CELEX: 62019CJ0049
Inadempimento di uno Stato
Comunicazioni elettroniche
Servizio universale e diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica
Direttiva 2002/22/CE
Reti e servizi
Articolo 13
Finanziamento degli obblighi di servizio universale
Meccanismo di ripartizione
Principi di trasparenza, minima distorsione del mercato, non discriminazione e proporzionalità

Con il suo ricorso, la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che, istituendo un contributo straordinario ai fini della ripartizione del costo netto degli obblighi di servizio universale a partire dal 2007, conformemente alla Lei n. 35/2012 procede à criação do fundo de compensação do serviço universal de comunicações eletrónicas previsto na Lei das Comunicações Eletrónicas, destinado ao financiamento dos custos líquidos decorrentes da prestação do serviço universal (legge n. 35/2012, recante istituzione del fondo di compensazione del servizio universale previsto dalla legge sulle comunicazioni elettroniche, destinato al finanziamento dei costi netti risultanti dalla fornitura del servizio universale), del 23 agosto 2012 (
Diário da República
, 1
a
serie, n. 163, del 23 agosto 2012), modificata e consolidata dalla Lei n. 149/2015 (legge n. 149/2015), del 10 settembre 2015 (
Diário da República
, 1
a
serie, n. 177, del 10 settembre 2015) (in prosieguo: la «legge n. 35/2012»), la Repubblica portoghese è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza dell’articolo 13, paragrafo 3, e dell’allegato IV, parte B, della direttiva 2002/22/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 7 marzo 2002, relativa al servizio universale e ai diritti degli utenti in materia di reti e di servizi di comunicazione elettronica (direttiva servizio universale) (
GU 2002, L 108, pag. 51
).
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Il considerando 23 della direttiva 2002/22 così recita:
«Il costo netto degli obblighi di servizio universale può essere ripartito fra tutte le imprese o tra alcune categorie specifiche delle stesse. Gli Stati membri dovrebbero provvedere affinché il meccanismo di ripartizione rispetti i principi della trasparenza, della minima distorsione del mercato, della non discriminazione e della proporzionalità. Per “minima distorsione del mercato” si intende che i contributi dovrebbero essere riscossi in modo da ridurre al minimo l’impatto dell’onere finanziario che grava sugli utenti finali, per esempio ripartendo i contributi nel modo più ampio possibile».
L’articolo 8, paragrafo 2, di tale direttiva dispone:
«Nel designare le imprese titolari di obblighi di servizio universale in tutto il territorio nazionale o in parte di esso, gli Stati membri applicano un sistema di designazione efficace, obiettivo, trasparente e non discriminatorio in cui nessuna impresa è esclusa a priori. Tale sistema di designazione garantisce che il servizio universale sia fornito secondo criteri di economicità e consenta di determinare il costo netto dell’obbligo di servizio universale conformemente all’articolo 12».
L’articolo 12 di detta direttiva, intitolato «Calcolo del costo degli obblighi di servizio universale», prevede quanto segue:
«1.   Allorché le autorità nazionali di regolamentazione ritengono che la fornitura del servizio universale di cui agli articoli da 3 a 10 possa comportare un onere eccessivo per le imprese designate a fornire tale servizio, esse calcolano i costi netti di tale fornitura.
A tal fine, le autorità nazionali di regolamentazione possono:
a)
procedere al calcolo del costo netto dell’obbligo di servizio universale, tenendo conto degli eventuali vantaggi commerciali derivanti all’impresa designata per la fornitura del servizio universale, in base alle modalità stabilite nell’allegato IV, parte A, oppure
b)
utilizzare i costi netti della fornitura del servizio universale individuati in base a un meccanismo di determinazione conforme all’articolo 8, paragrafo 2.
2.   I conti e/o le altre informazioni su cui si basa il calcolo del costo netto degli obblighi di servizio universale di cui al paragrafo 1, lettera a) sono sottoposti alla verifica dell’autorità nazionale di regolamentazione o di un organismo indipendente dalle parti interessate e approvato dall’autorità nazionale di regolamentazione. I risultati del calcolo e le conclusioni finali della verifica sono messi a disposizione del pubblico».
L’articolo 13 della medesima direttiva, intitolato «Finanziamento degli obblighi di servizio universale», così dispone:
«1.   Qualora, sulla base del calcolo del costo netto di cui all’articolo 12 le autorità nazionali di regolamentazione riscontrino che l’impresa stessa è soggetta ad un onere eccessivo, gli Stati membri decidono, previa richiesta di un’impresa designata:
a)
di introdurre un dispositivo inteso a indennizzare l’impresa per i costi netti così calcolati attingendo a fondi pubblici in condizioni di trasparenza, e/o
b)
di ripartire il costo netto degli obblighi di servizio universale tra i fornitori di reti e di servizi di comunicazione elettronica.
2.   Qualora il costo netto sia ripartito ai sensi del paragrafo 1, lettera b), gli Stati membri istituiscono un meccanismo di ripartizione, gestito dalle autorità nazionali di regolamentazione o da un organismo indipendente dai beneficiari e posto sotto la supervisione dell’autorità nazionale di regolamentazione. Può essere finanziato unicamente il costo netto degli obblighi di cui agli articoli da 3 a 10, calcolato conformemente all’articolo 12.
3.   Il sistema di ripartizione dei costi deve rispettare i principi di trasparenza, minima distorsione del mercato, non discriminazione e proporzionalità, in conformità dell’allegato IV, parte B. Gli Stati membri possono decidere di non chiedere contributi alle imprese il cui fatturato nazionale non raggiunga un determinato limite.
