CELEX: 62018CJ0718
Povreda obveze države članice
Unutarnje tržište električne energije i prirodnog plina
Direktiva 2009/72/EZ
Članak 2. točka 21.
Članak 19. stavci 3., 5. i 8.
Članak 37. stavak 1. točka (a) i članak 37. stavak 6. točke (a) i (b)
Direktiva 2009/73/EZ
Članak 2. točka 20.
Članak 19. stavci 3., 5. i 8.
Članak 41. stavak 1. točka (a) i članak 41. stavak 6. točke (a) i (b)
Pojam ‚vertikalno integrirano poduzeće’
Djelotvorno razdvajanje mreža od djelatnosti proizvodnje i opskrbe električnom energijom i prirodnim plinom
Neovisni operator prijenosnog sustava
Neovisnost osoblja i poslovodstva tog operatora
Prijelazna razdoblja
Udjeli u kapitalu vertikalno integriranog poduzeća
Nacionalna regulatorna tijela
Neovisnost
Isključive nadležnosti
Članak 45. UFEU‑a
Slobodno kretanje radnika
Povelja Europske unije o temeljnim pravima
Članak 15.
Pravo na rad i na obavljanje zanimanja
Članak 17.
Pravo vlasništva
Članak 52. stavak 1.
Ograničenja
Načelo demokracije

Svojom tužbom Europska komisija od Suda zahtijeva da utvrdi da je, propustivši pravilno prenijeti:
–
članak 2. točku 21. Direktive 2009/72/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 2003/54/EZ (
SL 2009., L 211, str. 55
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 29.) i članak 2. točku 20. Direktive 2009/73/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 2003/55/EZ (
SL 2009., L 211, str. 94
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 39.);
–
članak 19. stavke 3. i 8. Direktive 2009/72 i Direktive 2009/73;
–
članak 19. stavak 5. Direktive 2009/72 i Direktive 2009/73; i
–
članak 37. stavak 1. točku (a) i članak 37. stavak 6. točke (a) i (b) Direktive 2009/72 te članak 41. stavak 1. točku (a) i članak 41. stavak 6. točke (a) i (b) Direktive 2009/73,
Savezna Republika Njemačka povrijedila obveze koje ima na temelju tih direktiva.
Pravni okvir
Pravo Unije
Direktiva 2009/72
U uvodnim izjavama 1., 4., 9., 11., 12., 16., 24., 25., 33., 34. i 36. Direktive 2009/72 navodi se:
„(1)
Unutarnje tržište električne energije, koje se od 1999. godine postupno uvodi diljem [Europske unije], teži pružanju stvarnog izbora svim potrošačima u Europskoj uniji, bez obzira na to radi li se o građanima ili o poslovnim subjektima, stvaranju novih poslovnih mogućnosti i jačanju prekogranične trgovine, radi postizanja povećanja učinkovitosti, konkurentnih cijena i viših standarda usluge te radi doprinosa sigurnosti opskrbe i održivosti.
[…]
(4)
Međutim, trenutačno u [Uniji] postoje prepreke za prodaju električne energije pod jednakim uvjetima i bez diskriminacije ili nepovoljnog položaja u [Uniji]. Pogotovo još ne postoji nediskriminacijski pristup mreži i jednako djelotvorna razina regulatornog nadzora u svakoj državi članici.
[…]
(9)
Bez djelotvornog odvajanja mreža od djelatnosti proizvodnje i opskrbe (djelotvorno razdvajanje), postoji prirođena opasnost diskriminacije ne samo s obzirom na pogon mreže, već i s obzirom na poticaje vertikalno integriranim poduzećima za odgovarajuća ulaganja u vlastite mreže.
[…]
(11)
Jedino ukidanje poticaja vertikalno integriranim poduzećima za diskriminiranje konkurenata u smislu pristupa mreži i ulaganja može osigurati djelotvorno razdvajanje. Vlasničko razdvajanje, koje implicira imenovanje vlasnika mreže za operatora sustava i njegovu neovisnost o bilo kojim interesima opskrbe i proizvodnje, očito je učinkovit i stabilan način rješavanja neizbježnog sukoba interesa i osiguravanja sigurnosti opskrbe. […] Pri vlasničkom razdvajanju od država bi članica stoga trebalo zahtijevati da osiguraju da ista osoba ili osobe ne budu ovlaštene za provođenje kontrole nad poduzećem za proizvodnju ili opskrbu i da istodobno provode kontrolu ili izvršavaju bilo koje pravo nad operatorom prijenosnog sustava ili prijenosnim sustavom. Obratno, kontrola nad prijenosnim sustavom ili operatorom prijenosnog sustava trebala bi isključiti mogućnost provođenja kontrole ili izvršavanja bilo kojeg prava nad poduzećem za proizvodnju ili opskrbu. Unutar tih ograničenja, proizvođač ili opskrbljivač trebao bi imati mogućnost posjedovanja manjinskog vlasničkog udjela u operatoru prijenosnog sustava ili prijenosnom sustavu.
(12)
Svaki sustav razdvajanja trebao bi biti djelotvoran u ukidanju bilo kojeg sukoba interesa između proizvođača, opskrbljivača i operatora prijenosnog sustava, radi stvaranja poticaja za potrebna ulaganja i jamčenja pristupa novih sudionika na tržište pod transparentnim i učinkovitim regulatornim režimom te ne bi smio stvoriti pretjerano zahtjevan regulatorni režim za nacionalna regulatorna tijela.
[…]
(16)
Uspostavljanje operatora sustava ili operatora prijenosnog sustava koji je neovisan o interesima opskrbe i proizvodnje trebalo bi vertikalno integriranom poduzeću omogućiti zadržavanje vlasništva nad osnovnim sredstvima mreže uz istodobno osiguravanje djelotvornog odvajanja interesa, pod uvjetom da takav neovisan operator sustava ili takav neovisan operator prijenosnog sustava obavlja sve funkcije operatora sustava i da se uvedu detaljni propisi i sveobuhvatni mehanizmi regulatorne kontrole.
[…]
(24)
Potpuno djelotvorno razdvajanje mrežnih djelatnosti od djelatnosti opskrbe i proizvodnje trebalo bi primijeniti na cijelom području [Unije], kako na poduzeća iz [Unije] tako i na ona koji nisu iz [Unije]. Radi osiguravanja međusobne neovisnosti mrežnih djelatnosti i djelatnosti opskrbe i proizvodnje na cijelom području [Unije], trebalo bi ovlastiti regulatorna tijela da odbiju certificirati operatore prijenosnog sustava koji ne poštuju pravila razdvajanja. […]
(25)
Sigurnost opskrbe energijom ključni je element javne sigurnosti i stoga je nezaobilazno povezana s učinkovitim funkcioniranjem unutarnjeg tržišta električne energije i integracijom izoliranih tržišta električne energije država članica. Električna energija može do građana Unije stići samo putem mreže. Funkcionalna tržišta električne energije, a posebno mreže i druga osnovna sredstva povezana s opskrbom električnom energijom bitni su za javnu sigurnost, konkurentnost gospodarstva i dobrobit građana Unije. Stoga bi osobe iz trećih zemalja trebalo ovlastiti za kontrolu nad prijenosnim sustavom ili operatorom prijenosnog sustava samo ako ispunjavaju zahtjeve djelotvornog razdvajanja koji se primjenjuju unutar [Unije]. […]
[…]
(33)
Direktiva 2003/54/EZ [Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2003. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 96/92/EZ (
SL 2003., L 176, str.37
.)] uvela je obvezu da države članice uspostave regulatore sa specifičnim nadležnostima. Međutim, iskustvo pokazuje da je učinkovitost regulacije često ograničena zbog pomanjkanja neovisnosti regulatora o vladi te nedostatnih ovlasti i slobode odlučivanja. Zbog toga je na svojem sastanku 8. i 9. ožujka 2007. Europsko vijeće pozvalo Komisiju da izradi zakonodavne prijedloge koji će omogućiti daljnje usklađivanje ovlasti i jačanje neovisnosti nacionalnih energetskih regulatora. Tim bi nacionalnim regulatornim tijelima trebalo biti omogućeno pokrivanje kako sektora električne energije tako i sektora plina.
(34)
Energetski regulatori moraju imati mogućnost donošenja odluka povezanih sa svim relevantnim regulatornim pitanjima kako bi unutarnje tržište električne energije funkcioniralo ispravno te da budu potpuno neovisni o bilo kojim drugim javnim ili privatnim interesima. To ne isključuje ni sudski nadzor ni parlamentarni nadzor u skladu s ustavnim pravom država članica. […]
[…]
(36)
Nacionalna regulatorna tijela trebala bi imati mogućnost određivanja ili odobravanja tarife ili metodologije koje su temelj za izračunavanje tarifa, na temelju prijedloga operatora prijenosnog sustava ili operatora/operatorâ distribucijskog sustava, ili na temelju prijedloga dogovorenog između tog operatora/tih operatora i korisnika mreže. Prilikom provođenja tih zadataka nacionalna regulatorna tijela trebala bi osigurati da tarife za prijenos i distribuciju budu nediskriminacijske i da odražavaju troškove te bi trebala uzeti u obzir dugoročne, granične, izbjegnute troškove mreže zbog distribuirane proizvodnje i mjera za upravljanje potrošnjom.”
U točkama 21. i 35. članka 2. te direktive, naslovljenog „Definicije”, predviđeno je:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
21.   ‚vertikalno integrirano poduzeće’ znači elektroenergetsko poduzeće ili grupu elektroenergetskih poduzeća u kojima ista osoba ili iste osobe imaju pravo, izravno ili neizravno, provoditi kontrolu, i u kojima poduzeće ili grupa poduzeća obavlja najmanje jednu od funkcija prijenosa ili distribucije i najmanje jednu funkciju proizvodnje ili opskrbe električnom energijom;
[…]
35.   ‚elektroenergetsko poduzeće’ znači bilo koja fizička ili pravna osoba koja obavlja najmanje jednu od sljedećih funkcija: proizvodnju, prijenos, distribuciju, opskrbu ili nabavu električne energije, koja je odgovorna za komercijalne, tehničke ili zadatke održavanja povezane s tim funkcijama, ali ne uključuje krajnje kupce.”
Članak 9. navedene direktive, naslovljen „Razdvajanje prijenosnog sustava i operatora prijenosnog sustava”, u stavcima 1. i 8. propisuje:
„1.   Države članice osiguravaju da od 3. ožujka 2012.:
(a)
svako poduzeće koje posjeduje prijenosni sustav djeluje kao operator prijenosnog sustava;
(b)
ista osoba ili osobe nemaju pravo:
i.
ni izravno ni neizravno provoditi kontrolu nad poduzećem koje obavlja bilo koju od funkcija proizvodnje ili opskrbe, ni izravno ni neizravno provoditi kontrolu ili izvršavati bilo koje pravo nad operatorom prijenosnog sustava ili nad prijenosnim sustavom;
ii.
ni izravno ni neizravno provoditi kontrolu nad operatorom prijenosnog sustava ili nad prijenosnim sustavom, ni izravno ni neizravno provoditi kontrolu ili izvršavati bilo koje pravo nad poduzećem koje obavlja bilo koju od funkcija proizvodnje ili opskrbe;
(c)
ista osoba ili osobe nisu ovlaštene imenovati članove nadzornog odbora, administrativnog odbora ili tijela koja pravno zastupaju poduzeće, operatora prijenosnog sustava ili prijenosni sustav, ni izravno ni neizravno provoditi kontrolu ili izvršavati bilo koje pravo nad poduzećem koje obavlja bilo koju od funkcija proizvodnje ili opskrbe; i
(d)
ista osoba nije ovlaštena biti članom nadzornog odbora, administrativnog odbora ili tijela koja pravno zastupaju poduzeće, kako poduzeća koje obavlja bilo koju od funkcija proizvodnje ili opskrbe tako i operatora prijenosnog sustava ili prijenosnog sustava.
[…]
8.   Ako 3. rujna 2009. prijenosni sustav pripada vertikalno integriranom poduzeću, država članica može odlučiti ne primijeniti stavak 1.
U takvom slučaju predmetna država članica:
(a)
određuje neovisnog operatora sustava u skladu s člankom 13.; ili
(b)
poštuje odredbe poglavlja V. [naslovljenog ‚Neovisni operator prijenosa’].”
