CELEX: 62014CJ0524
Överklagande
Statligt stöd
Flygplatsavgifter
Artikel 108.2 FEUF
Artikel 263 fjärde stycket FEUF
Beslut om att inleda ett formellt granskningsförfarande
Huruvida talan om ogiltigförklaring kan tas upp till sakprövning
Personligen berörd
Berättigat intresse av att få saken prövad
Artikel 107.1 FEUF
Villkor avseende selektivitet

Europeiska kommissionen har i sitt överklagande yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens domstol den 9 september 2014, Hansestadt Lübeck/kommissionen (
T‑461/12
, nedan kallad den överklagade domen,
EU:T:2014:758
) genom vilken tribunalen dels ogiltigförklarade kommissionens beslut C(2012) 1012 final av den 22 februari 2012 om de statliga stöden SA.27585 och SA.31149 (2012/C) (ex NN/2012, ex CP 31/2009 och CP 162/2010) – Tyskland (nedan kallat det omtvistade beslutet) i de delar som beslutet avser de år 2006 antagna föreskrifterna om flygplatsavgifter vid Lübecks flygplats (Tyskland) som antogs 2006 (nedan kallade 2006 års föreskrifter), dels ogillade talan i övrigt.
Bakgrunden till tvisten
Lübecks flygplats drevs till den 31 december 2012 av Flughafen Lübeck GmbH (nedan kallat FL). FL var till den 30 november 2005 helägt av svaranden i första instans, Hansestadt Lübeck (staden Lübeck). Från den 1 december 2005 till slutet av oktober 2009 ägdes FL till 90 procent av det privata nyzeeländska företaget Infratil och till 10 procent av staden Lübeck. Från och med november 2009 var FL på nytt helägt av staden Lübeck. Den 1 januari 2013 såldes Lübecks flygplats till Yasmina Flughafenmanagement GmbG. FL övertogs av staden Lübeck och ströks ur företagsregistret den 2 januari 2013.
Enligt 43a § första stycket i förordningen om operativa licenser för luftfart (Luftverkehrs-Zulassungs-Ordnung) av den 19 juni 1964 (BGB1. I, s. 370) i dess lydelse av 2006 (nedan kallad LuftVZO) antog FL 2006 års föreskrifter, som godkändes av luftfartsmyndigheten i delstaten Schleswig-Holstein. Denna förordning är sedan den 15 juni 2006 tillämplig på samtliga flygbolag som använder Lübecks flygplats, om inte annat avtalats mellan den som driver flygplatsen och flygbolaget.
Under år 2007 antog kommissionen ett beslut om att inleda ett formellt granskningsförfarande avseende ett avtal mellan FL och flygbolaget Ryanair i vilket det fastställdes flygplatsavgifter för detta företag som var lägre än de som föreskrevs i 1998 års föreskrifter om flygplatsavgifter som under denna tid gällde för Lübecks flygplats.
Kommissionen fann att 2006 års föreskrifter även i sig kunde innehålla ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF och inledde, genom det omtvistade beslutet, det formella granskningsförfarandet enligt artikel 108.2 FEUF avseende olika åtgärder beträffande Lübecks flygplats, inbegripet dessa föreskrifter.
Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
FL väckte talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 19 oktober 2012 och yrkade att det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras dels i den del det innebar att det formella granskningsförfarandet inleddes med avseende på 2006 års föreskrifter, dels i den del det ålade Förbundsrepubliken Tyskland att efterkomma föreläggandet att lämna upplysningar om dessa föreskrifter.
I sin replik som inkom till tribunalens kansli den 20 februari 2013 förklarade staden Lübeck att den trätt i FL:s ställe och avsåg att driva vidare den talan som FL hade väckt.
Staden Lübeck åberopade till stöd för det första yrkandet följande fem grunder: 1) åsidosättande av Förbundsrepubliken Tysklands rätt till försvar, 2) åsidosättande av skyldigheten att göra en omsorgsfull och opartisk granskning, 3) åsidosättande av artikel 108.2 FEUF och 108.3 FEUF samt artiklarna 4, 6 och 13.1 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999 om tillämpningsföreskrifter för artikel [108 FEUF] (
EGT L 83, 1999, s. 1
), 4) åsidosättande av artikel 107.1 FEUF och 5) åsidosättande av motiveringsskyldigheten.
Tribunalen fann i den överklagade domen att det första yrkandet kunde tas upp till sakprövning, dels eftersom FL var direkt och personligen berört av det omtvistade beslutet och således hade ett intresse av att få saken prövad när talan väcktes, dels eftersom FL behöll sitt intresse av att få saken prövad efter försäljningen av Lübecks flygplats. I sak biföll tribunalen talan såvitt avsåg den fjärde grunden då den fann att kommissionen hade gjort en uppenbart oriktig bedömning i detta beslut när den drog slutsatsen att de fördelar som införs genom 2006 års föreskrifter är selektiva. Tribunalen ogiltigförklarade följaktligen detta beslut i den del det innebar att det formella granskningsförfarandet inleddes med avseende på dessa föreskrifter.
Parternas argument och förfarandet vid domstolen
Kommissionen har yrkat att domstolen ska
—
upphäva den överklagade domen,
—
avvisa talan i första instans eller, alternativt, fastställa att ändamålet med talan har förfallit,
—
förklara att talan är ogrundad såvitt avser den del av den fjärde grunden enligt vilken artikel 107.1 FEUF åsidosatts med avseende på selektivitetskriteriet och återförvisa talan till tribunalen såvitt avser övriga delar av den fjärde grunden samt den första, andra tredje och femte grunden,
—
förplikta staden Lübeck att ersätta kostnaderna för handläggningen i den instansen och för överklagandet, alternativt, för det fall målet återförvisas till tribunalen, låta beslutet om dessa kostnader anstå till dess målet har avgjorts slutligt.