4.   Gli eventuali contributi relativi alla ripartizione del costo degli obblighi di servizio universale sono dissociati e definiti separatamente per ciascuna impresa. Tali contributi non sono imposti o prelevati presso imprese che non forniscono servizi nel territorio dello Stato membro che ha istituito il sistema di ripartizione».
L’articolo 14 della direttiva 2002/22, dal titolo «Trasparenza», così recita:
«1.   Qualora sia istituito un sistema di ripartizione del costo netto degli obblighi di servizio universale, ai sensi dell’articolo 13, le autorità nazionali di regolamentazione provvedono affinché i principi di ripartizione dei costi e i particolari del sistema applicato siano portati a conoscenza del pubblico.
2.   Ferme restando le normative comunitarie e nazionali sulla riservatezza degli affari, le autorità nazionali di regolamentazione provvedono affinché sia pubblicata una relazione annuale che indichi il costo degli obblighi di servizio universale, quale risulta dai calcoli effettuati, i contributi versati da ogni impresa interessata e gli eventuali vantaggi commerciali, di cui abbiano beneficiato l’impresa o le imprese designate per la prestazione del servizio universale, nei casi in cui sia stato istituito e sia effettivamente in funzione un fondo di finanziamento».
L’allegato IV di tale direttiva, intitolato «Calcolo dell’eventuale costo netto degli obblighi di servizio universale e istituzione di un eventuale meccanismo di recupero o di condivisione secondo quanto previsto agli articoli 12 e 13», comprende, in particolare, una parte B, a sua volta intitolata «Recupero di eventuali costi netti derivanti dagli obblighi di servizio universale», così formulata:
«Il recupero o il finanziamento del costo netto degli obblighi di servizio universale implica che le imprese designate soggette a tali obblighi siano indennizzate per i servizi che forniscono a condizioni non commerciali. Poiché la compensazione comporta trasferimenti finanziari, gli Stati membri provvedono affinché tali trasferimenti siano effettuati in modo obiettivo, trasparente, non discriminatorio e proporzionato. Ciò significa che i trasferimenti finanziari devono comportare distorsioni minime della concorrenza e della domanda degli utenti.
Conformemente all’articolo 13, paragrafo 3, un dispositivo di condivisione basato su un fondo deve usare mezzi trasparenti e neutri per il prelievo dei contributi che evitino il rischio di una doppia imposizione sulle entrate e le uscite delle imprese.
L’organismo indipendente che gestisce il fondo di finanziamento ha la competenza di prelevare i contributi dalle imprese tenute a contribuire al costo netto degli obblighi di servizio universale in un determinato Stato membro. L’organismo provvede inoltre alla supervisione del trasferimento delle somme dovute e/o dei pagamenti alle imprese autorizzate a ricevere pagamenti provenienti dal fondo».
Diritto portoghese
Legge n. 5/2004
La Lei n. 5/2004 das Comunicações Electrónicas (legge n. 5/2004, sulle comunicazioni elettroniche), del 10 febbraio 2004 (
Diário da República
I, serie I-A, n. 34, del 10 febbraio 2004), come da ultimo modificata ad opera del Decreto-Lei n. 92/2017 (decreto-legge n. 92/2017), del 31 luglio 2017 (
Diário da República
, 1
a
serie, n. 146, del 31 luglio 2017) (in prosieguo: la «legge n. 5/2004»), ha trasposto la direttiva 2002/22 nell’ordinamento giuridico portoghese.
L’articolo 97 della legge n. 5/2004 così dispone:
«1.   Dopo aver accertato l’esistenza di costi netti sostenuti nell’ambito del servizio universale considerati eccessivi dall’autorità nazionale di regolamentazione, incombe al governo, su domanda dei rispettivi fornitori, la messa a punto di una compensazione adeguata tramite entrambi i meccanismi seguenti o uno di essi:
a)
un prelievo su fondi pubblici;
b)
una ripartizione dei costi fra le altre imprese che forniscono nel territorio nazionale reti e servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico.
2.   In caso di applicazione del meccanismo previsto alla lettera b) del paragrafo precedente, deve essere istituito un fondo di compensazione, al quale contribuiscono le imprese che forniscono reti e servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico, gestito dall’autorità nazionale di regolamentazione o da un altro organismo indipendente designato dal governo e posto sotto la supervisione dell’autorità nazionale di regolamentazione.
3.   I criteri di ripartizione del costo netto del servizio universale fra le imprese tenute a contribuire sono definiti dal governo, nel rispetto dei principi di trasparenza, minima distorsione del mercato, non discriminazione e proporzionalità.
(...)».
Legge n. 35/2012
La legge n. 35/2012 ha istituito un fondo di compensazione del servizio universale di comunicazioni elettroniche al fine di finanziare i costi netti derivanti dal rispetto degli obblighi di servizio universale e di garantire la ripartizione di tali costi tra le imprese tenute a contribuirvi (in prosieguo: il «fondo di compensazione»).
L’articolo 6 della legge n. 35/2012 prevede quanto segue:
«Il fondo di compensazione serve a finanziare i costi netti del servizio universale determinati nel contesto delle gare d’appalto di cui all’articolo 99, paragrafo 3, della legge n. 5/2004 del 10 febbraio 2004, modificata e consolidata dalla legge n. 51/2011 del 13 settembre 2011, e considerati eccessivi dall’[Autoridade Nacional de Comunicações (Anacom) (autorità nazionale di vigilanza sulle comunicazioni, Portogallo)], in conformità delle disposizioni di cui all’articolo 95, paragrafo 1, lettera b), e dell’articolo 97 della stessa legge, nonché a finanziare i costi netti del servizio universale di cui al capo V».
