CELEX: 62016TJ0518
Funzione pubblica
Funzionari e agenti contrattuali
Riforma dello Statuto del 1° gennaio 2014
Articolo 6 dell’allegato X dello Statuto
Nuove disposizioni relative al congedo annuale applicabili ai funzionari con sede di servizio in un paese terzo
Eccezione di illegittimità
Finalità del congedo annuale

I.

Fatti
I ricorrenti, sig. Francisco Carreras Sequeros e le altre persone i cui nominativi figurano in allegato, sono funzionari o agenti contrattuali della Commissione europea. Essi sono stati tutti assegnati a sedi di servizio ubicate in paesi terzi ed erano in tale situazione già prima del 1
o
gennaio 2014.
Ai sensi dell’articolo 57, primo comma, dello Statuto dei funzionari dell’Unione europea (in prosieguo: lo «Statuto»), applicabile per analogia agli agenti contrattuali in forza degli articoli 16 e 91 del Regime applicabile agli altri agenti dell’Unione europea (in prosieguo: il «RAA»), i funzionari e gli agenti hanno diritto, per ogni anno civile, a un congedo ordinario pari ad un minimo di 24 giorni lavorativi e ad un massimo di 30 giorni lavorativi, conformemente ad una regolamentazione da fissare di comune accordo dalle istituzioni dell’Unione europea previo parere del comitato dello Statuto. In applicazione di tale disposizione, il numero di giorni di congedo ordinario è stato fissato in 24 giorni di congedo ai quali si aggiungono ulteriori giorni di congedo concessi in relazione all’età e al grado nei limiti dei 30 giorni di cui sopra.
L’allegato X dello Statuto stabilisce tuttavia disposizioni particolari e derogatorie applicabili ai funzionari con sede di servizio in un paese terzo. In forza dell’articolo 118 del RAA, talune di tali disposizioni si applicano per analogia agli agenti contrattuali che si trovano nella stessa situazione. Ciò si verifica nel caso dell’articolo 6 di tale allegato.
L’articolo 6 dell’allegato X dello Statuto, nella sua versione anteriore all’entrata in vigore del regolamento (UE, Euratom) n. 1023/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2013, che modifica lo Statuto e il RAA (
GU 2013, L 287, pag. 15
), disponeva, per il personale con sede di servizio in un paese terzo, quanto segue:
«Il funzionario ha diritto, per anno civile, ad un congedo annuale di tre giorni lavorativi e mezzo per mese di servizio».
Al considerando 27 del regolamento n. 1023/2013, il legislatore dell’Unione ha tuttavia affermato quanto segue:
«È opportuno […] modernizzare le condizioni di lavoro del personale distaccato in paesi terzi e renderle più efficienti in termini di costi, conseguendo nel contempo risparmi sui costi. Il diritto al congedo annuale dovrebbe essere adeguato e dovrebbe essere possibile predisporre un’ampia gamma di parametri per fissare le indennità per condizioni di lavoro senza incidere sull’obiettivo generale di conseguire risparmi sui costi. Le condizioni per la concessione dell’indennità di alloggio dovrebbero essere riesaminate onde tenere meglio in conto le condizioni locali e ridurre gli oneri amministrativi».
A partire dall’entrata in vigore, il 1
o
gennaio 2014, dell’articolo 1, punto 70, lettera a), del regolamento n. 1023/2013, l’articolo 6 dell’allegato X dello Statuto (in prosieguo: il «nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto») dispone, sempre per quanto riguarda i funzionari con sede di servizio in un paese terzo, quanto segue:
«Il funzionario ha diritto, per anno civile, a un congedo annuale di due giorni lavorativi per mese di servizio.
In deroga al primo comma del presente articolo, i funzionari già assegnati a una sede di servizio ubicata in un paese terzo al 1
o
gennaio 2014 hanno diritto a beneficiare di:
–
tre giorni lavorativi, dal 1
o
gennaio 2014 al 31 dicembre 2014,
–
due giorni lavorativi e mezzo dal 1
o
gennaio 2015 al 31 dicembre 2015».
I fascicoli personali dei ricorrenti sono stati aggiornati per tener conto del nuovo articolo 6, secondo comma, primo trattino, dell’allegato X dello Statuto e ai ricorrenti sono stati concessi 36 giorni lavorativi di congedo annuale per l’anno 2014 contro i 42 dell’anno precedente.
I ricorrenti hanno presentato reclami tra il 17 febbraio e il 13 marzo 2014. Tali reclami sono stati respinti, a seconda dei casi, dall’autorità che ha il potere di nomina o dall’autorità abilitata a concludere i contratti di assunzione (in prosieguo: l’«autorità competente»), con decisioni del 23 maggio 2014, tutte redatte allo stesso modo.
II.

Procedimento e conclusioni delle parti
Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale della funzione pubblica dell’Unione europea il 2 settembre 2014, i ricorrenti hanno proposto il presente ricorso, iscritto a ruolo con il numero F‑88/14.
Con decisione del 10 novembre 2014, il Tribunale della funzione pubblica ha deciso di sospendere il procedimento nella presente causa sino a quando le sentenze nelle cause T‑17/14, U4U e a./Parlamento e Consiglio, e T‑23/14, Bos e a./Parlamento e Consiglio, non fossero passate in giudicato.
Con atti depositati rispettivamente presso la cancelleria del Tribunale della funzione pubblica il 29 ottobre 2014 e il 5 febbraio 2015, il Consiglio dell’Unione europea e il Parlamento europeo hanno chiesto di intervenire nel presente procedimento a sostegno delle conclusioni della Commissione.
In applicazione dell’articolo 3 del regolamento (UE, Euratom) 2016/1192 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 luglio 2016, relativo al trasferimento al Tribunale della competenza a decidere, in primo grado, sulle controversie tra l’Unione europea e i suoi agenti (
GU 2016, L 200, pag. 137
), la presente causa è stata trasferita al Tribunale nello stato in cui si trovava al 31 agosto 2016, e deve ormai essere trattata conformemente al regolamento di procedura del Tribunale. Tale causa è stata pertanto iscritta a ruolo con il numero T‑518/16 e assegnata alla Quarta Sezione.
Nelle cause in attesa della cui conclusione il procedimento era stato sospeso sono state pronunciate la sentenza del 15 settembre 2016, U4U e a./Parlamento e Consiglio (
T‑17/14
, non pubblicata,
EU:T:2016:489
), e l’ordinanza dell’11 novembre 2014, Bos e a./Parlamento e Consiglio (
T‑23/14
, non pubblicata,
EU:T:2014:956
). Tale sentenza e tale ordinanza non hanno formato oggetto di impugnazione e sono passate in giudicato.
Il Consiglio e il Parlamento sono stati ammessi ad intervenire nel presente procedimento con decisioni del Tribunale del 6 marzo 2017.
Su proposta della Quarta Sezione, il Tribunale ha deciso, il 20 settembre 2017, in applicazione dell’articolo 28 del regolamento di procedura, di rimettere la causa dinanzi ad un collegio giudicante ampliato.
Su proposta del giudice relatore, il Tribunale (Quarta Sezione ampliata) ha deciso, il 18 ottobre 2017, di avviare la fase orale del procedimento e, a titolo di misura di organizzazione del procedimento ai sensi dell’articolo 89 del regolamento di procedura, di invitare prima dell’udienza le parti a rispondere a taluni quesiti per iscritto. Le parti hanno ottemperato alla richiesta del Tribunale entro il termine impartito.
All’udienza del 21 novembre 2017 sono state sentite le difese orali delle parti e le loro risposte ai quesiti del Tribunale.
I ricorrenti chiedono che il Tribunale voglia:
–
dichiarare e decidere che il nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto è illegittimo;
–
annullare le decisioni recanti riduzione dei rispettivi congedi annuali «a partire dal[l’anno] 2014»;
–
condannare la Commissione alle spese.
La Commissione chiede che il Tribunale voglia:
–
respingere il ricorso;
–
condannare i ricorrenti alle spese.
Il Parlamento chiede che il Tribunale voglia respingere il ricorso.
Il Consiglio chiede che il Tribunale voglia:
–
dichiarare infondata l’eccezione di illegittimità relativa al nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto;
–
respingere il ricorso;
III.

