CELEX: 62017CJ0661
Řízení o předběžné otázce
Azylová politika
Kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu
Nařízení (EU) č. 604/2013
Diskreční ustanovení
Kritéria pro posouzení

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu článků 6 a 17, čl. 20 odst. 3, jakož i čl. 27 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (
Úř. věst. 2013, L 180, s. 31
, dále jen „nařízení Dublin III“).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi na jedné straně M. A., S. A. a A. Z. a na straně druhé International Protection Appeals Tribunal (odvolací soud pro mezinárodní ochranu, Irsko), Minister for Justice and Equality (ministr spravedlnosti, Irsko), Attorney General (státní zástupce, Irsko) a Irskem ve věci rozhodnutí o přemístění přijatého vůči jejich osobám v rámci nařízení Dublin III.
Právní rámec
Mezinárodní právo
Ženevská úmluva
Úmluva o právním postavení uprchlíků, která byla podepsána dne 28. července 1951 v Ženevě [
Recueil des traités des Nations unies
, sv. 189, s. 150, č. 2545 (1954), dále jen „Ženevská úmluva“], vstoupila v platnost dne 22. dubna 1954. Byl k ní připojen Protokol o právním postavení uprchlíků, který byl uzavřen v New Yorku dne 31. ledna 1967 (dále jen „protokol z roku 1967“) a vstoupil v platnost dne 4. října 1967.
Všechny členské státy jsou smluvními stranami Ženevské úmluvy a protokolu z roku 1967 stejně jako Islandská republika, Lichtenštejnské knížectví, Norské království a Švýcarská konfederace. Evropská unie smluvní stranou Ženevské úmluvy ani protokolu z roku 1967 není, ale článek 78 SFEU a článek 18 Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“) stanoví, že právo na azyl je zaručeno při dodržování mimo jiné této úmluvy a tohoto protokolu.
EÚLP
Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsaná v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“), je mnohostranná mezinárodní smlouva uzavřená na půdě Rady Evropy, která vstoupila v platnost dne 3. září 1953. Všechny členské státy Rady Evropy včetně všech členských států Unie jsou Vysokými smluvními stranami této úmluvy.
Článek 3 EÚLP stanoví, že „[n]ikdo nesmí být mučen nebo podrobován nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu“.
Unijní právo
Listina
Článek 4 Listiny stanoví:
„Nikdo nesmí být mučen ani podroben nelidskému či ponižujícímu zacházení anebo trestu.“
Článek 47 první pododstavec Listiny uvádí:
„Každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má za podmínek stanovených tímto článkem právo na účinné prostředky nápravy před soudem.“
Článek 52 odst. 3 Listiny stanoví:
„Pokud tato listina obsahuje práva odpovídající právům zaručeným [EÚLP], jsou smysl a rozsah těchto práv stejné jako ty, které jim přikládá uvedená úmluva. Toto ustanovení nebrání tomu, aby právo Unie poskytovalo širší ochranu.“
Nařízení Dublin III
Úvodem je třeba připomenout, že Amsterodamská smlouva ze dne 2. října 1997 zavedla do Smlouvy o ES článek 63, který dal Evropskému společenství pravomoc k přijímání opatření doporučených Evropskou radou na zvláštním zasedání v Tampere (Finsko) ve dnech 15. a 16. října 1999, pokud jde o zavedení společného evropského azylového systému. Přijetí tohoto ustanovení umožnilo nahradit mezi členskými státy s výjimkou Dánského království Úmluvu o určení státu příslušného pro posuzování žádosti o azyl podané v některém z členských států Evropských společenství, podepsanou dne 15. června 1990 v Dublinu (
Úř. věst. 1997, C 254, s. 1
), nařízením Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané v některém z členských států státním příslušníkem třetí země (
Úř. věst. 2003, L 50, s. 1
; Zvl. vyd. 19/06, s. 109), které vstoupilo v platnost dne 17. března 2003. Nařízení č. 343/2003 bylo nahrazeno nařízením Dublin III, které vstoupilo v platnost dne 19. července 2013 a bylo přijato na základě čl. 78 odst. 2 písm. e) SFEU.
Body 1 až 5 odůvodnění nařízení Dublin III zní:
„1)
V nařízení [č. 343/2003] by mělo být provedeno několik podstatných změn. Z důvodu srozumitelnosti a přehlednosti by uvedené nařízení mělo být přepracováno.
2)
Společná azylová politika včetně společného evropského azylového systému je nedílnou součástí cíle Evropské unie spočívajícího v postupném vytváření prostoru svobody, bezpečnosti a práva otevřeného těm, kteří donuceni okolnostmi oprávněně hledají ochranu v Unii.
3)
Evropská rada se na zvláštním zasedání v Tampere ve dnech 15. a 16. října 1999 dohodla, že bude pracovat na vytvoření společného evropského azylového systému, založeného na úplném uplatňování a začlenění Ženevské úmluvy […] ve znění [protokolu z roku 1967] […], tak aby nikdo nebyl vrácen zpět tam, kde by byl vystaven pronásledování, tj. na potvrzení zásady nenavracení. V tomto ohledu, a aniž jsou dotčena kritéria příslušnosti ve smyslu tohoto nařízení, jsou členské státy, které dodržují zásadu nenavracení, pokládány za bezpečné země pro státní příslušníky třetích zemí.
4)
Podle závěrů z Tampere by měl tento společný evropský azylový systém v krátké době rovněž zahrnovat jasnou a proveditelnou metodu určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl.