Člankom 19. iste direktive, naslovljenim „Neovisnost osoblja i poslovodstva operatora prijenosnog sustava”, u stavcima 3., 5. i 8. propisuje se sljedeće:
„3.   U razdoblju od tri godine prije imenovanja osoba odgovornih za upravljanje i/ili članova administrativnih tijela operatora prijenosnog sustava koji podliježu ovom stavku ne smije se imati nikakav profesionalni položaj ni odgovornost, interes ni poslovni odnos, izravan ni neizravan, s vertikalno integriranim poduzećem ni s bilo kojim njegovim dijelom ni njegovim vlasnicima kontrolnog udjela, osim operatora prijenosnog sustava.
[…]
5.   Osobe odgovorne za upravljanje i/ili članovi administrativnih tijela te zaposlenici operatora prijenosnog sustava ne smiju imati nikakav interes, niti ikakve financijske koristi, izravne ni neizravne, ni od jednog dijela vertikalno integriranog poduzeća osim operatora prijenosnog sustava. Njihova naknada ne smije ovisiti o djelatnostima ni rezultatima vertikalno integriranog poduzeća, osim onih koji se odnose na operatora prijenosnog sustava.
[…]
8.   Stavak 3. primjenjuje se na većinu osoba odgovornih za upravljanje i/ili članova administrativnih tijela operatora prijenosnog sustava.
Osobe odgovorne za upravljanje i/ili članovi administrativnih tijela operatora prijenosnog sustava koji ne podliježu stavku 3. ne smiju se baviti djelatnostima upravljanja ni drugim odgovarajućim djelatnostima u vertikalno integriranom poduzeću tijekom razdoblja od najmanje šest mjeseci prije njihovog imenovanja.
Prvi podstavak ovog stavka i stavci od 4. do 7. primjenjuju se na sve osobe koje pripadaju izvršnom upravljanju i one koje su njima izravno odgovorne za pitanja povezana s radom, održavanjem ili razvojem mreže.”
Članak 35. Direktive 2009/72, naslovljen „Određivanje i neovisnost regulatornih tijela”, u stavcima 4. i 5. propisuje:
„4.   Države članice jamče neovisnost regulatornog tijela i osiguravaju njegovo objektivno i transparentno izvršavanje ovlasti. U tu svrhu države članice osiguravaju da regulatorno tijelo pri provođenju regulatornih zadataka koji su mu povjereni ovom Direktivom i povezanim zakonodavstvom:
(a)
bude pravno odvojeno i funkcionalno neovisno o bilo kojem drugom javnom ili privatnom subjektu;
(b)
osigurava da njegovo osoblje i osobe odgovorne za upravljanje njime:
i.
djeluju neovisno o bilo kojim tržišnim interesima; i
ii.
ne traže niti primaju izravne upute ni od koje vlade ni drugog javnog ni fizičkog subjekta pri provođenju regulatornih zadataka. Ovaj zahtjev ne dovodi u pitanje blisku suradnju, kako je odgovarajuće, s drugim relevantnim nacionalnim tijelima ni smjernice opće politike koje donosi vlada, a koje nisu povezane s regulatornim ovlastima i dužnostima na temelju članka 37.
5.   Radi zaštite neovisnosti regulatornog tijela države članice posebno osiguravaju da:
(a)
regulatorno tijelo može donositi autonomne odluke, neovisno o bilo kojem političkom tijelu te da mu se zasebno godišnje dodjeljuju proračunska sredstva, uz autonomiju u izvršavanju dodijeljenih proračunskih sredstava, kao i prikladne ljudske i financijske resurse za izvršavanje njegovih dužnosti; […]
[…]”
Članak 37. te direktive, naslovljen „Dužnosti i ovlasti regulatornog tijela”, u stavcima 1., 6., 8., 10. i 17. određuje:
„1.   Regulatorno tijelo ima sljedeće dužnosti:
(a)
određivanje ili odobravanje tarifa za prijenos ili distribuciju ili njihovih metodologija, u skladu s transparentnim kriterijima;
[…]
6.   Regulatorna tijela odgovorna su za određivanje ili odobravanje, dostatno prije njihova stupanja na snagu, najmanje metodologija koje se koriste za izračun ili utvrđivanje uvjeta za:
(a)
priključak i pristup nacionalnim mrežama, uključujući tarife prijenosa i distribucije ili njihove metodologije. Te tarife ili metodologije omogućuju da se potrebna ulaganja u mreže izvrše tako da se tim ulaganjima omogući osiguravanje održivosti mreža;
(b)
pružanje usluga uravnoteženja koje se obavlja na najekonomičniji mogući način i osigurava odgovarajuće poticaje da bi korisnici mreže uravnotežili predaju i preuzimanje. Usluge uravnoteženja pružaju se na pošten i nediskriminacijski način i temelje se na objektivnim kriterijima; […]
[…]
8.   Pri određivanju ili odobravanju tarife ili metodologija i usluga uravnoteženja, regulatorna tijela osiguravaju da operatori prijenosnog sustava i distribucijskog sustava dobiju odgovarajuće poticaje, kako kratkoročne tako i dugoročne, za povećanje učinkovitosti, poticanje integracije tržišta i sigurnosti opskrbe te podršku povezanim istraživačkim aktivnostima.
[…]
10.   Regulatorna tijela ovlaštena su zahtijevati od operatora prijenosnog sustava i distribucijskog sustava, ako je potrebno, da promijene uvjete, uključujući tarife ili metodologije iz ovog članka, kako bi se osigurala njihova razmjernost i primjena na nediskriminacijski način. Kod kašnjenja s određivanjem tarifa prijenosa i distribucije, regulatorna su tijela ovlaštena odrediti ili odobriti privremene tarife ili metodologije prijenosa i distribucije i odlučiti o odgovarajućim mjerama nadoknade ako konačne tarife ili metodologije prijenosa i distribucije odstupaju od tih privremenih tarifa ili metodologija.
[…]
17.   Države članice osiguravaju postojanje odgovarajućih mehanizama na nacionalnoj razini, na temelju kojih stranka oštećena odlukom regulatornog tijela ima pravo žalbe tijelu koje je neovisno o uključenim strankama i o bilo kojoj vladi.”
Direktiva 2009/72 stavljena je izvan snage s učinkom od 1. siječnja 2021. Direktivom (EU) 2019/944 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. lipnja 2019. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i o izmjeni Direktive 2012/27/EU (
SL 2019., L 158, str. 125
.). Međutim, i dalje se primjenjuje
ratione temporis
na ovaj spor.
Direktiva 2009/73
Uvodne izjave 1., 4., 6., 8., 9., 13., 21., 22., 29., 30. i 32. Direktive 2009/73 odgovaraju,
mutatis mutandis
, prethodno navedenim uvodnim izjavama Direktive 2009/72 što se tiče sektora prirodnog plina.
Članak 2. točke 1. i 20., članak 9. stavci 1. i 8., članak 19. stavci 3., 5. i 8., članak 39. stavci 4. i 5., članak 41. stavak 1. točka (a), članak 41. stavak 6. točke (a) i (b) i članak 41. stavci 8., 10. i 17. Direktive 2009/73 odgovaraju,
mutatis mutandis
, prethodno navedenim odredbama Direktive 2009/72 što se tiče sektora prirodnog plina.
Njemačko pravo
Članak 3. točka 38. Energiewirtschaftsgesetza (Zakon o energetskom sektoru) od 7. srpnja 2005. (BGBI. I, str. 1970. i 3621.), kako je izmijenjen člankom 2. stavkom 6. Zakona od 20. srpnja 2017., BGBl. I, str. 2808., 2018 I str. 472.) (u daljnjem tekstu: EnWG), definira „vertikalno integrirano poduzeće za opskrbu energijom” kao „poduzeće koje djeluje u Europskoj uniji u sektoru električne energije ili plina ili grupu poduzeća koja se bave električnom energijom ili plinom povezanih u smislu članka 3. stavka 2. Uredbe br. 139/2004 od 20. siječnja 2004 o kontroli koncentracija između poduzetnika (
SL 2004., L 24, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 5., str. 73.), pri čemu je pojašnjeno da dotično poduzeće ili dotična grupa obavlja u Europskoj uniji: u sektoru električne energije najmanje jednu od funkcija prijenosa ili distribucije i najmanje jednu od funkcija proizvodnje ili distribucije električnom energijom, odnosno u sektoru prirodnog plina najmanje jednu od funkcija prijenosa, distribucije, upravljanja postrojenjem ili skladištenja [ukapljenog prirodnog plina (LNG)], te istovremeno jednu od funkcija vađenja ili distribucije prirodnoga plina”.
U skladu s člankom 10.c tog zakona, naslovljenim „Neovisnost osoblja i poslovodstva neovisnog operatora prijenosnog sustava”:
„[…]
2.   Većina osoba odgovornih za upravljanje operatorom prijenosnog sustava ne može se tijekom razdoblja od tri godine prije imenovanja zaposliti ili održavati poslovne odnose s vertikalno integriranim poduzećem, ni s vlasnikom kontrolnog udjela u tom poduzeću, koje u sektoru električne energije izvršava jednu od funkcija proizvodnje, distribucije, opskrbe ili nabave električne energije, te, u sektoru prirodnog plina, jednu od funkcija proizvodnje, distribucije, opskrbe, nabave ili skladištenja prirodnog plina, ili koje je odgovorno za komercijalne i tehničke zadatke ili zadatke održavanja povezane s tim funkcijama. Druge osobe odgovorne za upravljanje neovisnim operatorom prijenosnog sustava ne mogu u razdoblju od najmanje šest mjeseci prije imenovanja obavljati poslove upravljanja ili zadatke koji su slični onima koji se obavljaju u okviru neovisnog operatora prijenosnog sustava u vertikalno integriranom poduzeću, ni s vlasnikom kontrolnog udjela tog poduzeća, koje u sektoru električne energije izvršava jednu od funkcija proizvodnje, distribucije, opskrbe ili nabave električne energije, te, u sektoru prirodnog plina, jednu od funkcija proizvodnje, distribucije, opskrbe, nabave ili skladištenja prirodnog plina, ili koje je odgovorno za komercijalne i tehničke zadatke ili zadatke održavanja povezane s tim funkcijama, zadatke upravljanja ili zadatke usporedive sa zadacima koji se obavljaju u okviru neovisnog operatora prijenosnog sustava. Prva i druga rečenica ne primjenjuju se na imenovanja koja su stupila na snagu prije 3. ožujka 2012.
[…]
4.   Neovisni operator prijenosnog sustava i vertikalno integrirano poduzeće za opskrbu energijom osiguravaju da osobe odgovorne za upravljanje i drugi zaposlenici neovisnog operatora prijenosnog sustava nakon 3. ožujka 2012. ne stječu udjele u kapitalu vertikalno integriranog poduzeća za opskrbu energijom ni od jednog njegova dijela, osim ako se ne radi o udjelima u neovisnom operatoru prijenosnog sustava. Osobe koje su odgovorne za upravljanje prenose udjele vertikalno integriranog poduzeća za opskrbu energijom ili dijela tog poduzeća stečene prije 3. ožujka 2012. najkasnije do 31. ožujka 2016. Neovisni operator prijenosnog sustava jamči da naknada osobama koje pripadaju njegovoj upravi ne ovisi o gospodarskom uspjehu, a osobito o rezultatu poslovanja vertikalno integriranog poduzetnika u opskrbi energijom ili jednog od njegovih društava kćeri, osim neovisnog operatora prijenosnog sustava.
[…]
6.   Stavak 2. prva rečenica i stavci 3. i 5. primjenjuje se
mutatis mutandis
na sve osobe koje su izravno podređene osobama odgovornima za upravljanje i koje su odgovorne za sektore upravljanja, održavanja ili razvoja mreže.”
