CELEX: 62017TJ0107
Responsabilidad extracontractual
Política económica y monetaria
BCE
Bancos centrales nacionales
Reestructuración de la deuda pública griega
Implicación del sector privado
Cláusulas de acción colectiva
Canje obligatorio de títulos de deuda griega
Acreedores privados
Dictamen del BCE
Infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares
Principio pacta sunt servanda
Artículo 17, apartados 1 y 2, de la Carta de los Derechos Fundamentales
Artículo 63 TFUE, apartado 1
Artículo 124 TFUE

Antecedentes del litigio
En octubre de 2009, cuando el Gobierno griego anunció que el déficit público se elevaba al 12,5 % del producto interior bruto (PIB) y no al 3,7 % que se había publicado anteriormente, se desató la crisis de la deuda pública griega. Este anuncio agravó considerablemente la incertidumbre en torno a las bases económicas de la República Helénica, provocando con ello sucesivas rebajas de su calificación financiera y un alza constante de los tipos de interés exigidos por los mercados para financiar la deuda pública griega.
A finales de abril de 2010, una agencia de calificación degradó la calificación de los títulos de deuda griega de BBB– a BB+, categoría considerada por los mercados como deuda de alto riesgo. De este modo, el 27 de abril de 2010, la agencia de calificación Standard & Poor’s (S&P) hizo saber a los tenedores de títulos de deuda griega que la probabilidad media de que recuperaran su dinero en la hipótesis de una reestructuración de la deuda pública griega o de un impago de la deuda por el Estado griego era únicamente de un 30 % a un 50 %.
Dado que la crisis de la deuda griega amenazaba con afectar a otros Estados miembros de la zona euro y ponía en peligro la estabilidad de esta zona en su conjunto, en la cumbre del Consejo Europeo de 25 de marzo de 2010 los jefes de Estado o de Gobierno de la zona euro acordaron poner en práctica un mecanismo intergubernamental de asistencia a la República Helénica que consistía en préstamos bilaterales coordinados a tipos de interés no bonificados, es decir, sin ningún tipo de subvención. El desembolso de los préstamos estaba sujeto a condiciones rigurosas y su activación debía producirse a petición de la República Helénica. El mecanismo de asistencia incluía también una participación sustancial del Fondo Monetario Internacional (FMI).
El 2 de mayo de 2010, en aplicación del referido mecanismo de asistencia, los Estados miembros de la zona euro acordaron conceder a la República Helénica 80000 millones de euros en el marco de una dotación financiera de 110000 millones de euros asignada conjuntamente con el FMI.
El 9 de mayo de 2010, en el marco del Consejo de Asuntos Económicos y Financieros (Ecofin), se acordaron un conjunto de medidas, en particular, por un lado, la adopción del Reglamento (UE) n.
o
407/2010 del Consejo, de 11 de mayo de 2010, por el que se establece un mecanismo europeo de estabilización financiera (
DO 2010, L 118, p. 1
), sobre la base del artículo 122 TFUE, apartado 2, y por otro, la creación del Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF). Una vez creado el FEEF, el 7 de junio de 2010, esta entidad y los Estados miembros de la zona euro firmaron el acuerdo marco por el que se establecen las condiciones en las que el FEEF prestará apoyo a la estabilidad.
A mediados de 2011, la República Helénica, los Estados miembros de la zona euro y diversos acreedores del Estado griego iniciaron debates con vistas a la introducción de un nuevo programa de ayuda financiera. El objetivo de estos debates en general era posibilitar a la República Helénica retornar a una situación financiera viable. En particular, se contempló llevar a cabo una reestructuración de la deuda pública griega, de tal forma que los acreedores privados de la República Helénica contribuirían a aligerar la carga de dicha deuda y se evitaría así una situación de impago.
En junio y julio de 2011, los Estados miembros de la zona euro y varios acreedores privados del Estado griego presentaron propuestas para una reestructuración de la deuda pública griega.
En un comunicado de prensa de 1 de julio de 2011, el Instituto de Finanzas Internacionales (IFI) declaró, entre otros extremos, que:
«El Consejo de Administración del IFI se esfuerza por trabajar con sus miembros y otras entidades financieras, con el sector público y con las autoridades griegas no solo para ofrecer a la República Helénica un apoyo esencial en términos de flujo de caja, sino también para asentar las bases de una posición deudora más sostenible.
La comunidad financiera privada está dispuesta a desplegar un esfuerzo voluntario, cooperativo, transparente y a gran escala para sostener a la República Helénica dado el carácter único y excepcional de sus circunstancias. […]
La participación de los inversores privados vendrá a completar el apoyo público en términos financieros y de liquidez y se limitará a un número restringido de opciones […]».
El 21 de julio de 2011, los jefes de Estado o de Gobierno de la zona euro y las instituciones de la Unión Europea se reunieron para deliberar sobre las posibles medidas destinadas a salvar las dificultades que arrostraba la zona euro.
En su declaración conjunta de 21 de julio de 2011 se expone, en particular, lo siguiente:
«1. Acogemos con satisfacción las medidas emprendidas por el Gobierno griego con el fin de estabilizar las finanzas públicas y reformar la economía, así como el nuevo conjunto de medidas, incluida la privatización, recientemente adoptadas por el Parlamento helénico. Se trata de esfuerzos que carecen de precedentes, pero que resultan necesarios para que la economía griega regrese a una senda de crecimiento sostenible. Somos conscientes de los esfuerzos que las medidas de ajuste suponen para los ciudadanos griegos y estamos convencidos de que estos sacrificios son indispensables para la recuperación económica y contribuirán a la estabilidad y bienestar futuros del país.
2. Convenimos en apoyar un nuevo programa para la República Helénica y, junto con el FMI y la contribución voluntaria del sector privado, en colmar plenamente la brecha financiera. Se estima que la financiación total oficial ascenderá a 109000 millones de euros. Este programa estará concebido, en particular mediante tipos de interés más bajos y plazos de vencimiento ampliados, para mejorar de forma decisiva la sostenibilidad de la deuda y el perfil de refinanciación de la República Helénica. Instamos al FMI a seguir contribuyendo a la financiación del nuevo programa para la República Helénica. Tenemos la intención de recurrir al FEEF como vehículo financiero para el próximo desembolso. Supervisaremos muy de cerca la ejecución rigurosa del programa, basándonos en la evaluación periódica de la Comisión Europea en conjunción con el BCE y el FMI.
[…]
5. El sector financiero ha indicado que está dispuesto a apoyar a la República Helénica con carácter voluntario mediante un abanico de opciones que permitan reforzar más la sostenibilidad general. La contribución neta del sector privado se estima en 37000 millones de euros […]».
En cuanto a la participación del sector privado, en el apartado 6 de la declaración conjunta de 21 de julio de 2011 se indica lo siguiente:
«Por lo que respecta a nuestro enfoque general de la participación del sector privado en la zona del euro, deseamos dejar claro que la República Helénica necesita una solución excepcional y única.»
En la cumbre celebrada el 26 de octubre de 2011, los jefes de Estado o de Gobierno de la zona euro declararon, entre otras cosas, lo siguiente:
«12. La participación del sector privado desempeña una función crucial para establecer la sostenibilidad de la deuda de la República Helénica. Por ello, celebramos las conversaciones que está manteniendo la República Helénica con sus inversores privados con vistas a hallar una solución para una mayor participación de estos. Junto con un ambicioso programa de reformas para la economía griega, la participación del sector privado deberá garantizar la disminución de la tasa de endeudamiento griega en proporción del PIB con objeto de alcanzar un 120 % para 2020. Con este fin, invitamos a la República Helénica, a los inversores privados y a todos los interesados a que pongan en marcha un intercambio voluntario de bonos y obligaciones con una quita nominal del 50 % de la deuda virtual en manos de inversores privados. Los Estados miembros de la zona del euro contribuirán al conjunto de medidas relativas a la participación del sector privado con un importe de hasta 30000 millones de euros. En vista de lo anterior, el sector público está dispuesto a dotar de una financiación complementaria el programa, con hasta 100000 millones de euros de aquí a 2014, que incluirá la necesaria recapitalización de los bancos griegos. El nuevo programa deberá adoptarse antes del final de 2011, y el intercambio de bonos y obligaciones deberá efectuarse a principios de 2012. Instamos al FMI a que siga contribuyendo a la financiación del nuevo programa griego.
[…]
15. Por lo que atañe a nuestro enfoque general sobre la participación del sector privado en la zona del euro, reiteramos la decisión que adoptamos el 21 de julio de 2011, en el sentido de que la República Helénica requiere una solución excepcional y única.»
Según un comunicado de prensa del Ministerio de Hacienda helénico de 17 de noviembre de 2011, este último había emprendido negociaciones con los tenedores de títulos de deuda griegos con el fin de preparar una operación de canje voluntario de tales títulos con una quita nominal del 50 % de la deuda virtual en manos de inversores privados, de acuerdo con lo previsto en el apartado 12 de la Declaración de 26 de octubre de 2011.
El 2 de febrero de 2012, la República Helénica solicitó al BCE, con arreglo al artículo 127 TFUE, apartado 4, en relación con el artículo 282 TFUE, apartado 5, un dictamen sobre el proyecto de Ley helénica n.
o
4050/2012 relativa a la introducción de normas por las que se modifican las condiciones aplicables a los títulos de deuda emitidos o garantizados por el Estado griego mediante acuerdos con los tenedores de dichos títulos, a efectos de la reestructuración de la deuda pública griega, fundada, en particular, en la aplicación de «cláusulas de acción colectiva» (en lo sucesivo, «CAC»).
El 17 de febrero de 2012, el BCE adoptó el dictamen CON/2012/12 acerca de las condiciones aplicables a los valores emitidos o garantizados por el Estado griego (en lo sucesivo, «dictamen controvertido»). A tenor de dicho dictamen, en particular, primero, «es importante que los Estados miembros conserven permanentemente la capacidad de cumplir sus compromisos, con el fin también de garantizar la estabilidad financiera»; segundo, «el caso de la República Helénica es excepcional y único» (apartado 2.1); tercero, el objetivo del proyecto de Ley consiste en promover la participación del sector privado y, especialmente, arbitrar un procedimiento destinado a facilitar, con arreglo a las correspondientes CAC, la negociación con los tenedores de títulos de deuda griegos y la obtención de su conformidad con una oferta de la República Helénica de canje de tales títulos y, por tanto, de una eventual reestructuración de la deuda pública griega (apartado 2.2); cuarto, «el BCE se felicita por el hecho de que las condiciones de tal canje sean el resultado de negociaciones entre la República Helénica y las instituciones que representan a los tenedores de títulos» (apartado 2.3); quinto, «la utilización de CAC como procedimiento destinado a llevar a cabo un canje de títulos constituye una práctica muy común en la generalidad de los casos […]» (apartado 2.4), y, sexto, «corresponde exclusivamente al Gobierno de la República Helénica la responsabilidad de adoptar las medidas necesarias para garantizar en último término la sostenibilidad de su deuda» (apartado 2.6).
En un comunicado de prensa de 21 de febrero de 2012, el Ministerio de Hacienda helénico, de un lado, divulgó las características esenciales del proyecto de transacción de canje voluntario de títulos de deuda griegos y, de otro, anunció la elaboración y aprobación de una ley a tal efecto. Dicha transacción debía incluir una solicitud de conformidad y una invitación dirigidas a los tenedores privados de determinados títulos de deuda griegos con el fin de canjear estos últimos por nuevos títulos de un valor nominal igual al 31,5 % del valor nominal de la deuda canjeada y por títulos emitidos por el FEEF con vencimiento a 24 meses y un valor nominal del 15 % del valor nominal de la deuda canjeada; estos diferentes títulos debían ser entregados por la República Helénica en el momento de realizarse el acuerdo. Además, todos los inversores privados que participasen en la transacción descrita recibirían títulos segregables de la República Helénica indexados al PIB con un valor virtual igual al de los nuevos títulos de deuda.
