CELEX: 62014CJ0179
Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru
Directiva 2006/123/CE
Articolele 14-16
Articolul 49 TFUE
Libertatea de stabilire
Articolul 56 TFUE
Libera prestare a serviciilor
Condiții de emitere a unor tichete avantajoase din punct de vedere fiscal acordate de angajatori salariaților lor și utilizabile pentru cazare, agrement și/sau alimentație
Restricții
Monopol

Prin cererea introductivă, Comisia Europeană solicită Curții:
—
constatarea faptului că, prin introducerea și prin menținerea sistemului cardului de agrement Széchenyi (denumit în continuare „cardul SZÉP”) prevăzut de Decretul guvernamental nr. 55/2011 din 12 aprilie 2011 privind reglementarea emiterii și a utilizării cardului de agrement Széchenyi, modificat prin Legea nr. CLVI din 21 noiembrie 2011 privind modificarea anumitor dispoziții legislative fiscale și a altor acte conexe (denumit în continuare „Decretul guvernamental nr. 55/2011”), Ungaria a încălcat Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne (
JO L 376, p. 36
, Ediție specială, 13/vol. 58, p. 50), în măsura în care:
—
articolul 13 din respectivul decret guvernamental coroborat cu articolul 2 alineatul (2) litera (d) din Legea nr. XCVI din 1993 privind fondurile de asigurări reciproce (denumită în continuare „Legea privind casele de ajutor reciproc”), cu articolul 2 litera (b) din Legea nr. CXXXII din 1997 privind sucursalele și agențiile comerciale ale întreprinderilor care au sediul în străinătate (denumită în continuare „Legea privind sucursalele”), precum și cu articolul 1, cu articolul 2 alineatele (1) și (2), cu articolul 55 alineatele (1) și (3) și cu articolul 64 alineatul (1) din Legea nr. IV din 2006 privind societățile comerciale (denumită în continuare „Legea privind societățile comerciale”), exclude posibilitatea ca sucursalele să emită cardul SZÉP și încalcă, în consecință, dispozițiile articolului 14 punctul 3 și ale articolului 15 alineatul (2) litera (b) din această directivă;
—
articolul 13 menționat coroborat cu aceleași dispoziții naționale, care nu recunoaște, în ceea ce privește condițiile prevăzute la același articol 13 literele (a)-(c), activitatea grupurilor a căror societate‑mamă nu este o societate constituită potrivit dreptului maghiar și ai căror membri nu funcționează sub forma unor societăți prevăzute de dreptul maghiar, încalcă articolul 15 alineatul (1), alineatul (2) litera (b) și alineatul (3) din directiva menționată;
—
articolul 13 din Decretul guvernamental nr. 55/2011 coroborat cu aceleași dispoziții naționale, care rezervă posibilitatea de emitere a cardului SZÉP băncilor și instituțiilor financiare întrucât doar aceste organisme pot întruni condițiile prevăzute la acest articol 13, încalcă articolul 15 alineatul (1), alineatul (2) litera (d) și alineatul (3) din aceeași directivă;
—
articolul 13 menționat este contrar articolului 16 din Directiva 2006/123, în măsura în care prevede, pentru emiterea cardului SZÉP, existența unui sediu în Ungaria;
—
cu titlu subsidiar, în măsura în care dispozițiile Directivei 2006/123 menționate anterior în cuprinsul prezentului punct nu acoperă dispozițiile naționale respective, constatarea faptului că sistemul cardului SZÉP reglementat prin Decretul guvernamental nr. 55/2011 este contrar articolelor 49 TFUE și 56 TFUE;
—
constatarea faptului că sistemul tichetelor Erzsébet reglementat prin Legea nr. CLVI din 21 noiembrie 2011 și prin Legea nr. CIII din 6 iulie 2012 privind programul Erzsébet (denumită în continuare „Legea Erzsébet”), prin care se instituie un monopol în beneficiul organismelor publice în domeniul emiterii tichetelor pentru hrană rece și a cărui intrare în vigoare a avut loc în lipsa unei perioade de tranziție și a unor măsuri tranzitorii corespunzătoare, este contrar articolelor 49 TFUE și 56 TFUE, în măsura în care articolul 1 alineatul (5) și articolul 477 din Legea nr. CLVI din 21 noiembrie 2011, precum și articolul 2 alineatele (1) și (2), articolul 6 și articolul 7 din Legea Erzsébet prevăd restricții disproporționate.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Considerentele (2), (5), (18), (36), (37), (40), (64), (65) și (73) ale Directivei 2006/123 au următorul cuprins:
„(2)
Pentru a promova creșterea economică și crearea de locuri de muncă în Uniunea Europeană este esențială o piață a serviciilor competitivă. În prezent, numeroase bariere în cadrul pieței interne îi împiedică pe prestatorii de servicii, în special întreprinderile mici și mijlocii (IMM‑uri), să își extindă activitățile dincolo de frontierele naționale și să profite de toate avantajele pieței interne. Această situație scade competitivitatea la nivel mondial a prestatorilor de servicii din Uniunea Europeană. O piață liberă care obligă statele membre să elimine restricțiile în calea circulației transfrontaliere a serviciilor, crescând totodată transparența și asigurând o mai bună informare a consumatorilor, ar oferi consumatorilor o posibilitate mai mare de a alege și servicii de calitate mai bună, la prețuri mai mici.
[…]
(5)
În consecință, este necesar să fie eliminate barierele din calea libertății de stabilire a prestatorilor în statele membre și barierele din calea liberei circulații a serviciilor între statele membre și să li se garanteze beneficiarilor și prestatorilor securitatea juridică necesară exercitării efective a acestor două libertăți fundamentale prevăzute de tratat. Întrucât barierele din calea pieței interne a serviciilor afectează atât operatorii care doresc să se stabilească în alte state membre, cât și pe cei care prestează un serviciu într‑un alt stat membru fără a fi stabiliți acolo, este necesar ca prestatorii să aibă posibilitatea să își dezvolte activitățile de servicii în cadrul pieței interne, fie prin stabilirea într‑un stat membru, fie utilizând libera circulație a serviciilor. Prestatorii ar trebui să poată alege între cele două libertăți în funcție de strategia lor de dezvoltare în fiecare stat membru.
[…]
(18)
Serviciile financiare ar trebui să fie excluse din domeniul de aplicare al prezentei directive, deoarece aceste activități sunt reglementate prin legislație comunitară specifică având ca obiectiv, ca și prezenta directivă, realizarea unei adevărate piețe interne a serviciilor. În consecință, această excludere ar trebui să vizeze toate serviciile financiare, precum serviciile bancare, de credit, asigurări, inclusiv reasigurări, pensii ocupaționale sau personale, valori mobiliare, fonduri de investiții, plăți și consultanță în sectorul investițiilor, inclusiv serviciile menționate în anexa I la Directiva 2006/48/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 14 iunie 2006 privind inițierea și exercitarea activității instituțiilor de credit [(
JO L 177, p. 1
, Ediție specială, 06/vol. 9 p. 3)].
[…]
(36)
Conceptul «prestator» ar trebui să desemneze orice persoană fizică resortisant al unui stat membru sau persoană juridică aflată în exercițiul unei activități de servicii într‑un stat membru, prevalându‑se de libertatea de stabilire sau de libera circulație a serviciilor. Conceptul de prestator nu ar trebui să fie limitat la prestarea de servicii transfrontaliere în cadrul liberei circulații a serviciilor, ci ar trebui să vizeze, de asemenea, cazurile în care un operator se stabilește într‑un stat membru cu scopul de a‑și dezvolta activitățile de servicii în acel stat membru. […]
(37)
Locul de stabilire al unui prestator ar trebui să fie determinat în conformitate cu jurisprudența Curții de Justiție, potrivit căreia conceptul de stabilire implică exercitarea efectivă a unei activități economice printr‑o instalare stabilă și pe o perioadă nedeterminată. […] Nu este necesar ca stabilirea să aibă forma unei filiale, sucursale sau agenții; aceasta poate consta într‑un birou administrat de personalul propriu al prestatorului sau de către o persoană independentă, dar mandatată să acționeze în mod permanent pentru întreprindere, la fel ca în cazul unei agenții. […]
[…]
(40)
Conceptul «motive imperative de interes general» la care se face referire în anumite dispoziții din prezenta directivă a fost elaborat de către Curtea de Justiție în jurisprudența sa în legătură cu articolele [49 TFUE și 56 TFUE] și ar putea evolua în continuare. Noțiunea, astfel cum este recunoscută în jurisprudența Curții de Justiție, cuprinde cel puțin următoarele justificări: […] protecția beneficiarilor de servicii; protecția consumatorilor […] protecția creditorilor […]
[…]
(64)
Pentru a stabili o adevărată piață internă a serviciilor, este necesar să se elimine orice restricții privind libertatea de stabilire și libera circulație a serviciilor care figurează încă în legislațiile anumitor state membre și care sunt incompatibile cu articolele [49 TFUE și 56 TFUE]. Restricțiile care trebuie interzise afectează în special piața internă a serviciilor și trebuie eliminate în mod sistematic în cel mai scurt timp.
(65)
Libertatea de stabilire implică, în special, principiul egalității de tratament, care interzice nu doar discriminarea pe motiv de cetățenie sau naționalitate, ci și orice discriminare indirectă bazată pe alte criterii, care poate duce la aceleași rezultate. Astfel, accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia într‑un stat membru ca activitate principală sau secundară nu ar trebui să se supună unor criterii cum ar fi locul de stabilire, de reședință, de domiciliu sau al prestării principale a activității de servicii. […]
[…]
(73)
Cerințele care trebuie examinate includ normele naționale care, din alte motive decât cele legate de calificările profesionale, rezervă accesul la anumite activități anumitor prestatori. Aceste cerințe includ, de asemenea, și obligația ca un prestator să adopte o anumită formă juridică, în special să fie persoană juridică, o societate de persoane, o entitate fără scop lucrativ sau o societate deținută exclusiv de către persoane fizice […]”
Articolul 1 din Directiva 2006/123, intitulat „Obiect”, prevede la alineatul (1):
„Prezenta directivă stabilește dispoziții generale pentru facilitarea exercitării libertății de stabilire pentru prestatorii de servicii și a liberei circulații a serviciilor, menținând totodată un nivel ridicat al calității serviciilor.”
Intitulat „Domeniu de aplicare”, articolul 2 din directiva menționată prevede:
„(1)   Prezenta directivă se aplică serviciilor furnizate de prestatori stabiliți într‑un stat membru.
(2)   Prezenta directivă nu se aplică pentru următoarele activități:
[…]
(b)
servicii financiare, cum ar fi serviciile bancare, de credit, asigurări și reasigurări, pensii ocupaționale și personale, valori mobiliare, fonduri de investiții, plăți și consultanță pentru investiții, inclusiv serviciile menționate în anexa I la Directiva 2006/48/CE;
[…]”
Articolul 4 din aceeași directivă prevede:
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
1.
«serviciu» înseamnă orice activitate economică independentă, prestată în mod obișnuit în schimbul unei remunerații, menționată la articolul [57 TFUE];
2.
«prestator» înseamnă orice persoană fizică resortisant al unui stat membru sau orice persoană juridică menționată la articolul [54 TFUE], stabilită într‑un stat membru, care oferă sau prestează un serviciu;
[…]
4.
«stat membru de stabilire» înseamnă statul membru pe al cărui teritoriu este stabilit prestatorul serviciului în cauză;
5.
«stabilire» înseamnă exercitarea efectivă de către prestator a unei activități economice prevăzute la articolul [49 TFUE], pentru o perioadă nedeterminată și cu ajutorul unei infrastructuri stabile de unde activitatea de prestare de servicii este asigurată în mod efectiv;
[…]
8.
«motive imperative de interes general» înseamnă motive astfel recunoscute în jurisprudența Curții de Justiție, inclusiv următoarele motive: […] protecția consumatorilor, a beneficiarilor serviciilor […]
[…]
10.
«stat membru în care se prestează serviciul» înseamnă statul membru în care serviciul este oferit de către un prestator stabilit într‑un alt stat membru;
[…]”
Capitolul III din Directiva 2006/123 este intitulat „Libertate de stabilire pentru prestatori”. Acesta conține secțiunea 2, intitulată „Cerințe interzise sau supuse evaluării”, în care figurează articolele 14 și 15 din directiva menționată.
Intitulat „Cerințe interzise”, articolul 14 din directiva respectivă prevede:
„Statele membre nu condiționează accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia pe teritoriul lor de oricare din următoarele cerințe:
[…]
3.
restricții la libertatea unui prestator de a alege între a se stabili cu titlu principal sau secundar, în special obligația prestatorului de a se stabili cu titlu principal pe teritoriul acestora, sau restricții la libertatea de a alege între stabilirea sub formă de agenție, de sucursală sau de filială;
[…]”
Articolul 15 din aceeași directivă, intitulat „Cerințe care trebuie evaluate”, prevede printre altele:
„(1)   Statele membre examinează dacă în cadrul sistemului lor juridic se impune oricare dintre cerințele menționate la alineatul (2) și se asigură că oricare astfel de cerințe sunt compatibile cu condițiile stabilite la alineatul (3). Statele membre își adaptează actele cu putere de lege și actele administrative în așa fel încât acestea să fie compatibile cu aceste condiții.
