CELEX: 62015TJ0263
Statsstøtte
lufthavnsinfrastrukturer
Gdynia kommunes og Kosakowo kommunes offentlige finansiering af Gdynia-Kosakowo-lufthavnen
afgørelse, hvorved støtten erklæres uforenelig med det indre marked og anordnes tilbagesøgt
tilbagekaldelse af en afgørelse
ingen genåbning af den formelle undersøgelsesprocedure
ændring af de retlige bestemmelser
de berørte parters processuelle rettigheder
tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter

)
Tvistens baggrund
I juli 2007 stiftede den første sagsøger, Gmina Miasto Gdynia (herefter »Gdynia kommune«) og Gmina Kosakowo (herefter »Kosakowo kommune«), den anden sagsøger, Port Lotniczy Gdynia Kosakowo sp. z o.o. (herefter »selskabet PLGK«), som var 100% ejet af disse to polske kommuner med henblik på at ombygge militærlufthavnen Gdynia-Oksywie til en civil lufthavn. Denne lufthavn ligger i Kosakowo kommune i Pommern i det nordlige Polen. Denne nye civile lufthavn, hvis forvaltning blev overdraget til selskabet PLGK, skulle være den næststørste lufthavn i Pommern og hovedsagligt benyttes til almen lufttrafik, der udføres af lavpris- og charterselskaber.
[
udelades
]
Ved afgørelse af 2. juli 2013 indledte Kommissionen den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende den omhandlede foranstaltning i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF og opfordrede de berørte parter til at fremkomme med deres bemærkninger (afgørelse C(2013) 4045 final af 2.7.2013 om foranstaltning SA.35388 (2013/C) (ex 2013/NN og ex 2012/N) – Polen – Etablering af Gdynia-Kosakowo-lufthavnen (
EUT 2013, C 243, s. 25
, herefter »indledningsbeslutningen«)). Kommissionen har ikke modtaget bemærkninger fra de berørte parter.
[
udelades
]
Den 11. februar 2014 vedtog Kommissionen afgørelse 2014/883/EF om foranstaltning SA.35388 (13/C) (ex 13/NN og ex 12/N) – Polen – Etablering af Gdynia-Kosakowo-lufthavnen (
EUT 2014, L 357, s. 51
), hvori den fastslog, at det påtænkte finansieringsprojekt udgjorde statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, TEUF, bl.a. fordi selskabet PLGK som følge af en offentlig finansiering fra Gdynia kommune og Kosakowo kommune opnåede en økonomisk fordel, som det ikke ville have haft under normale markedsvilkår. Ved afgørelsen pålagde Kommissionen de polske myndigheder at tilbagesøge den allerede udbetalte støtte hos selskabet PLGK.
[
udelades
]
Den 26. februar 2015 tilbagekaldte Kommissionen i den samme retsakt afgørelse 2014/883 og erstattede den med afgørelse (EU) 2015/1586 om foranstaltning SA.35388 (13/C) (ex 13/NN og ex 12/N) – Polen – Etablering af Gdynia-Kosakowo-lufthavnen (
EUT 2015, L 250, s. 165
, herefter »den anfægtede afgørelse«).
Med hensyn til tilbagekaldelsen af afgørelse 2014/883 anførte Kommissionen, at det ved Rettens gennemgang af sagen var blevet klart, at den støtte, som ved afgørelse 2014/883 var blevet erklæret uforenelig med det indre marked, omfattede visse investeringer, som i henhold til indledningsbeslutningen ikke udgjorde statsstøtte, for så vidt som de hørte under det offentliges ansvarsområde. Disse investeringer omfattede opførelse af bygninger og udstyr til brandfolk, toldembedsmænd, lufthavnens sikkerhedsvagter, politifolk og grænsevagter (15. og 16. betragtning til den anfægtede afgørelse). På dette grundlag besluttede Kommissionen, at afgørelse 2014/883 burde ophæves og erstattes af den anfægtede afgørelse. Endvidere var Kommissionen af den opfattelse, at det ikke var nødvendigt at indlede en ny undersøgelsesprocedure, idet alle de nødvendige elementer til vurdering af foranstaltningen var til stede i sagsakterne (18. betragtning til den anfægtede afgørelse).
[
udelades
]
I den anfægtede afgørelse redegjorde Kommissionen først for baggrunden for den formelle undersøgelsesprocedure.
