CELEX: 62017CJ0216
Eelotsusetaotlus
Direktiiv 2004/18/EÜ
Artikli 1 lõige 5
Artikli 32 lõige 2
Ehitustööde, asjade ja teenuste riigihankelepingute sõlmimine
Raamlepingud
Klausel, millega laiendatakse raamlepingut teistele hankijatele
Läbipaistvuse ja ettevõtjate võrdse kohtlemise põhimõte
Hanke jätkulepingute mahu kindlaks määramata jätmine või määramine viitega nende hankijate tavalistele vajadustele, kes ei ole raamlepingu osapooled
Keeld

Eelotsusetaotlus puudutab küsimust, kuidas tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivi 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (
ELT 2004, L 134, lk 114
; ELT eriväljaanne 6/7, lk 132) artikli 1 lõiget 5 ja artiklit 32 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18 kehtetuks tunnistamise kohta (
ELT 2014, L 94, lk 65
) artiklit 33.
See taotlus esitati eelotsusetaotluse esitanud kohtus liidetud kahes hagis, milles esimese puhul Autorità Garante della Concorrenza e del mercato (Itaalia konkurentsiamet; edaspidi „AGCM“) ja teise puhul Coopservice Soc. coop. arl‑i vastaspool on Azienda Socio‑Sanitaria Territoriale della Valcamonica – Sebino (Valcamonica – Sebino kohalik tervishoiu- ja sotsiaalteenuste üksus, Itaalia; edaspidi „Valcamonica ASST“) ja vaidluse ese on viimase otsus liita kanalisatsiooni-, jäätmekogumis- ja -kõrvaldamisteenuste lepingule (edaspidi „algne leping“), mille Azienda Socio-Sanitaria Territoriale del Garda (Garda järve kohalik tervishoiu- ja sotsiaalteenuste üksus, Itaalia; edaspidi „Garda järve ASST“) sõlmis 2012. aastal ATI – Zanetti Arturo & C. Srl’iga, ettevõtjate ajutine ühendus, mille moodustasid Markas Srl ja Zanetti Arturo (edaspidi „ATE Markas“).
Õiguslik raamistik
Direktiiv 2004/18
Direktiivi 2004/18 põhjendustes 11 ja 15 on märgitud:
„(11)
Tuleks sätestada raamlepinguid käsitlev [liidu] määratlus ning käesoleva direktiivi reguleerimisalasse jäävaid lepinguid hõlmavate raamlepingute erieeskirjad. Nende eeskirjade kohaselt võib ostja, kes sõlmib käesoleva direktiiviga ettenähtud korras raamlepingu eeskätt pakkumistest teavitamise, pakkumiste esitamise tähtaegade ja tingimuste osas, sõlmida raamlepingu kehtivusajal sellel põhinevaid lepinguid kas raamlepingus sätestatud tingimuste kohaselt või juhul, kui kõik tingimused ei ole raamlepingus ette kindlaks määratud, kuulutada raamlepingu osapoolte vahel välja kõnealustele tingimustele vastava uue konkursi. Uue konkursi väljakuulutamine peab vastama teatavatele eeskirjadele, mille eesmärk on tagada vajalik paindlikkus ning üldpõhimõtete, eriti võrdse kohtlemise põhimõtte järgimine. Samal põhjusel ei tohiks raamlepingute kehtivusaeg olla pikem kui neli aastat, välja arvatud ostja poolt nõuetekohaselt põhjendatud juhtudel.
[…]
(15)
Liikmesriikides on välja töötatud teatavad tsentraliseeritud ostumeetodid. Mitmed ostjad vastutavad omandamiste või riiklike lepingute/raamlepingute sõlmimise eest teiste ostjate jaoks. Ostetud koguste suurt mahtu silmas pidades aitavad sellised meetodid suurendada konkurentsi ja täiustada riiklikku tellimist. Seepärast tuleks ette näha ostjatega tegelevate tsentraliseeritud ostjate ühenduse määratlus. Samuti tuleks määratleda tingimused, mis võimaldavad kooskõlas mittediskrimineerimise ja võrdse kohtlemise põhimõttega kindlaks teha, kas ehitustöid, tarneid ja/või teenuseid tsentraliseeritud ostja kaudu ostvad ostjad täidavad käesoleva direktiiviga ettenähtud nõudeid.“
Direktiivi 2004/18 artikli 1 „Mõisted“ lõige 5 näeb ette:
„Raamleping
– leping ühe või mitme ostja ning ühe või mitme ettevõtja vahel, mille eesmärk on kehtestada teatava aja jooksul sõlmitavaid lepinguid reguleerivad tingimused, eelkõige hinna ja vajaduse korral ettenähtud koguse osas.“
Nimetatud direktiivi artikli 2 „Lepingute sõlmimise põhimõtted“ kohaselt:
„Ostjad kohtlevad ettevõtjaid võrdselt ja mittediskrimineerivalt ning tegutsevad läbipaistval viisil.“
Sama direktiivi artiklis 9 „Riigihankelepingute, raamlepingute ja dünaamiliste ostusüsteemide eeldatava kogumaksumuse arvutamise meetodid“ on sätestatud:
„1.   Riigihankelepingu eeldatava kogumaksumuse arvutamisel võetakse aluseks ostja hinnanguline väljamakstav kogusumma käibemaksuta. Arvutamisel võetakse arvesse hinnanguline kogusumma, sealhulgas mis tahes optsioonid ja lepingu uuendamised.
[…]
3.   Ühtegi ehitustööprojekti ega tarnete ja/või teenuste teatavate koguste kavandatavat ostu ei tohi osadeks jaotada, eesmärgiga takistada selle kuulumist käesoleva direktiivi reguleerimisalasse.