In diritto
A.

Sul primo capo della domanda, diretto ad ottenere che il Tribunale dichiari illegittimo il nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto
I ricorrenti chiedono, nel primo capo della loro domanda, che il Tribunale dichiari illegittimo il nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto.
La Commissione e il Parlamento ritengono che l’accertamento di un’illegittimità, al termine dell’esame di un’eccezione di illegittimità, possa avere solo natura incidentale e non possa figurare nel dispositivo di una sentenza, di modo che il primo capo della domanda dei ricorrenti sarebbe irricevibile in quanto tale.
Vero è che non spetta al giudice dell’Unione fare dichiarazioni di principio nel dispositivo delle sue sentenze (v., in questo senso, sentenza del 16 dicembre 2004, De Nicola/BEI,
T‑120/01 e T‑300/01
,
EU:T:2004:367
, punti
e
). Tuttavia, nella fattispecie, è chiaro che il primo capo della domanda dev’essere inteso come se non fosse distinto dal secondo capo della domanda, dato che, come rilevano la stessa Commissione e lo stesso Parlamento, in sostanza, i ricorrenti eccepiscono, in via incidentale, l’illegittimità del nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto a sostegno della loro domanda di annullamento delle decisioni recanti riduzione dei loro congedi annuali «a partire dal[l’anno] 2014».
B.

Sul secondo capo della domanda, diretto all’annullamento delle decisioni recanti riduzione della durata del congedo annuale dei ricorrenti «a partire dal[l’anno] 2014»
1.

Sull’oggetto del secondo capo della domanda
I ricorrenti chiedono, nel secondo capo della loro domanda, l’annullamento delle decisioni che hanno operato una riduzione del loro diritto ad un congedo annuale «a partire dal[l’anno] 2014».
In risposta alla misura di organizzazione del procedimento di cui al precedente punto 16, i ricorrenti hanno tuttavia precisato che il ricorso, proposto nel 2014, doveva in realtà essere inteso come diretto contro le decisioni che hanno ridotto il numero di giorni di congedo annuale in tale anno (in prosieguo: le «decisioni impugnate») e che esso non verteva sulla legittimità delle decisioni adottate in materia nel 2015 e nel 2016.
2.

Sulle conseguenze della limitazione dell’oggetto del ricorso sulle eccezioni di illegittimità sollevate dai ricorrenti
Poiché le decisioni impugnate hanno unicamente determinato il numero di giorni di congedo annuale per l’anno 2014, si pone la questione di stabilire se i ricorrenti siano legittimati a sollevare, come hanno fatto, motivi fondati su eccezioni di illegittimità dirette non soltanto contro il nuovo articolo 6, secondo comma, primo trattino, dell’allegato X dello Statuto, relativo al congedo annuale di tale anno, ma, più ampiamente, contro il primo comma di tale articolo che determina il numero di giorni di congedo annuale a partire dall’anno 2016.
In risposta alla misura di organizzazione del procedimento di cui al precedente punto 16, i ricorrenti hanno sostenuto che essi avevano interesse ad eccepire l’illegittimità di tutto il nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto e che la fase transitoria istituita dal suo secondo comma, primo trattino, non era separabile dal primo comma, in forza del quale i funzionari e gli agenti con sede di servizio in paesi terzi avevano ormai diritto a soli 24 giorni di congedo all’anno.
Per contro, la Commissione e il Consiglio hanno ritenuto che le eccezioni di illegittimità sollevate potessero avere ad oggetto solo il nuovo articolo 6, secondo comma, primo trattino, dell’allegato X dello Statuto, in quanto l’eccezione di illegittimità non costituiva un diritto di azione autonomo e non poteva quindi avere se non una portata incidentale, limitata dall’oggetto del ricorso.
Secondo una giurisprudenza costante, un’eccezione di illegittimità sollevata in via incidentale in forza dell’articolo 277 TFUE, al momento della contestazione in via principale della legittimità di un terzo atto, è ricevibile solo se esiste un nesso di collegamento tra questo atto e la norma di cui viene eccepita la presunta illegittimità. Poiché l’articolo 277 TFUE non è diretto a consentire ad una parte di contestare l’applicabilità di qualsiasi atto di carattere generale a sostegno di qualsivoglia ricorso, la portata di un’eccezione di illegittimità dev’essere limitata a quanto è indispensabile per la definizione della lite (v. sentenza del 12 giugno 2015, Health Food Manufacturers’ Association e a./Commissione,
T‑296/12
,
EU:T:2015:375
, punto
e giurisprudenza citata). Ne consegue che l’atto generale la cui illegittimità viene sollevata dev’essere applicabile, direttamente o indirettamente, alla fattispecie che forma oggetto del ricorso e che deve esistere un nesso giuridico diretto tra la decisione individuale impugnata e l’atto generale in questione (sentenze del 15 marzo 2017, Fernández González/Commissione,
T‑455/16 P
, non pubblicata,
EU:T:2017:169
, punto
, e del 22 novembre 2017, von Blumenthal e a./BEI,
T‑558/16
,
EU:T:2017:827
, punto
).
Tuttavia, l’articolo 277 TFUE deve ricevere un’interpretazione sufficientemente ampia affinché sia garantito un sindacato di legittimità effettivo degli atti delle istituzioni a carattere generale a favore delle persone escluse dal ricorso diretto contro tali atti (sentenze del 26 ottobre 1993, Reinarz/Commissione,
T‑6/92 e T‑52/92
,
EU:T:1993:89
, punto
, e del 21 ottobre 2010, Agapiou Joséphidès/Commissione e EACEA,
T‑439/08
, non pubblicata,
EU:T:2010:442
, punto
). Pertanto l’ambito di applicazione dell’articolo 277 TFUE deve estendersi agli atti delle istituzioni rilevanti per l’adozione della decisione oggetto del ricorso di annullamento (sentenze del 4 marzo 1998, De Abreu/Corte di giustizia,
T‑146/96
,
EU:T:1998:50
, punto
, e del 2 ottobre 2001, Martinez e a./Parlamento,
T‑222/99, T‑327/99 e T‑329/99
,
EU:T:2001:242
, punto
), nel senso che la detta decisione si basa essenzialmente su questi ultimi (sentenza del 12 giugno 2015, Health Food Manufacturers’ Association e a./Commissione,
T‑296/12
,
EU:T:2015:375
, punto
), anche se essi non ne costituivano formalmente il fondamento giuridico (sentenze del 2 ottobre 2001, Martinez e a./Parlamento,
T‑222/99, T‑327/99 e T‑329/99
,
EU:T:2001:242
, punto
; del 20 novembre 2007, Ianniello/Commissione,
T‑308/04
,
EU:T:2007:347
, punto
, e del 2 ottobre 2014, Spraylat/ECHA,
T‑177/12
,
EU:T:2014:849
, punto
).
Nella fattispecie, i ricorrenti beneficiavano di 42 giorni di congedo annuale nel 2013 in forza dell’articolo 6 dell’allegato X dello Statuto nella sua versione anteriore all’entrata in vigore dell’articolo 1, punto 70, lettera a), del regolamento n. 1023/2013. Nel 2014, data di proposizione del ricorso, essi beneficiavano ormai di soli 36 giorni di congedo annuale in applicazione del nuovo articolo 6, secondo comma, primo trattino, dell’allegato X dello Statuto. Nel 2015, essi dovevano ormai disporre di soli 30 giorni di congedo annuale in forza del secondo comma, secondo trattino, del detto articolo. Infine, a partire dall’anno 2016, i ricorrenti dovevano ormai aver diritto, in linea di principio, a soli 24 giorni di congedo all’anno, conformemente al primo comma del nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto.
Pertanto, l’autorità competente non dispone di alcun margine discrezionale per determinare il numero di giorni di congedo annuale. Per di più, da un’interpretazione contestuale e sistematica del nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto risulta che il primo trattino del suo secondo comma, direttamente applicabile alle decisioni impugnate, costituiva una disposizione transitoria, mentre il primo comma del detto articolo forma il nuovo regime definitivo in materia di congedo annuale dei funzionari e degli agenti con sede di servizio in paesi terzi.
Occorre pertanto ricordare che la natura stessa di un periodo transitorio è quella di organizzare la progressiva transizione da un regime ad un altro (sentenze del 6 luglio 2017, Bodson e a./BEI,
T‑508/16
, non pubblicata,
EU:T:2017:469
, punto
, e del 12 febbraio 2014, Bodson e a./BEI,
F‑83/12
,
EU:F:2014:15
, punto
) per risolvere difficoltà inerenti all’introduzione del nuovo regime o evitare una modifica repentina del regime precedente.
Alla luce del nesso che unisce le disposizioni transitorie alle disposizioni definitive, dato che le prime non hanno alcuna ragion d’essere senza le seconde, e alla luce dell’assenza di margine discrezionale dell’autorità competente, si deve considerare, nella fattispecie, che esiste un nesso giuridico diretto tra le decisioni impugnate e il nuovo articolo 6, primo comma, dell’allegato X dello Statuto e che, poiché tale primo comma è lo sbocco finale del nuovo articolo 6, secondo comma, primo trattino, dell’allegato X dello Statuto, esso è almeno indirettamente applicabile alle dette decisioni in quanto era rilevante per la loro adozione, essendo le stesse basate essenzialmente su quest’ultimo, che pure non ne costituiva formalmente il fondamento giuridico.
Pertanto le decisioni impugnate costituivano nei confronti dei ricorrenti la prima applicazione del nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto, con la conseguenza che, a partire dal 2016, essi avrebbero ormai beneficiato di soli 24 giorni di congedo.
La Commissione ha tuttavia fatto valere all’udienza che, al momento della proposizione del ricorso nel 2014, l’applicazione, a partire dal 2016, del nuovo articolo 6, primo comma, dell’allegato X dello Statuto ai ricorrenti era ipotetica.
Vero è che dalle risposte dei ricorrenti alla misura di organizzazione del procedimento di cui al precedente punto 16 risulta che due di essi erano ormai assegnati alla sede di servizio di Bruxelles (Belgio). Tuttavia, non se ne può dedurre che l’applicazione ai ricorrenti del nuovo articolo 6, primo comma, dell’allegato X dello Statuto a partire dall’anno 2016 fosse ipotetica nel 2014. A parte il fatto che uno degli interessati è assegnato alla sede di servizio di Bruxelles solo dal 1
o
settembre 2017, essi, in quanto funzionari o agenti con sede di servizio in un paese terzo, in seno alla direzione generale della cooperazione internazionale e dello sviluppo, erano destinati a vedersi applicare tale disposizione.
Pertanto, anche se le decisioni impugnate sono formalmente fondate sulla disposizione transitoria riguardante il solo anno 2014, che figura nel primo trattino del secondo comma del nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto, i ricorrenti sono legittimati a contestare altresì, tramite eccezione, la legittimità del regime definitivo del congedo annuale determinato dal primo comma del detto articolo.
3.