[
udelades
]
Investeringsprojektet blev finansieret gennem kapitaltilførsler fra Gdynia kommune og Kosakowo kommune, der skulle dække såvel investeringsomkostningerne (herefter »investeringsstøtten«) som driftsomkostningerne til lufthavnen i den første del af driftsfasen (perioden frem til udgangen af 2019) (herefter »driftsstøtten«). Kommissionen har anført, at Gdynia kommune og Kosakowo kommune allerede inden, at de polske myndigheder anmeldte foranstaltningen, havde accepteret at bidrage med i alt ca. 207,48 mio. polske zloty (PLN) (ca. 51,87 mio. EUR) med henblik på at gennemføre investeringsprojektet og dække lufthavnens tab i de første driftsår. Gdynia skulle yde et finansielt bidrag på 142,48 mio. PLN (ca. 35,62 mio. EUR) i perioden 2007-2019. Kosakowo kommune overførte 100000 PLN (ca. 25000 EUR), da selskabet PLGK blev oprettet. Kommissionen har ligeledes anført, at Kosakowo kommune i perioden 2011-2040 skulle yde et ikke-kontant bidrag på 64,9 mio. PLN (ca. 16,2 mio. EUR) ved at konvertere en del af den årlige husleje for de lejede arealer (som lufthavnsoperatøren er forpligtet til at betale kommunen) til aktier i det selskab, der driver lufthavnen (31. og 32. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Kommissionen fastslog for det andet, at kapitaltilførslen til selskabet PLGK udgjorde statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF. Eftersom finansieringen allerede var stillet til rådighed for selskabet PLGK, var Kommissionen ligeledes af den opfattelse, at de polske myndigheder ikke havde overholdt forbuddet i artikel 108, stk. 3, TEUF (191. betragtning til den anfægtede afgørelse).
Kommissionen undersøgte for det tredje, om den pågældende støtte var forenelig med det indre marked, herunder navnlig i forhold til artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF.
[
udelades
]
Kommissionen præciserede for det fjerde, at den omhandlede støtte skulle tilbagebetales til de polske myndigheder, i det omfang den var blevet udbetalt.
På dette grundlag vedtog Kommissionen den anfægtede afgørelse. Den anfægtede afgørelses konklusion er affattet således:
»
Artikel 1
Afgørelse 2014/883/EU ophæves.
Artikel 2
1.   Kapitaltilførslerne til [selskabet PLGK] mellem den 28. august 2007 og den 17. juni 2013 udgør statsstøtte, der er ulovligt iværksat af [Republikken] Polen i strid med artikel 108, stk. 3, [TEUF], og som er uforenelig med det indre marked, medmindre disse kapitaltilførsler er brugt på investeringer, der var nødvendige for at gennemføre de aktiviteter, der i henhold til [indledningsbeslutningen] må anses for at høre under det offentliges ansvarsområde.
2.   De kapitaltilførsler, som [Republikken] Polen har planer om at tildele [selskabet PLGK] efter den 17. juni 2013 for at ombygge den militære Gdynia-Kosakowo-flyveplads til en civil lufthavn, udgør statsstøtte, der er uforenelig med det indre marked. Statsstøtten må således ikke ydes.
Artikel 3
1.   [Republikken] Polen skal tilbagesøge den i artikel 2, stk. 1, omtalte støtte fra støttemodtageren.
2.   Der betales renter af de tilbagesøgte beløb fra den dato, de blev stillet til rådighed for støttemodtageren, indtil de er faktisk tilbagebetalt. Rentebeløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 [af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (
EUT 2004, L 140, s. 1
)].
3.   [Republikken] Polen skal annullere alle udestående udbetalinger af den i artikel 2, stk. 2, omhandlede støtte med virkning fra datoen for meddelelsen af denne afgørelse.
Artikel 4
1.   Tilbagesøgningen af den i artikel 2, stk. 1, omhandlede støtte og af rentebeløbet nævnt i artikel 3, stk. 2, iværksættes øjeblikkeligt og effektivt.
2.   [Republikken] Polen skal sikre, at denne afgørelse efterkommes inden for fire måneder efter meddelelsen herom.
Artikel 5
1.   Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender [Republikken] Polen følgende oplysninger til Kommissionen:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges fra støttemodtageren
b)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2.   [Republikken] Polen underretter løbende Kommissionen om resultaterne af gennemførelsen af de nationale foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til denne afgørelse, indtil tilbagebetalingen af den i artikel 2, stk. 1, nævnte støtte og af det i artikel 3, stk. 2, nævnte rentebeløb er afsluttet. [Republikken] Polen indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. [Republikken] Polen giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 6
Denne afgørelse er rettet til Republikken Polen.«
Retsforhandlinger og parternes påstande
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 15. maj 2015 har Gdynia kommune og selskabet PLGK anlagt nærværende søgsmål.
Ved afgørelse af 1. december 2015 har formanden for Rettens Sjette Afdeling tilladt Republikken Polen at intervenere til støtte for sagsøgernes påstande.
Ved afgørelse af 15. april 2016 er sagen blevet tildelt en ny refererende dommer.
Som følge af en ændring af sammensætningen af Rettens afdelinger i henhold til artikel 27, stk. 5, i Rettens procesreglement er den refererende dommer blevet tilknyttet Syvende Afdeling, hvortil denne sag følgelig er blevet henvist.
På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Syvende Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling og har som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til artikel 89, stk. 3, i Rettens procesreglement stillet parterne spørgsmål. Parterne har efterkommet denne anmodning inden for de fastsatte frister.
Parterne har afgivet indlæg og besvaret Rettens spørgsmål under retsmødet den 27. april 2017.
Sagsøgerne har, henset til de præciseringer, der er anført i selskabet PLGK’s replik og i Gdynia kommunes svar på foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse, nedlagt følgende påstande:
–
Den anfægtede afgørelses artikel 2-5 annulleres.
–
Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
–
Frifindelse.
–
Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Republikken Polen støtter sagsøgernes påstande.
Retlige bemærkninger
Søgsmålet er i det væsentlige baseret på seks anbringender.
