CELEX: 62016CJ0233
Eelotsusetaotlus
Piirkondlik maks, mida kohaldatakse suurtele jaekaubandusettevõtetele
Asutamisvabadus
Keskkonnakaitse ja ruumiline planeerimine
Riigiabi
Valikuline meede
Komisjoni kiri, milles teatatakse, et kaebuse menetlemine on lõpetatud
Olemasolev abi

Eelotsusetaotlus puudutab ELTL artiklite 49 ja 54 ning artikli 107 lõike 1 tõlgendamist.
Taotlus on esitatud Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribucióni (edaspidi „ANGED“) ja Generalitat de Catalunya (Kataloonia autonoomse piirkonna valitsus, Hispaania) vahelises kohtuvaidluses selle üle, kas maks, mida kohaldatakse Kataloonia autonoomses piirkonnas asuvatele suurtele jaekaubandusettevõtetele, on õiguspärane.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ asutamislepingu artikli 93 kohaldamiseks (
EÜT 1999, L 83, lk 1
; ELT eriväljaanne 08/01, lk 339), artikli 1 punktides b ja d on sätestatud:
„Käesolevas määruses kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
b)
olemasolev abi:
[…]
ii)
heakskiidetud abi, see tähendab komisjoni või nõukogu poolt heakskiidetud abikavad või individuaalne abi;
[…]
iv)
abi, mida peetakse olemasolevaks abiks vastavalt artiklile 15;
v)
abi, mida peetakse olemasolevaks abiks, kuna on võimalik teha kindlaks, et selle kehtestamise ajal ei olnud see veel abi, vaid on muutunud selleks hiljem ühisturu arengu tõttu ja ilma et liikmesriik oleks seda muutnud. Kui teatavad meetmed muutuvad abiks pärast tegevuse liberaliseerimist ühenduse õiguses, ei käsitleta neid meetmeid pärast liberaliseerimise kuupäeva enam olemasoleva abina;
[…]
d)
abikava – mis tahes õigusakt, mille alusel võidakse ilma edasiste rakendusmeetmeteta anda individuaalset abi õigusaktis üldiselt ja abstraktselt määratletud ettevõtjatele, ja mis tahes õigusakt, mille alusel võidakse anda eriprojektiga sidumata abi ühele või mitmele ettevõtjale määramata ajaks ja/või määramata ulatuses.“
Määruse nr 659/1999 artiklis 15 on ette nähtud:
„1.   Komisjonil on õigus abi tagasi nõuda kümne aasta jooksul.
2.   Tähtaja kulg algab päevast, mil abisaajale antakse ebaseaduslikku abi kas individuaalse abina või abikava raames. Igasugune komisjonipoolne või komisjoni nõudmise peale liikmesriigipoolne ebaseadusliku abiga seotud tegevus katkestab nimetatud tähtaja kulgemise. Katkenud aegumistähtaja kulg algab iga kord uuesti. Tähtaja kulg peatub ajaks, mil komisjoni otsus on arutusel [Euroopa Liidu] Kohtus.
3.   Abi, mille suhtes aegumistähtaeg on möödunud, loetakse olemasolevaks abiks.“
Eeltoodud sätted on identsel kujul üle võetud nõukogu 13. juuli 2015. aasta määrusesse (EL) 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 kohaldamiseks (
ELT 2015, L 248, lk 9
).
Hispaania õigus
Kataloonia autonoomse piirkonna parlamendi 29. detsembri 2000. aasta seadusega 16/2000 suurte jaekaubandusettevõtete suhtes kohaldatava maksu kohta (Ley 16/2000 del Parlament de Cataluña, del impuesto sobre grandes establecimientos comerciales;
DOGC
nr 3295, 30.12.2000, ja
BOE
nr 20, 23.1.2001; edaspidi „seadus 16/2000“) kehtestati Kataloonia autonoomses piirkonnas suurte jaekaubandusettevõtete maks (edaspidi „IGEC maks“).
Seaduse 16/2000 artiklis 2 on täpsustatud, et selle maksuga maksustatakse suurte jaekaubandusettevõtete erilist majandusvõimsust, mis võib nende suurt müügipinda silmas pidades anda neile turgu valitseva seisundi ning avaldada negatiivset mõju territooriumile ja keskkonnale, millega seonduvaid kulusid nad ei kanna.
Seaduse artikli 3 kohaselt kasutatakse IGEC maksust saadud tulu Kataloonia autonoomse piirkonna asulakaubanduse moderniseerimismeetmeteks ja selliste alade tegevuskavade rakendamiseks, mida mõjutab suurte kaubandusettevõtete olemasolu.
Sama seaduse artiklis 4 on ette nähtud, et IGEC maksuga maksustatakse 2500 m
või suurema müügipinna kasutamine suurte individuaalsete jaekaubandusettevõtete poolt.
Seaduse 16/2000 artikli 5 kohaselt on maksust vabastatud suured jaekaubandusettevõtted, mis müüvad aiakaupu ja sõidukeid, ehitusmaterjale, masinaid ning tööstustarvikuid.
Seaduse artikkel 6 täpsustab, et IGEC maksu on kohustatud tasuma füüsilised või juriidilised isikud, kellele kuulub suur individuaalne jaekaubandusettevõte, olenemata sellest, kas see asub suures kollektiivses jaekaubandusettevõttes või mitte.
Sama seaduse artiklis 8 on sätestatud, et lõplikku maksustatavat väärtust vähendatakse 60% võrra nende jaekaubandusettevõtete puhul, mis tegelevad peamiselt mööbli, sanitaarkaupade, uste ja akende müügiga, ning ehituskaubamajade puhul.
