podnijela je svoj intervencijski podnesak. Tužitelj je svoja očitovanja o tom podnesku podnio u određenom mu roku. ESB nije podnio očitovanja.
Na prijedlog drugog vijeća, Opći sud odlučio je, na temelju članka 28. Poslovnika Općeg suda, predmet uputiti proširenom sastavu suda.
Opći sud (drugo prošireno vijeće) odlučio je na prijedlog suca izvjestitelja otvoriti usmeni dio postupka.
Na raspravi 24. travnja 2018. stranke su saslušane prilikom svojih izlaganja i prilikom davanja odgovora na pitanja koja je postavio Opći sud.
Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
–
poništi pobijanu odluku;
–
naloži ESB‑u snošenje troškova.
ESB i Republika Finska od Općeg suda zahtijevaju da:
–
odbije tužbu;
–
naloži tužitelju snošenje troškova.
Pravo
U skladu s člankom 4. stavkom 1. točkom (d) Uredbe br. 1024/2013, ESB‑u je dodijeljena zadaća „osiguravati usklađenost s aktima iz članka 4. stavka 3., prvog podstavka, koji propisuju bonitetne zahtjeve za kreditne institucije u odnosu na kapitalne zahtjeve, sekuritizaciju, ograničenja velike izloženosti, likvidnost, financijsku polugu, izvješćivanje i javnu objavu informacija o tim pitanjima”. Osim toga, budući da je tužitelj značajan subjekt u smislu članka 6. stavka 4. Uredbe br. 1024/2013, izvršenje te zadaće izravno je u nadležnosti ESB‑a, a ne nacionalnih tijela u okviru jedinstvenog nadzornog mehanizma (presuda od 16. svibnja 2017., Landeskreditbank Baden‑Württemberg/ESB,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, t.
63.
).
Prema članku 4. stavku 3. Uredbe br. 1024/2013, „[u] provođenju zadaća dodijeljenih mu ovom Uredbom, i s ciljem osiguravanja visokih standarda nadzora, ESB primjenjuje relevantno pravo Unije”. To relevantno pravo Unije obuhvaća i Uredbu br. 575/2013.
Prema članku 429. stavku 14. Uredbe br. 575/2013, „[n]adležna tijela instituciji mogu dopustiti da iz mjere izloženosti isključi izloženosti koje ispunjavaju sve sljedeće uvjete: (a) riječ je o izloženostima prema subjektu javnog sektora; (b) tretira ih se u skladu s člankom 116. stavkom 4.; (c) proizlaze iz depozita koje je institucija pravno obvezna prenijeti na subjekt javnog sektora iz točke (a) za potrebe financiranja ulaganja od općeg interesa”.
Kao što je to navedeno u točkama 8. do 10. ove presude, pobijanom odlukom ESB je odbio prihvatiti tužiteljev zahtjev da se primjenom članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 izloženosti prema CDC‑u, koje se sastoje od dijela depozita primljenih po osnovi pravno uređene štednje koje je on dužan prenijeti na njega, isključe iz izračuna njegova omjera financijske poluge. Iako je priznao da su uvjeti utvrđeni u toj odredbi bili ispunjeni, ESB je naglasio da su izloženosti prema CDC‑u i dalje izloženosti relevantne za izračun njegova omjera financijske poluge jer se pravno uređena štednja zasniva na nesavršenom mehanizmu prijenosa, na temelju kojeg je tužitelju prepušteno da snosi rizik povezan s omjerom financijske poluge. Kako bi došao do tog zaključka, ESB se oslonio na tri razloga navedena u točki 10. ove presude.
U potporu svojoj tužbi tužitelj ističe tri tužbena razloga, od kojih se prvi temelji na pogrešci koja se tiče prava prilikom tumačenja Uredbe br. 575/2013, drugi na očitim pogreškama u ocjeni bonitetnog rizika povezanog s pravno uređenom štednjom i procjenom s njime povezanog rizika financijske poluge i treći na povredi načela proporcionalnosti.
Opći sud smatra svrsishodnim zajedno ispitati prva dva tužiteljeva tužbena razloga.
U okviru svojeg prvog tužbenog razloga tužitelj tvrdi da je tumačenje Uredbe br. 575/2013 koje zagovara ESB zahvaćeno pogreškama koje se tiču prava. Pri tome ističe, među ostalim, da se navedenim tumačenjem članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 lišava bilo kakvog korisnog učinka.
U okviru svojeg drugog tužbenog razloga tužitelj predbacuje ESB‑u da je počinio očite pogreške u procjeni bonitetnog rizika povezanog s pravno uređenom štednjom i da je povrijedio svoju obvezu ispitivanja svih relevantnih okolnosti slučaja. Konkretnije, u okviru drugog dijela svojeg tužbenog razloga on tvrdi da se razlog pobijane odluke koji se temelji na postojanju određenog razdoblja između povlačenja depozita i njihova pokrića od CBC‑a ne tiče rizika financijske poluge, već samo likvidnosnog rizika. Tužitelj smatra da jedini rizik kojem je kreditna institucija izložena jest stavljanje na raspolaganje svojim klijentima gotovine koja odgovara iznosu depozita povučenih tijekom razdoblja od nekoliko dana koje razdvaja njihovo stvarno pokriće od CDC‑a. Dodaje da je uzimanje u obzir svih izloženosti prema CDC‑u prilikom izračuna omjera financijske poluge, iako se predmetno razdoblje tiče samo neto promjena cjelokupne pravno uređene štednje, očito pogrešno. Tužitelj također podsjeća na to da je u izvješću od 15. prosinca 2015. Europsko nadzorno tijelo za bankarstvo (EBA) zaključilo da pravno uređena štednja predstavlja zanemariv likvidnosni rizik.
