CELEX: 62021CJ0031
Reenvio prejudicial
Fundos estruturais
Regulamento (CE) n.o 1685/2000
Elegibilidade das despesas
Obrigação de prova de pagamento
Faturas pagas
Documentos contabilísticos de valor probatório equivalente
Construção realizada diretamente pelo beneficiário final

O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do ponto 2.1 da Regra n.
o
1 do anexo do Regulamento (CE) n.
o
1685/2000 da Comissão, de 28 de julho de 2000, relativo às regras de execução do Regulamento (CE) n.
o
1260/1999 do Conselho no que diz respeito à elegibilidade das despesas no âmbito das operações cofinanciadas pelos Fundos estruturais (
JO 2000, L 193, p. 39
), na versão alterada pelo Regulamento (CE) n.
o
448/2004 da Comissão, de 10 de março de 2004 (
JO 2004, L 72, p. 66
) (a seguir «Regulamento n.
o
1685/2000»).
Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Eurocostruzioni Srl à Regione Calabria (Região da Calábria, Itália) a respeito do pagamento do saldo de uma subvenção para a construção e mobiliário de um hotel, bem como de instalações desportivas conexas, no município de Rossano (Itália), ao abrigo do programa operacional regional (POR) 2000‑2006 que tinha sido aprovado pela Comissão Europeia para a referida região.
Quadro jurídico
Direito da União
Regulamento (CE) n.
o
1260/1999
Os considerandos 35, 41 e 43 do Regulamento (CE) n.
o
1260/1999 do Conselho, de 21 de junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais (
JO 1999, L 161, p. 1
), enunciavam:
«(35)
Considerando que a execução descentralizada das ações dos Fundos estruturais pelos Estados‑Membros deve fornecer garantias quanto às regras e à qualidade da execução, quanto aos resultados e à sua avaliação e quanto à boa gestão financeira e ao seu controlo;
[…]
(41)
Considerando que, segundo o princípio da subsidiariedade e na falta de regras comunitárias, é conveniente que sejam aplicadas às despesas elegíveis as regras nacionais pertinentes, que podem ser estabelecidas pela Comissão quando se revelem necessárias para garantir uma aplicação uniforme e equitativa dos Fundos estruturais na Comunidade; […]
[…]
(43)
Considerando que é necessário estabelecer garantias de boa gestão financeira, assegurando que as despesas sejam justificadas e certificadas e fixando condições de pagamento ligadas ao respeito das responsabilidades essenciais em matéria de acompanhamento da programação, de controlo financeiro e de aplicação da legislação comunitária.»
Nos termos do artigo 30.
o
, n.
o
3, deste regulamento:
«As regras nacionais relevantes são aplicáveis às despesas elegíveis salvo se, em caso de necessidade, a Comissão estabelecer regras de elegibilidade das despesas, nos termos do n.
o
2 do artigo 53.
o
»
O artigo 32.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do referido regulamento dispunha:
«Os pagamentos podem assumir a forma de pagamentos por conta, de pagamentos intermédios ou de pagamentos do saldo. Os pagamentos intermédios ou do saldo serão referentes às despesas efetivamente pagas, que devem corresponder a pagamentos executados pelos beneficiários finais e justificados por faturas pagas ou documentos contabilísticos com um valor de prova equivalente.»
O artigo 38.
o
, n.
o
1, do mesmo regulamento previa:
«Sem prejuízo da responsabilidade da Comissão na execução do orçamento geral das Comunidades Europeias, os Estados‑Membros serão os primeiros responsáveis pelo controlo financeiro das intervenções. Para o efeito, tomarão nomeadamente as seguintes medidas:
[…]
c)
Assegurar‑se‑ão de que as intervenções são geridas segundo o conjunto da regulamentação comunitária aplicável e de que os fundos postos à sua disposição são utilizados segundo os princípios de boa gestão financeira;
d)
Certificarão que as declarações de despesas apresentadas à Comissão são exatas e assegurar‑se‑ão de que procedem de sistemas de contabilidade baseados em documentos de prova passíveis de verificação;
[…]»
Regulamento n.
o
1685/2000
O considerando 5 do Regulamento n.
