CELEX: 62021CJ0437
Zahtjev za prethodnu odluku
Promet
Uredba (EEZ) br. 3577/92
Članci 1. i 4.
Uredba (EZ) br. 1370/2007
Članak 1.
Izravno sklapanje ugovora o javnim uslugama
Javne usluge brzog pomorskog prijevoza putnika
Izjednačavanje s uslugama željezničkog prijevoza morem

Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje prava Unije o dodjeli ugovora o javnim uslugama čiji su predmet javne usluge brzog pomorskog prijevoza putnika.
Zahtjev je upućen u okviru spora između društva Liberty Lines SpA i Ministera delle Infrastrutture e dei Trasporti (Ministarstvo infrastrukture i prometa, Italija) (u daljnjem tekstu: MIT), u vezi s izravnom dodjelom društvu Bluferries Srl usluge brzog pomorskog prijevoza putnika između luke Messina (Italija) i luke Reggio Calabria (Italija), u Mesinskom tjesnacu, bez pokretanja posebnog postupka javne nabave.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba (EEZ) br. 3577/92
U skladu s člankom 1. stavkom 1. Uredbe Vijeća (EEZ) br. 3577/92 od 7. prosinca 1992. o primjeni načela slobode pružanja usluga u pomorskom prometu unutar država članica (pomorska kabotaža) (
SL 1992., L 364, str. 7
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 7., str. 17.):
„Od 1. siječnja 1993. sloboda pružanja usluga pomorskog prometa unutar države članice (pomorska kabotaža) primjenjuje se na brodare Zajednice čiji su brodovi registrirani i plove pod zastavom države članice, pod uvjetom da ti brodovi udovoljavaju uvjetima za izvršavanje kabotaže u toj državi članici […]”.
Članak 2. te uredbe propisuje:
„Za potrebe ove Uredbe:
‚1.
[u]sluge pomorskog prometa unutar države članice (pomorska kabotaža)' znači usluge koje se uobičajeno pružaju za naknadu, a posebno uključuju:
[…]
(c)
otočnu kabotažu: prijevoz putnika i robe morem između:
–
luka na kopnu i luka na jednom ili više otoka jedne te iste države članice,
[…]”.
Članak 4. navedene uredbe određuje:
„1.   Država članica može sklopiti ugovore o obavljanju javne usluge s, ili nametnuti obvezu javne usluge kao uvjeta za pružanje usluga kabotaže, brodarskim društvima koja sudjeluju u redovnoj usluzi za, od ili između otoka.
Uvijek kada država članica sklapa ugovor o obavljanju javne usluge ili nametne obvezu javne usluge, čini to bez diskriminacije u odnosu na sve brodare Zajednice.
2.   Pri nametanju obveze javne usluge, države članice ograničavaju se na zahtjeve u vezi luka koje se moraju uslužiti, trajnosti, redovnosti, učestalosti i kapaciteta pružanja usluge, visine naknada koje se naplaćuju i posade brodova.
Prema potrebi, svaka naknada za obveze javne usluge mora biti dostupna svim brodarima Zajednice.
[…]”.
Uredba (EZ) br. 1370/2007
Članak 1. Uredbe (EZ) br. 1370/2007 Europskog parlamenta i Vijeća od 23. listopada 2007. o uslugama javnog željezničkog i cestovnog prijevoza putnika i stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 1191/69 i (EEZ) br. 1107/70 (
SL 2007., L 315, str. 1
.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 13., str. 96. i ispravak
SL 2021., L 48, str. 5
.), naslovljen „Svrha i područje primjene”, u stavku 2. predviđa:
„Ova se Uredba primjenjuje na nacionalno i prekogranično obavljanje usluga javnog željezničkog prijevoza putnika, drugim vrstama prijevoza tračnicom, te cestom, osim na usluge koje se obavljaju uglavnom zbog svoje povijesne važnosti ili turističkog značaja. Države članice mogu primjenjivati ovu Uredbu na javni prijevoz putnika unutarnjim plovnim putovima i, ne dovodeći u pitanje Uredbu […] (EEZ) br. 3577/92 […], na nacionalna mora.”
U članku 2. točki (h) Uredbe br. 1370/2007 „izravno sklapanje” definira se kao „sklapanje ugovora o javnim uslugama s operaterom javnih usluga bez prethodnog postupka nadmetanja”.