Seaduse artiklis 11 on täpsustatud maksu arvutamise meetodid, mis võtavad muu hulgas arvesse ettevõtte asukoha omavalitsusüksuse elanike arvu.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Seadusega 16/2000 kehtestati kogu Kataloonia autonoomse piirkonna territooriumil suurte jaekaubandusettevõtete piirkondlik maks eesmärgiga korvata suurte kaubanduskeskuste võimalik mõju territooriumile ja keskkonnale. Maksu rakendamiseks andis Kataloonia autonoomse piirkonna valitsus 24. detsembri 2001. aasta dekreedi 342/2001, millega kiidetakse heaks Kataloonia suurte kaubandusettevõtete maksu reguleeriv määrus (decreto 342/2001 por el que se aprueba el Reglamento del impuesto sobre grandes establecimientos comerciales;
DOGC
nr 3542, 28.12.2001).
ANGED – suurte müügiettevõtjate riiklik ühendus – esitas aastal 2002 Tribunal Superior de Justicia de Cataluñale (Kataloonia autonoomse piirkonna kõrgeim kohus, Hispaania) kaebuse dekreedi tühistamiseks selle vastuolu tõttu nii asutamisvabaduse kui ka riigiabiõigusega. Nimetatud kohus peatas otsuse tegemise, et oodata ära Tribunal Constitucionali (Hispaania konstitutsioonikohus) lahend sama dekreedi peale Hispaania valitsuse esitatud kaebuse asjas. Pärast seda kui Tribunal Constitucional (Hispaania konstitutsioonikohus) oli selle kaebuse 5. juuni 2012. aasta otsusega rahuldamata jätnud, jättis ka Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Kataloonia autonoomse piirkonna kõrgeim kohus) ANGEDi kaebuse rahuldamata. Seepeale esitas viimane apellatsioonkaebuse Tribunal Supremole (Hispaania kõrgeim kohus).
ANGED esitas ka komisjonile IGEC maksu kehtestamise kohta kaebuse, väites, et tegemist on riigiabiga. Pärast seda, kui komisjon oli palunud Hispaania ametiasutustelt selgitusi, teatas ta neile 2. oktoobri 2003. aasta kirjas, et ta on uurimise ja kaebuse menetlemise lõpetanud. Olles analüüsinud IGEC maksu olemust EÜ asutamislepingu artikli 87 lõike 1 alusel, leidis komisjon nimelt, et see maks on riigiabiõigusega kooskõlas, kuna maksutuluga ei toetata konkreetseid kaubandusettevõtjaid ega konkreetset tegevusala.
Pärast seda, kui ANGED oli 2013. aastal esitanud uue kaebuse, teatas komisjon aga Hispaania ametiasutustele 28. novembri 2014. aasta kirjas, et IGEC maksu uue ettevalmistava analüüsi tulemusel võib väikestele jaekaubandusettevõtetele ja teatavatele spetsialiseerunud ettevõtetele ette nähtud maksuvabastus olla siseturuga kokkusobimatu riigiabi ning et Hispaania Kuningriigil tuleb see maks kas kaotada või siis seda muuta.
Neil asjaoludel otsustas Tribunal Supremo (Hispaania kõrgeim kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas ELTL artikleid 49 ja 54 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus piirkondlik maks, mida kohaldatakse selliste suurte individuaalsete jaekaubanduskeskuste kasutamise suhtes, mille müügipind on 2500 m
või suurem, mõju tõttu, mida sellised jaekaubanduskeskused võivad avaldada territooriumile, keskkonnale ja asjaomase piirkonna asulakaubandusele, samal ajal kui õigusnormide kohaselt kohaldatakse maksu olenemata sellest, kas kõnealused jaekaubandusettevõtted asuvad tegelikult tiheda asustusega asulaalal või väljaspool seda, ja enamasti peavad seda tasuma teiste liikmesriikide ettevõtjad, kusjuures:
a)
maksu ei kohaldata jaekaubandusettevõtjate suhtes, kellele kuulub mitu kaubandusettevõtet, millest igaühe individuaalne müügipind jääb alla 2500 m
, ja seda olenemata sellest, kui suur on ettevõtja kõigi ettevõtete müügipindade pindala kokku;
b)
maksust on vabastatud suured kollektiivsed jaekaubandusettevõtted;
c)
maksust on vabastatud individuaalsed jaekaubandusettevõtted, mis müüvad aiakaupu ja sõidukeid, ehitusmaterjale, masinaid ja tööstustarvikuid, ja
d)
maksu kohaldatakse ainult 40% suhtes lõplikust maksustatavast väärtusest jaekaubandusettevõtete puhul, mis müüvad peamiselt mööblit, sanitaarkaupu, uksi ja aknaid, ning ehituskaubamajade puhul?
2.
Kas ELTL artikli 107 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et selle artikli kohaselt keelatud riigiabiga on tegemist järgmistel juhtudel:
a)
selliste individuaalsete jaekaubandusettevõtete, mille müügipind jääb alla 2500 m
, kollektiivsete jaekaubandusettevõtete ja selliste individuaalsete jaekaubandusettevõtete, mis müüvad aiakaupu ja sõidukeid, ehitusmaterjale, masinaid ja tööstustarvikuid, täielik vabastus IGEC maksust, ning
b)
selliste jaekaubandusettevõtete, mis müüvad peamiselt mööblit, sanitaarkaupu, uksi ja aknaid, ning ehituskaubamajade osaline vabastus IGEC maksust?
3.
Juhul kui eespool nimetatud täielik ja osaline vabastus IGEC maksust kujutab endast riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, siis milline on sellise otsuse ajaline ulatus, arvestades [komisjoni 2. oktoobri 2003. aasta kirja olemasolu ja sisu]?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Vastuvõetavus
Kataloonia autonoomse piirkonna valitsus väidab, et eelotsusetaotlus on vastuvõetamatu, kuna see ei ole piisavalt põhjendatud ega kirjelda üksikasjalikult põhikohtuasja faktilisi ja õiguslikke asjaolusid.
