CELEX: 62019CJ0219
Trimitere preliminară
Contracte de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii
Directiva 2014/24/UE
Procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice de servicii
Servicii de arhitectură și de inginerie
Articolul 19 alineatul (1) și articolul 80 alineatul (2)
Legislație națională care limitează posibilitatea de a participa numai la operatorii economici constituiți sub anumite forme juridice

Cererea de decizie preliminară privește interpretarea considerentului (14), a articolului 19 alineatul (1) și a articolului 80 alineatul (2) din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (
JO 2014, L 94, p. 65
).
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Parsec Fondazione Parco delle Scienze e della Cultura (denumită în continuare „Parsec”), pe de o parte, și Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Ministerul Infrastructurii și Transporturilor) și Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) (Autoritatea națională de combatere a corupției, Italia), pe de altă parte, în legătură cu decizia prin care aceasta din urmă a respins cererea de înscriere a Parsec în registrul național al societăților de inginerie și al profesioniștilor abilitați să presteze servicii de arhitectură și de inginerie.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Potrivit considerentului (14) al Directivei 2014/24:
„Ar trebui să se clarifice faptul că noțiunea «operatori economici» ar trebui interpretată în sens larg, pentru a include orice persoane și/sau entități care asigură executarea de lucrări, furnizarea de produse sau de servicii pe piață, indiferent de forma juridică în baza căreia au ales să funcționeze. Prin urmare, firmele, sucursalele, filialele, parteneriatele, societățile cooperative, societățile cu răspundere limitată, universitățile, publice sau private, și alte tipuri de entități, în afara persoanelor fizice, ar trebui să fie toate cuprinse în noțiunea de operator economic, indiferent dacă sunt sau nu «persoane juridice» în toate circumstanțele.”
Articolul 2 din această directivă, intitulat „Definiții”, prevede la alineatul (1):
„În sensul prezentei directive, se aplică următoarele definiții:
[…]
10.
«operator economic» înseamnă orice persoană fizică sau juridică sau o entitate publică sau grup de astfel de persoane și/sau entități, inclusiv orice asociere temporară de întreprinderi, care oferă execuția de lucrări și/sau o lucrare, furnizarea de produse sau prestarea de servicii pe piață;
[…]”
Articolul 19 din directiva menționată, intitulat „Operatori economici”, prevede la alineatul (1):
„Operatorii economici care, în temeiul legislației statului membru în care sunt stabiliți, au dreptul să presteze serviciul în cauză nu pot fi respinși numai pe motiv că, în temeiul legislației statului membru în care se atribuie contractul, sunt obligați să fie persoane fizice sau persoane juridice.
Cu toate acestea, pentru contractele de achiziții publice de servicii și de lucrări, precum și pentru contractele de achiziții publice de produse care implică, în plus, servicii sau lucrări de amplasare și de instalare, persoanele juridice pot fi obligate să indice, în cadrul ofertelor sau cererilor lor de participare, numele și calificările profesionale pertinente ale persoanelor responsabile cu executarea contractului în cauză.”
Articolul 80 din aceeași directivă, intitulat „Norme privind organizarea concursurilor de proiecte și selecția participanților”, prevede:
„(1)   Atunci când organizează concursuri de proiecte, autoritățile contractante aplică proceduri adaptate la dispozițiile titlului I și ale prezentului capitol.
(2)   Accesul participanților la concursurile de proiecte nu poate fi limitat:
(a)
la teritoriul sau la o parte din teritoriul unui stat membru;
(b)
de faptul că, în temeiul legislației statului membru în care se organizează concursul, ar trebui să se prezinte fie persoane fizice, fie persoane juridice.
(3)   În cazul în care concursurile de proiecte se adresează unui număr limitat de participanți, autoritățile contractante stabilesc criterii de selecție clare și nediscriminatorii. În toate cazurile, numărul de candidați invitați să participe trebuie să fie suficient pentru a asigura o concurență reală.”
Dreptul italian
Decreto legislativo n. 50 – Attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché per il riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture (Decretul legislativ nr. 50 de stabilire a normelor de aplicare a Directivei 2014/23/UE privind atribuirea contractelor de concesiune, a Directivei 2014/24/UE privind achizițiile publice și a Directivei 2014/25/UE privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale, precum și de reorganizare a legislației în vigoare în materie de contracte de achiziții publice de lucrări, de servicii și de bunuri) din 18 aprilie 2016 (supliment ordinar la GURI nr. 91 din 19 aprilie 2016) constituie Codice dei contratti pubblici (Codul contractelor de achiziții publice).