ESB, koji podupire Republika Finska, ističe da ova dva tužbena razloga nisu osnovana. Podsjeća na granice nadzora koji Opći sud može izvršavati nad provedbom diskrecijske ovlasti i dodaje da članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 kao iznimku treba usko tumačiti. Iz toga u biti zaključuje da je za tumačenje članka 429. stavka 14. navedene uredbe relevantna njezina opća svrha u vezi s omjerom financijske poluge, a ne ciljevi svojstveni toj odredbi. Glede toga ističe da svrha omjera financijske poluge zahtijeva da se on utvrdi neovisno o bilo kakvom ponderu rizika.
U odgovoru na prvi tužbeni razlog ESB tvrdi, među ostalim, da on nije članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 lišio korisnog učinka jer je ostao u granicama svoje diskrecijske ovlasti. Osim toga, ESB podsjeća na to da je članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 sastavljen na apstraktan način i nije namijenjen primjeni samo na francusku pravno uređenu štednju. Dodaje da prilikom uvođenja te odredbe zakonodavac nije imao na umu konkretan ishod, to jest automatsko isključenje određenih izloženosti iz izračuna omjera financijske poluge. Osim toga, u uvodnoj izjavi 95. Uredbe br. 575/2013 očituje se zakonodavčeva namjera da obrati osobitu pozornost na banke koje imaju poseban poslovni model, a ne da odobri isključenje određenih proizvoda.
U odgovoru na drugi tužbeni razlog ESB tvrdi, među ostalim, da razdoblje koje razdvaja povlačenje depozita kod tužitelja i njihovo pokriće od CDC‑a dovodi da dodatnog rizika financijske poluge. Ističe da bi, stoga što se tijekom tog vremenskog razmaka ne može obratiti CDC‑u, tužitelj, suočen s masovnim povlačenjem pravno uređene štednje, mogao biti naveden na smanjenje svoje financijske poluge prisilnom prodajom, koja bi za njega bila izvor znatnih gubitaka, a što odgovara scenariju učinka prekomjerne poluge, kako je definirana u članku 4. stavku 1. točki 94. Uredbe br. 575/2013. On u biti smatra da, iako taj rizik prekomjerne financijske poluge nastupa kao posljedica manjka likvidnosti, između njih postoji razlika jer se taj rizik zasniva na relativnoj veličini izloženosti financiranih dugom u odnosu na regulatorni kapital kreditne institucije. Stoga u pobijanoj odluci likvidnosni rizik nije pomiješan s rizikom prekomjerne financijske poluge. Dodaje da se omjerom financijske poluge namjerava izbjeći da izvori financiranja kreditne institucije budu previše usmjereni prema dugu i on predstavlja „zadnju mrežu bonitetne sigurnosti”.
Budući da ESB raspolaže diskrecijskom ovlašću i posljedično širokom marginom prosudbe prilikom odluke hoće li dopustiti korištenje člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013, a što tužitelj ne osporava, pri sudskom nadzoru koji Opći sud mora izvršiti u pogledu osnovanosti razloga pobijane odluke on ne može ESB‑ovu ocjenu zamijeniti svojom, već je taj nadzor namijenjen provjeri temelji li se pobijana odluka na materijalno netočnim činjenicama, je li u njoj pogrešno primijenjeno pravo ili počinjena očita pogreška u ocjeni i je li došlo do zlouporabe ovlasti (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 6. veljače 2014., CEEES i Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio/Komisija,
T‑342/11
,
EU:T:2014:60
, t.
70.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, kad institucije raspolažu diskrecijskom ovlašću, poštovanje prava koje jamči pravni poredak Unije u upravnim postupcima od temeljne je važnosti. Među jamstvima koja u upravnim postupcima pruža pravni poredak Unije nalazi se osobito pravo na dobru upravu, koje obuhvaća obvezu nadležne institucije da pažljivo i nepristrano ispita sve elemente relevantne za predmetni slučaj (presude od 21. studenoga 1991., Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, t.
14.
i od 29. ožujka 2012., Komisija/Estonija,
C‑505/09 P
,
EU:C:2012:179
, t.
95.
).
Budući da se u pobijanoj odluci ESB oslonio na tri razloga, valja ispitati zakonitost svakog od njih.
Zakonitost razloga u točki 2.3.3. podtočkama i. i ii. pobijane odluke
U točki 2.3.3. podtočki i. pobijane odluke ESB je opravdao svoj odabir da odbije zatraženo odstupanje time što način knjiženja pravno uređene štednje predstavlja prvi pokazatelj za to da izloženosti prema CDC‑u i dalje snosi tužitelj. U tom je pogledu istaknuo da se pravno uređena štednja nalazi na strani obveza u tužiteljevoj bilanci i da se izloženosti prema CDC‑u nalaze na strani imovine u toj bilanci. On je, osim toga, primijetio da je tužitelj odgovoran za upravljanje operativnim rizicima povezanima s prikupljanjem pravno uređene štednje.
