CELEX: 62016CJ0561
Renvoi préjudiciel
Directive 2012/27/UE
Article 7, paragraphes 1, 4 et 9
Article 20, paragraphes 4 et 6
Promotion de l’efficacité énergétique
Mécanisme d’obligations en matière d’efficacité énergétique
Autres mesures de politique publique
Fonds national pour l’efficacité énergétique
Établissement d’un tel fonds comme mesure principale d’exécution des obligations en matière d’efficacité énergétique
Obligation de contribution
Désignation des parties obligées
Distributeurs d’énergie et/ou entreprises de vente d’énergie au détail

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 7, paragraphes 1, 4 et 9, ainsi que de l’article 20, paragraphes 4 et 6, de la directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, relative à l’efficacité énergétique, modifiant les directives 2009/125/CE et 2010/30/UE et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE (
JO 2012, L 315, p. 1
).
Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant Saras Energía SA à l’Administración del Estado (inAdmistration de l’État, Espagne) au sujet de la légalité de l’Orden IET/289/2015 del Ministerio de Industria, Energía y Turismo (arrêté ministériel IET/289/2015 du Ministère de l’Industrie, de l’Énergie et du Tourisme) por la que se establecen las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2015 (arrêté IET/289/2015 établissant les obligations de contribution au Fonds national pour l’efficacité énergétique pour l’année 2015), du 20 février 2015 (BOE n
o
47, du 24 février 2015, p. 15768), adopté en application de la Ley 18/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (loi 18/2014 portant approbation de mesures urgentes pour la croissance, la compétitivité et l’efficacité), du 15 octobre 2014 (BOE n
o
252, du 17 octobre 2014, p. 83921), telle que modifiée par la Ley 8/2015 por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y por la que se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos (loi 8/2015 modifiant la loi 34/1998, du 7 octobre [1998], sur le secteur des hydrocarbures, réglementant certaines mesures fiscales et non fiscales liées à l’exploration, à la recherche et à l’exploitation des hydrocarbures), du 21 mai 2015 (BOE n
o
122, du 22 mai 2015, p. 43367) (ci-après la « loi 18/2014 »).
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
Aux termes du considérant 20 de la directive 2012/27 :
« Un examen de la possibilité d’établir un mécanisme de “certificat blanc” au niveau de l’Union a fait apparaître que, dans la situation actuelle, un tel système entraînerait des coûts administratifs excessifs et qu’il existe un risque que les économies d’énergie soient concentrées dans certains États membres sans être introduites dans toute l’Union. L’objectif d’un tel mécanisme au niveau de l’Union pourrait être mieux réalisé, du moins à ce stade, au moyen de mécanismes nationaux d’obligations en matière d’efficacité énergétique pour les entreprises publiques du secteur de l’énergie, ou au moyen d’autres mesures de politique publique permettant d’atteindre le même volume d’économies d’énergie. Il convient d’établir le niveau d’ambition de ces mécanismes dans un cadre commun au niveau de l’Union tout en offrant aux États membres une grande flexibilité permettant de tenir pleinement compte de l’organisation nationale des acteurs du marché, du contexte spécifique du secteur de l’énergie et des habitudes des clients finals. Le cadre commun devrait donner aux entreprises publiques du secteur de l’énergie la possibilité de proposer des services énergétiques à tous les clients finals, et pas seulement aux clients auxquels ils vendent de l’énergie. La concurrence sur le marché de l’énergie s’en trouve renforcée, puisque les entreprises publiques de ce secteur peuvent différencier leur produit en fournissant des services énergétiques complémentaires. [...] Les États membres devraient déterminer, sur la base de critères objectifs et non discriminatoires, les distributeurs d’énergie ou les entreprises de vente d’énergie au détail qui devraient être tenus d’atteindre les objectifs d’économies d’énergie au stade final définis par la présente directive.
Les État membres devraient, en particulier, avoir la faculté de ne pas imposer cette obligation aux distributeurs d’énergie de petite taille, aux petites entreprises de vente d’énergie au détail et aux petits secteurs énergétiques afin de ne pas leur imposer une charge administrative disproportionnée. [...] Afin d’encourager les initiatives nationales en matière d’efficacité énergétique, les parties obligées soumises à des mécanismes nationaux d’obligations en matière d’efficacité énergétique pourraient remplir les obligations leur incombant en versant annuellement, à un fonds national pour l’efficacité énergétique, un montant correspondant aux investissements requis au titre de ce mécanisme. »
Selon l’article 1
er
, paragraphe 1, de cette directive, celle-ci « établit un cadre commun de mesures pour la promotion de l’efficacité énergétique dans l’Union en vue d’assurer la réalisation du grand objectif fixé par l’Union d’accroître de 20 % l’efficacité énergétique d’ici à 2020 et de préparer la voie pour de nouvelles améliorations de l’efficacité énergétique au-delà de cette date ».
Aux termes de l’article 2, points 14 et 18, de ladite directive :
« Aux fins de la présente directive, on entend par :
[...]
14)
“partie obligée”, un distributeur d’énergie ou une entreprise de vente d’énergie au détail qui est lié par les mécanismes nationaux d’obligations en matière d’efficacité énergétique visés à l’article 7 ;
[...]
18)
“mesure de politique publique”, un instrument réglementaire, financier, fiscal ou volontaire ou un moyen d’information formellement établi et mis en œuvre dans un État membre pour créer un environnement propice ou instaurer des exigences ou des incitations conduisant les acteurs du marché à fournir et à acheter des services énergétiques ou à prendre d’autres mesures visant à améliorer l’efficacité énergétique ».
