CELEX: 62021TJ0260
Statligt stöd
Ramstödordning för icke täckta fasta kostnader mot bakgrund av covid-19-pandemin i Tyskland
Beslut att inte göra invändningar
Tillfällig ram för statligt stöd
Individuell prövning av den anmälda stödordningen
Åtgärd som syftar till att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi
Proportionalitet

Sökanden, E. Breuninger GmbH & Co, har genom sin talan med stöd av artikel 263 FEUF yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara kommissionens beslut C(2020) 8318 final av den 20 november 2020 om statligt stöd SA.59289 (2020/N) – Tyskland covid-19 – Stöd för icke täckta fasta kostnader (
EUT C 124, 2022, s. 1
), i dess lydelse enligt kommissionens beslut C(2021) 1066 final av den 12 februari 2021 om statligt stöd SA.61744 (2021/N) – Kollektiv anmälan om ändring genom justering av godkända stödordningar enligt den tillfälliga ramen, bland annat till följd av den femte ändringen av den tillfälliga ramen (
EUT C 77, 2021, s. 18
) (nedan kallat det angripna beslutet).
Bakgrund till tvisten
Sökanden är det rörelsedrivande bolaget i koncernen E. Breuninger som är verksam i bland annat klädbranschen samt inom distribution av kläder, parfymer, kosmetika och kroppsvårdsprodukter, möbler, hushållsartiklar och inredningsartiklar.
Den 19 mars 2020 antog Europeiska kommissionen ett meddelande med rubriken ”Tillfällig ram för statliga stödåtgärder till stöd för ekonomin under det pågående utbrottet av covid-19” (
EUT C 91 I, 2020, s. 1
) (nedan kallat den tillfälliga ramen). Meddelandet ändrades en första gång den 3 april 2020 (
EUT C 112 I, 2020, s. 1
), en andra gång den 8 maj 2020 (
EUT C 164, 2020, s. 3
), en tredje gång den 29 juni 2020 (
EUT C 218, 2020, s. 3
), och en fjärde gång den 13 oktober 2020 (
EUT C 340 I, 2020, s. 1
).
Punkterna 17–19 i punkt 2 i den tillfälliga ramen, som har rubriken ”Tillämpligheten av artikel 107.3 b [FEUF]”, har följande lydelse:
”17.   Enligt artikel 107.3 b [FEUF] får kommissionen förklara stöd förenligt med den inre marknaden ’för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi’. I detta sammanhang har unionsdomstolarna slagit fast att störningen måste påverka hela eller en viktig del av ekonomin i den berörda medlemsstaten och inte endast ekonomin i en av dess regioner eller inom en del av dess territorium. Denna slutsats ligger dessutom i linje med nödvändigheten av att göra en restriktiv tolkning av en undantagsbestämmelse som artikel 107.3 b [FEUF]. Kommissionen har konsekvent tillämpat denna tolkning i sin beslutspraxis”.
18.   Med hänsyn till att covid-19-utbrottet påverkar alla medlemsstater och att de åtgärder för att begränsa spridningen som medlemsstaterna har vidtagit påverkar företagen, anser kommissionen att statligt stöd är berättigat och kan förklaras förenligt med den inre marknaden på grundval av artikel 107.3 b [FEUF] under en begränsad tid, för att avhjälpa den likviditetsbrist som företag drabbats av och säkerställa att de störningar som orsakats av covid-19-utbrottet inte undergräver företags livskraft, särskilt små och medelstora företag.
19.   I detta meddelande redogör kommissionen för de förenlighetsvillkor som den i princip kommer att tillämpa på det stöd som medlemsstaterna beviljar enligt artikel 107.3 b i [FEUF]. Medlemsstaterna måste därför visa att de statliga stödåtgärder som anmäls till kommissionen och som omfattas av detta meddelande är nödvändiga, lämpliga och proportionella för att avhjälpa en allvarlig störning i den berörda medlemsstatens ekonomi och att samtliga krav i detta meddelande är uppfyllda.”
I meddelandet om en fjärde ändring av den tillfälliga ramen anges följande i punkt 11:
”[Många företag har] tillfälligt en lägre efterfrågan till följd av covid-19-utbrottet, vilket gör att de inte kan täcka delar av sina fasta kostnader. I många fall förväntas efterfrågan återhämta sig under de kommande månaderna, och det är kanske därför inte effektivt för dessa företag att skära ned sin verksamhet om det medför betydande omstruktureringskostnader. Att stödja dessa företag genom att tillfälligt bidra till en del av deras fasta kostnader kan vara ett effektivt sätt att överbrygga denna period, så att man förhindrar en försämring av deras kapital, upprätthåller deras affärsverksamhet och förser dem med en stark plattform för återhämtning.”
Genom meddelandet om en fjärde ändring av den tillfälliga ramen infördes en punkt 3.12 med rubriken ”Stöd i form av stöd för icke täckta fasta kostnader”. Punkterna 86 och 87 under denna rubrik har följande lydelse:
”86.
Medlemsstaterna kan överväga att bidra till icke täckta fasta kostnader i företag vilkas affärsverksamhet tillfälligt lagts ned eller reducerats till följd av covid-19-utbrottet.
87.