[…]
7.   Asjade või teenuste riigihankelepingute puhul, mis on olemuselt regulaarsed või mida kavatsetakse teatava aja jooksul uuendada, võetakse lepingu eeldatava maksumuse arvutamisel aluseks:
a)
eelnenud 12 kuu või eelarveaasta jooksul sõlmitud samalaadsete järjestikuste lepingute tegelik kogumaksumus, mida on võimaluse korral kohandatud esialgse lepingu sõlmimisele järgneva 12 kuu jooksul toimuvatele muutustele koguses või maksumuses;
b)
või esimesele tarnele järgneva 12 kuu või eelarveaasta jooksul (kui see on pikem kui 12 kuud) sõlmitud järjestikuste lepingute eeldatav kogumaksumus.
Riigihankelepingu eeldatava maksumuse arvutamisviisi valik ei tohi olla seotud kavatsusega jätta kõnealune leping käesoleva direktiivi reguleerimisalast välja.
[…]
9.   Raamlepingute ja dünaamiliste ostusüsteemide puhul on arvessevõetav maksumus raamlepingu või dünaamilise ostusüsteemi kehtivusaja jooksul ettenähtud kõigi lepingute maksimaalne eeldatav maksumus käibemaksuta.“
Direktiivi 2004/18 artiklis 32 „Raamlepingud“ on sätestatud:
„1.   Liikmesriigid võivad ette näha, et ostjad võivad sõlmida raamlepinguid.
2.   Raamlepingute sõlmimisel täidavad ostjad käesolevas direktiivis nimetatud protseduurireegleid kõigis etappides kuni asjaomasel raamlepingul põhinevate lepingute sõlmimiseni. Raamlepingu osapooled valitakse artikli 53 kohaselt kehtestatud lepingute sõlmimise kriteeriumide alusel.
Raamlepingul põhinevad lepingud sõlmitakse lõigetes 3 ja 4 sätestatud menetluste kohaselt. Neid menetlusi võib rakendada üksnes nende ostjate ning ettevõtjate vahel, kes olid raamlepingu esialgsed osapooled.
Raamlepingul põhinevate lepingute sõlmimisel ei tohi osapooled ühelgi juhul asjaomases raamlepingus sätestatud tingimusi oluliselt muuta, eriti lõikes 3 osutatud juhul.
Raamlepingu kehtivusaeg ei tohi ületada nelja aastat, välja arvatud nõuetekohaselt põhjendatud erandjuhtudel, mis on eelkõige seotud raamlepingu objektiga.
Ostjad peavad raamlepinguid kasutama nõuetekohasel viisil, mis ei tõkesta, piira ega moonuta konkurentsi.
3.   Raamlepingu sõlmimise korral ühe ettevõtjaga võetakse sellel raamlepingul põhinevate lepingute sõlmimise aluseks raamlepingus sätestatud tingimused.
Kõnealuste lepingute sõlmimisel võivad ostjad raamlepingu ettevõtjast osapoolega kirjalikult nõu pidada, paludes tal vajaduse korral oma pakkumist täiendada.
4.   Kui raamleping sõlmitakse mitme ettevõtjaga, peab ettevõtjaid olema vähemalt kolm, kuivõrd on olemas piisav arv valikukriteeriumidele vastavaid ettevõtjaid ja/või tingimustele ja lepingute sõlmimise kriteeriumidele vastavaid pakkumisi.
Mitme ettevõtjaga sõlmitud raamlepingutel põhinevaid lepinguid võib sõlmida:
–
raamlepingus kehtestatud tingimustel, kusjuures uut konkurssi välja ei kuulutata, või
–
juhul, kui kõik tingimused ei ole raamlepinguga kehtestatud ning osapooled konkureerivad uuesti samadel ja (vajaduse korral) täpsemini määratletud tingimustel ning asjakohasuse korral ka muudel raamlepingu kirjeldustes nimetatud tingimustel, sõlmitakse kõnealused lepingud järgmise korra kohaselt:
[…]“.
Direktiivi artikli 35 „Teated“ lõikes 4 on ette nähtud:
„Ostjad, kes on sõlminud hankelepingu või raamlepingu, saadavad teate lepingute sõlmimise menetluse tulemuste kohta hiljemalt 48 päeva pärast lepingu või raamlepingu sõlmimist.
Ostjad, kes on sõlminud raamlepingud artikli 32 kohaselt, ei ole kohustatud saatma lepingute sõlmimise menetluse tulemusi sisaldavat teadet iga kõnealusel raamlepingul põhineva lepingu kohta.
[…]“.
Nimetatud direktiivi VII A lisas on reguleeritud „Teave, mis peab sisalduma riigihankelepingute sõlmimise teadetes“ järgmiselt:
„[…]
Hanketeated
[…]
3.
[…]
c)
vajaduse korral näidata, et tegemist on raamlepinguga;
[…]
6.
[…]
c)
Teenuste hankelepingud:
–
teenuse liik ja kirjeldus. Nomenklatuuri viitenumber või viitenumbrid. Osutatavate teenuste hulk. Eraldi tuleb välja tuua võimalikud lisahanked ja juhul, kui see on teada, siis lisahangete esialgne ajakava ja võimalik lepingu pikendamiste arv. Mingi perioodi jooksul uuendatavate lepingute korral näidata, juhul kui see on teada, hilisemate teenuste hankelepingute sõlmimise ajakava.
Raamlepingu korral raamlepingu planeeritud kehtivusaeg, kõigi raamlepinguga hõlmatud teenuste hinnanguline maksumus ja võimalikult täpselt raamlepingu raames teostatavate hangete maht ja sagedus.
–
[…]
18.
Raamlepingu korral: selles osalevate pakkujate arv ja vajaduse korral soovitav pakkujate arvu ülempiir, raamlepingu kehtivusperioodi pikkus, lisades vajaduse korral põhjendused, kui kehtivusperiood on pikem kui neli aastat.
[…]“.
