CELEX: 62020CJ0447
Előzetes döntéshozatal
2988/95/EK, Euratom rendelet
Az Európai Unió saját forrásai
Az Unió pénzügyi érdekeinek védelme
Szabálytalansággal kapcsolatos eljárás
4. cikk
Közigazgatási intézkedések elfogadása
A 3. cikk (1) bekezdése
Az eljárások elévülési ideje
Lejárat
Végrehajtási eljárásban való felhívhatóság
A 3. cikk (2) bekezdése
A végrehajtás határideje
Alkalmazhatóság
Kezdet
Megszakítás és nyugvás
A tagállamok mérlegelési mozgástere

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmek az [Európai Unió] pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, 1995. december 18‑i 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendelet (
HL 1995. L 312., 1. o.
, magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 1. kötet, 340. o.) 3. cikke (1) bekezdésének értelmezésére vonatkozik.
E kérelmeket az Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas IP (IFAP) (mezőgazdasági és halászati finanszírozó intézet [IFAP]) és LM (C‑447/20), BD, valamint az Autoridade Tributária e Aduaneira (adó‑ és vámhatóság, Portugália) (C‑448/20) között az Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garanciaalap (EMOGA) által társfinanszírozott program keretében nyújtott támogatás adóvégrehajtási eljárás útján történő végrehajtása tárgyában folyamatban lévő jogvitákban terjesztették elő.
Jogi háttér
Az uniós jog
A 2988/95 rendelet harmadik és negyedik preambulumbekezdése a következőket mondja ki:
„[…] a[z Unió] pénzügyi érdekeire nézve hátrányos jogszabályokat minden területen fel kell számolni [helyesen: az Unió pénzügyi érdekeire nézve hátrányos cselekményekkel szemben minden területen fel kell lépni];
[…] a[z Unió] pénzügyi érdekei ellen irányuló csalásokkal szembeni küzdelem eredményessé tétele érdekében a közösségi politikák által érintett összes területen egységes jogi keretet kell meghatározni”.
E rendelet 1. cikke értelmében:
„(1)   Az [Unió] pénzügyi érdekeinek védelme céljából a[z uniós] joggal kapcsolatos szabálytalanságok esetére egy keretszabályozás kialakítására kerül sor az egységes ellenőrzések, a közigazgatási intézkedések, továbbá szankciók tekintetében.
(2)   Szabálytalanság [az uniós] jog valamely rendelkezésének egy gazdasági szereplő általi, annak cselekménye vagy mulasztása útján történő megsértése, amelynek eredményeként [az Unió] általános költségvetése vagy [az Unió] által kezelt költségvetések kárt szenvednek vagy szenvednének, akár közvetlenül [az Unió] nevében beszedett saját forrásokból származó bevétel csökkenése vagy kiesése révén, akár indokolatlan kiadási tételek miatt.”
Az említett rendelet „[á]ltalános elvek[re]” vonatkozó I. címében szereplő 3. cikkének szövege a következő:
„(1)   Az eljárás elévülési ideje az 1. cikk (1) bekezdésében említett szabálytalanság elkövetését követő négy év. Mindazonáltal az ágazati szabályok ennél rövidebb, de legalább három éves időszakot is előírhatnak.
Folyamatos vagy ismételt szabálytalanságok esetében az elévülési idő azon a napon kezdődik, amikor a szabálytalanság megszűnt. Többéves programok esetében az elévülési idő minden esetben addig tart, amíg a program véglegesen le nem zárult.
A hatáskörrel rendelkező hatóságnak a szabálytalansággal kapcsolatos bármely vizsgálata vagy eljárása, amelyről az érintett személyt tájékoztatták, megszakítja az elévülést. A megszakadást kiváltó cselekményt követően az elévülés újrakezdődik.
Az elévülés mindazonáltal legkésőbb az elévülési idő kétszeresének megfelelő időszak utolsó napján bekövetkezik, ha a hatáskörrel rendelkező hatóság ezalatt nem szabott ki szankciót, kivéve, ha a közigazgatási eljárást a 6. cikk (1) bekezdésének megfelelően felfüggesztették.
(2)   A közigazgatási szankciót megállapító határozat végrehajtására nyitva álló időszak három év. Ez az időszak a határozat jogerőssé válásának napján kezdődik.
A megszakítás és felfüggesztés [helyesen: nyugvás] eseteire nézve a nemzeti jogszabályok vonatkozó rendelkezései irányadóak.
(3)   A tagállamok fenntartják maguknak a lehetőséget, hogy az (1), illetve (2) bekezdésben előírtnál hosszabb időszakot alkalmazzanak.”
Ugyanezen rendelet II. címe tartalmazza a „[k]özigazgatási intézkedések[re] és szankciók[ra]” vonatkozó szabályokat, többek között a 4. cikket, amely a következőket írja elő:
„(1)   Főszabályként minden szabálytalanság a jogtalanul megszerzett előny elvonását vonja maga után:
[…]
(2)   Az (1) bekezdésben említett intézkedések alkalmazása a megszerzett előny, valamint – megfelelő rendelkezés esetében – az átalány alapján meghatározható kamat elvonására korlátozódik.
[…]
(4)   Az e cikkben előírt intézkedések nem minősülnek szankciónak.”
A portugál jog
A 2000. július 27‑i Decreto‑Lei n
o
163 A/2000 (163‑A/2000. sz. portugál törvényerejű rendelet;
Diário da República
I, I‑A. sorozat, 172. sz., 2000. július 27.), amely többek között megállapítja a „Mezőgazdaság és vidékfejlesztés” operatív program általános végrehajtási szabályait, 11. cikkének (1) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„Az [IFAP] egyoldalúan megszüntetheti a szerződéseket, amennyiben a kedvezményezett nem teljesít bármely rá háruló kötelezettséget, vagy ha a kedvezményezettnek felróható okból a támogatás nyújtásához szükséges bármely feltétel nem áll fenn, vagy már nem áll fenn.”
E törvényerejű rendeletnek „A támogatások és kiadások visszafizetése” című 12. cikke a következőket írja elő:
„(1)   A szerződésnek az [IFAP] általi megszüntetése esetén a kedvezményezettnek vissza kell fizetnie a támogatás jogcímén kapott összegeket, az ezen összegek rendelkezésére bocsátásától esedékes törvényes kamatokkal együtt, a törvényben előírt egyéb szankciók alkalmazhatóságának sérelme nélkül.
(2)   Az előző bekezdésben említett visszafizetést a szerződés megszüntetésének közlését követő [tizenöt] napon belül kell teljesíteni, és erről kifejezetten értesíteni kell a kedvezményezettet.
[…]”
A törvényerejű rendelet 15. cikke értelmében:
„Az [IFAP] által kiállított, tartozást megtestesítő igazolások végrehajtható okiratnak minősülnek.
[…]”
A Código do Procedimento Administrativo (a közigazgatási eljárásról szóló törvénykönyv, a továbbiakban: CPA) alapjogvitára alkalmazandó változatának „Megsemmisíthető aktusok és a megsemmisíthetőség szabályozása” című 163. cikke a következőket írja elő:
„(1)   Megsemmisíthetők az olyan alkalmazandó elvek vagy jogszabályok megsértésével elfogadott közigazgatási aktusok, amelyek megsértése esetén más szankció nem került előírásra.
[…]
(3)   A megsemmisíthető aktusok ellen a törvényben előírt határidőn belül jogorvoslattal lehet élni a közigazgatási szervnél vagy a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező közigazgatási bíróságok előtt.
[…]”
A CPA „Pénzbeli követelések végrehajtása” című 179. cikke a következőképpen rendelkezik:
„(1)   Ha adott közigazgatási aktus értelmében valamely közjogi jogi személy számára vagy annak rendelkezése alapján kell bizonyos pénzösszeget megfizetni, ezen összegnek az előírt határidőn belüli szándékos meg nem fizetése az adóeljárásra vonatkozó szabályozásban előírt végrehajtási eljárás megindítását vonja maga után.
