CELEX: 62016TJ0052
Politique économique et monétaire
Surveillance prudentielle des établissements de crédit
Article 4, paragraphe 3, du règlement (UE) no 1024/2013
Surveillance prudentielle sur une base consolidée
Groupe soumis à une surveillance prudentielle
Établissements affiliés de manière permanente à un organisme central
Article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement (UE) no 468/2014
Article 10 du règlement (UE) no 575/2013
Exigences de fonds propres
Article 16, paragraphe 1, sous c), et paragraphe 2, sous a), du règlement no 1024/2013

Le Crédit mutuel est un groupe bancaire non centralisé, constitué d’un réseau de caisses locales ayant le statut de sociétés coopératives. Chaque caisse locale de Crédit mutuel doit adhérer à une fédération régionale et chaque fédération doit adhérer à la Confédération nationale du Crédit mutuel (CNCM), organe central du réseau au sens des articles L.511–30 et L.511–31 du code monétaire et financier français (ci-après le « CMF »). À l’échelle nationale, le Crédit mutuel comprend, en outre, la Caisse centrale du Crédit mutuel (CCCM), qui est une société anonyme coopérative de crédit à capital variable, agréée en tant qu’établissement de crédit, détenue par les membres du réseau.
Le requérant, le Crédit mutuel Arkéa, est une société anonyme coopérative de crédit à capital variable, agréée en tant qu’établissement de crédit. Il a été créé en 2002 par le rapprochement de plusieurs fédérations régionales de crédits mutuels. D’autres fédérations se sont regroupées pour créer le CM11–CIC, d’autres encore sont restées autonomes.
Par un courrier du 19 septembre 2014, le requérant a fait part à la Banque centrale européenne (BCE) de son analyse de l’impossibilité d’être soumis à la surveillance prudentielle de la BCE par l’intermédiaire de la CNCM. Par un courrier du 10 novembre 2014, la BCE a indiqué saisir les autorités compétentes françaises de cette question.
Le 19 décembre 2014, la BCE a communiqué à la CNCM un projet de décision fixant des exigences prudentielles applicables au groupe Crédit mutuel, lui a demandé de veiller à ce que ce projet soit communiqué aux différentes entités qui le composent et lui a imparti un délai pour que celles-ci présentent leurs observations. Le 16 janvier 2015, le requérant a communiqué ses observations à la BCE. Le 30 janvier 2015, la CNCM s’est exprimée sur les observations présentées par le requérant.
Le 19 février 2015, la BCE a communiqué à la CNCM un projet de décision révisé fixant des exigences prudentielles applicables au groupe Crédit mutuel ainsi qu’aux entités qui le composent, lui a demandé de veiller à ce que ce projet révisé soit communiqué à ces dernières et lui a imparti un délai pour qu’elles présentent leurs observations. Le 27 mars 2015, le requérant a présenté ses observations.
Le 17 juin 2015, la BCE a adopté une décision fixant des exigences prudentielles applicables au groupe Crédit mutuel, dans laquelle elle soulignait être l’autorité de surveillance prudentielle sur une base consolidée de la CNCM et l’autorité compétente chargée de la surveillance des entités énumérées dans cette décision, au nombre desquelles figurait le requérant (considérant 1). À l’article 2, paragraphe 1, de cette décision, il était spécifié que la CNCM veillait à ce que le groupe Crédit mutuel satisfît en permanence aux exigences précisées à l’annexe I. Il découlait de l’article 2, paragraphe 3, de ladite décision que le requérant devait satisfaire en permanence aux exigences précisées à l’annexe II–2, au titre desquelles était imposé un ratio de fonds propres de catégorie 1 (ci-après les « fonds propres “CET 1” ») de 11 %.
Le 17 juillet 2015, le requérant a demandé le réexamen de cette décision au titre de l’article 24 du règlement (UE) n
o
1024/2013 du Conseil, du 15 octobre 2013, confiant à la BCE des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (
JO 2013, L 287, p. 63
, ci-après le « règlement de base »), lu conjointement avec l’article 7 de la décision 2014/360/UE de la BCE, du 14 avril 2014, concernant la mise en place d’une commission administrative de réexamen et ses règles de fonctionnement (
JO 2014, L 175, p. 47
). Une audition s’est déroulée le 31 août 2015 devant la commission administrative de réexamen (ci-après la « commission de réexamen »).
Le 14 septembre 2015, la commission de réexamen a rendu un avis concluant à la légalité de la décision de la BCE. Elle y a souligné, en substance, que les critiques diligentées par le requérant à l’encontre de la décision du 17 juin 2015 pouvaient être regroupées en trois catégories selon qu’il contestait le recours à une surveillance prudentielle consolidée du Groupe Crédit mutuel par l’intermédiaire de la CNCM au motif que celle-ci ne serait pas un établissement de crédit (premier grief), qu’il alléguait l’inexistence d’un « Groupe Crédit mutuel » (deuxième grief) ou qu’il contestait la décision de la BCE de relever ses exigences de ratio de fonds propres « CET 1 » de 8 à 11 % (troisième grief).
S’agissant du premier grief, en premier lieu, la commission de réexamen a rappelé que la BCE, par une décision du 1
er
septembre 2014, avait considéré que le groupe Crédit mutuel constituait un groupe important soumis à la surveillance prudentielle et, à cette occasion, elle a relevé que le requérant était une entité membre de ce groupe et que la CNCM en constituait le niveau de consolidation le plus élevé. En deuxième lieu, elle a relevé que la notion d’organisme central figurant à l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement (UE) n
o
468/2014 de la BCE, du 16 avril 2014, établissant le cadre de la coopération au sein du mécanisme de surveillance unique entre la BCE, les autorités compétentes nationales et les autorités désignées nationales (le « règlement-cadre MSU ») (
JO 2014, L 141, p. 1
, ci-après le « règlement-cadre MSU »), et à l’article 10 du règlement (UE) n
o
575/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d’investissement et modifiant le règlement (UE) n
o
648/2012 (
JO 2013, L 176, p. 1
, rectificatifs
JO 2013, L 208, p. 68
et
JO 2013, L 321, p. 6
), n’était pas définie par le droit de l’Union européenne et qu’il n’était pas imposé que ledit organisme central soit un établissement de crédit, en se référant, au soutien de cette interprétation, à l’orientation du comité européen des contrôleurs bancaires (CECB) du 18 novembre 2010 (ci-après l’« orientation du CECB ») ainsi qu’à l’article 4, paragraphe 1, sous g), du règlement de base. En troisième lieu, la commission de réexamen a relevé qu’il n’était pas nécessaire que la BCE disposât de l’arsenal complet des pouvoirs de surveillance ou de sanction à l’égard de l’entité mère d’un groupe pour exercer une surveillance prudentielle sur une base consolidée. En quatrième lieu, elle a rappelé que, antérieurement au transfert de cette compétence à la BCE, le groupe Crédit mutuel faisait l’objet d’une surveillance prudentielle sur une base consolidée de l’autorité compétente française, à savoir l’autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), par l’intermédiaire de la CNCM.
S’agissant du deuxième grief, la commission de réexamen a conclu que le groupe Crédit mutuel répondait aux conditions énoncées à l’article 10, paragraphe 1, du règlement n
o
575/2013, auquel l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU renvoie. En premier lieu, la commission de réexamen a considéré que la qualité d’association de la CNCM n’empêchait pas l’existence d’une solidarité avec les établissements affiliés. En deuxième lieu, elle a retenu que les comptes du groupe Crédit mutuel dans son ensemble étaient établis sur une base consolidée. En troisième lieu, elle a considéré que c’était à bon droit que la BCE avait retenu que la CNCM avait le pouvoir d’adresser des instructions à la direction des établissements affiliés.
S’agissant du troisième grief, la commission de réexamen a estimé que les appréciations de la BCE quant au niveau des exigences de fonds propres « CET 1 » du requérant n’étaient entachées d’aucune erreur manifeste d’appréciation et ne présentaient pas un caractère disproportionné. Elle a, à cet égard, souligné les désaccords persistants opposant le requérant et la CNCM en ce qu’ils seraient révélateurs de problèmes de gouvernance susceptibles d’occasionner des risques supplémentaires.
Le 5 octobre 2015, la BCE a adopté la décision ECB/SSM/2015 – 9695000CG 7B84NLR5984/28, fixant les exigences prudentielles applicables au groupe Crédit mutuel, laquelle a, en application de l’article 24, paragraphe 7, du règlement de base, abrogé et remplacé la décision du 17 juin 2015, tout en conservant un contenu identique.
Le 9 octobre 2015, la BCE a adopté un projet de décision, à l’égard duquel le requérant a disposé de la possibilité de présenter ses observations.
Le 4 décembre 2015, la BCE a adopté la décision ECB/SSM/2015 – 9695000CG 7B84NLR5984/40 (ci-après la « décision attaquée »), fixant de nouvelles exigences prudentielles applicables au groupe Crédit mutuel ainsi qu’aux entités qui le composent. Le point 1 de la décision attaquée concerne les exigences prudentielles applicables au groupe Crédit mutuel sur une base consolidée et son point 3 les exigences applicables au requérant. Dans ce dernier point, la BCE a fixé les exigences de fonds propres « CET 1 » du requérant à 10,75 %.
II.

Procédure et conclusions des parties
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 3 février 2016, le requérant a introduit le présent recours.
Par acte déposé au greffe du Tribunal le 21 mars 2016, la Commission européenne a demandé à intervenir au soutien des conclusions de la BCE.
Par décision du 8 juin 2016, le président de la quatrième chambre du Tribunal a admis la Commission à intervenir au soutien des conclusions de la BCE.
Le 20 juillet 2016, la Commission a déposé son mémoire en intervention.
La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la deuxième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.
Le 3 avril 2017, au titre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 89 du règlement de procédure du Tribunal, il a été demandé à la BCE de produire plusieurs documents. La BCE a déféré à cette demande dans le délai imparti.
Sur proposition de la deuxième chambre du Tribunal, le Tribunal a décidé, en application de l’article 28 du règlement de procédure du Tribunal, de renvoyer l’affaire devant une formation de jugement élargie.
Sur proposition du juge rapporteur, le Tribunal (deuxième chambre élargie) a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure.
Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 6 juin 2017.
Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler la décision attaquée.
La BCE et la Commission concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
rejeter le recours ;
–
condamner le requérant aux dépens.
III.

En droit
A.

Sur la recevabilité du recours
Sans soulever formellement une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130 du règlement de procédure, la BCE conteste la recevabilité du recours. À cet égard, premièrement,
la
BCE fait observer que le mandat aux fins d’introduire le présent recours a été délivré par le président du conseil d’administration du requérant, lequel ne dispose pas d’un pouvoir de représentation, en application du droit français, deuxièmement, elle soutient que le requérant ne dispose pas de la qualité pour agir à l’encontre de la décision attaquée, exception faite de son point 3, et, troisièmement, elle réfute l’existence d’un intérêt à agir du requérant.
Le requérant conclut au rejet des fins de non-recevoir soulevées par la BCE.
1.