L’articolo 17 della legge n. 35/2012, intitolato «Finanziamento dei costi netti per il periodo anteriore alla designazione tramite gara d’appalto», ai paragrafi 1 e 2 dispone quanto segue:
«1.   Il fondo di compensazione istituito dalla presente legge deve parimenti consentire la compensazione dei costi netti del servizio universale sopportati sino all’inizio della fornitura del servizio universale da parte del fornitore o dei fornitori di servizi designati in forza dell’articolo 99, paragrafo 3, della legge n. 5/2004 del 10 febbraio 2004, modificata e consolidata dalla legge n. 51/2011 del 13 settembre 2011, alle seguenti condizioni cumulative:
a)
venga accertata l’esistenza di costi netti a seguito di una verifica e tali costi vengano considerati eccessivi dall’[Anacom] in forza delle disposizioni di cui all’articolo 95, paragrafo 1, lettera a), dell’articolo 95, paragrafo 2, e degli articoli 96 e 97 della legge n. 5/2004 del 10 febbraio 2004, come modificata e consolidata dalla legge n. 51/2011 del 13 settembre 2011;
b)
il fornitore del servizio universale chieda al governo la compensazione dei costi di cui al paragrafo precedente.
2.   L’importo dei costi netti da compensare in relazione al periodo anteriore alla designazione in esito ad una gara d’appalto corrisponde all’importo che verrà approvato dall’[Anacom], nei termini previsti al paragrafo che precede, alla lettera a)».
L’articolo 18, paragrafo 1, della legge n. 35/2012 così prevede:
«1.   Le imprese fornitrici di reti di comunicazione pubbliche e/o servizi di comunicazione elettronica accessibili al pubblico nel territorio nazionale sono tenute a versare un contributo straordinario al fondo di compensazione per ciascuno degli esercizi 2013, 2014 e 2015. Tale contributo straordinario è destinato esclusivamente al finanziamento dei costi netti previsti all’articolo precedente, approvati dall’[Anacom] nel corso di tali anni.
(...)
5.   Il contributo straordinario previsto al paragrafo 1 rappresenta il 3% del fatturato annuale ammissibile di ciascun ente, nel rispetto dei limiti fissati ai punti seguenti.
6.   L’importo del contributo straordinario che ciascuna impresa è tenuta a versare non può mai superare il valore che risulterebbe dalla ripartizione dei costi netti di cui all’articolo 17, paragrafo 2, fra le imprese obbligate a contribuire, in proporzione al loro fatturato ammissibile.
(...)».
Secondo l’articolo 20 della legge n. 35/2012, l’importo del contributo straordinario corrispondente a ciascun esercizio dev’essere pagato nel termine di cinque anni.
Procedimento precontenzioso
Il 13 dicembre 2012, tramite il sistema «EU Pilot», la Commissione ha inviato alla Repubblica portoghese una lettera nella quale chiedeva a quest’ultima chiarimenti in merito alla compatibilità del fondo di compensazione con l’articolo 13 e con l’allegato IV, parte B, della direttiva 2002/22, segnatamente per quanto riguarda la compensazione dei costi netti sopportati dal fornitore del servizio universale PT Comunicações nel passato e nel corso di un periodo anteriore alla sua nuova designazione tramite gara d’appalto in qualità di fornitore del servizio universale.
Il 21 febbraio 2013 le autorità portoghesi hanno risposto a tale lettera. In occasione di una riunione con i servizi della Commissione tenutasi il 23 ottobre 2014 e, successivamente, con lettera del 5 dicembre 2014, sono state fornite informazioni supplementari.
Ritenendo insoddisfacenti tali elementi di risposta, la Commissione ha inviato alla Repubblica portoghese una lettera di diffida in data 27 febbraio 2015. Nella risposta del 29 aprile 2015 quest’ultima ha ribadito che la legislazione portoghese e la sua attuazione dovevano essere considerate compatibili con le disposizioni della direttiva 2002/22 anche relativamente al rispetto dei principi di trasparenza, minima distorsione del mercato, non discriminazione e proporzionalità.
In seguito all’esame di tale risposta, con lettera del 29 aprile 2016 la Commissione ha inviato alla Repubblica portoghese un parere motivato con cui invitava tale Stato membro ad adottare le misure necessarie per conformarsi al suddetto parere motivato entro il termine di due mesi a decorrere dalla sua ricezione.
Con lettera del 1
o
luglio 2016, le autorità portoghesi hanno risposto al parere motivato. A seguito di una riunione con i servizi della Commissione tenutasi il 7 settembre 2016, le autorità portoghesi, con lettera del 14 ottobre 2016, hanno completato la loro risposta trasmettendo alla Commissione informazioni supplementari.
Altre due riunioni hanno avuto luogo tra la Commissione e le autorità portoghesi nei mesi di gennaio e luglio 2017. Nel corso di quest’ultima riunione, sono state esaminate diverse soluzioni al fine di risolvere la controversia tra le parti. Successivamente, la Commissione ha chiesto che le venisse sottoposta una proposta di soluzione, accompagnata dall’indicazione di un termine di esecuzione. In due lettere indirizzate successivamente alla Commissione il 14 marzo 2017 e il 12 settembre 2018, le autorità portoghesi hanno proposto, da un lato, l’organizzazione di una nuova riunione e hanno osservato, dall’altro, che ritenevano prudente attendere i risultati dei procedimenti avviati da taluni operatori dinanzi ai giudici nazionali aventi ad oggetto la problematica di cui trattasi nella presente causa.
