CELEX: 62015TJ0263
Ayudas de Estado
Infraestructuras aeroportuarias
Financiación pública concedida por los Ayuntamientos de Gdynia y de Kosakowo a favor del aeropuerto de Gdynia-Kosakowo
Decisión por la que se declara la incompatibilidad de la ayuda con el mercado interior y se ordena su recuperación
Revocación de una decisión
Falta de reapertura del procedimiento de investigación formal
Modificación del régimen jurídico
Derechos procedimentales de las partes interesadas
Vicios sustanciales de forma

)
Antecedentes del litigio
En julio de 2007, el primer demandante, el Gmina Miasto Gdynia (en lo sucesivo, «Ayuntamiento de Gdynia»), y el Gmina Kosakowo (en lo sucesivo, «Ayuntamiento de Kosakowo») constituyeron la segunda demandante, Port Lotniczy Gdynia Kosakowo sp. z o.o. (en lo sucesivo, «empresa PLGK»), que pertenece al 100 % a estos dos Ayuntamientos polacos, con el fin de reconvertir para fines civiles el aeropuerto militar de Gdynia-Oksywie. Este aeropuerto está situado en el término municipal de Kosakowo en Pomerania, al norte de Polonia. Este nuevo aeropuerto civil, cuya gestión se confió a la empresa PLGK, debía convertirse en el segundo aeropuerto más importante de Pomerania y servir principalmente para el tráfico aéreo general, para líneas aéreas de bajo coste y compañías de vuelos chárter.
[
omissis
]
Mediante decisión de 2 de julio de 2013, la Comisión inició el procedimiento de investigación formal respecto a la medida controvertida, con arreglo al artículo 108 TFUE, apartado 2, y emplazó a los interesados a presentar sus observaciones [Decisión C(2013) 4045 final, de 2 de julio de 2013, relativa a la medida SA.35388 (13/C) (ex 2013/NN y ex 2012/N) — Polonia — Creación del aeropuerto de Gdynia-Kosakowo (
DO 2013, C 243, p. 25
; en lo sucesivo, «Decisión de incoación»)]. La Comisión no recibió observaciones al respecto por parte de los interesados.
[
omissis
]
El 11 de febrero de 2014, la Comisión adoptó la Decisión 2014/883/UE, relativa a la medida SA.35388 (13/C) (ex 13/NN y ex 12/N) — Polonia — Creación del aeropuerto de Gdynia-Kosakowo (
DO 2014, L 357, p. 51
), en la que declaró que el proyecto de financiación planteado constituía una ayuda estatal a efectos del artículo 107 TFUE, apartado 1, en particular debido a que, gracias a la financiación pública de los Ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo, la empresa PLGK había obtenido una ventaja económica de la que no habría disfrutado en condiciones normales de mercado. Mediante esta Decisión, la Comisión emplazó a las autoridades polacas a recuperar la ayuda de Estado abonada a la empresa PLGK.
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omissis
]
El 26 de febrero de 2015, la Comisión procedió, en el mismo acto, a revocar la Decisión 2014/883 y a sustituirla por la Decisión (UE) 2015/1586, relativa a la medida SA.35388 (13/C) (ex 13/NN y ex 12/N) — Polonia — Creación del aeropuerto de Gdynia-Kosakowo (
DO 2015, L 250, p. 165
; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
En lo que respecta a la revocación de la Decisión 2014/883, la Comisión señaló que, durante el procedimiento ante el Tribunal, se había puesto de manifiesto que la ayuda estatal que la Decisión 2014/883 había declarado incompatible con el mercado interior incluía ciertas inversiones que, con arreglo a la Decisión de incoación, no constituían ayuda estatal dado que se encuadraban dentro de las competencias de las autoridades públicas. Esas inversiones abarcaban la inversión en edificios y equipos destinados a bomberos, funcionarios de aduanas, guardias de seguridad del aeropuerto, agentes de policía y guardias de fronteras (considerandos 15 y 16 de la Decisión impugnada). Sobre esta base, la Comisión decidió que era conveniente derogar la Decisión 2014/883 y sustituirla por la Decisión impugnada. Por otra parte, la Comisión consideró que no era necesario iniciar un nuevo procedimiento de investigación dado que el expediente contenía todos los elementos necesarios para evaluar la medida controvertida (considerando 18 de la Decisión impugnada).
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omissis
]
En la Decisión impugnada, la Comisión recordó, en primer lugar, el contexto en el que se desarrolló el procedimiento de investigación formal.
