CELEX: 62017CJ0059
Prejudiciële verwijzing
Landbouw
Wijnmarkt
Verordening (EG) nr. 555/2008
Steun voor de herstructurering en de omschakeling van wijngaarden
Onaangekondigde controles ter plaatse
Bevoegdheden van de controlefunctionarissen
Mogelijkheid voor de functionarissen om een landbouwbedrijf zonder de toestemming van de exploitant te betreden

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van verordening (EG) nr. 555/2008 van de Commissie van 27 juni 2008 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt, wat betreft de steunprogramma’s, de handel met derde landen, het productiepotentieel en de controles in de wijnsector (
PB 2008, L 170, blz. 1
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Château du Grand Bois SCI en Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (nationale instelling voor landbouw- en visserijproducten; hierna: „FranceAgriMer”) over de afwijzing door FranceAgriMer van het verzoek van Château du Grand Bois tot uitkering van steun voor de herstructurering en omschakeling van haar wijngaard.
Unierecht
Verordening nr. 479/2008
Verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad van 29 april 2008 houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt, tot wijziging van de verordeningen (EG) nr. 1493/1999, (EG) nr. 1782/2003, (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 3/2008 en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nr. 2392/86 en (EG) nr. 1493/1999 (
PB 2008, L 148, blz. 1
) is ingetrokken bij verordening (EG) nr. 491/2009 van de Raad van 25 mei 2009 tot wijziging van verordening (EG) nr. 1234/2007 houdende een gemeenschappelijke ordening van de landbouwmarkten en specifieke bepalingen voor een aantal landbouwproducten („integrale-GMO-verordening”) (
PB 2009, L 154, blz. 1
). Ten tijde van de feiten van het hoofdgeding was verordening nr. 479/2008 echter nog steeds van toepassing. Artikel 3 van die verordening, dat was opgenomen in hoofdstuk 1, met het opschrift „Steunprogramma’s”, van titel II van de verordening, bepaalde:
„In dit hoofdstuk worden de voorschriften vastgesteld voor de toewijzing van communautaire financiële middelen aan de lidstaten en het gebruik dat de lidstaten van deze middelen maken in het kader van nationale steunprogramma’s (hierna ‚steunprogramma’s’ genoemd) ter financiering van specifieke steunmaatregelen ten behoeve van de wijnsector.”
Artikel 4, lid 2, van die verordening luidde:
„De lidstaten zijn verantwoordelijk voor de steunprogramma’s en zien erop toe dat deze intern coherent zijn en op een objectieve manier worden opgesteld en uitgevoerd, met inachtneming van de economische situatie van de betrokken producenten en de noodzaak een niet-gegronde ongelijke behandeling van de producenten te vermijden.
De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het instellen en verrichten van de nodige controles en het opleggen van sancties in geval van niet-naleving van de voorwaarden van de steunprogramma’s.”
Verordening nr. 555/2008
De overwegingen 72 en 73 van verordening nr. 555/2008 luiden als volgt:
„(72)
De lidstaten moeten ervoor zorgen dat de werkzaamheden van de met de controles in de wijnbouwsector belaste instanties doeltreffend zijn. […]
(73)
Om bij te dragen tot een uniforme toepassing van de regeling in de hele Gemeenschap moeten de lidstaten de nodige maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat het personeel van de bevoegde instanties de nodige onderzoeksbevoegdheden heeft om de naleving van de regeling te garanderen.”
Bij artikel 57, punt 9, van gedelegeerde verordening (EU) 2016/1149 van de Commissie van 15 april 2016 tot aanvulling van verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat de nationale steunprogramma’s in de wijnsector betreft, en tot wijziging van verordening nr. 555/2008 (
PB 2016, L 190, blz. 1
) zijn de artikelen 75 tot en met 82 van verordening nr. 555/2008 geschrapt. Gedelegeerde verordening (EU) 2018/273 van de Commissie van 11 december 2017 tot aanvulling van verordening (EU) nr. 1308/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het vergunningenstelsel voor het aanplanten van wijnstokken, het wijnbouwkadaster, begeleidende documenten en certificering, het in- en uitslagregister, de verplichte opgaven, meldingen en de bekendmaking van meegedeelde informatie, tot aanvulling van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft de toepasselijke controles en sancties, tot wijziging van de verordeningen (EG) nr. 555/2008, (EG) nr. 606/2009 en (EG) nr. 607/2009 van de Commissie en tot intrekking van verordening (EG) nr. 436/2009 van de Commissie en gedelegeerde verordening (EU) 2015/560 van de Commissie (
PB 2018, L 58, blz. 1
) heeft volgens artikel 52, punt 1, ervan met name de artikelen 83 tot en met 95 bis van verordening nr. 555/2008 geschrapt. Ten tijde van de feiten van het hoofdgeding waren die geschrapte artikelen nog steeds van kracht.
