CELEX: 62016TJ0758
Politică economică și monetară
Supravegherea prudențială a instituțiilor de credit
Articolul 4 alineatul (1) litera (d) și alineatul (3) din Regulamentul (UE) nr. 1024/2013
Calculul indicatorului efectului de levier
Refuzul BCE de a autoriza reclamanta să excludă din calculul indicatorului efectului de levier expunerile care îndeplinesc anumite condiții
Articolul 429 alineatul (14) din Regulamentul (UE) nr. 575/2013
Puterea discreționară a BCE
Erori de drept
Eroare vădită de apreciere

Istoricul cauzei
Reclamanta, Crédit agricole SA, este o societate comercială pe acțiuni de drept francez autorizată ca instituție de credit. În calitate de entitate semnificativă în sensul articolului 6 alineatul (4) din Regulamentul (UE) nr. 1024/2013 al Consiliului din 15 octombrie 2013 de conferire a unor atribuții specifice Băncii Centrale Europene în ceea ce privește politicile legate de supravegherea prudențială a instituțiilor de credit (
JO 2013, L 287, p. 63
), ea face obiectul supravegherii prudențiale directe de către Banca Centrală Europeană (BCE).
La 5 mai 2015, reclamanta a solicitat BCE autorizarea, în temeiul articolului 429 alineatul (14) din Regulamentul (UE) nr. 575/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 26 iunie 2013 privind cerințele prudențiale pentru instituțiile de credit și societățile de investiții și de modificare a Regulamentului (UE) nr. 648/2012 (
JO 2013, L 176, p. 1
, rectificări în
JO 2013, L 208, p. 68
și în
JO 2013, L 321, p. 6
), de a exclude din calculul indicatorului efectului de levier expunerile constituite din sumele aferente produselor reglementate subscrise la aceasta, dar pe care era obligată să le transfere la Caisse des dépôts et consignations (CDC), instituție publică franceză.
Produsele în cauză sunt livret A (libretul A), reglementat de articolele L.221‑1-L.221‑9 din code monétaire et financier français (Codul monetar și financiar francez, denumit în continuare „CMF”), livret d’épargne populaire (libretul de economii populare, LEP), reglementat de articolele L.221‑13-L.221‑17‑2 din CMF și livret de développement durable et solidaire (libretul de dezvoltare durabilă și solidară, LDD), reglementat de articolul L.221‑27 din CMF. În temeiul articolului L.221-5 din CMF, o cotă‑parte din totalul depozitelor colectate aferente libretului A și LDD este centralizată într‑un fond de economii administrat de CDC. Situația este aceeași în ceea ce privește LEP, în temeiul articolului R.221‑58 din CMF.
La 8 iunie 2016, BCE a comunicat reclamantei un proiect de decizie prin care refuza acordarea beneficiului derogării solicitate.
La 8 iulie 2016, la cererea reclamantei s‑a desfășurat o teleconferință cu reprezentanți ai BCE.
La 24 august 2016, BCE a adoptat Decizia ECB/SSM/2016-969500TJ5KRTCJQWXH05/165, luată în temeiul articolului 4 alineatul (1) litera (d) și al articolului 10 din Regulamentul nr. 1024/2013, precum și al articolului 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013 (denumită în continuare „decizia atacată”).
Prin această decizie, BCE a refuzat excluderea din calculul indicatorului efectului de levier al reclamantei a expunerilor față de CDC constituite din partea sumelor depuse aferente libretului A, LDD și LEP pe care era obligată să i‑o transfere.
În primul rând, BCE a recunoscut că erau îndeplinite condițiile prevăzute la articolul 429 alineatul (14) literele (a)-(c) din Regulamentul nr. 575/2013, pentru motivele că, mai întâi, CDC trebuia considerată o entitate din sectorul public, în continuare, expunerile față de CDC erau tratate în scopuri prudențiale în conformitate cu articolul 116 alineatul (4) din același regulament și, în sfârșit, reclamanta era obligată să transfere o cotă‑parte din economiile depuse aferente libretului A, LDD și LEP către CDC în vederea finanțării de investiții de interes general. De asemenea, BCE a subliniat în esență că aceste condiții nu erau îndeplinite în privința părții din economiile reglementate pentru care nu există obligația de transfer către CDC, oricare ar fi finalitățile utilizării sale.
În al doilea rând, BCE a considerat că din modul de redactare a articolului 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013 rezulta că ea dispunea de o putere discreționară care îi permitea să excludă sau nu din calculul indicatorului efectului de levier expunerile care îndeplineau condițiile precizate de această dispoziție. În esență, ea a apreciat că, chiar și atunci când aceste condiții sunt întrunite, pot exista motive prudențiale care să justifice respingerea unei cereri de derogare în temeiul acestei dispoziții. În această privință, s‑a referit la finalitatea introducerii indicatorului efectului de levier care constă în furnizarea unei viziuni simple și transparente asupra nivelului expunerii unei instituții de credit care să nu fie ponderată în funcție de riscul prezentat de diferitele componente ale expunerilor sale, în vederea evitării unei dezvoltări excesive a expunerilor menționate în raport cu fondurile proprii.
În al treilea rând, BCE a apreciat că sumele transferate de reclamantă către CDC rămâneau expuneri pertinente pentru calcularea indicatorului efectului de levier. Ea s‑a bazat pe trei motive. Primul motiv, pe care l‑a calificat drept „primul indiciu”, este întemeiat pe tratamentul contabil al economiilor colectate. Din împrejurarea că economiile reglementate figurau la pasivul bilanțului reclamantei, iar sumele transferate către CDC la activul bilanțului său, BCE a dedus că aceasta rămânea responsabilă de expunerea constituită din economiile colectate, inclusiv sumele transferate către CDC. Ea a adăugat că reclamanta era obligată să asigure gestionarea riscurilor operaționale legate de economiile reglementate. Al doilea motiv constă în obligația contractuală a reclamantei de a rambursa depozitele clienților, independent de rambursarea către reclamantă a fondurilor transferate către CDC. Al treilea motiv este întemeiat pe existența unui termen între ajustările pozițiilor reclamantei și cele ale CDC în scopul reechilibrării. BCE a considerat că, în acest interval de timp, reclamanta ar putea fi nevoită să recurgă la vânzări la prețuri de lichidare ale activelor în așteptarea transferurilor de fonduri provenind de la CDC. În concluzie, BCE a dedus din aceste motive că mecanismul de transfer de la CDC către reclamantă avea un caracter imperfect, care dădea naștere unor îngrijorări prudențiale care justificau respingerea cererii acesteia.