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omissis
]
El proyecto de inversión se financió mediante aportaciones de capital de los Ayuntamientos de Gdynia y Kosakowo, que debían cubrir tanto los gastos de inversión (en lo sucesivo, «ayuda a la inversión») como los de explotación del aeropuerto durante la primera fase de explotación (hasta 2019) (en lo sucesivo, «ayuda de funcionamiento»). La Comisión señala que, antes de la notificación de la medida por las autoridades polacas, los Ayuntamientos de Gdynia y de Kosakowo ya habían acordado aportar un total de aproximadamente 207,48 millones de zlotys polacos (PLN) (alrededor de 51,87 millones de euros), a fin de llevar a cabo el proyecto de inversión y cubrir las pérdidas del aeropuerto en sus primeros años de explotación. Gdynia iba a aportar 142,48 millones PLN (alrededor de 35,62 millones de euros) en efectivo a lo largo del período 2007‑2019. Kosakowo realizó una aportación en efectivo de 100000 PLN (aproximadamente 25000 euros) cuando se constituyó la empresa PLGK. La Comisión señaló a su vez que en el período 2011‑2040 el Ayuntamiento de Kosakowo debía realizar también una contribución no dineraria de 64,9 millones de PLN (alrededor de 16,2 millones de euros), mediante la conversión de una parte de la renta anual pagadera por los terrenos alquilados (que la entidad explotadora está obligada a abonarle) en acciones de la entidad que explota el aeropuerto (considerandos 31 y 32 de la Decisión impugnada).
En segundo lugar, la Comisión consideró que las aportaciones de capital concedidas a la empresa PLGK constituían ayudas estatales a tenor del artículo 107 TFUE, apartado 1. Como la financiación ya había sido concedida a la empresa PLGK, la Comisión también consideró que las autoridades polacas habían incumplido la prohibición establecida en el artículo 108 TFUE, apartado 3 (considerando 191 de la Decisión impugnada).
En tercer lugar, la Comisión analizó si las ayudas controvertidas eran compatibles con el mercado interior a la vista, en particular, del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c).
[
omissis
]
En cuarto lugar, la Comisión precisó que las ayudas controvertidas debían ser reembolsadas a las autoridades polacas, en la medida en que hubieran sido abonadas.
Sobre esa base, la Comisión adoptó la Decisión impugnada. La parte dispositiva de la Decisión impugnada establece lo siguiente:
«Artículo 1
La Decisión 2014/883/UE queda derogada.
Artículo 2
1.   Las aportaciones de capital realizadas en favor de [la empresa PLGK] entre el 28 de agosto de 2007 y el 17 de junio de 2013 constituyen ayuda estatal que ha sido ilegalmente ejecutada por [la República de] Polonia, infringiendo el artículo 108 [TFUE], apartado 3, […] y que es incompatible con el mercado interior, salvo en la medida en que tales aportaciones de capital se hayan destinado a inversiones necesarias para realizar actividades que, de conformidad con la Decisión [de incoación], deben considerarse incluidas en el ámbito de competencia de las autoridades públicas.
2.   Las aportaciones de capital que [la República de] Polonia tiene la intención de conceder a [la empresa PLGK] después del 17 de junio de 2013 para la conversión del aeródromo militar de Gdynia-Kosakowo en aeropuerto civil constituyen ayuda estatal incompatible con el mercado interior. Por lo tanto, la ayuda estatal no puede ser ejecutada.
Artículo 3
1.   [La República de] Polonia deberá recuperar del beneficiario la ayuda a que se refiere el artículo 2, apartado 1.
2.   Los importes que deben recuperarse devengarán intereses a partir de la fecha en la que se pusieron a disposición del beneficiario hasta su recuperación efectiva. Los intereses se calcularán según un tipo de interés compuesto, conforme a lo dispuesto en el capítulo V del Reglamento (CE) n.
o
794/2004 de la Comisión[, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.
o
659/1999 del Consejo por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE (
DO 2004, L 140, p. 1
)].
3.   [La República de] Polonia cancelará todos los pagos pendientes de la ayuda mencionada en el artículo 2, apartado 2, con efectos a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión.
Artículo 4
1.   La recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 2, apartado 1, y los intereses previstos en el artículo 3, apartado 2, será inmediata y efectiva.
2.   [La República de] Polonia garantizará que la presente Decisión se aplique en el plazo de cuatro meses a partir de la fecha de notificación de la presente Decisión.
Artículo 5
1.   En el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente Decisión, [la República de] Polonia remitirá la siguiente información a la Comisión:
a)
el importe total (principal e intereses) que debe recuperarse del beneficiario;
b)
una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión;
c)
documentos que demuestren que se ha ordenado al beneficiario que reembolse la ayuda.
2.   [La República de] Polonia mantendrá informada a la Comisión del avance de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la presente Decisión hasta que la recuperación de la ayuda mencionada en el artículo 2, apartado 1, y los intereses previstos en el artículo 3, apartado 2, haya concluido. Presentará inmediatamente, a petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas para el cumplimiento de la presente Decisión. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya recuperados del beneficiario.
Artículo 6
El destinatario de la presente Decisión será la República de Polonia.»
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 15 de mayo de 2015, el Ayuntamiento de Gdynia y la empresa PLGK interpusieron el presente recurso.
Mediante resolución de 1 de diciembre de 2015, el Presidente de la Sala Sexta del Tribunal admitió la intervención de la República de Polonia en apoyo de las pretensiones de los demandantes.
Mediante resolución de 15 de abril de 2016, el asunto se atribuyó a un nuevo Juez Ponente.