Sui motivi di ricorso
a)

Premessa
Nel loro ricorso, i ricorrenti hanno fatto valere che il nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto teneva in non cale la natura particolare e la finalità del diritto a ferie annuali, il principio generale di parità di trattamento, il principio di certezza del diritto e l’articolo 10 dello Statuto.
Tuttavia, alla luce della sentenza del 15 settembre 2016, U4U e a./Parlamento e Consiglio (
T‑17/14
, non pubblicata,
EU:T:2016:489
), i ricorrenti hanno rinunciato al motivo relativo alla violazione dell’articolo 10 dello Statuto.
D’altro canto, in risposta ad un quesito posto dal Tribunale, i ricorrenti hanno considerato che il terzo motivo relativo alla violazione del principio di certezza del diritto doveva intendersi come tratto dalla violazione del principio di tutela del legittimo affidamento.
Infine, le argomentazioni del ricorso contengono considerazioni sul diritto al rispetto della vita privata e familiare che devono ritenersi costitutive di un motivo distinto.
In definitiva, al Tribunale sono sottoposti quattro motivi, relativi, rispettivamente, alla violazione:
–
della natura particolare e della finalità del diritto a ferie annuali,
–
del principio generale di parità di trattamento
–
del principio di tutela del legittimo affidamento,
–
de diritto al rispetto della vita privata e della vita familiare.
b)

Sul primo motivo, relativo alla violazione della natura particolare e della finalità del diritto a ferie annuali
1)

