CELEX: 62020CJ0160
Преюдициално запитване
Директива 2014/40/ЕС
Производство, представяне и продажба на тютюневи изделия
Изделия, които не отговарят на максималните равнища на емисиите
Забрана за пускане на пазара
Метод за измерване
Цигари с филтър, имащи малки дупчици за вентилация
Измерване на емисиите въз основа на стандартите ISO
Непубликувани в Официален вестник на Европейския съюз стандарти
Съответствие с изисквания за публикуване, предвидени в член 297, параграф 1 ДФЕС, тълкуван в светлината на принципа на правната сигурност
Съответствие с принципа на прозрачност

Преюдициалното запитване се отнася до валидността и тълкуването на член 4, параграф 1 от Директива 2014/40/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 3 април 2014 година за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки относно производството, представянето и продажбата на тютюневи и свързани с тях изделия и за отмяна на Директива 2001/37/ЕО (
ОВ L 127, 2014 г., стр. 1
).
Запитването е отправено във връзка със спор между Stichting Rookpreventie Jeugd (Фондация за предотвратяване на тютюнопушенето сред младите хора, Нидерландия) и четиринадесет други субекта, от една страна, и Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (държавен секретар по здравеопазването, благосъстоянието и спорта, Нидерландия) (наричан по-нататък „държавният секретар“), от друга страна, по повод на метода за измерване на съдържанието на катран, никотин и въглероден оксид в емисиите от цигари.
Правна уредба
Международното право
Рамковата конвенция за контрол на тютюна на Световната здравна организация (наричана по-нататък „РККТ“), сключена в Женева на 21 май 2003 г., по която Съюзът и неговите държави членки са страни, влиза в сила на 27 февруари 2005 г. Член 5, параграф 3 от РККТ гласи:
„При изработването и прилагането на техните политики за обществено здраве по отношение на контрола на тютюна страните членки трябва да предприемат действия, които да предпазват тези политики от търговските и други интереси на тютюневата промишленост при спазване на националното законодателство“.
Съгласно член 7 от РККТ:
„[…] Конференцията на страните членки ще разработи съответни насоки за приложението на изискванията по чл. 8—13“.
Членове 8—13 от РККТ са свързани с мерките за намаляване на търсенето на тютюн. Те се отнасят съответно до защитата от излагане на тютюнев дим, до регулирането на съдържанието на тютюневите изделия, до регулирането на изискваната информация за тютюневите изделия, до опаковането и етикетирането на тютюневите изделия, до образованието и обществената информираност по въпросите на контрола върху тютюна, както и до всеобхватната забрана на рекламата, промоцията и спонсорирането на тютюн.
Член 9 от РККТ предвижда:
„Конференцията на страните членки след консултация с компетентните международни институции трябва да изработи насоки за провеждане на тестове, измерване на съдържанието и емисиите на тютюневи изделия и за регулиране на съдържанието и емисиите. Всяка страна членка трябва да утвърди и прилага ефективни законодателни, изпълнителни, административни и други мерки за провеждането на тестовете, измерванията и регулирането, одобрени от компетентни национални органи“.
Правото на Съюза
Регламент (ЕС) № 216/2013
Съображения 5 и 6 от Регламент (ЕС) № 216/2013 на Съвета от 7 март 2013 година относно електронното публикуване на
Официален вестник на Европейския съюз
(
ОВ L 69, 2013 г., стр. 1
) гласят:
„(5)
Съгласно решението на Съда на Европейския съюз [от 11 декември 2007 г., Skoma-Lux (
C‑161/06
,
EU:C:2007:773
)], правните актове на Съюза не могат да се прилагат спрямо физически лица, ако не са били надлежно публикувани в Официален вестник, и […] предоставянето на такива актове онлайн не е равнозначно на публикуване с правна сила в Официален вестник предвид отсъствието на правна уредба на Съюза в това отношение.
(6)
Ако публикуването в Официален вестник в електронна форма има правна сила, достъпът до правото на Съюза ще бъде по-бърз и по-икономичен. Въпреки това, гражданите следва да имат възможността да получат от Службата за публикации печатно издание на Официален вестник“.
Член 1 от този регламент гласи:
„1.   Официален вестник се публикува в електронна форма, в съответствие с настоящия регламент, на официалните езици на институциите на Европейския съюз.
2.   Без да се засяга член 3, единствено публикуваният в електронна форма Официален вестник (по-нататък „електронното издание на Официален вестник“) е автентичен и има правно действие“.
Директива 2014/40
Съображения 7, 8 и 11 от Директива 2014/40 гласят:
„(7)
Законодателните действия на равнището на Съюза са необходими и за прилагането на Рамковата конвенция за контрол на тютюна на СЗО (РККТ) от май 2003 г., чиито разпоредби са обвързващи за Съюза и неговите държави членки. Разпоредбите на РККТ относно регулирането на съдържанието на тютюневите изделия, регулирането на разкриването на съдържанието на тютюневите изделия, опаковката и етикетирането на тютюневите изделия, рекламата и незаконната търговия с тютюневи изделия са от особено значение. В рамките на различни конференции страните по РККТ, включително Съюзът и неговите държави членки, приеха с консенсус набор от насоки за прилагане на разпоредбите на РККТ.
(8)
В съответствие с член 114, параграф 3 [ДФЕС] като база за законодателните предложения следва да бъде взето високо равнище на защита на здравето, като следва да се вземе под внимание по-специално всяко ново развитие, основаващо се на научни факти. Тютюневите изделия не са обикновени стоки и с оглед на изключително вредните последици от тютюна за човешкото здраве следва да се отдаде голямо значение на защитата на здравето, по-специално за намаляване на широкото разпространение на тютюнопушенето сред младите хора.
[…]
(11)
За измерването на съдържанието на катран, никотин и въглероден оксид в цигарите […] следва да се […] използват съответните международно признати ISO стандарти. Процесът на проверка следва да бъде защитен от влиянието на тютюневата промишленост, като се използват услугите на независими лаборатории, включително държавни лаборатории. […]“.
