CELEX: 62019CJ0219
Řízení o předběžné otázce
Veřejné zakázky na stavební práce, dodávky a služby
Směrnice 2014/24/EU
Zadávací řízení na veřejnou zakázku na služby
Architektonické a inženýrské služby
Článek 19 odst. 1 a čl. 80 odst. 2
Vnitrostátní právní předpisy, které omezují možnost účasti pouze na hospodářské subjekty založené v určitých právních formách

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu bodu 14 odůvodnění, čl. 19 odst. 1 a čl. 80 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES (
Úř. věst. 2014, L 94, s. 65
).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi nadací Parsec Fondazione Parco delle Scienze e della Cultura (dále jen „Parsec“) na straně jedné a Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (ministerstvo infrastruktury a dopravy) a Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) (vnitrostátní orgán pro boj proti korupci, Itálie) na straně druhé, ve věci rozhodnutí, kterým posledně uvedený orgán zamítl žádost o zápis Parsec do vnitrostátního rejstříku inženýrských společností a autorizovaných osob oprávněných k poskytování architektonických a inženýrských služeb.
Právní rámec
Unijní právo
Podle bodu 14 odůvodnění směrnice 2014/24:
„Mělo by být vyjasněno, že pojem ‚hospodářské subjekty‘ by měl být vykládán široce, aby zahrnoval jakékoli osoby nebo subjekty, které na trhu nabízejí provedení stavebních prací, dodání výrobků nebo poskytnutí služeb, bez ohledu na právní formu, kterou si pro provozování činnosti zvolily. Podniky, pobočky, dceřiné společnosti, partnerství [sdružení], družstva, společnosti s omezeným ručením [akciové společnosti], univerzity, veřejné či soukromé, a jiné formy subjektů, než jsou fyzické osoby, by tak měly všechny spadat do pojmu hospodářský subjekt bez ohledu na to, zda jsou za všech okolností považovány za ‚právnické osoby‘ či nikoli.“
Článek 2 této směrnice, nadepsaný „Definice“, v odstavci 1 stanoví:
„Pro účely této směrnice se použijí následující definice:
[…]
10.
‚hospodářským subjektem‘ se rozumí jakákoli fyzická nebo právnická osoba nebo veřejný subjekt nebo skupina těchto osob nebo subjektů, včetně dočasných sdružení podniků, které na trhu nabízejí provedení stavebních prací nebo stavby, dodání výrobků nebo poskytování služeb;
[…]“
Článek 19 uvedené směrnice, nadepsaný „Hospodářské subjekty“, ve svém odstavci 1 stanoví:
„Hospodářské subjekty, které jsou podle právních předpisů členského státu, ve kterém jsou usazeny, oprávněny poskytovat danou službu, nesmějí být odmítnuty pouze na základě skutečnosti, že právní předpisy členského státu, ve kterém je veřejná zakázka zadávána, vyžadují, aby byly buď fyzickou, nebo právnickou osobou.
V případě veřejných zakázek na služby a stavební práce a rovněž veřejných zakázek na dodávky, které zahrnují navíc služby nebo umístění stavby a instalační práce, však může být po právnických osobách požadováno, aby v nabídce nebo v žádosti o účast uvedly jména a příslušnou odbornou kvalifikaci pracovníků, kteří budou zodpovídat za plnění příslušné veřejné zakázky.“
Článek 80 téže směrnice, nadepsaný „Pravidla týkající se organizování soutěží o návrh a výběr účastníků“, stanoví:
„1.   Při organizování soutěží o návrh používají veřejní zadavatelé postupy přizpůsobené ustanovením hlavy I a této kapitoly.
2.   Přijetí účastníků do soutěží o návrh nesmí být omezeno:
a)
odkazem na území nebo část území členského státu;
b)
z důvodu, že by podle práva členského státu, v němž je soutěž organizována, účastníci museli být buď fyzickými, nebo právnickými osobami.
3.   Pokud jsou soutěže o návrh omezeny na určitý počet účastníků, stanoví veřejní zadavatelé jasná a nediskriminující kritéria pro výběr. Počet zájemců vyzvaných k účasti musí být v každém případě dostatečný pro zajištění skutečné soutěže.“
Italské právo
Decreto legislativo n. 50 – Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (legislativní nařízení č. 50, kterým se provádí směrnice 2014/23/EU o udělování koncesí, směrnice 2014/24/EU o zadávání veřejných zakázek a směrnice 2014/25/EU o zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb, a kterým se reorganizuje platná právní úprava v oblasti veřejných zakázek na stavební práce, služby a dodávky) ze dne 18. dubna 2016 (běžný dodatek k GURI č. 91 ze dne 19. dubna 2016), tvoří nový Codice dei contratti pubblici (zákon o veřejných zakázkách).