În timp ce articolul 45 din acest cod definește, cu titlu general, noțiunea de operator economic căruia i se permite să participe la procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice, articolul 46 din codul menționat stabilește un regim special pentru serviciile de arhitectură și de inginerie. Potrivit acestei din urmă dispoziții:
„1.   Au dreptul să participe la procedurile de atribuire a serviciilor legate de arhitectură și de inginerie:
a)
prestatorii de servicii de inginerie și de arhitectură: profesioniștii acționând individual sau în asociere, societățile de profesioniști precum cele menționate la litera b), societățile de inginerie precum cele menționate la litera c), consorțiile, grupurile europene de interes economic (GEIE), grupurile temporare constituite din persoanele menționate anterior, care furnizează mandanților publici și privați care își desfășoară activitatea pe piață servicii de inginerie și de arhitectură, precum și activități tehnice și administrative și studii de fezabilitate economică și financiară care sunt legate de aceste activități, inclusiv, în ceea ce privește măsurile privind restaurarea și întreținerea unor bunuri mobile și a unor suprafețe decorate ale unor bunuri arhitecturale, persoanele care au calificarea de restaurator de bunuri culturale în conformitate cu reglementarea în vigoare;
b)
societățile de profesioniști: societățile constituite exclusiv din profesioniști înscriși în ordinele respective prevăzute de reglementările profesionale în vigoare, sub forma societăților de persoane menționate în capitolele II, III și IV din titlul V din cartea V din Codul civil, precum și sub forma societăților cooperative menționate în capitolul I din titlul VI din cartea V din Codul civil, care furnizează pentru dezvoltatori privați și publici servicii de inginerie și de arhitectură precum studii de fezabilitate, cercetări, consultări, lucrări de proiectare sau de conducere a șantierelor, evaluări de fezabilitate tehnică și economică sau studii de impact asupra mediului;
c)
societățile de inginerie: societățile de capital menționate în capitolele V, VI și VII din titlul V din cartea V din Codul civil sau sub forma unor societăți cooperative precum cele menționate în capitolul I din titlul VI din cartea V din Codul civil, care nu îndeplinesc condițiile pentru a fi calificate drept societăți de profesioniști și care efectuează studii de fezabilitate, cercetări, consultări, lucrări de proiectare sau de conducere a șantierelor, evaluări de fezabilitate tehnică și economică sau studii de impact, precum și alte activități de producere a unor bunuri legate de prestarea acestor servicii;
d)
prestatorii de servicii de inginerie și de arhitectură identificați cu codurile CPV 74200000-1-74276400-8, 74310000-5-74323100-0 și 74874000‑6 stabiliți în alte state membre, constituiți în conformitate cu legislația în vigoare în țările respective;
e)
asocierile temporare constituite din persoanele vizate la literele a)-d);
f)
asocierile permanente între societăți de profesioniști și între societăți de inginerie, inclusiv sub o formă mixtă, formate din cel puțin trei membri care au operat în sectoarele serviciilor de inginerie și de arhitectură.
2.   În scopul participării la procedurile de atribuire prevăzute la alineatul 1, societățile pot atesta, în decursul unei perioade de cinci ani de la constituirea lor, respectarea condițiilor economico‑financiare și tehnico‑organizatorice impuse în anunțul de participare, inclusiv a condițiilor privind asociații societății, atunci când aceasta din urmă este constituită sub forma unei societăți de persoane sau a unei societăți cooperative, precum și a celor referitoare la directorii tehnici sau la profesioniștii angajați de societate pe durată nedeterminată, atunci când aceasta din urmă este constituită sub forma unei societăți de capital.”
Litigiul principal și întrebarea preliminară
Parsec este o fundație de drept privat, fără scop lucrativ, constituită în conformitate cu Codul civil italian.
Aceasta are sediul la Prato (Italia) și are ca obiect de activitate, după cum prevede statutul său, în special studiul catastrofelor naturale, prevederea și prevenirea condițiilor de risc, planificarea, gestionarea și monitorizarea mediului și a teritoriului, precum și protecția civilă și a mediului. Aceasta a creat în cadrul său un „observator” de seismologie care colaborează în mod stabil cu Istituto nazionale di geofisica e vulcanologia (Institutul Național de Geofizică și de Vulcanologie, Italia). Prin intermediul acestui observator, Parsec administrează o rețea de stații de măsurare a activității seismice, colaborează cu universități și cu organisme de cercetare, prestează servicii de gestionare a riscului seismic, de protecție civilă și de planificare a teritoriului, în favoarea a numeroase comune și colectivități locale. Ea desfășoară toate aceste activități prin intervenția unui personal înalt calificat în acest domeniu.