5)
Tato metoda by měla být založena na objektivních a spravedlivých kritériích jak pro členské státy, tak pro dotčené osoby. Mělo by být zejména možné urychleně určit příslušný členský stát tak, aby byl zaručen účinný přístup k řízení o poskytnutí mezinárodní ochrany a aby nebyl ohrožen cíl urychleného vyřízení žádostí o mezinárodní ochranu.“
Body 13 až 17 odůvodnění tohoto nařízení uvádějí:
„13)
V souladu s Úmluvou OSN o právech dítěte z roku 1989 a s [Listinou] by členské státy měly mít při uplatňování tohoto nařízení na mysli především nejlepší zájem dítěte. […]
14)
V souladu s [EÚLP] a s [Listinou] by členské státy měly mít při uplatňování tohoto nařízení na mysli především respektování rodinného života.
15)
Společné vyřizování žádostí o mezinárodní ochranu členů jedné rodiny jediným členským státem by mělo umožnit, aby byly žádosti posouzeny důkladně, aby byla ve vztahu k těmto členům přijata vzájemně si odpovídající rozhodnutí a aby nedocházelo k rozdělení členů jedné rodiny.
16)
Za účelem zajištění úplného dodržování zásady zachování celistvosti rodiny a zásady respektování nejlepšího zájmu dítěte by se mělo stát závazným kritériem pro určení příslušnosti existence vztahu závislosti mezi žadatelem a jeho dítětem, sourozencem nebo rodičem z důvodu těhotenství nebo mateřství žadatele, jeho zdravotního stavu nebo vysokého věku. Pokud je žadatelem nezletilá osoba bez doprovodu, závazným kritériem příslušnosti by se měla stát také přítomnost rodinného příslušníka nebo příbuzného na území jiného členského státu, který se o něj může postarat.
17)
Kterýkoli členský stát by měl mít možnost odchýlit se od kritérií příslušnosti, zejména z humanitárních důvodů a z důvodu solidarity, aby bylo možné sloučit dohromady rodinné příslušníky nebo příbuzné nebo jiné členy rodiny a posoudit žádost o mezinárodní ochranu, která byla podána tomuto nebo jinému členskému státu, i když pro toto posouzení není příslušný podle závazných kritérií stanovených tímto nařízením.“
Body 19, 32, 39 a 41 odůvodnění uvedeného nařízení uvádějí:
„19)
Měly by být stanoveny právní záruky a právo na účinný opravný prostředek, pokud jde o rozhodnutí o přemístění dotyčné osoby do příslušného členského státu, aby byla zaručena účinná ochrana jejích práv v souladu zejména s článkem 47 [Listiny]. Pro zajištění souladu s mezinárodní právem by měl účinný opravný prostředek proti takovému rozhodnutí zahrnovat jak přezkum toho, jak je uplatňováno toto nařízení, tak přezkum po právní i skutkové stránce v členském státě, do kterého je žadatel přemisťován.
[…]
32)
Pokud jde o zacházení s osobami, na něž se vztahuje toto nařízení, jsou členské státy vázány svými povinnostmi podle nástrojů mezinárodního práva, včetně příslušné judikatury Evropského soudu pro lidská práva.
[…]
39)
Toto nařízení dodržuje základní práva a ctí zásady, které jsou uznány zejména v [Listině]. Tímto nařízením by zejména mělo být zajištěno plné dodržování práva na azyl, jak je zaručeno v článku 18 Listiny, a práv uznaných v článcích 1, 4, 7, 24 a 47 Listiny. Toto nařízení by proto mělo být uplatňováno odpovídajícím způsobem.
[…]
41)
V souladu s článkem 3 a čl. 4a odst. 1 Protokolu (č. 21) o postavení Spojeného království a Irska s ohledem na prostor svobody, bezpečnosti a práva, připojeného ke Smlouvě o EU a ke Smlouvě o fungování Evropské unie, oznámily Spojené království a Irsko své přání účastnit se přijímání a používání tohoto nařízení.“
Článek 1 téhož nařízení stanoví:
„Toto nařízení stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států […]“
Článek 3 nařízení Dublin III stanoví:
„1.   Členské státy posuzují jakoukoli žádost o mezinárodní ochranu učiněnou státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti na území kteréhokoli z nich, včetně na hranicích nebo v tranzitním prostoru. Žádost posuzuje jediný členský stát, který je příslušný podle kritérií stanovených v kapitole III.
2.   Pokud nemůže být na základě kritérií vyjmenovaných v tomto nařízení určen příslušný členský stát, je k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu příslušný první členský stát, ve kterém byla žádost podána.
Není-li možné přemístit žadatele do členského státu, který byl primárně určen jako příslušný, protože existují závažné důvody se domnívat, že dochází k systematickým nedostatkům, pokud jde o azylové řízení a o podmínky přijetí žadatelů v daném členském státě, které s sebou nesou riziko nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu článku 4 [Listiny], členský stát, který vede řízení o určení příslušného členského státu, pokračuje v posuzování kritérií stanovených v kapitole III, aby zjistil, jestli nemůže být určen jako příslušný jiný členský stát.
Pokud podle tohoto odstavce nelze provést přemístění do žádného členského státu určeného na základě kritérií stanovených v kapitole III ani do prvního členského státu, v němž byla žádost podána, členský stát, který vede řízení o určení příslušného členského státu, se stává příslušným členským státem.
3.   Každý členský stát si ponechává právo na vrácení žadatele do bezpečné třetí země v souladu s pravidly a zárukami stanovenými ve směrnici 2013/32/EU.“
Článek 6 tohoto nařízení, nadepsaný „Záruky pro nezletilé osoby“, stanoví:
„1.   Během všech řízení podle tohoto nařízení mají členské státy především na mysli nejlepší zájem dítěte.