Sur la régularité du mandat délivré aux conseils du requérant
La BCE fait observer que le mandat initialement délivré aux conseils du requérant a été établi par le président du conseil d’administration de celui-ci, alors qu’il ressort des décisions des juridictions françaises interprétant les articles L.225–51–1 et L.225–56 du code de commerce français que le président du conseil d’administration d’une société anonyme ne dispose pas du pouvoir de la représenter légalement, ce pouvoir étant dévolu au directeur général seul, sauf à justifier d’un cumul de ces fonctions.
Selon l’article 51, paragraphe 3, du règlement de procédure, les avocats sont tenus, lorsque la partie qu’ils représentent est une personne morale de droit privé, de déposer au greffe un mandat délivré par cette dernière. Par ailleurs, en application de l’article 51, paragraphe 4, de ce même règlement, si le mandat n’est pas déposé, le greffier fixe à la partie concernée un délai raisonnable pour le produire.
L’article 51, paragraphe 4, du règlement de procédure doit être interprété en ce sens qu’il est possible de remédier à un défaut de mandat au moment de l’introduction du recours par la production ultérieure de tout document confirmant l’existence de ce mandat [voir, par analogie, arrêt du 4 février 2015, KSR/OHMI – Lampenwelt (Moon),
T‑374/13
,
EU:T:2015:69
, points
et
; voir également, s’agissant du règlement de procédure de la Cour, arrêt du 19 juin 2014, Commune de Millau et SEMEA/Commission,
C‑531/12 P
,
EU:C:2014:2008
, points
et
].
En l’espèce, à la suite d’une demande en ce sens, les avocats du requérant ont transmis au Tribunal un document délivré par son représentant qualifié, à savoir son directeur général, confirmant son intention de voir le recours aboutir.
Le recours ne saurait, partant, être considéré comme étant irrecevable pour défaut de régularité du mandat.
2.

Sur la qualité pour agir du requérant à l’encontre du point 1 de la décision attaquée
La BCE soutient, en substance, que le requérant n’a qualité pour agir qu’à l’encontre de la partie de la décision attaquée qui le concerne, à savoir son point 3.
Il convient de relever que la décision attaquée, bien que rédigée sous la forme d’une seule décision, doit s’analyser comme un faisceau de décisions individuelles (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 15 octobre 2002, Limburgse Vinyl Maatschappij e.a./Commission,
C‑238/99 P, C‑244/99 P, C‑245/99 P, C‑247/99 P, C‑250/99 P à C‑252/99 P et C‑254/99 P
,
EU:C:2002:582
, point
), imposant des exigences prudentielles à chacune des entités énumérées au point 17.1 de celle-ci. À cet égard, il convient de relever que, si, en application du point 22.2 de décision attaquée, celle-ci est notifiée à la CNCM, il appartient à cette dernière, en application de ce même point, de fournir à chacune des autres entités du groupe la partie de la décision attaquée la concernant.
En ce qui concerne le point 1 de la décision attaquée, dans la mesure où il en découle que la CNCM doit s’assurer du respect de certaines exigences prudentielles sur une base consolidée par le groupe Crédit mutuel, il doit en être déduit que seule la CNCM en constitue le destinataire au sens de l’article 263 TFUE.
Partant, le requérant ne sera recevable à contester le point 1 de la décision attaquée qu’à la condition qu’il soit directement et individuellement concerné par cet aspect de la décision attaquée ou qu’il soit directement concerné par cet aspect de la décision attaquée et que la décision attaquée constitue un acte réglementaire qui ne comporte pas de mesures d’exécution (voir, en ce sens, arrêt du 26 septembre 2014, Royal Scandinavian Casino Århus/Commission,
T‑615/11
, non publié,
EU:T:2014:838
, point
et jurisprudence citée).
Dans la mesure où le requérant est considéré par la BCE comme une entité relevant du groupe Crédit mutuel à l’égard duquel la BCE a décidé d’exercer une surveillance prudentielle sur une base consolidée par l’intermédiaire de la CNCM, il doit être considéré comme directement et individuellement concerné par le point 1 de la décision attaquée en ce qu’il fait de la CNCM l’entité responsable de sa surveillance prudentielle à l’égard de la BCE.
Il en résulte nécessairement que le requérant dispose de la qualité pour agir non seulement à l’encontre du point 3 de la décision attaquée, mais également à l’encontre du point 1 de ladite décision.
3.

Sur l’intérêt à agir du requérant à l’encontre de la décision attaquée
La BCE, afin de réfuter l’existence d’un intérêt à agir du requérant, fait observer, d’une part, que celui-ci ne s’est jamais opposé à la surveillance prudentielle sur une base consolidée du groupe Crédit mutuel par l’ACPR et, d’autre part, qu’il dispose d’un ratio de fonds propres « CET 1 » supérieur à celui que lui impose la décision attaquée.
Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, un intérêt à l’annulation d’un acte n’existe que si cette annulation est susceptible, par elle-même, d’avoir des conséquences juridiques (voir, en ce sens, arrêts du 24 juin 1986, AKZO Chemie/Commission,
53/85
,
EU:C:1986:256
, point
, et du 25 mars 1999, Gencor/Commission,
T‑102/96
,
EU:T:1999:65
, point
).
D’une part, dans la mesure où le point 1 de la décision attaquée implique l’appartenance du requérant au groupe Crédit mutuel et sa surveillance par l’intermédiaire de la CNCM, alors qu’il estime devoir relever directement de la surveillance prudentielle de la BCE, il dispose d’un intérêt à agir à l’encontre de cet aspect de la décision attaquée, qu’elle qu’ait pu être son attitude lorsque la surveillance prudentielle était conduite par l’ACPR.
D’autre part, le requérant dispose d’un intérêt à demander l’annulation du point 3 de décision attaquée en ce qu’il lui impose de posséder un niveau minimal de fonds propres « CET 1 » tant que ladite décision reste en vigueur, et ce quel qu’ait été le niveau de ses fonds propres lors de l’adoption de ladite décision.
Au vu de ce qui précède, les fins de non-recevoir soulevées par la BCE doivent être rejetées.
B.

Sur le fond
Au soutien de son recours, le requérant avance une argumentation qui peut être divisée en trois moyens.
Bien que visant de manière générale la décision attaquée, l’argumentation figurant dans les deux premiers moyens ne concerne, en réalité, que la légalité du point 1 de celle-ci, par lequel la BCE organise une surveillance prudentielle consolidée du groupe Crédit mutuel par l’intermédiaire de la CNCM. Par son premier moyen, le requérant fait valoir, en substance, que cet aspect de la décision attaquée est entaché d’illégalité, dès lors que la CNCM n’est pas un établissement de crédit et ne saurait, partant, relever de la surveillance prudentielle de la BCE. Par son deuxième moyen, il soutient que c’est à tort que la BCE a retenu l’existence d’un « groupe » à des fins de surveillance prudentielle.
Par son troisième moyen, le requérant conteste, en substance, la fixation de ses fonds propres « CET 1 » à 10,75 %, du fait de l’imposition de fonds propres allant au-delà des exigences légales minimales, en application de l’article 16, paragraphe 1, sous c), et paragraphe 2, sous a), du règlement de base. Alors même qu’il est dirigé à l’encontre de la décision attaquée dans son ensemble, il convient de constater que ce moyen concerne seulement, en réalité, la légalité la légalité du point 3 de la décision attaquée, lequel porte sur les exigences prudentielles imposées au requérant.
1.

Sur les premier et deuxième moyens, portant sur la légalité du point 1 de la décision attaquée
Il découle du point 1 de la décision attaquée que la BCE organise une surveillance prudentielle consolidée du groupe Crédit mutuel par l’intermédiaire de la CNCM, en la chargeant de s’assurer que ledit groupe respecte les exigences fixées dans ce point.
Il convient de rejeter d’emblée la contestation, par la BCE, du caractère opérant de ces deux moyens, au motif que le requérant admettrait constituer une entité importante au sens de l’article 6, paragraphe 4, du règlement de base, relevant de la surveillance prudentielle directe de la BCE. En effet, par ses deux premiers moyens, le requérant conteste les modalités d’exercice de cette surveillance prudentielle, à savoir qu’elle soit effectuée par l’intermédiaire de la CNCM à son encontre en ce qu’il serait une composante du groupe Crédit mutuel.
Il convient, en outre, de relever que, si les motifs pour lesquels la BCE a décidé d’organiser une surveillance prudentielle consolidée du groupe Crédit mutuel par l’intermédiaire de la CNCM ne figurent pas explicitement dans la décision attaquée, il n’en reste pas moins que, s’agissant de cet aspect de la décision attaquée, la BCE a repris la position figurant dans la décision du 5 octobre 2015. Dans la mesure où la BCE y avait statué dans un sens conforme à celui de l’avis de la commission de réexamen, lequel, faisait partie du contexte de ladite décision et comportait un exposé des motifs sur ce point, retranscrit aux points 8 à 10 ci-dessus, il peut être considéré que la BCE avait fait siens, dans la décision du 5 octobre 2015, les motifs figurant dans ledit avis (voir, en ce sens, arrêt du 16 mai 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE,
T‑122/15
, sous pourvoi,
EU:T:2017:337
, points
à
).
De même, dans la mesure où, s’agissant de la conduite d’une surveillance prudentielle du groupe Crédit mutuel par l’intermédiaire de la CNCM, la BCE, dans la décision attaquée, suit la même approche que celle figurant dans la décision du 5 octobre 2015, il doit être considéré que les motifs figurant dans l’avis de la commission de réexamen peuvent être pris en compte lors de l’examen de sa légalité.
Dans le cadre de ses deux premiers moyens, le requérant conteste l’interprétation retenue par la BCE de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU ainsi que des conditions prévues par l’article 10, paragraphe 1, du règlement n
o
575/2013, auquel cette première disposition renvoie.
Selon l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU, un « groupe soumis à la surveillance prudentielle » désigne, notamment, « les entités soumises à la surveillance prudentielle ayant leurs sièges dans un même État membre participant, sous réserve qu’elles soient affiliées de façon permanente à un organisme central qui exerce une surveillance prudentielle à leur égard dans les conditions décrites à l’article 10 du règlement […] n
o
575/2013 et qui est établi dans le même État membre participant ».
L’article 10 du règlement n
o
575/2013, intitulé « Exemption des établissements de crédit affiliés de manière permanente à un organisme central », prévoit :
« 1.   Les autorités compétentes peuvent, conformément au droit national, exempter entièrement ou partiellement de l’application des exigences prévues aux parties deux à huit un ou plusieurs établissements de crédit situés dans le même État membre et qui sont affiliés de façon permanente à un organisme central qui les surveille et qui est établi dans le même État membre, si les conditions suivantes sont remplies :
a)
les engagements de l’organisme central et des établissements qui lui sont affiliés constituent des engagements solidaires ou les engagements des établissements qui lui sont affiliés sont entièrement garantis par l’organisme central ;
b)
la solvabilité et la liquidité de l’organisme central et de tous les établissements affiliés sont suivies dans leur ensemble sur la base des comptes consolidés de ces établissements ;
c)
la direction de l’organisme central est habilitée à donner des instructions à la direction des établissements affiliés. »
En application d’une jurisprudence constante aux fins d’interpréter une disposition de droit de l’Union, il y a lieu de tenir compte non seulement des termes de celle-ci, mais également de son contexte et des objectifs poursuivis par la réglementation dont elle fait partie (voir, en ce sens, arrêt du 7 juin 2005, VEMW e.a.,
C‑17/03
,
EU:C:2005:362
, point
et jurisprudence citée).
Dans les circonstances de l’espèce, il paraît utile de procéder à une interprétation téléologique et contextuelle de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU, avant d’examiner les deux premiers moyens soulevés par le requérant.
a)