Člankom 24. navedenog zakona, naslovljenim „Pravila o uvjetima pristupa mreži, naknadama za pristup mreži te pružanju i nabavi usluga uravnoteženja; regulatorno tijelo”, propisuje se:
„Savezna vlada, uz suglasnost Bundesrata [Savezno vijeće, Njemačka], uredbom je ovlaštena:
1.   utvrditi uvjete za pristup mreži, uključujući nabavu i pružanje usluga uravnoteženja, te metodologije za utvrđivanje tih uvjeta kao i metodologije za utvrđivanje pristupnih tarifa […];
2.   propisati u kojim slučajevima i pod kojim uvjetima regulatorno tijelo može odrediti te uvjete ili metodologije ili odobriti ih na zahtjev operatora sustava;
3.   propisati u kojim posebnim slučajevima korištenja mreže i pod kojom pretpostavkom regulatorno tijelo može u posebnim pojedinačnim slučajevima odobriti ili uskratiti odobrenje u pogledu pojedinačnih tarifa za pristup mreži […]”
Predsudski postupak
Komisija je 20. svibnja 2014., u okviru ispitivanja po službenoj dužnosti glede prenošenja direktiva 2009/72 i 2009/73 u njemačko pravo radi provjere postojanja eventualnih neusklađenosti s pravom Unije, Saveznoj Republici Njemačkoj uputila niz pitanja o prenošenju tih direktiva, na koja su njemačka tijela odgovorila dopisom od 12. rujna 2014.
Smatrajući da nacionalno pravo nije u skladu s navedenim direktivama zbog nekoliko razloga, Komisija je 27. veljače 2015. Saveznoj Republici Njemačkoj uputila pismo opomene u postupku zbog povrede obveze br. 2014/2285, na koje je ta država članica odgovorila dopisom od 24. lipnja 2015.
Komisija je 29. travnja 2016. Saveznoj Republici Njemačkoj uputila obrazloženo mišljenje u kojem je ponovila da određene odredbe njemačkog prava nisu u skladu s direktivama 2009/72 i 2009/73. Ta država članica odgovorila je dopisom od 29. kolovoza 2016. navodeći da je za zakonodavne izmjene u pogledu određenih prigovora istaknutih u obrazloženom mišljenju postupak donošenja bio u tijeku te je 19. rujna 2017. proslijedila tekst EnWG‑a, koji je stupio na snagu 22. srpnja 2017.
Smatrajući da pravne odredbe koje je donijela Savezna Republika Njemačka i dalje nisu usklađene s direktivama 2009/72 i 2009/73, Komisija je podnijela predmetnu tužbu.
O tužbi
Komisija svoju tužbu temelji na četirima prigovorima, koji se redom temelje na tvrdnji da je Savezna Republika Njemačka nepravilno prenijela direktive 2009/72 i 2009/73 u EnWG.
Prvi prigovor, koji se temelji na nepoštovanju članka 2. točke 21. Direktive 2009/72 i članka 2. točke 20. Direktive 2009/73
Argumentacija stranaka
Tim prigovorom Komisija predbacuje Saveznoj Republici Njemačkoj da u svoje unutarnje pravo nije pravilno prenijela pojam „vertikalno integriranog poduzetnika” (u daljnjem tekstu: VIP) u smislu članka 2. točke 21. Direktive 2009/72 i članka 2. točke 20. Direktive 2009/73 s obzirom na to da je definicija tog pojma iz članka 3. točke 38. EnWG‑a ograničena na poduzetnike koji svoje djelatnosti obavljaju unutar Unije.
Prema Komisijinu mišljenju, ograničenje teritorijalnog područja primjene pojma „VIP”, koje provodi EnWG, protivno je tekstu članka 2. točke 21. Direktive 2009/72 i članka 2. točke 20. Direktive 2009/73, kao i cilju pravila o djelotvornom razdvajanju predviđenih tim direktivama između, s jedne strane, sustava prijenosa električne energije i prirodnog plina i, s druge strane, djelatnosti proizvodnje i opskrbe tim energentima.
Naime, ako je zakonodavac Unije želio ograničiti definiciju pojma „VIP” na aktivnosti koje se izvršavaju u okviru Unije, trebao je to izričito naznačiti, kao što je to učinio u drugim odredbama direktiva 2009/72 i 2009/73. Takvo se tumačenje potvrđuje uvodnom izjavom 24. Direktive 2009/72 i uvodnom izjavom 21. Direktive 2009/73, koje se pozivaju na opće načelo prema kojem se na poduzetnike koji imaju poslovni nastan izvan Unije primjenjuje pravo Unije kad izvršavaju aktivnost u njoj.
Osim toga, sukobi interesa između operatora prijenosnog sustava, s jedne strane, i proizvođača ili opskrbljivača, s druge strane, koje se navedenim pravilima o razdvajanju nastoje spriječiti, određujući da se ti operatori certificiraju samo ako upravljaju mrežama na neovisan i nediskriminatoran način, mogu nastati bez obzira na to odvijaju li se djelatnosti obuhvaćene definicijama pojma „VIP” unutar Unije ili izvan nje.
Komisija također ističe da uključivanje djelatnosti koje se obavljaju izvan Unije u područje primjene pojma „VIP” ne podrazumijeva da neeuropska poduzeća postaju izravno adresati prava i obveza na temelju europskih propisa i ne proširuje područja nadležnosti Unije. Naime, operatori prijenosnih sustava na koje se primjenjuju pravila o djelotvornom razdvajanju posluju uvijek unutar Unije. Ističe da bi uključivanje djelatnosti koje se obavljaju izvan Unije u definiciju pojma „VIP” omogućilo ocjenu tih djelatnosti u Uniji. Takvo tumačenje ne protivi se prema njezinu mišljenju nijednom načelu prava tržišnog natjecanja ili međunarodnog prava.
Savezna Republika Njemačka tvrdi, kao prvo, pozivajući se na sudsku praksu Suda (presude od 25. svibnja 1985., Komisija/Njemačka,
29/84
,
EU:C:1985:229
, t.
9.
i od 30. lipnja 2016., Komisija/Poljska,
C‑648/13
,
EU:C:2016:49
, t.
73.
), da države članice nemaju obvezu doslovno prenositi direktive ako se poštuje njihov pravni sadržaj. Tvrdi da definicija pojma „VIP” iz članka 3. točke 38. EnWG‑a nije u suprotnosti s tekstom članka 2. točke 21. Direktive 2009/72 i članka 2. točke 20. Direktive 2009/73. Naime, smatra da te odredbe ne pružaju nikakvu smjernicu o svojem teritorijalnom dosegu pa je u tom pogledu potrebno dati pojašnjenje prilikom njihova prenošenja u nacionalno pravo država članica.
Kao drugo, Savezna Republika Njemačka tvrdi da smisao i svrha pravila o djelotvornom razdvajanju predviđenih tim direktivama ne zahtijevaju da se djelatnosti koje izvan Unije obavljaju poduzetnici koji se bave proizvodnjom ili opskrbom energijom uzmu u obzir prilikom definiranja pojma „VIP”. Takve djelatnosti ne proizvode kvalificirane učinke na učinkovito i nediskriminirajuće upravljanje sustavom za prijenos električne energije i prirodnog plina u Uniji jer sukob interesa između operatora tih sustava i dijelova poduzeća koji obavljaju djelatnost u konkurentnim sektorima koji su s njima povezani postoji samo ako potonji žele koristiti sustav za prijenos energije koju proizvode ili pružaju. Iako iz sudske prakse Suda (presuda od 6. rujna 2017., Intel/Komisija,
C‑413/14 P
,
EU:C:2017:632
, t.
40.
i sljedeće) proizlazi da kriterij kvalificiranih učinaka omogućuje opravdanje primjene prava Unije kada predmetno postupanje proizvodi trenutačan i bitan učinak u Uniji, taj se kriterij dovoljno uzima u obzir definicijom utvrđenom u članku 3. točki 38. EnWG‑a.
Kao treće, proširenje definicije pojma „VIP” na djelatnosti koje izvan Unije obavljaju poduzetnici iz trećih zemalja imalo bi za posljedicu proširenje regulatorne nadležnosti Unije protivno međunarodnom pravu. Naime, ti poduzetnici iz trećih zemalja postali bi nositelji prava i obveza bez djelovanja na području Unije.
Kao četvrto, Savezna Republika Njemačka tvrdi da je tumačenje članka 2. točke 21. Direktive 2009/72 i članka 2. točke 20. Direktive 2009/73 na način da pojam „VIP” obuhvaća djelatnosti izvan Unije koje obavljaju poduzeća iz trećih zemalja protivno obvezi tumačenja akta sekundarnog prava u skladu s primarnim pravom Unije. Naime, budući da se te direktive temelje na članku 47. stavku 2. kao i na člancima 55. i 95. Ugovora o EZ‑u (koji su postali članak 53. stavak 2. i članci 62. i 114. UFEU‑a), one moraju imati za cilj olakšavanje ostvarivanja slobode poslovnog nastana i pružanja usluga te usklađivanje propisa država članica čiji je cilj uspostava i funkcioniranje unutarnjeg tržišta. Međutim, te odredbe primarnog prava ne mogu biti odgovarajuća pravna osnova za donošenje odredbi mjerodavnih za gospodarske djelatnosti poduzećâ koje se obavljaju u trećoj zemlji.
Osim toga, budući da djelatnosti poduzetnika iz trećih zemalja koje se obavljaju izvan Unije ne proizvode učinke na unutarnjem tržištu, nije im potrebno nametnuti ograničenja slobodnog kretanja kapitala u smislu članka 63. UFEU‑a kao i slobode izbora zanimanja poduzeća i njihovih radnika te prava vlasništva koja su propisana člankom 15. stavkom 1., člankom 16. i člankom 17. stavkom 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima (u daljnjem tekstu: Povelja), predviđene direktivama 2009/72 i 2009/73 u svrhu ostvarenja cilja koji se sastoji od osiguravanja učinkovitog i nediskriminatornog upravljanja prijenosnim sustavom u okviru Unije.
Ocjena Suda
Budući da Savezna Republika Njemačka tvrdi da definicija pojma „VIP” iz članka 3. točke 38. EnWG‑a nije protivna onoj iz članka 2. točke 21. Direktive 2009/72 i članka 2. točke 20. Direktive 2009/73, već potonju precizira, valja ispitati osnovanost tumačenja navedene definicije koje je prihvatila ta država članica u pogledu ne samo teksta članka 2. točke 21. i članka 2. točke 20. tih direktiva, nego i njihova konteksta te ciljeva propisa kojeg su dio (vidjeti u tom smislu presudu od 12. listopada 2017., Kamin und Grill Shop,
C‑289/16
,
EU:C:2017:758
, t.
22.
i navedenu sudsku praksu).
Valja podsjetiti, u tom pogledu, da se u skladu s člankom 2. točkom 21. Direktive 2009/72, VIP definira kao „elektroenergetsko poduzeće ili grupa elektroenergetskih poduzeća u kojima ista osoba ili iste osobe imaju pravo, izravno ili neizravno, provoditi kontrolu, i u kojima poduzeće ili grupa poduzeća obavlja najmanje jednu od funkcija prijenosa ili distribucije i najmanje jednu funkciju proizvodnje ili opskrbe električnom energijom”. Članak 2. točka 20. Direktive 2009/73/EZ na sličan način definira VIP u području prirodnog plina.
Najprije valja istaknuti da ni članak 2. točka 21. Direktive 2009/72 ni članak 2. točka 20. Direktive 2009/73 ne upućuju na pravo država članica u pogledu definicije pojma „VIP” za potrebe tih direktiva.
U tim okolnostima pojam „VIP” je autonoman pojam prava Unije koji u cijeloj Uniji treba tumačiti autonomno i ujednačeno s obzirom na zahtjeve za ujednačenu primjenu prava Unije u vezi s načelom jednakosti. Doseg tog pojma ne može se dakle odrediti upućivanjem na poznate pojmove u pravu država članica ili klasifikacije izvršene na nacionalnoj razini (vidjeti po analogiji presudu od 9. srpnja 2020., RL (Direktiva o borbi protiv kašnjenja u plaćanju),
C‑199/19
,
EU:C:2020:548
, t.
27.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, budući da se u tekstu članka 2. točke 21. Direktive 2009/72 i članka 2. točke 20. Direktive 2009/73 ne spominje nijedan element koji se odnosi na područje na kojem VIP obavlja svoju djelatnost ili na mjesto njegova sjedišta, iz toga slijedi da se tim odredbama ne propisuje nikakvo izričito teritorijalno ograničenje pojma „VIP” koje bi dovelo do njegova ograničavanja samo na djelatnosti koje se obavljaju unutar Unije.