L’article 7 de la même directive, intitulé « Mécanismes d’obligations en matière d’efficacité énergétique », énonce :
« 1.   Chaque État membre établit un mécanisme d’obligations en matière d’efficacité énergétique. Ce mécanisme assure que les distributeurs d’énergie et/ou les entreprises de vente d’énergie au détail qui sont désignés comme parties obligées au titre du paragraphe 4 et exerçant leurs activités sur le territoire de chaque État membre atteignent, d’ici au 31 décembre 2020, un objectif cumulé d’économies d’énergie au stade de l’utilisation finale, sans préjudice du paragraphe 2.
Cet objectif doit être au moins équivalent à la réalisation, chaque année du 1
er
janvier 2014 au 31 décembre 2020, de nouvelles économies d’énergie correspondant à 1,5 %, en volume, des ventes annuelles d’énergie aux clients finals effectuées soit par l’ensemble des distributeurs d’énergie, soit par l’ensemble des entreprises de vente d’énergie au détail, calculé sur la base de la moyenne des trois dernières années précédant le 1
er
janvier 2013. Les ventes d’énergie, en volume, utilisée dans les transports peuvent être exclues, partiellement ou intégralement, de ce calcul.
Les États membres déterminent l’étalement tout au long de la période du volume, ainsi calculé, de nouvelles économies d’énergie visé au deuxième alinéa.
[...]
4.   Sans préjudice du calcul des économies d’énergie pour l’objectif conformément au paragraphe 1, deuxième alinéa, chaque État membre désigne, aux fins du paragraphe 1, premier alinéa, sur la base de critères objectifs et non discriminatoires, des parties obligées parmi les distributeurs d’énergie et/ou les entreprises de vente d’énergie au détail exerçant leurs activités sur son territoire ; il peut inclure les distributeurs de carburants destinés aux transports et/ou les entreprises de vente au détail de carburants destinés aux transports exerçant leurs activités sur son territoire. Les parties obligées réalisent le volume d’économies d’énergie nécessaire pour satisfaire à leur obligation auprès des clients finals, désignés, comme il convient, par l’État membre, indépendamment du calcul effectué conformément au paragraphe 1, ou, si l’État membre en décide ainsi, au moyen d’économies certifiées provenant d’autres parties, comme décrit au paragraphe 7, point b).
[...]
9.   Comme alternative à l’établissement d’un mécanisme d’obligations en matière d’efficacité énergétique au titre du paragraphe 1, les États membres peuvent adopter d’autres mesures de politique publique pour réaliser des économies d’énergie auprès des clients finals, pour autant que ces mesures de politique publique satisfassent aux critères énoncés aux paragraphes 10 et 11. Le volume annuel d’économies d’énergie nouvelles réalisées grâce à cette approche équivaut au volume de nouvelles économies d’énergie imposées aux paragraphes 1, 2 et 3. Pour autant que cette équivalence soit assurée, les États membres peuvent combiner les mécanismes d’obligations avec d’autres mesures de politique publique, y compris des programmes nationaux en matière d’efficacité énergétique.
Les mesures de politique publique visées au premier alinéa peuvent comprendre les mesures de politique publique suivantes, ou une combinaison d’entre elles, sans que cette liste soit exhaustive :
a)
des taxes sur l’énergie ou sur le CO
ayant pour effet de réduire la consommation finale d’énergie ;
b)
des mécanismes, des instruments de financement ou des incitations fiscales conduisant à la mise en œuvre de technologies ou de techniques présentant une bonne efficacité énergétique et ayant pour effet de réduire la consommation finale d’énergie ;
c)
des dispositions réglementaires ou des accords volontaires conduisant à la mise en œuvre de technologies ou de techniques présentant une bonne efficacité énergétique et ayant pour effet de réduire la consommation finale d’énergie ;
d)
des normes et des standards visant à améliorer l’efficacité énergétique des produits et des services, y compris des bâtiments et des véhicules, à l’exclusion des cas dans lesquels elles sont contraignantes et applicables dans les États membres en vertu du droit de l’Union ;
e)
des systèmes d’étiquetage énergétique, à l’exclusion de ceux qui sont contraignants et applicables dans les États membres en vertu du droit de l’Union ;
f)
des programmes d’éducation et de formation, y compris les programmes de conseil en matière énergétique, conduisant à la mise en œuvre de technologies ou de techniques présentant une bonne efficacité énergétique et ayant pour effet de réduire la consommation finale d’énergie.
Les États membres notifient à la Commission, au plus tard le 5 décembre 2013, les mesures de politique publique qu’ils prévoient d’adopter aux fins du premier alinéa et de l’article 20, paragraphe 6, selon le cadre énoncé à l’annexe V, point 4), en indiquant de quelle manière ils comptent réaliser le volume d’économies demandé. Dans le cas des mesures de politique publique visées au deuxième alinéa et à l’article 20, paragraphe 6, la notification démontre de quelle manière les critères visés au paragraphe 10 sont remplis. Dans le cas de mesures de politique publique autres que celles visées au deuxième alinéa ou à l’article 20, paragraphe 6, les États membres expliquent de quelle manière un niveau équivalent d’économies, de suivi et de vérification est atteint. La Commission peut suggérer des modifications dans un délai de trois mois suivant la notification.