(2)   Statele membre examinează dacă sistemul lor juridic condiționează accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia de oricare dintre următoarele cerințe nediscriminatorii:
[…]
(b)
obligația unui prestator de a adopta o formă juridică specifică;
[…]
(d)
alte cerințe decât cele care privesc domenii reglementate de Directiva 2005/36/CE sau prevăzute în alte instrumente comunitare, care rezervă accesul la activitatea de servicii în cauză pentru anumiți prestatori în temeiul specificului activității;
[…]
(3)   Statele membre verifică dacă cerințele menționate la alineatul (2) îndeplinesc următoarele condiții:
(a)
nediscriminare: cerințele nu trebuie să fie direct sau indirect discriminatorii în funcție de cetățenie sau de naționalitate ori, în ceea ce privește societățile, în funcție de situarea sediului social;
(b)
necesitate: cerințele trebuie să fie justificate printr‑un motiv imperativ de interes general;
(c)
proporționalitate: cerințele trebuie să fie adecvate pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit; acestea nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit și nu trebuie să fie posibilă înlocuirea acestor cerințe cu alte măsuri mai puțin restrictive care permit atingerea aceluiași rezultat.
[…]
(6)   Începând cu 28 decembrie 2006, statele membre nu introduc nicio cerință nouă de tipul celor menționate la alineatul (2), cu excepția cazului în care cerința respectivă îndeplinește condițiile stabilite la alineatul (3).
[…]”
Capitolul IV din Directiva 2006/123 este intitulat „Libera circulație a serviciilor”. Acesta conține secțiunea 1, intitulată „Libertatea de a presta servicii și derogările aferente”, în care figurează articolul 16 din directiva menționată, care prevede, sub titlul „Libertatea de a presta servicii”:
„(1)   Statele membre respectă dreptul prestatorilor de a furniza servicii într‑un stat membru altul decât cel în care sunt stabiliți.
Statele membre în care este prestat serviciul asigură accesul liber la o activitate de servicii și libera exercitare a acesteia pe teritoriul lor.
Statele membre nu pot condiționa accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia pe teritoriul lor de îndeplinirea oricăror cerințe care nu respectă următoarele principii:
(a)
nediscriminare: cerințele nu trebuie să fie, direct sau indirect, discriminatorii pe motiv de cetățenie sau, în ceea ce privește persoanele juridice, pe motivul privind statul membru în care sunt stabilite;
(b)
necesitate: cerințele trebuie să fie justificate prin motive de ordine publică, de siguranță publică, de sănătate publică sau de protecție a mediului;
(c)
proporționalitate: cerințele trebuie să fie adecvate pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit și nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit.
(2)   Statele membre nu pot să restrângă libertatea de a presta servicii în cazul unui prestator stabilit într‑un alt stat membru impunând una dintre cerințele următoare:
(a)
obligația prestatorului de a fi stabilit pe teritoriul lor;
[…]
(3)   Prezentele dispoziții nu împiedică statul membru în care se deplasează prestatorul să impună cerințe în ceea ce privește o activitate de servicii în cazul în care acestea sunt justificate din motive de ordine publică, siguranță publică, sănătate publică sau protecția mediului, în conformitate cu alineatul (1). […]
[…]”
Dreptul maghiar
Legea IVPF
Articolul 71 din Legea nr. CXVII din 1995 privind impozitul pe veniturile persoanelor fizice (denumită în continuare „Legea IVPF”) permite angajatorilor să acorde salariaților lor avantaje în natură, în condiții avantajoase din punct de vedere fiscal.
În versiunea acesteia astfel cum a fost modificată prin Legea nr. CLVI din 21 noiembrie 2011, intrată în vigoare, în conformitate cu articolul 477 din aceasta din urmă, începând de la 1 ianuarie 2012, articolul 71 alineatul (1) din Legea IVPF prevede:
„Sunt considerate avantaje în natură acordate de angajator salariatului:
[…]
b)
[…]
bb)
din venitul acordat sub formă de tichete Erzsébet, partea din venit care nu depășește 5000 [de forinți maghiari (HUF) (aproximativ 16 euro)] [cuantum majorat la 8000 HUF (aproximativ 26 de euro) începând cu 1 ianuarie 2013] pe lună, acordată pentru fiecare lună începută în cadrul raportului juridic care constituie temeiul dreptului bănesc respectiv (chiar și cu efect retroactiv în cadrul aceluiași an fiscal);
c)
în ceea ce privește [cardul SZÉP],
ca)
ajutorul plafonat la o sumă de 225000 HUF [(aproximativ 720 de euro)] în același an fiscal, dacă acesta provine de la mai mulți emitenți, virat în cadrul poziției «cazare» a cardului, utilizabil pentru prestările de servicii de cazare prevăzute de Decretul [guvernamental nr. 55/2011];
cb)
ajutorul plafonat la o sumă de 150000 HUF [(aproximativ 480 de euro)] în același an fiscal dacă acesta provine de la mai mulți emitenți, virat în cadrul poziției «alimentație» a cardului, utilizabil pentru prestările de servicii de alimentație prevăzute de Decretul [guvernamental nr. 55/2011] furnizate în puncte de servire a mesei (inclusiv servicii de alimentație la locul de muncă);
cc)
ajutorul plafonat la o sumă de 75000 HUF [(aproximativ 240 de euro)] în același an fiscal dacă acesta provine de la mai mulți emitenți, virat în cadrul poziției «agrement» a cardului, utilizabil pentru prestările prevăzute de Decretul [guvernamental nr. 55/2011] destinate utilizării în scop de agrement, de recreere și de menținere a sănătății;
[…]”
Potrivit articolului 3 punctul 87 din Legea IVPF, astfel cum a fost modificat prin articolul 1 alineatul (5) din Legea nr. CLVI din 21 noiembrie 2011:
„În sensul prezentei legi, se înțelege prin:
[…]
87)
«Tichete Erzsébet»: tichete emise de [Magyar Nemzeti Üdülési Alapítvány (Fundația națională maghiară pentru agrement, denumită în continuare «FNMA»)] în format electronic sau pe suport de hârtie, care pot fi utilizate pentru achiziționarea de preparate culinare destinate consumului imediat […].”
Decretul guvernamental nr. 55/2011
În temeiul articolului 2 alineatul (2) litera (a) din Decretul guvernamental nr. 55/2011, cardul SZÉP „servește exclusiv la identificarea salariatului care beneficiază de ajutor, a membrilor familiei sale, a angajatorului său, precum și a prestatorului de servicii și nu poate fi folosit pentru stocarea de monedă electronică, nici pentru executarea operațiunilor de plată directe”.
Articolul 13 din același decret prevede:
„Este abilitat să emită cardul [SZÉP] orice prestator de servicii în sensul articolului 2 alineatul (2) litera (d) din [Legea privind casele de ajutor reciproc], cu excepția persoanelor fizice și a prestatorilor de servicii care au încheiat un contract cu respectivul prestator de servicii, care a fost constituit pentru o durată nedeterminată sau pentru o durată determinată de cel puțin cinci ani de la începerea emiterii cardului și care, în solidar cu aceeași societate comercială recunoscută ca fiind un grup de societăți sau funcționând efectiv ca atare în sensul Legii [privind societățile comerciale] sau în solidar cu casa de ajutor reciproc definită la articolul 2 alineatul (2) litera (a) din Legea privind casele de ajutor reciproc, cu care prestatorul de servicii întreține un raport contractual de cel puțin cinci ani, cu excepția activităților de gestionare a depozitelor și de plasamente de investiții, îndeplinește fiecare dintre condițiile următoare:
a)
dispune de un birou pentru clienți în fiecare localitate din Ungaria a cărei populație este mai mare de 35000 de locuitori;
b)
în cursul ultimului exercițiu financiar încheiat, a emis el însuși în cadrul serviciilor sale de plată cel puțin 100000 de instrumente de plată, altele decât banii lichizi;
c)
are cel puțin doi ani de experiență în materie de emitere a tichetelor electronice pe card care conferă avantaje în natură în sensul articolului 71 din Legea [IVPF] și a emis cel puțin 25000 de tichete pe card în conformitate cu cifrele ultimului său exercițiu financiar încheiat.
[…]”
Legea privind casele de ajutor reciproc
Articolul 1 alineatul (2) literele (a) și (d) din Legea privind casele de ajutor reciproc cuprinde următoarele definiții:
„a)
«fond de asigurare reciprocă voluntară (denumit în continuare „casă de ajutor reciproc”)»: asociație constituită de persoane fizice (denumite în continuare «membrii unei case de ajutor reciproc») în temeiul principiilor autonomiei, reciprocității, solidarității și participării voluntare, care organizează și finanțează prestații care le completează, le compensează sau le înlocuiesc pe cele oferite de asigurările sociale, precum și prestații care promovează menținerea sănătății (denumite în continuare «prestațiile»). Casa de ajutor reciproc organizează, finanțează și furnizează prestațiile sale grație cotizațiilor regulate ale membrilor săi, pe baza unei gestiuni de conturi individuale. Normele de gestiune și de răspundere, precum și competențele în legătură cu activitățile casei de ajutor reciproc sunt prevăzute de prezenta lege;
[…]
d)
«prestatorul de servicii»: orice persoană fizică, juridică și societate comercială fără personalitate juridică ce efectuează, în temeiul unui contract încheiat cu o casă de ajutor reciproc, în numele acesteia din urmă, operațiuni care se încadrează în activitățile casei de ajutor reciproc, le face posibile sau le favorizează, ori care furnizează ea însăși prestații proprii casei de ajutor reciproc, cu excluderea prestatorilor de servicii de asigurări de sănătate. În special este considerată prestator de servicii orice persoană care exercită funcții de depozitar pentru contul casei de ajutor reciproc definite mai sus sau care este mandatată de casa de ajutor reciproc pentru a efectua operațiunile de plasare ale acesteia și/sau pentru a asigura gestiunea contabilității și a registrelor acesteia, precum și orice persoană care este însărcinată cu recrutarea membrilor casei de ajutor reciproc sau care desfășoară activități de organizare de servicii în numele caselor de asigurări de sănătate. Este, de asemenea, calificată drept prestator de servicii orice persoană care efectuează operațiuni care au legătură cu casa de ajutor reciproc astfel cum sunt definite mai sus, în temeiul unui contract încheiat cu prestatorul de servicii menționat la prezentul punct;”
Legea privind societățile comerciale
Articolul 1 alineatul (1) din Legea privind societățile comerciale prevede:
„Prezenta lege reglementează înființarea, organizarea și funcționarea societăților comerciale cu sediul pe teritoriul Ungariei […]”
Articolul 2 din legea menționată prevede:
„(1)   O societate comercială nu poate fi constituită decât în forma prevăzută de prezenta lege.
(2)   Societățile în nume colectiv (SNC) și societățile în comandită simplă (SCS) nu au personalitate juridică. Societățile cu răspundere limitată (SRL) și societățile pe acțiuni (SA) au personalitate juridică.”
În ceea ce privește grupurile de societăți recunoscute, aceeași lege prevede, la articolul 55:
„(1)   În conformitate cu dispozițiile din Legea contabilității, societatea comercială care are obligația de a depune conturi anuale consolidate (societatea dominantă) și societatea pe acțiuni sau societatea cu răspundere limitată asupra căreia societatea dominantă dispune de o influență determinantă în sensul Legii contabilității (societatea controlată) pot decide să funcționeze ca un grup de societăți recunoscut încheind un contract de afiliere în vederea realizării obiectivelor lor comerciale comune.
[…]
(3)   Înregistrarea funcționării în registrul comerțului și al societăților ca grup de societăți recunoscut nu dă naștere unui subiect de drept distinct de societățile comerciale care compun grupul.”
Articolul 64 alineatul (1) din Legea privind societățile comerciale prevede:
„Dispozițiile articolului 60 sunt aplicabile chiar și în cazul lipsei contractului de afiliere și a înregistrării ca grup de societăți recunoscut cu condiția ca, urmare a unei cooperări durabile, continue, cu o existență de cel puțin trei ani între societatea dominantă și societatea (societățile) controlată (controlate), societățile comerciale care aparțin aceluiași grup de societăți să își exercite activitățile conform aceleiași strategii comerciale și ca, prin comportamentul lor efectiv, să se garanteze o repartizare previzibilă și echilibrată a avantajelor și a dezavantajelor care decurg din funcționarea ca grup.”
Legea privind sucursalele
Articolul 2 litera (b) din Legea privind sucursalele prevede:
„În sensul prezentei legi, se înțelege prin:
[…]
b)
«sucursală»: orice unitate comercială fără personalitate juridică a întreprinderii străine, care dispune de autonomie comercială și care a fost înregistrată în registrul național al comerțului și al societăților în calitate de sucursală a întreprinderii străine, ca formă autonomă de societate.”
Legea Erzsébet
Articolul 1 din Legea Erzsébet prevede:
„Programul Erzsébet urmărește să reducă semnificativ, în cadrul actual, numărul persoanelor defavorizate social și în special pe cel al copiilor care nu au posibilitatea de a se hrăni de mai multe ori pe zi, de a beneficia de o alimentație sănătoasă adaptată vârstei lor, de a se bucura de starea de sănătate necesară pentru a învăța, precum și de odihna necesară recuperării.”