Kao drugo, kad je riječ o kontekstu u kojem se nalazi pojam „VIP”, valja istaknuti da je on dio odredbi tih direktiva kojima se nastoji osigurati „djelotvorno razdvajanje” između, s jedne strane, prijenosnih sustava i, s druge strane, djelatnosti proizvodnje i opskrbe električnom energijom odnosno prirodnim plinom, kao što to osobito proizlazi iz članka 9. stavaka 1. i 8. Direktive 2009/72 i Direktive 2009/73, u vezi s uvodnom izjavom 9. prve direktive i uvodnom izjavom 6. druge.
Kao treće, što se tiče ciljeva predmetnih propisa, valja istaknuti da se direktivama 2009/72 i 2009/73 nastoji provesti unutarnje tržište električne energije i prirodnog plina, čiji je osnovni element osiguravanje nediskriminirajućeg pristupa sustavima. Međutim, iz uvodne izjave 9. prve direktive i uvodne izjave 6. druge direktive proizlazi da bez djelotvornog razdvajanja navedenog u prethodnoj točki ove presude postoji opasnost od diskriminacije u tom pristupu. Uklanjanje te opasnosti, kao što to proizlazi osobito iz uvodnih izjava 11., 12. i 16. Direktive 2009/72 i uvodnih izjava 8., 9. i 13. Direktive 2009/73, zahtijeva uklanjanje svih sukoba interesa između, s jedne strane, proizvođača ili opskrbljivača i, s druge strane, operatora prijenosnih sustava energenata.
Zahtjevi djelotvornog razdvajanja propisani direktivama 2009/72 i 2009/73 stoga su namijenjeni osiguravanju potpune i stvarne neovisnosti operatorâ prijenosnog sustava od djelatnosti proizvodnje i opskrbe (vidjeti u tom smislu presudu od 26. listopada 2017., Balgarska energiyna borsa,
C‑347/16
,
EU:C:2017:816
, t.
34.
). Kako proizlazi iz uvodne izjave 24. Direktive 2009/72 i uvodne izjave 21. Direktive 2009/73, potpuno razdvajanje mrežnih djelatnosti od djelatnosti opskrbe i proizvodnje mora se primjenjivati u cijeloj Uniji, i to na poduzeća iz Unije i na poduzeća koja nisu iz nje.
Naime, ne može se isključiti da postoje sukobi interesa između operatora prijenosnog sustava koji se nalazi u Uniji i proizvođača ili opskrbljivača električnom energijom ili prirodnim plinom koji obavljaju djelatnosti u tim područjima izvan nje. Kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 44. svojeg mišljenja, u situaciji u kojoj se prirodni plin ili električna energija koju poduzeće proizvodi izvan Unije prenose unutar Unije putem sustava koji pripada istom poduzeću, jasno je da postoji opasnost od diskriminirajućih postupanja u upravljanju tom mrežom koja mogu dovesti u nepovoljniji položaj prijenos konkurentskih energenata.
Iz toga proizlazi, kao što je to također istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 45. svojeg mišljenja, da usko tumačenje pojma „VIP”, koje zagovara Savezna Republika Njemačka, ugrožava koristan učinak odredbi direktiva 2009/72 i 2009/73 o djelotvornom razdvajanju jer omogućuje VIP‑u koji proizvodi ili isporučuje prirodni plin ili električnu energiju izvan Unije da ih zaobiđe. Stoga takvo usko tumačenje nije u skladu s ciljevima koji se nastoje postići tim odredbama, jer se njime iz područja primjene tog pojma mogu isključiti mogući sukobi interesa, poput onih navedenih u prethodnoj točki ove presude, zbog ograničenja opsega navedenog pojma samo na djelatnosti koje se obavljaju unutar Unije.
Iz toga slijedi da valja prihvatiti široko tumačenje pojma „VIP” koje omogućuje da se, ovisno o slučaju, uključe djelatnosti koje se obavljaju izvan područja Unije. Stoga se ograničenjem samo na djelatnosti koje se obavljaju u Uniji neopravdano ograničava doseg tog pojma.
Suprotno argumentima koje je istaknula Savezna Republika Njemačka, to utvrđenje ne podrazumijeva proširenje regulatorne nadležnosti Unije izvan unutarnjeg tržišta koje bi bilo protivno obvezi tumačenja akta sekundarnog prava u skladu s primarnim pravom, u ovom slučaju člankom 53. stavkom 2. i člancima 62. i 114. UFEU‑a, odnosno u skladu s međunarodnim pravom.
U tom pogledu valja istaknuti da se člankom 2. točkom 21. Direktive 2009/72 i člankom 2. točkom 20. Direktive 2009/73 ne uređuje tržište koje se nalazi izvan Unije, nego se samo navodi definicija pojma „VIP”, koja osigurava učinkovitu primjenu tih direktiva izbjegavanjem zaobilaženja određenih zabrana koje su potrebne za osiguranje djelotvornog razdvajanja i, prema tome, za poboljšanje uvjeta funkcioniranja unutarnjeg tržišta električne energije i prirodnog plina.
Doista, Sud je već imao priliku naglasiti da akt Unije donesen na temelju članka 95. Ugovora o EZ‑u (koji je postao članak 114. UFEU‑a) može sadržavati odredbe kojima se nastoji izbjeći zaobilaženje zabrana čiji je cilj poboljšanje uvjeta funkcioniranja unutarnjeg tržišta (vidjeti u tom smislu presudu od 4. svibnja 2016., Philip Morris Brands i dr.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, t.
131.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, VIP koji proizvodi prirodni plin ili električnu energiju ili opskrbljuje tim energentima izvan Unije može biti u sukobu interesa, poput onih navedenih u točki 37. ove presude, jer do diskriminirajućih ponašanja na unutarnjem tržištu Unije može doći čak i kad se proizvodnja VIP‑a nalazi izvan Unije. U tim okolnostima njezina nadležnost da primijeni svoja pravila na takva ponašanja nije stoga isključena međunarodnim pravom (vidjeti u tom smislu presudu od 27. rujna 1988., Ahlström Osakeyhtiö i dr./Komisija,
89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 i 125/85 do 129/85
,
EU:C:1988:447
, t.
18.
).
Posljedično, valja prihvatiti prvi prigovor koji je Komisija istaknula u prilog svojoj tužbi i utvrditi da je Savezna Republika Njemačka, time što nije pravilno prenijela članak 2. točku 21. Direktive 2009/72 i članak 2. točku 20. Direktive 2009/73, povrijedila obveze koje ima na temelju tih direktiva.
Drugi prigovor, koji se temelji na nepoštovanju odredbi članka 19. stavaka 3. i 8. direktiva 2009/72 i 2009/73
Argumentacija stranaka
Ovim prigovorom Komisija Saveznoj Republici Njemačkoj predbacuje da nije pravilno prenijela odredbe o prijelaznim razdobljima utvrđene u članku 19. stavcima 3. i 8. direktiva 2009/72 i 2009/73. Prema Komisiji, te se odredbe primjenjuju na sva popunjena radna mjesta odnosno izvršene zadatke, udjele u poduzećima odnosno trgovačke odnose koji, izravno ili neizravno, postoje u okviru VIP‑a, pri njemu ili s njim, njegovim dijelovima i vlasnicima kontrolnih udjela koji nisu operator prijenosnog sustava. Međutim, člankom 10.c stavcima 2. i 6. EnWG‑a primjena tih odredbi dviju direktiva ograničava se na dijelove VIP‑a koji svoje djelatnosti obavljaju u području energetike.
Komisija tvrdi da VIP u obliku grupe društava obuhvaća sve pravne subjekte grupe, neovisno o gospodarskom sektoru u kojem ti subjekti obavljaju svoju djelatnost. To je shvaćanje također u skladu s pojmom „poduzetnik” kako se koristi u pravu tržišnog natjecanja, osobito člancima 101. i 102. UFEU‑a.
Štoviše, ograničenje iz odredaba članka 10.c stavaka 2. i 6. EnWG‑a suprotno je ciljevima pravila o djelotvornom razdvajanju predviđenima direktivama 2009/72 i 2009/73. Naime, prema modelu neovisnog operatora prijenosnog sustava, takav operator može ostati dijelom VIP‑a samo pod određenim strogim uvjetima vezanima uz organizaciju, upravljanje i investicije, kojima se želi zajamčiti stvarna neovisnost tog operatora u odnosu na cjelokupni VIP.
Međutim, isključenje dijelova VIP‑a koji nisu izravno aktivni u energetskom području iz područja primjene pravila koja se odnose na prijelazna razdoblja omogućuje zaobilaženje pravila o djelotvornom razdvajanju. Interesi VIP‑a u proizvodnji i opskrbi električnom energijom i prirodnim plinom mogu utjecati i na dijelove VIP‑a koji nisu aktivni u energetskom sektoru. Upravo je radi izbjegavanja tog rizika i osiguranja neovisnosti prijenosa i distribucije o interesima povezanima s proizvodnjom i opskrbom u području energetike zakonodavac Unije odlučio uključiti cijeli VIP, uključujući njegove dijelove koji ne obavljaju djelatnosti povezane s energetskim područjem, u područje primjene članka 19. stavaka 3. i 8. direktiva 2009/72 i 2009/73 te ga ne ograničiti samo na dijelove VIP‑a koji izvršavaju te djelatnosti.
Savezna Republika Njemačka ističe da odredbe predmetnih direktiva koje se odnose na prijelazna razdoblja i odredbe EnWG‑a kojima su one prenesene imaju isti doseg. Naime, u skladu s člankom 2. točkom 21. Direktive 2009/72, VIP se sastoji od različitih elektroenergetskih poduzeća u smislu članka 2. točke 35. te direktive, a ne od poduzeća koja djeluju u drugim sektorima gospodarstva. Isto vrijedi i za sektor prirodnog plina, na temelju članka 2. točaka 1. i 20. Direktive 2009/73. Tako su zaposlenici obuhvaćeni člankom 19. stavkom 3. direktiva 2009/72 i 2009/73 samo oni koji su obavljali aktivnost u sektoru električne energije ili prirodnog plina u okviru VIP‑a prije nego što ih je zaposlio operator prijenosnog sustava.
Osim toga, prema mišljenju Savezne Republike Njemačke, upućivanje na energetski sektor iz članka 10.c stavka 2. EnWG‑a u skladu je s područjem primjene kao i duhom i svrhom prenesenih direktiva. Naime, nužno je, ali i dovoljno, da se neovisnost operatora prijenosnog sustava – čije je uspostavljanje dopušteno u članku 9. stavku 8. direktiva 2009/72 i 2009/73, ako 3. rujna 2009. takva mreža pripada VIP‑u – osigura samo u odnosu na energetske sektore tog VIP‑a. Stoga, kako bi se spriječili sukobi interesa u okviru modela neovisnog operatora prijenosnog sustava, dovoljno je privremeno obustaviti prijenose zaposlenika između različitih dijelova poduzeća aktivnih u tim sektorima.
Ograničenja slobodnog kretanja radnika utvrđenog u članku 45. UFEU‑a, kada se dijelovi predmetnih poduzeća VIP‑a nalaze u više država članica, kao i ograničenja temeljnog prava na slobodan izbor zanimanja, utvrđeno u članku 15. stavku 1. Povelje, kada se navedeni dijelovi nalaze u samo jednoj državi članici, koja proizlaze iz pravila o prijelaznim razdobljima, osim toga opravdana su samo ako se članak 19. stavci 3. i 8. direktiva 2009/72 i 2009/73 primjenjuju isključivo na te prijenose zaposlenika.
Ocjena Suda
Na temelju članka 19. stavka 3. direktiva 2009/72 i 2009/73., „[u] razdoblju od tri godine prije imenovanja osoba odgovornih za upravljanje i/ili članova administrativnih tijela operatora prijenosnog sustava koji podliježu ovom stavku ne smije se imati nikakav profesionalni položaj ni odgovornost, interes ni poslovni odnos, izravan ni neizravan, s [VIP‑om] ni s bilo kojim njegovim dijelom ni njegovim vlasnicima kontrolnog udjela, osim operatora prijenosnog sustava”. Sukladno stavku 8. tog članka taj se stavak 3. primjenjuje „na većinu osoba odgovornih za upravljanje i/ili članova administrativnih tijela operatora prijenosnog sustava”.