10.   Sans préjudice du paragraphe 11, les critères applicables aux mesures de politique publique prises au titre du paragraphe 9, deuxième alinéa, et de l’article 20, paragraphe 6, sont les suivants :
a)
les mesures de politique publique prévoient au minimum deux périodes intermédiaires d’ici au 31 décembre 2020 et conduisent à atteindre le niveau d’ambition énoncé au paragraphe 1 ;
b)
les responsabilités incombant à chaque partie délégataire, à chaque partie volontaire ou à chaque autorité publique chargée de la mise en œuvre, selon le cas, sont définies ;
c)
les économies d’énergie à réaliser sont déterminées selon des modalités transparentes ;
d)
le volume d’économies d’énergie requis ou à réaliser par la mesure de politique publique est exprimé en termes de consommation d’énergie finale ou primaire, en utilisant les facteurs de conversion énoncés à l’annexe IV ;
e)
les économies d’énergie sont calculées en utilisant les méthodes et les principes prévus à l’annexe V, points 1) et 2) ;
f)
les économies d’énergie sont calculées en utilisant les méthodes et les principes prévus à l’annexe V, point 3) ;
g)
un rapport annuel relatif aux économies d’énergie réalisées est fourni par les parties volontaires, sauf si cela n’est pas faisable, et rendu public ;
h)
les résultats font l’objet d’un suivi, et des mesures appropriées sont envisagées lorsque les progrès réalisés ne sont pas satisfaisants ;
i)
un système de contrôle est mis en place, qui prévoit également la vérification indépendante d’au moins une proportion statistiquement significative des mesures visant à améliorer l’efficacité énergétique ; et
j)
des données relatives aux tendances annuelles en matière d’économies d’énergie sont publiées chaque année.
11.   Les États membres veillent à ce que les taxes visées au paragraphe 9, deuxième alinéa, point a), satisfassent aux critères énumérés au paragraphe 10, points a), b), c), d), f), h) et j).
Les États membres veillent à ce que les dispositions réglementaires et les accords volontaires visés au paragraphe 9, deuxième alinéa, point c), satisfassent aux critères énumérés au paragraphe 10, points a), b), c), d), e), g), h), i) et j).
Les États membres veillent à ce que les autres mesures de politique publique visées au paragraphe 9, deuxième alinéa, et les fonds nationaux pour l’efficacité énergétique visés à l’article 20, paragraphe 6, satisfassent aux critères énumérés au paragraphe 10, points a), b), c), d), e), h), i) et j).
[...] »
Aux termes de l’article 20 de la directive 2012/27, intitulé « Fonds national pour l’efficacité énergétique, financement et assistance technique » :
« 1.   Sans préjudice des articles 107 et 108 [TFUE], les États membres facilitent la mise en place de mécanismes de financement ou le recours aux mécanismes existants au profit de mesures visant à améliorer l’efficacité énergétique afin de tirer le meilleur parti possible de différentes voies de financement.
[...]
4.   Les États membres peuvent créer un [f]onds national pour l’efficacité énergétique. Ce fonds a pour finalité de soutenir les initiatives nationales en matière d’efficacité énergétique.
[...]
6.   Les États membres peuvent prévoir que les parties obligées peuvent satisfaire aux obligations leur incombant en vertu de l’article 7, paragraphe 1, en versant annuellement à un [f]onds national pour l’efficacité énergétique un montant égal aux investissements requis pour remplir lesdites obligations.
[...] »
Le droit espagnol
Aux termes du préambule de la loi 18/2014, qui vise à transposer la directive 2012/27 :
« [La présente loi a pour objet] d’établir un mécanisme d’obligations en matière d’efficacité énergétique conforme aux orientations de l’Union. [...]
[...] [L]’article 20 de la directive [2012/27] permet aux États membres de créer, au soutien des initiatives nationales en matière d’efficacité énergétique, un [f]onds national pour l’efficacité énergétique auquel les entreprises obligées en vertu de l’article 7 peuvent contribuer annuellement en versant un montant égal aux investissements requis pour remplir leurs obligations en matière d’économies d’énergie. [...]
Bien que la directive [2012/27] offre la possibilité que les parties obligées soient des négociants en énergie ou des distributeurs d’énergie, ce sont les négociants en énergie qui sont considérés comme les parties obligées desquelles l’Union exige les économies d’énergie, étant donné que, en Espagne, les distributeurs d’énergie n’ont pas d’activité de commercialisation (contrairement à ce qui se passe dans d’autres États membres), mais une activité réglementée de gestion du réseau correspondant.
Le secteur des transports est inclus dans les parties obligées en raison de son importance majeure dans la demande d’énergie finale et du potentiel majeur d’économies d’énergie qu’il est possible d’y réaliser. Dans le cas des produits pétroliers et des gaz de pétrole liquéfiés, il n’a pas non plus été considéré approprié d’imposer des obligations au gestionnaire du réseau mais plutôt aux entreprises qui se chargent de facto de la commercialisation des produits en vue de la vente aux consommateurs finaux et, en particulier, compte tenu de la dispersion de la commercialisation finale de ces produits, aux grossistes en produits pétroliers et en gaz de pétrole liquéfiés.
[...]
[...] [P]our pouvoir prendre au plus tôt les mesures d’efficacité énergétique au moindre coût possible, il est nécessaire de disposer de moyens économiques suffisants dans le Fonds national pour l’efficacité énergétique, lequel permet de mettre en œuvre ces mesures à grande échelle, l’instauration au plus vite du mécanisme d’obligations qui permet de doter le Fonds de ces moyens répondent largement à l’intérêt général. Parmi les options qui ont été examinées afin d’amorcer des mesures précoces d’économie d’énergie à grande échelle, l’instauration d’un mécanisme d’obligations de contribution à un [f]onds national pour l’efficacité énergétique est celle qui permet de disposer le plus rapidement possible des moyens nécessaires pour entreprendre des mesures d’efficacité énergétique qui conduisent à une comptabilisation précoce d’économies en vue du respect des objectifs de la directive [2012/27] de la manière la plus efficace sur le plan économique.
