CELEX: 62014CJ0442
Prejudiciële verwijzing
Milieu
Verdrag van Aarhus
Richtlijn 2003/4/EG
Artikel 4, lid 2
Toegang van het publiek tot informatie
Begrip ‚informatie over emissies in het milieu’
Richtlijn 91/414/EEG
Richtlijn 98/8/EG
Verordening (EG) nr. 1107/2009
Op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en biociden
Vertrouwelijkheid
Bescherming van industriële en commerciële belangen

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 14 van richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (
PB 1991, L 230, blz. 1
), artikel 19 van richtlijn 98/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998 betreffende het op de markt brengen van biociden (
PB 1998, L 123, blz. 1
), de artikelen 59 en 63 van verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en tot intrekking van de richtlijnen 79/117/EEG en 91/414/EEG van de Raad (
PB 2009, L 309, blz. 1
), en artikel 4, lid 2, van richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad (
PB 2003, L 41, blz. 26
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen Bayer CropScience BV (hierna: „Bayer”) en Stichting De Bijenstichting (hierna: „Bijenstichting”), enerzijds, en het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: „CTB”), anderzijds, over het besluit van 18 maart 2013 waarbij dit laatste in wezen het verzoek van de Bijenstichting tot openbaarmaking van documenten die door Bayer zijn overgelegd in het kader van procedures voor het verkrijging van toelatingen voor het op de Nederlandse markt brengen van bepaalde gewasbeschermingsmiddelen en biociden op basis van de werkzame stof imidacloprid, gedeeltelijk heeft ingewilligd.
Toepasselijke bepalingen
Internationaal recht
Artikel 39, lid 3, van de Overeenkomst inzake de handelsaspecten van de intellectuele eigendom (hierna: „TRIPs-Overeenkomst”), die is opgenomen in bijlage 1 C bij de op 15 april 1994 te Marrakech ondertekende Overeenkomst tot oprichting van de Wereldhandelsorganisatie (WTO), en goedgekeurd bij besluit 94/800/EG van de Raad van 22 december 1994 betreffende de sluiting, namens de Europese Gemeenschap voor wat betreft de onder haar bevoegdheid vallende aangelegenheden, van de uit de multilaterale handelsbesprekingen in het kader van de Uruguay-Ronde (1986‑1994) voortvloeiende overeenkomsten (
PB 1994, L 336, blz. 1
), bepaalt:
„De Leden die, als voorwaarde voor goedkeuring van het op de markt brengen van farmaceutische producten of chemische producten voor de landbouw die nieuwe chemische eenheden bevatten, de overlegging van niet openbaar gemaakte test- of andere gegevens vereisen, waarvan de opstelling een aanmerkelijke inspanning vergt, beschermen deze gegevens tegen oneerlijk commercieel gebruik. Daarnaast beschermen de Leden deze gegevens tegen openbaarmaking, behalve waar dit nodig is ter bescherming van het publiek of tenzij er stappen worden ondernomen om te verzekeren dat de gegevens worden beschermd tegen oneerlijk commercieel gebruik.”
Artikel 4 van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, dat namens de Europese Gemeenschap is goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (
PB 2005, L 124, blz. 1
; hierna: „Verdrag van Aarhus”), met het opschrift „Toegang tot milieu-informatie”, luidt:
„1.   Elke Partij waarborgt dat, met inachtneming van de volgende leden van dit artikel, overheidsinstanties, in antwoord op een verzoek om milieu-informatie, deze informatie beschikbaar stellen aan het publiek, binnen het kader van de nationale wetgeving [...]
[...]
4.   Een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien de bekendmaking een nadelige invloed zou hebben op:
[...]
d)
de vertrouwelijkheid van commerciële en industriële informatie, wanneer deze informatie bij wet beschermd wordt om een legitiem economisch belang te beschermen. Binnen dit kader wordt informatie over emissies bekendgemaakt die van belang is voor de bescherming van het milieu;
[...]
De bovengenoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang en in aanmerking nemend of de verzochte informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.
[...]”
Unierecht
Regelgeving op het gebied van toelatingen voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en biociden
Artikel 2, punt 2, van richtlijn 91/414 definieert het begrip „residuen van gewasbeschermingsmiddelen” als volgt:
„Eén of meer werkzame stoffen die als reststoffen ten gevolge van het gebruik van een gewasbeschermingsmiddel in of op planten of producten van plantaardige oorsprong, eetbare dierlijke producten, of elders in het milieu aanwezig zijn, met inbegrip van de metabolieten en de producten die bij de afbraak of de reactie vrijkomen.”
Artikel 14 van deze richtlijn bepaalt het volgende:
„De lidstaten en de Commissie dragen er, onverminderd de bepalingen van richtlijn [2003/4], zorg voor dat door de aanvragers verstrekte informatie die industriële of commerciële geheimen bevat, vertrouwelijk wordt behandeld indien de aanvrager die een werkzame stof in bijlage I wenst te doen opnemen, dan wel de aanvrager van een toelating voor een gewasbeschermingsmiddel hierom verzoekt, en indien de lidstaat of de Commissie de door de aanvrager verstrekte motivering aanvaardt.
[...]”
Volgens artikel 2, lid 1, onder g), van richtlijn 98/8 wordt het begrip „residuen” als volgt gedefinieerd:
„Een of meer van de in een biocide aanwezige stoffen, die als gevolg van het gebruik ervan achterblijven, met inbegrip van de metabolieten van die stof(fen) en de producten die bij afbraak of reactie vrijkomen.”
Artikel 19 van die richtlijn, „Vertrouwelijkheid”, is als volgt verwoord:
„1.   Onverminderd richtlijn [2003/4] kan een aanvrager de bevoegde autoriteit meedelen welke informatie, die hij commercieel gevoelig acht en waarvan bekendmaking hem op industrieel of commercieel gebied zou kunnen schaden, hij voor iedereen behalve de bevoegde autoriteit en de Commissie geheim wenst te houden. In elk afzonderlijk geval dient een volledige motivering te worden gegeven. [...]
2.   De bevoegde autoriteit die de aanvraag ontvangt, beslist op basis van door de aanvrager over te leggen bewijsstukken, welke informatie overeenkomstig lid 1 als vertrouwelijk wordt beschouwd.
[...]”
Artikel 3, punt 1, van verordening nr. 1107/2009 definieert het begrip „residuen” in de volgende bewoordingen:
„[E]én of meer stoffen die in of op planten of plantaardige producten, eetbare dierlijke producten, drinkwater of elders in het milieu aanwezig zijn ten gevolge van het gebruik van een gewasbeschermingsmiddel, met inbegrip van de metabolieten en de afbraak- of reactieproducten;
[...]”
Artikel 33 van deze verordening, „Aanvraag van een toelating of wijziging van de toelating”, bepaalt het volgende:
„1.   Een aanvrager die een gewasbeschermingsmiddel op de markt wenst te brengen, doet zelf of via een vertegenwoordiger een toelatingsaanvraag of een aanvraag tot wijziging van een toelating bij elke lidstaat waar het gewasbeschermingsmiddel op de markt zal worden gebracht.
[...]
4.   Bij het indienen van zijn aanvraag mag de aanvrager verzoeken om bepaalde informatie, met inbegrip van bepaalde dossiergedeelten, in overeenstemming met artikel 63 vertrouwelijk te houden en houdt hij deze informatie fysiek gescheiden van de overige informatie.
[...]
Bij een verzoek om toegang tot informatie, besluit de lidstaat die de aanvraag onderzoekt welke informatie vertrouwelijk dient te blijven.
[...]”
Artikel 63 van genoemde verordening, „Vertrouwelijkheid”, luidt:
„1.   Een persoon die verzoekt om vertrouwelijke behandeling van de informatie die hij uit hoofde van deze verordening indient, verstrekt een verifieerbare verantwoording om aan te tonen dat openbaarmaking zijn commerciële belangen [...] in het gedrang kan brengen.
