CELEX: 62016CJ0335
Prejudiciële verwijzing
Milieu
Afvalstoffen
Richtlijn 2008/98/EG
Terugvordering van de kosten van het afvalstoffenbeheer
Beginsel dat de vervuiler betaalt
Begrip ‚houders van de afvalstoffen’
Prijs gevraagd voor het afvalstoffenbeheer
Specifieke heffing ter financiering van de kapitaalinvesteringen

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van het beginsel de vervuiler betaalt en van artikel 14, lid 1, van richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen (
PB 2008, L 312, blz. 3
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen VG Čistoća d.o.o., een gemeentelijk afvalstoffenbeheerbedrijf, enerzijds, en Đuro Vladika en Ljubica Vladika, gebruikers van een afvalstoffenbeheerdienst, anderzijds, over de betaling van facturen voor de inzameling en het beheer van stedelijk afval, voor het tijdvak van oktober 2013 tot en met september 2014.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Overweging 1 van richtlijn 2008/98 luidt als volgt:
„Richtlijn 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen [(
PB 2006, L 114, blz. 9
)] stelt het wetgevingskader inzake de behandeling van afval in de Gemeenschap vast. In die richtlijn worden kernbegrippen zoals afvalstoffen, nuttige toepassing en verwijdering gedefinieerd en worden de essentiële voorwaarden geschapen voor het beheer van afvalstoffen, met name door een vergunnings- of registratieplicht voor inrichtingen of ondernemingen die handelingen in het kader van afvalbeheer uitvoeren en door een verplichting voor de lidstaten om afvalbeheerplannen op te stellen, en worden basisbeginselen vastgesteld zoals de verplichting om afvalstoffen te behandelen zonder dat negatieve milieueffecten of negatieve effecten op de menselijke gezondheid optreden, het aanmoedigen van de toepassing van de afvalhiërarchie en, conform het beginsel de vervuiler betaalt, het vereiste dat de kosten van de afvalverwijdering worden gedragen door de huidige of de vorige houder van de afvalstoffen of door de producent van het product waaruit het afval voortkomt.”
Overweging 8 van richtlijn 2008/98 luidt als volgt:
„Bijgevolg moet richtlijn [2006/12] worden herzien, teneinde de definities van basisbegrippen zoals afvalstof, nuttige toepassing en verwijdering te verduidelijken, de inzake afvalpreventie te nemen maatregelen te versterken, een benadering te introduceren die rekening houdt met de hele levenscyclus van producten en materialen en niet uitsluitend met de afvalfase, en de aandacht te richten op een vermindering van de milieueffecten van afvalproductie en afvalbeheer, zodat de economische waarde van afvalstoffen wordt vergroot. Voorts dient de nuttige toepassing van afvalstoffen en het gebruik van door nuttige toepassing verkregen materialen te worden bevorderd teneinde de natuurlijke hulpbronnen te beschermen. Ten behoeve van de duidelijkheid en de leesbaarheid dient richtlijn [2006/12] te worden ingetrokken en door een nieuwe richtlijn te worden vervangen.”
De overwegingen 25 en 26 van richtlijn 2008/98 luiden:
„(25)
De kosten dienen zo te worden berekend dat zij de reële milieukosten van de productie en het beheer van het afval weergeven.
(26)
Het beginsel ‚de vervuiler betaalt’ is een leidend beginsel op Europees en internationaal niveau. De producent en de houder van de afvalstoffen moeten het afval beheren op een manier die een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu waarborgt.”
Artikel 3 van deze richtlijn luidt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
[...]
5)
‚afvalstoffenproducent’: eenieder wiens activiteiten afvalstoffen voortbrengen (eerste producent) of eenieder die voorbehandelingen, vermengingen of andere bewerkingen verricht die leiden tot een wijziging in de aard of de samenstelling van die afvalstoffen;
6)
‚afvalstoffenhouder’: de afvalstoffenproducent dan wel de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in zijn bezit heeft;
[...]