Om sådana åtgärder utgör stöd kommer kommissionen att betrakta dem som förenliga med den inre marknaden på grundval av artikel 107.3 b [FEUF], under förutsättning att följande villkor är uppfyllda:
a)
Stödet beviljas senast den 30 juni 2021 och täcker icke täckta fasta kostnader som uppstått under perioden 1 mars 2020–30 juni 2021, inbegripet kostnader som uppstått under en del av den perioden (nedan kallad stödberättigande period).
b)
Stödet beviljas på grundval av en stödordning för företag vilkas omsättning minskade med minst 30 procent under den stödberättigande perioden jämfört med samma period 2019. …
c)
Icke täckta fasta kostnader är de fasta kostnader som företag ådragit sig under den stödberättigande perioden och som inte täcks av täckningsbidraget (dvs. intäkter minus rörliga kostnader) under samma period och som inte täcks av andra källor, t.ex. försäkringar, tillfälliga stödåtgärder som omfattas av detta meddelande eller stöd från andra källor. … Stödnivån får inte överstiga 70 procent av de icke täckta fasta kostnaderna, med undantag för mikroföretag och små företag (i den mening som avses bilaga I till den allmänna gruppundantagsförordningen), där stödnivån inte får överstiga 90 procent av de icke täckta fasta kostnaderna. Vid tillämpningen av denna punkt anses företagens förluster i resultaträkningarna under den stödberättigande perioden … utgöra icke täckta fasta kostnader. Stödet inom ramen för denna åtgärd får beviljas på grundval av beräknade förluster, medan det slutliga stödbeloppet ska fastställas på grundval av reviderade räkenskaper efter det att förlusterna realiserats eller, med en giltig motivering från medlemsstaten till kommissionen (t.ex. i samband med vissa typer av företags egenskaper eller storlek) på grundval av skatteräkenskaper. Alla utbetalningar utöver det slutliga stödbeloppet ska återkrävas.
d)
Det totala stödet får under inga omständigheter överstiga 3 miljoner euro per företag. Stödet får beviljas i form av direkta bidrag, garantier och lån, under förutsättning att det totala nominella värdet av sådana åtgärder ligger under det samlade taket på 3 miljoner euro per företag. Alla siffror måste anges i bruttobelopp, dvs. före avdrag för skatter och avgifter.
e)
Stödet inom ramen för denna åtgärd får inte kumuleras med annat stöd för samma stödberättigande kostnader.
f)
Stöd får inte beviljas företag som redan befann sig i svårigheter (i den mening som avses i den allmänna gruppundantagsförordningen …) den 31 december 2019. Genom undantag från ovanstående kan stöd beviljas mikroföretag eller små företag (i den mening som avses i bilaga I till den allmänna gruppundantagsförordningen) som redan befann sig i svårigheter den 31 december 2019, under förutsättning att de inte omfattas av ett kollektivt insolvensförfarande enligt nationell lagstiftning, och att de inte har mottagit undsättningsstöd … eller omstruktureringsstöd. …”
Den 17 november 2020 inkom Förbundsrepubliken Tyskland med en anmälan till kommissionen i enlighet med artikel 108.3 FEUF, avseende en stödordning för stöd för icke täckta fasta kostnader mot bakgrund av covid-19-pandemin i landet.
Den 20 november 2020 antog kommissionen beslut C(2020) 8318 final.
I beslut C(2020) 8318 final redogjorde kommissionen för det första för de huvudsakliga särdragen i den anmälda stödordningen. Det framgick bland annat att individuella stödåtgärder endast fick beviljas företag vars omsättning hade minskat med minst 30 procent (skäl 17). Kommissionen underströk för det andra att den anmälda stödordningen omfattades av artikel 107.1 FEUF, eftersom den gav stödmottagarna en selektiv fördel och därmed ledde till en snedvridning av konkurrensen (skälen 31–33). Kommissionen angav för det tredje att stödordningen var förenlig med den inre marknaden med tillämpning av artikel 107.3 b FEUF och hänvisade härvid till kriterierna i punkt 87 i den tillfälliga ramen (skälen 35–41). Kommissionen hade alltså inga invändningar mot stödordningen.
Den stödordning som godkändes genom beslut C(2020) 8318 final avsåg stöd med högst 3 miljoner euro per företag (skäl 20).
Den 28 januari 2021 ändrade kommissionen den tillfälliga ramen en femte gång (
EUT C 34, 2021, s. 6
). Härvid ändrades bland annat punkt 87 d så, att den övre gränsen för stöd höjdes till 10 miljoner euro per företag. Kommissionen ändrade även punkt 87 a genom att förlänga den ursprungliga perioden 1 mars 2020–30 juni 2021 till den 31 december 2021.
Den 2 februari 2021 anmälde Förbundsrepubliken Tyskland en ändring av stödordningen till kommissionen. Ändringen innebar att den övre gränsen för stöd höjdes till 10 miljoner euro och att stödperioden förlängdes till och med den 31 december 2021.
Kommissionen godkände genom beslut C(2021) 1066 final Tysklands olika ändringar av de anmälda stödordningarna, däribland den som godkändes genom beslut C(2020) 8318 final (nedan kallade den omtvistade stödordningen).
I beslut C(2021) 1066 final återgav kommissionen bland annat den analys som fanns i dess tidigare beslut i syfte att understryka att det rörde sig om statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF och att stödet var förenligt med den inre marknaden i den mening som avses i artikel 107.3 b FEUF (skälen 15 och 17). Kommissionen ansåg också att förlängningen av varaktigheten för den stödordning som anmälts och godkänts enligt den tillfälliga ramen och höjningen av stödets övre gräns var förenlig med artikel 107.3 b FEUF (skäl 18).
Parternas yrkanden
Sökanden har yrkat att tribunalen ska
–
ogiltigförklara det angripna beslutet, och
–
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
–
avvisa eller, i andra hand, ogilla talan, och
–
förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.
Vid förhandlingen tog kommissionen tillbaka sina yrkanden om att talan skulle avvisas, vilket antecknades i förhandlingsprotokollet.
Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att tribunalen ska
–
ogilla talan,
–
förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
Sökanden har till stöd för sin talan åberopat två grunder avseende åsidosättande av artikel 107 FEUF respektive artikel 108.2 FEUF.
Den första grunden: åsidosättande av artikel 107 FEUF
Sökanden anser att kommissionen gjorde en oriktig bedömning när den fann att den omtvistade stödordningen kunde förklaras förenlig med den inre marknaden med stöd av artikel 107.3 b FEUF. Grunden består av två delar.
Genom den första delgrunden har sökanden anfört att proportionalitetsprincipen har åsidosatts genom det angripna beslutet, eftersom det innebär godkännande en stödordning som vilar på ett kriterium för stödberättigande grundat på företagets omsättning (nedan kallat det aktuella kriteriet för stödberättigande). Genom den andra delgrunden har sökanden gjort gällande att kommissionen inte har fullgjort vare sig skyldigheten att granska den anmälda stödordningen i det enskilda fallet eller motiveringsskyldigheten.