Tekst članka 19. stavaka 3. i 8. direktiva 2009/72 i 2009/73 stoga ne sadržava nikakvo ograničenje u pogledu primjene prijelaznih razdoblja koja su njime predviđena samo na osoblje dijelova VIP‑a koji svoje djelatnosti obavljaju u područjima električne energije ili prirodnog plina.
Cilj tih pravila pak dovodi do njihova tumačenja na način da se njima isključuje takvo ograničenje. Naime, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točkama 61. i 62. svojeg mišljenja, cilj navedenih pravila jest osigurati „djelotvorno razdvajanje”, što omogućava potpunu i stvarnu neovisnost između operatora prijenosnog sustava i VIP‑a kako bi se uklonili sukobi između interesa povezanih, s jedne strane, s djelatnostima proizvodnje i opskrbe električnom energijom ili prirodnim plinom i, s druge strane, s upravljanjem prijenosnim sustavom. To je razdvajanje nužno za osiguranje funkcioniranja unutarnjeg tržišta energije iz članka 194. stavka 1. UFEU‑a kao i sigurnosti opskrbe energijom.
Naime, kao što je to istaknuto u točki 35. ove presude, takvo „djelotvorno razdvajanje” ima za cilj omogućiti nediskriminirajući pristup mreži, koji je temeljni element funkcionalnog unutarnjeg tržišta energije. Osim toga, iz uvodne izjave 25. Direktive 2009/72 i uvodne izjave 22. Direktive 2009/73 proizlazi da je sigurnost opskrbe energijom neodvojivo povezana s učinkovitim funkcioniranjem unutarnjeg tržišta energije.
Iz toga proizlazi da se „prijelazna razdoblja” utvrđena u članku 19. stavcima 3. i 8. direktiva 2009/72 i 2009/73 primjenjuju na osobe odgovorne za upravljanje i/ili na članove administrativnih tijela operatora prijenosnog sustava koji su prije zapošljavanja obavljali djelatnost u VIP‑u ili u poduzeću koje je vlasnik kontrolnog udjela jednog od poduzeća VIP‑a, čak i ako te djelatnosti nisu bile obavljane u energetskom sektoru VIP‑a ili u poduzeću koje je vlasnik kontrolnog udjela jednog od poduzeća energetskog sektora VIP‑a.
Naime, ne može se isključiti da je na člana uprave i/ili člana administrativnih tijela operatora prijenosnog sustava koji je prije imenovanja obavljao svoju djelatnost u okviru VIP‑a u sektoru koji nije energetika mogla utjecati djelatnost tog poduzeća u područjima proizvodnje ili opskrbe električnom energijom i prirodnim plinom.
Točno je da se pojam „VIP”, kako se definira u članku 2. točki 21. Direktive 2009/72 i članku 2. točki 20. Direktive 2009/73, odnosi na „elektroenergetska poduzeća” i „poduzeća za prirodni plin” u smislu točaka 35. i 1. tih članaka. Međutim, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 64. svojeg mišljenja, te definicije ne omogućuju zaključak da su dijelovi VIP‑a koji ne djeluju u područjima električne energije ili prirodnog plina isključeni iz tog pojma, tako da nisu obuhvaćeni područjem primjene odredbi direktiva 2009/72 i 2009/73 koje se odnose na djelotvorno razdvajanje u smislu njihovih članaka 9. stavaka 8. Takvo usko tumačenje ne samo da bi dovelo u pitanje cilj jamčenja djelotvornog razdvajanja, nego bi dovelo i do umjetne podjele poduzeća koja ne odgovara gospodarskoj stvarnosti.
Osim toga, iako tumačenje pravila koja se odnose na prijelazna razdoblja iz točke 56. ove presude može, kao što to ističe Savezna Republika Njemačka, dovesti do ograničenja slobodnog kretanja radnika iz članka 45. UFEU‑a, kao i do ograničenja ostvarivanja temeljnog prava na slobodan izbor zanimanja predviđenog u članku 15. stavku 1. Povelje, važno je istaknuti da te slobode nisu apsolutna prava, nego se mogu ograničiti pod određenim uvjetima.
Svakako, zabrana ograničenja slobodnog kretanja radnika ne vrijedi samo za nacionalne mjere nego i za mjere institucija Unije (vidjeti po analogiji presudu od 8. prosinca 2020., Poljska/Parlament i Vijeće,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, t.
87.
i navedenu sudsku praksu).
Međutim, cilj mjera usklađivanja koje je zakonodavac Unije donio na temelju članka 53. UFEU‑a, u vezi s člankom 62. UFEU‑a, mora biti ne samo olakšanje ostvarivanja slobode pružanja usluga nego isto tako osiguranje, prema potrebi, zaštite drugih temeljnih interesa na koje ta sloboda može utjecati (presuda od 8. prosinca 2020., Poljska/Parlament i Vijeće,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, t.
53.
i navedena sudska praksa).
Mjera kojom se ograničava slobodno kretanje radnika može se dakle prihvatiti samo ako slijedi jedan od legitimnih ciljeva navedenih u UFEU‑u ili ako je opravdana važnim razlozima od općeg interesa. No čak i u takvom slučaju ta mjera mora biti prikladna za osiguravanje ostvarivanja predmetnog cilja, a ne bi smjela prekoračiti ono što je nužno za njegovo postizanje (vidjeti u tom smislu presudu od 23. travnja 2020., Land Niedersachsen (Ranija razdoblja relevantne aktivnosti),
C‑710/18
,
EU:C:2020:299
, t.
34.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, kao što proizlazi iz članka 52. stavka 1. Povelje, moguće je uvesti ograničenja prava na slobodni izbor zanimanja, pod uvjetom da zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa i da, s obzirom na željeni cilj, ne predstavljaju prekomjerno i neprihvatljivo uplitanje kojim se nanosi šteta samoj biti tako zajamčenih prava (vidjeti u tom smislu presudu od 6. rujna 2012., Deutsches Weintor,
C‑544/10
,
EU:C:2012:526
, t.
54.
i navedenu sudsku praksu).
U ovom slučaju, kao što je to istaknuto u točkama 54. i 55. ove presude, pravilima koja se odnose na prijelazna razdoblja predviđena u članku 19. stavcima 3. i 8. direktiva 2009/72 i 2009/73 nastoji se postići cilj od općeg interesa da se zajamči „djelotvorno razdvajanje”.
Ta su pravila prikladna za ostvarenje takvog cilja jer, određujući razdoblja tijekom kojih osobe koje će biti imenovane na odgovorna ili rukovodeća radna mjesta neovisnog operatora prijenosnog sustava ne mogu obavljati nikakvu djelatnost ili imati profesionalnu odgovornost, nemaju nikakav interes niti održavaju izravne ili neizravne poslovne odnose s VIP‑om ili jednim njegovim dijelom odnosno vlasnicima kontrolnih udjela koji nisu operator prijenosnog sustava, koji daju pristup informacijama koje bi te osobe imale u obavljanju djelatnosti upravljanja u okviru VIP‑a, ona jamče neovisnost tog operatora od struktura proizvodnje i isporuke energenata.
Osim toga, navedena pravila ne prekoračuju ono što je nužno za ostvarivanje postavljenog cilja. Naime, ograničenja slobode kretanja radnika zajamčena člankom 45. UFEU‑a i prava slobodnog izbora zanimanja zajamčenog u članku 15. stavku 1. Povelje, koja proizlaze iz svih posebnih pravila koja se odnose na navedenog operatora, uključujući ona koja se odnose na prijelazna razdoblja, kao jamstvo njegove neovisnosti, vremenski su ograničena, tako da proizvode učinke samo tijekom jasno određenog razdoblja.
U tim okolnostima isključenje iz područja subjektivne primjene odredaba članka 19. stavaka 3. i 8. direktiva 2009/72 i 2009/73 osoba koje su obavljale profesionalnu djelatnost, koje su imale interes u VIP‑u ili održavale poslovni odnos s njim izvan energetskih sektora, koje proizlazi iz članka 10.c stavka 2. EnWG‑a, suprotno je tim odredbama.
Stoga valja prihvatiti drugi prigovor koji je Komisija istaknula u prilog svojoj tužbi i utvrditi da je Savezna Republika Njemačka, time što nije pravilno prenijela članak 19. stavke 3. i 8. direktiva 2009/72 i 2009/73, povrijedila obveze koje ima na temelju tih direktiva.
Treći prigovor, koji se temelji na nepoštovanju odredbi članka 19. stavka 5. direktiva 2009/72 i 2009/73
Argumentacija stranaka
Tim prigovorom Komisija predbacuje Saveznoj Republici Njemačkoj da nije u potpunosti prenijela članak 19. stavak 5. direktiva 2009/72 i 2009/73 jer se obveza prijenosa udjela u kapitalu VIP‑a stečenih prije 3. ožujka 2012., utvrđena u članku 10.c stavku 4. EnWG‑a, primjenjuje samo na udjele koje drže članovi uprave operatora prijenosnog sustava, a ne na udjele koje drže njegovi zaposlenici. Prema mišljenju Komisije, čak i ako zaposlenici operatora prijenosnog sustava ne mogu donositi odluke o upravljanju, oni mogu utjecati na djelatnosti svojeg poslodavca, što opravdava da ti zaposlenici također moraju ustupiti svoje udjele u VIP‑ovu kapitalu, stečene prije 3. ožujka 2012.
Takva obveza ne bi ugrozila prava vlasništva tih zaposlenika s obzirom na to da vrijedi isključivo za budućnost, tako da se ne odnosi na već isplaćene dividende. Osim toga, ti su udjeli preneseni samo uz pristanak njihova nositelja i uz odgovarajuću naknadu. Potonji pridržava mogućnost zadržavanja svojeg udjela, pod uvjetom da se odrekne svojeg položaja u operatoru prijenosnog sustava.
Savezna Republika Njemačka podsjeća da se člankom 10.c stavkom 4. prvom rečenicom EnWG‑a osobama odgovornima za upravljanje operatorom prijenosnog sustava i drugim zaposlenicima zabranjuje stjecanje udjela u kapitalu VIP‑a ili jednog od njegovih dijelova nakon 3. ožujka 2012., dok druga rečenica iste odredbe predviđa da samo osobe odgovorne za upravljanje moraju najkasnije do 31. ožujka 2016. prenijeti svoje udjele u kapitalu VIP‑a ili jednog od njegovih dijelova, stečene prije 3. ožujka 2012.
Ta razlika opravdana je činjenicom da su prije stupanja na snagu zahtjeva za pojačanu neovisnost operatora prijenosnog sustava, 3. ožujka 2012., dionice VIP‑a često bile distribuirane kao „dionice zaposlenika” te su bile sastavni dio imovine ili pojedinačne štednje tih zaposlenika za mirovinu.
Obveza tih zaposlenika da prenesu takve udjele činila bi, prema mišljenju Savezne Republike Njemačke, neproporcionalno ograničenje njihovih prava vlasništva koja su zaštićena Grundgesetzom (Temeljni zakon, u daljnjem tekstu: GG) jer ti udjeli ne mogu imati znatan utjecaj na upravljanje iskorištavanjem mreže. Prema upravljačkom osoblju različito se postupa zbog važnosti njegova položaja. Naime, to osoblje imaj odlučujući strateški utjecaj na operatora prijenosnog sustava, što dovodi do posebnog rizika od sukobâ interesa.
Osim toga, budući da se direktivama 2009/72 i 2009/73 ne pojašnjava kako treba postupati s udjelima u VIP‑ovu kapitalu koje su zaposlenici operatora prijenosnog sustava stekli prije krajnjeg roka, na državama članicama je da u tom pogledu donesu odgovarajuće prijelazne odredbe.
Ocjena Suda
Na temelju članka 19. stavka 5. direktiva 2009/72 i 2009/73, „osobe odgovorne za upravljanje i/ili članovi administrativnih tijela te zaposlenici operatora prijenosnog sustava ne smiju imati nikakav interes, niti ikakve financijske koristi, izravne ni neizravne, ni od jednog dijela [VIP‑a] osim operatora prijenosnog sustava. Njihova naknada ne smije ovisiti o djelatnostima ni rezultatima [VIP‑a], osim onih koji se odnose na operatora prijenosnog sustava”.
