CELEX: 62019CJ0049
Liikmesriigi kohustuste rikkumine
Elektrooniline side
Universaalteenus ja kasutajate õigused seoses elektroonilise side võrkude ja -teenustega
Direktiiv 2002/22/EÜ
Võrgud ja teenused
Artikkel 13
Universaalteenuse osutamise kohustuste rahastamine
Jagamismehhanism
Läbipaistvuse, minimaalse turumoonutuse, diskrimineerimiskeelu ja proportsionaalsuse põhimõtted

Euroopa Komisjon palub oma hagiavalduses Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Portugali Vabariik kehtestas vastavalt 23. augusti 2012. aasta seadusele nr 35/2012 elektroonilise side seadusega ette nähtud universaalteenuse hüvitamise rahastu kohta, mille eesmärk on rahastada universaalteenuse osutamisega seotud netokulusid (Lei n.
o
35/2012 procede à criação do fundo de compensação do serviço universal de comunicações eletrónicas previsto na Lei das Comunicações Eletrónicas, destinado ao financiamento dos custos líquidos decorrentes da prestação do serviço universal,
Diário da República
, 1. seeria, nr 163, 23.8.2012), mida on muudetud ja konsolideeritud 10. septembri 2015. aasta seadusega nr 149/2015 (Lei n.
o
149/2015,
Diário da República
, 1. seeria, nr 177, 10.9.2015) (edaspidi „seadus nr 35/2012“), alates 2007. aastast universaalteenuse osutamise kohustustega seotud netokulu jagamiseks erakorralise makse, siis on Portugali Vabariik rikkunud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 7. märtsi 2002. aasta direktiivi 2002/22/EÜ universaalteenuse ning kasutajate õiguste kohta elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste puhul (universaalteenuste direktiiv) (
EÜT 2002, L 108, lk 51
; ELT eriväljaanne 13/29, lk 367) artikli 13 lõikest 3 ja IV lisa B osast tulenevaid kohustusi.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiivi 2002/22 põhjenduses 23 on märgitud:
„Universaalteenuse osutamise kohustuste kulud võib jagada kõigi ettevõtjate või kindlaksmääratud klassi kuuluvate ettevõtjate vahel. Liikmesriigid peaksid tagama, et jagamismehhanismi puhul järgitakse läbipaistvuse, minimaalse turumoonutuse, mittediskrimineerimise ja proportsionaalsuse põhimõtteid. Minimaalne turumoonutus tähendab seda, et osamaksed tuleb sisse nõuda nii, et lõppkasutajate kanda jääv rahaline koormus on võimalikult väike, kasutades selleks näiteks osamaksete võimalikult ulatuslikku jaotamist.“
Selle direktiivi artikli 8 lõikes 2 on ette nähtud:
„Kui liikmesriigid määravad ettevõtja täitma riigi teatavas osas või kogu riigis universaalteenuse osutamisega seotud kohustusi, kasutavad nad selleks tulemuslikku, objektiivset, läbipaistvat ja mittediskrimineerivat määramismehhanismi, mille puhul ei jäeta
a priori
kõrvale ühegi ettevõtja võimalust saada määratud. Sellised määramismeetodid tagavad, et universaalteenust osutatakse majanduslikult tõhusalt ning selliseid meetodeid võib kasutada artikli 12 kohase universaalteenuse osutamise kohustuse netokulu kindlaksmääramise vahendina.“
Nimetatud direktiivi artiklis 12 „Universaalteenuse osutamise kohustuste kulude arvestamine“ on ette nähtud:
„1.   Kui riigi reguleerivad asutused leiavad, et universaalteenuse osutamine artiklite 3–10 kohaselt võib universaalteenust osutama määratud ettevõtjale olla ebaõiglane koorem, arvutavad nad välja universaalteenuse osutamise netokulud.
Selleks teevad riigi reguleerivad asutused järgmist:
a)
arvutavad universaalteenuse osutamise kohustuse netokulu, võttes arvesse kõiki turueeliseid, mis saavad osaks universaalteenust osutama määratud ettevõtjale, IV lisa A osa kohaselt või
b)
kasutavad universaalteenuse osutamise netokulusid, mis on tehtud kindlaks määramismehhanismiga artikli 8 lõike 2 kohaselt.
2.   Universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu arvestamisel vastavalt lõike 1 punktile a aluseks võetud raamatupidamisdokumente ja/või muud teavet kontrollib ja need kinnitab riigi reguleeriv asutus või asjaomastest pooltest sõltumatu asutus, kelle riigi reguleeriv asutus on heaks kiitnud. Kulude arvestamise tulemused ja kontrollimise järeldused on avalikkusele kättesaadavad.“
Selle direktiivi artiklis 13 „Universaalteenuse osutamise kohustuste rahastamine“ on sätestatud:
„1.   Kui riigi reguleeriv asutus leiab artiklis 12 nimetatud netokulude arvestamise põhjal, et ettevõtja kanda on ebaõiglane koorem, otsustab liikmesriik määratud ettevõtja taotluse korral järgmist:
a)
võtta kasutusele mehhanism kindlaksmääratud netokulude kompenseerimiseks kõnealusele ettevõtjale läbipaistvatel tingimustel ja riigi vahenditest ja/või
b)
jagada universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu elektrooniliste sidevõrkude ja -teenuste pakkujate vahel.
2.   Kui netokulu jagatakse lõike 1 punkti b alusel, kehtestab liikmesriik jagamismehhanismi, mida haldab riigi reguleeriv asutus või makse saajatest sõltumatu asutus riigi reguleeriva asutuse järelevalve all. Rahastada võib ainult artiklites 3–10 sätestatud kohustuste netokulu, mis on kindlaks määratud kooskõlas artikliga 12.