ESB u svojim pismenima podsjeća na to da je način knjiženja pravno uređene štednje iznesen u pobijanoj odluci tek kao „prvi pokazatelj” za to da izloženosti prema CDC‑u i dalje snosi tužitelj te tvrdi da se radi odbijanja zatraženog odstupanja nije oslonio na tu okolnost. Međutim, iz strukture pobijane odluke proizlazi da razmatranja u njezinoj točki 2.3.3. podtočki i. čine jedan od razloga na koje se ESB oslonio kako bi zaključio da su iznosi koje je tužitelj prenio na CDC i dalje bili izloženosti relevantne za izračun njegova omjera financijske poluge. Prema tome, valja ispitati zakonitost navedenog razloga.
U točki 2.3.3. podtočki ii. pobijane odluke ESB je istaknuo da tužitelj podliježe ugovornoj obvezi povrata depozita klijentima neovisno o tome jesu li mu vraćena sredstva prenesena na CDC te da takva obveza vrijedi također u slučaju neplaćanja CDC‑a i francuske države. Dodaje da i obujam izloženosti prema CDC‑u i okolnost da se te izloženosti ne trebaju uzeti u obzir po osnovi drugih bonitetnih zahtjeva opravdavaju to da ih se uključi u izračun omjera financijske poluge.
Stoga je na temelju tog razloga ESB zaključio da su izloženosti prema CDC‑u relevantne radi izračuna tužiteljeva omjera financijske poluge jer on podliježe obvezi da štedišama vrati iznose koje je bio dužan prenijeti na CDC, također i u slučaju u kojem potonji ne bi mogao tužitelju vratiti navedene iznose.
Mora se utvrditi da je situacija u kojoj CDC ne bi mogao vratiti navedene iznose prikazana u pobijanoj odluci samo u pogledu neplaćanja francuske države. Upitan na raspravi, ESB je potvrdio da je to jedini slučaj koji je imao na umu.
U okviru svojeg prvog tužbenog razloga tužitelj predbacuje ESB‑u da je počinio povredu koja se tiče prava kada je članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 lišio korisnog učinka.
U tom pogledu valja istaknuti da – iako je u okviru izvršavanja diskrecijske ovlasti, koja mu je priznata člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013, ESB slobodan odlučiti hoće li odobriti odstupanje predviđeno u toj odredbi – ta se sloboda ostvaruje pod uvjetom da ne povrijedi ciljeve kojima to odstupanje teži te da omogući postizanje njegova korisnog učinka (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 15. prosinca 2016., Nemec,
C‑256/15
,
EU:C:2016:954
, t.
48.
i
49.
i navedenu sudsku praksu).
Radi ispitivanja zakonitosti razloga navedenih u točkama 33. i 35. ove presude i davanja odgovora na prvi tužiteljev tužbeni razlog, nužno je uvodno utvrditi ciljeve koji se nastoje ostvariti člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013. Budući da se on tiče mogućnosti da se određene izloženosti isključe iz izračuna omjera financijske poluge kreditnih institucija, istodobno su relevantni ciljevi koji se nastoje postići uvođenjem omjera financijske poluge i ciljevi kojima posebno služi članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013.
Što se tiče, kao prvo, ciljeva koji se nastoje postići uvođenjem omjera financijske poluge, i to putem obveze kreditnih institucija da objave svoj omjer financijske poluge te možda u konačnici da poštuju njegove određene razine, iz uvodne izjave 90. Uredbe br. 575/2013 proizlazi da je zakonodavčeva namjera bila odvratiti kreditne institucije od stvaranja prekomjernih financijskih poluga. Iz te uvodne izjave kao i iz definicija u članku 4. stavku 1. točkama 93. i 94. iste uredbe proizlazi da se prekomjerna financijska poluga odnosi na situaciju u kojoj kreditna institucija financira prevelik dio svojih ulaganja zaduživanjem umjesto svojim regulatornim kapitalom. Rizik se, dakle, sastoji od toga da kreditna institucija ne raspolaže s dovoljno regulatornog kapitala da se nosi sa zahtjevima za povrat svojih dugova i treba hitno prodati određeni dio svoje imovine. Negativne posljedice tog hitnog smanjenja razine financijske poluge tijekom financijske krize navedene su u uvodnoj izjavi 90. Uredbe br. 575/2013 na sljedeći način: „[t]o je dovelo do povećanja pritiska na smanjenje cijena imovine, zbog čega su institucije pretrpjele dodatne gubitke, koji su onda doveli do dodatnog smanjenja njihovog regulatornog kapitala[; k]rajnji je rezultat te negativne spirale događaja bilo smanjenje dostupnosti kredita za realno gospodarstvo te produbljenje i produžetak krize”.
