CELEX: 62021CJ0479
Prejudiciële verwijzing
Prejudiciële spoedprocedure
Artikel 50 VEU
Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie
Artikel 217 VWEU
Handels- en samenwerkingsovereenkomst met het Verenigd Koninkrijk
Protocol (nr. 21) betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht
Justitiële samenwerking in strafzaken
Europees aanhoudingsbevel
Kaderbesluit 2002/584/JBZ
Voortbestaan krachtens het terugtrekkingsakkoord, als overgangsregeling, van het stelsel van het Europees aanhoudingsbevel ten aanzien van het Verenigd Koninkrijk
Toepassing van het bij de handels- en samenwerkingsovereenkomst met het Verenigd Koninkrijk ingestelde overleveringsmechanisme op een Europees aanhoudingsbevel
Bindende regelingen voor Ierland

Het verzoek om een prejudiciële beslissing heeft betrekking op de uitlegging van artikel 50 VEU, van artikel 217 VWEU, van Protocol (nr. 21) betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, dat is gehecht aan het VEU en het VWEU [hierna: „Protocol (nr. 21)”], van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (
PB 2020, L 29, blz. 7
; hierna: „terugtrekkingsakkoord”), en van de Handels- en samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, enerzijds, en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, anderzijds (
PB 2021, L 149, blz. 10
; hierna: „handels- en samenwerkingsovereenkomst”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van de tenuitvoerlegging in Ierland van twee aanhoudingsbevelen die door de rechterlijke autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland zijn uitgevaardigd tegen SD met het oog op de tenuitvoerlegging van een strafrechtelijke sanctie en tegen SN met het oog op strafvervolging.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Verdragen
Artikel 50 VEU luidt als volgt:
„1.   Een lidstaat kan overeenkomstig zijn grondwettelijke bepalingen besluiten zich uit de Unie terug te trekken.
2.   De lidstaat die besluit zich terug te trekken, geeft kennis van zijn voornemen aan de Europese Raad. In het licht van de richtsnoeren van de Europese Raad sluit de Unie na onderhandelingen met deze staat een akkoord over de voorwaarden voor zijn terugtrekking, waarbij rekening wordt gehouden met het kader van de toekomstige betrekkingen van die staat met de Unie. Over dat akkoord wordt onderhandeld overeenkomstig artikel 218, lid 3, [VWEU]. Het akkoord wordt namens de Unie gesloten door de Raad, die met gekwalificeerde meerderheid van stemmen besluit, na goedkeuring door het Europees Parlement.
3.   De Verdragen zijn niet meer van toepassing op de betrokken staat met ingang van de datum van inwerkingtreding van het terugtrekkingsakkoord of, bij gebreke daarvan, na verloop van twee jaar na de in lid 2 bedoelde kennisgeving, tenzij de Europese Raad met instemming van de betrokken lidstaat met eenparigheid van stemmen tot verlenging van deze termijn besluit.
4.   Voor de toepassing van de leden 2 en 3 nemen het lid van de Europese Raad en het lid van de Raad die de zich terugtrekkende lidstaat vertegenwoordigen, niet deel aan de beraadslagingen of aan de besluiten van de Europese Raad en van de Raad die hem betreffen.
De gekwalificeerde meerderheid wordt vastgesteld overeenkomstig artikel 238, lid 3, onder b), [VWEU].
5.   Indien een lidstaat die zich uit de Unie heeft teruggetrokken, opnieuw om het lidmaatschap verzoekt, is op zijn verzoek de procedure van artikel 49 van toepassing.”
Artikel 82 VWEU, dat deel uitmaakt van titel V („De ruimte van vrijheid, veiligheid en recht”; hierna: „RVVR”) van deel III van dit Verdrag, bepaalt in lid 1:
„De justitiële samenwerking in strafzaken in de Unie berust op het beginsel van de wederzijdse erkenning van rechterlijke uitspraken en beslissingen en omvat de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten op de in lid 2 en in artikel 83 genoemde gebieden.
Het Europees Parlement en de Raad stellen, volgens de gewone wetgevingsprocedure, maatregelen vast die ertoe strekken:
[...]
d)
in het kader van strafvervolging en tenuitvoerlegging van beslissingen de samenwerking tussen de justitiële of gelijkwaardige autoriteiten van de lidstaten te bevorderen.”
Artikel 217 VWEU, dat deel uitmaakt van titel V („Internationale overeenkomsten”) van het vijfde deel van dat Verdrag, welk deel betrekking heeft op het externe optreden van de Unie, luidt als volgt:
„De Unie kan met een of meer derde landen of internationale organisaties akkoorden sluiten waarbij een associatie wordt ingesteld die wordt gekenmerkt door wederkerige rechten en verplichtingen, gemeenschappelijk optreden en bijzondere procedures.”
Protocol (nr. 21)
Artikel 1 van Protocol (nr. 21) bepaalt:
„Onder voorbehoud van artikel 3 nemen het Verenigd Koninkrijk en Ierland niet deel aan de aanneming door de Raad van overeenkomstig deel III, titel V, [VWEU] voorgestelde maatregelen. Voor besluiten van de Raad die met eenparigheid van stemmen moeten worden aangenomen, is eenparigheid van de leden van de Raad vereist, met uitzondering van de vertegenwoordigers van de regeringen van het Verenigd Koninkrijk en van Ierland.
Voor de toepassing van dit artikel wordt de gekwalificeerde meerderheid bepaald overeenkomstig artikel 238, lid 3, [VWEU].”