Člankom 5. stavkom 6. te uredbe određuje se:
„Osim ako to zabranjuje nacionalno pravo, nadležna tijela mogu odlučiti izravno sklopiti ugovore o javnim uslugama ako se oni odnose na željeznički prijevoz, izuzevši druge vrste prijevoza tračnicama kao što su podzemna željeznica ili tramvaj. […]”
Talijansko pravo
Decreto del Ministero dei Trasporti e della Navigazione, n. 138 T, recante rilascio a Ferrovie dello Stato – Società Trasporti e Servizi per Azioni la concessione ai fini della gestione dell’infrastruttura ferroviaria nazionale (Uredba Ministarstva prometa i pomorstva br. 138 T o dodjeli koncesije društvu Ferrovie dello Stato – Società Trasporti e Servizi per Azioni za upravljanje nacionalnom željezničkom infrastrukturom) od 31. listopada 2000., u verziji koja se primjenjuje na spor u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Uredba br. 138 T/2000), u članku 2. stavku 1. točki (e) određuje da je predmet te koncesije željeznički prijevoz morem između talijanskog poluotoka te, s jedne strane, Sicilije i, s druge strane, Sardinije.
Članak 47. decreto‑leggea n. 50 – Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo (Uredba sa zakonskom snagom br. 50, Hitne odredbe o financijskim pitanjima, inicijativama u korist lokalnih tijela, dodatnim intervencijama za područja pogođena potresima i mjerama za razvoj) od 24. travnja 2017. (GURI br. 95 od 24. travnja 2017., redovni dodatak br. 20), koji je uz izmjene pretvoren u zakon leggeom n. 96 (Zakon br. 96) od 26. lipnja 2017. (GURI br. 144 od 23. lipnja 2017.), u verziji koja se primjenjuje na spor u glavnom postupku (u daljnjem tekstu: Uredba sa zakonskom snagom br. 50/2017), naslovljen „Intervencije za željeznički prijevoz”, predviđa u stavku 11.bis:
„Kako bi se poboljšala fleksibilnost željezničkih putničkih linija između Sicilije i talijanskog poluotoka, usluga željezničkog prijevoza morem, predviđena člankom 2. stavkom 1. točkom (e) [Uredbe br. 138 T/2000], može se obavljati i uporabom brzih plovila čiji je način obavljanja povezan s uslugom željezničkog prijevoza iz i prema Siciliji, osobito na dionicama ‚Messina – Villa San Giovanni' i ,Messina – Reggio Calabria' u oba smjera, provođenih u okviru resursa predviđenih važećim zakonodavstvom koji su namijenjeni Programskom ugovoru, ‚dijelu o uslugama’, sklopljenom između države i društva Rete Ferroviaria Italiana SpA, ne dovodeći u pitanje usluge koje se utvrđuju u tom ugovoru.”
U članku 17. stavku 1. točki (i.) decreta legislativo n. 50 – Codice dei contratti pubblici (Zakonodavna uredba br. 50 o Zakoniku o javnoj nabavi) od 18. travnja 2016. (GURI br. 91 od 19. travnja 2016. – redovni dodatak br. 10), u verziji koja se primjenjuje na spor u glavnom postupku, među posebnim izuzećima iz javne nabave i koncesija usluga navode se usluge javnog prijevoza putnika željeznicom ili podzemnom željeznicom.
Glavni postupak i prethodno pitanje
Pozivom objavljenim u
Službenom listu Europske unije
31. siječnja 2015. MIT je pokrenuo otvoreni postupak za dodjelu ugovora čiji je predmet usluga brzog pomorskog prijevoza putnika u Mesinskom tjesnacu, između luke Messina i luke Reggio Calabria, u trajanju od tri godine. Procijenjena vrijednost tog ugovora iznosila je 21025000 eura. Navedeni ugovor dodijeljen je na temelju kriterija ekonomski najpovoljnije ponude društvu Ustica Lines SpA, koje je kasnije postalo društvo Liberty Lines.
Odgovarajući ugovor sklopljen je 24. lipnja 2015. te je pružanje predmetne usluge započelo 1. listopada 2015. Tim je ugovorom bila predviđena i mogućnost društva MIT da produlji njegovu primjenu za dodatnih dvanaest mjeseci ako su potrebna financijska sredstva dostupna i ako je konkretni javni naručitelj i dalje zainteresiran za pružanje te usluge.
Društvo Liberty Lines je 14. rujna 2018. obavijestilo MIT da navedeni ugovor uskoro istječe, navodeći da, ako se njegova primjena ne produlji, ono počevši od 1. listopada 2018. više neće osiguravati pružanje predmetne usluge. MIT nije odgovorio na tu obavijest.