2.   Openbaarmaking van de volgende informatie wordt normaliter geacht de bescherming van de commerciële belangen of van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van de betrokkenen in het gedrang te brengen:
a)
de productiemethode;
b)
de specificatie van de onzuiverheid van de werkzame stof, met uitzondering van de onzuiverheden die in toxicologisch, ecotoxicologisch of ecologisch opzicht als relevant worden beschouwd;
c)
de resultaten over productiepartijen van de werkzame stof die onzuiverheden bevatten;
d)
de methoden voor de analyse van onzuiverheden in de werkzame stof zoals die geproduceerd wordt, met uitzondering van de methoden voor onzuiverheden die in toxicologisch, ecotoxicologisch of ecologisch opzicht als relevant worden beschouwd;
e)
de banden tussen een producent of importeur en de aanvrager of de houder van de toelating;
f)
informatie over de volledige samenstelling van een gewasbeschermingsmiddel;
g)
namen en adressen van personen die betrokken zijn bij tests op gewervelde dieren.
3.   Dit artikel doet geen afbreuk aan richtlijn [2003/4].”
Regelgeving op het gebied van toegang tot milieu-informatie
De overwegingen 1, 5, 9 en 16 van richtlijn 2003/4 luiden als volgt:
„(1)
Een verruimde toegang van het publiek tot milieu-informatie en verspreiding van die informatie dragen bij tot een verhoogd milieubewustzijn, een vrije gedachtewisseling, een doeltreffender deelneming van het publiek aan de milieubesluitvorming en, uiteindelijk, tot een beter milieu.
[...]
(5)
Op 25 juni 1998 heeft de Europese Gemeenschap het [Verdrag van Aarhus] ondertekend. Met het oog op de sluiting van dat verdrag door de Europese Gemeenschap dienen de bepalingen ervan in overeenstemming te zijn met het Gemeenschapsrecht.
[...]
(9)
Ook dienen de overheidsinstanties milieu-informatie op een zo groot mogelijke schaal beschikbaar te stellen en onder het publiek te verspreiden, met name door de aanwending van informatie- en communicatietechnologieën. [...]
[...]
(16)
Het recht op informatie houdt in dat bekendmaking van de informatie de regel moet zijn en dat overheidsinstanties uitsluitend in bepaalde, welomschreven gevallen de mogelijkheid hebben een verzoek om milieu-informatie te weigeren. Redenen voor weigering moeten restrictief geïnterpreteerd worden, waarbij het algemene belang, dat is gediend met openbaarmaking, dient te worden afgewogen tegen het specifieke belang, dat is gediend met de weigering om openbaar te maken. [...]”
Artikel 1 van deze richtlijn bepaalt:
„Deze richtlijn heeft ten doel:
a)
recht van toegang te garanderen tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd, en de voorwaarden, grondregels en praktische regelingen voor de uitoefening van dat recht vast te stellen, en
b)
te waarborgen dat, als regel, milieu-informatie geleidelijk aan het publiek beschikbaar wordt gesteld en onder het publiek wordt verspreid, om aldus te bereiken dat deze informatie op de breedst mogelijke basis systematisch aan het publiek beschikbaar wordt gesteld en onder het publiek wordt verspreid. Te dien einde wordt het gebruik van met name computertelecommunicatie en/of elektronische technologie, voor zover beschikbaar, bevorderd.”
Artikel 2 van genoemde richtlijn, „Definities”, luidt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1)
‚milieu-informatie’: alle informatie in geschreven, visuele, auditieve, elektronische of enige andere materiële vorm over:
a)
de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b)
factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a) bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
[...]”
Lid 1 van artikel 3 van diezelfde richtlijn, „Toegang tot milieu-informatie op verzoek”, is als volgt verwoord:
„De lidstaten zorgen ervoor dat de overheidsinstanties, overeenkomstig het bepaalde in deze richtlijn, ertoe gehouden zijn de milieu-informatie waarover zij beschikken, of die voor hen wordt beheerd, aan elke aanvrager op verzoek beschikbaar te stellen, zonder dat deze daarvoor een belang hoeft aan te voeren.”
Lid 2 van artikel 4 van richtlijn 2003/4, „Uitzonderingen”, bepaalt:
„De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien openbaarmaking van de informatie afbreuk doet aan een van de volgende punten:
[...]
d)
de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie, wanneer deze vertrouwelijkheid bij de nationale of de communautaire wetgeving geboden wordt om een gewettigd economisch belang te beschermen, met inbegrip van het algemeen belang dat met statistische en fiscale geheimhouding is gediend;
[...]
De in de leden 1 en 2 genoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met voor het specifieke geval inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare belang. In elk afzonderlijk geval dient het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking te worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering om openbaar te maken. De lidstaten kunnen het bepaalde in lid 2, onder a), d), f), g) en h), niet als grondslag aanzien om te bepalen dat een verzoek kan worden geweigerd indien het betrekking heeft op informatie over emissies in het milieu.
[...]”
Regelgeving inzake industriële emissies
Artikel 2, punten 3 en 5, van richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (
PB 1996, L 257, blz. 26
), voorziet in het volgende:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
3)
‚installatie’: een vaste technische eenheid waarin een of meer in bijlage I vermelde activiteiten alsmede andere daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden die technisch in verband staan met de op het terrein in kwestie ten uitvoer gebrachte activiteiten en die gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging;
[...]
5)
‚emissie’: de directe of indirecte lozing, uit puntbronnen of diffuse bronnen van de installatie, van stoffen, trillingen, warmte of geluid in de lucht, het water of de bodem;
[...]”
Artikel 3, punten 3 en 4, van richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) (
PB 2010, L 334, blz. 17
), luidt:
„Voor de toepassing van deze richtlijn gelden de volgende definities:
[...]
3.
‚installatie’: een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I of in deel 1 van bijlage VII vermelde activiteiten en processen alsmede andere op dezelfde locatie ten uitvoer gebrachte en daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden die technisch in verband staan met de in die bijlagen vermelde activiteiten en die gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging;
4.
‚emissie’: de directe of indirecte uitstoot, uit puntbronnen of diffuse bronnen van de installatie, van stoffen, trillingen, warmte of geluid in de lucht, het water of de bodem.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Het CTB, de bevoegde Nederlandse autoriteit voor de toekenning en wijziging van toelatingen voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, heeft 28 april en 8 juli 2011 besloten tot wijziging van de toelatingen voor meerdere gewasbeschermingsmiddelen en een biocide op basis van de werkzame stof imidacloprid, dat onder meer een werking als insecticide heeft.
Bij brieven van 11 mei, 24 augustus en 25 oktober 2011 heeft de Bijenstichting, een Nederlandse vereniging voor de bescherming van de bijen, op grond van richtlijn 2003/4 aan het CTB verzocht om openbaarmaking van 84 documenten betreffende die toelatingen.
Bayer, een onderneming die actief is op het gebied van de gewasbescherming en de strijd tegen parasieten en houder is van een groot aantal van die toelatingen, heeft zich tegen openbaarmaking verzet op grond dat dit inbreuk zou maken op haar auteursrecht, de vertrouwelijkheid van commerciële en industriële informatie zou schenden en het recht op gegevensbescherming zou uithollen.
Aanvankelijk heeft het CTB de verzoeken om openbaarmaking van de Bijenstichting geheel afgewezen bij besluit van 9 juli 2012. Aan dat afwijzende besluit legde het CTB in het bijzonder ten grondslag dat deze verzoeken geen betrekking hadden op „informatie over emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4. Deze verzoeken konden daarom alleen worden toegewezen indien de afweging tussen het algemene belang bij openbaarmaking, enerzijds, en het specifieke belang bij geheimhouding van de toelatinghouder, anderzijds, openbaarmaking van de desbetreffende gegevens rechtvaardigde, hetgeen volgens het CTB echter niet het geval was in de onderhavige zaak.
Nadat de Bijenstichting tegen genoemd afwijzend besluit bezwaar had gemaakt, is het CTB gedeeltelijk van dat besluit teruggekomen en heeft het dit bezwaar bij besluit van 18 maart 2013 gedeeltelijk gegrond verklaard.