Itaalia õigus
Riigisisene õigus
Itaalia 27. detsembri 2006. aasta seaduse nr 296 (legge n. 296) (
GURI
nr 299, 27.12.2006, regulaarne lisa nr 244) artikli 1 lõike 449 viimases osas on sätestatud:
Riiklikud tervishoiuasutused on igal juhul kohustatud ostma asju pädeva maakondliku keskuse sõlmitud lepingute alusel või kehtivate maakondlike lepingute puudumisel [Itaalia valitsussektori] keskse hankeasutusega sõlmitud raamlepingute alusel.“
Direktiiv 2004/18 võeti Itaalia õigusesse üle 12. aprilli 2006. aasta seadusandliku dekreediga nr 163 (decreto legislativo n. 163) (
GURI
nr 100, 2.5.2006, regulaarne lisa nr 107), mis oli põhikohtuasja faktiliste asjaolude ilmnemise ajal kehtiv.
Selle dekreedi artikli 3 lõikest 13 tuleneb:
„Raamleping
– leping ühe või mitme ostja ning ühe või mitme ettevõtja vahel, mille eesmärk on kehtestada teatava aja jooksul sõlmitavaid lepinguid reguleerivad tingimused, eelkõige hinna ja vajaduse korral ette nähtud koguse osas.“
Ühe ettevõtjaga sõlmitud raamlepingu toimimine on kirjeldatud nimetatud dekreedi artiklis 59. Oma lõigetes 2–4 kordab see säte sõna‑sõnalt direktiivi 2004/18 artikli 32 lõike 2 esimese kuni kolmanda lõigu ja lõike 3 sõnastust. Samas ei võetud sellega üle kõnealuse direktiivi artikli 32 lõike 2 neljandat ja viiendat lõiku, mille eesmärk vastavalt on piirata raamlepingu kehtivusaega neljale aastale, välja arvatud nõuetekohaselt põhjendatud erandjuhtudel, ja keelata ostjatel raamlepinguid kuritarvitada või kasutada neid viisil, mis tõkestab, piirab või moonutab konkurentsi.
Itaalia 6. juuli 2012. aasta dekreetseaduse nr 95 (
GURI
nr 156, 6.7.2012, regulaarne lisa nr 141), mis muudatustega kehtestati 7. augusti 2012. aasta seadusena nr 135 (
GURI
nr 189, 14.8.2012, regulaarne lisa nr 173) (decreto‑legge 6 luglio 2012 n. 95, convertito con modificazioni dalla legge 7 agosto 2012, n. 135), artikli 1 lõige 12 lubab hankelepingu tingimusi selle täitmise käigus muuta algses hankemenetluses ettenähtud lepingutingimuste soodsamaks muutmiseks.
Selle dekreetseaduse artikli 15 lõike 13 punkti b kohaselt võib seaduses sätestatud tingimustega võrreldes liiga kuluka asjade või teenuste hankelepingu lõpetada, et uut hankemenetlust korraldamata sõlmida uus leping, millega võetakse üle teiste ettevõtjate poolt täitmisel oleva hankelepingu tingimused.
Maakondlik õigus
Lombardias (Itaalia) nõuti 19. mai 1997. aasta maakondliku seaduse nr 14 (legge regionale n. 14) artikli 3 lõikega 7 kõigilt maakondlikelt haldusasutustelt keskse hankekorra, sealhulgas maakondliku keskse hankeasutuse kasutamist.
Maavalitsuse 6. detsembri 2011. aasta otsuses nr 2633 korrati ASST-de kohustust sõlmida koondtellimused ja kasutada keskseid hankeasutusi.
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Vaidlus põhikohtuasjas sai alguse dekreedist nr 1158/2015, mille Valcamonica ASST peadirektor kehtestas 30. detsembril 2015, eesmärgiga ilma riigihankemenetlust korraldamata liituda algse lepinguga ajavahemikuks 1. veebruar 2016 kuni 15. veebruar 2021.
Selleks oli Valcamonica ASST peadirektor palunud laiendada hankelepingut, mille Garda järve ASST peadirektor oli 4. novembril 2011 võetud dekreedi nr 828/2011 alusel (edaspidi „dekreet nr 828/2011“) algselt sõlminud ATE Markasega.
Selle dekreedi alusel sõlmiti ATE Markasega kanalisatsiooni-, jäätmekogumis- ja kõrvaldamisteenuste leping 108 kuu ehk üheksa aasta pikkuseks ajavahemikuks, mis kulgeb 16. veebruarist 2012 kuni 15. veebruarini 2021. Selle hanke alusdokumentide punkt 5 sisaldas klauslit „hankelepingu laiendamine“ (edaspidi „laiendamisklausel“), mis võimaldas ühel või mitmel nimetatud klauslis mainitud asutusel taotleda edukalt pakkujalt selle laiendamist asutuse huvides ning teha seda „asjaomase hankemenetlusega samadel tingimustel“. Selles klauslis, kus muu hulgas on nimetatud Valcamonica ASST, on täpsustatud, et edukas pakkuja ei ole kohustatud laiendamistaotlusega nõustuma. Lisaks on nimetatud klausli alusel tekkinud „autonoomne lepinguline suhe“, mis kestab algses lepingus ette nähtud hankeperioodist järele jäänud kehtivusajal.
Nii Coopservice, kes kuni selle ajani tagas Valcamonica ASST rajatiste puhastamise, kui ka AGCM esitasid kaebuse Tribunale amministrativo regionale della Lombardiale (Lombardia maakonna halduskohus, Itaalia), nõudes dekreedi nr 1158/2015, dekreedi nr 828/2011 ja laiendamisklausli tühistamist põhjendusel, et need aktid võimaldavad sõlmida uue teenuste hankelepingu riiklikke ja Euroopa konkurentsinorme ja muu hulgas riigihankemenetluse korraldamise kohustust rikkudes.
Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Lombardia maakonna halduskohus) jättis 7. novembri 2016. aasta kohtuotsusega need kaks kaebust rahuldamata põhjendusel, et raamlepingu võib sõlmida asjaomase ettevõtja ja ainult ühe hankija vahel, kes tegutseb enda ja ka teiste hankijate nimel, kes – olgugi et neid lepingus mainitakse – ei ole otseselt selle osapooled. Lisaks ei pea raamlepingus olema sõnaselgelt ja algusest peale ära märgitud nende teenuste maht, mida võivad nõuda hankijad, kes võivad tugineda laiendamisklauslile, kuna see maht võib olla ette nähtud kaudselt, viitega nende tavalistele vajadustele.
Coopservice ja AGCM kaebasid seejärel selle kohtuotsuse edasi eelotsusetaotluse esitanud kohtus, Consiglio di Statos (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu).
Selles kohtus väitis Markas, kes oli menetlusse astunud Valcamonica ASST nõuete toetuseks, et viimase liitumine algse lepinguga oli kooskõlas direktiivi 2014/24 artikliga 33, ja palus küsida selle sätte tõlgendamiseks eelotsust Euroopa Kohtult.
Selles küsimuses viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus kolmele järeldusele.
Esiteks leiab ta, et direktiivi 2004/18 artikkel 32 on põhikohtuasjas kohaldatav. Sellegipoolest, tunnistades esiteks, et see direktiiv tunnistati alates 18. aprillist 2016 kehtetuks direktiiviga 2014/24, ja teiseks, et selle viimase direktiivi sätted, mis on põhikohtuasja vaidluse lahendamisel asjakohased, on direktiivi 2004/18 sätetega identsed, peab eelotsusetaotluse esitanud kohus asjakohaseks tõlgendada direktiive 2004/18 ja 2014/24 koostoimes.
Teiseks on eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates põhimõtteliselt õige kvalifitseerida algne leping „raamlepinguna“ direktiivide 2004/18 ja 2014/24 tähenduses.
Kolmandaks leiab ta, et raamlepingul direktiivi 2004/18 artikli 1 lõike 5 ja artikli 32 tähenduses on kaks põhitunnust. Esiteks eeldatakse, et konkurentsile avamine toimub eelnevalt, eduka pakkuja nimetamise hetkel, ja seega ei ole raamlepingu täitmisel ettevõtjaga, kes on tunnistatud edukaks riigihankemenetluses, mille tulemusel see raamleping sõlmiti, vaja eraldi sõlmida kõiki lepinguid (edaspidi „jätkulepingud“). Teiseks, võttes arvesse direktiivi 2004/18 artikli 1 lõikes 5 esinevat määrsõna „vajadusel“, ei pea raamlepingus olema tingimata täpsustatud, milliseid koguseid see puudutab.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus on arvamusel, et kuigi Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Lombardia maakonna halduskohus) võetud seisukoht võib olla põhjendatud koondunud hankemenetluste edendamise eesmärgil, mida Itaalia seadusandja väärtustab, ei saa niisugune seisukoht olla siiski liidu õigusega kooskõlas. Lisaks nendib see kohus, et Euroopa Kohtu kohtupraktika selles küsimuses puudub.
Selles osas leiab Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), et määrsõna „vajadusel“ tõlgendus, mida Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Lombardia maakonna halduskohus) toetab, on liiga lai. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates tuleks laienemisklauslit kahest aspektist lähtudes piirata. Subjektiivsest seisukohast pidanuks klauslis nimetama hankijad, kes võivad sellele tugineda, samas kui objektiivselt pidanuks ta nägema ette võimaliku laiendamise majandusliku väärtuse, sealhulgas maksimumsumma, nagu ta mitmes oma kohtuotsuses on juba otsustanud. Vastupidine tõlgendus seadustaks määramata hulgal järgnevate otselepingute sõlmimise, mis kahjustaks liidu õiguse aluspõhimõtteid, mille kohaselt tuleb hankelepingud sõlmida riigihankemenetluse alusel, ja kahjustaks seega konkurentsi.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus kaldub seetõttu toetama selle määrsõna piiravat tõlgendust, mille kohaselt määratakse raamlepingus „vajadusel“ kindlaks, millises mahus teenuseid see puudutab. Selle täpsustuse saab välja jätta üksnes juhul, kui osutatavad teenused ise on kindlaks määratud või selgelt ja üheseltmõistetavalt kindlaks määratavad, võttes arvesse faktilist või õiguslikku olukorda, millest asjaomase raamlepingu osapooled on teadlikud, isegi kui nad ei ole selle sisus kindlaks määratud.
Vastuseks selgituste esitamise taotlusele, mille Euroopa Kohus talle kodukorra artikli 101 kohaselt saatis, et saada aru põhjustest, miks eelotsusetaotluse esitanud kohus kvalifitseeris esialgse hankija ja ATE Markase vahel sõlmitud lepingu raamlepinguks direktiivi 2004/18 artikli 1 lõike 5 ja artikli 32 tähenduses, vaatamata sellele, et see hankeleping oli sõlmitud üheksaks aastaks, selgitas eelotsusetaotluse esitanud kohus 20. veebruari 2018. aasta otsuses, et halduskohtuna peab ta järgima dispositiivsuse põhimõtet ja omal algatusel tegutsemine on lubatud vaid juhul, kui haldusakt sisaldab eriti raskeid vigu, mis võivad viia selle tühistamiseni. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul aga „on […] tegelikult välistatud, et seaduses ette nähtud maksimumtähtajast pikem kehtivusaeg kujutab endast nii rasket eksimust, et see muudab meetme tühiseks, mida kohus võiks seega teoreetiliselt omal algatusel otsustada“. Lisaks märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et võttes arvesse selle erilist eesmärki, mis on tagada paljude haiglate tõhus toimimine, võiks algsele lepingule kohaldada direktiivi 2004/18 artikli 32 lõike 2 neljandas lõigus ette nähtud erandit.