[
udelades
]
Det sjette anbringende vedrører i det væsentlige en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, en tilsidesættelse af procedureregler samt en tilsidesættelse af princippet om god forvaltningsskik, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og princippet om retten til forsvar.
Retten finder det hensigtsmæssigt først at behandle det sjette anbringende.
[
udelades
]
Det sjette anbringende er i det væsentlige baseret på tre klagepunkter. For det første har sagsøgerne anfægtet, at den anfægtede afgørelse ikke var blevet offentliggjort på tidspunktet for anlæggelsen af nærværende søgsmål. For det andet er sagsøgerne af den opfattelse, at Kommissionen ikke havde beføjelse til at tilbagekalde afgørelse 2014/883 på grundlag af artikel 9 i forordning nr. 659/1999. For det tredje har sagsøgerne gjort gældende, at Kommissionen burde have genåbnet den formelle undersøgelsesprocedure, inden den vedtog den anfægtede afgørelse, og sikret sig, at sagsøgernes eller Republikken Polens processuelle rettigheder blev overholdt.
[
udelades
]
Det tredje klagepunkt om manglende indledning af den formelle undersøgelsesprocedure og om tilsidesættelse af de berørte parters processuelle rettigheder
For så vidt angår argumentet om, at Kommissionen burde have indledt den formelle undersøgelsesprocedure, inden den vedtog den anfægtede afgørelse, og sikret sig, at de berørte parters processuelle rettigheder blev overholdt, skal det bemærkes, at den procedure, der har til formål at erstatte en ulovlig retsakt, kan genoptages netop på det punkt, hvor ulovligheden indtrådte, uden at Kommissionen er forpligtet til at genoptage proceduren ved at gå længere tilbage end til netop det punkt (jf. i denne retning dom af 12.11.1998, Spanien mod Kommissionen,
C-415/96
,
EU:C:1998:533
, præmis
, af 3.10.2000, Industrie des poudres sphériques mod Rådet,
C-458/98 P
,
EU:C:2000:531
, præmis
, og af 9.7.2008, Alitalia mod Kommissionen,
T-301/01
,
EU:T:2008:262
, præmis
og
). Denne retspraksis om erstatning af en retsakt, som Unionens retsinstanser har annulleret, gælder ligeledes, såfremt en domstol ikke har annulleret den pågældende retsakt, når en ulovlig retsakt trækkes tilbage eller erstattes af dens ophavsmand (dom af 16.3.2016, Frucona Košice mod Kommissionen,
T-103/14
,
EU:T:2016:152
, præmis
; jf. ligeledes i denne retning dom af 12.5.2011, Région Nord-Pas-de-Calais og Communauté d’agglomération du Douaisis mod Kommissionen,
T-267/08 og T-279/08
,
EU:T:2011:209
, præmis
).
Den omstændighed, at Kommissionen ikke er forpligtet til at genoptage proceduren ved at gå længere tilbage end til netop det punkt, hvor ulovligheden indtrådte, betyder imidlertid ikke, at den principielt ikke skal opfordre de berørte parter til at fremsætte deres bemærkninger, inden der vedtages en ny afgørelse.
Det er ganske vist korrekt, at der ikke er nogen bestemmelser i proceduren for kontrol med statsstøtte, der giver støttemodtageren (dom af 24.9.2002, Falck og Acciaierie di Bolzano mod Kommissionen,
C-74/00 P og C-75/00 P
,
EU:C:2002:524
, præmis
) eller den indenstatslige enhed, som har tildelt støtte (jf. i denne retning kendelse af 5.10.2016, Diputación Foral de Bizkaia mod Kommissionen,
C-426/15 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2016:757
, præmis
, og dom af 12.5.2011, Région Nord-Pas-de-Calais og Communauté d’agglomération du Douaisis mod Kommissionen,
T-267/08 og T-279/08
,
EU:T:2011:209
, præmis
) en særlig stilling blandt de berørte, der indebærer, at disse kunne påberåbe sig rettigheder, der er lige så udstrakte som retten til forsvar som sådan.
