CELEX: 62016TJ0758
Política económica y monetaria
Supervisión prudencial de las entidades de crédito
Artículo 4, apartados 1, letra d), y 3, del Reglamento (UE) n.o 1024/2013
Cálculo del ratio de apalancamiento
Negativa del BCE a autorizar a la demandante a que excluya del cálculo del ratio de apalancamiento las exposiciones que cumplan determinados requisitos
Artículo 429, apartado 14, del Reglamento (UE) n.o 575/2013
Facultad discrecional del BCE
Errores de Derecho
Error manifiesto de apreciación

Antecedentes del litigio
La demandante, Crédit agricole SA, es una sociedad anónima francesa autorizada como entidad de crédito. Al ser entidad significativa en el sentido del artículo 6, apartado 4, del Reglamento (UE) n.
o
1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomienda al Banco Central Europeo tareas específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de las entidades de crédito (
DO 2013, L 287, p. 63
), está sujeta a la supervisión prudencial directa del Banco Central Europeo (BCE).
El 5 de mayo de 2015, al amparo del artículo 429, apartado 14, del Reglamento (UE) n.
o
575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión, y por el que se modifica el Reglamento (UE) n.
o
648/2012 (
DO 2013, L 176, p. 1
; corrección de errores en
DO 2013, L 208, p. 68
,
DO 2013, L 321, p. 6
, y
DO 2017, L 20, p. 2
), la demandante solicitó al BCE autorización para excluir del cálculo del ratio de apalancamiento las exposiciones constituidas por los importes que correspondían a productos regulados contratados con la demandante pero que esta debía transferir obligatoriamente a la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC), entidad pública francesa.
Los productos de que se trata son la libreta A, regulada por los artículos L.221‑1 a L.221‑9 del code monétaire et financier (Código Monetario y Financiero francés; en lo sucesivo, «CMF»), la libreta de ahorros popular (LEP), regulada por los artículos L.221‑13 a L.221‑17‑2 del CMF, y la libreta de desarrollo sostenible y solidario (LDD), regulada por el artículo L.221‑27 del CMF. De conformidad con el artículo L.221‑5 del CMF, una parte proporcional del total de los depósitos captados a través de las libretas A y LDD se centraliza en un fondo de ahorro gestionado por la CDC. Co respecto a los depósitos de las LEP, se les da también ese mismo tratamiento, con arreglo al artículo R.221‑58 del CMF.
El 8 de junio de 2016, el BCE remitió a la demandante un proyecto de decisión por la que se le denegaba la excepción solicitada.
El 8 de julio de 2016, se celebró, a solicitud de la demandante, una teleconferencia con representantes del BCE.
El 24 de agosto de 2016, el BCE adoptó la Decisión ECB/SSM/2016-969500TJ5KRTCJQWXH05/165, de acuerdo con el artículo 4, apartado 1, letra d), y el artículo 10 del Reglamento n.
o
1024/2013 y con el artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013 (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
El BCE se negó a excluir del cálculo del ratio de apalancamiento de la demandante las exposiciones frente a la CDC constituidas por la parte de los importes depositados a través de las libretas A, LDD y LEP que aquella debía transferir obligatoriamente a la CDC.
En primer lugar, el BCE reconoció que concurrían los requisitos previstos en el artículo 429, apartado 14, letras a) a c), del Reglamento n.
o
575/2013, dado que, para empezar, la CDC debía ser considerada un ente público; a continuación, las exposiciones frente a la CDC eran tratadas con fines prudenciales de conformidad con el artículo 116, apartado 4, de ese Reglamento y, por último, porque la demandante estaba obligada a transferir a la CDC una parte proporcional de los ahorros depositados a través de las libretas A, LDD y LEP, con fines de financiación de inversiones de interés general. De igual forma, el BCE subrayó, en esencia, que tales requisitos no se cumplían en lo que respecta a la parte del ahorro regulado para la que no existe obligación de transferencia a la CDC cualesquiera que sean los fines de su utilización.
En segundo lugar, el BCE consideró que del tenor del artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013 se infiere que se le ha concedido una facultad discrecional para poder decidir si excluye o no del cálculo del ratio de apalancamiento las exposiciones que cumplan los requisitos enumerados en esa disposición. Básicamente, entendió que, aun cuando concurran dichos requisitos, pueden existir razones prudenciales que justifiquen la denegación de una solicitud de excepción formulada al amparo de la referida disposición. A este respecto, hizo referencia al objetivo de la introducción del ratio de apalancamiento, consistente en facilitar una visión simple y transparente del grado de exposición de una entidad de crédito que no esté ponderado en función del riesgo que representan los distintos componentes de sus exposiciones, con el fin de evitar que estas proliferen excesivamente en relación con sus fondos propios.
En tercer lugar, el BCE consideró que los importes transferidos a la CDC por la demandante eran, con todo, exposiciones pertinentes a efectos del cálculo de su ratio de apalancamiento, fundándose en tres razones. La primera de ellas, que denominó «primer indicio», se basa en el tratamiento contable del ahorro captado. El BCE entendió que de la circunstancia de que el ahorro regulado figurase en el pasivo del balance de la demandante y los importes transferidos a la CDC en el activo de su balance cabía inferir que dicha entidad seguía siendo responsable de la exposición constituida por el ahorro captado, incluidas las sumas transferidas a la CDC. Añadió que la demandante estaba obligada a garantizar la gestión de los riesgos operativos vinculados al ahorro regulado. La segunda razón se refiere a la obligación contractual asumida por la demandante de reembolsar los depósitos de sus clientes con independencia de que le sean devueltos los fondos transferidos a la CDC. La tercera razón se basa en la existencia de un intervalo temporal entre los ajustes de las posiciones de la demandante y las de la CDC con fines de reequilibrio. El BCE consideró que, durante ese lapso de tiempo, la demandante podría verse obligada a llevar a cabo ventas de emergencia de activos a la espera de que la CDC le transfiriera fondos. De los expresados motivos dedujo, en suma, que el mecanismo de las transferencias de la CDC a la demandante era imperfecto y suscitaba inquietudes desde el punto de vista prudencial que justificaban la denegación de su solicitud.