Kommissionen har, med stöd av Förbundsrepubliken Tyskland, yrkat att grunden ska underkännas.
Enligt artikel 107.3 b FEUF ”[kan] stöd … för att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi [anses som förenligt med den inre marknaden]”.
Enligt rättspraxis framgår det av systematiken i fördraget att det förfarande som föreskrivs i artikel 108 FEUF aldrig får utmynna i ett resultat som skulle vara oförenligt med specifika bestämmelser i fördraget. Kommissionen kan därför inte förklara att ett statligt stöd som i vissa avseende strider mot andra bestämmelser i fördraget är förenligt med den inre marknaden. På samma sätt kan kommissionen inte förklara att ett statligt stöd som i vissa avseende strider mot de allmänna principerna i unionsrätten är förenligt med den inre marknaden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 april 2008, Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, punkterna
och
, och dom av den 22 september 2020, Österrike/kommissionen,
C‑594/18 P
,
EU:C:2020:742
, punkt
).
Kommissionen har vid tillämpning av artikel 107.3 FEUF ett stort utrymme för skönsmässig bedömning i vilket ingår att göra komplicerade ekonomiska och sociala bedömningar (se dom av den 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke och Freistaat Sachsen/kommissionen,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punkt
och där angiven rättspraxis). Domstolsprövningen ska därför vara begränsad till en kontroll av att reglerna för handläggning och för motivering har följts, att de uppgifter om faktiska omständigheter som har lagts till grund för det ifrågasatta beslutet är materiellt riktiga, att bedömningen av dessa omständigheter inte är uppenbart oriktig och att det inte har förekommit maktmissbruk (se dom av den 22 december 2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Den första delgrunden: åsidosättande av proportionalitetsprincipen
Sökanden anser att det aktuella kriteriet för stödberättigande är oproportionerligt och att det leder till en särbehandling som missgynnar företag som bedriver flera verksamheter av vilka bara några har påverkats av covid-19-pandemin. I och med att detta kriterium leder till att dessa företag undantas från eller i mindre grad är berättigade till den omtvistade stödordningen, har de varit tvungna att korsfinansiera de verksamheter som påverkats, i motsats till konkurrenter som enbart bedriver fysisk detaljhandel och har kunnat dra full nytta av stödordningen.
Kommissionen och Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande att talan inte kan vinna bifall på denna delgrund. Inledningsvis har kommissionen även anfört att delgrunden ska underkännas direkt, eftersom sökanden inte har gjort någon invändning om rättsstridighet i den mening som avses i artikel 277 FEUF mot den tillfälliga ram som det angripna beslutet utgör tillämpning av.
–
Kommissionens invändning om rättegångshinder som inte kan avhjälpas: avsaknad av invändning om rättsstridighet mot den tillfälliga ramen
Kommissionen har för det första understrukit att det angripna beslutet utgjorde en korrekt tillämpning av det aktuella kriteriet för stödberättigande i punkt 87 i den tillfälliga ramen. För det andra har kommissionen anfört att sökanden inte har gjort någon invändning om rättsstridighet mot nämnda ram och för det tredje har kommissionen av detta dragit slutsatsen att den tillfälliga ramen ska presumeras vara giltig och inte kan ifrågasättas vid ett bestridande av det angripna beslutet.
Ett sådant resonemang kan inte godtas.
Det är visserligen riktigt att ansökan inte direkt hänför sig till en invändning om rättsstridighet eller till artikel 277 FEUF. Tribunalen vill emellertid erinra om att det inte finns något krav i unionsrätten på en formell framställan av en invändning om rättsstridighet. Enligt rättspraxis är det nämligen möjligt att anse att en underförstådd invändning om rättsstridighet har anförts i den mån det framgår relativt tydligt av ansökan att sökanden i själva verket har framfört en sådan anmärkning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 november 2018, Mouvement pour une Europe des nations et des libertés/parlamentet,
T‑829/16
,
EU:T:2018:840
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Så är fallet i detta mål.
För det första ifrågasätts giltigheten av punkt 87 i den tillfälliga ramen direkt i vissa delar av ansökan. Det understryks således att ”kriteriet i [punkt] 87 b i den tillfälliga ramen, i dess lydelse efter den fjärde ändringen, … inte är ett lämpligt kriterium för att minska eller undanröja snedvridningen av konkurrensen”. I ansökan anförs också att punkt 87 c i den tillfälliga ramen leder till en ”omotiverad särbehandling”.
För det andra framgår det även av sökandens hela resonemang i denna delgrund att det mot bakgrund av omständigheterna i det aktuella fallet nödvändigtvis föreligger ett anslutningsbestridande som sökanden anfört mot den tillfälliga ramens giltighet. Både i den omtvistade stödordningen och i det angripna beslutet om godkännande av denna stödordning finns nämligen ett kriterium för stödberättigande som härrör från punkt 87 i den tillfälliga ramen. Kommissionen måste alltså ha förstått att sökandens resonemang om att beslutet var rättsstridigt på grund av att kriteriet var rättsstridigt även utgjorde ett ifrågasättande av punktens giltighet.
Vidare har kommissionen anfört att sökanden, i avsaknad av invändning om rättsstridighet mot det kriterium som har sitt ursprung i punkt 87 i den tillfälliga ramen, inte kan bestrida kriteriet. Därmed har kommissionen under alla omständigheter missuppfattat den rättsliga räckvidden av sådana akter som den tillfälliga ramen, som den antar i syfte att begränsa sitt utrymme för skönsmässig bedömning.