Eelotsusetaotlus sisaldab aga kõiki Euroopa Kohtule vajalikke faktilisi ja õiguslikke asjaolusid eelotsusetaotluse esitanud kohtule tarvilike vastuste andmiseks tema esitatud erinevatele küsimustele.
Kataloonia autonoomse piirkonna valitsus väidab lisaks, et eelotsusetaotlus on asutamisvabaduse osas vastuvõetamatu, kuna põhikohtuasjas on tegemist puhtalt siseriikliku olukorraga.
Samas on kohtujuristki oma ettepaneku punktis 21 sedastanud, et kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus lahendab apellatsioonkaebust, milles palutakse tühistada õigusnormid, mida kohaldatakse nii Hispaania kodanikele kui ka teiste liikmesriikide kodanikele, siis mõjutab otsus, mille nimetatud kohus teeb käesoleva otsuse põhjal, ka neid kodanikke, nii et Euroopa Kohtule seoses asutamislepinguga esitatud küsimustele vastamine on õigustatud, hoolimata sellest, et kõik põhikohtuasja asjaolud on üheainsa liikmesriigi piires (vt selle kohta 8. mai 2013. aasta kohtuotsus Libert jt,
C‑197/11 ja C‑203/11
,
EU:C:2013:288
, punkt
, ning 15 novembri 2016. aasta kohtuotsus Ullens de Shooten,
C‑268/15
,
EU:C:2016:874
, punkt
).
Kataloonia autonoomse piirkonna valitsuse väite osas, mille kohaselt eelotsusetaotlus on vastuvõetamatu, kuna põhikohtuasjas kõne all olevad meetmed ei kahjusta jaekaubandustegevuse piirkondlikku laadi arvestades liikmesriikidevahelist kaubandust ega moonuta konkurentsi, piisab, kui sedastada, et tegemist on ELTL artikli 107 lõike 1 tõlgendamise küsimusega, mis ei saa kaasa tuua eelotsusetaotluse vastuvõetamatust.
Menetluse käigus väitis Kataloonia autonoomse piirkonna valitsus lisaks, et eelotsusetaotlus tuleb tunnistada vastuvõetamatuks, kuna seaduse 16/2000 muudatuse tagajärjel on põhikohtuasja ese ära langenud.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus teatas aga Euroopa Kohtule 1. juuni 2017. aasta kirjas, mis saabus Euroopa Kohtusse 7. juunil 2017, et hoolimata kõne all olevast seadusemuudatusest on põhikohtuasja ese tema arvates siiski säilinud. Nimetatud kohus taotleb endiselt eelotsust.
Lõpuks tuleb täpsustada, et kuigi maksust vabastamise võimalik ebaseaduslikkus riigiabiõigust silmas pidades ei mõjuta selle maksu enda seaduslikkust nii, et maksukohustuslased ei saa liikmesriigi kohtutes tugineda sellisele ebaseaduslikkusele, kui nende eesmärk on ise vältida nimetatud maksu tasumist (vt 27. oktoobri 2005. aasta kohtuotsus Distribution Casino France jt,
C‑266/04–C‑270/04, C‑276/04 ja C‑321/04–C‑325/04
,
EU:C:2005:657
, punkt
), ei puuduta põhikohtuasi taotlust vaidlusaluse maksu tasumisest vabastamiseks, vaid selle maksuga seotud õigusnormide õiguspärasust Euroopa Liidu õigust silmas pidades. Seega ei ole mingil juhul ilmne, et teine ja kolmas küsimus ei anna tunnistust tegelikust huvist eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetluses oleva vaidluse lahendamiseks (vt analoogia alusel 15. juuni 2006. aasta kohtuotsus Air Liquide Industries Belgium,
C‑393/04 ja C‑41/05
,
EU:C:2006:403
, punkt
).
Seega on eelotsusetaotlus tervikuna vastuvõetav.
Sisulised küsimused
Esimene küsimus
Esimese küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas ELTL artikleid 49 ja 54 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus selline suurtele jaekaubandusettevõtetele kehtestatud maks, nagu on kõne all põhikohtuasjas.
Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt tagab asutamisvabadus teise liikmesriigi kodanike ja ELTL artiklis 54 viidatud äriühingute kohtlemise vastuvõtvas liikmesriigis võrdselt selle liikmesriigi residentidega ja keelab äriühingute puhul igasuguse diskrimineerimise nende asukoha tõttu (vt eelkõige 12. detsembri 2006. aasta kohtuotsus Test Claimants in Class IV of the ACT Group Litigation,
C‑374/04
,
EU:C:2006:773
, punkt
, ning 14. detsembri 2006. aasta kohtuotsus Denkavit Internationaal ja Denkavit France,
C‑170/05
,
EU:C:2006:783
, punkt
).
Sellega seoses on keelatud mitte ainult ilmne äriühingute asukohal põhinev diskrimineerimine, vaid ka kõik varjatud diskrimineerimise vormid, mis teistest eristuskriteeriumidest lähtudes viivad tegelikult sama tulemuseni (5. veebruari 2014. aasta kohtuotsus Hervis Sport-és Divatkereskedelmi,
C‑385/12
,
EU:C:2014:47
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Kohustuslik makse, mis lähtub näiliselt objektiivsest eristuskriteeriumist, kuid seab nende olemuse tõttu ebasoodsamasse olukorda enamasti teistes liikmesriikides asuvad äriühingud, kes on maksu koguvas liikmesriigis asuvate äriühingutega sarnases olukorras, kujutab endast pealegi ELTL artiklites 49 ja 54 keelatud kaudset diskrimineerimist äriühingu asukoha alusel (vt selle kohta 5. veebruari 2014. aasta kohtuotsus Hervis Sport-és Divatkereskedelmi,
C‑385/12
,
EU:C:2014:47
, punktid
–
).