[…]
3.   Při posuzování nejlepšího zájmu dítěte členské státy navzájem úzce spolupracují a zejména berou v úvahu následující záležitosti:
a)
možnost opětovného spojení rodiny;
[…]
4.   Pro účely článku 8 členský stát, v němž nezletilá osoba bez doprovodu podala žádost o mezinárodní ochranu, učiní urychleně příslušné kroky s cílem zjistit totožnost rodinných příslušníků, sourozenců nebo příbuzných nezletilé osoby bez doprovodu, kteří se nacházejí na území některého členského státu, přičemž chrání nejlepší zájem dítěte.
[…]“
Článek 7 odst. 1 a 2 uvedeného nařízení obsažený v kapitole III stanoví:
„1.   Kritéria pro určení příslušného členského státu se uplatňují v pořadí, v jakém jsou uvedena v této kapitole.
2.   Členský stát, který je příslušný podle kritérií stanovených v této kapitole, se určuje na základě stavu v době, kdy žadatel podal první žádost o mezinárodní ochranu v některém členském státě.“
Článek 8 odst. 1 téhož nařízení stanoví:
„Pokud je žadatelem nezletilá osoba bez doprovodu, je příslušným členským státem ten členský stát, ve kterém se oprávněně nachází její rodinný příslušník nebo její sourozenec, pokud je to v nejlepším zájmu nezletilé osoby. Je-li žadatelem vdaná či ženatá nezletilá osoba, jejíž manžel či manželka se nenacházejí oprávněně na území členských států, je příslušným členským státem ten členský stát, v němž se oprávněně nachází otec, matka nebo jiný dospělý, jenž je za tuto nezletilou osobu zodpovědný podle práva nebo praxe dotyčného členského státu, nebo sourozenec.“
Článek 11 nařízení Dublin III, nadepsaný „Postup v případě rodiny“, stanoví:
„Pokud několik rodinných příslušníků nebo svobodných nezletilých sourozenců požádá o mezinárodní ochranu ve stejném členském státě současně nebo tak brzy po sobě, že řízení o určení příslušného členského státu může probíhat společně, a pokud by uplatnění kritérií stanovených tímto nařízením vedlo k jejich oddělení, je příslušný členský stát určen na základě těchto ustanovení:
a)
příslušný k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu všech rodinných příslušníků nebo svobodných nezletilých sourozenců je členský stát, který je podle kritérií příslušný k převzetí největšího počtu těchto osob;
b)
jinak je příslušný ten členský stát, který je podle kritérií příslušný k posouzení žádosti nejstaršího z nich.“
Článek 17 tohoto nařízení, nadepsaný „Diskreční ustanovení“, zní takto:
„1.   Odchylně od čl. 3 odst. 1 se může každý členský stát rozhodnout posoudit žádost o mezinárodní ochranu, kterou podal státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, i když podle kritérií stanovených tímto nařízením není příslušný.
Členský stát, který se rozhodl, že posoudí žádost o mezinárodní ochranu podle tohoto odstavce, se stává příslušným členským státem a přebírá povinnosti s tím spojené. […]“
Článek 20 odst. 3 uvedeného nařízení stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení je situace nezletilé osoby, která doprovází žadatele a splňuje definici rodinného příslušníka, neoddělitelná od situace jeho rodinného příslušníka a zabývá se jí členský stát příslušný k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu tohoto rodinného příslušníka, třebaže nezletilá osoba není sama žadatelem, za předpokladu, že je to v jejím nejlepším zájmu. Stejným způsobem se postupuje v případě dětí narozených po příjezdu žadatele na území některého členského státu, aniž je nutné zahájit nové řízení o jejich převzetí.“
Článek 27 odst. 1 téhož nařízení stanoví:
„Žadatel nebo jiná osoba uvedená v čl. 18 odst. 1 písm. c) nebo d) má právo na podání účinného opravného prostředku k soudu co do skutkové i právní stránky ve formě odvolání proti rozhodnutí o přemístění nebo jeho přezkumu.“
Článek 29 odst. 1 a 2 nařízení Dublin III stanoví:
„1.   Přemístění žadatele […] z dožadujícího členského státu do příslušného členského státu se provádí po konzultaci dotyčných členských států v souladu s vnitrostátním právem dožadujícího členského státu, jakmile je to z praktického hlediska možné, avšak nejpozději [do] šest[i] měsíců […]
[…]
2.   Pokud k přemístění nedojde během šestiměsíční lhůty, příslušnému členskému zanikne jeho povinnost převzít nebo přijmout dotyčnou osobu zpět a příslušným státem se stává dožadující členský stát. […]“
Článek 35 odst. 1 tohoto nařízení stanoví:
„Každý členský stát neprodleně oznámí Komisi konkrétní orgány pověřené plněním povinností, které vyplývají z tohoto nařízení nebo z kterékoli jeho změny [pověřené zejména plněním povinností, které vyplývají z tohoto nařízení, a jakoukoli změnu týkající se těchto orgánů]. Členské státy zajistí, aby tyto orgány měly potřebné zdroje pro plnění svých úkolů, a zejména pro vypracování odpovědí na žádosti o informace, žádosti o převzetí a žádosti o přijetí žadatelů zpět ve stanovených lhůtách.“
Irské právo
Relevantním vnitrostátním předpisem je European Union (Dublin System) Regulations 2014 [nařízení v oblasti Evropské unie (dublinský systém) z roku 2014] (S. I. č. 525/2014, dále jen „vnitrostátní nařízení“). Hlavními ustanoveními tohoto předpisu jsou pro účely projednávané věci následující ustanovení.
Článek 2 odst. 2 vnitrostátního nařízení stanoví, že termín nebo výraz, který se používá v tomto nařízení i v nařízení Dublin III by měl mít stejný význam, jako má v unijním nařízení.