In dat laatste besluit heeft het CTB geoordeeld dat als „informatie over emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 moest worden beschouwd feitelijke informatie met betrekking tot de daadwerkelijke uitstoot van gewasbeschermingsmiddelen of biociden naar het milieu.
Volgens het CTB bevatten in casu 35 van de documenten die voorwerp van het verzoek om openbaarmaking waren dergelijke informatie. De gronden die kunnen worden ingeroepen om die openbaarmaking te weigeren, waren volgens deze instantie zeer beperkt. Een daarvan was de bescherming van de intellectuele-eigendomsrechten van de houder van de toelating voor het op de markt brengen van het betrokken product. Na afweging van het algemene belang bij openbaarmaking tegen het belang van bescherming van die rechten, heeft het CTB evenwel geoordeeld dat het eerste diende te prevaleren. Bijgevolg heeft het beslist dat de betrokken documenten openbaar moesten worden gemaakt.
Onder de 35 documenten bevinden zich onder meer laboratoriumstudies inzake de invloeden van imidacloprid op bijen, en (semi-)veldstudies die de resultaten bevatten van metingen van residuen van de gewasbeschermingsmiddelen en biociden en hun werkzame stoffen die als gevolg van het gebruik van die producten aanwezig zijn in de lucht of de bodem, op zaden, bladeren, pollen of nectar van een behandeld gewas, honing en bijen. Deze documenten omvatten ook een samenvatting van een studie van de migratie van imidacloprid in planten en de guttatie, dat wil zeggen de afscheiding van waterdruppels door planten, en twee presentaties.
Wat de resterende 49 documenten betreft, heeft het CTB echter geoordeeld dat die geen betrekking hadden op „informatie over emissies in het milieu” in de zin artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4. Bijgevolg moest de toegang tot deze 49 documenten volgens het CTB worden geweigerd, niet alleen op grond van de bescherming van de intellectuele-eigendomsrechten, maar ook op grond van de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie. Na overeenkomstig deze bepalingen de aan de orde zijnde belangen tegen elkaar te hebben afgewogen, heeft het CTB geweigerd deze documenten openbaar te maken.
Zowel de Bijenstichting als Bayer zijn tegen het besluit van het CTB van 18 maart 2013 opgekomen bij de verwijzende rechter, het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Om het bij hem aanhangige geschil te beslechten, vraagt deze rechter zich af wat de verhouding is tussen enerzijds de vertrouwelijkheidsregels in de specifieke regelgeving over het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, die ten tijde van de feiten van het hoofdgeding waren vervat in de richtlijnen 91/414 en 98/8 en verordening nr. 1107/2009, en anderzijds de algemene regels over toegang tot informatie op milieugebied in richtlijn 2003/4.
Hij vraagt zich meer bepaald af of de vertrouwelijkheid van de door de Bijenstichting gevraagde gegevens uiterlijk ten tijde van de wijziging van de toelating voor het op de markt brengen van de betrokken producten op verzoek van Bayer door het CTB had moeten worden erkend, zoals de Bijenstichting stelt, of dat de vertrouwelijkheid van die informatie ook later nog had kunnen worden erkend, zoals het CTB meent, in het kader van een verzet van Bayer tegen de verzoeken om toegang tot die documenten die de Bijenstichting in een later stadium op grond van richtlijn 2003/4 heeft ingediend, ook al hebben die verzoeken betrekking op informatie waarvoor Bayer niet om vertrouwelijke behandeling had verzocht in het kader van de procedure tot wijziging van de toelating voor het op de markt brengen.
In het eerste geval had het CTB de verzoeken om openbaarmaking van de Bijenstichting namelijk integraal moeten toewijzen, zonder die verzoeken in voorkomend geval op grond van artikel 4, lid 2, van richtlijn 2003/4 te kunnen afwijzen. In het tweede geval kon het CTB daarentegen rekening houden met de opmerkingen van Bayer over de vertrouwelijkheid van de informatie die zij voor het eerst naar aanleiding van de indiening van die verzoeken zou hebben geformuleerd.
De verwijzende rechter koestert daarnaast ook twijfels over de uitlegging van het begrip „informatie over emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4, en vraagt zich af of de informatie waartoe de Bijenstichting toegang wil hebben, onder dit begrip valt.
Indien dit het geval is, dan konden de verzoeken om openbaarmaking van laatstgenoemde niet overeenkomstig die bepaling worden afgewezen op grond dat deze openbaarmaking afbreuk zou doen aan de vertrouwelijkheid van de door Bayer overgelegde commerciële of industriële informatie. Indien dit echter niet het geval is, dan zou, om te bepalen of die informatie openbaar moet worden gemaakt, het belang bij vertrouwelijke behandeling van die informatie moeten worden afgewogen tegen het algemene belang dat met openbaarmaking is gediend.
In die omstandigheden heeft het College van Beroep voor het bedrijfsleven de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)
Brengt het bepaalde in artikel 14 van richtlijn 91/414, onderscheidenlijk artikel 63, in samenhang gelezen met artikel 59, van verordening nr. 1107/2009 onderscheidenlijk artikel 19 van richtlijn 98/8 met zich dat op een verzoek om vertrouwelijkheid, als bedoeld in genoemde artikelen 14, 63 en 19 van de in die artikelen bedoelde verzoeker, per informatiebron vóór of bij het verlenen van de toelating, respectievelijk vóór of bij het wijzigen van de toelating moet worden beslist door middel van een voor derden-belanghebbenden kenbare beslissing?
2)
Indien de vorige vraag bevestigend wordt beantwoord: moet artikel 4, tweede lid, van richtlijn 2003/4 aldus worden uitgelegd dat bij het ontbreken van een beslissing als in de vorige vraag bedoeld, verweerder, als nationale autoriteit, tot openbaarmaking van gevraagde milieu-informatie moet overgaan wanneer zo’n verzoek na het verlenen van de toelating, respectievelijk na het wijzigen van de toelating wordt gedaan?
3)
Hoe moet het begrip ‚emissies in het milieu’, in artikel 4, tweede lid, [tweede alinea,] van richtlijn 2003/4 worden uitgelegd, gelet op hetgeen in rubriek 5.5 van [de verwijzingsbeslissing], tegen de achtergrond van de in rubriek 5.2 [van deze beslissing] weergegeven inhoud van de documenten, door partijen hieromtrent is uiteengezet?
4)
a)
Kunnen gegevens die een inschatting geven van de uitstoot van een middel, zijn werkzame stof(fen) en andere bestanddelen naar het milieu als gevolg van het gebruik van het middel aangemerkt worden als ‚informatie over emissies in het milieu’?
b)
Zo ja, maakt het daarbij uit of deze gegevens zijn verkregen door middel van (semi-)veldstudies of andersoortige studies (zoals bijvoorbeeld laboratoriumstudies en translocatiestudies)?
5)
Kunnen als ‚informatie over emissies in het milieu’ worden aangemerkt laboratoriumstudies waarbij de proefopzet erop is gericht om onder gestandaardiseerde omstandigheden geïsoleerde aspecten te onderzoeken en in dat kader veel factoren (zoals bijvoorbeeld klimatologische invloeden) worden uitgesloten en de proeven vaak worden gedaan met (in vergelijking met het gebruik in de praktijk) hoge doseringen?
6)
Moeten in dit verband ook residuen na de toepassing van het middel in de proefopstelling in bijvoorbeeld de lucht of op de bodem, bladeren, pollen of nectar van een gewas (dat is voortgekomen uit behandeld zaad), in honing of op niet-doelwitorganismen, onder ‚emissies in het milieu’ worden begrepen?
7)
En geldt dat ook voor de mate van (stof)drift bij de toepassing van het middel in de proefopstelling?
8)
Hebben de woorden ‚informatie over emissies in het milieu’, als bedoeld in artikel 4, tweede lid, tweede alinea, [...] van richtlijn 2003/4 tot gevolg dat als sprake is van emissies in het milieu de volledige informatiebron openbaar moet worden gemaakt en niet slechts de (meet)gegevens die daaruit eventueel zijn te destilleren?