Al haberse modificado la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Séptima, a la que se atribuyó en consecuencia el presente asunto, con arreglo al artículo 27, apartado 5, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal.
A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Séptima) decidió iniciar la fase oral del procedimiento y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 89, apartado 3, de su Reglamento de Procedimiento, formuló preguntas a las partes. Las partes dieron cumplimiento a lo solicitado dentro de los plazos señalados.
En la vista de 27 de abril de 2017 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
Los demandantes, a la vista de las precisiones aportadas en la réplica de la empresa PLGK y en la respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento del Ayuntamiento de Gdynia, solicitan al Tribunal que:
–
Anule los artículos 2 a 5 de la Decisión impugnada.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas a los demandantes.
La República de Polonia apoya las pretensiones de los demandantes.
Fundamentos de Derecho
El recurso se basa, esencialmente, en seis motivos.
[
omissis
]
El sexto motivo se basa, esencialmente, en la existencia de vicios sustanciales de forma y en la infracción de las normas de procedimiento y de los principios de buena administración, protección de la confianza legítima y respeto del derecho de defensa.
El Tribunal considera oportuno abordar en primer lugar el sexto motivo.
[
omissis
]
El sexto motivo consta, en esencia, de tres alegaciones. En primer lugar, los demandantes impugnan la falta de publicación de la Decisión impugnada en el momento de interponer el presente recurso. En segundo lugar, los demandantes consideran que la Comisión no podía revocar la Decisión 2014/883 sobre la base del artículo 9 del Reglamento n.
o
659/1999. En tercer lugar, los demandantes alegan que la Comisión debería haber reiniciado el procedimiento de investigación formal antes de adoptar la Decisión impugnada y garantizar el respeto de sus derechos procedimentales o de los de la República de Polonia.
[
omissis
]
Sobre la tercera alegación, por la que se censura que no se iniciara el procedimiento de investigación formal y se vulneraran los derechos procedimentales de los interesados
En lo que atañe al argumento conforme al cual la Comisión debería haber iniciado el procedimiento de investigación formal antes de adoptar la Decisión impugnada y garantizar el respeto de los derechos procedimentales de los interesados, procede recordar que, según la jurisprudencia, el procedimiento destinado a sustituir un acto ilegal puede reanudarse en el punto exacto en el que se produjo la ilegalidad, sin que la Comisión esté obligada a reiniciar el procedimiento remontándose más allá de dicho punto concreto (véanse, en este sentido, las sentencias de 12 de noviembre de 1998, España/Comisión,
C‑415/96
,
EU:C:1998:533
, apartado
; de 3 de octubre de 2000, Industrie des poudres sphériques/Consejo,
C‑458/98 P
,
EU:C:2000:531
, apartado
, y de 9 de julio de 2008, Alitalia/Comisión,
T‑301/01
,
EU:T:2008:262
, apartados
y
). Esta jurisprudencia relativa a la sustitución de un acto anulado por el juez de la Unión se aplica igualmente, aunque el juez no haya anulado el acto en cuestión, cuando el autor de un acto ilegal lo retira o lo sustituye (sentencia de 16 de marzo de 2016, Frucona Košice/Comisión,
T‑103/14
,
EU:T:2016:152
, apartado
; véase también, en este sentido, la sentencia de 12 de mayo de 2011, Région Nord-Pas-de-Calais y Communauté d’agglomération du Douaisis/Comisión,
T‑267/08 y T‑279/08
,
EU:T:2011:209
, apartado
).
No obstante, el hecho de que la Comisión no esté obligada a reiniciar el procedimiento remontándose más allá del punto exacto en el que se haya producido la ilegalidad no significa que no deba, por principio, emplazar a los interesados a presentar observaciones antes de adoptar una nueva decisión.
Es, en efecto, cierto que ninguna disposición del procedimiento de control de ayudas de Estado reserva un papel particular, entre los interesados, al beneficiario de la ayuda (sentencia de 24 de septiembre de 2002, Falck y Acciaierie di Bolzano/Comisión,
C‑74/00 P y C‑75/00 P
,
EU:C:2002:524
, apartado
) o a la entidad infraestatal que otorga la ayuda (véanse, en este sentido, el auto de 5 de octubre de 2016, Diputación Foral de Bizkaia/Comisión,
C‑426/15 P
, no publicado,
EU:C:2016:757
, apartado
, y la sentencia de 12 de mayo de 2011, Région Nord-Pas-de-Calais y Communauté d’agglomération du Douaisis/Comisión,
T‑267/08 y T‑279/08
,
EU:T:2011:209
, apartado
) que implique que éstos puedan invocar un derecho tan amplio como el propio derecho de defensa.