U tom se okviru omjerom financijske poluge nastoji dati procjena razine regulatornog kapitala kreditne institucije u odnosu na njezine izloženosti, neovisno o tome je li u obzir uzeta razina rizika koju podrazumijeva svaka od tih izloženosti. To proizlazi iz uvodne izjave 91. Uredbe br. 575/2013, u kojoj je istaknuto da „[k]apitalni zahtjevi koji se temelje na riziku […] sami po sebi nisu dovoljni da bi se institucije odvratilo od preuzimanja rizika prekomjerne i neodržive financijske poluge”, kao i iz rada Bazelskog odbora za nadzor banaka (BCBS), na koji upućuju uvodne izjave 92. i 93. Uredbe br. 575/2013. Naime, u BCBS‑ovoj publikaciji o sporazumu Basel III, koja je podnesena u prilogu odgovoru na tužbu, omjer financijske poluge predviđen je kao „jednostavan i transparentan omjer koji se ne zasniva na riziku i koji je kalibriran kako bi se vjerodostojno ispunili kapitalni zahtjevi koji se temelje na riziku”. Taj izostanak ponderiranja omjerom financijske poluge opisan je u njegovoj metodologiji izračuna, kako je navedeno u članku 429. stavku 2. Uredbe br. 575/2013. Ondje je pojašnjeno da se omjer financijske poluge izračunava „tako da se mjera kapitala institucije podijeli s mjerom ukupne izloženosti institucije te se izražava kao postotak”. Nije spomenuto nikakvo ponderiranje prema razini rizika za izloženosti.
Međutim, treba utvrditi da taj cilj nije apsolutan stoga što je Uredbom br. 575/2013 predviđena mogućnost da se posebno nizak profil rizičnosti određenih izloženosti odražava u izračunu omjera financijske poluge dotičnih kreditnih institucija.
To se, s jedne strane, očituje u uvodnoj izjavi 95. Uredbe br. 575/2013, u kojoj je pojašnjeno da „[p]ri ocjeni utjecaja omjera financijske poluge na različite poslovne modele treba obratiti posebnu pozornost na poslovne modele koji se smatraju onima s nižom stopom rizika, kao što su krediti osigurani nekretninama i specijalizirano financiranje jedinica područne (regionalne) i lokalne samouprave i subjek[ata] javnog sektora”. Ta je namjera prenesena u članak 511. te iste uredbe, koji je naslovljen „Financijska poluga” i iz kojeg u bitnome proizlazi da izvješće koje Europsko nadležno tijelo za bankarstvo (EBA) mora uputiti Komisiji kako bi ona prema potrebi odlučila hoće li predložiti zakonodavcu da određene primjerene razine omjera financijske poluge učini obveznima treba uključivati „utvrđ[enje] poslovni[h] model[a] koji odražavaju cjelokupni profil rizičnosti institucija i […] uvođenj[e] različitih razina omjera financijske poluge za te poslovne modele”.
To se, s druge strane, očituje u tome što je Delegiranom uredbom 2015/62, donesenom na temelju članka 456. stavka 1. točke (j) Uredbe br. 575/2013, u tu istu uredbu umetnut članak 429. stavak 14., koji predviđa mogućnost da se određene izloženosti isključe iz izračuna omjera financijske poluge.
Kao drugo, što se tiče svrhe koja se nastoji postići umetanjem članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 u navedenu uredbu, valja istaknuti da bi prema uvodnoj izjavi 12. Delegirane uredbe 2015/62 promjene koje se njome uvode „trebale […] dovesti do bolje usporedivosti omjera financijske poluge koji objavljuju institucije te bi trebale pridonijeti izbjegavanju dovođenja sudionika na tržištu u zabludu u pogledu stvarne financijske poluge institucija”.
Iz teksta članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013, iznesenog u točki 19. ove presude, proizlazi da se ta odredba može primijeniti samo ako su ispunjena tri uvjeta. Prije svega, izloženosti koje se mogu isključiti iz izračuna omjera financijske poluge trebaju se odnositi na subjekt javnog sektora. Potom, treba ih se tretirati u skladu s člankom 116. stavkom 4. Uredbe br. 575/2013. Naposljetku, navedene izloženosti trebaju proizlaziti iz depozita koje je institucija pravno obvezna prenijeti na predmetni subjekt javnog sektora za potrebe financiranja ulaganja od općeg interesa.
Treba utvrditi da je Komisija tim odstupanjem, uz zakonodavčevu potporu, predvidjela mogućnost da izloženosti kreditne institucije prema subjektima javnog sektora, koje zbog državnog jamstva predstavljaju istu nisku razinu rizika kao i izloženosti prema toj državi i koje ne odgovaraju ulagačkoj odluci s njezine strane – jer kreditna institucija podliježe obvezi prijenosa dotičnih iznosa – ne budu relevantne za izračun omjera financijske poluge i da se stoga mogu iz njega isključiti.
Naime, članak 116. stavak 4. Uredbe br. 575/2013 predviđa da se „[u] iznimnim […] okolnostima izloženosti prema subjektima javnog sektora mogu tretirati kao izloženosti prema središnjoj državi, jedinici područne (regionalne) ili lokalne samouprave na čijem su području nadležnosti ona osnovana ako prema mišljenju nadležnih tijela ne postoji razlika u riziku između spomenutih izloženosti zbog postojanja odgovarajućeg jamstva središnje države ili jedinice područne (regionalne) ili lokalne samouprave”. Tu odredbu treba tumačiti u vezi s člankom 114. stavkom 4. te iste uredbe, u kojem je određeno da „[i]zloženostima prema središnjim državama i središnjim bankama država članica nominiranima i s izvorima sredstava u domaćoj valuti te središnje države i središnje banke dodjeljuje se ponder rizika 0 %”. Stoga se članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 tiče samo izloženosti kojima bi se prilikom primjene standardiziranog pristupa u izračunu minimalnih kapitalnih zahtjeva dodijelio ponder rizika 0 %.