Pentru a putea participa la cereri de ofertă pentru atribuirea serviciului de clasificare a teritoriului pe baza riscului seismic, Parsec a depus o cerere de înscriere în registrul ținut de ANAC pentru operatorii care au dreptul să presteze servicii de inginerie și de arhitectură. Cu toate acestea, întrucât Parsec nu se încadra în una dintre categoriile de operatori economici prevăzute la articolul 46 alineatul 1 din Codul contractelor de achiziții publice, ANAC a emis o decizie de respingere a cererii de înscriere, împotriva căreia Parsec a formulat o acțiune la instanța de trimitere, și anume Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia).
În fața acestei instanțe, Ministerul Infrastructurii și Transporturilor, precum și ANAC susțin, cu titlu introductiv, că neînscrierea Parsec în registrul, ținut de ANAC, al operatorilor economici menționați la articolul 46 din Codul contractelor de achiziții publice nu se opunea ca aceasta să participe la cereri de ofertă pentru atribuirea serviciilor în cauză.
Instanța de trimitere arată, în primul rând, că serviciile care fac obiectul procedurii aflate pe rolul său, și anume serviciile de seismologie și de clasificare a teritoriului pe baza riscului seismic, se încadrează în serviciile de arhitectură și de inginerie prevăzute în Codul contractelor de achiziții publice. Or, pentru executarea serviciilor menționate, articolul 46 din acest cod nu autorizează participarea la procedurile de cerere de ofertă decât a anumitor categorii de operatori, printre care nu figurează organismele fără scop lucrativ, cum este Parsec. Acest lucru s‑ar datora faptului că, întrucât aceste organisme nu au posibilitatea de a se înscrie în registrul ținut de ANAC, orice verificare de către autoritatea contractantă a caracteristicilor profesionale ale unor astfel de organisme care doresc să depună o ofertă ar fi imposibilă.
În al doilea rând, instanța de trimitere consideră că această normă specială, care are ca efect restrângerea domeniului de aplicare al noțiunii de „operator economic” care figurează la articolul 45 din Codul contractelor de achiziții publice, s‑ar putea justifica prin nivelul ridicat de profesionalism care este impus ofertanților pentru a garanta calitatea serviciilor pe care ar trebui să le presteze și printr‑o „prezumție” potrivit căreia persoanele care prestează aceste servicii în mod continuu, cu titlu profesional și remunerat, sunt mai susceptibile să își fi desfășurat activitatea fără întrerupere și să fi urmat cursuri de perfecționare profesională.
În al treilea rând, instanța de trimitere face referire la Hotărârea din 23 decembrie 2009, CoNISMa (
C‑305/08
,
EU:C:2009:807
), prin care Curtea ar fi declarat incompatibilitatea cu dreptul Uniunii a reglementării italiene care interzicea unor entități care nu urmăreau în principal un scop lucrativ să participe la o procedură de atribuire a unor contracte de achiziții publice, deși astfel de entități erau autorizate să ofere serviciile vizate de contractul de achiziții publice respectiv. Potrivit instanței de trimitere, deși legiuitorul italian a preluat la articolul 45 din Codul contractelor de achiziții publice, care definește cu caracter general noțiunea de „operator economic”, definiția largă a acestei noțiuni reținută de Curte în hotărârea menționată, el ar fi optat, prin adoptarea articolului 46 din același cod, pentru o definiție mai strictă în ceea ce privește serviciile de arhitectură și de inginerie.
Având în vedere caracterul general al învățămintelor care decurg din hotărârea menționată, instanța de trimitere ridică problema dacă dreptul Uniunii lasă totuși statelor membre posibilitatea de a adopta definiții mai stricte în ceea ce privește serviciile care fac obiectul cauzei principale. În această privință, ea arată că modul de redactare a articolului 19 alineatul (1) și modul de redactare a articolului 80 alineatul (2) din Directiva 2014/24 par să permită, chiar dacă în mod implicit, ca un stat membru să poată limita participarea la o procedură de atribuire a unor contracte de achiziții publice numai la persoanele fizice sau la anumite persoane juridice. Aceasta precizează, pe de altă parte, că operatorii economici stabiliți în alt stat membru nu sunt vizați de definiția restrictivă prevăzută la articolul 46 din Codul contractelor de achiziții publice, ținând seama de aplicabilitatea, în privința lor, a normei generale prevăzute la articolul 45 alineatul 1 din acest cod, care, în conformitate cu dispozițiile articolului 80 alineatul (2) din Directiva 2014/24, permite operatorilor menționați să participe la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții în temeiul reglementării statului membru în care sunt stabiliți.