Staden Lübeck har yrkat att domstolen ska
—
ogilla överklagandet i dess helhet, bifalla de yrkanden staden Lübeck framställde i första instans, och
—
förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Genom beslut av domstolens ordförande den 26 mars och den 14 april 2015 tilläts Förbundsrepubliken Tyskland och Konungariket Spanien att intervenera till stöd för staden Lübecks yrkanden i målet.
Prövning av överklagandet
Den första grunden, avseende att FL inte var personligen berört av det omtvistade beslutet
Parternas argument
Genom sin första grund har kommissionen gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig bedömning när den fann att FL berördes personligen av det omtvistade beslutet, eftersom det enligt kommissionen är delstatens tillsynsmyndighet och inte den som driver flygplatsen som fastställer flygplatsavgifterna. När tribunalen i punkterna 29–35 i den överklagade domen fann att FL, vid antagandet av 2006 års föreskrifter hade utövat befogenheter som exklusivt hade tilldelats företaget åsidosatte tribunalen den nationella bestämmelse som var tillämplig i målet, enligt vilken föreskrifter avseende flygplatsavgifter ska godkännas av delstatens tillsynsmyndighet, som i sig är bunden av federal lagstiftning om flygplatsavgifter. Den omständigheten att det offentliga företaget som drev flygplatsen var skyldigt att lägga fram dessa föreskrifter betyder inte, enligt kommissionen, att det är det offentliga företaget, och inte staten, som har befogenhet att bestämma den styrning och policy som den tillämpar genom dessa föreskrifter. Enligt kommissionen strider tribunalens bedömning i detta avseende mot den bedömning som följer av domen av den 10 juli 1986, DEFI/kommissionen (
282/85
,
EU:C:1986:316
) i vilken det bland annat fastställdes att den franska regeringen, mot bakgrund av gällande fransk reglering, hade befogenhet att bestämma om styrning och policy för organisationen i fråga och således att definiera de intressen som denna organisation skulle företräda.
Staden Lübeck och Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att överklagandet ska ogillas såvitt avser denna grund.
Domstolens bedömning
Som tribunalen anförde i punkt 26 i den överklagade domen kan andra rättssubjekt än de som ett beslut är riktat till endast göra gällande att de är personligen berörda enligt artikel 263.4 FEUF om beslutet påverkar dem på grund av vissa för dem utmärkande egenskaper eller på grund av faktiska omständigheter som särskiljer dem från alla andra rättssubjekt, och beslutet därigenom medför att de individualiseras på motsvarande sätt som den som beslutet är riktat till (dom av den 15 juli 1963, Plaumann/kommissionen,
25/62
,
EU:C:1963:17
, 223; dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet,
C‑583/11 P
,
EU:C:2013:625
, punkt
, och dom av den 19 december 2013, Telefónica/kommissionen,
C‑274/12 P
,
EU:C:2013:852
, punkt
).
Tribunalen fann att FL i förevarande mål var personligen berört av det omtvistade beslutet genom att, i punkt 34 i den överklagade domen, fastställa att detta beslut, i den del det rör 2006 års föreskrifter, påverkar en rättsakt som vartill FL är en av upphovsmännen och hindrar FL från att utöva sina egna befogenheter såsom FL förstår dessa. För att komma fram till denna bedömning påpekade tribunalen bland annat, i punkt 29 i domen, att 43a § första stycket i LuftVZO klart föreskrev att delstatens tillsynsmyndighet, i förevarande mål lufttrafikmyndigheten i delstaten Schleswig-Holstein, skulle godkänna föreskrifterna om avgifter för en flygplats, men att det framgick av denna bestämmelse att dessa föreskrifter skulle föreslås av det företag som driver den aktuella flygplatsen och att tillsynsmyndigheten inte hade någon egen befogenhet att själv fastställa dessa avgifter och endast kunde bevilja eller avslå de föreslagna föreskrifterna.
Tribunalen konstaterade även, i punkterna 30 och 31 i den överklagade domen, att det framgick av det omtvistade beslutet och av 2006 års föreskrifter att möjligheten att tillämpa nedsatta avgifter i form av de rabatter som föreskrivs i dessa föreskrifter, omfattades av ett avtal som gällde direkt mellan den som drev Lübecks flygplats och ett flygbolag, utan inblandning av tillsynsmyndigheten, och att det för övrigt var genom ett avtal som ingåtts direkt mellan FL och Ryanair som de särskilda avgifterna, som avvek från dem som gällde enligt 2006 års föreskrifter, hade tillämpats på detta flygbolag.
Tribunalen kom därigenom i punkt 32 i denna dom fram till att FL i egenskap av företag som drev Lübecks flygplats, hade en egen befogenhet när det gäller fastställande av flygplatsavgifter för denna flygplats och inte enbart agerade som en förlängning av staten i utövandet av de befogenheter som exklusivt tilldelats företaget. Befogenheten att anta 2006 års föreskrifter tillkom således enligt tribunalen FL, och inte de statliga myndigheterna, oavsett kravet på tillsynsmyndighetens godkännande av dessa föreskrifter.