Procedimiento y pretensiones de las partes
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 31 de octubre de 2016, la demandante interpuso el presente recurso.
Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 1 de marzo de 2017, la República de Finlandia solicitó intervenir en apoyo de las pretensiones del BCE. Mediante auto de 2 de mayo de 2017, el Presidente de la Sala Segunda del Tribunal admitió la intervención de la República de Finlandia en apoyo de las pretensiones del BCE y accedió a la solicitud de tratamiento confidencial presentada por la demandante respecto de la parte coadyuvante.
El 15 de junio de 2017, la República de Finlandia presentó el escrito de formalización de su intervención. La demandante presentó sus observaciones al respecto en el plazo señalado. El BCE no presentó observaciones.
A propuesta de la Sala Segunda, el Tribunal decidió remitir el asunto a una Sala ampliada, conforme al artículo 28 de su Reglamento de Procedimiento.
A propuesta del Juez Ponente, el Tribunal (Sala Segunda ampliada) decidió iniciar la fase oral del procedimiento.
En la vista celebrada el 24 de abril de 2018, se oyeron los informes de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal.
La demandante solicita al Tribunal que:
–
Anule la Decisión impugnada.
–
Condene en costas al BCE.
El BCE y la República de Finlandia solicitan al Tribunal que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas a la demandante.
Fundamentos de Derecho
A tenor del artículo 4, apartado 1, letra d), del Reglamento n.
o
1024/2013, el BCE tiene la misión de «velar por el cumplimiento de los actos a los que hace referencia en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, que imponen requisitos prudenciales a las entidades de crédito en materia de fondos propios, titulización, limitación de grandes exposiciones, liquidez, apalancamiento, y notificación y publicación de información sobre estas cuestiones». Por otro lado, dado que la demandante es una entidad significativa conforme al artículo 6, apartado 4, del Reglamento n.
o
1024/2013, la ejecución de esa misión incumbe directamente al BCE y no a las autoridades nacionales, con arreglo al Mecanismo Único de Supervisión (sentencia de 16 de mayo de 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, apartado
).
Según el artículo 4, apartado 3, del Reglamento n.
o
1024/2013, «a los efectos de desempeñar las funciones que le atribuye el presente Reglamento, y con el objetivo de garantizar una supervisión rigurosa, el BCE aplicará toda la legislación aplicable de la Unión». Esa legislación aplicable incluye el Reglamento n.
o
575/2013.
Según el artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013, «las autoridades competentes podrán permitir que una entidad excluya de la medida de la exposición las exposiciones que cumplan todas las condiciones siguientes: a) ser exposiciones frente a entes del sector público; b) ser tratadas de conformidad con el artículo 116, apartado 4; c) derivarse de depósitos que la entidad esté legalmente obligada a transferir al ente del sector público mencionado en la letra a) con fines de financiación de inversiones de interés general».
Como ya se ha recordado en los apartados 8 a 10 de la presente sentencia, en la Decisión impugnada, el BCE denegó la solicitud de la demandante de que, en virtud del artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013, se excluyeran del cálculo de su ratio de apalancamiento las exposiciones frente a la CDC consistentes en la parte de los depósitos recibidos en concepto de ahorro regulado que debe transferir a esta obligatoriamente. Pese a reconocer que se cumplían los requisitos establecidos en dicha disposición, el BCE subrayó que las exposiciones frente a la CDC, con todo, eran exposiciones pertinentes para el cálculo de su ratio de apalancamiento en tanto en cuanto el ahorro regulado se basaba en un mecanismo de transferencia imperfecto que hace recaer en la demandante el riesgo derivado del ratio de apalancamiento. Para llegar a esta conclusión, el BCE se apoyó en las tres razones expuestas en el apartado 10 de la presente sentencia.
En apoyo de su recurso, la demandante formula tres motivos, basados, el primero de ellos, en un error de Derecho al interpretar el Reglamento n.
o
575/2013; el segundo, en errores manifiestos en la apreciación del riesgo prudencial vinculado al ahorro regulado y en la apreciación del correspondiente riesgo de apalancamiento y, el tercero, en la vulneración del principio de proporcionalidad.
El Tribunal considera oportuno examinar conjuntamente los dos primeros motivos formulados por la demandante.
Mediante su primer motivo, la demandante sostiene que la interpretación del Reglamento n.
o
575/2013 adoptada por el BCE adolece de errores de Derecho. A este respecto alega, en particular, que dicha interpretación priva al artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013 de todo efecto útil.
Mediante su segundo motivo, la demandante reprocha al BCE haber incurrido en errores manifiestos de apreciación en su análisis del riesgo prudencial vinculado al ahorro regulado y haber incumplido su obligación de examinar todas las circunstancias pertinentes del asunto de que se trata. Más concretamente, en la segunda parte de este motivo, aduce que la referencia que se hace, en la Decisión impugnada, para justificar esta, a la existencia de un intervalo temporal entre la retirada de los depósitos y su cobertura por la CDC no concierne al riesgo de apalancamiento sino únicamente al de falta de liquidez. Para la demandante, el único riesgo al que queda expuesta la entidad de crédito se deriva de la puesta a disposición de sus clientes de los importes líquidos correspondientes a los depósitos retirados durante los días que transcurren hasta su cobertura efectiva por la CDC. Añade que tener en cuenta todas las exposiciones frente a la CDC para calcular el ratio de apalancamiento cuando el intervalo en cuestión incide únicamente en las variaciones netas del saldo del ahorro regulado es manifiestamente erróneo. La demandante recuerda asimismo que, en un informe de 15 de diciembre de 2015, la Autoridad Bancaria Europea (ABE) concluyó que el ahorro regulado presentaba un riesgo de iliquidez insignificante.