9)
Moet voor de toepassing van de uitzonderingsgrond voor commerciële of industriële informatie in de zin van artikel 4, tweede lid, [eerste alinea,] onder d), [van richtlijn 2003/4], onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds ‚emissies’ en anderzijds ‚lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu’, in de zin van artikel 2, [punt 1], onder b), van [deze richtlijn]?”
Verzoek om heropening van de mondelinge behandeling
Nadat de advocaat-generaal op 7 april 2016 conclusie had genomen, heeft Bayer, bij op 9 mei 2016 ter griffie van het Hof neergelegde akte, verzocht de heropening van de mondelinge behandeling te gelasten.
Ter ondersteuning van dit verzoek heeft Bayer in essentie te kennen gegeven dat het ten eerste alleen aan de nationale rechter staat om te bepalen of de in hoofdgeding aan de orde zijnde informatie waarop in de vierde tot en met achtste vraag wordt gedoeld, „betrekking heeft op emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4. Indien het Hof echter de advocaat-generaal zou volgen en zou beslissen om ten aanzien van die vragen een standpunt in te nemen, verzoekt Bayer om heropening van de mondelinge behandeling zodat het Hof kennis kan nemen van de documenten die het voorwerp van het verzoek om toegang van de Bijenstichting zijn en op die grondslag kan bepalen of de in die documenten vervatte informatie „betrekking heeft op emissies in het milieu”. Vervolgens meent Bayer dat de antwoorden op de prejudiciële vragen die de advocaat-generaal in overweging heeft gegeven, voorbij gaan aan het volledige en uitputtende systeem van openbaarmaking van documenten dat bij de richtlijnen 91/414 en 98/8 alsook verordening nr. 1107/2009 is ingevoerd. Voor zover het Hof tot slot zou oordelen dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde informatie betrekking heeft op emissies in het milieu, dan verzoekt Bayer het Hof tevens om de specifieke wijze waarop toegang tot die informatie moet worden verleend te onderzoeken, en meer bepaald of openbaarmaking in een beveiligde leeskamer aanvaardbaar zou zijn.
In dat verband moet er meteen al op worden gewezen dat het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie en het Reglement voor de procesvoering niet voorzien in de mogelijkheid voor partijen om opmerkingen in te dienen in antwoord op de conclusie van de advocaat-generaal (zie met name beschikking van 4 februari 2000, Emesa Sugar,
C‑17/98
,
EU:C:2000:69
, punt
, en arrest van 6 september 2012, Döhler Neuenkirchen,
C‑262/10
,
EU:C:2012:559
, punt
).
Voorts moet eraan worden herinnerd dat het Hof overeenkomstig artikel 83 van het Reglement voor de procesvoering in elke stand van het geding, de advocaat-generaal gehoord, de heropening van de mondelinge behandeling kan gelasten, onder meer wanneer het zich onvoldoende voorgelicht acht, of wanneer een zaak moet worden beslecht op basis van een argument waarover de partijen of de in artikel 23 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie bedoelde belanghebbenden hun standpunten niet voldoende hebben kunnen uitwisselen (zie met name arrest van 28 april 2016, Borealis Polyolefine e.a.,
C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 en C‑391/14–C‑393/14
,
EU:C:2016:311
, punt
).
In de onderhavige zaak moet worden vastgesteld dat het door Bayer ingediende verzoek om heropening van de mondelinge behandeling hoofdzakelijk is bedoeld om op de conclusie van de advocaat-generaal te reageren. Bovendien acht het Hof zich voldoende ingelicht om uitspraak te doen en hoeft de onderhavige zaak niet te worden beslecht op basis van een argument waarover de partijen hun standpunten niet voldoende hebben kunnen uitwisselen.
Bijgevolg moet dit verzoek worden afgewezen.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste twee vragen
Met zijn eerste twee vragen, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 4, lid 2, van richtlijn 2003/4, gelezen in samenhang met artikel 14 van richtlijn 91/414, artikel 19 van richtlijn 98/8 en de artikelen 33, lid 4, en 63 van verordening nr. 1107/2009, aldus moet worden uitgelegd dat wanneer de aanvrager van een toelating voor het op de markt brengen van een gewasbeschermingsmiddel of biocide in de loop van de procedure voor verkrijging van die toelating niet heeft verzocht om vertrouwelijke behandeling van de in het kader van die procedure overgelegde informatie, de bevoegde autoriteit bij wie na afloop van die procedure door een derde een verzoek om toegang tot die informatie wordt ingediend op grond van richtlijn 2003/4, gehouden is om dit verzoek toe te wijzen, zonder het verzet van die aanvrager tegen dat verzoek te kunnen onderzoeken, en dit in voorkomend geval af te wijzen op grond dat de vertrouwelijkheid van commerciële en industriële informatie zich tegen openbaarmaking van de betrokken informatie verzet.
Om op die vragen te antwoorden, moet eraan worden herinnerd dat de aanvrager van een toelating voor het op de markt brengen van een gewasbeschermingsmiddel of biocide volgens artikel 14 van richtlijn 91/414, artikel 19 van richtlijn 98/8 en de artikelen 33, lid 4, en 63 van verordening nr. 1107/2009, in het kader van de procedure voor de verkrijging van die toelating kan verzoeken om vertrouwelijke behandeling van informatie die industriële of commerciële geheimen bevat of informatie die hij commercieel gevoelig acht, waarvan de openbaarmaking hem op industrieel of commercieel vlak zou kunnen schaden.
Artikel 14, eerste alinea, van richtlijn 91/414, artikel 19, lid 1, van richtlijn 98/8 en artikel 63 van verordening nr. 1107/2009 voorzien er echter ook in dat die bepalingen onverminderd richtlijn 2003/4 van toepassing zijn.
Het blijkt dus dat de Uniewetgever de verzoeken om toegang van derden tot informatie die zich in de dossiers van de aanvragen voor toelating voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen of biociden bevindt en ten aanzien waarvan op grond van genoemde bepalingen een verzoek om vertrouwelijke behandeling kan worden gedaan, onder de algemene bepalingen van richtlijn 2003/4 wilde laten vallen (zie a contrario, arrest van 22 december 2010, Ville de Lyon,
C‑524/09
,
EU:C:2010:822
, punt
).
Volgens artikel 4, lid 2, van die richtlijn kunnen de lidstaten bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien openbaarmaking van die informatie afbreuk doet aan één van de in dat artikel genoemde belangen, waaronder de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie.
In die bepaling is die mogelijkheid niet afhankelijk gesteld van de indiening van een aan het verzoek om openbaarmaking voorafgaand verzoek om vertrouwelijke behandeling.
Anders dan de Bijenstichting stelt, volgt daaruit dat de bevoegde autoriteit waarbij een verzoek op grond van richtlijn 2003/4 is ingediend dat ertoe strekt om toegang te verkrijgen tot de informatie die een aanvrager van een toelating voor het op de markt brengen van een gewasbeschermingsmiddel of biocide heeft overgelegd in het kader van de procedure voor de verkrijging van die toelating, niet verplicht is om dit toe te wijzen en de verzochte informatie openbaar te maken, op de enkele grond dat de aanvrager in een eerder stadium, in het kader van die procedure, niet om vertrouwelijke behandeling van die informatie heeft verzocht.
Deze autoriteit moet dus, in voorkomend geval op basis van het verzet van de aanvrager, kunnen onderzoeken of die openbaarmaking niet het gevaar inhoudt dat afbreuk wordt gedaan aan de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie en of dit verzoek niet op grond van artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder d), van die richtlijn moet worden afgewezen.