Põhikohtuasjas lähtuvad kõnealused õigusnormid ettevõtte müügipinnaga seotud kriteeriumist, mis ei ole mingil juhul otseselt diskrimineeriv.
Euroopa Kohtule esitatud tõenditest ei ilmne ka, et see kriteerium paneks ebasoodsamasse olukorda enamasti teiste liikmesriikide kodanikke või teistes liikmesriikides asuvaid äriühinguid.
Täpsemalt ei piisa sellise järelduse kinnitamiseks, võttes eelkõige arvesse järgnevaid protsendimäärasid, ei Hispaania ametiasutustele saadetud komisjoni 7. juuli 2004. aasta kirjas sisalduvast teabest, millele viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus ja millest nähtub, et 61,5% jaekaubandusettevõtetest, mille müügipind on 2500 m
või suurem ja mida maksustatakse IGEC maksuga, kuulub teistest liikmesriikidest pärit ettevõtjatele, ega ANGEDi kirjalikes seisukohtades esitatud teabest, millest tuleneb eeskätt, et 52% IGEC maksuga seotud maksukoormusest lasub teiste liikmesriikide suurtel jaekaubandusettevõtetel.
Järelikult tuleb esimesele küsimusele vastata, et ELTL artikleid 49 ja 54 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus selline suurtele jaekaubandusettevõtetele kehtestatud maks, nagu on kõne all põhikohtuasjas.
Teine küsimus
Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas riigiabiga ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses on tegemist sellise maksu puhul, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mida kohaldatakse suurtele kaubandusettevõtjatele peamiselt nende müügipinnast lähtuvalt, kusjuures maksust on vabastatud sellised ettevõtted, mille müügipind jääb alla 2500 m
, samuti ettevõtted, mis müüvad aiakaupu, sõidukeid, ehitusmaterjale, masinaid ja tööstustarvikuid, ning maksustatavat väärtust vähendatakse 60% võrra selliste ettevõtete puhul, mis müüvad mööblit, sanitaarkaupu, uksi ja aknaid, samuti ehituskaubamajade puhul.
Liikmesriigi meetme kvalifitseerimine „riigiabiks“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses nõuab, et täidetud on kõik järgmised tingimused. Esiteks peab olema tegemist sekkumisega riigi poolt või riigi ressurssidest. Teiseks peab sekkumine ähvardama kahjustada liikmesriikidevahelist kaubandust. Kolmandaks peab sekkumine andma soodustatud isikule valikulise eelise. Neljandaks peab see kahjustama või ähvardama kahjustada konkurentsi (vt eelkõige 21. detsembri 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. World Duty Free Group SA jt,
C‑20/15 P ja C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, punkt
).
Mis puudutab eelise valikulisuse tingimust, millele on Euroopa Kohtus rohkem tuginetud, siis tuleneb Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast, et selle tingimuse hindamiseks tuleb kindlaks teha, kas konkreetset õiguslikku raamistikku arvestades on siseriiklik meede selline, et see soodustab „teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist“ võrreldes teiste ettevõtjatega, kes on asjaomase abikava eesmärki arvestades sarnases faktilises ja õiguslikus olukorras ning keda koheldakse erineval viisil, mida võib sisuliselt pidada „diskrimineerivaks“ (vt eelkõige 21. detsembri 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. World Duty Free Group SA jt,
C‑20/15 P ja C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Mis puudutab täpsemalt maksusoodustust andvaid liikmesriigi meetmeid, siis tuleb märkida, et sedalaadi meede, mis ei too küll kaasa riigi ressursside üleandmist, kuid mis asetab soodustuse saajad soodsamasse olukorda, võib anda soodustuse saajatele valikulise eelise ning kujutab endast seega riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses. Seevastu maksusoodustus, mis tuleneb üldmeetmest, mida kohaldatakse vahet tegemata kõikide ettevõtjate suhtes, ei kujuta endast riigiabi selle sätte tähenduses (21. detsembri 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. World Duty Free Group SA jt,
C‑20/15 P ja C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, punkt
).
Sellega seoses tuleb liikmesriigi maksumeetme „valikuliseks“ kvalifitseerimisel esmalt kindlaks teha, milline on asjaomases liikmesriigis kohaldatav üldine või „tavapärane“ maksustamissüsteem, ja seejärel tuvastada, et analüüsitav maksumeede kaldub üldisest süsteemist kõrvale, kuna see eristab ettevõtjaid, kes üldise süsteemi eesmärgi seisukohast on sarnases faktilises ja õiguslikus olukorras (vt eelkõige 21. detsembri 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. World Duty Free Group SA jt,
C‑20/15 P ja C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Samuti tuleb meenutada, et meetme valikulisuse hindamisel ei pea võrdlusaluse õiguskorra määratlemiseks lähtuma tingimata asjaomase liikmesriigi territooriumist, vaid selleks võib olla ka piirkondliku või kohaliku omavalitsusüksuse territoorium, kus ta teostab põhiseadusest või seadusest tulenevat pädevust. Sellega on tegu juhul, kui piirkondlikul omavalitsusüksusel on selline õiguslik ja faktiline seisund, mis annab talle liikmesriigi keskvalitsuse suhtes piisava autonoomsuse, et just nimelt see üksus, aga mitte keskvalitsus, saab enda võetud meetmete kaudu mängida põhimõttelise tähtsusega rolli ettevõtjate poliitilise ja majandusliku keskkonna määratlemisel (vt selle kohta 11. septembri 2008. aastaUnion General de Trabajadores de La Rioja (UGT‑Rioja) jt,
C‑428/06–C‑434/06
,
EU:C:2008:488
, punktid
–
ja seal viidatud kohtupraktika).