El BCE, apoyado por la República de Finlandia, arguye que esos dos motivos carecen de fundamento. Recuerda los límites del control que puede efectuar el Tribunal sobre el ejercicio de una facultad discrecional y añade que el artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013, al constituir una excepción, debe ser objeto de una interpretación estricta. Deduce de ello, en esencia, que para la interpretación de dicha disposición es pertinente el objetivo general del citado Reglamento relativo al ratio de apalancamiento, y no los fines concretos de su artículo 429, apartado 14. A este respecto, señala que, dada la finalidad del ratio de apalancamiento, este debe determinarse independientemente de cualquier ponderación del riesgo.
En respuesta al primer motivo, el BCE niega haber privado de efecto útil a la excepción del artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013, por cuanto que se ajustó a los límites de su facultad discrecional. Por otra parte, el BCE recuerda que el artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013 está redactado de forma abstracta y no va dirigido a aplicarse exclusivamente al ahorro regulado francés. Añade que, con la introducción de esta disposición, el legislador no buscaba un resultado preciso, a saber, la exclusión automática de determinadas exposiciones del cálculo del ratio de apalancamiento. Además, para el BCE, el considerando 95 del Reglamento n.
o
575/2013 pone de manifiesto que la intención del legislador fue prestar especial atención a los bancos que desarrollan un modelo de negocio particular y no excluir determinados productos.
En respuesta al segundo motivo, el BCE sostiene, en particular, que el intervalo temporal que media entre la retirada de los depósitos de la demandante y su cobertura por la CDC genera un riesgo adicional de apalancamiento. Subraya que, al no poder reclamar a la CDC en ese intervalo, en caso de retiradas masivas de ahorro regulado, la demandante podría verse obligada a reducir su apalancamiento mediante ventas forzadas que le causarían pérdidas importantes. situación que se corresponde con las consecuencias de un apalancamiento excesivo, tal como se define en el artículo 4, apartado 1, punto 94, del Reglamento n.
o
575/2013. En esencia, considera que aunque dicho riesgo de apalancamiento excesivo principia con una falta de liquidez, se diferencia de esta en que se basa en la importancia relativa de las exposiciones financiadas mediante endeudamiento respecto de los fondos propios de una entidad de crédito. Por tanto, según el BCE, la Decisión impugnada no manifiesta confusión alguna entre el riesgo de falta liquidez y el riesgo de apalancamiento excesivo. Añade que el ratio de apalancamiento, con el que se persigue evitar que las fuentes de financiación de una entidad de crédito se centren excesivamente en el endeudamiento, constituye «la última red de seguridad prudencial».
Habida cuenta de que el BCE dispone de una facultad discrecional y, en consecuencia, de un amplio margen de apreciación a la hora de decidir si concede o no el beneficio del artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013, extremo que no ha sido rebatido por la demandante, el control judicial que el Tribunal debe ejercer sobre la conformidad a Derecho de la motivación de la Decisión impugnada no debe llevarle a sustituir la apreciación del BCE por la suya propia, sino que tiene la finalidad de comprobar que la Decisión impugnada no está basada en hechos materialmente inexactos, no está viciada de ningún error de Derecho, ni tampoco de ningún error manifiesto de apreciación, ni de desviación de poder (véase, en este sentido, por analogía, la sentencia de 6 de febrero de 2014, CEEES y Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio/Comisión,
T‑342/11
,
EU:T:2014:60
, apartado
y jurisprudencia citada).
No obstante, de una jurisprudencia reiterada se desprende que, cuando las instituciones disponen de esa facultad de apreciación, el respeto de las garantías que otorga el ordenamiento jurídico de la Unión en los procedimientos administrativos tiene una importancia aún mayor. Entre esas garantías que confiere el ordenamiento jurídico de la Unión en los procedimientos administrativos figura el principio de buena administración, que conlleva para la institución competente la obligación de examinar minuciosa e imparcialmente todas las circunstancias pertinentes del asunto de que se trate (sentencias de 21 de noviembre de 1991, Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, apartado
, y de 29 de marzo de 2012, Comisión/Estonia,
C‑505/09 P
,
EU:C:2012:179
, apartado
).
Dado que el BCE fundó la Decisión impugnada en tres razones, procede analizar la legalidad de cada una de ellas.
Sobre la legalidad de las razones que figuran en el apartado 2.3.3, incisos i) y ii), de la Decisión impugnada
En el apartado 2.3.3, inciso i), de la Decisión impugnada, el BCE justificó su decisión de denegar la excepción solicitada señalando que el tratamiento contable del ahorro regulado constituye un primer indicio de que las exposiciones frente a la CDC siguen siendo soportadas por la demandante. A este respecto, observó que el ahorro regulado figura en el pasivo del balance de la demandante y que las exposiciones frente a la CDC figuran en el activo. Indicó, además, que la demandante era responsable de la gestión de los riesgos operativos vinculados a la captación del ahorro regulado.
En sus escritos, el BCE recuerda que sólo se hizo referencia en la Decisión impugnada al tratamiento contable del ahorro regulado como un «primer indicio» de que las exposiciones frente a la CDC siguen siendo soportadas por la demandante, y sostiene que no se basó en esta circunstancia para denegar la excepción solicitada. Sin embargo, de la sistemática de la Decisión impugnada se desprende que las afirmaciones esgrimidas en el apartado 2.3.3, inciso i), de la citada Decisión constituyen uno de los argumentos en los que el BCE se apoyó para concluir que los importes transferidos por la demandante a la CDC seguían siendo exposiciones pertinentes para el cálculo de su ratio de apalancamiento. Por consiguiente, es preciso examinar la legalidad del citado argumento.