Výraz „rozhodnutí o přemístění“ je definován v čl. 2 odst. 1 uvedeného vnitrostátního nařízení jako rozhodnutí Refugee Applications Commissionner (Komisař pro uprchlíky, Irsko) o přemístění žadatele přijaté v souladu s nařízením Dublin III, pokud je stát, v tomto případě Irsko, dožadujícím členským státem a dožádaný členský stát souhlasil s převzetím žadatele či jeho přijetím zpět.
Článek 3 odst. 1 vnitrostátního nařízení stanoví, že komisař pro uprchlíky plní funkce členského státu při určování příslušného členského státu, dožadujícího členského státu a dožádaného členského státu. Odstavec 2 tohoto článku stanoví, že ministr spravedlnosti plní funkce přemisťujícího členského státu.
Článek 3 odst. 3 vnitrostátního nařízení stanoví, že komisař pro uprchlíky vykonává všechny funkce podle článku 6 nařízení Dublin III, který poukazuje na zachování nejlepšího zájmu dítěte „během všech řízení podle tohoto nařízení“.
Podle čl. 6 odst. 1 vnitrostátního nařízení může žadatel proti rozhodnutí o přemístění podat odvolání.
Článek 6 odst. 9 vnitrostátního nařízení stanoví, že odvolací soud potvrdí nebo zruší rozhodnutí o přemístění.
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že S. A., státní příslušnice třetího státu, vstoupila na území Spojeného království na studentské vízum v roce 2010 a M. A., rovněž státní příslušník třetího státu, se k ní připojil následující rok poté, co získal vízum pro vyživovanou osobu. A. Z., jejich dítě, se narodilo ve Spojeném království v únoru 2014. Rodiče si obnovovali víza každoročně až do uzavření školy, v níž S. A. studovala, v návaznosti na což jejich víza pozbyla platnosti.
S. A. a M. A. se poté přemístili do Irska, kde dne 12. ledna 2016 požádali o azyl. Žádost týkající se dítěte byla zahrnuta v žádosti matky.
Dne 7. dubna 2016 zaslal komisař pro uprchlíky Spojenému království Velké Británie a Severního Irska žádost o převzetí těchto žádostí o azyl na základě nařízení Dublin III.
Dne 1. května 2016 tento členský stát udělil souhlas s převzetím.
S. A. a M. A. poukazovali před komisařem pro uprchlíky na zdravotní problémy M. A., jakož i na to, že dítě bylo vyšetřeno Health Service Executive (Úřad pro služby ve zdravotnictví, Irsko) v souvislosti se zdravotními problémy.
Komisař pro uprchlíky doporučil přesun do Spojeného království a v zamítavém rozhodnutí vůči S. A. a M. A. konstatoval, že není namístě uplatnit článek 17 nařízení Dublin III.
S. A. a M. A. rozhodnutí o přemístění napadli u International Protection Appeals Tribunal (odvolací soud pro mezinárodní ochranu) především na základě tohoto článku 17 a důvodů souvisejících s vystoupením Spojeného království z Evropské unie.
Tento soud dne 10. ledna 2017 potvrdil rozhodnutí o přemístění, když konstatoval, že není nadán diskreční pravomocí podle uvedeného článku 17. Odmítl i argumenty týkající se vystoupení Spojeného království z Evropské unie, neboť pro posouzení legality tohoto rozhodnutí je podle něj relevantní stav ke dni, kdy měl ve věci rozhodnout.
M. A. a S. A. se poté obrátili na High Court (Vrchní soud, Irsko).
Tento soud se domnívá, že k vyřešení sporu, který projednává, je v zásadě třeba nejprve určit, jaké důsledky může mít vystoupení Spojeného království z Unie na fungování dublinského systému.
Dále uvádí, že znění vnitrostátního nařízení, které přebírá znění nařízení Dublin III, musí mít stejný význam. Dovozuje z toho, že k vyřešení sporu, který mu byl předložen, je třeba vyložit nařízení Dublin III.
Za těchto okolností se High Court (Vrchní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Musí vnitrostátní rozhodovací orgán při rozhodování o přemístění žadatele o mezinárodní ochranu podle nařízení [Dublin III] do Spojeného království při posuzování otázek, které vyvstaly v souvislosti s posuzovací pravomocí podle článku 17 [tohoto nařízení], a/nebo jakýchkoli otázek ohledně ochrany základních práv ve Spojeném království ignorovat v okamžiku takového posuzování okolnosti týkající se navrhovaného vystoupení Spojeného království z Evropské unie?
2)
Zahrnuje pojem ‚členský stát, který vede řízení o určení příslušného státu‘, obsažený v nařízení [Dublin III] taktéž roli členského státu při výkonu pravomoci uznané a svěřené článkem 17 nařízení?
3)
Zahrnují pravomoci členského státu podle článku 6 nařízení [Dublin III] pravomoc uznanou či svěřenou článkem 17 nařízení?
4)
Uplatní se koncept ‚účinného opravného prostředku‘ na prvostupňové rozhodnutí podle článku 17 nařízení [Dublin III] v tom smyslu, že musí být přípustné odvolání či rovnocenný opravný prostředek proti takovému rozhodnutí, a/nebo mají být vnitrostátní právní předpisy upravující odvolací řízení proti prvostupňovému rozhodnutí podle uvedeného nařízení vykládány tak, že zahrnuje rovněž odvolání proti rozhodnutí podle tohoto článku 17?
5)
Vyplývá z čl. 20 odst. 3 nařízení [Dublin III], že v případě nedostatku důkazů pro vyvrácení domněnky, že v nejlepším zájmu dítěte je posoudit jeho situaci jako neoddělitelnou od situace jeho rodičů, nemá vnitrostátní rozhodovací orgán povinnost vzít v úvahu takový nejlepší zájem dítěte odděleně od rodičů jako samostatnou otázku nebo jako výchozí bod pro posouzení, zda se má přemístění uskutečnit?“
Řízení před Soudním dvorem
Předkládající soud požádal o projednání této věci v naléhavém řízení o předběžné otázce podle článku 23a statutu Soudního dvora Evropské unie. Předkládající soud podpůrně navrhl, aby Soudní dvůr věc projednal ve zrychleném řízení podle čl. 105 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora.