In tale contesto, la Commissione ha proposto il presente ricorso.
Sul ricorso
La Commissione contesta alla Repubblica portoghese la non conformità del contributo straordinario al fondo di compensazione previsto all’articolo 18 della legge n. 35/2012 (in prosieguo: il «contributo straordinario») ai requisiti imposti dall’articolo 13, paragrafo 3, e dall’allegato IV, parte B, della direttiva 2002/22.
La Commissione rileva che, conformemente alle disposizioni menzionate al punto precedente, se uno Stato membro opta per il meccanismo di ripartizione dei costi netti derivanti dalla fornitura del servizio universale tra i fornitori di reti e di servizi di comunicazione, tale meccanismo deve rispettare i principi di trasparenza, minima distorsione del mercato, non discriminazione e proporzionalità.
Sulla portata del ricorso
Occorre rilevare, in primo luogo, che l’articolo 13 della direttiva 2002/22 determina le modalità del finanziamento degli obblighi di servizio universale.
In tal senso, dall’articolo 13, paragrafo 1, di tale direttiva, in combinato disposto con l’articolo 12, paragrafo 1, della stessa, discende che il meccanismo di finanziamento può operare solo a favore di un’impresa designata conformemente all’articolo 8, paragrafo 2, di detta direttiva.
Tuttavia, è pacifico che l’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2002/22 non è oggetto del presente ricorso, in quanto nell’ambito di quest’ultimo è controverso solamente il rispetto dell’articolo 13, paragrafo 3, di tale direttiva da parte del contributo straordinario istituito dalla Repubblica portoghese ai fini della compensazione del costo netto derivante dalla fornitura del servizio universale.
In secondo luogo, per quanto riguarda la genesi del contributo straordinario, la Commissione sottolinea che l’Anacom ha adottato, nel corso del 2011, decisioni vertenti sulla nozione di onere eccessivo derivante dalla fornitura del servizio universale e sul metodo da utilizzare per determinare i costi netti di tale servizio. Conformemente a tali decisioni, la fornitura del servizio universale costituisce un onere eccessivo per il fornitore interessato a partire dal momento in cui la quota di mercato in termini di entrate provenienti dal servizio telefonico in postazione fissa del fornitore del servizio universale, calcolata su base annua, è inferiore all’80% e se il costo del servizio universale calcolato è pari o superiore a EUR 2,5 milioni.
Essa aggiunge che, atteso che la quota di mercato di PT Comunicações, ex operatore storico, è divenuta inferiore a tale tasso dell’80% solo a partire dal 2007, è stato deciso, da un lato, di non concedere alcuna compensazione per gli anni dal 2001 al 2006 e, dall’altro, per il periodo successivo al 1
o
gennaio 2007 e fino all’avvio della fornitura di tale servizio da parte del fornitore o dei fornitori del servizio universale designati mediante gara d’appalto, di ricorrere al metodo di determinazione dei costi netti del servizio universale fissato dall’Anacom.
In proposito la Commissione non rimette affatto in discussione il metodo di calcolo dei costi del servizio universale adottato dalle autorità portoghesi, né gli importi da compensare fissati in applicazione di tale metodo.
Per contro, essa ritiene che il meccanismo di ripartizione dei costi derivante dalla fornitura del servizio universale istituito dalla Repubblica portoghese violi l’articolo 13 della direttiva 2002/22 nonché l’allegato IV, parte B, di tale direttiva, in quanto prevede un contributo finanziario da parte dei fornitori di reti e di servizi di comunicazione elettronica per anni precedenti. Infatti, il costo netto del servizio universale per gli esercizi dal 2007 al 2009, 2010 e 2011 nonché 2012 e 2013 è stato verificato e l’importo finale è stato approvato dall’Anacom nel corso, rispettivamente, del 2013, 2014 e 2015. Inoltre, con tre decisioni del 29 gennaio 2015, del 28 gennaio 2016 e del 26 gennaio 2017, l’Anacom ha individuato le imprese tenute a contribuire al fondo di compensazione e ha fissato l’importo dei contributi straordinari a loro carico; i contributi degli anni 2013, 2014 e 2015 erano destinati a compensare, rispettivamente, i costi netti degli esercizi dal 2007 al 2009, 2010 e 2011 nonché 2012 e 2013.
Stanti tali premesse, occorre constatare che il ricorso della Commissione solleva unicamente la questione se la normativa portoghese che istituisce il meccanismo di ripartizione dei costi derivanti dalla fornitura del servizio universale rispetti i principi ai quali deve rispondere qualsiasi meccanismo di ripartizione dei costi netti degli obblighi di servizio universale attuato in applicazione dell’articolo 13, paragrafo 1, lettera b), della direttiva 2002/22, al fine di essere conforme ai requisiti derivanti dall’articolo 13, paragrafo 3, e dall’allegato IV, parte B, di tale direttiva.
Sul principio di trasparenza
Argomenti delle parti
La Commissione sostiene che la Repubblica portoghese ha violato il principio di trasparenza. A tale riguardo, essa afferma che la normativa portoghese in vigore prima dell’adozione della legge n. 35/2012 non consentiva di determinare il modo in cui sarebbe stata effettuata l’eventuale compensazione dei costi netti del servizio universale. Del pari, tale normativa non imponeva agli operatori del settore interessato alcun obbligo di contribuire a un fondo di compensazione destinato a coprire i costi netti del servizio universale. A tale proposito, l’esistenza di una possibilità formale astratta di ricorrere a un fondo di compensazione non consentirebbe di ritenere che i titolari di diritti e obblighi ai sensi della direttiva 2002/22 fossero in grado di conoscere la portata dei loro obblighi, in violazione del principio della certezza del diritto, che il principio di trasparenza servirebbe parimenti a garantire.