3.   Jagamismehhanism järgib läbipaistvuse, minimaalse turumoonutuse, mittediskrimineerimise ja proportsionaalsuse põhimõtteid kooskõlas IV lisa B osaga. Liikmesriigid võivad otsustada mitte nõuda selliste ettevõtjate rahalist panust, kelle siseriiklik käive on sätestatud piirist väiksem.
4.   Kõik universaalteenuse pakkumise kohustuste kulu jagamisega seotud tasud on eristatavad ja need määratakse kindlaks iga ettevõtja puhul eraldi. Kui ettevõtja ei osuta oma teenuseid selle liikmesriigi territooriumil, kes on jagamismehhanismi kasutusele võtnud, ei kehtestata temale selliste maksude tasumise kohustust ega nõuta temalt sisse selliseid makse.“
Direktiivi 2002/22 artiklis 14 „Läbipaistvus“ on sätestatud:
„1.   Kui luuakse artiklis 13 nimetatud universaalteenuse osutamise kohustuste netokulu jagamise mehhanism, tagavad riigi reguleerivad asutused, et kulude jagamise põhimõtted ja kasutatava mehhanismi üksikasjad on üldsusele kättesaadavad.
2.   Võttes arvesse ühenduse ja siseriiklikke konfidentsiaalsusnõudeid, tagab riigi reguleeriv asutus, et avaldab aastaaruande, milles esitatakse universaalteenuse osutamise kohustuste arvestatud kulu ning määratakse kindlaks kõigi asjaomaste ettevõtjate panused ja turueelised, mis on saanud osaks universaalteenust osutama määratud ettevõtja(te)le, pärast seda, kui rahastu on loodud ja toimib.“
Selle direktiivi IV lisa „Universaalteenuse osutamise kohustuste võimaliku netokulu arvestamine ja kulude katmise või jagamise mehhanismi loomine artiklite 12 ja 13 kohaselt“ hõlmab B osa „Universaalteenuse osutamise kohustuste netokulude katmine“, mis on sõnastatud järgmiselt:
„Universaalteenuse osutamise kohustuste netokulude katmine või rahastamine eeldab, et universaalteenuse osutamise kohustustega määratud ettevõtjad saavad kompensatsiooni nende teenuste eest, mida nad osutavad mittekaubanduslikel tingimustel. Kuna sellise kompenseerimisega kaasnevad finantsülekanded, peavad liikmesriigid tagama, et need tehakse objektiivselt, läbipaistvalt, mittediskrimineerivalt ja proportsionaalselt. See tähendab, et ülekanded põhjustavad võimalikult väikest konkurentsi moonutamist ja kasutajate nõudluse moonutamist.
Artikli 13 lõike 3 kohaselt peaks rahastul põhinev jagamismehhanism kasutama osamaksete kogumiseks läbipaistvaid ja neutraalseid vahendeid, mille puhul oleks välistatud osamaksete topeltkehtestamine nii ettevõtjate väljundi kui ka sisendi puhul.
Rahastut haldav sõltumatu asutus vastutab osamaksete kogumise eest ettevõtjatelt, keda peetakse võimeliseks aitama kaasa liikmesriigis universaalteenuse osutamise kohustuste kulude katmisele. See asutus teostab järelevalvet ülekantavate summade ja/või haldusmaksete üle, mida makstakse ettevõtjatele, kellel on õigus rahastust raha saada.“
Portugali õigus
Seadus nr 5/2004
10. veebruari 2004. aasta elektroonilise side seadusega nr 5/2004 (Lei n.
o
5/2004 das Comunicações Eletrónicas,
Diário da República
I, I-A seeria, n
o
34, 10.2.2004), mida on viimati muudetud 31. juuli 2017. aasta dekreetseadusega nr 92/2017 (Decreto-Lei n.
o
92/2017,
Diário da República
, 1. seeria, nr 146, 31.7.2017) (edaspidi „seadus nr 5/2004“), võeti direktiiv 2002/22 üle Portugali õiguskorda.
Seaduse nr 5/2004 artikkel 97 sätestab:
„1.   Kui on tehtud kindlaks, et universaalteenusega on seotud netokulud, mida riigi reguleeriv asutus peab liiga suureks, peab valitsus vastavate teenuseosutajate nõudel tagama nende sobiva hüvitamise kahest järgmisest mehhanismist ühe või mitme abil:
a)
makse riigi vahenditest;
b)
kulu jagamine teiste ettevõtjate vahel, kes pakuvad riigi territooriumil üldkasutatavaid elektroonilise side võrke ja -teenuseid.
2.   Kui kohaldatakse eelmise lõike punktis b ette nähtud mehhanismi, tuleb luua hüvitamisrahastu, millesse teevad makseid ettevõtjad, kes pakuvad üldkasutatavaid elektroonilise side võrke ja -teenuseid ning mida haldab riigi reguleeriv asutus või sõltumatu asutus, mille nimetab valitsus ja mille üle teostab järelevalvet riigi reguleeriv asutus.
3.   Kriteeriumid, mille põhjal universaalteenuse netokulu jagatakse makseid tegema kohustatud ettevõtjate vahel, määrab kindlaks valitsus, järgides läbipaistvuse, minimaalse turumoonutuse, diskrimineerimiskeelu ja proportsionaalsuse põhimõtteid.
[…]“.
Seadus nr 35/2012
Seadusega nr 35/2012 loodi elektroonilise side universaalteenuse hüvitamise rahastu, et rahastada universaalteenuse osutamise kohustuste järgimisest tulenevaid netokulusid ja tagada nende kulude jagunemine ettevõtjate vahel, kes on kohustatud rahastusse makseid tegema (edaspidi „hüvitamisrahastu“).