Zatímco článek 45 tohoto zákona obecně definuje pojem hospodářský subjekt, který se může účastnit zadávacích řízení, článek 46 uvedeného zákona stanoví zvláštní režim pro architektonické a inženýrské služby. Podle tohoto ustanovení:
„1.   K účasti v zadávacích řízeních na veřejné zakázky na architektonické a inženýrské služby jsou oprávněni:
a)
poskytovatelé inženýrských a architektonických služeb: nezávislé autorizované osoby, sdružení autorizovaných osob, společnosti založené autorizovanými osobami uvedené pod písmenem b), inženýrské společnosti uvedené pod písmenem c), konsorcia, evropská hospodářská zájmová sdružení (EHZS), dočasná uskupení výše uvedených osob, která poskytují veřejným a soukromým objednatelům působícím na trhu inženýrské a architektonické služby, jakož i technické a administrativní činnosti, a studie ekonomické a finanční proveditelnosti související s těmito činnostmi, včetně opatření týkajících se restaurování a údržby movitých věcí a zdobených povrchů architektonických děl, osoby, které mají kvalifikaci restaurátora kulturních statků v souladu s platnou právní úpravou;
b)
společnosti, jejímiž společníky jsou autorizované osoby: společnosti založené výlučně autorizovanými osobami, zapsanými u příslušných komor podle platných profesních předpisů, ve formě osobních společností uvedených v kapitolách II, III a IV hlavy V knihy V občanského zákoníku, jakož i ve formě družstevních společností uvedených v kapitole I hlavy VI knihy V občanského zákoníku, které poskytují soukromým a veřejným stavebníkům inženýrské a architektonické služby, jako jsou studie proveditelnosti, rešerše, poradenství, projektování nebo vedení staveb, hodnocení technické a ekonomické proveditelnosti nebo studie dopadů na životní prostředí;
c)
inženýrské společnosti: kapitálové společnosti uvedené v kapitolách V, VI a VII hlavy V knihy V občanského zákoníku nebo ve formě družstevních společností uvedených v kapitole I hlavy VI knihy V občanského zákoníku, které nesplňují podmínky pro to, aby mohly být kvalifikovány jako společnosti založené autorizovanými osobami, a které provádějí studie proveditelnosti, rešerše, poradenství, projektování nebo vedení staveb, hodnocení technické a ekonomické proveditelnosti nebo studie dopadů, jakož i další činnosti související s výrobou zboží spojeného s poskytováním těchto služeb;
d)
poskytovatelé inženýrských a architektonických služeb identifikovaných kódy CPV 74200000-1 až 74276400-8, 74310000-5 až 74323100-0 a 74874000-6, se sídlem v jiných členských státech a založení v souladu s právními předpisy platnými v příslušných zemích;
e)
dočasná uskupení, která jsou tvořena osobami uvedenými v písm. a) až d);
f)
trvalá uskupení založená mezi společnostmi, jejichž společníky jsou autorizované osoby, a mezi inženýrskými společnostmi, a to i ve smíšené formě, složená alespoň ze tří členů, kteří působí v odvětví inženýrských a architektonických služeb.
2.   Pro účely účasti v zadávacích řízeních uvedených v odstavci 1 mohou společnosti po dobu pěti let od svého založení doložit, že byly dodrženy hospodářsko-finanční a technicko-organizační podmínky vyžadované v oznámení o zahájení zadávacího řízení, včetně podmínek týkajících se společníků společnosti, pokud je tato společnost založena ve formě osobní společnosti nebo družstevní společnosti, a podmínek týkajících se technických ředitelů nebo autorizovaných osob zaměstnaných společností na dobu neurčitou, pokud je tato společnost založena ve formě kapitálové společnosti.“
Spor v původním řízení a předběžná otázka
Parsec je neziskovou soukromoprávní nadací založenou podle italského občanského zákoníku.
Má sídlo v Prato (Itálie) a její činností jsou, jak stanoví její statut, zejména studie přírodních katastrof, prognóza a předcházení rizikovým faktorům, plánování, správa a sledování životního prostředí a území, jakož i civilní ochrana a ochrana životního prostředí. Parsec vytvořila v rámci své vnitřní struktury „observatoř“ seismologie, která stabilně spolupracuje s Istituto nazionale di geofisica e vulcanologia (Národní institut geofyziky a vulkanologie, Itálie). Parsec provozuje prostřednictvím této observatoře síť stanic na měření seismické činnosti, spolupracuje s univerzitami a výzkumnými organizacemi, poskytuje služby v oblasti řízení seismického rizika, civilní ochrany a územního plánování řadě obcí a místních orgánů. Všechny tyto činnosti vykonává díky zapojení pracovníků vysoce kvalifikovaných v této oblasti.