Il principio di trasparenza non implicherebbe soltanto un obbligo di pubblicare o di mettere a disposizione atti adottati e azioni intraprese dalle istituzioni dell’Unione europea e dagli Stati membri, come quello previsto all’articolo 14 della direttiva 2002/22, e il cui rispetto da parte della normativa portoghese non è messo in discussione da tale istituzione. Infatti, come risulterebbe dalla sentenza del 6 dicembre 2001, Commissione/Francia (
C‑146/00
,
EU:C:2001:668
, punti
e
), relativa al finanziamento del servizio universale ai sensi della direttiva 97/33/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 giugno 1997 sull’interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e l’interoperabilità attraverso l’applicazione dei principi di fornitura di una rete aperta (ONP) (
GU 1997, L 199, pag. 32
), affinché un meccanismo di ripartizione del costo netto degli obblighi di servizio universale sia conforme al principio di trasparenza enunciato all’articolo 5, paragrafo 1, di tale direttiva, occorre che i valori scelti siano fissati conformemente a criteri oggettivi, tenendo conto di elementi comparabili e quindi trasparenti, per consentire a tali operatori di calcolare i loro probabili costi e le loro probabili entrate. Qualsiasi elemento che renda più arduo tale calcolo disincentiverebbe l’entrata sul mercato di tali operatori.
Allo stesso modo, in materia di appalti pubblici, i requisiti di chiarezza e di precisione costituirebbero parte integrante del principio di trasparenza in una procedura di aggiudicazione. Quanto al principio della certezza del diritto, esso richiederebbe che le norme giuridiche che possono avere conseguenze sfavorevoli sui singoli siano chiare, precise e prevedibili nei loro effetti. Tale necessità di certezza del diritto si renderebbe necessaria con particolare rigore qualora la normativa di cui trattasi possa comportare oneri finanziari.
Secondo la Commissione, esiste un rapporto evidente tra il principio di trasparenza e quello della certezza del diritto, il cui ambito di applicazione va oltre la tutela del legittimo affidamento e presuppone un’esigenza di chiarezza e di prevedibilità del diritto, esigenza applicabile non solo alla legislazione dell’Unione, ma anche alle disposizioni nazionali di recepimento di una direttiva.
Nel controricorso, la Repubblica portoghese contesta l’interpretazione data dalla Commissione al principio di trasparenza, che non si fonderebbe né sulla lettera né sullo spirito della direttiva 2002/22, né tantomeno sulla giurisprudenza del giudice dell’Unione. A suo avviso, tale principio, che implica la possibilità di esaminare decisioni imputabili a enti pubblici in particolare attraverso la loro motivazione e adozione nel contesto di procedure aperte e accessibili al pubblico, rimanderebbe all’oggettività dei criteri e alla comparabilità degli elementi utilizzati per calcolare il costo netto degli obblighi di servizio universale, e la prevedibilità dei costi sarebbe una conseguenza di tali elementi.
Inoltre, secondo la Repubblica portoghese, il principio della certezza del diritto non può essere confuso con il principio di trasparenza. Orbene, gli argomenti dedotti dalla Commissione riguarderebbero anzitutto i principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento, poiché tali argomenti equivarrebbero a contestare al contributo straordinario un’asserita retroattività che sarebbe incompatibile con il principio della certezza del diritto. Tali argomenti implicherebbero che il fornitore del servizio universale non potrebbe essere risarcito dei costi netti già sostenuti, verificati e approvati dall’Anacom, benché il recupero di tali costi sia previsto dalla normativa nazionale.
Giudizio della Corte
Anzitutto, occorre rilevare che, in forza dell’articolo 13, paragrafo 3, e dell’allegato IV, parte B, della direttiva 2002/22, il meccanismo di ripartizione eventualmente istituito dagli Stati membri, in forza dell’articolo 13, paragrafo 1, lettera b), di tale direttiva, deve rispettare, segnatamente, il principio di trasparenza. Tale principio, che è un corollario del principio di uguaglianza, esige, al pari del principio della certezza del diritto, che tutte le condizioni e modalità di tale meccanismo di ripartizione siano fissate mediante norme sufficientemente accessibili, chiare, precise, univoche e prevedibili nella loro applicazione, al fine di consentire a qualsiasi operatore ragionevolmente informato e normalmente diligente di comprenderne la portata esatta e di evitare qualsiasi rischio di arbitrarietà (v., in tal senso, sentenze del 19 dicembre 2018, Stanley International Betting e Stanleybet Malta,
C‑375/17
,
EU:C:2018:1026
, punto
, nonché del 3 ottobre 2019, Irgita,
C‑285/18
,
EU:C:2019:829
, punto
). Più in particolare, tali parametri devono essere fissati conformemente a criteri oggettivi, come del resto confermato dall’allegato IV, parte B, della direttiva 2002/22, tenendo conto di elementi comparabili e quindi trasparenti, per consentire agli operatori di calcolare i loro probabili costi e le loro probabili entrate (v., per analogia, sentenza del 6 dicembre 2001, Commissione/Francia,
C‑146/00
,
EU:C:2001:668
, punti
e
).