Argomenti delle parti
Basandosi sulla giurisprudenza della Corte, ed in particolare sulla sua sentenza del 19 settembre 2013, Riesame Commissione/Strack (
C‑579/12 RX‑II
,
EU:C:2013:570
), i ricorrenti fanno valere che il diritto alle ferie annuali è un principio di diritto sociale dell’Unione che presenta un’importanza particolare. Esso sarebbe ormai sancito dall’articolo 31, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta») e garantito, tra l’altro, dall’articolo 7 della direttiva 2003/88/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 4 novembre 2003, concernente taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro (
GU 2003, L 299, pag. 9
). I ricorrenti sottolineano che, secondo la giurisprudenza, tale diritto avrebbe una duplice finalità, e cioè quella di permettere al lavoratore, da un lato, di riposarsi in relazione all’esecuzione delle mansioni a lui assegnate e, dall’altro, di disporre di un periodo di distensione e di ricreazione. Orbene, le norme più favorevoli di cui beneficiano i funzionari e gli agenti con sede di servizio in paesi terzi in materia di congedo annuale avrebbero appunto avuto lo scopo di compensare gli inconvenienti connessi alle condizioni di vita del luogo della loro sede di servizio, sempre considerate particolari e persino disagiate.
In tale contesto, risulterebbe dalla giurisprudenza e dal considerando 4 della direttiva 2003/88 che il miglioramento della sicurezza, dell’igiene e della salute dei lavoratori attraverso il diritto a ferie annuali rappresenterebbe un obiettivo che non potrebbe dipendere da considerazioni di carattere puramente economico. Tuttavia, la riduzione del diritto al congedo annuale dei funzionari e degli agenti con sede di servizio in paesi terzi sarebbe stata giustificata, al considerando 27 del regolamento n. 1023/2013, da un motivo del genere, e cioè il miglioramento dell’efficienza di tale personale in termini di costi e l’esigenza di conseguire risparmi sui costi. Per giunta, il fatto che tale riduzione sarebbe stata giustificata anche dall’interesse del servizio, e, in particolare, da quello delle piccole delegazioni, il cui funzionamento sarebbe stato pregiudicato dalle numerose assenze del loro personale, costituirebbe un’affermazione non suffragata che non potrebbe valere in tutti i casi. Inoltre, l’obiettivo di modernizzazione delle condizioni di lavoro asseritamente connesso all’evoluzione dei mezzi di trasporto e di comunicazione, fatto valere dalla Commissione e dal Parlamento, non potrebbe neppure esso giustificare la riduzione controversa, in quanto tale ragionamento condurrebbe ad erodere progressivamente il diritto alle ferie annuali senza alcun riguardo per la loro finalità.
Inoltre, il fatto che il numero di giorni di congedo annuale previsto dal nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto rimanga superiore a quello previsto dall’articolo 7 della direttiva 2003/88 non implicherebbe che tale nuovo articolo garantisca una adeguata tutela delle condizioni di lavoro, della salute e della sicurezza dei ricorrenti. Infatti, la direttiva 2003/88 tenderebbe soltanto a garantire un livello minimo di tutela. Per giunta, l’articolo 23 di tale direttiva conterrebbe una clausola di non regresso da cui risulterebbe che la riduzione del numero di giorni di congedo non potrebbe essere giustificata dal solo fatto che esso restasse superiore a quello previsto dal suddetto articolo 7.
In ogni caso, il deterioramento delle condizioni di lavoro dei ricorrenti pregiudicherebbe in maniera sproporzionata la loro vita lavorativa e la loro salute.
Infine, malgrado l’ampio potere discrezionale di cui dispone il legislatore, quest’ultimo avrebbe dovuto valutare le conseguenze della riduzione del numero di giorni di congedo annuale sulla salute e sulla sicurezza dei funzionari e degli agenti con sede di servizio in paesi terzi, poiché la prassi avrebbe fatto sorgere la presunzione secondo cui il lavoro effettuato in paesi terzi è più disagiato di quello prestato presso le sedi delle istituzioni. Analogamente, il legislatore avrebbe dovuto motivare in maniera sufficiente il deterioramento delle condizioni di lavoro degli interessati. Orbene, una siffatta valutazione e una siffatta motivazione mancherebbero nel caso di specie.
La Commissione, ai cui argomenti aderisce il Parlamento e il Consiglio, confuta immediatamente la rilevanza della sentenza del 19 settembre 2013, Riesame Commissione/Strack (
C‑579/12 RX‑II
,
EU:C:2013:570
).
La Commissione così come il Parlamento ed il Consiglio fanno altresì rilevare che il legislatore ha previsto, al considerando 14 della direttiva 2003/88, che «norme specifiche previste da altri strumenti comunitari» possano prevalere sulle disposizioni di quest’ultima. Ciò si verificherebbe nel caso del nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto. Per giunta, il numero di giorni di congedo annuale determinato da tale articolo resterebbe superiore al congedo di «almeno quattro settimane» previsto come periodo minimo di ferie dall’articolo 7 della direttiva 2003/88. Pertanto, il nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto non pregiudicherebbe nella sostanza il diritto alle ferie annuali.
Inoltre, il legislatore non avrebbe avuto come unica finalità un obiettivo di natura economica adottando il nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto. Al contrario, risulterebbe dal considerando 27 del regolamento n. 1023/2013 che esso perseguiva come obiettivo anche quello di modernizzare le condizioni di lavoro del personale impiegato nei paesi terzi, vale a dire un’esigenza amministrativa volta ad adeguare le condizioni di lavoro all’evoluzione delle condizioni economiche e sociali. Al riguardo, il Consiglio fa rilevare che un congedo annuale di 42 giorni lavorativi poneva problemi nelle piccole delegazioni, che, a seguito di tali congedi e delle assenze per altri motivi, non disponevano sempre del personale sufficiente a garantire il loro buon funzionamento. La Commissione e il Parlamento rilevano, dal canto loro, che, tra il 2004 e il 2014, la situazione che aveva in parte giustificato il regime anteriore si è modificata per il fatto che le comunicazioni attraverso l’Internet e i voli a basso prezzo hanno avuto sviluppi significativi.
Peraltro, i ricorrenti non dimostrerebbero che il legislatore abbia agito in violazione del diritto alle ferie annuali, che consiste nel permettere al lavoratore, da un lato, di riposarsi e, dall’altro, di beneficiare di un periodo di distensione e di ricreazione. A tal riguardo, la «prassi» anteriore da cui discenderebbe una pretesa presunzione secondo cui il lavoro prestato in un paese terzo sarebbe disagiato, supponendo che sia provata, non potrebbe in alcun modo vincolare il legislatore, poiché quest’ultimo disporrebbe di un ampio margine discrezionale per adeguare lo Statuto all’evoluzione del contesto economico e sociale e per modificare ad ogni momento e in senso sfavorevole i diritti e gli obblighi dei funzionari.
In ogni modo, il legislatore avrebbe preso in considerazione gli oneri particolari inerenti alla situazione del personale in servizio in paesi terzi, da una parte, all’articolo 7 dell’allegato X dello Statuto, concernente il calcolo della durata del congedo in occasione dell’entrata in servizio o della cessazione dal servizio in un paese terzo e il riporto di giorni di congedo annuale non goduti, nonché, dall’altra, all’articolo 7, secondo comma, dell’allegato V dello Statuto, relativo ai giorni per il viaggio.
Infine, la Commissione sostiene che gli atti di portata generale sono sufficientemente motivati qualora il legislatore spieghi, anche succintamente, i punti fondamentali dei provvedimenti. Pertanto, non risulterebbe da alcuna disposizione né da alcun principio che il legislatore avrebbe dovuto prendere in considerazione gli effetti della riduzione del congedo annuale sulla salute e sulla sicurezza dei funzionari o avrebbe dovuto valutare la portata di tale riduzione rispetto all’obiettivo generale di miglioramento delle loro condizioni di lavoro o ancora che esso avrebbe dovuto dimostrare la maggiore efficienza che sarebbe stata permessa da tale riduzione.
2)

Giudizio del Tribunale
i)

Premessa
Occorre, in via preliminare, esaminare la rilevanza, per il caso di specie, della sentenza del 19 settembre 2013, Riesame Commissione/Strack (
C‑579/12 RX‑II
,
EU:C:2013:570
), su cui i ricorrenti si fondano in gran parte.
Come sostenuto dalla Commissione nonché dal Parlamento e dal Consiglio, la Corte si è limitata, in tale sentenza, a pronunciarsi su una disposizione che organizza, a diritto invariato, un meccanismo di riporto da un anno all’altro di giorni di congedo non goduti.
Tuttavia, anche se, nella presente causa, la situazione è caratterizzata da una modifica legislativa che riduce la durata del congedo annuale, le precisazioni apportate da tale sentenza, in particolare in ordine alla natura di tale congedo e alla sua finalità, alle condizioni alle quali una direttiva può essere fatta valere nei confronti di un’istituzione e alle modalità di applicazione della Carta alle istituzioni, sono rilevanti nel caso di specie.
Ciò premesso, i ricorrenti deducono appunto dalla direttiva 2003/88 e dalla giurisprudenza relativa a quest’ultima la natura particolare e la finalità del diritto a ferie annuali da essi invocato. Pertanto, occorre altresì esaminare preliminarmente in quale misura tale direttiva possa essere fatta valere nel caso di specie.
ii)