El 21 de febrero de 2012, asimismo, el Eurogrupo publicó una declaración en la que «reconoce el acuerdo celebrado entre las autoridades helénicas y el sector privado sobre las condiciones generales de la oferta de canje de los títulos de deuda, que comprende a todos los tenedores de títulos de deuda del sector privado», y en la que señaló que «para el nuevo plan de emergencia, es imprescindible el éxito de la operación de [participación del sector privado (
Private Sector Involvement
)]». El Eurogrupo confirmó también la prestación de ayuda financiera adicional por los Estados miembros de la zona euro a la República Helénica a través del FEEF y resaltó que «las aportaciones respectivas de los sectores público y privado deben garantizar que el nivel de la deuda pública griega descienda de forma continua y se sitúe en 2020 en el 120,5 % del PIB».
El 23 de febrero de 2012, el Parlamento helénico adoptó la nomós 4050, Kanónes tropopoiíseos títlon, ekdóseos í engyíseos tou Ellinikoú Dimosíou me symfonía ton Omologioúchon (Ley n.
o
4050/2012 relativa a la modificación de los títulos emitidos o garantizados por el Estado griego con la conformidad de sus tenedores y por la que se introduce el mecanismo de las CAC) (FEK A’ 36/23.2.2012). En virtud del mecanismo de las CAC, los cambios propuestos serían jurídicamente vinculantes para todo tenedor de títulos de deuda regidos por el Derecho helénico y emitidos antes del 31 de diciembre de 2011, identificados en la ley del Consejo de Ministros por la que se aprobaron las invitaciones a la participación de los inversores privados (
Private Sector Involvement
; en lo sucesivo, «PSI»), siempre que dichos cambios fuesen aprobados mediante voto colectivo y sin distinción de series por un
quorum
de tenedores de títulos que representase como mínimo dos tercios del valor nominal de los referidos títulos. Asimismo, en el preámbulo de la Ley n.
o
4050/2012 se indica en particular que «el BCE y los otros miembros del Eurosistema han llegado a acuerdos particulares con la República Helénica con el fin de evitar que su misión y su función institucional, así como la función del BCE en materia de elaboración de la política monetaria, tal como resultan del Tratado, se vean comprometidas».
En un comunicado de prensa de 24 de febrero de 2012, el Ministerio de Hacienda helénico precisó las condiciones que regirían la transacción de canje voluntario de títulos de deuda respecto de los inversores privados, haciendo referencia a la Ley n.
o
4050/2012. A continuación, se lanzaron las invitaciones públicas a la participación en un canje de títulos de deuda.
En un comunicado de prensa de 9 de marzo de 2012, el Ministerio de Hacienda helénico declaró que, en principio, se habían satisfecho las condiciones establecidas por la Ley n.
o
4050/2012 y anunció la proporción de acreedores privados que habían aceptado la oferta de canje. A este respecto, en el referido comunicado se indicó, en particular, lo siguiente:
«Los tenedores de títulos de deuda emitidos o garantizados por la República Helénica de un importe aproximado de 172000 millones de euros han presentado al canje sus títulos de deuda o han consentido los cambios propuestos en respuesta a las invitaciones y a las solicitudes de conformidad formuladas por la República Helénica el 24 de febrero de 2012.
De los cerca de 177000 millones de euros de títulos de deuda regidos por el Derecho griego emitidos por la República Helénica y que fueron objeto de las invitaciones, la República Helénica ha recibido ofertas de canje y la conformidad de tenedores de títulos de deuda por un valor nominal de alrededor de 152000 millones de euros, lo que representa el 85,8 % del importe nominal aún no vencido de esos títulos. Los tenedores del 5,3 % del importe nominal aún no vencido de tales títulos han participado en la solicitud de conformidad y han rechazado los cambios propuestos. La República Helénica ha informado a sus acreedores del sector privado de que, una vez que hayan sido confirmadas y certificadas por el Banco Central Helénico, como gestionario del procedimiento en virtud de la Ley n.
o
4050/2012, tiene intención de aceptar las conformidades recibidas y de modificar las condiciones de todos sus títulos de deuda regidos por el Derecho griego, incluidos los que no han sido presentados al canje en respuesta a las invitaciones, de acuerdo con los términos de la antedicha Ley. Por consiguiente, la República Helénica no prorrogará el plazo de la invitación para sus títulos de deuda regidos por el Derecho griego.
[…] De aceptarse los acuerdos sobre los cambios propuestos respecto de los títulos de deuda regidos por el Derecho griego, el valor nominal total de los destinados a su canje y de otros títulos [no regidos por el Derecho griego] que fueron objeto de las invitaciones, y respecto de los que la República Helénica ha recibido ofertas de canje y la conformidad a los cambios propuestos, alcanzaría la suma de 197000 millones de euros, es decir, el 95,7 % del valor nominal total de los títulos de deuda objeto de las invitaciones.»
Los demandantes, los Sres. Frank Steinhoff y Ewald Filbry, Vereinigte Raiffeisenbanken Gräfenberg-Forchheim-Eschenau-Heroldsberg eG, el Sr. Werner Bäcker y EMB Consulting SE, como tenedores de títulos de deuda griegos, participaron en la reestructuración de la deuda pública griega, con arreglo al PSI y a las CAC aplicados conforme a la Ley n.
o
4050/2012, tras rechazar la oferta de canje de sus títulos.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 16 de febrero de 2017, los demandantes interpusieron el presente recurso.
A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Tercera) decidió abrir la fase oral del procedimiento.
En la vista de 29 de mayo de 2018 se oyeron los informes de las partes y sus respuestas a las preguntas orales formuladas por el Tribunal.
Los demandantes solicitan al Tribunal que:
–
Condene al BCE a pagar 314000 euros al Sr. Steinhoff, 54950 euros al Sr. Filbry, 2355000 euros a Vereinigte Raiffeisenbanken Gräfenberg-Forchheim-Eschenau-Heroldsberg, 303795 euros al Sr. Bäcker y 750460 euros a EMB Consulting.
–
Aumente los expresados importes por devengo de intereses al 5 % por encima del tipo básico, a contar desde la presentación de la demanda.
El BCE solicita al Tribunal que:
–
Declare la inadmisibilidad del recurso y, con carácter subsidiario, lo desestime por infundado.
–
Condene en costas a los demandantes.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad
El BCE sostiene que el recurso de los demandantes es inadmisible por cuatro razones: primero, porque el recurso ha prescrito; segundo, porque el Tribunal no es competente para pronunciarse sobre las pretensiones de condena; tercero, porque el BCE no puede ser considerado responsable, al no estar facultado para adoptar actos jurídicamente vinculantes, y cuarto, porque no existe responsabilidad extracontractual por omisión en caso de ausencia de obligación de actuar.
Los demandantes niegan que sea inadmisible el recurso.
Sobre la prescripción del recurso y la admisibilidad de los anexos
El BCE señala que, por un lado, los daños alegados por los demandantes se derivan del PSI publicado el 9 de marzo de 2012 y, por otro, que el presente recurso, que se presentó en la Secretaría del Tribunal el 16 de febrero de 2017, fue objeto de requerimientos de subsanación que se atendieron el 15 de marzo de 2017. El BCE deduce de lo anterior que el recurso no se interpuso ante el Tribunal hasta el 15 de marzo de 2017, y que, por consiguiente, debe considerarse prescrito, con arreglo al artículo 46 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en relación con el artículo 76 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General.
A tenor del artículo 46 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, las acciones contra la Unión en materia de responsabilidad extracontractual prescriben a los cinco años de producido el hecho que las motivó. La prescripción se interrumpe mediante demanda presentada ante el Tribunal. El artículo 46 de dicho estatuto precisa que también es aplicable a las acciones contra el Banco Centro Europeo en materia de responsabilidad extracontractual.
En el caso de autos, los demandantes sostienen que el dictamen controvertido, adoptado el 17 de febrero de 2012, constituye el hecho generador de la responsabilidad extracontractual del BCE. El 16 de febrero de 2017, los demandantes interpusieron su recurso de indemnización. Por lo tanto, este fue interpuesto en los cinco años siguientes a la adopción del citado dictamen, por lo que no puede considerarse prescrito.
Esta conclusión no resulta desvirtuada por el hecho de que la demanda fuera objeto de solicitudes de subsanación por parte de la Secretaría del Tribunal, relativas, en primer lugar, a la presentación de los anexos con paginación continuada, pero separadamente del escrito procesal al que fueron adjuntados [véase el anexo 2, letra k), de las Normas prácticas de desarrollo del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General (
DO 2015, L 152, p. 1
), en su versión aplicable en la fecha de tales requerimientos (en lo sucesivo, «Normas prácticas de desarrollo»)], y, en segundo lugar, a la presentación de una copia certificada del escrito procesal con sus anexos [véase el anexo 2, letras h), j) y m), de las Normas prácticas de desarrollo], ni por el hecho de que tales irregularidades no fueran subsanadas por los demandantes hasta el 15 de marzo de 2017.
En efecto, contrariamente a lo que alega el BCE, la subsanación de los defectos de una demanda no afecta, en principio, ni a la fecha de interposición de esta ante el Tribunal ni a la calificación de su presentación en los plazos establecidos en el artículo 263 TFUE, párrafo sexto, o en el artículo 46 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Con arreglo al punto 111 de las Normas prácticas de desarrollo, una demanda que contenga defectos de forma que incumplen los requisitos enumerados en el anexo 2 de dichas normas solo puede dar lugar a que se retrase su notificación. Por consiguiente, una vez subsanada la irregularidad, la fecha de presentación de la referida demanda ante el Tribunal permanece inalterada. Una demanda solo debe ser considerada inadmisible si no expone los elementos esenciales enumerados en el artículo 76 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General y esos elementos no se aportan antes de que venza el plazo de interposición del recurso (véanse, en este sentido, las sentencias de 27 de noviembre de 1984, Bensider y otros/Comisión,
50/84
,
EU:C:1984:365
, apartado
, y de 16 de diciembre de 2011, Enviro Tech Europe y Enviro Tech International/Comisión,
T‑291/04
,
EU:T:2011:760
, apartado
) o si es objeto de una solicitud de subsanación por incumplir los requisitos precisados en el anexo 1 de las Normas prácticas de desarrollo y la parte demandante no procede a subsanar los defectos en cuestión (véase el punto 110 de las Normas prácticas de desarrollo).
El BCE constató asimismo que varios anexos que se adjuntaron a la demanda no habían sido traducidos del griego al alemán, que era la lengua de procedimiento. En la vista, a raíz de una pregunta del Tribunal, el BCE precisó que de la falta de traducción de dichos anexos en la lengua de procedimiento deducía que estos debían ser declarados inadmisibles.
A este respecto, es oportuno recordar que, a tenor del artículo 46, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, todo documento que se presente redactado en una lengua distinta deberá acompañarse de una traducción en la lengua de procedimiento. El apartado 3 de este mismo artículo establece, sin embargo, que en el caso de documentos voluminosos, la traducción podrá limitarse a extractos. Así pues, la traducción en la lengua de procedimiento de los documentos aportados junto con la demanda no constituye una exigencia que deba ser cumplida sistemáticamente. Por consiguiente, la falta de traducción de tales documentos no puede conllevar de oficio su inadmisibilidad.
Además, del punto 108 de las Normas prácticas de desarrollo [que pasó a ser el punto 99 a raíz de la Modificación de las normas prácticas de desarrollo del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General (
DO 2018, L 294, p. 23
)] resulta que en el caso de que los anexos de un escrito procesal no vayan acompañados de una traducción en la lengua de procedimiento, el Secretario instará a la parte que los hubiere presentado a subsanar este defecto, si la referida traducción resultara necesaria para la correcta tramitación del procedimiento. En el caso de autos no se formuló tal solicitud, de modo que no se consideró que la falta de traducción afectara a la correcta tramitación del procedimiento.