Articolul 2 din legea menționată prevede:
„(1)   În sensul prezentei legi, se înțelege prin:
a)
«Programul Erzsébet»: orice program și orice prestare cu scop social organizate și realizate de stat în vederea punerii în aplicare a obiectivelor prevăzute la articolul 1, fără scop lucrativ pe piață;
b)
«tichete Erzsébet»: tichete emise de [FNMA], utilizabile
ba)
pentru achiziționarea de preparate culinare destinate consumului imediat și de servicii de servire a mesei în restaurante,
bb)
pentru achiziționarea de produse și servicii determinate furnizate prin intermediul plății impozitelor și a taxelor care revin plătitorului sau ca scutire de impozit,
bc)
pentru achiziționarea de produse și servicii necesare educației copiilor și îngrijirilor acordate acestora din urmă,
bd)
pentru achiziționarea de produse și servicii stabilite de lege, în scopuri sociale.
2.   Punerea în aplicare a programului Erzsébet este asigurată de [FNMA].
[…]”
FNMA este o fundație de utilitate publică înregistrată în Ungaria. Aceasta afectează patrimoniul care i‑a fost alocat vacanțelor sociale, furnizării de servicii și de prestări conexe, precum și punerii în aplicare a altor programe de ordin social.
Articolul 6 alineatul (1) din Legea Erzsébet prevede că „[FNMA], în vederea îndeplinirii sarcinilor legate de programul Erzsébet, poate să încheie acorduri cu organisme civile, cu societăți comerciale și cu orice altă persoană fizică sau juridică”.
Articolul 7 din legea menționată se referă la intrarea în vigoare a acesteia.
Procedura precontencioasă și procedura în fața Curții
Considerând că prin adoptarea, în cursul anului 2011, a unei noi reglementări naționale privind tichetele de masă, tichetele de agrement și tichetele de vacanță, Ungaria nu și‑a îndeplinit obligațiile în temeiul articolului 9, al articolului 10, al articolului 14 punctul 3, al articolului 15 alineatul (1), alineatul (2) literele (b) și (d) și alineatul (3) și al articolului 16 din Directiva 2006/123, precum și al articolelor 49 TFUE și 56 TFUE, Comisia a adresat acestui stat membru, la 21 iunie 2012, o scrisoare de punere în întârziere. Acesta a răspuns printr‑o scrisoare din data de 20 iulie 2012 în care contesta încălcările astfel invocate.
La 22 noiembrie 2012, Comisia a emis un aviz motivat în care susținea că reglementarea națională menționată încălca toate dispozițiile din dreptul Uniunii amintite mai sus, cu excepția, totuși, a articolului 10 din directiva menționată, a cărei încălcare nu mai era invocată. În consecință, instituția menționată invita Ungaria să ia măsurile necesare pentru a se conforma respectivului aviz motivat în termen de o lună de la primirea acestuia.
Întrucât nu a considerat satisfăcătoare explicațiile conținute în răspunsul care i‑a fost adresat la 27 decembrie 2012 de către acest stat membru, Comisia a decis să introducă prezenta acțiune.
Cu privire la acțiune
Prin acțiunea introdusă, Comisia invocă diferite motive referitoare la condițiile pe care reglementarea maghiară le impune pentru activitatea de emitere a anumitor instrumente avantajoase din punct de vedere fiscal, la prezentarea cărora lucrătorii salariați pot avea acces la anumite prestații de cazare, de agrement și/sau de alimentație din partea unor prestatori, cu titlu de avantaje în natură acordate acestor lucrători de către angajatorul lor.
În speță, motivele menționate privesc, mai precis, regimul juridic aplicabil la două dintre aceste instrumente, și anume, pe de o parte, cardul SZÉP, și, pe de altă parte, tichetele Erzsébet, care vor fi abordate succesiv în continuare.
Cu privire la motivele aferente condițiilor de emitere a cardului SZÉP
Comisia arată în special că, în temeiul articolului 71 alineatul (1) din Legea IVPF, serviciile de alimentație oferite de restaurantele și de unitățile de alimentație publică, cu excepția cantinelor de la locul de muncă, pot fi calificate drept avantaje în natură în sensul legii menționate doar în cazul utilizării cardului SZÉP.
Or, condițiile de emitere a cardului menționat, astfel cum sunt prevăzute la articolul 13 din Decretul guvernamental nr. 55/2011, ar fi atât de restrictive, încât doar un cerc extrem de limitat de întreprinderi ar fi în măsură să le emită.
Prin acțiunea formulată, Comisia susține cu titlu principal că, urmare a acestui caracter restrictiv, condițiile menționate încalcă, în diverse moduri, articolele 14‑16 din Directiva 2006/123. În subsidiar, ea arată că aceleași condiții încalcă articolele 49 TFUE și 56 TFUE.
Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea Directivei 2006/123
Cu titlu introductiv, trebuie observat că, astfel cum reiese din explicațiile furnizate de părți, cardul SZÉP este un instrument avantajos din punct de vedere fiscal, la prezentarea căruia lucrătorii salariați pot avea acces la o paletă de prestații specifice prin partea prestatorilor care au încheiat un contract cu emitentul instrumentului menționat, și anume prestații de cazare, anumite prestații de agrement și prestații de alimentație, cu titlu de avantaje în natură acordate acestor lucrători de către angajatorul lor, prestatorii menționați fiind, la rândul lor, remunerați ulterior de respectivul emitent în conformitate cu angajamentele contractuale pe care le‑au încheiat cu angajatorul.
Potrivit articolului 2 alineatul (2) litera (a) din Decretul guvernamental nr. 55/2011, cardul SZÉP servește exclusiv la identificarea salariatului, precum și a prestatorului de servicii și nu poate fi folosit pentru stocarea de monedă electronică, nici pentru executarea operațiunilor de plată directe.
Astfel cum a arătat avocatul general la punctele 62-65 din concluzii, activitatea de emitere a acestui card nu constituie, așadar, un „serviciu financiar” exclus, în temeiul articolului 2 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2006/123, din domeniul de aplicare al acesteia din urmă, aspect pe care guvernul maghiar nu l‑a pus, de altfel, la îndoială în fața Curții.
– Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 14 punctul 3 și a articolului 15 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2006/123
Argumentele părților
Prin intermediul primului motiv, astfel cum este formulat în concluziile cererii sale introductive, Comisia solicita Curții să constate că, excluzând posibilitatea ca sucursalele să emită cardul SZÉP, articolul 13 din Decretul guvernamental nr. 55/2011 coroborat cu articolul 2 alineatul (2) litera (d) din Legea privind casele de asigurări, cu articolul 2 litera (b) din Legea privind sucursalele, precum și cu articolul 1, cu articolul 2 alineatele (1) și (2), cu articolul 55 alineatele (1) și (3) și cu articolul 64 alineatul (1) din Legea privind societățile comerciale încalcă articolul 14 punctul 3 și articolul 15 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2006/123.
În urma unei întrebări adresate de Curte, Comisia a arătat însă în ședință că renunță la al doilea aspect al acestui motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 15 alineatul (2) litera (b) din directiva menționată.
În ceea ce privește aspectul motivului întemeiat pe încălcarea articolului 14 punctul 3 din aceeași directivă, Comisia arată că din coroborarea dispozițiilor naționale menționate la punctul 37 din prezenta hotărâre rezultă că sucursalele societăților străine nu pot avea calitatea de „prestator de servicii” în sensul articolului 13 din Decretul guvernamental nr. 55/2011 și că acestea nu sunt, așadar, autorizate să emită carduri SZÉP.
Or, o astfel de excludere ar încălca articolul 14 punctul 3 din Directiva 2006/123, care interzice statelor membre, în mod absolut și înlăturând orice posibilitate de justificare, să condiționeze accesul la o activitate de servicii pe teritoriul lor de o cerință care limitează libertatea prestatorului de a alege între a se stabili cu titlu principal sau secundar, inclusiv restricțiile privind libertatea de a alege între stabilirea sub formă de agenție, de sucursală sau de filială.
În apărare, guvernul maghiar arată în esență că, având în vedere că excluderea sucursalelor societăților străine asigură faptul că emitentul cardurilor SZÉP este integrat corespunzător în viața economică maghiară și dispune, așadar, de experiența și de infrastructura cerute, o astfel de măsură este justificată în lumina obiectivelor urmărite în speță, de protecție a consumatorilor, și anume lucrătorii care utilizează carduri SZÉP, și de protecție a creditorilor, și anume prestatorii care acceptă utilizarea unor astfel de carduri, împotriva riscurilor legate de insolvabilitatea emitentului.
Aprecierea Curții
Este necesar să se arate, de la bun început, că părțile nu contestă faptul că, în temeiul articolului 13 din Decretul guvernamental nr. 55/2011 coroborat cu celelalte dispoziții din dreptul național enumerate la punctul 37 din prezenta hotărâre, sucursalele maghiare ale societăților constituite în alte state membre nu sunt autorizate să opereze în Ungaria în calitate de emitent de carduri SZÉP.
În această privință, trebuie amintit că articolul 14 din Directiva 2006/123 interzice statelor membre să condiționeze accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia pe teritoriul lor de oricare dintre cerințele enumerate la punctele 1-8 ale acestuia și le impune, în consecință, eliminarea de îndată și în mod sistematic a acestor cerințe (Hotărârea Rina Services și alții,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, punctul
).
Printre cerințele interzise astfel figurează în special, după cum rezultă din articolul 14 punctul 3 din directiva menționată, cele care limitează libertatea prestatorului de a alege între a se stabili cu titlu principal sau secundar și între stabilirea sub formă de agenție, de sucursală sau de filială. Or, chiar aceasta este situația reglementării naționale contestate, după cum tocmai s‑a subliniat la punctul 42 din prezenta hotărâre.
În ceea ce privește justificările prezentate de guvernul maghiar, Curtea a statuat deja că atât din modul de redactare a articolului 14 din Directiva 2006/123, cât și din economia generală a acestei directive rezultă că cerințele enumerate la articolul menționat nu pot fi justificate (Hotărârea Rina Services și alții,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, punctele
-
).
Curtea a subliniat, printre altele, în această privință, că o astfel de interdicție fără posibilitate de justificare vizează garantarea eliminării sistematice și rapide a anumitor restricții privind libertatea de stabilire, care, potrivit legiuitorului Uniunii și jurisprudenței Curții, afectează în mod grav funcționarea pieței interne, și urmărește, astfel, un obiectiv conform cu Tratatul FUE (Hotărârea Rina Services și alții,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, punctul
).
Astfel, deși articolul 52 alineatul (1) TFUE permite statelor membre să justifice, pentru unul dintre motivele enunțate la acest articol, măsuri naționale care constituie o restricție privind libertatea de stabilire, aceasta nu înseamnă totuși că legiuitorul Uniunii, cu ocazia adoptării unui act de drept derivat precum Directiva 2006/123, care concretizează o libertate fundamentală consacrată de tratat, nu poate limita anumite derogări, cu atât mai mult atunci când, la fel ca în speță, dispoziția de drept derivat vizată nu face decât să reia o jurisprudență constantă a Curții potrivit căreia o cerință precum cea în discuție este incompatibilă cu libertățile fundamentale de care se pot prevala operatorii economici (a se vedea în acest sens Hotărârea Rina Services și alții,
C‑593/13
,
EU:C:2015:399
, punctul
).
În aceste condiții, este necesar să se admită primul motiv în ceea ce privește aspectul întemeiat pe încălcarea articolului 14 punctul 3 din directiva menționată.
– Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 15 alineatul (1), alineatul (2) litera (b) și alineatul (3) din Directiva 2006/123
Argumentele părților
Prin intermediul celui de al doilea motiv, Comisia solicită Curții să constate că articolul 13 din Decretul guvernamental nr. 55/2011 coroborat cu celelalte dispoziții naționale enumerate la punctul 37 din prezenta hotărâre, prin faptul că nu recunoaște, în ceea ce privește condițiile prevăzute la același articol 13 literele (a)-(c), activitatea grupurilor a căror societate‑mamă nu este o societate constituită potrivit dreptului maghiar și ai căror membri nu funcționează sub forma unor societăți prevăzute de acest drept, încalcă articolul 15 alineatul (1), alineatul (2) litera (b) și alineatul (3) din Directiva 2006/123.
În această privință, Comisia amintește că articolul 13 din Decretul guvernamental nr. 55/2011 prevede că, pentru a putea emite cardul SZÉP, prestatorul de servicii trebuie să îndeplinească condițiile menționate la acest articol 13 literele (a)-(c), după caz prin intermediul unui grup de societăți de care aparține, recunoscut de Legea privind societățile comerciale sau funcționând efectiv ca atare.
Or, în opinia instituției menționate, conform articolului 55 alineatele (1) și (3) și articolului 64 din această lege, doar o societate comercială poate fi calificată drept societate dominantă a unui astfel de grup de societăți, în timp ce, potrivit articolului 1 alineatul (1) și articolului 2 alineatul (1) din legea menționată, o astfel de societate comercială trebuie să dispună de un sediu pe teritoriul maghiar și poate fi constituită doar într‑o formă prevăzută de aceeași lege. În plus, articolul 55 alineatul (1) menționat ar prevedea că, în materie de grupuri de societăți, societatea controlată poate fi doar o SA sau o SRL, constituită potrivit dreptului maghiar și având sediul în Ungaria.