En el apartado 2.3.3, inciso ii), de la Decisión impugnada, el BCE subrayó que la demandante estaba sujeta a la obligación contractual de devolver los depósitos de los clientes con independencia de que hubiera recuperado los fondos transferidos a la CDC, y que tal obligación también regía en caso de que esta y el Estado francés incurrieran en impago. Añadió que tanto el volumen de las exposiciones frente a la CDC como el hecho de que dichas exposiciones puedan no ser tenidas en cuenta en relación con otros requisitos prudenciales justificaban su inclusión en el cálculo del ratio de apalancamiento.
De esta manera, tales consideraciones llevaron al BCE a concluir que las exposiciones frente a la CDC eran pertinentes para el cálculo del ratio de apalancamiento de la demandante, por hallarse esta sujeta a la obligación de reembolsar a los ahorradores los importes que tuvo que transferir a la CDC aun cuando resultara imposible a esta última devolverle los citados importes.
Ha de señalarse que el único ejemplo mencionado en la Decisión impugnada de situación en la que resultara imposible a la CDC devolver los citados importes es la de impago del Estado francés. Preguntado en la vista, el BCE confirmó que era el único supuesto que había contemplado.
Mediante su primer motivo, la demandante reprocha al BCE haber cometido un error de Derecho al privar de efecto útil al artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013.
A este respecto, conviene señalar que, aunque el BCE tiene libertad para decidir, en el ejercicio de la facultad discrecional que le reconoce el artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013, si concede o no la excepción prevista por esta disposición, dicha facultad debe ejercerse sin incumplir los objetivos perseguidos por esa excepción y sin privarla de su efecto útil (véase, en ese sentido, por analogía, la sentencia de 15 de diciembre de 2016, Nemec,
C‑256/15
,
EU:C:2016:954
, apartados
y
y jurisprudencia citada).
A fin de analizar la legalidad de las razones expuestas en los apartados 33 y 35 de la presente sentencia y responder al primer motivo de la demandante, es necesario identificar con carácter previo los objetivos que persigue el artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013. En la medida en la que se refiere a la eventual exclusión de ciertas exposiciones del cálculo del ratio de apalancamiento de las entidades de crédito, resultan pertinentes tanto los objetivos que se persiguen con la introducción de un ratio de apalancamiento como aquellos a los que responde específicamente el artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013.
En primer lugar, en lo que se refiere a los objetivos que se persiguen con la introducción de un ratio de apalancamiento, más la obligación de las entidades de crédito de publicar su ratio de apalancamiento y, eventualmente, de respetar ciertos niveles de apalancamiento, del considerando 90 del Reglamento n.
o
575/2013 se infiere que la intención del legislador fue disuadir a las entidades de crédito de incurrir en un apalancamiento excesivo. Tanto de ese considerando como de las definiciones recogidas en el artículo 4, apartado 1, puntos 93 y 94, de ese Reglamento resulta que el apalancamiento excesivo alude a una situación en la que una entidad de crédito financia una parte excesivamente importante de sus inversiones mediante endeudamiento en lugar de recurrir a los fondos propios, de tal suerte que surge el riesgo de que la entidad de crédito no disponga de fondos propios suficientes para hacer frente al reembolso de sus deudas y se vea obligada a realizar ventas de urgencia de algunos de sus activos. Las consecuencias negativas de esta reducción urgente del apalancamiento durante la crisis financiera han quedado descritas en los siguientes términos en el considerando 90 del Reglamento n.
o
575/2013: «la presión a la baja sobre los precios de los activos se vio así exacerbada, causando pérdidas adicionales tanto a las entidades de crédito como a las empresas de inversión, lo que, a su vez, redujo aún más sus fondos propios. Los resultados últimos de esta espiral negativa fueron una disminución del crédito disponible para la economía real y una crisis más larga y profunda».
En este marco, el ratio de apalancamiento tiene por objeto permitir una estimación del nivel de fondos propios de una entidad de crédito con respecto a sus exposiciones, al margen del nivel de riesgo que entrañe cada una de esas exposiciones. Esto resulta confirmado por el considerando 91 del Reglamento n.
o
575/2013, que subraya que «requisitos de fondos propios [...] bas[ados] en el riesgo [...] no bastan para impedir que las entidades asuman un riesgo de apalancamiento excesivo e insostenible», y por los trabajos del Comité de Basilea, al que hacen referencia los considerandos 92 y 93 del Reglamento n.
o
575/2013. En efecto, en la publicación del Comité de Basilea sobre los acuerdos de Basilea III, que se adjunta como anexo al escrito de contestación, el coeficiente de apalancamiento se configura como «un coeficiente de apalancamiento sencillo, transparente e independiente del nivel de riesgo, que sirv[e] de medida complementaria creíble a los requerimientos de capital». Esta falta de ponderación en función del riesgo del ratio de apalancamiento queda plasmada en la descripción de su metodología de cálculo, según figura en el artículo 429, apartado 2, del Reglamento n.
o
575/2013. En dicho artículo se precisa que el ratio de apalancamiento se calculará como «el capital de la entidad dividido por la exposición total de la entidad y se expresará como porcentaje». No se menciona ponderación alguna en función del nivel de riesgo de las exposiciones.
No obstante, es preciso observar que ese objetivo no tiene carácter absoluto, toda vez que el Reglamento n.
o
575/2013 contempla la posibilidad de que el perfil de riesgo particularmente bajo de algunas exposiciones se refleje en el cálculo del ratio de apalancamiento de las entidades de crédito de que se trate.