Sulla possibilità di opporre la direttiva 2003/88 al legislatore dell’Unione
Occorre ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, poiché le direttive sono rivolte agli Stati membri e non alle istituzioni o agli organi dell’Unione, non si può ritenere che le disposizioni della direttiva 2003/88 impongano in quanto tali obblighi alle istituzioni nei loro rapporti con il loro personale (v., in questo senso, sentenza del 15 settembre 2016, TAO-AFI e SFIE-PE/Parlamento e Consiglio,
T‑456/14
,
EU:T:2016:493
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Tuttavia, come è già stato statuito, la circostanza che una direttiva non vincoli, in quanto tale, le istituzioni non esclude che le regole o i principi stabiliti nell’ambito di tale direttiva possano essere invocati nei confronti delle istituzioni quando essi stessi appaiono solo come l’espressione specifica di norme fondamentali del Trattato e di principi generali che si impongono direttamente alle suddette istituzioni. Analogamente, una direttiva potrebbe vincolare un’istituzione quando quest’ultima, nell’ambito della propria autonomia organizzativa e nei limiti dello Statuto, abbia inteso dare esecuzione a un obbligo particolare enunciato da una direttiva, o, ancora, nel caso in cui un atto di portata generale di applicazione interna rinvii esso stesso espressamente alle misure adottate dal legislatore dell’Unione in applicazione dei Trattati. Infine, le istituzioni, in conformità al dovere di lealtà cui sono tenute, devono tenere conto, quando agiscono come datori di lavoro, delle disposizioni legislative adottate a livello dell’Unione (v, sentenza del 15 settembre 2016, TAO-AFI e SFIE-PE/Parlamento e Consiglio,
T‑456/14
,
EU:T:2016:493
, punti
e
e giurisprudenza ivi citata).
Nella fattispecie, i ricorrenti considerano, nei loro atti scritti, che l’articolo 1 sexies, paragrafo 2, dello Statuto costituisce un atto di portata generale di applicazione interna che rinvia alla direttiva 2003/88.
Vero è, a tal riguardo, che la Corte ha dichiarato, nella sua sentenza del 19 settembre 2013, Riesame Commissione/Strack (
C‑579/12 RX‑II
,
EU:C:2013:570
, punto
), che l’articolo 1 sexies, paragrafo 2, dello Statuto prevedeva norme come quelle contenute dalla direttiva 2003/88, dato che tanto tale articolo quanto tale direttiva avevano lo scopo di fissare le prescrizioni minime di sicurezza e di salute in materia di organizzazione dell’orario di lavoro, tra le quali figurano i periodi minimi di ferie annuali.
Tuttavia, nella sua sentenza del 19 settembre 2013, Riesame Commissione/Strack (
C‑579/12 RX‑II
,
EU:C:2013:570
, punti
e seguenti), la Corte ha soltanto fatto ricorso alla direttiva 2003/88 per interpretare l’articolo 4 dell’allegato V dello Statuto in combinato disposto con l’articolo 1 sexies, paragrafo 2, dello stesso Statuto. Per contro, poiché gli allegati dello Statuto hanno lo stesso valore giuridico dello Statuto stesso (v., in questo senso, sentenza del 24 novembre 2010, Commissione/Consiglio,
C‑40/10
,
EU:C:2010:713
, punto
, e ordinanza del 13 dicembre 2012, Mische/Commissione,
T‑641/11 P
,
EU:T:2012:695
, punto
) e in assenza di gerarchia tra la direttiva 2003/88 e il regolamento n. 1023/2013, recante modifica dello Statuto, dato che tale regolamento non si presenta del resto come un atto delegato o di esecuzione della detta direttiva (v., in questo senso, sentenza del 13 novembre 2014, Spagna/Commissione,
T‑481/11
,
EU:T:2014:945
, punto
e giurisprudenza ivi citata), l’articolo 1 sexies, paragrafo 2, dello Statuto e la direttiva 2003/88 non possono essere fatti valere a sostegno di un’eccezione di illegittimità per dichiarare inapplicabile il nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto.
Nondimeno, nei loro atti scritti, i ricorrenti fanno riferimento anche all’articolo 31, paragrafo 2, della Carta e hanno espressamente sostenuto, in risposta ad un quesito posto dal Tribunale all’udienza, che la direttiva 2003/88 sarebbe opponibile al legislatore dell’Unione in quanto tradurrebbe un diritto fondamentale.
È importante ricordare che risulta dall’articolo 51, paragrafo 1, della Carta che le disposizioni di quest’ultima si rivolgono in particolare alle istituzioni dell’Unione, che sono di conseguenza tenute ad osservare e a promuovere l’applicazione dei principi da essa sanciti, tra cui il diritto alle ferie annuali garantito dall’articolo 31, paragrafo 2, della Carta.
Occorre altresì ricordare che le spiegazioni del præsidium della Convenzione relative alla Carta (
GU 2007, C 303, pag. 17
) devono essere prese in considerazione per l’interpretazione di quest’ultima, conformemente all’articolo 6, paragrafo 1, terzo comma, TUE e all’articolo 52, paragrafo 7, della Carta (v., in questo senso, sentenza del 19 settembre 2013, Riesame Commissione/Strack,
C‑579/12 RX‑II
,
EU:C:2013:570
, punto
).
Orbene, dalle spiegazioni citate al precedente punto 67 risulta che l’articolo 31, paragrafo 2, della Carta sancisce in particolare il contenuto essenziale della direttiva 93/104/CE del Consiglio, del 23 novembre 1993, concernente taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro (
GU 1993, L 307, pag. 18
), la quale è stata successivamente sostituita e codificata dalla direttiva 2003/88 (sentenza del 19 settembre 2013, Riesame Commissione/Strack,
C‑579/12 RX‑II
,
EU:C:2013:570
, punto
). In particolare, l’articolo 7 della direttiva 2003/88, relativo alle ferie annuali, è identico all’articolo 7 della direttiva 93/104. Esso dispone, al suo paragrafo 1, che «[g]li Stati membri prendono le misure necessarie affinché ogni lavoratore benefici di ferie annuali retribuite di almeno quattro settimane, secondo le condizioni di ottenimento e di concessione previste dalle legislazioni e/o prassi nazionali».
Poiché la direttiva 2003/88 è espressione concreta del principio sancito dall’articolo 31, paragrafo 2, della Carta, come risulta dalle spiegazioni del præsidium relative a quest’ultimo (v. precedente punto 67), il legislatore, tenuto a rispettare tale articolo che ha lo stesso valore dei trattati, non poteva fare astrazione dal contenuto della detta direttiva.
Pertanto, l’applicazione del nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto dovrebbe essere esclusa ove quest’ultimo si rivelasse incompatibile con il diritto a ferie annuali, la cui natura e la cui finalità risultano dall’articolo 31, paragrafo 2, della Carta letto alla luce della direttiva 2003/88.
Spetta pertanto al Tribunale verificare se il nuovo articolo 6, primo comma, e secondo comma, primo trattino, dell’allegato X dello Statuto ha arrecato pregiudizio al diritto a ferie annuali e, più precisamente, alla loro natura e alla loro finalità.
–
Sull’esistenza di un pregiudizio al diritto a ferie annuali
Occorre osservare innanzitutto che, poiché l’articolo 31, paragrafo 2, della Carta e le sue spiegazioni (v. precedente punto 67) impongono di fare riferimento alla direttiva 2003/88, non può farsi astrazione dal contenuto delle disposizioni di quest’ultima.
In quest’ottica, si deve rilevare che l’articolo 14 della direttiva 2003/88 dispone che quest’ultima «non si applica laddove altri strumenti [dell’Unione] contengano prescrizioni più specifiche in materia di organizzazione dell’orario di lavoro per determinate occupazioni o attività professionali». Come risulta dal considerando 14 della detta direttiva, tale disposizione riguarda in particolare prescrizioni specifiche in materia di ferie annuali applicabili ad «alcune categorie di lavoratori».
La Commissione suggerisce pertanto che il nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto debba essere considerato come una disposizione prevalente su quelle della direttiva 2003/88 per quanto riguarda la durata del congedo annuale.
Risulta tuttavia dall’articolo 1, paragrafo 3, della direttiva 2003/88 che le prescrizioni minime di sicurezza e di salute in materia di organizzazione dell’orario di lavoro che quest’ultima contiene si applicano in linea di principio a tutti i settori di attività, privati o pubblici. In tale contesto e alla luce anche del considerando 14 della detta direttiva, l’articolo 14 di quest’ultima deve interpretarsi nel senso che riguarda disposizioni specifiche a talune categorie di lavoratori a causa delle caratteristiche particolari delle loro occupazioni o attività lavorative.