[...] »
L’article 69 de cette loi prévoit :
« 1.   Un mécanisme national d’obligations en matière d’efficacité énergétique est créé, en vertu duquel les négociants en gaz et en électricité, les grossistes en produits pétroliers et les grossistes en gaz de pétrole liquéfiés, ci-après dénommés parties obligées au titre du mécanisme d’obligations, se voient attribuer un quota annuel d’économies d’énergie au niveau national, dénommé obligations d’économie.
Les obligations d’économie qui en résultent équivalent, sous une forme agrégée, pendant toute la durée du système, à l’objectif assigné [au Royaume d’Espagne] par l’article 7 de la directive [2012/27], après déduction des économies provenant des mesures alternatives visées à l’article 7, paragraphe 9, de ladite directive.
2.   La durée du système national d’obligations en matière d’efficacité énergétique s’étale sur une période allant de l’entrée en vigueur du Real Decreto-ley 8/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (décret-loi 8/2014 portant approbation de mesures urgentes pour la croissance, la compétitivité et l’efficacité), du 4 juillet 2014, jusqu’au 31 décembre 2020.
3.   Afin de vérifier les avancées dans la réalisation de l’objectif assigné [au Royaume d’Espagne], il est possible de procéder à une révision du système pour la période comprise entre le 1
er
janvier 2017 et le 31 décembre 2020. »
L’article 70, paragraphe 1, de ladite loi dispose :
« L’objectif annuel d’économie, les pourcentages de répartition entre les parties obligées concernées ainsi que les quotas ou obligations d’économie qui en résultent et leur équivalent financier sont fixés annuellement par un arrêté du ministre de l’Industrie, de l’Énergie et du Tourisme, avec l’accord de la Commission déléguée du gouvernement chargée des affaires économiques et après avis préalable de l’Institut pour la diversification et l’économie énergétiques.
L’objectif annuel d’économies d’énergie qui est fixé est réparti entre les parties obligées proportionnellement, dans le cas des négociants en gaz et en électricité, au volume de leurs ventes d’énergie finale à des consommateurs finals au niveau national, et, dans le cas des grossistes en produits pétroliers et en gaz de pétrole liquéfiés, au volume de leurs ventes d’énergie finale au niveau national pour sa distribution ultérieure au détail et aux consommateurs finals, exprimés en gigawatt-heure (GWh), au cours de la deuxième année précédant la période annuelle de l’obligation.
[...] »
Aux termes de l’article 71 de la même loi, intitulé « Exécution des obligations et certificats d’économies d’énergie » :
« 1.   Pour exécuter les obligations annuelles d’économies d’énergie, les parties obligées doivent verser au Fonds national pour l’efficacité énergétique visé à l’article suivant une contribution financière annuelle d’un montant équivalent au produit de leur obligation d’économie annuelle par l’équivalence financière établie.
[...]
2.   [À titre alternatif], un système de validation de la réalisation d’un volume d’économies d’énergie équivalent à l’exécution des obligations imposées par le mécanisme peut être établi dans les termes que le gouvernement espagnol fixera par voie réglementaire. Ce système se fonde sur la production de certificats d’économies d’énergie [...] négociables issus de la réalisation des mesures d’efficacité énergétique définies dans un catalogue, conformément aux exigences et aux conditions établies dans ce catalogue, dont la gestion incombe à l’institut pour la diversification et l’économie énergétiques.
[...] »
L’article 72 de la loi 18/2014 est libellé comme suit :
« 1.   Le Fonds national pour l’efficacité énergétique est créé, sans personnalité juridique, avec pour finalité le financement des initiatives nationales en matière d’efficacité énergétique prévu à l’article 20 de la directive [2012/27].
2.   Le Fonds national pour l’efficacité énergétique est consacré au financement de mécanismes de soutien économique et financier, de l’assistance technique, de la formation, de l’information, ou d’autres mesures afin d’accroître l’efficacité énergétique dans différents secteurs de manière à contribuer à la réalisation de l’objectif national d’économies d’énergie établi par le mécanisme national d’obligations en matière d’efficacité énergétique prévu à l’article 7 de la directive précitée.
[...] »
Le litige au principal et les questions préjudicielles
Saras Energía, une entreprise espagnole active dans le secteur de l’énergie, a introduit, devant le Tribunal Supremo (Cour suprême, Espagne), un recours contre l’arrêté IET/289/2015 établissant, notamment en ce qui la concerne, les obligations de contribution au Fonds national pour l’efficacité énergétique au titre de l’année 2015.
Saras Energía soutient que cet arrêté est contraire à la directive 2012/27, en ce que, d’une part, il l’oblige à remplir ses obligations en matière d’économies d’énergie au moyen d’une contribution annuelle au Fonds national pour l’efficacité énergétique sans lui permettre de le faire par la mise en place de mesures d’économies d’énergie effectives et, d’autre part, une telle obligation de contribution n’est imposée qu’aux entreprises de vente d’énergie au détail, à l’exclusion des distributeurs d’énergie.
La juridiction de renvoi considère que la question essentielle dans l’affaire au principal est celle de savoir si l’article 71 de la loi 18/2014 est compatible avec la directive 2012/27, en ce qu’il établit le versement d’une contribution financière annuelle au Fonds national pour l’efficacité énergétique comme mode principal d’exécution des obligations en matière d’économies d’énergie. Elle précise que ce Fonds est créé conformément à l’article 20, paragraphe 4, de la directive 2012/27 et vise à financer les initiatives nationales en matière d’efficacité énergétique.
Selon la juridiction de renvoi, l’article 71, paragraphe 2, de la loi 18/2014 prévoit, « à titre alternatif », la possibilité pour le gouvernement espagnol d’établir un système de validation des économies d’énergie réalisées, conformément à l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2012/27. Elle précise que ce système n’avait pas, à l’époque des faits au principal, été mis en place par le pouvoir réglementaire espagnol.