Međutim, od tog je datuma MIT odlučio povjeriti pružanje predmetne usluge društvu Bluferries, koje je u cijelosti u vlasništvu društva Rete Ferroviaria Italiana (u daljnjem tekstu: društvo RFI), koje je već koncesionar za tu uslugu na liniji „Messina – Villa San Giovanni”, također u Mesinskom tjesnacu, i to bez ikakvog postupka nadmetanja. Društvo Liberty Lines je osporavalo dodjelu predmetnog ugovora pred Tribunaleom amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija).
Tijekom postupka pred tim sudom, s jedne strane, pokazalo se da je odluku o toj dodjeli donio MIT, u čijem se dopisu od 26. rujna 2018., koji je potpisao dotični ministar, navodilo da je nužno da se 1. listopada 2018., po isteku ugovora sklopljenog s društvom Liberty Lines, osigura kontinuitet dotične usluge pomorskog prijevoza i da se, u tu svrhu, „fleksibilnost željezničkog prijevoza između Sicilije i talijanskog poluotoka” može osigurati „uključivanjem” dotične linije u programski ugovor sklopljen između Talijanske Države i društva RFI. S druge strane, društvo RFI je 8. listopada 2018. odgovorilo MIT‑u zahtijevajući od njega da se raspravi o „bitnim elementima dodjele usluge […] u smislu njezina kontinuiteta” kao i o potrebi za „prilagodbom” tog programskog ugovora.
Navedeni sud odbio je tužbu koju je podnijelo društvo Liberty Lines, smatrajući u biti da se Direktivom 2014/25/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 26. veljače 2014. o nabavi subjekata koji djeluju u sektoru vodnog gospodarstva, energetskom i prometnom sektoru te sektoru poštanskih usluga i stavljanju izvan snage Direktive 2004/17/EZ (
SL 2014., L 94, str. 243
.) i Uredbom br. 1370/2007 omogućuje izravno sklapanje ugovora za javnu uslugu željezničkog prijevoza morem, kao što je ona o kojoj je riječ u glavnom postupku. Naime, predmetnu uslugu treba kvalificirati kao uslugu željezničkog prijevoza, čija dodjela nije uvjetovana obvezom provođenja bilo kakvog postupka javne nabave. Mogućnost kvalifikacije predmetne usluge pomorskog prijevoza kao usluge željezničkog prijevoza proizlazi upravo iz članka 47. stavka 11.bis Uredbe sa zakonskom snagom br. 50/2017.
Društvo Liberty Lines je protiv te presude podnijelo žalbu pred Consiglijom di Stato (Državno vijeće, Italija), sudom koji je uputio zahtjev, ističući, među ostalim, nepostojanje hitnosti koja bi u ovom slučaju opravdavala izravno sklapanje, s obzirom na to da je upravo MIT stvorio situaciju o kojoj je riječ u glavnom postupku time što je propustio produljiti predmetni ugovor ili pokrenuti postupak javne nabave, kao i činjenicu da se predmetna usluga pomorskog prijevoza ne može izjednačiti s uslugom željezničkog prijevoza jer je društvo Bluferries koristilo hidroglisere, odnosno plovila koja nisu dostatno opremljena za prijevoz željezničkih vagona.
Sud koji je uputio zahtjev pita se je li odredba poput članka 47. stavka 11.bis Uredbe sa zakonskom snagom br. 50/2017 u skladu s pravom Unije. Prema njegovu mišljenju, tom se odredbom neopravdano i bez ikakvog primjerenog obrazloženja isključuje dodjela usluge brzog pomorskog prijevoza putnika o kojoj je riječ u glavnom postupku, osobito kada je riječ o provjeri postojanja „tržišnog nedostatka”, iz područja primjene pravila kojima se uređuju javne nabave, i to protivno Uredbi br. 3577/92. Osim toga, čini se da je društvu RFI, kao društvu koje upravlja nacionalnom željezničkom infrastrukturom, navedenom odredbom dodijeljeno posebno ili isključivo pravo obavljanja te usluge prijevoza. To bi moglo dovesti, i dalje u korist društva RFI, do mjere koja predstavlja državnu potporu, a time narušiti ili prijetiti narušavanju tržišnog natjecanja.
U tim je okolnostima Consiglio di Stato (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:
„Protivi li se pravu Unije i osobito načelima slobodnog kretanja usluga i što većeg otvaranja tržišnog natjecanja u području javne nabave usluga, pravno pravilo poput članka 47. stavka 11.bis [Uredbe sa zakonskom snagom br. 50/2017], kojim se:
–
izjednačuje ili barem omogućava izjednačavanje na temelju zakona brzog pomorskog prijevoza putnika između luke Messina i luke Reggio Calabria sa željezničkim prijevozom morem između talijanskog poluotoka i Sicilije iz članka 2. točke (e) [Uredbe br. 138 T/2000];
–
stvara ili se čini da može stvoriti iznimku u korist društva [RFI] u pogledu usluge željezničkog prijevoza morem i uporabom brzih plovila između Sicilije i talijanskog poluotoka?”