Pokud jde zaprvé o žádost o rozhodnutí o předběžné otázce v naléhavém řízení, Soudní dvůr dne 4. prosince 2017 na návrh soudce zpravodaje a po vyslechnutí generálního advokáta rozhodl, že této žádosti nevyhoví.
Pokud jde zadruhé o žádost o projednání věci ve zrychleném řízení podle čl. 105 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora, předseda Soudního dvora rozhodl usnesením ze dne 20. prosince 2017, M. A. a další (
C‑661/17
, nezveřejněné,
EU:C:2017:1024
), o jejím zamítnutí.
K předběžným otázkám
K přípustnosti
Irsko tvrdí, že právní důsledky případného vystoupení Spojeného království z Unie dosud nejsou známy, a proto je třeba považovat otázky týkající se takových důsledků za hypotetické. Jakékoli rozhodnutí, které Soudní dvůr v této fázi může přijmout, pokud jde o situaci, která nastane po dni, k němuž tento členský stát přestane být členským státem Unie, proto podle něj bude hypotetické. Podle ustálené judikatury (rozsudek ze dne 27. února 2014, Pohotovosť,
C‑470/12
,
EU:C:2014:101
, body
a
a citovaná judikatura) přitom Soudní dvůr nepodává odpovědi na hypotetické či konzultační otázky.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury je postup zavedený článkem 267 SFEU nástrojem spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy, díky němuž Soudní dvůr poskytuje vnitrostátním soudům výklad unijního práva, jenž je pro ně nezbytný k vyřešení sporů, které tyto soudy mají rozhodnout (rozsudek ze dne 8. prosince 2016, Eurosaneamientos a další,
C‑532/15 a C‑538/15
,
EU:C:2016:932
, bod
, jakož i citovaná judikatura).
V rámci této spolupráce je věcí pouze vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen a jenž musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jeho rozsudku, tak relevanci otázek, které klade Soudnímu dvoru. Týkají-li se tedy položené otázky výkladu unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout (rozsudek ze dne 8. prosince 2016, Eurosaneamientos a další,
C‑532/15 a C‑538/15
,
EU:C:2016:932
, bod
, jakož i citovaná judikatura).
Z toho vyplývá, že se na otázky týkající se výkladu unijního práva položené vnitrostátním soudem v právním a skutkovém rámci, který tento soud vymezí na vlastní odpovědnost a jehož správnost nepřísluší Soudnímu dvoru ověřovat, vztahuje domněnka relevance. Odmítnutí žádosti podané vnitrostátním soudem je ze strany Soudního dvora možné pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (rozsudek ze dne 8. prosince 2016, Eurosaneamientos a další,
C‑532/15 a C‑538/15
,
EU:C:2016:932
, bod
a citovaná judikatura).
V projednávané věci je třeba uvést, že předkládající soud podrobně vysvětlil, proč má za to, že je pro účely rozhodnutí o sporu, který mu byl předložen, zapotřebí zhodnotit důsledky, které by mohlo mít případné vystoupení Spojeného království z Unie v rámci nařízení Dublin III.
Za těchto podmínek se výklad požadovaný předkládajícím soudem nejeví jako irelevantní pro vyřešení sporu, který mu byl předložen. Na otázky High Court (Vrchní soud, Irsko) je proto třeba odpovědět.
K věci samé
K první otázce
Podstatou první otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III vykládán v tom smyslu, že okolnost, že členský stát určený jako „příslušný“ ve smyslu tohoto nařízení, oznámil záměr vystoupit z Unie podle článku 50 SEU, zavazuje členský stát, jenž rozhoduje o tom, který stát je takto příslušný, aby sám posoudil předmětnou žádost o ochranu na základě diskrečního ustanovení obsaženého v tomto čl. 17 odst. 1.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že oznámení členského státu o záměru vystoupit z Evropské unie podle článku 50 SEU nemá za následek, že v daném členském státě přestanou být uplatňovány unijní právní předpisy, takže unijní právo zůstává v plném rozsahu platné až do jeho skutečného vystoupení z Unie (rozsudek ze dne 19. září 2018, RO,
C‑327/18 PPU
,
EU:C:2018:733
, bod
).
Jak bylo uvedeno v bodě 10 tohoto rozsudku, nařízení Dublin III nahradilo nařízení č. 343/2003. Co se týče diskrečního ustanovení obsaženého v čl. 17 odst. 1 tohoto nařízení, Soudní dvůr již upřesnil, že znění tohoto ustanovení se v podstatě shoduje se zněním ustanovení o svrchovanosti obsaženým v čl. 3 odst. 2 nařízení č. 343/2003, takže výklad posledně uvedeného ustanovení lze aplikovat i na čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III (rozsudek ze dne 16. února 2017, C. K. a další,
C‑578/16 PPU
,
EU:C:2017:127
, bod
).
Podle čl. 3 odst. 1 nařízení Dublin III posuzuje žádost o mezinárodní ochranu jediný členský stát a tím je stát příslušný podle kritérií stanovených v kapitole III tohoto nařízení.
Odchylně od tohoto čl. 3 odst. 1 stanoví čl. 17 odst. 1 uvedeného nařízení, že každý členský stát se může rozhodnout posoudit žádost o mezinárodní ochranu, kterou podal státní příslušník třetí země nebo osoba bez státní příslušnosti, i když podle kritérií stanovených tímto nařízením není příslušný.