Член 1 от тази директива предвижда:
„Целта на настоящата директива е сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки относно:
а)
съставките и емисиите от тютюневи изделия и свързаните задължения за уведомяване, включително максималното равнище на емисиите от цигарите на катран, никотин и въглероден оксид;
[…]
за да се улесни безпрепятственото функциониране на вътрешния пазар на тютюневи и свързани с тях изделия, като основното съображение е осигуряването на високо равнище на защита на човешкото здраве, особено на младите хора, и за да се изпълнят задълженията на Съюза съгласно Рамковата конвенция на СЗО за контрол на тютюна (РККТ)“.
Член 2 от посочената директива гласи:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
21)
„емисии“ означава веществата, които се отделят при употреба по предназначение на тютюнево или свързано с него изделие, като например веществата в дима или веществата, отделяни при използването на бездимните тютюневи изделия;
[…]“.
Съгласно член 3, параграф 1 от същата директива:
„Максималното равнище на емисиите от цигари, пуснати на пазара или произведени в държавите членки (максималното равнище на емисиите), не надвишава:
a)
10 mg катран за цигара;
б)
1 mg никотин за цигара;
в)
10 mg въглероден оксид за цигара“.
Член 4 от Директива 2014/40 предвижда:
„1.   Съдържанието на катран, никотин и въглероден оксид в емисиите от цигари се измерва въз основа на стандарт ISO 4387 за катрана, стандарт ISO 10315 за никотина и стандарт ISO 8454 за въглеродния оксид.
Точността на измерванията на катран, никотин и въглероден оксид се определя в съответствие със стандарт ISO 8243.
2.   Измерванията, посочени в параграф 1, се проверяват от лаборатории, които са одобрени и наблюдавани от компетентните органи на държавите членки.
Тези лаборатории не могат да бъдат притежавани или контролирани пряко или непряко от тютюневата промишленост.
[…]
3.   На [Европейската комисия] се предоставя правомощието да приема делегирани актове в съответствие с член 27 за адаптиране на методите за измерване на максималното съдържание на катран, никотин и въглероден оксид в емисиите, когато това е необходимо с оглед на научното и техническото развитие или международно приетите стандарти.
4.   Държавите членки уведомяват Комисията за всички методи за измерване, които използват за емисиите от цигари, различни от емисиите, посочени в параграф 3, и за емисиите от тютюневите изделия, различни от цигари.
[…]“.
Член 24 от тази директива гласи:
„1.   Държавите членки не могат да забраняват или ограничават пускането на пазара на тютюневи или свързани с тях изделия, които отговарят на разпоредбите на настоящата директива, въз основа на съображения, свързани с регулирани от настоящата директива аспекти, при спазване на параграфи 2 и 3 от настоящия член.
2.   Настоящата директива не засяга правото на държавите членки да поддържат или въвеждат допълнителни изисквания, приложими за всички пуснати на пазарите им изделия, във връзка със стандартизирането на опаковките на тютюневите изделия, когато това е оправдано от съображения, свързани с общественото здраве, като вземат предвид високото равнище на защита на човешкото здраве, постигнато с настоящата директива. Тези мерки са пропорционални и не могат да представляват средство за произволна дискриминация или прикрито ограничаване на търговията между държавите членки. Тези мерки се съобщават на Комисията заедно с основанията за тяхното запазване или въвеждане.
3.   Всяка държава членка може освен това да забрани определени категории тютюневи или свързани с тях изделия въз основа на съображения, свързани с конкретното положение в същата държава членка, и при условие че разпоредбите са оправдани от потребността от опазване на общественото здраве, като отчита високото равнище на защита на човешкото здраве, постигнато с настоящата директива. Тези национални разпоредби се съобщават на Комисията заедно с основанията за въвеждането им. В срок до шест месеца от датата на получаване на уведомлението, предвидено в настоящия параграф, Комисията одобрява или отхвърля националните разпоредби след като, отчитайки високото равнище на защита на човешкото здраве, постигнато с настоящата директива, е проверила дали разпоредбите са основателни, необходими и пропорционални предвид техните цели и дали не представляват средство за произволна дискриминация или прикрито ограничение на търговията между държавите членки. При липса на решение от страна на Комисията в рамките на срока от шест месеца се счита, че националните разпоредби са одобрени“.
Нидерландското право
Член 17а, параграф 4 от Tabaks- en rookwarenwet (Закон за тютюна и тютюневите изделия за пушене), с който е транспониран член 24, параграф 3 от Директива 2014/40, овластява държавния секретар по съображения за опазване на общественото здраве да забранява с министерски постановления определени категории тютюневи изделия, които иначе отговарят на изискванията, предвидени в закона или в актовете по прилагането му.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
С писма от 31 юли и 2 август 2018 г. жалбоподателите в главното производство искат от Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (нидерландски орган за безопасност на храните и потребителските стоки, наричан по-нататък „NVWA“) да гарантира, че предлаганите на потребителите в Нидерландия цигари с филтър отговарят, при употреба по предназначение, на определените в член 3 от Директива 2014/40 максимални равнища на емисиите на катран, никотин и въглероден оксид. Те освен това искат от NVWA чрез принудителна административна мярка да задължи производителите, вносителите и дистрибуторите на тютюневи изделия да изтеглят от пазара цигарите с филтър, които не са в съответствие с тези максимални равнища на емисиите.