Procedura și concluziile părților
Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 31 octombrie 2016, reclamanta a introdus prezenta acțiune.
Prin înscrisul depus la grefa Tribunalului la 1 martie 2017, Republica Finlanda a formulat o cerere de intervenție în susținerea concluziilor BCE. Prin Ordonanța din 2 mai 2017, președintele Camerei a doua a Tribunalului a admis cererea de intervenție în susținerea concluziilor BCE formulată de Republica Finlanda și cererea de aplicare a regimului de confidențialitate formulată de reclamantă în privința intervenientei.
La 15 iunie 2017, Republica Finlanda a depus memoriul său în intervenție. Reclamanta a depus observații cu privire la acesta în termenul acordat. BCE nu a depus observații.
La propunerea Camerei a doua, Tribunalul a decis, în temeiul articolului 28 din Regulamentul de procedură al Tribunalului, să trimită cauza spre rejudecare la un complet de judecată extins.
La propunerea judecătorului raportor, Tribunalul (Camera a doua extinsă) a decis deschiderea fazei orale a procedurii.
Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 24 aprilie 2018.
Reclamanta solicită Tribunalului:
–
anularea deciziei atacate;
–
obligarea BCE la plata cheltuielilor de judecată.
BCE și Republica Finlanda solicită Tribunalului:
–
respingerea acțiunii;
–
obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
Potrivit articolului 4 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul nr. 1024/2013, BCE i s‑a conferit misiunea de „[asigurare a] conformității cu actele menționate la articolul 4 alineatul (3) primul paragraf, care impun instituțiilor de credit cerințe prudențiale în domeniul cerințelor de fonduri proprii, al securitizării, al limitelor aferente expunerilor mari, al lichidității, al efectului de levier, precum și al raportării și publicării informațiilor referitoare la aceste aspecte”. În plus, din moment ce reclamanta este o entitate semnificativă în sensul articolului 6 alineatul (4) din Regulamentul nr. 1024/2013, punerea în aplicare a acestei misiuni revine în mod direct BCE, iar nu autorităților naționale în cadrul mecanismului unic de supraveghere (Hotărârea din 16 mai 2017, Landeskreditbank Baden‑Württemberg/BCE,
T‑122/15
,
EU:T:2017:337
, punctul
).
Potrivit articolului 4 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1024/2013, „[î]n scopul îndeplinirii atribuțiilor care îi sunt conferite în temeiul prezentului regulament și în vederea realizării obiectivului de a asigura standarde ridicate de supraveghere, BCE aplică integral dreptul relevant al Uniunii”. În acest drept relevant figurează Regulamentul nr. 575/2013.
Potrivit articolului 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013, „autoritățile competente pot să permită unei instituții să excludă din măsurarea expunerii expunerile care îndeplinesc toate condițiile următoare: (a) sunt expuneri față de o entitate din sectorul public; (b) sunt tratate în conformitate cu articolul 116 alineatul (4); (c) rezultă din depozite pe care instituția are obligația legală de a le transfera către entitatea din sectorul public menționată la litera (a) în scopul finanțării de investiții de interes general”.
Astfel cum s‑a amintit la punctele 8-10 de mai sus, prin decizia atacată, BCE a respins cererea reclamantei prin care se urmărea ca, în temeiul articolului 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013, expunerile față de CDC care constau într‑o parte din depozitele primite aferente economiilor reglementate pe care era obligată să i‑o transfere să fie excluse din calculul indicatorului efectului de levier. Deși a recunoscut că erau îndeplinite condițiile prevăzute la această dispoziție, BCE a subliniat că expunerile față de CDC rămâneau expuneri pertinente pentru calculul indicatorului său al efectului de levier în măsura în care economiile reglementate se bazau pe un mecanism de transfer imperfect care lăsa reclamanta să suporte riscul legat de indicatorul efectului de levier. Pentru a ajunge la această concluzie, BCE s‑a întemeiat pe cele trei motive precizate la punctul 10 de mai sus.
În susținerea acțiunii formulate, reclamanta invocă trei motive întemeiate, primul, pe o eroare de drept în interpretarea Regulamentului nr. 575/2013, al doilea, pe erori vădite în aprecierea riscului prudențial legat de economiile reglementate și în aprecierea riscului efectului de levier aferent acestora și, al treilea, pe încălcarea principiului proporționalității.
Tribunalul consideră oportun să examineze împreună primele două motive ale reclamantei.
Prin intermediul primului motiv, reclamanta susține că interpretarea Regulamentului nr. 575/2013 privilegiată de BCE este afectată de erori de drept. În acest cadru, ea arată în special că interpretarea menționată lipsește articolul 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013 de orice efect util.
Prin intermediul celui de al doilea motiv, reclamanta reproșează BCE că a săvârșit erori vădite de apreciere în evaluarea riscului prudențial legat de economiile reglementate și că nu și‑a îndeplinit obligația de a analiza toate circumstanțele pertinente ale cauzei. În special în cadrul celui de al doilea aspect al motivului invocat, ea susține că motivul din decizia atacată întemeiat pe existența unui termen între retragerea depozitelor și acoperirea lor de către CDC nu privește riscul efectului de levier, ci numai riscul de lichiditate. Pentru reclamantă, singurul risc la care ar fi expusă instituția de credit ar fi de a pune la dispoziția clienților săi lichiditățile care corespund valorii depozitelor retrase timp de câteva zile până la acoperirea lor efectivă de către CDC. Ea adaugă că luarea în considerare a tuturor expunerilor față de CDC în calculul indicatorului efectului de levier, deși termenul în discuție nu privește decât variațiile nete ale economiilor reglementate în curs, are un caracter vădit eronat. Reclamanta amintește de asemenea că Autoritatea Bancară Europeană (ABE) a concluzionat, într‑un raport din 15 decembrie 2015, că economiile reglementate prezentau un risc de lichiditate neglijabil.