o
1685/2000 enuncia:
«[…] Para certos tipos de operações, a Comissão considera ser útil, para garantir uma execução uniforme e equitativa dos Fundos estruturais na Comunidade, adotar uma série de regras comuns sobre as despesas elegíveis. A adoção de uma regra relativa a um tipo específico de operação em nada afeta a questão de saber qual o Fundo ao abrigo do qual essa operação poderá ser cofinanciada. A adoção destas regras não deve prejudicar a possibilidade de os Estados‑Membros aplicarem disposições nacionais mais estritas em determinados casos a precisar. […]»
Nos termos do ponto 2.1 da Regra n.
o
1, intitulada «Despesas efetivamente pagas», do anexo do Regulamento n.
o
1685/2000, por sua vez intitulado «Regras de elegibilidade»:
«Regra geral, os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, devem ser comprovados pelas respetivas faturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente.»
Direito italiano
A Lei n.
o
59, de 15 de março de 1997
O artigo 4.
o
, n.
o
4, alínea c), da legge n.
o
59 — Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa (Lei n.
o
59 que delega no Governo a Atribuição de Funções e Missões às Regiões e às Entidades Locais para a Reforma da Administração Pública e para a Simplificação Administrativa), de 15 de março de 1997 (GURI n.
o
63, de 17 de março de 1997), prevê a delegação nas Regiões de funções e de missões administrativas em matéria de políticas regionais, estruturais e de coesão da União. Essa delegação foi implementada posteriormente pelo decreto legislativo n.
o
123 — Disposizioni per la razionalizzazione degli interventi di sostegno pubblico alle imprese, a norma dell’articolo 4, comma 4, lettera c), della legge 15 marzo 1997, n.
o
59 (Decreto Legislativo n.
o
123 — Disposições para a Racionalização das Medidas de Apoio Público a Favor das Empresas, em conformidade com o artigo 4.
o
, n.
o
4, alínea c), da Lei n.
o
59, de 15 de março de 1997), de 31 de março de 1998 (GURI n.
o
99, de 30 de abril de 1998).
Lei regional n.
o
7, de 2 de maio de 2001
A disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2001 e pluriennale 2001/2003 della Regione Calabria (Legge Finanziaria) [Lei regional n.
o
7 relativa às Disposições para a Formação do Balanço Anual 2001 e Plurianual 2001/2003 da Região da Calábria (Lei das Finanças)], de 2 de maio de 2001 (
Bollettino ufficiale della Regione Calabria
n.
o
41, de 9 de maio de 2001), previa a possibilidade de apoiar as pequenas e médias empresas locais através de auxílios concedidos ao abrigo do Regulamento (CE) n.
o
70/2001 da Comissão, de 12 de janeiro de 2001, relativo à aplicação dos artigos 87.
o
e 88.
o
do Tratado CE aos auxílios estatais a favor das pequenas e médias empresas (
JO 2001, L 10, p. 33
). «igualmente no âmbito do Programa Operacional Regional (POR) Calabria 2000‑2006, aprovado pela Comissão Europeia na Decisão C(2000) 2345, de 8 de agosto de 2000». O artigo 31.
o
‑C desta lei previa a adoção, pelo Conselho Regional da Calábria, de atos que regulem as modalidades de concessão desses auxílios.
Decisão n.
o
398 de 14 de maio de 2002
Através da sua Decisão n.
o
398, de 14 de maio de 2002, o Conselho Regional da Calábria aprovou um anúncio para apresentação de projetos (a seguir «anúncio para apresentação de projetos»), cujo artigo 8.
o
se referia ao Regulamento n.
o
1685/2000 e previa que eram elegíveis para apoio as despesas relativas aos terrenos, edifícios e instalações, mobiliário e equipamentos, bem como à conceção e aos estudos.
O artigo 9.
o
do anúncio para apresentação de projetos dispunha que, no que respeita aos edifícios e às instalações, as obras deviam ser quantificadas em conformidade com a tabela da Inspeção das Obras Públicas da Região da Calábria de 1994, acrescida de 15 %, e, para as rubricas não previstas na tabela, com os preços de mercado em vigor estimados pelo técnico projetista.
Segundo o artigo 11.
o
do anúncio para apresentação de projetos, o pagamento da subvenção era regulado pelo decreto de subvenção no qual figuravam as regras que o beneficiário devia cumprir.