Искането за прилагане на принудителна административна мярка се основава на проучване на Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (Национален институт за общественото здраве и околната среда, Нидерландия) (наричан по-нататък „RIVM“) от 13 юни 2018 г., което показвало, че когато се прилага методът за измерване „Canadian Intense“, а не предписаният в член 4 от Директива 2014/40 метод, всички продавани в Нидерландия цигари с филтър значително надвишават определените в член 3, параграф 1 от тази директива максимални равнища на емисиите на катран, никотин и въглероден оксид. Според жалбоподателите в главното производство предвиденият в член 4 от посочената директива метод за измерване не отчита начина, по който се използва цигареният филтър, а именно това, че с пръстите и устните пушачът запушва малките дупчици в този филтър. Благодарение на тези малки дупчици през филтъра се всмуквал чист въздух и смесвайки се с него, количествата катран, никотин и въглероден оксид намалявали. Направените измервания върху различни марки цигари с вентилиран филтър съответно показвали емисии от два до над двадесет пъти по-ниски от установените при обикновения филтър. Всъщност при употреба по предназначение тези малки дупчици щели до голяма степен да бъдат запушени от пръстите и устните на пушача, така че той щял да вдишва количества катран, никотин и въглероден оксид, значително по-високи от определените в член 3 от Директива 2014/40 максимални равнища на емисиите.
На 20 септември 2018 г. NVWA отхвърля искането за прилагане на принудителна административна мярка.
Жалбоподателите в главното производство подават срещу решението от 20 септември 2018 г. жалби по административен ред пред държавния секретар. С решение от 31 януари 2019 г. последният отхвърля жалбата на Stichting Rookpreventie Jeugd като неоснователна, а тези на другите жалбоподатели в главното производство — като недопустими.
Тогава жалбоподателите в главното производство обжалват решението от 31 януари 2019 г. пред запитващата юрисдикция. Vereniging Nederlandse Sigaretten- en Kerftabakfabrikanten (VSK) (Сдружение на нидерландските производители на цигари и тютюн) подава молба за встъпване в производството, която е уважена.
Пред запитващата юрисдикция жалбоподателите в главното производство твърдят, че член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 не изисква използването на определен метод за измерване на равнищата на емисиите и че стандартите ISO за извършване на измерванията не представляват общоприложими предписания. Те поддържат, че от различни проучвания, а именно от това на RIVM от 13 юни 2018 г. и от публикуваното в Бюлетина на National Cancer Institute на 22 май 2017 г. под заглавие „Cigarette Filter Ventilation and its Relationship to Increasing Rates of Lung Adenocarcinoma“ („Цигари с вентилиран филтър и ролята им за повишаването на равнищата на белодробния аденокарцином“), както и от писмата, които държавният секретар изпраща на Комисията, е видно, че за да се определят точните равнища на катран, никотин и въглероден оксид в емисиите от използвана по предназначение цигара с филтър, трябва да се приложи методът за измерване „
Canadian Intense
“.
На първо място, запитващата юрисдикция отбелязва, че съгласно член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 количествата катран, никотин и въглероден оксид в емисиите от цигари се измерват въз основа на стандарти ISO, които не са свободно достъпни за обществеността и могат да се получат само срещу заплащане, а защитата, предоставена на гражданите с член 3, параграф 1 от Директива 2014/40, се основава на тези стандарти. Затова тази юрисдикция иска да установи дали подобен регулаторен механизъм е съвместим с режима на публичност на законодателните актове на Съюза и с принципа на прозрачност.
На второ място, запитващата юрисдикция посочва, че всеки от споменатите в член 4 от Директива 2014/40 стандарти ISO препраща, що се отнася до измерването на съответното равнище на емисии, към стандарт ISO 3308. Този стандарт обаче се отнася до използването на машина за пушене. Според запитващата юрисдикция дори от този стандарт е видно, че равнищата на емисии на катран, никотин и въглероден оксид трябва не само да бъдат измерени и проверени по предписания метод, но и могат или трябва да бъдат измерени и проверени чрез други способи и с различен интензитет на машинно пушене.
На трето място, запитващата юрисдикция иска да установи дали предвидените в член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 методи за измерване и утвърждаване са в съответствие с целта на тази директива, видна от преамбюла ѝ, и дали предвидените в член 3 от тази директива равнища на емисиите могат да се измерват само по метод ISO 3308. От една страна, тя подчертава, че жалбоподателите в главното производство поддържат, без твърдението им да се оспорва, че тези измервателни методи са били създадени с участието на тютюневата промишленост. От друга страна, отбелязва, че неспазването на максималните стойности, определени за емисиите от използвани по предназначение цигари с филтър, би застрашило сериозно постигането на целта, изложена в съображение 8 от посочената директива, а именно да се гарантира високо равнище на защита на здравето. Запитващата юрисдикция съответно има съмнения дали член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 не е в разрез с член 114, параграф 3 ДФЕС, РККТ и членове 24 и 35 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
На четвърто място, запитващата юрисдикция иска да установи дали в хипотезата, при която член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 е в разрез по-специално с член 297, параграф 1 ДФЕС, с Регламент № 216/2013 и с принципа на прозрачност, действие няма да поражда цялата Директива 2014/40, или само член 4, параграф 1 от нея. Тя се пита и какъв алтернативен метод може или трябва да се използва и дали Съдът разполага с компетентност да предпише такъв или, което е по-малкото, да остави на законодателя на Съюза или на държавите членки грижата да приемат нова правна уредба в тази област. Освен това запитващата юрисдикция подчертава, че съгласно нидерландската правна уредба, с която е транспониран член 24, параграф 3 от Директива 2014/40, държавният секретар може по съображения за опазване на общественото здраве да забранява с министерски постановления определени категории тютюневи изделия, които отговарят на изискванията, предвидени в закона или в актовете по прилагането му.
При тези обстоятелства Rechtbank Rotterdam (Районен съд Ротердам, Нидерландия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Налице ли е съвместимост с член 297, параграф 1 ДФЕС [и Регламент № 216/2013] и със залегналия в основата му принцип на прозрачност, при положение че методът за измерване по член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 се основава на стандарти ISO, които не са свободно достъпни?