Neil asjaoludel otsustas Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas direktiivi 2004/18 artikli 1 lõiget 5 ja artiklit 32 ning direktiivi 2004/18 tühistanud direktiivi 2014/24 artiklit 33 tuleb tõlgendada nii, et need lubavad sõlmida raamlepingu, milles:
–
üks hankija tegutseb enda ja teiste hankijate nimel, kes on eraldi ära märgitud, kuid ei osale selle raamlepingu sõlmimises otse;
–
ei ole kindlaks määratud nende teenuste mahtu, mida hankijad, kes ei ole ise raamlepingut sõlminud, võivad selles raamlepingus ette nähtud jätkulepinguid sõlmides nõuda?
2.
Kui esimesele küsimusele vastatakse eitavalt, siis kas direktiivi 2004/18 artikli 1 lõiget 5 ja artiklit 32 ning direktiivi 2014/24 artiklit 33 tuleb tõlgendada nii, et need lubavad sõlmida raamlepingu, milles:
–
üks hankija esindab iseennast ja teisi hankijaid, kes on eraldi ära märgitud, kuid kes ei osale selle raamlepingu sõlmimises otse;
–
teenuste maht, mida hankijad, kes ei ole ise raamlepingut sõlminud, võivad selles raamlepingus ette nähtud jätkulepinguid sõlmides nõuda, on kindlaks määratud sel teel, et viidatakse nende tavalistele vajadustele?“
Eelotsusetaotluse vastuvõetavus
Eelotsusetaotlusest ilmneb, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu põhjendused tuginevad eeldusel, et algne leping tuleks liigitada raamlepinguks direktiivi 2004/18 artikli 1 lõike 5 ja artikli 32 tähenduses.
Coopservice ja Euroopa Komisjon seavad selle eelduse põhjendatuse siiski kahtluse alla. Nad väidavad nimelt, et algne leping oli vastuolus direktiivi 2004/18 artikli 32 lõike 2 neljanda lõiguga, mille kohaselt ei tohi raamlepingu kehtivusaeg ületada nelja aastat, välja arvatud „nõuetekohaselt põhjendatud erandjuhtudel, mis on eelkõige seotud raamlepingu objektiga“. Nelja-aastase tähtaja järgimata jätmise kohta ei ole aga esitatud mitte ühtegi selgitust. Sellest järeldub, et nimetatud lepingut ei saa liigitada raamlepinguks direktiivi 2004/18 tähenduses, ja seetõttu tuleb eelotsusetaotlus tunnistada vastuvõetamatuks.
Nimelt, kuna eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole näidanud, miks algse lepingu suhtes, mis sõlmiti üheksaks aastaks, võib kohaldada direktiivi 2004/18 artikli 32 lõike 2 neljandas lõigus ette nähtud erandit, on eelotsusetaotluse esitanud kohus jätnud määratlemata Euroopa Kohtule esitatud küsimuste faktilise ja õigusliku raamistiku ning selgitamata faktilised eeldused, millel need küsimused põhinevad, ja seda tehes on ta eiranud Euroopa Kohtu kodukorra artikli 94 ettekirjutusi.
Selles osas olgu märgitud, et ELTL artikliga 267 kehtestatud Euroopa Kohtu ja liikmesriikide kohtute vahelise koostöö raames eeldab vajadus anda liidu õiguse tõlgendus, millest oleks küsimuse esitanud liikmesriigi kohtule kasu, seda, et liikmesriigi kohus on määratlenud faktilise ja õigusliku raamistiku, millega seoses eelotsusetaotluse küsimused on esitatud, või vähemalt selgitanud faktilisi hüpoteese, millel need küsimused põhinevad. Nimelt on Euroopa Kohus pädev otsustama liidu õigusnormide tõlgenduse üle üksnes nende asjaolude põhjal, mis liikmesriigi kohus on talle esitanud (vt asutamisvabaduse raames hiljutine 31. mai 2018. aasta kohtumäärus Bán,
C‑24/18
, ei avaldata,
EU:C:2018:376
, punkt
ja seal viidatud kohtupraktika).
Selles osas olgu märgitud, et Euroopa Kohtu järjepideva praktika kohaselt on ELTL artiklis 267 sätestatud menetlus Euroopa Kohtu ja liikmesriigi kohtute koostöövahend, mille abil annab Euroopa Kohus liikmesriigi kohtutele liidu õiguse tõlgendusi, mida need kohtud menetluses olevate vaidluste lahendamiseks vajavad (vt selle kohta eelkõige 16. juuli 1992. aasta kohtuotsus Meilicke,
C‑83/91
,
EU:C:1992:332
, punkt
; ja 20. detsembri 2017. aasta kohtuotsus Global Starnet,
C‑322/16
,
EU:C:2017:985
, punkt
).
Selle koostöö raames saab liidu õigust puudutavate küsimuste puhul asjasse puutuvust eeldada, mistõttu riigisisese kohtu esitatud eelotsusetaotluse saab Euroopa Kohus jätta rahuldamata vaid siis, kui on ilmne, et taotletud liidu õiguse tõlgendus ei ole mingil viisil seotud põhikohtuasja faktiliste asjaolude või esemega, või ka juhul, kui probleem on hüpoteetiline või kui Euroopa Kohtule ei ole teada vajalikke faktilisi või õiguslikke asjaolusid, et anda tarvilik vastus talle esitatud küsimustele (vt selle kohta 5. detsembri 2006. aasta kohtuotsus Cipolla jt,
C‑94/04 ja C‑202/04
,
EU:C:2006:758
, punkt
; ja 11. mai 2017. aasta kohtuotsus Archus ja Gama,
C‑131/16
,
EU:C:2017:358
, punkt
).