Il ressortirait de la directive 2012/27, en particulier de son article 7, que les parties obligées doivent à tout le moins avoir la possibilité de remplir les objectifs d’économies d’énergie d’une manière effective et directe, à savoir par des mesures spécifiques permettant à l’utilisateur final de réduire sa consommation d’énergie.
En outre, il convient, selon la juridiction de renvoi, de déterminer si la contribution annuelle au Fonds national pour l’efficacité énergétique peut constituer une mesure « alternative », au sens de l’article 7, paragraphe 9, de la directive 2012/27. Elle émet des doutes à cet égard et relève, premièrement, que la possibilité pour les États membres de créer un fonds national pour l’efficacité énergétique est expressément prévue à l’article 20, paragraphe 4, de cette directive, sans être qualifiée de mesure « alternative », au sens dudit article 7, paragraphe 9, deuxièmement, que la loi 18/2014 ne fait pas référence à cette dernière disposition comme fondement de la création de ce fonds et, troisièmement, que les mesures « alternatives », énumérées à l’article 7, paragraphe 9, de la directive 2012/27, semblent être des mesures ayant pour effet direct de réduire la consommation énergétique, tandis que le fonds prévu à l’article 20, paragraphe 4, de cette directive et à l’article 72 de la loi 18/2014 a pour objectif, plus généralement, de « soutenir les initiatives nationales en matière d’efficacité énergétique ».
Dès lors, la juridiction de renvoi se demande si la directive 2012/27 est correctement transposée par une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui, d’une part, instaure comme mode principal d’exécution des obligations en matière d’efficacité énergétique un système de contribution financière annuelle au fonds national pour l’efficacité énergétique et, d’autre part, institue le mécanisme prévu à titre principal à l’article 7, paragraphe 1, de ladite directive, comme un mécanisme alternatif pouvant être mis en œuvre de manière discrétionnaire par le pouvoir réglementaire.
Par ailleurs, la juridiction de renvoi indique que la loi 18/2014 désigne, en tant que « parties obligées », au sens de l’article 7, paragraphes 1 et 4, de la directive 2012/27, uniquement les négociants en gaz et en électricité ainsi que les grossistes en produits pétroliers et en gaz de pétrole liquéfié, à l’exclusion des distributeurs d’énergie, tandis que le paragraphe 4 dudit article 7, dans sa version en langue espagnole, se réfère aux distributeurs d’énergie « et » aux entreprises de vente d’énergie au détail. En outre, cette loi ne justifierait pas les raisons ayant conduit le législateur national à une telle exclusion. Par suite, elle s’interroge sur la compatibilité d’une telle désignation des parties obligées avec la directive 2012/27.
C’est dans ces conditions que le Tribunal Supremo (Cour suprême) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :
« 1)
La réglementation d’un État membre qui établit un mécanisme national d’obligations en matière d’efficacité énergétique dont le mode principal d’exécution consiste en une contribution financière annuelle à un fonds national pour l’efficacité énergétique créé en vertu de l’article 20, paragraphe 4, de la directive [2012/27] est-elle conforme à l’article 7, paragraphes 1 et 9, de cette directive ?
2)
Une réglementation nationale qui, en tant qu’alternative à la contribution financière à un fonds national pour l’efficacité énergétique, prévoit la possibilité de remplir les obligations d’économies d’énergie par la validation de l’économie réalisée, est-elle conforme à l’article 7, paragraphe 1, et à l’article 20, paragraphe 6, de la directive [2012/27] ?
3)
En cas de réponse affirmative à la question précédente, est-il conforme à l’article 7, paragraphe 1, et à l’article 20, paragraphe 6, de la directive [2012/27] de prévoir une telle possibilité alternative de remplir les obligations d’économies d’énergie lorsque l’existence effective de cette alternative dépend de sa mise en œuvre, par voie réglementaire, laissée à la discrétion du gouvernement ?
Dans cet ordre d’idées, une telle réglementation est-elle conforme [à la directive 2012/27] lorsque le gouvernement ne met pas en œuvre cette possibilité alternative ?
4)
Un mécanisme national qui ne considère comme parties obligées aux obligations en matière d’efficacité énergétique que les négociants en gaz et en électricité ainsi que les grossistes en produits pétroliers et en gaz de pétrole liquéfié, mais non les distributeurs de gaz et d’électricité ni les entreprises de vente au détail de produits pétroliers et de gaz de pétrole liquéfié, est-il conforme à l’article 7, paragraphes 1 et 4, de la directive [2012/27] ?
5)
En cas de réponse affirmative à la question précédente, est-il conforme à l’article 7, paragraphes 1 et 4, de la directive [2012/27] de désigner comme parties obligées les négociants en gaz et en électricité ainsi que les grossistes en produits pétroliers et en gaz de pétrole liquéfié, sans déterminer les raisons qui ont conduit à ne pas désigner en cette qualité les distributeurs de gaz et d’électricité ni les entreprises de vente au détail de produits pétroliers et de gaz de pétrole liquéfié ? »
Sur les première à troisième questions
Par ses trois premières questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 7, paragraphes 1 et 9, et l’article 20, paragraphes 4 et 6, de la directive 2012/27 doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation nationale qui établit, en tant que mode principal d’exécution des obligations en matière d’efficacité énergétique, un mécanisme de contribution annuelle à un fonds national pour l’efficacité énergétique, sans prévoir la possibilité pour les parties obligées de remplir les objectifs d’économies d’énergie d’une manière effective et directe plutôt que par le versement de ladite contribution.