A la vista de estas precisiones, cabe concluir que la falta de traducción de los anexos en cuestión en la lengua de procedimiento, por un lado, no constituye una irregularidad determinante de su inadmisibilidad, y por otro, no afecta a la fecha de presentación de la demanda ni permite cuestionar, por tanto, la inexistencia de prescripción del presente recurso.
Por todas las razones que anteceden, las alegaciones del BCE según las cuales el recurso de los demandantes ha prescrito y los anexos que no fueron traducidos en la lengua de procedimiento son inadmisibles deben ser rechazadas.
Sobre la competencia del Tribunal
El BCE entiende que el supuesto perjuicio fue causado por una medida puramente nacional y que, por lo tanto, no existe responsabilidad extracontractual y el Tribunal carece de competencia.
En apoyo de esta alegación, en primer lugar, el BCE sostiene que las pérdidas que los demandantes afirman haber sufrido no se derivan de su comportamiento sino que resultan, por un lado, del proceder del Parlamento helénico, que adoptó la Ley n.
o
4050/2012, y por otro, de una decisión tomada por la mayoría de los tenedores de títulos de deuda en cuestión. En segundo lugar, para el BCE, la reestructuración de la deuda pública de un Estado miembro es de la exclusiva competencia de los Estados miembros. De esta manera, la República Helénica no aplicó el Derecho de la Unión en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») cuando adoptó la Ley n.
o
4050/2012. En tercer lugar, el BCE considera que, con independencia de si la Ley n.
o
4050/2012 aplica o no el Derecho de la Unión, no es él sino la República Helénica la que debe indemnizar a los demandantes por todas las pérdidas que alegan haber sufrido, toda vez que, con arreglo al artículo 4 TUE, apartado 3, los Estados miembros están obligados a adoptar todas las medidas apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho de la Unión, en particular la obligación de eliminar las consecuencias ilícitas de una violación del Derecho de la Unión. En cuarto lugar, el BCE alega que el dictamen controvertido no se refiere, ni podía referirse, a las características concretas del PSI, y señala que la decisión de proponer el PSI y la concepción de este corrió a cargo exclusivamente de los órganos de la República Helénica. El BCE añade que la decisión de aceptar las condiciones del PSI se adoptó por mayoría cualificada de los acreedores privados.
Los demandantes sostienen que el dictamen controvertido constituye una causa determinante de la adopción y de la aplicación por el Estado griego de la Ley n.
o
4050/2012.
A la vista de tales argumentos, debe recordarse que, con arreglo al artículo 268 TFUE, en relación con el artículo 340 TFUE, párrafo tercero, el Tribunal es competente para conocer de los litigios relativos a los daños causados por el BCE, de conformidad con los principios generales comunes a los Derechos de los Estados miembros.
Dado que los demandantes alegan que el daño que han sufrido resulta de la adopción por el BCE del dictamen controvertido, el Tribunal es competente para examinar tal alegación en virtud de los artículos 268 TFUE y 340 TFUE.
El hecho de que el BCE considere que dicho daño fue causado no por el dictamen controvertido sino por la actuación tanto de la República Helénica como de los demás tenedores de títulos de deuda griegos no desvirtúa esta conclusión.
En efecto, de lo que se trata es de examinar si se dan los requisitos necesarios para que exista la responsabilidad extracontractual de la Unión, a saber, en este caso, la determinación del hecho generador de responsabilidad y la relación de causalidad entre ese hecho generador y el supuesto perjuicio, cuestiones que constituyen el objeto del examen del presente recurso en cuanto al fondo (véanse, en este sentido, las sentencias de 29 de enero de 1998, Dubois et Fils/Consejo y Comisión,
T‑113/96
,
EU:T:1998:11
, apartado
, y de 3 de mayo de 2017, Sotiropoulou y otros/Consejo,
T‑531/14
, no publicada,
EU:T:2017:297
, apartados
a
).
En la hipótesis de que el Tribunal llegara a la conclusión de que los supuestos daños no fueron causados por el dictamen controvertido, este resultado no alteraría ni el alcance del objeto del presente recurso, que persigue que se condene al BCE a indemnizar a los demandantes, ni la competencia del Tribunal para resolverlo. En tal hipótesis, el Tribunal es competente para declarar que no procede imputar al BCE el daño en cuestión y para desestimar el recurso por infundado.
Por lo tanto, procede rechazar el argumento del BCE de que el Tribunal no es competente para juzgar la responsabilidad extracontractual alegada por los demandantes.
Sobre la ausencia de responsabilidad extracontractual a falta del derecho a emitir instrucciones jurídicamente vinculantes
El BCE sostiene que el recurso de los demandantes es inadmisible, ya que, cuando presenta su dictamen con arreglo al artículo 127 TFUE, apartado 4, y al artículo 282 TFUE, apartado 5, no ejerce ninguna facultad que le autorice a emitir instrucciones jurídicamente vinculantes. Por tanto, considera que no podía incurrir en responsabilidad extracontractual al presentar tal dictamen.
En apoyo de esta alegación, el BCE señala que, según reiterada jurisprudencia, la cooperación entre las instituciones de la Unión y las autoridades nacionales o la asistencia técnica no vinculante que prestan las instituciones de la Unión no pueden generar la responsabilidad extracontractual de la Unión frente a los particulares. Para el BCE, un recurso indemnizatorio es inadmisible cuando la medida de la institución de la Unión es de carácter puramente político, sin olvidar, además, que la República Helénica, en este caso, actuó en un ámbito que es de la exclusiva competencia de los Estados miembros. Finalmente, el BCE niega, por una parte, que la jurisprudencia más reciente haya admitido que un acto jurídico no vinculante de una institución de la Unión pueda dar lugar a la responsabilidad extracontractual de la Unión si dicho acto conduce a un comportamiento ilícito de las autoridades nacionales y, por otra, que sus dictámenes sean jurídicamente vinculantes para los Estados miembros.
Los demandantes refutan estos argumentos.
A este respecto, se ha de recordar que el recurso de indemnización es un recurso autónomo, con una función determinada en el marco del sistema de recursos y supeditado a requisitos de ejercicio concebidos en función de su objeto específico. Mientras que los recursos de anulación y por omisión persiguen declarar la ilegalidad o la falta de adopción de un acto jurídicamente vinculante, el recurso de indemnización tiene por objeto la solicitud de reparación de un perjuicio causado por un acto o un comportamiento ilícito imputable a una institución o a un órgano de la Unión (sentencia de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, apartado
).
Según reiterada jurisprudencia en materia de responsabilidad extracontractual de la Unión por daños causados a los particulares por una infracción del Derecho de la Unión imputable a una institución u órgano de la Unión, aplicable
mutatis mutandis
a la responsabilidad extracontractual del BCE establecida en el artículo 340 TFUE, párrafo tercero, se reconoce un derecho a indemnización cuando concurren tres requisitos, a saber, que la norma jurídica violada tenga por objeto conferir derechos a los particulares y la violación esté suficientemente caracterizada, que se demuestre la realidad del daño y, por último, que exista una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al autor del acto y el daño sufrido por las personas afectadas (véanse, en este sentido, las sentencias de 10 de julio de 2003, Comisión/Fresh Marine Company,
C‑472/00 P
,
EU:C:2003:399
, apartado
, de 23 de marzo de 2004, Defensor del Pueblo/Lamberts,
C‑234/02 P
,
EU:C:2004:174
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 4 de abril de 2017, Defensor del Pueblo/Staelen,
C‑337/15 P
,
EU:C:2017:256
, apartado
).
Así pues, solo una ilegalidad de una institución constitutiva de una infracción suficientemente caracterizada puede generar la responsabilidad de la Unión. El criterio decisivo para considerar que una violación del Derecho de la Unión está suficientemente caracterizada es la inobservancia manifiesta y grave, por parte de una institución, de los límites impuestos a su facultad de apreciación (véanse las sentencias de 4 de julio de 2000, Bergaderm y Goupil/Comisión,
C‑352/98 P
,
EU:C:2000:361
, apartado
y jurisprudencia citada, y de 4 de abril de 2017, Defensor del Pueblo/Staelen,
C‑337/15 P
,
EU:C:2017:256
, apartado
y jurisprudencia citada). En el supuesto de que esa institución o ese órgano disponga de un margen de apreciación considerablemente reducido, o incluso inexistente, la mera violación del Derecho de la Unión puede bastar para demostrar la existencia de una infracción suficientemente caracterizada (véase la sentencia de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, apartado
y jurisprudencia citada). Por otra parte, el criterio de la infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica es aplicable cuando se trata no solo de un acto individual, sino también de una omisión individual (véase, en este sentido, la sentencia de 16 de noviembre de 2017, Acquafarm/Comisión,
T‑458/16
, no publicada,
EU:T:2017:810
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por consiguiente, para determinar si una institución incurre en responsabilidad extracontractual, debe examinarse el comportamiento de esta del que resulta el daño alegado (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de marzo de 2004, Defensor del Pueblo/Lamberts,
C‑234/02 P
,
EU:C:2004:174
, apartado
), es decir, en este caso, si la adopción por el BCE del dictamen controvertido constituía una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica de la Unión que originó el daño alegado por los demandantes.
Contrariamente al recurso de anulación, la admisibilidad de un recurso de indemnización no depende del carácter decisorio o imperativo del acto causante del supuesto daño. Todo comportamiento del que resulte un daño determina la existencia de una responsabilidad extracontractual (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de marzo de 2004, Defensor del Pueblo/Lamberts,
C‑234/02 P
,
EU:C:2004:174
, apartados
a
y
; véase, también, en relación con el incumplimiento de una obligación de actuar o de abstenerse de actuar, la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE,
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, apartados
a
,
y
; en relación con un dictamen motivado, la sentencia de 18 de diciembre de 2009, Arizmendi y otros/Consejo y Comisión,
T‑440/03, T‑121/04, T‑171/04, T‑208/04, T‑365/04 y T‑484/04
,
EU:T:2009:530
, apartados
a
, y en un caso de omisión individual, la sentencia de 16 de noviembre de 2017, Acquafarm/Comisión,
T‑458/16
, no publicada,
EU:T:2017:810
, apartado
y jurisprudencia citada). En efecto, si un órgano jurisdiccional de la Unión no pudiera apreciar la legalidad del comportamiento de una institución u órgano de la Unión, el procedimiento previsto en el artículo 268 TFUE y en el artículo 340 TFUE, párrafos segundo y tercero, quedaría privado de efecto útil (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de marzo de 2004, Defensor del Pueblo/Lamberts,
C‑234/02 P
,
EU:C:2004:174
, apartado
).
Por lo tanto, el BCE no puede ampararse en la jurisprudencia anterior a la sentencia de 23 de marzo de 2004, Defensor del Pueblo/Lamberts (
C‑234/02 P
,
EU:C:2004:174
), apartados
a
, que había declarado la inadmisibilidad de los recursos de indemnización por el único motivo de que la ilegalidad invocada estaba relacionada con un acto desprovisto de efectos jurídicos (autos de 13 de junio de 1991, Sunzest/Comisión,
C‑50/90
,
EU:C:1991:253
, apartados
a
; de 4 de octubre de 1991, Bosman/Comisión,
C‑117/91
,
EU:C:1991:382
, apartado
, y de 10 de diciembre de 1996, Söktas/Comisión,
T‑75/96
,
EU:T:1996:183
, apartado
). En consecuencia, la admisibilidad de un recurso de indemnización interpuesto contra un dictamen del BCE no puede depender de si dicho dictamen era o no jurídicamente vinculante. Declarar inadmisible un recurso de indemnización por la única razón de que el acto causante del supuesto daño no es vinculante iría en contra del objeto y la efectividad de esta vía de recurso.