Decreto de subvenção
O Decreto de subvenção n.
o
4457, de 20 de abril de 2004 (a seguir «decreto de subvenção»), enunciava as disposições relativas aos documentos a apresentar pelo beneficiário final da ajuda a fim de provar as despesas efetuadas. Especialmente, no que respeita aos trabalhos realizados, o despacho exigia a apresentação da respetiva documentação contabilística, incluindo a manutenção, pelo beneficiário final, de um mapa de medições e de um registo contabilístico, devidamente assinados pelo diretor da obra e pelo referido beneficiário.
Por último, o decreto de subvenção dispunha que a subvenção a pagar para a execução de trabalhos efetuados por meios próprios só podia ser determinada após verificação, por uma comissão de controlo, do respeito, pelo beneficiário final, dos limites fixados pela tabela referida no artigo 9.
o
do anúncio para apresentação de projetos, isto é, após a verificação da realização dos trabalhos com base nos documentos contabilísticos acima referidos (mapa de medições e registo contabilístico).
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
A Eurocostruzioni é uma empresa que opera no setor da construção.
Na sequência do anúncio para apresentação de projetos, esta empresa obteve um financiamento em capital para a construção de um hotel, incluindo para o seu mobiliário, e de instalações desportivas anexas no município de Rossano, situado na Região de Calábria (Itália), enquanto beneficiária final de apoio ao abrigo do Programa Operacional Regional (POR) 2000‑2006. A Comissão tinha aprovado o quadro comunitário de apoio e o programa operacional em questão para a Região da Calábria, nas suas decisões C(2000) 2050 de 1 de agosto de 2000 e, C(2000) 2345 de 8 de agosto de 2000.
As despesas elegíveis para apoio do referido programa operacional incluíam, nomeadamente, as relativas à construção dos edifícios e das instalações. Nos termos do artigo 9.
o
do anúncio para apresentação de projetos, as despesas relativas à construção de edifícios podiam ser quantificadas dentro dos limites da tabela padrão da inspeção das obras públicas da Região da Calábria de 1994, acrescida de 15 %, e para as rubricas não previstas nesta, nos limites dos preços do contrato em vigor, estimados pelo projetista.
No que respeita aos trabalhos realizados pelos próprios meios do beneficiário final, o decreto de subvenção especificava que este devia fornecer os documentos relativos à contabilidade dos trabalhos, a saber, o mapa de medições e o registo contabilístico, assinados pelo diretor da obra e pelo referido beneficiário.
A Eurocostruzioni realizou a obra prevista, adquiriu o mobiliário e forneceu à Região da Calábria a documentação pedida no decreto de subvenção, a saber — no que respeita às obras — o mapa de medições e o registo contabilístico. Na sequência de um controlo de conformidade destes trabalhos, obteve o aval da comissão técnica competente. No entanto, não obteve o pagamento do saldo da subvenção relativa aos trabalhos, uma vez que a Região da Calábria considerava que a empresa não tinha apresentado faturas ou documentos contabilísticos de valor probatório equivalente, em conformidade com o ponto 2.1 da Regra n.
o
1 do anexo do Regulamento n.
o
1685/2000, ao qual o anúncio para apresentação de projetos fazia referência.
Por conseguinte, a Eurocostruzioni instaurou um procedimento de injunção de pagamento no Tribunale di Catanzaro (Tribunal de Catanzaro, Itália), para obrigar a Região da Calábria a pagar‑lhe o saldo da subvenção. Por Sentença de 4 de abril de 2012, o referido tribunal julgou procedente o pedido desta empresa e condenou esta Região a pagar a quantia reclamada pela referida empresa.
A Regione Calabria recorreu da sentença de primeira instância para a Corte d’Appello di Catanzaro (Tribunal de Recurso de Catanzaro, Itália). Por Acórdão de 27 de outubro de 2014, aquele tribunal considerou que, uma vez que o anúncio para apresentação de projetos para projetos se referia ao Regulamento n.
o
1685/2000, o pagamento do saldo da subvenção estava sujeito à apresentação das faturas pagas ou de documentos contabilísticos de valor probatório equivalente, e isso ainda que os trabalhos tivessem sido efetuados pela Eurocostruzioni, pelos seus próprios meios. Com efeito, a empresa era obrigada a apresentar a documentação contabilística adequada a fim de apurar os desembolsos efetuados, designadamente, para a compra de materiais, aluguer de veículos, remuneração dos trabalhadores ou dos subcontratados. A este respeito, os documentos fornecidos pela empresa, como o mapa de medições e o registo de contabilidade, teriam sido necessários, mas não suficientes. Por conseguinte, este órgão jurisdicional concedeu provimento ao recurso interposto pela Região da Calábria.