Artikel 2 van dit protocol bepaalt:
„Ingevolge artikel 1 en onder voorbehoud van de artikelen 3, 4 en 6 zijn de bepalingen van deel III, titel V, [VWEU], de overeenkomstig die titel aangenomen maatregelen, de bepalingen in door de Unie overeenkomstig die titel gesloten internationale overeenkomsten en de beslissingen van het Hof van Justitie van de Europese Unie ter uitlegging van die bepalingen of maatregelen niet bindend voor, noch van toepassing in het Verenigd Koninkrijk en Ierland; bedoelde bepalingen, maatregelen en beslissingen laten de bevoegdheden, rechten en verplichtingen van deze staten onverlet; bedoelde bepalingen, maatregelen en beslissingen laten zowel het op het Verenigd Koninkrijk en Ierland van toepassing zijnde communautair acquis als het acquis van de Unie onverlet en maken geen deel uit van het op die staten van toepassing zijnde recht van de Unie.”
Artikel 3, lid 1, eerste alinea, van dat protocol luidt:
„Binnen een termijn van drie maanden na de indiening van een voorstel of een initiatief bij de Raad overeenkomstig deel III, titel V, [VWEU] kunnen het Verenigd Koninkrijk en Ierland de voorzitter van de Raad er schriftelijk van in kennis stellen dat zij wensen deel te nemen aan de aanneming en toepassing van de voorgestelde maatregel, waarna deze staten daartoe gerechtigd zijn.”
Artikel 4 bis van dat protocol bepaalt:
„1.   De bepalingen van dit [p]rotocol gelden ten aanzien van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ook voor de uit hoofde van deel III, titel V, [VWEU] voorgestelde of vastgestelde maatregelen tot wijziging van een bestaande maatregel waardoor [zij] gebonden zijn.
2.   In gevallen waarin de Raad, handelend op voorstel van de Commissie, evenwel vaststelt dat de niet-deelneming door het Verenigd Koninkrijk of Ierland aan de gewijzigde versie van een bestaande maatregel de toepassing van deze maatregel onmogelijk maakt voor andere lidstaten of de Unie, kan hij tot het Verenigd Koninkrijk of Ierland een dringend verzoek richten tot het doen van een mededeling uit hoofde van artikel 3 of artikel 4. Voor de toepassing van artikel 3 begint een nieuwe periode van twee maanden te lopen op het moment dat de Raad een dergelijk besluit heeft genomen.
[...]”
Artikel 6 van dat protocol bepaalt:
„Indien het Verenigd Koninkrijk of Ierland in gevallen als bedoeld in dit protocol gebonden is door een door de Raad overeenkomstig deel III, titel V, [VWEU] aangenomen maatregel, zijn de desbetreffende bepalingen van de Verdragen, in verband met die maatregel van toepassing op de staat in kwestie.”
Terugtrekkingsakkoord
Artikel 62 van het terugtrekkingsakkoord maakt deel uit van deel drie („Scheidingsbepalingen”) en heeft als opschrift „Lopende justitiële samenwerking in strafzaken”. Dit artikel bepaalt in lid 1:
„In het Verenigd Koninkrijk, alsook in de lidstaten in situaties waarbij het Verenigd Koninkrijk is betrokken, zijn de volgende handelingen als volgt van toepassing:
[...]
b)
Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad [van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (
PB 2002, L 190, blz. 1
)] is van toepassing op Europese aanhoudingsbevelen wanneer de gezochte persoon voor het eind van de overgangsperiode is aangehouden met het oog op de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel, ongeacht of de uitvoerende rechterlijke autoriteit beslist dat de gezochte persoon in hechtenis moet blijven dan wel voorlopig in vrijheid moet worden gesteld.
[...]”
Artikel 126 van dit akkoord, dat is opgenomen in deel vier („Overgang”) bepaalt onder het opschrift „Overgangsperiode”:
„Op de datum van inwerkingtreding van dit akkoord begint een overgangs- of uitvoeringsperiode, die eindigt op 31 december 2020.”
Artikel 127 van dit akkoord, dat ook deel uitmaakt van deel vier, heeft als opschrift „Omvang van de overgang” en bepaalt:
„1.   Tenzij in dit akkoord anders is bepaald, is tijdens de overgangsperiode het recht van de Unie van toepassing op en in het Verenigd Koninkrijk.
[...]
6.   Tenzij anders is bepaald in dit akkoord, worden verwijzingen naar de lidstaten in het krachtens lid 1 toepasselijke recht van de Unie, met inbegrip van de wijze waarop het door de lidstaten ten uitvoer wordt gelegd en toegepast, tijdens de overgangsperiode zodanig begrepen dat deze het Verenigd Koninkrijk omvatten.
[...]”
Artikel 185 van het akkoord, met als opschrift „Inwerkingtreding en toepassing”, maakt deel uit van deel zes („Institutionele en slotbepalingen”) en bepaalt in de vierde alinea:
„Delen twee en drie, met uitzondering van [a]rtikel 19, [a]rtikel 34, lid 1, [a]rtikel 44 en [a]rtikel 96, lid 1, alsook titel I van deel zes en de [a]rtikelen 169 tot en met 181 zijn van toepassing vanaf het eind van de overgangsperiode.”
Handels- en samenwerkingsovereenkomst
Overweging 23 van de handels- en samenwerkingsovereenkomst luidt als volgt:
„In aanmerking nemend dat samenwerking tussen het Verenigd Koninkrijk en de Unie op het gebied van de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten en de tenuitvoerlegging van straffen, met inbegrip van de bescherming tegen en de voorkoming van bedreigingen van de openbare veiligheid, de veiligheid van het Verenigd Koninkrijk en de Unie zal kunnen versterken”.
Artikel 1 van deze overeenkomst, met als opschrift „Doel”, bepaalt:
„Deze overeenkomst legt de grondslag voor uitgebreide betrekkingen tussen de Partijen, binnen een ruimte van welvaart en goed nabuurschap die wordt gekenmerkt door nauwe en vreedzame betrekkingen op basis van samenwerking, met eerbiediging van de autonomie en soevereiniteit van de Partijen.”