În aceste condiții, Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:
„Considerentul (14) al Directivei 2014/24 coroborat cu articolul 19 alineatul (1) și cu articolul 80 alineatul (2) din această directivă se opune unei norme precum articolul 46 din [Codul contractelor de achiziții publice], prin care Republica Italiană a transpus în ordinea sa juridică Directivele 2014/23, 2014/24 și 2014/25, care permite doar operatorilor economici constituiți în formele juridice menționate la acest articol să participe la procedurile de cerere de ofertă pentru atribuirea «serviciilor de arhitectură și de inginerie», având ca efect excluderea de la participarea la aceste proceduri a operatorilor economici care acordă astfel de prestații prin recurgerea la o altă formă juridică?”
Cu privire la întrebarea preliminară
Prin intermediul întrebării formulate, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă articolul 19 alineatul (1) și articolul 80 alineatul (2) din Directiva 2014/24, citite în lumina considerentului (14) al acestei directive, trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale care exclude posibilitatea entităților fără scop lucrativ de a participa la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice de servicii de inginerie și de arhitectură, chiar dacă aceste entități au dreptul, potrivit dreptului național, să ofere serviciile care fac obiectul contractului în cauză.
Cu titlu introductiv, trebuie să se arate că din cererea de decizie preliminară reiese că, în temeiul reglementării naționale aplicabile în cauza principală, o fundație precum Parsec, care nu urmărește prin activitatea sa un scop lucrativ, nu este autorizată să participe la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice de servicii de inginerie și de arhitectură, chiar dacă această entitate are dreptul, potrivit legislației naționale, să ofere serviciile care fac obiectul contractului în cauză.
Or, Curtea a statuat deja, la punctele 47-49 din Hotărârea din 23 decembrie 2009, CoNISMa (
C‑305/08
,
EU:C:2009:807
), în ceea ce privește o reglementare națională care a transpus în ordinea juridică internă Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (
JO 2004, L 134, p. 114
, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116), că, desigur, statele membre au posibilitatea de a abilita sau nu anumite categorii de agenți economici să ofere anumite prestații și că pot, printre altele, să autorizeze sau nu anumite entități care nu urmăresc un scop lucrativ și al căror obiect este orientat în principal spre învățământ și cercetare să opereze pe piață în funcție de împrejurarea că activitatea în cauză este sau nu compatibilă cu obiectivele lor instituționale și statutare. Cu toate acestea, dacă și în măsura în care astfel de entități sunt împuternicite să ofere anumite servicii pe piață, dreptul național nu poate interzice acestora să participe la proceduri de atribuire a contractelor de achiziții publice care privesc prestarea acelorași servicii.
Această jurisprudență a Curții a fost confirmată atât în ceea ce privește aceeași directivă (Hotărârea din 19 decembrie 2012, Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce și alții,
C‑159/11
,
EU:C:2012:817
, punctul
, și Hotărârea din 6 octombrie 2015, Consorci Sanitari del Maresme,
C‑203/14
,
EU:C:2015:664
, punctul
), cât și în ceea ce privește directiva pe care a înlocuit‑o, și anume Directiva 92/50/CEE a Consiliului din 18 iunie 1992 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de servicii (
JO 1992, L 209, p. 1
, Ediție specială, 06/vol. 2, p. 50) (Hotărârea din 18 decembrie 2014, Data Medical Service,
C‑568/13
,
EU:C:2014:2466
, punctul
).
Jurisprudența menționată a Curții nu și‑a pierdut nimic din pertinență odată cu intrarea în vigoare a Directivei 2014/24, care a abrogat și a înlocuit Directiva 2004/18. Astfel, pe lângă împrejurarea că noțiunea de „operator economic” care figura la articolul 1 alineatul (8) din Directiva 2004/18 a fost preluată, fără vreo modificare substanțială, la articolul 2 alineatul (1) punctul 10 din Directiva 2014/24, considerentul (14) al celei din urmă directive indică în prezent în mod expres că această noțiune ar trebui interpretată „în sens larg” pentru a include orice persoane și/sau entități active pe piață, „indiferent de forma juridică în baza căreia au ales să funcționeze”. De asemenea, articolul 19 alineatul (1) din directiva menționată, la fel ca articolul 80 alineatul (2) din aceasta, prevede în mod expres că nu poate fi respinsă candidatura unui operator economic pentru simplul motiv că acesta are obligația, potrivit dreptului național, să fie o persoană fizică sau o persoană juridică.