Det förefaller som om tribunalen således med beaktande av tillämplig nationell lagstiftning fann att FL hade en egen befogenhet att anta föreskrifter för flygplatsavgifter vid Lübecks flygplats, utöver befogenheten att föreslå sådana föreskrifter.
Eftersom kommissionen har ifrågasatt denna bedömning genom den argumentation som det redogjorts för i punkt 13 ovan, ska det erinras om att domstolen, när det gäller tribunalens tolkning av nationell rätt, i överklagandet endast är behörig att pröva om tribunalen har missuppfattat nämnda nationella rätt. För att så ska vara fallet krävs att det utifrån handlingarna i målet är uppenbart att en sådan missuppfattning har skett (se, för ett liknande resonemang, dom av den 5 juli 2011, Edwin/harmoniseringskontoret,
C‑263/09 P
,
EU:C:2011:452
, punkt
, och dom av den 3 april 2014, Frankrike/kommissionen,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, punkterna
och
och där angiven rättspraxis).
I förevarande mål har kommissionen inte gjort gällande och i än mindre grad visat att den nationella lagstiftningen har missuppfattats. Kommissionen har nämligen varken gjort gällande eller visat att tribunalens överväganden på ett uppenbart sätt strider mot innehållet i bestämmelserna i den aktuella tyska lagstiftningen eller att tribunalen tillerkände någon av nämnda bestämmelser en sådan räckvidd som var uppenbart oriktig med beaktande av övriga omständigheter i målet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 april 2014, Frankrike/kommissionen,
C‑559/12 P
,
EU:C:2014:217
, punkt
).
Den första grunden kan följaktligen inte tas upp till sakprövning.
Den andra grunden, avseende att staden Lübeck inte hade något aktuellt berättigat intresse av att få saken prövad
Parternas argument
Kommissionen har genom sin andra grund gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning i punkt 37 i den överklagade domen när den fann dels att FL hade ett berättigat intresse av att få saken prövad även efter det att Lübecks flygplats hade sålts till en privat investerare, eftersom det formella granskningsförfarandet inte hade avslutats och det omtvistade beslutet således fortfarande hade rättsverkningar, dels att FL under alla omständigheter behöll ett berättigat intresse från tiden före försäljningen.
Kommissionen har gjort gällande att det omtvistade beslutet, trots att det inte fattats något slutligt beslut om att avsluta det formella granskningsförfarandet, hade förlorat sin enda rättsverkan, närmare bestämt skyldigheten att intermistiskt upphöra med att tillämpa stödåtgärden under den tid som granskningen pågår, eftersom det inte före den 31 december 2012 förordnats om att tillämpningen av åtgärden interimistiskt skulle avbrytas. Kommissionen har även gjort gällande att 2006 års föreskrifter, från och med den 1 januari 2013, då Lübecks flygplats privatiserades, inte längre kunde anses som en pågående stödordning, eftersom stödordningen inte längre finansierades av offentliga medel. Tribunalens bedömning stred enligt kommissionen mot domstolens fasta praxis enligt vilken det måste föreligga ett faktiskt intresse, som endast består om utgången av talan kan medföra en fördel för klaganden. Staden Lübeck hade enligt kommissionen inte heller visat att den hade något intresse av att fullfölja talan efter det att flygplatsen privatiserades.
Staden Lübeck och Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att överklagandet ska ogillas såvitt avser denna grund.
Domstolens bedömning
I enlighet med fast rättspraxis ska en sökandes berättigade intresse av att få saken prövad, vad avser föremålet för talan, föreligga när talan väcks med risk för att den annars avvisas. Föremålet för talan, liksom det berättigade intresset av att få saken prövad, ska vid äventyr av att det annars saknas anledning att döma i saken, bestå fram till domstolsavgörandet, vilket förutsätter att utgången av talan kan medföra en fördel för den som väckt den (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 maj 2013, Abdulrahim/rådet och kommissionen,
C‑239/12 P
,
EU:C:2013:331
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Kommissionen har gjort gällande att stödordningen i fråga avslutades i och med försäljningen av Lübecks flygplats till ett privat företag den 1 januari 2013, vilket ledde till att skyldigheten att upphöra med denna stödordning inte längre gick staden Lübeck emot och att staden Lübeck således inte hade ett aktuellt intresse av att yrka att det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras. Tribunalen underkände detta argument genom att fastställa att, som angetts i punkt 23 ovan, detta beslut fortsatte ha rättsverkningar, eftersom det formella granskningsförfarandet inte hade avslutats och staden Lübeck i vart fall behöll ett berättigat intresse av att få saken prövad avseende perioden före det att flygplatsen såldes.
Tribunalen påpekade inledningsvis i punkt 27 i den överklagade domen, bland annat med hänvisning till domen av den 24 oktober 2013, Deutsche Post/kommissionen (
C‑77/12 P
, ej publicerad,
EU:C:2013:695
, punkterna
och
), att ett beslut att inleda ett formellt granskningsförfarande beträffande en åtgärd som fortfarande genomförs och som av kommissionen betecknas som ett nytt stöd med nödvändighet förändrar åtgärdens rättsliga räckvidd och de stödmottagande företagens rättsliga ställning, i synnerhet beträffande det fortsatta genomförandet av denna åtgärd. Tribunalen påpekade även att det efter det att ett sådant beslut meddelats åtminstone föreligger allvarliga tvivel med avseende på åtgärdens rättsenlighet som måste föranleda medlemsstaten att upphöra med genomförandet av åtgärden och att ett sådant beslut även kan åberopas vid en nationell domstol, som har att avgöra vilka konsekvenser det medför att artikel 108.3 sista meningen FEUF har åsidosatts.