K tomu, aby se Parsec mohla účastnit zadávacích řízení na zadání veřejných zakázek na službu klasifikace území na základě seismického rizika, podala žádost o zápis do rejstříku vedeného ANAC pro subjekty oprávněné k poskytování inženýrských a architektonických služeb. Nicméně vzhledem k tomu, že Parsec nespadala do žádné z kategorií hospodářských subjektů uvedených v čl. 46 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, vydala ANAC rozhodnutí, jímž zamítla žádost o zápis, proti kterému Parsec podala žalobu k předkládajícímu soudu, a sice Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (správní soud pro region Lazio).
Na úvod ministerstvo infrastruktury a dopravy, jakož i ANAC před tímto soudem tvrdí, že nezapsání Parsec do rejstříku hospodářských subjektů, uvedených v článku 46 zákona o veřejných zakázkách, vedeného ANAC, nebránilo tomu, aby se Parsec účastnila zadávacích řízení na zadání veřejných zakázek na předmětné služby.
Zaprvé předkládající soud poukazuje na to, že služby, které jsou předmětem řízení, které před ním probíhá, a sice seismologické služby a služby klasifikace území na základě seismického rizika, patří mezi architektonické a inženýrské služby uvedené v zákoně o veřejných zakázkách. Pro účely výkonu uvedených služeb přitom článek 46 tohoto zákona povoluje účast v zadávacích řízeních pouze určitým kategoriím subjektů, mezi kterými nejsou uvedeny neziskové organizace, jako je Parsec. Je tomu tak proto, že veřejný zadavatel nemá, vzhledem k tomu, že tyto subjekty nemají možnost nechat se zapsat do rejstříku vedeného ANAC, možnost ověřit odbornou kvalifikaci takových organizací, jež si přejí podat nabídku.
Zadruhé má předkládající soud za to, že toto zvláštní pravidlo, které má za následek omezení rozsahu pojmu „hospodářský subjekt“ uvedeného v článku 45 zákona o veřejných zakázkách, by mohlo být odůvodněno vysokou odborností, která je vyžadována od uchazečů pro účely zajištění kvality služeb, jež budou poskytovat, a „domněnkou“, podle níž osoby, které poskytují tyto služby nepřetržitě, v rámci výkonu své podnikatelské činnosti a za úplatu, jsou spíše způsobilé vykonávat svou činnost bez přerušení a pokračovat ve svém profesním rozvoji.
Zatřetí předkládající soud odkazuje na rozsudek ze dne 23. prosince 2009, CoNISMa (
C‑305/08
,
EU:C:2009:807
), kterým Soudní dvůr prohlásil italskou právní úpravu zakazující entitám, které nevykonávaly činnost primárně za účelem dosahování zisku, účastnit se zadávacího řízení, přestože jsou podle vnitrostátního práva oprávněny nabízet služby, kterých se týká dotyčná zakázka, za neslučitelnou s unijním právem. Podle předkládajícího soudu italský zákonodárce sice převzal do článku 45 zákona o veřejných zakázkách, který obecně definuje pojem „hospodářský subjekt“, širokou definici tohoto pojmu přijatou Soudním dvorem v tomto rozsudku, avšak tím, že přijal článek 46 téhož zákona, zvolil přísnější definici architektonických a inženýrských služeb.
S ohledem na obecnou povahu závěrů vyplývajících z uvedeného rozsudku se předkládající soud zamýšlí nad otázkou, zda unijní právo nicméně ponechává členským státům možnost přijmout přísnější definice, pokud jde o služby, které jsou předmětem věci v původním řízení. V tomto ohledu poukazuje na to, že znění čl. 19 odst. 1 a znění čl. 80 odst. 2 směrnice 2014/24 podle všeho umožňují, i když implicitně, aby členský stát omezil účast v zadávacím řízení pouze na fyzické osoby nebo určité právnické osoby. Kromě toho upřesňuje, že se na hospodářské subjekty usazené v jiném členském státě nevztahuje zužující definice, kterou stanoví článek 46 zákona o veřejných zakázkách, vzhledem k tomu, že se na ně použije obecné pravidlo uvedené v čl. 45 odst. 1 tohoto zákona, které v souladu s ustanoveními čl. 80 odst. 2 směrnice 2014/24 umožňuje uvedeným hospodářským subjektům účastnit se zadávacího řízení na základě právní úpravy členského státu, v němž jsou usazeny.