Così, il legislatore ha adottato disposizioni specifiche al trasporto su strada, al trasporto aereo o ancora al trasporto per via navigabile, rispettivamente, nella direttiva 2002/15/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 marzo 2002, concernente l’organizzazione dell’orario di lavoro delle persone che effettuano operazioni mobili di autotrasporto (
GU 2002, L 80, pag. 35
), nella direttiva 2000/79/CE del Consiglio, del 27 novembre 2000, relativa all’attuazione dell’accordo europeo sull’organizzazione dell’orario di lavoro del personale di volo nell’aviazione civile concluso da Association of European Airlines (AEA), European Transport Workers’ Federation (ETF), European Cockpit Association (ECA), European Regions Airline Association (ERA) e International Air Carrier Association (IACA) (
GU 2000, L 302, pag. 57
), e nella direttiva 2014/112/UE del Consiglio, del 19 dicembre 2014, che attua l’accordo europeo concernente taluni aspetti dell’organizzazione dell’orario di lavoro nel trasporto per vie navigabili interne, concluso tra la European Barge Union (EBU), l’Organizzazione europea dei capitani (ESO) e la Federazione europea dei lavoratori dei trasporti (ETF) (
GU 2014, L 367, pag. 86
).
Nella fattispecie, è utile rilevare che il nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto non si presenta come una prescrizione specifica di organizzazione dell’orario di lavoro prevista dall’articolo 14 della direttiva 2003/88. D’altro canto, la Commissione non fornisce alcun elemento tale da giustificare il fatto che i funzionari e gli agenti con sede di servizio in paesi terzi eserciterebbero un’attività lavorativa richiedente disposizioni specifiche come quelle elencate al punto precedente. A tal riguardo, la circostanza che l’articolo 336 TFUE abbia attribuito al Parlamento e al Consiglio la competenza ad adottare lo Statuto e il RAA conformemente alla procedura legislativa ordinaria non basta per dimostrare tale specificità.
La Commissione sostiene che l’articolo 7, paragrafo 1, della direttiva 2003/88 prevede unicamente un obbligo di adottare i provvedimenti necessari perché ogni lavoratore benefici di ferie annuali retribuite di almeno quattro settimane, vale a dire 20 giorni lavorativi, di modo che, fissando in 24 giorni il numero di giorni di congedo annuale a partire dal 2016, il nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto rispetta tale limite.
I ricorrenti, dal canto loro, contestano il fatto che il nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto sia compatibile con la natura e con la finalità delle ferie annuali, in quanto il numero di giorni di congedo annuale rimarrebbe superiore al minimo richiesto dall’articolo 7 della direttiva 2003/88. I ricorrenti rilevano quindi che l’articolo 23 della direttiva 2003/88 contiene una clausola di non regresso e mettono altresì in evidenza che tale direttiva ha come obiettivo fondamentale il miglioramento delle condizioni di vita dei lavoratori.
L’articolo 23 della direttiva 2003/88 dispone che, «a condizione che i requisiti minimi previsti da [tale] direttiva siano rispettati, l’attuazione di quest’ultima non costituisce una giustificazione per il regresso del livello generale di protezione dei lavoratori». Ne consegue che un regresso della protezione garantita ai lavoratori nell’ambito dell’organizzazione dell’orario di lavoro non è come tale vietato dalla direttiva 2003/88, ma che, per rientrare nel divieto sancito dall’articolo 23 di quest’ultima, tale regresso deve, da una parte, essere connesso all’«attuazione» della direttiva e, dall’altra, vertere sul «livello generale di protezione» dei lavoratori interessati (v., per analogia, sentenza del 23 aprile 2009, Angelidaki e a.,
da C‑378/07 a C‑380/07
,
EU:C:2009:250
, punto
).
Più precisamente, la condizione relativa all’«attuazione» della direttiva 2003/88 riguarda ogni provvedimento nazionale di trasposizione diretto a garantire che l’obiettivo perseguito da quest’ultima possa essere raggiunto. Per contro, una normativa non può essere considerata in contrasto con l’articolo 23 della direttiva 2003/88 se il regresso che essa comporta non è in alcun modo connesso alla sua attuazione, vale a dire, in altri termini, se il provvedimento regressivo è giustificato non dalla necessità di una trasposizione, ma da quella di promuovere un altro obiettivo (v., per analogia, sentenza del 23 aprile 2009, Angelidaki e a.,
da C‑378/07 a C‑380/07
,
EU:C:2009:250
, punti
e
).
Orbene, dal considerando 27 del regolamento n. 1023/2013 risulta che l’articolo 1, punto 70, lettera a), di tale regolamento perseguiva come obiettivo quello di realizzare risparmi e di modernizzare le condizioni di lavoro del personale impiegato in paesi terzi e non di realizzare l’obiettivo perseguito dalla direttiva 2003/88.
Di conseguenza, i ricorrenti non possono fondarsi sull’articolo 23 della direttiva 2003/88 per contestare la validità del nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto.
Nondimeno, come sostengono i ricorrenti, il diritto alle ferie annuali di ciascun lavoratore, ivi compresi funzionari e agenti, dev’essere considerato come un principio del diritto sociale dell’Unione che presenta un’importanza particolare (sentenza del 19 settembre 2013, Riesame Commissione/Strack,
C‑579/12 RX‑II
,
EU:C:2013:570
, punto
). Esso ha infatti lo scopo di consentire al lavoratore di riposarsi e di beneficiare di un periodo di distensione e di ricreazione (sentenza del 20 gennaio 2009, Schultz-Hoff e a.,
C‑350/06 e C‑520/06
,
EU:C:2009:18
, punto
) e di proteggere così la sua sicurezza e la sua salute (v., in questo senso, sentenza del 14 ottobre 2010, Union syndicale Solidaires Isère,
C‑428/09
,
EU:C:2010:612
, punto
, e ordinanza del 4 marzo 2011, Grigore,
C‑258/10
, non pubblicata,
EU:C:2011:122
, punto
).
La finalità delle ferie annuali rientra quindi nell’obiettivo, assegnato all’Unione dall’articolo 151 TFUE, di migliorare le condizioni di vita e di lavoro dei lavoratori e, conformemente all’articolo 153 TFUE, di sostenere e di completare l’azione degli Stati membri nel settore del miglioramento dell’ambiente di lavoro per proteggere la salute e la sicurezza degli interessati.
Inoltre, in forza dell’articolo 51, paragrafo 1, della Carta, l’Unione deve osservare i principi tra i quali figura il diritto a ferie annuali e a promuoverne l’applicazione.
Risulta altresì dalle spiegazioni del præsidium della Convenzione riguardanti l’articolo 31, paragrafo 2, della Carta (v. precedente punto 67) che quest’ultimo si fonda sulla direttiva 93/104, sostituita dalla direttiva 2003/88, nonché sul punto 8 della Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori, adottata in occasione della riunione del Consiglio europeo tenuta a Strasburgo (Francia) il 9 dicembre 1989. Orbene, risulta dal considerando 4 della direttiva 2003/88 che i provvedimenti relativi all’organizzazione dell’orario di lavoro, ed in particolare quelli relativi alle ferie annuali retribuite previsti dall’articolo 7 di quest’ultima, hanno l’obiettivo fondamentale di contribuire direttamente al miglioramento della protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori (v., in questo senso, sentenza del 19 settembre 2013, Riesame Commissione/Strack,
C‑579/12 RX‑II
,
EU:C:2013:570
, punto
). Quanto al punto 8 della Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori, essa dispone che «[o]gni lavoratore della Comunità europea ha diritto al riposo settimanale e a ferie annuali retribuite i cui periodi devono essere via via ravvicinati, in modo da ottenere un progresso, conformemente alle prassi nazionali».
Discende da tutto quanto precede che, per sua natura, il diritto alle ferie annuali previsto dall’articolo 31, paragrafo 2, della Carta tende, in linea di principio, a favorire il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro dei lavoratori.