Unionens rättsakter presumeras enligt fast rättspraxis vara lagenliga och har därför rättsverkan så länge de inte har återkallats eller förklarats vara ogiltiga inom ramen för en talan om ogiltigförklaring eller till följd av en begäran om förhandsavgörande eller invändning om rättsstridighet eller varit föremål för uppskov med verkställighet eller andra interimistiska åtgärder som föreskrivits av unionsdomstolen med tillämpning av artiklarna 278 och 279 FUEF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juni 2012, CIVAD,
C‑533/10
,
EU:C:2012:347
, punkt
och där angiven rättspraxis, och dom av den 2 april 2020, kommissionen/Polen, Ungern och Republiken Tjeckien (Mekanism för tillfällig omplacering av personer som ansöker om internationellt skydd),
C‑715/17, C‑718/17 och C‑719/17
,
EU:C:2020:257
, punkt
). Iakttagandet av denna presumtion om lagenlighet kan utgöra hinder för att det prövas huruvida ett beslut är välgrundat som endast utgör tillämpning av en rättsakt med allmän räckvidd vars giltighet inte har bestritts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2021, P. Krücken Organic/kommissionen,
C‑586/20 P
, ej publicerad,
EU:C:2021:1046
, punkt
, och dom av den 2 februari 2012, Grekland/kommissionen,
T‑469/09
, ej publicerad,
EU:T:2012:50
, punkt
). Denna presumtion omfattar således rättsakter som har antagits av unionens institutioner, organ och byråer och som har vunnit laga kraft och har rättsverkan i förhållande till tredje man och som kan bli föremål för en talan om ogiltigförklaring. Så är inte fallet med en akt som kommissionen antar för att fastställa förhållningsregler som begränsar utövandet av kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning.
Kommissionens egen begränsning av sitt utrymme för sin skönsmässiga bedömning innebär visserligen att den i princip inte kan frångå de regler som den fastställt utan att riskera att dömas för att ha åsidosatt allmänna rättsprinciper såsom likabehandlingsprincipen (dom av den 29 juli 2019, Bayerische Motoren Werke och Freistaat Sachsen/kommissionen,
C‑654/17 P
,
EU:C:2019:634
, punkt
och där angiven rättspraxis). Antagandet av sådana regler fråntar emellertid inte kommissionen dess skyldighet att undersöka omständigheterna i det enskilda fallet, vilket kan föranleda den att inte tillämpa reglerna om de specifika omständigheterna i det aktuella fallet så kräver (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 juli 2016, Kotnik m.fl.,
C‑526/14
,
EU:C:2016:570
, punkt
). Akter genom vilka kommissionen endast antar en förhållningsregel har följaktligen inte i sig några bindande rättsverkningar, i motsats till de rättsakter som avses ovan i punkt 35.
Denna avsaknad av bindande rättsverkningar är särskilt viktig mot bakgrund av arten av de befogenheter som kommissionen har tilldelats på området för kontroll av statligt stöd. Att medge att den tillfälliga ramen i sig har bindande rättsverkningar och ska presumeras vara lagenlig vore således detsamma som att tilldela den samma rättsliga karaktär som en förordning, en rättsakt som kommissionen inte är behörig att anta enligt det avsnitt i EUF-fördraget som rör ”statligt stöd”, utom i de fall som berörs i artikel 108.4 FEUF.
Av detta följer att sökanden, trots att det kriterium för stödberättigande som kommissionen tillämpat härrör från punkt 87 i den tillfälliga ramen och även om sökanden inte har anfört någon invändning om rättsstridighet mot denna punkt, ändå har rätt att bestrida dels kommissionens sätt att i det angripna beslutet använda sig av sitt utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 107.3 b FEUF och förklara den omtvistade stödordningen förenlig med den inre marknaden, dels det kriterium för stödberättigande som kommissionen tillämpade.
–
Räckvidden av sökandens resonemang
Genom den första delgrunden har sökanden anfört att kriteriet för stödberättigande i punkt 87 b och c i den tillfälliga ramen, vilket har tillämpats i den omtvistade stödordningen och godkänts av kommissionen i det angripna beslutet, är oproportionerligt. Sökanden har anfört flera anmärkningar i detta avseende och även gjort gällande ett åsidosättande av principen om likabehandling.
Sökanden har närmare bestämt invänt mot den omständigheten att man i punkt 87 b och c i den tillfälliga ramen har använt minskad omsättning per företag, i stället för per enskild verksamhet som påverkats av covid-19-pandemin, som kriterium för berättigande till stöd för icke täckta fasta kostnader.
Tribunalen framhåller i detta avseende att det faktum att det är den minskade omsättningen per företag som ska beaktas följer av punkt 87 b i den tillfälliga ramen, där det anges att stödet ska beviljas på grundval av en stödordning ”för företag vilkas omsättning minskade med minst 30 procent under [perioden 1 mars 2020–30 juni 2021].” Detta framgår även av punkt 87 c i den tillfälliga ramen, där det anges att ”icke täckta fasta kostnader” inte omfattar kostnader som täcks av täckningsbidraget eller av andra källor.
Tribunalen erinrar först och främst om att proportionalitetsprincipen, som nämns i artikel 5.4 FEU, kräver att unionsinstitutionernas rättsakter inte går utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med bestämmelserna i fråga (dom av den 17 maj 1984, Denkavit Nederland,
15/83
,
EU:C:1984:183
, punkt
). När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna ska inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (dom av den 30 april 2019, Italien/rådet (Fiskekvoter för svärdfisk i Medelhavet),
C‑611/17
,
EU:C:2019:332
, punkt
).
Tre aspekter avgör således huruvida en åtgärd är förenlig med proportionalitetsprincipen. Den första aspekten är åtgärdens lämplighet, det vill säga huruvida den kan uppnå det legitima mål som eftersträvas. Den andra aspekten är huruvida åtgärden är nödvändig och det berättigade målet inte kan uppnås genom mindre ingripande, men lika ändamålsenliga, medel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 september 2013, Dansk Jurist- og Økonomforbund,
C‑546/11
,
EU:C:2013:603
, punkt
). Den tredje aspekten, som ibland betecknas som ”proportionaliteten i egentlig mening”, avser slutligen huruvida åtgärden är proportionerlig, det vill säga att den inte orsakar olägenheter som inte står i proportion till de eftersträvade målen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 mars 2013, Polen/kommissionen,
T‑370/11
,
EU:T:2013:113
, punkt
, och dom av den 26 september 2014, Romonta/kommissionen,
T‑614/13
,
EU:T:2014:835
, punkt
).