2)
Трябва ли стандарти ISO 4387, 10315, 8454 и 8243, към които препраща член 4, параграф 1 от Директива 2014/40, да се тълкуват и прилагат в смисъл, че за целите на тълкуването и прилагането на член 4, параграф 1 от тази директива емисиите на катран, никотин и въглероден оксид не следва да бъдат измервани (и проверявани) само по предписания начин, но могат или трябва да бъдат измервани (и проверявани) и по друг начин и с различен интензитет?
3)
а)
В разрез ли е член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 с основните постановки на тази директива, с член 4, параграф 2 от нея и с член 5, параграф 3 от [РККТ], предвид обстоятелството, че тютюневата промишленост е участвала при създаването на стандартите ISO, посочени в член 4, параграф 1 от Директива 2014/40?
б)
В разрез ли е член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 с основните постановки на тази директива, с член 114, параграф 3 ДФЕС, с целта на [РККТ] и с членове 24 и 35 от Хартата, предвид обстоятелството, че с предвидения с тази разпоредба метод за измерване не се измерват емисиите от цигарите с филтър при употреба по предназначение, тъй като при прилагането на този метод не се отчита фактът, че малките дупчици за вентилация във филтрите в значителна степен се запушват с устните и пръстите на пушачите при употреба на цигарите по предназначение?
4)
а)
Какъв алтернативен метод за измерване (и за проверка) може или трябва да се прилага, в случай че Съдът:
–
отговори отрицателно на въпрос 1,
–
отговори утвърдително на въпрос 2,
–
отговори утвърдително на въпрос 3а и/или на въпрос 3б?
б)
Ако Съдът не може да отговори на въпрос 4а, при временната липса на метод за измерване налице ли е случай, който да бъде подведен под хипотезата на член 24, параграф 3 от Директива 2014/40?“.
По преюдициалните въпроси
По втория въпрос
С втория си въпрос, който следва да се разгледа на първо място, запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 трябва да се тълкува в смисъл, че предвижда, че определените в член 3, параграф 1 от тази директива максимални равнища на катран, никотин и въглероден оксид в емисиите от цигари, предназначени да бъдат пуснати на пазара или произведени в държавите членки, трябва да се измерват чрез прилагане на методите за измерване, произтичащи от стандарти ISO 4387, 10315, 8454 и 8243, към които препраща посоченият член 4, параграф 1.
Като начало следва да се отбележи, че член 3, параграф 1 от Директива 2014/40 определя максималните равнища на катран, никотин и въглероден оксид в емисиите от цигарите, пуснати на пазара или произведени в държавите членки. Член 4, параграф 1 от тази директива предвижда, че съдържанието на тези вещества в емисиите се измерва въз основа на стандарт ISO 4387 за катрана, стандарт ISO 10315 за никотина и стандарт ISO 8454 за въглеродния оксид, като точността на измерванията се определя в съответствие със стандарт ISO 8243.
Съгласно постоянната съдебна практика при тълкуването на разпоредба от правото на Съюза трябва да се държи сметка не само за употребените в нея думи в съответствие с обичайното им значение в общоупотребимия език, но и за контекста, в който тя се използва, и за целите, преследвани с правната уредба, от която е част (решение от 14 октомври 2021 г., Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa,
C‑373/20
,
EU:C:2021:850
, т.
).
Най-напред, от текста на член 4, параграф 1, първа алинея от Директива 2014/40, и по-специално от използвания в него израз „се измерва“, е видно, че тази разпоредба препраща императивно към стандарти ISO 4387, 10315 и 8454 за целите на измерването на емисиите съответно на катран, никотин и въглероден оксид и не споменава друг метод за измерване. Също по императивен начин във втората алинея на посочения член 4, параграф 1 се уточнява, че точността на измерванията се определя в съответствие със стандарт ISO 8243.
Що се отнася по-нататък до контекста на тази разпоредба, следва да се отбележи, че съгласно параграф 4 от посочения член 4 държавите членки са длъжни да уведомят Комисията за всички други методи за измерване, които използват за емисии от цигари, различни от емисиите на катран, никотин и въглероден оксид, и за емисии от тютюневи изделия, различни от цигарите. Нито от член 4, нито от някоя друга разпоредба от Директива 2014/40 следва, че държавите членки са длъжни да изпращат уведомление, ако за измерването на съдържанието на катран, никотин и въглероден оксид в емисиите от цигари използват методи, различни от предвидените със стандарти ISO 4387, 10315 и 8454, или ако за проверката на точността на измерванията на тези вещества използват методи, различни от предвидения със стандарт ISO 8243. Тъй като в съображение 11 от тази директива се подчертава, че за измерването на съдържанието на катран, никотин и въглероден оксид в цигарите следва да се използват тези международно признати стандарти, налага се изводът, че контекстът, в който се вписва член 4, параграф 1 от посочената директива, потвърждава, че тази разпоредба предвижда по императивен начин изключителното прилагане на въпросните стандарти.
Накрая, следва да се припомни, че Директива 2014/40 има двойна цел — да улесни безпрепятственото функциониране на вътрешния пазар на тютюневите и свързаните с тях изделия, като същевременно основното съображение е осигуряването на високо равнище на защита на човешкото здраве, особено на младите хора (решение от 22 ноември 2018 г., Swedish Match,
C‑151/17
,
EU:C:2018:938
, т.
). При все това, без да се засяга преценката по третия въпрос, буква б), който по същество се отнася до валидността на член 4, параграф 1 от тази директива от гледна точка на предвиденото в член 114, параграф 3 ДФЕС изискване за високо равнище на защита на човешкото здраве, използването — за измерването на съдържанието на катран, никотин и въглероден оксид в емисиите от цигари — само на методите, предвидени със споменатите в посочения член 4, параграф 1 стандарти ISO, отговаря на тази цел за безпрепятствено функциониране на вътрешния пазар, доколкото гарантира, че достъпът на цигари до пазара на Съюза и производството им в Съюза няма да бъдат възпрепятствани поради прилагането в държавите членки на различни методи за измерване на равнището на тези вещества.