Em 27 de outubro de 2015, a Eurocostruzioni interpôs recurso de cassação para a Corte suprema di cassazione (Supremo Tribunal de Cassação, Itália), o órgão jurisdicional de reenvio. Em apoio do seu recurso, a empresa sustentou, nomeadamente, que o ponto 2.1 da Regra n.
o
1 do anexo do Regulamento n.
o
1685/2000, cuja redação se inicia com a expressão «regra geral», mais não faz do que enunciar um princípio geral, suscetível de sofrer exceções. A este respeito, a Eurocostruzioni alegou igualmente que realizou corretamente as obras previstas e apresentou a totalidade dos documentos contabilísticos exigidos pelo decreto de subvenção, pelo que a recusa que lhe é oposta pela Região da Calábria com base no Regulamento n.
o
1685/2000 é contrária aos princípios da boa‑fé, da lealdade e da confiança legítima.
O órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se quanto à interpretação do ponto 2.1 da Regra n.
o
1 do anexo do Regulamento n.
o
1685/2000 e salienta, além disso, que este anexo não parece prever o cenário da construção direta de um imóvel por um beneficiário final com os seus próprios materiais, equipamentos e mão‑de‑obra.
Nestas circunstâncias, a Corte suprema di cassazione (Supremo Tribunal de Cassação) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)
Deve o Regulamento (CE) n.
o
1685/2000 […] em especial o disposto no respetivo anexo, regra n.
o
1, ponto 2, primeiro parágrafo, respeitante a “Documentos comprovativos das despesas”, ser interpretado no sentido de que impõe que a prova dos pagamentos executados pelos beneficiários finais deve necessariamente ser efetuada através de faturas pagas, mesmo no caso de o seu financiamento ter sido concedido ao beneficiário para a construção de um imóvel com materiais, ferramentas e mão‑de‑obra próprios, ou essa situação pode ser objeto de uma derrogação distinta da expressamente prevista para o caso de impossibilidade de comprovação, para o qual se exige a apresentação de “documentos contabilísticos de valor probatório equivalente”?
2)
Qual é a interpretação correta da expressão acima referida “documentos contabilísticos de valor probatório equivalente”?
3)
Devem as […] disposições do Regulamento [n.
o
1685/2000], em especial, ser interpretadas no sentido de que se opõem a uma legislação nacional e regional e aos procedimentos administrativos que lhe dão execução, que preveem, no caso de o financiamento ter sido concedido ao beneficiário para a construção de um imóvel com materiais, ferramentas e mão‑de‑obra próprios, um sistema de fiscalização das despesas que são objeto do financiamento por parte da Administração Pública constituído por:
a)
uma quantificação prévia dos trabalhos com base numa tabela de preços regional relativa às obras públicas, bem como, relativamente às posições não previstas nesse documento, nos preços de mercado estimados pelo técnico projetista,
b)
uma prestação de contas subsequente, com a apresentação da contabilidade dos trabalhos, composta pelo mapa de medições e pelo registo da contabilidade, regularmente assinados, em cada página, pelo diretor da obra e pelo diretor da empresa beneficiária, bem como a verificação e a fiscalização das obras realizadas com base nos preços unitários referidos na alínea a) por parte de uma comissão de inspeção nomeada pela entidade regional competente?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o ponto 2.1 da Regra n.
o
1 do anexo do Regulamento n.
o
1685/2000 deve ser interpretado no sentido de que permite ao beneficiário final de um financiamento para a construção de um edifício, que realizou pelos seus próprios meios, comprovar as despesas efetuadas mediante a apresentação de documentos diferentes dos expressamente mencionados nessa disposição.
Quanto à admissibilidade
A região da Calábria considera que a primeira questão é inadmissível, uma vez que a interpretação solicitada do Regulamento n.
o
1685/2000 não tem nenhuma relação com o litígio no processo principal e que o órgão jurisdicional de reenvio não expôs as razões que o levaram a interrogar‑se sobre esta interpretação.
Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça daqui resulta que as questões relativas à interpretação do direito da União submetidas pelo juiz nacional no quadro regulamentar e factual que define sob a sua responsabilidade, e cuja exatidão não compete ao Tribunal de Justiça verificar, gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só pode recusar pronunciar‑se sobre um pedido de decisão prejudicial apresentado por um órgão jurisdicional nacional se for manifesto que a interpretação do direito da União solicitada não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas [Acórdão de 27 de outubro de 2022, Proximus (Listas telefónicas eletrónicas públicas),
C‑129/21
,
EU:C:2022:833
, n.
o
38 e jurisprudência referida].
No caso em apreço, resulta da decisão de reenvio que o litígio no processo principal tem por objeto, precisamente, as obrigações da Eurocostruzioni, na qualidade de beneficiária final, nos termos do Regulamento n.
o
1685/2000 e, especialmente, as exigências resultantes do ponto 2.1 da Regra n.
o
1 do seu anexo, cuja aplicabilidade não é contestada pela Região da Calábria. Além disso, como salientou o advogado‑geral no n.
o
33 das suas conclusões, o órgão jurisdicional de reenvio explicou as razões pelas quais a interpretação desta disposição era necessária.
Nestas condições, as objeções da Região da Calábria quanto à admissibilidade da primeira questão devem ser afastadas.
Quanto ao mérito
A título preliminar, importa recordar que os Fundos estruturais eram regidos, à data da concessão da subvenção em causa no processo principal, a saber, 20 de abril de 2004, pelo Regulamento n.
o
1260/1999. O artigo 30.
o
, n.
o
3, deste regulamento, lido em conjugação com o seu considerando 41, habilitava a Comissão a instituir regras comuns de elegibilidade das despesas, em caso de necessidade, a fim de assegurar uma aplicação uniforme e equitativa dos Fundos estruturais na União. Foi com este fundamento que o Regulamento n.
o
1685/2000 foi adotado.
Quanto à justificação das despesas efetuadas por um beneficiário final, o Regulamento n.
o
1260/1999 e o Regulamento n.
o
1685/2000 preveem requisitos diferentes, por um lado, para os pagamentos por conta e, por outro, para os pagamentos intermédios e os pagamentos de saldo.
Nos termos do artigo 32.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, segundo período, do Regulamento n.
o
1260/1999, «[o]s pagamentos intermédios ou do saldo serão referentes às despesas efetivamente pagas, que devem corresponder a pagamentos executados pelos beneficiários finais e justificados por faturas pagas ou documentos contabilísticos com um valor de prova equivalente».
O ponto 2.1 da Regra n.
o
1 do anexo do Regulamento n.
o
1685/2000 reflete esta exigência, ao prever que, «regra geral, os pagamentos executados pelos beneficiários finais declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final devem ser comprovados pelas respetivas faturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente».
Como resulta de jurisprudência constante, para a interpretação de uma disposição do direito da União, importa ter em conta não só os seus termos, de acordo com o seu sentido habitual na linguagem corrente, mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que faz parte (Acórdão de 22 de junho de 2022, Leistritz,
C‑534/20
,
EU:C:2022:495
, n.
o
18 e jurisprudência referida).
Resulta da redação do ponto 2.1 da Regra n.
o
1 do anexo do Regulamento n.
o
1685/2000 que, para serem elegíveis, na aceção do Regulamento n.
o
1685/2000, as despesas efetuadas pelos beneficiários finais devem, «regra geral», ser comprovadas por faturas pagas ou, se tal não for possível, por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente. Contrariamente ao que sustenta a recorrente no processo principal, a expressão «regra geral» refere‑se claramente à obrigação de apresentar faturas pagas, visada no primeiro período desse número, ao passo que a apresentação de documentos contabilísticos de valor probatório equivalente, visada no segundo período do referido número, constitui a exceção a essa regra geral.
Por conseguinte, a redação do ponto 2.1 da Regra n.
o
1 do anexo do Regulamento n.
o
1685/2000 não admite outra exceção além da expressamente prevista nesta disposição.