(2)   Az előző bekezdés alkalmazásában a hatáskörrel rendelkező hatóság a törvény előírása értelmében végrehajtható okiratnak minősülő tanúsítványt állít ki, amelyet a közigazgatási eljárás irataival együtt megküld az adóhatóság illetékes hivatalának.”
A Código do Processo nos Tribunais Administrativos (közigazgatási bírósági eljárásról szóló törvénykönyv, a továbbiakban: CPTA) jelen ügyre alkalmazandó változata 58. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Ha törvény másként nem rendelkezik, a semmis aktusok elleni közigazgatási kereset benyújtása nincs határidőhöz kötve, míg a megtámadható aktusok ellen a következő határidőn belül kell keresetet előterjeszteni:
a)
az ügyészség kérelme esetén egy év;
b)
egyéb esetekben három hónap.”
A CPTA 59. cikkének (2) bekezdése így szól:
„A közigazgatási aktus azon címzettjeinek rendelkezésére álló megtámadási határidő, akikkel a közigazgatási aktust közölni kell, az érintettel való közlés időpontjától vagy – amennyiben az érintett az eljárás során ezt a képviseleti módot választotta – a meghatalmazottjával való közlés időpontjától, illetve ha az aktust az érdekelttel és annak megbízottjával is közölték, az utolsó közlés időpontjától kezdődik, még akkor is, ha az iratot kötelezően közzétették.”
A Código de Procedimento e de Processo Tributário (az adóügyi közigazgatási és bírósági eljárásról szóló törvénykönyv) alapügyekre alkalmazandó változata 148. cikkének (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„A törvényben meghatározott esetekben és feltételekkel adóvégrehajtási eljárás keretében is behajthatók:
a)
az állammal és más közjogi jogi személlyel szembeni egyéb tartozások, amelyeket valamely közigazgatási aktus értelmében kell megfizetni;
b)
visszafizetések vagy visszatérítések.”
E törvénykönyvnek „A végrehajtással szembeni kifogás indokai” című 204. cikke (1) bekezdésében a következőket írja elő:
„(1)   A végrehajtással szembeni kifogás kizárólag a következő indokokon alapulhat:
[…]
d) a végrehajtás tárgyát képező tartozás elévülése.”
Az 1992. július 28‑i Decreto‑Lei n
o
155/92 (155/92. sz. portugál törvényerejű rendelet;
Diário da República
I, I‑A. sorozat, 172. sz., 1992. július 28.) 40. cikkének (2) bekezdése a tartozás elévülésének megszakadását és nyugvását illetően úgy rendelkezik, hogy az állam felé fennálló, nem adó jellegű tartozásokra alkalmazandó jogi szabályozás hatálya alá eső tartozás esetében „az elévülési idő megszakadásának és nyugvásának feltételei azonosak a polgári jogi elévülési időre alkalmazandó feltételekkel”.
A Código Civil (polgári törvénykönyv) 323. cikke úgy rendelkezik, hogy „az elévülést megszakítja bármely olyan jogi aktusról való bírósági értesítés vagy közlés, amely közvetlenül vagy közvetve az adott jog gyakorlására irányuló szándékot fejezi ki, függetlenül attól, hogy az adott jogi aktus milyen eljárás tárgyát képezi, továbbá attól, hogy a bíróság rendelkezik‑e hatáskörrel”.
Az alapeljárások, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések és a Bíróság előtti eljárás
A C‑447/20. sz. ügy alapeljárásának tényállását illetően az ezen ügyben hozott előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy 2002. február 13‑án az IFAP, egy független közigazgatási szerv és LM szerződést kötött egy EMOGA által társfinanszírozott program keretébe tartozó támogatás nyújtására vonatkozóan.
Nem vitatott, hogy LM engedély nélkül módosította a jóváhagyott beruházást. E módosítás időpontja nem ismert. LM szerint a szerződés teljesítését érintő szabálytalanság 2002. február 15‑én valósult meg.
Több mint négy évvel később, 2006. február 26‑án az IFAP levelet küldött LM‑nek, amelyből kitűnik, hogy felül kívánta vizsgálni az LM‑nek nyújtott támogatás összegét. LM 2006. március 1‑jén aláírta e levél tértivevényét.
Több mint öt évvel később, 2011. június 23‑i levelében az IFAP értesítette LM‑et azon határozatáról, hogy a 2002. február 13‑án nyújtott pénzügyi támogatás visszatérítését követeli.
2012. augusztus 8‑én adóvégrehajtási eljárást indítottak LM‑mel szemben a jogtalanul kapott összegek behajtása érdekében.
Az LM által az adóvégrehajtási eljárással szemben benyújtott kifogás tárgyában eljáró Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (portói közigazgatási és adóügyi bíróság, Portugália) 2018. október 23‑i ítéletével helyt adott ezen kifogásnak azzal az indokkal, hogy a szóban forgó szabálytalansággal kapcsolatos eljárás elévülési határideje lejárt.
A C‑448/20. sz. ügy alapeljárásának tényállását illetően az ezen ügyben hozott, előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy az IFAP 2006. december 12‑i levelében arról tájékoztatta BD‑t, hogy a regionális szintű operatív programok keretében nyújtott támogatásra vonatkozó, 2004. április 20‑án kötött szerződés végrehajtását érintő szabálytalanságokat állapított meg, és hogy e szabálytalanságok 2004. december 31‑ét megelőzően valósultak meg.
2006. december 20‑án BD panaszt nyújtott be.
Több mint négy évvel később, az IFAP 2011. július 13‑i levelében értesítette BD‑t azon határozatáról, hogy egyoldalúan megszünteti a szóban forgó támogatási szerződést, és a jogtalanul kapott összegek visszatérítését.
Több mint négy évvel később, 2015. december 16‑án az adóhatóság adóvégrehajtási eljárást indított BD‑vel szemben az IFAP által 2015. december 1‑jén kibocsátott, végrehajtható okiratnak minősülő „tartozásigazolás” alapján.
A BD által az adóvégrehajtási eljárással szemben benyújtott kifogás tárgyában eljáró Tribunal Administrativo e Fiscal de Mirandela (mirandelai közigazgatási és adóügyi bíróság, Portugália) 2018. április 16‑i ítéletével helyt adott a fenti kifogásnak azzal az indokkal, hogy lejárt az eljárás megindítására nyitva álló négyéves, 2006. december 12‑én kezdődő határidő.
Az IFAP kereseteket indított a jelen ítélet 23. és 28. pontjában említett ítéletekkel szemben a kérdést előterjesztő bíróság előtt.
A jelen ügyekben az előzetes döntéshozatalra utaló határozatokból kitűnik, hogy ebben az esetben az IFAP visszafizettetési határozatokat fogadott el, amelyekben kötelezte LM‑t és BD‑t a jogtalanul kapott támogatások visszatérítésére. Mivel e határozatokat nem támadták meg kellő időben a hatáskörrel rendelkező közigazgatási bíróság előtt, azok jogerőre emelkedtek.
A portugál jog lehetővé teszi az IFAP számára, hogy a visszafizettetési határozatok végrehajtása céljából bírósági eljárást, úgynevezett „adóvégrehajtási eljárást” indítson. Ennek keretében LM és BD kifogást nyújtott be az adóvégrehajtási eljárásokkal szemben arra hivatkozva, hogy a nekik címzett visszafizettetési határozatokat a közigazgatási eljárások elévülését követően fogadták el.
A kérdést előterjesztő bíróság szerint meg kell tehát határozni, hogy az adóvégrehajtással szembeni kifogás megfelelő eljárási eszköznek minősül‑e az eljárások 2988/95 rendelet 3. cikkének (1) bekezdésében előírt elévülésének elbírálásához, és igenlő válasz esetén meg kell határozni az ezen elévülésre alkalmazandó határidőt, valamint e határidő számításának szabályait.
E bíróság hangsúlyozza, hogy a rendelkezésére álló iratok hiányosak, így az elévülési idő kezdő időpontja nem határozható meg pontosan. Rámutat továbbá, hogy nem rendelkezik tudomással arról, hogy az IFAP fogadott‑e el a fent említettektől eltérő olyan aktusokat, amelyek megszakíthatták az elévülést.