Lisaks sellele ei nõua liidu õigus riigi kohtutelt esildise tegemist küsimustes, mis käsitlevad liidu õiguse sätete rikkumist juhul, kui kõnealuse küsimuse uurimine kohustaks neid loobuma neile määratut passiivsest rollist ja minema kaugemale poolte kindlaksmääratud vaidlusasja ulatusest ning toetuma muudele asjaoludele ja olukordadele kui kõnealuste sätete kohaldamisest huvitatud pool on oma nõude aluseks valinud (vt selle kohta 14. detsembri 1995. aasta kohtuotsus van Schijndel ja van Veen,
C‑430/93 ja C‑431/93
,
EU:C:1995:441
, punktid
ja
).
Siiski on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne kontrollida, – nagu märgib ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 77 – ega tal ei ole võimatu hinnata algse lepingu kehtivusaja kokkusobivust direktiivi 2004/18 artikli 32 lõike 2 neljanda lõiguga, kuna põhikohtuasja pooled näivad olevat tuginenud punkti 6 alapunktile c „Teenuste riigihanked“, mis sisaldub selle direktiivi VII A lisas „Hanketeated“. Viimatinimetatud sättes on kogu selle teabe hulgas, mis tingimata peab teenuste hanketeates sisalduma, nimetatud kõigi raamlepinguga hõlmatud teenuste hinnanguline maksumus.
Lisaks ei ole kuskil sätestatud, et niisugust hankelepingut nagu algne leping ei saaks liigitada raamlepinguks direktiivi 2004/18 artikli 1 lõike 5 ja artikli 32 lõike 2 neljanda lõigu tähenduses üksnes seetõttu, et see sõlmiti kehtivusajaga rohkem kui neli aastat, ilma et hankija oleks selle kehtivusaja ületamist nõuetekohaselt põhjendanud. Nimelt ei saa sellises olukorras nagu põhikohtuasjas, muu hulgas välistada, et niisugune leping nagu algne leping kujutab endast kehtivat raamlepingut viimatinimetatud sätte tähenduses nende nelja esimese kohaldamisaasta jooksul ning pärast seda aega muutub see kehtetuks.
Järelikult tuleb eelotsusetaotlus tunnistada vastuvõetavaks.
Eelotsuse küsimuste analüüs
Euroopa Kohtule esitatud küsimustes viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus samal ajal nii direktiivile 2004/18 kui ka direktiivile 2014/24.
Selles osas olgu kõigepealt märgitud, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt kuulub kohaldamisele põhimõtteliselt see direktiiv, mis kehtib hetkel, mil hankija valib selle menetluse liigi, mida ta kavatseb järgida, ning lahendab lõplikult küsimuse, kas riigihankelepingu sõlmimiseks on nõutav eelneva hankemenetluse korraldamine. Samas ei ole kohaldatavad sellise direktiivi sätted, mille ülevõtmise tähtaeg lõppes pärast seda kuupäeva (vt selle kohta 10. juuli 2014. aasta kohtuotsus Impresa Pizzarotti,
C‑213/13
,
EU:C:2014:2067
, punkt
; ja 7. aprilli 2016. aasta kohtuotsus Partner Apelski Dariusz,
C‑324/14
,
EU:C:2016:214
, punkt
).
Põhikohtuasjas sai algne leping dekreediks nr 828/2011, mis võeti vastu 4. novembril 2011, samas kui direktiiviga 2014/24 tunnistati kehtetuks direktiiv 2004/18 alles alates 18. aprillist 2016.
Sellest tulenevalt oli direktiiv 2004/18 põhikohtuasja asjaolude toimumise ajal veel kohaldatav, mistõttu tuleb eelotsusetaotlust tõlgendada nii, et taotletakse selle direktiivi ja mitte direktiivi 2014/24 tõlgendamist (vt analoogia alusel 10. novembri 2016. aasta kohtumäärus Spinosa Costruzioni Generali ja Melfi,
C‑162/16
, ei avaldata,
EU:C:2016:870
, punkt
).
Seega näib, et nende kahe küsimusega, mida tuleb uurida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2004/18 artikli 1 lõiget 5 ja artiklit 32 tuleb tõlgendada nii, et nende alusel on lubatud sõlmida raamleping, mis esiteks näeb ette, et hankija tegutseb enda ja ka teiste hankijate nimel, kes on eraldi ära märgitud, kuid ei osale selle raamlepingu sõlmimises otse, ja teiseks ei ole selles kindlaks määratud teenuste mahtu, mida hankijad, kes ei ole raamlepingu osapooled, võivad nimetatud raamlepingus ette nähtud jätkulepinguid sõlmides nõuda, või on see maht kindlaks määratud viitega nende hankijate tavalistele vajadustele.
Hankija õigus tegutseda enda ja teiste hankijate nimel, kes on selgelt määratletud, kuid kes ei osale selle raamlepingu sõlmimises otse
Direktiivi 2004/18 artikli 32 lõike 2 teise lõigu kohaselt sõlmitakse raamlepingul põhinevad lepingud menetluste kohaselt, mida võib rakendada üksnes nende hankijate ning ettevõtjate vahel, kes olid raamlepingu esialgsed osapooled.
Kuna selle sätte sõnastus üksi ei võimalda kindlaks määrata, kas raamlepingu esialgseks osapooleks olemise nõue kehtib korraga nii hankijatele ja ettevõtjatele või ainult viimastele, siis tuleb võtta arvesse mitte üksnes selle sätte sõnastust, vaid ka konteksti ja selle õigusaktiga taotletavaid eesmärke, mille osa säte on (vt selle kohta 17. novembri 1983. aasta kohtuotsus Merck,
292/82
,
EU:C:1983:335
, punkt
).