Sur l’interprétation téléologique et contextuelle de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU
S’agissant, en premier lieu, de l’interprétation téléologique de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU, il convient de relever que, selon le considérant 9 de ce règlement, il a pour objectif de développer et de préciser les procédures de coopération établies par le règlement de base entre la BCE et les autorités compétentes nationales au sein du mécanisme de surveillance unique (ci-après le « MSU ») ainsi qu’avec les autorités désignées nationales. Il convient, partant, également de prendre en compte les finalités du règlement de base à l’occasion de l’interprétation téléologique de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU.
À cet égard, il convient d’observer que la surveillance prudentielle des groupes d’établissements de crédit sur une base consolidée répond essentiellement à deux finalités.
La première finalité consiste à permettre à la BCE d’appréhender les risques susceptibles d’affecter un établissement de crédit qui ne proviennent pas de celui-ci, mais du groupe auquel il appartient.
Il est ainsi précisé, au considérant 26 du règlement de base, ce qui suit :
« Les risques menaçant la sécurité et la solidité d’un établissement de crédit peuvent survenir tant au niveau de l’établissement de crédit proprement dit qu’au niveau du groupe bancaire ou du conglomérat financier auquel il appartient. Pour garantir la sécurité et la solidité des établissements de crédit, il est important de prévoir des dispositions en matière de surveillance qui visent spécifiquement à atténuer ces risques. Outre la surveillance au niveau des établissements de crédit proprement dits, la BCE devrait aussi avoir pour mission d’exercer une surveillance sur base consolidée […] »
La seconde finalité poursuivie par la surveillance prudentielle des groupes d’établissements de crédit sur une base consolidée consiste à éviter un fractionnement de la surveillance prudentielle des entités qui composent lesdits groupes en différentes autorités de surveillance.
Cela se manifeste, notamment, premièrement, par la circonstance que, selon le considérant 38 et l’article 6, paragraphe 4, du règlement de base, l’appréciation de l’importance d’un établissement de crédit, laquelle détermine si la conduite de certaines missions de surveillance prudentielle sera effectuée par la seule BCE ou de manière décentralisée dans le cadre du MSU (voir, en ce sens, arrêt du 16 mai 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/BCE,
T‑122/15
, sous pourvoi,
EU:T:2017:337
, point
), se fait au niveau de consolidation le plus élevé dans les États membres participants. Cette finalité est reprise à l’article 40, paragraphe 1 et paragraphe 2, sous a), du règlement-cadre MSU, s’agissant des groupes soumis à la surveillance prudentielle.
Cette finalité se manifeste également, deuxièmement, à l’article 40, paragraphe 2, du règlement-cadre MSU, dont il ressort que, dans l’éventualité où une entité appartenant à un groupe relèverait de la surveillance prudentielle de la BCE, soit parce qu’elle satisferait au critère de l’aide financière publique directe, soit parce qu’elle constituerait l’un des trois établissements de crédit les plus importants d’un État membre participant, cette surveillance s’étendrait à l’ensemble du groupe.
Il découle de ce qui précède que, aux fins de respecter les finalités du règlement de base, l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU et les conditions prévues par l’article 10, paragraphe 1, du règlement n
o
575/2013 auxquelles il renvoie doivent être interprétés en prenant en compte l’intention du législateur de permettre à la BCE de disposer d’une vue globale sur l’ensemble des risques susceptibles d’affecter un établissement de crédit ainsi que d’éviter un fractionnement de la surveillance prudentielle entre la BCE et les autorités nationales.
S’agissant de la finalité propre de l’article 10, paragraphe 1, du règlement n
o
575/2013, il convient d’observer que ce règlement concerne les exigences prudentielles applicables aux établissements de crédit. Dans ce cadre, l’objectif poursuivi par l’article 10, paragraphe 1, du règlement n
o
575/2013 ressort clairement de son libellé. Il consiste dans la possibilité ouverte à l’autorité compétente d’exempter entièrement ou partiellement de l’application de certaines des exigences prévues par le règlement un ou plusieurs établissements de crédit situés dans le même État membre et qui sont affiliés de façon permanente à un organisme central qui les surveille et qui est établi dans le même État membre. De même, l’article 10, paragraphe 2, dudit règlement permet d’exempter l’organisme central, sur une base individuelle, de l’application des mêmes exigences prudentielles.
Toutefois, dans la présente affaire, les conditions figurant à l’article 10, paragraphe 1, du règlement n
o
575/2013 ne trouvent pas à s’appliquer au titre de ce dernier règlement aux fins d’apprécier la possibilité d’une exemption du respect des exigences sur une base individuelle, mais s’appliquent du fait du renvoi opéré par l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU aux fins de vérifier l’existence d’un groupe soumis à la surveillance prudentielle.
En outre, l’éventuelle reconnaissance de l’existence d’un groupe soumis à une surveillance prudentielle au sens de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU n’implique pas l’octroi du bénéfice de l’exemption prévue par l’article 10, paragraphe 1, du règlement n
o
575/2013 aux établissements de crédit le constituant, dès lors qu’il est toujours loisible à une autorité compétente de refuser le bénéfice d’une exemption individuelle alors même que les conditions prévues par l’article 10, paragraphe 1, du règlement n
o
575/2013 sont remplies.
En effet, la circonstance que les conditions prévues par l’article 10, paragraphe 1, du règlement n
o
575/2013 puissent être remplies n’emporte pas les mêmes conséquences selon qu’est en cause l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU ou le seul article 10, paragraphe 1, du règlement n
o
575/2013. Dans la première hypothèse, elle implique la surveillance du groupe par la BCE, pour autant que les conditions prévues par l’article 40 du règlement-cadre MSU sont également remplies. Dans la seconde hypothèse, l’exemption sur une base individuelle des exigences prudentielles au sein du groupe n’est pas automatique, mais demeure une faculté pour l’autorité compétente.
Ainsi, il est loisible à la BCE de déduire du respect des conditions prévues par l’article 10, paragraphe 1, du règlement n
o
575/2013 que l’article 2, paragraphe 21, du règlement-cadre MSU trouve à s’appliquer et d’exercer une surveillance prudentielle sur l’ensemble d’un groupe, tout en refusant d’exempter, en tant qu’autorité compétente au titre du règlement n
o
575/2013, les entités du groupe du respect des exigences prudentielles sur une base individuelle.
Il découle de ce qui précède que seules les finalités de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU sont pertinentes s’agissant de son interprétation, nonobstant le renvoi qu’il opère à l’article 10, paragraphe 1, du règlement-cadre MSU.
En ce qui concerne, en second lieu, l’interprétation contextuelle de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU, il convient d’observer que, dans son avis, la commission de réexamen s’est, à plusieurs reprises, référée au contenu de l’orientation du CECB aux fins de conclure que les conditions prévues par l’article 10, paragraphe 1, du règlement n
o
575/2013 étaient satisfaites. Il y a lieu, partant, d’examiner si ladite orientation est un élément du contexte juridique dans lequel s’inscrit l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU, susceptible d’être pertinent pour l’interprétation des conditions prévues par l’article 10, paragraphe 1, du règlement n
o
575/2013, auxquelles il renvoie.
Il convient de rappeler que le CECB est le précurseur de l’Autorité bancaire européenne (ABE) et que l’orientation du CECB porte sur l’interprétation de l’article 3 de la directive 2006/48/CE du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2006, concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et son exercice (refonte) (
JO 2006, L 177, p. 1
), telle que modifiée par la directive 2009/111/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 septembre 2009, modifiant les directives 2006/48, 2006/49/CE et 2007/64/CE en ce qui concerne les banques affiliées à des institutions centrales, certains éléments des fonds propres, les grands risques, les dispositions en matière de surveillance et la gestion des crises (
JO 2009, L 302, p. 97
). L’article 3 de la directive 2006/48 mentionnait qu’« un ou plusieurs établissements de crédit situés dans le même État membre donné et qui [étaie]nt affiliés de façon permanente à un organisme central qui les contrôl[ait] et qui [étai]t établi dans le même État membre p[ouvai]ent être exemptés des conditions figurant […] si le droit national prévo[ya]it que […] ». Il faisait, ensuite, référence à trois conditions, qui sont celles figurant désormais à l’article 10, paragraphe 1, du règlement n
o
575/2013.
Il convient, en outre, de relever que l’orientation du CECB a été adoptée à la suite d’une demande du législateur en ce sens, exposée au considérant 2 de la directive 2009/111. Il y était, en effet, demandé au CECB de « fournir des lignes directrices afin de renforcer la convergence des pratiques en matière de surveillance [s’agissant de l’article 3 de la directive 2006/48] ».
Partant, compte tenu de l’identité du libellé des conditions figurant à l’article 3 de la directive 2006/48 et à l’article 10, paragraphe 1, du règlement n
o
575/2013 et des circonstances entourant l’adoption de l’orientation du CECB, à savoir son adoption par l’organisme alors compétent et sur demande du législateur, l’orientation du CECB peut être prise en compte au titre du contexte juridique dans lequel s’inscrit l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU.
Toutefois, l’interprétation de la législation pertinente par une autorité administrative ne saurait lier le juge de l’Union, lequel demeure seul compétent aux fins d’interpréter le droit de l’Union, en application de l’article 19 TUE.
En outre, il convient de souligner que cette interprétation a été fournie par le CECB en ne prenant en compte que les seules finalités de l’article 3 de la directive 2006/48, lesquelles étaient analogues à celles de l’article 10 du règlement n
o
575/2013, à savoir autoriser une exemption du respect des exigences prudentielles sur une base individuelle dès lors qu’elles sont respectées au sein du groupe.
Or, pour les raisons exposées aux points 65 à 69 ci-dessus, ce ne sont pas ces finalités qui importent, mais celles de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU, lesquelles n’ont pu être prises en considération lors de l’adoption de l’orientation du CECB.
Partant, si l’orientation du CECB constitue un élément qui peut éventuellement être pris en compte par le juge de l’Union, il ne saurait lui être attaché une quelconque forme d’autorité.
b)

Sur le premier moyen, tiré de l’absence de qualité d’établissement de crédit de la CNCM
Le requérant soutient qu’il ressort tant du règlement de base et du règlement-cadre MSU que du règlement n
o
575/2013 que la surveillance prudentielle sur une base consolidée d’établissements affiliés à un organisme central n’est possible que si celui-ci dispose de la qualité d’établissement de crédit, ce qui n’est pas cas de la CNCM.
La BCE, soutenue par la Commission, conclut au rejet du présent moyen.
De manière liminaire, il convient de relever que, si le requérant fait observer dans ses écritures que l’article 127, paragraphe 6, TFUE ainsi que le règlement de base concernent la surveillance prudentielle des établissements de crédit, il ne soulève aucune exception d’illégalité à l’égard de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU, tirée de ce que celui-ci, dans l’éventualité où il devrait être interprété comme n’impliquant pas que l’organisme central doive disposer de la qualité d’établissement de crédit, serait contraire à l’article 127, paragraphe 6, TFUE ou au règlement de base.
Partant, il suffit, dans le cadre du présent moyen, de vérifier si la notion d’« organisme central » au sens de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU doit être comprise comme impliquant la qualité d’établissement de crédit.
Dans la mesure où l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU renvoie aux conditions prévues par l’article 10, paragraphe 1, du règlement n
o
575/2013, il y a lieu d’examiner si la qualité d’établissement de crédit est induite soit directement par l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU, soit indirectement par lesdites conditions.
1)