BCE, susținută de Republica Finlanda, arată că aceste două motive sunt nefondate. Ea amintește limitele controlului pe care Tribunalul îl poate exercita cu privire la punerea în aplicare a unei puteri discreționare și adaugă că articolul 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013, instituind o excepție, trebuie să facă obiectul unei interpretări stricte. Ea deduce în esență că finalitățile generale ale acestui regulament care privesc indicatorul efectului de levier, iar nu obiectivele proprii articolului 429 alineatul (14) din regulamentul menționat sunt relevante în ceea ce privește interpretarea acestei dispoziții. Ea subliniază, în această privință, că finalitatea indicatorului efectului de levier impune ca acesta să fie determinat independent de orice pondere de risc.
Drept răspuns la primul motiv, BCE susține în special că, în măsura în care a rămas în limitele puterii sale discreționare, ea nu a lipsit de efect util articolul 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013. Pe de altă parte, BCE amintește că articolul 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013 este redactat în mod abstract și nu se poate aplica numai economiilor reglementate franceze. Ea adaugă că, introducând această dispoziție, legiuitorul nu urmărea un rezultat precis, și anume excluderea automată a anumitor expuneri din calculul indicatorului efectului de levier. În plus, considerentul (95) al Regulamentului nr. 575/2013 ar demonstra intenția legiuitorului de a acorda o atenție deosebită băncilor care au un model de afacere specific, iar nu excluderea anumitor produse.
Drept răspuns la al doilea motiv, BCE susține în special că termenul care separă retragerea depozitelor de la reclamantă și acoperirea lor de către CDC conduce la un risc al efectului de levier suplimentar. Ea subliniază că, neputând să apeleze la CDC în acest interval de timp, reclamanta, confruntată cu retrageri masive din economiile reglementate, ar putea fi determinată să reducă efectul de levier prin vânzări forțate, surse de pierderi importante pentru aceasta, ceea ce corespunde scenariului unui efect asociat folosirii excesive a efectului de levier, astfel cum este definit la articolul 4 alineatul (1) punctul 94 din Regulamentul nr. 575/2013. În esență, ea consideră că, deși acest risc asociat folosirii excesive a efectului de levier începe printr‑o penurie de lichiditate, el se diferențiază de aceasta în măsura în care se bazează pe importanța relativă a expunerilor finanțate prin datorie în raport cu fondurile proprii ale unei instituții de credit. În consecință, în decizia atacată nu ar exista o confuzie între riscul de lichiditate și riscul asociat folosirii excesive a efectului de levier. Ea adaugă că, prin indicatorul efectului de levier, se urmărește să se evite ca sursele de finanțare ale unei instituții de credit să fie orientate în mod excesiv spre datorie și constituie „ultima plasă de siguranță prudențială”.
În măsura în care BCE dispune de o putere discreționară și, pe cale de consecință, de o largă putere de apreciere în alegerea de a acorda sau nu beneficiul articolului 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013, ceea ce reclamanta nu contestă, controlul jurisdicțional pe care Tribunalul trebuie să îl exercite cu privire la temeinicia motivării deciziei atacate nu trebuie să conducă la substituirea aprecierii BCE cu propria apreciere, ci urmărește să verifice că decizia în litigiu nu se bazează pe fapte inexacte din punct de vedere material și că nu este afectată de vreo eroare de drept și nici de vreo eroare vădită de apreciere sau de un abuz de putere (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 6 februarie 2014, CEEES și Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio/Comisia,
T‑342/11
,
EU:T:2014:60
, punctul
și jurisprudența citată).
Cu toate acestea, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că, în cazurile în care instituțiile dispun de o asemenea putere de apreciere, respectarea garanțiilor conferite de ordinea juridică a Uniunii în procedurile administrative are, cu atât mai mult, o importanță fundamentală. Printre aceste garanții conferite de ordinea juridică a Uniunii în cadrul procedurilor administrative, se înscrie în special principiul bunei administrări, care implică obligația instituției competente de a examina, cu atenție și imparțialitate, toate elementele relevante ale cauzei (Hotărârea din 21 noiembrie 1991, Technische Universität München,
C‑269/90
,
EU:C:1991:438
, punctul
, și Hotărârea din 29 martie 2012, Comisia/Estonia,
C‑505/09 P
,
EU:C:2012:179
, punctul
).
Întrucât în decizia atacată BCE s‑a întemeiat pe trei motive, trebuie analizată legalitatea fiecăruia dintre acestea.
Cu privire la legalitatea motivelor care figurează la punctul 2.3.3 subpunctele (i) și (ii) din decizia atacată
La punctul 2.3.3 subpunctul (i) din decizia atacată, BCE și‑a justificat alegerea de a refuza derogarea solicitată arătând că tratamentul contabil al economiilor reglementate constituie un prim indiciu al faptului că expunerile față de CDC rămân în sarcina reclamantei. În această privință, a subliniat că economiile reglementate figurează la pasivul bilanțului reclamantei și că expunerile față de CDC figurează la activul acestui bilanț. În plus, a observat că reclamanta era responsabilă de gestionarea riscurilor operaționale legate de colectarea economiilor reglementate.
În înscrisurile sale, BCE amintește că tratamentul contabil al economiilor reglementate nu a fost invocat în decizia atacată decât cu titlu de „prim indiciu” al faptului că expunerile față de CDC rămân în sarcina reclamantei și susține că nu s‑a întemeiat pe această împrejurare pentru a refuza derogarea solicitată. Însă, din economia deciziei atacate reiese că dezvoltările care figurează la punctul 2.3.3 subpunctul (i) din decizia menționată constituie unul dintre motivele pe care s‑a întemeiat BCE pentru a concluziona că sumele transferate de reclamantă către CDC rămâneau expuneri pertinente pentru calculul indicatorului efectului de levier. Prin urmare, trebuie analizată legalitatea motivului menționat.