Abban az esetben, ha az adóvégrehajtással szembeni kifogás nem alapulhat az eljárás elévülésén, a 2988/95 rendelet 3. cikkének (2) bekezdését kell értelmezni, amely a jogosulatlanul kapott összegek behajtásának lehetőségét korlátozó határidőt ír elő.
A portugál jog tartalmát illetően a kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy az adóvégrehajtással szembeni kifogás lehetővé teszi a tartozás elévülésének érvényesítését, ami annak vizsgálatát jelenti, hogy lejárt‑e a hitelező számára annak érdekében biztosított határidő, hogy érvényesen követelje az adóstól a jogszerűen létrejött tartozás megfizetését. Ezzel szemben a 2988/95 rendelet 3. cikkének (1) bekezdése a jogosulatlanul kapott támogatások visszafizettetéséről szóló határozat esetleges elfogadására irányuló eljárásokra alkalmazandó elévülési időt szabályozza.
Ez utóbbi tekintetben a kérdést előterjesztő bíróság rámutat, hogy álláspontja szerint az e rendelet 3. cikkének (2) bekezdésében az ilyen határozatok végrehajtására előírt hároméves határidő nem számít bele az eljárások elévülésének ugyanezen cikk (1) bekezdésében előírt határidejébe.
E bíróság ezenkívül megjegyzi, hogy a visszafizettetési határozatot az erre előírt határidőn belül peres úton kell megtámadni. A portugál jog kizárólag ebben az összefüggésben teszi lehetővé az e határozatot érintő jogellenesség – többek között az eljárások elévülésének – érvényesítését. Az adóvégrehajtással szembeni kifogás csak a tartozás elévülése kapcsán tesz lehetővé határozathozatalt, az eljárások elévülését illetően azonban nem.
Mindazonáltal az említett bíróság szerint a 2988/95 rendelet 3. cikkében előírt határidők lejárta azt eredményezheti, hogy a jogosulatlanul kapott támogatásból eredő követelés nem válik esedékessé. Azt kívánja tehát megtudni, hogy a portugál jog azon rendelkezései, amelyek értelmében az adóvégrehajtással szembeni kifogás nem alapulhat az eljárásoknak az e cikk (1) bekezdése szerinti elévülésén, összeegyeztethetők‑e az uniós joggal.
Egyébiránt a kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy a portugál jog előírja, hogy a visszafizettetési határozat végrehajtására alkalmazandó határidő e határozat elfogadásától kezdődik, míg a 2988/95 rendelet 3. cikkének (2) bekezdése arra az időpontra vonatkozik, amikor e határozat jogerőssé válik.
Hasonlóképpen, nem biztos, hogy e határidő megszakadásának és nyugvásának a portugál jogban előírt esetei megfelelnek a 2988/95 rendelet követelményeinek. Az érdekeltnek a végrehajtási eljárásban történő értesítése ugyanis megszakítja a végrehajtási határidőt, amelyet meg kell hosszabbítani a panasz, kifogás, kereset vagy kifogás miatti nyugvás időszakával, amennyiben ezen eljárási cselekmények a tartozás végrehajtásának felfüggesztését eredményezik. E nyugvás a végrehajtási eljárást lezáró jogerős bírósági határozat elfogadásáig fennmarad.
E körülmények között a Supremo Tribunal Administrativo (legfelsőbb közigazgatási bíróság, Portugália) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő, mindkét jelen ügyben azonos módon megfogalmazott kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1)
Ellentétes‑e a 2988/95 rendelet 3. cikkének (1) bekezdésével az olyan nemzeti szabályozás, amely valamely támogatás kedvezményezettje számára előírja, hogy közigazgatási pert kell indítania a hatáskörrel rendelkező bíróságnál a valamely szabálytalanság miatt jogtalanul kapott összegek visszafizetését elrendelő aktus ellen, annak terhe mellett, hogy ha határidőn belül nem nyújt be keresetet (azaz ha a kedvezményezett nem él határidőn belül a belső jog által nyújtott védelmi eszközökkel), az aktus jogerőssé válik, […] és ebből következően a nemzeti jog által megállapított szabályok és határidők alapján követelhető a jogtalanul kifizetett összeg visszatérítése?
2)
Ellentétes‑e a 2988/95 rendelet 3. cikkének (1) bekezdésével az a nemzeti szabályozás, amely szerint valamely támogatás kedvezményezettje a vele szemben indított bírósági végrehajtási eljárásban nem hivatkozhat a négy vagy nyolcéves határidő lejártára, mivel ezt a kérdést csak a szabálytalanság megállapítása miatt jogtalanul kapott összegek visszafizetését elrendelő aktussal szemben indított közigazgatási per keretében lehet értékelni?
[…]
3)
[Az előző kérdésre adott nemleges válasz esetén ú]gy kell‑e tekinteni a 2988/95 rendelet 3. cikkének (2) bekezdésében előírt hároméves elévülési időt, mint azon tartozás elévülési idejét, amelyet a finanszírozási szabálytalanságok előfordulása miatt jogtalanul kapott összegek visszafizetését előíró aktus keletkeztet? E határidő ezen aktus elfogadásának időpontjától kezdődik‑e?
[…]
4)
[Ellentétes‑e] a 2988/95 rendelet 3. cikkével az a nemzeti szabályozás, amely szerint a finanszírozási szabálytalanságok fennállása miatt jogtalanul kapott összegek visszafizetését előíró aktussal keletkező tartozás elévülésére előírt hároméves határidőnek a hivatkozott aktus elfogadásának időpontjától kell kezdődnie, és az említett összegekkel kapcsolatos végrehajtási eljárás megindításáról szóló közléssel meg kell szakadnia, és nyugodnia kell a panasz, fellebbezés, kereset vagy kifogás esetén indult eljárást lezáró végleges vagy jogerős határozat meghozataláig, amennyiben ezek a tartozás végrehajtásának felfüggesztésével járnak?”
A Bíróság elnöke a 2020. október 27‑i határozatával az eljárás írásbeli és a szóbeli szakaszának lefolytatása, valamint az ítélet meghozatala céljából egyesítette a C‑447/20. és C‑448/20. sz. ügyeket.
2021. szeptember 16‑i levelével a Bíróság Hivatala felvilágosításkérést intézett a kérdést előterjesztő bírósághoz. E felhívásra válaszul a kérdést előterjesztő bíróság egyrészt a 2988/95 rendelet 3. cikkének (2) bekezdésében előírt határidő kezdő időpontját illetően jelezte, hogy a CPA 160. cikkéből következik, hogy a szankciót kiszabó határozat a kézbesítésének időpontjában válik véglegessé (emelkedik jogerőre). Másrészt, ami ezen elévülési idő megszakadásának és nyugvásának eseteit illeti, azt állította, hogy az állam felé fennálló, nem adó jellegű tartozásokra alkalmazandó jogi szabályozás hatálya alá eső tartozások esetében a portugál jogból következik, hogy „az elévülési idő megszakadásának és nyugvásának feltételei azonosak a polgári jogi elévülési időre alkalmazandó feltételekkel”, és hogy „a jelen ügyben alkalmazandó polgári jogból is következik, hogy nem áll fenn az elévülési idő nyugvásának esete”, megerősítve, hogy „az elévülést [a valamely] jogi aktusról való bírósági értesítés megszakítja”.
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első és a második kérdésről
Első és második kérdésével, amelyeket együtt célszerű vizsgálni, a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikkének (1) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az a nemzeti szabályozás, amelynek értelmében a jogtalanul kifizetett összegek visszafizettetésére vonatkozó, e rendelkezésben előírt elévülési idő lejártát követően hozott határozat vitatása céljából az utóbbi címzettjének a hatáskörrel rendelkező bíróság előtt kell bizonyos jogvesztő határidőn belül e határozat szabálytalanságára hivatkoznia, és többé nem léphet fel a fenti határozat végrehajtásával szemben oly módon, hogy ugyanerre a szabálytalanságra a vele szemben indított bírósági végrehajtási eljárás keretében hivatkozik.