Seaduse nr 35/2012 artikkel 6 sätestab:
„Hüvitamisrahastu eesmärk on rahastada universaalteenuse netokulusid, mis määratakse kindlaks 13. septembri 2011. aasta seadusega nr 51/2011 muudetud ja konsolideeritud seaduse nr 5/2004 artikli 99 lõikes 3 nimetatud hankemenetlustes ning mida Autoridade Nacional de Comunicações (Anacom) (riiklik sideamet, Portugal) peab liiga suureks vastavalt sama seaduse artikli 95 lõike 1 punktile b ja artiklile 97, ja samuti on hüvitamisrahastu eesmärk rahastada V peatükis nimetatud universaalteenuse netokulusid.“
Seaduse nr 35/2012 artikli 17 „Netokulude rahastamine enne teenuseosutaja valimist hankemenetluses“ lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1.   Käesoleva seadusega asutatud hüvitamisrahastu peab võimaldama hüvitada ka universaalteenuse netokulud, mis kanti kuni hetkeni, mil vastavalt 13. septembri 2011. aasta seadusega nr 51/2011 muudetud ja konsolideeritud 10. veebruari 2004. aasta seaduse nr 5/2004 artikli 99 lõikele 3 valitud teenuseosutaja(d) universaalteenust osutama hakkas(id), järgmistel kumulatiivsetel tingimustel:
a)
netokulude olemasolu on tõendatud kontrollimise tulemusena ja [Anacom] peab neid kulusid 13. septembri 2011. aasta seadusega nr 51/2011 muudetud ja konsolideeritud 10. veebruari 2004. aasta seaduse nr 5/2004 artikli 95 lõike 1 punkti a, artikli 95 lõike 2 ning artiklite 96 ja 97 alusel liiga suureks;
b)
universaalteenuse osutaja palub valitsusel eelmises lõikes nimetatud kulud hüvitada.
2.   Nende netokulude summa, mis tuleb hankemenetluses teenuseosutaja määramisele eelneva ajavahemiku osas hüvitada, vastab summale, mille [Anacom] on vastavalt eelmise lõike punktis a sätestatud tingimustele heaks kiitnud.“
Seaduse nr 35/2012 artikli 18 lõige 1 sätestab:
„1.   Ettevõtjad, kes pakuvad avalikke sidevõrke ja/või riigi territooriumil üldkasutatavaid elektroonilise side teenuseid, peavad tasuma erakorralist makset hüvitamisrahastusse nii 2013., 2014. kui ka 2015. majandusaastal. See erakorraline makse on mõeldud eranditult nende eelmises artiklis nimetatud netokulude rahastamiseks, mille [Anacom] on nendel aastatel heaks kiitnud.
[…]
5.   Lõikes 1 nimetatud erakorraline makse moodustab 3% iga üksuse arvesse võetavast aastakäibest, kusjuures järgitakse eelmistes punktides kindlaks määratud ülempiire“.
6.   Erakorralise makse summa, mida iga ettevõtja peab tasuma, ei või kunagi ületada summat, mis saadakse, kui netokulud jagatakse – nagu artikli 17 lõige 2 ette näeb – ettevõtjate vahel, kellel on kohustus makseid teha, vastavalt nende arvesse võetavale käibele.
[…]“.
Seaduse nr 35/2012 artikli 20 kohaselt tuleb majandusaastale vastav erakorralise makse summa tasuda viie aasta jooksul.
Kohtueelne menetlus
Komisjon saatis 13. detsembril 2012 süsteemi EU Pilot kaudu Portugali Vabariigile kirja, milles ta küsis selgitusi selle kohta, kas universaalteenuse hüvitamisrahastu on kooskõlas direktiivi 2002/22 artikliga 13 ja IV lisa B osaga, eelkõige mis puudutab nende netokulude hüvitamist, mida universaalteenuse osutaja PT Comunicações kandis minevikus ja ajavahemikul enne tema uuesti valimist hankemenetluses universaalteenuse osutajaks.
Portugali ametiasutused vastasid sellele päringule 21. veebruaril 2013. Nad andsid täiendavat teavet 23. oktoobril 2014 komisjoni talitustega toimunud koosolekul ja seejärel 5. detsembri 2014. aasta kirjaga.
Kuna komisjon ei jäänud vastuses esitatud teabega rahule, saatis ta 27. veebruaril 2015 Portugali Vabariigile ametliku kirja. Portugali ametiasutused kinnitasid oma 29. aprilli 2015. aasta vastuses taas, et Portugali õigusakte ja nende rakendamist tuleb lugeda direktiivis 2002/22 sätestatud nõuetega ning eelkõige läbipaistvuse, minimaalse turumoonutuse, diskrimineerimiskeelu ja proportsionaalsuse põhimõtetega kooskõlas olevaks.
Komisjon saatis pärast selle vastusega tutvumist Portugali Vabariigile 29. aprilli 2016. aasta kirjaga põhjendatud arvamuse, paludes sellel liikmesriigil võtta meetmed põhjendatud arvamuse järgimiseks kahe kuu jooksul alates selle kättesaamisest.
Portugali ametiasutused vastasid põhjendatud arvamusele 1. juuli 2016 kirjaga. Pärast 7. septembril 2016 koos komisjoni talitustega toimunud koosolekut täiendasid Portugali ametiasutused 14. oktoobri 2016. aasta kirjaga oma vastust ja esitasid komisjonile täiendavat teavet.
Jaanuaris ja juulis 2017 leidis aset veel kaks koosolekut komisjoni ja Portugali ametiasutuste vahel. Viimasel koosolekul arutati mitut lahendust pooltevahelise erimeelsuse lahendamiseks. Seejärel palus komisjon, et talle esitataks lahenduse ettepanek koos täitmise tähtaegadega. Portugali ametiasutused tegid kahes kirjas, mille nad saatsid komisjonile 14. märtsil 2017 ja 12. septembril 2018, esiteks ettepaneku korraldada uus koosolek ning teiseks märkisid, et nad peavad vajalikuks oodata nende menetluste tulemusi, mida mõned ettevõtjad on liikmesriigi kohtutes alustanud ja milles käsitletakse käesolevas kohtuasjas asjaomast problemaatikat.