La punctul 2.3.3 subpunctul (ii) din decizia atacată, BCE a subliniat că reclamanta era supusă obligației contractuale de a rambursa depozitele clienților, independent de rambursarea către reclamantă a fondurilor transferate către CDC, și că o asemenea obligație era valabilă și în eventualitatea unei neplăți de către CDC și de către statul francez. Ea a adăugat că atât volumul expunerilor față de CDC, cât și împrejurarea că aceste expuneri pot să nu fie luate în considerare cu titlu de alte cerințe prudențiale justificau includerea acestora în calculul indicatorului efectului de levier.
Astfel, pentru acest motiv, BCE a apreciat că expunerile față de CDC erau pertinente pentru calculul indicatorului efectului de levier al reclamantei, întrucât aceasta este supusă obligației de a rambursa deponenților sumele pe care a fost obligată să le transfere către CDC, inclusiv în eventualitatea în care aceasta din urmă nu ar putea să ramburseze reclamantei sumele menționate.
Trebuie să se constate că singurul exemplu evidențiat în decizia atacată al unei situații în care CDC nu ar putea rambursa sumele menționate este cea a neplății de către statul francez. Cu ocazia unei întrebări adresate în ședință, BCE a confirmat că era singura ipoteză pe care o avusese în vedere.
În cadrul primului motiv invocat, reclamanta reproșează BCE că a săvârșit o eroare de drept atunci când a lipsit de efect util articolul 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013.
În această privință, trebuie arătat că, deși BCE este liberă în cadrul punerii în aplicare a puterii discreționare pe care i‑o recunoaște articolul 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013 de a acorda sau nu derogarea avută în vedere în această dispoziție, această libertate se exercită cu condiția de a nu aduce atingere obiectivelor urmărite de această derogare și de a nu o priva pe aceasta de efectul său util (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 15 decembrie 2016, Nemec,
C‑256/15
,
EU:C:2016:954
, punctele
și
și jurisprudența citată).
Pentru a analiza legalitatea motivelor evocate la punctele 33 și 35 de mai sus și pentru a răspunde la primul motiv al reclamantei, este necesar să se identifice de la început obiectivele urmărite de articolul 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013. În măsura în care acesta privește eventualitatea unei excluderi a anumite expuneri din calculul indicatorului efectului de levier al instituțiilor de credit, sunt pertinente atât obiectivele urmărite prin introducerea unui indicator al efectului de levier, cât și cele specifice articolului 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013.
În ceea ce privește, în primul rând, obiectivele urmărite prin introducerea unui indicator al efectului de levier, cu obligația pentru instituțiile de credit de a‑și publica indicatorul efectului de levier și, eventual, în cele din urmă, de a respecta anumite niveluri ale indicatorului efectului de levier, din considerentul (90) al Regulamentului nr. 575/2013 rezultă că intenția legiuitorului a fost de a descuraja constituirea de către instituțiile de credit a unor efecte de levier excesive. Din acest considerent, precum și din definițiile care figurează la articolul 4 alineatul (1) punctele 93 și 94 din același regulament reiese că efectul de levier excesiv vizează situația în care o instituție de credit finanțează o parte prea importantă din investițiile sale mai degrabă prin îndatorare decât prin propriile fonduri. Astfel, apare riscul ca instituția de credit să nu dispună de suficiente fonduri proprii pentru a face față cererilor de rambursare a datoriilor sale și să trebuiască să vândă în regim de urgență unele dintre activele sale. Consecințele negative ale acestei reduceri în regim de urgență a nivelului efectului de levier în timpul crizei financiare au fost precizate după cum urmează la considerentul (90) al Regulamentului nr. 575/2013: „[a]cest lucru a amplificat presiunea descendentă asupra prețurilor activelor, provocând pierderi suplimentare instituțiilor care, la rândul lor, au condus la un nou declin în materie de fonduri proprii[; a]ceastă spirală negativă a avut drept rezultat final o reducere a disponibilității creditelor către economia reală și o criză mai profundă și mai îndelungată”.
În acest cadru, indicatorul efectului de levier urmărește să furnizeze o apreciere a nivelului fondurilor proprii ale unei instituții de credit în raport cu expunerile sale, independent de luarea în considerare a nivelului de risc pe care îl implică fiecare dintre aceste expuneri. Aceasta rezultă din considerentul (91) al Regulamentului nr. 575/2013, care subliniază că „cerințele de fonduri proprii bazate pe risc […] nu sunt suficiente pentru a împiedica instituțiile să își asume riscuri excesive și nesustenabile legate de efectul de levier”, precum și din lucrările Comitetului de la Basel la care se referă considerentele (92) și (93) ale Regulamentului nr. 575/2013. Astfel, în publicația Comitetului de la Basel cu privire la Acordurile Basel III, care este prezentată în anexa la memoriul în apărare, indicatorul efectului de levier este avut în vedere ca un „indicator simplu, transparent, care să nu fie bazat pe risc și care să fie calibrat pentru a completa în mod credibil cerințele de fonduri proprii întemeiate pe risc”. Această lipsă a ponderării în funcție de risc a indicatorului efectului de levier se regăsește în descrierea metodologiei sale de calcul, astfel cum figurează la articolul 429 alineatul (2) din Regulamentul nr. 575/2013. La acest articol se precizează că indicatorul efectului de levier se calculează „prin împărțirea indicatorului de măsurare a capitalului la indicatorul de măsurare a expunerii totale a instituției și se exprimă ca procent”. Nu se face mențiune despre nicio ponderare în funcție de nivelul de risc al expunerilor.
Cu toate acestea, trebuie să se constate că acest obiectiv nu are un caracter absolut, din moment ce Regulamentul nr. 575/2013 are în vedere posibilitatea ca profilul de risc deosebit de slab al anumite expuneri să se reflecte în calculul indicatorului efectului de levier al instituțiilor de credit în cauză.