De igual forma, el hecho de que el dictamen controvertido revista carácter político y que el BCE no estuviera obligado a adoptar tal dictamen no afecta a la admisibilidad del presente recurso. Las facultades discrecionales de las que dispone una institución no le eximen del deber de actuar de conformidad tanto con las normas jurídicas de rango superior —tales como el Tratado y los principios generales del Derecho de la Unión— como con el derecho derivado pertinente. Así pues, cuando en un recurso de indemnización se ponga en tela de juicio la legalidad del acto de que se trate, tal legalidad podrá apreciarse a la luz de las obligaciones que incumben a la referida institución (sentencia de 18 de diciembre de 2009, Arizmendi y otros/Consejo y Comisión,
T‑440/03, T‑121/04, T‑171/04, T‑208/04, T‑365/04 y T‑484/04
,
EU:T:2009:530
, apartado
). Finalmente, la circunstancia de que el BCE alegue que la República Helénica actuó en un ámbito competencial puramente nacional no desvirtúa el hecho de que los demandantes, en el caso de autos, cuestionan la actuación del BCE y de que el Tribunal es competente para examinar dicha crítica en cuanto al fondo.
Por consiguiente, la argumentación del BCE según la cual el recurso de los demandantes es inadmisible por cuanto, al adoptar el dictamen controvertido, no ejerció ninguna facultad que le autorice a emitir instrucciones jurídicamente vinculantes para la República Helénica debe ser rechazada.
Sobre la ausencia de responsabilidad extracontractual por omisión a falta de una obligación jurídica de actuar
El BCE afirma que el recurso de los demandantes es inadmisible, dado que la inacción que se le reprocha no determinó ningún incumplimiento de una obligación de actuar que pudiera generar su responsabilidad extracontractual. En particular, niega que le incumba una obligación de proteger el derecho de propiedad de los demandantes, por las razones que se transcriben a continuación. En primer lugar, por entender que, al no ser jurídicamente vinculantes los dictámenes que presenta, con arreglo al artículo 127 TFUE, apartado 4, en relación con el artículo 288 TFUE, párrafo quinto, no puede garantizar la protección efectiva de los derechos fundamentales de los demandantes a través del referido instrumento, por cuanto este no obliga a los Estados miembros. Además, sostiene que, a tenor de estas mismas disposiciones, no está obligada a publicar los dictámenes. En segundo lugar, el BCE señala que no está obligado, conforme al artículo 17 TUE, apartado 1, a promover el interés general de la Unión ni a supervisar la aplicación del Derecho de la Unión. Según el BCE, el objeto de su consulta y del dictamen controvertido no consistía en determinar si el PSI como tal era adecuado o no, sino que se refería a los detalles técnicos de una introducción de las CAC aplicables a los títulos de deuda griegos. En tercer lugar, para el BCE, ni él ni, análogamente, la República Helénica están sujetos a ninguna obligación de proteger las inversiones y la propiedad de los demandantes.
Los demandantes rebaten estas apreciaciones.
En vista de los argumentos expuestos, es necesario advertir que la cuestión de si el BCE podía ser considerado o no responsable de no haber informado, en el dictamen controvertido, a la República Helénica de las posibles ilegalidades que viciaban su proyecto de Ley n.
o
4050/2012 con motivo de que no estaba obligado a actuar es una problemática que concierne al fondo del recurso de indemnización y no a su admisibilidad.
En efecto, la cuestión de si el BCE incurrió en un comportamiento contrario a Derecho al no advertir a la República Helénica del supuesto carácter ilegal de su proyecto de Ley n.
o
4050/2012 guarda relación con el requisito de la existencia de una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares imputable al BCE.
Por lo tanto, no puede acogerse la alegación del BCE según la cual el recurso de los demandantes es inadmisible a falta de obligación jurídica de actuar y de responsabilidad extracontractual por omisión.
Sobre el fondo
Observaciones preliminares
Según los demandantes, el BCE está obligado a respetar los derechos fundamentales en el ejercicio de todas sus actividades, de suerte que, en un dictamen relativo a un proyecto de ley de un Estado miembro, está obligado a poner de manifiesto las vulneraciones de derechos fundamentales ligadas a la adopción y a la aplicación de la ley proyectada. Pues bien, en el caso de autos, los demandantes sostienen que el BCE no indicó en el dictamen controvertido que la Ley n.
o
4050/2012 vulneraba, primero, el principio
pacta sunt servanda
; segundo, el artículo 17, apartados 1 y 2, de la Carta; tercero, el artículo 63 TFUE, y cuarto, el artículo 124 TFUE. Dichas omisiones causaron, a juicio de los demandantes, un daño que se eleva, para el Sr. Steinhoff, a 314000 euros, para el Sr. Filbry, a 54950 euros, para Vereinigte Raiffeisenbanken Gräfenberg-Forchheim-Eschenau-Heroldsberg, a 2355000 euros, para el Sr. Bäcker, a 303795 euros, y para EMB Consulting, a 750460 euros.
El BCE sostiene que, en el presente asunto, no se cumple ninguno de los requisitos necesarios para que se genere la responsabilidad extracontractual.
Con carácter previo al examen de cada una de las supuestas infracciones y de la relación de causalidad entre ellas y los daños alegados, se ha de recordar que la responsabilidad extracontractual del BCE establecida en el artículo 340 TFUE, párrafo tercero, supone la concurrencia de tres requisitos acumulativos, a saber, que la norma jurídica infringida tenga por objeto conferir derechos a los particulares y se trate de una infracción suficientemente caracterizada, que se demuestre la realidad del daño y, por último, que exista una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al autor del acto y el daño sufrido por las personas afectadas (véanse los apartados 52 a 54 de la presente sentencia).
Debe recordarse asimismo el alcance de la competencia consultiva del BCE.
El artículo 127 TFUE, apartado 4, dispone que el BCE será consultado por las autoridades nacionales acerca de cualquier proyecto de disposición legal que entre en su ámbito de competencias, dentro de los límites y en las condiciones fijadas por el Consejo de la Unión Europea. De igual forma, el artículo 282 TFUE, apartado 5, establece que, en los ámbitos que entren dentro de sus atribuciones, se consultará al BCE sobre todo proyecto de acto de la Unión y sobre todo proyecto de normativa a escala nacional, y el BCE podrá emitir dictámenes.
La Decisión 98/415/CE del Consejo, de 29 de junio de 1998, relativa a la consulta de las autoridades nacionales al Banco Central Europeo acerca de los proyectos de disposiciones legales (
DO 1998, L 189, p. 42
), precisa, en su considerando 3, que la obligación de que las autoridades de los Estados miembros consulten al BCE se establece sin perjuicio de la responsabilidad que incumbe a dichas autoridades con respecto a las materias objeto de tal disposición, y que los Estados miembros deberán consultar al BCE acerca de cualquier proyecto de disposición legal que entre en el ámbito de competencias del mismo. Por otra parte, el considerando 6 de la Decisión 98/415 indica que la consulta al BCE no deberá prolongar indebidamente los procedimientos de adopción de las disposiciones legales de los Estados miembros, y que, no obstante, los plazos para que el BCE emita su dictamen deberán permitirle examinar con la debida atención los textos que le sean remitidos.
El contenido de estos considerandos se reproduce en las disposiciones de la Decisión 98/415. De este modo, a tenor del artículo 2 de la Decisión 98/415, las autoridades de los Estados miembros consultarán al BCE acerca de cualquier proyecto de disposición legal que entre en el ámbito de competencias del mismo en virtud de lo previsto en el Tratado FUE y, en particular, los que guarden relación con los asuntos monetarios, los medios de pago, los bancos centrales nacionales, la recogida, elaboración y distribución de estadísticas en los ámbitos monetario, financiero, bancario, de sistemas de pagos y de balanza de pagos, los sistemas de pago y liquidación y las normas aplicables a las entidades financieras, siempre que influyan significativamente en la estabilidad de las entidades y de los mercados financieros. Asimismo, el artículo 4 de la Decisión 98/415 establece que los Estados miembros velarán por que el BCE sea consultado en una fase apropiada, de manera que la autoridad que haya tomado la iniciativa del proyecto de disposición legal pueda tener en cuenta el dictamen del BCE antes de adoptar una decisión sobre el contenido del citado proyecto, y por que el dictamen recibido del BCE llegue a conocimiento de la autoridad responsable de aprobar el proyecto, si esta fuera una autoridad distinta de aquella que haya preparado las disposiciones legales en cuestión.
En primer lugar, de estas disposiciones se infiere que los dictámenes del BCE no son vinculantes para las autoridades nacionales. En efecto, a tenor del considerando 3 y del artículo 4 de la Decisión 98/415, las autoridades nacionales deben únicamente tener en cuenta dichos dictámenes, y sin perjuicio de la responsabilidad que incumbe a las referidas autoridades con respecto a las materias objeto de los proyectos en cuestión. De ello se sigue que el cumplimiento de la obligación de consultar al BCE exige que este pueda dar a conocer oportunamente su punto de vista a las autoridades nacionales, pero no puede imponer a tales autoridades que lo compartan. Si la voluntad del legislador hubiera sido atribuir carácter jurídico vinculante a la intervención del BCE en cuanto a su contenido, le habría otorgado facultades de autorización y no de dictamen. Ahora bien, por las razones expuestas en el apartado 55 de la presente sentencia, la consideración de que los dictámenes del BCE no son vinculantes para las autoridades nacionales no excluye,
a priori
, que dichos dictámenes puedan dar lugar a la responsabilidad del BCE.
En segundo lugar, es pertinente señalar que el BCE goza de un amplio margen de apreciación a la hora de adoptar sus dictámenes. Ya se ha declarado, en este sentido, que los artículos 127 TFUE y 282 TFUE y el artículo 18 de los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC) conferían al BCE una amplia facultad de apreciación, cuyo ejercicio supone proceder a complejas evaluaciones de orden económico y social y de situaciones sometidas a rápida evolución, que deben llevarse a cabo en el contexto del Eurosistema, cuando no de la totalidad de la Unión. En particular, se ha declarado que el ejercicio de esa facultad de apreciación implicaba la necesidad de que el BCE, por un lado, anticipe y evalúe la evolución de aspectos económicos complejos e inciertos, como la evolución de los mercados financieros, de la masa monetaria o del índice de inflación, que afectan al buen funcionamiento del Eurosistema y de los sistemas de pago y de crédito, y, por otro lado, tome decisiones de orden político, económico y social que requieren ponderar y conciliar los diversos objetivos recogidos en el artículo 127 TFUE, apartado 1, de entre los cuales el principal consiste en mantener la estabilidad de precios (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE,
T‑749/15
, no publicada,
EU:T:2017:21
, apartado
y jurisprudencia citada, y las conclusiones del Abogado General Cruz Villalón presentadas en el asunto Gauweiler y otros,
C‑62/14
,
EU:C:2015:7
, punto
y jurisprudencia citada).
El amplio margen de apreciación de que dispone el BCE en la adopción de sus dictámenes implica, por lo tanto, que solo una inobservancia manifiesta y grave de los límites de ese margen puede dar lugar a su responsabilidad extracontractual (véase la jurisprudencia citada en los apartados 53 y 72 de la presente sentencia).
Sobre la violación del principio
pacta sunt servanda
Según los demandantes, la República Helénica no podía introducir válidamente, por medio de la Ley n.
o
4050/2012, cláusulas de revisión en las condiciones que rigen los títulos de deuda existentes. Entienden que el principio de Derecho internacional
pacta sunt servanda
, consagrado en el artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, de 23 de mayo de 1969, a la que se adhirió la República Helénica, que ha sido reconocido por el Bundesgerichtshof (Tribunal Supremo, Alemania) y el Tribunal de Justicia, se opone a tal proceder. Los demandantes aducen, por tanto, que el BCE debería haber advertido, en el dictamen controvertido, que la República Helénica violaría dicho principio al adoptar una ley que establecía un canje obligatorio de títulos de deuda griegos para los acreedores privados que se opusieran al citado canje. Para los demandantes, el hecho de que el BCE no mencionara tal extremo constituye una omisión contraria a sus obligaciones.