Esto queda de manifiesto, por un lado, en el considerando 95 del Reglamento n.
o
575/2013, según el cual «al analizar el impacto del ratio de apalancamiento sobre distintos modelos de negocio, resulta oportuno prestar particular atención a aquellos modelos de negocio que se consideran fuente de bajo riesgo, como la actividad de préstamo hipotecario y de financiación especializada para administraciones regionales, autoridades locales o entes del sector público». Tal intención figura expresada en el artículo 511 del mismo Reglamento, titulado «Apalancamiento», del que resulta, en esencia, que el informe que la Autoridad Bancaria Europea (ABE) debe remitir a la Comisión para que esta pueda decidir, en su caso, proponer al legislador que obligue a respetar ciertos niveles adecuados de apalancamiento debe incluir «la definición de los modelos de negocio que reflejen los perfiles globales de riesgo de las entidades y la introducción de niveles diferenciados del ratio de apalancamiento para dichos modelos de negocio».
Por otro lado, mediante el Reglamento Delegado 2015/62, adoptado en virtud del artículo 456, apartado 1, letra j), del Reglamento n.
o
575/2013, se introdujo en este último Reglamento precisamente el artículo 429, apartado 14, que prevé la posibilidad de que se excluyan ciertas exposiciones del cálculo del ratio de apalancamiento.
En segundo lugar, en lo que se refiere a los objetivos perseguidos con la introducción del artículo 429, apartado 14, en el Reglamento n.
o
575/2013, cabe señalar que, según el considerando 12 del Reglamento Delegado 2015/62, los cambios introducidos por este «deberían mejorar la comparabilidad del ratio de apalancamiento divulgado por las entidades y contribuir a evitar que se induzca a error a los participantes en el mercado en cuanto al apalancamiento real de las entidades».
Del tenor del artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013, reproducido en el apartado 19 de la presente sentencia, resulta que dicha disposición solo puede aplicarse si se cumplen tres requisitos. En primer término, las exposiciones que pueden ser excluidas del cálculo del ratio de apalancamiento deben ser exposiciones frente a entes del sector público. A continuación, deben ser tratadas de conformidad con el artículo 116, apartado 4, del Reglamento n.
o
575/2013. Por último, tales exposiciones deben derivarse de depósitos que la entidad esté legalmente obligada a transferir al ente del sector público en cuestión con fines de financiación de inversiones de interés general.
Es preciso señalar que, mediante esta excepción, la Comisión, con el refrendo del legislador, ha previsto la posibilidad de que las exposiciones de una entidad de crédito frente a entes del sector público que, dada la garantía del Estado, presenten el mismo riesgo bajo que las exposiciones frente a dicho Estado y que no se deban a una decisión de inversión por su parte —por cuanto que la entidad de crédito está obligada a transferir los importes de que se trata— no sean pertinentes a efectos del cálculo del ratio de apalancamiento y puedan ser, por tanto, excluidas de este.
En efecto, el artículo 116, apartado 4, del Reglamento n.
o
575/2013 establece que, «en circunstancias excepcionales, las exposiciones frente a entes del sector público podrán recibir el mismo tratamiento que las exposiciones frente a la administración central, la administración regional o la autoridad local en cuya jurisdicción estén establecidos, cuando, a juicio de las autoridades competentes de dicha jurisdicción, no haya diferencia de riesgos entre tales exposiciones debido a la existencia de una garantía adecuada por parte de la administración central, administración regional o la autoridad local». Esta disposición debe ser interpretada en relación con el artículo 114, apartado 4, de ese mismo Reglamento, que precisa que «se asignará una ponderación de riesgo del 0 % a las exposiciones frente a las administraciones centrales y los bancos centrales de los Estados miembros denominados y financiados en la moneda nacional de la correspondiente administración central y el correspondiente banco central». Por lo tanto, el artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013 se refiere exclusivamente a aquellas exposiciones a las que, aplicando el criterio estándar para el cálculo de requisitos mínimos de fondos propios, se les asigna una ponderación del riesgo del 0 %.
En consecuencia, al aplicar el artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013 han de conciliarse dos objetivos: por un lado, seguir la lógica del ratio de apalancamiento que determina que se incluya, en el cálculo de dicho coeficiente, la medida de la exposición total de una entidad de crédito, con independencia del nivel de riesgo y, por otro, tener en cuenta el objetivo de la Comisión, refrendado por el legislador, de que, en su caso, determinadas exposiciones que presentan un nivel de riesgo particularmente bajo y que no se derivan de una decisión de inversión de la entidad de crédito no sean pertinentes para el cálculo del ratio de apalancamiento y puedan excluirse de este.
En tal sentido, cabe señalar que reconocer a las autoridades competentes una facultad discrecional para la ejecución del artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013 permite a estas arbitrar una solución entre esos dos objetivos, atendiendo a las particularidades de cada caso concreto.
De ello se sigue necesariamente que el BCE no puede apoyarse en motivos que hagan prácticamente inaplicable la posibilidad ofrecida por el artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013, privando de su efecto útil a dicha disposición e incumpliendo los objetivos que se perseguían con su introducción (véase, en este sentido, por analogía, la sentencia de 11 de diciembre de 2008, Stichting Centraal Begeleidingsorgaan voor de Intercollegiale Toetsing,
C‑407/07
,
EU:C:2008:713
, apartado
y jurisprudencia citada).
En lo que respecta a la razón que figura en el apartado 2.3.3, inciso i), de la Decisión impugnada, procede señalar que, fundándose en ella, el BCE excluye del amparo del artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013 a las exposiciones de la demandante frente a la CDC partiendo de consideraciones inherentes a las propias exposiciones a que se refiere esta disposición.
De este modo, se indica, en primer lugar, que las exposiciones de la demandante frente a la CDC figuran en el activo de su balance.