Imidlertid følger det af artikel 108, stk. 2, TEUF og af artikel 1, litra h), i forordning nr. 659/1999, at Kommissionen i forbindelse med undersøgelsen har pligt til at gøre det muligt for interesserede parter, herunder den eller de berørte virksomheder samt den indenstatslige enhed, som har tildelt støtte, at fremsætte bemærkninger (jf. i denne retning dom af 8.5.2008, Ferriere Nord mod Kommissionen,
C-49/05 P
, ikke trykt i Sml.,
EU:C:2008:259
, præmis
, og af 11.12.2008, Kommissionen mod Freistaat Sachsen,
C-334/07 P
,
EU:C:2008:709
, præmis
). Denne bestemmelse udgør et væsentligt formkrav (dom af 11.12.2008, Kommissionen mod Freistaat Sachsen,
C-334/07 P
,
EU:C:2008:709
, præmis
, og af 12.9.2007, Olympiaki Aeroporia Ypiresies mod Kommissionen,
T-68/03
,
EU:T:2007:253
, præmis
). Bestemmelsen skal give de berørte parter mulighed for at blive inddraget i den administrative procedure, i det omfang det må anses for formålstjenligt under hensyn til sagens konkrete omstændigheder (jf. i denne retning dom af 25.6.1998, British Airways m.fl. mod Kommissionen,
T-371/94 og T-394/94
,
EU:T:1998:140
, præmis
). I denne forbindelse er det bl.a. blevet fastslået, at Kommissionen i givet fald skal opfordre de berørte parter til at fremkomme med deres bemærkninger, når retlige bestemmelser ændres, inden Kommissionen vedtager sin afgørelse på grundlag af de nye bestemmelser, med mindre de nye retlige bestemmelser ikke indeholder indholdsmæssige ændringer i forhold til de bestemmelser, der tidligere var gældende (jf. dom af 11.12.2008, Kommissionen mod Freistaat Sachsen,
C-334/07 P
,
EU:C:2008:709
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Selv om indledningsbeslutningen kan begrænses til blot at sammenfatte de relevante faktiske og retlige spørgsmål, til at indeholde en foreløbig vurdering med hensyn til støttekarakteren af den pågældende statslige foranstaltning og til at anføre, om der er tvivl om, hvorvidt den er forenelig med det indre marked, skal beslutningen endvidere gøre det muligt for de berørte parter at deltage aktivt i den formelle undersøgelsesprocedure, under hvilken de kan gøre deres argumenter gældende (jf. i denne retning dom af 12.5.2011, Région Nord-Pas-de-Calais og Communauté d’agglomération du Douaisis mod Kommissionen,
T-267/08 og T-279/08
,
EU:T:2011:209
, præmis
og
). Det er navnlig nødvendigt, at Kommissionen giver en tilstrækkelig beskrivelse af rammerne for sin undersøgelse med henblik på ikke at gøre de berørte parters ret til at fremkomme med deres bemærkninger meningsløs (jf. dom af 1.7.2009, Operator ARP mod Kommissionen,
T-291/06
,
EU:T:2009:235
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I den foreliggende sag skal det bemærkes, at Kommissionen i indledningsbeslutningen midlertidigt vurderede driftsstøttens forenelighed med retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte, idet den tog hensyn til henvisningen i denne henseende i punkt 27 og 63 i retningslinjerne fra 2005. Kommissionen fastslog navnlig, at Gdynia-Kosakowo-lufthavnen ligger i en region, som befinder sig i en vanskelig økonomisk situation, hvilket er omfattet af undtagelsesbestemmelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF, og at det skulle efterprøves, om betingelserne i punkt 76 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte var opfyldt (64. og 65. betragtning til indledningsbeslutningen).
I sin afgørelse 2014/883 har Kommissionen anført, at »Gdynia lufthavn er beliggende i en dårligt stillet region, hvilket er dækket af undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF«, og at »dette betyder, at Kommissionen skal vurdere, om den pågældende driftsstøtte kan anses for forenelig med det indre marked i henhold til regionalretningslinjerne« (221. betragtning til afgørelse 2014/883). I henhold til disse retningslinjers punkt 76 konkluderede Kommissionen, at den pågældende driftsstøtte ikke var i overensstemmelse med »kriterierne i regionalretningslinjerne« (228. betragtning til afgørelse 2014/883).
Således som selskabet PLGK med rette har gjort gældende, idet Republikken Polen og Gdynia kommune har givet udtryk for samme opfattelse i deres svar på foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse, foretog Kommissionen i sin afgørelse imidlertid en ændring af de retlige bestemmelser om analyse af driftsstøttens forenelighed med det indre marked.
For det første må Kommissionens argument om, at ændringen af det retsgrundlag, som er anvendt i den anfægtede afgørelse, udgjorde et nyt anbringende, som selskabet PLGK fremsatte for første gang i replikken, i denne henseende forkastes. Det fremgår således af retspraksis, at et anbringende, som udgør en udvidelse af et anbringende, der tidligere er fremført direkte eller indirekte i stævningen, bør admitteres (dom af 19.5.1983, Verros mod Parlamentet,
306/81
,
EU:C:1983:143
, præmis
; jf. ligeledes i denne retning dom af 26.4.2007, Alcon mod KHIM,
C-412/05 P
,
EU:C:2007:252
, præmis
-
, og af 17.7.2008, Campoli mod Kommissionen,
C-71/07 P
,
EU:C:2008:424
, præmis
). I den foreliggende sag har sagsøgerne i deres stævning anført, at de burde have haft mulighed for at udtale sig om Kommissionens nye argumenter og nye analyse, og at den mangel, som er blevet påberåbt i denne forbindelse, som sådan udgjorde en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter. Stævningens punkt II.14, der sammenfatter de anbringender, som er fremsat til støtte for søgsmålet, har navnlig nærmere bestemt følgende overskrift: »Tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter i form af sagsøgernes ret til at fremsætte deres bemærkninger og indtage en holdning«. Det argument, der er fremført i selskabet PLGK’s replik, og som netop omhandler den nye analyse, som Kommissionen har foretaget i den anfægtede afgørelse, udgør således en uddybning af det anbringende, der er fremført i stævningen om en tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter vedrørende sagsøgernes ret til at få lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger. Under alle omstændigheder skal det endvidere bemærkes, at reglen om, at Kommissionen skal give de berørte parter lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger, udgør et væsentligt formkrav. En tilsidesættelse af væsentlige formkrav, som udgør et ordre public-anbringende, kan tages under påkendelse af Retten ex officio (jf. i denne retning dom af 7.5.1991, Interhotel mod Kommissionen,
C-291/89
,
EU:C:1991:189
, præmis
, af 4.4.2017, Médiateur mod Staelen,
C-337/15 P
,
EU:C:2017:256
, præmis
, og af 16.3.2016, Frucona Košice mod Kommissionen,
T-103/14
,
EU:T:2016:152
, præmis
).