Por otra parte, los demandantes niegan que la República Helénica pueda, en el presente asunto, invocar el principio
rebus sic stantibus
para justificar las modificaciones de sus derechos contractuales. En apoyo de este argumento, los demandantes exponen las siguientes razones: en primer lugar, que los títulos de deuda controvertidos se emitieron en una época en la que la comunidad monetaria internacional ya había exigido unánimemente incorporar CAC en los títulos de deuda soberana; en segundo lugar, que, a pesar de sus peticiones, la República Helénica renunció deliberadamente a utilizar CAC en la emisión de los títulos de deuda controvertidos; en tercer lugar, que, en abril de 2003, los Estados miembros convinieron en la necesidad de incorporar CAC en las emisiones de obligaciones internacionales [véase el anexo 1 del Informe del Comité Económico y Financiero ECFIN/CEFCPE (2004) REP 50483 final, de 12 de noviembre de 2004, p. 7] y que, en septiembre de 2003, el Comité Económico y Financiero dio su aprobación a una serie de cláusulas que habrían de aplicarse en las condiciones reguladoras de la emisión de obligaciones; en cuarto lugar, que, desde noviembre de 2004, los «gobernadores de los bancos centrales de los Estados del G20» recomendaron la inclusión de CAC en los contratos de emisión de obligaciones con el fin de favorecer la ejecución de decisiones mayoritarias (véase la recomendación de 26 de octubre de 2004, titulada
Report to the EFC‑Implementation of the EU commitment on Collective Action Clauses in documentation of International Debt Insurance
); en quinto lugar, que los temores de que las CAC puedan dar lugar a primas de riesgo más elevadas y al consiguiente encarecimiento de la financiación estatal no fueron confirmados por los estudios efectuados en 2003 por A. Richards y M. Gugiatti [«The Use of Collective Action Clauses in New York Law Bonds of Sovereign Borrowers»,
Journal of International Law
, 2004, p. 815 y ss.; Szodruch, A.,
Staateninsolvenz und private Gläubiger
, BWV Verlag, 2008, p. 226]. Los demandantes sostienen, por consiguiente, que si la República Helénica decidió no incorporar CAC en sus títulos de deuda griegos pese a haberse debatido su inclusión en los títulos de deuda soberana, no podía pretender imponer de forma coactiva una reestructuración si se producía el cambio de circunstancias al que se supone precisamente que las CAC deben responder.
El BCE rebate estas alegaciones. Sostiene, en primer término, que no le incumbía mencionar en el dictamen controvertido una posible violación del principio
pacta sunt servanda
por la Ley n.
o
4050/2012; seguidamente, que él mismo no pudo violar dicho principio y, por último, que este no resultó violado, por la aplicación del principio
rebus sic stantibus
.
Como se ha recordado en el apartado 52 de la presente sentencia, solo una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares puede generar la responsabilidad extracontractual del BCE. Para garantizar el efecto útil del requisito relativo a la infracción de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares, es necesario que la protección ofrecida por la norma invocada sea efectiva respecto de la persona que la invoca y, por tanto, que dicha persona esté entre aquellas a las que la norma en cuestión confiere derechos. No puede admitirse como fuente de indemnización una norma que no protege al particular contra la ilegalidad que invoca, sino a otro particular (véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de octubre de 2005, Cofradía de pescadores San Pedro de Bermeo y otros/Consejo,
T‑415/03
,
EU:T:2005:365
, apartado
, y de 3 de diciembre de 2015, CN/Parlamento,
T‑343/13
,
EU:T:2015:926
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, la suscripción por los demandantes de los títulos de deuda controvertidos emitidos y garantizados por la República Helénica creó una relación contractual entre ellos y la República Helénica. Esta relación contractual no se rige por el principio
pacta sunt servanda
del artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. En efecto, con arreglo a su artículo 1, dicha convención se aplica únicamente a los tratados entre Estados. Por consiguiente, el artículo 26 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados no constituye una norma jurídica que confiera derechos a los demandantes.
Hecha esta precisión, el Tribunal de Justicia ha declarado que el principio
pacta sunt servanda
es un principio fundamental de todo ordenamiento jurídico (sentencia de 16 de junio de 1998, Racke,
C‑162/96
,
EU:C:1998:293
, apartado
). De este modo, el principio
pacta sunt servanda
designa también un principio general del Derecho de la Unión aplicable a los contratos que establece que un contrato válidamente celebrado obliga a los contratantes (véanse, en este sentido, las conclusiones de la Abogada General Trstenjak presentadas en el asunto Domínguez,
C‑282/10
,
EU:C:2011:559
, punto
, y de la Abogada General Kokott presentadas en el asunto Pujante Rivera,
C‑422/14
,
EU:C:2015:544
, punto
).
No obstante, los derechos y las obligaciones de las partes contratantes, en principio, solo obligan a dichas partes. Los principios generales del Derecho de los contratos, como el principio
pacta sunt servanda
, no cuestionan este alcance relativo de los derechos que amparan a un contratante.
Además, ni los particulares son los destinatarios de los dictámenes del BCE ni estos últimos tienen como objeto principal las relaciones contractuales entre un particular y un Estado miembro surgidas a raíz de una emisión de títulos de deuda por dicho Estado miembro. En efecto, con arreglo al artículo 2 de la Decisión 98/415, los destinatarios de los dictámenes del BCE son las autoridades de los Estados miembros obligadas a consultar al BCE, y no los particulares. Por otra parte, la competencia consultiva del BCE no va dirigida a la apreciación de los derechos y obligaciones de los contratantes, sino que se inserta en el marco de sus funciones básicas en el ámbito de la política monetaria y se halla especialmente ligada a su deber de velar por el mantenimiento de la estabilidad de precios, en el sentido del artículo 127 TFUE, apartados 1 y 2.
Por lo tanto, cuando la República Helénica consulta al BCE, como en este caso, acerca de un proyecto de disposición legal relativa a los bancos nacionales y a las normas aplicables a las entidades financieras en tanto en cuanto inciden sensiblemente en la estabilidad de tales entidades y de los mercados financieros, el BCE no está obligado a pronunciarse sobre si dicho Estado miembro respeta o no el principio
pacta sunt servanda
, como principio general del Derecho de los contratos, frente a los tenedores de títulos de deuda soberana.
De esta manera, la competencia consultiva del BCE no confiere a los demandantes el derecho a que la citada institución denuncie una vulneración de un derecho contractual que les ampara frente a la República Helénica al haber suscrito títulos de deuda griegos emitidos y garantizados por esta última. A falta del derecho de los demandantes a que el BCE se pronuncie sobre esta cuestión, el BCE no puede haber incurrido en una ilegalidad por no pronunciarse, en el dictamen controvertido, sobre el respeto del principio
pacta sunt servanda
, a raíz de la consulta elevada por la República Helénica.
En cualquier caso, tampoco ha resultado acreditado que la adopción de la Ley n.
o
4050/2012 haya conllevado una violación del principio
pacta sunt servanda
. En efecto, la inversión en títulos de deuda soberana no estaba exenta del riesgo de un perjuicio patrimonial, incluso aunque el Derecho que rige tales títulos no contemplara la posibilidad de renegociar, antes de su vencimiento, algunas condiciones, como las relativas al valor nominal, al cupón corrido o al vencimiento. Como indicó el Symvoulio tis Epikrateias (Consejo de Estado, Grecia), dicho riesgo es debido, en particular, al extenso intervalo de tiempo que transcurre desde la emisión de los títulos de deuda, durante el cual existe el riesgo de imprevistos que limiten sustancialmente la capacidad financiera del Estado, emisor o garante de esos títulos, o que lleguen incluso a anular esa capacidad. Como ha declarado el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo, «TEDH»), si se producen tales imprevistos, como, en el caso de autos, la crisis de la deuda pública griega, el Estado emisor tiene derecho a intentar una renegociación basándose en el principio
rebus sic stantibus
[véase la sentencia del Symvoulio tis Epikrateias (Consejo de Estado), resumida en el apartado 29 de la sentencia del TEDH de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia, CE:ECHR:2016:0721JUD006306614].
Por tanto, es errónea la alegación de los demandantes según la cual el BCE incurrió en una ilegalidad que puede generar su responsabilidad extracontractual al no denunciar, en el dictamen controvertido, que la adopción de la Ley n.
o
4050/2012 constituía, en lo que a ellos respecta, una violación del principio
pacta sunt servanda
.
Sobre la infracción del artículo 17, apartados 1 y 2, de la Carta
Los demandantes consideran que el BCE debería haber indicado en el dictamen controvertido que, al adoptar el proyecto de Ley n.
o
4050/2012, la República Helénica incurrió en una contravención comparable a una expropiación de los derechos de los acreedores que residían en el extranjero y que no dieron su conformidad. Para los demandantes, el hecho de que el BCE no mencionara tal extremo constituye una omisión contraria a sus obligaciones.
En apoyo de esta alegación, los demandantes, en primer lugar, recuerdan que el objeto de la Ley n.
o
4050/2012 consistía en forzar a que los acreedores privados que se negasen expresamente a dar su conformidad a la reestructuración participaran en la reducción de la deuda pública griega mediante la introducción
a posteriori
de las CAC.
En segundo lugar, los demandantes consideran que los títulos de deuda griegos tienen cabida en el concepto de propiedad como derecho protegido por el artículo 17 de la Carta. Entienden que dichos títulos representan derechos de crédito suficientemente fundados en el Derecho nacional para poder acogerse a esa protección. En efecto, según los demandantes, desde el punto de vista jurídico era improbable una insolvencia del Estado griego, y normalmente sus títulos de deuda eran considerados seguros, especialmente si no contenían cláusula de revisión. Añaden que fueron considerados seguros con arreglo al Solvabilitätsverordnung (Reglamento sobre la solvencia), de 14 de diciembre de 2006 (BGBl. 2006 I, p. 2926) [véase, en particular, el artículo 26, punto 2, letra b), del Reglamento sobre la solvencia], aun cuando las agencias de calificación habían rebajado la calificación crediticia de la República Helénica y había descendido la cotización de los títulos de deuda griegos, toda vez que, al corresponder su ejecución a un gobierno o un banco central extranjeros, procedía clasificarlos en la categoría de exposiciones «Gobiernos centrales». Para los demandantes, este último aspecto resulta confirmado por el artículo 15 de la nomós 2469, Periorismós kai veltíosi tis apotelesmatikótitas ton kratikón dapanón kai álles diatáxeis (Ley n.
o
2469/1997, relativa a los límites y a la mejora de la eficacia de los gastos públicos), de 14 de marzo de 1997 (FEK A’ 38/14.3.1997, p. 592). Habida cuenta de que la protección de la propiedad es uno de los principios generales del Derecho de la Unión que el Tribunal de Justicia ha reconocido en su jurisprudencia, los demandantes consideran que, en lo concerniente a los títulos de deuda soberana, pueden ampararse en dicha protección.
En tercer lugar, los demandantes alegan que la vulneración de su derecho de propiedad emanaba de actos de poder público. Aducen que, en la sentencia de 22 de marzo de 2014, Symvoulio tis Epikrateias (ref. 1117/2014), el Symvoulio tis Epikrateias (Consejo de Estado) calificó todo el procedimiento de reestructuración de la deuda pública griega de acto de poder público encubierto.
En cuarto lugar, los demandantes consideran que no constituye una indemnización justa abonada oportunamente la obtención, por un lado, del 15 % del valor virtual de los títulos de deuda poseídos anteriormente en forma de dos obligaciones emitidas por el FEEF y, por otro, para el 31,5 % restante del valor virtual de dichos títulos, de nuevos títulos de deuda emitidos por la República Helénica con una CAC incorporada, con la consecuencia de que las condiciones de emisión de estos títulos podrán, en su caso, modificarse posteriormente en perjuicio de los acreedores sin posibilidad
a priori
de impugnación legal, y con vencimiento únicamente entre los años 2022 y 2042. Según los demandantes, a ello hay que añadir la circunstancia agravante de que, desde un punto de vista económico, la reducción de la deuda no es del 46,5 %, sino del 78,5 %, como constató el Symvoulio tis Epikrateias (Consejo de Estado) en su sentencia de 22 de marzo de 2014, dado que se abonaron intereses inferiores y que, además, los títulos transferidos en el canje obligatorio vencen únicamente entre los años 2022 y 2042, a excepción de las obligaciones del FEEF, que ya vencieron en 2013 y 2014. Esta evaluación por el Estado griego es, para los demandantes, totalmente conforme con la efectuada por la agencia de calificación Moody’s.