Gelet op een en ander moet op de eerste twee vragen worden geantwoord dat artikel 4, lid 2, van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat de omstandigheid dat de aanvrager van een toelating voor het op de markt brengen van een gewasbeschermingsmiddel of biocide in de loop van de procedure voor de verkrijging van die toelating niet heeft verzocht de informatie die in het kader van die procedure is overgelegd vertrouwelijk te behandelen op grond van artikel 14 van richtlijn 91/414, artikel 19 van richtlijn 98/8 of de artikelen 33, lid 4, en 63 van verordening nr. 1107/2009, er niet aan in de weg staat dat de bevoegde autoriteit waarbij na afloop van die procedure door een derde een verzoek om toegang tot die informatie op grond van richtlijn 2003/4 wordt ingediend, het verzet van de aanvrager tegen dit verzoek onderzoekt en dit verzoek in voorkomend geval op grond van artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder d), van die richtlijn afwijst omdat de openbaarmaking van die informatie afbreuk zou doen aan de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie.
Derde tot en met zevende en negende vraag
Met zijn derde tot en met zevende en negende vraag, die tezamen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of het vrijkomen van gewasbeschermingsmiddelen of biociden, of van stoffen die deze producten bevatten, in het milieu onder het begrip „emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 valt en, indien dit het geval is, of dan gegevens die een inschatting geven van dit vrijkomen in het milieu en hun invloeden, daaronder begrepen gegevens die zijn verkregen door middel van (semi-)veldstudies of die zijn gedestilleerd uit laboratoriumstudies of translocatiestudies, gegevens over residuen die na toepassing van het product in het milieu aanwezig zijn en studies inzake de mate van stofdrift bij deze toepassing, als „informatie over emissies in het milieu” in de zin van die bepaling moeten worden aangemerkt.
Hoewel het aan de verwijzende rechter staat om te bepalen of de verschillende documenten die in casu voorwerp van het verzoek om toegang van de Bijenstichting zijn, onder het begrip „informatie over emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 vallen, dient het Hof hem niettemin de objectieve factoren aan te reiken aan de hand waarvan die beoordeling dient te worden verricht.
In dat verband moet allereerst worden benadrukt dat aangezien deze richtlijn noch het begrip „emissies in het milieu” noch het begrip „informatie over emissies in het milieu” definieert, de uitlegging van die begrippen moet worden achterhaald met inachtneming van de context van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van die richtlijn en de daardoor nagestreefde doelstelling.
Zoals is bevestigd in overweging 5 van richtlijn 2003/4, heeft de Uniewetgever met de vaststelling van deze richtlijn beoogd te verzekeren dat het Unierecht verenigbaar was met het Verdrag van Aarhus, zodat de Gemeenschap partij kon worden bij dit Verdrag. Daartoe heeft hij een algemene regeling ingevoerd die ervoor moet zorgen dat elke natuurlijke of rechtspersoon van een lidstaat recht heeft op toegang tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd, zonder dat hij een belang hoeft aan te tonen (zie met name arrest van 19 december 2013, Fish Legal en Shirley,
C‑279/12
,
EU:C:2013:853
, punt
).
Voor de uitlegging van richtlijn 2003/4, die ertoe strekt het Verdrag van Aarhus in het Unierecht ten uitvoer te leggen, dient derhalve rekening te worden gehouden met de bewoordingen en het doel van dat verdrag (zie met name arrest van 19 december 2013, Fish Legal en Shirley,
C‑279/12
,
EU:C:2013:853
, punt
), en met name met artikel 4, lid 4, eerste alinea, onder d), van dat verdrag, dat erin voorziet dat de vertrouwelijkheid van commerciële en industriële informatie niet kan worden ingeroepen om openbaarmaking van informatie over emissies die relevant zijn voor de bescherming van het milieu te weigeren.
Daarnaast is het vaste rechtspraak van het Hof dat richtlijn 2003/4 tot doel heeft om te waarborgen dat in beginsel toegang wordt verleend tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd en om te bereiken dat deze informatie op de breedst mogelijke basis systematisch aan het publiek beschikbaar wordt gesteld en onder het publiek wordt verspreid, zoals blijkt uit overweging 9 en artikel 1 van die richtlijn (zie met name arrest van 19 december 2013, Fish Legal en Shirley,
C‑279/12
,
EU:C:2013:853
, punt
).
Zoals ook uitdrukkelijk is opgenomen in artikel 4, lid 4, tweede alinea, van het Verdrag van Aarhus en overweging 16 en artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4, volgt hieruit dat openbaarmaking van informatie de regel is en dat de in die bepalingen bedoelde weigeringsgronden restrictief moeten worden uitgelegd (zie met name arresten van 16 december 2010, Stichting Natuur en Milieu e.a.,
C‑266/09
,
EU:C:2010:779
, punt
, en van 28 juli 2011, Office of Communications,
C‑71/10
,
EU:C:2011:525
, punt
).
Door erin te voorzien dat de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie niet kan worden ingeroepen om openbaarmaking van „informatie over emissies in het milieu” te weigeren, kan met artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 worden gezorgd voor concrete toepassing van die regel en van het beginsel van een zo ruim mogelijke toegang tot milieu-informatie waarover de publieke instanties beschikken of die voor hen wordt beheerd.
Anders dan met name Bayer, de Duitse regering en de Europese Commissie stellen, volgt hieruit dat niet dient te worden uitgegaan van een restrictieve uitlegging van de begrippen „emissies in het milieu” en „informatie over emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4.
Tegen de achtergrond van deze overwegingen dient op de gestelde vragen te worden geantwoord.
– Begrip „emissies in het milieu”
Teneinde het begrip „emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 te kunnen uitleggen, moet worden bepaald of dit begrip, zoals Bayer, de Duitse regering en de Commissie stellen, moet worden onderscheiden van de begrippen „lozingen” en „vrijkomen” en of dit moet worden beperkt tot emissies die onder richtlijn 2010/75 vallen, dat wil zeggen emissies die afkomstig zijn uit de daarin omschreven industriële installaties, of dat dit begrip ook het vrijkomen in het milieu van producten of stoffen als gewasbeschermingsmiddelen of biociden, en de stoffen die deze producten bevatten, omvat.
Wat in de eerste plaats de vraagt betreft of het begrip „emissies” moet worden onderscheiden van de begrippen „lozingen” en „vrijkomen”, moet worden benadrukt dat artikel 2, punt 1, onder b), van richtlijn 2003/4, waarin is opgesomd welke factoren onder het begrip „milieu-informatie” kunnen vallen, op het eerste gezicht inderdaad een dergelijke onderscheid lijkt te maken.
Dit onderscheid kent het Verdrag van Aarhus echter niet, dat in artikel 4, lid 4, eerste alinea, onder d), slechts bepaalt dat de bescherming van de vertrouwelijkheid van commerciële en industriële informatie niet kan worden ingeroepen om bekendmaking van „informatie over emissies [...] die van belang is voor de bescherming van het milieu” te weigeren.
Zoals de advocaat-generaal heeft uiteengezet in punt 59 van haar conclusie, is een onderscheid tussen emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen bovendien irrelevant voor de doelstelling van openbaarmaking van milieu-informatie die door richtlijn 2003/4 wordt nagestreefd en zou een dergelijk onderscheid ook kunstmatig zijn.
Zowel de emissie van gas of stoffen in de atmosfeer als ander vrijkomen of lozen, zoals het vrijkomen van stoffen, preparaten, organismen, micro-organismen, trillingen, warmte of geluid in het milieu, meer bepaald in de lucht, het water of de bodem, kan immers invloed hebben op die verschillende elementen van het milieu.
Bovendien overlappen de begrippen „emissies”, „lozingen” en „vrijkomen” elkaar grotendeels, zoals blijkt uit het gebruik van de uitdrukking „ander vrijkomen” in artikel 2, punt 1, onder b), van die richtlijn, waaruit volgt dat emissies en lozingen tevens een vorm van vrijkomen in het milieu zijn.
In vele handelingen van de Unie, zoals richtlijn 2010/75, maar ook richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2004 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade (
PB 2004, L 143, blz. 56
) en verordening (EG) nr. 166/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 18 januari 2006 betreffende de instelling van een Europees register inzake de uitstoot en overbrenging van verontreinigende stoffen en tot wijziging van de richtlijnen 91/689/EEG en 96/61/EG van de Raad (
PB 2006, L 33, blz. 1
), worden de begrippen „emissies”, „vrijkomen” en „lozingen” dan ook grotendeels als gelijke begrippen behandeld.