Artikel 2 van deze overeenkomst, met als opschrift „Aanvullende overeenkomsten”, bepaalt:
„1.   Indien de Unie en het Verenigd Koninkrijk onderling nog andere bilaterale overeenkomsten sluiten, vormen die overeenkomsten aanvullende overeenkomsten ten opzichte van deze overeenkomst, tenzij in die overeenkomsten anders is bepaald. Dergelijke aanvullende overeenkomsten vormen een integrerend onderdeel van de algemene bilaterale betrekkingen zoals die worden geregeld bij deze overeenkomst en maken deel uit van het algemene kader.
2.   Lid 1 is ook van toepassing op:
a)
overeenkomsten tussen de Unie en haar lidstaten, enerzijds, en het Verenigd Koninkrijk, anderzijds, en
b)
overeenkomsten tussen de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, enerzijds, en het Verenigd Koninkrijk, anderzijds.”
Artikel 6 van deze overeenkomst, met als opschrift „Definities”, bepaalt in lid 1, onder g), dat voor de toepassing van deze overeenkomst onder „overgangsperiode” de overgangsperiode wordt verstaan waarin artikel 126 van het terugtrekkingsakkoord voorziet.
Deel drie van de overeenkomst, met als opschrift „Samenwerking inzake rechtshandhaving en justitie in strafzaken”, bevat onder meer titel VII („Overlevering”), waarin de artikelen 596 tot en met 632 van deze overeenkomst zijn opgenomen.
Artikel 596 van deze overeenkomst, met als opschrift „Doel”, bepaalt:
„Deze titel heeft tot doel ervoor te zorgen dat het uitleveringssysteem tussen de lidstaten enerzijds en het Verenigd Koninkrijk anderzijds gebaseerd is op een mechanisme van overlevering op grond van een aanhoudingsbevel in de zin van deze titel.”
Artikel 632 van deze overeenkomst, met als opschrift „Toepassing op bestaande Europese aanhoudingsbevelen”, bepaalt:
„Deze titel is van toepassing op Europese aanhoudingsbevelen die overeenkomstig [kaderbesluit 2002/584] vóór het eind van de overgangsperiode door een staat zijn uitgevaardigd, indien de gezochte persoon niet voor het eind van de overgangsperiode met het oog op de tenuitvoerlegging ervan is aangehouden.”
Iers recht
Kaderbesluit 2002/584 is in Iers recht omgezet bij de European Arrest Warrant Act 2003 (wet van 2003 inzake het Europees aanhoudingsbevel). Section 3 van die wet verklaart de Minister for Foreign Affairs (minister van Buitenlandse Zaken) bevoegd om voor de toepassing van die wet, bij ministerieel besluit, een relevante lidstaat aan te wijzen die het kaderbesluit in zijn nationale recht heeft omgezet. Bij de European Arrest Warrant Act 2003 (Designated Member States) Order 2004 [besluit van 2004 betreffende de wet van 2003 inzake het Europees aanhoudingsbevel (aangewezen lidstaten)] is het Verenigd Koninkrijk aangewezen voor de toepassing van section 3 van de wet van 2003 inzake het Europees aanhoudingsbevel.
Krachtens de European Arrest Warrant (Application to Third Countries amendment) and Extradition (Amendment) Act 2012 [wet van 2012 inzake het Europees aanhoudingsbevel (wijziging met betrekking tot de toepassing op derde landen) en overlevering (wijziging)] kan de minister van Buitenlandse Zaken gelasten dat de wet van 2003 inzake het Europees aanhoudingsbevel wordt toegepast op een derde land, mits er tussen het derde land en de Europese Unie, zoals in section 2, lid 3, is vastgelegd, een overeenkomst van kracht is met betrekking tot de overlevering van personen die worden gezocht om te worden vervolgd of bestraft.
Met het oog op de tenuitvoerlegging, wat betreft Europese aanhoudingsbevelen die door een rechterlijke autoriteit van het Verenigd Koninkrijk zijn uitgevaardigd, van i) de bepalingen van het terugtrekkingsakkoord die zien op de voortgezette toepassing van kaderbesluit 2002/584 tijdens de overgangsperiode, en ii) de bepaling van de handels- en samenwerkingsovereenkomst die voorziet in de toepassing van het bij titel VII van deel drie van deze overeenkomst ingestelde overleveringsmechanisme op bepaalde Europese aanhoudingsbevelen die vóór het verstrijken van deze overgangsperiode zijn uitgevaardigd, heeft Ierland achtereenvolgens het volgende vastgesteld:
–
de European Arrest Warrant Act 2003 (Designated Member State) (Amendment) Order 2020 [besluit van 2020 betreffende de wet van 2003 inzake het Europees aanhoudingsbevel (aangewezen lidstaat) (wijziging)] en de Withdrawal of the United Kingdom from the European Union (Consequential Provisions) Act 2019 [wet van 2019 betreffende de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Europese Unie (vervolgbepalingen)] voor aanhoudingsbevelen die vóór het verstrijken van de overgangsperiode zijn uitgevaardigd en betrekking hebben op personen die vóór het verstrijken van deze periode zijn aangehouden, en
–
de European Arrest Warrant (Application to Third Countries) (United Kingdom) Order 2020 [besluit van 2020 betreffende het Europees aanhoudingsbevel (toepassing op derde landen) (Verenigd Koninkrijk)] voor aanhoudingsbevelen die vóór het verstrijken van de overgangsperiode zijn uitgevaardigd en betrekking hebben op personen die bij het verstrijken van deze overgangsperiode nog niet zijn aangehouden.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Op 9 september 2020 is SD in Ierland aangehouden op grond van een Europees aanhoudingsbevel dat de rechterlijke autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk op 20 maart 2020 hadden uitgevaardigd met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf van 8 jaar. SN is op 25 februari 2021 in Ierland aangehouden op grond van een Europees aanhoudingsbevel dat diezelfde autoriteiten op 5 oktober 2020 hadden uitgevaardigd met het oog op strafrechtelijke vervolging. De betrokkenen zijn in Ierland in voorlopige hechtenis geplaatst in afwachting van de beslissing over hun overlevering aan de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk en bevinden zich momenteel in hechtenis.