Posljedično, provedba članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 pretpostavlja međusobno uravnoteženje dvaju ciljeva: s jedne strane, da se slijedi logika omjera financijske poluge koja zahtijeva da se u izračun tog omjera uključi mjera ukupne izloženosti kreditne institucije bez ponderiranja rizikom te, s druge strane, da se u obzir uzme Komisijin cilj koji je podupro zakonodavac i prema kojem, ovisno o okolnostima, određene izloženosti koje imaju posebno nizak profil rizičnosti i ne proizlaze iz ulagačke odluke kreditne institucije nisu relevantne za izračun omjera financijske poluge i mogu iz njega biti isključene.
U tom pogledu valja istaknuti da nadležna tijela mogu ta dva cilja međusobno uravnotežiti s obzirom na osobitosti svakog slučaja jer im je priznata diskrecijska ovlast prilikom provedbe članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013.
Iz toga nužno proizlazi zaključak da se ESB ne može osloniti na razloge koji gotovo onemogućuju da se u praksi primijeni mogućnost pružena člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013 a da tu odredbu ne liši korisna učinka i zanemari ciljeve na temelju kojih je uvedena (vidjeti u tom smislu i po analogiji presudu od 11. prosinca 2008., Stichting Centraal Begeleidingsorgaan voor de Intercollegiale Toetsing,
C‑407/07
,
EU:C:2008:713
, t.
30.
i navedenu sudsku praksu).
Što se tiče razloga u točki 2.3.3. podtočki i. pobijane odluke, mora se utvrditi da njime ESB iz korištenja člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013 isključuje tužiteljeve izloženosti prema CDC‑u na temelju razmatranja svojstvenih izloženostima na koje se ta odredba odnosi.
To vrijedi, kao prvo, za razmatranje koje se temelji na tome da se tužiteljeve izloženosti prema CDC‑u nalaze na strani imovine u njegovoj računovodstvenoj bilanci.
Izloženost je u članku 5. točki 1. Uredbe br. 575/2013 definirana kao „stavka imovine ili izvanbilančna stavka”. Prema tome, ta definicija nužno uključuje elemente koji se nalaze na strani imovine u bilanci kreditne institucije. Osim toga, budući da se članak 429. stavak 14. točka (c) Uredbe br. 575/2013 tiče izloženosti koje proizlaze iz depozita koje je institucija pravno obvezna prenijeti na subjekt javnog sektora za potrebe financiranja ulaganja od općeg interesa, radi se o izloženostima koje se po svojoj naravi moraju nalaziti u bilanci kreditne institucije, prije nego što bi činile izvanbilančne stavke.
Prema tome, budući da se izloženosti u odnosu na koje je člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013 previđena mogućnost da ih se ne uzme u obzir prilikom izračuna omjera financijske poluge kreditne institucije moraju po svojoj naravi nalaziti na strani imovine u bilanci navedene institucije, razmatranjem koje se temelji na tome da se izloženosti prema CDC‑u nalaze na strani imovine u tužiteljevoj bilanci ne može se valjano opravdati odbijanje da se zatraženo odstupanje odobri.
Kao drugo, isto vrijedi, i to zbog sličnih razloga, za razmatranje koje se temelji na tome da navedene izloženosti čine dio iznosa položenih kod tužitelja po osnovi pravno uređene štednje, koja u njegovoj bilanci ostaje na strani obveza. U tom je pogledu dovoljno istaknuti da, s obzirom na izraze upotrijebljene u članku 429. stavku 14. točki (c) Uredbe br. 575/2013, ta okolnost predstavlja uvjet za njezinu provedbu i primjena te odredbe ni približno joj se ne protivi.
Isti se zaključak primjenjuje, kao treće, na ESB‑ovo isticanje da tužitelj snosi operativni rizik povezan s pravno uređenom štednjom. On je definiran u članku 4. stavku 1. točki 52. Uredbe br. 575/2013 na način da označava „rizik gubitka koji proizlazi iz neadekvatnih ili neuspjelih unutarnjih procesa, ljudi i sustava ili iz vanjskih događaja, uključujući pravni rizik”. Budući da se članak 429. stavak 14. Uredbe br. 575/2013 odnosi na izloženosti koje čine dio depozita položenih u dotičnu kreditnu instituciju, u skladu je s logikom te odredbe da tužitelj snosi operativni rizik povezan s predmetnom štednjom.
Što se tiče razloga u točki 2.3.3. podtočki ii. pobijane odluke, valja podsjetiti na to da, prema članku 429. stavku 14. točkama (a) i (b) Uredbe br. 575/2013, „[n]adležna tijela instituciji mogu dopustiti da iz mjere izloženosti isključi izloženosti koje ispunjavaju sve sljedeće uvjete: (a) riječ je o izloženostima prema subjektu javnog sektora; (b) tretira ih se u skladu s člankom 116. stavkom 4.”.