Za těchto okolností se Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (správní soud pro region Lazio) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Brání bod 14 odůvodnění ve spojení s čl. 19 odst. 1 a čl. 80 odst. 2 směrnice 2014/24/EU takovému pravidlu, jako je článek 46 [zákona o veřejných zakázkách], prostřednictvím kterého Itálie provedla do svého právního řádu směrnice 2014/23/EU, 2014/24/EU a 2014/25/EU, které umožňuje účast v zadávacích řízeních na zadání ‚architektonických a inženýrských služeb‘ pouze hospodářským subjektům založeným v právních formách v něm uvedených, přičemž důsledkem je vyloučení hospodářských subjektů, které poskytují tyto služby prostřednictvím využití jiné právní formy, z účasti v těchto zadávacích řízeních?“
K předběžné otázce
Podstatou otázky předkládajícího soudu je, zda čl. 19 odst. 1 a čl. 80 odst. 2 směrnice 2014/24 ve spojení s bodem 14 odůvodnění této směrnice musí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která vylučuje možnost účasti neziskových organizací v zadávacím řízení na veřejnou zakázku na inženýrské a architektonické služby, ačkoliv jsou tyto organizace na základě vnitrostátního práva oprávněny nabízet služby, na které se vztahuje dotyčná zakázka.
Úvodem je třeba uvést, že z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce vyplývá, že podle vnitrostátní právní úpravy použitelné ve věci v původním řízení není taková nadace, jako je Parsec, která výkonem své činnosti nesleduje dosažení zisku, oprávněna účastnit se zadávacího řízení na veřejnou zakázku na inženýrské a architektonické služby, ačkoliv je tato organizace na základě vnitrostátního práva oprávněna nabízet služby, kterých se týká dotyčná zakázka.
Soudní dvůr již přitom v bodech 47 až 49 rozsudku ze dne 23. prosince 2009, CoNISMa (
C‑305/08
,
EU:C:2009:807
), v souvislosti s vnitrostátní právní úpravou, kterou byla do vnitrostátního právního řádu provedena směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (
Úř. věst. 2004, L 134, s. 114
; Zvl. vyd. 06/07, s. 132), rozhodl, že členské státy mohou zajisté rozhodnout, zda povolí některým kategoriím hospodářských subjektů poskytovat určité služby, či nikoli a mohou zejména rozhodnout, zda povolí, či nepovolí entitám, které nevykonávají činnost za účelem dosahování zisku a jejichž předmět spočívá zejména ve vzdělávání a výzkumu, působit na trhu podle toho, zda je předmětná činnost slučitelná s jejich institucionálními a statutárními cíli, či nikoli. Pokud jsou však takové entity oprávněny nabízet určité služby na trhu, a v rozsahu, v němž jsou tyto entity k tomu oprávněny, nemůže jim vnitrostátní právo zakázat účast v zadávacích řízeních na veřejnou zakázku, která se týkají poskytování týchž služeb.
Tato judikatura Soudního dvora byla potvrzena, jak pokud jde o tuto směrnici (rozsudky ze dne 19. prosince 2012, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce a další,
C‑159/11
,
EU:C:2012:817
, bod
, a ze dne 6. října 2015, Consorci Sanitari del Maresme,
C‑203/14
,
EU:C:2015:664
, bod
), tak pokud jde o směrnici, kterou nahradila, a sice směrnici Rady 92/50/EHS ze dne 18. června 1992 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na služby (
Úř. věst. 1992, L 209, s. 1
; Zvl. vyd. 06/01, s. 322) (rozsudek ze dne 18. prosince 2014, Data Medical Service,
C‑568/13
,
EU:C:2014:2466
, bod
).
Citovaná judikatura Soudního dvora nijak nepozbyla své relevance poté, co vstoupila v platnost směrnice 2014/24, která zrušila a nahradila směrnici 2004/18. Vedle okolnosti, že pojem „hospodářský subjekt“, který byl uveden v čl. 1 odst. 8 směrnice 2004/18, byl bez podstatné změny převzat do čl. 2 odst. 1 bodu 10 směrnice 2014/24, bod 14 odůvodnění této posledně uvedené směrnice totiž nyní výslovně uvádí, že tento pojem „hospodářské subjekty“ by měl být vykládán „široce“, aby zahrnoval jakékoli osoby nebo subjekty působící na trhu, „bez ohledu na právní formu, kterou si pro provozování činnosti zvolily“. Stejně tak čl. 19 odst. 1 této směrnice, jako její čl. 80 odst. 2, výslovně stanoví, že žádost hospodářského subjektu nemůže být vyloučena pouze z toho důvodu, že podle vnitrostátního práva musí být buď fyzickou, nebo právnickou osobou.