Aceste cerințe ar încălca, astfel, articolul 15 alineatul (2) litera (b) și alineatul (3) din Directiva 2006/123, care prevăd că întreprinderile nu pot fi obligate să adopte o formă juridică specifică, cu excepția cazului în care o astfel de obligație nu este discriminatorie și este necesară și proporțională. Astfel, cerințele menționate ar prezenta un caracter discriminatoriu, întrucât ar defavoriza în mod vădit societățile comerciale care nu au sediul în Ungaria, iar guvernul maghiar nu ar fi dovedit, în plus, în mod concret necesitatea și proporționalitatea acestora.
În apărare, guvernul maghiar arată, în esență, că restricțiile astfel legate de apartenența la un grup de întreprinderi asigură faptul că emitentul este integrat corespunzător în viața economică maghiară și că dispune de infrastructura și de experiența cerute, în special în materie de emitere și de gestionare de tichete electronice similare cardului SZÉP, astfel încât restricțiile menționate sunt justificate în lumina obiectivelor de protecție a consumatorilor și a creditorilor deja evocate la punctul 41 din prezenta hotărâre.
Aprecierea Curții
Trebuie amintit că, potrivit articolului 15 alineatul (1) din Directiva 2006/123, statele membre trebuie să examineze dacă, în cadrul sistemului lor juridic, se impun cerințe precum cele menționate la alineatul (2) al acestui articol și trebuie să se asigure că acestea sunt compatibile cu condițiile stabilite la alineatul (3).
Articolul 15 alineatul (2) litera (b) din directiva amintită menționează cerințele care condiționează accesul la o activitate de servicii sau exercitarea acesteia de necesitatea ca prestatorul să adopte o formă juridică specifică.
Condițiile cumulative enumerate la articolul 15 alineatul (3) din această directivă se referă, în primul rând, la caracterul nediscriminatoriu al cerințelor în discuție, care nu pot fi direct sau indirect discriminatorii în funcție de cetățenie sau de naționalitate ori, în ceea ce privește societățile, în funcție de situarea sediului social, în al doilea rând, cu privire la caracterul necesar al acestora, și anume faptul că ele trebuie să fie justificate printr‑un motiv imperativ de interes general și, în al treilea rând, cu privire la proporționalitatea acestora, întrucât cerințele menționate trebuie să fie adecvate pentru a garanta îndeplinirea obiectivului urmărit, nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului urmărit și nu trebuie să fie posibilă înlocuirea lor cu alte măsuri mai puțin restrictive care permit atingerea aceluiași rezultat.
Articolul 15 alineatul (6) din Directiva 2006/123 prevede, pe de altă parte, că, începând cu 28 decembrie 2006, statele membre nu mai pot introduce cerințe noi de tipul celor menționate la alineatul (2) al acestui articol, cu excepția cazului în care cerințele respective îndeplinesc condițiile stabilite la alineatul (3) al articolului menționat.
În speță, motivele invocate de Comisie urmăresc constatarea faptului că dispozițiile naționale pe care instituția menționată le identifică în acțiunea formulată instituie cerințe de tipul celor prevăzute la articolul 15 alineatul (2) litera (b) din directiva menționată și că, în cazul în care aceste cerințe nu îndeplinesc condițiile menționate la alineatul (3) al articolului 15, dispozițiile naționale respective încalcă alineatele (1)-(3) ale articolului menționat.
Este necesar, în consecință, să se verifice dacă cerințele care decurg din dispozițiile naționale menționate intră sub incidența articolului 15 alineatul (2) litera (b) din aceeași directivă, astfel cum susține Comisia.
Pentru a stabili domeniul de aplicare al acestei din urmă dispoziții, trebuie să se ia în considerare nu doar modul de redactare, ci și finalitatea și structura sa, în contextul regimului instituit prin Directiva 2006/123 (a se vedea prin analogie Hotărârea Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, punctul
).
Articolul 15 alineatul (2) litera (b) din această directivă vizează, potrivit propriilor termeni, ipotezele în care unui „prestator” i se impune faptul de „a adopta”„o formă juridică specifică”.
Reiese, în această privință, din considerentul (73) al directivei menționate că aceasta este, de exemplu, situația atunci când se impune obligația de a se recurge la personalitatea juridică, de a se constitui o societate unipersonală, de a se utiliza o entitate fără scop lucrativ sau o societate deținută exclusiv de persoane fizice. După cum sugerează atât caracterul neexhaustiv al enumerării respective, cât și conținutul acesteia, noțiunea „formă juridică specifică” utilizată la articolul 15 alineatul (2) litera (b) din aceeași directivă trebuie să fie interpretată în mod larg.
O astfel de interpretare largă este, pe de altă parte, conformă cu obiectivul Directivei 2006/123, care, după cum reiese din cuprinsul considerentelor (2) și (5), urmărește să elimine restricțiile din calea libertății de stabilire a prestatorilor în statele membre și restricțiile din calea liberei circulații a serviciilor între statele membre, pentru a contribui la realizarea pieței interne libere și concurențiale (a se vedea printre altele Hotărârea Société fiduciaire nationale d’expertise comptable,
C‑119/09
,
EU:C:2011:208
, punctul
). Astfel, o reglementare a unui stat membru care impune prestatorului să aibă o formă sau un statut juridic specific constituie o restricție importantă în calea libertății de stabilire a prestatorilor și a liberei circulații a serviciilor (a se vedea în acest sens printre altele Hotărârea Comisia/Italia,
C‑439/99
,
EU:C:2002:14
, punctul
, precum și Hotărârea Comisia/Portugalia,
C‑171/02
,
EU:C:2004:270
, punctele
și
).
Potrivit articolului 13 din Decretul guvernamental nr. 55/2011 coroborat cu celelalte dispoziții menționate la punctul 37 din prezenta hotărâre, în special cu cele conținute în Legea privind societățile comerciale, calitatea de emitent de carduri SZÉP poate, în cazul în care prestatorul urmărește să îndeplinească condițiile prevăzute la articolul 13 menționat împreună cu o altă societate în cadrul unui grup de societăți, printre altele, să fie supusă condiției ca emitentul respectiv să facă parte dintr‑un grup de societăți în care, pe de o parte, are forma unei societăți comerciale, mai precis, fie cea a unei SA, fie cea a unei SRL de drept maghiar și, pe de altă parte, constituie o filială a unei societăți comerciale de drept maghiar care îndeplinește ea însăși condițiile prevăzute la articolul 13 literele (a)-(c) din Decretul guvernamental nr. 55/2011.
În asemenea cazuri, prestatorului de servicii i se impune astfel atât să dispună de personalitate juridică, cât și să aibă, în această privință, forma unei societăți comerciale, care, în plus, este de un tip specific, precum și să constituie filiala unei societăți care are ea însăși o formă comercială. Asemenea condiții au, astfel, ca efect să impună emitentului respectiv mai multe constrângeri referitoare la forma sa juridică, în sensul articolului 15 alineatul (2) litera (b) din Directiva 2006/123.
Potrivit articolului 15 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2006/123, cerințele menționate la alineatul (2) al acestui articol nu sunt incompatibile cu dispozițiile acestei directive cu condiția, între altele, ca acestea să nu fie direct sau indirect discriminatorii, în ceea ce privește societățile, în funcție de situarea sediului social.
În speță, constrângerile menționate la punctul 65 din prezenta hotărâre sunt însoțite de cerința ca prestatorul de servicii, precum și societatea dominantă a grupului de societăți de care, după caz, aparține acesta să fie constituite potrivit dreptului maghiar, aspect care, în temeiul articolului 1 alineatele (1) și (2) și al articolului 55 alineatul (1) din Legea privind societățile comerciale, implică faptul ca sediul lor social să fie situat în Ungaria.
În consecință, condițiile prevăzute la articolul 15 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2006/123 nu sunt îndeplinite.
Chiar dacă o astfel de concluzie este suficientă pentru a concluziona în sensul nerespectării condițiilor prevăzute la articolul 15 alineatul (3) menționat, având în vedere că respectivele condiții sunt cumulative, este necesar, pe de altă parte, să se sublinieze că, limitându‑se să afirme, în scopul de a justifica cerințele în legătură cu forma juridică a emitentului de carduri SZÉP și a societății‑mamă a acestuia, că ar fi esențial ca emitentul menționat și societatea‑mamă a acestuia să fie integrați în viața economică maghiară și ca emitentul respectiv să dispună de experiența și de infrastructura cerute, guvernul maghiar nu a invocat niciun element sau argument concret de natură să explice motivele pentru care astfel de cerințe ar fi necesare și proporționale pentru a asigura că emitenții de carduri SZÉP oferă garanțiile de solvabilitate financiară, de profesionalism și de accesibilitate care ar fi cerute pentru a atinge obiectivele de protecție a utilizatorilor unor astfel de carduri și a creditorilor pe care le invocă.
Având în vedere tot ceea ce precedă, este necesar să se considere că cerințele referitoare la forma juridică a emitentului de carduri SZÉP care decurg din articolul 13 din Decretul guvernamental nr. 55/2011 identificate la punctul 65 din prezenta hotărâre încalcă articolul 15 alineatul (1), alineatul (2) litera (b) și alineatul (3) din Directiva 2006/123, astfel încât al doilea motiv trebuie să fie admis.
– Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 15 alineatul (1), alineatul (2) litera (d) și alineatul (3) din Directiva 2006/123
Argumentele părților
Prin intermediul celui de al treilea motiv, Comisia solicită Curții să constate că articolul 13 din Decretul guvernamental nr. 55/2011 coroborat cu celelalte dispoziții naționale enumerate la punctul 37 din prezenta hotărâre rezervă posibilitatea de a emite cardul SZÉP băncilor și instituțiilor financiare ca singurele organisme în măsură să întrunească condițiile prevăzute la acest articol 13, cu încălcarea dispozițiilor articolului 15 alineatul (1), alineatul (2) litera (d) și alineatul (3) din Directiva 2006/123.
Potrivit Comisiei, condițiile prevăzute de articolul 13 literele (a)-(c) din Decretul guvernamental nr. 55/2011, potrivit cărora un emitent al cardului SZÉP trebuie, în primul rând, să dispună de un birou pentru clienți în fiecare localitate din Ungaria a cărei populație este mai mare de 35000 de locuitori, în al doilea rând, să fi emis el însuși, în cursul ultimului exercițiu financiar încheiat, în cadrul serviciilor sale de plată, cel puțin 100000 de instrumente de plată, altele decât banii lichizi, și, în al treilea rând, să dispună de cel puțin doi ani de experiență în materie de emitere a tichetelor electronice pe card care conferă avantaje în natură în sensul Legii IVPF și să fi emis cel puțin 25000 de tichete pe card în timpul ultimului său exercițiu financiar încheiat, ar echivala, astfel, cu faptul de a impune oricărui emitent de carduri SZÉP să exercite o activitate principală care corespunde celei a instituțiilor bancare și financiare.
În această privință, din registrul administrat de Oficiul maghiar al autorizațiilor comerciale ar rezulta, de altfel, că doar trei întreprinderi bancare cu sediul social în Ungaria au fost în măsură să îndeplinească respectivele condiții.
Or, Comisia este de părere că cerința exercitării unei activități principale de natură bancară sau financiară nu îndeplinește condițiile enumerate la articolul 15 alineatul (2) litera (d) și alineatul (3) din Directiva 2006/123, care prevede că, în cazul în care norme naționale rezervă, astfel, accesul la o activitate de servicii pentru anumiți prestatori în temeiul specificului acestei activități, o asemenea restricție trebuie să fie nediscriminatorie, necesară și proporțională.
Pe de o parte, condițiile enumerate la articolul 13 literele (a)-(c) din Decretul guvernamental nr. 55/2011 ar determina o discriminare indirectă deoarece ele pot fi respectate doar de întreprinderi stabilite în prealabil pe piața maghiară și împiedică, în acest fel, noi întreprinderi să pătrundă pe aceasta din urmă, după cum ar confirma constatarea menționată la punctul 73 din prezenta hotărâre.
Pe de altă parte, aceste condiții nu ar fi nici necesare, nici proporționale.
În primul rând, guvernul maghiar nu ar fi menționat probleme concrete ivite sub imperiul reglementării anterioare, care autoriza emiterea, de către un cerc mult mai larg de întreprinderi, de tichete utilizabile pentru obținerea unor avantaje în natură. În al doilea rând, examinarea situației care prevalează în celelalte state membre ar evidenția faptul că acestea nu prevăd cerințe comparabile cu cele instituite astfel în Ungaria. În al treilea rând, obiectivele de protecție a consumatorilor și a creditorilor invocate de guvernul maghiar ar putea fi îndeplinite grație unor măsuri mai puțin restrictive precum, de exemplu, instituirea unui sistem de supraveghere a emitenților sau a unui mecanism de garanție bancară, precum și recurgerea la un serviciu de apeluri telefonice sau la reprezentanți comerciali. În al patrulea rând, nici chiar instituțiile de credit cu care sunt, astfel, asimilați emitenții de carduri SZÉP nu ar fi supuse, în Ungaria, unor condiții legale similare celor prevăzute de articolul 13 literele (a)-(c) din Decretul guvernamental nr. 55/2011.