Sur la question de savoir si la qualité d’établissement de crédit de l’organisme central est induite par l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU
En substance, le requérant soutient que, dans la mesure où l’article 127, paragraphe 6, TFUE ainsi que le règlement de base concernent la surveillance prudentielle des établissements de crédit, l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU devrait être interprété comme impliquant que les organismes centraux disposent de la qualité d’établissement de crédit. Il ajoute que cette impossibilité d’exercer une surveillance prudentielle consolidée par l’intermédiaire d’un organisme central ne disposant pas de ladite qualité est confirmée par l’absence de pouvoirs de surveillance et de sanction de la BCE dans une telle configuration.
En application de la jurisprudence citée au point 54 ci-dessus, il convient de procéder à une interprétation littérale, téléologique et contextuelle de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU.
En ce qui concerne, en premier lieu, l’interprétation littérale de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU, il convient de relever que le libellé de celui-ci ne mentionne pas que l’organisme central doit disposer de la qualité d’établissement de crédit, contrairement à l’hypothèse envisagée à l’article 2, paragraphe 21, sous a), de ce même règlement, laquelle se réfère explicitement à la surveillance prudentielle d’un groupe dont l’entreprise mère dispose de la qualité d’établissement de crédit.
En ce qui concerne, en deuxième lieu, l’interprétation téléologique de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU, il convient de prendre en compte les finalités explicitées au point 63 ci-dessus.
Or, sans qu’il soit nécessaire de rentrer dans le détail de l’examen des conditions prévues par l’article 10, paragraphe 1, du règlement n
o
575/2013, lequel relève du deuxième moyen, il suffit, à ce stade, de souligner que, dans l’éventualité où lesdites conditions seraient réunies, il s’en déduirait logiquement une proximité suffisante, entre les établissements affiliés à un organisme central, pour que l’existence d’un groupe soit constatée. Plus particulièrement, la condition de solidarité figurant à l’article 10, paragraphe 1, sous a), du règlement n
o
575/2013 peut avoir pour conséquence, dans l’éventualité d’une défaillance d’un établissement de crédit, un risque pour les autres entités affiliées au même organisme central. Il est, dès lors, conforme aux finalités du règlement de base et du règlement-cadre MSU de retenir la qualification de « groupe soumis à la surveillance prudentielle » au sens de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU, que l’organisme central de ce groupe dispose ou non de la qualité d’établissement de crédit.
En outre, suivre l’analyse du requérant impliquerait que différents établissements affiliés à un organisme central ne disposant pas de la qualité d’établissement de crédit, mais répondant aux conditions prévues par l’article 10, paragraphe 1, du règlement n
o
575/2013, relèveraient, selon leur importance individuelle, soit de la seule surveillance de la BCE, soit de la surveillance directe des autorités nationales compétentes, dans le cadre du MSU, ce qui aboutirait à un fractionnement de la surveillance prudentielle contraire aux finalités tant du règlement de base que du règlement-cadre MSU.
En ce qui concerne, en troisième lieu, l’interprétation contextuelle de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU, c’est, certes, à juste titre que le requérant fait observer, en substance, d’une part, que le règlement de base prévoit pour la BCE un certain nombre de prérogatives allant jusqu’à la possibilité d’infliger des sanctions administratives, lesquelles constituent le corollaire de la mission de surveillance qui lui est confiée, et, d’autre part, que les dispositions pertinentes du règlement de base ne prévoient pas l’exercice de telles prérogatives à l’égard des organismes centraux visés par l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU.
En effet, tant l’article 10 du règlement de base, relatif aux demandes d’information, que son article 11, relatif aux enquêtes générales, et son article 16, relatif aux pouvoirs de surveillance, se réfèrent à l’exercice de prérogatives de la BCE à l’égard des établissements de crédit, des compagnies financières holdings, des compagnies holdings mixtes et des compagnies financières holdings mixtes. En outre, l’article 18 de ce même règlement mentionne la possibilité d’infliger des sanctions à l’égard des établissements de crédit, des compagnies financières holdings et des compagnies financières holdings mixtes.
Toutefois, il convient de prendre en considération la circonstance selon laquelle la surveillance prudentielle sur une base consolidée d’un groupe s’ajoute à la surveillance prudentielle sur une base individuelle des établissements de crédit le composant, mais ne s’y substitue pas, ainsi que le rappelle le considérant 38, seconde phrase, du règlement de base.
Partant, l’impossibilité pour la BCE d’exercer de telles prérogatives à l’égard d’un organisme central ne disposant pas de la qualité d’établissement de crédit ne constitue pas un obstacle dirimant à la conduite d’une surveillance prudentielle adéquate, dès lors que la BCE est en mesure de faire usage de ses prérogatives à l’égard des entités affiliées audit organisme central.
Il résulte de ce qui précède que l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU ne saurait être interprété comme impliquant, en lui-même, qu’un organisme central dispose de la qualité d’établissement de crédit.
2)

Sur la question de savoir si la qualité d’établissement de crédit de l’organisme central est induite par l’article 10 du règlement n
o
575/2013
Le requérant estime que le respect du règlement n
o
575/2013 implique qu’un organisme central doit disposer de la qualité d’établissement de crédit. Il renvoie, à cet égard, d’une part, à l’article 11, paragraphe 4, du règlement n
o
575/2013 et, d’autre part, à l’article 10, paragraphe 1, sous b), de ce même règlement.
S’agissant, en premier lieu, de l’article 11, paragraphe 4, du règlement n
o
575/2013, celui-ci précise que, « [l]orsque l’article 10 s’applique, l’organisme central visé à cet article se conforme aux exigences prévues aux parties deux à huit sur la base de la situation consolidée de l’ensemble constitué de l’organisme central et de ses établissements affiliés ». Les parties deux à huit concernent, respectivement, les fonds propres, les exigences de fonds propres, les grands risques, les expositions sur le risque de crédit transféré, la liquidité, le levier et les informations à publier par les établissements. En substance, le requérant fait valoir que de telles exigences ne peuvent être respectées que par un établissement de crédit.
Force est de constater qu’une telle argumentation ne saurait être suivie, dès lors qu’elle fait du respect de l’article 11, paragraphe 4, du règlement n
o
575/2013 une condition d’application de l’article 10 de ce même règlement, ce qui contrevient tant à l’interprétation littérale dudit article 10 qu’à l’articulation de ces deux dispositions.
D’une part, aucune référence à l’article 11, paragraphe 4, du règlement n
o
575/2013 ne figure dans le corps de l’article 10 de ce même règlement.
D’autre part, la logique de la relation entre ces deux dispositions veut que la mise en œuvre de l’article 11, paragraphe 4, du règlement n
o
575/2013 soit une conséquence, et non une condition, de l’application de l’article 10 de ce même règlement. En effet, lorsque l’autorité compétente accepte, sur le fondement de l’article 10 du règlement n
o
575/2013, de dispenser les entités affiliées à un organisme central du respect des exigences prudentielles sur une base individuelle, l’article 11, paragraphe 4, du règlement n
o
575/2013 trouve alors à s’appliquer, en imposant que ledit organisme central se conforme aux exigences prudentielles sur la base de la situation consolidée de l’ensemble qu’il constitue avec les établissements affiliés.
À cet égard, il convient de rappeler que n’est pas en cause ici le bien-fondé d’une décision d’exemption du respect des exigences prudentielles sur une base individuelle des établissements affiliés à un organisme central, mais l’existence d’un groupe au sens de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU. Or, cette dernière disposition renvoie au seul article 10 du règlement n
o
575/2013, et non à l’article 11, paragraphe 4, du même règlement.
Partant, si l’éventuelle difficulté pour un organisme central de respecter les prescriptions de l’article 11, paragraphe 4, du règlement n
o
575/2013 peut être une considération pertinente lorsqu’il s’agit pour l’autorité compétente d’accorder le bénéfice d’une exemption individuelle – laquelle demeure une faculté même si les conditions prévues par l’article 10 du règlement n
o
575/2013 sont remplies –, elle est sans incidence sur l’exercice par la BCE de sa surveillance prudentielle sur l’ensemble du groupe.
S’agissant, en second lieu, de la condition figurant à l’article 10, paragraphe 1, sous b), du règlement n
o
575/2013, celle-ci impose que « la solvabilité et la liquidité de l’organisme central et de tous les établissements affiliés so[ie]nt suivies dans leur ensemble sur la base des comptes consolidés de ces établissements ».
La question de savoir si la CNCM satisfait à cette condition est discutée dans le cadre de la deuxième branche du deuxième moyen. À ce stade, il importe seulement de vérifier si le respect de l’article 10, paragraphe 1, sous b), du règlement n
o
575/2013 implique nécessairement que l’organisme central dispose de la qualité d’établissement de crédit.
Cette condition, pour être satisfaite, nécessite le respect de deux critères. Le premier tient à l’existence de comptes consolidés du groupe. Le second implique une surveillance de la solvabilité et de la liquidité de l’ensemble des entités formant le groupe sur la base desdits comptes consolidés.
À cet égard, la position figurant au point 24 de l’orientation du CECB, selon laquelle cette exigence d’une surveillance de la solvabilité et de la liquidité de l’ensemble des entités formant le groupe sur la base de ces comptes consolidés doit être envisagée d’un point de vue prudentiel, doit être avalisée, dès lors que l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU concerne précisément la définition des groupes soumis à la surveillance prudentielle.
De même, c’est également à juste titre que le CECB faisait observer, dans son orientation, qu’il n’était pas nécessaire que l’organisme central disposât de la qualité d’établissement de crédit, dès lors que le respect des deux critères explicitement mentionnés à l’article 10, paragraphe 1, sous b), du règlement n
o
575/2013 suffisait pour que pût être exercée une surveillance du respect des exigences prudentielles par le groupe.
En effet, l’existence de comptes consolidés permet une vision globale de la situation financière de l’ensemble constitué par l’organisme central et les établissements qui lui sont affiliés, sur la base desquels l’autorité compétente peut s’assurer que la liquidité et la solvabilité de cet ensemble sont conformes aux exigences prudentielles, et ce que l’organisme central dispose ou non de la qualité d’établissement de crédit.
Partant, il convient de conclure que ni l’article 10, paragraphe 1, sous b), du règlement n
o
575/2013, ni l’article 11, paragraphe 4, de ce même règlement n’impliquent qu’un organisme central doive disposer de la qualité d’établissement de crédit pour que l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU trouve à s’appliquer.
Au vu de ce qui précède, il convient de rejeter le premier moyen.
c)

Sur le deuxième moyen, tiré de l’absence de groupe soumis à la surveillance prudentielle au sens de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU et de l’article 10 du règlement n
o
575/2013
Par son deuxième moyen, le requérant soutient que les conditions prévues par l’article 10, paragraphe 1, du règlement n
o
575/2013, auquel l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU renvoie, ne sont pas remplies par le Crédit mutuel, lequel ne saurait, partant, être qualifié de « groupe » au sens de cette disposition. Le présent moyen peut être divisé en trois branches, tirées de la violation des conditions énoncées, respectivement, à l’article 10, paragraphe 1, sous a), du règlement n
o
575/2013, à l’article 10, paragraphe 1, sous b), dudit règlement et à l’article 10, paragraphe 1, sous c), du même règlement.
1)