SD en SN hebben respectievelijk op 16 februari 2021 en 5 maart 2021 bij de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland) een verzoek om een onderzoek ingediend. Zij betwisten in wezen de rechtmatigheid van hun hechtenis met het betoog dat Ierland de regeling van het Europese aanhoudingsbevel niet meer op het Verenigd Koninkrijk kon toepassen. Na te hebben vastgesteld dat de betrokkenen rechtmatig in hechtenis zaten, heeft deze rechter geweigerd hun vrijlating te gelasten. De betrokkenen hebben daarop twee afzonderlijke hoger beroepen bij de verwijzende rechter ingesteld.
Volgens de verwijzende rechter is de wet van 2003 inzake het Europees aanhoudingsbevel, waarbij kaderbesluit 2002/584 in Iers recht is omgezet, van toepassing op een derde land wanneer tussen dat derde land en de Unie een overeenkomst van kracht is met betrekking tot de overlevering van personen die worden gezocht om te worden vervolgd of bestraft. Deze wetgeving is evenwel slechts van toepassing indien de betrokken overeenkomst bindend is voor Ierland.
Indien de bepalingen van het terugtrekkingsakkoord en de handels- en samenwerkingsovereenkomst die zien op de regeling van het Europees aanhoudingsbevel niet bindend zouden zijn voor Ierland, zouden de nationale maatregelen die voorzien in de voortzetting van die regeling ten aanzien van het Verenigd Koninkrijk ongeldig zijn en zouden de betrokkenen zich bijgevolg onrechtmatig in hechtenis bevinden. De rechtmatigheid van hun hechtenis hangt dus af van de vraag of het terugtrekkingsakkoord en de handels- en samenwerkingsovereenkomst Ierland rechtsgeldig binden, hetgeen mogelijk niet het geval is, aangezien zij tot de RVVR behorende maatregelen bevatten en Ierland krachtens Protocol (nr. 21) niet is gebonden aan dergelijke maatregelen.
Volgens SN en SD kan noch artikel 50 VEU noch artikel 217 VWEU, die de rechtsgrondslag vormen voor respectievelijk het terugtrekkingsakkoord en de handels- en samenwerkingsovereenkomst, een grondslag bieden om in dat akkoord en die overeenkomst maatregelen op te nemen die onder de RVVR vallen. Voor zowel het akkoord als de overeenkomst had ook nog een beroep moeten worden gedaan op artikel 82, lid 1, tweede alinea, onder d), VWEU, en als gevolg van die extra rechtsgrondslag voor het akkoord en de overeenkomst zou Protocol (nr. 21) van toepassing zijn geweest.
De verwijzende rechter merkt echter op dat Ierland had verklaard deel te nemen aan kaderbesluit 2002/584 toen het Verenigd Koninkrijk volledig deel uitmaakte van het bij dit besluit ingestelde stelsel. De respectieve bepalingen van het terugtrekkingsakkoord en de handels- en samenwerkingsovereenkomst leggen Ierland dus geen nieuwe verplichtingen op, maar voorzien veeleer in de voortzetting van bestaande verplichtingen. Bovendien zijn dat akkoord en die overeenkomst volgens het internationale recht bindend voor het Verenigd Koninkrijk en de Unie.
Tegen deze achtergrond heeft de Supreme Court (hoogste rechter, Ierland) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„Gelet op het feit dat Ierland zijn soevereiniteit in de [RVVR] heeft behouden onder voorbehoud van zijn recht om deel te nemen aan maatregelen die de Unie op dat gebied overeenkomstig deel III, titel V, VWEU aanneemt;
Gelet op het feit dat artikel 50 VEU de uitdrukkelijke materiële rechtsgrondslag is voor het terugtrekkingsakkoord (en van het besluit betreffende de sluiting daarvan);
Gelet op het feit dat artikel 217 VEU de uitdrukkelijke materiële rechtsgrondslag is voor de handels- en samenwerkingsovereenkomst (en van het besluit betreffende de sluiting daarvan), en
Gelet op het feit dat daaruit volgt dat een opt-in van Ierland niet vereist of geoorloofd werd geacht, zodat geen dergelijke opt-in heeft plaatsgevonden:
1)
Kunnen de bepalingen van het terugtrekkingsakkoord op grond waarvan de regeling van het Europees aanhoudingsbevel tijdens de in dat akkoord vastgestelde overgangsperiode wordt voortgezet ten aanzien van het Verenigd Koninkrijk, bindend worden geacht voor Ierland, gelet op de grote mate waarin de inhoud van dat akkoord betrekking heeft op de [RVVR], en
2)
Kunnen de bepalingen van de handels- en samenwerkingsovereenkomst op grond waarvan de regeling van het Europees aanhoudingsbevel na de betrokken overgangsperiode wordt voortgezet ten aanzien van het Verenigd Koninkrijk, bindend worden geacht voor Ierland, gelet op de grote mate waarin de inhoud van die overeenkomst betrekking heeft op de [RVVR]?”
Spoedprocedure
De verwijzende rechter heeft verzocht om toepassing van de prejudiciële spoedprocedure krachtens artikel 107 van het Reglement voor de procesvoering van het Hof en, subsidiair, om toepassing van de versnelde procedure krachtens artikel 105 van dat Reglement. Tot staving van zijn verzoek heeft de verwijzende rechter met name aangevoerd dat SN en SD thans hun vrijheid is ontnomen in afwachting van de beslissing over hun respectieve overlevering aan de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk.