Dat betekent dat voor de uitlegging van het begrip „emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4, geen onderscheid hoeft te worden gemaakt tussen dat begrip en de begrippen „lozingen” en „vrijkomen” in het milieu.
In de tweede plaats moet nog worden bepaald of het begrip „emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4, zoals Bayer, de Duitse regering en de Commissie stellen, moet worden beperkt tot emissies die onder richtlijn 2010/75 vallen, hetgeen volgens artikel 3, punt 4, van die richtlijn de directe of indirecte uitstoot, uit puntbronnen of diffuse bronnen van de installatie, van stoffen, trillingen, warmte of geluid in de lucht, het water of de bodem inhoudt, met uitsluiting van emissies uit andere bron, zoals de verstuiving van een product in de lucht of het gebruik ervan op planten, in het water of op de bodem.
Het is juist dat in de versie van de leidraad voor de uitvoering van het Verdrag van Aarhus van 2000 werd voorgesteld om voor de definitie van het begrip „emissies” aan te sluiten bij de definitie die aan dat begrip was gegeven in artikel 2, punt 5, van richtlijn 96/61 en letterlijk was overgenomen in artikel 3, punt 4, van richtlijn 2010/75, en dat in de versie van 2014 thans naar die laatste bepaling wordt verwezen.
Niettemin is het vaste rechtspraak van het Hof dat die leidraad weliswaar kan worden beschouwd als een schriftelijke toelichting die in voorkomend geval in aanmerking kan worden genomen als een van de elementen die relevant zijn voor de uitlegging van het Verdrag van Aarhus, maar dat de daarin opgenomen uiteenzettingen niet verbindend zijn en niet dezelfde normatieve werking hebben als de bepalingen van het verdrag zelf (zie met name arrest van 19 december 2013, Fish Legal en Shirley,
C‑279/12
,
EU:C:2013:853
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uit niets in het Verdrag van Aarhus of richtlijn 2003/4 kan worden afgeleid dat het begrip „emissies in het milieu” zou moeten worden beperkt tot emissies die van bepaalde industriële installaties afkomstig zijn.
Een dergelijke beperking zou ook in strijd zijn met de tekst van artikel 4, lid 4, eerste alinea, onder d), van dat verdrag. Deze bepaling voorziet er immers in dat informatie over emissies die van belang is voor de bescherming van het milieu bekend wordt gemaakt. Informatie over emissies uit andere bronnen dan industriële installaties, zoals die na het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen of biociden, is net zo relevant voor de bescherming van het milieu als informatie over emissies uit industriële bron.
Bovendien zou een beperking van het begrip „emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 tot emissies die van bepaalde industriële installaties afkomstig zijn, in strijd zijn met de door die richtlijn nagestreefde doelstelling van een zo ruim mogelijke openbaarmaking van milieu-informatie.
Bijgevolg kan een dergelijke uitlegging van dat begrip niet worden aanvaard.
Uit een en ander volgt dat er geen reden is om het begrip „emissies in het milieu” te onderscheiden van de begrippen „lozingen” en „vrijkomen” of om dit begrip te beperken tot emissies die onder richtlijn 2010/75 vallen, met uitsluiting van het vrijkomen van producten of stoffen in het milieu die uit andere bron komen dan industriële installaties.
Het begrip „emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 sluit dus niet het in het milieu vrijkomen van producten en stoffen zoals gewasbeschermingsmiddelen of biociden, en stoffen die deze producten bevatten, uit.
Dit in aanmerking nemend, moet bedoeld begrip niettemin aldus worden afgebakend dat het alleen op niet-hypothetische emissies betrekking heeft, dat wil zeggen daadwerkelijke of voorzienbare emissies van het betrokken product of de betrokken stof bij normaal of realistisch gebruik.
Hoewel het enkele op de markt brengen van een product in de regel niet volstaat om aan te nemen dat dit product noodzakelijkerwijs in het milieu zal vrijkomen en dat informatie over dit product betrekking heeft op „emissies in het milieu”, is dat anders bij een product als een gewasbeschermingsmiddel of een biocide, dat bij normaal gebruik bedoeld is om in het milieu vrij te komen, louter vanwege zijn functie. De voorzienbare emissies van dit product in het milieu zijn in dat laatste geval niet hypothetisch.
In die omstandigheden vallen emissies die daadwerkelijk bij het gebruik van het product of de stof in kwestie in het milieu vrijkomen alsook voorzienbare emissies van dit product of die stof in het milieu bij normaal of realistisch gebruik van het product of de stof in overeenstemming met de toelating voor het op de markt brengen die voor het product in kwestie is afgegeven en overeenkomstig de omstandigheden in het gebied waarvoor het product is bestemd, onder het begrip „emissies in het milieu”.
Zoals de advocaat-generaal heeft benadrukt in de punten 82 en 83 van haar conclusie, kunnen onder dit begrip echter geen zuiver hypothetische emissies vallen. Uit artikel 1 van richtlijn 2003/4, gelezen in samenhang met artikel 2, punt 1, van die richtlijn, volgt namelijk dat zij tot doelstelling heeft om recht van toegang te garanderen tot milieu-informatie over factoren, zoals emissies, die de elementen van het milieu, met name de lucht, het water of de bodem, aantasten of waarschijnlijk aantasten. Dat is bij zuiver hypothetische emissies per definitie niet het geval.
Gelet op een en ander moet het begrip „emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 aldus worden uitgelegd dat dit met name het vrijkomen in het milieu van producten en stoffen als gewasbeschermingsmiddelen of biociden, en stoffen die de producten bevatten, omvat, vooropgesteld dat deze ook daadwerkelijk of voorzienbaar vrijkomen bij normaal of realistisch gebruik.
– Begrip „informatie over emissies in het milieu”
Ten behoeve van de vraag of de verschillende categorieën van informatie als bedoeld in punt 50 van dit arrest onder het begrip „informatie over emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 vallen, moet in de eerste plaats worden nagegaan of dit begrip uitsluitend ziet op informatie over de emissies van het gewasbeschermingsmiddel of de biocide in kwestie – of stoffen die dit product bevatten – als zodanig, dat wil zeggen inlichtingen over de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van die emissies, zoals de Nederlandse regering betoogt, of dat onder dit begrip ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu vallen.
In dat verband moet worden onderstreept dat er verschillen tussen de taalversies van die bepaling zijn. Zo verwijst de Franse versie van die bepaling naar „informations relatives à des émissions dans l’environnement” (informatie met betrekking tot emissies in het milieu), terwijl in een aantal andere taalversies de uitdrukking „informatie over emissies in het milieu” wordt gebruikt. Meer bepaald verwijst de Duitse versie naar „Informationen über Emissionen in die Umwelt”, de Italiaanse versie naar „informazioni sulle emissioni nell’ambiente” en de Engelse versie naar „information on emissions into the environment”.
Volgens vaste rechtspraak van het Hof vereist de noodzaak van een eenvormige uitlegging van een Unierechtelijke bepaling evenwel dat wanneer de verschillende taalversies ervan van elkaar afwijken, bij de uitlegging van de betrokken bepaling wordt gelet op de context en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (zie met name arrest van 15 oktober 2015, Grupo Itevelesa e.a.,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals is uiteengezet in punt 55 van dit arrest heeft richtlijn 2003/4 ten doel te waarborgen dat in beginsel toegang wordt verleend tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd en om te bereiken dat deze informatie op de breedst mogelijke basis systematisch aan het publiek beschikbaar wordt gesteld en onder het publiek wordt verspreid. Zoals is aangegeven in overweging 1 van die richtlijn, zijn die toegang en verspreiding bedoeld om bij te dragen tot een verhoogd milieubewustzijn en een doeltreffender deelneming van het publiek aan de milieubesluitvorming (zie met name arrest van 28 juli 2011, Office of Communications,
C‑71/10
,
EU:C:2011:525
, punt
).