Aceasta apare, pe de o parte, la considerentul (95) al Regulamentului nr. 575/2013 care precizează că, „[l]a revizuirea impactului indicatorului efectului de levier asupra unor modele diferite de afaceri, ar trebui acordată o atenție deosebită modelelor de afaceri care se consideră că prezintă riscuri reduse, precum creditele ipotecare și împrumuturile specializate destinate autorităților regionale și locale sau entităților din sectorul public”. Această intenție este transcrisă la articolul 511 din același regulament, intitulat „Efectul de levier”, din care rezultă în esență că raportul pe care Autoritatea Bancară Europeană (ABE) trebuie să îl prezinte Comisiei pentru ca aceasta să decidă, dacă este cazul, să propună legiuitorului să impună anumite niveluri adecvate ale indicatorului efectului de levier trebuie să includă „identificarea modelelor de afaceri care reflectă profilurile de risc globale ale instituțiilor și introducerea de niveluri diferențiate ale indicatorului efectului de levier pentru aceste modele de afaceri”.
Aceasta se manifestă, pe de altă parte, prin inserarea prin Regulamentul delegat 2015/62, adoptat în temeiul articolului 456 alineatul (1) litera (j) din Regulamentul nr. 575/2013, în același regulament, a articolului 429 alineatul (14) care prevede posibilitatea ca anumite expuneri să fie excluse din calculul indicatorului efectului de levier.
În ceea ce privește, în al doilea rând, finalitățile urmărite prin inserarea articolul 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013 în regulamentul menționat, trebuie arătat că, potrivit considerentului (12) al Regulamentului delegat 2015/62, modificările pe care le introduce acest regulament „ar trebui să conducă la o mai bună comparabilitate a indicatorului efectului de levier publicat de instituții și ar trebui să contribuie la împiedicarea inducerii în eroare a participanților pe piață în ceea ce privește efectul de levier real al instituțiilor”.
Din modul de redactare a articolului 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013, amintit la punctul 19 de mai sus, reiese că această dispoziție nu se poate aplica decât dacă sunt întrunite trei condiții. Mai întâi, expunerile care pot fi excluse din calculul indicatorului efectului de levier trebuie să privească o entitate din sectorul public. Apoi, ele trebuie tratate în conformitate cu articolul 116 alineatul (4) din Regulamentul nr. 575/2013. În sfârșit, expunerile menționate trebuie să rezulte din depozite pe care instituția are obligația legală de a le transfera către entitatea din sectorul public în discuție în scopul finanțării de investiții de interes general.
Trebuie să se constate că, prin această derogare, Comisia, cu acordul legiuitorului, a avut în vedere posibilitatea ca expunerile unei instituții de credit față de entitățile din sectorul public care, datorită unei garanții de stat, prezintă același nivel de risc scăzut ca expunerile față de acest stat și care nu corespund unei alegeri în materie de investiție din partea sa – în măsura în care instituția de credit este supusă unei obligații de transfer a sumelor în cauză – să nu fie pertinente pentru calculul indicatorului efectului de levier și să poată, în consecință, să fie excluse din acest calcul.
Astfel, articolul 116 alineatul (4) din Regulamentul nr. 575/2013 prevede că, „[î]n situații excepționale, expunerile față de entități din sectorul public pot fi tratate drept expuneri față de administrația centrală, de administrația regională sau de autoritatea locală în a cărei jurisdicție sunt constituite, în cazul în care, în opinia autorităților competente din respectiva jurisdicție, nu există diferență de risc între aceste expuneri, datorită existenței unei garanții adecvate oferite de administrația centrală, de administrația regională sau de autoritatea locală”. Această dispoziție trebuie coroborată cu articolul 114 alineatul (4) din același regulament care precizează că „[e]xpunerilor față de administrațiile centrale și băncile centrale ale statelor membre, denominate și finanțate în moneda națională a respectivei administrații centrale sau bănci centrale li se aplică o pondere de risc de 0 %”. În consecință, sunt vizate de articolul 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013 doar expunerile care, în punerea în aplicare a abordării standardizate de calcul al cerințelor minime de fonduri proprii, ar beneficia de o ponderare a riscului de 0 %.
Pe cale de consecință, punerea în aplicare a articolului 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013 implică concilierea a două obiective: pe de o parte, respectarea logicii indicatorului efectului de levier potrivit căreia calculul acestui indicator include măsura expunerii totale a unei instituții de credit, fără ponderare în funcție de risc, și, pe de altă parte, luarea în considerare a obiectivului Comisiei, aprobat de legiuitor, potrivit căruia, dacă este cazul, anumite expuneri care prezintă un profil de risc deosebit de scăzut și care nu rezultă dintr‑o alegere în materie de investiții a instituției de credit să nu fie pertinente pentru calculul indicatorului efectului de levier și să poată fi excluse din acest calcul.
În această privință, trebuie arătat că recunoașterea în beneficiul autorităților competente a unei puteri discreționare cu ocazia punerii în aplicare a articolului 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013 le permite să efectueze un arbitraj între aceste două obiective, având în vedere particularitățile fiecărei cauze.
De aici rezultă în mod necesar că BCE nu se poate întemeia pe motive care fac aproape inaplicabilă în practică posibilitatea oferită de articolul 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013, fără a lipsi de efect util această dispoziție și fără a aduce atingere obiectivelor care au condus la introducerea sa (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 11 decembrie 2008, Stichting Centraal Begeleidingsorgaan voor de Intercollegiale Toetsing,
C‑407/07
,
EU:C:2008:713
, punctul
și jurisprudența citată).
În ceea ce privește motivul care figurează la punctul 2.3.3 subpunctul (i) din decizia atacată, trebuie să se constate că, prin intermediul acestuia, BCE exclude de la beneficiul articolului 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013 expunerile reclamantei față de CDC pe baza unor considerații care sunt inerente expunerilor vizate de această dispoziție.
Este vorba, în primul rând, despre considerația întemeiată pe faptul că expunerile reclamantei față de CDC figurează la activul bilanțului său contabil.