In de eerste plaats moet worden opgemerkt dat de onderhavige prejudiciële verwijzing in wezen betrekking heeft op de vraag of aanhoudingsbevelen die zijn uitgevaardigd krachtens kaderbesluit 2002/584, dat behoort tot de gebieden waarop deel III, titel V (de RVVR), VWEU betrekking heeft, door Ierland ten uitvoer moeten worden gelegd. Zij kan derhalve volgens de prejudiciële spoedprocedure worden behandeld.
In de tweede plaats moet volgens de rechtspraak van het Hof rekening worden gehouden met de omstandigheid dat de betrokkene in het hoofdgeding thans zijn vrijheid is ontnomen en dat het van de beslechting van dat geding afhangt of zijn hechtenis wordt voortgezet [arresten van 17 december 2020, Openbaar Ministerie (Onafhankelijkheid van de uitvaardigende rechterlijke autoriteit),
C‑354/20 PPU en C‑412/20 PPU
,
EU:C:2020:1033
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 26 oktober 2021, Openbaar Ministerie (Recht om te worden gehoord door de uitvoerende rechterlijke autoriteit),
C‑428/21 PPU en C‑429/21 PPU
,
EU:C:2021:876
, punt
].
Blijkens de verwijzingsbeslissing bevinden SN en SD zich thans in hechtenis. Gelet op de in punt 28 van het onderhavige arrest samengevatte uitleg van de verwijzende rechter, hangt de voortzetting van hun hechtenis in Ierland af van de beslissing van het Hof in deze zaak, aangezien SN en SD, afhankelijk van het antwoord van het Hof, in vrijheid kunnen worden gesteld of aan de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk kunnen worden overgeleverd.
In die omstandigheden heeft de Eerste kamer van het Hof op 17 augustus 2021, op voorstel van de rechter-rapporteur, de advocaat-generaal gehoord, besloten het verzoek van de verwijzende rechter om de onderhavige prejudiciële verwijzing te behandelen volgens de prejudiciële spoedprocedure, in te willigen.
Bovendien heeft die kamer besloten de zaak naar het Hof te verwijzen met het oog op de toewijzing ervan aan de Grote kamer.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Met zijn vragen, die samen dienen te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de bepalingen van het terugtrekkingsakkoord op grond waarvan het stelsel van het Europees aanhoudingsbevel tijdens de overgangsperiode blijft voortbestaan ten aanzien van het Verenigd Koninkrijk, en de bepaling van de handels- en samenwerkingsovereenkomst volgens welke het overleveringsmechanisme van titel VII van deel drie van deze overeenkomst van toepassing is op Europese aanhoudingsbevelen die vóór het verstrijken van die overgangsperiode zijn uitgevaardigd en betrekking hebben op personen die vóór het verstrijken van die periode nog niet zijn aangehouden met het oog op tenuitvoerlegging van dergelijke bevelen, bindend zijn voor Ierland.
Om te beginnen zij opgemerkt dat de verwijzende rechter niet aangeeft op grond van welke specifieke bepalingen van het akkoord en de overeenkomst de in het hoofdgeding aan de orde zijnde aanhoudingsbevelen ten uitvoer moeten worden gelegd. Deze omstandigheid staat er evenwel niet aan in de weg dat het Hof hem alle uitleggingsgegevens verschaft die nuttig kunnen zijn voor de beslechting van de voor hem aanhangige zaak, ongeacht of deze in zijn vragen worden genoemd. Het staat in dit verband aan het Hof om uit alle door de nationale rechter verstrekte gegevens, met name uit de motivering van de verwijzingsbeslissing, de elementen van het Unierecht te putten die, gelet op het voorwerp van het geschil, uitlegging behoeven (zie in die zin arresten van 7 maart 2017, X en X,
C‑638/16 PPU
,
EU:C:2017:173
, punt
, en 17 juni 2021, Simonsen & Weel,
C‑23/20
,
EU:C:2021:490
, punt
).
In casu blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt dat de gestelde vragen betrekking hebben op artikel 62, lid 1, onder b), van het terugtrekkingsakkoord, gelezen in samenhang met artikel 185, vierde alinea, van dat akkoord, en op artikel 632 van de handels- en samenwerkingsovereenkomst.
In artikel 62, lid 1, onder b), en artikel 185, vierde alinea, van het terugtrekkingsakkoord is namelijk vastgelegd dat Europese aanhoudingsbevelen die krachtens kaderbesluit 2002/584 zijn uitgevaardigd, ook na afloop van de overgangsperiode ten uitvoer moeten worden gelegd wanneer de gezochte persoon is aangehouden vóór het einde van deze periode, dat in artikel 126 van dit akkoord is vastgesteld op 31 december 2020.
Volgens artikel 632 van de handels- en samenwerkingsovereenkomst geldt voor de tenuitvoerlegging van Europese aanhoudingsbevelen die vóór het einde van de overgangsperiode overeenkomstig dit kaderbesluit zijn uitgevaardigd, het overleveringsmechanisme van titel VII van deel drie van deze overeenkomst wanneer de gezochte persoon niet vóór het einde van die periode met het oog op de tenuitvoerlegging van het Europees aanhoudingsbevel is aangehouden.
Meer bepaald moet dus met betrekking tot artikel 62, lid 1, onder b), van het terugtrekkingsakkoord, gelezen in samenhang met artikel 185, vierde alinea, van dat akkoord, en met betrekking tot artikel 632 van de handels- en samenwerkingsovereenkomst worden nagegaan of de opneming ervan in respectievelijk het akkoord en de overeenkomst had moeten leiden tot de toepasselijkheid van Protocol (nr. 21), zodat die bepalingen in beginsel niet van toepassing zijn op Ierland, onverminderd de door dat protocol aan die lidstaat geboden mogelijkheid om deel te nemen aan maatregelen die onder deel III, titel V, VWEU vallen.