O prethodnom pitanju
Uvodno, s jedne strane, valja utvrditi da se drugi dio prethodnog pitanja u biti odnosi na učinke izravnog sklapanja ugovora o kojem je riječ u glavnom postupku na tržišno natjecanje jer se njime za društvo RFI „rezervira” ili „se čini da se rezervira” usluga pomorskog prijevoza između Sicilije i talijanskog poluotoka. Naime, sud koji je uputio zahtjev u tom zahtjevu pojašnjava da nacionalna odredba o kojoj je riječ u glavnom postupku može predstavljati, u korist tog društva, „mjeru državne potpore koja narušava ili može narušiti tržišno natjecanje”.
Međutim, sud koji je uputio zahtjev ne pruža nikakve informacije o ugovoru sklopljenom u okviru izravne dodjele usluge o kojoj je riječ u glavnom postupku, osobito što se tiče naknade koju bi talijanska tijela eventualno dodijelila u okviru provedbe tog ugovora, iako su takve informacije nužne kako bi se Sudu omogućilo davanje korisnog odgovora na taj drugi dio.
U tim okolnostima nije potrebno ispitivati drugi dio prethodnog pitanja.
Što se tiče, s druge strane, prvog dijela postavljenog pitanja, valja istaknuti da, unatoč činjenici da sud koji je uputio zahtjev u postavljenom pitanju ne navodi odredbe prava Unije za koje smatra da se mogu protiviti nacionalnoj odredbi navedenoj u tom pitanju, iz obrazloženja zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da taj sud smatra da su usluge brzog pomorskog prijevoza putnika o kojima je riječ u glavnom postupku obuhvaćene područjem primjene Uredbe br. 3577/92 i da se pita je li ta nacionalna odredba, u dijelu u kojem isključuje tu kategoriju usluga iz pravila o provedbi javne nabave, protivna pravu Unije.
Međutim, prema mišljenju talijanske vlade, usluge pomorskog prijevoza poput onih iz glavnog postupka također su obuhvaćene područjem primjene Uredbe br. 1370/2007, tako da bi, u skladu s člankom 5. stavkom 6. te uredbe, nadležna tijela mogla izravno sklapati ugovore o javnim uslugama za tu vrstu prijevoza.
U tom pogledu valja podsjetiti da se, na temelju članka 1. stavka 2. prve rečenice Uredbe br. 1370/2007, potonja primjenjuje na nacionalno i prekogranično obavljanje usluga javnog željezničkog prijevoza putnika, drugim vrstama prijevoza tračnicom, te cestom. Osim toga, u skladu s člankom 1. stavkom 2. drugom rečenicom te uredbe, države članice mogu je primjenjivati i za prijevoz putnika „nacionaln[im] mor[ima]”.
Stoga je u načelu moguće da se Uredba br. 1370/2007 primijeni na pomorski prijevoz brzim brodovima u okolnostima poput onih u glavnom postupku, u kojima članak 47. stavak 11.bis Uredbe sa zakonskom snagom br. 50/2017 izjednačava, pod određenim uvjetima, pomorski prijevoz brzim brodovima sa željezničkim prijevozom.
Međutim, iz teksta članka 1. stavka 2. druge rečenice Uredbe br. 1370/2007 također proizlazi da se ta uredba primjenjuje na javni prijevoz putnika u nacionalnim morima „ne dovodeći u pitanje” Uredbu br. 3577/92, pa u slučaju neslaganja prednost imaju odredbe potonje uredbe.
Slijedom toga, valja smatrati da svojim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti želi znati treba li Uredbu br. 3577/92, a osobito njezin članak 1. stavak 1. i članak 4. stavak 1., tumačiti na način da joj se protivi nacionalna odredba čiji je cilj izjednačiti usluge pomorskog prijevoza s uslugama željezničkog prijevoza ako bi to izjednačavanje imalo za posljedicu izuzimanje predmetne usluge iz primjene propisa o javnoj nabavi koji bi se inače primjenjivao.
U tom pogledu valja podsjetiti da članak 1. Uredbe br. 3577/92 jasno utvrđuje načelo slobodnog pružanja usluga pomorske kabotaže u Europskoj uniji (presude od 20. veljače 2001., Analir i dr.,
C‑205/99
,
EU:C:2001:107
, t.