Esta interpretação é corroborada pelo contexto desta disposição. Assim, resulta do considerando 43 do Regulamento n.
o
1260/1999 que as despesas devem ser «justificadas e certificadas», o que milita a favor de uma leitura restritiva do segundo período do ponto 2.1 da Regra n.
o
1 do anexo do Regulamento n.
o
1685/2000, uma vez que as faturas pagas e os documentos contabilísticos de valor probatório equivalente são os únicos documentos suscetíveis de satisfazer esta exigência. Tal é
a fortiori
o caso, uma vez que a Comissão entendeu estabelecer regras uniformes quanto às despesas elegíveis, sem prejuízo da possibilidade de os Estados‑Membros aplicarem disposições nacionais mais estritas, como demonstra o considerando 5 do Regulamento n.
o
1685/2000.
Por último, esta interpretação é igualmente conforme com o objetivo de boa gestão financeira, referido nos considerandos 35 e 43, bem como com o artigo 38.
o
, n.
o
1, alíneas c) e d), do Regulamento n.
o
1260/1999. Por força destas últimas disposições, os Estados‑Membros assegurar‑se‑ão, nomeadamente, de que os fundos postos à sua disposição sejam utilizados de acordo com os princípios da boa gestão financeira e que as declarações de despesas procedem de sistemas de contabilidade baseados em documentos de prova passíveis de verificação.
A este respeito, importa recordar que, em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o sistema instituído pelo artigo 32.
o
do Regulamento n.
o
1260/1999 assim como pela regra n.
o
1 do anexo do Regulamento n.
o
1685/2000 assenta no princípio do reembolso das despesas (Acórdão de 24 de novembro de 2005, Itália/Comissão,
C‑138/03, C‑324/03 e C‑431/03
,
EU:C:2005:714
, n.
o
45).
Tal reembolso só pode incidir sobre despesas realmente efetuadas e devidamente justificadas. Qualquer outra interpretação da exigência de justificação dessas despesas poderia pôr em perigo a boa gestão financeira dos Fundos estruturais. Especialmente, não se pode aceitar a leitura proposta pela recorrente no processo principal, segundo a qual o ponto 2.1 da Regra n.
o
1 do anexo do Regulamento n.
o
1685/2000 se limita a refletir uma orientação geral, suscetível de conhecer outras exceções além da que foi expressamente enunciada por essa disposição.
No caso em apreço, no âmbito do litígio no processo principal, a Eurocostruzioni solicita um «pagamento de saldo», na aceção do artigo 32.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, do Regulamento n.
o
1260/1999 e do ponto 2.1 da Regra n.
o
1 do anexo do Regulamento n.
o
1685/2000. Para serem elegíveis, na aceção destes regulamentos, as despesas invocadas em apoio do seu pedido devem, portanto, poder ser comprovadas por faturas pagas ou, se tal se revelar impossível, por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente.
Como salientou o advogado‑geral, em substância, nos n.
os
48 a 50 das suas conclusões, a circunstância de o beneficiário final ter procedido, pelos seus próprios meios, à realização da obra não pode ter por efeito dispensá‑lo das exigências de justificação previstas pelos Regulamentos n.
os
1260/1999 e 1685/2000.
Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder à primeira questão que o ponto 2.1 da Regra n.
o
1 do anexo do Regulamento n.
o
1685/2000 deve ser interpretado no sentido de que não permite ao beneficiário final de um financiamento para a construção de um edifício, que realizou essa construção pelos seus próprios meios, comprovar as despesas efetuadas através da apresentação de documentos diferentes dos expressamente mencionados por esta disposição.
Quanto à segunda e terceira questões
Com a segunda e terceira questões, que importa examinar em conjunto, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o ponto 2.1 da Regra n.
o
1 do anexo do Regulamento n.
o
1685/2000 deve ser interpretado no sentido de que, relativamente ao beneficiário final de um financiamento para a construção de um edifício, que realizou essa construção pelos seus próprios meios, um mapa de medição e um registo contabilístico podem ser qualificados de «documentos contabilísticos de valor probatório equivalente», na aceção dessa disposição.
Quanto à admissibilidade
A Região da Calábria considera que a terceira questão é inadmissível, uma vez que o órgão jurisdicional de reenvio não expôs o nexo entre o Regulamento n.
o
1685/2000 e as regulamentações, tanto nacionais quanto regionais, mencionadas na decisão de reenvio, que foram, aliás, insuficientemente expostas.