Emlékeztetni kell arra, hogy a 2988/95 rendelet 1. cikkének (1) bekezdése szerint „a[z uniós] joggal kapcsolatos szabálytalanságok esetére egy keretszabályozást alakít ki az egységes ellenőrzések, a közigazgatási intézkedések, továbbá szankciók tekintetében”, amelynek célja e rendelet harmadik preambulumbekezdéséből következően „az [Unió] pénzügyi érdekeire nézve hátrányos cselekményekkel szemben minden területen való fellépés” (2004. június 24‑iHandlbauer ítélet,
C‑278/02
,
EU:C:2004:388
,
31.
pont; 2015. június 11‑iPfeifer & Langen ítélet,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
,
20.
pont).
Amint az e rendelet 4. cikkének (1) bekezdéséből következik, e közigazgatási intézkedések – mint az alapügyekben is – a jogtalanul megszerzett előny elvonását vonhatják maguk után.
A 2988/95 rendelet 3. cikke (1) bekezdésének első albekezdése az eljárások tekintetében olyan elévülési időt állapít meg, amely többek között az ilyen közigazgatási intézkedésekre alkalmazandó, és amely a szabálytalanság elkövetésétől kezdődik, mely utóbbi ugyanezen rendelet 1. cikkének (2) bekezdése szerint „[az uniós] jog valamely rendelkezésének egy gazdasági szereplő általi, annak cselekménye vagy mulasztása útján történő megsértése, amelynek eredményeként [az Unió] általános költségvetése [kárt szenved vagy szenvedne]” (2010. december 22‑iCorman ítélet,
C‑131/10
,
EU:C:2010:825
,
38.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A 2988/95 rendeletnek és különösen annak 3. cikke (1) bekezdése első albekezdésének az elfogadásával az uniós jogalkotó ugyanis úgy döntött, hogy e területen általánosan alkalmazandó elévülési szabályt vezet be, amellyel egyrészt valamennyi tagállamban alkalmazott minimális határidőt szándékozott meghatározni, másrészt pedig ki akarta zárni azt a lehetőséget, hogy az Európai Unió pénzügyi érdekeit érintő szabálytalansággal kapcsolatban az annak elkövetése utáni négyéves időszak eltelte után indítsanak eljárást (2019. március 5‑iEesti Pagar ítélet,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
,
116.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Ebből következik, hogy a 2988/95 rendelet hatálybalépésétől kezdve az Unió pénzügyi érdekeit érintő bármely szabálytalansággal kapcsolatban – főszabály szerint, és azon ágazatok kivételével, amelyek esetében az uniós jogalkotó rövidebb határidőt írt elő – négyéves határidőn belül indíthatnak eljárást a tagállamok illetékes hatóságai (2019. március 5‑iEesti Pagar ítélet,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
,
117.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Egyébiránt emlékeztetni kell arra, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikkének (1) bekezdésében előírt határidő a gazdasági szereplők jogbiztonságának biztosítására irányul. Ugyanis ők azok, akiknek meg kell tudniuk határozni az ügyleteik közül azokat, amelyek véglegesen lezárultak, és azokat, amelyek továbbra is vizsgálat alá vonhatók (2015. június 11‑iPfeifer & Langen ítélet,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
,
24.
pont).
E rendelkezés tehát jogot biztosít a gazdasági szereplőknek, ami azt jelenti, hogy jogosultnak kell lenniük arra, hogy a szabálytalansággal kapcsolatos eljárások elévülésére hivatkozzanak a közigazgatási intézkedések és szankciók velük szemben történő alkalmazásának megakadályozása érdekében.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy a 2988/95 rendelet nem határozza meg sem a közigazgatási intézkedéseket és szankciókat előíró határozatok megtámadására rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségeket, sem pedig az azok elbírálására hatáskörrel rendelkező bíróságokat, és olyan jogvesztő vagy elévülési határidőt sem ír elő, amelynek lejárta után e határozatok – amennyiben azokat a hatáskörrel rendelkező bíróság előtt nem vitatták – jogerőre emelkednek.
A vonatkozó uniós szabályozás hiányában az egyes tagállamok belső jogrendjének feladata, hogy kijelölje a hatáskörrel rendelkező bíróságokat, és meghatározza azon jogok védelmének biztosítását szolgáló keresetek eljárási szabályait, amelyek az uniós jogból erednek a jogalanyok számára, azzal, hogy e szabályok egyfelől nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint azok, amelyek a hasonló nemzeti keresetekre vonatkoznak (az egyenértékűség elve), és másfelől nem tehetik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé a közösségi jogrend által biztosított jogok gyakorlását (a hatékony érvényesülés elve) (2008. február 12‑iKempter ítélet,
C‑2/06
,
EU:C:2008:78
,
57.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
A jelen ügyben az előzetes döntéshozatalra utaló határozatokban szereplő információk egyike alapján sem lehet úgy tekinteni, hogy az alapügyekben másodlagosan kifogásolt visszafizettetési határozatokhoz hasonló közigazgatási határozat vitatására nyitva álló, a CPTA 58. cikkének (1) bekezdésében előírt három hónapos határidő ellentétes az egyenértékűség elvével, aminek vizsgálata azonban a kérdést előterjesztő bíróság feladata.
Ami a tényleges érvényesülés elvét illeti, a Bíróság többször kimondta, hogy az észszerű jogvesztő jellegű keresetindítási határidők megállapítása főszabály szerint megfelel a tényleges érvényesülés elvének, mivel a jogbiztonság alapelvének alkalmazását jelenti. Ugyanis az ilyen határidők nem olyan jellegűek, hogy gyakorlatilag lehetetlenné vagy túlzottan nehézzé tennék az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlását, még akkor sem, ha ezen időszakok eltelte – meghatározásuknál fogva – az érvényesített igények teljes vagy részleges elutasítását eredményezi. (lásd ebben az értelemben: 2008. február 12‑iKempter ítélet,
C‑2/06
,
EU:C:2008:78
,
58.
pont; 2019. február 14‑iNestrade ítélet,
C‑562/17
,
EU:C:2019:115
,
41.
pont).
A tagállamok feladata azonban az uniós jog hatálya alá tartozó nemzeti szabályozásokat illetően a határidők meghatározása, különösen arra tekintettel, hogy a meghozandó határozatok mennyire jelentősek az általuk érintett személyek számára, mennyire bonyolultak az alkalmazandó eljárások és jogszabályok, hány személyt érinthetnek, továbbá milyen egyéb köz‑ és magánérdekeket kell figyelembe venni. Ennek fenntartása mellett a tagállamok hosszabb vagy rövidebb határidőt is előírhatnak (2016. december 21‑iTDC‑ítélet,
C‑327/15
,
EU:C:2016:974
,
98.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
E tekintetben nem tűnnek ellentétesnek a tényleges érvényesülés elvével az olyan nemzeti rendelkezések, mint a CPTA 58. cikkének (1) bekezdése és 59. cikkének (2) bekezdése, amelyek előírják, hogy az olyan közigazgatási határozat címzettje, mint az alapügyekben másodlagosan vitatott visszafizettetési határozatok, az említett határozat közlésétől számított három hónapos jogvesztő határidővel rendelkezik annak vitatására.
Az ilyen határidő ugyanis észszerű, mivel lehetővé teszi az érdekelt számára annak értékelését, hogy fennállnak‑e az őt érintő határozat vitatásának indokai, és adott esetben elő tudja készíteni az e határozattal szembeni jogorvoslati kérelmet. Ezenkívül a jogi aktus közlésétől mint kezdő időponttól számított határidő biztosítja, hogy az érintett ne kerüljön olyan helyzetbe, amikor e határidő anélkül telik el, hogy a jogi aktus elfogadásáról nem szerzett tudomást (lásd analógia útján: 2019. szeptember 11‑iCălin ítélet,
C‑676/17
,
EU:C:2019:700
,
47.
és
48.
pont).