In die omstandigheden moet, gelet op de uitleg die de verwijzende rechter in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing heeft verstrekt, worden vastgesteld dat deze rechter het Hof met zijn vragen verzoekt om vast te stellen of artikel 50 VEU, artikel 217 VWEU en Protocol (nr. 21) aldus moeten worden uitgelegd dat artikel 62, lid 1, onder b), van het terugtrekkingsakkoord, gelezen in samenhang met artikel 185, vierde alinea, van dat akkoord, en artikel 632 van de handels- en samenwerkingsovereenkomst bindend zijn voor Ierland.
In dit verband zij eraan herinnerd dat Protocol (nr. 21) bepaalt dat Ierland niet deelneemt aan de aanneming door de Raad van overeenkomstig deel III, titel V, VWEU voorgestelde maatregelen, en dat de overeenkomstig die titel aangenomen maatregelen en de bepalingen in door de Unie overeenkomstig die titel gesloten internationale overeenkomsten niet bindend zijn voor, noch van toepassing zijn in Ierland, tenzij die lidstaat besluit om deel te nemen aan de aanneming van dergelijke maatregelen of om deze te aanvaarden.
Het terugtrekkingsakkoord en de handels- en samenwerkingsovereenkomst zijn echter niet op basis van titel V gesloten, maar wel op basis van respectievelijk artikel 50, lid 2, VEU en artikel 217 VWEU. Derhalve moet worden vastgesteld of die rechtsgrondslagen op zichzelf geschikt waren om in het terugtrekkingsakkoord bepalingen op te nemen betreffende de voortzetting van de toepassing van kaderbesluit 2002/584, wat door het Verenigd Koninkrijk uitgevaardigde Europese aanhoudingsbevelen betreft, en om in de handels- en samenwerkingsovereenkomst een bepaling op te nemen volgens welke het bij titel VII van deel drie van die overeenkomst ingestelde overleveringsmechanisme wordt toegepast op Europese aanhoudingsbevelen die vóór het verstrijken van de overgangsperiode zijn uitgevaardigd en personen betreffen die vóór het eind van deze periode nog niet zijn aangehouden met het oog op de tenuitvoerlegging van dergelijke bevelen, dan wel of, zoals SD en SN betogen, artikel 82, lid 1, tweede alinea, onder d), VWEU ook had moeten worden toegepast als materiële rechtsgrondslag bij het sluiten van dat akkoord en die overeenkomst, hetgeen zou leiden tot toepassing van Protocol (nr. 21).
Het is immers de rechtsgrondslag van een handeling – waarvan de juistheid, op basis van objectieve gegevens, zoals het doel en de inhoud, wordt beoordeeld – die bepaalt welke protocollen eventueel van toepassing zijn en niet omgekeerd (arrest van 22 oktober 2013, Commissie/Raad,
C‑137/12
,
EU:C:2013:675
, punt
).
Wat in de eerste plaats artikel 50 VEU betreft, dat als rechtsgrondslag voor het terugtrekkingsakkoord is gekozen, blijkt uit de leden 2 en 3 ervan dat dit artikel voorziet in een terugtrekkingsprocedure die bestaat uit, ten eerste, de kennisgeving aan de Europese Raad van het voornemen om zich terug te trekken, ten tweede, het onderhandelen en sluiten van een akkoord over de voorwaarden voor terugtrekking, waarbij rekening wordt gehouden met de toekomstige betrekkingen van de betreffende staat met de Unie, en, ten derde, de daadwerkelijke terugtrekking uit de Unie op de datum van inwerkingtreding van dat akkoord of, bij gebreke daarvan, na verloop van twee jaar na de kennisgeving aan de Europese Raad, tenzij die instelling met instemming van de betrokken lidstaat met eenparigheid van stemmen tot verlenging van deze termijn besluit (arrest van 10 december 2018, Wightman e.a.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Artikel 50 VEU heeft dus een tweeledig doel, namelijk het verankeren van het soevereine recht van een lidstaat om zich uit de Unie terug te trekken en het opzetten van een procedure voor een ordelijke terugtrekking (arrest van 10 december 2018, Wightman e.a.,
C‑621/18
,
EU:C:2018:999
, punt
).
Om dit doel daadwerkelijk te kunnen bereiken, is volgens artikel 50, lid 2, VEU alleen de Unie bevoegd om te onderhandelen over en een akkoord te sluiten over de voorwaarden voor de terugtrekking. In dat akkoord moeten namelijk op alle onder de Verdragen vallende gebieden alle kwesties worden geregeld die verband houden met de scheiding tussen de Unie en de lidstaat die zich uit de Unie terugtrekt.
De Unie heeft dus op grond van die bevoegdheid kunnen onderhandelen over het terugtrekkingsakkoord en dat akkoord kunnen sluiten. Het akkoord voorziet in de betrekkingen met het Verenigd Koninkrijk onder meer in de voortzetting van de toepassing van een aanzienlijk deel van het acquis van de Unie teneinde, zoals volgt uit punt 4 van de richtsnoeren die tijdens de bijzondere bijeenkomst van de Europese Raad van 29 april 2017 zijn aangenomen naar aanleiding van de kennisgeving van het Verenigd Koninkrijk uit hoofde van artikel 50 VEU, de onzekerheid te verkleinen en de ontregeling die wordt veroorzaakt door de omstandigheid dat de Verdragen met ingang van de datum van terugtrekking niet langer van toepassing zijn op de zich terugtrekkende staat, zoveel mogelijk te beperken.