Selles osas olgu kõigepealt rõhutatud, et direktiivi 2004/18 artikli 32 lõike 4 teine lõik, koostoimes selle direktiivi põhjendusega 11, näeb ette, et mitme ettevõtjaga sõlmitud raamlepingute puhul võib jätkulepingud sõlmida pärast seda, kui raamlepingu osapooled konkureerivad uuesti määratlemata tingimuste üle. Samuti paneb nimetatud direktiivi VII A lisas pealkirja „Hanketeated“ all sisalduv punkt 18 raamlepingu esialgseteks osapoolteks olevatele hankijatele kohustuse märkida „selles osalevate pakkujate arv ja vajaduse korral soovitav pakkujate arvu ülempiir […]“.
Nendest sätetest ilmneb, et raamlepingu esialgseks osapooleks olemise nõue kehtib üksnes ettevõtjate suhtes, kuna küsimust ei saa olla hankijate endi vahelise konkurentsi tekitamises.
See tõlgendus aitab pealegi tagada direktiivi 2004/18 artikli 1 lõike 5 ja artikli 32 kasuliku mõju, sest nende eesmärk on eelkõige täiustada riiklikke tellimusi, edendades raamlepingute kasutamise abil riigihangete koondamist, et saavutada mastaabisääst.
Pealegi toetab seda tõlgendust – nagu ka kohtujurist oma ettepaneku punktis 62 märkis – ka direktiivi 2014/24 artikli 32 lõike 2 teine lõik, mille kohaselt võib raamlepingul põhinevate lepingute sõlmimise menetlust kohaldada üksnes ühelt poolt hanketeates või huvi kinnitamise ettepanekus konkreetselt ette nähtud hankijate ja teiselt poolt ettevõtjate vahel, kes on selle raamlepingu osapooleks kujul, nagu see oli sõlmitud.
Eeltoodud kaalutlustest ilmneb, et direktiivi 2004/18 artikli 32 lõike 2 teine lõik võimaldab hankijal avada teistele hankijatele võimaluse liituda raamlepinguga, mida ta kavatseb sõlmida ettevõtjatega, kes olid algselt selle osapooled.
Direktiivi 2004/18 artikli 32 lõike 2 teine lõik ei nõua seega, et „teise ringi“ hankija, nagu Valcamonica ASST põhikohtuasjas, oleks osalenud raamlepingu allkirjastamises, et seejärel saaks sõlmida jätkulepingu. Piisab sellest, et niisugust hankijat võib pidada sellest raamlepingust potentsiaalseks kasusaajaks alates selle sõlmimise hetkest, mida on hanke alusdokumentides selgelt märgitud ühes sõnaselges märkuses, mis teeb arusaadavaks selle võimaluse nii „teise ringi“ hankijale endale kui ka kõigile huvitatud ettevõtjatele. See märkus võib esineda kas raamlepingus endas või mõnes muus dokumendis – nagu laiendamisklausel hanke alusdokumentides, kui avalikustamise ja õiguskindluse nõuded ning sellest tulenevalt läbipaistvuse nõue on täidetud.
Raamlepingu osapoolteks mitteolevate hankijate võimalus jätta kindlaks määramata, milline on nende teenuste maht, mida võidakse nõuda, kui nad sõlmivad jätkulepingud, või määrata see kindlaks viitega nende hankijate tavalistele vajadustele
Direktiivi 2004/18 artikli 1 lõikest 5 ilmneb, et raamlepingu eesmärk on kehtestada teatava aja jooksul sõlmitavaid lepinguid reguleerivad tingimused, eelkõige hinna ja vajadusel ettenähtud koguse osas.
Määrsõnast „vajadusel“ võib küll tuletada, et raamlepinguga hõlmatud teenuste koguse märkimine on üksnes vabatahtlik.
Niisuguse tõlgendusega ei saa siiski nõustuda.
Esiteks tuleneb paljudest teistest direktiivi 2004/18 sätetest, et raamlepingus peab algusest peale olema kindlaks määratud nende tarnete või teenuste maht, mis võivad olla jätkulepingute esemeks. Selle direktiivi artikli 9 lõikes 9, kus on eelkõige välja toodud raamlepingute hinnangulise maksumuse arvutamise meetodid, on täpsemalt sätestatud, et arvessevõetav maksumus on selle raamlepingu kehtivusaja jooksul ettenähtud kõigi lepingute maksimaalne eeldatav maksumus käibemaksuta. Mis puudutab direktiivi 2004/18 VII A lisas pealkirja „Hanketeated“ all sisalduva punkti 6 alapunkti c „Teenuste riigihankelepingud“, siis nõutakse ka selles, et niisuguse raamlepingu hanketeates oleks täpsustatud osutatavate teenuste hinnanguline kogumaksumus kogu raamlepingu kehtivusaja jooksul ning võimalikult täpselt raamlepingu raames teostatavate hangete maht ja sagedus. Nagu sisuliselt on väitnud ka komisjon ja kohtujurist märkinud oma ettepaneku punktis 78, siis kuigi hankijal on iga edaspidi sõlmitava jätkulepingu maksumuse ja sageduse täpsustamisel üksnes vahendi andmise kohustus, peab raamlepingu esialgseks osapooleks olev hankija samas tingimata täpsustama, millises mahus võib jätkulepingutega liituda.
Teiseks on direktiivi 2004/18 artikli 32 lõikes 3 sätestatud, et raamlepingu sõlmimise korral ühe ettevõtjaga võetakse sellel raamlepingul põhinevate lepingute sõlmimise aluseks raamlepingus sätestatud tingimused. Sellest tuleneb, et hankija, kes on raamlepingu esialgne osapool, saab enda ja teiste selles raamlepingus selgelt nimetatud potentsiaalsete hankijate nimel võtta kohustusi üksnes teatava mahu piires ning kui see piir on kord saavutatud, on see leping oma kehtivuse kaotanud.