9)
‚afvalstoffenbeheer’: inzameling, vervoer, nuttige toepassing en verwijdering van afvalstoffen, met inbegrip van het toezicht op die handelingen en de nazorg voor de stortplaatsen na sluiting en met inbegrip van activiteiten van handelaars of makelaars;
10)
‚inzameling’: het verzamelen van afvalstoffen, inclusief de voorlopige sortering en de voorlopige opslag van afvalstoffen, om deze daarna te vervoeren naar een afvalverwerkingsinstallatie;
11)
‚gescheiden inzameling’: de inzameling waarbij een afvalstroom gescheiden wordt naar soort en aard van het afval om een specifieke behandeling te vergemakkelijken;
[...]
14)
‚verwerking’: nuttige toepassing of verwijdering, met inbegrip van aan toepassing of verwijdering voorafgaande voorbereidende handelingen;
[...]
17)
‚recycling’: elke nuttige toepassing waardoor afvalstoffen opnieuw worden bewerkt tot producten, materialen of stoffen, voor het oorspronkelijke doel of voor een ander doel. Dit omvat het opnieuw bewerken van organisch afval, maar het omvat niet energieterugwinning, noch het opnieuw bewerken tot materialen die bestemd zijn om te worden gebruikt als brandstof of als opvulmateriaal;
[...]”
Artikel 11, lid 1, van richtlijn 2008/98 bepaalt:
„De lidstaten nemen passende maatregelen ter bevordering van het hergebruik van producten en activiteiten ter voorbereiding van hergebruik, met name door het aanmoedigen van het opzetten en ondersteunen van hergebruiks- en reparatienetwerken, toepassing van economische instrumenten, aanbestedingscriteria, kwantitatieve doelstellingen of andere maatregelen.
De lidstaten nemen maatregelen om recycling van hoge kwaliteit te bevorderen en voeren hiertoe gescheiden afvalinzamelingen in waar dat technisch, milieuhygiënisch en economisch haalbaar is en geschikt om aan de noodzakelijke kwaliteitsnormen voor de desbetreffende recyclingsectoren te voldoen.
[...]”
Artikel 14 van die richtlijn luidt:
„1.   Overeenkomstig het beginsel ‚de vervuiler betaalt’ moeten de kosten van het afvalbeheer worden gedragen door de eerste afvalproducent, de huidige of de vorige houders van afvalstoffen.
2.   De lidstaten kunnen besluiten de kosten van het afvalbeheer geheel of gedeeltelijk te laten dragen door de producent van het product waaruit het afval is voortgekomen, en de distributeurs van een dergelijk product in deze kosten te laten delen.”
Artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/98 bepaalt:
„De lidstaten nemen de maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat een eerste afvalproducent of andere houder van afvalstoffen zelf de afvalverwerking verricht, die verwerking laat verrichten door een handelaar, een inrichting of een onderneming die afvalverwerkingshandelingen verricht, of daartoe regelingen laat treffen door een publieke of private inzamelaar van afvalstoffen, met inachtneming van de artikelen 4 en 13.”
Kroatisch recht
Artikel 20, lid 1, van de Zakon o komunalnom gospodarstvu (wet op het beheer van de gemeentediensten), in de versie die van kracht was op datum van de feiten in het hoofdgeding, luidt:
„De prijs van de gemeentediensten staat toe de verrichting van de volgende gemeenteactiviteiten te financieren:
[...]
4.
de handhaving van de netheid voor zover zij ziet op de inzameling en het weghalen van stedelijk afval,
5.
het storten van stedelijk afval
[...]”
Artikel 4 van de Zakon o održivom gospodarenju otpadom (wet inzake het duurzaam afvalstoffenbeheer) bepaalt:
„(1)   Deze wet verstaat onder:
[...]
10.
‚inzameling van de afvalstoffen’: de normale en de spoedinzamelingsprocedures van afvalstoffen, alsook de inzamelingsprocedures van afvalstoffen in een recyclingpark;
[...]
39.
‚afvalstoffenhouder’: de afvalstoffenproducent dan wel de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in zijn bezit heeft;
[...]
48.
‚afvalstoffenproducent’: eenieder wiens activiteiten afvalstoffen voortbrengen en/of eenieder die voorbehandelingen, vermengingen of andere bewerkingen verricht die leiden tot een wijziging in de samenstelling of de aard van die afvalstoffen;
[...]”