In het bijzonder bepaalt artikel 127 van het terugtrekkingsakkoord dat het Unierecht, waarvan kaderbesluit 2002/584 deel uitmaakt, tenzij in dit akkoord anders is bepaald, tijdens de overgangsperiode van toepassing is op en in het Verenigd Koninkrijk. Voorts is dit kaderbesluit krachtens artikel 185, vierde alinea, van dat akkoord van toepassing op de betrekkingen met het Verenigd Koninkrijk in de situaties als bedoeld in artikel 62, lid 1, onder b), van dat akkoord.
Zoals de advocaat-generaal in de punten 52 en 53 van haar conclusie heeft uiteengezet, kan de in artikel 218 VWEU neergelegde procedure voor het sluiten van internationale overeenkomsten daarenboven onverenigbaar blijken met de procedure van artikel 50, leden 2 en 4, VEU, bijvoorbeeld vanwege de omstandigheid dat de Raad dergelijke overeenkomsten op grond van artikel 218 VWEU met eenparigheid van stemmen sluit en niet, zoals het geval is bij het sluiten van een terugtrekkingsakkoord, met gekwalificeerde meerderheid en bovendien zonder deelneming van de vertegenwoordiger van de zich terugtrekkende lidstaat.
Aangezien het terugtrekkingsakkoord alle in punt 50 van onderhavig arrest bedoelde gebieden en kwesties moet beslaan en artikel 50, lid 2, VEU niet tegelijkertijd kan worden toegepast met rechtsgrondslagen die voorzien in procedures die onverenigbaar zijn met de procedure van artikel 50, leden 2 en 4, [zie in die zin arrest van 2 september 2021, Commissie/Raad (Overeenkomst met Armenië),
C‑180/20
,
EU:C:2021:658
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak], moet daaruit worden afgeleid dat alleen artikel 50 VEU, als autonome rechtsgrondslag die losstaat van andere rechtsgrondslagen waarin de Verdragen voorzien, kan waarborgen dat alle onder die Verdragen vallende gebieden in het terugtrekkingsakkoord op samenhangende wijze worden behandeld, zodat ervoor wordt gezorgd dat de terugtrekking ordelijk verloopt.
Voorts zij opgemerkt dat artikel 62, lid 1, onder b), van het terugtrekkingsakkoord betrekking heeft op maatregelen die vóór de datum van inwerkingtreding van dit akkoord bindend waren op het Ierse grondgebied. Wordt ook artikel 82, lid 1, tweede alinea, onder d), VWEU gehanteerd als materiële rechtsgrondslag voor het terugtrekkingsakkoord, dan zou dit tot onzekerheid kunnen leiden, aangezien Ierland, dat zich – ook ten aanzien van het Verenigd Koninkrijk – had verbonden aan de regeling van het Europees aanhoudingsbevel, wegens de uit die bepaling voortvloeiende toepasselijkheid van Protocol (nr. 21) zou worden behandeld alsof het daaraan nooit had deelgenomen. Een dergelijke situatie zou moeilijk verenigbaar zijn met de in punt 51 van het onderhavige arrest uiteengezette doelstelling om onzekerheid en ontregeling te beperken met het oog op een ordelijke terugtrekking.
Aangezien artikel 50, lid 2, VEU de enige geschikte rechtsgrondslag was voor de sluiting van het terugtrekkingsakkoord, was Protocol (nr. 21) in deze context dus niet van toepassing.
Wat in de tweede plaats artikel 217 VWEU betreft, dat als rechtsgrondslag voor de handels- en samenwerkingsovereenkomst is gekozen, heeft het Hof reeds verduidelijkt dat dit artikel de Unie de bevoegdheid verleent om verbintenissen jegens derde landen op alle onder het VWEU vallende gebieden te verzekeren (arrest van 18 december 2014, Verenigd Koninkrijk/Raad,
C‑81/13
,
EU:C:2014:2449
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Overeenkomsten die op basis van deze bepaling worden gesloten, kunnen dus regels bevatten die betrekking hebben op alle gebieden waarop de Unie bevoegd is. Aangezien de Unie krachtens artikel 4, lid 2, onder j), VWEU een met de lidstaten gedeelde bevoegdheid heeft met betrekking tot deel III, titel V, VWEU, kunnen maatregelen die onder deze bevoegdheid vallen, worden opgenomen in een op artikel 217 VWEU gebaseerde associatieovereenkomst zoals de handels- en samenwerkingsovereenkomst.
Daar vaststaat dat het bij titel VII van deel drie van de handels- en samenwerkingsovereenkomst ingestelde overleveringsmechanisme, dat van toepassing is op de in artikel 632 van deze overeenkomst bedoelde Europese aanhoudingsbevelen, onder die bevoegdheid valt, moet worden onderzocht of voor de opneming van dat mechanisme in een associatieovereenkomst daarnaast ook nog een specifieke rechtsgrondslag als artikel 82, lid 1, tweede alinea, onder d), VWEU moet worden toegepast.
In dit verband heeft het Hof geoordeeld dat de Raad in het kader van een associatieovereenkomst slechts een handeling op grond van artikel 217 VWEU kan vaststellen, indien die handeling betrekking heeft op een specifiek gebied waarop de Unie bevoegd is en tevens gebaseerd is op de rechtsgrondslag die geschikt is voor dat gebied (zie in die zin arrest van 18 december 2014, Verenigd Koninkrijk/Raad,
C‑81/13
,
EU:C:2014:2449
, punt
).
Dit vereiste is echter geformuleerd in een zaak waarin niet de sluiting van een associatieovereenkomst aan de orde was, maar de vaststelling van een besluit over het standpunt dat namens de Unie zou worden ingenomen in een bij een dergelijke overeenkomst opgerichte instantie. Zoals de advocaat-generaal in punt 70 van haar conclusie heeft opgemerkt, moest er in deze specifieke context, namelijk die van een besluit dat overeenkomstig artikel 218, leden 8 en 9, VWEU met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen zonder medewerking van het Europees Parlement was vastgesteld, ook een specifieke rechtsgrondslag worden gehanteerd om te waarborgen dat eventuele strengere vormvoorschriften voor het betrokken gebied niet werden omzeild.