20.
i od 9. ožujka 2006., Komisija/Španjolska,
C‑323/03
,
EU:C:2006:159
, t.
43.
).
U skladu s člankom 4. stavkom 1. prvim podstavkom te uredbe, država članica može sklopiti ugovore o obavljanju javne usluge, ili nametnuti obvezu javne usluge kao uvjeta za pružanje usluga kabotaže, među ostalim, s brodarskim društvima koja sudjeluju u redovnoj usluzi za otoke, od ili između njih. Drugi podstavak te odredbe zahtijeva da, uvijek kada država članica sklapa ugovor o obavljanju javne usluge ili nametne obvezu javne usluge, čini to bez diskriminacije u odnosu na sve brodare Unije.
U ovom slučaju, iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da, iako je usluga brzog pomorskog prijevoza putnika u Mesinskom tjesnacu između luke Messina i luke Reggio Calabria za razdoblje od 1. listopada 2015. do 30. rujna 2018. dodijeljena nakon provođenja otvorenog postupka i na temelju kriterija ekonomski najpovoljnije ponude, ugovor o pružanju predmetne usluge od 1. listopada 2018. nije bio predmet postupka nadmetanja.
U tom pogledu valja istaknuti da pravila o javnoj nabavi nisu istovjetna ovisno o tome je li riječ, s jedne strane, o uslugama javnog prijevoza putnika morskim plovnim putovima ili, s druge strane, o uslugama javnog željezničkog prijevoza putnika.
Naime, samo za ugovore o uslugama javnog željezničkog prijevoza, osim drugih vrsta prijevoza tračnicama kao što su podzemna željeznica ili tramvaj, članak 5. stavak 6. Uredbe br. 1370/2007 dopušta, pod određenim uvjetima, izravno sklapanje, odnosno, kao što je to navedeno u članku 2. točki (h) te uredbe, sklapanje bez prethodnog postupka nadmetanja.
Osim toga, kao što je navedeno u točki 31. ove presude, članak 4. stavak 1. prvi podstavak Uredbe br. 3577/92 predviđa da, uvijek kada država članica sklapa ugovor o obavljanju javne usluge ili nametne obvezu javne usluge, čini to bez diskriminacije u odnosu na sve brodare Unije i, za razliku od Uredbe br. 1370/2007, ne predviđa mogućnost izravnog sklapanja.
Stoga, budući da države članice mogu primijeniti Uredbu br. 1370/2007 na javni prijevoz putnika unutarnjim plovnim putovima samo ne dovodeći u pitanje Uredbu br. 3577/92, ugovori o javnom prijevozu putnika unutarnjim plovnim putovima ne mogu se sklopiti bez prethodnog provođenja postupka nadmetanja, u skladu s onim što predviđa potonja uredba.
Iz toga slijedi da se ne može prihvatiti da nacionalna mjera dovodi do prekvalifikacije određenih usluga, koja ne vodi računa o njihovoj stvarnoj prirodi i koja dovodi do toga da ih se izuzme iz primjene pravila koja se na njih odnose.
Takav zaključak od osobite je važnosti kada takva prekvalifikacija ima za posljedicu omogućavanje izravne dodjele tih usluga bez poziva na nadmetanje, što bi inače bilo potrebno.
S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljeno pitanje valja odgovoriti tako da Uredbu br. 3577/92, a osobito njezin članak 1. stavak 1. i članak 4. stavak 1., treba tumačiti na način da joj se protivi nacionalni propis čiji je cilj izjednačiti usluge pomorskog prijevoza s uslugama željezničkog prijevoza ako bi to izjednačavanje imalo za posljedicu izuzimanje predmetne usluge iz primjene propisa o javnoj nabavi koji se na nju primjenjuje.
Troškovi
Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.

Slijedom navedenog, Sud (deseto vijeće) odlučuje:

Uredbu Vijeća (EEZ) br. 3577/92 od 7. prosinca 1992. o primjeni načela slobode pružanja usluga u pomorskom prometu unutar država članica (pomorska kabotaža), a osobito njezin članak 1. stavak 1. i članak 4. stavak 1.,

treba tumačiti na način da

joj se protivi nacionalni propis čiji je cilj izjednačiti usluge pomorskog prijevoza s uslugama željezničkog prijevoza ako bi to izjednačavanje imalo za posljedicu izuzimanje predmetne usluge iz primjene propisa o javnoj nabavi koji se na nju primjenjuje.

Potpisi
(
*1
)	Jezik postupka: talijanski