Sur la première branche du deuxième moyen, tirée d’une violation de l’article 10, paragraphe 1, sous a), du règlement n
o
575/2013
De manière liminaire, le requérant souligne qu’il découle de l’article 6 du règlement n
o
575/2013 que, en principe, les établissements de crédit sont soumis aux exigences prudentielles sur une base individuelle et que la possibilité ouverte par l’article 10 de ce même règlement présente un caractère d’exception, applicable dans les seules circonstances où le groupe peut être considéré comme une entité unique et où l’application des exigences prudentielles sur une base individuelle ne présenterait aucune valeur ajoutée.
Le requérant fait valoir que la CNCM ne dispose ni n’est en droit de disposer des fonds propres lui permettant de garantir ou d’être solidaire des engagements de ses affiliés et que c’est, dès lors, à tort que la BCE a retenu que la condition prévue par l’article 10, paragraphe 1, sous a), du règlement n
o
575/2013 était satisfaite.
En premier lieu, le requérant soutient, en substance, que les notions de solidarité et de garantie ne peuvent être interprétées qu’à la lumière des règles du droit français régissant les relations entre la CNCM et ses affiliés. Or, premièrement, il n’existerait aucune solidarité, au sens de l’article 1200 du code civil français, de la CNCM avec ses entités affiliées à l’égard de leurs prêteurs. Deuxièmement, la CNCM ne se porterait pas caution des engagements pris par ses affiliés au sens de l’article 2288 du code civil français ni ne fournirait de garantie autonome au sens de l’article 2321 de ce même code. Troisièmement, l’article L.511–31 du CMF ne pourrait être interprété comme impliquant l’existence d’une solidarité ou d’une garantie de la CNCM au profit de ses affiliés. Quatrièmement, il en serait de même des dispositions particulières applicables à la CNCM figurant aux articles L.512–55 et suivants du CMF. Le requérant ajoute qu’il n’existe aucun mécanisme de soutien financier intragroupe du type de ceux susceptibles d’être adoptés en application des articles L.613-46 et suivants du CMF.
En deuxième lieu, le requérant fait valoir que la CNCM ne dispose d’aucun pouvoir de transfert de fonds propres entre affiliés. D’une part, l’article L. 511-31 du CMF ne prévoirait pas que les organes centraux peuvent opérer de tels transferts et, d’autre part, la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel (France) rendrait impossible des transferts autoritaires sans l’accord des affiliés en cause.
En troisième lieu, le requérant soutient que la décision à caractère général n
o
1–1992 de la CNCM, du 10 mars 1992, relative à l’exercice de la solidarité entre les caisses de crédit mutuel et les caisses de crédit mutuel agricole, ne prévoit pas que les engagements de l’organisme central et des affiliés sont solidaires ou garantis par les uns ou les autres. Il rappelle que la décision attaquée elle-même souligne le manque de définition du mécanisme de solidarité prévu au sein du Crédit mutuel. Il considère également que l’existence d’un fonds de 2 % des dépôts au sein de la CCCM ne permet pas de conclure que la condition prévue par l’article 10, paragraphe 1, sous a), du règlement n
o
575/2013 est satisfaite.
La BCE, soutenue par la Commission, conclut au rejet de la première branche du deuxième moyen.
Au titre de cette première condition, il convient de vérifier si les engagements de la CNCM et des établissements qui lui sont affiliés constituent des engagements solidaires ou si les engagements des établissements qui lui sont affiliés sont entièrement garantis par la CNCM.
S’agissant, en premier lieu, du sens de l’article 10, paragraphe 1, sous a), du règlement n
o
575/2013, doit d’emblée être écarté l’argument du requérant tiré de ce que les termes « engagement solidaires » et « engagements […] garantis » devraient être interprétés à la lumière des articles pertinents du code civil français.
En effet, selon une jurisprudence constante de la Cour, il découle des exigences tant de l’application uniforme du droit de l’Union que du principe d’égalité que les termes d’une disposition du droit de l’Union qui ne comporte aucun renvoi exprès au droit des États membres pour déterminer son sens et sa portée doivent normalement trouver, dans toute l’Union, une interprétation autonome et uniforme qui doit être recherchée en tenant compte du contexte de la disposition et de l’objectif poursuivi par la réglementation en cause (voir arrêt du 5 décembre 2013, Vapenik,
C‑508/12
,
EU:C:2013:790
, point
et jurisprudence citée).
Dès lors que le règlement n
o
575/2013 ne définit pas les notions de « solidarité » et de « garantie » par un renvoi aux droits des États membres, il doit être considéré qu’il s’agit de notions autonomes du droit de l’Union.
Dans son avis, la commission de réexamen s’est référée à l’interprétation figurant dans l’orientation du CECB.
À cet égard, c’est à juste titre que le point 19 de l’orientation du CECB mentionne que la condition prévue par l’article 3, paragraphe 1, sous a), de la directive 2006/48, dont le libellé est analogue à celui de l’article 10, paragraphe 1, sous a), du règlement n
o
575/2013, envisage différentes hypothèses, à savoir, soit une garantie de l’organisme central à l’égard de ses affiliés, soit une garantie réciproque de l’organisme central et de ses affiliés, soit un système d’intergaranties au sein du groupe en ce sens que les affiliés sont également garants les uns des autres.
Au point 20 de l’orientation du CECB, celui-ci estime, en substance, que, pour qu’il y ait garantie ou solidarité, « les mécanismes en place […] devraient assurer qu’il n’existe, en droit ou en fait, aucun obstacle au transfert rapide de fonds propres et de liquidités au sein du groupe aux fins de s’assurer que les obligations à l’égard des créanciers de l’organisme central et de ses affiliés peuvent être remplies » et « [l]e groupe dans son entièreté doit être à même de fournir le soutien nécessaire selon les mécanismes en place à partir de fonds disponibles ».
Force est de constater que ce second aspect de l’interprétation du CECB ne saurait être entièrement avalisé, tout au moins dans les circonstances où l’article 10, paragraphe 1, sous a), du règlement n
o
575/2013 trouve à s’appliquer du fait d’un renvoi opéré par l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU.
En effet, suivre la position du CECB équivaudrait à interpréter la condition figurant à l’article 10, paragraphe 1, sous a), du règlement n
o
575/2013 à la lumière de la condition portant sur les transferts de fonds entre une entreprise mère et ses filiales pour que celles-ci puissent bénéficier d’une exemption du respect des exigences prudentielles sur une base individuelle. Celle-ci se trouvait à l’article 69 de la directive 2006/48 et figure désormais à l’article 7, paragraphe 1, sous a), du règlement n
o
575/2013, lequel vise l’absence, « en droit ou en fait, [d’un] obstacle significatif, actuel ou prévu, au transfert rapide de fonds propres ou au remboursement rapide de passifs par [l’]entreprise mère ».
Or, d’une part, il convient de relever que ces deux dispositions, à savoir l’article 7, paragraphe 1, sous a), et l’article 10, paragraphe 1, sous a), du règlement n
o
575/2013, sont libellées différemment, ce qui milite contre une interprétation visant à étendre les termes utilisés par le législateur pour un type de situations, à savoir les relations entre une entreprise mère et ses filiales, à un autre type de situations, à savoir celui des relations unissant les établissements affiliés à un organisme central.
D’autre part, une telle interprétation serait contraire aux finalités de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU.
En effet, ainsi qu’il a été souligné aux points 58 à 63 ci-dessus, la notion de groupe dans le contexte du règlement de base et du règlement-cadre MSU vise, notamment, à permettre à la BCE d’appréhender les risques susceptibles d’affecter un établissement de crédit qui ne proviennent pas de celui-ci, mais du groupe auquel il appartient. Or, dès lors qu’il existe une obligation de transfert de fonds propres et de liquidités au sein du groupe aux fins de s’assurer que les obligations à l’égard des créanciers soient remplies – que ce transfert se fasse ou non selon les modalités mises en exergue par le CECB –, le risque affectant l’établissement de crédit affilié est susceptible de s’étendre à l’ensemble du groupe auquel il appartient, ce qui implique que la BCE puisse exercer sa surveillance prudentielle sur l’ensemble constitué par l’organisme central et ses affiliés.
Pour cette même raison, l’argument du requérant tiré de ce que, dans la logique du règlement n
o
575/2013, le bénéfice de l’article 10 de ce règlement ne devrait être accordé que dans les seules circonstances où l’application des exigences prudentielles sur une base individuelle ne présenterait aucune valeur ajoutée est dénué de pertinence, dès lors qu’est seule en cause, en l’espèce, l’existence d’un groupe soumis à la surveillance prudentielle au sens de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement–cadre MSU et que, pour les motifs exposés aux points 66 à 68 ci-dessus, la constatation de l’existence d’un tel groupe n’implique pas automatiquement l’octroi de l’exemption prévue par l’article 10, paragraphe 1, du règlement n
o
575/2013 à l’égard des entités qui le composent.
Il est, dès lors, conforme à la finalité de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU, mais également au libellé de l’article 10, paragraphe 1, sous a), du règlement n
o
575/2013, de conclure que la condition figurant à cette dernière disposition est remplie dès lors qu’il existe une obligation de transfert de fonds propres et de liquidités au sein du groupe aux fins de s’assurer que les obligations à l’égard des créanciers soient remplies.
En ce qui concerne, en second lieu, l’application de cette première condition à la présente espèce, il convient de rappeler que la commission de réexamen a mis en exergue plusieurs motifs aux fins d’en justifier le respect. Il s’agit, premièrement, des termes de l’article L.511–31 du CMF, deuxièmement, de l’obligation inconditionnelle d’intervention de la CNCM au profit des caisses en difficulté qui découlerait de la décision n
o
1-1992 de la CNCM, du 10 mars 1992 (voir point 114 ci-dessus), troisièmement, de l’existence de ressources de la CNCM et de la CCCM susceptibles d’être mobilisées, quatrièmement, des statuts de la CCCM et, cinquièmement, de la circonstance que dans le passé une aide exceptionnelle a été fournie à des entités en difficulté.
S’agissant du premier motif mis en exergue par la commission de réexamen, à savoir le libellé de l’article L.511–31 du CMF, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la portée des dispositions législatives, réglementaires ou administratives nationales doit s’apprécier compte tenu de l’interprétation qu’en donnent les juridictions nationales (voir arrêt du 16 septembre 2015, Commission/Slovaquie,
C‑433/13
,
EU:C:2015:602
, point
et jurisprudence citée). Toutefois, en l’absence de décision des juridictions nationales compétentes, il appartient nécessairement au Tribunal de se prononcer sur la portée desdites dispositions.
Il ne ressort du libellé de l’article L.511–31 du CMF que l’existence d’une obligation pour lesdits organismes centraux de prendre « toutes mesures nécessaires, notamment pour garantir la liquidité et la solvabilité de chacun de ces établissements et sociétés comme de l’ensemble du réseau ».
Force est de constater que le libellé de l’article L.511–31 du CMF ne permet pas, en lui-même, de conclure que la condition prévue par l’article 10, paragraphe 1, sous a), du règlement n
o
575/2013 est remplie, la référence à la prise des « mesures nécessaires » pour « garantir la liquidité et la solvabilité de chacun de ces établissements et sociétés comme de l’ensemble du réseau » ayant un caractère trop général pour que puisse en être déduite l’existence d’une obligation de transfert de fonds propres et de liquidités au sein du groupe aux fins de s’assurer que les obligations à l’égard des créanciers soient remplies.
Il ressort, en revanche, de la lecture de la décision du 10 mars 1992 l’existence d’un mécanisme de solidarité au profit des caisses en difficulté, à savoir les caisses qui sont dans l’impossibilité de respecter la réglementation bancaire, les caisses qui ne peuvent faire face à un sinistre exceptionnel, les caisses qui présentent une situation négative et les caisses dont le fonds de roulement est négatif (article 2). Il est précisé que cette intervention est susceptible de prendre la forme d’avances rémunérées assorties éventuellement de subventions du montant des intérêts des avances, de subventions, de prêts ordinaires ou de prêts participatifs et de garanties à titre gratuit de tout ou partie de leurs engagements (article 3). Enfin, il en ressort également que si cette solidarité s’exerce en principe à l’échelle régionale, il est loisible à une caisse de faire appel à la solidarité nationale (article 4) et que, dans une telle éventualité, la CNCM doit obligatoirement intervenir au profit d’une caisse en difficulté (article 5).
Ces éléments attestent l’existence d’une obligation de transfert de fonds propres et de liquidités au sein du Crédit mutuel destinée à s’assurer que les obligations à l’égard des créanciers sont remplies.
Partant, du seul fait de l’existence de ce mécanisme de solidarité au sein du groupe Crédit mutuel, la BCE était fondée à conclure que la condition prévue par l’article 10, paragraphe 1, sous a), du règlement n
o
575/2013 était remplie.
Selon une jurisprudence constante, lorsque certains motifs d’une décision sont, à eux seuls, de nature à justifier à suffisance de droit celle-ci, les vices dont pourraient être entachés d’autres motifs de l’acte sont, en tout état de cause, sans influence sur son dispositif (voir, en ce sens et par analogie, arrêts du 12 juillet 2001, Commission et France/TF1,
C‑302/99 P et C‑308/99 P
,
EU:C:2001:408
, point
, et du 12 décembre 2006, SELEX Sistemi Integrati/Commission,
T‑155/04
,
EU:T:2006:387
, point
). En application de cette jurisprudence, le Tribunal estime qu’il n’est pas nécessaire d’examiner le bien-fondé des autres motifs mis en exergue dans l’avis de la commission de réexamen.
Cette conclusion n’est pas infirmée par l’argumentation contraire du requérant. Il en est ainsi, notamment, de la référence effectuée à la décision n
o
2014-449 QPC, du 6 février 2015, du Conseil constitutionnel, dès lors que celle-ci portait exclusivement sur la conformité avec la Constitution française d’une disposition du CMF autorisant l’ACPR à ordonner un transfert d’office de portefeuille au détriment d’une société d’assurance, ce qui la prive, dès lors, de pertinence à l’égard d’un mécanisme de solidarité prévu entre établissements affiliés relevant du même groupe bancaire.
Au vu de ce qui précède, la première branche du deuxième moyen encourt le rejet.
2)