Neil asjaoludel esitas komisjon käesoleva hagi.
Hagi
Komisjon heidab Portugali Vabariigile ette, et hüvitamisrahastusse tehtav erakorraline makse, mis on ette nähtud seaduse nr 35/2012 artikliga 18 (edaspidi „erakorraline makse“), ei ole kooskõlas direktiivi 2002/22 artikli 13 lõikest 3 ja IV lisa B osast tulenevate nõuetega.
Komisjoni sõnul on eelmises punktis viidatud sätetes ette nähtud, et kui liikmesriik otsustab valida sidevõrkude ja -teenuste pakkujate vahel universaalteenuse osutamisega seotud netokulude jagamismehhanismi, siis peab see mehhanism järgima läbipaistvuse, minimaalse turumoonutuse, diskrimineerimiskeelu ja proportsionaalsuse põhimõtet.
Hagi ulatus
Esimesena tuleb märkida, et direktiivi 2002/22 artikkel 13 määrab kindlaks universaalteenuse osutamise kohustuste rahastamise korra.
Selle direktiivi artikli 13 lõikest 1 koostoimes direktiivi artikli 12 lõikega 1 nähtub, et rahastusmehhanismi saab kasutada üksnes see ettevõtja, kes on määratud vastavalt selle direktiivi artikli 8 lõikele 2.
Samas on selge, et direktiivi 2002/22 artikli 13 lõige 1 ei ole käesoleva hagi ese, kuna hagi käsitleb üksnes küsimust, kas Portugali Vabariigi kehtestatud erakorraline makse, millega hüvitada universaalteenuse osutamisega kaasnevad kulud, vastab nimetatud direktiivi artikli 13 lõikele 3.
Teiseks, komisjon väidab erakorralise makse tekkeloo kohta, et Anacom võttis 2011. aastal vastu otsused, mis puudutavad universaalteenuse osutamisest tuleneva põhjendamatu koormuse mõistet ja sellise teenuse netokulude kindlaks määramiseks kasutatavaid meetodeid. Nende otsuste kohaselt kujutab universaalteenuse osutamine endast asjaomasele ettevõtjale põhjendamatut koormust alates hetkest, mil universaalteenuse osutaja fikseeritud asukohaga telefoniteenusest pärit tulu mõttes on tema turuosa alla 80% ja kui universaalteenuse osutamise arvutatud kulu on 2,5 miljonit eurot või üle selle.
Ta lisas, et võttes arvesse PT Comunicações'i – kes on endine turgu valitsev ettevõtja – turuosa langes alla 80% määra alles 2007. aastal, siis esiteks otsustati mitte maksta hüvitist ajavahemiku 2001–2006 eest ja teiseks kasutada alates 2007. aastast kuni hetkeni, mil hankemenetluses määratud universaalteenuse osutaja(d) alustavad selle teenuse pakkumist, sellist universaalteenuse netokulude kindlaksmääramise meetodit, mille on kehtestanud Anacom.
Komisjon ei sea selles osas kuidagi kahtluse alla Portugali ametiasutuste kasutatavaid universaalteenuse osutamise kulude arvutamise meetodeid ega nende meetodite kohaselt kindlaks määratud summasid, mis kuuluvad hüvitamisele.
Seevastu leiab komisjon, et universaalteenuse osutamisega kaasnevate kulude jagamise mehhanism, mille Portugali Vabariik kehtestas, rikub direktiivi 2002/22 artiklit 13 ja IV lisa B osa, kuna näeb elektroonilise side võrkude ja -teenuste osutajatele ette rahalise makse varasemate aastate eest. Seega kontrollis Anacom universaalteenuse netokulu majandusaastatel 2007–2009, 2010 ja 2011 ning 2012 ja 2013 ning kiitis vastavalt aastate 2013, 2014 ja 2015 eest lõppsumma heaks. Lisaks tuvastas Anacom kolme otsusega 29. jaanuarist 2015, 28. jaanuarist 2016 ja 26. jaanuarist 2017 ettevõtjad, kellel tuli teha hüvitamisrahastusse makseid ja määras kindlaks erakorraliste maksete summa, mis neil ettevõtjatel tuli maksta, kuivõrd 2013., 2014. ja 2015. aasta maksed olid mõeldud hüvitama vastavalt majandusaastate 2007–2009, 2010 ja 2011 ning 2012 ja 2013 netokulusid.
Neil asjaoludel tuleb sedastada, et komisjoni hagis on tõstatatud ainuüksi küsimus, kas Portugali õigusnormid, mis kehtestavad universaalteenuse osutamisega kaasnevate netokulude jagamise mehhanismi, järgivad põhimõtteid, millele peavad vastama kõik universaalteenuse kohustuste netokulude jagamise mehhanismid, mis on ette nähtud direktiivi 2002/22 artikli 13 lõike 1 punktiga b, selleks et need oleks kooskõlas nimetatud direktiivi artikli 13 lõikest 3 ja IV lisa B osast tulenevate nõuetega.
Läbipaistvuse põhimõte
Poolte argumendid
Komisjon väidab, et Portugali Vabariik on rikkunud läbipaistvuse põhimõtet. Ta väidab sellega seoses, et Portugali õigusnormid, mis kehtisid enne seaduse nr 35/2012 vastuvõtmist, ei võimaldanud kindlaks määrata viisi, kuidas universaalteenuse netokulude võimalik hüvitamine toimub. Samuti ei pannud need õigusnormid asjaomase sektori ettevõtjatele ühtki kohustust teha hüvitamisrahastusse sissemakseid, mille eesmärk on katta universaalteenuse netokulusid. Sellega seoses ei võimalda hüvitamisrahastu kasutamise formaalne ja abstraktne võimalus asuda seisukohale, et direktiivi 2002/22 kohaste õiguste ja kohustuste omanikel oli võimalik teada oma kohustuste ulatust, mistõttu on rikutud õiguskindluse põhimõtet, mida läbipaistvuse põhimõte peab samuti tagama.