I forbindelse med den anfægtede afgørelse har Kommissionen for det andet anført, at den anvendte de principper, som fremgår af retningslinjerne fra 2005, på ulovlig investeringsstøtte til lufthavne, der er ydet før den 4. april 2014 – dvs. tidspunktet for anvendelsen af retningslinjerne fra 2014 – og »de principper, der er fastsat i [retningslinjerne] fra 2014, på alle sager, der vedrører driftsstøtte […] til lufthavne, selv om støtten er ydet før den 4. april 2014« (196. betragtning til den anfægtede afgørelse), hvilket var tilfældet i den foreliggende sag (197. betragtning til og artikel 2 i den anfægtede afgørelse). Det følger heraf, at Kommissionen ikke længere støtter sig på retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte, som den gjorde i forbindelse med indledningsbeslutningen og afgørelse 2014/883, med henblik på at undersøge, hvorvidt driftsstøtten var forenelig med det indre marked, men på de principper, som fremgår af retningslinjerne fra 2014.
Således som det fremgår af retningslinjerne fra 2014, har Kommissionen for det tredje udtrykkeligt anført, at den »[ikke ville] anvende principperne, der er fastsat i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013« og »retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2014-2020, eller eventuelle andre fremtidige retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte på statsstøtte til lufthavnsinfrastruktur« (punkt 23 i retningslinjerne fra 2014).
Ud over den ændring, der er foretaget mellem retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte og retningslinjerne fra 2014, har Kommissionen for det fjerde ligeledes foretaget en ændring i undtagelsesbestemmelsen, analyseret i forhold til artikel 107, stk. 3, TEUF. Som det fremgår af indledningsbeslutningen og afgørelse 2014/883, fastlagde Kommissionen sit standpunkt på baggrund af »undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF«. I punkt 76 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte præciseres det endvidere, at driftsstøtte undtagelsesvis kan ydes i regioner, der falder ind under undtagelsesbestemmelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF. Som det følger af punkt 112 til retningslinjerne fra 2014, hvis principper Kommissionen har anvendt i den anfægtede afgørelse, vurderes driftsstøttens forenelighed med det indre marked i denne forbindelse »efter […] artikel 107, stk. 3, litra c), [TEUF]«.
For det femte indfører retningslinjerne fra 2014 »en ny fremgangsmåde til vurdering« af støtte til lufthavnes, herunder bl.a. »driftsstøtte til regionale lufthavne[s]« forenelighed med det indre marked [punkt 17, litra d), i retningslinjerne fra 2014]. Denne nye fremgangsmåde til vurdering fremgår af afsnit 5.1.2 i retningslinjerne fra 2014. Retningslinjerne foreskriver seks kumulative kriterier, hvoraf Kommissionen har analyseret det første af disse i 246. betragtning til den anfægtede afgørelse, dvs. at det skal afgøres, hvorvidt driftsstøtten bidrager til opnåelse af et veldefineret fælles mål. Kriteriet er inddelt i tre alternative betingelser, nemlig at driftsstøtten øger unionsborgernes mobilitet og forbindelsen til regionerne ved at etablere et adgangspunkt for flyvninger inden for Unionen, eller at den modvirker trafiktætheden i store hovedlufthavne, der er knudepunkter inden for Unionen, eller at den fremmer regional udvikling. Kommissionen har nævnt to af de tre alternative betingelser i 246. betragtning til den anfægtede afgørelse.
Retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte foreskriver med hensyn til disse betingelser, at driftsstøtte kan ydes, »[hvis] den er velbegrundet i kraft af dens bidrag til den regionale udvikling og dens karakter, og [hvis] dens omfang står i forhold til de ulemper, den skal opveje«, hvilket Kommissionen endvidere har nævnt i 222. betragtning til afgørelse 2014/883.
Selv om visse af de kriterier, som fremgår af retningslinjerne fra 2014 og retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte, er sammenfaldende, bl.a. kriteriet vedrørende bidrag til den regionale udvikling, er kriterierne i retningslinjerne fra 2014 imidlertid dels mere udførlige, dels efter deres art anderledes, idet retningslinjerne fra 2014 specifikt omhandler støtte til lufthavne og luftfartselskaber. Endvidere bemærkes, at selv om bidraget til den regionale udvikling er en væsentlig betingelse i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte, er det alene en alternativ betingelse i retningslinjerne fra 2014, hvilket kan udledes af brugen af bindeordet »eller« i punkt 113 i retningslinjerne fra 2014.