Egyébiránt az alapügyekben másodlagosan vizsgált visszafizettetési határozatokhoz hasonló közigazgatási határozatok vitatását lehetővé tevő jogorvoslati lehetőségeket illetően meg kell állapítani, hogy a hatáskörrel rendelkező közigazgatási bírósághoz való fordulás olyan kötelezettsége, mint amelyet a CPA 163. cikkének (3) bekezdése ír elő, főszabály szerint nem ellentétes az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvével, hanem a tagállamok eljárási autonómiájának jogszerű gyakorlását jelenti. Konkrétabban, az ilyen kötelezettség önmagában nem teheti gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlását.
Mindazonáltal a jogbiztonság elve szükségszerűen együtt jár a bizalomvédelem elvével, és megköveteli egyrészt, hogy a jogszabályok egyértelműek és pontosak legyenek, másrészt hogy a jogalanyok előre láthassák azok alkalmazását (1996. február 15‑iDuff és társai ítélet,
C‑63/93
,
EU:C:1996:51
,
20.
pont; 2019. szeptember 11‑iCălin ítélet,
C‑676/17
,
EU:C:2019:700
,
50.
pont).
A jelen ügyben – a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálatok függvényében – nem tűnik különösen úgy, hogy a portugál jog nem teszi lehetővé a közigazgatási határozat címzettjeinek minősülő jogalanyok számára, hogy pontosan meghatározzák az ilyen határozattal szembeni keresetek elbírálására hatáskörrel rendelkező bíróságot.
A fenti megfontolások összességére tekintettel az első és a második kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal – az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvének tiszteletben tartása mellett – nem ellentétes az a nemzeti szabályozás, amelynek értelmében a jogtalanul kifizetett összegek visszafizettetésére vonatkozó, e rendelkezésben előírt elévülési idő lejártát követően hozott határozat vitatása céljából az utóbbi címzettjének a hatáskörrel rendelkező bíróság előtt kell bizonyos jogvesztő határidőn belül e határozat szabálytalanságára hivatkoznia, és többé nem léphet fel a fenti határozat végrehajtásával szemben oly módon, hogy ugyanerre a szabálytalanságra a vele szemben indított bírósági végrehajtási eljárás keretében hivatkozik.
A harmadik kérdés első részéről
Harmadik kérdésének első részével a kérdést előterjesztő bíróság arra vár választ, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének első albekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy az e rendelkezésben előírt határidő lejárta a visszafizettetési határozat tárgyát képező tartozás elévülését vonja maga után.
A 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének hatályáról
Előzetesen meg kell állapítani, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdése első albekezdésének szövege szerint a „közigazgatási szankciót” kiszabó határozat végrehajtásának határideje három év.
A jelen ügyben, amint az a jelen ítélet 46. pontjából kitűnik, a végrehajtandó nemzeti határozatok nem szankcióról rendelkeznek, hanem közigazgatási intézkedést írnak elő, nevezetesen a jogtalanul kapott támogatások visszafizettetését. Következésképpen meg kell vizsgálni, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének első albekezdése alkalmazandó‑e ilyen határozatok esetében is.
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak kifejezéseit, hanem szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az részét képezi (2015. szeptember 3‑iSodiaal International ítélet,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
,
20.
pont).
Ami először is a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének szövegkörnyezetét illeti, emlékeztetni kell arra, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikke (1) bekezdése negyedik albekezdésének szövege szerint „szankció” kiszabásáról van szó, ami arra utalhat, hogy ez az albekezdés csak az e rendelet 5. cikke értelmében vett közigazgatási szankciók kiszabását eredményező szabálytalanságokkal kapcsolatos eljárásokban alkalmazandó (2015. szeptember 3‑iSodiaal International ítélet,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
,
23.
pont).
Mindazonáltal a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy e szó szerinti értelmezés nem döntő jelentőségű, és a 2988/95 rendelet 3. cikke (1) bekezdésének rendszerére és céljára tekintettel az eljárás e rendelkezésben előírt elévülési ideje alkalmazandó mind az irányelv 5. cikke szerinti közigazgatási szankció kiszabásához vezető szabálytalanságokra, mind pedig az olyan szabálytalanságokra, mint amelyekre az alapügyben előterjesztett kereset alátámasztására hivatkoznak, amelyek az említett rendelet 4. cikkének megfelelően a jogtalanul megszerzett előny elvonásában álló közigazgatási intézkedés tárgyát képezik. Ebből következik, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikke (1) bekezdésének alkalmazása szempontjából nem kell különbséget tenni a közigazgatási szankció és a közigazgatási intézkedés között (lásd ebben az értelemben: 2015. szeptember 3‑iSodiaal International ítélet,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
,
–
27.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
E megállapítás e rendelet 3. cikke (2) bekezdésének hatályát illetően is érvényes.
Meg kell ugyanis állapítani egyfelől, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikke az e rendelet alkalmazásának „általános elveit” szabályozó I. címe alatt található. E cikk tehát az említett rendelet II. címében említett valamennyi jogi eszközre, vagyis a közigazgatási intézkedésekre és szankciókra alkalmazandó.
Másrészt meg kell állapítani, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikke (1) és (2) bekezdésének célja ugyanaz, vagyis a szabálytalanságokkal kapcsolatos eljárásokra és az azok alapján adott esetben hozott határozatok végrehajtására alkalmazandó határidőkre vonatkozó szabályok megállapítása, ami e rendelkezések koherens értelmezése mellett szól.
Ezenkívül következetlen a 2988/95 rendelet 3. cikkének azon értelmezése, amely szerint az uniós jogalkotó e cikk (2) bekezdésében kizárólag a közigazgatási szankciót kiszabó határozatok végrehajtására vonatkozó határidő megállapítására szorítkozott, míg e cikk (1) bekezdésében az olyan eljárásokra alkalmazandó elévülési szabályokat határozta meg, amelyek nemcsak az ilyen szankciókat kiszabó, hanem közigazgatási intézkedéseket is tartalmazó határozatok elfogadásához vezethetnek. Ez azt eredményezné, hogy az uniós jog kizárólag a közigazgatási intézkedések végrehajtásának határidejét nem határozza meg, ami ellentétes lenne az említett 3. cikk tárgyával, valamint az ez utóbbi által létrehozott elévülési rendszer általános rendszerével. (lásd ebben az értelemben: 2015. szeptember 3‑iSodiaal International ítélet,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
,
25.
pont).
Így, mivel a 2988/95 rendelet 3. cikkének (1) bekezdésében előírt elévülési idők mind a közigazgatási szankciókra, mind pedig a közigazgatási intézkedésekre vonatkozó határozatokra vonatkoznak, az e rendelet 3. cikkében előírt elévülési rendszer koherenciájának biztosítása érdekében meg kell állapítani, hogy az e cikk (2) bekezdésében foglalt végrehajtási határidő szintén a határozatok e két típusára vonatkozik.
Hozzá kell tenni, hogy a fenti rendelet 5. cikkéből kitűnik, hogy az ott említett szankciók szándékosan elkövetett vagy gondatlanságból okozott szabálytalanságokra vonatkoznak, amelyek főszabály szerint különösen súlyos szabálytalanságoknak minősülnek. Márpedig következetlen lenne a 2988/95 rendelet 3. cikkének (2) bekezdését úgy értelmezni, hogy az kizárólag az ilyen szankciókra vonatkozó határozatok tekintetében ír elő végrehajtási határidőt, a közigazgatási intézkedésekre vonatkozó, az ugyanezen rendelet 4. cikkében előírt olyan határozatok esetében azonban nem, amelyek kevésbé súlyos szabálytalanságok eseteiben is alkalmazandók.
Másodszor, a 2988/95 rendelet célját illetően meg kell állapítani, hogy az szintén e rendelet 3. cikke (1) és (2) bekezdésének egységes értelmezését követeli meg.
Egyrészről ugyanis, ahogyan a jelen ítélet 45. pontja felidézi, a 2988/95 rendelet 1. cikkének megfelelően e rendelet az uniós joggal kapcsolatos szabálytalanságok esetére egy keretszabályozást alakít ki az egységes ellenőrzések, a közigazgatási intézkedések, továbbá szankciók tekintetében, és amint e rendelet harmadik preambulumbekezdéséből kitűnik, az Unió pénzügyi érdekeire nézve hátrányos cselekményekkel szemben minden területen való fellépés érdekében.