Meede, mis eristab kõnealuse õigusliku regulatsiooni eesmärgi seisukohast sarnases faktilises ja õiguslikus olukorras olevaid ettevõtjaid ja mis on seega
a priori
valikuline, ei ole siiski riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, kui asjaomane liikmesriik suudab tõendada, et vahetegemine on põhjendatud, kuna see tuleneb selle süsteemi olemusest või ülesehitusest, millesse meede kuulub (21. detsembri 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. World Duty Free Group SA jt,
C‑20/15 P ja C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Üldise maksusüsteemi kohaldamisest tehtav erand võib olla õigustatud üldise maksusüsteemi olemuse ja üldise ülesehitusega juhul, kui asjaomane liikmesriik on võimeline tõendama, et see meede tuleneb otseselt selle liikmesriigi maksusüsteemi aluspõhimõtetest või suunistest. Sellega seoses tuleb teha vahet konkreetse maksustamiskorraga taotletavate väliste eesmärkide ja nende saavutamiseks vajalike maksusüsteemile omaste mehhanismide vahel (6. septembri 2006. aasta kohtuotsus Portugal vs. komisjon,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, punkt
).
Samuti tuleb meenutada, et kuigi maksumeetme valikulisuse tuvastamiseks ei ole alati vaja, et meede oleks erand üldisest maksustamissüsteemist, on asjaolu, et tegemist on erandiga, täiesti asjakohane, kui sellest tulenevalt eristatakse kahte ettevõtjate kategooriat, keda
a priori
koheldakse erinevalt, ehk erandmeetme kohaldamisalasse kuuluvaid ettevõtjaid ja jätkuvalt üldise maksustamissüsteemi kohaldamisalasse kuuluvaid ettevõtjaid, samas kui need kaks kategooriat on süsteemi eesmärgi seisukohast sarnases olukorras (21. detsembri 2016. aasta kohtuotsus komisjon vs. World Duty Free Group SA jt,
C‑20/15 P ja C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, punkt
).
Põhikohtuasjas kõne all olevate õigusnormide osas tuleb kõigepealt märkida, et Euroopa Kohtus ei ole vaidlustatud, et võrdlusalune territoorium on Kataloonia autonoomne piirkond.
Järgmiseks tuleb möönda, et kuigi müügipinnast lähtuv kriteerium ei ole formaalses mõttes erand võrdlusalusest õiguslikust raamistikust, tähendab see siiski seda, et maksu kohaldamisalasse ei kuulu jaekaubandusettevõtted, mille müügipind jääb alla 2500 m
. Seega ei erine IGEC maks piirkondlikust maksust, mida peavad tasuma jaekaubandusettevõtted, mille müügipind ületab teatud künnise.
ELTL artikli 107 lõige 1 määratleb riigipoolseid sekkumisi aga nende mõju põhjal ja seega sõltumata kasutatud tehnikast (22. detsembri 2008. aasta kohtuotsus British Aggregates Association,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, punkt
).
Seega ei saa
a priori
välistada, et selline kriteerium võib tegelikult soodustada „teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist“ ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses, vähendades nende maksukoormust võrreldes põhikohtuasja maksukohustuslastega.
Seda silmas pidades tuleb järelikult kindlaks teha, kas jaekaubandusettevõtted, mis ei kuulu selle maksu kohaldamisalasse, on maksu tasuma kohustatud ettevõtetega sarnases olukorras või mitte.
Selle analüüsi raames on oluline arvesse võtta, et seda valdkonda reguleerivate liidu õigusnormide puudumisel on liikmesriikide ja riigisiseste territoriaalüksuste, kes on keskvalitsusest maksustamisel piisavalt sõltumatud, pädevuses määrata kindlaks maksustamise alused ja jaotada maksukoormus erinevate tootmistegurite ja majandussektorite vahel (15. novembri 2011. aasta kohtuotsus komisjon ja Hispaania vs. Government of Gibraltar ja Ühendkuningriik,
C‑106/09 P ja C‑107/09 P
,
EU:C:2011:732
, punkt
).
Nimelt, nagu komisjon oma teatise riigiabi mõiste kohta Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses (
ELT 2016, C 262, lk 1
) punktis 156 märkis, on „liikmesriikidel […] vabadus otsustada, millist majanduspoliitikat nad peavad kõige sobivamaks, ning eelkõige võivad nad jagada maksukoormust oma äranägemise järgi erinevate tootmistegurite vahel […] kooskõlas liidu õigusega“.
Mis puudutab põhikohtuasjas kõne all olevat maksu, siis on selle eesmärk eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul aidata kaasa keskkonnakaitsele ja ruumilisele planeerimisele. Pannes suurtele jaekaubandusettevõtetele kohustuse toetada keskkonnaalaste tegevuskavade rahastamist ja taristute parendamist, soovitakse nimelt korrigeerida ja kompenseerida nende tegevuse tagajärgi keskkonnale ja territooriumile, mis on tingitud eelkõige suurematest liiklusvoogudest.
Siinkohal ei ole vaidlust selles, et jaekaubandusettevõtte keskkonnamõju sõltub ettevõtte suurusest. Mida suurem on nimelt müügipind, seda rohkem käib kliente, mis omakorda suurendab keskkonnale põhjustatud kahju. Sellest järeldub, et selline müügipinna suurusel põhinev kriteerium, nagu on kehtestatud liikmesriigi õiguses põhikohtuasjas, eristamaks suurema või väiksema keskkonnamõjuga ettevõtteid, on taotletavate eesmärkidega kooskõlas.