Jak jasně vyplývá ze znění čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III, toto ustanovení je fakultativní, jelikož ponechává na uvážení každého členského státu, zda posoudí žádost o mezinárodní ochranu, která mu je předložena, i když není příslušný podle kritérií pro určení příslušného členského státu ve smyslu tohoto nařízení. Možnost takového postupu není žádným zvláštním způsobem podmíněna (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 30. května 2013, Halaf,
C‑528/11
,
EU:C:2013:342
, bod
). Každý členský stát se tudíž může svrchovaně rozhodnout s ohledem na politické, humanitární a praktické úvahy, zda přijme žádost o mezinárodní ochranu k posouzení, třebaže není příslušný na základě kritérií stanovených tímto nařízením (rozsudek ze dne 4. října 2018, Fathi,
C‑56/17
,
EU:C:2018:803
, bod
).
S ohledem na rozsah posuzovací pravomoci takto přiznané členským státům je na dotčeném členském státu, aby určil, za jakých okolností si přeje využít možnost danou diskrečním ustanovením podle čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III, a sám akceptoval, že posoudí žádost o mezinárodní ochranu, k jejímuž posouzení není příslušný podle kritérií stanovených tímto nařízením.
Tento závěr je ostatně v souladu s judikaturou Soudního dvora týkající se fakultativních ustanovení, podle které tato ustanovení přiznávají členským státům širokou posuzovací pravomoc (rozsudek ze dne 10. prosince 2013, Abdullahi,
C‑394/12
,
EU:C:2013:813
, bod
a citovaná judikatura), a také s cílem uvedeného čl. 17 odst. 1, aby byly zachovány výsady členských států při výkonu práva na poskytnutí mezinárodní ochrany (rozsudek ze dne 5. července 2018, X,
C‑213/17
,
EU:C:2018:538
, bod
a citovaná judikatura).
Vzhledem k výše uvedenému je třeba na první otázku odpovědět tak, že čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III musí být vykládán v tom smyslu, že okolnost, že členský stát určený jako „příslušný“ ve smyslu tohoto nařízení, oznámil záměr vystoupit z Unie podle článku 50 SEU, nezavazuje členský stát, jenž rozhoduje o tom, který stát je takto příslušný, aby na základě diskrečního ustanovení obsaženého v tomto čl. 17 odst. 1 sám posoudil předmětnou žádost o ochranu.
K druhé otázce
Ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, vyplývá, že druhá otázka vychází z toho, že v Irsku určuje členský stát příslušný podle kritérií stanovených v nařízení Dublin III komisař pro uprchlíky, kdežto o uplatnění diskrečního ustanovení podle čl. 17 odst. 1 tohoto nařízení rozhoduje ministerstvo spravedlnosti.
Za těchto podmínek je třeba mít za to, že podstatou druhé otázky předkládajícího soudu je, zda je třeba nařízení Dublin III vykládat v tom smyslu, že za určení státu, který je příslušný podle kritérií stanovených v tomto nařízení, a za uplatnění diskrečního ustanovení podle čl. 17 odst. 1 uvedeného nařízení musí být odpovědný tentýž vnitrostátní orgán.
Nejprve je třeba připomenout, že podle judikatury Soudního dvora je posuzovací pravomoc přiznaná členským státům v čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III nedílnou součástí mechanismu pro určení členského státu příslušného k posouzení žádosti o azyl stanoveného tímto nařízením. Rozhodnutí členského státu na základě tohoto ustanovení, zda posoudí či neposoudí žádost o mezinárodní ochranu, k jejímuž posouzení není příslušný na základě kritérií stanovených v kapitole III uvedeného nařízení, je tedy rozhodnutím uplatňujícím unijní právo (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. února 2017, C. K. a další,
C‑578/16 PPU
,
EU:C:2017:127
, bod
, jakož i citovaná judikatura).
Dále je třeba konstatovat, že nařízení Dublin III neobsahuje žádné ustanovení, podle něhož se určuje, který orgán je zmocněn k přijetí rozhodnutí na základě kritérií vymezených v tomto nařízení určujících příslušný členský stát nebo k rozhodnutí v rámci diskrečního ustanovení podle čl. 17 odst. 1 uvedeného nařízení. Neupřesňuje ani, zda členský stát musí svěřit uplatňování těchto kritérií či tohoto diskrečního ustanovení témuž orgánu.
Článek 35 odst. 1 nařízení Dublin III naproti tomu stanoví, že každý členský stát neprodleně oznámí Komisi „orgány pověřené“ zejména plněním povinností, které vyplývají z tohoto nařízení, a jakoukoli změnu týkající se těchto orgánů.
Ze znění tohoto ustanovení zaprvé vyplývá, že členské státy určují, které vnitrostátní orgány jsou příslušné k uplatňování nařízení Dublin III. Zadruhé výraz „pověřené orgány“ obsažený v tomto článku 35 znamená, že členský stát může svěřit uplatňování kritérií vymezených v tomto nařízení pro účely určení příslušného členského státu a pro účely uplatňování „diskrečního ustanovení“ podle čl. 17 odst. 1 uvedeného nařízení různým orgánům.
Tento závěr je rovněž podpořen dalšími ustanoveními nařízení Dublin III, jako jsou ustanovení čl. 4 odst. 1, čl. 20 odst. 2 a 4 nebo čl. 21 odst. 3, v nichž jsou použity výrazy „příslušné orgány“, „příslušné orgány dotyčného členského státu“, „příslušným orgánům členského státu“ nebo „orgány dožádaného členského státu“.
Vzhledem k výše uvedenému je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že nařízení Dublin III je třeba vykládat v tom smyslu, že nestanoví, že za určení státu, který je příslušný podle kritérií stanovených v tomto nařízení, a za uplatnění diskrečního ustanovení podle čl. 17 odst. 1 uvedeného nařízení musí být odpovědný tentýž vnitrostátní orgán.