Iz teksta te odredbe jasno proizlazi da se poslovodstvu i zaposlenicima operatora prijenosnog sustava zabranjuje posjedovanje udjela ili primanje financijskih koristi izravno ili neizravno od jednog dijela VIP‑a koji nije operator prijenosnog sustava.
To tumačenje potvrđuju ciljevi propisa kojeg je navedena odredba dio. Naime, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 77. svojeg mišljenja, u slučajevima u kojima se, kako bi se zajamčilo djelotvorno razdvajanje između, s jedne strane, prijenosnih sustava i, s druge strane, djelatnosti proizvodnje i opskrbe električnom energijom i prirodnim plinom, u skladu s člankom 9. stavkom 8. direktiva 2009/72 i 2009/73, odlučilo za uspostavljanje neovisnog operatora prijenosnog sustava, obveza potpune i stvarne neovisnosti tog operatora u okviru VIP‑a opravdava to da se članak 19. stavak 5. direktiva 2009/72 i 2009/73 tumači na način da u njemu predviđena zabrana držanja udjela u VIP‑u podrazumijeva obvezu prijenosa za zaposlenike koji drže takve udjele. Naime, čak i ako potonji ne sudjeluju u svakodnevnom upravljanju operatorom prijenosnog sustava, ne može se isključiti mogućnost njihova utjecaja na djelatnosti poslodavca, što može, prema tome, dovesti do situacija sukoba interesa u slučaju da imaju udjele u VIP‑u ili njegovim dijelovima.
U ovom slučaju, iako njemačko zakonodavstvo o kojem je riječ predviđa obvezu prijenosa udjela u kapitalu VIP‑a stečenih prije 3. ožujka 2012., ono tu obvezu ipak ograničava samo na članove uprave operatora prijenosnog sustava. Budući da Savezna Republika Njemačka tvrdi da to ograničenje omogućuje poštovanje prava vlasništva zaposlenika u vezi s njihovim udjelom u kapitalu VIP‑a, koje jamči GG, važno je podsjetiti na to da je to pravo također zaštićeno člankom 17. stavkom 1. Povelje.
Međutim, tumačenje članka 19. stavka 5. Direktive 2009/72 i Direktive 2009/73 iz točaka 76. i 77. ove presude u skladu je s pravom vlasništva iz članka 17. stavka 1. Povelje. Naime, to pravo nije apsolutno pravo i njegovo ostvarivanje može biti predmet ograničenja opravdanih ciljevima od općeg interesa koje Unija slijedi, pod uvjetom da ta ograničenja na temelju članka 52. stavka 1. Povelje zaista odgovaraju ciljevima od općeg interesa i da, s obzirom na željeni cilj, ne predstavljaju prekomjerno i neprihvatljivo uplitanje kojim se nanosi šteta samoj biti tako zajamčenih prava (vidjeti u tom smislu presudu od 20. rujna 2016., Ledra Advertising i dr./Komisija i ESB,
C‑8/15 P
,
EU:C:2016:701
, t.
69.
i
70.
i navedenu sudsku praksu).
Cilj predmetne obveze upravo je odgovoriti na cilj od općeg interesa, naveden u točki 54. ove presude, koji se sastoji od osiguranja djelotvornog razdvajanja prijenosnih sustava u pogledu djelatnosti proizvodnje i opskrbe električnom energijom i prirodnim plinom, koji je potreban za osiguranje funkcioniranja unutarnjeg tržišta energije i sigurnosti opskrbe energijom.
Osim toga, zabrane navedene u članku 19. stavku 5. Direktive 2009/72 i Direktive 2009/73 ne dovode do nerazmjernog i neprihvatljivog kršenja prava vlasništva do te mjere da utječu na samu bit tog prava. Naime, tim se odredbama predviđa samo to da osobe koje imaju udio u jednom dijelu VIP‑a koji nije operator prijenosnog sustava ili od njega primaju financijsku korist ne mogu steći ili zadržati svojstvo odgovorne osobe u upravi operatora prijenosnog sustava ili svojstvo člana njegovih administrativnih tijela odnosno svojstvo zaposlenika.
Stoga vlasnici udjela u drugom dijelu VIP‑a moraju odabrati između zadržavanja svojeg prava vlasništva i njegova prijenosa kako bi mogli obavljati zadaće operatora prijenosnog sustava. Osim toga, navedenim se odredbama ne protivi prodaja tih udjela po njihovoj tržišnoj cijeni ili njihova razmjena putem udjela u kapitalu operatora prijenosnog sustava.
Stoga, s obzirom na cilj od općeg interesa naveden u točkama 54. i 80. ove presude, predmetna obveza ne predstavlja prekomjerno i neprihvatljivo uplitanje koje može ugroziti samu bit prava vlasništva tih zaposlenika, zajamčenog u članku 17. stavku 1. Povelje.
S obzirom na prethodna razmatranja, treći prigovor koji je Komisija istaknula u prilog svojoj tužbi treba prihvatiti. Stoga valja utvrditi da je Savezna Republika Njemačka, time što nije pravilno prenijela članak 19. stavak 5. direktiva 2009/72 i 2009/73, povrijedila obveze koje ima na temelju tih direktiva.
Četvrti prigovor, koji se temelji na povredi isključivih ovlasti nacionalnog regulatornog tijela
Argumentacija stranaka
Tim prigovorom Komisija prigovara Saveznoj Republici Njemačkoj da nije pravilno prenijela članak 37. stavak 1. točku (a), članak 37. stavak 6. točke (a) i (b) Direktive 2009/72 te članak 41. stavak 1. točku (a) i članak 41. stavak 6. točke (a) i (b) Direktive 2009/73 s obzirom na to da su člankom 24. prvom rečenicom EnWG‑a saveznoj vladi dodijeljene nadležnosti za određivanje tarifa za prijenos i distribuciju te za utvrđivanje uvjeta pristupa nacionalnim mrežama i uvjeta za pružanje usluga uravnoteženja iako, na temelju navedenih odredaba te nadležnosti pripadaju isključivo nacionalnim regulatornim tijelima (u daljnjem tekstu: NRT).
Komisija ističe da propisi koje je donijela savezna vlada na temelju članka 24. prve rečenice EnWG‑a čine detaljne upute NRT‑u o izvršavanju njegovih regulatornih ovlasti. Tim se propisima utvrđuju postupak i načini utvrđivanja naknada za korištenje mreže, propisivanjem detaljnih elemenata kao što su metode amortizacije i indeksiranje, i u njima su sadržana detaljna pravila o uvjetima pristupa mreži.
Međutim, utvrđenjem tako detaljnih odredaba savezna vlada je, smatra Komisija, spriječila NRT da izvršava vlastitu diskrecijsku ovlast, tako da su mu uskraćene isključive nadležnosti koje su mu dodijelile direktive 2009/72 i 2009/73. Pravom Unije utvrđena su jasna načela u pogledu naknada za korištenje mreža, ona iz članka 37. stavka 10. Direktive 2009/72 i, u području prirodnog plina, iz Uredbe Komisije (EU) 2017/460 od 16. ožujka 2017. o uspostavljanju mrežnih pravila o usklađenim strukturama transportnih tarifa za plin (
SL 2017., L 72, str. 29
.). Osim toga, kad je riječ o uvjetima priključenja na mrežu i uvjetima pristupa, odnosni europski mrežni kodeksi sadržavaju detaljne odredbe o, među ostalim, točkama opterećenja, proizvođačima i postrojenjima na visokonaponskoj mreži.
Iako priznaje da u skladu s njemačkim pravom zadaće NRT‑a moraju biti definirane i određene u pravnim odredbama, Komisija prigovara njemačkom zakonodavcu to što je predvidio da se uvjeti pod kojima NRT mora obavljati svoje zadaće trebaju odrediti uredbama savezne vlade, umjesto da je NRT‑u priznao isključivu nadležnost za izvršavanje zadaća utvrđenih u članku 37. stavku 1. točki (a) i članku 37. stavku 6. točkama (a) i (b) Direktive 2009/72, kao i u članku 41. stavku 1. točki (a) i članku 41. stavku 6. točkama (a) i (b) Direktive 2009/73.
U tom kontekstu Komisija naglašava da je člankom 35. stavkom 4. Direktive 2009/72 i člankom 39. stavkom 4. Direktive 2009/73 ojačana neovisnost NRT‑ova u odnosu na prethodno zakonodavstvo Unije.
Osim toga, prema mišljenju Komisije, pod pretpostavkom da se načela utvrđena u presudi Suda od 13. lipnja 1958., Meroni/Visoko tijelo (
9/56
,
EU:C:1958:7
), u području delegacije ovlasti agencijama Unije također primjenjuju na NRT‑ove, u ovom slučaju samo pravo Unije je u dovoljnoj mjeri utvrdilo kriterije i uvjete koji, u skladu s presudom od 22. siječnja 2014., Ujedinjena Kraljevina/Parlament i Vijeće (
C‑270/12
,
EU:C:2014:18
, t.
41.
do
54.
), trebaju biti okvir za nadležnost dodijeljenu NRT‑u i ograničiti njegovu marginu prosudbe, na način da izvršavanje te nadležnosti može biti predmet sudskog nadzora.
Savezna Republika Njemačka, koju podupire Kraljevina Švedska, uvodno ističe da, na temelju članka 194. stavka 2. UFEU‑a, države članice ostaju nadležne utvrditi uvjete korištenja svojih energetskih izvora. S obzirom na cilj, među ostalim, prekida proizvodnje nuklearne energije do 2022. godine, potrebno je provesti „znatno proširenje” sustava za prijenos električne energije i prirodnog plina, uz istodobno osiguravanje da pripadajući troškovi ne prelaze red veličine koji je prihvatljiv potrošačima.
U tom kontekstu članak 24. EnWG‑a ovlašćuje saveznu vladu da „uz [suglasnost] Bundesrata izvršava regulatorne ovlasti u smislu članka 80. stavka 1. GG‑a”. Naime, iako NRT raspolaže „znatnim manevarskim prostorom”, načelo zakonitosti, u dijelu u kojem se primjenjuje načelo vladavine prava, koje proizlazi iz načela pravne države, nalaže da izvršavanje upravne ovlasti tog tijela bude „unaprijed strukturirano”, tako da se, u skladu sa zahtjevima GG‑a, zajamči da se lanac demokratske legitimacije ne prekida.
Osim toga, Savezna Republika Njemačka tvrdi da je članak 24. prva rečenica EnWG‑a u skladu s odredbama direktiva 2009/72 i 2009/73 koje se odnose na zadaće NRT‑a. Naime, na temelju teksta potonjih odredbi ne može se smatrati da NRT mora biti nadležan za utvrđivanje cijena prijenosa ili distribucije odnosno metoda njihova izračuna. Suprotno tumačenje protivilo bi se duhu, ciljevima i povijesti nastanka tih direktiva.
U skladu s načelom postupovne autonomije država članica, one raspolažu diskrecijskom ovlašću u pogledu prenošenja odredbi direktiva 2009/72 i 2009/73 koje se odnose na nadležnosti NRT‑ova. U slučaju Savezne Republike Njemačke, metode izračuna određuju zakonodavac i regulatorno tijelo općenito i apstraktno, a NRT je nadležan dopuniti te metode i, djelomično, izmijeniti ih i donijeti konkretne odluke na temelju navedenih metoda izračuna. U nedostatku dovoljno preciznih materijalnih odredbi o određivanju načina pristupa mreži i određivanja cijena te radi osiguranja pravilnog prenošenja direktiva, države članice dužne su razviti vlastite kriterije za uređivanje regulatornih ovlasti NRT‑ova.