С оглед на всички изложени по-горе съображения, на втория въпрос следва да се отговори, че член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 трябва да се тълкува в смисъл, че предвижда, че определените в член 3, параграф 1 от тази директива максимални равнища на катран, никотин и въглероден оксид в емисиите от цигари, предназначени да бъдат пуснати на пазара или произведени в държавите членки, трябва да се измерват чрез прилагане на методите за измерване, произтичащи от стандарти ISO 4387, 10315, 8454 и 8243, към които препраща посоченият член 4, параграф 1.
По първия въпрос
С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 е валиден от гледна точка на принципа на прозрачност, Регламент № 216/2013 и член 297, параграф 1 ДФЕС, тълкуван в светлината на принципа на правната сигурност.
На първо място, що се отнася до това дали член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 е валиден от гледна точка на принципа на прозрачност, следва да се припомни, че този принцип, който е неразривно свързан с принципа на откритост, е закрепен в член 1, втора алинея ДЕС, член 10, параграф 3 ДЕС, член 15, параграф 1 ДФЕС, член 298, параграф 1 ДФЕС и член 42 от Хартата. Той дава възможност за по-голямо участие на гражданите в процеса на вземане на решения и е гаранция за по-голяма законосъобразност, ефективност и отговорност на администрацията пред гражданите в демократичната система (вж. в този смисъл решение от 6 март 2003 г., Interporc/Комисия,
C‑41/00 P
,
EU:C:2003:125
, т.
, решение от 9 ноември 2010 г., Volker und Markus Schecke и Eifert,
C‑92/09 и C‑93/09
,
EU:C:2010:662
, т.
и определение от 14 май 2019 г., Унгария/Парламент,
C‑650/18
, непубликувано,
EU:C:2019:438
, т.
и цитираната съдебна практика).
Член 15, параграф 1 ДФЕС в частност предвижда, че за да се насърчи доброто управление и да се осигури участието на гражданското общество, институциите, органите, службите и агенциите на Съюза работят при възможно най-голямо зачитане на принципа на откритост. За тази цел правото на достъп до документи е гарантирано съгласно член 15, параграф 3, първа алинея ДФЕС, закрепено в член 42 от Хартата и конкретизирано по-специално с Регламент (ЕО) № 1049/2001 на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 2001 година относно публичния достъп до документи на Европейския парламент, на Съвета и на Комисията (
ОВ L 145, 2001 г., стр. 43
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 1, том 3, стр. 76).
В това отношение следва да се отбележи, че член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 наистина препраща към стандарти ISO, които на този етап не са били публикувани в
Официален вестник на Европейския съюз
. Тази разпоредба обаче сама по себе си не предвижда никакво ограничение във връзка с достъпа до тези стандарти, включително чрез обвързването на същия с подаването на заявление на основание на Регламент № 1049/2001. Следователно тя не може да се счита за невалидна от гледна точка на принципа на прозрачност, така както той произтича от разпоредбите на първичното право на Съюза, посочени в точка 35 от настоящото решение.
Що се отнася, на второ място, до валидността на член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 от гледна точка на Регламент № 216/2013, следва да се припомни, че материалната законосъобразност на даден акт на Съюза не бива да се преценява от гледна точка на друг акт на Съюза от същия нормативен ранг, освен ако е приет в приложение на последния или ако в единия от тези два акта изрично е предвидено, че единият от тях има предимство пред другия (решение от 8 декември 2020 г., Унгария/Парламент и Съвет,
C‑620/18
,
EU:C:2020:1001
, т.
). Директива 2014/40 обаче не е приета в приложение на Регламент № 216/2013 и последният не съдържа разпоредба, която изрично да предвижда, че той има предимство пред тази директива. Във всеки случай, доколкото само предвижда, че
Официален вестник на Европейския съюз
се публикува в електронна форма на официалните езици на институциите на Съюза, член 1, параграф 1 от този регламент не дава никакво предписание относно съдържанието на актовете на Съюза, като Директива 2014/40, които биват публикувани по този начин.
Що се отнася, на трето място, до валидността на член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 от гледна точка на член 297, параграф 1 ДФЕС, тълкуван в светлината на принципа на правната сигурност, следва да се припомни, че от самия текст на последната разпоредба е видно, че законодателните актове могат да влязат в сила и съответно да произведат правно действие едва след като бъдат публикувани в
Официален вестник на Европейския съюз
(вж. в този смисъл решения от 11 декември 2007 г., Skoma-Lux,
C‑161/06
,
EU:C:2007:773
, т.
и от 10 март 2009 г., Heinrich,
C‑345/06
,
EU:C:2009:140
, т.
).
Актовете на институциите на Съюза съответно не могат да бъдат противопоставяни на физически или юридически лица в държава членка, преди последните да са имали възможност да се запознаят с тях чрез надлежното им публикуване в
Официален вестник на Европейския съюз
(вж. в този смисъл решения от 11 декември 2007 г., Skoma-Lux,
C‑161/06
,
EU:C:2007:773
, т.
и от 10 март 2009 г., Heinrich,
C‑345/06
,
EU:C:2009:140
, т.
).
Това изискване за публикуване произтича от принципа на правната сигурност, който изисква правната уредба на Съюза да позволява на заинтересованите лица да се запознаят с точния обхват на задълженията, които тя им налага. Всъщност правните субекти трябва да имат възможност да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения (вж. по-конкретно решение от 10 март 2009 г., Heinrich,
C‑345/06
,
EU:C:2009:140
, т.
).