K třetí otázce
Podstatou třetí otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 6 odst. 1 nařízení Dublin III vykládán v tom smyslu, že vyžaduje, aby členský stát, který není příslušný podle kritérií stanovených tímto nařízením k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, zohlednil nejlepší zájem dítěte a sám posoudil žádost na základě čl. 17 odst. 1 uvedeného nařízení.
Vzhledem k tomu, že z bodů 58 a 59 tohoto rozsudku vyplývá, že možnost daná členským státům v diskrečním ustanovení podle čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III není nijak zvlášť podmíněna a že každý členský stát v zásadě určuje, za jakých okolností si přeje využít této možnosti a sám posoudit žádost o mezinárodní ochranu, k jejímuž posouzení není příslušný podle kritérií stanovených tímto nařízením, je třeba konstatovat, že ani úvahy týkající se nejlepšího zájmu dítěte nemohou zakládat na straně členského státu povinnost, aby uvedené možnosti využil a sám posoudil žádost, k jejímuž posouzení není příslušný.
Z toho vyplývá, že čl. 6 odst. 1 nařízení Dublin III musí být vykládán v tom smyslu, že nevyžaduje, aby členský stát, který není příslušný podle kritérií stanovených tímto nařízením k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, zohlednil nejlepší zájem dítěte a sám posoudil žádost na základě čl. 17 odst. 1 uvedeného nařízení.
Ke čtvrté otázce
Podstatou čtvrté otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 27 odst. 1 nařízení Dublin III vykládán v tom smyslu, že vyžaduje, aby bylo možné podat opravný prostředek proti rozhodnutí nevyužít možnosti podle čl. 17 odst. 1 téhož nařízení.
Článek 27 odst. 1 nařízení Dublin III stanoví, že žadatel o mezinárodní ochranu má právo na podání účinného opravného prostředku k soudu co do skutkové i právní stránky ve formě odvolání proti rozhodnutí o přemístění nebo jeho přezkumu.
Tento článek tedy výslovně nezakotvuje opravný prostředek proti rozhodnutí nevyužít možnosti podle čl. 17 odst. 1 tohoto nařízení.
Multiplikaci opravných prostředků navíc nepodporuje ani cíl spočívající v urychleném vyřizování žádostí o mezinárodní ochranu a urychleném určení příslušného členského státu, kterým je motivováno řízení zavedené v nařízení Dublin III a který připomíná bod 5 odůvodnění tohoto nařízení.
Je pravda, že zásada účinné soudní ochrany je obecnou zásadou unijního práva, která je nyní vyjádřena v článku 47 Listiny (rozsudek ze dne 10. července 2014, Telefónica a Telefónica de España v. Komise,
C‑295/12 P
,
EU:C:2014:2062
, bod
a citovaná judikatura), podle něhož každý, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, má právo na účinné prostředky nápravy před soudem za podmínek stanovených v tomto článku.
Pokud však členský stát nevyužije diskreční ustanovení podle čl. 17 odst. 1 nařízení Dublin III, musí nutně přijmout rozhodnutí o přemístění. Odmítnutí členského státu využít tohoto ustanovení bude moci být případně napadeno v rámci žaloby proti rozhodnutí o přemístění.
Článek 27 odst. 1 nařízení Dublin III proto musí být vykládán v tom smyslu, že nevyžaduje, aby bylo možné podat opravný prostředek proti rozhodnutí nevyužít možnosti podle čl. 17 odst. 1 tohoto nařízení, což nemá vliv na to, že toto rozhodnutí lze napadnout v rámci žaloby proti rozhodnutí o přemístění.
Za účelem poskytnutí užitečné odpovědi předkládajícímu soudu, pokud jde o otázky položené v souvislosti s oznámením členského státu, který byl určen jako příslušný stát na základě kritérií stanovených nařízením Dublin III, o jeho záměru vystoupit z Unie podle článku 50 SEU, je dále třeba uvést, že toto oznámení, jak vyplývá z bodu 54 tohoto rozsudku, nevede k tomu, že se v tomto členském státě přestanou uplatňovat unijní právní předpisy, takže toto právo včetně úpravy společného evropského azylového systému, vzájemné důvěry i domněnky, že členské státy dodržují základní práva, v tomto členském státě nadále platí až do jeho skutečného vystoupení z Unie.
Je třeba rovněž dodat, že podle judikatury Soudního dvora k přemístění žadatele do tohoto členského státu nesmí dojít, jestliže existují závažné důvody se domnívat, že by toto oznámení tohoto žadatele vystavovalo skutečnému riziku, že bude v tomto členském státě vystaven nelidskému či ponižujícímu zacházení ve smyslu článku 4 Listiny (viz rozsudek ze dne 16. února 2017, C. K. a další,
C‑578/16 PPU
,
EU:C:2017:127
, bod
).
V této souvislosti je třeba zdůraznit, že takové oznámení nemůže samo o sobě vystavit dotčenou osobu takovému riziku.
V tomto ohledu je třeba zaprvé uvést, že společný evropský azylový systém byl koncipován v kontextu umožňujícím předpokládat, že všechny státy, které se na něm podílejí, ať jde o členské státy nebo třetí státy, dodržují základní práva včetně práv, jejichž základem je Ženevská úmluva a protokol z roku 1967, tj. zásadu nenavracení, jakož i EÚLP, a že si proto tyto státy mohou vzájemně důvěřovat, pokud jde o dodržování těchto základních práv (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 21. prosince 2011, N. S. a další,
C‑411/10 a C‑493/10
,
EU:C:2011:865
, bod
), přičemž všechny tyto státy ostatně jsou, jak bylo uvedeno v bodech 3 až 5 tohoto rozsudku, smluvními stranami Ženevské úmluvy a protokolu z roku 1967, jakož i EÚLP.