Il ressort de la décision de renvoi que la directive 2012/27 a été transposée en droit espagnol par la loi 18/2014, en application de laquelle l’arrêté IET/289/2015 a établi des obligations de contribution au Fonds national pour l’efficacité énergétique au titre de l’année 2015 et, notamment, la contribution au paiement de laquelle est tenue Saras Energía. Selon la juridiction de renvoi, cette loi prévoit, en tant que mesure principale d’exécution des obligations en matière d’efficacité énergétique, au sens de l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2012/27, un mécanisme imposant aux parties obligées de verser au Fonds national pour l’efficacité énergétique une contribution annuelle dont le montant est égal aux investissements requis pour remplir leurs obligations établies en vertu de cette disposition. C’est seulement en tant qu’« alternative » que ladite loi prévoit que le gouvernement espagnol peut adopter, par voie réglementaire, un système de validation des volumes d’économies d’énergie réalisées, fondé sur des certificats d’économies d’énergie. La juridiction de renvoi précise que ce système n’avait pas été mis en œuvre à l’époque des faits au principal, alors qu’il aurait dû représenter, selon elle, une mesure principale d’exécution des obligations en matière d’efficacité énergétique en vertu de l’article 7, paragraphe 1, de la directive 2012/27.
Ainsi qu’il résulte de la directive 2012/27 et, notamment, de son considérant 20, le législateur de l’Union a entendu laisser aux États membres un large pouvoir d’appréciation dans la détermination des moyens à même de remplir les objectifs d’économies d’énergie fixés à l’article 1
er
, paragraphe 1, de cette directive (voir, par analogie, arrêt du 26 septembre 2013, IBV & Cie,
C‑195/12
,
EU:C:2013:598
, point
). Ladite directive a en effet pour objet d’établir, au niveau de l’Union, les principes généraux constituant un cadre pour la réduction de la consommation d’énergie, tout en laissant aux États membres le choix des modalités de mise en œuvre. Dès lors, la directive 2012/27 vise uniquement à établir, conformément à son article 1
er
, un cadre commun de mesures pour la promotion de l’efficacité énergétique dans l’Union, en vue d’assurer la réalisation de l’objectif fixé par l’Union d’accroître de 20 % l’efficacité énergétique d’ici à l’année 2020 et de préparer la voie pour de nouvelles améliorations de l’efficacité énergétique après cette date.
Ainsi, les États membres sont tenus, en application de la directive 2012/27, d’adopter des mécanismes d’obligations en matière d’efficacité énergétique à même d’assurer la réalisation d’économies d’énergie au stade de l’utilisation finale, conformément aux objectifs poursuivis par cette directive.
La constitution d’un fonds national pour l’efficacité énergétique, conformément à l’article 20, paragraphe 4, de la directive 2012/27, figure parmi les mesures propres à permettre les économies d’énergie.
Il ressort cependant d’une lecture conjointe de l’article 7, paragraphes 1 à 4, et de l’article 20, paragraphe 6, de la directive 2012/27 que, pour qu’un mécanisme établi par un État membre relève de l’article 7, paragraphe 1, de ladite directive, il est nécessaire qu’il porte sur des obligations d’économies d’énergie que les entreprises concernées peuvent réaliser elles-mêmes auprès des consommateurs finals. Cette portée découle notamment des termes « [l]es parties obligées réalisent le volume d’économies d’énergie nécessaire pour satisfaire à leur obligation auprès des clients finals », figurant au paragraphe 4 de cet article, qui précise le paragraphe 1 de celui-ci.
Par ailleurs, comme l’a relevé M
me
l’avocat général aux points 31 à 34 de ses conclusions, un mécanisme d’obligation de contribution annuelle tel que celui en cause au principal, qui prive les entreprises désignées de la possibilité de choisir entre le versement d’une telle contribution financière et la réalisation effective et directe d’économies d’énergie, ne relève pas de la faculté qui est décrite à l’article 20, paragraphe 6, de la directive 2012/27. En effet, ainsi qu’il ressort des termes « les parties obligées peuvent satisfaire aux obligations leur incombant en vertu de l’article 7, paragraphe 1, en versant annuellement à un [f]onds national pour l’efficacité économique un montant », figurant audit article 20, paragraphe 6, cette disposition porte sur des mécanismes par lesquels un État membre laisse un choix aux entreprises désignées. Or, une réglementation nationale telle que celle en cause au principal impose à ces entreprises de suivre la voie du versement d’une contribution annuelle au fonds, sans prévoir la possibilité de satisfaire d’une autre manière à leurs obligations.
Par conséquent, ainsi que M
me
l’avocat général l’a exposé au point 35 de ses conclusions, l’obligation litigieuse de contribution sans alternative n’est conforme à la directive 2012/27 que si elle peut être considérée comme une autre mesure de politique publique au sens de l’article 7, paragraphe 9, de cette directive.
À cet égard, l’article 7, paragraphe 9, de la directive 2012/27 permet expressément aux États membres d’adopter, « [c]omme alternative à l’établissement d’un mécanisme d’obligations en matière d’efficacité énergétique », d’autres mesures de politique publique visant à réaliser les objectifs d’économies d’énergie auprès des clients finals. L’article 2, point 18, de la directive 2012/27 définit les mesures de politique publique que les États membres peuvent adopter comme étant des instruments réglementaires, financiers, fiscaux ou volontaires ou encore des moyens d’information formellement établis et mis en œuvre pour créer un environnement propice ou instaurer des exigences ou des incitations conduisant les acteurs du marché à fournir et à acheter des services énergétiques ou à prendre d’autres mesures visant à améliorer l’efficacité énergétique.