El artículo 5, punto 1, del Reglamento n.
o
575/2013 define una exposición como «una partida del activo o de fuera de balance». Por consiguiente, esta definición incluye necesariamente los elementos que figuran en el activo del balance de una entidad de crédito. Por otra parte, dado que el artículo 429, apartado 14, letra c), del Reglamento n.
o
575/2013 se refiere a las exposiciones derivadas de depósitos que la entidad está legalmente obligada a transferir a un ente del sector público con fines de financiación de inversiones de interés general, afecta a las exposiciones que, por su naturaleza, están destinadas a registrarse en el balance de una entidad de crédito, y no a constituir partidas fuera de balance.
Por consiguiente, habida cuenta de que las exposiciones respecto de las que el artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013 prevé la posibilidad de que no sean tenidas en cuenta para el cálculo del ratio de apalancamiento de una entidad de crédito están destinadas, por su naturaleza, a figurar en el activo del balance de esa entidad, la consideración de que las exposiciones frente a la CDC están incluidas en el activo de la demandante no puede justificar válidamente la negativa a conceder la excepción solicitada.
En segundo lugar, lo mismo cabe afirmar, y por motivos análogos, de la consideración que parte de que las citadas exposiciones constituyen una parte de las sumas depositadas en la entidad demandante como ahorro regulado, que aparece registrado en el pasivo de su balance. Basta señalar al respecto que, a la luz de los términos utilizados en el artículo 429, apartado 14, letra c), del Reglamento n.
o
575/2013, tal circunstancia, lejos de oponerse a la aplicación de esta disposición, constituye uno de sus requisitos.
La misma conclusión es aplicable, en tercer lugar, a la afirmación del BCE de que la demandante soporta el riesgo operativo ligado al ahorro regulado. En el artículo 4, apartado 1, punto 52, del Reglamento n.
o
575/2013 se define el riesgo operativo como «el riesgo de pérdidas debido a la inadecuación o el fallo de los procedimientos, las personas y los sistemas internos, o a acontecimientos externos, incluido el riesgo jurídico». Teniendo en cuenta que el artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013 concierne a exposiciones que constituyen una parte de los depósitos efectuados en la entidad de crédito de que se trata, es inherente a la lógica de esa disposición que la demandante soporte el riesgo operativo correspondiente al ahorro en cuestión.
En cuanto a la razón que figura en el apartado 2.3.3, inciso ii), de la Decisión impugnada, conviene recordar que, con arreglo al artículo 429, apartado 14, letras a) y b), del Reglamento n.
o
575/2013, «las autoridades competentes podrán permitir que una entidad excluya de la medida de la exposición las exposiciones que cumplan todas las condiciones siguientes: a) ser exposiciones frente a entes del sector público; b) ser tratadas de conformidad con el artículo 116, apartado 4».
Como se deriva de los apartados 47 a 49 de la presente sentencia, la remisión que el artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013 efectúa al artículo 116, apartado 4, del mismo Reglamento, en relación con el artículo 114, apartado 4, de este, pone de manifiesto la voluntad del legislador de que las exposiciones frente a entes del sector público que, por la garantía del Estado, presentan el mismo riesgo bajo que las exposiciones frente a dicho Estado, puedan eventualmente no ser tenidas en cuenta para el cálculo del ratio de apalancamiento.
Dado que el artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
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575/2013 únicamente se refiere a exposiciones frente a entes del sector público que se apoyan en la garantía de un Estado, una negativa basada en el principio de que un Estado puede hallarse en situación de incumplimiento de sus obligaciones de pago sin un examen de la probabilidad de que el Estado en cuestión se vea afectado por tal contingencia haría prácticamente inaplicable la posibilidad contemplada en el artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013.
Pues bien, ha de señalarse que, para concluir que la demandante podría verse obligada a devolver a los ahorradores los importes transferidos a la CDC sin que esta última se los haya reembolsado, el BCE se limitó a sugerir, como se desprende de la Decisión impugnada, meramente la posibilidad de un impago del Estado francés sin entrar a analizar la probabilidad de tal contingencia.
Por otro lado, consecuentemente, dado que el BCE no examinó la probabilidad de un impago del Estado francés, la referencia hecha en el apartado 2.3.3, inciso ii), de la Decisión impugnada al volumen de las exposiciones de la demandante frente a la CDC tampoco puede justificar, por sí sola, la toma en consideración de dichas exposiciones en el cálculo del ratio de apalancamiento. En efecto, ese volumen solo podría resultar pertinente en caso de que, a raíz de un impago del Estado francés, la demandante no pudiera recuperar de la CDC las cantidades transferidas procedentes del ahorro regulado y tuviera que recurrir a ventas forzadas de activos.
Por cuanto antecede, procede señalar que las razones que figuran en el apartado 2.3.3, incisos i) y ii), de la Decisión impugnada privan de efecto útil a la excepción establecida en el artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013, al excluir su aplicación basándose en circunstancias que son inherentes a las exposiciones contempladas en dicho artículo.
Esta conclusión no queda desvirtuada por la argumentación del BCE, en particular, por la afirmación de que las exposiciones frente a la CDC no son sustancialmente diferentes de las exposiciones que generan apalancamiento ya que esos activos se financian mediante endeudamiento con los ahorradores, a quienes la demandante debe reembolsar cuando se lo requieran. A este respecto, basta señalar que, a diferencia de otras exposiciones, el legislador ha reservado para las exposiciones que cumplan los requisitos del artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013 la posibilidad de que no sean incluidas en el cálculo del ratio de apalancamiento, posibilidad que el BCE no puede excluir de plano.