Kolmandaks tagab niisugune tõlgendus, et järgitakse riigihangete sõlmimist reguleerivaid aluspõhimõtteid, mida raamlepingu sõlmimisel kohaldatakse vastavalt direktiivi 2004/18 artikli 32 lõike 2 esimesele lõigule. Nimelt jääb raamleping mõiste „riigihange“ alla üldiselt niivõrd, kuivõrd sellega antakse suund erinevatele hangetele, mida sellega reguleeritakse (vt selle kohta 4. mai 1995. aasta kohtuotsus komisjon vs. Kreeka,
C‑79/94
,
EU:C:1995:120
, punkt
; 29. novembri 2007. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia,
C‑119/06
, ei avaldata,
EU:C:2007:729
, punkt
; ja 11. detsembri 2014. aasta kohtuotsus Azienda sanitaria locale nr 5 Spezzino jt,
C‑113/13
,
EU:C:2014:2440
, punkt
).
Nii võrdse kohtlemise ja diskrimineerimiskeelu kui ka kui sellest tulenev läbipaistvuse põhimõte (vt selle kohta 17. detsembri 2015. aasta kohtuotsus UNIS ja Beaudout Père et Fils,
C‑25/14 ja C‑26/14
,
EU:C:2015:821
, punkt
) eeldab, et kõik hankemenetluse tingimused ja menetluskord oleks nii hanketeates kui ka hanke alusdokumentides sõnastatud selgelt, täpselt ja ühemõtteliselt, võimaldamaks ühelt poolt kõigil piisavalt informeeritud ja mõistlikult tähelepanelikel pakkujatel mõista nende täpset ulatust ja nendest ühtemoodi aru saada ning teiselt poolt võimaldaks hankijal kontrollida, kas pakkujate esitatud pakkumused vastavad tegelikult kõnealuse hankemenetluse tingimustele (vt selle kohta 13. juuli 2017. aasta kohtuotsus Ingsteel ja Metrostav,
C‑76/16
,
EU:C:2017:549
, punkt
).
Nimelt on läbipaistvuse ja raamlepingust huvitatud ettevõtjate võrdse kohtlemise põhimõte, mis eelkõige on sätestatud direktiivi 2004/18 artiklis 2, riivatud siis, kui raamlepingu esialgseks osapooleks olev hankija ei täpsusta niisuguse raamlepingu kogumahtu.
Läbipaistvuse kohustus kehtib seda enam, et võimaliku jätkulepingu korral ei pea hankijad direktiivi 2004/18 artikli 35 lõike 4 teise lõigu alusel saatma teadet iga raamlepingul põhineva lepingu kohta.
Lisaks, kuigi raamlepingu esialgseks osapooleks olev hankija ei ole kohustatud algusest peale märkima raamlepinguga hõlmatud osutatavate teenuste kogumahtu ja maksimumhinda, võidakse raamleping sõlmida hanke kunstlikult mitmeks osaks jagamiseks ja seega selle alla direktiivis 2004/18 kindlaks määratud taseme jätmiseks, mida direktiivi 2004/18 artikli 9 lõige 3 keelab.
Pealegi, isegi kui arvata, et raamlepingus selgelt märgitud hankijate tavalistele vajadustele viitamine võib riigisiseste ettevõtjate jaoks olla piisavalt selge, ei saa eeldada, et mõnes teises liikmesriigis asuv ettevõtja saab sellest samamoodi aru.
Lõpetuseks, kui neid tavalisi vajadusi rahuldavate teenuste kogumaht on märkimisväärne, ei tohiks olla mingit raskust mainida seda raamlepingus endas või mõnes muus avalikustatud dokumendis, nagu hanke alusdokumendid, ja seda tehes tagada läbipaistvuse ja võrdse kohtlemise põhimõtete täielik järgimine.
Neljandaks, kui nõuda raamlepingu esialgseks osapooleks olevalt hankijalt seda, et ta täpsustaks raamlepingus selle lepinguga hõlmatud teenuste kogumahu ja maksumuse, siis muudab see konkreetsemaks direktiivi 2004/18 artikli 32 lõike 2 viiendas lõigus sätestatud keelu raamlepinguid kuritarvitada või kasutada neid viisil, mis tõkestab, piirab või moonutab konkurentsi.
Seega tuleb esitatud küsimustele vastata, et direktiivi 2004/18 artikli 1 lõiget 5 ja artikli 32 lõike 2 neljandat lõiku tuleb tõlgendada nii, et:
–
hankija võib tegutseda enda ja teiste hankijate nimel, kes on eraldi ära märgitud, kuid ei osale selle raamlepingu sõlmimises otse, kui avalikustamise ja õiguskindluse nõuded ning sellest tulenevalt läbipaistvuse nõue on täidetud, ja
–
kui on välistatud, et selle raamlepingu osapoolteks mitteolevad hankijad jätavad kindlaks määramata, milline on nende teenuste maht, mida võidakse nõuda, kui nad seda raamlepingut täites sõlmivad hankelepinguid, või määrata see kindlaks viitega nende hankijate tavalistele vajadustele, mis oleks vastuolus nimetatud raamlepingust huvitatud ettevõtjate läbipaistvuse ja võrdse kohtlemise põhimõttega.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse riigisisene kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kaheksas koda) otsustab:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiivi 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta artikli 1 lõiget 5 ja artikli 32 lõike 2 neljandat lõiku tuleb tõlgendada nii, et:

–
hankija võib tegutseda enda ja teiste hankijate nimel, kes on eraldi ära märgitud, kuid ei osale selle raamlepingu sõlmimises otse, kui avalikustamise ja õiguskindluse nõuded ning sellest tulenevalt läbipaistvuse nõue on täidetud, ja
–
kui on välistatud, et selle raamlepingu osapoolteks mitteolevad hankijad jätavad kindlaks määramata, milline on nende teenuste maht, mida võidakse nõuda, kui nad seda raamlepingut täites sõlmivad hankelepinguid, või määrata see kindlaks viitega nende hankijate tavalistele vajadustele, mis oleks vastuolus läbipaistvuse ja nimetatud raamlepingust huvitatud ettevõtjate võrdse kohtlemise põhimõttega.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.