Det ska erinras om att domstolen även har fastställt, i domen av den 21 november 2013, Deutsche Lufthansa (
C‑284/12
,
EU:C:2013:755
, punkt
) och domstolens beslut av den 4 april 2014, Flughafen Lübeck (
C‑27/13
, ej publicerat,
EU:C:2014:240
, punkt
), att när kommissionen, med tillämpning av artikel 108.3 FEUF, har beslutat att inleda ett formellt granskningsförfarande avseende en oanmäld statlig åtgärd som håller på att genomföras, är en nationell domstol – som har att pröva ett yrkande om att åtgärden ska upphöra och att utbetalda belopp ska återkrävas – skyldig att vidta alla nödvändiga åtgärder för att beakta konsekvenserna av ett eventuellt åsidosättande av skyldigheten att avbryta genomförandet av åtgärden. Den nationella domstolen har härvid rätt att besluta att genomförandet av åtgärden i fråga ska avbrytas och att de belopp som redan har utbetalats ska återkrävas. Den nationella domstolen har även rätt att förordna om interimistiska åtgärder i syfte att dels tillvarata de berörda parternas intressen, dels säkerställa den ändamålsenliga verkan hos kommissionens beslut att inleda det formella granskningsförfarandet.
Det följer således av domstolens praxis att skyldigheten att interimistiskt avbryta tillämpningen av åtgärden i fråga, tvärtemot vad kommissionen anfört, inte är den enda rättsverkningen av ett beslut om att inleda ett formellt granskningsförfarande.
I förevarande mål förefaller det mot bakgrund av denna praxis, som tribunalen framhöll, att staden Lübeck, efter privatiseringen av Lübecks flygplats, åtminstone fortfarande riskerade att en nationell domstol förordnade om återkrav av det stöd som eventuellt hade betalats ut trots att FL ägde denna flygplats. Tribunalen hade således fog för sin bedömning att rättsverkningarna av det omtvistade beslutet i avsaknad av ett slutligt beslut av kommissionen om att avsluta det formella granskningsförfarandet bestod, vilket innebar att staden Lübeck behöll ett berättigat intresse av att yrka ogiltigförklaring av detta beslut.
Överklagandet kan således inte bifallas såvitt avser den andra grunden.
Den tredje grunden, avseende en felaktig bedömning avseende den selektiva karaktären hos 2006 års föreskrifter
Parternas argument
Kommissionen har genom sin tredje grund gjort gällande att tribunalen tolkade villkoret avseende selektivitet i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF felaktigt när den, i punkterna 53–55 i den överklagade domen, fann att det ska prövas huruvida avgiftstabellen tillämpades icke-diskriminerande på samtliga företag som använder eller som kan använda egendomen eller tjänsten för att det ska kunna bedömas huruvida en avgiftstabell som upprättats av ett offentligt organ för användningen av viss egendom eller en viss tjänst är selektiv och att den omständigheten att 2006 års föreskrifter endast är tillämpliga på flygbolag som använder Lübecks flygplats inte i sig är relevant.
Denna uppfattning står enligt kommissionen i stark motsättning till domstolens rättspraxis enligt vilken en åtgärd ska anses vara selektiv och således inte utgöra en generell skatte- eller näringspolitisk åtgärd om den är tillämplig på enbart vissa branscher eller på vissa företag i en viss bransch. Eftersom en åtgärd aldrig är tillämplig på samtliga ekonomiska aktörer skulle en åtgärd avseende de villkor enligt vilka ett offentligt företag erbjuder sin egen egendom eller sina egna tjänster alltid utgöra en selektiv åtgärd.
Enligt kommissionen spelar det ingen roll att denna åtgärd tillämpas icke-diskriminerande på samtliga företag som använder eller kan använda denna egendom eller dessa tjänster, eftersom en skillnad i behandling eller diskriminering inte är relevant för bedömningen huruvida det föreligger ett stöd. Det var i detta hänseende fel av tribunalen att grunda sin bedömning på det kriterium som tillämpades i domen av den 8 november 2001, Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (
C‑143/99
,
EU:C:2001:598
), som endast tillämpades på skatteåtgärder, och tribunalen åsidosatte enligt kommissionen räckvidden av domen av den 2 februari 1988, Kwekerij van der Kooy m.fl./kommissionen (
67/85, 68/85 och 70/85
,
EU:C:1988:38
), dom av den 29 februari 1996, Belgien/kommissionen (
C‑56/93
,
EU:C:1996:64
), dom av den 20 november 2003, GEMO (
C‑126/01
,
EU:C:2003:622
), samt dom av den 15 november 2011, kommissionen och Spanien/Government of Gibraltar och Förenade kungariket (
C‑106/09 P och C‑107/09 P
,
EU:C:2011:732
).
I andra hand har kommissionen gjort gällande att tribunalen även, i punkterna 52 och 53 i den överklagade domen, åsidosatte domstolens praxis enligt vilken den selektiva karaktären hos en åtgärd dels i huvudsak ska bedömas med hänsyn till verkningarna av åtgärden, dels att de åtgärder som enbart gynnar en bransch är selektiva. Kommissionen har påpekat att, även om Lübecks flygplats är i direkt konkurrens med Hamburgs (Tyskland) flygplats, 2006 års föreskrifter endast gynnar de flygbolag som använder Lübecks flygplats, vilket enligt kommissionen räcker för att visa att dessa föreskrifter är selektiva. Tribunalens synsätt fick enligt kommissionen till konsekvens att undandra föreskrifter om flygplatsavgifter från reglerna om statligt stöd.