Ne consegue che gli obblighi per gli Stati membri derivanti da un siffatto principio differiscono da quelli specificamente imposti dall’articolo 14 della direttiva 2002/22, cosicché il rispetto di questi ultimi obblighi non può essere sufficiente per ritenere che il principio di trasparenza, contemplato dall’articolo 13 di tale direttiva, non sia stato violato.
A tale riguardo occorre osservare che, malgrado l’esistenza di legami tra il principio di trasparenza e il principio di certezza del diritto, questi ultimi costituiscono nondimeno principi autonomi.
Di conseguenza, poiché, stando alle stesse affermazioni della Commissione, il contributo straordinario è stato istituito dalla legge n. 35/2012, non si può addebitare alla Repubblica portoghese di non aver rispettato il principio di trasparenza per il solo motivo che gli operatori non potevano prevedere, prima della data di adozione di tale legge, la portata dei loro obblighi a titolo del contributo straordinario che detta legge ha istituito. Infatti, il principio di trasparenza non può spingersi fino a esigere che i debitori di un contributo possano conoscerne il contenuto ancor prima che esso sia istituito.
Occorre aggiungere che, come sottolineato al punto 30 della presente sentenza, la Commissione non ha affermato che il metodo di calcolo del contributo straordinario fosse fondato su criteri privi di accessibilità, chiarezza, precisione, obiettività o prevedibilità o che essi fossero equivoci.
Inoltre, occorre rilevare che, nel periodo dal 2007 al 2013, durante il quale la direttiva 2002/22 era pienamente applicabile, gli operatori di telecomunicazioni non potevano prevedere che la Repubblica portoghese non avrebbe attuato la possibilità offertale dall’articolo 13, paragrafo 1, lettera b), di tale direttiva.
Infine, quanto all’affermazione formulata dalla Commissione nella replica, secondo la quale il contributo straordinario fa gravare sugli operatori l’obbligo di compensare costi che sono stati sostenuti durante un periodo precedente all’adozione della legge n. 35/2012, occorre constatare che, come risulta dalle memorie di tale istituzione e come essa ha confermato in udienza, il fondamento del presente ricorso è circoscritto, a tale riguardo, a una violazione del principio di trasparenza. Pertanto, è sufficiente rilevare che tale circostanza non può, in ogni caso, costituire una violazione di tale principio.
Pertanto, la censura vertente sul fatto che l’istituzione da parte della Repubblica portoghese del contributo straordinario è viziata da una violazione del principio di trasparenza di cui all’articolo 13, paragrafo 3, e all’allegato IV, parte B, della direttiva 2002/22 dev’essere respinta.
Sui principi di minima distorsione del mercato e di proporzionalità
Argomenti delle parti
La Commissione ritiene, in primo luogo, che il principio di minima distorsione del mercato non sia stato rispettato, dato che l’onere finanziario risultante dal contributo straordinario era significativo e imprevedibile per gli operatori, e ciascuno dei contributi interessava diversi anni, con la conseguenza che tale metodo di ripartizione ha imposto un onere maggiore rispetto a un contributo annuo che avesse tenuto conto dei costi netti dell’anno in questione. Tale constatazione varrebbe anche quando, in pratica, il tasso del 3% del fatturato annuo non sia stato sempre raggiunto.
Nel controricorso, la Repubblica portoghese considera che tale principio interessa anzitutto il modo in cui si procede alla ripartizione dei costi sostenuti dai fornitori del servizio universale al fine di ridurre al minimo l’impatto finanziario sugli utenti finali. Orbene, nel caso di specie, alla luce delle modalità concrete della riscossione del contributo straordinario, l’impatto effettivo di quest’ultimo sugli operatori interessati sarebbe stato lieve.
La Commissione sostiene, in secondo luogo, che il principio di proporzionalità non è stato rispettato, poiché le imprese tenute a contribuire alla compensazione dei costi netti delle imprese designate al termine della gara d’appalto sono state allo stesso tempo obbligate a versare il contributo straordinario. Tale obbligo avrebbe quindi comportato un «doppio contributo,» oppure, quantomeno, un aumento degli oneri finanziari a carico delle prime. Inoltre, secondo la Commissione, gli importi del contributo straordinario sono stati significativi rispetto, segnatamente, all’importo del contributo per lo stesso periodo in Spagna.
La Repubblica portoghese ritiene che il contributo straordinario abbia pienamente rispettato il principio di proporzionalità dal momento che esso è stato concepito in modo da ripartire tra diversi operatori, in funzione del loro fatturato, i costi netti del servizio universale considerati eccessivi, avendo cura di dispensare dal contributo le imprese di dimensioni minori che non possedevano ancora una posizione consolidata sul mercato, mediante la fissazione di una soglia minima di fatturato per il prelievo del contributo straordinario.
Giudizio della Corte
Dall’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2002/22 risulta che gli Stati membri sono tenuti ad instaurare uno dei due meccanismi di indennizzo enunciati in tale disposizione quando le autorità nazionali di regolamentazione hanno riscontrato, come nel caso di specie, che l’impresa incaricata del servizio universale è soggetta a un onere eccessivo, sulla base del calcolo del costo netto di cui all’articolo 12 di tale direttiva, e previa richiesta di tale impresa.