Así pues, los demandantes consideran que la adopción de la Ley n.
o
4050/2012 lleva consigo, en lo que a ellos respecta, una contravención comparable a una expropiación. A su modo de ver, solo tal interpretación puede ser conforme con la exigencia de la protección jurídica efectiva reconocida por el TEDH en su sentencia de 23 de septiembre de 1982, Sporrong y Lönnroth c. Suecia (CE:ECHR:1982:0923JUD000715175), § 63 y jurisprudencia citada, asimismo determinante para la interpretación del artículo 17 de la Carta a la vista del artículo 52, apartado 3, primera frase, de esta.
Los demandantes sostienen, en suma, que la sentencia del TEDH de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia (CE:ECHR:2016:0721JUD006306614), no es pertinente, porque no trata de la expropiación de acreedores privados extranjeros que no residen en Grecia y, aunque solo sea por esta razón, porque los criterios de proporcionalidad de la referida contravención deben apreciarse de forma distinta que en los casos en que el poder público lesiona el derecho de propiedad de sus propios ciudadanos. Los demandantes señalan también que, en esta sentencia, para apreciar la proporcionalidad a la hora de calcular el perjuicio, el TEDH hizo referencia al 46,5 % de valor nominal recibido en el canje y no al 78,5 % de pérdida efectiva de valor económico.
El BCE rebate las alegaciones expuestas por los demandantes. Sostiene, por un lado, que estas deberían ir dirigidas contra la República Helénica, toda vez que fueron las autoridades griegas exclusivamente quienes idearon e introdujeron el PSI, y, por otro, que no se vulneró el derecho de propiedad de los demandantes, ya que las restricciones impuestas al expresado derecho eran necesarias y estaban justificadas por fines de interés general reconocidos por la Unión.
A la vista de tales argumentos, es pertinente recordar que, según el artículo 17, apartado 1, de la Carta, toda persona tiene derecho a disfrutar de la propiedad de los bienes que haya adquirido legalmente, a usarlos, a disponer de ellos y a legarlos. Nadie puede ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública, en los casos y condiciones previstos en la ley y a cambio, en un tiempo razonable, de una justa indemnización por su pérdida. El uso de los bienes podrá regularse por ley en la medida que resulte necesario para el interés general.
Asimismo, de conformidad con el artículo 51 de la Carta, las disposiciones de esta se dirigen, en particular, a las instituciones de la Unión, entre las que figura el BCE (véase el artículo 13 TUE), las cuales están obligadas a respetar los derechos y a observar los principios proclamados en la Carta y a promover su aplicación.
El derecho de propiedad enunciado en el artículo 17, apartado 1, de la Carta constituye un derecho fundamental del Derecho de la Unión (véase la sentencia de 18 de julio de 2013, Schindler Holding y otros/Comisión,
C‑501/11 P
,
EU:C:2013:522
, apartado
y jurisprudencia citada), y su respeto constituye un requisito de legalidad de los actos de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión,
C‑402/05 P y C‑415/05 P
,
EU:C:2008:461
, apartado
y jurisprudencia citada). Además, esta disposición que enuncia el derecho de toda persona a disfrutar de la propiedad de los bienes que ha adquirido legalmente establece una norma jurídica que tiene por objeto conferir derechos a los particulares (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE,
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, apartado
).
De ello se deduce que, en principio, una infracción suficientemente caracterizada del artículo 17, apartado 1, de la Carta por el BCE puede generar la responsabilidad extracontractual de este, en virtud del artículo 340 TFUE, párrafo tercero.
Por otra parte, el carácter fundamental de esta norma protectora de los particulares y la correspondiente obligación de promover su respeto que recae sobre el BCE implican que los particulares en cuestión tienen derecho a exigir que este denuncie la infracción de tal norma al ejercer sus competencias. A este respecto, cabe recordar que ya se declaró, en el contexto de una asistencia financiera facilitada por el Mecanismo Europeo de Estabilidad a la República de Chipre, que el artículo 17, apartado 1, de la Carta podía ser infringido, por la Comisión Europea, no solamente por medio de un acto positivo, sino también mediante un comportamiento «pasivo», consistente incluso en no adoptar una medida que responde a una obligación de hacer específica de la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE,
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, apartados
,
y
a
). De igual forma, el estatuto particular reconocido al BCE en el marco institucional de los Tratados no le exime de respetar los derechos fundamentales de la Unión ni de su deber de contribuir a la realización de los objetivos de la Unión mencionados en los artículos 2, 3 y 6 TUE (véase, en este sentido, la sentencia de 10 de julio de 2003, Comisión/BCE,
C‑11/00
,
EU:C:2003:395
, apartado
).
Ahora bien, tampoco debe olvidarse que el derecho de propiedad garantizado por el artículo 17, apartado 1, de la Carta no constituye una prerrogativa absoluta y que su ejercicio puede ser objeto de restricciones justificadas por objetivos de interés general perseguidos por la Unión (véase la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE,
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, apartado
y jurisprudencia citada).
Por consiguiente, tal como se desprende del artículo 52, apartado 1, de la Carta, pueden imponerse restricciones al ejercicio del derecho de propiedad siempre y cuando estas restricciones respondan efectivamente a la consecución de objetivos de interés general y no constituyan, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados (véase la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE,
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, consta que la Ley n.
o
4050/2012, objeto del dictamen controvertido, permitió reducir el valor nominal de los títulos de deuda controvertidos poseídos por los demandantes y, por tanto, su derecho al reembolso de dicho valor llegada la fecha de vencimiento de los referidos títulos.
En efecto, los títulos de deuda que han vencido, en principio, deben ser reembolsados por su valor nominal. Así pues, los demandantes, en principio, tenían un crédito pecuniario contra el Estado griego en la fecha de vencimiento de sus títulos de un importe equivalente a su valor nominal. La adopción de la Ley n.
o
4050/2012 modificó estas condiciones con la introducción de las CAC. Como se ha expuesto en el apartado 18 de la presente sentencia, estas últimas eran aplicables a determinados títulos de deuda griegos y establecían en particular la posibilidad de modificar las condiciones reguladoras de esos títulos mediante un acuerdo celebrado entre, de un lado, el Estado griego y, de otro, una mayoría de tenedores de los títulos de deuda griegos que representara al menos dos tercios del valor nominal de los títulos en cuestión. En virtud de las disposiciones pertinentes de la citada Ley, la modificación operada a raíz de tal acuerdo resulta jurídicamente vinculante para todos los tenedores de títulos de deuda griegos, incluidos los que no dieron su conformidad a la modificación propuesta.
La Ley n.
o
4050/2012 permitió, por tanto, forzar a que los tenedores de títulos de deuda griegos participaran en la reducción de la deuda pública griega mediante la rebaja del valor de los referidos títulos, una vez que dicha reducción fue aprobada con el
quorum
de sus tenedores. Esta Ley modificó de ese modo los derechos de los tenedores de los títulos de deuda griegos, pese a que las condiciones que regían su emisión no contenían cláusulas de revisión.
Tras la adopción de la susodicha Ley, las autoridades helénicas publicaron las características de un PSI en la reducción de la deuda pública griega e invitaron a los tenedores de los títulos de deuda afectados a participar en un canje de títulos. Al alcanzarse el
quorum
y la mayoría que se necesitaban para su ejecución, se procedió al canje de títulos proyectado, con arreglo a la Ley n.
o
4050/2012, con la consiguiente disminución de su valor, que afectó a todos los tenedores de títulos de deuda griegos, incluidos los que se oponían a dicho canje.
Si bien la adopción de la Ley n.
o
4050/2012 implicó, de la manera que se ha descrito, una vulneración del derecho de propiedad de los demandantes, debe señalarse que la citada Ley responde a objetivos de interés general, en particular el de garantizar la estabilidad del sistema bancario de la zona euro en su conjunto. En efecto, si no se procedía a la reestructuración de la deuda pública griega, por un lado, existía un riesgo considerable de empeoramiento de la situación económica, incluso de una posible insolvencia de la República Helénica, cuyos títulos de deuda potencialmente fallidos no podrían ser aceptados ya como garantías por el BCE y por los bancos centrales nacionales en el marco de operaciones de crédito del Eurosistema, y, por otro lado, tal evolución podría entrañar riesgos para la estabilidad del sistema financiero y para el funcionamiento de todo el Eurosistema.
Tanto el TEDH como el Tribunal de Justicia han reconocido tales objetivos de interés general. Así, en la sentencia de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia (CE:ECHR:2016:0721JUD006306614), § 103, el TEDH consideró, en su examen del respeto del derecho de propiedad a raíz de una rebaja del valor de los títulos de deuda griegos con arreglo a la Ley n.
o
4050/2012, que la República Helénica podía legítimamente adoptar medidas dirigidas al logro de los objetivos de mantenimiento de la estabilidad económica y la reestructuración de la deuda en aras del interés general de la Unión. Asimismo, en la sentencia de 20 de septiembre de 2016, Ledra Advertising y otros/Comisión y BCE (
C‑8/15 P a C‑10/15 P
,
EU:C:2016:701
), apartado
, relativa a la crisis de la deuda pública chipriota, el Tribunal de Justicia declaró que garantizar la estabilidad del sistema bancario de la zona euro en su conjunto responde a un objetivo de interés general perseguido por la Unión.
En cuanto a la cuestión de si la reducción del valor de los títulos de deuda controvertidos poseídos por los demandantes, habida cuenta del objetivo perseguido, constituía o no una intervención desmesurada e intolerable que afectara a la propia esencia de los derechos así garantizados, son procedentes las siguientes consideraciones.
En primer lugar, como ya ha declarado el Tribunal, todo acreedor ha de soportar el riesgo de insolvencia de su deudor, aunque este sea un deudor público. La adquisición por un inversor de títulos de deuda soberana constituye, por definición, una transacción que comporta cierto riesgo financiero, porque se halla sometida a las vicisitudes de la evolución de los mercados de capitales. Además, los demandantes debían saber que la compra de títulos de deuda griegos conllevaba un riesgo incluso antes del inicio de la crisis financiera, pues el Estado emisor ya se enfrentaba a un endeudamiento y a un déficit elevados (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, apartados
y
).
Por otra parte, en este caso, los demandantes adquirieron títulos de deuda griegos en un período en el que la crisis financiera de la República Helénica era especialmente dura. En efecto, como se ha expuesto en el apartado 1 de la presente sentencia, la crisis de la deuda pública griega se desencadenó en octubre de 2009, y los títulos de deuda griegos fueron adquiridos por el Sr. Steinhoff en septiembre de 2011, por el Sr. Filbry a partir de julio de 2011, por Vereinigte Raiffeisenbanken Gräfenberg-Forchheim-Eschenau-Heroldsberg en diciembre de 2009 y por el Sr. Bäcker a partir de abril de 2011. Por lo tanto, al efectuar sus adquisiciones, dichos demandantes debían ser conscientes de la gran inestabilidad de la situación económica reinante, que hacía fluctuar el valor de los títulos de deuda griegos, y de la existencia de un considerable riesgo de impago, aunque solo fuera selectivo, por parte de la República Helénica. En cuanto a EMB Consulting, esta entidad adquirió en 2017 los derechos de tenedores de títulos de deuda griegos que habían sido adquiridos por estos previamente. En los escritos procesales se ha especificado que los derechos cedidos a EMB Consulting habían sido adquiridos en su mayor parte antes de que se bosquejara la idea de un canje obligatorio. En la vista, el representante de los demandantes indicó que estos derechos se habían adquirido en 2011 y 2012. En su condición de sucesora en los derechos de los referidos tenedores de títulos de deuda griegos, EMB Consulting no puede alegar, en apoyo de su pretensión, que no era consciente de la gran inestabilidad de la situación económica reinante cuando adquirió dichos títulos.