Sökanden tycks även ha gjort en anmärkning om åsidosättande av principen om likabehandling. Sökanden har nämligen anfört att det aktuella kriteriet för stödberättigande har lett till en särbehandling som missgynnat företag där vissa verksamheter inte har påverkats av covid-19-pandemin. Dessa företag har varit tvungna att korsfinansiera de verksamheter som påverkats på grund av att de inte alls eller bara i mindre utsträckning varit berättigade till stöd enligt den omtvistade stödordning som godkänts av kommissionen.
Enligt fast rättspraxis innebär principen om likabehandling att lika situationer inte får behandlas olika och att olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling (dom av den 15 april 2008, Nuova Agricast,
C‑390/06
,
EU:C:2008:224
, punkt
; se även, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juni 2018, Montero Mateos,
C‑677/16
,
EU:C:2018:393
, punkt
).
De omständigheter som kännetecknar de olika situationerna och därmed deras jämförbarhet ska bland annat bestämmas och bedömas mot bakgrund av föremålet för och syftet med den unionsrättsakt som inrättar den aktuella skillnaden i behandling. Dessutom ska principerna och målsättningarna för det område rättsakten härrör ifrån beaktas (dom av den 16 december 2008, Arcelor Atlantique et Lorraine m.fl.,
C‑127/07
,
EU:C:2008:728
, punkt
).
Tribunalen konstaterar att ett sådant resonemang, när det har anförts mot ett beslut som antagits med tillämpning av artikel 107.3 b FEUF, sammanfaller med sökandens anmärkningar om åsidosättande av de olika aspekterna av proportionalitetsprincipen.
Artikel 107.3 b FEUF möjliggör nämligen undantag från huvudregeln i artikel 107.1 FEUF, att statligt stöd är oförenligt med den inre marknaden. Detta innebär dels att bestämmelsens syfte är att göra det möjligt att förklara statligt stöd, som per definition innebär att vissa företag beviljas en selektiv fördel som kan betecknas som diskriminerande, förenligt med den inre marknaden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 december 2016, kommissionen/World Duty Free Group m.fl.,
C‑20/15 P och C‑21/15 P
,
EU:C:2016:981
, punkterna
och
), dels att den ska tolkas restriktivt (se dom av den 9 april 2014, Grekland/kommissionen,
T‑150/12
, ej publicerad,
EU:T:2014:191
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Den omständigheten att det aktuella urvalskriteriet leder till att företag särbehandlas beroende på om hela eller endast en del av deras verksamhet har påverkats av covid-19-pandemin innebär följaktligen inte i sig att villkoret är rättsstridigt. Däremot finns det skäl att undersöka huruvida denna särbehandling är motiverad med bakgrund av artikel 107.3 b FEUF, vilket förutsätter att kriteriet är nödvändigt, lämpligt och proportionerligt för att avhjälpa en allvarlig störning i den berörda medlemsstatens ekonomi.
–
Anmärkningen att det aktuella kriteriet för stödberättigande är olämpligt
Sökanden har anfört att det aktuella kriteriet för stödberättigande inte är ägnat att säkerställa att målet med artikel 107.3 b FEUF uppnås, i och med att det snedvrider konkurrensen utan att mildra effekterna av covid-19-pandemin och strider mot punkt 11 i meddelandet om en fjärde ändring av den tillfälliga ramen, vilken hänför sig till behovet av att förhindra en försämring av företagets kapital. Sökanden har gjort gällandet att pandemin har påverkat den fysiska detaljhandeln på ett sådant sätt att det inte är uteslutet att företag som inte är stödberättigade enligt den omtvistade stödordningen på grund av att de bedriver andra verksamheter upphör med fysisk detaljhandel.
Ett sådant resonemang kan inte godtas.
Det är för det första ostridigt att covid-19-pandemin ledde till en allvarlig störning i den tyska ekonomin. Den omfattas således av tillämpningsområdet för artikel 107.3 b FEUF.
För det andra framgår det av punkt 18 i den tillfälliga ramen, vilken återges ovan i punkt 4, att syftet med den tillfälliga ramen är att stöd, i synnerhet stöd till icke täckta fasta kostnader, som är avsett att avhjälpa den likviditetsbrist som företag drabbats av på grund av covid-19-pandemin och att säkerställa att störningar som företagen orsakats inte undergräver deras livskraft, under en begränsad tid ska kunna förklaras förenligt med den inre marknaden med stöd av artikel 107.3 b [FEUF].
På samma sätt framgår det av punkt 11 i meddelandet om den fjärde ändringen av den tillfälliga ramen, vilken återges ovan i punkt 5, att stödet till företag som tillfälligt inte kan täcka en del av sina fasta kostnader är avsett att säkerställa deras fortlevnad, förhindra en försämring av deras kapital och göra det möjligt för dem att upprätthålla sin affärsverksamhet samt att förse dem med en stark plattform för återhämtning.
Tribunalen framhåller för det tredje att ett sådant mål, som innebär att hänsyn ska tas till att det kan vara svårt för företag att täcka sina fasta kostnader på grund av covid-19-pandemin, är förenligt med målet i artikel 107.3 b FEUF och ska anses ingå i det stora utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har enligt denna bestämmelse, såsom det erinras om ovan i punkt 25.
För det fjärde konstaterar tribunalen att ett kriterium som utmynnar i att företag vars omsättning har minskat med mer än 30 procent på grund av covid-19-pandemin kan få ekonomisk hjälp till fullo kan ses som ett led i genomförandet av syftet, som det erinras om ovan i punkterna 53 och 54, att säkerställa företagens bärkraftighet och fortlevnad under pandemin.