Sin embargo, del artículo 108 TFUE, apartado 2, así como del artículo 1, letra h), del Reglamento n.
o
659/1999, resulta que, durante la fase de examen, la Comisión debe emplazar a los interesados, en concreto a la empresa o empresas de que se trate y a la entidad infraestatal que otorga la ayuda, para que presenten sus observaciones (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de mayo de 2008, Ferriere Nord/Comisión,
C‑49/05 P
, no publicada,
EU:C:2008:259
, apartado
, y de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
, apartado
). Esta regla es un requisito sustancial de forma (sentencias de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
, apartado
, y de 12 de septiembre de 2007, Olympiaki Aeroporia Ypiresies/Comisión,
T‑68/03
,
EU:T:2007:253
, apartado
). Debe permitir a los interesados participar en el procedimiento en una medida adecuada en función de las circunstancias del caso concreto (véase, en este sentido, la sentencia de 25 de junio de 1998, British Airways y otros y British Midland Airways/Comisión,
T‑371/94 y T‑394/94
,
EU:T:1998:140
, apartado
). En este contexto, ya se ha declarado que la Comisión debe, en su caso, solicitar observaciones a los interesados cuando se haya modificado el régimen jurídico antes de que adopte su decisión sobre la base de las nuevas normas, salvo si el nuevo régimen jurídico no contiene ninguna modificación sustancial con respecto al que estaba en vigor anteriormente (véase la sentencia de 11 de diciembre de 2008, Comisión/Freistaat Sachsen,
C‑334/07 P
,
EU:C:2008:709
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por otra parte, si bien la Decisión de incoación puede limitarse a resumir las principales cuestiones de hecho y de Derecho, a incluir una valoración inicial de la medida estatal de que se trate dirigida a determinar si tiene carácter de ayuda y a exponer las dudas sobre su compatibilidad con el mercado interior, debe permitir a las partes interesadas participar de manera eficaz en el procedimiento de investigación formal, durante el cual tendrán la posibilidad de formular sus alegaciones (véase, en este sentido, la sentencia de 12 de mayo de 2011, Région Nord-Pas-de-Calais y Communauté d’agglomération du Douaisis/Comisión,
T‑267/08 y T‑279/08
,
EU:T:2011:209
, apartados
y
). Es necesario, en particular, que la Comisión defina suficientemente el marco del examen que ha efectuado para no dejar sin contenido el derecho de los interesados a presentar observaciones (véase la sentencia de 1 de julio de 2009, Operator ARP/Comisión,
T‑291/06
,
EU:T:2009:235
, apartado
y jurisprudencia citada).
Es preciso señalar que en el presente asunto, en la Decisión de incoación, la Comisión apreció con carácter provisional la compatibilidad de la ayuda de funcionamiento con las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional, habida cuenta de la remisión recogida a este respecto en los puntos 27 y 63 de las Directrices de 2005. En concreto, la Comisión señaló que el aeropuerto de Gdynia-Kosakowo estaba ubicado en una región que se encuentra en una difícil situación económica, cubierta por la excepción prevista en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a), y que era preciso verificar si se cumplían los requisitos previstos en el punto 76 de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional (considerandos 64 y 65 de la Decisión de incoación).
En la Decisión 2014/883, la Comisión indicó que «el aeropuerto de Gdynia está situado en una región desfavorecida amparada por la excepción establecida en el artículo 107 [TFUE], apartado 3, letra a), […], lo que significa que la Comisión tiene que evaluar si la ayuda de funcionamiento en cuestión puede considerarse compatible con las Directrices [sobre las ayudas estatales de finalidad] regional» (considerando 221 de la Decisión 2014/883). Aplicando el punto 76 de tales Directrices al presente asunto, la Comisión concluyó que la ayuda de funcionamiento no cumplía «los criterios establecidos en las [Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional]» (considerando 228 de la Decisión 2014/883).
Pues bien, como señala acertadamente la empresa PLGK, a quien se suman la República de Polonia y el Ayuntamiento de Gdynia en sus respuestas a las diligencias de ordenación del procedimiento, en la Decisión impugnada la Comisión llevó a cabo un cambio de régimen jurídico en lo tocante al análisis de la compatibilidad de la ayuda de funcionamiento.