Z toho vyplývá, že v souladu s judikaturou Soudního dvora připomenutou v bodech 20 a 21 tohoto rozsudku nemůže vnitrostátní právo zakázat neziskové nadaci, která je oprávněna nabízet určité služby na vnitrostátním trhu, účastnit se zadávacích řízení na veřejné zakázky, které se týkají poskytování týchž služeb.
Tento výklad nemůže být zpochybněn z důvodu uvedeného předkládajícím soudem v jeho žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce a převzatého italskou vládou do jejího písemného vyjádření, že zužující definice pojmu „hospodářský subjekt“, uvedená v článku 46 zákona o veřejných zakázkách, je v kontextu služeb souvisejících s architekturou a inženýrstvím odůvodněna vysokou odborností nezbytná k zaručení kvality takových služeb, jakož i údajnou domněnkou, podle níž osoby, které poskytují tyto služby nepřetržitě, v rámci podnikatelské činnosti a za úplatu, jsou spíše způsobilé vykonávat svou činnost bez přerušení a pokračovat ve svém profesním rozvoji.
Zaprvé, jak poznamenala Evropská komise, tato vláda neprokázala existenci zvláštní spojitosti mezi na jedné straně úrovní odbornosti, která je prokazována v rámci poskytování služby, a následně kvality poskytnuté služby a na druhé straně právní formou, v níž byl hospodářský subjekt poskytující tuto službu založen.
Zadruhé, pokud jde o „domněnku“, podle které by osoby poskytující služby související s architekturou a inženýrstvím v rámci podnikatelské činnosti a za úplatu, jsou spíše způsobilé vykonávat svou činnost bez přerušení a pokračovat ve svém profesním rozvoji, stačí uvést, že taková domněnka nemůže v unijním právu převážit, neboť tato domněnka je neslučitelná s judikaturou Soudního dvora uvedenou v bodě 20 tohoto rozsudku, ze které vyplývá, že pokud je subjekt podle vnitrostátního práva oprávněn nabízet na trhu inženýrské a architektonické služby v dotyčném členském státě, nemůže mu být odepřeno právo účasti v zadávacím řízení na veřejnou zakázku, které se týká poskytování týchž služeb.
Nakonec je třeba dodat, že si unijní normotvůrce byl vědom významu vysokého stupně odbornosti, který mají vykazovat zájemci a uchazeči v oblasti veřejných zakázek na služby a stavební práce, jakož i určitých veřejných zakázek na dodávky. Právě za tímto účelem stanovil v čl. 19 odst. 1 směrnice 2014/24 možnost uložit právnickým osobám povinnost, aby ve svých nabídkách nebo žádostech o účast uvedly jména a příslušnou odbornou kvalifikaci pracovníků, kteří budou zodpovídat za plnění příslušné veřejné zakázky. Naproti tomu tento normotvůrce nezavedl za totožným účelem žádné rozdílné zacházení z důvodu právní formy, v níž se takoví zájemci a uchazeči rozhodli vykonávat svou činnost.
Na položenou otázku je tudíž třeba odpovědět tak, že čl. 19 odst. 1 a čl. 80 odst. 2 směrnice 2014/24, nazírané ve světle bodu 14 odůvodnění této směrnice, musejí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která vylučuje možnost neziskových organizací účastnit se zadávacího řízení na veřejnou zakázku na inženýrské a architektonické služby, ačkoliv jsou tyto organizace na základě vnitrostátního práva oprávněny nabízet služby, na které se vztahuje dotyčná zakázka.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (desátý senát) rozhodl takto:

Článek 19 odst. 1 a čl. 80 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES, nazírané ve světle bodu 14 odůvodnění této směrnice, musejí být vykládány v tom smyslu, že brání vnitrostátní právní úpravě, která vylučuje možnost neziskových organizací účastnit se zadávacího řízení na veřejnou zakázku na inženýrské a architektonické služby, ačkoliv jsou tyto organizace na základě vnitrostátního práva oprávněny nabízet služby, na které se vztahuje dotyčná zakázka.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: italština.