Artikel 6, lid 1, van die wet bepaalt dat het afvalstoffenbeheer op de naleving van de beginselen inzake milieubescherming is gebaseerd, zoals neergelegd in het nationaal recht, het Unierecht en het internationaal recht, en meer bepaald op het beginsel de vervuiler betaalt, volgens hetwelk „de producent, de huidige of de vorige houder van de afvalstoffen de kosten van de maatregelen van het afvalstoffenbeheer draagt en financieel aansprakelijk is voor de uitvoering van de maatregelen tot herstel van de schade die door de afvalstoffen is veroorzaakt of zou kunnen zijn veroorzaakt”.
Artikel 6, lid 2, van deze wet luidt:
„De kosten van het afvalstoffenbeheer worden gedragen door de fabrikant van het product waar het afval uit voortkomt of door de afvalstoffenproducent.”
In artikel 28 van de wet wordt het volgende bepaald:
„(1)   De lokale overheid waarborgt op haar grondgebied:
[...]
2.
de gescheiden inzameling van afval van gebruikt papier, metaal, glas, plastic en textiel, alsook van groot (omvangrijk) stedelijk afval;
[...]”
Artikel 30 van de wet op het duurzaam afvalstoffenbeheer, met als opschrift „Inzameldienst van gemengd stedelijk afval en biologisch afbreekbaar stedelijk afval”, luidt als volgt:
„(1)   De openbare inzameldienst van gemengd stedelijk afval en van biologisch afbreekbaar afval omvat de inzameling van dat afval bij de verschillende gebruikers, met containers, in het betrokken gebied waar de dienst wordt verricht, alsook het transport ervan naar de persoon die bevoegd is voor de verwerking ervan.
[...]
(6)   De gebruiker van de in lid 4 van dit artikel bedoelde dienst:
[...]
3.
draagt de kosten van het beheer van het stedelijk afval pro rata de hoeveelheid afval die hij aan de dienstverrichter bezorgt.”
Artikel 33 van die wet luidt:
„(1)   De dienstverrichter berekent de prijs van de openbare dienst als bedoeld in artikel 30, lid 1, van deze wet, overeenkomstig een modaliteit die de toepassing van het beginsel ‚de vervuiler betaalt’, een economisch leefbare exploitatie, alsook de veiligheid, de regelmaat, en de kwaliteit van de verrichte dienst waarborgt, overeenkomstig de bepalingen van deze wet [...]
(2)   De dienstverrichter factureert de gebruiker voor de in artikel 30, lid 1, van deze wet bedoelde openbare dienst, pro rata de tijdens de boekhoudperiode bezorgde hoeveelheid afval, waarbij dit hoeveelheidscriterium op de bezorgde massa afval is gebaseerd of op een volume van containers en het aantal keren dat die containers worden leeggemaakt, overeenkomstig de in artikel 30, lid 7, van deze wet bedoelde beslissing.
[...]
(4)   De dienstverrichter neemt de volgende kosten op in de prijs van de in artikel 30, lid 1, van deze wet bedoelde openbare dienst: de aankoop- en onderhoudskosten van de uitrusting voor de inzameling van het afval, de transportkosten van het afval, de verwerkingskosten van het afval en de andere kosten voorzien in de in artikel 29, lid 10, van deze wet bedoelde verordening.
[...]”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Het hoofdgeding gaat over de betaling, geëist door VG Čistoća van de heer en mevrouw Vladika, van facturen voor het beheer van huishoudelijk afval voor de periode van oktober 2013 tot en met september 2014, die voor elke maand 78,61 Kroatische kuna (HRK) (ongeveer 10,54 EUR) bedroegen.
Verweerders in het hoofdgeding verzetten zich tegen de betaling van het deel van de facturen dat overeenkomt met de gescheiden inzameling, de recycling en het storten van het afval dat zonder toestemming in het milieu is gedumpt, alsook tegen de betaling van een specifieke heffing, die ertoe strekt kapitaalinvesteringen van het afvalstoffenbeheerbedrijf met het oog op recyclingoperaties te financieren. Zij verzetten zich evenwel niet tegen de betaling van het deel van de facturen dat betaalbaar is op grond van het weghalen en het storten van het werkelijk geproduceerde en weggehaalde afval.