Zadruhé, co se týče základních práv přiznaných žadateli o mezinárodní ochranu, kromě kodifikace judikatury Soudního dvora týkající se systematických nedostatků azylového řízení a podmínek pro přijímání žadatelů v členském státě určeném jako příslušný ve smyslu tohoto nařízení provedené v čl. 3 odst. 2 nařízení Dublin III jsou členské státy vázány, jak vyplývá z bodů 32 a 39 odůvodnění uvedeného nařízení, při jeho uplatňování i judikaturou Evropského soudu pro lidská práva a článkem 4 Listiny (viz rozsudek ze dne 16. února 2017, C. K. a další,
C‑578/16 PPU
,
EU:C:2017:127
, bod
). Jelikož tento článek 4 odpovídá článku 3 EÚLP, zákaz nelidského a ponižujícího zacházení ve smyslu prvně uvedeného ustanovení má v souladu s čl. 52 odst. 3 Listiny stejný smysl a stejný rozsah, jaký mu přikládá tato úmluva (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. února 2017, C. K. a další,
C‑578/16 PPU
,
EU:C:2017:127
, bod
).
Zatřetí, jak bylo uvedeno v bodě 83 tohoto rozsudku, všechny členské státy jsou smluvními stranami Ženevské úmluvy a protokolu z roku 1967, jakož i EÚLP, tedy dvou mezinárodních smluv, na kterých stojí společný evropský azylový systém, takže to, že určitý členský stát zůstane smluvní stranou těchto mezinárodních smluv a tohoto protokolu, nezávisí na jeho členství v Unii. Z toho vyplývá, že rozhodnutí členského státu vystoupit z Unie nemá vliv na jeho povinnost dodržovat Ženevskou úmluvu a protokol z roku 1967 včetně zásady nenavracení, jakož i článek 3 EÚLP.
S ohledem na výše uvedené je třeba na čtvrtou otázku odpovědět tak, že čl. 27 odst. 1 nařízení Dublin III musí být vykládán v tom smyslu, že nevyžaduje, aby bylo možné podat opravný prostředek proti rozhodnutí nevyužít možnosti podle čl. 17 odst. 1 tohoto nařízení, což nemá vliv na to, že toto rozhodnutí lze napadnout v rámci žaloby proti rozhodnutí o přemístění.
K páté otázce
Podstatou páté otázky předkládajícího soudu je, zda musí být čl. 20 odst. 3 nařízení Dublin III vykládán v tom smyslu, že není-li prokázán opak, toto ustanovení zakládá domněnku, že je v nejlepším zájmu dítěte řešit situaci tohoto dítěte společně se situací jeho rodičů.
Je třeba konstatovat, že tomu tak skutečně je, jak jasně vyplývá ze znění čl. 20 odst. 3 nařízení Dublin III. Z toho vyplývá, že pouze v případě, kdy je prokázáno, že posouzení situace dítěte společně se situací jeho rodičů není v nejlepším zájmu tohoto dítěte, bude třeba řešit jeho situaci odděleně od situace jeho rodičů.
Toto konstatování je v souladu s body 14 až 16 odůvodnění a mimo jiné i s čl. 6 odst. 3 písm. a) a odst. 4, čl. 8 odst. 1 a článkem 11 nařízení Dublin III. Z těchto ustanovení vyplývá, že respektování rodinného života a konkrétně zachování celistvosti rodiny je v zásadě v nejlepším zájmu dítěte.
Vzhledem k výše uvedenému je třeba na pátou otázku odpovědět tak, že čl. 20 odst. 3 nařízení Dublin III musí být vykládán v tom smyslu, že není-li prokázán opak, toto ustanovení zakládá domněnku, že je v nejlepším zájmu dítěte řešit situaci tohoto dítěte společně se situací jeho rodičů.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (první senát) rozhodl takto:

1)
Článek 17 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států, musí být vykládán v tom smyslu, že okolnost, že členský stát určený jako „příslušný“ ve smyslu tohoto nařízení, oznámil záměr vystoupit z Evropské unie podle článku 50 SEU, nezavazuje členský stát, jenž rozhoduje o tom, který stát je takto příslušný, aby sám posoudil předmětnou žádost o ochranu na základě diskrečního ustanovení obsaženého v čl. 17 odst. 1.

2)
Nařízení (EU) č. 604/2013 je třeba vykládat v tom smyslu, že nestanoví, že za určení státu, který je příslušný podle kritérií stanovených v tomto nařízení, a za uplatnění diskrečního ustanovení podle čl. 17 odst. 1 uvedeného nařízení musí být odpovědný tentýž vnitrostátní orgán.

3)
Článek 6 odst. 1 nařízení (EU) č. 604/2013 musí být vykládán v tom smyslu, že nevyžaduje, aby členský stát, který není příslušný podle kritérií stanovených tímto nařízením k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu, zohlednil nejlepší zájem dítěte a sám posoudil žádost na základě čl. 17 odst. 1 uvedeného nařízení.

4)
Článek 27 odst. 1 nařízení (EU) č. 604/2013 musí být vykládán v tom smyslu, že nevyžaduje, aby bylo možné podat opravný prostředek proti rozhodnutí nevyužít možnosti podle čl. 17 odst. 1 tohoto nařízení, což nemá vliv na to, že toto rozhodnutí lze napadnout v rámci žaloby proti rozhodnutí o přemístění.

5)
Článek 20 odst. 3 nařízení (EU) č. 604/2013 nařízení Dublin III musí být vykládán v tom smyslu, že není-li prokázán opak, toto ustanovení zakládá domněnku, že je v nejlepším zájmu dítěte řešit situaci tohoto dítěte společně se situací jeho rodičů.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: angličtina.