Por força do artigo 94.
o
, alíneas b) e c), do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio apresentar, nomeadamente, o teor das disposições nacionais pertinentes, bem como o nexo que estabelece entre o direito da União e as referidas disposições.
No caso em apreço, há que reconhecer que o órgão jurisdicional de reenvio respeitou esta obrigação, ao mencionar o teor das leis nacionais e regionais, do anúncio para apresentação de projetos e do decreto de subvenção em causa no processo principal. Quanto ao nexo entre as disposições nacionais pertinentes e o direito da União, a própria Região da Calábria reconheceu, nas suas observações escritas, que o anúncio para apresentação de projetos incluía uma referência ao Regulamento n.
o
1685/2000.
Nestas condições, as objeções da Região da Calábria à admissibilidade da terceira questão devem ser afastadas.
Quanto ao mérito
A título preliminar, há que salientar que nem o Regulamento n.
o
1260/1999 nem o Regulamento n.
o
1685/2000 contêm uma definição do conceito de «documentos contabilísticos de valor probatório equivalente».
Como foi recordado no n.
o
35 do presente acórdão, para a interpretação de uma disposição do direito da União, há que ter em conta não só os seus termos em conformidade com o seu sentido habitual na linguagem corrente mas também o seu contexto e os objetivos prosseguidos pela regulamentação de que essa disposição faz parte
Quanto ao sentido habitual na linguagem corrente dos termos «documentos contabilísticos de valor probatório equivalente», importa salientar que estes se referem a todos os documentos contabilísticos suscetíveis de demonstrar, à semelhança das faturas pagas, a realidade das despesas efetuadas por um beneficiário final, e aos quais é reconhecido, a esse título, um valor probatório comparável ao das faturas pagas.
Quanto ao contexto deste conceito, importa recordar que o direito de apresentar documentos contabilísticos de valor probatório equivalente constitui uma exceção à regra geral que prevê a obrigação de apresentar faturas pagas para comprovar as despesas realizadas por um beneficiário final. Ora, em conformidade com jurisprudência constante, uma exceção à regra geral deve ser objeto de interpretação estrita (v., neste sentido, Acórdão de 5 de abril de 2022, Commissioner of An Garda Síochána e o.,
C‑140/20
,
EU:C:2022:258
, n.
o
40, bem como jurisprudência referida).
A este respeito, importa, especialmente, ter em conta a exigência prevista no artigo 32.
o
, n.
o
1, terceiro parágrafo, segundo período, do Regulamento n.
o
1260/1999, segundo a qual os pagamentos intermédios ou do saldo serão referentes às «despesas efetivamente pagas, que devem corresponder a pagamentos executados» pelos beneficiários finais. Para responder a esta exigência, o alcance do conceito de «documentos contabilísticos de valor probatório equivalente» deve ser restringido aos documentos contabilísticos suscetíveis de provar a efetividade das despesas realizadas e de dar uma imagem, simultaneamente fiel e precisa, correspondente aos pagamentos executados pelo beneficiário final em questão.
A este título, não se pode admitir, sem violar as disposições do artigo 32.
o
do Regulamento n.
o
1260/1999, a interpretação extensiva proposta pelo Governo italiano nas suas observações escritas, que teria por efeito permitir uma valorização de trabalhos sem relação direta com os pagamentos executados, unicamente com base numa avaliação proveniente de um profissional independente e/ou de um organismo oficial autorizado.
Esta interpretação estrita é igualmente conforme com o objetivo da boa gestão financeira e com o princípio do reembolso das despesas, recordados nos n.
os
39 e 40 do presente acórdão, uma vez que visa evitar qualquer risco de dupla contabilização de despesas e de fraude em detrimento dos Fundos estruturais da União.
Por conseguinte, como a Comissão salientou, em substância, nas suas observações escritas, há que observar que podem constituir «documentos contabilísticos de valor probatório equivalente» os documentos contabilísticos autorizados pelo direito nacional de um Estado‑Membro, nomeadamente quando a emissão de uma fatura não é pertinente segundo as normas fiscais e contabilísticas nacionais, e que são suscetíveis de provar a efetividade das despesas efetuadas, dando uma imagem fiel e precisa das mesmas.