Samuti on selge, et taoliste ettevõtete rajamine on ruumilise planeerimise poliitika seisukohast eriti keeruline, sõltumata nende asukohast (vt analoogia alusel 24. märtsi 2011. aasta kohtuotsus komisjon vs. Hispaania,
C‑400/08
,
EU:C:2011:172
, punkt
).
Sellisel juhul eristab taoline müügipinnal põhinev maksukohustuse kriteerium, nagu on kõne all põhikohtuasjas, ettevõtteid, mis ei ole kriteeriumi kehtestavate õigusnormide eesmärki silmas pidades sarnases olukorras.
Seega ei ole alla 2500 m
jääva müügipinnaga jaekaubandusettevõtete maksuvabastus neile antav valikuline eelis ega ka riigiabi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus kahtleb ka põhikohtuasjas kõne all oleva maksu teistes tunnustes. Ta küsib, kas ettevõtetele antud eelisena saab käsitada olukorda, kus kollektiivsed jaekaubandusettevõtted ja sellised individuaalsed jaekaubandusettevõtted, mis müüvad aiakaupu ja sõidukeid, ehitusmaterjale, masinaid ja tööstustarvikuid, on nimetatud maksust täielikult vabastatud, samuti olukorda, kus selliste jaekaubandusettevõtete, mis müüvad mööblit, sanitaarkaupu, uksi ja aknaid, ning ehituskaubamajade puhul vähendatakse maksustatavat väärtust 60% võrra.
Kõigepealt tuleb märkida, et need meetmed kujutavad endast erandit sellise erimaksuga kehtestatud võrdlusalusest õiguslikust raamistikust.
Järgmiseks väidab Kataloonia autonoomse piirkonna valitsus oma kirjalikes seisukohtades, et asjaomaste ettevõtete tegevus nõuab iseenesest suuremat müügipinda, ilma et selle eesmärk oleks meelitada ligi rohkem tarbijaid ning ilma et seeläbi suureneks erasõidukeid kasutatavate klientide hulk. Niisiis mõjutab nende tegevus keskkonda ja ruumilist planeerimist vähem kui maksu maksma kohustatud ettevõtete tegevus.
Selline asjaolu võib õigustada põhikohtuasjas vaidlusaluste õigusnormidega kehtestatud eristamist, mis järelikult ei anna asjaomastele ettevõtetele valikulisi eeliseid. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab aga siiski kontrollima, kas see on tõesti nii.
Lõpuks, mis puudutab olukorda, kus maksualaselt tehakse vahet kaubandusettevõtete olemuse alusel, mistõttu on suured kollektiivsed jaekaubandusettevõtted IGEC maksust vabastatud, siis see tähendab aga, et eristatakse kahte ettevõtete kategooriat, mis on põhikohtuasjas kõne all olevate õigusnormide keskkonnakaitse ja ruumilise planeerimise eesmärki silmas pidades objektiivselt sarnases olukorras. Järelikult on maksukohustuse kohaldamata jätmine suurtele kollektiivsetele jaekaubandusettevõtetele valikuline eelis ning võib seega kujutada endast riigiabi, kui muud ELTL artikli 107 lõike 1 tingimused on täidetud.
Sellega seoses võib järeldada, et sellist meedet rahastatakse riigi ressurssidest ning see on seostatav riigiga nimetatud sätte tähenduses.
Lisaks võib selline meede vastupidi Kataloonia autonoomse piirkonna valitsuse kirjalikes seisukohtades esitatud väidetele mõjutada kaubandust ning kahjustada või ähvardada kahjustada konkurentsi ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses.
Väljakujunenud kohtupraktikast tuleneb nimelt, et meetme kvalifitseerimisel „riigiabiks“ ei tule tõendada abi tegelikku mõju liikmesriikidevahelisele kaubandusele ja tegelikku konkurentsi moonutamist, vaid tuleb üksnes hinnata, kas abi võib mõjutada seda kaubandust ja kahjustada konkurentsi (vt eelkõige 27. juuni 2017. aasta kohtuotsus Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, punkt
).
Eelkõige juhul, kui liikmesriigi poolt antud abi tugevdab mõne ettevõtja positsiooni liikmesriikidevahelises kaubanduses võrreldes teiste konkureerivate ettevõtjatega, tuleb viimaseid käsitleda ettevõtjatena, keda see abi mõjutab, kusjuures ei ole vajalik, et abisaaja ettevõtja osaleks ise liikmesriikidevahelises kaubanduses. Kui liikmesriik annab ettevõtjale abi, võib riigisisene tegevus säilida või suureneda, mille tagajärjel vähenevad teistes liikmesriikides asutatud ettevõtjate võimalused siseneda selle liikmesriigi turule (vt eelkõige 27. juuni 2017. aasta kohtuotsus Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, punkt
).
Mis puudutab konkurentsi moonutamise tingimust, siis abi, mille eesmärk on vabastada ettevõtja jooksva haldamise või tavakohase tegevuse käigus tavaliselt tekkivatest kuludest, moonutab põhimõtteliselt konkurentsitingimusi (vt eelkõige 27. juuni 2017. aasta kohtuotsus Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania,
C‑74/16
,
EU:C:2017:496
, punkt
).
Eeltoodut arvestades tuleb teisele küsimusele vastata, et riigiabiks ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses ei saa lugeda sellist maksu, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mida kohaldatakse suurtele kaubandusettevõtjatele peamiselt nende müügipinnast lähtuvalt, kusjuures maksust on vabastatud sellised ettevõtted, mille müügipind jääb alla 2500 m
. Riigiabiks nimetatud sätte tähenduses ei saa lugeda seda maksu ka osas, milles maksust on vabastatud ettevõtted, mis müüvad aiakaupu, sõidukeid, ehitusmaterjale, masinaid ja tööstustarvikuid, ega osas, milles maksustatavat väärtust vähendatakse 60% võrra selliste ettevõtete puhul, mis müüvad mööblit, sanitaarkaupu, uksi ja aknaid, samuti ehituskaubamajade puhul, kuna need ettevõtted ei avalda keskkonnale ja ruumilisele planeerimisele sama suurt mõju nagu teised; seda peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
Seevastu on riigiabiga sama sätte tähenduses tegemist selle maksu puhul osas, milles maksust on vabastatud suured kollektiivsed kaubandusettevõtted, mille müügipind on 2500 m
või suurem.