Läbipaistvuse põhimõte ei hõlma üksnes kohustust avaldada või teha Euroopa Liidu institutsioonide või liikmesriikide vastuvõetud aktid ja tegevus kättesaadavaks, nagu on ette nähtud direktiivi 2002/22 artiklis 14 ja mille järgimist ei sea see institutsioon Portugali õigusnormide puhul kahtluse alla. Nimelt, nagu tuleneb 6. detsembri 2001. aasta kohtuotsusest komisjon vs. Prantsusmaa (
C‑146/00
,
EU:C:2001:668
, punktid
ja
), mis käsitles universaalteenuse rahastamist vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. juuni 1997. aasta direktiivile 97/33/EÜ vastastikuse sidumise kohta telekommunikatsioonisektoris, et tagada universaalteenus ja vastastikune toimimine avatud võrgu pakkumise põhimõtete kohaldamisega (
EÜT 1997, L 199, lk 32
), on selleks, et universaalteenuse osutamise kohustuste netokulude jagamismehhanism oleks kooskõlas nimetatud direktiivi artikli 5 lõikes 1 sätestatud läbipaistvuse põhimõttega, oluline, et aluseks võetavad väärtused määratakse kindlaks vastavalt objektiivsetele kriteeriumidele, võttes arvesse võrreldavaid ja seega läbipaistvaid tegureid, et võimaldada neil ettevõtjatel arvutada oma tõenäolised kulud ja tulud. Iga asjaolu, mis muudab niisuguse arvutuse raskemaks, vähendab nende ettevõtjate soovi turule siseneda.
Samamoodi on riigihangete valdkonnas selguse ja täpsuse nõuded läbipaistvuse põhimõtte lahutamatu osa hankemenetluses. Mis puudutab õiguskindluse põhimõtet, siis see nõuab, et õigusnormid, mis võivad eraõiguslikele isikutele kaasa tuua ebasoodsaid tagajärgi, oleksid selged, täpsed ja ettenähtavate tagajärgedega. Selline õiguskindluse põhimõttest lähtuv imperatiivne nõue on eriti range, kui asjaomased õigusnormid võivad sisaldada rahalisi kulusid.
Komisjoni arvates esineb ilmselge seos läbipaistvuse põhimõtte ja õiguskindluse põhimõtte vahel, mille kohaldamisala ulatub kaugemale õiguspärase ootuse kaitsest ja mis eeldab õiguse selguse ja ettenähtavuse nõuet, kuna seda nõuet kohaldatakse mitte üksnes liidu õigusnormidele, vaid ka direktiivi ülevõtvate riigisiseste sätete suhtes.
Portugali Vabariik vaidleb vastu läbipaistvuse põhimõtte komisjonipoolsele tõlgendusele, mis Portugali Vabariigi hinnangul ei põhine ei direktiivi 2002/22 sõnastusel või mõttel ega ka mitte liidu kohtu praktikal. Ta väidab, et see põhimõte, mis hõlmab võimalust analüüsida avalik-õiguslike üksuste otsuseid, eelkõige nende põhjenduse ja vastuvõtmise kaudu üldsusele avatud ja kättesaadavate menetluste raames, viitab kriteeriumide objektiivsusele ja universaalteenuse osutamise kohustuste netokulude arvutamiseks kasutatavate tegurite võrreldavusele, kuna kulude ettenähtavus on nende tegurite tagajärg.
Lisaks ei tohi Portugali Vabariigi arvates ajada õiguskindluse põhimõtet segamini läbipaistvuse põhimõttega. Ent komisjoni argumendid puudutavad ennekõike õiguskindluse ja õiguspärase ootuse põhimõtteid, kuna nende argumentidega heidab ta ette, et erakorraline makse on väidetavalt tagasiulatuva jõuga ja see on õiguskindluse põhimõttega vastuolus. Need argumendid tähendavad väidetavalt, et universaalteenuse osutajale ei saa hüvitada tema netokulusid, mis on juba kantud ning mida Anacom on kontrollinud ja mille ta on heaks kiitnud, samas kui riigisiseste õigusnormidega on nende kulude tagasisaamine ette nähtud.
Euroopa Kohtu hinnang
Kõigepealt tuleb märkida, et direktiivi 2002/22 artikli 13 lõike 3 ja IV lisa B osa kohaselt peab selle direktiivi artikli 13 lõike 1 punkti b alusel liikmesriikide kehtestatav jagamismehhanism järgima eelkõige läbipaistvuse põhimõtet. See põhimõte, mis tuleneb võrdsuse põhimõttest, nõuab sarnaselt õiguskindluse põhimõttele, et kõik jagamismehhanismi tingimused ja üksikasjalikud eeskirjad oleksid sätestatud reeglite alusel, mis on piisavalt kättesaadavad, selged, täpsed ja ühemõttelised, mistõttu see võimaldaks kõigil piisavalt informeeritud ja mõistlikult tähelepanelikel ettevõtjatel mõista nende täpset ulatust ja neist ühtemoodi aru saada ja vältida omavoli ohtu (vt selle kohta 19. detsembri 2018. aasta kohtuotsus Stanley International Betting ja Stanleybet Malta,
C‑375/17
,
EU:C:2018:1026
, punkt
, ning 3. oktoobri 2019. aasta kohtuotsus Irgita,
C‑285/18
,
EU:C:2019:829
, punkt
). Eelkõige tuleb need parameetrid kindlaks määrata objektiivsete kriteeriumide põhjal – mida kinnitab direktiivi 2002/22 IV lisa B osa ülejäänud osa sõnastus – võttes arvesse võrreldavat ja seega läbipaistvat teavet, et need ettevõtjad saaksid arvutada oma tõenäolised kulud ja tulud (vt analoogia alusel 6. detsembri 2001. aasta kohtuotsus komisjon vs. Prantsusmaa,
C‑146/00
,
EU:C:2001:668
, punktid
ja
).