Sur la deuxième branche du deuxième moyen, tirée d’une violation de l’article 10, paragraphe 1, sous b), du règlement n
o
575/2013
Le requérant soutient que c’est à tort que la BCE a retenu que la condition figurant à l’article 10, paragraphe 1, sous b), du règlement n
o
575/2013 était satisfaite.
En premier lieu, les notions de solvabilité et de liquidité ne pourraient avoir de sens qu’à l’égard des établissements de crédit, alors que la CNCM constitue une association.
En deuxième lieu, ce serait au niveau des groupes affiliés à la CNCM que la solvabilité et la liquidité sont appréciées par les prêteurs, les agences de notation et les régulateurs. Les comptes publiés par la CNCM constitueraient la simple agrégation de différents groupes et auraient un caractère artificiel dès lors qu’il n’existe pas d’unité économique entre eux.
En troisième lieu, la commission de réexamen aurait, à tort, estimé cette condition remplie en se fondant sur l’article L.511–20 du CMF, selon lequel « les établissements et sociétés de financement affiliés à un réseau et l’organe central au sens de l’article L.511–31 sont considérés comme faisant partie d’un même groupe pour l’application du présent code ». Le requérant fait valoir que cette qualification de « groupe » ne vaut que pour l’application du CMF et est dépourvue de pertinence s’agissant de la question de savoir si les conditions prévues par l’article 10, paragraphe 1, sous b), du règlement n
o
575/2013 sont remplies. De même, ni l’article L.511–31 du CMF, ni l’article 25 des statuts de la CNCM ne permettraient de démontrer que cette deuxième condition est remplie. Il en irait de même de l’article 2 desdits statuts et des autres dispositions du CMF auxquelles la BCE se réfère.
La BCE et la Commission concluent au rejet de la deuxième branche du deuxième moyen.
Selon l’article 10, paragraphe 1, sous b), du règlement n
o
575/2013, « la solvabilité et la liquidité de l’organisme central et de tous les établissements affiliés [doivent être] suivies dans leur ensemble sur la base des comptes consolidés de ces établissements ».
Pour les motifs explicités aux points 103 et 104 ci-dessus, cette condition doit être comprise comme impliquant le respect de deux critères. Le premier tient à l’existence de comptes consolidés du groupe. Le second suppose une surveillance de la solvabilité et de la liquidité d’un point de vue prudentiel de l’ensemble des entités composant le groupe sur la base de ses comptes consolidés.
Dans son avis, la commission de réexamen a estimé cette condition satisfaite tant au regard des responsabilités de la CNCM au titre de l’article L.511–31 du CMF en ce qui concerne la liquidité et la solvabilité des établissements affiliés et de l’ensemble du réseau que des termes de l’article 25 du statut de la CNCM.
Le Tribunal estime que cette conclusion doit être avalisée.
En ce qui concerne le premier critère, il doit être considéré comme satisfait, dès lors que, selon l’article 25 des statuts de la CNCM, son conseil d’administration « arrête les comptes annuels de la [CNCM], les comptes consolidés nationaux et établit les rapports de gestion de ces comptes ».
En ce qui concerne le second critère, il convient de relever que, au titre de l’article L.511–31 du CMF, les organes centraux « prennent toutes mesures nécessaires, notamment pour garantir la liquidité et la solvabilité de chacun de ces établissements et sociétés comme de l’ensemble du réseau » et « représentent les établissements de crédit et les sociétés de financement qui leur sont affiliés auprès […] de l’[ACPR] ». Il en découle logiquement que la CNCM est habilitée par le CMF à représenter le Crédit mutuel auprès des autorités chargées de la surveillance prudentielle du respect des exigences de solvabilité et de liquidité. Le second critère peut donc également être considéré comme satisfait.
En ce qui concerne l’argumentation du requérant tirée de ce que cette condition ne peut être remplie au motif que la CNCM ne constitue pas un établissement de crédit, elle doit être rejetée pour les raisons explicitées au point 105 ci-dessus.
Au vu de ce qui précède, il convient de rejeter la deuxième branche du deuxième moyen.
3)

Sur la troisième branche du deuxième moyen, tirée d’une violation de l’article 10, paragraphe 1, sous c), du règlement n
o
575/2013
Le requérant soutient que c’est à tort que la BCE a retenu que la condition figurant à l’article 10, paragraphe 1, sous c), du règlement n
o
575/2013 était satisfaite.
Le requérant estime que la CNCM n’est pas habilitée à donner des instructions à ses affiliés au sens de cette disposition dans les domaines clés de la vie d’un établissement de crédit, au regard des termes très généraux utilisés par l’article L.511–31 du CMF. Pour qu’un tel pouvoir existât, il eut été nécessaire que le législateur le prévît explicitement, à l’exemple de l’organe central du groupe BPCE avec l’article L.512–107 du CMF. Une comparaison avec l’article L.512–56 du CMF applicable au Crédit mutuel démontrerait l’absence d’un tel pouvoir à son égard, la référence à l’adoption de « mesures nécessaires » par la CNCM n’impliquant pas la possibilité d’adresser des instructions. En outre, ce pouvoir n’aurait pas non plus été attribué à la CNCM par voie contractuelle. En ce qui concerne le pouvoir de sanction que la CNCM tire de l’article R.512–24 du CMF, le requérant soutient qu’il ne peut en être déduit l’existence d’un pouvoir de donner des instructions à la direction des établissements affiliés. Quant aux pouvoirs de sanction envisagés dans les statuts de la CNCM, ils présenteraient un caractère illégal.
La BCE, soutenue par la Commission, conclut au rejet de la troisième branche du deuxième moyen.
Aux fins de vérifier si c’est à juste titre que la BCE a conclu que la condition figurant à l’article 10, paragraphe 1, sous c), du règlement n
o
575/2013 était satisfaite, il convient de vérifier si la direction de la CNCM est habilitée à donner des instructions à la direction des établissements affiliés.
Dans son avis, la commission de réexamen s’est référée au droit, que tire la CNCM de l’article L.511–31 du CMF, de prendre « toutes mesures nécessaires, notamment pour garantir la liquidité et la solvabilité de chacun de ces établissements et sociétés comme de l’ensemble du réseau », ainsi qu’à son devoir, qui lui est imposé au titre de la même disposition, de veiller « à l’application des dispositions législatives et réglementaires propres à ces établissements et sociétés et [d’exercer] un contrôle administratif, technique et financier sur leur organisation et leur gestion ». Elle a également souligné l’obligation des caisses de Crédit mutuel de « respecter les statuts, règlements intérieurs, instructions et décisions de la [CNCM] et de la fédération régionale à laquelle elles doivent adhérer » au titre de l’article R.512–20, second alinéa, du CMF. Enfin, elle a souligné l’existence d’un pouvoir de sanction de la CNCM. Elle s’est référée, d’une part, à l’article R.512–24 du CMF, qui lui permet d’appliquer, à l’encontre d’une caisse qui enfreindrait la réglementation en vigueur, une des sanctions parmi « [l’]avertissement[, l]e blâme [ou l]a radiation de la liste des caisses de crédit mutuel », et, d’autre part, aux articles 10 et 25 des statuts de la CNCM, qui lui permettent d’exclure une fédération, de retirer sa confiance à un président de fédération ou de caisse de crédit mutuel ou de retirer l’agrément d’un directeur exécutif.
Il découle de ces dispositions une conjonction de trois éléments : premièrement, le devoir de la CNCM de veiller, notamment, à la liquidité et à la solvabilité du groupe et des entités qui le composent ainsi qu’au respect des exigences législatives et réglementaires, deuxièmement, une obligation pour les établissements affiliés de respecter les instructions de la CNCM et, troisièmement, un pouvoir de sanction de la CNCM à l’égard desdites entités. La condition figurant à l’article 10, paragraphe 1, sous c), du règlement n
o
575/2013 doit donc être considérée comme satisfaite.
Cette conclusion n’est pas infirmée par l’argument du requérant tiré de ce que le pouvoir d’instruction découlant des statuts de la CNCM serait illégal, dès lors que seul le CMF serait à même de lui conférer une telle prérogative. À cet égard, il suffit de souligner que, ainsi que l’a mis en exergue le Conseil d’État (France) au point 5 de son arrêt du 13 décembre 2016, invoqué par la BCE lors de l’audience et sur lequel le requérant a pu présenter ses observations, le second alinéa de l’article R.512–20 du CMF prévoit que les caisses de crédit mutuel « doivent s’engager à respecter les statuts, règlements intérieurs, instructions et décisions de la [CNCM] ». Il peut également être observé que, au point 13 de ce même arrêt, le Conseil d’État a rappelé que « [le requérant] [était] ten[u] de respecter les demandes de la [CNCM] agissant dans le cadre de ses prérogatives d’organe central ».
Au vu de ce qui précède, il convient de rejeter la troisième branche et, partant, le deuxième moyen dans son ensemble.
2.