In proposito occorre sottolineare che il principio di minima distorsione del mercato è espresso al considerando 23 della direttiva 2002/22 nel senso che esso mira a far sì che i contributi siano «riscossi in modo da ridurre al minimo l’impatto dell’onere finanziario che grava sugli utenti finali, per esempio ripartendo i contributi nel modo più ampio possibile». Pertanto, alla luce di tale spiegazione e alla stregua di quanto rilevato dalla Repubblica portoghese, tale principio riguarda anzitutto il modo in cui si procede alla ripartizione dell’onere sostenuto dai fornitori del servizio universale. L’allegato IV, parte B, di tale direttiva precisa ancora, in proposito, che tali contributi «devono comportare distorsioni minime della concorrenza e della domanda degli utenti».
Nel caso di specie, l’articolo 18 della legge n. 35/2012, che disciplina le modalità di prelievo del contributo straordinario, prevede, al suo paragrafo 1, che esso è destinato esclusivamente al finanziamento dei costi netti del servizio universale per gli anni dal 2007 al 2013 che sono stati oggetto di una verifica da parte dell’Anacom e relativamente ai quali tale autorità ha ritenuto che costituissero un onere eccessivo per il fornitore del servizio universale, e poi, al paragrafo 5, che l’importo di detto contributo può raggiungere il 3% del fatturato annuo ammissibile di ciascuna impresa interessata, e infine, al paragrafo 6, che tale importo non può tuttavia mai raggiungere il valore che risulterebbe dalla ripartizione, effettuata proporzionalmente ai fatturati delle imprese obbligate, dei costi netti sostenuti dal fornitore del servizio universale e considerati eccessivi dall’Anacom.
Occorre peraltro ricordare che la Commissione non contesta né il metodo di calcolo dei costi netti adottato dall’Anacom, né l’esistenza di un onere eccessivo per il fornitore del servizio per gli anni dal 2007 al 2013, né il risultato al quale tale autorità è pervenuta nelle decisioni relative agli anni dal 2013 al 2015.
Per quanto riguarda l’argomento della Commissione secondo cui l’asserita imprevedibilità dei costi per gli operatori derivante dal contributo straordinario violerebbe il principio di minima distorsione del mercato, occorre rilevare che la Commissione non ha dimostrato che questa sola imprevedibilità, supponendo che sia dimostrata, porterebbe a violare tale principio. Inoltre, come accertato al punto 41 della presente sentenza, la Commissione non è riuscita a provare che i parametri di calcolo del contributo straordinario avrebbero impedito agli operatori di prevedere, con un ragionevole grado di certezza, l’importo di tale contributo per ciascuno degli anni 2013, 2014 e 2015.
Il solo fatto che l’importo di tale contributo sia risultato significativo non consente nemmeno di dimostrare che esso sia stato, in quanto tale, sproporzionato o che non abbia rispettato il principio di minima distorsione del mercato. Poiché detto contributo corrispondeva all’importo dei costi netti sostenuti dal fornitore del servizio universale e tali costi sono stati ritenuti costitutivi di un onere eccessivo per l’impresa incaricata della fornitura del servizio universale, lo Stato membro interessato era tenuto, da un lato, a risarcire tale onere eccessivo attraverso uno dei due meccanismi descritti all’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva 2002/22 e tale contributo era, dall’altro, idoneo a costituire una compensazione appropriata e limitata a quanto necessario per conseguire tale obiettivo.
Peraltro, come sostenuto dalla Repubblica portoghese, le imprese soggette al contributo straordinario hanno disposto di agevolazioni di pagamento, dal momento che, come risulta dall’articolo 20, paragrafo 4, della legge n. 35/2012, il pagamento di tale contributo ha potuto, per ogni esercizio, essere ripartito su un periodo di cinque anni. Una siffatta possibilità ha quindi dato agli operatori la possibilità di modulare l’onere finanziario che essi hanno dovuto sostenere per il pagamento di detto contributo, in modo da ridurne il più possibile l’impatto.
Inoltre, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, la circostanza che il contributo straordinario avesse come base il fatturato degli operatori per gli anni successivi all’entrata in vigore di tale contributo, e non il loro fatturato relativo agli anni durante i quali il servizio universale è stato fornito da PT Comunicações, non viola il principio di proporzionalità e il principio della minima distorsione del mercato, dato che l’onere finanziario, così imposto agli operatori, era proporzionato alla quota di mercato di cui essi potevano avvalersi proprio nel momento in cui tale onere è stato loro imposto.
Occorre aggiungere, come rilevato dalla Repubblica portoghese, che la normativa nazionale pertinente ha provveduto a ripartire l’importo del contributo straordinario tra un numero elevato di operatori, come raccomandava il considerando 23 della direttiva 2002/22.
La Commissione sostiene poi che il prelievo del contributo straordinario ha comportato la conseguenza che le imprese contribuenti sono state assoggettate a un «doppio contributo», in quanto tali imprese erano tenute, a partire dal 2013, a contribuire nel contempo sia al finanziamento dei costi connessi al servizio universale per il periodo successivo alla gara d’appalto sia a versare il contributo straordinario per i costi sopportati da PT Comunicações prima della gara d’appalto.
È vero che la scelta effettuata dalla Repubblica portoghese di prelevare, mediante il contributo straordinario, una compensazione per i costi netti sostenuti dal fornitore del servizio universale prima della gara d’appalto ha portato a un aumento degli oneri gravanti sulle imprese interessate per gli esercizi dal 2013 al 2015.
Tuttavia, poiché il contributo straordinario mirava a compensare i costi netti del servizio universale sostenuti dal fornitore del servizio universale in periodi precedenti alla gara d’appalto per i quali non aveva ancora avuto luogo alcuna compensazione, tale contributo deve essere considerato in realtà come un contributo differito nel tempo, cosicché la Commissione non può legittimamente addurre l’esistenza di un «doppio contributo».