Sellest tuleneb, et liikmesriikide kohustused, mis tulenevad niisugusest põhimõttest, erinevad direktiivi 2002/22 artikliga 14 spetsiaalselt ette nähtud põhimõtetest, mistõttu viimati nimetatud kohustuste järgimisest ei piisa järeldamaks, et selle direktiivi artiklis 13 sätestatud läbipaistvuse põhimõtet ei ole rikutud.
Sellega seoses tuleb märkida, et vaatamata läbipaistvuse ja õiguskindluse põhimõtete vaheliste seoste olemasolule on nende puhul siiski tegemist autonoomsete põhimõtetega.
Järelikult, kuna komisjoni enda väidete kohaselt kehtestati erakorraline makse seadusega nr 35/2012, ei saa Portugali Vabariigile ette heita seda, et ta ei järginud läbipaistvuse põhimõtet üksnes põhjusel, et ettevõtjad ei saanud ette näha enne selle seaduse vastuvõtmist oma kohustuste ulatust selle seadusega kehtestatava erakorralise makse osas. Nimelt ei või läbipaistvuse põhimõte minna selleni, et nõuab makset tegema kohustatud isikutelt, et nad teaksid selle sisu juba enne niisugune makse kehtestamist.
Tuleb lisada, et – nagu on välja toodud käesoleva kohtuotsuse punktis 30 – komisjon ei ole väitnud, et erakorralise makse arvutamise meetodid põhinesid kriteeriumidel, mis ei olnud kättesaadavad, selged, täpsed, objektiivsed või ettenähtavad või mis olid mitmetähenduslikud.
Lisaks tuleb märkida, et aastatel 2007–2013, mille vältel oli direktiiv 2002/22 täielikult kohaldatav, ei saanud telekommunikatsiooniettevõtjad eeldada, et Portugali Vabariik jätab talle selle direktiivi artikli 13 lõike 1 punktiga b antud võimaluse rakendamata.
Lõpuks, kuna komisjon oma repliigis märgib, et erakorraline maksega pannakse ettevõtjatele kohustus hüvitada kulud, mis tekkisid seaduse nr 35/2012 vastuvõtmisele eelnenud perioodil, siis tuleb sedastada, et nagu nähtub selle institutsiooni menetlusdokumentidest ja tema kinnitustest kohtuistungil, piirdub kõnesoleva hagi alus üksnes läbipaistvuse põhimõtte rikkumisega. Seega piisab kui märkida, et niisugune asjaolu ei saa mingil juhul kujutada endast selle põhimõtte rikkumist.
Järelikult tuleb etteheide, et Portugali Vabariigi poolt erakorralise makse kehtestamine rikub direktiivi 2002/22 artikli 13 lõikes 3 ja IV lisa B osas sätestatud läbipaistvuse põhimõtet, tagasi lükata.
Minimaalse turumoonutuse ja proportsionaalsuse põhimõtted
Poolte argumendid
Komisjon leiab esiteks, et minimaalse turumoonutuse põhimõtet ei ole järgitud, kuna erakorralisest maksest tulenev rahaline koormus oli ettevõtjate jaoks märkimisväärne ja ettenägematu ning et iga makse hõlmas mitut aastat, mistõttu tekitas see jagamismeetod suurema koormuse kui oleks tekitanud iga-aastane makse, mille puhul võetakse arvesse kõnealuse aasta netokulusid. Selline järeldus peab paika, olenemata sellest, et praktikas 3% aastakäivet alati ei saavutatud.
Portugali Vabariik leiab vastuväites, et see põhimõte puudutab ennekõike viisi, kuidas universaalteenuse osutajate kantud kulude jagamine toimub, et minimeerida lõpptarbijatel lasuvat rahalist mõju. Ent võttes arvesse erakorralise makse sissenõudmise konkreetseid üksikasju, oli selle tegelik mõju asjaomastele ettevõtjatele vähetuntav.
Komisjon väidab teiseks, et proportsionaalsuse põhimõtet ei ole järgitud, kuna ettevõtjad olid kohustatud aitama hüvitada hankemenetluse tulemusena teenuseosutajateks määratud ettevõtjate netokulusid ning samal ajal tasuma erakorralist makset. See kohustus tõi tema sõnul kaasa „kahekordse makse“ või vähemalt nende rahaliste kulude suurenemise, mida esimesena nimetatud pidid kandma. Lisaks selgitas komisjon, et erakorralise makse summad olid märkimisväärsed võrreldes eelkõige selle makse summaga, mida tuli tasuda samal ajavahemikul Hispaanias.
Portugali Vabariik leiab, et erakorraline makse vastas täielikult proportsionaalsuse põhimõttele, kuna see oli välja töötatud nii, et ülemäära suured universaalteenuse netokulud jagati erinevate ettevõtjate vahel vastavalt nende käibele, hoolitsedes selle eest, et maksest oleksid vabastatud väiksemad ettevõtjad, kellel ei olnud veel turul konsolideeritud positsiooni, kehtestades erakorralise makse arvestamiseks minimaalse käibe piirmäära.
Euroopa Kohtu hinnang
Direktiivi 2002/22 artikli 13 lõikest 1 tuleneb, et liikmesriigid on kohustatud kehtestama ühe selles sättes ette nähtud kahest kompenseerimise mehhanismist selle direktiivi artiklis 12 sätestatud netokulude arvutuse põhjal, kui liikmesriigi reguleerivad asutused on tuvastanud nagu käesolevas asjas, et universaalteenust osutaval ettevõtjal lasub põhjendamatu koormus, ja kui see ettevõtja on seda nõudnud.