Denna slutsats påverkas inte av sökandens påstående att vissa företag som inte är stödberättigade enligt den omtvistade stödordningen eller som endast är stödberättigade i mindre utsträckning på grund av att de bedriver verksamhet som inte har påverkats av covid-19-pandemin, till exempel näthandel, kan tvingas upphöra med fysisk detaljhandel.
Tribunalen påpekar i detta avseende att det inte krävs enligt artikel 107.3 b FEUF att den aktuella stödordningen i sig kan förväntas avhjälpa den allvarliga störningen i den berörda medlemsstatens ekonomi. När kommissionen väl har konstaterat att en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi verkligen föreligger, kan nämligen denna medlemsstat, om övriga rekvisit i den artikeln är uppfyllda, ges tillåtelse att bevilja statligt stöd i form av stödordningar eller individuella stödåtgärder, vilka bidrar till att avhjälpa den allvarliga störningen. Det skulle således kunna röra sig om flera stödordningar som var och en bidrar till detta ändamål. Det kan därför inte krävas att en stödordning i sig avhjälper en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi för att den med giltig verkan ska kunna grundas på nämnda bestämmelse.
Kommissionen överskred inte heller gränserna för det stora utrymme för skönsmässig bedömning som den har enligt den rättspraxis som anges ovan i punkt 25, när den ansåg att det fanns skäl att säkerställa bärkraftigheten för företag där en väsentlig del av verksamheten påverkades av covid-19-pandemin, men inte för all verksamhet som påverkades av pandemin, oavsett företagets allmänna situation.
Anmärkningen kan således inte godtas.
–
Anmärkningen att det aktuella kriteriet för stödberättigande inte är nödvändigt
Sökanden har anfört att det skulle ha varit bättre om man använt sig av ett annat kriterium, och utgått från förlusterna på de verksamhetsområden som berördes av covid-19-pandemin, i stället för hela företagets situation. Ett sådant alternativt kriterium skulle ha varit bättre ägnat att förverkliga målet i artikel 107.3 b FEUF, i och med att det inte skulle ha haft samma konkurrensbegränsande effekt som det aktuella kriteriet för stödberättigande. Sökanden har understrukit att kommissionen har beaktat detta alternativa kriterium i andra beslut.
Kommissionen har bland annat svarat att den inte behövde göra abstrakta prövningar av samtliga alternativa åtgärder som var tänkbara i stället för den omtvistade stödordningen. Kommissionen har också anfört att sökandens jämförelse med vissa beslut som kommissionen antagit på grund av covid-19-pandemin inte är relevant, eftersom de besluten inte har samma rättsliga grund.
Det är riktigt att kommissionen i princip inte behöver göra abstrakta prövningar av samtliga alternativa åtgärder som är tänkbara, eftersom den berörda medlemsstaten visserligen är skyldig att utförligt redogöra för skälen till att den antagit den aktuella stödordningen, i synnerhet skälen till de krav för stödberättigande som ställts upp, men däremot inte är skyldig att positivt styrka att ingen annan tänkbar åtgärd, som per definition är hypotetisk, skulle kunna förverkliga målet på ett bättre sätt. Om medlemsstaten inte omfattas av en sådan skyldighet, kan en sökande inte med framgång yrka att tribunalen ska förplikta kommissionen att träda i de nationella myndigheternas ställe för att göra en framåtblickande bedömning av alla tänkbara alternativa åtgärder (se dom av den 6 maj 2019, Scor/kommissionen,
T‑135/17
, ej publicerad,
EU:T:2019:287
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Tribunalen konstaterar emellertid att en sådan rättspraxis inte är relevant i det nu aktuella fallet. Denna rättspraxis vilar nämligen på det dubbla antagandet dels att kriterierna för stödberättigande i en stödordning tas fram av den berörda medlemsstaten, dels att kommissionen bara är skyldig att pröva huruvida de är nödvändiga på grundval av de förklaringar som lämnats av medlemsstaten. I det nu aktuella fallet är det utrett dels att kriteriet för stödberättigande i den omtvistade stödordningen egentligen har sitt ursprung i kommissionens tillfälliga ram, dels att det alternativa kriterium som sökanden har förespråkat har tillämpats av kommissionen i andra beslut i syfte att förklara att vissa stödordningar som antagits med anledning av covid-19-pandemin varit förenliga med den inre marknaden.
Anmärkningen kan trots detta inte vinna framgång.
För det första har kommissionen, såsom understryks ovan i punkterna 25, 55 och 58, ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av artikel 107.3 b FEUF. Anmärkningen kan alltså endast godtas om det alternativa kriterium som sökanden har lyft fram uppenbarligen visar att det aktuella kriteriet för stödberättigande inte är nödvändigt.
För det andra skiljer sig det alternativa kriterium som sökanden har lyft fram från det aktuella kriteriet för stödberättigande med hänsyn till hur omfattande budgeteffekterna det får för den berörda medlemsstaten. Det alternativa kriteriet skulle nämligen leda till att offentliga medel skulle beviljas alla företag som haft förluster på grund av pandemin, oavsett deras allmänna situation. Det aktuella kriteriet för stödberättigande begränsar i stället budgeteffekterna av sådant stöd genom att företag vars ekonomiska situation har påverkats i mindre utsträckning av covid-19-pandemin på grund av andra inkomstkällor inte är stödberättigade alls eller endast i begränsad omfattning enligt den omtvistade stödordningen.
För det tredje har sökanden följaktligen inte fog för att anföra att det alternativa kriterium som sökanden har fört fram är en ”lika lämplig” åtgärd, i den mening som avses i den rättspraxis som anges ovan i punkterna 42 och 43, som kan visa att det aktuella kriteriet för stödberättigande inte var nödvändigt.
Denna slutsats påverkas inte av sökandens resonemang om att kommissionen godtagit att ett kriterium som grundade sig på de verksamhetsområden som berördes av covid-19-pandemin tillämpades i två beslut där stödordningarna förklarades vara förenliga med den inre marknaden på grundval av artikel 107.2 b FEUF.