O expunere este definită la articolul 5 punctul 1 din Regulamentul nr. 575/2013 ca fiind „un activ sau un element extrabilanțier”. Prin urmare, această definiție include în mod necesar elementele care figurează la activul bilanțului unei instituții de credit. În plus, din moment ce articolul 429 alineatul (14) litera (c) din Regulamentul nr. 575/2013 privește expuneri care rezultă din depozite pe care instituția are obligația legală de a le transfera către o entitate din sectorul public în scopul finanțării de investiții de interes general, sunt vizate expuneri care, prin natura lor, au vocația mai degrabă să figureze la bilanțul unei instituții de credit decât să constituie elemente extrabilanțiere.
Prin urmare, în măsura în care expunerile în privința cărora articolul 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013 prevede posibilitatea de a nu fi luate în considerare în cadrul calculului indicatorului efectului de levier al unei instituții de credit pot, prin natura lor, să figureze la activul bilanțului instituției menționate, considerația întemeiată pe faptul că expunerile față de CDC figurează la activul bilanțului reclamantei nu poate să justifice în mod valabil refuzul de a acorda derogarea solicitată.
Aceeași este situația, în al doilea rând și pentru motive analoage, a considerației întemeiate pe faptul că expunerile menționate constituie o parte din sumele depuse la reclamantă în cadrul economiilor reglementate, care rămâne la pasivul bilanțului său. În această privință, este suficient să se sublinieze că, având în vedere termenii utilizați la articolul 429 alineatul (14) litera (c) din Regulamentul nr. 575/2013, această circumstanță, departe de a se opune aplicării acestei dispoziții, constituie o condiție a punerii sale în aplicare.
Aceeași concluzie se aplică, în al treilea rând, evidențierii de către BCE a faptului că reclamanta suportă riscul operațional legat de economiile reglementate. Acesta este definit la articolul 4 alineatul (1) punctul 52 din Regulamentul nr. 575/2013 ca desemnând „riscul de pierdere care rezultă fie din utilizarea unor procese, persoane sau sisteme interne inadecvate sau care nu și‑au îndeplinit funcția în mod corespunzător, fie din evenimente externe, și care include riscul juridic”. În măsura în care articolul 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013 privește expunerile care constituie o parte din depozitele efectuate la instituția de credit în cauză, este inerent logicii acestei dispoziții ca reclamanta să suporte riscul operațional aferent economiilor în discuție.
În ceea ce privește motivul care figurează la punctul 2.3.3 subpunctul (ii) din decizia atacată, trebuie amintit că, potrivit articolului 429 alineatul (14) literele (a) și (b) din Regulamentul nr. 575/2013, „[a]utoritățile competente pot să permită unei instituții să excludă din măsurarea expunerii expunerile care îndeplinesc toate condițiile următoare: (a) sunt expuneri față de o entitate din sectorul public; (b) sunt tratate în conformitate cu articolul 116 alineatul (4)”.
Astfel cum rezultă din cuprinsul punctelor 47-49 de mai sus, trimiterea făcută de articolul 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013 la articolul 116 alineatul (4) din același regulament coroborat cu articolul 114 alineatul (4) din regulamentul menționat exprimă voința legiuitorului ca expunerile față de entitățile din sectorul public care, datorită unei garanții de stat, prezintă același nivel de risc ca expunerile față de acest stat să poată eventual să nu fie luate în considerare pentru calculul indicatorului efectului de levier.
Din moment ce articolul 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013 nu se referă decât la expunerile care privesc entitățile din sectorul public care dispun de garanția de stat, un refuz motivat prin considerația de principiu că un stat poate fi în situație de neplată, fără analizarea probabilității unei asemenea eventualități în privința statului în cauză, ar însemna să facă aproape inaplicabilă în practică posibilitatea prevăzută la articolul 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013.
Or, trebuie să se constate că, pentru a concluziona că reclamanta ar putea fi pusă în situația să trebuiască să ramburseze deponenților sumele transferate către CDC, fără ca acestea să îi fie rambursate de aceasta din urmă, reiese din decizia atacată că BCE s‑a limitat să evidențieze numai eventualitatea unei neplăți de către statul francez, fără a analiza probabilitatea acesteia.
În plus și pe cale de consecință, în măsura în care BCE nu a analizat probabilitatea unei neplăți de către statul francez, nici evidențierea la punctul 2.3.3 litera (ii) din decizia atacată a volumului expunerilor reclamantei față de CDC nu poate, în sine, să justifice luarea în considerare a expunerilor menționate în calculul indicatorului efectului de levier. Astfel, volumul menționat nu ar putea fi pertinent decât în eventualitatea în care, din cauza unei neplăți de către statul francez, reclamanta nu ar putea obține de la CDC sumele transferate în cadrul economiilor reglementate și ar trebui să recurgă la vânzări forțate de active.
Având în vedere cele de mai sus, trebuie constatat că motivele care figurează la punctul 2.3.3 subpunctele (i) și (ii) din decizia atacată conduc la lipsirea de efect util a derogării care figurează la articolul 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013 din moment ce exclud aplicarea acesteia pe baza elementelor care sunt inerente expunerilor avute în vedere de articolul menționat.
Această concluzie nu este infirmată de argumentația BCE și în special de evidențierea faptului că expunerile față de CDC nu ar fi fundamental diferite de expunerile care generează un efect de levier, din moment ce aceste active sunt finanțate printr‑o datorie față de deponenți pe care reclamanta este obligată să le‑o ramburseze la cererea acestora. În această privință, este suficient să se sublinieze că, contrar altor expuneri, legiuitorul a avut în vedere, în beneficiul expunerilor care îndeplinesc condițiile prevăzute la articolul 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013, posibilitatea ca acestea să nu fie incluse în calculul indicatorului efectului de levier, posibilitate pe care BCE nu poate să o excludă de la bun început.