E tekintetben az említett rendelet 3. cikkében az elévülési rendszerre vonatkozó koherens keretet biztosít (lásd ebben az értelemben: 2015. szeptember 3‑iSodiaal International ítélet,
C‑383/14
,
EU:C:2015:541
,
25.
pont). Az ilyen koherens keret hozzájárul az Unió pénzügyi érdekei ellen irányuló csalások elleni küzdelem hatékonyságához, amely – amint az ugyanezen rendelet negyedik preambulumbekezdéséből kitűnik – az uniós politikák által érintett összes területen egységes jogi keret meghatározását követeli meg.
Ennélfogva az ilyen rendszer koherenciája megköveteli, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének hatályát ne értelmezzék szűkebben, mint e cikk (1) bekezdésének hatályát.
Másrészt, amint azt a jelen ítélet 50. pontja felidézi, az e cikk (1) bekezdésében előírt határidő a gazdasági szereplők jogbiztonságának biztosítására irányul. Az utóbbiaknak képesnek kell lenniük annak meghatározására, hogy mely ügyleteik zárultak le véglegesen, és melyek azok, amelyekkel kapcsolatban a továbbiakban is eljárások folytathatók.
Az említett cikk (2) bekezdésének szintén a jogbiztonság a célja. Ily módon lehetővé teszi a gazdasági szereplők számára annak meghatározását, hogy továbbra is végrehajtható‑e a szabálytalanság miatt indított eljárások eredményeként elfogadott határozat. E célra tekintettel e rendelkezés olyan értelmezése, amely szerint végrehajtási határidő alkalmazhatósága tekintetében különbséget kell tenni a közigazgatási intézkedéseket előíró határozatok és a szankciót kiszabó határozatok között, mesterséges és nem igazolható.
Meg kell továbbá állapítani, hogy annak megállapítása, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikkének (1) és (2) bekezdésében foglalt minimális határidőket, amelyek időtartama főszabály szerint elegendő ahhoz, hogy lehetővé tegye a nemzeti hatóságok számára az Unió pénzügyi érdekeket sértő szabálytalanságok üldözését, (lásd ebben az értelemben: 2014. szeptember 17‑iCruz & Companhia ítélet,
C‑341/13
,
EU:C:2014:2230
,
61.
pont) mind a közigazgatási intézkedések elfogadására vonatkozó határozatokra, mind pedig a közigazgatási szankciókkal kapcsolatos határozatokra alkalmazni kell, hozzájárul azon általános gondossági kötelezettség biztosításához, amely a nemzeti hatóságra hárul az általa teljesített, de az uniós költségvetést terhelő kifizetések szabályszerűségének ellenőrzésében, ami azt jelenti, hogy intézkedéseket kell hoznia a szabálytalanságok gyors orvoslása érdekében (lásd ebben az értelemben: 2015. június 11‑iPfeifer & Langen ítélet,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
,
67.
pont).
Ami a 2988/95 rendelet 4. cikkének (4) bekezdését illeti, amely előírja, hogy a közigazgatási intézkedések „nem minősülnek szankciónak”, meg kell állapítani, hogy e pontosítás csupán a közigazgatási intézkedések megtorló jellegének hangsúlyozására irányul, amennyiben azok csak a jogtalanul megszerzett előny elvonását vonják maguk után (lásd ebben az értelemben: 2016. május 26‑iJudețul Neamț és Județul Bacău ítélet,
C‑260/14 és C‑261/14
,
EU:C:2016:360
,
50.
pont). Nem igazolhatja azonban a közigazgatási intézkedéseknek és szankcióknak az e rendelet 3. cikkében előírt határidők tekintetében történő eltérő kezelését, mivel mindkét jogi eszköz vagyoni sérelmet okozhat az érintett személyek számára.
A fenti megfontolásokra tekintettel meg kell állapítani, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikkének (2) bekezdése egyszerre vonatkozik az e rendelet 5. cikkének (1) bekezdése értelmében vett közigazgatási szankciókra és az említett rendelet 4. cikkének (1) bekezdése értelmében vett közigazgatási intézkedésekre, amelyek az Unió pénzügyi érdekeinek védelme érdekében fogadhatók el.
A 2988/95 rendelet 3. cikkének (2) bekezdésében foglalt határidő lejártának joghatásairól
A feltett kérdést illetően meg kell állapítani, hogy az előterjesztő bíróság a 2988/95 rendelet 3. cikkének (2) bekezdésében előírt határidő jellegével kapcsolatban kíván választ kapni a Bíróságtól. Azt kívánja tehát meghatározni, hogy az alapeljárás alperesei felléphetnek‑e a nekik címzett visszafizettetési határozatok végrehajtásával szemben. A kérdést előterjesztő bíróság szerint, ha a Bíróság úgy ítélné meg, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikkének (2) bekezdésében előírt határidő lejárta az e határozatok tárgyát képező tartozás elévülését vonja maga után, az alapeljárás alpereseinek a portugál jog alapján lehetőségük lenne arra, hogy fellépjenek a szóban forgó tartozás végrehajtásával szemben. Ezenkívül meg kell állapítani, hogy a kérdést előterjesztő bíróság nem hivatkozott olyan rendelkezésre, amely szerint a portugál jogban a 2988/95 rendelet 3. cikkének (2) bekezdésében előírtnál hosszabb végrehajtási határidőt lehetne alkalmazni a tagállamok által az e rendelet 3. cikkének (3) bekezdése alapján maguknak fenntartott lehetőségnek megfelelően.
Ennek pontosítását követően emlékeztetni kell arra, hogy amint az a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdése első albekezdése hatályának vizsgálatából kitűnik, e rendelkezés kimondja, hogy a közigazgatási intézkedést vagy szankciót kiszabó határozatok végrehajtására nyitva álló időszak három év. Ebből következik, hogy azon lehetőség sérelme nélkül, amelyet a tagállamok e rendelet 3. cikkének (3) bekezdése alapján az említett cikk (2) bekezdésének első albekezdésében meghatározott határidő lejárta után maguknak fenntartanak, az ilyen határozatok többé nem hajthatók végre.
Ami konkrétan az olyan közigazgatási intézkedést tartalmazó határozatot illeti, amely címzettjét a jogtalanul kapott összeg visszafizetésére kötelezi, az említett határidő lejártának az a következménye, hogy az érintett összeget végrehajtás útján már nem lehet visszafizettetni. Adott esetben tehát e határozat címzettje felléphet a végrehajtási eljárásokkal szemben.
E tekintetben, amennyiban a tagállami jog esetleg nem rendelkezik ilyen esetben történő fellépésre vonatkozó indokról, az nem akadályozhatja meg a jogtalanul kapott összegek visszafizettetésére vonatkozó határozat címzettjét abban, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének első albekezdésében előírt végrehajtási határidő lejártára hivatkozzon.
Ugyanis a rendelet rendelkezései – jellegüknél és az uniós jogforrások rendszerében betöltött szerepüknél fogva – főszabály szerint közvetlen hatállyal bírnak a nemzeti jogrendszerekben, anélkül hogy a nemzeti hatóságoknak végrehajtási intézkedéseket kellene hozniuk (2004. június 24‑iHandlbauer ítélet,
C‑278/02
,
EU:C:2004:388
,
25.
pont; 2010. október 28‑iSGS Belgium és társai ítélet,
C‑367/09
,
EU:C:2010:648
,
32.
pont).
E rendelkezések némelyikének végrehajtása érdekében azonban szükséges lehet, hogy a tagállamok végrehajtási intézkedéseket fogadjanak el (2004. június 24‑iHandlbauer ítélet,
C‑278/02
,
EU:C:2004:388
,
26.
pont; 2010. október 28‑iSGS Belgium és társai ítélet,
C‑367/09
,
EU:C:2010:648
,
33.
pont).