Siinkohal on oluline märkida, et minimaalne turumoonutus tähendab direktiivi 2002/22 põhjenduses 23 esitatud selgituse kohaselt seda, et maksud „tuleb sisse nõuda nii, et lõppkasutajate kanda jääv rahaline koormus on võimalikult väike, kasutades selleks näiteks maksude võimalikult ulatuslikku jaotamist“. Seega puudutab see põhimõte – lähtudes esitatud selgitusest ja sarnaselt Portugali Vabariigi märgitule – ennekõike viisi, kuidas universaalteenuse osutajate kantud koormust jagatakse. Nimetatud direktiivi IV lisa B osa täpsustab selle kohta lisaks, et tuleb tagada, et need maksed „põhjustavad võimalikult väikest konkurentsi moonutamist ja kasutajate nõudluse moonutamist“.
Käesolevas asjas näeb seaduse nr 35/2012 artikli 18, mis reguleerib erakorralise makse kogumise üksikasjalikke eeskirju, lõige 1 ette, et see erakorraline makse on mõeldud eranditult aastatel 2007–2013 kantud universaalteenuse netokulude rahastamiseks, mida kontrollib Anacom ja mille puhul see asutus on leidnud, et need kujutavad endast universaalteenuse osutajate jaoks ülemäärast kulu, seejärel, artiklis 5, et erakorraline makse moodustab 3% iga üksuse arvesse võetavast aastakäibest, ja lõpuks artiklis 6, et see summa ei või sellegipoolest olla suurem kui väärtus, mis saadakse proportsionaalselt kohustatud ettevõtjate käibele universaalteenuse osutajate kantud netokulude – mida Anacom on pidanud ülemäära suureks – jagamise tulemusel.
Tuleb muu hulgas märkida, et komisjon ei vaidle vastu Anacomi meetoditele netokulude arvutamisel, ega sellele, et teenuse osutaja kandis aastatel 2007–2013 põhjendamatut koormust, ega tulemusele, milleni see asutus aastaid 2013–2015 käsitlevates otsustes jõudis.
Mis puudutab komisjoni väidet, et erakorralisest maksest ettevõtjate jaoks tulenevate kulude väidetav ettenägematus rikub minimaalse turumoonutuse põhimõtet, siis tuleb märkida, et komisjon ei ole senini õiguslikult piisavalt tõendanud, et ainuüksi see ettenägematus, isegi kui see on tuvastatud, toob kaasa nimetatud põhimõtte rikkumise. Lisaks, nagu on märgitud käesoleva kohtuotsuse punktis 41, ei ole komisjon suutnud tõendada, et erakorralise makse arvutamise parameetrid takistasid ettevõtjatel mõistliku kindlusega näha aastatel 2013, 2014 ja 2015 iga aasta kohta ette selle makse summa.
Ainuüksi asjaolu, et nimetatud makse summad on märkimisväärsed, ei võimalda pealegi tõendada, et see makse ise oli ebaproportsionaalne või et see rikkus minimaalse turumoonutuse põhimõtet. Kuna nimetatud makse vastab universaalteenuse osutaja kantud netokulude summale ja kuna neid kulusid on peetud universaalteenust osutava ettevõtja jaoks põhjendamatuks koormuseks, oli asjaomane liikmesriik ühelt poolt kohustatud hüvitama selle põhjendamatu kulu ühega direktiivi 2002/22 artikli 13 lõikes 1 kirjeldatud kahest mehhanismist ja see makse oli teisest küljest asjakohane, et olla sobiv ja piiratud hüvitis selleks, mis on vajalik niisuguse eesmärgi saavutamiseks.
Lisaks, nagu väitis Portugali Vabariik, on erakorralist makset tasuma kohustatud ettevõtjatel erinevad maksevõimalused, kuna – nagu tuleneb seaduse nr 35/2012 artikli 20 lõikest 4 – seda makset oli lubatud teha iga majandusaasta puhul viieaastase perioodi jooksul. Tänu niisugusele võimalusele said ettevõtjad oma rahalist koormust, mida nad pidid selle makse tasumisel kandma, muuta nii, et selle mõju oleks võimalikult väike.
Lisaks, erinevalt sellest, mida väidab komisjon, ei riku proportsionaalsuse põhimõtet ja minimaalse turumoonutuse põhimõtet asjaolu, et erakorralise makse maksubaas oli ettevõtjate käive selle makse jõustumisele järgnevatel aastatel ja mitte nende käive aastatel, mille vältel PT Comunicações universaalteenust osutas, kuna rahaline koormus, mis ettevõtjatele ette nähti, oli proportsionaalne turuosaga, mis neile kuulus täpselt sel hetkel, mil neile see maks määrati.
Tuleb lisada, nagu märkis ka Portugali Vabariik, et asjaomased liikmesriigi õigusnormid tagasid selle, et erakorralise makse summa jagatakse suurema hulga ettevõtjate vahel, nagu pakkus välja direktiivi 2002/22 põhjendus 23.
Komisjon väidab lisaks, et erakorralise makse kogumise tulemus on see, et seda maksvatele ettevõtjatele saab osaks „kahekordse makse“ tegemine, kuna need ettevõtjad pidid alates 2013. aastast ühtaegu aitama rahastada universaalteenuse kulusid ajavahemikul pärast hankemenetlust ja tasuma erakorralist makset kulude tõttu, mida PT Comunicações kandis enne hankemenetlust.
On tõsi, et Portugali Vabariigi otsus kehtestada enne hankemenetlust universaalteenuse osutaja kantud netokulude hüvitamiseks erakorralise makse tõi kaasa asjaomastel ettevõtjatel lasuvate kulude suurenemise majandusaastatel 2013–2015.