În apărare, guvernul maghiar invocă două motive imperative de interes general de natură să justifice, în opinia sa, cerințele enumerate la articolul 13 literele (a)-(c) menționat, și anume protecția consumatorilor, utilizatori de carduri SZÉP, și cea a creditorilor care acceptă utilizarea acestor carduri, împotriva riscurilor legate de o insolvabilitate a emitentului cardului și de o incapacitate a acestuia de a efectua în mod eficient prestațiile care îi revin.
Guvernul menționat arată, în această privință, că, la data depunerii memoriului său în apărare, fuseseră deja emise aproape un milion de carduri SZÉP și fuseseră încheiate aproximativ 55000 de contracte de către întreprinderile emitente cu prestatori de servicii, în timp ce cifrele disponibile aferente anului 2013 ar releva că, pe parcursul acestuia, a circulat echivalentul a aproximativ 227 de milioane de euro ca urmare a peste 20 de milioane de tranzacții efectuate prin intermediul unor astfel de carduri.
Având în vedere amploarea gestiunii logistice și financiare așteptate astfel din partea emitenților de carduri SZÉP, cerințele prevăzute de articolul 13 literele (a)-(c) din Decretul guvernamental nr. 55/2011 ar fi atât necesare, cât și proporționale în lumina obiectivelor de protecție menționate la punctul 76 din prezenta hotărâre, garantând faptul că respectivii emitenți dispun de o rețea extinsă de puncte de servicii situate în apropierea clientelei care oferă acesteia posibilități de contacte personale, de o bază financiară stabilă și proporțională cu cifra de afaceri avută în vedere, de experiență în materie de gestionare de sume importante și emitere de carduri electronice similare cardului SZÉP, precum și de un mod de funcționare transparent și controlat pe plan financiar.
Aprecierea Curții
Trebuie amintit că articolul 15 alineatul (2) litera (d) din Directiva 2006/123 se referă la cerințele care rezervă accesul la o activitate de servicii pentru anumiți prestatori în temeiul specificului activității.
În speță, este necesar să se arate, de la bun început, că, admițând că dispozițiile articolului 13 literele (a)-(c) din Decretul guvernamental nr. 55/2011 nu conțin, potrivit textului acestora, vreo indicație expresă potrivit căreia emiterea de carduri SZÉP este rezervată doar instituțiilor bancare sau financiare, Comisia arată că, din moment ce condițiile prevăzute de aceste dispoziții nu pot să fie îndeplinite, în practică, decât de astfel de operatori, asemenea dispoziții naționale intră sub incidența ipotezei avute în vedere la articolul 15 alineatul (2) litera (d) din aceeași directivă.
La rândul său, guvernul maghiar, care nu contestă că acesta este efectul dispozițiilor naționale în cauză, încearcă, dimpotrivă, să prezinte motivele care, în opinia sa, justifică pe deplin, din perspectiva riscurilor care însoțesc emiterea și gestionarea de carduri SZÉP și a complexității și a caracterului deosebit de delicat ale unei astfel de activități, faptul că aceasta din urmă este rezervată unor instituții bancare sau financiare, întrucât ele oferă atât garanțiile financiare, cât și pe cele prudențiale, de cunoștințe de specialitate și de accesibilitate cerute în domeniul menționat.
În aceste condiții, trebuie să se verifice dacă cerințele impuse prin articolul 13 literele (a)-(c) din Decretul guvernamental nr. 55/2011, în legătură cu care părțile nu contestă că, prin combinarea lor, au ca efect sau ca obiect rezervarea accesului la emiterea de carduri SZÉP pentru anumiți prestatori ca urmare a specificului activității menționate, îndeplinesc condițiile prevăzute la articolul 15 alineatul (3) din Directiva 2006/123, după cum susține guvernul maghiar, iar Comisia contestă.
În această privință, trebuie, mai întâi, să se verifice, ținând seama de articolul 15 alineatul (3) litera (a) din Directiva 2006/123, dacă cerințele menționate nu sunt nici direct, nici indirect discriminatorii în funcție de naționalitate sau, în ceea ce privește societățile, în funcție de situarea sediului social.
Având în vedere natura cerințelor formulate la articolul 13 literele (a)-(c) din Decretul guvernamental nr. 55/2011, care par,
a priori
, susceptibile de a fi îndeplinite doar de persoane juridice, trebuie constatat de la bun început că această dispoziție, care nu prevede nicio condiție expresă în ceea ce privește situarea sediului social al emitentului de carduri SZÉP, nu determină, ca atare și fără a aduce atingere constatării efectuate deja la punctele 67 și 68 din prezenta hotărâre, o discriminare directă întemeiată pe un astfel de criteriu.
În schimb, este necesar să se arate că, datorită faptului, în special, că dispoziția menționată prevede, astfel cum reiese din cuprinsul articolului 13 litera (a) din Decretul guvernamental nr. 55/2011, că emitentul de carduri SZÉP trebuie să dispună de un birou pentru clienți în fiecare localitate din Ungaria a cărei populație depășește 35000 de locuitori, cerințele cumulative prevăzute la articolul 13 literele (a)-(c) din acest decret guvernamental pot fi îndeplinite, în speță, doar de instituții bancare sau financiare cu sediul social în statul membru respectiv, după cum o confirmă constatarea, efectuată de Comisie și necontestată de guvernul maghiar, menționată la punctul 73 din prezenta hotărâre.
Deși sunt întemeiate pe alte criterii decât cel al existenței unui sediu social în statul membru în cauză, cerințele respective sunt, astfel, susceptibile să determine, în fapt, același rezultat precum instituirea unei condiții referitoare la existența unui asemenea sediu, astfel încât acestea trebuie să fie apreciate, după cum reiese, printre altele, din considerentul (65) al Directivei 2006/123, ca fiind de natură să genereze o discriminare indirectă în sensul articolului 15 alineatul (3) litera (a) din această directivă.
După cum s‑a relevat la punctul 42 din prezenta hotărâre, părțile nu contestă de altfel faptul că, în temeiul articolului 13 din Decretul guvernamental nr. 55/2011 coroborat cu celelalte dispoziții din dreptul național enumerate la punctul 37 din prezenta hotărâre, doar societățile care au sediul social în Ungaria, cu excluderea sucursalelor maghiare ale societăților constituite într‑un alt stat membru, pot să opereze în Ungaria în calitate de emitent de carduri SZÉP.
Întrucât condițiile prevăzute la articolul 15 alineatul (3) din Directiva 2006/123 sunt cumulative, după cum s‑a amintit la punctul 69 din prezenta hotărâre, o astfel de constatare este suficientă pentru a dovedi nerespectarea acestei dispoziții.
Pe de altă parte și presupunând că cerințe precum cele instituite prin dispozițiile articolului 13 literele (a)-(c) din Decretul guvernamental nr. 55/2011 urmăresc, după cum susține guvernul maghiar, un obiectiv de protecție a consumatorilor și a creditorilor, care își propune să asigure că emitenții de carduri SZÉP oferă garanții suficiente în materie de solvabilitate financiară, de profesionalism și de accesibilitate, trebuie să se sublinieze că acest guvern nu a dovedit, printre altele, că astfel de cerințe ar îndeplini condițiile prevăzute la articolul 15 alineatul (3) litera (c) din directiva menționată, în special pe cea în legătură cu lipsa unor măsuri mai puțin constrângătoare pentru atingerea rezultatului urmărit.
În această privință, este necesar să se constate că, prin efectul lor coroborat, cerințele respective fac ca emiterea de carduri SZÉP să fie rezervată doar instituțiilor care pot justifica, în același timp, o experiență în materie de emitere atât a unor instrumente de plată altele decât banii lichizi, cât și a unor instrumente electronice care dau dreptul la avantaje în natură potrivit reglementării naționale în discuție și faptul că dispun de numeroase birouri pe teritoriul maghiar.
Or, presupunând că se face abstracție de caracterul discriminatoriu al cerințelor menționate, trebuie arătat că măsuri mai puțin restrictive și care limitează mai puțin libertatea de stabilire decât cele care decurg din articolul 13 literele (a)-(c) din Decretul guvernamental nr. 55/2011 ar permite atingerea obiectivelor invocate de guvernul maghiar, și anume asigurarea faptului că emitenții de carduri SZÉP oferă garanțiile de solvabilitate financiară, de profesionalism și de accesibilitate care ar fi cerute în scopul protejării utilizatorilor unor astfel de carduri și a creditorilor.
După cum a afirmat Comisia, aceasta pare a fi situația măsurilor care, sub rezerva garantării faptului că îndeplinesc cerințele dreptului Uniunii, ar urmări, de exemplu, să supună emitenții de carduri SZÉP unui sistem de supraveghere sau unui mecanism de garanție bancară sau de asigurare (a se vedea prin analogie Hotărârea Comisia/Portugalia,
C‑171/02
,
EU:C:2004:270
, punctul
) și care ar prevedea recurgerea, de către emitent, la servicii de telefonie sau la agenți comerciali.
Din considerațiile care precedă rezultă că condițiile enumerate la articolul 13 literele (a)-(c) din Decretul guvernamental nr. 55/2011 încalcă dispozițiile articolului 15 alineatul (1), alineatul (2) litera (d) și alineatul (3) din Directiva 2006/123, astfel încât al treilea motiv trebuie să fie admis.
– Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 16 din Directiva 2006/123
Argumentele părților
Prin intermediul celui de al patrulea motiv, Comisia solicită Curții să constate că, în măsura în care articolul 13 din Decretul guvernamental nr. 55/2011 prevede, pentru emiterea cardului SZÉP, existența unui sediu în Ungaria, dispoziția respectivă încalcă articolul 16 din Directiva 2006/123.
Astfel, articolul 16 alineatul (2) litera (a) din această directivă ar interzice expres statelor membre să impună unui prestator de servicii stabilit într‑un alt stat membru o obligație de a avea un sediu pe teritoriul lor, cu excepția cazului în care condițiile prevăzute la alineatul (1) al acestui articol 16 sunt întrunite, și anume, ca măsura în cauză să fie nediscriminatorie, să fie justificată prin motive de ordine publică, de siguranță publică, de sănătate publică sau de protecție a mediului și să fie necesară și proporțională.
Or, motivele generale de protecție a consumatorilor și a creditorilor invocate de guvernul maghiar nu ar intra în categoriile de obiective menționate astfel la articolul 16 alineatul (1) din directiva amintită, iar guvernul respectiv, în plus, nu ar fi dovedit nicidecum necesitatea și proporționalitatea măsurii contestate în raport cu obiectivele pe care le invocă.
Comisia contestă, pe de altă parte, faptul că articolul 16 din aceeași directivă nu ar fi aplicabil în speță. În opinia instituției menționate, în practică, și contrar celor susținute de guvernul maghiar în această privință, ar fi întru totul posibil ca o întreprindere stabilită într‑un alt stat membru să emită carduri SZÉP în mod transfrontalier, printre altele dinspre și înspre zone relativ apropiate de frontieră, fără a fi, pe de altă parte, stabilită în Ungaria. În plus, o astfel de întreprindere ar avea, de asemenea, dreptul de a utiliza pe teritoriul maghiar infrastructura necesară pentru efectuarea prestației sale, fără a fi obligată să se stabilească pe teritoriul menționat.
În apărare, guvernul maghiar arată, cu titlu introductiv, că reglementarea referitoare la cardul SZÉP ar trebui să fie examinată doar în raport cu libertatea de stabilire, având în vedere că libera prestare a serviciilor ar fi, în speță, cu totul secundară față de libertatea de stabilire și ar putea fi corelată cu aceasta. Potrivit guvernului menționat, emiterea unor astfel de carduri ar implica astfel, printre altele, în considerarea datelor care au fost deja menționate la punctul 79 din prezenta hotărâre, ca operatorul să fie integrat în viața economică și socială din statul membru al locului prestației și ca el să își ofere serviciile dintr‑un sediu situat în acest stat membru, în mod permanent și continuu, pentru întreg teritoriul statului membru respectiv, iar nu doar pentru anumite zone frontaliere.
Guvernul maghiar susține, în plus, că, chiar presupunând că un prestator de servicii dorește să exercite o astfel de activitate în cadrul unei activități transfrontaliere, proprietățile obiective ale activității în discuție și obiectivele de interes general de protecție a consumatorilor și a creditorilor evocate deja ar justifica, așadar, ca reglementarea națională în cauză să impună condiții severe pentru exercitarea acestei activități, pe care doar prestatorii stabiliți în Ungaria le pot îndeplini.
Aprecierea Curții
Potrivit articolului 16 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2006/123, statele membre nu pot să restrângă libera prestare a serviciilor de către un prestator stabilit într‑un alt stat membru impunând obligația prestatorului de a fi stabilit pe teritoriul lor.
Astfel cum reiese din articolul 4 punctul 5 din această directivă, „stabilire” înseamnă exercitarea efectivă de către prestator a unei activități economice prevăzute la articolul 49 TFUE, pentru o perioadă nedeterminată și cu ajutorul unei infrastructuri stabile de unde activitatea de prestare de servicii este asigurată în mod efectiv.