Wanneer de sluiting van een overeenkomst als de handels- en samenwerkingsovereenkomst daarentegen geen betrekking heeft op één specifiek actiegebied, maar juist – met het oog op de totstandbrenging van een associatie tussen de Unie en een derde land – op een groot aantal gebieden waarop de Unie bevoegd is, en een dergelijke overeenkomst overeenkomstig artikel 218, lid 6, tweede alinea, onder a), i), en lid 8, tweede alinea, eerste volzin, VWEU hoe dan ook met eenparigheid van stemmen en met goedkeuring van het Europees Parlement moet worden gesloten, bestaat er geen enkel risico dat strengere vormvoorschriften worden omzeild.
Voorts kan de noodzaak om ook een specifieke rechtsgrondslag uit deel III, titel V, VWEU te hanteren voor de bepalingen van een associatieovereenkomst die vallen onder de bevoegdheid van de Unie waarop die titel betrekking heeft, evenmin worden afgeleid uit de rechtspraak van het Hof, volgens welke handelingen die meerdere doelstellingen of componenten hebben die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn zonder dat de ene ondergeschikt is aan de andere, bij wijze van uitzondering moeten worden gebaseerd op de verschillende met die doelstellingen of componenten corresponderende rechtsgrondslagen [zie in die zin arrest van 2 september 2021, Commissie/Raad (Overeenkomst met Armenië),
C‑180/20
,
EU:C:2021:658
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
In dit verband heeft het Hof op het gebied van ontwikkelingssamenwerkingsovereenkomsten geoordeeld dat indien wordt verlangd dat een dergelijke overeenkomst eveneens wordt gebaseerd op een andere bepaling dan de algemene rechtsgrondslag telkens wanneer de overeenkomst betrekking heeft op een specifiek onderwerp, de bevoegdheid en de procedure waarin deze rechtsgrondslag voorziet, in de praktijk zouden kunnen worden uitgehold [zie in die zin arrest van 2 september 2021, Commissie/Raad (Overeenkomst met Armenië),
C‑180/20
,
EU:C:2021:658
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Deze overwegingen gelden mutatis mutandis ook voor associatieovereenkomsten, waarvan de doelstellingen ruim zijn opgevat, in die zin dat de maatregelen die nodig zijn om deze doelstellingen te verwezenlijken, een groot aantal gebieden bestrijken waarop de Unie bevoegd is.
Dit is precies het geval met de handels- en samenwerkingsovereenkomst, aangezien die overeenkomst, zoals de Raad in zijn opmerkingen ter sprake heeft gebracht, voldoende ruim moest zijn om een passend evenwicht van rechten en verplichtingen tussen de partijen bij de overeenkomst tot stand te brengen en de eenheid van de 27 lidstaten te bewaren.
Gelet op de ruime strekking van de handels- en samenwerkingsovereenkomst, de context waarin de overeenkomst is aangenomen en de eenduidige verklaringen van alle instellingen en lidstaten die bij de gehele onderhandelingsprocedure over de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie waren betrokken, strookt het dus met het algemene doel van die overeenkomst, namelijk de grondslag leggen voor uitgebreide betrekkingen tussen de partijen, binnen een ruimte van welvaart en goed nabuurschap die wordt gekenmerkt door nauwe en vreedzame betrekkingen op basis van samenwerking, met eerbiediging van de autonomie en soevereiniteit van de partijen, om daarin naast regels en maatregelen die tot diverse andere gebieden van het Unierecht behoren, ook bepalingen die vallen onder deel III, titel V, VWEU, op te nemen.
Het bij de handels- en samenwerkingsovereenkomst ingevoerde overleveringsmechanisme draagt bij aan dit doel, aangezien de partijen in overweging 23 van die overeenkomst hebben aangegeven dat samenwerking tussen het Verenigd Koninkrijk en de Unie op het gebied van met name het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten en de tenuitvoerlegging van straffen, de veiligheid van het Verenigd Koninkrijk en de Unie zal kunnen versterken. Hieruit volgt dat de handels- en samenwerkingsovereenkomst niet kan worden geacht meerdere doelstellingen of componenten te hebben in de zin van de in punt 63 van het onderhavige arrest aangehaalde rechtspraak.
Bijgevolg konden de regels in de handels- en samenwerkingsovereenkomst die zien op de overlevering van personen op grond van een aanhoudingsbevel, en in het bijzonder artikel 632 van de overeenkomst inzake de toepassing van deze regels op bestaande Europese aanhoudingsbevelen, slechts op grond van artikel 217 VWEU in die overeenkomst worden opgenomen, zonder dat de bepalingen van Protocol (nr. 21) daarop van toepassing waren.
Gelet op een en ander moet op de prejudiciële vragen worden geantwoord dat artikel 50 VEU, artikel 217 VWEU en Protocol (nr. 21) aldus moeten worden uitgelegd dat artikel 62, lid 1, onder b), van het terugtrekkingsakkoord, gelezen in samenhang met artikel 185, vierde alinea, van dat akkoord, en artikel 632 van de handels- en samenwerkingsovereenkomst bindend zijn voor Ierland.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Grote kamer) verklaart voor recht:

Artikel 50 VEU, artikel 217 VWEU en Protocol (nr. 21) betreffende de positie van het Verenigd Koninkrijk en Ierland ten aanzien van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, dat is gehecht aan het VEU en het VWEU, moeten aldus worden uitgelegd dat artikel 62, lid 1, onder b), van het Akkoord inzake de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland uit de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, gelezen in samenhang met artikel 185, vierde alinea, van dat akkoord, en artikel 632 van de Handels- en samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, enerzijds, en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, anderzijds, bindend zijn voor Ierland.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Engels.