I tredje hand har kommissionen gjort gällande att, för det fall det kriterium som fastställdes i domen av den 8 november 2001, Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke (
C‑143/99
,
EU:C:2001:598
) skulle vara tillämpligt för att fastställa att föreskrifter genom vilka vissa institutioner bestämmer avgifter var selektiva, tribunalen tolkade detta kriterium felaktigt. För att fastställa vilka företag som befinner sig i en jämförbar situation ska enligt kommissionen nämligen ingen vikt läggas vid tillämpningsområdet för åtgärden i fråga. Det ska snarare enligt kommissionen beaktas vilka företag som har motsvarande kostnadsposter som de företag som gynnas av åtgärden. 2006 års föreskrifter är enligt kommissionen för övrigt selektiva på grund av att principen i 43a § första stycket i LuftVZO, som gäller samtliga tyska flygplatser och således samtliga flygbolag som använder dessa flygplatser, inte iakttas. Enligt denna bestämmelse ska flygplatsavgifter täcka kostnaderna. Tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att som avgörande omständighet ange tillämpningsområdet för 2006 års föreskrifter i stället för det syfte som eftersträvas med denna bestämmelse.
Kommissionen har slutligen gjort gällande att tribunalen även gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att underlåta att pröva huruvida de avgifter som föreskrivs i 2006 års föreskrifter var selektiva av den anledningen att endast flygbolag som uppfyllde vissa villkor gynnades.
Staden Lübeck, Förbundsrepubliken Tyskland och Konungariket Spanien har yrkat att överklagandet ska ogillas såvitt avser denna grund.
Domstolens bedömning
Som tribunalen påpekade i punkt 43 i den överklagade domen måste enligt fast rättspraxis samtliga villkor vara uppfyllda för att en åtgärd ska anses utgöra stöd. För det första måste det röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel. För det andra måste stödet kunna påverka handeln mellan medlemsstater. För det tredje ska mottagaren av stödet ges en selektiv fördel. För det fjärde ska åtgärden snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2015, BVVG,
C‑39/14
,
EU:C:2015:470
, punkt
).
Beträffande villkoret avseende åtgärdens selektivitet, vilket ingår som en grundläggande beståndsdel i begreppet statligt stöd enligt artikel 107.1 FEUF, eftersom stöd som ”gynna[r] vissa företag eller viss produktion” är förbjudna enligt den artikeln, följer det av domstolens fasta praxis, som det erinrats om i punkterna 45 och 46 i denna dom, att det enligt artikel 107.1 FEUF ska fastställas huruvida en nationell åtgärd, inom ramen för en viss rättslig reglering, kan gynna ”vissa företag eller viss produktion” i förhållande till andra företag eller annan produktion som, mot bakgrund av det mål som eftersträvas med regleringen, i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation. Begreppet statligt stöd avser inte sådana statliga åtgärder som innebär att företag behandlas olika, och som således a priori är selektiva, när denna skillnad följer av arten av eller systematiken i det system som åtgärderna utgör en del av (se dom av den 8 november 2001, Adria-Wien Pipeline och Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke,
C‑143/99
,
EU:C:2001:598
, punkterna
och
, dom av den 22 december 2008, British Aggregates/kommissionen,
C‑487/06 P
,
EU:C:2008:757
, punkterna
och
; dom av den 15 november 2011, kommissionen och Spanien/Government of Gibraltar och Förenade kungariket,
C‑106/09 P och C‑107/09 P
,
EU:C:2011:732
, punkterna
och
, samt dom av den 14 januari 2015, Eventech,
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
, punkterna
och
).
För att bifalla staden Lübecks talan såvitt avsåg grunden att kommissionen åsidosatte artikel 107.1 FEUF genom att i det omtvistade beslutet anse att 2006 års föreskrifter hade en selektiv karaktär, anförde tribunalen först och främst, i punkt 50 i den överklagade domen, att den enda motivering som anförts till stöd för nämnda beslut var att de aktuella fördelarna endast gavs åt de flygbolag som använder Lübecks flygplats.
I punkt 51 i den överklagade domen påpekade tribunalen att den omständigheten att 2006 års föreskrifter endast tillämpades på dessa företag stämde överens med den tyska rättsliga regleringen av flygplatsavgifter och med beskaffenheten hos föreskrifter som fastställer sådana avgifter. Flygbolag som använder andra tyska flygplatser är enligt denna reglering skyldiga att följa de föreskrifter om avgifter som gäller specifikt för respektive flygplats och befann sig därför inte i en situation som var jämförbar med situationen för de flygbolag som använder Lübecks flygplats.
I punkt 52 i domen ansåg tribunalen dessutom att – även om det följer av rättspraxis att ett stöd, såsom kommissionen har påpekat, kan vara selektivt även om det rör en hel bransch – denna rättspraxis avser nationella åtgärder med allmän tillämplighet och därför inte var direkt relevant i förevarande fall. Den aktuella åtgärden avsåg nämligen inte hela flygplatsbranschen, utan endast de företag som använder Lübecks flygplats.