I detta avseende vill tribunalen bara understryka att den omständigheten att kommissionen med stöd av artikel 107.2 b FEUF, som rör stöd för att avhjälpa skador som orsakats av naturkatastrofer eller andra exceptionella händelser, kunde godkänna stödordningar som innebar kompensation för förluster till följd av stängningsförelägganden i samband med covid-19-pandemin, utan att beakta stödmottagarnas övergripande ekonomiska situation, inte innebär att kommissionen var skyldig att tillämpa ett likvärdigt förhållningssätt när den utnyttjade sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning enligt artikel 107.3 b FEUF för att förklara att stöd som var avsett att avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi var förenligt med den inre marknaden.
–
Anmärkningen att det aktuella kriteriet för stödberättigande är oproportionerligt
Sökanden har anfört att det aktuella kriteriet för stödberättigande inte är proportionerligt mot bakgrund av dess konkurrensbegränsande effekter för företag där endast vissa verksamheter har påverkats av covid-19-pandemin. Sökanden har påpekat att den i motsats till de konkurrenter som varit stödberättigade enligt den omtvistade stödordningen har varit tvungen att stötta dessa verksamheter i stället för att göra nya investeringar. Sökanden har understrukit att kommissionen inte kunde vara ovetande om vidden av de konkurrensbegränsande effekter som det aktuella kriteriet för stödberättigande fått sedan den övre gränsen för stöd höjdes till 10 miljoner euro genom meddelandet om den femte ändringen av den tillfälliga ramen.
Tribunalen behöver inte uttala sig i frågan huruvida kommissionen vid genomförandet av artikel 107.3 b FEUF var skyldig att göra en avvägning mellan stödets gynnsamma effekter och dess negativa effekter på handeln och upprätthållandet av en icke-snedvriden konkurrens, men konstaterar att det aktuella kriteriet för stödberättigande i varje fall inte har fått konkurrensbegränsande effekter som är uppenbart oproportionerliga i förhållande till det mål som eftersträvades med den omtvistade stödordningen, det vill säga att säkerställa bärkraftigheten för företag som påverkats av covid-19-pandemin.
Den omständigheten att sökanden varit tvungen att avsätta vissa medel från verksamheter som inte påverkats av covid-19-pandemin för att finansiera verksamheter som påverkats av pandemin, i stället för att göra nya investeringar, kan nämligen inte anses ha påverkat sökandens konkurrenssituation på ett sådant sätt att undantaget i artikel 107.3 b FEUF inte är tillämpligt. Tribunalen framhåller att de konkurrenter till sökanden som erhållit full ersättning enligt den omtvistade stödordningen också har varit tvungna att bära en del av de förluster som orsakats av pandemin. I det angripna beslutet föreskrivs nämligen, i punkt 87 c i den tillfälliga ramen, att stödnivån inte får överstiga 70 procent av de icke täckta fasta kostnaderna, med undantag för mikroföretag och små företag för vilka detta tröskelvärde är 90 procent av nämnda kostnader.
Det ska också framhållas att sökandens resonemang tycks vila på antagandet att stödordningen gör det möjligt för stödmottagarna att investera i utveckling av sina befintliga verksamheter eller i nya verksamheter, och således ger dem en konkurrensfördel jämfört med företag vars ekonomiska modell innebär att de inte alls eller bara i mindre utsträckning är berättigade till stöd. Ett sådant antagande har inte stöd i de faktiska omständigheterna, i och med att stödordningen bara innebär att företag som, i motsats till företag där en väsentlig del av verksamheten inte har påverkats av covid-19-pandemin, har försvagats påtagligt av pandemin kan säkerställa sin överlevnad. Stödordningen kan alltså inte rimligen anses göra det möjligt för de stödberättigade företagen att utveckla sin verksamhet på bekostnad av konkurrenternas verksamheter.
Anmärkningen kan mot bakgrund av det ovan anförda inte godtas, och talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den första grundens första del.
Den andra delgrunden: avsaknad av individuell prövning av den omtvistade stödordningen och bristfällig motivering
Sökanden har erinrat om att kommissionens antagande av den tillfälliga ramen inte fråntog kommissionen dess skyldighet att granska omständigheterna i det enskilda fallet och har klandrat kommissionen för att den inte gjorde en sådan granskning i detta fall. Sökanden har i detta avseende hänvisat till den omständigheten att det angripna beslutet enbart har motiverats i förhållande till den tillfälliga ramen och att det meddelades bara tre dagar efter det att stödordningen anmäldes. Sökanden har också anfört att beslutet är bristfälligt motiverat, i och med att kommissionen i detta beslut endast har hänvisat till den tillfälliga ramen.
Kommissionen har med stöd av Förbundsrepubliken Tyskland gjort gällande att den har granskat den omtvistade stödordningen och att det framgår av denna granskning att det inte fanns någon anledning att avvika från den tillfälliga ramen. Kommissionen har också tillbakavisat påståendet att det angripna beslutet är bristfälligt motiverat.
Tribunalen framhåller, av de skäl som anförs ovan i punkterna 36 och 37, att det visserligen är riktigt som sökanden har anfört, att kommissionens antagande av den tillfälliga ramen inte fråntog den dess skyldighet att granska den aktuella stödordningen i det enskilda fallet.
I det nu aktuella fallet kan kommissionen emellertid inte anses ha åsidosatt sin skyldighet att granska den omtvistade stödordningen i det enskilda fallet.
Det framgår för det första av punkterna 9 och 14 ovan att kommissionen, såväl i beslut C(2020) 8318 final som i beslut C(2021) 1066 final, utförligt beskrev särdragen i den omtvistade stödordningen.
För det andra har sökanden inte visat i sina inlagor att det förelåg exceptionella omständigheter med anknytning till den omtvistade stödordningen som motiverade att kommissionen inte tillämpade punkt 87 i den tillfälliga ramen. Det framgår nämligen av prövningen av den första delen av denna grund att den kritik som anförts rör det aktuella kriteriet för stödberättigande såsom det framgår av nämnda punkt och det har tillämpats i det angripna beslutet, men att kritiken inte är specifik för denna stödordning.