Sur le troisième moyen, portant sur la légalité du point 3 de la décision attaquée
Dans le cadre de son troisième moyen, le requérant soutient que la décision attaquée, dans la mesure où elle lui impose des fonds propres supplémentaires, est entachée d’une erreur de droit et d’erreurs d’appréciation et présente un caractère disproportionné.
La BCE conclut au rejet du présent moyen.
De manière liminaire, il convient d’observer qu’il découle de l’article 4, paragraphe 3, du règlement de base que, à l’occasion de la mise en œuvre de ses missions de surveillance prudentielle, la BCE constitue l’autorité compétente au sens de la directive 2013/36/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, concernant l’accès à l’activité des établissements de crédit et la surveillance prudentielle des établissements de crédit et des entreprises d’investissement, modifiant la directive 2002/87/CE et abrogeant les directives 2006/48 et 2006/49/CE (
JO 2013, L 176, p. 338
), et du règlement n
o
575/2013.
En application de l’article 97, paragraphe 1, sous a), de la directive 2013/36, « [s]ur la base des critères techniques définis à l’article 98, les autorités compétentes contrôlent les dispositions, stratégies, processus et mécanismes mis en œuvre par les établissements pour respecter la présente directive et le règlement n
o
575/2013 et évaluent […] les risques auxquels les établissements sont ou pourraient être exposés ».
Les exigences minimales de fonds propres « CET 1 » dont doit disposer un établissement de crédit sont précisées à l’article 92, paragraphe 1, sous a), du règlement n
o
575/2013, selon lequel, « [s]ous réserve des articles 93 et 94, les établissements satisfont à tout moment aux exigences de fonds propres suivantes : […] un ratio de fonds propres [“CET 1”] de 4,5 % ».
À cela, il convient d’ajouter l’obligation figurant à l’article 129, paragraphe 1, de la directive 2013/36, intitulé « Exigence de coussin de conservation des fonds propres », qui prescrit :
« Les États membres exigent des établissements qu’ils détiennent, en sus du montant de fonds propres [“CET 1”] détenu pour satisfaire aux exigences de fonds propres imposées par l’article 92 du règlement […] n
o
575/2013, un coussin de conservation des fonds propres constitué de fonds propres [“CET 1”] égal à 2,5 % du montant total de leur exposition au risque, calculé conformément à l’article 92, paragraphe 3, dudit règlement sur base individuelle et consolidée, selon le cas, conformément à la première partie, titre II, dudit règlement ».
En outre, il ressort de la lecture conjointe de l’article 16, paragraphe 1, sous c), et paragraphe 2, sous a), du règlement de base que, dans l’éventualité où il découle de l’examen prudentiel conduit par la BCE que les fonds propres et liquidités qu’un établissement de crédit détient n’assurent pas une gestion saine et une couverture des risques, la BCE est en droit d’exiger d’un établissement de crédit des fonds propres allant au-delà de ces exigences minimales.
Au point 3 de la décision attaquée, la BCE a fixé à 10,75 % les exigences de fonds propres « CET 1 » du requérant. Aux fins de justifier ce niveau de fonds propres, la BCE s’est, notamment, référée aux risques supplémentaires résultant d’une sortie potentielle du groupe Crédit mutuel et a estimé qu’ils impliquaient l’imposition de fonds propres supplémentaires en application de l’article 16, paragraphe 1, sous c), et paragraphe 2, sous a), du règlement de base.
À cet égard, la BCE a mis en avant le conflit existant au sein de la CNCM et a fait observer que celui-ci rendait envisageable une sortie du requérant du groupe Crédit mutuel.
Essentiellement, la BCE a estimé qu’une éventuelle séparation pourrait avoir trois types de conséquences sur le requérant. En premier lieu, cela influencerait son modèle d’affaires. À cet égard, il est fait référence à une augmentation de la pression concurrentielle à laquelle le requérant devrait faire face, du fait des entités du groupe Crédit mutuel, et aux doutes quant à la possibilité d’utiliser la marque Crédit mutuel en cas de séparation. En deuxième lieu, une séparation pourrait avoir une incidence sur le calcul des exigences minimales de fonds propres « CET 1 » du requérant, dès lors que celui-ci ne serait plus en mesure de faire usage de l’approche avancée et devrait utiliser l’approche standard, ce qui impliquerait une augmentation de ses exigences de fonds propres. En troisième lieu, cette séparation aurait également des incidences sur le profil de risque de liquidité du requérant, dès lors que celui-ci perdrait le bénéfice du mécanisme de solidarité existant au sein du groupe Crédit mutuel. Cela pourrait affecter ses notations externes et, par voie de conséquence, ses coûts de refinancement.
Le présent moyen peut être divisé en trois branches, tirées, la première, d’une erreur de droit, provenant de la prise en compte par la BCE d’un événement que le requérant estime improbable, à savoir sa séparation du groupe Crédit mutuel, la deuxième, du caractère erroné et disproportionné de l’imposition de fonds propres supplémentaires du fait de cette éventualité improbable et, la troisième, de ce que l’imposition de fonds propres supplémentaires constituerait une « sanction déguisée ».
a)

Sur la première branche du troisième moyen, tirée du caractère erroné de la prise en compte par la BCE d’une possible séparation du requérant et du groupe Crédit mutuel
Le requérant reproche à la BCE de s’être fondée sur l’éventualité d’une sortie du groupe Crédit mutuel et fait valoir, en substance, qu’une telle éventualité présente un caractère tellement peu crédible que sa prise en compte entache la décision attaquée d’une erreur de droit.
À cet égard, il fait observer que sa séparation du groupe Crédit mutuel impliquerait une modification des dispositions législatives du CMF, laquelle n’est envisagée ni par les pouvoirs publics français, ni par la BCE elle-même. Au contraire, la BCE, tant dans son courrier du 10 novembre 2014 que dans la décision attaquée, militerait en faveur d’une réforme et d’un renforcement du rôle de la CNCM. Partant, la seule volonté du requérant de modifier la structure du groupe Crédit mutuel en faveur d’une structure bipolaire dont chacun des deux pôles serait doté de son organe central ne saurait, en l’absence de soutien des pouvoirs publics en faveur d’une telle réforme, justifier une modification de son profil de risque.
La BCE conclut au rejet de la première branche du troisième moyen.
Dans la mesure où le requérant allègue que la BCE a commis une erreur de droit en prenant en compte une possible séparation du groupe Crédit mutuel, il convient de relever qu’il ressort de la lettre même de l’article 97, paragraphe 1, sous a), de la directive 2013/36 que le contrôle que la BCE est amenée à conduire porte sur les risques auxquels les établissements « sont ou pourraient être exposés », ce qui implique nécessairement la possible prise en compte d’événements futurs susceptibles d’altérer leur profil de risque. Partant, en se fondant sur la possible survenance d’un événement futur, la BCE n’a commis aucune erreur de droit.
Par son argumentation reprochant à la BCE d’avoir pris en compte l’éventualité d’une telle séparation alors qu’elle ne présenterait pas un caractère de probabilité suffisant, le requérant allègue, en réalité, l’existence d’une erreur d’appréciation de la part de la BCE.
À cet égard, il est de jurisprudence constante que, en cas d’appréciations complexes, les autorités de l’Union disposent, dans certains domaines du droit de l’Union, d’une large marge d’appréciation, de telle sorte que le contrôle du juge de l’Union à l’égard de ces appréciations doit nécessairement se limiter à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation ainsi que de l’exactitude matérielle des faits, de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation des faits et de détournement de pouvoir (voir arrêt du 2 septembre 2010, Commission/Deutsche Post,
C‑399/08 P
,
EU:C:2010:481
, point
et jurisprudence citée).
L’exercice de cette large marge d’appréciation n’est, toutefois, pas soustrait au contrôle juridictionnel. Le juge de l’Union doit ainsi non seulement vérifier l’exactitude matérielle des éléments de preuve invoqués, leur fiabilité et leur cohérence, mais également contrôler si ces éléments constituent l’ensemble des données pertinentes devant être prises en considération pour apprécier une situation complexe et s’ils sont de nature à étayer les conclusions qui en sont tirées (voir, en ce sens, arrêts du 22 novembre 2007, Espagne/Lenzing,
C‑525/04 P
,
EU:C:2007:698
, point
, et du 6 novembre 2008, Pays-Bas/Commission,
C‑405/07 P
,
EU:C:2008:613
, point
).
De même, lorsqu’une autorité de l’Union dispose d’une large marge d’appréciation, le respect des garanties conférées par l’ordre juridique de l’Union dans les procédures administratives revêt une importance d’autant plus fondamentale. Parmi ces garanties figure, notamment, l’obligation pour l’institution compétente de motiver de façon suffisante ses décisions. C’est seulement ainsi que le juge de l’Union est en mesure de vérifier si les éléments de fait et de droit dont dépend l’exercice de la marge d’appréciation ont été réunis (voir, en ce sens, arrêts du 21 novembre 1991, Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, point
, et du 9 septembre 2010, Evropaïki Dynamiki/Commission,
T‑387/08
, non publié,
EU:T:2010:377
, point
).
Il convient de constater que la BCE dispose d’une telle large marge d’appréciation en l’espèce, au vu du caractère complexe que présente l’évaluation du niveau des exigences de fonds propres « CET 1 » d’un établissement de crédit au regard de son profil de risque et des événements susceptibles de l’influencer.
Il importe, partant, de vérifier si la BCE, en retenant la possibilité d’une séparation du requérant du groupe Crédit mutuel, a commis une erreur manifeste d’appréciation.
L’argument essentiel avancé par le requérant aux fins de réfuter la probabilité d’une telle séparation tient dans la nécessaire intervention des pouvoirs publics français, par le biais d’une modification du CMF, lesquels n’y seraient pas favorables.
Certes, c’est à juste titre que le requérant fait observer qu’il ressort de la lecture conjointe des articles L.511–30 et L.511–31 du CMF qu’il doit être affilié à l’un des organes centraux limitativement énumérés à l’article L.511–30 du CMF. Il en découle nécessairement qu’une sortie organisée du requérant du groupe Crédit mutuel impliquerait une modification de l’article L.511–30 du CMF aux fins d’y inclure un organe central, auquel les établissements de crédit constituant le requérant seraient affiliés.
Toutefois, il demeure que le CMF reconnaît à la CNCM le pouvoir d’exclure des entités affiliées au groupe Crédit mutuel. D’une part, l’article L.511–31 du CMF, dans son cinquième alinéa, prévoit la possibilité pour les organismes centraux de « prendre les sanctions prévues par les textes législatifs et réglementaires qui leur sont propres » et, plus explicitement, dans son sixième alinéa, l’éventualité de la perte de qualité d’établissement ou de société affiliée, laquelle « doit être notifiée par l’organe central à l’[ACPR], qui se prononce sur l’agrément de l’établissement ou de la société en cause ». D’autre part, il ressort de l’article R.512–24 du CMF que « [l]e conseil d’administration de la [CNCM] peut prendre à l’égard d’une caisse qui enfreindrait la réglementation en vigueur l’une des sanctions suivantes : […] la radiation de la liste des caisses de crédit mutuel », les modalités de l’exercice de ce pouvoir de sanction étant précisées à l’article R.512–25 du CMF. Cette prérogative est reprise à l’article 25 des statuts de la CNCM.
Or, d’une part, dans la mesure où le requérant constitue un ensemble de caisses de crédit mutuel, il ne saurait être exclu que cette prérogative soit exercée à son égard.
D’autre part, le requérant ne conteste pas l’existence du conflit au sein de la CNCM relevé par la BCE dans la décision attaquée. À cet égard, le requérant s’est lui-même référé, dès sa lettre du 17 juillet 2015 adressée à la BCE, à la plainte avec constitution de partie civile pour prise illégale d’intérêts qu’il a introduite auprès du procureur près le Tribunal de grande instance de Paris du fait d’un supposé conflit d’intérêt entre le groupe CM11–CIC et la CNCM. De même, dans l’annexe à ladite lettre, le requérant mettait en exergue les procédures qu’il a introduites devant le Tribunal de grande instance de Paris et l’EUIPO aux fins d’obtenir, respectivement, l’annulation de la marque nationale et l’annulation de la marque de l’Union européenne Crédit mutuel dont la CNCM est titulaire.
Au vu de cette situation particulièrement conflictuelle entre le requérant, la CNCM et le groupe CM11–CIC, l’éventualité d’une sortie du requérant du groupe Crédit mutuel, y compris en l’absence de modification de l’article L.511–30 du CMF, ne paraît pas d’une improbabilité telle que sa prise en compte serait constitutive d’une erreur manifeste d’appréciation de la part de la BCE.
La première branche du troisième moyen doit, partant, être rejetée.
b)

Sur la deuxième branche du troisième moyen, tirée du caractère erroné et disproportionné de l’appréciation par la BCE de la nécessité pour le requérant de disposer de fonds propres supplémentaires
Le requérant estime que c’est à tort et de manière disproportionnée que la BCE a estimé que l’éventualité de sa séparation du groupe Crédit mutuel impliquait qu’il disposât de fonds propres supplémentaires.
La BCE conclut au rejet de la présente branche du troisième moyen.
Ainsi qu’il ressort du point 170 ci-dessus, pour conclure que la séparation du requérant du groupe Crédit mutuel aurait une incidence négative sur son profil de risque, laquelle impliquerait la détention par le requérant de fonds propres supplémentaires, la BCE a essentiellement retenu trois catégories de motifs.
Le Tribunal estime suffisant d’examiner le bien-fondé des motifs tirés, d’une part, de l’altération du profil de risque de liquidité du requérant et, d’autre part, des incidences d’un changement de la méthode de calcul de ses fonds propres.
1)