Lo mismo cabe afirmar respecto de la mención de que la garantía del Estado asociada a las exposiciones frente a la CDC no las priva de pertinencia para el cálculo del ratio de apalancamiento de la demandante, toda vez que el objetivo de este es ofrecer una apreciación no basada en el nivel de riesgo de cada una de las exposiciones de la demandante y que, además, los Estados pueden estar expuestos a riesgos de insolvencia. En efecto, habida cuenta de que el legislador determinó que las exposiciones frente a entes del sector público que cumplan los requisitos previstos en el artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013 pueden eventualmente no ser tenidas en cuenta a efectos del cálculo del ratio de apalancamiento, correspondía al BCE conciliar, al ejercer su facultad discrecional, los objetivos que presidieron la introducción del ratio de apalancamiento y los del artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
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575/2013. Pues bien, por las razones expuestas en los apartados 60 a 62 de la presente sentencia, no se llevó a cabo tal conciliación, pues el BCE no se basó en una apreciación de la probabilidad de un impago del Estado francés, sino que adoptó un razonamiento que excluía, en la práctica, toda posibilidad de estimar una solicitud formulada al amparo del artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
o
575/2013.
Por lo expuesto, cabe concluir que las razones que figuran en el apartado 2.3.3, incisos i) y ii), de la Decisión impugnada adolecen de un error de Derecho.
Sobre la legalidad de la razón que figura en el apartado 2.3.3, inciso iii), de la Decisión impugnada
En el apartado 2.3.3, inciso iii), de la Decisión impugnada, el BCE se refirió al intervalo de tiempo que media entre los ajustes de las respectivas posiciones de la demandante y de la CDC. El BCE dedujo de esa circunstancia, en esencia, que la demandante podía verse obligada a realizar ventas de emergencia de activos a la espera de las transferencias procedentes de la CDC.
Mediante su segundo motivo, la demandante sostiene que este argumento es manifiestamente erróneo. Asimismo, en el marco de ese mismo motivo, la demandante reprocha al BCE no haber tenido en cuenta las características específicas del ahorro regulado.
Es preciso subrayar que, según la definición del artículo 4, apartado 1, punto 94, del Reglamento n.
o
575/2013, el riesgo de apalancamiento excesivo es «el riesgo resultante de la vulnerabilidad de una entidad debido a un apalancamiento o un apalancamiento contingente que pudiera requerir medidas correctoras imprevistas de su plan de negocio, entre ellas una venta de urgencia de activos capaz de ocasionar pérdidas o ajustes de valoración de los activos restantes».
De ello se deduce que los riesgos que se derivan de un apalancamiento excesivo se materializan en una situación de liquidez insuficiente. En efecto, una entidad de crédito puede verse obligada a tomar medidas no previstas en su plan de negocio, incluida una venta de urgencia de activos, precisamente con el fin de obtener liquidez, con las consecuencias indicadas en el artículo 4, apartado 1, punto 94 del Reglamento n.
o
575/2013, como se expone en el considerando 90 de este mismo Reglamento.
Dado que las consecuencias negativas de un apalancamiento excesivo se manifiestan en caso de insuficiente liquidez, la circunstancia invocada por la demandante de que el intervalo de ajuste de sus posiciones con las de las de CDC concierne al riesgo de iliquidez no priva a dicho intervalo de tiempo de pertinencia a la hora de apreciar el riesgo vinculado a su ratio de apalancamiento.
Sin embargo, ha de observarse que el propio BCE reconoce que ese intervalo de ajuste no origina un riesgo de iliquidez a efectos de la apreciación de los requisitos de cobertura de las necesidades de liquidez que figuran en el artículo 412 del Reglamento n.
o
575/2013 y en el Reglamento Delegado (UE) 2015/61 de la Comisión, de 10 de octubre de 2014, por el que se completa el Reglamento n.
o
575/2013 en lo que atañe al requisito de cobertura de liquidez aplicable a las entidades de crédito (
DO 2015, L 11, p. 1
). En sus escritos menciona, en relación con este punto, la autorización que concedió a entidades de crédito francesas que solicitaron la aplicación del artículo 26 del Reglamento Delegado 2015/61, permitiéndoles compensar las entradas y salidas vinculadas al ahorro regulado a efectos del cálculo del ratio de liquidez.
Merece subrayarse que el Reglamento Delegado 2015/61 se adoptó para completar el Reglamento n.
o
575/2013, el cual, en su artículo 412, apartado 1, precisa que «las entidades deberán mantener activos líquidos, la suma de cuyos valores cubra las salidas de liquidez menos las entradas de liquidez, en condiciones de tensión, a fin de garantizar que las entidades mantengan un colchón de liquidez de nivel apropiado para afrontar cualesquiera desequilibrios entre las entradas y salidas de liquidez en graves condiciones de tensión durante un período de treinta días [y que] durante los períodos de tensión, las entidades podrán utilizar sus activos líquidos para cubrir las salidas netas de liquidez».
Según el artículo 26 del Reglamento Delegado 2015/61, titulado «Salidas acompañadas de entradas interdependientes», «previa aprobación de la autoridad competente, las entidades de crédito podrán calcular la salida de liquidez deduciendo la entrada interdependiente que cumpla la totalidad de las condiciones siguientes: a) que la entrada interdependiente esté vinculada directamente a la salida y no se tenga en cuenta en el cálculo de las entradas de liquidez previsto en el capítulo 3; b) que la entrada interdependiente se imponga con arreglo a un compromiso legal, reglamentario o contractual; c) que la entrada interdependiente cumpla una de las condiciones siguientes: i) que se genere obligatoriamente antes de la salida, y ii) que se reciba en un plazo de diez días y esté garantizada por la administración central de un Estado miembro».
Procede advertir que esta disposición permite a las autoridades competentes —y, por consiguiente, al BCE en el marco de la misión de supervisión prudencial que le encomienda el artículo 4, apartado 1, letra d), del Reglamento n.
o
1024/2013— compensar las entradas y salidas de liquidez interdependientes cuando, dada la existencia de una garantía de la administración central de un Estado miembro y de la brevedad del intervalo de tiempo que las separa, tal intervalo de ajuste no origina un riesgo de falta de liquidez.