Artikel 76 van verordening nr. 555/2008 bepaalde:
„Onverminderd de specifieke bepalingen van deze verordening of van andere communautaire regelgeving voeren de lidstaten controles en maatregelen in voor zover die nodig zijn om de correcte toepassing van verordening [nr. 479/2008] en van de onderhavige verordening te garanderen. Deze controles en maatregelen moeten met het oog op een adequate bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen voldoende doeltreffend, evenredig en ontradend zijn.
Met name zien de lidstaten erop toe dat:
a)
alle subsidiabiliteitscriteria die in de communautaire of de nationale regelgeving of het nationale kader zijn vastgesteld, kunnen worden gecontroleerd;
[…]
d)
de controles en de maatregelen in overeenstemming zijn met de aard van de betrokken steunmaatregel. De lidstaten stellen de controlemethoden en -middelen vast en bepalen bij wie de controles moeten worden verricht;
[…]”
Volgens artikel 77, lid 1, van die verordening bestaan de controles uit administratieve controles en, zo nodig, uit controles ter plaatse.
Artikel 78 van verordening nr. 555/2008 bepaalde:
„1.   De controles ter plaatse worden onaangekondigd uitgevoerd. Zij mogen worden aangekondigd, doch slechts zolang van tevoren als strikt noodzakelijk is en voor zover het doel van de controle daardoor niet in gevaar komt. Behalve in behoorlijk gemotiveerde gevallen of voor die maatregelen waarvoor systematisch controles ter plaatse worden uitgevoerd, mag de aankondiging nooit meer dan 48 uur van tevoren plaatsvinden.
[…]
3.   De steunaanvraag (aanvragen) wordt (worden) afgewezen indien de begunstigde of zijn vertegenwoordiger een controle ter plaatse verhindert.”
Artikel 81, leden 3 en 4, van die verordening luidde:
„3.   Oppervlakten waarvoor een rooipremie wordt gegeven, worden systematisch vóór en na het rooien gecontroleerd. Deze controle betreft de percelen waarvoor steun wordt aangevraagd.
[…]
4.   De controle op de daadwerkelijke rooiing gebeurt via een klassieke controle ter plaatse of, als de hele wijngaard wordt gerooid of de resolutie van de teledetectie minstens gelijk is aan 1 m
, via teledetectie.”
Artikel 83 van verordening nr. 555/2008, met het opschrift „Bevoegdheden van de controlefunctionarissen”, bepaalde:
„Elke lidstaat treft de nodige maatregelen om de functionarissen van zijn bevoegde instanties bij de vervulling van hun taak te helpen. Hij ziet er meer in het bijzonder op toe dat deze functionarissen, eventueel samen met die van andere, door hem daartoe gemachtigde diensten:
a)
toegang hebben tot de wijngaarden, tot de installaties voor de wijnbereiding, de opslag en de verwerking van wijnbouwproducten en tot de middelen voor het vervoer van deze producten;
[…]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Uit de verwijzingsbeslissing volgt dat Château du Grand Bois op 29 juli 2009 een steunaanvraag voor de herstructurering en omschakeling van haar wijngaard voor het seizoen 2008/2009 heeft ingediend.
Bij beslissing van 18 december 2009 heeft FranceAgriMer die aanvraag afgewezen op grond dat tijdens controles die een functionaris van FranceAgriMer op 27 augustus en 15 september 2009 ter plaatse had uitgevoerd, was vastgesteld dat op sommige percelen de wijnstokken niet in overeenstemming met de geldende regelgeving waren gerooid.
Bij beslissing van 7 mei 2013 heeft de tribunal administratif de Nantes (bestuursrechter in eerste aanleg Nantes, Frankrijk) het door Château du Grand Bois tegen die beslissing ingestelde beroep toegewezen. In het door FranceAgriMer ingestelde hoger beroep heeft de cour administrative d’appel de Nantes (bestuursrechter in tweede aanleg Nantes, Frankrijk) die beslissing van 7 mei 2013 vernietigd.
Voor de verwijzende rechter, de Conseil d’État (hoogste bestuursrechter, Frankrijk), voert Château du Grand Bois aan dat de omstandigheid dat de functionaris van FranceAgriMer haar domein zonder haar toestemming had betreden, relevant was voor de rechtmatigheid van de beslissing van FranceAgriMer van 18 december 2009.
In die omstandigheden heeft de Conseil d’État de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Zijn op grond van de artikelen 76, 78 en 81 van verordening [nr. 555/2008] de functionarissen die een controle ter plaatse uitvoeren, bevoegd de gronden van een landbouwbedrijf zonder de toestemming van de exploitant te betreden?