Aceeași situație se regăsește în cazul mențiunii potrivit căreia garanția de stat asociată expunerilor față de CDC nu le lipsește de pertinență în ceea ce privește calculul indicatorului efectului de levier al reclamantei, din moment ce acesta are vocația să furnizeze o apreciere neîntemeiată pe nivelul de risc pe care îl implică fiecare dintre expunerile reclamantei și, în plus, statele pot fi expuse unor riscuri de solvabilitate. Astfel, din moment ce legiuitorul a intenționat ca expunerile față de entitățile din sectorul public care îndeplinesc condițiile prevăzute la articolul 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013 să poată eventual să nu fie luate în considerare pentru calculul indicatorului efectului de levier, revenea BCE sarcina de a concilia, cu ocazia punerii în aplicare a puterii sale discreționare, obiectivele care au condus la introducerea indicatorului efectului de levier și cele ale articolului 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013. Or, pentru motivele expuse la punctele 60-62 de mai sus, nu s‑a întâmplat așa, întrucât BCE nu s‑a întemeiat pe o apreciere a probabilității unui risc de neplată de către statul francez, ci a adoptat un raționament care excludea, de fapt, orice posibilitate ca o cerere întemeiată pe articolul 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013 să poată fi admisă.
Din cele ce precedă rezultă că motivele care figurează la punctul 2.3.3, subpunctele (i) și (ii) din decizia atacată sunt afectate de o eroare de drept.
Cu privire la legalitatea motivului care figurează la punctul 2.3.3 subpunctul (iii) din decizia atacată
La punctul 2.3.3 subpunctul (iii) din decizia atacată, BCE s‑a referit la termenul care separă ajustările pozițiilor reclamantei și, respectiv, ale CDC. BCE a dedus în esență că reclamanta ar putea fi nevoită să recurgă la vânzări la prețuri de lichidare ale activelor în așteptarea transferurilor de fonduri provenind de la CDC.
Prin intermediul celui de al doilea motiv, reclamanta susține că acest motiv are un caracter în mod vădit eronat. În plus, în cadrul acestui motiv, ea reproșează BCE că a omis să ia în considerare specificitățile economiilor reglementate.
Trebuie subliniat că, potrivit definiției care figurează la articolul 4 alineatul (1) punctul 94 din Regulamentul nr. 575/2013, un risc asociat folosirii excesive a efectului de levier vizează „riscul rezultat din vulnerabilitatea unei instituții față de un efect de levier sau un efect de levier contingent care poate necesita măsuri neplanificate de corectare a planului său de afaceri, inclusiv vânzarea de active în regim de urgență, ceea ce ar putea duce la pierderi sau la reevaluări ale activelor rămase”.
Rezultă că riscurile avute în vedere în ceea ce privește efectul de levier excesiv se realizează într‑o situație de insuficiență de lichiditate. Astfel, pentru a obține lichidități, o instituție de credit poate fi nevoită să ia măsuri neprevăzute în planul de afaceri, inclusiv vânzarea de active în regim de urgență care are consecințele precizate la articolul 4 alineatul (1) punctul 94 din Regulamentul nr. 575/2013, astfel cum amintește considerentul (90) al aceluiași regulament.
Din moment ce consecințele negative ale unui efect de levier excesiv se manifestă în cazul unei insuficiențe de lichiditate, circumstanța evidențiată de reclamantă că termenul de ajustare a pozițiilor sale cu cele ale CDC privește riscul de lichiditate nu lipsește termenul menționat de pertinență cu ocazia aprecierii riscului legat de indicatorul său al efectului de levier.
Cu toate acestea, trebuie arătat că BCE însăși recunoaște că acest termen de ajustare nu este la originea unui risc de lichiditate în cadrul aprecierii cerințelor de acoperire a necesarului de lichiditate care figurează la articolul 412 din Regulamentul nr. 575/2013 și în Regulamentul delegat (UE) 2015/61 al Comisiei din 10 octombrie 2014 de completare a Regulamentului (UE) nr. 575/2013 în ceea ce privește cerința de acoperire a necesarului de lichiditate pentru instituțiile de credit (
JO 2015, L 11, p. 1
). În această privință, ea menționează, în înscrisurile sale, autorizația pe care a acordat‑o instituțiilor de credit franceze care solicitaseră aplicarea articolului 26 din Regulamentul delegat 2015/61, permițându‑le astfel să opereze o compensare între intrările și ieșirile asociate economiilor reglementate în cadrul calculului indicatorului de lichiditate.
Trebuie subliniat că Regulamentul delegat 2015/61 a fost adoptat în vederea completării Regulamentului nr. 575/2013, care precizează la articolul 412 alineatul (1) că „instituțiile trebuie să dețină active lichide a căror valoare însumată acoperă diferența dintre ieșirile de lichidități și intrările de lichidități în situații de criză, astfel încât să fie asigurat faptul că instituțiile mențin niveluri ale rezervelor de lichiditate care sunt adecvate pentru a le permite să facă față eventualelor dezechilibre dintre intrările și ieșirile de lichidități în situații de criză gravă într‑un interval de treizeci de zile [și că, î]n perioade de criză, instituțiile își pot utiliza activele lichide pentru a‑și acoperi ieșirile nete de lichidități”.
Potrivit articolului 26 din Regulamentul delegat 2015/61, intitulat „Ieșiri cu intrări interdependente”, „[s]ub rezerva aprobării prealabile a autorității competente, instituțiile de credit pot calcula o ieșire de lichidități netă prin deducerea din aceasta a unei intrări interdependente care îndeplinește toate condițiile următoare: (a) intrarea interdependentă este direct legată de ieșire și nu este luată în considerare la calculul intrărilor de lichidități prevăzut în capitolul 3; (b) intrarea interdependentă este necesară în temeiul unui angajament juridic, contractual sau în materie de reglementare; (c) intrarea interdependentă îndeplinește una dintre următoarele condiții: (i) are loc în mod obligatoriu înainte de ieșire; (ii) este primită în termen de 10 zile și este garantată de administrația centrală a unui stat membru”.