Nem ez a helyzet azonban a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének első albekezdése esetében. Igaz ugyan, hogy e bekezdés második albekezdése előírja, hogy a tagállamok feladata, hogy nemzeti jogukban meghatározzák a végrehajtási határidő megszakításának és nyugvásának eseteit, amennyiben nem állnak a megszakítás vagy nyugvás ezen esetei, azok megszűntek, vagy azokra nem kellő időben hivatkoztak, e határidő lejárta szükségszerűen azt eredményezi, hogy a jogtalanul kapott összegek visszafizettetéséről szóló határozatot nem lehet végrehajtani.
E megállapítást nem kérdőjelezi meg a 2988/95 rendelet 3. cikkének (3) bekezdése. Ugyanis, még ha a tagállamok élnek is azzal a lehetőséggel, hogy az említett 3. cikk (2) bekezdésében előírtnál hosszabb teljesítési határidőt alkalmazzanak, az így meghosszabbított határidő lejárta szintén azt eredményezi, hogy a jogtalanul kapott összegek visszafizettetéséről szóló határozatokat nem lehet végrehajtani.
E körülmények között, annak érdekében, hogy hasznos választ lehessen adni a kérdést előterjesztő bíróságnak arra a kérdésre, hogy a jogtalanul kapott összegek visszafizettetéséről szóló határozatok címzettjei felléphetnek‑e azok végrehajtásával szemben a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének első albekezdésében előírt határidő lejártát követően, nem szükséges annak meghatározása, hogy e határidő lejárta az e határozatok tárgyát képező tartozás elévülését is maga után vonja‑e.
A fentiek összességére tekintettel a harmadik kérdés első részére azt a választ kell adni, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének első albekezdését úgy kell értelmezni, hogy annak közvetlen hatálya van a nemzeti jogrendszerekben, anélkül hogy szükség lenne arra, hogy a nemzeti hatóságok végrehajtási intézkedéseket fogadjanak el. Ebből következik, hogy a jogtalanul kapott összegek visszafizettetéséről szóló határozat címzettjének minden esetben jogosultnak kell lennie arra, hogy az e rendelet 3. cikke (2) bekezdésének első albekezdésében előírt végrehajtási határidő lejártára, vagy adott esetben az említett rendelet 3. cikkének (3) bekezdése alapján meghosszabbított végrehajtási határidő lejártára hivatkozzon annak érdekében, hogy fellépjen ezen összegek végrehajtásával szemben.
A harmadik kérdés második részéről és a negyedik kérdés első részéről
Harmadik kérdésének második részével, valamint negyedik kérdésének első részével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének első albekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az azt előíró nemzeti szabályozás, hogy az általa meghatározott végrehajtási határidő a jogtalanul kapott összegek visszatérítését előíró határozat elfogadásától kezdődik.
Ami a 2988/95 rendelet 3. cikkének (2) bekezdésében előírt határidő kezdő időpontját illeti, e rendelkezés első albekezdése hatályának vizsgálatából, valamint annak szövegéből kitűnik, hogy e határidő azon a napon kezdődik, amikor a közigazgatási intézkedést előíró vagy közigazgatási szankciót kiszabó határozat jogerőssé vált.
Ezenkívül emlékeztetni kell arra, hogy – amint az a jelen ítélet 88. pontjából kitűnik – a rendeletek rendelkezéseinek, jellegükből és az uniós jogforrások rendszerében betöltött szerepükből adódóan, főszabály szerint közvetlen hatályuk van a nemzeti jogrendszerekben, anélkül hogy szükség lenne arra, hogy a nemzeti hatóságok végrehajtási intézkedéseket fogadjanak el.
Kétségtelen, hogy a tagállamok valamely rendelet végrehajtása érdekében intézkedéseket fogadhatnak el, ha azok nem akadályozzák annak közvetlen alkalmazását, nem rejtik el annak uniós jogi aktus jellegét, és a rendelet rendelkezéseinek keretei között maradva a rendelet által biztosított mérlegelési jogkör gyakorlását képezik (2021. november 25‑iFinanzamt Österreich [Segélymunkások számára járó családi támogatások] ítélet,
C‑372/20
,
EU:C:2021:962
,
48.
pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).
Mindazonáltal, a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének első albekezdése, amennyiben előírja, hogy az általa bevezetett határidő a „határozat jogerőssé válásának” napján kezdődik, semmilyen mérlegelési mozgásteret nem hagy a tagállamok számára. E rendelkezéssel tehát ellentétes az azt előíró nemzeti szabályozás, hogy a végrehajtás határideje a jogtalanul kapott összegek visszatérítését elrendelő határozat elfogadásának napjától kezdődik, még mielőtt az jogerőssé válna.
Egyébiránt a kérdést előterjesztő bíróságnak a jelen ítélet 43. pontjában említett felvilágosításkérésre adott válaszából kitűnik, hogy e bíróság úgy véli, hogy a portugál jog szerint a jogtalanul beszedett összegek visszafizettetését előíró határozat a közlés időpontjában „jogerőssé” és „véglegessé” válik.
E tekintetben igaz, hogy az EUMSZ 267. cikkben előírt eljárás keretében a Bíróságnak nincs hatásköre a nemzeti jog értelmezésére, mivel az kizárólag a kérdést előterjesztő bíróságra tartozik (2020. január 30‑iGenerics [UK] és társai ítélet,
C‑307/18
,
EU:C:2020:52
,
25.
pont). Hatáskörrel rendelkezik azonban a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdése első albekezdésének értelmezésére, és ennélfogva az e rendelkezés értelmében vett „jogerőssé vált határozat” fogalma tartalmának pontosítására.
A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint ugyanis az uniós jog egységes alkalmazásának követelményéből és az egyenlőség elvéből az következik, hogy a jelentésének és hatályának meghatározása érdekében a tagállami jogokra kifejezett utalást nem tartalmazó uniós jogi rendelkezést főszabály szerint az Európai Unió egészében önállóan és egységesen kell értelmezni (2017. január 25‑ivan Vemde ítélet,
C‑294/15
,
EU:C:2017:37
,
25.
pont).
Ez a helyzet a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének első albekezdése kapcsán, amely semmilyen utalást nem tartalmaz a tagállamok jogára, és amely kifejezetten úgy rendelkezik, hogy az általa meghatározott határidő azon a napon kezdődik, amikor a „határozat jogerőssé válik”.
E tekintetben, noha a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdése első albekezdésének szövege nem egyértelmű, az e rendelkezésben szereplő, jogerőssé vált határozatra történő utalás azon értelmezés mellett szól, amely szerint e rendelkezés a közigazgatási eljárás keretében hozott utolsó határozatra vonatkozik, amely jogerőssé, tehát megtámadhatatlanná teszi a jogtalanul kapott összegek visszatérítésére vonatkozó kötelezettséget vagy a közigazgatási szankció kiszabását (lásd analógia útján: 2017. január 25‑ivan Vemde ítélet,
C‑294/15
,
EU:C:2017:37
,
27.
pont).
Meg kell tehát állapítani, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének első albekezdése olyan határozatra vonatkozik, amely akár a nemzeti jogban előírt észszerű keresetindítási határidők lejárta, akár a jogorvoslati lehetőségek kimerülése folytán jogerőssé válik.
A fenti megfontolások összességére tekintettel a harmadik kérdés második részére, valamint a negyedik kérdés első részére azt a választ kell adni, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének első albekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az azt előíró nemzeti szabályozás, hogy a fenti albekezdésben meghatározott végrehajtási határidő a jogtalanul kapott összegek visszatérítését előíró határozat elfogadásától kezdődik, mivel e határidőnek a határozat jogerőssé válásának napján, azaz azon a napon kell kezdődnie, amikor a jogorvoslati határidők elteltek vagy a jogorvoslati lehetőségek kimerültek.
A negyedik kérdés második részéről
A negyedik kérdés második része a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének első albekezdésében említett végrehajtási határidő megszakítására és nyugvására vonatkozik.