Kao što to proizlazi iz točaka 47. do 49. ove presude, upućivanje u članku 429. stavku 14. Uredbe br. 575/2013 na članak 116. stavak 4. te iste uredbe u vezi s njezinim člankom 114. stavkom 4. odražava zakonodavčevu volju da se izloženosti prema subjektima javnog sektora, koje zbog državnog jamstva predstavljaju istu razinu rizika kao i izloženosti prema toj državi, mogu i zanemariti za potrebe izračuna omjera financijske poluge.
Budući da je u članku 429. stavku 14. Uredbe br. 575/2013 riječ samo o izloženostima prema subjektima javnog sektora koji raspolažu državnim jamstvom, odbijanje obrazloženo načelnim razmatranjem da se država može naći u situaciji neplaćanja a da se ne ispita vjerojatnost takvog događaja u odnosu na dotičnu državu gotovo bi onemogućilo da se u praksi primijeni mogućnost predviđena člankom 429. stavkom 14. Uredbe br. 575/2013.
No, treba utvrditi da za potrebe zaključka da bi tužitelj mogao imati obvezu vratiti štedišama iznose prenesene na CDC a da mu ih potonji ne vrati, iz pobijane odluke proizlazi da se ESB ograničio na isticanje samo mogućnosti neplaćanja francuske države a da nije ispitao njegovu vjerojatnost.
Uostalom i posljedično, budući da ESB nije ispitao vjerojatnost neplaćanja francuske države, okolnost da je u točki 2.3.3. podtočki ii. pobijane odluke istaknut obujam tužiteljevih izloženosti prema CDC‑u ne može sama po sebi opravdati ni uzimanje u obzir navedenih izloženosti prilikom izračuna omjera financijske poluge. Naime, navedeni obujam mogao bi biti relevantan samo u slučaju u kojem zbog neplaćanja francuske države tužitelj ne bi mogao od CDC‑a pribaviti iznose prenesene po osnovi pravno uređene štednje i trebao bi pribjeći prisilnoj prodaji imovine.
S obzirom na prethodno navedeno, valja zaključiti da razlozi u točki 2.3.3. podtočkama i. i ii. pobijane odluke lišavaju odstupanje u članku 429. stavku 14. Uredbe br. 575/2013 korisnog učinka jer ga oni izuzimaju iz primjene na temelju elemenata koji su svojstveni izloženostima predviđenima u navedenom članku.
Ovaj zaključak nije opovrgnut ESB‑ovom argumentacijom, a osobito isticanjem da izloženosti prema CDC‑u nisu u svojoj biti različite od izloženosti koje stvaraju financijsku polugu jer se ta imovina financira dugom prema štedišama koji im je tužitelj dužan vratiti na njihov zahtjev. U tom je pogledu dovoljno istaknuti da je, za razliku od drugih izloženosti, zakonodavac za izloženosti koje ispunjavaju uvjete predviđene u članku 429. stavku 14. Uredbe br. 575/2013 predvidio mogućnost da ih se ne uključi u izračun omjera financijske poluge, a što je mogućnost koju ESB ne može odmah isključiti.
Isto vrijedi za navod da državno jamstvo povezano s izloženostima prema CDC‑u ne lišava iste relevantnosti u pogledu izračuna tužiteljeva omjera financijske poluge jer se na temelju njega može dati procjena koja se ne zasniva na razini rizika koji podrazumijeva svaka od tužiteljevih izloženosti i jer, osim toga, države mogu biti izložene rizicima solventnosti. Naime, budući da je zakonodavčeva namjera bila da se izloženosti prema subjektima javnog sektora koje ispunjavaju uvjete predviđene u članku 429. stavku 14. Uredbe br. 575/2013 mogu i zanemariti za potrebe izračuna omjera financijske poluge, na ESB‑u je bilo da prilikom izvršavanja svoje diskrecijske ovlasti međusobno uravnoteži ciljeve na temelju kojih je uveden omjer financijske poluge i ciljeve iz članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013. No, zbog razloga izloženih u točkama 60. do 62. ove presude, to nije bio slučaj jer se ESB nije oslonio na procjenu vjerojatnosti rizika neplaćanja francuske države, već je prihvatio rasuđivanje kojim se zapravo isključuje bilo kakva mogućnost prihvaćanja zahtjeva zasnovanog na članku 429. stavku 14. Uredbe br. 575/2013.
Iz prethodno iznesenog proizlazi da su razlozi u točki 2.3.3. podtočkama i. i ii. pobijane odluke zahvaćeni pogreškom koja se tiče prava.
Zakonitost razloga u točki 2.3.3. podtočki iii. pobijane odluke
U točki 2.3.3. podtočki iii. pobijane odluke ESB se pozvao na razdoblje koje razdvaja usklađivanja tužiteljevih i CDC‑ovih odnosnih pozicija. ESB iz toga zaključuje u biti da bi tužitelj mogao pribjeći prisilnoj prodaji imovine dok se ne prenesu sredstva koja potječu od CDC‑a.
U okviru svojeg drugog tužbenog razloga tužitelj tvrdi da je ovaj razlog očito pogrešan. Osim toga, u okviru tog tužbenog razloga on predbacuje ESB‑u da je propustio uzeti u obzir osobitosti pravno uređene štednje.