For det sjette skal det fremhæves, at der i henhold til den nye fremgangsmåde til vurdering af driftsstøtte, som er foreskrevet i retningslinjerne fra 2014, bl.a. indrømmes en overgangsperiode på ti år, hvor lufthavnene, herunder særligt regionale lufthavne, kan modtage denne støtte, forudsat at de betingelser, som disse retningslinjer foreskriver, er opfyldt (jf. bl.a. punkt 13, 14 og 112 i retningslinjerne fra 2014).
Henset til disse omstændigheder må det fastslås, at de nye retlige bestemmelser, som Kommissionen har anvendt i den anfægtede afgørelse, indeholder indholdsmæssige ændringer i forhold til de retlige bestemmelser, der tidligere var gældende, og som blev taget i betragtning i indledningsbeslutningen og i afgørelse 2014/883.
Selv om det antages, at tilbagekaldelsen af afgørelse 2014/883, som Kommissionen har gjort gældende, har haft til virkning at lade den formelle undersøgelsesprocedure fortsætte, har de berørte parter endvidere ikke haft lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger, idet denne procedure samtidig blev afsluttet på ny ved vedtagelsen af den anfægtede afgørelse. Det skal ligeledes bemærkes, at retningslinjerne fra 2014 blev offentliggjort den 4. april 2014, dvs. efter vedtagelsen af afgørelse 2014/883, og dermed efter undersøgelsesprocedurens oprindelige afslutning. Det følger heraf, at de berørte parter ikke fik lejlighed til effektivt at fremsætte deres bemærkninger til anvendelsen og de eventuelle følger af retningslinjerne fra 2014 og de mulige virkninger heraf i perioden mellem offentliggørelsen af disse retningslinjer og vedtagelsen af den anfægtede afgørelse, selv om retningslinjerne udgjorde en ændring af de bestemmelser, som Kommissionen besluttede at anvende i den foreliggende sag.
Kommissionens øvrige argumenter kan ikke rejse tvivl om disse konklusioner.
Navnlig skal Kommissionens argument om, at selskabet PLGK hverken har påvist, i hvilket omfang den omstændighed, at det ikke blev anmodet om at udtale sig om anvendelsen af retningslinjerne fra 2014, har haft indvirkning på selskabets retsstilling, eller i hvilket omfang muligheden for at udtale sig herom kunne have medført, at den anfægtede afgørelse fik et andet indhold, forkastes. De berørte parters ret til at få lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger udgør et væsentligt formkrav som omhandlet i artikel 263 TEUF, og en tilsidesættelse heraf, hvilket er konstateret i den foreliggende sag, medfører annullation af den pågældende retsakt, uden at det er nødvendigt at føre bevis for, at den part, som påberåber sig tilsidesættelsen, er blevet berørt, eller at den administrative procedure kunne have medført et andet resultat (jf. i denne retning dom af 6.4.2000, Kommissionen mod ICI,
C-286/95 P
,
EU:C:2000:188
, præmis
, og af 8.9.2016, Goldfish m.fl. mod Kommissionen,
T-54/14
,
EU:T:2016:455
, præmis
, samt generaladvokat Mengozzis forslag til afgørelse Bensada Benallal,
C-161/15
,
EU:C:2016:3
, punkt
). Under alle omstændigheder gælder, at henset til de ændringer, der er foretaget vedrørende retsgrundlaget i EUF-traktaten [artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF, derefter artikel 107, stk. 3, litra c)], og med hensyn til de retningslinjer, der finder anvendelse, og som væsentligt ændrer de retlige bestemmelser om analyse af driftsstøttens forenelighed med det indre marked, kan omfanget af de bemærkninger, som de berørte parter ville have kunnet fremsætte, endvidere ikke på forhånd fastslås, heller ikke selv om Kommissionens konklusion i den anfægtede afgørelse er identisk med konklusionen i den tidligere gældende afgørelse.
For så vidt angår den omstændighed, at sagsøgerne ikke fremsatte deres bemærkninger efter indledningsbeslutningen, er dette uden betydning for at fastslå, hvorvidt de fik lejlighed til at fremsætte sådanne bemærkninger efter tilbagekaldelsen af afgørelse 2014/883 og inden vedtagelsen af den anfægtede afgørelse.
For så vidt angår Kommissionens argumenter i dennes svar på foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse, hvorefter Kommissionen ikke anvendte »nye principper« i retningslinjerne fra 2014 vedrørende driftsstøtte, er disse i det væsentlige støttet på den omstændighed, at Kommissionen såvel i afgørelse 2014/883 som i den anfægtede afgørelse har fastslået, at driftsstøtten var uforenelig med det indre marked, for så vidt som investeringsstøtten selv var uforenelig med dette marked. Disse argumenter tilsigter imidlertid i det væsentlige at påvise, at den anfægtede afgørelse ville have haft det samme indhold, såfremt de berørte parter havde haft lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger. Argumenterne skal derfor forkastes af de samme grunde som dem, der er anført i præmis 81 ovenfor.