2)
Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: moet een onderscheid worden gemaakt naargelang de betrokken gronden al dan niet zijn afgesloten?
3)
Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord: zijn de artikelen 76, 78 en 81 van verordening [nr. 555/2008] verenigbaar met het beginsel van onschendbaarheid van de woning zoals gewaarborgd door artikel 8 van het Europees Verdrag [tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950]?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 76, 78 en 81 van verordening nr. 555/2008 aldus moeten worden uitgelegd dat op grond van die bepalingen de functionarissen die een controle ter plaatse uitvoeren, ertoe gemachtigd zijn de gronden van een landbouwbedrijf zonder de toestemming van de exploitant te betreden.
De door de verwijzende rechter in zijn eerste vraag aangehaalde bepalingen zijn opgenomen in hoofdstuk I, met het opschrift „Controlebeginselen”, van titel V, met het opschrift „Controles in de wijnsector”, van verordening nr. 555/2008, die de uitvoeringsbepalingen voor verordening nr. 479/2008 vaststelt. In de bepalingen van dat hoofdstuk wordt een aantal van de beginselen en uitvoeringsbepalingen uiteengezet die gelden voor de op de lidstaten rustende verplichting om aan de hand van controles na te gaan of die verordening correct wordt toegepast.
Zo verplicht artikel 76 van verordening nr. 555/2008, op grond van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 479/2008, de lidstaten – voor zover dit nodig is om de correcte toepassing van die verordeningen te garanderen – om controles en maatregelen in te voeren die met het oog op een adequate bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie voldoende doeltreffend, evenredig en ontradend moeten zijn.
Volgens artikel 77, lid 1, van verordening nr. 555/2008 bestaan de controles uit administratieve controles en, zo nodig, uit controles ter plaatse. Overeenkomstig artikel 78, lid 1, van die verordening moeten die controles ter plaatse onaangekondigd worden uitgevoerd. Zij mogen evenwel worden aangekondigd, doch slechts zolang van tevoren als strikt noodzakelijk is en op voorwaarde dat het doel van de controle daardoor niet in gevaar komt.
Aangaande de oppervlakten waarvoor een rooipremie wordt gegeven, bepaalt artikel 81, leden 3 en 4, van die verordening dat die oppervlakten systematisch vóór en na het rooien worden gecontroleerd en die controles worden verricht via een klassieke controle ter plaatse, hoewel onder bepaalde voorwaarden andere vormen van controles zoals in die bepalingen uiteengezet, mogelijk zijn.
Evenwel volgt noch uit de bewoordingen van de artikelen 76, 78 en 81 van verordening nr. 555/2008 noch uit die van de overige bepalingen van die verordening dat deze verordening aan de op de lidstaten rustende verplichting om te voorzien in een systeem van controles ter plaatse een machtiging voor de bevoegde functionarissen koppelt om daartoe de gronden van een landbouwbedrijf te betreden zonder de toestemming van de exploitant.
Inzonderheid kan uit het feit dat volgens artikel 78, lid 1, van verordening nr. 555/2008 de controles ter plaatse onaangekondigd moeten worden uitgevoerd, niet worden afgeleid dat die verordening hen daartoe machtigt. Zoals de advocaat-generaal in de punten 40 tot en met 42 van zijn conclusie heeft opgemerkt, zijn de begrippen „onaangekondigd” en „zonder toestemming” geen synoniemen. Dat een controle onaangekondigd mag worden uitgevoerd, betekent namelijk hoogstens dat die controle op om het even welk tijdstip kan plaatsvinden en de controlefunctionaris zijn bezoek niet hoeft aan te kondigen.
Dat een dergelijke controle „onaangekondigd” is, betekent daarentegen daarom nog niet dat de functionaris, wanneer hij zonder voorafgaande aankondiging ter plaatse aankomt, het recht heeft om de te controleren plaatsen te betreden zonder de toestemming van de exploitant. Daaruit volgt dat de krachtens verordening nr. 555/2008 op de lidstaten rustende verplichting om te voorzien in een systeem van onaangekondigde controles op zich niet het recht voor de controlefunctionarissen meebrengt om de plaatsen van controle te betreden zonder de toestemming van de exploitanten.