I punkt 53 i den överklagade domen fann tribunalen slutligen att det, för bedömningen av huruvida en avgiftstabell för användningen av viss egendom eller en viss tjänst i en bransch är selektiv, samtliga företag som använder eller som kan använda egendomen eller tjänsten ska beaktas, i syfte att pröva huruvida endast vissa av dem åtnjuter eller kan åtnjuta en eventuell fördel.
Mot bakgrund av dessa överväganden fann tribunalen i punkterna 54 och 55 i den överklagade domen, att den omständigheten att 2006 års föreskrifter endast var tillämpliga på flygbolag som använder Lübecks flygplats inte i sig är ett relevant kriterium för att anse att föreskrifterna är selektiva och att, eftersom det inte hade bestritts att avgiftsbestämmelserna i föreskrifterna gällde för samtliga flygbolag, kommissionen ”– med hänsyn till motiveringen i det angripna beslutet – gjorde fel när den fann att 2006 års föreskrifter är selektiva”.
Domstolen konstaterar härvidlag att det, tvärtemot vad kommissionen har gjort gällande, ingalunda följer av domstolens praxis att en åtgärd genom vilken ett offentligt företag fastställer villkor för användning av sin egendom eller sina tjänster alltid är en selektiv åtgärd enligt artikel 107.1 FEUF. Av de domar kommissionen hänvisar till, i synnerhet de som nämndes i punkt 35 ovan, framgår inte någon sådan allmän princip.
Det följer tvärtom av fast rättspraxis att det i artikel 107.1 FEUF inte görs någon åtskillnad mellan statliga åtgärder med hänsyn till deras orsaker eller syften, utan att de i stället definieras med utgångspunkt i vilka verkningar de har (dom av den 15 november 2011,
C‑106/09 P och C‑107/09 P
,
EU:C:2011:732
, punkt
och där angiven rättspraxis).
Om det således inte kan uteslutas att en sådan åtgärd genom vilken ett offentligt företag fastställer villkoren för att använda sin egendom och sina tjänster har en selektiv karaktär, även om den tillämpas generellt på samtliga företag som använder denna egendom och dessa tjänster, ska prövningen av huruvida så är fallet inte ske utifrån åtgärdens beskaffenhet utan utifrån dess verkningar. Denna prövning ska avse huruvida den fördel som åtgärden förväntas medföra i själva verket gynnar endast vissa företag i förhållande till andra, trots att samtliga företag i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation med hänsyn till det syfte som eftersträvas med den aktuella åtgärden.
Härav följer att kommissionens förstahandsargument, som redogjorts för i punkt 34 ovan, enligt vilka en åtgärd om villkor för ett offentligt företags tillhandahållande av sin egen egendom eller sina tjänster alltid skulle utgöra en selektiv åtgärd, är ogrundat.
Denna bedömning påverkas inte av kommissionens påståenden, som anges i punkt 35 ovan, att det inte har någon betydelse för bedömningen av huruvida ett stöd föreligger, att en sådan åtgärd tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt på samtliga företag som använder eller som kan använda denna egendom eller dessa tjänster. Bedömningen påverkas inte heller genom argumentet enligt vilket tribunalen felaktigt grundade sin bedömning på rättspraxis om skatteåtgärder.
För att fastställa om en åtgärd, även om den är generellt tillämplig på en grupp ekonomiska aktörer, i själva verket endast gynnar vissa företag, ska det, vilket framgår av den rättspraxis som redogjordes för i punkt 41 ovan, fastställas huruvida åtgärden kan gynna vissa företag i förhållande till andra företag som, mot bakgrund av det syfte som eftersträvas med den aktuella rättsliga regleringen, i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation.
Prövningen av huruvida en sådan åtgärd har en selektiv karaktär sammanfaller således i princip med frågan huruvida åtgärden tillämpas på denna grupp av ekonomiska aktörer på ett icke-diskriminerande sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 januari 2015, Eventech,
C‑518/13
,
EU:C:2015:9
, punkt
). Begreppet selektivitet är således, som generaladvokaten har påpekat i punkt 75 i sitt förslag till avgörande, nära förbundet med begreppet diskriminering.
Denna bedömning av selektivitet ska, som också framgår av denna praxis, göras ”inom ramen för en viss rättslig reglering”. För att bedöma huruvida en åtgärd är selektiv ska det således fastställas huruvida denna åtgärd inom ramen för en viss rättslig reglering utgör en fördel för vissa företag i jämförelse med vissa andra företag som, mot bakgrund av den målsättning som ska uppfyllas genom den berörda ordningen eller det berörda systemet i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation (dom av den 6 september 2006, Portugal/kommissionen,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, punkt
och dom av den 28 juli 2011, Mediaset/kommissionen,
C‑403/10 P
, ej publicerad,
EU:C:2011:533
, punkt
).
Denna prövning innebär alltså i princip att på förhand definiera referensramen för åtgärden i fråga. Som generaladvokaten har gjort gällande i punkterna 77 och 86–89 i sitt förslag till avgörande används inte denna metod enbart vid bedömningen avseende skatteåtgärder. Domstolen har nämligen endast påpekat att definitionen av referensramen har större betydelse när det gäller skatteåtgärder, eftersom själva förekomsten av en fördel endast kan fastställas i förhållande till så kallad normal beskattning (dom av den 6 september 2006, Portugal/kommissionen,
C‑88/03
,
EU:C:2006:511
, punkt
).