În această privință, trebuie amintit, mai întâi, că articolul 13 litera (a) din Decretul guvernamental nr. 55/2011 prevede pentru activitatea de emitere de carduri SZÉP, activitate despre care nu se contestă că constituie o activitate economică menționată la articolul 49 TFUE, condiția, printre altele, ca emitentul să dispună de birouri pentru public în toate localitățile din Ungaria care au peste 35000 de locuitori.
Or, este evident că, prevăzând acest lucru, dispoziția respectivă impune oricărui prestator care dorește să exercite activitatea menționată să dispună, în Ungaria, de o infrastructură stabilă de unde activitatea de prestare de servicii este asigurată în mod efectiv.
Această situație se regăsește, în plus, în diversele ipoteze avute în vedere la articolul 13 din Decretul guvernamental nr. 55/2011, și anume după cum prestatorul dispune de astfel de birouri personal sau prin intermediul unui grup de societăți de care aparține ori împreună cu o casă de ajutor reciproc cu care are o relație contractuală de cel puțin cinci ani. În această privință, este necesar, astfel, să se sublinieze că, după cum reiese din considerentul (37) al Directivei 2006/123, stabilirea poate consta chiar și într‑un birou administrat de o persoană independentă față de prestator, dar mandatată să acționeze în mod permanent pentru acesta, la fel ca în cazul unei agenții.
Din ceea ce precedă rezultă că articolul 13 din Decretul guvernamental nr. 55/2011 instituie, în sensul articolului 16 alineatul (2) litera (a) din directiva menționată, o obligație a emitentului de carduri SZÉP de a se stabili pe teritoriul maghiar.
În această privință, trebuie să fie înlăturată obiecția guvernului maghiar întemeiată pe faptul că articolul 16 din Directiva 2006/123 ar înceta să aibă vocație de a se aplica în cazul în care o măsură națională este susceptibilă să încalce simultan acest articol și dispozițiile directivei menționate referitoare la libertatea de stabilire și rezultă că recurgerea la prestații de servicii transfrontaliere prezintă un caracter pur teoretic sau, în orice caz, mult mai puțin frecvent, în practică, decât exercitarea libertății de stabilire în statul membru în cauză în scopul de a oferi servicii pe teritoriul acestuia.
Pe de o parte, trebuie să se constate că guvernul maghiar nu a dovedit că ar fi astfel, în practică, imposibil și lipsit de interes pentru un prestator de servicii stabilit într‑un stat membru să furnizeze un serviciu precum emiterea și gestionarea cardului SZÉP într‑un alt stat membru fără a dispune în acesta din urmă de o infrastructură stabilă de unde acest serviciu este asigurat în mod efectiv.
Pe de altă parte, trebuie să se sublinieze că argumentația guvernului maghiar nu este susținută de articolul 16 din Directiva 2006/123 și nici de o altă dispoziție a acesteia și că încalcă, în plus, obiectivele esențiale urmărite, în cazul de față, de legiuitorul Uniunii.
În această privință, trebuie, astfel, amintit, mai întâi, că, după cum rezultă din articolul 1 din directiva menționată coroborat cu considerentele (2) și (5) ale acesteia, ea stabilește dispoziții generale prin care se urmărește eliminarea restricțiilor privind libertatea de stabilire a prestatorilor în statele membre și a restricțiilor privind libera circulație a serviciilor între acestea din urmă pentru a contribui la realizarea unei piețe interne libere și concurențiale (a se vedea Hotărârea Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, punctul
și jurisprudența citată).
Potrivit considerentului (5) menționat, aceeași directivă urmărește, astfel, printre altele, să permită prestatorului de servicii să își dezvolte activitățile de servicii în cadrul pieței interne fie prin stabilirea într‑un stat membru, fie utilizând libera circulație a serviciilor, putând să aleagă între cele două libertăți în funcție de strategia sa de dezvoltare în fiecare stat membru.
În continuare, din formularea articolului 2 alineatele (1) și (4) din Directiva 2006/123 decurge că aceasta se aplică oricărei activități economice independente, prestată în mod obișnuit în schimbul unei remunerații de un prestator stabilit într‑un stat membru, indiferent dacă acesta este sau nu este stabilit în mod durabil și continuu în statul membru de destinație, cu excepția activităților excluse în mod expres (a se vedea în acest sens Hotărârea Femarbel,
C‑57/12
,
EU:C:2013:517
, punctul
).
În sfârșit, potrivit articolului 16 alineatul (1) primul paragraf din directiva menționată, statele membre trebuie să respecte dreptul prestatorilor de a furniza servicii într‑un alt stat membru decât cel în care sunt stabiliți respectivii prestatori. La rândul său, alineatul (2) litera (a) al acestui articol 16 prevede că statele membre nu pot să restrângă libera prestare a serviciilor de către un prestator stabilit într‑un alt stat membru impunând obligația prestatorului de a fi stabilit pe teritoriul lor.
Trebuie, de asemenea, să fie înlăturată argumentația guvernului maghiar prin care se urmărește, în subsidiar, să se justifice restrângerea în litigiu prin considerații întemeiate pe protecția consumatorilor și a creditorilor, și anume prin asigurarea faptului că emitenții de carduri SZÉP oferă garanții suficiente de solvabilitate financiară, de profesionalism și de accesibilitate.
În această privință, astfel, independent, pe de o parte, de aspectul dacă o cerință precum cea menționată la articolul 16 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2006/123 poate să fie justificată potrivit acestui articol și, pe de altă parte, de împrejurarea că obiectivele pe care le menționează astfel guvernul maghiar nu figurează printre motivele imperative de interes general la care fac referire alineatele (1) și (3) ale articolului 16 menționat, este suficient, în speță, să se sublinieze că, chiar în raport cu obiectivele menționate, o cerință precum cea pe care o impune articolul 13 litera (a) din Decretul guvernamental nr. 55/2011 nu ar îndeplini, în orice caz, condiția de proporționalitate menționată la articolul 16 alineatul (1) litera (c) din această directivă, deoarece măsuri mai puțin constrângătoare și restrictive în privința liberei prestări a serviciilor decât cele care decurg din cerința amintită, precum, de exemplu, cele menționate la punctul 94 din prezenta hotărâre, ar permite atingerea acestor obiective, presupunând că sunt conforme cu dreptul Uniunii.
Din considerațiile care precedă rezultă că al patrulea motiv trebuie să fie admis.
Cu privire la motivele întemeiate pe încălcarea articolelor 49 TFUE și 56 TFUE
Întrucât motivele Comisiei prezentate cu titlu principal și întemeiate pe încălcarea articolelor 14-16 din Directiva 2006/123 au fost admise în speță, nu este necesar să se examineze motivele întemeiate pe încălcarea articolelor 49 TFUE și 56 TFUE pe care instituția menționată le‑a formulat cu titlu subsidiar.
Cu privire la motivele referitoare la condițiile de emitere a tichetelor Erzsébet
Argumentele părților
În concluziile cererii sale introductive, Comisia solicită Curții să constate că sistemul tichetelor Erzsébet reglementat prin Legea nr. CLVI din 21 noiembrie 2011 și prin Legea Erzsébet, prin care se instituie un monopol în beneficiul organismelor publice în domeniul emiterii tichetelor pentru hrană rece și a cărui intrare în vigoare a avut loc în lipsa unei perioade de tranziție și a unor măsuri tranzitorii corespunzătoare, este contrar articolelor 49 TFUE și 56 TFUE, în măsura în care articolele 1, 5 și 477 din Legea nr. CLVI din 21 noiembrie 2011, precum și articolul 2 alineatele (1) și (2), articolul 6 și articolul 7 din Legea Erzsébet prevăd restricții disproporționate.
Comisia subliniază că, în temeiul articolului 71 alineatul (1) din Legea IVPF, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. CLVI din 21 noiembrie 2011, achiziționarea preparatelor culinare destinate consumului imediat nu mai este calificată drept avantaj în natură decât dacă are loc prin utilizarea de tichete Erzsébet. Ea subliniază, pe de altă parte, că, în temeiul dispozițiilor naționale menționate la punctul anterior din prezenta hotărâre, doar FNMA este abilitată să emită astfel de tichete.
Or, situația de monopol generată astfel pe piața emiterii de titluri care dau dreptul la un astfel de avantaj în natură ar împiedica orice exercitare, de către operatorii stabiliți în alte state membre, a liberei prestări a serviciilor și a libertății de stabilire în legătură cu activitatea menționată și ar încălca, astfel, articolele 49 TFUE și 56 TFUE. Comisia precizează, în această privință, că acțiunea sa are ca obiect doar acest aspect al regimului tichetelor Erzsébet, iar nicidecum acțiunile de politică socială puse în aplicare de FNMA în cadrul programului cu același nume precum ajutoarele directe și destinate persoanelor defavorizate social.
Potrivit Comisiei, având în vedere că activitatea de emitere de tichete care constituie obiectul prezentei acțiuni este exercitată în schimbul unei remunerații, o astfel de activitate, care era, de altfel, exercitată anterior în Ungaria și continuă să fie exercitată în mai multe state membre de către societăți comerciale, constituie o activitate economică inclusă în domeniul de aplicare al tratatului. Comisia arată, prin referire la Hotărârea Cisal (
C‑218/00
,
EU:C:2002:36
) că o astfel de activitate nu poate, în special, să fie considerată ca fiind o măsură de ordin social, având în vedere că decizia ca salariații să beneficieze sau să nu beneficieze de tichete Erzsébet cu titlu de avantaje în natură, în condiții avantajoase din punct de vedere fiscal, revine în mod discreționar angajatorului, fără să se urmărească un obiectiv social care pune în aplicare principiul solidarității sub controlul statului.
Pe de altă parte, Comisia este de părere că monopolul criticat nu ar fi justificat, în speță, prin niciun motiv imperativ de interes general, nici nu ar satisface cerințele care decurg din principiul proporționalității.
Pe de o parte, astfel, nu ar putea fi invocate în temeiul unor asemenea motive imperative nici împrejurarea că beneficiile activității în discuție trebuie să fie consacrate exclusiv de către FNMA realizării unor obiective sociale, nici o pretinsă insuficiență de resurse bugetare disponibile de natură să constituie un risc de atingere gravă adusă echilibrului financiar al sistemului de securitate socială. În speță, monopolul contestat nu ar corespunde nici vreunei necesități de a menține coerența sistemului fiscal maghiar.
Pe de altă parte, în scopul atingerii obiectivului de finanțare a prestațiilor sociale urmărit în speță, ar exista alte mijloace mai puțin restrictive decât instituirea unui astfel de monopol precum, de exemplu, recurgerea la bugetul public, încasarea unei contribuții de solidaritate asupra avantajelor în natură vizate, diminuarea reducerii de impozit aferente sau achiziționarea de tichete Erzsébet de către autoritățile publice în scopul distribuirii acestora persoanelor celor mai defavorizate ori instituirea unei obligații, în sarcina emitenților, de a pune astfel de tichete la dispoziția autorităților însărcinate cu activități sociale.
În plus, monopolul în litigiu ar fi fost instituit în lipsa unei perioade de tranziție adecvate, generând astfel pierderi importante pentru întreprinderile care până la acel moment erau prezente pe piața în cauză.
În apărare, guvernul maghiar invocă inadmisibilitatea motivelor Comisiei deoarece concluziile cererii introductive ar fi lipsite de precizie și ar fi echivoce.
În această privință, concluziile menționate ar conține, mai întâi, o eroare materială, prin faptul că vizează articolele 1 și 5 din Legea nr. CLVI din 21 noiembrie 2011 în loc de articolul 1 alineatul (5) din această lege. În continuare, articolul 477 din legea menționată și articolul 7 din Legea Erzsébet ar privi doar intrarea în vigoare a acestor legi și nu ar atrage, așadar, încălcarea dreptului Uniunii. În sfârșit, nu ar fi clar nici motivul pentru care Comisia invocă o încălcare a acestui drept în temeiul articolului 2 alineatele (1) și (2) și al articolului 6 din Legea Erzsébet.
În plus, împrejurarea că Comisia vizează ansamblul dispozițiilor determinante ale reglementării referitoare la programul Erzsébet ar contrazice afirmația instituției respective potrivit căreia prezenta acțiune nu privește acțiunile de politică socială puse în aplicare în cadrul acestui program.
Cu privire la fond, guvernul maghiar arată, cu titlu principal, că doar în cazul în care un stat membru a ales să transforme o activitate într‑o activitate economică obișnuită aceasta este deschisă liberei concurențe și este supusă normelor tratatului.
Or, această situație nu s‑ar regăsi în cazul emiterii de tichete Erzsébet care nu ar consta în oferirea de bunuri sau servicii pe o anumită piață, cu alte cuvinte în condițiile pieței și în scop lucrativ, întrucât veniturile care provin din această activitate trebuie, în temeiul Legii Erzsébet, să fie afectate de către FNMA îndeplinirii misiunilor de interes general care îi sunt încredințate.
În ceea ce privește jurisprudența inițiată prin Hotărârea Cisal (
C‑218/00
,
EU:C:2002:36
), guvernul maghiar susține că programul Erzsébet se bazează pe principiul solidarității, întrucât tichetele Erzsébet ar fi atribuite, de asemenea, ca ajutor social direct în funcție de resursele beneficiarilor și, chiar în cazul în care astfel de tichete sunt oferite de angajatori angajaților lor ca o contraprestație salarială, angajatorii respectivi ar acționa, concomitent, ca actori conștienți de finanțarea programelor sociale menționate. Pe de altă parte, ar fi exercitat un control de către stat, întrucât FNMA ar asigura misiuni de serviciu public decretate de acesta, iar un delegat al ministrului responsabil cu programul Erzsébet ar avea sarcina de a formula propuneri pentru a dezvolta acest program și pentru a pregăti reglementările necesare punerii sale în aplicare.