Същото важи и когато правна уредба на Съюза като Директива 2014/40 задължава държавите членки с оглед на прилагането ѝ да приемат мерки, налагащи задължения на частноправните субекти. Всъщност приетите от държавите членки мерки за прилагането на правото на Съюза трябва да са съобразени с основните принципи на това право. Поради това националните мерки, които в приложение на правна уредба на Съюза налагат задължения на частноправните субекти, трябва в съответствие с принципа на правната сигурност да бъдат публикувани, за да могат заинтересованите лица да се запознаят с тях. Освен това в тези случаи заинтересованите лица трябва да имат и възможността да се осведомят за източника на националните мерки, с които им се налагат задължения, тъй като държавите членки са приели такива мерки в изпълнение на задължение, наложено от правото на Съюза (решение от 10 март 2009 г., Heinrich,
C‑345/06
,
EU:C:2009:140
, т.
и
).
При все това съгласно практиката на Съда обстоятелството, че дадена разпоредба не предписва конкретен метод или механизъм, не означава, че същата е приета в нарушение на принципа на правната сигурност (решение от 4 май 2016 г., Pillbox 38,
C‑477/14
,
EU:C:2016:324
, т.
). В този смисъл не е необходимо самият законодателен акт да съдържа уточнения от техническо естество, а е допустимо законодателят на Съюза да въведе обща правна уредба, която по-нататък да подлежи евентуално на уточняване (решение от 30 януари 2019 г., Planta Tabak,
C‑220/17
,
EU:C:2019:76
, т.
и цитираната съдебна практика).
По аналогия и предвид широкото право на преценка, с което разполага при упражняване на предоставените му правомощия, когато действията му предполагат избор от политическо, икономическо и социално естество и комплексни преценки и оценки (решение от30 януари 2019 г., Planta Tabak,
C‑220/17
,
EU:C:2019:76
, т.
), законодателят на Съюза може да препраща в актовете, които приема, към технически стандарти, създадени от орган по стандартизация, какъвто е Международната организация по стандартизация (ISO).
Следва обаче да се уточни, че принципът на правната сигурност изисква препращането към такива норми да е ясно, точно и предвидимо като последици, за да могат заинтересованите лица да се ориентират в правни положения и отношения, свързани с правния ред на Съюза (решение от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
, т.
и цитираната съдебна практика).
В случая, от една страна, следва да се отбележи, че препращането в член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 към стандартите ISO е в съответствие с това изискване, и от друга страна, безспорно е, че в съответствие с член 297, параграф 1 ДФЕС тази директива е била публикувана в
Официален вестник на Европейския съюз
. При това положение, с оглед на изложеното в точки 43 и 44 от настоящото решение, само по себе си обстоятелството, че член 4, параграф 1 от посочената директива препраща към стандарти ISO, които на този етап не са били публикувани в
Официален вестник на Европейския съюз
, не може да постави под въпрос валидността на тази разпоредба от гледна точка на член 297, параграф 1 ДФЕС, тълкуван в светлината на принципа на правната сигурност.
Следователно при разглеждането на първия поставен от запитващата юрисдикция въпрос не се установяват обстоятелства, които да засягат валидността на член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 от гледна точка на принципа на прозрачност, Регламент № 216/2013 и член 297, параграф 1 ДФЕС, тълкуван в светлината на принципа на правната сигурност.
Предвид обаче съмненията на запитващата юрисдикция, които са в основата на първия поставен въпрос и са обобщени в точка 22 от настоящото решение, следва да се подчертае още, че в съответствие със същия принцип на правната сигурност, така както е уточнен в точки 41, 42 и 45 от настоящото решение, технически стандарти, създадени от орган по стандартизация като ISO и станали задължителни със законодателен акт на Съюза, са противопоставими на частноправните субекти, взети като цяло, само ако на свой ред са били публикувани в
Официален вестник на Европейския съюз
.
Същият принцип има за последица и това, че когато съответните стандарти са адаптирани от такъв орган, само публикуваният им вариант ще е противопоставим на частноправните субекти като цяло.
В случая, както следва от член 3, параграф 1 във връзка с член 4, параграф 1 от Директива 2014/40, предприятията не могат нито да пускат на пазара на държавите членки, нито да произвеждат цигари, чието съдържание на катран, никотин и въглероден оксид в емисиите, измерено чрез прилагането на методите, предвидени със стандартите ISO, посочени във втората от тези разпоредби, надвишава определените в първата максимални равнища. При това положение член 4, параграф 1 от посочената директива трябва да се разглежда като налагащ задължение на тези предприятия.
Тъй като обаче стандартите, към които препраща член 4, параграф 1 от Директива 2014/40, не са публикувани в
Официален вестник на Европейския съюз
, частноправните субекти като цяло не са в състояние, в разрез с припомнената в точки 41, 42 и 45 от настоящото решение съдебна практика, да се запознаят с методите за измерване на равнищата на емисиите на катран, никотин и въглероден оксид, приложими за цигарите.
Следва обаче да се вземат предвид особеностите на създадената от ISO система, състояща се от мрежа от национални органи по стандартизация, която позволява на тези национални органи да предоставят при поискване достъп до официалния и автентичен вариант на създадените от ISO стандарти. Съответно, щом предприятията са имали достъп до официалния и автентичен вариант на стандартите, посочени в член 4, параграф 1 от Директива 2014/40, тези стандарти, а следователно и направеното в тази разпоредба препращане към тях са им противопоставими.
С оглед на всичко изложено по-горе следва да се констатира, че при разглеждането на първия въпрос не се установяват обстоятелства, които да засягат валидността на член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 от гледна точка на принципа на прозрачност, Регламент № 216/2013 и член 297, параграф 1 ДФЕС, тълкуван в светлината на принципа на правната сигурност.
По трети въпрос, буква a)
С третия си въпрос, буква а) запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 е валиден от гледна точка на основните постановки на тази директива, член 4, параграф 2 от нея и член 5, параграф 3 от РККТ, предвид факта че тютюневата промишленост е участвала в създаването на стандартите, към които препраща член 4, параграф 1 от Директива 2014/40.