Vad gäller den argumentation kommissionen framställt i andra och tredje hand, som det redogjorts för i punkterna 36–38 ovan, ska det först och främst påpekas, beträffande påståendet att verkningarna av åtgärden inte beaktats, att tribunalen prövade rättsenligheten av det omtvistade beslutet mot bakgrund av motiveringen till beslutet, enligt vilken fördelarna i fråga endast tillkom flygbolag som använda Lübecks flygplats, och konstaterade att denna motivering var beslutets enda motivering avseende frågan om selektivitet.
Genom att implicit göra den bedömningen, i punkt 53 i den överklagade domen, att 2006 års föreskrifter inte var diskriminerande och genom att i punkt 55 i samma dom fastställa att det inte bestritts att samtliga flygbolag som använder eller som kan använda Lübecks flygplats kunde dra nytta av avgiftsbestämmelserna i dessa föreskrifter, tog tribunalen hänsyn till denna.
En åtgärd som endast en bransch eller en del av en bransch drar nytta av är vidare, tvärtemot vad kommissionen anfört, inte nödvändigtvis selektiv. Som följer av punkterna 41 och 47–55 ovan är den endast selektiv om den, inom ramen för en viss rättslig reglering, gynnar vissa företag i jämförelse med andra företag som tillhör andra branscher eller samma bransch och i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i jämförbara situationer.
Den omständigheten att Lübecks flygplats i förevarande mål står i direkt konkurrens med Hamburgs flygplats eller med andra tyska flygplatser och att endast de flygbolag som använder Lübecks flygplats drar nytta av de fördelar som eventuellt blir följden av 2006 års föreskrifter räcker inte för att visa att dessa föreskrifter har en selektiv karaktär. För att en sådan karaktär ska föreligga måste det fastställas att dessa föreskrifter, inom ramen för den rättsliga reglering som samtliga flygplatser omfattas av, innebär en fördel för flygbolag som använder Lübecks flygplats, till nackdel för flygbolag som använder de andra flygplatserna som mot bakgrund av det mål som eftersträvas med regleringen i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation.
För det tredje är, som följer av punkterna 52–55 ovan, fastställandet av vilka företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation beroende av att det först görs en definition av den rättsliga reglering utifrån vars syfte jämförbarheten i faktiskt och rättsligt hänseende i förekommande fall ska bedömas för de företag som gynnas respektive inte gynnas.
Tribunalen fann i punkterna 32 och 51 i den överklagade domen inom ramen för sin befogenhet att tolka nationell rätt, som framgår av punkterna 16–21 ovan, att den som driver en flygplats enligt 43a § första stycket LuftVZO med utövande av sin egen befogenhet bestämmer nivån på de flygplatsavgifter som ska gälla för denna flygplats.
Det framgår av detta konstaterande att det i förevarande mål inte är 43a § första stycket i LuftVZO eller någon annan reglering som är tillämplig på samtliga flygplatser, som 2006 års föreskrifter eventuellt skulle ha utgjort undantag från till förmån för flygbolag som använder Lübecks flygplats, som fastställer flygplatsavgifter för en flygplats, utan de föreskrifter som antagits för detta ändamål av den som driver flygplatsen. Detta har skett genom utövandet av en befogenhet som begränsas till att avse denna flygplats. Såsom generaladvokaten har anfört i punkt 112 i sitt förslag till avgörande är det den reglering som gällde specifikt för Lübecks flygplats som är den relevanta referensramen för att pröva huruvida 2006 års föreskrifter fick till följd att vissa flygbolag gynnades i förhållande till andra flygbolag som i faktiskt och rättsligt hänseende befann sig i en jämförbar situation.
Mot denna bakgrund gjorde tribunalen en riktig bedömning när den, efter att sålunda ha avgränsat den rättsliga reglering som var relevant i det föreliggande fallet, fann att de flygbolag som använder andra tyska flygplatser inte befann sig i en jämförbar situation som de flygbolag som använder Lübecks flygplats.
Eftersom tribunalen konstaterade att 2006 års föreskrifter var tillämpliga på ett icke-diskriminerande sätt på samtliga flygbolag som använde eller kunde använda Lübecks flygplats gjorde den således en riktig bedömning när den mot bakgrund av motiveringen till det omtvistade beslutet fann att det var fel av kommissionen att anse att föreskrifterna hade en selektiv karaktär.
Slutligen kan inte tribunalen under dessa omständigheter klandras för att inte ha prövat huruvida de rabatter som föreskrivs i 2006 års föreskrifter hade en selektiv karaktär på grund av att de gynnade vissa flygbolag som använde Lübecks flygplats till nackdel för andra flygbolag som använde samma flygplats. Även om det omtvistade beslutet, som kommissionen framhållit, innehåller en beskrivning av dessa avgifter och en preliminär rättslig bedömning, avser det endast förekomsten av en fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Motiveringen till detta beslut avseende selektiviteten vilar på det enda konstaterandet att fördelarna i fråga endast gynnade flygbolag som använde Lübecks flygplats. Tribunalen gjorde således en riktig bedömning när den, genom att pröva den grund som staden Lübeck framställt avseende kommissionens åsidosättande av artikel 107.1 FEUF vid bedömningen av villkoret om selektivitet, endast prövade rättsenligheten av detta beslut mot bakgrund av de skäl som denna bedömning grundade sig på.
Härav följer att den argumentation som kommissionen åberopat i andra hand är ogrundad.
Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.