Prin efectul noii reglementări în vigoare, emiterea de tichete Erzsébet ar fi fost, astfel, integrată în sistemul de protecție socială ale cărui resurse le alimentează prin încurajarea fiscală a angajatorilor să devină contribuabili ai sistemului respectiv, fapt care ar fi conform cu principiul potrivit căruia dreptul Uniunii nu aduce atingere competenței statelor membre de a‑și organiza sistemele de securitate socială și de a le asigura în mod liber finanțarea și echilibrul financiar.
În plus, guvernul maghiar arată că, în măsura în care tichete precum tichetele Erzsébet dau dreptul la un avantaj fiscal și nu au, astfel, sens decât în cadrul politicii fiscale a unui anumit stat membru, piața tichetelor respective nu ar fi o piață transfrontalieră, ci o piață strict națională care nu există decât dacă statul membru în cauză o creează, astfel încât acesta din urmă ar fi liber să decidă, printre altele, să emită el însuși respectivele instrumente de politică fiscală sau să deschidă această activitate concurenței.
Pe de altă parte, o analogie cu situația în materie de jocuri de noroc nu și‑ar avea rostul, având în vedere că, în speță, nu ar exista posibilitatea ca un emitent să pătrundă pe piața unui anumit stat membru cu tichete emise și puse în circulație în cadrul reglementării fiscale proprii unui alt stat membru, nici, așadar, vreo activitate „similară” desfășurată în primul stat membru.
În subsidiar, guvernul maghiar arată că instituirea unui monopol de stat este, în orice caz, justificată de motive imperative întemeiate pe considerente de politică socială, salarială și fiscală.
În primul rând, în această privință, alegerea liberă a modului de finanțare a prestațiilor sociale pe propriul teritoriu ar ține de politica socială a oricărui stat membru. Contrar activităților de jocuri și pariuri care generează riscuri de dependență și de fraudă și care trebuie, așadar, să fie controlate și reduse, în ceea ce privește emiterea tichetelor Erzsébet, nu ar exista niciun motiv valabil pentru a impune ca finanțarea activităților de interes public să rămână doar o consecință benefică accesorie.
În al doilea rând, întrucât orice stat membru este liber să stabilească în ce măsură astfel de tichete, care dau dreptul la un avantaj fiscal, pot fi distribuite salariaților, și amploarea respectivului avantaj, acesta ar fi, de asemenea, liber să își rezerve emiterea lor în temeiul politicilor sale salariale și fiscale.
În ceea ce privește măsurile pretins mai puțin dăunătoare pentru concurență pe care le invocă Comisia, guvernul maghiar arată că, chiar dacă un obiectiv de interes general urmărit de un stat membru ar putea fi atins prin alte mijloace precum, de exemplu, organizarea activității conform regulilor pieței și impozitarea acestei activități, Curtea ar fi admis deja, în Hotărârea Läärä și alții (
C‑124/97
,
EU:C:1999:435
), că încredințarea activității în discuție unui organism de drept public obligat să consacre totalitatea veniturilor sale unui obiectiv definit este un mijloc mai eficient de a atinge obiectivul urmărit.
Pe de altă parte, în ceea ce privește pretinsa lipsă a unei perioade de tranziție suficiente, guvernul maghiar arată că Comisia nu și‑a susținut afirmațiile referitoare la consecințele concrete pentru operatorii în cauză ale intrării în vigoare a dispozițiilor naționale care instituie monopolul contestat. În plus, în ceea ce privește acordarea de avantaje fiscale, întreprinderile nu ar putea spera în mod întemeiat că nu se vor produce modificări ale reglementării în vigoare.
Aprecierea Curții
– Cu privire la admisibilitate
În temeiul articolului 120 litera (c) din Regulamentul de procedură al Curții și al jurisprudenței referitoare la acesta, orice cerere de sesizare trebuie să indice obiectul litigiului, motivele și argumentele invocate, precum și o expunere sumară a acestor motive. Această indicație trebuie să fie suficient de clară și de precisă pentru a permite pârâtului să își pregătească apărarea, iar Curții să își exercite controlul. Din cele arătate rezultă că elementele esențiale de fapt și de drept pe care se întemeiază o acțiune trebuie să reiasă în mod coerent și comprehensibil din textul cererii introductive înseși, iar concluziile acesteia din urmă trebuie să fie formulate în mod neechivoc, pentru a evita ca Curtea să se pronunțe
ultra petita
sau să omită să se pronunțe asupra unui motiv (a se vedea în special Hotărârea Parlamentul/Consiliul,
C‑317/13 și C‑679/13
,
EU:C:2015:223
, punctul
și jurisprudența citată).
În speță, din concluziile cererii introductive și din argumentele dezvoltate în cuprinsul acesteia reiese că, prin intermediul motivului invocat, Comisia solicită constatarea faptului că articolele 49 TFUE și 56 TFUE sunt încălcate prin aceea că reglementarea națională identificată în respectiva cerere introductivă rezervă emiterea de tichete care permit acordarea, în condiții avantajoase din punct de vedere fiscal, a unui avantaj în natură sub forma unor preparate culinare destinate consumului imediat, unui organism public național în regim de monopol și prin aceea că instituirea unui astfel de monopol a intervenit în lipsa unor măsuri tranzitorii adecvate.
În ceea ce privește, mai întâi, eroarea de redactare care a determinat Comisia să menționeze, în concluziile cererii sale introductive, articolele 1 și 5 din Legea nr. CLVI din 21 noiembrie 2011, și care, între timp, a determinat trimiterea unui
corrigendum
de către instituția menționată, trebuie să se constate că aceasta nu a indus în eroare guvernul maghiar cu privire la conținutul prezentei acțiuni, întrucât guvernul menționat a subliniat el însuși de la bun început, în memoriul în apărare, că acest punct trebuia interpretat în mod evident în sensul că vizează articolul 1 alineatul (5) din legea menționată, dispoziție având ca obiect modificarea articolului 3 punctul 87 din Legea IVPF.
În continuare, în ceea ce privește articolul 477 din Legea nr. CLVI din 21 noiembrie 2011 și articolul 7 din Legea Erzsébet, faptul că Comisia a menționat aceste articole în concluziile sale se explică cu ușurință, întrucât articolele respective se referă la data intrării în vigoare a dispozițiilor naționale în litigiu, dispoziții criticate de Comisie, printre altele, astfel cum tocmai s‑a amintit, prin aceea că nu conțin măsuri tranzitorii adecvate.
În sfârșit, astfel cum reiese atât din modul de redactare a concluziilor cererii introductive, cât și din motivele acesteia din urmă, articolul 2 alineatele (1) și (2) și articolul 6 din Legea Erzsébet sunt vizate, precum articolul 1 alineatul (5) din Legea nr. CLVI din 21 noiembrie 2011, doar în măsura în care din aceste dispoziții naționale reiese că i se conferă FNMA un monopol în ceea ce privește emiterea de tichete care permit angajatorului să acorde angajaților săi, în condiții avantajoase din punct de vedere fiscal, un avantaj în natură sub formă de tichete care permit achiziționarea de preparate culinare destinate consumului imediat.
În aceste condiții, este necesar să se constate că cererea introductivă îndeplinește cerințele amintite la punctul 141 din prezenta hotărâre, astfel încât cauza de inadmisibilitate invocată de guvernul maghiar trebuie să fie înlăturată.
– Cu privire la fond
În primul rând, este necesar să se stabilească dacă emiterea de tichete la care se referă prezenta acțiune intră în domeniul de aplicare al articolelor 49 TFUE și 56 TFUE sau dacă nu este inclusă în acesta pentru motivul că nu ar constitui o activitate economică, astfel cum susține guvernul maghiar.
În ceea ce privește libertatea de stabilire garantată la articolul 49 TFUE, trebuie amintit că obiectivul acesteia este de a permite unui resortisant al unui stat membru să înființeze un sediu secundar într‑un alt stat membru pentru a‑și exercita activitățile pe teritoriul acestuia și de a favoriza, astfel, întrepătrunderea economică și socială în interiorul Uniunii în domeniul activităților independente. Libertatea de stabilire vizează, în acest scop, să permită unui resortisant al Uniunii să participe, în mod stabil și continuu, la viața economică a unui alt stat membru decât statul său membru de origine și să beneficieze de aceasta exercitând în mod efectiv în statul membru gazdă o activitate economică printr‑o instalare stabilă și pe o perioadă nedeterminată (a se vedea în acest sens în special Hotărârea Cadbury Schweppes și Cadbury Schweppes Overseas,
C‑196/04
,
EU:C:2006:544
, punctele
și
, precum și jurisprudența citată).
După cum reiese din jurisprudență, o astfel de activitate economică poate consta atât în oferirea de bunuri, cât și în oferirea de servicii (a se vedea în acest sens în special Hotărârea Pavlov și alții,
C‑180/98-C‑184/98
,
EU:C:2000:428
, punctul
și jurisprudența citată).
În ceea ce privește libera prestare a serviciilor consacrată de articolul 56 TFUE, aceasta acoperă toate prestațiile care nu sunt oferite în mod stabil și continuu de la un sediu profesional situat în statul membru de destinație (a se vedea în special Hotărârea Gebhard,
C‑55/94
,
EU:C:1995:411
, punctul
, precum și Hotărârea Comisia/Portugalia,
C‑171/02
,
EU:C:2004:270
, punctul
).
Potrivit articolului 57 TFUE, sunt considerate servicii în sensul tratatului prestațiile furnizate în mod obișnuit în schimbul unei remunerații, acestea incluzând, printre altele, activitățile cu caracter comercial.
Astfel cum a amintit Curtea în repetate rânduri, această noțiune de servicii nu poate fi interpretată restrictiv (a se vedea în acest sens în special Hotărârea Deliège,
C‑51/96 și C‑191/97
,
EU:C:2000:199
, punctul
și jurisprudența citată).
În temeiul unei jurisprudențe constante a Curții, noțiunea respectivă implică „prestațiile furnizate în mod obișnuit în schimbul unei remunerații”, caracteristica esențială a remunerației constând în faptul că aceasta reprezintă contravaloarea economică a prestației în cauză (a se vedea în special Hotărârea Jundt,
C‑281/06
,
EU:C:2007:816
, punctele
și
, precum și jurisprudența citată).
Pentru ca o activitate să intre în domeniul de aplicare al dispozițiilor tratatului FUE privind libera prestare a serviciilor și, așadar, al celor referitoare la libertatea de stabilire, factorul determinant este caracterul său economic, mai precis activitatea nu trebuie exercitată fără contraprestație. În schimb, contrar celor susținute de guvernul maghiar, nu este necesar, în această privință, ca prestatorul să urmărească realizarea unui câștig (a se vedea în acest sens Hotărârea Jundt,
C‑281/06
,
EU:C:2007:816
, punctele
și
, precum și jurisprudența citată).
Pe de altă parte, nu are importanță cine îl remunerează pe prestator pentru serviciul menționat. Astfel, articolul 57 TFUE nu impune ca serviciul furnizat să fie plătit de cei care beneficiază de el (a se vedea în special Hotărârea OSA,
C‑351/12
,
EU:C:2014:110
, punctul
și jurisprudența citată).
Or, în ceea ce privește activitatea de emitere și de gestionare de tichete Erzsébet în discuție în prezenta cauză, este cert că prestația furnizată de FNMA în beneficiul comun al angajatorilor, al angajaților acestora și al furnizorilor care acceptă respectivele tichete determină plata unei contraprestații economice către FNMA, care prezintă un caracter remuneratoriu pentru aceasta din urmă (a se vedea prin analogie Hotărârea Danner,
C‑136/00
,
EU:C:2002:558
, punctul
).
Cu privire la împrejurarea că reglementarea națională prevede că câștigurile realizate de FNMA prin intermediul activității menționate trebuie să fie utilizate exclusiv pentru anumite obiective de interes general, este necesar să se amintească faptul că aceasta nu este suficientă pentru a modifica natura activității în cauză și a o priva de caracterul său economic (a se vedea în acest sens în special Hotărârea Schindler,
C‑275/92
,
EU:C:1994:119
, punctul
).
În ceea ce privește, pe de altă parte, jurisprudența reflectată de Hotărârea Cisal (
C‑218/00
,
EU:C:2002:36
) și dezvoltată în domeniul dreptului concurenței, este suficient să se arate că, presupunând că aceasta este aplicabilă în domeniul liberei prestări a serviciilor și a libertății de stabilire, guvernul maghiar nu a dovedit nicidecum că activitatea de emitere a tichetelor Erzsébet la care se referă prezenta acțiune ar pune în aplicare principiul solidarității, astfel cum impune, printre altele, această jurisprudență pentru a se putea concluziona în sensul existenței unei activități sociale mai degrabă decât economice.