Tribunalen framhåller i detta avseende att den omständigheten att det finns företag vars ekonomiska modell innebär att de både bedriver verksamheter som påverkats av covid-19-pandemin och andra som inte har påverkats inte är något som är specifikt för den omtvistade stödordningen och som kommissionen borde ha beaktat i det angripna beslutet. Detsamma gäller den omständigheten att den övre gränsen för stödet höjdes till 10 miljoner euro per företag genom meddelandet om en femte ändring av den tillfälliga ramen.
För det tredje har sökanden inte visat att det förelåg någon exceptionell omständighet av sådan art att kommissionen var tvungen att avvika från de regler som den själv fastställt i den tillfälliga ramen. Därför kan den omständigheten att kommissionen kunde fatta ett beslut tre dagar efter anmälan av stödordningen inte ses som ett tecken på att den inte granskade den omtvistade stödordningen i det enskilda fallet.
I och med att det inte förelåg några särskilda omständigheter med anknytning till den omtvistade stödordningen, åsidosatte kommissionen för det fjärde inte sin motiveringsskyldighet genom att i det angripna beslutet hänvisa till grunderna i den tillfälliga ramen för att förklara varför den beslutat att förklara den omtvistade stödordningen förenlig med den inre marknaden med tillämpning av artikel 107.3 b FEUF.
Det framgår också av den samlade bedömningen ovan dels att sökanden har kunnat förstå resonemanget i det angripna beslutet, dels att tribunalen har kunnat kontrollera huruvida det är välgrundat. Beslutet är alltså tillräckligt motiverat.
Mot bakgrund av det ovan anförda kan talan inte vinna bifall såvitt avser denna delgrund och således inte såvitt avser någon del av den första grunden.
Den andra grunden: åsidosättande av artikel 108.2 FEUF
Sökanden har gjort gällande att frågan om den omtvistade stödordningens förenlighet med den inre marknaden gav upphov till allvarliga svårigheter, att kommissionen därför var skyldig att inleda det formella granskningsförfarandet och att sökandens processuella rättigheter enligt artikel 108.2 FEUF följaktligen åsidosattes genom det angripna beslutet. Sökanden anser att det framgår av den första grunden att kommissionen inte undersökte vilka effekter ett förhållningssätt grundat på en bedömning av covid-19-pandemins effekter på företagsnivå skulle få för företag som var verksamma på flera olika verksamhetsområden. Efter den femte ändringen av den tillfälliga ramen insåg kommissionen betydelsen av att ge stöd till stora företag. Den drog emellertid inga slutsatser av detta när den granskade ändringen av den ursprungliga stödordningen. Detta visar att granskningen var otillräcklig och ofullständig och därmed att det förelåg allvarliga svårigheter som kunde ge upphov till tvivel i fråga om den omtvistade stödordningens förenlighet med den inre marknaden. Sökanden anser slutligen att denna grund har ett fristående innehåll i förhållande till den första grunden.
Kommissionen har anfört att grunden inte har ett fristående innehåll i förhållande till den första och att underkännandet av den första grunden automatiskt medför underkännande av denna grund.
Tribunalen konstaterar att förevarande grund avser skyddet för sökandens processuella rättigheter till följd av att kommissionen inte inledde något formellt granskningsförfarande, trots de allvarliga tvivel som har påståtts ha förelegat. Denna grund har i själva verket åberopats i andra hand, för det fall att tribunalen inte skulle pröva huruvida bedömningen av stödet var välgrundad som sådan. Det framgår nämligen av fast rättspraxis att en sådan grund avser att göra det möjligt för en intresserad part att, i denna egenskap, kunna väcka talan enligt artikel 263 FEUF, vilket annars skulle ha varit omöjligt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 maj 2011, kommissionen/Kronoply och Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, punkt
, och dom av den 27 oktober 2011, Österrike/Scheucher-Fleisch m.fl.,
C‑47/10 P
,
EU:C:2011:698
, punkt
). Eftersom den grund som avser själva frågan om huruvida bedömningen av stödet är välgrundad har prövats, är förevarande grund inte relevant.
Tribunalen konstaterar för fullständighetens skull att grunden saknar fristående innehåll. I syfte att tillvarata processuella rättigheter som sökanden har i ett formellt granskningsförfarande, får sökanden nämligen endast anföra argument som är ägnade att visa att bedömningen av de uppgifter och omständigheter som kommissionen hade tillgång till eller kunde ha tillgång till i samband med den preliminära granskningen av den anmälda åtgärden borde ha lett till tveksamhet beträffande stödets förenlighet med den inre marknaden (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 december 2008, Régie Networks,
C‑333/07
,
EU:C:2008:764
, punkt
, dom av den 9 juli 2009, 3F/kommissionen,
C‑319/07 P
,
EU:C:2009:435
, punkt
, och dom av den 24 maj 2011, kommissionen/Kronoply och Kronotex,
C‑83/09 P
,
EU:C:2011:341
, punkt
). Det kan exempelvis vara fråga om att kommissionen gjort en otillräcklig eller ofullständig prövning i samband med den preliminära granskningen eller att tredje parter har framställt klagomål. Tribunalen konstaterar att grunden på ett komprimerat sätt återger de argument som anförts inom ramen för den första grunden, utan att lyfta fram specifika omständigheter avseende eventuella allvarliga tvivel.
Eftersom den första grunden har prövats i sak saknas det följaktligen anledning att pröva denna andra grund.
Mot bakgrund av det ovan anförda ska talan ogillas.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Kommissionen har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, ska kommissionens yrkanden bifallas.
Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Förbundsrepubliken Tyskland ska således bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (andra avdelningen i utökad sammansättning)
följande:

1)
Talan ogillas.

2)
E. Breuninger GmbH & Co ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Europeiska kommissionens rättegångskostnader.

3)
Förbundsrepubliken Tyskland ska bära sina rättegångskostnader.

Tomljenović
Schalin
Škvařilová-Pelzl
Nõmm
Kukovec
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 21 december 2022.
Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.