Pertanto, la circostanza che il numero di giorni di congedo annuale determinato dal nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto resti superiore al minimo richiesto dall’articolo 7 della direttiva 2003/88 non basta, come sostiene la Commissione, per concludere nel senso che tale nuovo articolo non viola il diritto a ferie annuali.
Inversamente, anche se ogni riduzione del numero di giorni di congedo annuale non basta, di per sé, per concludere nel senso di un pregiudizio al diritto a ferie annuali garantito dall’articolo 31, paragrafo 2, della Carta, ciò non vale per il nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto, che riduce significativamente la durata del congedo dei funzionari e degli agenti con sede di servizio in paesi terzi facendo passare tale durata, in tre anni, da 42 giorni a 24. Tale riduzione non può infatti essere considerata compatibile con il principio diretto a promuovere il miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro degli interessati.
Tale considerazione non è infirmata dagli argomenti della Commissione, del Parlamento e del Consiglio, in quanto la portata della riduzione così operata non è attenuata dalle altre disposizioni dello Statuto e dei suoi allegati che formano il contesto nel quale si inserisce il nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto.
Così, l’articolo 1, punto 71, lettera b), del regolamento n. 1023/2013 ha modificato l’articolo 7, primo comma, dell’allegato X dello Statuto e ha allineato il regime dei funzionari e degli agenti con sede di servizio in un paese terzo a quello degli altri funzionari e agenti riducendo il numero di giorni di congedo al quale essi avevano diritto in caso di entrata in servizio o di cessazione dal servizio nel corso dell’anno.
Per giunta, l’articolo 8, primo comma, dell’allegato X dello Statuto e l’articolo 9, paragrafo 2, dello stesso allegato dispongono che l’autorità che ha il potere di nomina «può eccezionalmente concedere al funzionario, con decisione speciale e motivata, un congedo di riposo» della durata massima di quindici giorni lavorativi «in considerazione delle condizioni di vita particolarmente disagiate [nel luogo] della sede di servizio». Tuttavia, dato che si tratta di verificare se il legislatore abbia debitamente tenuto conto della finalità e della portata del congedo annuale, si deve necessariamente constatare che tali disposizioni esistevano prima dell’entrata in vigore del nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto. A causa della loro anteriorità, esse non possono quindi attenuare la portata della riduzione dei congedi operata dal legislatore. Ciò è tanto più vero in quanto l’articolo 1, punto 70, lettera c), del regolamento n. 1023/2013 ha integrato l’articolo 8 dell’allegato X dello Statuto al fine di precisare che il funzionario che partecipa a corsi di perfezionamento professionale e che beneficia di un congedo di riposo doveva adoperarsi per combinare i due, mentre tale congedo deve consentire all’interessato di riposarsi, come indica la sua denominazione.
Inoltre, la possibilità per un funzionario od un agente assegnato ad una delegazione di vedersi attribuire un alloggio di servizio in forza dell’articolo 5, dell’allegato X dello Statuto e le disposizioni dello stesso allegato che consentono alla famiglia dell’interessato di seguirlo nel paese terzo sono prive di rilevanza riguardo al diritto a ferie annuali.
Analogamente, l’indennità correlata alle condizioni di vita, prevista dall’articolo10 dell’allegato X dello Statuto, nonché le altre disposizioni dello stesso allegato relative al rimborso delle spese di alloggio, di viaggio o di trasporto o riguardanti le prestazioni di previdenza sociale degli interessati non soltanto esistevano prima dell’entrata in vigore del regolamento n. 1023/2013, ma non possono controbilanciare la riduzione del numero di giorni di congedo annuale. Infatti, ai fini di una protezione efficace della sua sicurezza e della sua salute, il lavoratore deve normalmente poter beneficiare di un riposo effettivo, di modo che le ferie annuali non possono essere sostituite da un compenso finanziario, salvo nel caso in cui venga posto fine al rapporto di lavoro, come risulta dall’articolo 7, paragrafo 2, della direttiva 2003/88 (v., in questo senso, sentenza del 10 settembre 2009, Vicente Pereda,
C‑277/08
,
EU:C:2009:542
, punto
).
Risulta infine dall’articolo 7, secondo comma, dell’allegato X dello Statuto che un funzionario in servizio in un paese terzo che non abbia esaurito il suo congedo annuale può riportare quattordici giorni lavorativi l’anno successivo, contro dodici, in forza dell’articolo 4, primo comma, dell’allegato V dello stesso Statuto, per i funzionari in servizio nel territorio dell’Unione. Inoltre, dall’articolo 7, secondo comma, dell’allegato V dello Statuto risulta che i giorni per il viaggio, normalmente fissati in due giorni e mezzo di congedo, possono essere prolungati per il personale con sede di servizio in un paese terzo quando vi siano necessità che lo giustificano. Tuttavia, tali provvedimenti favorevoli ai funzionari e agli agenti con sede di servizio in un paese terzo appaiono marginali rispetto alla riduzione del numero di giorni di congedo annuale risultante dal nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto.
Come sostenuto dai ricorrenti, si deve quindi ritenere che la significativa riduzione del numero di giorni di congedo annuale operata dal nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto pregiudichi il loro diritto alle ferie annuali. Di conseguenza, si deve verificare se tale pregiudizio sia adeguatamente giustificato.
–
Sulla giustificazione del pregiudizio al diritto alle ferie annuali
Occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, possono essere apportate restrizioni a diritti fondamentali che non costituiscano prerogative assolute, come il diritto di proprietà e il diritto al libero esercizio di un’attività economica, a condizione che tali restrizioni siano effettivamente consone ad obiettivi di interesse generale e non costituiscano, rispetto allo scopo perseguito, un intervento sproporzionato e inaccettabile tale da ledere la sostanza stessa dei diritti così garantiti (sentenze del 28 novembre 2013, Consiglio/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft,
C‑348/12P
,
EU:C:2013:776
, punto
, e del 26 settembre 2014, Arctic Paper Mochenwangen/Commissione,
T‑634/13
, non pubblicata,
EU:T:2014:828
, punto
).
Per analogia, si deve ritenere che restrizioni come nel caso di specie possano essere apportate alle stesse condizioni a principi, come il diritto alle ferie annuali, previamente attuati in conformità dell’articolo 52, paragrafo 5, della Carta.
Nondimeno, è vero che il legislatore dispone di un ampio margine discrezionale per adeguare lo Statuto e per modificare ad ogni momento, anche in senso sfavorevole, i diritti e gli obblighi dei funzionari. Non per questo ne consegue però che il legislatore possa astenersi dal pronunciarsi con piena cognizione di causa e al termine di un esame circostanziato di tutti gli elementi pertinenti effettuato con cura e imparzialità (v., in questo senso, sentenza del 14 novembre 2013, Europol/Kalmár,
T‑455/11 P
,
EU:T:2013:595
, punto
). Di conseguenza, il Tribunale è in particolare tenuto ad accertarsi che il legislatore abbia verificato che le condizioni ricordate al precedente punto 98 fossero rispettate (v., in questo senso, sentenza del 9 novembre 2010, Volker und Markus Schecke e Eifert,
C‑92/09 e C‑93/09
,
EU:C:2010:662
, punti da
a
).
In primo luogo, quanto alla questione di stabilire se il nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto sia giustificato da un obiettivo di interesse generale, ci si deve riferire al considerando 27 del regolamento n. 1023/2013, ai sensi del quale «[era] opportuno […] modernizzare le condizioni di lavoro del personale distaccato in paesi terzi e renderle più efficienti in termini di costi, conseguendo nel contempo risparmi sui costi».
Tuttavia, dal considerando 4 della direttiva 2003/88 risulta che «[i]l miglioramento della sicurezza, dell’igiene e della salute dei lavoratori durante il lavoro rappresenta un obiettivo che non può dipendere da considerazioni di carattere puramente economico». La Corte ha altresì dichiarato, al punto 55 della sua sentenza del 19 settembre 2013, Riesame Commissione/Strack (