Met het oog daarop dient het publiek toegang te hebben tot niet alleen de informatie over de emissies als zodanig, maar ook de informatie betreffende de gevolgen die deze emissies op kortere of langere termijn voor de toestand van het milieu hebben, zoals de invloeden van deze emissies op niet-doelwitorganismen. Het belang dat het publiek bij toegang tot informatie over emissies in het milieu heeft, is er immers niet alleen in gelegen dat bekend wordt wat er in het milieu vrijkomt, of op te voorziene wijze zal vrijkomen, maar ook om te begrijpen hoe het milieu door de emissies in kwestie zou kunnen worden aangetast, zoals de advocaat-generaal heeft uiteengezet in punt 86 van haar conclusie.
Hieruit volgt dat het begrip „informatie over emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat daaronder niet alleen informatie over de emissies als zodanig valt, dat wil zeggen inlichtingen over de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van deze emissies, maar ook gegevens over de invloeden die deze emissies op kortere of langere termijn op het milieu hebben.
Na hierop te hebben gewezen, moet in de tweede plaats worden bepaald of de omstandigheid dat de betrokken gegevens afkomstig zijn uit (semi-)veldstudies, laboratoriumstudies of translocatiestudies – dat wil zeggen studies waarin de migratie van het product of de stof in kwestie in de plant wordt geanalyseerd –, een invloed heeft op de kwalificatie als „informatie over emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 en meer bepaald of gegevens die uit laboratoriumstudies worden gedestilleerd, onder dat begrip vallen.
In antwoord op die vraag moet worden geoordeeld dat die omstandigheid niet op zich bepalend is. Van belang is namelijk niet zozeer dat de gegevens in kwestie afkomstig zijn uit (semi-)veldstudies of laboratoriumstudies, of het onderzoek naar de translocatie, maar dat die studies tot doel hadden om de „emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 te evalueren – met andere woorden de daadwerkelijke of voorzienbare emissies van het product of de stof in kwestie onder omstandigheden die met normaal of realistisch gebruik van dit product of die stof overeenstemmen, zoals in de punten 77 en 78 van dit arrest is uiteengezet –, of om een analyse te verrichten van de invloeden van die emissies.
Van „informatie over emissies in het milieu” is dus met name geen sprake bij gegevens uit testen die tot doel hebben om de gevolgen te bestuderen van het gebruik van een dosering van het product of de stof die vele malen hoger is dan de maximumdosis waarvoor de toelating tot het op de markt brengen is verleend en die in de praktijk zal worden gehanteerd, aangezien dergelijke gegevens betrekking hebben op emissies die niet voorzienbaar zijn bij normaal of realistisch gebruik.
Anders dan de Commissie te kennen geeft, vallen onder het begrip „informatie over emissies in het milieu” daarentegen wel studies die ertoe strekken de toxiciteit, de gevolgen en andere aspecten van een product of stof te bepalen onder de minst gunstige realistische omstandigheden die zich kunnen voordoen, alsook studies die zijn verricht onder omstandigheden die de normale landbouwpraktijk zo dicht mogelijk benaderen en onder omstandigheden die heersen in het gebied waarin dit product of deze stof zal worden gebruikt.
Wat in de derde plaats de vraag betreft of informatie over residuen die in het milieu aanwezig zijn na het gebruik van het product in kwestie en studies inzake de mate van stofdrift bij dat gebruik „informatie over emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 vormen, moet eraan worden herinnerd dat residuen volgens artikel 2, punt 2, van richtlijn 91/414, artikel 2, lid 1, onder g), van richtlijn 98/8 en artikel 3, punt 1, van verordening nr. 1107/2009, stoffen zijn die als reststoffen ten gevolge van het gebruik van een gewasbeschermingsmiddel of een biocide in of op planten of elders in het milieu aanwezig zijn, met inbegrip van de metabolieten en de producten die bij de afbraak of de reactie vrijkomen.
De aanwezigheid van residuen in het milieu wordt dus veroorzaakt door de emissies in het milieu van het product in kwestie, of van stoffen die dit product bevatten. Het betreft daarmee een gevolg van deze emissies. Dat is niet alleen het geval bij reststoffen van stoffen die in de lucht worden verstuift of door het product in kwestie op planten, de bodem of niet-doelwitorganismen worden achtergelaten, maar ook de metabolieten van deze stoffen en de producten die bij de afbraak of de reactie vrijkomen. Ook wanneer metabolieten ontstaan bij de omzetting van de stoffen in het betrokken product, zijn zij namelijk een gevolg van de emissie van dat product en die stoffen in het milieu.
Daarnaast moet erop worden gewezen dat de drift het transport via de lucht is van kleine druppels of damp van gewasbeschermingsmiddelen of biociden tot buiten het doelgebied dat moest worden behandeld. Dit betreft eveneens een gevolg van de emissie van die producten of stoffen in het milieu.
Hieruit volgt dat informatie over residuen in het milieu na gebruik van het product in kwestie en studies inzake de mate van stofdrift bij dit gebruik, onder het begrip „informatie over emissies in het milieu” in de zin van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 vallen.
Gelet op een en ander moet worden geoordeeld dat inlichtingen over de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van „emissies in het milieu” van gewasbeschermingsmiddelen en biociden, en van stoffen die deze producten bevatten, alsook gegevens over de invloeden op kortere of langere termijn van deze emissies in het milieu, meer bepaald informatie over residuen die na het gebruik van het product in kwestie in het milieu aanwezig zijn en studies inzake de mate van stofdrift bij dit gebruik, onder het begrip „informatie over emissies in het milieu” vallen, ongeacht of deze gegevens afkomstig zijn uit (semi‑)veldstudies, laboratoriumstudies of translocatiestudies.
Overigens moet worden benadrukt dat een dergelijke uitlegging van artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4, anders dan Bayer en de Duitse regering in essentie stellen, niet in strijd is met de artikelen 16 en 17 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), over de vrijheid van ondernemerschap en het recht op eigendom, of met artikel 39, lid 3, van de TRIPs-Overeenkomst, die de vertrouwelijkheid van niet openbaar gemaakte gegevens die zijn overgelegd door de aanvrager van een toelating voor het op de markt brengen van farmaceutische of chemische producten waarborgt. Zij ontneemt ook niet het nuttig effect aan artikel 63 van verordening nr. 1107/2009, dat in lid 2 een opsomming bevat van de gegevens waarvan de openbaarmaking normaliter wordt geacht de bescherming van de commerciële belangen in het gedrang te brengen en waarvoor elke persoon op grond van lid 1 van dat artikel om vertrouwelijke behandeling kan verzoeken.
Wat ten eerste de artikelen 16 en 17 van het Handvest en artikel 39, lid 3, van de TRIPs-Overeenkomst betreft, moet er namelijk aan worden herinnerd dat aan de door het Handvest gewaarborgde rechten volgens artikel 52, lid 1, daarvan bepaalde beperkingen kunnen worden gesteld, wanneer dat bij wet geschiedt, de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden wordt geëerbiedigd, zij noodzakelijk zijn en zij daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang. Voorts staat artikel 39, lid 3, van de TRIPs-Overeenkomst toe dat de door de aanvrager van een toelating voor het op de markt brengen van een farmaceutisch of chemisch product openbaar worden gemaakt waar dit nodig is ter bescherming van het publiek.
In het kader van de belangenafweging tussen de door de artikelen 16 en 17 van het Handvest en artikel 39, lid 3, van de TRIPs-Overeenkomst gewaarborgde rechten, enerzijds, en de doelstellingen van milieubescherming en het op een zo breed mogelijke schaal beschikbaar stellen van milieu-informatie, anderzijds, heeft de Uniewetgever, overeenkomstig de ruime beoordelingsmarge waarover hij beschikt, geoordeeld dat het voor de verwezenlijking van die doelstellingen noodzakelijk was om erin te voorzien dat een verzoek om toegang met betrekking tot „informatie over emissies in het milieu”, gelet op de relevantie en het belang van die informatie voor de bescherming van het milieu, niet kon worden afgewezen op grond dat de openbaarmaking daarvan de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie in het gedrang zou brengen.