Като начало следва да се отбележи, че запитващата юрисдикция не посочва кои са тези основни постановки на Директива 2014/40, от гледна точка на които трябва да се прецени валидността на член 4, параграф 1 от нея.
Следва също да се отбележи, че член 4, параграф 2 от Директива 2014/40 изисква измерваните емисии на катран, никотин и въглероден оксид да се проверяват от одобрени и наблюдавани от компетентните органи на държавите членки лаборатории, които не са притежавани или контролирани пряко или непряко от тютюневата промишленост. Следователно тази разпоредба не се отнася до самото изготвяне на стандартите ISO, към които препраща член 4, параграф 1 от Директива 2014/40.
Поради това валидността на член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 следва да се преценява единствено от гледна точка на член 5, параграф 3 от РККТ, предвид факта че тютюневата промишленост е участвала в създаването на въпросните стандарти от ISO.
Член 5, параграф 3 от РККТ предвижда, че при изработването и прилагането на техните политики за обществено здраве по отношение на контрола върху тютюна страните по тази конвенция трябва да предприемат действия, които да предпазват тези политики от интересите на тютюневата промишленост при спазване на националното законодателство.
От самия текст на тази разпоредба се вижда, че тя не забранява всякакво участие на тютюневата промишленост при изработването и прилагането на правната уредба относно контрола върху тютюна, а единствено цели приеманите от страните по тази конвенция политики по отношение на контрола върху тютюна да не бъдат повлияни от някакви интереси на тази промишленост.
Това тълкуване на член 5, параграф 3 от РККТ се подкрепя от насоките за прилагането на тази разпоредба, които нямат самите те задължителна сила, но са предназначени в съответствие с членове 7 и 9 от РККТ да подпомогнат договарящите страни при прилагането на задължителните разпоредби на тази конвенция. Тези директиви са приети с консенсус, включително от Съюза и неговите държави членки, както се посочва в съображение 7 от Директива 2014/40 (решение от 4 май 2016 г., Philip Morris Brands и др.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, т.
и
).
Всъщност във въпросните насоки се препоръчва взаимодействието с тютюневата промишленост да е ограничено и прозрачно, като същевременно се избягват евентуалните конфликти на интереси при официалните длъжностни лица или служителите на страните по РККТ.
Следователно изтъкнатият от запитващата юрисдикция факт, че тютюневата промишленост е участвала в създаването на въпросните стандарти от ISO, не е достатъчно основание да се постави под съмнение, от гледна точка на член 5, параграф 3 от РККТ, валидността на член 4, параграф 1 от Директива 2014/40.
Предвид изложените по-горе съображения следва да се констатира, че при разглеждането на трети въпрос, буква а) не се установяват обстоятелства, които да засягат валидността на член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 от гледна точка на член 5, параграф 3 от РККТ.
По трети въпрос, буква б)
С третия си въпрос, буква б) запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 е валиден от гледна точка на основните постановки на тази директива, член 114, параграф 3 ДФЕС, РККТ и членове 24 и 35 от Хартата, при положение че според научни изследвания методите за измерване, към които препраща член 4, параграф 1 от тази директива, не отразяват действителните равнища на катран, никотин и въглероден оксид, които пушачите вдишват от цигарите.
Като начало следва да се припомни констатацията в точка 55 от настоящото решение, че запитващата юрисдикция не посочва кои са тези основни постановки, от гледна точка на които следва да се преценява валидността на член 4, параграф 1 от Директива 2014/40.
В подкрепа на въпроса, посочен в точка 64 от настоящото решение, запитващата юрисдикция споменава различни документи, представени от Stichting Rookpreventie Jeugd в спора по главното производство и цитирани в точка 21 от настоящото решение.
От постоянната практика на Съда следва, че валидността на акт на Съюза трябва да се преценява с оглед на данните, с които законодателят на Съюза е разполагал към момента на приемане на съответната правна уредба (решение от 3 декември 2019 г., Чешка република/Парламент и Съвет,
C‑482/17
,
EU:C:2019:1035
, т.
).
Тъй като проучванията и другите документи, визирани в точка 21 от настоящото решение, носят по-късна дата от 3 април 2014 г., датата на приемане на Директива 2014/40, те не могат да бъдат взети предвид при преценката на валидността на член 4, параграф 1 от тази директива.
Следователно при разглеждането на поставения от запитващата юрисдикция трети въпрос, буква б) не се установяват обстоятелства, които да засягат валидността на член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 от гледна точка на член 114, параграф 3 ДФЕС, РККТ и членове 24 и 35 от Хартата.
По четвърти въпрос, буква а)
С четвъртия си въпрос, буква а) запитващата юрисдикция по същество иска да установи какъв метод за измерване на съдържанието на катран, никотин и въглероден оксид в емисиите от цигари може да се използва, за да се провери дали са спазени определените в член 3, параграф 1 от Директива 2014/40 максимални равнища на емисиите, ако член 4, параграф 1 от тази директива не е противопоставим на частноправните субекти.
Този въпрос се поставя в рамките на спор по повод на отказа на NVWA чрез принудителна административна мярка да задължи производителите, вносителите и дистрибуторите на тютюневи изделия да изтеглят от пазара предлаганите на потребителите в Нидерландия цигари с филтър, които евентуално не отговарят, при употреба по предназначение, на определените в член 3, параграф 1 от Директива 2014/40 максимални равнища на емисиите.
В това отношение следва да се отбележи, че цигарите, предназначени да бъдат пуснати на пазара на Съюза или произведени там, трябва да са в съответствие с определените в член 3, параграф 1 от Директива 2014/40 максимални равнища на емисии на катран, никотин и въглероден оксид.
Следва обаче да се припомни, че член 4, параграф 1 от Директива 2014/40, доколкото препраща към стандарти ISO, които не са публикувани в
Официален вестник на Европейския съюз
, не е противопоставим на частноправните субекти като цяло.