Pe de o parte, se impune, astfel, constatarea faptului că, după cum a arătat Comisia și după cum a subliniat avocatul general la punctul 207 din concluzii, decizia de a atribui sau de a nu atribui lucrătorilor salariați tichete Erzsébet care le permit să obțină avantaje în natură sub forma unor preparate culinare destinate consumului imediat și stabilirea valorii acestor tichete sunt lăsate la discreția angajatorului și nu sunt nicidecum în funcție de situația personală, în special de resursele lucrătorilor în cauză.
Pe de altă parte, în ceea ce privește împrejurarea, invocată de guvernul maghiar, că tichete denumite de asemenea „Erzsébet” ar putea fi atribuite direct de FNMA drept ajutor social anumitor persoane defavorizate, în special pentru a finanța vacanțe, este necesar să se arate că, chiar dacă este adevărată, aceasta nu ar avea consecințe asupra calificării economice a activității de emitere de tichete Erzsébet la care se referă în mod specific acțiunea formulată de Comisie, și anume, astfel cum tocmai s‑a amintit, activitatea care constă în emiterea de tichete care permit achiziționarea de preparate culinare destinate consumului imediat și care pot fi acordate de angajatori, în condiții avantajoase din punct de vedere fiscal, angajaților lor ca avantaje în natură.
În ceea ce privește aspectul fiscal, este necesar să se adauge că împrejurarea că destinatarii serviciului în discuție beneficiază de un avantaj fiscal nu afectează cu nimic faptul că respectivul serviciu este furnizat de emitent contra unei remunerații, astfel încât activitatea menționată, care corespunde în acest fel definiției serviciului pe care o conțin dispozițiile tratatului referitoare la libera prestare a serviciilor, intră sub incidența acestora din urmă (a se vedea în acest sens Hotărârea Skandia și Ramstedt,
C‑422/01
,
EU:C:2003:380
, punctele
-
, și Hotărârea Comisia/Germania,
C‑318/05
,
EU:C:2007:495
, punctele
-
).
Din considerațiile care precedă rezultă că o activitate precum emiterea de tichete Erzsébet vizată prin acțiune trebuie să fie considerată un „serviciu” în sensul articolului 57 TFUE și, la nivel mai general, o activitate economică inclusă în domeniul de aplicare al dispozițiilor tratatului referitoare la libera prestare a serviciilor și la libertatea de stabilire.
În al doilea rând, în ceea ce privește argumentația guvernului maghiar potrivit căreia emiterea de tichete care dau dreptul la un avantaj în natură doar în temeiul reglementării fiscale a statului membru gazdă nu ar fi similară cu activitatea pe care emitenți stabiliți în alte state membre ar desfășura‑o în acesta, astfel încât respectivii emitenți nu ar putea invoca în mod întemeiat libera prestare a serviciilor, este suficient să se amintească faptul că dreptul unui operator economic stabilit într‑un stat membru de a furniza servicii în alt stat membru, consacrat de articolul 56 TFUE, nu este supus condiției ca operatorul respectiv să furnizeze astfel de servicii și în statul membru în care este stabilit. În această privință, articolul 56 TFUE impune doar ca prestatorul să fie stabilit într‑un alt stat membru decât cel al destinatarului (a se vedea Hotărârea Carmen Media Group,
C‑46/08
,
EU:C:2010:505
, punctul
și jurisprudența citată).
În al treilea rând, nu se contestă că o reglementare națională precum cea în cauză, care supune exercitarea unei activități economice unui regim de exclusivitate în favoarea unui singur operator public sau privat, constituie o restricție privind atât libertatea de stabilire, cât și libera prestare a serviciilor (a se vedea în acest sens în special Hotărârea Läärä și alții,
C‑124/97
,
EU:C:1999:435
, punctul
, Hotărârea Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti,
C‑451/03
,
EU:C:2006:208
, punctele
și
, precum și Horărârea Stoß și alții,
C‑316/07, C‑358/07-C‑360/07, C‑409/07 și C‑410/07
,
EU:C:2010:504
, punctele
și
).
În al patrulea rând, este, cu toate acestea, necesar să se verifice dacă, astfel cum arată guvernul maghiar, acest obstacol în calea libertății de stabilire și a liberei prestări a serviciilor poate, în speță, să fie justificat, conform jurisprudenței Curții, prin motive imperative de interes general (a se vedea în acest sens în special Hotărârea Stoß și alții,
C‑316/07, C‑358/07-C‑360/07, C‑409/07 și C‑410/07
,
EU:C:2010:504
, punctul
și jurisprudența citată).
În temeiul unei jurisprudențe constante a Curții, aceste restricții pot fi, astfel, justificate doar în cazul în care corespund unor motive imperative de interes general, sunt în măsură să asigure realizarea obiectivului de interes general pe care îl urmăresc și nu depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia (a se vedea în special Hotărârea Läärä și alții,
C‑124/97
,
EU:C:1999:435
, punctul
, precum și Hotărârea OSA,
C‑351/12
,
EU:C:2014:110
, punctul
).
Pe de o parte, în ceea ce privește justificările întemeiate pe considerente de politică socială prezentate de guvernul maghiar, trebuie amintit, în primul rând, că, după cum reiese dintr‑o jurisprudență constantă a Curții, dezvoltată în legătură cu sectorul jocurilor și pariurilor, simpla împrejurare că câștigurile care decurg dintr‑o activitate economică exercitată în temeiul unor drepturi speciale sau exclusive sunt utilizate pentru finanțarea de activități sau de opere sociale nu constituie un motiv care poate fi considerat o justificare obiectivă a restricțiilor privind libera prestare a serviciilor (a se vedea în acest sens în special Hotărârea Läärä și alții,
C‑124/97
,
EU:C:1999:435
, punctul
și jurisprudența citată, Hotărârea Zenatti,
C‑67/98
,
EU:C:1999:514
, punctul
, precum și Hotărârea Stoß și alții,
C‑316/07, C‑358/07-C‑360/07, C‑409/07 și C‑410/07
,
EU:C:2010:504
, punctul
).
Astfel, deși Curtea a admis, desigur, în contextul specific activității de jocuri și pariuri, că o restricție precum acordarea unui monopol unui organism public chemat, printre altele, să finanțeze activități sau opere sociale ar putea să se dovedească justificată, reiese din jurisprudența acesteia că situația respectivă nu s‑a regăsit decât în privința unui anumit număr de motive imperative de interes general precum, printre altele, obiectivele de protecție a consumatorilor, de prevenire a fraudei și a incitării cetățenilor la o cheltuială excesivă legată de joc, precum și de prevenire a tulburărilor ordinii sociale în general, ținând seama de anumite particularități de ordin moral, religios sau cultural care însoțesc activitatea menționată (a se vedea în acest sens în special Hotărârea Läärä și alții,
C‑124/97
,
EU:C:1999:435
, punctele
și
, Hotărârea Liga Portuguesa de Futebol Profissional și Bwin International,
C‑42/07
,
EU:C:2009:519
, punctele
,
și
, precum și Hotărârea Stoß și alții,
C‑316/07, C‑358/07-C‑360/07, C‑409/07 și C‑410/07
,
EU:C:2010:504
, punctele
și
-
).
Or, trebuie să se constate că, în ceea ce privește o activitate precum cea la care se referă prezenta acțiune, lipsesc obiective și particularități comparabile.
În al doilea rând, în ceea ce privește argumentul, invocat, de asemenea, de guvernul maghiar, potrivit căruia acordarea monopolului în litigiu ar constitui unica posibilitate, în lipsa fondurilor bugetare disponibile, de a desfășura cu succes acțiunea socială încredințată FNMA, este necesar să se arate că faptul că veniturile generate de titularul unui monopol constituie sursa de finanțare a unor programe sociale nu justifică o restricție privind libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor.
Pe de altă parte, în ceea ce privește afirmația guvernului maghiar potrivit căreia un stat membru ar fi liber să instituie un monopol precum cel în cauză în temeiul politicilor sale salariale și fiscale, trebuie amintit, de la bun început, că statele membre trebuie să își exercite competența în materie de fiscalitate directă cu respectarea dreptului Uniunii și, printre altele, a libertăților fundamentale garantate de tratat (a se vedea în acest sens în special Hotărârea Skandia și Ramstedt,
C‑422/01
,
EU:C:2003:380
, punctul
și jurisprudența citată, precum și Hotărârea Berlington Hungary și alții,
C‑98/14
,
EU:C:2015:386
, punctul
și jurisprudența citată). Același lucru este valabil în ceea ce privește politica pe care statele membre o urmează în materie de ocupare a forței de muncă, printre altele în domeniul salarial (a se vedea în acest sens Hotărârea Portugaia Construções,
C‑164/99
,
EU:C:2002:40
, punctul
, Hotărârea Comisia/Germania,
C‑341/02
,
EU:C:2005:220
, punctul
, precum și Hotărârea ITC,
C‑208/05
,
EU:C:2007:16
, punctele
-
).
Or, în speță, guvernul maghiar, invocând competența sa în domeniile fiscal și salarial, nu arată motivele pentru care instituirea unui monopol public de emitere de tichete care dau dreptul la un avantaj fiscal și care pot fi acordate salariaților cu titlu de avantaje în natură ar răspunde, în speță, unor obiective legitime în măsură să poată eventual justifica restricțiile, determinate de o astfel de măsură, privind libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor garantate de dreptul Uniunii, nici motivele pentru care astfel de restricții ar îndeplini cerințele principiului proporționalității.
Din considerațiile care precedă decurge că trebuie să fie admis motivul întemeiat pe încălcarea articolelor 49 TFUE și 56 TFUE care rezultă din supunerea la un regim de monopol a activității de emitere de tichete care permit achiziționarea de preparate culinare destinate consumului imediat și care pot fi acordate salariaților drept avantaje în natură, în condiții avantajoase din punct de vedere fiscal.
Întrucât însăși instituirea acestui monopol trebuie, astfel, să fie considerată contrară dispozițiilor tratatului, nu este necesară pronunțarea cu privire la al doilea motiv prezentat de Comisie și întemeiat, în esență, pe faptul că, presupunând că monopolul menționat este admisibil în principiu, acesta ar fi intrat în vigoare în lipsa unor măsuri tranzitorii adecvate, cu încălcarea acelorași dispoziții și a principiului proporționalității.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Comisia a solicitat obligarea Ungariei la plata cheltuielilor de judecată, iar aceasta din urmă a căzut în pretenții, se impune obligarea ei la plata cheltuielilor de judecată.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară și hotărăște:

1)
Prin introducerea și prin menținerea sistemului cardului de agrement Széchenyi prevăzut de Decretul guvernamental nr. 55/2011 din 12 aprilie 2011 privind reglementarea emiterii și a utilizării cardului de agrement Széchenyi, modificat prin Legea nr. CLVI din 21 noiembrie 2011 privind modificarea anumitor dispoziții legislative fiscale și a altor acte conexe, Ungaria a încălcat Directiva 2006/123/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 12 decembrie 2006 privind serviciile în cadrul pieței interne, în măsura în care:
—
articolul 13 din respectivul decret guvernamental coroborat cu articolul 2 alineatul (2) litera (d) din Legea nr. XCVI din 1993 privind fondurile de asigurări reciproce, cu articolul 2 litera (b) din Legea nr. CXXXII din 1997 privind sucursalele și agențiile comerciale ale întreprinderilor care au sediul în străinătate, precum și cu articolul 1, cu articolul 2 alineatele (1) și (2), cu articolul 55 alineatele (1) și (3) și cu articolul 64 alineatul (1) din Legea nr. IV din 2006 privind societățile comerciale, exclude posibilitatea ca sucursalele să emită cardul de agrement Széchenyi și încalcă, în consecință, articolul 14 punctul 3 din această directivă;
—
articolul 13 menționat coroborat cu aceleași dispoziții naționale, care nu recunoaște, în ceea ce privește condițiile prevăzute la același articol 13 literele (a)-(c), activitatea grupurilor a căror societate‑mamă nu este o societate constituită potrivit dreptului maghiar și ai căror membri nu funcționează sub forma unor societăți prevăzute de dreptul maghiar, încalcă articolul 15 alineatul (1), alineatul (2) litera (b) și alineatul (3) din directiva menționată;
—
articolul 13 din Decretul guvernamental nr. 55/2011 coroborat cu aceleași dispoziții naționale, care rezervă posibilitatea de emitere a cardului de agrement Széchenyi băncilor și instituțiilor financiare întrucât doar aceste organisme pot întruni condițiile prevăzute la acest articol 13, încalcă articolul 15 alineatul (1), alineatul (2) litera (d) și alineatul (3) din aceeași directivă;
—
articolul 13 menționat este contrar articolului 16 din Directiva 2006/123, în măsura în care prevede, pentru emiterea cardului de agrement Széchenyi, existența unui sediu în Ungaria;

2)
Sistemul tichetelor Erzsébet reglementat prin Legea nr. CLVI din 21 noiembrie 2011 și prin Legea nr. CIII din 6 iulie 2012 privind programul Erzsébet este contrar articolelor 49 TFUE și 56 TFUE, în măsura în care această reglementare națională creează un monopol în beneficiul organismelor publice în domeniul emiterii tichetelor pentru hrană rece care pot fi acordate, în condiții avantajoase din punct de vedere fiscal, de angajatori lucrătorilor lor salariați cu titlu de avantaje în natură.

3)
Obligă Ungaria la plata cheltuielilor de judecată.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: maghiara.