A tal riguardo, il solo fatto che la scelta operata dalla Repubblica portoghese sia sfociata necessariamente, per taluni esercizi, in un aumento degli oneri finanziari gravanti sulle imprese interessate non può in sé e per sé costituire, tenuto conto di quanto esposto ai punti da 54 a 57 della presente sentenza, una violazione del principio di proporzionalità.
Pertanto, la Commissione non ha adeguatamente dimostrato che il contributo straordinario abbia violato il principio di minima distorsione del mercato e il principio di proporzionalità, previsti all’articolo 13, paragrafo 3, e all’allegato IV, parte B, della direttiva 2002/22.
Sul principio di non discriminazione
Argomenti delle parti
La Commissione sostiene che la ragion d’essere della compensazione dei costi netti è ristabilire un’equità concorrenziale tra le imprese interessate, in modo tale che, nel caso di specie, il rispetto del principio di non discriminazione avrebbe richiesto che fosse preso in considerazione solo il fatturato degli operatori presenti sul mercato delle telecomunicazioni in Portogallo nel momento in cui i costi netti sono stati sostenuti. Orbene, il contributo straordinario si sarebbe applicato a tutti gli operatori presenti sul mercato nel periodo dal 2013 al 2015, anche a quelli che erano assenti da quest’ultimo o presenti in un’altra configurazione nel periodo dal 2007 al 2013. La Commissione osserva, più in particolare, che nel mercato delle telecomunicazioni in Portogallo avrebbero avuto luogo notevoli cambiamenti, in particolare a causa di varie concentrazioni e trasformazioni di imprese. Per tali ragioni, la Commissione ritiene che le imprese interessate, nelle loro nuove configurazioni, siano state vittima di una discriminazione a causa del fatto di aver dovuto versare un contributo calcolato in funzione dei loro fatturati relativi ad anni che non erano quelli cui si riferivano i costi netti.
La Repubblica portoghese ritiene che il principio di non discriminazione sia stato rispettato. Per quanto riguarda l’evoluzione del mercato nazionale delle telecomunicazioni in Portogallo, essa afferma che le ristrutturazioni avvenute su tale mercato nel corso del periodo dal 2007 al 2014 sono consistite in ristrutturazioni intra- e intergruppi, che hanno avuto soltanto l’effetto di modificare la designazione e la struttura interna degli operatori interessati. Così, vi sarebbe stata un’identità economica degli operatori durante il periodo dal 2007 al 2014, a causa dell’esistenza di un’unità economica e/o di legami di interdipendenza che riflettevano l’esistenza di un potere di controllo.
Giudizio della Corte
Secondo una costante giurisprudenza della Corte, sussiste una discriminazione quando si applicano norme diverse a situazioni comparabili oppure quando si applica la stessa norma a situazioni diverse [sentenze del 13 febbraio 1996, Gillespie e a.,
C‑342/93
,
EU:C:1996:46
, punto
, nonché del 12 dicembre 2019, Instituto Nacional de la Seguridad Social (integrazione della pensione per le madri),
C‑450/18
,
EU:C:2019:1075
, punto
).
In proposito, è vero che gli operatori presenti sul mercato nel momento in cui sono stati sostenuti i costi che il contributo straordinario intendeva compensare e gli operatori che non erano presenti su tale mercato sono stati oggetto di un trattamento comparabile, poiché sia gli uni che gli altri sono stati assoggettati a tale contributo.
La Commissione non ha tuttavia sufficientemente dimostrato che questi due gruppi di operatori si trovassero in situazioni a tal punto diverse che l’applicazione di una medesima regola agli uni e agli altri dovrebbe essere considerata una discriminazione.
Inoltre, sebbene nel mercato delle telecomunicazioni in Portogallo abbiano avuto luogo alcune ristrutturazioni durante il periodo considerato, resta il fatto che, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 85 delle sue conclusioni e come risulta in particolare dal controricorso della Repubblica portoghese e dai dibattiti svoltisi durante l’udienza, tali ristrutturazioni sono rimaste in sostanza di carattere intra- e intergruppo, dal momento che gli operatori qualificati dalla Commissione come nuovi operatori sono, in realtà, operatori risultanti da fusioni tra operatori che erano già presenti su tale mercato.
In tale contesto, il solo fatto che sia intervenuta una ristrutturazione o una fusione non ha avuto l’effetto di porre, per quanto riguarda il prelievo del contributo straordinario, i debitori di tale contributo risultanti da siffatte operazioni in una situazione non comparabile a quella dei debitori di tale contributo che non sono stati oggetto di siffatte modifiche della loro struttura giuridica.
Pertanto, come accertato al punto 68 della presente sentenza, l’evoluzione del mercato delle telecomunicazioni in Portogallo non è tale da rimettere in discussione la comparabilità della situazione giuridica di tali imprese.
In tali circostanze, attuando il contributo straordinario, la Repubblica portoghese non ha violato il principio di non discriminazione, quale enunciato all’articolo 13, paragrafo 3, e all’allegato IV, parte B, della direttiva 2002/22.
Poiché nessuno dei principi di cui all’articolo 13, paragrafo 3, e all’allegato IV, parte B, della direttiva 2002/22 è stato violato, il ricorso della Commissione deve essere respinto.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Commissione, rimasta soccombente, dev’essere condannata alle spese, conformemente alla domanda della Repubblica portoghese.

Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara e statuisce:

1)
Il ricorso è respinto.

2)
La Commissione europea è condannata alle spese.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il portoghese.