A este respecto, es preciso, en primer lugar, rechazar el argumento de la Comisión conforme al cual la modificación del fundamento jurídico empleado en la Decisión impugnada constituye un nuevo motivo planteado por primera vez por la empresa PLGK en la fase de réplica. En efecto, de la jurisprudencia resulta que debe considerarse admisible un motivo que constituya la ampliación de un motivo enunciado anteriormente, directa o implícitamente, en el escrito de interposición del recurso (sentencia de 19 de mayo de 1983, Verros/Parlamento,
306/81
,
EU:C:1983:143
, apartado
; véanse también, en este sentido, las sentencias de 26 de abril de 2007, Alcon/OAMI,
C‑412/05 P
,
EU:C:2007:252
, apartados
a
, y de 17 de julio de 2008, Campoli/Comisión,
C‑71/07 P
,
EU:C:2008:424
, apartado
). Pues bien, en el presente asunto, los demandantes señalaron en su escrito de interposición que deberían haber tenido la posibilidad de expresarse sobre los nuevos argumentos y el nuevo análisis de la Comisión y que el incumplimiento alegado a este respecto constituye, como tal, un vicio sustancial de forma. Más concretamente, el punto II.14 del escrito de interposición, que sintetiza los motivos planteados en apoyo del recurso, se titula: «Vicio sustancial de forma respecto al derecho de los demandantes a presentar sus observaciones y a adoptar una posición». Por tanto, el argumento planteado en la réplica de la empresa PLGK, que se refiere precisamente al nuevo análisis efectuado por la Comisión en la Decisión impugnada, constituye la ampliación del motivo planteado en el escrito de interposición en relación con un vicio sustancial de forma relativo al derecho de los demandantes a presentar observaciones. Además, y en todo caso, procede recordar que la regla conforme a la cual la Comisión debe permitir a los interesados presentar observaciones es un requisito sustancial de forma. Por ello, los vicios sustanciales de forma, que constituyen un motivo de orden público, pueden ser planteados de oficio por el Tribunal (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de mayo de 1991, Interhotel/Comisión,
C‑291/89
,
EU:C:1991:189
, apartado
; de 4 de abril de 2017, Defensor del Pueblo Europeo/Staelen,
C‑337/15 P
,
EU:C:2017:256
, apartado
, y de 16 de marzo de 2016, Frucona Košice/Comisión,
T‑103/14
,
EU:T:2016:152
, apartado
).
En segundo lugar, en el marco de la Decisión impugnada, la Comisión señaló que aplicaría los principios enunciados en las Directrices de 2005 a las ayudas a la inversión ilegales concedidas a los aeropuertos antes del 4 de abril de 2014 —a saber, la fecha de aplicación de las Directrices de 2014— y «los principios establecidos en las Directrices de […] 2014 a todos los casos de ayudas de funcionamiento […] destinadas a aeropuertos, aunque la ayuda haya sido otorgada antes del 4 de abril de 2014» (considerando 196 de la Decisión impugnada), como ocurría en el presente caso (considerando 197 y artículo 2 de la Decisión impugnada). De ello resulta que la Comisión ya no se basaba, como había hecho en el marco de la Decisión de incoación y de la Decisión 2014/883, en las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional para analizar si la ayuda de funcionamiento era compatible con el mercado interior, sino en los principios enunciados en las Directrices de 2014.
En tercer lugar, como se desprende de las Directrices de 2014, la Comisión indicó expresamente que «no aplicar[ía] los principios establecidos en las Directrices sobre ayudas estatales de finalidad regional para el período 2007‑2013» ni las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional «para el período 2014‑2020 o cualesquiera futuras Directrices sobre las ayudas regionales a las ayudas estatales otorgadas a infraestructuras aeroportuarias» (apartado 23 de las Directrices de 2014).
En cuarto lugar, además del cambio operado entre las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional y las Directrices de 2014, la Comisión introdujo también un cambio en la excepción analizada en virtud del artículo 107 TFUE, apartado 3. En efecto, como se desprende de la Decisión de incoación y de la Decisión 2014/883, la Comisión se había situado en el marco de la «excepción prevista en el artículo 107 [TFUE], apartado 3, letra a). El punto 76 de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional precisa, por otra parte, que las ayudas de funcionamiento pueden ser concedidas, con carácter excepcional, en las regiones que puedan acogerse a la excepción prevista en el artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a). Pues bien, como se desprende del apartado 112 de las Directrices de 2014, cuyos principios fueron aplicados por la Comisión en la Decisión impugnada, la compatibilidad de las ayudas de funcionamiento se analiza, en este contexto, «a tenor del artículo 107 [TFUE], apartado 3, letra c)».
En quinto lugar, las Directrices de 2014 introducen «un nuevo enfoque» para evaluar la compatibilidad de las ayudas concedidas a los aeropuertos en lo que respecta, en particular, a las «ayudas de funcionamiento a los aeropuertos regionales» [apartado 17, letra d), de las Directrices de 2014]. Este nuevo enfoque figura en el punto 5.1.2 de las Directrices de 2014. Prevé seis criterios acumulativos, entre ellos el primer criterio analizado por la Comisión en el considerando 246 de la Decisión impugnada, a saber, la contribución de la ayuda de funcionamiento a un objetivo bien definido de interés común. Este primer criterio se basa a su vez en tres requisitos alternativos: el hecho de que la ayuda de funcionamiento incremente la movilidad de los ciudadanos de la Unión y las conexiones de las regiones al establecer puntos de acceso para los vuelos en el interior de la Unión, contribuya a combatir la congestión del tráfico aéreo en los mayores centros de distribución de tráfico aéreo de la Unión o facilite el desarrollo regional. En el considerando 246 de la Decisión impugnada se mencionaban dos de esos tres requisitos alternativos.
Las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional prevén, por su parte, que las ayudas de funcionamiento podrán concederse «siempre que se […] justifique[n] por su aportación al desarrollo regional y por su naturaleza, y [si] su importe guard[a] proporción con las desventajas que se pretenda paliar», como por otra parte señaló la Comisión en el considerando 222 de la Decisión 2014/883.