Den fjärde grunden, avseende bristande motivering i den överklagade domen
Parternas argument
Kommissionen har genom sin fjärde grund gjort gällande, att den överklagade domen är behäftad med bristande motivering i tre avseenden. För det första innehåller inte beslutet något fastställande av den målsättning som eftersträvas med åtgärden i fråga, trots att det är mot bakgrund av denna målsättning som bedömningen av huruvida företagen i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation ska ske. Den överklagade domen innehåller inte heller någon motivering avseende de rabatter som föreskrivs enligt 2006 års föreskrifter. Slutligen redogjorde inte tribunalen för de skäl till varför dessa föreskrifter inte hade en så tydligt selektiv karaktär att kommissionen inte borde ha inlett det formella granskningsförfarandet.
Kommissionen anser för det andra att tribunalens resonemang är motstridigt, eftersom tribunalen i punkterna 51 och 53 i den överklagade domen tillämpade rättspraxis avseende den selektiva karaktären hos skatteåtgärder och sedan i punkt 57 i denna dom fastställde att denna praxis inte är relevant.
Staden Lübeck, Förbundsrepubliken Tyskland och Konungariket Spanien har yrkat att överklagandet ska ogillas såvitt avser denna grund.
Domstolens bedömning
Tribunalen har för det första, avseende motiveringen till det omtvistade beslutet och den argumentation kommissionen framställde vid tribunalen enligt vilka 2006 års föreskrifter var selektiva på grund av att de endast tillämpades på flygbolag som använde Lübecks flygplats, gett en omfattande förklaring i den överklagade domen till varför den funnit att denna enda omständighet inte gjorde det möjligt att komma fram till en sådan bedömning. Vad i synnerhet gäller bedömningen av vilka företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation, preciserade tribunalen i punkt 51 i den överklagade domen de skäl till varför flygbolag som använder andra flygplatser inte inom ramen för den aktuella rättsliga regleringen befann sig i en jämförbar situation som de flygbolag som använde Lübecks flygplats.
För det andra behövde tribunalen, av de skäl som redogjordes för i punkt 65 ovan, inte pröva de rabatter som föreskrivs i 2006 års föreskrifter.
För det tredje ankom det inte på tribunalen att bedöma om föreskrifterna uppenbarligen hade en selektiv karaktär. Däremot ankom det på tribunalen att, vilket ska undersökas vid prövningen av den femte grunden, pröva huruvida det omtvistade beslutet var behäftat med en uppenbart oriktig bedömning.
Slutligen finns det inget som helst stöd för kommissionens argument att skälen är motstridiga.
Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden.
Den femte grunden, avseende åsidosättande av de gränser för domstolskontroll som gäller för beslut om att inleda det formella granskningsförfarandet på området för statligt stöd
Parternas argument
Kommissionen har genom sin femte grund gjort gällande att tribunalen inte beaktade den omständigheten att en begränsad domstolskontroll ska gälla för beslut om att inleda ett formellt granskningsförfarande, särskilt vad gäller skälen till beslutet. Kommissionen har gjort gällande att en enkel preliminär prövning av omständigheterna inte gjorde det möjligt att skingra tvivlen avseende frågan huruvida 2006 års föreskrifter hade en selektiv karaktär. Den överklagade domen innehöll enligt kommissionen inte någon förklaring vad gäller de skäl till varför avsaknaden av en selektiv karaktär var så uppenbar att det var fel av kommissionen att inleda det formella granskningsförfarandet.
Staden Lübeck, Förbundsrepubliken Tyskland och Konungariket Spanien har yrkat att överklagandet ska ogillas såvitt avser denna grund.
Domstolens bedömning
Såsom tribunalen erinrade om i punkt 42 i den överklagade domen begränsar sig unionsdomstolens prövning av lagenligheten av ett beslut att inleda det formella granskningsförfarandet, när parterna bestrider kommissionens bedömning avseende kvalificeringen av den omtvistade åtgärden som statligt stöd, till en kontroll av att kommissionen inte gjorde en uppenbart oriktig bedömning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 juli 2011, Alcoa Trasformazioni/kommissionen,
C‑194/09 P
,
EU:C:2011:497
, punkt
).
Det följer av övervägandena i punkterna 47–55 ovan att kommissionens bedömning enligt vilken de fördelar som följer av 2006 års föreskrifter var selektiva i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF av den anledningen att de endast tillkom flygbolag som använder Lübecks flygplats och med stöd av vilken kommissionen beslutade att inleda ett formellt granskningsförfarande avseende dessa föreskrifter, är uppenbart felaktig.
Tribunalen hade således fog för att, i punkt 59 i den överklagade domen, fastställa att det omtvistade beslutet med avseende på denna bedömning var behäftat med en uppenbart oriktig bedömning och att ogiltigförklara detta beslut i den del det avsåg 2006 års föreskrifter.
Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den femte grunden.
Eftersom domstolen inte har bifallit någon av de grunder som har åberopats av klaganden ska överklagandet ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet ogillas. Artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska enligt artikel 184.1 i dessa regler tillämpas i mål om överklagande. Enligt artikel 138.1 ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Staden Lübeck har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i målet om överklagande. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska staden Lübecks yrkande bifallas.
Enligt artikel 140.1 i domstolens rättegångsregler, som enligt artikel 184.1 i dessa regler också ska tillämpas i mål om överklagande, ska Förbundsrepubliken Tyskland och Konungariket Spanien bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (stora avdelningen) följande:

1)
Överklagandet ogillas.

2)
Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Hansestadt Lübecks rättegångskostnader.

3)
Förbundsrepubliken Tyskland och Konungariket Spanien ska bära sina rättegångskostnader.

Underskrifter
(
*1
)	Rättegångsspråk: tyska.