L’article 7, paragraphe 9, de la directive 2012/27 établit également, de manière non exhaustive, une liste de mesures de politique publique auxquelles peuvent avoir recours les États membres, le cas échéant de manière combinée. Ces mesures peuvent, notamment, revêtir la forme de taxes sur l’énergie, de mécanismes et d’instruments financiers incitant aux économies d’énergie, de dispositions réglementaires ou d’accords volontaires conduisant à la mise en œuvre de technologies ou de techniques présentant une bonne efficacité énergétique, de normes et de standards visant à améliorer l’efficacité énergétique des produits et des services, de systèmes d’étiquetage énergétique ou de programmes d’éducation et de formation.
S’agissant de la conformité d’une législation nationale, telle que celle en cause au principal, à cette disposition, il convient de rappeler qu’il ressort notamment de l’article 72, paragraphes 1 et 2, de la loi 18/2014 que le Fonds national pour l’efficacité énergétique en cause au principal a pour finalité de financer des initiatives nationales en matière d’efficacité énergétique. Il est consacré au financement de mécanismes de soutiens économiques et financiers, d’assistance technique, de formation et d’information ou à d’autres mesures visant à accroître l’efficacité énergétique, de manière à contribuer à la réalisation des objectifs poursuivis par le droit de l’Union ainsi que par le droit espagnol en la matière. En outre, ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, les contributions annuelles audit Fonds national pour l’efficacité énergétique sont employées à la promotion de mesures visant à améliorer les économies d’énergie.
Dès lors, il peut être considéré que l’obligation de contribution annuelle au Fonds en cause au principal relève de l’article 7, paragraphe 9, deuxième alinéa, sous b), de la directive 2012/27, en ce qu’elle consiste en un instrument de financement conduisant à la mise en œuvre de technologies ou de techniques présentant une bonne efficacité énergétique et ayant pour effet de réduire la consommation finale d’énergie.
Il s’ensuit que, même si l’obligation de contribution au fonds national pour l’efficacité énergétique ne constitue pas un mécanisme d’obligations en matière d’économies d’énergie, au sens de l’article 7, paragraphe 1, lu ensemble avec l’article 20, paragraphe 6, de la directive 2012/27, cette obligation correspond néanmoins à l’un des moyens, énumérés par cette directive, visant à réaliser des économies d’énergie auprès des clients finals. Le fait que l’article 7, paragraphe 9, de ladite directive mentionne ce type de mesures en tant qu’« alternative » n’est que l’expression d’une possibilité de choix laissée aux États membres.
Dans la mesure où les États membres disposent en la matière d’une grande flexibilité et d’une large marge d’appréciation, la réalisation des objectifs poursuivis par la directive 2012/27 ne saurait être envisagée sans que chacun des États membres ait l’opportunité de choisir le régime qui convient le mieux à sa situation particulière, parmi différents types de régimes, et ce en tenant compte, tel que cela résulte du considérant 20 de cette directive, de ses particularités nationales (voir, par analogie, arrêt du 26 septembre 2013, IBV & Cie,
C‑195/12
,
EU:C:2013:598
, points
et
).
À cet égard, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier, ainsi qu’il ressort de l’article 7, paragraphe 9, de la directive 2012/27, que la réglementation nationale respecte l’objectif d’économies d’énergie au stade de l’utilisation finale, qui doit être atteint, d’ici la fin de l’année 2020, dans une mesure équivalente aux mécanismes d’obligations en matière d’efficacité énergétique qui peuvent être mis en place au titre de l’article 7, paragraphe 1, de cette directive et satisfait aux exigences prévues à l’article 7, paragraphes 10 et 11, de ladite directive.
Par conséquent, il y a lieu de répondre aux trois premières questions que les articles 7 et 20 de la directive 2012/27 doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une réglementation nationale qui établit, en tant que mode principal d’exécution des obligations en matière d’efficacité énergétique, un mécanisme de contribution annuelle à un fonds national pour l’efficacité énergétique, pour autant, d’une part, que cette réglementation garantit la réalisation d’économies d’énergie dans une mesure équivalente aux mécanismes d’obligations en matière d’efficacité énergétique qui peuvent être mis en place au titre de l’article 7, paragraphe 1, de cette directive et, d’autre part, que les exigences de l’article 7, paragraphes 10 et 11, de ladite directive sont respectées, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
Sur les quatrième et cinquième questions
Sur la recevabilité
Le Royaume d’Espagne a, lors de l’audience, excipé de l’irrecevabilité des quatrième et cinquième questions, au motif qu’elles ne concerneraient pas le secteur pétrolier. L’affaire au principal concernerait uniquement les produits pétroliers et les entreprises relevant des autres secteurs mentionnés dans les questions posées, à savoir ceux du gaz, du gaz de pétrole liquéfié et de l’électricité, n’auraient été admises dans la procédure au principal qu’en qualité de parties intervenantes au soutien de Saras Energía. Ces entreprises ne sauraient dès lors étendre l’objet du litige à d’autres secteurs que celui des produits pétroliers.
À cet égard, il suffit de constater qu’il ne ressort ni du libellé des questions posées ni de leur motivation que celles-ci porteraient uniquement sur les entreprises relevant du secteur pétrolier et non sur celles relevant d’autres secteurs tels que ceux du gaz, du gaz de pétrole liquéfié ou de l’électricité.
La quatrième question doit être comprise comme étant celle de savoir s’il est conforme à l’article 7, paragraphes 1 et 4, de la directive 2012/27 d’imposer des obligations en matière d’efficacité énergétique à certaines entreprises du secteur de l’énergie et non à d’autres entreprises de ce secteur.
Quant à la cinquième question, elle doit être entendue comme visant à savoir si l’État membre est tenu de motiver le choix des entreprises désignées, comme étant des parties obligées, au sens de la directive 2012/27, en ayant recours à des critères objectifs et non discriminatoires.
Il s’ensuit que les quatrième et cinquième questions sont recevables.