Aun cuando ciertos criterios previstos por las Directrices de 2014 y por las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional puedan coincidir, en particular respecto a la contribución de la ayuda al desarrollo regional, no sólo se encuentran más desarrollados en las Directrices de 2014, sino que son también diferentes por naturaleza, ya que las Directrices de 2014 se refieren específicamente a las ayudas concedidas a los aeropuertos y a las compañías aéreas. Además, es preciso señalar que, si bien la contribución al desarrollo regional es una condición esencial en las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional, no es más que una condición alternativa en las Directrices de 2014, como demuestra el uso de la conjunción «o» en el apartado 113 de éstas.
En sexto lugar, procede destacar que el nuevo enfoque para evaluar las ayudas de funcionamiento previsto por las Directrices de 2014 tiene por objetivo, entre otros, conceder un período transitorio de diez años durante el cual los aeropuertos, en particular los regionales, puedan disfrutar de esas ayudas, siempre que se cumplan los requisitos previstos por dichas Directrices (véanse, en particular, los apartados 13, 14 y 112 de las Directrices de 2014).
A la vista de estos datos, debe estimarse que el nuevo régimen jurídico aplicado por la Comisión en la Decisión impugnada implicaba modificaciones sustanciales respecto al previamente vigente, que había sido tomado en consideración en la Decisión de incoación y en la Decisión 2014/883.
Por otra parte, suponiendo que la revocación de la Decisión 2014/883 tuviese por efecto, como alega la Comisión, dejar abierto el procedimiento formal de investigación, los interesados no tuvieron la posibilidad de presentar observaciones dado que dicho procedimiento se dio por concluido de nuevo, simultáneamente, mediante la adopción de la Decisión impugnada. Procede señalar también que las Directrices de 2014 fueron publicadas el 4 de abril de 2014, es decir, tras la adopción de la Decisión 2014/883 y, por tanto, tras la conclusión inicial del procedimiento de investigación. De ello resulta que, entre el momento de publicación de las Directrices de 2014 y la adopción de la Decisión impugnada, no se dio posibilidad a los interesados de presentar debidamente sus observaciones sobre la aplicabilidad y el impacto eventual de dichas Directrices, pese a que constituían un cambio del régimen jurídico que la Comisión había decidido aplicar al presente asunto.
El resto de alegaciones de la Comisión no pueden desvirtuar estas consideraciones.
Debe rechazarse, en particular, el argumento de la Comisión por el que niega que la empresa PLGK haya demostrado en qué medida el hecho de que no fuera invitada a pronunciarse sobre la aplicación de las Directrices de 2014 podía tener incidencia en su situación jurídica, ni en qué medida la posibilidad de pronunciarse a este respecto habría podido dar lugar a un contenido diferente de la Decisión impugnada. En efecto, el derecho de los interesados a presentar observaciones es un requisito sustancial de forma, a efectos del artículo 263 TFUE, cuya violación, constatada en el presente asunto, implica la anulación del acto afectado, sin que sea necesario demostrar la incidencia en la parte que invoca tal violación, ni que el procedimiento administrativo hubiera podido dar lugar a un resultado distinto (véanse, en este sentido, las sentencias de 6 de abril de 2000, Comisión/ICI,
C‑286/95 P
,
EU:C:2000:188
, apartado
, y de 8 de septiembre de 2016, Goldfish y otros/Comisión,
T‑54/14
,
EU:T:2016:455
, apartado
; conclusiones presentadas por el Abogado General Mengozzi en el asunto Bensada Benallal,
C‑161/15
,
EU:C:2016:3
, punto
). Además, y en todo caso, habida cuenta de los cambios realizados respecto a la base jurídica del Tratado FUE [artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a), posteriormente artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c)] y respecto a las Directrices aplicables, que modifican sustancialmente el régimen jurídico del análisis de la compatibilidad de la ayuda de funcionamiento, no se puede prejuzgar el alcance de las observaciones que los interesados habrían podido presentar, aun cuando la Comisión, en la Decisión impugnada, llegase a la misma conclusión que en la Decisión anteriormente en vigor.
En lo tocante al hecho de que los demandantes no presentaron observaciones a raíz de la Decisión de incoación, es inoperante a efectos de determinar si podían presentar tales observaciones tras la revocación de la Decisión 2014/883 y antes de la adopción de la Decisión impugnada.
En lo que respecta a los argumentos formulados por la Comisión en su respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento, por los que niega haber aplicado «principios nuevos» resultantes de las Directrices de 2014 en relación con la ayuda de funcionamiento, se basan esencialmente en el hecho de que, tanto en la Decisión 2014/883, como en la Decisión impugnada, la Comisión consideró que la ayuda de funcionamiento era incompatible con el mercado interior dado que también lo era la propia ayuda a la inversión. Sin embargo, con esos argumentos se pretende esencialmente demostrar que la Decisión impugnada habría tenido idéntico contenido si los interesados hubieran podido presentar observaciones. Deben, por tanto, rechazarse por los mismos motivos recogidos en el anterior apartado 81.