Valja istaknuti da se, prema definiciji u članku 4. stavku 1. točki 94. Uredbe br. 575/2013, rizik prekomjerne financijske poluge odnosi na „rizik koji proizlazi iz ranjivosti institucije zbog financijske poluge ili potencijalne financijske poluge i koji može dovesti do neželjenih izmjena njezinog poslovnog plana, uključujući prisilnu prodaju imovine što može rezultirati gubicima ili prilagodbom vrednovanja njezine preostale imovine”.
Iz toga proizlazi da se rizici predviđeni po osnovi prekomjerne financijske poluge ostvaruju u situaciji u kojoj je likvidnost nedostatna. Naime, kreditna institucija radi pribavljanja gotovine može biti navedena na poduzimanje mjera koje nisu predviđene u poslovnom planu, uključujući prisilnu prodaju imovine s posljedicama navedenima u članku 4. stavku 1. točki 94. Uredbe br. 575/2013, a kao što na to podsjeća uvodna izjava 90. te iste uredbe.
Budući da se negativne posljedice prekomjerne financijske poluge očituju u slučaju nedostatne likvidnosti, okolnost, koju je istaknuo tužitelj, da se razdoblje usklađivanja njegovih pozicija s CDC‑ovim pozicijama tiče likvidnosnog rizika ne čini navedeno razdoblje irelevantnim prilikom procjene rizika povezanog s njegovim omjerom financijske poluge.
Međutim, valja istaknuti da sam ESB priznaje da to razdoblje usklađivanja ne dovodi do likvidnosnog rizika po osnovi ocjene zahtjeva za likvidnosnu pokrivenost u članku 412. Uredbe br. 575/2013 i u Delegiranoj uredbi Komisije (EU) 2015/61 оd 10. listopada 2014. o dopuni Uredbe br. 575/2013 u pogledu zahtjeva za likvidnosnu pokrivenost kreditnih institucija (
SL 2015., L 11, str. 1
.). U svojim pismenima on u tom pogledu spominje odobrenje koje je dao francuskim kreditnim institucijama, koje su mu podnijele zahtjev za primjenu članka 26. Delegirane uredbe 2015/61, i koje im tako omogućuje da u okviru izračuna koeficijenta likvidnosti provedu poravnanje između priljeva i odljeva povezanih s pravno uređenom štednjom.
Valja istaknuti da je Delegirana uredba 2015/61 donesena radi dopune Uredbe br. 575/2013, koja u članku 412. stavku 1. određuje da „[i]nstitucije su dužne držati likvidnu imovinu, zbroj čijih vrijednosti pokriva likvidnosne odljeve umanjene za likvidnosne priljeve u stresnim uvjetima kako bi se osiguralo da institucije održavaju razine zaštitnog sloja likvidnosti koje su primjerene za pokriće moguće neravnoteže između likvidnosnih priljeva i odljeva u iznimno stresnim uvjetima tijekom razdoblja od trideset dana, [te da se t]ijekom razdoblja stresa, institucije […] mogu koristiti svojom likvidnom imovinom za pokriće svojih neto likvidnosnih odljeva”.
Prema članku 26. Delegirane uredbe 2015/61, naslovljenom „Odljevi s međuovisnim priljevima”, „[p]odložno prethodnom odobrenju nadležnog tijela, kreditne institucije mogu izračunati likvidnosni odljev umanjen za međuovisni priljev koji ispunjava sljedeće uvjete: (a) međuovisni priljev izravno je povezan s odljevom i ne uzima se u obzir u izračunu likvidnosnih priljeva iz poglavlja 3.; (b) međuovisni priljev zahtijeva se u skladu s pravnom, regulatornom ili ugovornom obvezom; (c) međuovisni priljev ispunjava jedan od sljedećih uvjeta: i. obvezno nastaje prije odljeva; ii. primljen je u roku od deset dana i za njega jamči središnja država države članice”.
Mora se utvrditi da ova odredba dopušta nadležnim tijelima, a posljedično i ESB‑u u okviru zadaće bonitetnog nadzora koja mu je dodijeljena člankom 4. stavkom 1. točkom (d) Uredbe br. 1024/2013, da poravnavaju međuovisne likvidnosne priljeve i odljeve ako zbog postojanja jamstva središnje države države članice i kratkoće razdoblja koje ih razdvaja procijeni da navedeno razdoblje ne dovodi do likvidnosnog rizika.
Iz toga logično proizlazi da je ESB‑ovo odobrenje za primjenu članka 26. Delegirane uredbe br. 2015/61 na likvidnosne priljeve i odljeve povezane s izloženostima prema CDC‑u izjednačeno s njegovim priznanjem da razdoblje koje ih može razdvajati ne dovodi do likvidnosnog rizika.