Under alle omstændigheder skal det bemærkes, at Kommissionen, som det bl.a. fremgår af 196. og 197. betragtning til den anfægtede afgørelse, har præciseret, at den i denne sag anvendte de principper om driftsstøtte, der er fastsat i retningslinjerne fra 2014. Kommissionen har således udtrykkeligt henholdt sig til retningslinjerne fra 2014 i 245. betragtning til den anfægtede afgørelse, idet den har anført, at den omstændighed, at driftsstøtten var uforenelig med det indre marked, for så vidt som investeringsstøtten selv var uforenelig med dette marked, også gælder i »medfør af [retningslinjerne] fra 2014«. Endvidere har Kommissionen anvendt det første kriterium i retningslinjerne fra 2014 i 246. betragtning til den anfægtede afgørelse, idet dette kriterium adskiller sig væsentligt fra betingelserne i punkt 76 i retningslinjernes om statsstøtte med regionalt sigte (jf. præmis 76 ovenfor). Det skal ligeledes fremhæves, at principperne i retningslinjerne fra 2014, som det følger af 198.-202. betragtning til den anfægtede afgørelse, blev anvendt med henblik på at adskille finansiering i form af investeringsstøtte fra finansiering i form af driftsstøtte.
Det skal endvidere bemærkes, at den anfægtede afgørelse i det mindste indeholder en uklarhed, som Kommissionen i øvrigt har gentaget i sit svar på foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse vedrørende den retlige ramme, i henhold til hvilken Kommissionen fastslog, at driftsstøtten var uforenelig med det indre marked, for så vidt som investeringsstøtten selv var uforenelig med dette marked. Kommissionen har således i 245. betragtning til den anfægtede afgørelse anført, at denne konklusion (som ligeledes fremgår af 227. betragtning til afgørelse 2014/883), »der blev truffet på grundlag af [retningslinjerne] fra 2005«, også gælder i medfør af retningslinjerne fra 2014. Som det følger af 227. og 228. betragtning til afgørelse 2014/883, foretog Kommissionen sin vurdering i henhold til retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte og på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF. Kommissionens konklusion, som, henset til udtrykket »[u]nder alle omstændigheder«, i øvrigt blev draget blot for fuldstændighedens skyld, var nærmere bestemt indført foran konklusionen i 228. betragtning til afgørelse 2014/883, som lød: »Derfor mener Kommissionen, at driftsstøtten […] ikke er i overensstemmelse med kriterierne i regionalretningslinjerne.«
Konklusionen, hvorefter driftsstøtten er uforenelig med det indre marked, for så vidt som investeringsstøtten i sig selv er uforenelig med dette marked, kan endvidere ikke drages på grundlag af udtrykkeligt fastsatte betingelser i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte eller retningslinjerne fra 2014. Det kan således ikke udledes af disse retningslinjer, at de interesserede parter fik lejlighed til at gøre deres bemærkninger gældende i denne henseende, således som Kommissionen imidlertid i det væsentlige har anført i sit svar til foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse. Det skal endvidere bemærkes, at afgørelse 2014/883 blev tilbagekaldt, og at spørgsmålet ikke så meget går på, om de interesserede parter havde lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger i forhold til denne afgørelse, men om de fik lejlighed hertil inden for rammerne af den formelle undersøgelsesprocedure. I indledningsbeslutningen begrænsede Kommissionen sig således til at anføre, at driftsstøtte i princippet er uforenelig med det indre marked, medmindre de kriterier, der er fastsat i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte, er opfyldt, hvilket ikke umiddelbart syntes at være tilfældet, henset til den omstændighed, at Pommern allerede havde lufthavnen i Gdansk (indledningen med overskriften »Vurdering af foranstaltningen« og 63.-67. betragtning til indledningsbeslutningen).
For så vidt angår det argument, som Kommissionen fremsatte for første gang under retsmødet, og hvorefter konklusionen om, at driftsstøtte er uforenelig med det indre marked, for så vidt som investeringsstøtten selv var uforenelig med dette marked, beror på et »uafhængigt« retsgrundlag, der følger af traktaten, kan dette argument ikke støttes på ordlyden af afgørelse 2014/883 eller den anfægtede afgørelse. Ud over den manglende begrundelse i denne forbindelse og uklarheden i den anfægtede afgørelse blev Kommissionens konklusion således, som det er anført ovenfor, truffet på baggrund af artikel 107, stk. 3, litra a), TEUF og retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for så vidt angår afgørelse 2014/883 og i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), TEUF og retningslinjerne fra 2014 for så vidt angår den anfægtede afgørelse.
Hvad endelig angår Kommissionens henvisning til den sag, der gav anledning til dom af 18. november 2004, Ferriere Nord mod Kommissionen (
T-176/01
,
EU:T:2004:336
), skal det bemærkes, at Retten i denne dom fastslog, at »[d]e principper, som [var] opstillet i [de pågældende to rammebestemmelser], for så vidt [angik] […] [grundene i den i den denne sag anfægtede afgørelse] i det væsentlige [var] ens«. De to i sagen omhandlede rammebestemmelser foreskrev, at de investeringer, der kunne komme i betragtning, var investeringer, som havde til formål at beskytte miljøet, og de fastsatte den samme metode for beregning af de støtteberettigede omkostninger (dom af 18.11.2004, Ferriere Nord mod Kommissionen,
T-176/01
,
EU:T:2004:336
, præmis
). De grunde, som var anført i den afgørelse, der var anfægtet i denne sag, vedrørte betingelser i de to rammebestemmelser, som i det væsentlige var identiske. I den foreliggende sag er retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte og retningslinjerne fra 2014, som det er anført ovenfor, i væsentligt omfang forskellige, bl.a. for så vidt angår den første betingelse i retningslinjerne fra 2014, som Kommissionen har analyseret i den anfægtede afgørelse, og de gennemfører desuden en anden bestemmelse i EUF-traktaten.