Ent kuna erakorralise maksega sooviti hüvitada universaalteenuse netokulud, mida universaalteenuse osutaja kandis hankemenetlusele eelnenud perioodidel, mille eest ei olnud veel mingit hüvitist makstud, tuleb seda makset tegelikult pidada ajatatud makseks, mistõttu ei olnud komisjonil alust tugineda „kahekordse makse“ olemasolule.
Sellega seoses ei saa pelk asjaolu – arvestades käesoleva kohtuotsuse punktides 54–57 esitatut –, et Portugali Vabariigi valik tõi tingimata kaasa asjaomastel ettevõtjatel lasuva rahalise koormuse suurenemise, üksi endast kujutada proportsionaalsuse põhimõtte rikkumist.
Järelikult ei ole komisjon õiguslikult piisavalt tõendanud, et erakorraline makse rikkus direktiivi 2002/22 artikli 13 lõikes 3 ja IV lisa B osas nimetatud minimaalse turumoonutuse ja proportsionaalsuse põhimõtteid.
Diskrimineerimiskeelu põhimõte
Poolte argumendid
Komisjon väidab, et netokulude hüvitamise mõte on taastada asjaomaste ettevõtjate vahel aus konkurents, mistõttu käesoleva juhtumi puhul nõudis diskrimineerimiskeelu põhimõte, et arvesse võetakse üksnes Portugali telekommunikatsiooniturul tegutsevate ettevõtjate käivet hetkel, mil netokulud tekkisid. Ent erakorralist makset kohaldati kõikidele ettevõtjatele, kes tegutsesid turul aastatel 2013–2015, sealhulgas neile, kes ei olnud turul aktiivsed või tegutsesid seal ajavahemikul 2007–2013 teistsuguses vormis. Komisjon märgib eelkõige, et Portugali telekommunikatsiooniturul toimusid olulised muudatused, eriti mitme ettevõtja koondumise ja ümberkujundamise tõttu. Neil põhjustel leiab komisjon, et uues vormis asjaomaseid ettevõtjaid diskrimineeriti seetõttu, et neil tuli tasuda makset, mis oli arvutatud nende käibe põhjal aastate eest, mis ei olnud aastad, mil netokulud tekkisid.
Portugali Vabariik leiab, et diskrimineerimiskeelu põhimõtet on järgitud. Mis puudutab Portugali telekommunikatsioonituru arengut, siis väidab ta, et sellel turul aastatel 2007–2014 toimunud ümberkorraldused seisnesid kontsernisisestes ja kontsernidevahelistes ümberkorraldustes, mille ainus tagajärg oli see, et muudeti asjaomaste ettevõtjate nimetust ja sisemist struktuuri. Seega oli ajavahemikul 2007–2014 majandusüksuse olemasolu ja kontrollipädevust peegeldavate vastastikuste sõltuvussuhete tõttu tegemist samade ettevõtjatega.
Euroopa Kohtu hinnang
Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt seisneb diskrimineerimine erinevate eeskirjade kohaldamises võrreldavatele olukordadele või samade eeskirjade kohaldamises erinevatele olukordadele (13. veebruari 1996. aasta kohtuotsus Gillespie jt,
C‑342/93
,
EU:C:1996:46
, punkt
, ja 12. detsembri 2019. aasta kohtuotsus Instituto Nacional de la Seguridad Social (emade pensionilisa),
C‑450/18
,
EU:C:2019:1075
, punkt
).
On tõsi, et ettevõtjaid, kes tegutsesid turul ajal, mil tekkisid kulud, mida erakorralise maksega sooviti hüvitada, ning ettevõtjaid, kes sellel turul ei tegutsenud, koheldi ühtemoodi, kuna mõlemal tuli seda makset tasuda.
Komisjon ei ole siiski õiguslikult piisavalt tõendanud, et need kaks ettevõtjate rühma on sedavõrd erinevas olukorras, et mõlemale sama reegli kohaldamist tuleks pidada diskrimineerimiseks.
Lisaks, kuigi Portugali telekommunikatsiooniturul toimusid asjaomasel ajavahemikul ümberkorraldused, oli sisuliselt siiski tegemist – nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 85 märkis ja nagu nähtub eelkõige Portugali Vabariigi esitatud kostja vastusest ja kohtuistungil toimunud vaidlustest – kontsernisisest ja kontsernivahelist laadi ümberkorraldustega, kuna ettevõtjad, keda komisjon kvalifitseeris uuteks ettevõtjateks, olid tegelikult juba turul tegutsenud ettevõtjate vahel toimunud ühinemise tagajärjel tekkinud ettevõtjad.
Sellises kontekstis ei toonud pelk asjaolu, et toimus ümberkorraldus või ühinemine, kaasa seda, et erakorralise makse kogumisega seoses oleks niisugustest tehingutest tulenevad seda makset tasuma kohustatud isikud asetatud olukorda, mis ei ole võrreldav nende makset tasuma kohustatud isikute olukorraga, kelle õiguslikku staatust ei muudetud.
Nagu on sedastatud käesoleva kohtuotsuse punktis 68, ei saa Portugali telekommunikatsioonituru areng seega seada kahtluse alla nende ettevõtjate õiguslike olukordade võrreldavust.
Neil asjaoludel ei ole Portugali Vabariik erakorralise makse rakendamisega rikkunud diskrimineerimiskeelu põhimõtet, mida on nimetatud direktiivi 2002/22 artikli 13 lõikes 3 ja IV lisa B osas.
Kuna ühtki direktiivi 2002/22 artikli 13 lõikes 3 ja IV lisa B osas sätestatud põhimõtet ei ole rikutud, tuleb komisjoni hagi jätta rahuldamata.
Kohtukulud
Vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 138 lõikele 1 on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna Portugali Vabariik on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja komisjon on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista komisjonilt.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (viies koda) otsustab:

1.
Jätta hagi rahuldamata.

2.
Mõista kohtukulud välja Euroopa Komisjonilt.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: portugali.