Ovaj zaključak o izostanku likvidnosnog rizika uzrokovanog takvim razdobljem usklađivanja, osim toga, poduprt je čitanjem EBA‑ina izvješća od 15. prosinca 2015. o zahtjevima za neto stabilne izvore financiranja na temelju članka 510. Uredbe br. 575/2013, na koje se tužitelj poziva u svojoj tužbi. U tom izvješću EBA procjenjuje da likvidnosni rizik ne postoji kada banke imaju obvezu prenijeti unaprijed utvrđeni dio pravno uređenih depozita na namjenski fond pod nadzorom države koji daje zajmove za poslove od općeg interesa, kada se priljevi i odljevi poravnavaju barem na mjesečnoj osnovi i kada je javni fond pravno obvezan izvršiti banci povrat u slučaju smanjenja iznosa pravno uređenih depozita zbog utvrđenog povlačenja.
Budući da se zbog razloga izloženih u točki 71. ove presude rizici povezani sa slučajem prekomjerne financijske poluge ostvaruju u slučaju nedostatne likvidnosti, ESB‑ovo načelno stajalište da bi predmetno razdoblje usklađivanja moglo potaknuti nastanak rizika povezanih s prekomjernom financijskom polugom, iako ne predstavlja likvidnosni rizik, zbog njegove općenitosti treba smatrati očito pogrešnim.
Naime, predmetno razdoblje usklađivanja moglo bi biti relevantno za rizik financijske poluge, dok to nije slučaj u pogledu likvidnosnog rizika, i to samo u slučaju u kojem bi povlačenje depozita povezanih s pravno uređenom štednjom bilo tako veliko da nadilazi „iznimno stresne uvjete” predviđene u okviru izračuna koeficijenta likvidnosti na temelju članka 412. stavka 1. Uredbe br. 575/2013.
Takva se mogućnost nije mogla uzeti u obzir radi odbijanja tužiteljeva zahtjeva a da ESB temeljito ne ispita obilježja pravno uređene štednje. To je ispitivanje trebalo, među ostalim, navesti ESB da ispita je li se s obzirom na njezina obilježja, a osobito na državno jamstvo povezano s pravno uređenom štednjom, moglo predvidjeti da je povlačenje pravno uređene štednje takvog obujma i tako iznenadno da tužitelj mora pribjeći mjerama predviđenima u članku 4. stavku 1. točki 94. Uredbe br. 575/2013 a da ne može pričekati prijenos sredstava podrijetlom od CDC‑a po osnovi usklađivanja pozicija.
Naime, zbog razloga izloženih u točkama 50. i 51. ove presude, na ESB‑u je bilo da s obzirom na osobitosti svakog slučaja i prilikom provedbe članka 429. stavka 14. Uredbe br. 575/2013 međusobno uravnoteži ciljeve omjera financijske poluge i mogućnost da se određene izloženosti koje ispunjavaju uvjete u toj odredbi isključe iz izračuna navedenog omjera. Ta obveza da se ispitaju osobitosti pravno uređene štednje proizlazila je također iz sudske prakse navedene u točki 31. ove presude.
No, mora se utvrditi da u pobijanoj odluci ESB nije podrobno ispitao obilježja pravno uređene štednje, ograničivši se na apstraktno isticanje rizika povezanih s razdobljem pozicijskog usklađivanja između tužiteljevih i CDC‑ovih pozicija.
Prema tome, postupivši tako ESB je povrijedio svoju obvezu iz sudske prakse navedene u točki 31. ove presude da pažljivo i nepristrano ispita sve elemente relevantne za predmetni slučaj.
Ovaj zaključak nije opovrgnut ESB‑ovom argumentacijom koja se temelji na tome da je omjer financijske poluge bonitetni zahtjev koji se ne zasniva na riziku i da tržišta mogu iznenada izgubiti povjerenje u ulaganja koja se obično smatraju vrlo sigurnima. Naime, takvom je tvrdnjom, koja se zasniva samo na ciljevima koji se nastoje ostvariti uvođenjem omjera financijske poluge na temelju Uredbe br. 575/2013, propušteno uzeti u obzir ciljeve koji se nastoje ostvariti umetanjem članka 429. stavka 14. u tu istu uredbu.
Iz prethodno navedenog proizlazi da su nezakonitošću zahvaćeni svi razlozi koje je ESB istaknuo kako bi zaključio da postoji nesavršen mehanizam prijenosa kojim je tužitelju prepušteno da snosi rizik povezan s omjerom financijske poluge i da stoga treba odbiti njegov zahtjev da se iz izračuna njegova omjera financijske poluge isključe izloženosti prema CDC‑u koje se sastoje od iznosa koje mu je dužan prenijeti.
Stoga valja prihvatiti tužiteljev prvi i drugi tužbeni razlog te poništiti pobijanu odluku, pri čemu nema potrebe ispitati treći tužbeni razlog.
Troškovi
U skladu s člankom 134. stavkom 1. Poslovnika, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. S obzirom na to da ESB nije uspio u postupku, treba mu naložiti snošenje troškova u skladu s tužiteljevim zahtjevom.
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika, države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove. Proizlazi da će Republika Finska snositi vlastite troškove.

Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (drugo prošireno vijeće)
proglašava i presuđuje:

1.
Poništava se Odluka Europske središnje banke (ESB) ECB/SSM/2016‑969500TJ5KRTCJQWXH05/165 od 24. kolovoza 2016.

2.
ESB‑u se nalaže snošenje troškova.

3.
Republika Finska snosit će vlastite troškove.

Prek
Buttigieg
Schalin
Berke
Costeira
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 13. srpnja 2018.
Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: francuski