Henset til samtlige disse omstændigheder må det fastslås, at Kommissionen ikke har opfyldt sin forpligtelse til at give de berørte parter lejlighed til at fremsætte deres bemærkninger, idet det ikke er nødvendigt at fastslå, om den manglende opfyldelse ligeledes udgør en tilsidesættelse af procedureregler, retten til god forvaltning, den berettigede forventning og retten til forsvar, som sagsøgerne har påberåbt sig ved Retten. Navnlig er det ufornødent at tage stilling til sagsøgernes mulighed for ved Retten at påberåbe sig en tilsidesættelse af Republikken Polens ret til forsvar, som endvidere er gjort gældende i denne medlemsstats interventionsindlæg. Det er i denne forbindelse heller ikke nødvendigt at fastslå, om Kommissionen ligeledes har tilsidesat sin forpligtelse til at give de berørte parter en frist til at fremsætte deres bemærkninger med hensyn til de faktuelle ændringer i den anfægtede afgørelse.
For så vidt angår omfanget af den således fastslåede ulovlighed skal det bemærkes, at selv om den omhandlede støtte faktisk består af to finansieringsformer, dvs. investeringsstøtte og driftsstøtte, har Kommissionen analyseret disse forskellige finansieringsformer under ét med henblik på bl.a. at opretholde kvalificeringen som statsstøtte. Kommissionen har navnlig i 191. betragtning til den anfægtede afgørelse konkluderet, at den anser »de kapitaltilførsler, der er ydet til [selskabet PLGK], for at udgøre statsstøtte«. For at nå frem til denne konklusion anvendte Kommissionen bl.a. det markedsøkonomiske investorprincip uden at sondre mellem de forskellige former for investering. Denne samlede analyse afspejler sig endvidere i den anfægtede afgørelses konklusion, idet Kommissionen i afgørelsens artikel 2, stk. 1, har fastslået, at »[k]apitaltilførslerne til [selskabet PLGK] mellem den 28. august 2007 og den 17. juni 2013 udgør statsstøtte, der er ulovligt iværksat af [Republikken] Polen«. Disse kapitaltilførsler, som er foretaget mellem den 28. august 2007 og den 17. juni 2013, er opregnet i en tabel i 57. betragtning til den anfægtede afgørelse, hvor Kommissionen ikke sondrer mellem beløb, der er tilkendt som henholdsvis driftsstøtte og investeringsstøtte. Endvidere er det i den anfægtede afgørelses artikel 3, stk. 1, fastsat, at »[Republikken] Polen skal tilbagesøge den i artikel 2, stk. 1, omtalte støtte fra støttemodtageren«, hvor der heller ikke sondres mellem finansiering forbundet med henholdsvis investering og drift. Endelig var analysen af investeringsstøttes forenelighed med det indre marked og analysen af driftsstøttes forenelighed med samme marked nært forbundne, hvilket Kommissionen har bekræftet i sit svar på foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse. Under disse omstændigheder kan den anfægtede afgørelses konklusion ikke fortolkes således, at den omhandler investeringsstøtte og driftsstøtte som særskilte støtteformer. Med hensyn til det argument, som Kommissionen har fremført under retsmødet, og hvorefter en annullation af den anfægtede afgørelses artikel 2-5 i deres helhed ville gå videre end rækkevidden af det anbringende, som sagsøgerne har fremsat, som alene angik driftsstøtte, skal det blot bemærkes, for det første, at sagsøgerne har nedlagt påstand om annullation af disse artikler, for det andet, at det pågældende anbringende er et ordre public-anbringende, og for det tredje, at Kommissionens argument ikke kan rejse tvivl om den omstændighed, at den anfægtede afgørelses artikel 2-5 omhandler investeringsstøtte og driftsstøtte som en helhed.
På baggrund af det ovenstående skal det sjette anbringende tages til følge, og den anfægtede afgørelses artikel 2-5 skal følgelig annulleres, idet det er ufornødent at undersøge de øvrige anbringender, som er blevet fremsat til støtte for søgsmålet.
[
udelades
]

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Syvende Afdeling):

1)
Artikel 2-5 i Kommissionens afgørelse (EU) 2015/1586 af 26. februar 2015 om foranstaltning SA.35388 (13/C) (ex 13/NN og ex 12/N) – Polen – Etablering af Gdynia-Kosakowo-lufthavnen, annulleres.

2)
Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler de af Gmina Miasto Gdynia og Port Lotniczy Gdynia Kosakowo sp. z o.o. afholdte omkostninger.

3)
Republikken Polen bærer sine egne omkostninger.

Tomljenović
Bieliūnas
Marcoulli
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 17. november 2017.
Underskrifter
(
*1
) – Processprog: polsk.
(
) – Der gengives kun de præmisser i nærværende dom, som Retten finder det relevant at offentliggøre.