De uitlegging van het begrip „informatie over emissies in het milieu” die in dat verband uit punt 96 van dit arrest volgt, leidt er geenszins toe dat alle gegevens in dossiers betreffende toelatingen voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen of biociden, en meer bepaald alle gegevens die afkomstig zijn uit studies die voor het verkrijgen van die toelating zijn verricht, onder dat begrip vallen en altijd openbaar moet worden gemaakt. Alleen de gegevens die betrekking hebben op „emissies in het milieu” vallen immers onder dit begrip, waarmee dus niet alleen informatie die geen betrekking heeft op de emissies van het betrokken product in het milieu is uitgesloten, maar ook gegevens over hypothetische emissies, zoals volgt uit de punten 77 tot en met 80 van dit arrest, dat wil zeggen emissies die niet daadwerkelijk of voorzienbaar plaatsvinden in omstandigheden die met normaal of realistisch gebruik overeenstemmen. Deze uitlegging leidt dus niet tot een onevenredige aantasting van de bescherming van de door de artikelen 16 en 17 van het Handvest en artikel 39, lid 3, van de TRIPs-Overeenkomst gewaarborgde rechten.
Wat ten tweede artikel 63 van verordening nr. 1107/2009 betreft, moet eraan worden herinnerd dat dit artikel, zoals is uiteengezet in punt 43 van dit arrest, onverminderd richtlijn 2003/4 van toepassing is. Uit dit artikel volgt dus geenszins dat de daarin vermelde gegevens niet als „informatie over emissies in het milieu” zouden kunnen worden gekwalificeerd of dat deze gegevens nooit op grond van die richtlijn openbaar mogen worden gemaakt.
Bovendien moet worden benadrukt dat de uitlegging van dat begrip die uit punt 96 van dit arrest volgt, artikel 63 niet zijn nuttig effect ontneemt. Op grond van het vermoeden dat in lid 2 van dat artikel is vastgelegd, kan de bevoegde autoriteit immers tot de beslissing komen dat de informatie die is verstrekt door de aanvrager van een toelating voor het op de markt brengen en die onder die bepaling valt, in beginsel vertrouwelijk is en niet aan het publiek ter beschikking kan worden gesteld wanneer er geen verzoek om toegang tot die informatie op grond van richtlijn 2003/4 is ingediend. Dit vermoeden biedt voor die aanvrager ook de waarborg dat de bevoegde autoriteit die informatie in geval van indiening van een dergelijk verzoek pas openbaar kan maken wanneer hij per informatie heeft vastgesteld dat die betrekking heeft op emissies in het milieu of dat een ander hoger openbaar belang die openbaarmaking rechtvaardigt.
– Conclusie
Gelet op een en ander moet op de derde tot en met zevende en negende vraag worden geantwoord dat artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat:
—
onder het begrip „emissies in het milieu” in de zin van die bepaling het vrijkomen in het milieu van producten en stoffen als gewasbeschermingsmiddelen of biociden, en stoffen die deze producten bevatten, valt, vooropgesteld dat deze ook daadwerkelijk of voorzienbaar vrijkomen bij normaal of realistisch gebruik;
—
onder het begrip „informatie over emissies in het milieu” in de zin van die bepaling inlichtingen over de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van „emissies in het milieu” van deze producten of stoffen vallen, alsook gegevens over de invloeden op kortere of langere termijn van deze emissies in het milieu, meer bepaald informatie over residuen die na het gebruik van het product in kwestie in het milieu aanwezig zijn en studies inzake de mate van stofdrift bij dit gebruik, ongeacht of deze gegevens afkomstig zijn uit (semi-)veldstudies, laboratoriumstudies of translocatiestudies.
Achtste vraag
Met zijn achtste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat in geval van een verzoek om toegang tot informatie over emissies in het milieu, de volledige informatiebron openbaar moet worden gemaakt of slechts de relevante gegevens die daaruit kunnen worden gedestilleerd.
Uit die bepaling volgt dat de gronden bedoeld in artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder a), d), f), g) en h), van richtlijn 2003/4 niet kunnen worden ingeroepen om een verzoek om toegang tot milieu-informatie te weigeren, vooropgesteld dat dit verzoek betrekking heeft op informatie over emissies in het milieu. Indien de openbaarmaking van de gevraagde informatie afbreuk zou doen aan één van de belangen waar die bepaling op ziet, moeten in die omstandigheden alleen de relevante gegevens die uit de informatiebron over emissies in het milieu kunnen worden gedestilleerd, openbaar worden gemaakt, voor zover die gegevens van andere informatie in die bron kunnen worden gescheiden. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit het geval is.
Gelet op een en ander moet op de achtste vraag worden geantwoord dat artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 aldus moet worden uitgelegd dat in geval van een verzoek om toegang tot informatie over emissies in het milieu waarvan de openbaarmaking afbreuk zou doen aan één van de belangen waarop artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder a), d), f), g) en h), van die richtlijn ziet, alleen de relevante gegevens die uit de informatiebron over emissies in het milieu kunnen worden gedestilleerd, openbaar moeten worden gemaakt, voor zover die gegevens van andere informatie in die bron kunnen worden gescheiden. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit het geval is.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 4, lid 2, van richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad, moet aldus worden uitgelegd dat de omstandigheid dat de aanvrager van een toelating voor het op de markt brengen van een gewasbeschermingsmiddel of biocide die in de loop van de procedure voor de verkrijging van die toelating niet heeft verzocht om de informatie die in het kader van die procedure is overgelegd, vertrouwelijk te behandelen op grond van artikel 14 van richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen, artikel 19 van richtlijn 98/8/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998 betreffende het op de markt brengen van biociden, of de artikelen 33, lid 4, en 63 van verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en tot intrekking van de richtlijnen 79/117/EEG en 91/414/EEG van de Raad, er niet aan in de weg staat dat de bevoegde autoriteit waarbij na afloop van die procedure door een derde een verzoek om toegang tot die informatie op grond van richtlijn 2003/4 wordt ingediend, het verzet van de aanvrager tegen dit verzoek onderzoekt en dit verzoek in voorkomend geval op grond van artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder d), van die richtlijn afwijst omdat de openbaarmaking van die informatie afbreuk zou doen aan de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie.

2)
Artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 moet aldus worden uitgelegd dat:
—
onder het begrip „emissies in het milieu” het vrijkomen in het milieu van producten en stoffen als gewasbeschermingsmiddelen of biociden, en stoffen die deze producten bevatten, valt, vooropgesteld dat deze ook daadwerkelijk of voorzienbaar vrijkomen bij normaal of realistisch gebruik;
—
onder het begrip „informatie over emissies in het milieu” in de zin van die bepaling inlichtingen over de aard, de samenstelling, de hoeveelheid, de datum en de plaats van „emissies in het milieu” van deze producten of stoffen vallen, alsook gegevens over de invloeden op kortere of langere termijn van deze emissies in het milieu, meer bepaald informatie over residuen die na het gebruik van het product in kwestie in het milieu aanwezig zijn en studies inzake de mate van stofdrift bij dit gebruik, ongeacht of deze gegevens afkomstig zijn uit (semi‑)veldstudies, laboratoriumstudies of translocatiestudies.

3)
Artikel 4, lid 2, tweede alinea, van richtlijn 2003/4 moet aldus worden uitgelegd dat in geval van een verzoek om toegang tot informatie over emissies in het milieu waarvan de openbaarmaking afbreuk zou doen aan één van de belangen waarop artikel 4, lid 2, eerste alinea, onder a), d), f), g) en h), van die richtlijn ziet, alleen de relevante gegevens die uit de informatiebron over emissies in het milieu kunnen worden gedestilleerd, openbaar moeten worden gemaakt, voor zover die gegevens van andere informatie in die bron kunnen worden gescheiden. Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit het geval is.

Da Cruz Vilaça
Tizzano
Berger
Levits
Biltgen
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 23 november 2016.
De griffier
A. Calot Escobar
De president van de Vijfde kamer
J. L. da Cruz Vilaça
(
*1
)	Procestaal: Nederlands.