A mayor abundamiento, las discrepancias existentes en el seno de los Estados miembros de la zona euro y de los otros organismos implicados, como la Comisión, el FMI y el BCE, con respecto a una reestructuración de la deuda pública griega, no podrían haber sido ignoradas por acreedores privados como los demandantes. En tales circunstancias, un operador económico prudente y diligente no podía excluir el riesgo de una reestructuración de la deuda pública griega (véanse, en este sentido, las sentencias de 7 de octubre de 2015, Accorinti y otros/BCE,
T‑79/13
,
EU:T:2015:756
, apartados
y
, y de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE,
T‑749/15
, no publicada,
EU:T:2017:21
, apartado
).
En suma, las circunstancias que originaron la Ley n.
o
4050/2012 eran verdaderamente excepcionales. La crisis de la deuda pública griega era extraordinaria y, si no se procedía a su reestructuración, existía una posibilidad real de impago a corto plazo por parte de la República Helénica, por lo menos de manera selectiva (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE,
T‑749/15
, no publicada,
EU:T:2017:21
, apartado
).
En segundo lugar, tanto las instancias griegas y europeas como la gran mayoría del sector privado evaluaron las medidas de reducción de la deuda pública griega objeto del presente asunto y expresaron su aprobación. Como indica, en esencia, el TEDH en la sentencia de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia (CE:ECHR:2016:0721JUD006306614), § 116, una de las condiciones exigidas por los inversores institucionales internacionales para reducir sus créditos consistía en la existencia y activación de CAC. La ausencia de dichas CAC habría llevado consigo la aplicación de un porcentaje de reducción más elevado para los títulos de deuda griegos de aquellos que habrían estado dispuestos a aceptar una quita y habría contribuido a disuadir a gran número de tenedores de tales títulos de participar en el proceso de aligeramiento de la deuda. De este modo, resulta que las CAC y la reestructuración de la deuda pública griega obtenida con la ayuda de estas constituían una medida adecuada y necesaria para la reducción de la referida deuda y la prevención de una suspensión de pagos del Estado griego. En cualquier caso, aparte del argumento, que, por las consideraciones expuestas, es infundado, según el cual la participación del sector privado en la reestructuración de la deuda pública griega habría podido limitarse a los tenedores de títulos de deuda que hubieran consentido el canje de sus títulos de deuda, los demandantes no han alegado que la Ley n.
o
4050/2012 fuera manifiestamente inadecuada o desmesurada a estos efectos o que existiera una medida igualmente eficaz pero menos onerosa para lograr los objetivos de interés público perseguidos.
En tercer lugar, es cierto que el canje obligatorio de títulos de deuda griegos a raíz de la Ley n.
o
4050/2012 y de la aprobación por una mayoría de tenedores de tales títulos trajo consigo una rebaja muy importante del valor nominal de estos. En efecto, a los demandantes, que no dieron su conformidad con la modificación propuesta de las condiciones reguladoras de sus títulos de deuda, se les impusieron las nuevas condiciones que figuran en la citada Ley, en particular una disminución del valor nominal de esos títulos. No obstante, como resaltó el TEDH en su sentencia de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia (CE:ECHR:2016:0721JUD006306614), § 112, el punto de referencia para apreciar la medida de la pérdida sufrida por los demandantes no puede ser el importe que estos esperaban recibir el día de la amortización de sus títulos de deuda. Aunque es expresión de la cuantificación del crédito de su tenedor en la fecha de amortización, el valor nominal de un título de deuda no representa el auténtico valor comercial en la fecha en que el Estado griego adoptó la normativa controvertida, en este caso el 23 de febrero de 2012, fecha en la que se adoptó la Ley n.
o
4050/2012. Dicho valor ya había resultado afectado indudablemente por el proceso de deterioro de la solvencia del Estado griego, que se había iniciado a mediados de 2010 y había continuado hasta finales de 2011. Esta disminución del valor comercial de los títulos de los demandantes autorizaba a sospechar que, en agosto de 2015, el Estado no habría podido cumplir sus obligaciones derivadas de las cláusulas contractuales incluidas en los antiguos títulos, es decir, antes de la adopción de la Ley n.
o
4050/2012.
Considerando todos estos elementos, procede declarar que la reducción del valor de los títulos de deuda controvertidos no constituía, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que afectara a la propia esencia de los derechos así garantizados. En efecto, dada la naturaleza del título de propiedad en cuestión, el alcance de la crisis de la deuda pública griega, el aval del Estado griego y de la mayoría de los tenedores de títulos de deuda griegos para un canje con desvalorización de dichos títulos y la importancia de las pérdidas sufridas, tal intervención no constituía una vulneración intolerable del derecho de propiedad de los demandantes.
Las diferentes alegaciones de los demandantes no desvirtúan esta conclusión. La constatación de que el canje obligatorio y la devaluación de los títulos de deuda controvertidos de los demandantes son medidas que tienen su origen en decisiones del Estado griego adoptadas en su condición de poder público no basta para demostrar una vulneración del derecho de propiedad reconocido en el artículo 17, apartado 1, de la Carta. La circunstancia de que las obligaciones sean consideradas por lo general seguras, de modo especial en virtud del Reglamento sobre la solvencia (véase el apartado 88 de la presente sentencia), no desvirtúa la apreciación según la cual la adquisición de títulos de deuda soberana constituye, por definición, una transacción que comprende cierto riesgo financiero (véase el apartado 108 de la presente sentencia). De igual forma, las pérdidas financieras alegadas por los demandantes, aunque patentes, no bastan para probar una infracción del artículo 17, apartado 1, de la Carta, toda vez que las obligaciones conllevan un valor residual, y, en ausencia de CAC y de una reestructuración de la deuda pública griega obtenida con la ayuda de estas, habría aumentado visiblemente la probabilidad de una suspensión de pagos de la República Helénica, lo que habría entrañado no solamente un hundimiento de la economía griega y un riesgo para la zona euro, sino también una reducción aún más importante del valor de los títulos de deuda controvertidos de los demandantes. Finalmente, frente a la alegación de los demandantes de que la sentencia del TEDH de 21 de julio de 2016, Mamatas y otros c. Grecia (CE:ECHR:2016:0721JUD006306614), no es pertinente puesto que se ocupa únicamente de la expropiación de los acreedores privados griegos y no de los acreedores privados extranjeros que no residen en Grecia, procede observar que los demandantes no exponen ningún argumento convincente para demostrar que el TEDH habría formulado una conclusión distinta si hubiera tenido que pronunciarse expresamente sobre la situación de tales acreedores extranjeros, los cuales, además, estaban sujetos a las mismas cláusulas contractuales basadas en el Derecho de obligaciones griego que los acreedores griegos.
Por lo tanto, la limitación del valor de los títulos de deuda controvertidos de los demandantes no constituye una medida desproporcionada con respecto al objetivo de proteger la economía de la República Helénica y la zona euro contra un riesgo de suspensión de pagos de la República Helénica y de hundimiento de su economía. En consecuencia, es errónea la alegación de los demandantes de que las medidas en cuestión constituyen una violación del artículo 17, apartado 1, de la Carta. Por añadidura, no puede reprocharse al BCE no haber denunciado en el dictamen controvertido tal infracción si esta no ha existido.
Sobre la infracción del artículo 63 TFUE
Los demandantes sostienen que el BCE debería imperativamente haber resaltado en el dictamen controvertido que la aplicación de la Ley n.
o
4050/2012 implicaba una infracción del artículo 63 TFUE. Según los demandantes, la Ley n.
o
4050/2012 conllevaba una restricción a los movimientos de capitales, por cuanto debe entenderse que este concepto engloba toda privación legal de los derechos de los acreedores que no se funde en una cláusula de revisión válida. Añaden que la salida de los capitales procedentes del reembolso de los títulos de deuda vencidos, así como de los intereses, sufre una restricción por el hecho de que los acreedores que no dieron su conformidad obtienen no la totalidad del capital invertido, sino solamente fracciones de este, en forma de nuevos títulos de deuda u obligaciones que vencerán únicamente entre los años 2022 y 2042. Los demandantes consideran que esta restricción no puede justificarse por las razones de orden público a las que se alude en el artículo 65 TFUE, apartado 1, letra b), toda vez que los acreedores que no dieron su conformidad a la reducción del valor nominal de los títulos de deuda griegos no representaban ninguna amenaza, a raíz de sus créditos, para la existencia del Estado griego.
Para el BCE, ni puede imputársele una infracción del artículo 63 TFUE ni cabe hablar siquiera de que se haya producido en el presente asunto una infracción de dicha disposición.
El artículo 63 TFUE, apartado 1, prohíbe todas las restricciones a los movimientos de capitales entre Estados miembros y terceros países. Tales restricciones constituyen en particular medidas impuestas por un Estado miembro que pueden disuadir a los inversores de los demás Estados miembros de realizar inversiones, o ponerles límites o impedirles realizarlas, en dicho Estado miembro, o a la inversa, que pueden disuadir a los inversores de este Estado miembro de realizar inversiones, o ponerles límites o impedirles realizarlas, en otros Estados miembros [véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de septiembre de 2000, Comisión/Bélgica,
C‑478/98
,
EU:C:2000:497
, apartado
; de 23 de octubre de 2007, Comisión/Alemania,
C‑112/05
,
EU:C:2007:623
, apartado
, y de 26 de mayo de 2016, NN (L) International,
C‑48/15
,
EU:C:2016:356
, apartado
].
La libre circulación de capitales consagrada en el artículo 63 TFUE, apartado 1, constituye una de las libertades fundamentales de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 1 de julio de 2010, Dijkman y Dijkman-Lavaleije,
C‑233/09
,
EU:C:2010:397
, apartados
y
, y de 6 de marzo de 2018, SEGRO y Horváth,
C‑52/16 y C‑113/16
,
EU:C:2018:157
, apartado
) cuyo respeto se impone tanto a los Estados miembros como a las instituciones de la Unión (véanse, en este sentido, las sentencias de 29 de febrero de 1984, Rewe-Zentrale,
37/83
,
EU:C:1984:89
, apartado
; de 2 de marzo de 2010, Arcelor/Parlamento y Consejo,
T‑16/04
,
EU:T:2010:54
, apartado
, y de 12 de diciembre de 2012, Evropaïki Dynamiki/EFSA,
T‑457/07
, no publicada,
EU:T:2012:671
, apartado
) y, por tanto, también al BCE.
Con independencia de la cuestión de si la aplicación de la Ley n.
o
4050/2012 trajo consigo una restricción a los movimientos de capitales en el sentido del artículo 63 TFUE, apartado 1, procede señalar que tal restricción, de haber sido acreditada, estaría justificada por razones imperiosas de interés general.
En efecto, el Tribunal de Justicia ha declarado que la libre circulación de capitales solamente puede resultar limitada por una normativa nacional si dicha normativa está justificada, sobre la base de consideraciones objetivas independientes del origen del capital en cuestión, por razones imperiosas de interés general y si respeta el principio de proporcionalidad, que exige que sea adecuada para garantizar la realización del objetivo legítimo perseguido y que no vaya más allá de lo necesario para alcanzarlo (véase la sentencia de 6 de marzo de 2018, SEGRO y Horváth,
C‑52/16 y C‑113/16
,
EU:C:2018:157
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, las medidas en cuestión estaban justificadas por razones imperiosas de interés general. Como ha quedado dicho en el apartado 111 de la presente sentencia, las circunstancias que originaron la Ley n.
o
4050/2012 eran verdaderamente excepcionales, toda vez que, si no se procedía a la reestructuración, existía una posibilidad real de impago a corto plazo por parte de la República Helénica, por lo menos de manera selectiva. Además, como se ha explicado en los apartados 105 y 106 de la presente sentencia, las medidas en cuestión tenían por objeto garantizar la estabilidad del sistema bancario de la zona euro en su conjunto. Este objetivo constituye una razón imperiosa de interés general.