În consecință, conform jurisprudenței Curții amintite la punctele 20 și 21 din prezenta hotărâre, dreptul național nu poate interzice unei fundații fără scop lucrativ care este abilitată să ofere anumite servicii pe piața națională să participe la proceduri de atribuire a unor contracte de achiziții publice care au ca obiect prestarea acelorași servicii.
Această interpretare nu poate fi repusă în discuție pentru motivul, evocat de instanța de trimitere în cererea sa de decizie preliminară și preluat de guvernul italian în observațiile sale scrise, că definiția restrictivă a noțiunii de „operator economic” care figurează la articolul 46 din Codul contractelor de achiziții publice în contextul unor servicii legate de arhitectură și de inginerie s‑ar justifica prin nivelul ridicat de profesionalism necesar pentru a garanta calitatea unor astfel de servicii, precum și printr‑o pretinsă prezumție potrivit căreia persoanele care prestează aceste servicii în mod continuu, cu titlu profesional și remunerat, sunt mai susceptibile să își fi desfășurat activitatea fără întrerupere și să fi urmat cursuri de perfecționare profesională.
În primul rând, astfel cum a arătat Comisia Europeană, acest guvern nu a dovedit existența niciunei corelații specifice între, pe de o parte, nivelul de profesionalism de care se dă dovadă în cadrul prestării unui serviciu și, prin urmare, calitatea serviciului furnizat și, pe de altă parte, forma juridică sub care este constituit operatorul economic care prestează acest serviciu.
În al doilea rând, în ceea ce privește „prezumția” potrivit căreia persoanele care furnizează servicii legate de arhitectură și de inginerie cu titlu profesional și remunerat ar fi mai susceptibile să își fi desfășurat activitatea fără întrerupere și să fi urmat cursuri de perfecționare profesională, este suficient să se arate că o astfel de prezumție nu poate prevala în dreptul Uniunii, întrucât este incompatibilă cu jurisprudența Curții expusă la punctul 20 din prezenta hotărâre, din care rezultă că, din moment ce o entitate este abilitată de dreptul național să ofere pe piață servicii de inginerie și de arhitectură în statul membru în cauză, acesteia nu i se poate refuza dreptul de a participa la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice care ar avea ca obiect prestarea acelorași servicii.
În sfârșit, trebuie adăugat că legiuitorul Uniunii era sensibil la importanța prezentării unui înalt grad de profesionalism de către candidații și de către ofertanții în domeniul contractelor de achiziții publice de servicii și de lucrări, precum și al anumitor contracte de achiziții publice de bunuri. În acest scop, legiuitorul a prevăzut, la articolul 19 alineatul (1) din Directiva 2014/24, posibilitatea de a obliga persoanele juridice să indice, în ofertele sau în cererile lor de participare, numele și calificările profesionale relevante ale persoanelor însărcinate cu executarea contractului în cauză. În schimb, legiuitorul menționat nu a stabilit, în același scop, niciun tratament diferențiat în funcție de forma juridică sub care astfel de candidați și de ofertanți au ales să opereze.
Este necesar să se răspundă, așadar, la întrebarea adresată că articolul 19 alineatul (1) și articolul 80 alineatul (2) din Directiva 2014/24, citite în lumina considerentului (14) al acestei directive, trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale care exclude posibilitatea entităților fără scop lucrativ de a participa la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice de servicii de inginerie și de arhitectură, chiar dacă aceste entități au dreptul, potrivit legislației naționale, să ofere serviciile care fac obiectul contractului în cauză.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Camera a zecea) declară:

Articolul 19 alineatul (1) și articolul 80 alineatul (2) din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE, citite în lumina considerentului (14) al acestei directive, trebuie interpretate în sensul că se opun unei reglementări naționale care exclude posibilitatea entităților fără scop lucrativ de a participa la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice de servicii de inginerie și de arhitectură, chiar dacă aceste entități au dreptul, potrivit legislației naționale, să ofere serviciile care fac obiectul contractului în cauză.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: italiana.