En todo caso, procede recordar que, como se desprende en particular de los considerandos 196 y 197 de la Decisión impugnada, la Comisión precisó que aplicaría al presente asunto los principios recogidos en las Directrices de 2014 en lo que atañe a la ayuda de funcionamiento. En este contexto, la Comisión se refirió expresamente a las Directrices de 2014 en el considerando 245 de la Decisión impugnada, al indicar que el hecho de que la ayuda de funcionamiento fuera incompatible con el mercado interior por serlo asimismo la propia ayuda a la inversión era también pertinente «en el contexto de las Directrices de 2014». Por otra parte, la Comisión aplicó el primer criterio de las Directrices de 2014 en el considerando 246 de la Decisión impugnada, criterio que era sustancialmente diferente de los requisitos recogidos en el punto 76 de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional (véase el anterior apartado 76). Es preciso destacar también que, como se desprende de los considerandos 198 a 202 de la Decisión impugnada, los principios resultantes de las Directrices de 2014 fueron aplicados para distinguir la financiación constitutiva de ayudas a la inversión de la constitutiva de ayudas de funcionamiento.
Procede destacar, por otra parte, que la Decisión impugnada contiene al menos una imprecisión, reiterada además por la Comisión en su respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento, respecto al marco jurídico en el que la Comisión consideró que la ayuda de funcionamiento era incompatible con el mercado interior dado que la propia ayuda a la inversión también lo era. En efecto, la Comisión señaló en el considerando 245 de la Decisión impugnada que esta apreciación (que figura también en el considerando 227 de la Decisión 2014/883), «conforme con las Directrices de aviación de 2005», era igualmente válida en virtud de las Directrices de 2014. Pues bien, como resulta de los considerandos 227 y 228 de la Decisión 2014/883, la Comisión efectuó esta apreciación en el marco de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional y sobre la base del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a). Más concretamente, la apreciación de la Comisión, realizada, además, a mayor abundamiento, como demuestra el uso de los términos «en cualquier caso», se encontraba antes de la conclusión recogida en el considerando 228 de la Decisión 2014/883 conforme a la cual, «por lo tanto, la Comisión considera que la ayuda de funcionamiento […] no cumple los criterios establecidos en las [Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional]».
Además, la afirmación de que la ayuda de funcionamiento es incompatible con el mercado interior dado que la propia ayuda a la inversión también lo era no se desprende de un requisito expresamente previsto en las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional o en las Directrices de 2014. No puede, por tanto, deducirse de estas Directrices que las partes interesadas hayan podido presentar observaciones a este respecto, como, sin embargo, alega esencialmente la Comisión en su respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento. Cabe añadir que la Decisión 2014/883 fue revocada y que la cuestión no es tanto determinar si las partes interesadas podían presentar observaciones sobre esta Decisión, sino si podían hacerlo en el marco del procedimiento de investigación formal. Pues bien, en la Decisión de incoación, la Comisión se limitó a indicar que, en principio, una ayuda de funcionamiento es incompatible con el mercado interior, salvo cuando respete los criterios recogidos en las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional, lo que no parecía ser el caso,
a priori
, habida cuenta del hecho de que la región de Pomerania disponía ya del aeropuerto de Gdańsk [Introducción («Evaluación de la medida») y considerandos 63 a 67 de la Decisión de incoación].
En lo que respecta al argumento, planteado por vez primera por la Comisión en la vista, por el que se alega que la apreciación de que la ayuda de funcionamiento es incompatible con el mercado interior, por serlo también la propia ayuda a la inversión, resulta de una base jurídica «autónoma» que se deriva del Tratado, tal argumento no encuentra apoyo en los términos de la Decisión 2014/883 ni en los de la Decisión impugnada. En efecto, además de la falta de motivación en este sentido y de precisión en la Decisión impugnada, la Comisión efectuó esta apreciación, como se ha indicado con anterioridad, en el contexto del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra a), y de las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional, en lo que respecta a la Decisión 2014/883, y en el contexto del artículo 107 TFUE, apartado 3, letra c), y de las Directrices de 2014, en lo que respecta a la Decisión impugnada.
Por último, en lo tocante a la remisión de la Comisión al asunto que dio lugar a la sentencia de 18 de noviembre de 2004, Ferriere Nord/Comisión (
T‑176/01
,
EU:T:2004:336
), procede señalar que el Tribunal declaró en dicho asunto que «los criterios aplicables a [los] motivos [de la decisión impugnada en ese asunto] [eran], en esencia, idénticos en [las dos] Directrices [de que se trataba]». En particular, ambas Directrices consideraban subvencionables las inversiones que tuvieran por objetivo la protección del medioambiente y contenían el mismo método de cálculo de los costes subvencionables (sentencia de 18 de noviembre de 2004, Ferriere Nord/Comisión,
T‑176/01
,
EU:T:2004:336
, apartado
). Por otra parte, la fundamentación de la Decisión impugnada en ese asunto aludía a los criterios sustancialmente idénticos establecidos por las dos Directrices. En el presente asunto, como se ha indicado con anterioridad, las Directrices sobre las ayudas estatales de finalidad regional y las Directrices de 2014 son sustancialmente diferentes, en particular por lo que respecta al primer criterio de las Directrices de 2014 analizado por la Comisión en la Decisión impugnada, y aplican, además, una disposición diferente del Tratado FUE.