Előzetesen emlékeztetni kell arra, hogy a jelen ítélet 43. pontjában említett felvilágosításkérésre adott válaszában a kérdést előterjesztő bíróság megerősítette, hogy a visszafizettetést elrendelő határozat tárgyát képező tartozással kapcsolatos végrehajtási eljárás megindításáról szóló közlés e végrehajtási határidőt megszakítja.
Ezzel szemben, ellentétben azzal, ami a negyedik kérdés szövegéből kitűnik, amely a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének első albekezdésében említett végrehajtási határidő nyugvásának eseteire vonatkozik, a kérdést előterjesztő bíróság azt állította, hogy „a jelen ügyben alkalmazandó polgári jogból is következik, hogy e határidő nyugvásának okai nem állnak fenn”. E nyilvánvaló ellentmondásra vonatkozóan nem szolgáltattak magyarázatot.
E körülmények között a Bíróság nem képes teljes bizonyossággal meghatározni a portugál jog állapotát a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének első albekezdésében foglalt végrehajtási határidő nyugvásának esetei vonatkozásában. Konkrétabban, nem világos, hogy az olyan végrehajtási eljárással szembeni kifogás, mint amely az alapügyekben szerepel, e határidő nyugvását vonja‑e maga után. Következésképpen a Bíróság nem adhat hasznos választ az előterjesztett kérdésre annyiban, amennyiben az ezt a vonatkozást érinti.
Meg kell tehát állapítani, hogy negyedik kérdésének második részével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének második albekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében az e bekezdés első albekezdésében előírt végrehajtási határidőt a visszafizettetési határozat tárgyát képező tartozás behajtására irányuló végrehajtási eljárásról való közlés megszakítja.
E tekintetben meg kell állapítani, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének második albekezdése úgy rendelkezik, hogy a tagállamok feladata, hogy nemzeti joguk alapján meghatározzák az e bekezdés első albekezdésében előírt végrehajtási határidő megszakításának és nyugvásának eseteit.
Ezenkívül, ellentétben a 2988/95 rendelet 3. cikke (1) bekezdésének negyedik albekezdésével, amely a szabálytalanság miatti eljárás elévülésére alkalmazandó feltétlen korlátot ír elő (lásd ebben az értelemben: 2015. június 11‑iPfeifer & Langen ítélet,
C‑52/14
,
EU:C:2015:381
,
63.
pont), e cikk (2) bekezdése nem rendelkezik ilyen korlátról.
Így a tagállamok továbbra is széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek a 2988/95 rendelet 3. cikkének (2) bekezdésében említett végrehajtási határidő megszakítása és nyugvása eseteinek meghatározását illetően.
Ennek keretében azonban kötelesek tiszteletben tartani az uniós jog által felállított korlátokat abban az értelemben, hogy a nemzeti jog előírásai nem tehetik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé a jogtalanul kifizetett támogatások behajtását, és a nemzeti jog alkalmazásának a hasonló nemzeti jogviták eldöntésére vonatkozó eljárásokhoz képest hátrányos megkülönböztetéstől mentesnek kellett lennie (lásd analógia útján: 2017. december 20‑iErzeugerorganisation Tiefkühlgemüse ítélet,
C‑516/16
,
EU:C:2017:1011
,
96.
pont).
Ezenkívül a tagállamok kötelesek tiszteletben tartani az arányosság és a jogbiztonság elvét (lásd ebben az értelemben: 2017. március 2‑iGlencore Céréales France ítélet,
C‑584/15
,
EU:C:2017:160
,
72.
pont).
Ami az arányosság elvét illeti, az alkalmazandó elévülési és végrehajtási határidők nyilvánvalóan nem haladhatják meg azt a mértéket, amely az Unió pénzügyi érdekeinek védelmére irányuló cél eléréséhez szükséges (lásd ebben az értelemben: 2017. március 2‑iGlencore Céréales France ítélet,
C‑584/15
,
EU:C:2017:160
,
74.
pont). Ami a jogbiztonság elvét illeti, az többek között megköveteli, hogy ezeket a határidőket előre meg kell határozni, és az ilyen határidők „analógia útján” történő bármely alkalmazásának a jogalany számára kellően előre láthatónak kell lennie (lásd ebben az értelemben: 2019. március 5‑iEesti Pagar ítélet,
C‑349/17
,
EU:C:2019:172
,
112.
pont).
A jelen ügyben, a Bíróság rendelkezésére álló iratanyagból kitűnő adatokra figyelemmel és a kérdést előterjesztő bíróság által elvégzendő vizsgálatok függvényében nem tűnik úgy, hogy a visszafizettetési határozatok végrehajtási határidejének megszakításáról rendelkező nemzeti szabályozás alkalmas lenne arra, hogy gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé tegye a jogtalanul kapott összegek visszafizettetését.
A jogbiztonság elvét illetően, a portugál jognak a Bíróság rendelkezésére álló iratanyagból kitűnő leírása nem teszi lehetővé annak megállapítását, hogy e határidőnek a visszafizettetési határozat tárgyát képező tartozás végrehajtásáról szóló közléssel történő megszakítása a jogalanyok számára nem előrelátható.
Ezenkívül az arányosság elvét illetően meg kell állapítani, hogy az olyan nemzeti szabályozás, amely a végrehajtási határidő ilyen megszakítását írja elő, nem lépi túl az Unió pénzügyi érdekeinek védelmére irányuló cél eléréséhez szükséges mértéket, mivel nem késleltetheti meghatározatlan ideig e határidő lejártát.
A fenti megfontolások összességére tekintettel a negyedik kérdés második részére azt a választ kell adni, hogy a 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének második albekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében az e bekezdés első albekezdésében előírt végrehajtási határidőt a visszafizettetési határozat tárgyát képező tartozás behajtására irányuló végrehajtási eljárásról való közlés megszakítja.
A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (negyedik tanács) a következőképpen határozott:

1)
Az [Európai Unió] pénzügyi érdekeinek védelméről szóló, 1995. december 18‑i 2988/95/EK, Euratom tanácsi rendelet 3. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal – az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvének tiszteletben tartása mellett – nem ellentétes az a nemzeti szabályozás, amelynek értelmében a jogtalanul kifizetett összegek visszafizettetésére vonatkozó, e rendelkezésben előírt elévülési idő lejártát követően hozott határozat vitatása céljából az utóbbi címzettjének a hatáskörrel rendelkező bíróság előtt kell bizonyos jogvesztő határidőn belül e határozat szabálytalanságára hivatkoznia, és többé nem léphet fel a fenti határozat végrehajtásával szemben oly módon, hogy ugyanerre a szabálytalanságra a vele szemben indított bírósági végrehajtási eljárás keretében hivatkozik.

2)
A 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének első albekezdését úgy kell értelmezni, hogy annak közvetlen hatálya van a nemzeti jogrendszerekben, anélkül hogy szükség lenne arra, hogy a nemzeti hatóságok végrehajtási intézkedéseket fogadjanak el. Ebből következik, hogy a jogtalanul kapott összegek visszafizettetéséről szóló határozat címzettjének minden esetben jogosultnak kell lennie arra, hogy az e rendelet 3. cikke (2) bekezdésének első albekezdésében előírt végrehajtási határidő lejártára, vagy adott esetben az említett rendelet 3. cikkének (3) bekezdése alapján meghosszabbított végrehajtási határidő lejártára hivatkozzon annak érdekében, hogy fellépjen ezen összegek végrehajtásával szemben.

3)
A 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének első albekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes az azt előíró nemzeti szabályozás, hogy a fenti albekezdésben meghatározott végrehajtási határidő a jogtalanul kapott összegek visszafizetését előíró határozat elfogadásától kezdődik, mivel e határidőnek a határozat jogerőssé válásának napján, azaz azon a napon kell kezdődnie, amikor a jogorvoslati határidők elteltek vagy a jogorvoslati lehetőségek kimerültek.

4)
A 2988/95 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének második albekezdését úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amelynek értelmében az e bekezdés első albekezdésében előírt végrehajtási határidőt a visszafizettetési határozat tárgyát képező tartozás behajtására irányuló végrehajtási eljárásról való közlés megszakítja.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: portugál.