Kolmas küsimus
Kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas juhul, kui teisele küsimusele vastatakse jaatavalt, võib maksuvabastustest ja maksusoodustustest sellise suurtele jaekaubandusettevõtetele kohaldatava maksu puhul, nagu on kõne all põhikohtuasjas, tulenevat riigiabi lugeda olemasolevaks abiks määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b tähenduses, mis on sisuliselt üle võetud määruse 2015/1589 artikli 1 punktis b.
Arvestades teisele küsimusele antud vastust, on vaja kolmandale küsimusele vastata.
Meenutagem siinkohal kõigepealt, et abimeetmete rakendamist käsitleva õigusakti kehtivust mõjutab see, kui liikmesriikide ametiasutused rikuvad ELTL artikli 108 lõike 3 viimast lauset, ning et liikmesriigi kohtud peavad tagama üksikisikutele, kellel on võimalik kõnealusele rikkumisele tugineda, et vastavalt liikmesriigi õigusele tehakse kõik vajalikud järeldused seoses abimeetmete rakendamist käsitleva õigusakti kehtivusega, sätet rikkudes antud rahalise toetuse tagasinõudmisega ning võimalike ajutiste meetmetega (21. novembri 1991. aasta kohtuotsus Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires ja Syndicat national des négociants et transformateurs de saumon,
C‑354/90
,
EU:C:1991:440
, punkt
).
Olemasolevat abi võib siiski vastavalt ELTL artikli 108 lõikele 1 nõuetekohaselt anda seni, kuni komisjon ei ole seda tunnistanud ühisturuga kokkusobimatuks, nii et ELTL artikli 108 lõige 3 ei anna liikmesriigi kohtutele õigust olemasoleva abi rakendamist keelata (vt 18. juuli 2013. aasta kohtuotsus P,
C‑6/12
,
EU:C:2013:525
, punktid
ja
).
Mis puudutab aga määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunkti v, millele viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus ja milles on silmas peetud olukorda, kus on võimalik teha kindlaks, et meetme kehtestamise ajal ei olnud see veel abi, vaid on muutunud selleks hiljem ühisturu arengu tõttu, olgugi et liikmesriik ei ole seda meedet muutnud, siis tundub, et põhikohtuasjas ei ole need tingimused täidetud.
Küsimuse osas, kas põhikohtuasjas kõne all oleva maksustamiskorra raames asjaomastele ettevõtetele antud abi võiks olla määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunkti ii (üle võetud määruse 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunktis ii) mõistes komisjoni otsusega heaks kiidetud, tuleb meenutada, et riigiabi valdkonna akt – hoolimata selle vormist – kujutab endast sellist otsust, kui akti sisu ja komisjoni tahet arvesse võttes on komisjon esialgse uurimise staadiumi lõppedes kinnitanud aktiga lõplikult oma seisukohta kõnealuse meetme suhtes ja kui ta on seega jõudnud järeldusele, et see meede on abi või mitte, ning et selle meetme ühisturuga kokkusobivuse osas puuduvad kahtlused (vt selle kohta 17. juuli 2008. aasta kohtuotsus Athinaïki Techniki vs. komisjon,
C‑521/06 P
,
EU:C:2008:422
, punkt
, ja 9. juuni 2011. aasta kohtuotsus Diputación Foral de Vizcaya jt vs. komisjon,
C‑465/09 P–C‑470/09 P
, ei avaldata,
EU:C:2011:372
, punkt
).
Euroopa Kohus on lisaks sedastanud, et komisjoni sellise otsuse olemasolu peab olema võimalik tuvastada objektiivsete asjaolude põhjal ning see peab vastama kõnealuse meetme kohta antud komisjoni selgele ja lõplikule seisukohale (9. juuni 2011. aasta kohtuotsus Diputación Foral de Vizcaya jt vs. komisjon,
C‑465/09 P–C‑470/09 P
, ei avaldata,
EU:C:2011:372
, punkt
).
Komisjoni preventiivsest kontrollist riigiabi valdkonnas ja eelkõige keelust rakendada uut abi enne, kui komisjon on teinud lõpliku otsuse vastavalt ELTL artikli 108 lõike 3 viimasele lausele, tuleneb nimelt, et abi kokkusobivuse kohta tehtud otsuse olemasolu ei saa tekitada mingit kahtlust ning et see kehtib veelgi enam juhul, kui abist ei teatatud komisjonile ELTL artikli 108 lõike 3 kohaselt, sest see teatamata jätmine seaks ohtu õiguskindluse, mille tagamine on nimetatud sätte eesmärk (vt selle kohta 9. juuni 2011. aasta kohtuotsus Diputación Foral de Vizcaya jt vs. komisjon,
C‑465/09 P–C‑470/09 P
, ei avaldata,
EU:C:2011:372
, punktid
ja
).
Järelikult ei saa põhikohtuasjas tuletada sellist heakskiitu komisjoni 2. oktoobri 2003. aasta kirjast, millele viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus ja mida mainitakse käesoleva otsuse punktis 16, juba ainuüksi seetõttu, et Euroopa Kohtule esitatud teabest ilmneb, et komisjon avaldab selles kirjas arvamust üksnes selle kohta, kas IGEC maksust saadava tulu kasutamise tingimused on riigiabiõigusega kooskõlas.