No caso em apreço, tratando‑se de um beneficiário final que construiu um edifício pelos seus próprios meios, a regulamentação nacional em causa no processo principal prevê um sistema de controlo das despesas que exige uma quantificação prévia dos trabalhos a realizar, baseada numa tabela padrão, e uma verificação posterior, baseada na constatação da realização dos referidos trabalhos e apenas na apresentação de um mapa de medições de obras e de um registo contabilístico. O anúncio para apresentação de projetos refere expressamente o Regulamento n.
o
1685/2000 quanto à definição das despesas elegíveis. Embora o decreto de subvenção não refira a obrigação de apresentar faturas pagas e/ou documentos contabilísticos de valor probatório equivalente para justificar as despesas efetuadas no âmbito dos trabalhos de construção, esta circunstância não tem, no entanto, incidência na aplicabilidade do referido regulamento.
Nestas condições, como o advogado‑geral salientou, em substância, nos n.
os
71 e 76 das suas conclusões, incumbe, portanto, ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se a recorrente no processo principal estava impossibilitada de justificar as despesas efetuadas com as faturas pagas e, se essa impossibilidade for demonstrada, apreciar se o referido mapa de medições e o referido registo contabilístico podem ser qualificados, tendo em conta o seu conteúdo concreto e as regras nacionais pertinentes, de «documentos contabilísticos de valor probatório equivalente».
Como resulta do n.
o
54 do presente acórdão, seria esse o caso se esses documentos provassem, tendo em conta todas as circunstâncias pertinentes do processo principal, a efetividade das despesas efetuadas, correspondentes aos pagamentos executados pela Eurocostruzioni, dando uma imagem fiel e precisa das referidas despesas.
Em contrapartida, se esse mapa de medições e esse registo contabilístico devessem, por exemplo, limitar‑se a dar conta do andamento dos trabalhos referindo‑se unicamente a uma quantificação prévia, baseada numa tabela padrão, com caráter abstrato e sem correlação objetiva com as despesas efetivamente realizadas, esses documentos não poderiam ser qualificados de «documentos contabilísticos de valor probatório equivalente», na aceção do ponto 2.1 da Regra n.
o
1 do anexo do Regulamento n.
o
1685/2000.
Em face do exposto, há que responder à segunda e terceira questões que o ponto 2.1 da Regra n.
o
1 do anexo do Regulamento n.
o
1685/2000 deve ser interpretado no sentido de que, no que respeita ao beneficiário final de um financiamento para a construção de um edifício, que realizou essa construção pelos seus próprios meios, um mapa de medições e um registo contabilístico só podem ser qualificados de «documentos contabilísticos de valor probatório equivalente», na aceção desta disposição, se, tendo em conta o seu conteúdo concreto e as regras nacionais pertinentes, esses documentos provarem a efetividade das despesas realizadas pelo beneficiário final, dando uma imagem fiel e precisa destas.
Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.

Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Primeira Secção) declara:

1)
O ponto 2.1 da Regra n.
o
1 do anexo do Regulamento (CE) n.
o
1685/2000 da Comissão, de 28 de julho de 2000, relativo às regras de execução do Regulamento (CE) n.
o
1260/1999 do Conselho no que diz respeito à elegibilidade das despesas no âmbito das operações cofinanciadas pelos Fundos estruturais, com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.
o
448/2004 da Comissão, de 10 de março de 2004,
deve ser interpretado no sentido de que:
não permite ao beneficiário final de um financiamento para a construção de um edifício, que realizou essa construção pelos seus próprios meios, comprovar as despesas efetuadas através da apresentação de documentos diferentes dos expressamente mencionados por esta disposição.

2)
O ponto 2.1 da Regra n.
o
1 do anexo do Regulamento n.
o
1685/2000, com a redação que lhe foi dada pelo Regulamento (CE) n.
o
448/2004 da Comissão,
deve ser interpretado no sentido de que:
no que respeita ao beneficiário final de um financiamento para a construção de um edifício, que realizou essa construção pelos seus próprios meios, um mapa de medições e um registo contabilístico só podem ser qualificados de «documentos contabilísticos de valor probatório equivalente», na aceção desta disposição, se, tendo em conta o seu conteúdo concreto e as regras nacionais pertinentes, esses documentos provarem a efetividade das despesas realizadas pelo beneficiário final, dando uma imagem fiel e precisa destas.

Assinaturas
(
*1
)	Língua do processo: italiano.