Sur le fond
Par ses quatrième et cinquième questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 7, paragraphes 1 et 4, de la directive 2012/27 doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui, d’une part, n’impose d’obligations en matière d’efficacité énergétique qu’à certaines entreprises du secteur de l’énergie, désignées en tant que parties obligées, et, d’autre part, n’expose pas explicitement les raisons pour lesquelles ces entreprises sont désignées en tant que parties obligées.
À cet égard, il y a lieu de relever que l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2012/27 prévoit que chaque État membre désigne des parties obligées aux fins de l’article 7, paragraphe 1, de cette directive parmi les distributeurs d’énergie « et/ou » les entreprises de vente d’énergie au détail, sur la base de critères objectifs et non discriminatoires.
Or, l’interprétation de l’article 7, paragraphe 4, de ladite directive est également utile pour apprécier si un État membre a, dans le cadre de l’application d’un instrument financier qui relève du paragraphe 9 de cet article, désigné d’une manière appropriée les entreprises qui sont tenues de contribuer à cet instrument. En effet, une telle mesure est adoptée en tant qu’« alternative » à l’établissement d’un mécanisme visé au paragraphe 1 dudit article et doit être assortie de garanties équivalentes. Partant, les modalités énoncées à l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2012/27 pour la désignation des parties obligées doivent également être remplies lorsque de telles parties sont désignées dans le cadre d’un mécanisme autre que celui visé audit paragraphe 1.
Le fait que la version en langue espagnole de l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2012/27 comprend non pas les termes « et/ou », mais seulement la conjonction de coordination « et » n’est pas de nature à remettre en cause ce constat, étant donné qu’il résulte, comme l’a également relevé M
me
l’avocat général au point 64 de ses conclusions, de l’économie générale de ladite disposition que les États membres peuvent effectivement choisir s’ils désignent comme parties obligées les distributeurs d’énergie ou les entreprises de vente d’énergie au détail et ainsi exclure de la catégorie des parties obligées une partie des acteurs du secteur de l’énergie.
En effet, la version en langue espagnole de l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2012/27, à l’instar des autres versions linguistiques de cette disposition, prévoit que les États membres doivent choisir les entreprises obligées parmi les distributeurs d’énergie et les entreprises de vente d’énergie au détail.
En outre, il y a lieu de relever que l’article 7, paragraphe 1, premier alinéa, de ladite directive indique, dans sa version en langue espagnole également, que les entreprises obligées peuvent appartenir à la catégorie des distributeurs d’énergie « et/ou » des entreprises de vente d’énergie au détail.
De surcroît, la définition de la « partie obligée », telle qu’elle est énoncée à l’article 2, point 14, de la directive 2012/27 n’utilise que la conjonction « ou », et ce même dans la version en langue espagnole de cette disposition.
Il en résulte, premièrement, que les États membres sont libres de désigner, en tant que parties obligées, seulement certains opérateurs, à l’exclusion d’autres, et ce quel que soit le fondement de la mesure d’exécution des obligations en matière d’efficacité énergétique effectivement mise en place par la réglementation nationale.
Deuxièmement, il ressort de l’article 7, paragraphe 4, de la directive 2012/27 que cette disposition exige que, aux fins de l’article 7, paragraphe 1, premier alinéa, de cette directive, des parties obligées soient désignées sur la base de critères objectifs et non discriminatoires.
Ainsi que l’a relevé M
me
l’avocat général au point 79 de ses conclusions, lesdits critères objectifs et non discriminatoires doivent être exposés explicitement par l’État membre concerné.
Dès lors, il revient à la juridiction de renvoi de vérifier si, dans le cadre de la mise en place, par le Royaume d’Espagne, d’une obligation annuelle de contribution à un fonds national pour l’efficacité énergétique, telle que celle en cause au principal, la désignation des entreprises obligées repose effectivement sur des critères explicitement établis, objectifs et non discriminatoires.
À cette fin, il appartient à la juridiction de renvoi de prendre en considération la configuration et les caractéristiques du marché national, ainsi que la situation des opérateurs de ce marché, comme le préconise la directive 2012/27, notamment à son considérant 20.
Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu de répondre aux quatrième et cinquième questions que l’article 7 de la directive 2012/27 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui n’impose d’obligations en matière d’efficacité énergétique qu’à certaines entreprises déterminées du secteur de l’énergie, pour autant que la désignation de ces entreprises, en tant que parties obligées, repose effectivement sur des critères objectifs et non discriminatoires exposés explicitement, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.
Sur les dépens
La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) dit pour droit :

1)
Les articles 7 et 20 de la directive 2012/27/UE du Parlement européen et du Conseil, du 25 octobre 2012, relative à l’efficacité énergétique, modifiant les directives 2009/125/CE et 2010/30/UE et abrogeant les directives 2004/8/CE et 2006/32/CE, doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une réglementation nationale qui établit, en tant que mode principal d’exécution des obligations en matière d’efficacité énergétique, un mécanisme de contribution annuelle à un fonds national pour l’efficacité énergétique, pour autant, d’une part, que cette réglementation garantit la réalisation d’économies d’énergie dans une mesure équivalente aux mécanismes d’obligations en matière d’efficacité énergétique qui peuvent être mis en place au titre de l’article 7, paragraphe 1, de cette directive et, d’autre part, que les exigences de l’article 7, paragraphes 10 et 11, de ladite directive sont respectées, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.

2)
L’article 7 de la directive 2012/27 doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui n’impose d’obligations en matière d’efficacité énergétique qu’à certaines entreprises déterminées du secteur de l’énergie, pour autant que la désignation de ces entreprises, en tant que parties obligées, repose effectivement sur des critères objectifs et non discriminatoires exposés explicitement, ce qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier.

Signatures
(
*1
)	Langue de procédure : l’espagnol.