Следователно е задача на запитващата юрисдикция да прецени, за целите на решаването на висящия пред нея спор, дали действително използваните методи за измерване на равнищата на емисиите на посочените вещества са в съответствие с Директива 2014/40, без да взема предвид член 4, параграф 1 от нея.
В това отношение е уместно да се отбележи, първо, че видно от член 2, точка 21 от тази директива, терминът „емисии“ означава „веществата, които се отделят при употреба по предназначение на тютюнево или свързано с него изделие, като например веществата в дима или веществата, отделяни при използването на бездимните тютюневи изделия“.
Второ, съгласно член 4, параграф 2 от посочената директива измерванията на равнищата на емисиите на катран, никотин и въглероден оксид се проверяват от лаборатории, които са одобрени и наблюдавани от компетентните органи на държавите членки. Тези лаборатории не могат да бъдат притежавани или контролирани пряко или непряко от тютюневата промишленост.
Трето, съгласно член 4, параграф 3 от Директива 2014/40, когато адаптира методите за измерване на посочените равнища на емисиите, Комисията трябва да държи сметка за научното и техническото развитие или международно приетите стандарти.
Четвърто, всеки метод за измерване на определените в член 3, параграф 1 от тази директива максимални равнища на емисиите трябва действително да отговарят на целта ѝ, отразена в член 1 от нея, а именно да се осигури високо равнище на защита на човешкото здраве, особено на младите хора.
Поради това на четвърти въпрос, буква а) следва да се отговори, че ако член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 не е противопоставим на частноправните субекти, методът, използван за целите на прилагането на член 3, параграф 1 от тази директива, трябва с оглед на научното и техническото развитие или международно приетите стандарти да е подходящ за измерване на равнищата на емисиите от употребявани по предназначение цигари и да има за основа осигуряването на високо равнище на защита на човешкото здраве, особено на младите хора, а точността на направените чрез този метод измервания да се проверява от одобрените и наблюдаваните от компетентните органи на държавите членки лаборатории, визирани в член 4, параграф 2 от посочената директива.
По четвърти въпрос, буква б)
С четвъртия си въпрос, буква б) запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали член 24, параграф 3 от Директива 2014/40 е приложим към спора в главното производство.
Член 17а, параграф 4 от Закона за тютюневите изделия и тютюневите изделия за пушене, с който е транспониран член 24, параграф 3 от Директива 2014/40, овластява държавния секретар по съображения за опазване на общественото здраве да забранява с министерски постановления определени категории тютюневи изделия, които отговарят на изискванията, предвидени в закона или в актовете по прилагането му.
Следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда въпросите, които са свързани с тълкуването на правото на Съюза и са поставени от националния съд в нормативната и фактическа рамка, която той определя съгласно своите правомощия и проверката на чиято точност не е задача на Съда, се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси (решение от 20 декември 2017 г., Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse,
C‑516/16
,
EU:C:2017:1011
, т.
).
От предоставената на Съда преписка обаче изобщо не личи спорът по главното производство да се отнася, дори отчасти, до възможността, с която разполага държавният секретар по силата на член 17а, параграф 4 от Закона за тютюневите изделия и тютюневите изделия за пушене, с който е транспониран член 24, параграф 3 от Директива 2014/40.
Следователно, да се отговори на четвърти въпрос, буква б) при тези обстоятелства, очевидно би означавало да се даде консултативно становище по хипотетичен въпрос в разрез със задачата, поверена на Съда в рамките на въведеното с член 267 ДФЕС съдебно сътрудничество (вж. в този смисъл решение от 20 декември 2017 г., Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse,
C‑516/16
,
EU:C:2017:1011
, т.
).
Четвърти въпрос, буква б) съответно е недопустим.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
Член 4, параграф 1 от Директива 2014/40/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 3 април 2014 година за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки относно производството, представянето и продажбата на тютюневи и свързани с тях изделия и за отмяна на Директива 2001/37/ЕО трябва да се тълкува в смисъл, че предвижда, че определените в член 3, параграф 1 от тази директива максимални равнища на катран, никотин и въглероден оксид в емисиите от цигари, предназначени да бъдат пуснати на пазара или произведени в държавите членки, трябва да се измерват чрез прилагане на методите за измерване, произтичащи от стандарти ISO 4387, 10315, 8454 и 8243, към които препраща посоченият член 4, параграф 1.

2)
При разглеждането на първия въпрос не се установяват обстоятелства, които да засягат валидността на член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 от гледна точка на принципа на прозрачност, Регламент (ЕС) № 216/2013 на Съвета от 7 март 2013 година относно електронното публикуване на
Официален вестник на Европейския съюз
и член 297, параграф 1 ДФЕС, тълкуван в светлината на принципа на правната сигурност.

3)
При разглеждането на трети въпрос, буква а) не се установяват обстоятелства, които да засягат валидността на член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 от гледна точка на член 5, параграф 3 от Рамковата конвенция за контрол на тютюна на Световната здравна организация.

4)
При разглеждането на трети въпрос, буква б) не се установяват обстоятелства, които да засягат валидността на член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 от гледна точка на член 114, параграф 3 ДФЕС, Рамковата конвенция за контрол на тютюна на Световната здравна организация и членове 24 и 35 от Хартата на основните права на Европейския съюз.

5)
Ако член 4, параграф 1 от Директива 2014/40 не е противопоставим на частноправните субекти, методът, използван за целите на прилагането на член 3, параграф 1 от тази директива, трябва с оглед на научното и техническото развитие или международно приетите стандарти да е подходящ за измерване на равнищата на емисиите от употребявани по предназначение цигари и да има за основа осигуряването на високо равнище на защита на човешкото здраве, особено на младите хора, а точността на направените чрез този метод измервания да се проверява от одобрените и наблюдаваните от компетентните органи на държавите членки лаборатории, визирани в член 4, параграф 2 от посочената директива.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.