C‑579/12 RX‑II
,
EU:C:2013:570
), che considerazioni relative alla necessità di proteggere gli interessi finanziari dell’Unione non possono essere fatte valere per giustificare un pregiudizio al diritto alle ferie annuali retribuite. Ne discende che obiettivi del genere non possono giustificare un pregiudizio al diritto alle ferie annuali garantito dall’articolo 31, paragrafo 2, della Carta. Di conseguenza, nella fattispecie, l’obiettivo di garantire una maggiore efficienza in termini di costo dei funzionari e degli agenti con sede di servizio in paesi terzi, conseguendo nel contempo risparmi sui costi, non può costituire un obiettivo legittimo che giustifichi la riduzione della durata del congedo annuale dei ricorrenti.
Tuttavia, secondo la formulazione stessa del considerando 27 del regolamento n. 1023/2013, l’obiettivo perseguito era anche quello di «modernizzare le condizioni di lavoro del personale distaccato in paesi terzi».
La Commissione come pure il Parlamento ed il Consiglio non sembrano però avere una comprensione univoca di tale obiettivo.
La Commissione ed il Parlamento asseriscono, da parte loro, che, tra il 2004 e il 2014, la situazione che aveva in parte giustificato il regime anteriore si è modificata per il fatto che le comunicazioni via Internet e i voli a basso prezzo hanno avuto uno sviluppo significativo. Il Consiglio precisa, dal canto suo, che un congedo annuale di 42 giorni lavorativi esponeva le piccole delegazioni a difficoltà, in quanto, a seguito di tali congedi e delle assenze per altri motivi, esse non disponevano sempre del personale sufficiente per garantire il loro buon funzionamento.
La Commissione e il Parlamento, per di più, non sono in grado di precisare come, alla luce della finalità del congedo annuale, lo sviluppo dei viaggi a basso prezzo e la possibilità di utilizzare più ampliamente di prima le comunicazioni via Internet giustificassero una riduzione di tale congedo. In particolare, lo sviluppo dei voli a basso prezzo sembra, tutt’al più, poter motivare una riduzione dei giorni di viaggio di cui all’articolo 7 dell’allegato V dello Statuto, mentre tali giorni, al contrario, possono essere aumentati per il personale con sede di servizio nei paesi terzi, come riconosciuto dalla stessa Commissione.
Quanto alla giustificazione fornita dal Consiglio, i ricorrenti fanno giustamente osservare che essa non vale per tutte le delegazioni. Orbene, il Consiglio non ha fornito alcun elemento che consenta di ritenere che la situazione delle piccole delegazioni fosse a tal punto significativa da poter far ritenere al legislatore che una riduzione generale del numero di giorni di congedo annuale costituisse la sola soluzione necessaria. Per di più, non risulta che il legislatore abbia verificato la rilevanza della detta giustificazione alla luce della possibilità offerta dall’articolo 9, paragrafo 1, dell’allegato X dello Statuto di negare un congedo per motivi attinenti alle esigenze del servizio, quando invece, adottando l’articolo 1, punto 70, lettera d), del regolamento n. 1023/2013, esso riduceva da quattordici giorni lavorativi a due settimane il periodo di congedo che doveva essere preso almeno una volta all’anno.
In secondo luogo, quanto alla questione di stabilire se il nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto sia proporzionato allo scopo perseguito, nulla fa ritenere che, preliminarmente alla sua adozione, il legislatore abbia esaminato le conseguenze della riduzione del numero di giorni di congedo annuale sulla salute e sulla sicurezza dei funzionari e degli agenti con sede di servizio in paesi terzi né che abbia esaminato altre modalità di riduzione, mentre le ferie annuali retribuite contribuiscono direttamente al miglioramento della protezione della sicurezza e della salute dei lavoratori (v., in questo senso, sentenza del 19 settembre 2013, Riesame Commissione/Strack,
C‑579/12 RX‑II
,
EU:C:2013:570
, punto
).
Inoltre, limitando formalmente nel nuovo articolo 6, primo comma, dell’allegato X dello Statuto il congedo annuale dei funzionari e degli agenti con sede di servizio in paesi terzi a 24 giorni lavorativi a partire dal 2016, non risulta che il legislatore abbia in quanto tale tenuto conto della circostanza che, in forza dell’articolo 57 dello Statuto, i funzionari e gli agenti con sede di servizio in seno all’Unione godono di un congedo fino a 30 giorni lavorativi in relazione alla loro età e al loro grado.
Analogamente, non risulta che il legislatore, per quanto lo riguarda, abbia verificato se la formulazione dell’articolo 8, primo comma, dell’allegato X dello Statuto, relativo al congedo di riposo, garantisse, come tale, ad ogni funzionario o agente con sede di servizio in un paese terzo e che si trovi in una situazione particolarmente disagiata una protezione sufficiente della sua salute e della sua sicurezza, quando invece, ai sensi di tale disposizione, il congedo di riposo può essere solo eccezionale e deve formare oggetto di una decisione speciale e motivata.
Infine, la Commissione sostiene erroneamente che il legislatore ha preso in considerazione gli oneri inerenti alla situazione del personale con sede di servizio in un paese terzo alla luce specificamente del suo diritto al congedo annuale facendo riferimento all’articolo 7, primo comma, dell’allegato X dello Statuto, mentre, come si è già detto (v. precedente punto 92), tale disposizione, modificata dall’articolo 1, punto 71, lettera b), del regolamento n. 1023/2013, allinea invece il regime degli interessati a quello degli altri funzionari o agenti riducendo il numero di giorni di congedo ai quali essi avevano diritto in caso di entrata in servizio o di cessazione dal servizio nel corso dell’anno.
Sulla base di quanto precede, si deve necessariamente constatare che non risulta che il legislatore dell’Unione abbia verificato, all’atto dell’adozione del nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto, se quest’ultimo fosse effettivamente giustificato da un obiettivo di interesse generale e se esso non costituisse, alla luce dello scopo perseguito, un intervento sproporzionato nel diritto alle ferie annuali dei funzionari e degli agenti con sede di servizio in paesi terzi. Di conseguenza, la Commissione non poteva validamente fondarsi sul nuovo articolo 6 dell’allegato X dello Statuto per adottare le decisioni impugnate.
Ne consegue che il primo motivo è fondato e che le decisioni impugnate vanno annullate, senza che sia necessario esaminare gli altri motivi dei ricorrenti.
IV.

Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 134, paragrafo 1, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Conformemente all’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopporteranno le proprie spese.
Nella fattispecie, la Commissione, rimasta soccombente, dev’essere condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dai ricorrenti, conformemente alla domanda di questi ultimi. Inoltre, in quanto istituzioni intervenienti, il Parlamento ed il Consiglio sopporteranno le proprie spese.

Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:

1)
Le decisioni recanti riduzione nel 2014 del numero di giorni di congedo annuale del sig. Francisco Carreras Sequeros e degli altri funzionari o agenti della Commissione europea i cui nominativi figurano in allegato sono annullate.

2)
La Commissione è condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, quelle sostenute dal sig. Carreras Sequeros e dagli altri funzionari o agenti della Commissione i cui nominativi figurano in allegato.

3)
Il Parlamento europeo e il Consiglio dell’Unione europea sopporteranno le proprie spese.

Kanninen
Schwarcz
Iliopoulos
Calvo-Sotelo Ibáñez-Martín
Reine
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 4 dicembre 2018.
Il cancelliere
E. Coulon
Il presidente
(
*1
)	Lingua processuale: il francese.
(
)	L’elenco degli altri ricorrenti è allegato soltanto alla versione notificata alle parti.