Trebuie să se constate că această dispoziție permite autorităților competente – și, pe cale de consecință, BCE în cadrul misiunii de supraveghere prudențială care i‑a fost încredințată prin articolul 4 alineatul (1) litera (d) din Regulamentul 1024/2013 – să compenseze intrările și ieșirile interdependente dacă, ca urmare a existenței unei garanții a administrației centrale a unui stat membru și a termenului scurt care le separă, aceasta apreciază că termenul menționat nu este la originea unui risc de lichiditate.
De aici rezultă în mod logic că acordarea beneficiului articolului 26 din Regulamentul delegat 2015/61 de către BCE intrărilor și ieșirilor legate de expunerile față de CDC echivalează cu o recunoaștere de către BCE a faptului că termenul care poate să le separe nu este la originea unui risc de lichiditate.
În plus, această concluzie cu privire la lipsa riscului de lichiditate cauzat de un asemenea termen de ajustare este confirmată prin citirea raportului ABE din data de 15 decembrie 2015 cu privire la cerințele de finanțare stabilă netă, în temeiul articolului 510 din Regulamentul nr. 575/2013 la care reclamanta se referă în cererea sa introductivă. În acest raport, ABE apreciază că, atunci când băncile au obligația de a transfera o parte predeterminată din depozitele reglementate către un fond special controlat de stat care furnizează împrumuturi pentru operațiuni de interes general, când intrările și ieșirile sunt compensate pe o bază cel puțin lunară și când fondul public este obligat în mod legal să ramburseze banca în cazul scăderii cuantumului depozitelor reglementate ca urmare a retragerilor constatate, nu există un risc de lichiditate.
În măsura în care, pentru motivele expuse la punctul 71 de mai sus, riscurile asociate unei situații de efect de levier excesiv se realizează în cazul insuficienței de lichiditate, poziția de principiu a BCE, potrivit căreia termenul de ajustare în discuție ar putea favoriza producerea riscurilor asociate unui efect de levier excesiv, deși nu constituie un risc de lichiditate, prin generalitatea sa, trebuie considerată ca având un caracter vădit eronat.
Astfel, termenul de ajustare în discuție ar putea fi pertinent pentru riscul efectului de levier, deși nu este pertinent pentru riscul de lichiditate, doar în ipoteza în care retragerile depozitelor legate de economiile reglementate ar fi de o asemenea amploare încât aceasta ar depăși „criza gravă” avută în vedere în cadrul calculului indicatorului de lichiditate, în temeiul articolului 412 alineatul (1) din Regulamentul nr. 575/2013.
Or, pentru a respinge cererea reclamantei nu se putea lua în considerare o asemenea eventualitate fără o analiză aprofundată de către BCE a caracteristicilor economiilor reglementate. Această analiză ar fi trebuit în special să determine BCE să analizeze dacă, având în vedere caracteristicile acestora – și în special garanția de stat asociată economiilor reglementate –, era posibil ca retragerile economiilor reglementate să prezinte un astfel de volum și un astfel de caracter neașteptat încât reclamanta să fie nevoită să recurgă la măsurile avute în vedere la articolul 4 alineatul (1) punctul 94 din Regulamentul nr. 575/2013 fără să poată aștepta transferurile de fonduri provenind de la CDC în cadrul ajustării pozițiilor.
Astfel, pentru motivele expuse la punctele 50 și 51 de mai sus, din perspectiva particularităților fiecărei cauze revenea BCE, cu ocazia punerii în aplicare a articolului 429 alineatul (14) din Regulamentul nr. 575/2013, sarcina de a efectua un arbitraj între obiectivele indicatorului efectului de levier și eventualitatea ca anumite expuneri care îndeplinesc condițiile care figurează în această dispoziție să poată fi excluse din calculul indicatorului menționat. Această obligație de a analiza particularitățile economiilor reglementate rezulta și din jurisprudența menționată la punctul 31 de mai sus.
Or, trebuie să se constate că, în decizia atacată, BCE nu a efectuat o analiză detaliată a caracteristicilor economiilor reglementate, limitându‑se să evidențieze în mod abstract riscurile pe care le implică termenul de ajustare a pozițiilor între cele ale reclamantei și cele ale CDC.
Prin urmare, procedând astfel, BCE nu și‑a îndeplinit obligația, în temeiul jurisprudenței citate la punctul 31 de mai sus, de a examina, cu atenție și imparțialitate, toate elementele pertinente ale cauzei.
Această concluzie nu este infirmată de argumentația BCE întemeiată pe faptul că indicatorul efectului de levier este o cerință prudențială neîntemeiată pe risc și că piețele își pot pierde în mod subit încrederea în investiții considerate în mod obișnuit foarte sigure. Astfel, o asemenea afirmație întemeiată numai pe obiectivele urmărite prin introducerea indicatorului efectului de levier prin Regulamentul nr. 575/2013 omite să ia în considerare obiectivele urmărite prin inserarea articolului 429 alineatul (14) în același regulament.
Din cele ce precedă rezultă că toate motivele evidențiate de BCE pentru a concluziona că există un mecanism de transfer imperfect care lăsa reclamanta să suporte riscul legat de indicatorul efectului de levier și, prin urmare, pentru a respinge cererea sa prin care se urmărea excluderea din calculul indicatorului efectului de levier a expunerilor față de CDC constituite din sumele pe care era obligată să i le transfere sunt afectate de nelegalitate.
În consecință, trebuie să se admită primul și al doilea motiv ale reclamantei și să se anuleze decizia atacată, fără să fie necesară examinarea celui de al treilea motiv.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât BCE a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor reclamantei.
În temeiul articolului 138 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, statele membre care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Rezultă că Republica Finlanda suportă propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a doua extinsă)
declară și hotărăște:

1)
Anulează Decizia ECB/SSM/2016-969500TJ5KRTCJQWXH05/165 a Băncii Centrale Europene (BCE) din 24 august 2016.

2)
Obligă BCE la plata cheltuielilor de judecată.

3)
Republica Finlanda suportă propriile cheltuieli de judecată.

Prek
Buttigieg
Schalin
Berke
Costeira
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 13 iulie 2018.
Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: franceza.