Taj koncept nije doveden u pitanje presudom od 29. listopada 2009., Komisija/Belgija (
C‑474/08
, neobjavljena,
EU:C:2009:681
), jer su u ovom slučaju uredbe donesene na temelju članka 24. EnWG‑a zakoni u materijalnom smislu, a ne upute savezne vlade donesene prilikom izvršavanja njezine funkcije izvršne vlasti koja je hijerarhijski viša od NRT‑a. Naime, kada savezna vlada donosi uredbe na tom temelju, „ne djeluje kao grana izvršne vlasti nego obavlja zakonodavnu zadaću” uz suglasnost Bundesrata. Te uredbe stoga ne predstavljaju povredu neovisnosti NRT‑a jer on nije podvrgnut uputama vlade ili drugih tijela.
Naposljetku, Savezna Republika Njemačka tvrdi da su načela utvrđena presudom od 13. lipnja 1958., Meroni/Visoko tijelo (
9/56
,
EU:C:1958:7
), primjenjiva i kada zakonodavac Unije povjeri određene ovlasti neovisnim nacionalnim tijelima. Prema tim načelima, dodjeljivanje nadležnosti tim tijelima moguće je samo ako je zakonodavac Unije prethodno donio dovoljno precizne odredbe o zadaćama i nadležnosti takvih tijela. Kada taj zakonodavac nije donio takve odredbe, na državama članicama je da ih donesu. Ta ista obveza proizlazi iz načela demokracije i vladavine prava, a ona su dio temeljnih političkih i ustavnih struktura Savezne Republike Njemačke, koje Unija mora poštovati na temelju članka 4. stavka 2. UEU‑a.
U svojem odgovoru na repliku Savezna Republika Njemačka prigovara Komisiji da je nedopušteno proširila predmet spora jer je u svojoj replici istaknula dodatni prigovor, koji se temelji na povredi neovisnosti NRT‑a, odnosno da je izmijenila početni prigovor.
Ocjena Suda
–
Dopuštenost
Najprije valja podsjetiti na to da stranka tijekom postupka ne može izmijeniti njegov predmet i da utemeljenost tužbe valja ispitati samo s obzirom na zahtjev iz akta kojim se pokreće postupak (vidjeti osobito presudu od 11. studenoga 2010., Komisija/Portugal,
C‑543/08
,
EU:C:2010:669
, t.
20.
i navedenu sudsku praksu).
Osim toga, na temelju članka 21. prvog stavka Statuta Suda Europske unije i članka 120. točke (c) Poslovnika Suda, Komisija mora u svakoj tužbi koju podnese na temelju članka 258. UFEU‑a navesti točno određene prigovore za koje od Suda traži da o njima odluči, a u najmanju ruku sažeti pravne i činjenične elemente na kojima se ti prigovori temelje (presuda od 16. srpnja 2015., Komisija/Bugarska,
C‑145/14
, neobjavljena,
EU:C:2015:502
, t.
28.
i navedena sudska praksa).
Svojim četvrtim prigovorom Komisija predbacuje Saveznoj Republici Njemačkoj da nije pravilno prenijela članak 37. stavak 1. točku (a) i članak 37. stavak 6. točke (a) i (b) Direktive 2009/72 kao i članak 41. stavak 1. točku (a) i članak 41. stavak 6. točke (a) i (b) Direktive 2009/73 s obzirom na to da članak 24. prva rečenica EnWG‑a daje saveznoj vladi ovlasti koje su na temelju tih odredbi u isključivoj nadležnosti NRT‑a.
Međutim, kako je istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 100. svojeg mišljenja, dodjeljivanje subjektu koji nije NRT ovlasti intervencije u područjima nadležnosti tog tijela kao i podvrgavanje potonjeg odredbama koje su usvojili drugi subjekti, a kojima se detaljno propisuje izvršavanje njegovih ovlasti u područjima ovlasti koja su mu pridržana, mogu utjecati na mogućnost NRT‑a da u tim područjima donosi odluke samostalno i bez vanjskih utjecaja.
Iz toga slijedi da se četvrti prigovor odnosi na pitanja koja su usko povezana s obzirom na to da dodjela drugom tijelu ovlasti pridržanih NRT‑u može, prema Komisijinu mišljenju, predstavljati povredu neovisnosti potonjeg jer se, u skladu s člankom 35. Direktive 2009/72 i člankom 39. Direktive 2009/73, te ovlasti moraju izvršavati samostalno. Stoga se argumenti koje je Komisija istaknula u pogledu neovisnosti NRT‑ova ne mogu smatrati novim prigovorom različitim od onoga na koji se prvotno pozivala ni izmjenom prvotnog prigovora. Prema tome, ti su argumenti dopušteni.
–
Meritum
Članak 37. stavak 1. Direktive 2009/72 i članak 41. stavak 1. Direktive 2009/73 daju NRT‑u različite ovlasti, među kojima su osobito u točkama (a) tih stavaka, određivanje ili odobravanje tarifa za prijenos i distribuciju ili njihovih metodologija u skladu s transparentnim kriterijima.
Članak 37. stavak 6. točke (a) i (b) Direktive 2009/72 i članak 41. stavak 6. točke (a) i (b) Direktive 2009/73 osobito daju NRT‑u ovlast određivanja ili odobravanja najmanje metodologija koje se koriste za izračun ili utvrđivanje uvjeta za priključak i pristup nacionalnim mrežama, uključujući primjenjive tarife, te uvjete pružanja usluga uravnoteženja, u okviru prve direktive, i uravnoteživanja, u okviru druge.
Izraz „najmanje”, koji se nalazi u tekstu tih odredbi, tumačenih s obzirom na uvodnu izjavu 36. Direktive 2009/72 i uvodnu izjavu 32. Direktive 2009/73, upućuje na to da je određivanje metoda za izračun ili utvrđivanje uvjeta priključka i pristupa nacionalnim mrežama, uključujući primjenjive tarife, dio ovlasti pridržanih NRT‑ima izravno tim direktivama.
U tom pogledu Sud je već presudio, tumačeći članak 23. stavak 2. Direktive 2003/54 koja je sadržavala odredbe analogne onima navedenima u točki 104. ove presude, da dodjeljivanje ovlasti tijelu različitom od NRT‑a za utvrđivanje važnih elemenata u pogledu određivanja tarifa, kao što je profitna marža, nije bilo u skladu s tim odredbama jer bi takva dodjela smanjila opseg nadležnosti koje je NRT‑u isključivo dodijelila ta direktiva (vidjeti po analogiji presudu od 29. listopada 2009., Komisija/Belgija,
C‑474/08
, neobjavljena,
EU:C:2009:681
, t.
29.
i
30.
).
Osim toga, članak 35. stavak 4. točka (a) i članak 35. stavak 5. točka (a) Direktive 2009/72 kao i članak 39. stavak 4. točka (a) i članak 39. stavak 5. točka (a) Direktive 2009/73 predviđaju da NRT‑ovi svoju nadležnost izvršavaju neovisno o bilo kojem javnom subjektu ili bilo kojem političkom tijelu.
Glede pojma „neovisnost”, koji nije definiran ni Direktivom 2009/72 ni Direktivom 2009/73, Sud je već presudio da, što se tiče javnih tijela, taj pojam u uobičajenom smislu označava status koji predmetnom tijelu osigurava mogućnost da djeluje u potpunosti slobodno u odnosu na tijela u pogledu kojih se mora osigurati njegova neovisnost, bez ikakvih uputa i pritiska (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2020., Prezident Slovenskej republiky,
C‑378/19
,
EU:C:2020:462
, t.
32.
i
33.
).
Sud je pojasnio da ta neovisnost u donošenju odluka podrazumijeva da u okviru regulatornih zadaća i nadležnosti obuhvaćenih člankom 37. Direktive 2009/72 NRT donosi svoje odluke samostalno, samo na temelju javnog interesa, kako bi osigurao poštovanje ciljeva navedene direktive a da pritom ne podliježe vanjskim uputama koje potječu od drugih javnih ili privatnih tijela (presuda od 11. lipnja 2020., Prezident Slovenskej republiky,
C‑378/19
,
EU:C:2020:462
, t.
54.
).
Doduše, na temelju članka 35. stavka 4. točke (b) podtočke ii. Direktive 2009/72 i članka 39. stavka 4. točke (b) podtočke ii. Direktive 2009/73, zahtjev neovisnosti iz tog članka ne dovodi u pitanje smjernice opće politike koje donosi vlada. Međutim, iz teksta tih odredbi jasno proizlazi da se te opće smjernice ne odnose na zadaće ili regulatorne ovlasti iz članka 37. Direktive 2009/72 odnosno članka 41. Direktive 2009/73.
U tom kontekstu valja naglasiti da je cilj tih direktiva također, u skladu s uvodnom izjavom 33. prve direktive i uvodnom izjavom 29. druge direktive, jačanje neovisnosti NRT‑ova u pogledu sustava predviđenog ranijim propisima.
Kako je istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 112. mišljenja, potpuna neovisnost NRT‑a u odnosu na gospodarske i javne subjekte, bilo da su upravna ili politička tijela, a u potonjem slučaju nositelji izvršne ili zakonodavne vlasti, služi tomu da se osigura da odluke koje donesu NRT‑ovi budu stvarno nepristrane i nediskriminirajuće, čime se isključuje mogućnost da se na bilo koji način povlašteno postupa prema poduzetnicima i gospodarskim interesima koji su povezani s vladom, većinom ili u svakom slučaju političkom vlašću. Osim toga, strogo razdvajanje od političke vlasti omogućuje NRT‑ovima da svoje djelovanje unose u dugoročnu perspektivu, što je nužno za postizanje ciljeva direktiva 2009/72 i 2009/73.
Iz toga slijedi da bi tumačenje članka 37. stavka 1. točke (a) i članka 37. stavka 6. točaka (a) i (b) Direktive 2009/72 kao i članka 41. stavka 1. točke (a) i članka 41. stavka 6. točaka (a) i (b) Direktive 2009/73, na način da nacionalna vlada može odrediti ili odobriti metode izračuna tarifa za pristup mreži i usluga uravnoteženja ili uravnoteživanja koje NRT‑ovi trebaju koristiti, ugrozilo ciljeve tih direktiva.
U ovom slučaju članak 24. prva rečenica EnWG‑a dodjeljuje saveznoj vladi, uz suglasnost Bundesrata, nadležnost ne samo određivanja uvjeta za pristup mreži, uključujući pružanje usluga uravnoteženja ili metodologija određivanja tih uvjeta, kao i metoda za određivanje naknada za pristup mreži, nego i nadležnost za određivanje u kojim slučajevima i u kojim granicama NRT može utvrditi navedene uvjete ili metode, ili ih odobriti na zahtjev operatora mreže, te u kojim posebnim slučajevima korištenja mreže i pod kojim uvjetima NRT može precizno odobriti ili zabraniti pojedinačne naknade za pristup toj mreži.
Tako članak 24. prva rečenica EnWG‑a izravno dodjeljuje saveznoj vladi određene ovlasti koje su isključivo pridržane NRT‑u, te joj daje nadležnost da NRT‑u odobri izvršavanje tih ovlasti, kršeći time odredbe članka 37. stavka 1. točke (a) i članka 37. stavka 6. točaka (a) i (b) Direktive 2009/72 te članka 41. stavka 1. točke (a) i članka 41. stavka 6. točaka (a) i (b) Direktive 2009/73.
Međutim, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 106. svojeg mišljenja, neovisnost koja je NRT‑u dodijeljena direktivama 2009/72 i 2009/73 u okviru zadaća i nadležnosti koji su mu isključivo povjereni člankom 37. prve direktive i člankom 41. druge direktive ne može se ograničiti aktima kao što su, u ovom slučaju, uredbe koje je donijela savezna vlada uz suglasnost Bundesrata na temelju članka 24. EnWG‑a.
Ta ocjena ne može se dovesti u pitanje nijednim argumentom Savezne Republike Njemačke.
Kao prvo, što se tiče načela postupovne autonomije država članica, iz članka 288. UFEU‑a proizlazi da su one prilikom prenošenja direktive dužne osigurati njezin puni učinak, pri čemu raspolažu širokom marginom prosudbe u vezi s izborom načina i sredstava za osiguravanje njezine provedbe. Ta sloboda ne utječe na obvezu svake države članice kojoj je direktiva upućena da poduzme sve mjere potrebne za osiguravanje punog učinka predmetne direktive u skladu s njezinim ciljem (presuda od 19. listopada 2016., Ormaetxea Garai i Lorenzo Almendros,
C‑424/15
,
EU:C:2016:780
, t.