A la vista de todos estos elementos, procede considerar que la Comisión incumplió la obligación que le incumbe de dar a los interesados la posibilidad de presentar observaciones, sin que sea necesario determinar si ese incumplimiento constituye también una violación de las normas de procedimiento, del derecho a una buena administración, de la confianza legítima y del derecho de defensa, alegados por los demandantes ante el Tribunal. En concreto, no procede pronunciarse sobre la posibilidad de que los demandantes aleguen, ante el Tribunal, la vulneración del derecho de defensa de la República de Polonia, a la que se hace referencia, por lo demás, en el escrito de formalización de la intervención de dicho Estado miembro. Igualmente, en ese contexto, no es necesario determinar si la Comisión también incumplió la obligación que le incumbe al no emplazar a los interesados a presentar sus observaciones respecto de las modificaciones de hecho introducidas en la Decisión impugnada.
En lo que respecta al alcance de la ilegalidad constatada, procede señalar que, pese a que la ayuda controvertida conste, de hecho, de dos tipos de financiación, a saber, una ayuda a la inversión y una ayuda de funcionamiento, esa financiación diferenciada fue analizada globalmente por la Comisión para considerar, en particular, que existía ayuda estatal. Concretamente, la Comisión concluyó, en el considerando 191 de la Decisión impugnada, que «las aportaciones de capital concedidas a [PLGK] constituyen ayuda estatal». Para llegar a esta conclusión, la Comisión aplicó en particular el criterio del inversor privado en una economía de mercado, sin distinguir entre las diferentes modalidades de financiación. Este análisis global se refleja por otra parte en la parte dispositiva de la Decisión impugnada ya que la Comisión declara, en su artículo 2, apartado 1, que «las aportaciones de capital realizadas en favor de [PLGK] entre el 28 de agosto de 2007 y el 17 de junio de 2013 constituyen ayuda estatal que ha sido ilegalmente ejecutada por [la República de] Polonia». Estas aportaciones de capital, realizadas entre el 28 de agosto de 2007 y el 17 de junio de 2013, se presentan en el cuadro del considerando 57 de la Decisión impugnada, sin que la Comisión distinga entre las cantidades atribuidas en concepto de ayuda de funcionamiento o de ayuda a la inversión. Por otra parte, el artículo 3, apartado 1, de la Decisión impugnada prevé que «[la República de] Polonia deberá recuperar del beneficiario la ayuda a que se refiere el artículo 2, apartado 1», sin que tampoco se distinga entre la financiación vinculada a la inversión y la vinculada al funcionamiento. Por último, el análisis de la compatibilidad de la ayuda a la inversión y el de la compatibilidad de la ayuda de funcionamiento estaban estrechamente relacionados, como confirmó la Comisión en su respuesta a las diligencias de ordenación del procedimiento. En estas circunstancias, no es posible interpretar la parte dispositiva de la Decisión impugnada en el sentido de que se refiere, de forma disociable, a la ayuda a la inversión y a la ayuda de funcionamiento. En lo que respecta al argumento, formulado por la Comisión en la vista, conforme al cual la anulación total de los artículos 2 a 5 de la Decisión impugnada supera el alcance del motivo planteado por los demandantes, que, según la Comisión, sólo cuestiona la ayuda de funcionamiento, basta señalar, en primer lugar, que los demandantes solicitan la anulación de los mencionados artículos; en segundo lugar, que el motivo de que se trata es de orden público y, en tercer lugar, que el argumento de la Comisión no puede desvirtuar el hecho de que los artículos 2 a 5 de la Decisión impugnada se refieren, de forma indisociable, a la ayuda a la inversión y a la ayuda de funcionamiento.
A la vista de todo lo anterior, procede estimar el sexto motivo y, en consecuencia, anular los artículos 2 a 5 de la Decisión impugnada, sin que proceda examinar los demás motivos invocados en apoyo del recurso.
[
omissis
]

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima)
decide:

1)
Anular los artículos 2 a 5 de la Decisión (UE) 2015/1586 de la Comisión, de 26 de febrero de 2015, relativa a la medida SA.35388 (13/C) (ex 13/NN y ex 12/N) — Polonia — Creación del aeropuerto de Gdynia-Kosakowo.

2)
La Comisión cargará, además de con sus propias costas, con las de Gmina Miasto Gdynia y Port Lotniczy Gdynia Kosakowo sp. z o.o.

3)
La República de Polonia cargará con sus propias costas.

Tomljenović
Bieliūnas
Marcoulli
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 17 de noviembre de 2017.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: polaco.
(
)	Sólo se reproducen los apartados de la presente sentencia cuya publicación considera útil el Tribunal.