Lõpuks on asjakohane täpsustada, et määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b alapunkti iv kohaselt (sisuliselt üle võetud määruse 2015/1589 artikli 1 punkti b alapunktis iv) tuleb „olemasoleva abi“ all mõista „abi, mida peetakse olemasolevaks abiks vastavalt [esimese määruse] artiklile 15“.
Määruse nr 659/1999 artikli 15 lõikes 1 (üle võetud määruse 2015/1589 artiklis 17) on täpsustatud, et komisjonil on õigus abi tagasi nõuda kümne aasta jooksul. Selle artikli lõike 2 kohaselt hakkab tähtaeg kulgema päevast, mil abisaajale antakse ebaseaduslikku abi kas individuaalse abina või abikava raames, ning igasugune komisjonipoolne või komisjoni nõudmise peale liikmesriigipoolne ebaseadusliku abiga seotud tegevus katkestab nimetatud tähtaja kulgemise. Lisaks on sama artikli lõikes 3 sätestatud, et abi, mille suhtes aegumistähtaeg on möödunud, loetakse olemasolevaks abiks.
Sõltumata isegi ulatusest, mis tuleb anda sellele sättele, kui talle tuginetakse liikmesriigi kohtus, tuleb järeldada, et selles ettenähtud tingimused ei ole põhikohtuasjas mingil juhul täidetud.
Nimelt on oluline märkida, et kui sellisest maksust, nagu on kõne all põhikohtuasjas, tuleneva abi saajad on määratletud üldiselt ja abstraktselt ning kui neile antava abi ulatus on määramata, siis on see abi hõlmatud mõistega „abikava“ määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti d tähenduses, mille sõnastus on identselt üle võetud määruse 2015/1589 artikli 1 punktis d.
Vastavalt määruse nr 659/1999 artikli 15 lõikele 2 hakkab aegumistähtaeg kulgema järelikult päevast, mil abisaajale tõepoolest anti ebaseaduslikku abi (vt selle kohta 8. detsembri 2011. aasta kohtuotsus France Télécom vs. komisjon,
C‑81/10 P
,
EU:C:2011:811
, punktid
–
, ja 7. detsembri 2017. aasta kohtumäärus Iirimaa vs. komisjon,
C‑369/16 P
, ei avaldata,
EU:C:2017:955
, punkt
).
Eelotsusetaotlusest tuleneb aga, et selles ja käesoleva otsuse punktis 17 mainitud komisjoni 28. novembri 2014. aasta kirjas informeeris viimane Hispaania ametiasutusi sellest, et IGEC maks võib olla riigiabi ning et seda maksu tuleb muuta või see kaotada. Selline dokument on seega komisjoni tegevus määruse nr 659/1999 artikli 15 lõike 2 tähenduses, mis katkestab aegumistähtaja kulgemise, nii et sellele kirjale eelnenud kümne aasta jooksul antud abi ei saa lugeda olemasolevaks abiks.
Varem antud abi osas tuleneb nii sellest 2014. aasta kirjast kui ka komisjoni 2. oktoobri 2003. aasta kirjast, millele viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et need kirjad saadeti pärast seda, kui Hispaania ametiasutustega oli teavet vahetatud ja neilt teavet IGEC maksu kohta nõutud.
Sellisel juhul katkestasid need teabenõuded samuti määruse nr 659/1999 artiklis 15 sätestatud aegumistähtaja (vt selle kohta 6. oktoobri 2005. aasta kohtuotsus Scott vs. komisjon,
C‑276/03 P
,
EU:C:2005:590
, punkt
).
Eeltoodut arvesse võttes tuleb kolmandale küsimusele vastata, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjeldatud asjaoludel ei saa põhikohtuasjas kõne all olevast maksust tulenev riigiabi olla olemasolev abi määruse nr 659/1999 artikli 1 punkti b tähenduses, mille sõnastus on üle võetud määruse 2015/1589 artikli 1 punktis b.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (esimene koda) otsustab:

1.
ELTL artikleid 49 ja 54 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus selline suurtele kaubandusettevõtetele kehtestatud maks, nagu on kõne all põhikohtuasjas.

2.
Riigiabiks ELTL artikli 107 lõike 1 tähenduses ei saa lugeda sellist maksu, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mida kohaldatakse suurtele kaubandusettevõtjatele peamiselt nende müügipinnast lähtuvalt, kusjuures maksust on vabastatud sellised ettevõtted, mille müügipind jääb alla 2500 m
. Riigiabiks nimetatud sätte tähenduses ei saa lugeda seda maksu ka osas, milles maksust on vabastatud ettevõtted, mis müüvad aiakaupu, sõidukeid, ehitusmaterjale, masinaid ja tööstustarvikuid, ega osas, milles maksustatavat väärtust vähendatakse 60% võrra selliste ettevõtete puhul, mis müüvad mööblit, sanitaarkaupu, uksi ja aknaid, samuti ehituskaubamajade puhul, kuna need ettevõtted ei avalda keskkonnale ja ruumilisele planeerimisele sama suurt mõju nagu teised; seda peab kontrollima eelotsusetaotluse esitanud kohus.
Seevastu on riigiabiga sama sätte tähenduses tegemist selle maksu puhul osas, milles maksust on vabastatud suured kollektiivsed kaubandusettevõtted, mille müügipind on 2500 m
või suurem.

3.
Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjeldatud asjaoludel ei saa põhikohtuasjas kõne all olevast maksust tulenev riigiabi olla olemasolev abi nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad EÜ asutamislepingu artikli 93 kohaldamiseks, artikli 1 punkti b tähenduses, mille sõnastus on üle võetud nõukogu 13. juuli 2015. aasta määruse (EL) 2015/1589, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 108 kohaldamiseks, artikli 1 punktis b.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: hispaania.