29.
i navedena sudska praksa).
Iz toga slijedi da, iako države članice imaju autonomiju u pogledu organizacije i strukturiranja svojih NRT‑ova, ta se autonomija ipak mora izvršavati uz puno poštovanje ciljeva i obveza utvrđenih direktivama 2009/72 i 2009/73 (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2020., Prezident Slovenskej republiky,
C‑378/19
,
EU:C:2020:462
, t.
38.
i navedenu sudsku praksu), kojima se želi osigurati da u izvršavanju ovlasti pridržanih NRT‑ima potonji donose svoje odluke samostalno.
Kao drugo, što se tiče navodnog nedostatka preciznosti materijalnih odredbi predmetnih direktiva u pogledu određivanja metoda pristupa mreži i određivanja tarifa, iz članka 37. stavka 1. Direktive 2009/72 i članka 41. stavka 1. Direktive 2009/73 proizlazi da tarife za prijenos i distribuciju ili njihove metode izračuna moraju biti određene u skladu s transparentnim kriterijima. Na temelju stavka 6. točke (a) tih dvaju članaka, te tarife i metodologije za njihovo izračunavanje kao i uvjeti priključenja i pristupa nacionalnim mrežama moraju se odrediti uzimajući u obzir potrebu provedbe ulaganja koja su nužna za održivost mreža. Osim toga, iz stavaka 10. navedenih odredaba proizlazi da takve tarife i metodologije izračuna moraju biti proporcionalne i primijenjene na nediskriminirajući način.
Osim toga, što se tiče pružanja usluga uravnoteženja i uravnoteživanja, u stavku 6. točki (b) članka 37. Direktive 2009/72 i članka 41. Direktive 2009/73 propisuje se da se navedene usluge moraju pružati na najekonomičniji mogući način, osiguravajući odgovarajuće poticaje da bi korisnici mreže uravnotežili predaju i preuzimanje energije, te da se moraju pružati na pošten i nediskriminirajući način i temeljiti se na objektivnim kriterijima. Konačno, u skladu sa stavkom 8. tih članaka, prilikom utvrđivanja ili odobravanja tarifa ili metodologija i usluga uravnoteženja u okviru prve direktive i uravnoteživanja u okviru druge direktive NRT‑ovi osiguravaju da operatori prijenosnog i distribucijskog sustava dobiju odgovarajuće poticaje, kako kratkoročne tako i dugoročne, za povećanje učinkovitosti, poticanje integracije tržišta i sigurnosti opskrbe te podršku povezanim istraživačkim aktivnostima.
Kriteriji predviđeni direktivama 2009/72 i 2009/73 precizno se određuju u drugim normativnim aktima, odnosno u Uredbi (EZ) br. 714/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uvjetima za pristup mreži za prekograničnu razmjenu električne energije i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1228/2003 (
SL 2009., L 211, str. 15
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 4., str. 8.), kao i u Uredbi (EZ) br. 715/2009 Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o uvjetima za pristup mrežama za transport prirodnog plina i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1775/2005 (
SL 2009., L 211, str. 36
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 12., svezak 5., str. 20.), koje se primjenjuju na prekograničnu trgovinu (vidjeti u tom smislu presudu od 3. prosinca 2020., Komisija/Belgija (Tržišta električne energije i prirodnog plina,
C‑767/19
,
EU:C:2020:984
, t.
112.
). Te uredbe nadopunjuju se različitim kodeksima mreže uspostavljenima uredbama Komisije.
S obzirom na tako detaljan normativni okvir na razini Unije, iz kojeg proizlazi, kao što je to istaknuo nezavisni odvjetnik u točki 118. svojeg mišljenja, da se tarife i metodologije izračuna za unutarnju i prekograničnu trgovinu moraju odrediti na temelju jedinstvenih kriterija, ne može se prihvatiti argumentacija Savezne Republike Njemačke prema kojoj je za potrebe prenošenja direktiva 2009/72 i 2009/73 potrebno razviti, na nacionalnoj razini, kriterije za izračun tarifa.
Kao treće, što se tiče argumenta prema kojem je propis donesen na temelju članka 24. EnWG‑a zakonodavne naravi, što je nužno za osiguranje demokratske legitimacije, valja podsjetiti na to da se, u skladu s člankom 10. stavkom 1. UEU‑a, funkcioniranje Unije temelji na načelu predstavničke demokracije, kojim se konkretizira vrijednost demokracije navedena u članku 2. UEU‑a (presuda od 19. prosinca 2019., Junqueras Vies,
C‑502/19
,
EU:C:2019:1115
, t.
63.
i navedena sudska praksa).
To se načelo u potpunosti odražava u zakonodavnom postupku tijekom kojeg su donesene direktive 2009/72 i 2009/73. Kao zajedničko načelo za države članice, treba ga uzeti u obzir prilikom tumačenja tih direktiva, a osobito njihovih odredaba o kojima je riječ (vidjeti po analogiji presudu od 9. ožujka 2010., Komisija/Njemačka,
C‑518/07
,
EU:C:2010:125
, t.
41.
).
Sud je već presudio da se načelu demokracije ne protivi postojanje javnih tijela koja se nalaze izvan klasične hijerarhijske uprave, više ili manje neovisnih o vladi, koja često obavljaju regulatorne funkcije ili zadaće koje moraju biti izuzete od političkog utjecaja, pri čemu ostaju podvrgnuta poštovanju zakona, pod nadzorom nadležnih sudova. Činjenica da je NRT‑ovima odobren neovisan status u odnosu na opću upravu ne može sama po sebi oduzeti tim tijelima njihov demokratski legitimitet s obzirom na to da nisu posve oslobođena parlamentarnog utjecaja (vidjeti u tom smislu presudu od 9. ožujka 2010., Komisija/Njemačka,
C‑518/07
,
EU:C:2010:125
, t.
42.
,
43.
i
46.
).
Direktivama 2009/72 i 2009/73 ne protivi se to da osobe koje preuzmu upravljanje NRT‑ovima imenuje parlament ili vlada (vidjeti u tom smislu presudu od 11. lipnja 2020., Prezident Slovenskej republiky,
C‑378/19
,
EU:C:2020:462
, t.
36.
do
39.
). Njima se ne protivi, kao što to proizlazi iz uvodne izjave 34. prve direktive i uvodne izjave 30. druge direktive, ni to da ta tijela podliježu parlamentarnom nadzoru u skladu s ustavnim pravom država članica.
Usto, člankom 37. stavkom 17. Direktive 2009/72 i člankom 41. stavkom 17. Direktive 2009/73 državama članicama se nalaže da na nacionalnoj razini uspostave odgovarajuće mehanizme na temelju kojih stranka oštećena odlukom NRT‑a ima pravo žalbe tijelu koje je neovisno o uključenim strankama i o bilo kojoj vladi. Takav je zahtjev posljedica načela djelotvorne sudske zaštite, koje je opće načelo prava Unije, utvrđeno u članku 47. Povelje (presuda od 16. srpnja 2020., Komisija/Mađarska (Naknade za pristup mrežama za prijenos električne energije i prirodnog plina),
C‑771/18
,
EU:C:2020:584
, t.
61.
i navedena sudska praksa).
U tim okolnostima Savezna Republika Njemačka ne može se pozivati na načelo demokracije, zajamčeno u Uniji, kako bi tijelu koje nije NRT dodijelila ovlasti koje su isključivo na potonjemu, na temelju članka 37. stavka 1. točke (a) i članka 37. stavka 6. točaka (a) i (b) Direktive 2009/72 kao i članka 41. stavka 1. točke (a) i članka 41. stavka 6. točaka (a) i (b) Direktive 2009/73.
Osim toga, iako uredbe koje je donijela savezna vlada, na temelju članka 24. EnWG‑a, imaju karakter „materijalnih zakona”, valja istaknuti, kao što je to učinio nezavisni odvjetnik u točki 124. svojeg mišljenja, da nadležnost koja je direktivama 2009/72 i 2009/73 dodijeljena isključivo NRT‑ovima i njihova neovisnost moraju biti zajamčene u odnosu na sva javna tijela, i to ne samo u odnosu na vladu, nego i u odnosu na nacionalnog zakonodavca, koji ne može oduzeti dio ovlasti NRT‑ovima i dodijeliti ih drugim javnim tijelima.
Kao četvrto, što se tiče argumenta koji se temelji na presudi od 13. lipnja 1958., Meroni/Visoko tijelo (
9/56
,
EU:C:1958:7
), a da nije potrebno odlučiti o pitanju je li ta sudska praksa primjenjiva u slučaju poput ovog, koji se odnosi na nacionalna tijela koja su države članice odredile na temelju direktive, valja istaknuti, kao što je to učinio nezavisni odvjetnik u točki 134. svojeg mišljenja, da je tumačenje članka 37. Direktive 2009/72 i članka 41. Direktive 2009/73 koje je osobito proizašlo iz točaka 105. i 113. ove presude, u svakom slučaju u skladu s takvom sudskom praksom. Prema njoj, subjektima upravne prirode ne može se delegirati margina prosudbe koja bi, svojom uporabom, mogla rezultirati stvarnim izborom političke naravi, zamjenjujući ocjene tijela koje dodjeljuje ovlasti onima tijela kojem su dodijeljene ovlasti te time dovodeći do „stvarnog prenošenja odgovornosti. Suprotno tomu, dopušten je prijenos jasno razgraničenih provedbenih ovlasti, čije korištenje stoga može biti strogo nadzirano s obzirom na objektivne kriterije koje je odredilo tijelo koje dodjeljuje ovlasti (vidjeti u tom smislu presudu od 22. siječnja 2014., Ujedinjena Kraljevina/Parlament i Vijeće,
C‑270/12
,
EU:C:2014:18
, t.
41.
,
42.
i
54.
).
Naime, s jedne strane, ovlasti pridržane NRT‑ovima obuhvaćene su područjem provedbe, na temelju posebne tehničke ocjene stvarnosti. S druge strane, kao što to proizlazi iz točaka 120. do 123. ove presude, pri izvršavanju tih ovlasti NRT‑ovi podliježu načelima i pravilima utvrđenima detaljnim normativnim okvirom na razini Unije, kojima se ograničava njihova margina prosudbe i sprječavaju izbori političke naravi.
S obzirom na prethodna razmatranja, valja prihvatiti četvrti prigovor koji je Komisija istaknula u prilog svojoj tužbi i utvrditi da je Savezna Republika Njemačka, time što je propustila ispravno prenijeti članak 37. stavak 1. točku (a) i članak 37. stavak 6. točke (a) i (b) Direktive 2009/72 kao i članak 41. stavak 1. točku (a) i članak 41. stavak 6. točke (a) i (b) Direktive 2009/73, povrijedila obveze koje ima na temelju tih direktiva.
Troškovi
Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Saveznoj Republici Njemačkoj naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u postupku, valja joj naložiti snošenje troškova.
U skladu s člankom 140. stavkom 1. Poslovnika, prema kojem države članice koje su intervenirale u postupak snose vlastite troškove, valja odlučiti da će Kraljevina Švedska snositi vlastite troškove.

Slijedom navedenog, Sud (četvrto vijeće) proglašava i presuđuje:

1.
Propustivši pravilno prenijeti:
–
članak 2. točku 21. Direktive 2009/72/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište električne energije i stavljanju izvan snage Direktive 2003/54/EZ i članak 2. točku 20. Direktive 2009/73/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 13. srpnja 2009. o zajedničkim pravilima za unutarnje tržište prirodnog plina i stavljanju izvan snage Direktive 2003/55/EZ,
–
članak 19. stavke 3. i 8. direktiva 2009/72 i 2009/73,
–
članak 19. stavak 5. direktiva 2009/72 i 2009/73,
–
članak 37. stavak 1. točku (a) i članak 37. stavak 6. točke (a) i (b) Direktive 2009/72 te članak 41. stavak 1. točku (a) i članak 41. stavak 6. točke (a) i (b) Direktive 2009/73,
–
Savezna Republika Njemačka povrijedila je obveze koje ima na temelju tih direktiva.

2.
Saveznoj Republici Njemačkoj nalaže se snošenje troškova.

3.
Kraljevina Švedska snosi vlastite troškove.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: njemački