Sur le bien-fondé du motif tiré de l’altération du profil de risque de liquidité du requérant en cas de séparation du groupe Crédit mutuel
Le requérant soutient que c’est à tort que la BCE s’est référée aux incidences sur son profil de risque de la perte du mécanisme de solidarité propre au groupe Crédit mutuel, dès lors que ce mécanisme n’existe pas. Il estime, en outre, que les incidences que pourrait avoir une dégradation de ses notations externes sur ses coûts de refinancement ne pourraient être que très limitées en raison de sa très bonne situation économique intrinsèque. Il souligne, en substance, que son ratio d’engagement a été substantiellement réduit et, par voie de conséquence, sa dépendance aux marchés financiers pour son refinancement. Par conséquent, il estime qu’une dégradation de sa note de trois crans n’aurait que des conséquences négligeables sur ses coûts de refinancement ou sur son résultat net.
À cet égard, il suffit de relever que, contrairement à ce que soutient le requérant dans ses écritures, et ainsi qu’il a été constaté aux points 134 et 136 ci-dessus un mécanisme de solidarité existe au sein du groupe Crédit mutuel.
De plus, il ressort d’un rapport d’une agence de notation portant sur le requérant, fourni par la BCE en annexe B.17 du mémoire en défense, que la note qui lui a été attribuée était liée à celle du groupe Crédit mutuel. En outre, l’agence de notation, dans ce même rapport, a attaché de l’importance, pour la détermination de la note attribuée au requérant, à l’existence d’un mécanisme de solidarité au sein du groupe Crédit mutuel.
Partant, au regard du caractère complexe de la détermination du profil de risque du requérant, la BCE n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en concluant que la perte de ce mécanisme de solidarité consécutive à une sortie du groupe Crédit mutuel pourrait avoir une incidence négative sur les notations externes du requérant et, par conséquent, sur ses coûts de refinancement. À cet égard, l’avis que le requérant porte sur l’étendue du surcoût de refinancement qu’impliquerait une baisse de sa notation n’est pas à même de démontrer le caractère manifestement erroné de cette appréciation.
2)

Sur le bien-fondé du motif tiré des incidences d’un changement de la méthode de calcul des fonds propres du requérant en cas de séparation du groupe Crédit mutuel
Le requérant fait valoir que le passage d’une approche avancée à une approche standard pour le calcul des fonds propres ne constitue qu’un changement d’instruments de mesure qui ne correspond pas à une modification de la réalité des risques opérationnels ou de crédit auxquels il fait face. Tout en reconnaissant que le passage à l’approche standard induirait de facto une hausse mécanique des exigences de fonds propres « CET 1 », le requérant soutient être à même de faire face à une telle augmentation. La décision attaquée, en ce qu’elle lui imposerait dès à présent des fonds propres supplémentaires, le priverait du libre usage d’une partie de sa capacité financière, ce qui lui occasionnerait un préjudice grave et présenterait un caractère disproportionné.
À cet égard, il convient de rappeler que le règlement n
o
575/2013 prévoit deux approches du calcul des exigences minimales de fonds propres des établissements de crédit : l’« approche standard », visée aux articles 111 à 141 du règlement n
o
575/2013, consistant à mesurer le risque de manière standard, ou l’« approche avancée » ou « approche fondée sur les notations internes », visée aux articles 142 à 191 du règlement n
o
575/2013, consistant à utiliser leurs propres modèles, cette seconde approche nécessitant, en application de l’article 143 du règlement n
o
575/2013, l’autorisation de l’autorité compétente.
En outre, dans la mesure où le requérant se réfère au caractère disproportionné de l’imposition à titre préventif de fonds propres supplémentaires, il convient de rappeler que, selon l’article 5, paragraphe 4, TUE, en vertu du principe de proportionnalité, le contenu et la forme de l’action de l’Union n’excèdent pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs des traités. Les institutions appliquent le principe de proportionnalité conformément au protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, annexé au traité FUE.
En application d’une jurisprudence constante, le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union, exige que les actes des institutions de l’Union soient aptes à réaliser les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation en cause et ne dépassent pas les limites de ce qui est nécessaire à la réalisation de ces objectifs, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante, et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir arrêt du 4 mai 2016, Philip Morris Brands e.a.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, point
et jurisprudence citée).
Il convient également de rappeler que l’appréciation de la proportionnalité d’une mesure doit se concilier avec le respect de la marge d’appréciation éventuellement reconnue aux institutions de l’Union à l’occasion de son adoption (voir, en ce sens, arrêt du 12 décembre 2006, Allemagne/Parlement et Conseil,
C‑380/03
,
EU:C:2006:772
, point
et jurisprudence citée).
Dans la décision attaquée, la BCE a, essentiellement, suivi un raisonnement fondé sur la conjonction de trois éléments. Premièrement, en cas de sortie du groupe Crédit mutuel, il serait probable que le requérant ne sera plus en mesure de bénéficier de l’approche avancée et devra faire usage de l’approche standard. Deuxièmement, l’application de cette approche impliquerait une baisse de l’évaluation de ses fonds propres. Troisièmement, elle en a déduit que le requérant devrait se préparer à cette situation en constituant des réserves appropriées de fonds propres.
Le Tribunal relève que le requérant ne conteste pas le bien-fondé des deux premiers éléments mis en exergue par la BCE. En outre, il ressort, notamment, d’un courrier que le requérant a adressé à la BCE le 27 mars 2015 qu’il a évalué lui-même à 2,8 % la baisse de son niveau de fonds propres « CET 1 » qu’induirait un passage de l’approche avancée de calcul de ces fonds à l’approche standard.
Dans la mesure où, d’une part, pour les raisons exposées aux points 183 à 187 ci-dessus, la BCE était en droit de prendre en considération l’éventualité d’une sortie du requérant du groupe Crédit mutuel et, d’autre part, il est constant entre les parties qu’une telle sortie pourrait impliquer une baisse de l’évaluation du niveau des fonds propres « CET 1 » du requérant, l’imposition de fonds propres supplémentaires permettant de faire face à une telle éventualité ne procède pas d’une erreur manifeste d’appréciation ni ne présente un caractère manifestement disproportionné.
Il découle de ce qui précède que tant les motifs tirés de l’altération du profil de risque de liquidité du requérant que ceux tirés des incidences d’un changement de la méthode de calcul de ses fonds propres, en cas de séparation du groupe Crédit mutuel, suffisent à justifier à suffisance de droit l’imposition de fonds propres supplémentaires par la BCE. Il n’est, dès lors, pas nécessaire d’examiner le bien-fondé des motifs de la décision attaquée portant sur l’incidence sur le modèle d’affaires du requérant d’une séparation du groupe Crédit mutuel.
Il convient, partant, de rejeter la deuxième branche du troisième moyen.
c)

Sur la troisième branche du troisième moyen, tirée de ce que l’imposition de fonds propres supplémentaires constituerait une sanction déguisée
Le requérant fait valoir le niveau des fonds propres « CET 1 » qui lui a été imposé dans la décision attaquée présente un caractère de sanction déguisée, dès lors qu’il semble avoir eu pour objectif de le « pénaliser » pour avoir attiré l’attention de la BCE sur la situation au sein du groupe Crédit mutuel.
La BCE réfute le caractère de sanction déguisée de son appréciation du niveau de fonds propres « CET 1 » du requérant.
Il convient de relever que, par une telle argumentation, le requérant soutient, en substance, que la décision attaquée est entachée de détournement de pouvoir.
Il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la notion de détournement de pouvoir se réfère au fait, pour une autorité administrative, d’avoir usé de ses pouvoirs dans un but autre que celui en vue duquel ils lui ont été conférés. Une décision n’est entachée de détournement de pouvoir que si elle apparaît, sur la base d’indices objectifs, pertinents et concordants, avoir été prise à une telle fin (arrêts du 13 novembre 1990, Fedesa e.a.,
C‑331/88
,
EU:C:1990:391
, point
, et du 9 octobre 2001, Italie/Commission,
C‑400/99
,
EU:C:2001:528
, point
). En outre, en cas de pluralité de buts poursuivis, même si un motif non justifié se joint aux motifs valables, la décision ne serait pas pour autant entachée de détournement de pouvoir, dès lors qu’elle ne sacrifie pas le but essentiel (arrêts du 21 décembre 1954, Italie/Haute Autorité,
2/54
,
EU:C:1954:8
, p. 103, et du 21 septembre 2005, EDP/Commission,
T‑87/05
,
EU:T:2005:333
, point
).
En ce qui concerne la finalité pour laquelle les pouvoirs visés à l’article 16, paragraphe 2, du règlement de base ont été conférés à la BCE, ainsi qu’il a été exposé au point 161 ci-dessus, elle réside, notamment, dans la nécessité de remédier à une situation dans laquelle les fonds propres et liquidités d’un établissement de crédit n’assurent pas une gestion saine et une couverture de ses risques.
Or, d’une part, il ressort de l’examen des deux premières branches du présent moyen que la BCE a utilisé ses pouvoirs dans un sens conforme à cette finalité. D’autre part, le requérant n’avance pas d’indices objectifs, pertinents et concordants, au sens de la jurisprudence mentionnée au point 207 ci-dessus, de nature à démontrer que son niveau de fonds propres aurait été déterminé de manière à le sanctionner.
Il convient, partant, de rejeter la troisième branche et, par voie de conséquence, le moyen dans son ensemble ainsi que le présent recours.
IV.

Sur les dépens
Selon l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En l’espèce, le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la BCE, conformément aux conclusions de celle-ci.
Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, les institutions qui sont intervenues au litige supportent leurs propres dépens. La Commission supportera donc ses propres dépens.

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre élargie)
déclare et arrête :

1)
Le recours est rejeté.

2)
Le Crédit mutuel Arkéa supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Banque centrale européenne (BCE).

3)
La Commission européenne supportera ses propres dépens.

Prek
Buttigieg
Schalin
Berke
Costeira
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 13 décembre 2017.
Signatures
Table des matières

I. Antécédents du litige

II. Procédure et conclusions des parties

III. En droit

A. Sur la recevabilité du recours

1. Sur la régularité du mandat délivré aux conseils du requérant

2. Sur la qualité pour agir du requérant à l’encontre du point 1 de la décision attaquée

3. Sur l’intérêt à agir du requérant à l’encontre de la décision attaquée

B. Sur le fond

1. Sur les premier et deuxième moyens, portant sur la légalité du point 1 de la décision attaquée

a) Sur l’interprétation téléologique et contextuelle de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU

b) Sur le premier moyen, tiré de l’absence de qualité d’établissement de crédit de la CNCM

1) Sur la question de savoir si la qualité d’établissement de crédit de l’organisme central est induite par l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU

2) Sur la question de savoir si la qualité d’établissement de crédit de l’organisme central est induite par l’article 10 du règlement n
o
575/2013

c) Sur le deuxième moyen, tiré de l’absence de groupe soumis à la surveillance prudentielle au sens de l’article 2, paragraphe 21, sous c), du règlement-cadre MSU et de l’article 10 du règlement n
o
575/2013

1) Sur la première branche du deuxième moyen, tirée d’une violation de l’article 10, paragraphe 1, sous a), du règlement n
o
575/2013

2) Sur la deuxième branche du deuxième moyen, tirée d’une violation de l’article 10, paragraphe 1, sous b), du règlement n
o
575/2013

3) Sur la troisième branche du deuxième moyen, tirée d’une violation de l’article 10, paragraphe 1, sous c), du règlement n
o
575/2013

2. Sur le troisième moyen, portant sur la légalité du point 3 de la décision attaquée

a) Sur la première branche du troisième moyen, tirée du caractère erroné de la prise en compte par la BCE d’une possible séparation du requérant et du groupe Crédit mutuel

b) Sur la deuxième branche du troisième moyen, tirée du caractère erroné et disproportionné de l’appréciation par la BCE de la nécessité pour le requérant de disposer de fonds propres supplémentaires

1) Sur le bien-fondé du motif tiré de l’altération du profil de risque de liquidité du requérant en cas de séparation du groupe Crédit mutuel

2) Sur le bien-fondé du motif tiré des incidences d’un changement de la méthode de calcul des fonds propres du requérant en cas de séparation du groupe Crédit mutuel

c) Sur la troisième branche du troisième moyen, tirée de ce que l’imposition de fonds propres supplémentaires constituerait une sanction déguisée

IV. Sur les dépens
(
*1
)	Langue de procédure : le français.