Por añadidura, los demandantes no han demostrado que las medidas en cuestión fueran desproporcionadas. Dichas medidas permitieron restablecer la estabilidad del sistema bancario de la zona euro en su conjunto y no se ha probado que fueran más allá de lo necesario para reestablecer dicha estabilidad. En particular, la participación de los acreedores privados en el canje de títulos de deuda griegos de forma absolutamente voluntaria, como preconizan los demandantes, no habría permitido garantizar el éxito del referido canje. En efecto, si no se garantizaba la igualdad de trato entre los acreedores privados, pocos acreedores habrían aceptado el canje, por el riesgo moral que implicaba, en el sentido de que tuvieran que soportar las consecuencias de los riesgos asumidos por los acreedores que no participaban en el canje de títulos de deuda griegos. Pues bien, el éxito del canje de títulos condicionaba la reestructuración de la deuda pública griega, la cual, a su vez, era necesaria para estabilizar el sistema bancario de la zona euro.
Por lo tanto, los demandantes no pueden reprochar fundadamente al BCE no haber denunciado, en el dictamen controvertido, una vulneración de la libre circulación de capitales en el sentido del artículo 63 TFUE.
Sobre la infracción del artículo 124 TFUE
–
Observaciones preliminares
Los demandantes alegan que la República Helénica infringió el artículo 124 TFUE al imponer a los acreedores que no habían dado su conformidad un canje obligatorio de sus títulos de deuda griegos pendientes por nuevos títulos.
El BCE rebate tanto la alegación según la cual infringió el artículo 124 TFUE como la alegación de que la República Helénica infringió dicha disposición. De igual forma, el BCE sostiene que se ha vulnerado su derecho de defensa, en la medida en que los puntos 55 y 56 del anexo A.8 mencionados por los demandantes no figuraban en la demanda.
–
Sobre el derecho de defensa del BCE
En la demanda, los demandantes adujeron que la Comisión había confirmado que en caso de expropiación se producía una infracción del artículo 124 TFUE. Para sustentar esta afirmación, los demandantes se remitieron a los puntos 55 y 56 de las observaciones de la Comisión de 19 de agosto de 2013, presentadas ante el Tribunal de Justicia en los asuntos C‑226/13, C‑245/13 y C‑247/13, que adjuntaron como anexo A.8. Sin embargo, dichos puntos 55 y 56 no fueron reproducidos en el anexo A.8, pues faltaban las páginas 13 a 15 de las referidas observaciones. El BCE deduce de tales hechos que no pudo ejercer su derecho de defensa en relación con esos puntos.
A este respecto, procede recordar que del principio de libertad de prueba se desprende que una parte ante el Tribunal tiene derecho, en principio, a invocar como prueba los documentos aportados durante otro procedimiento judicial. La buena administración de justicia solo se opone a que sean aportados ante el Tribunal si dicha parte ha tenido acceso a esos documentos de forma ilícita o se trata de documentos confidenciales (véase, en este sentido, la sentencia de 4 de julio de 2017, European Dynamics Luxembourg y otros/Agencia Ferroviaria de la Unión Europea,
T‑392/15
,
EU:T:2017:462
, apartado
).
Por otra parte, ha de señalarse que los demandantes presentaron las páginas que faltaban del anexo A.8 en la fase de réplica (véase el anexo C.5), de suerte que el BCE pudo manifestar lo que considerara oportuno sobre esos puntos en la fase de dúplica y en la vista. Además, la argumentación de los demandantes no se funda únicamente en el anexo A.8, sino también en el anexo A.9. Pues bien, los puntos 48 y 49 de este anexo, que contienen las observaciones de la Comisión de 21 de febrero de 2014 presentadas ante el Tribunal de Justicia en el asunto C‑578/13, son idénticos a los puntos 55 y 56 de las observaciones de la Comisión de 19 de agosto de 2013 reproducidos en el anexo C.5.
Habida cuenta de las anteriores consideraciones, la alegación del BCE según la cual su derecho de defensa resultó vulnerado y no pueden acogerse las razones que los demandantes expusieron basándose en los puntos 55 y 56 del anexo A.8 es errónea.
–
Sobre el artículo 124 TFUE
A tenor del artículo 124 TFUE, se prohíbe cualquier medida que no se base en consideraciones prudenciales que establezca un acceso privilegiado a las entidades financieras para las instituciones, órganos u organismos de la Unión, Gobiernos centrales, autoridades regionales, locales u otras autoridades públicas, organismos de Derecho público o empresas públicas de los Estados miembros.
Los demandantes aducen que, en virtud de esta disposición y del Reglamento (CE) n.
o
3604/93 del Consejo, de 13 de diciembre de 1993, por el que se establecen las definiciones para la aplicación de la prohibición del acceso privilegiado a que se refiere el artículo [124 TFUE] (
DO 1993, L 332, p. 4
), los Estados miembros no pueden proporcionar al sector público un acceso privilegiado a las entidades de crédito sirviéndose de medidas de poder público. Pues bien, según los demandantes, entre los acreedores que no dieron su conformidad a la reestructuración de la deuda pública griega figuran en particular entidades de crédito que constituían «entidades financieras» en el sentido del artículo 4, apartado 1, del Reglamento n.
o
3604/93, en relación con el artículo 1, primer guion, de la Directiva 77/780/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1977, Primera Directiva sobre la coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas referentes al acceso a la actividad de las entidades de crédito y a su ejercicio (
DO 1977, L 322, p. 30
; EE 06/02, p. 21). Según los demandantes, el canje obligatorio de títulos de deuda griegos instaurado por la Ley n.
o
4050/2012 obligó a esas instituciones financieras a constituirse en depositarios de los nuevos títulos de deuda soberana en unas condiciones que resultaba patente que no eran las del mercado, por lo que dicho canje infringió el artículo 124 TFUE. En apoyo de esta alegación, los demandantes señalan, por un lado, que, en el momento del canje obligatorio de los títulos de deuda griegos, en marzo de 2012, los «nuevos» títulos de deuda tenían un valor nominal que representaba solamente el 46,5 % del de los «antiguos» títulos de deuda canjeados, y, por otro, que, desde un punto de vista económico, dichos «nuevos» títulos tenían un valor que no representaba más que el 21,5 % del de los referidos «antiguos» títulos [véase la sentencia del Symvoulio tis Epikrateias (Consejo de Estado) de 22 de marzo de 2014].
De este modo, los demandantes reprochan al BCE, en esencia, haber cometido una infracción suficientemente caracterizada al no denunciar que el proyecto de ley n.
o
4050/2012 daba lugar a una infracción del artículo 124 TFUE.
No obstante, de un lado, la Ley n.
o
4050/2012 no proporciona un acceso privilegiado a las instituciones financieras contrario al artículo 124 TFUE.
En efecto, el artículo 124 TFUE prohíbe cualquier medida que no se base en consideraciones prudenciales que otorgue en particular a los Estados miembros un acceso privilegiado a las instituciones financieras, con el fin de incitar a los Estados miembros a seguir una política presupuestaria sana, evitando que la financiación monetaria de los déficits públicos o el acceso privilegiado de las autoridades públicas a los mercados financieros desemboquen en un endeudamiento excesivo o en déficits excesivos de los Estados miembros (véase, en este sentido, el primer considerando del Reglamento n.
o
3604/93 y la sentencia de 1 de octubre de 2015, Bara y otros,
C‑201/14
,
EU:C:2015:638
, apartado
y jurisprudencia citada).
Ahora bien, la Ley n.
o
4050/2012 no tiene por objeto aumentar el endeudamiento de la República Helénica, sino que, por el contrario, pretende reducirlo, por excesivo, desvalorizando los títulos poseídos por los demandantes.
Asimismo, la adopción de la Ley n.
o
4050/2012 se justifica por consideraciones prudenciales en el sentido del artículo 124 TFUE. El artículo 2 del Reglamento n.
o
3604/93 define estas como las referidas a disposiciones legales o reglamentarias o las actuaciones administrativas nacionales que se basen en el Derecho de la Unión o sean compatibles con el mismo y que estén destinadas a promover la solidez de cada entidad financiera, con el fin de reforzar la estabilidad del sistema financiero en su conjunto y la protección de los clientes de dichas entidades financieras. Pues bien, el proyecto de Ley n.
o
4050/2012 contribuía a preservar tanto las finanzas públicas griegas como la estabilidad del sistema financiero de la zona euro (véanse los apartados 105 y 106 de la presente sentencia).
De otro lado, el artículo 124 TFUE no persigue proteger a los demandantes ni les confiere derechos.
Sentada esta premisa, no puede admitirse como fundamento de una acción indemnizatoria, como ha quedado expuesto en el apartado 77 de la presente sentencia, una norma jurídica que no confiere derechos a la persona que la invoca. De este modo, no puede admitirse una norma que no protege a la persona contra la ilegalidad invocada por ella pero sí protege a otra persona. Una norma jurídica tiene por objeto conferir derechos a los particulares cuando genera una ventaja que puede calificarse de derecho adquirido, cuando tiene como función proteger los intereses de los particulares o cuando atribuye, a favor de particulares, derechos cuyo contenido pueda ser identificado suficientemente (véase la sentencia de 19 de octubre de 2005, Cofradía de pescadores San Pedro de Bermeo y otros/Consejo,
T‑415/03
,
EU:T:2005:365
, apartado
y jurisprudencia citada). En el caso de autos, la norma enunciada en el artículo 124 TFUE tiene por objeto proteger a las instituciones de la Unión y de los Estados miembros contra los riesgos presupuestarios de un acceso privilegiado a las instituciones financieras. La prohibición establecida por el artículo 124 TFUE pretende, por tanto, proteger no a particulares ni a empresas, como los demandantes en el presente asunto, sino a la Unión en cuanto tal, incluidos sus Estados miembros, contra comportamientos que puedan comprometer la estabilidad económica y financiera de la Unión en su conjunto.
Por consiguiente, el artículo 124 TFUE no puede ser considerado una disposición que confiere derechos a los demandantes, de suerte que estos no pueden invocarlo en apoyo de su acción indemnizatoria.
Por cuantas razones han quedado expuestas, la invocación por los demandantes de la existencia, en el presente asunto, de una ilegalidad determinante de la responsabilidad del BCE por el perjuicio que han sufrido, a causa de que el BCE no denunció una infracción del artículo 124 TFUE, carece de fundamento.
Habida cuenta del carácter acumulativo de los requisitos que se necesitan para que se genere la responsabilidad extracontractual del BCE, basta con que se incumpla uno de tales requisitos para que la demanda deba desestimarse en su totalidad (véase, en este sentido, la sentencia de 24 de enero de 2017, Nausicaa Anadyomène y Banque d’escompte/BCE,
T‑749/15
, no publicada,
EU:T:2017:21
, apartado
y jurisprudencia citada).
En el caso de autos, a la luz de las consideraciones que han quedado expuestas, procede concluir que ninguno de los argumentos invocados por los demandantes ha permitido demostrar que el BCE cometiera una infracción suficientemente caracterizada de normas jurídicas que confieren derechos a los particulares. En consecuencia, por este único motivo, procede desestimar las pretensiones indemnizatorias de los demandantes, sin que sea necesario apreciar la realidad del perjuicio y la existencia de una relación de causalidad entre el comportamiento del BCE alegado y el perjuicio invocado.
Costas
A tenor del apartado 1 del artículo 134 del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por los demandantes, procede condenarlos al pago de las costas, conforme a lo solicitado por el BCE.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
decide:

1)
Desestimar el recurso.

2)
Condenar en costas a los Sres. Frank Steinhoff y Ewald Filbry, a Vereinigte Raiffeisenbanken Gräfenberg-Forchheim-Eschenau-Heroldsberg eG, al Sr. Werner Bäcker y a EMB Consulting SE.

Frimodt Nielsen
Kreuschitz
Półtorak
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 23 de mayo de 2019.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: alemán.