De ello se sigue, lógicamente, que la concesión por el BCE de la posibilidad de acogerse al artículo 26 del Reglamento Delegado 2015/61 con respecto a las entradas y salidas de liquidez vinculadas a las exposiciones frente a la CDC equivale al reconocimiento por parte del BCE de que el intervalo de tiempo que pueda mediar entra ellas no origina un riesgo de falta de liquidez.
Esa conclusión sobre la inexistencia de un riesgo de falta de liquidez causado por tal intervalo de ajuste resulta corroborada además por el informe de la ABE, de 15 de diciembre de 2015, sobre los requisitos de financiación estable neta, elaborado con arreglo al artículo 510 del Reglamento n.
o
575/2013, al que la demandante hace referencia en su demanda. En ese informe, la ABE considera que, cuando los bancos tienen la obligación de transferir una parte predeterminada de los depósitos regulados a un fondo específico controlado por el Estado que ofrece préstamos para operaciones de interés general, las entradas y las salidas se compensan al menos mensualmente y el fondo público está legalmente obligado a reembolsar al banco en caso de disminución del importe de los depósitos regulados a causa de las retiradas efectuadas no existe riesgo de falta de liquidez.
Teniendo en cuenta que, por las razones indicadas en el apartado 71 de la presente sentencia, los riesgos vinculados a una situación de apalancamiento excesivo se materializan en los casos de falta de liquidez, la postura de principio del BCE según la cual el intervalo de ajuste en cuestión podría favorecer la aparición de riesgos asociados a un apalancamiento excesivo aunque no constituya un riesgo de falta de liquidez debe considerarse, por su generalidad, manifiestamente errónea.
En efecto, el intervalo de ajuste en cuestión sólo podría resultar pertinente para el riesgo de apalancamiento, que no para el riesgo de iliquidez, en la hipótesis de que las retiradas de depósitos vinculadas al ahorro regulado fueran de tal magnitud que se rebasasen las «graves condiciones de tensión» consideradas en el cálculo del ratio de liquidez con arreglo al artículo 412, apartado 1, del Reglamento n.
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575/2013.
Ahora bien, el BCE no podía tener en cuenta esa eventualidad para denegar la solicitud de la demandante sin realizar un examen en profundidad de las características del ahorro regulado. En particular, ese examen debería haber llevado al BCE a verificar si, a la luz de sus características —y sobre todo de la garantía del Estado asociada al ahorro regulado—, era previsible que las retiradas de ahorro regulado fueran de tal magnitud y tan repentinas que la demandante se viera obligada a recurrir a las medidas indicadas en el artículo 4, apartado 1, punto 94, del Reglamento n.
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575/2013 sin poder esperar a las transferencias de fondos de la CDC por el ajuste de posiciones.
En efecto, por las razones expuestas en los apartados 50 y 51 de la presente sentencia, al BCE le correspondía, para la ejecución del artículo 429, apartado 14, del Reglamento n.
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575/2013, arbitrar una solución, teniendo en cuenta las particularidades de cada caso, entre los objetivos del ratio de apalancamiento y la eventualidad de que ciertas exposiciones que cumplan los requisitos establecidos en esa disposición puedan ser excluidas del cálculo de dicho ratio. Esta obligación de examinar las particularidades del ahorro regulado también podía inferirse de la jurisprudencia mencionada en el apartado 31 de la presente sentencia.
Pues bien, procede señalar que, en la Decisión impugnada, el BCE no efectuó ningún examen detallado de las características del ahorro regulado, y se limitó a una referencia abstracta de los riesgos que implicaba el intervalo de ajuste de las posiciones entre las de la demandante y las de la CDC.
Por consiguiente, al proceder del modo que se ha descrito, el BCE incumplió la obligación que establece la jurisprudencia citada en el apartado 31 de la presente sentencia, consistente en examinar minuciosa e imparcialmente todas las circunstancias pertinentes del asunto en cuestión.
Esta conclusión no queda desvirtuada por el argumento del BCE de que el ratio de apalancamiento es un requisito prudencial que no se basa en el riesgo y los mercados pueden perder repentinamente la confianza en inversiones que suelen considerarse muy seguras. En efecto, tal aserto, basado exclusivamente en los motivos que se perseguían con la introducción del ratio de apalancamiento mediante el Reglamento n.
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575/2013, no tiene en cuenta los propios objetivos del artículo 429, apartado 14, del mismo Reglamento.
De cuantas consideraciones han quedado expuestas se infiere que todas las razones esgrimidas por el BCE para concluir que existía un mecanismo de transferencia imperfecto que hacía recaer en la demandante el riesgo vinculado al ratio de apalancamiento y que, por tanto, debía ser denegada su solicitud de que se excluyeran, para el cálculo del ratio de apalancamiento, las exposiciones frente a la CDC constituidas por los importes que debe transferir a esta obligatoriamente, deben reputarse ilícitas.
En consecuencia, procede estimar los motivos primero y segundo de la demandante y anular la Decisión impugnada, sin que sea necesario examinar el tercer motivo.
Costas
A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por el BCE, procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por la demandante.
Con arreglo al artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Por lo tanto, procede decidir que la República de Finlandia cargue con sus propias costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda ampliada)
decide:

1)
Anular la Decisión ECB/SSM/2016-969500TJ5KRTCJQWXH05/165 del Banco Central Europeo (BCE), de 24 de agosto de 2016.

2)
Condenar en costas al BCE.

3)
La República de Finlandia cargará con sus propias costas.

Prek
Buttigieg
Schalin
Berke
Costeira
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 13 de julio de 2018.
Firmas
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.