Die analyse vindt steun in de algemene opzet van die verordening. In dat verband volgt uit de overwegingen 72 en 73 van verordening nr. 555/2008 dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat de werkzaamheden van de met de controles in de wijnbouwsector belaste instanties doeltreffend zijn, door de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat het personeel van die instanties de nodige onderzoeksbevoegdheden heeft om de naleving van de Unieregeling met betrekking tot de wijnsector te garanderen. Zoals de advocaat-generaal in punt 43 van zijn conclusie heeft opgemerkt, bepaalt artikel 83, onder a), van die verordening, dat ziet op de bevoegdheden van de controlefunctionarissen, voorts dat iedere lidstaat erop moet toezien dat die functionarissen toegang hebben tot de wijngaarden en tot de andere plaatsen en installaties waartoe zij toegang moeten hebben om hun taak te volbrengen. Evenwel is niet vereist dat die toegang plaatsvindt zonder de toestemming van de exploitant.
Uit het bovenstaande volgt dat de lidstaten krachtens verordening nr. 555/2008 de taak hebben om in hun nationale recht een regeling te treffen inzake de bevoegdheden van de controlefunctionarissen en het merendeel van de voorwaarden waaronder die controles worden uitgevoerd, daaronder begrepen de voorwaarden waaronder toegang tot de te controleren plaatsen wordt verkregen.
Op grond van de bepalingen van verordening nr. 555/2008 wordt derhalve geen machtiging verleend om de gronden van een exploitant zonder diens toestemming te betreden.
De Franse regering en de Europese Commissie zijn echter in wezen van mening dat exploitanten in de wijnsector, wanneer zij verzoeken om de toekenning van middelen van de Unie in het kader van de in de verordeningen nr. 479/2008 en nr. 555/2008 bedoelde steunprogramma’s, impliciet een algemene en aan de controles voorafgaande machtiging verlenen, gelet op het feit dat die controles een integrerend deel zijn van de bij die verordeningen ingevoerde steunregeling.
Een dergelijk betoog kan niet worden aanvaard.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof vormt de bescherming tegen ingrepen van het openbaar gezag in de privésfeer van een natuurlijke of rechtspersoon die willekeurig of onredelijk zouden zijn, immers een algemeen beginsel van het Unierecht en moeten dergelijke ingrepen een wettelijke grondslag hebben en gerechtvaardigd zijn om redenen waarin bij wet is voorzien (zie in die zin arresten van21 september 1989, Hoechst/Commissie,
46/87 en 227/88
,
EU:C:1989:337
, punt
; 22 oktober 2002, Roquette Frères,
C‑94/00
,
EU:C:2002:603
, punt
, en 16 mei 2017, Berlioz Investment Fund,
C‑682/15
,
EU:C:2017:373
, punt
).
Een algemene en vooraf verleende impliciete machtiging, zoals de Franse regering en de Commissie voor ogen hebben, voldoet evenwel niet aan dat vereiste. Het Unierecht kan weliswaar bepalen dat de exploitant de controlefunctionarissen vooraf een algemene machtiging kan verlenen om de exploitatiegronden te betreden, doch in een dergelijke machtiging moet op zijn minst uitdrukkelijk bij wet zijn voorzien. De bepalingen van de verordeningen nr. 479/2008 en nr. 555/2008 voorzien niet in een dergelijke machtiging.
Hoe dan ook moet worden geoordeeld dat de afwijzing van de steunaanvraag overeenkomstig artikel 78, lid 3, van verordening nr. 555/2008, als belangrijk rechtsgevolg van de omstandigheid dat de exploitant of diens vertegenwoordiger de controle ter plaatse heeft verhinderd, op zich een doeltreffend en toereikend middel is om de in artikel 76 van die verordening bedoelde doelstelling te verwezenlijken, te weten de financiële belangen van Unie adequaat beschermen (zie naar analogie arrest van 16 juni 2011, Omejc,
C‑536/09
,
EU:C:2011:398
, punten
en
). Vooraf aan de controlefunctionarissen een algemene machtiging verlenen om de te controleren plaatsen te betreden, is niet noodzakelijk om die doelstelling te verwezenlijken.
Gelet op een en ander moet op de eerste vraag worden geantwoord dat de artikelen 76, 78 en 81 van verordening nr. 555/2008 aldus moeten worden uitgelegd dat op grond van die bepalingen de functionarissen die een controle ter plaatse uitvoeren, niet ertoe gemachtigd zijn een landbouwbedrijf zonder de toestemming van de exploitant te betreden.
Tweede en derde vraag
Gelet op het antwoord op de eerste vraag, hoeft op de tweede en de derde vraag niet te worden geantwoord.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:

De artikelen 76, 78 en 81 van verordening (EG) nr. 555/2008 van de Commissie van 27 juni 2008 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt, wat betreft de steunprogramma’s, de handel met derde landen, het productiepotentieel en de controles in de wijnsector, moeten aldus worden uitgelegd dat op grond van die bepalingen de functionarissen die een controle ter plaatse uitvoeren, niet ertoe gemachtigd zijn een landbouwbedrijf zonder de toestemming van de exploitant te betreden.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Frans.