VG Čistoća heeft bij de Općinski sud u Velikoj Gorici (rechter voor de gemeente Velika Gorica, Kroatië) een vordering ingesteld tot betaling door de heer en mevrouw Vladika van de verschuldigde bedragen.
De verwijzende rechter preciseert dat de heer en mevrouw Vladika slechts over een container van 120 liter beschikken en dat VG Čistoća voor de facturatie van haar afvalbeheerdiensten een maandelijkse afrekening toepast voor het weghalen van het afval, op grond van de grootte van de gebruikte containers. Die vennootschap heeft dus gefactureerd op basis van het volume van de leeggemaakte containers en niet op basis van het gewicht van het werkelijk door verweerders in het hoofdgeding geproduceerde afval.
Deze rechter is van mening dat, om de naleving van het gelijkheidsbeginsel te waarborgen, verzoekster in het hoofdgeding zou moeten voorzien in een inzamelinstallatie die toestaat enkel het afval te factureren dat werkelijk door de gebruikers is geproduceerd. De verwijzende rechter is bovendien van oordeel dat aan de gebruikers speciale containers ter beschikking zouden moet worden gesteld voor het verzamelen van afval dat selectief wordt ingezameld (papier, glas, gemengd afval). De verwijzende rechter voegt daaraan toe dat de gebruikers niet zouden hoeven te betalen voor het storten van afval door recycling. Hij vraagt zich dus af of de gebruikers alle posten van de facturen moeten betalen die voor het beheer van het stedelijk afval zijn opgesteld.
In die omstandigheden heeft de Općinski sud u Velikoj Gorici (rechter voor de gemeente Velika Gorica, Kroatië) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag gesteld:
„Hoe wordt volgens het Unierecht de heffing op het ophalen en wegbrengen van huishoudelijk afval berekend? Hoe zit het met de door burgers van de Europese Unie betaalde factuur voor het ophalen en wegbrengen van stedelijk afval, betalen zij voor het ophalen en wegbrengen van huishoudelijk afval op basis van het volume van de geledigde bakken of containers dan wel op basis van het volume van het opgehaalde afval, en betalen zij daarnaast nog andere heffingen?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
Met zijn vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 14 en 15, lid 1, van richtlijn 2008/98 aldus moeten worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale regeling als in het hoofdgeding, die erin voorziet, enerzijds dat de gebruikers van de afvalverwerkingsdienst een prijs betalen die berekend is op grond van het volume van de container die zij ter beschikking krijgen, en niet op grond van het gewicht van het werkelijk weggehaalde afval, en anderzijds dat die gebruikers een bijkomende heffing betalen, waarvan de opbrengst is bestemd voor de financiering van de nodige investeringen voor de verwerking van het ingezamelde afval.
Krachtens artikel 14 van richtlijn 2008/98 en overeenkomstig het beginsel de vervuiler betaalt, worden de kosten voor het afvalbeheer door de eerste afvalproducent, de huidige of de vorige houders van afvalstoffen gedragen. Deze financiële verplichting rust op die houders vanwege hun bijdrage aan het ontstaan van die afvalstoffen (zie naar analogie arresten van 24 juni 2008, Commune de Mesquer,
C‑188/07
,
EU:C:2008:359
, punt
, en 16 juli 2009, Futura Immobiliare e.a.,
C‑254/08
,
EU:C:2009:479
, punt
).
Wat de financiering van de kosten voor het beheer en de verwijdering van stedelijk afval betreft, dienen de lidstaten, aangezien er sprake is van een dienst die collectief ten behoeve van een geheel van „houders” wordt verricht, overeenkomstig artikel 15 van richtlijn 2008/98 ervoor te zorgen dat, in beginsel, alle gebruikers van die dienst, als „houders” in de zin van artikel 3 van deze richtlijn, collectief de totale kosten dragen voor de verwijdering van de afvalstoffen (zie naar analogie arrest van 16 juli 2009, Futura Immobiliare e.a.,
C‑254/08
,
EU:C:2009:479
, punt
).
In de huidige stand van het Unierecht bestaat er geen op de grondslag van artikel 192 VWEU vastgestelde regeling die de lidstaten een welbepaalde methode oplegt voor de financiering van de kosten verbonden aan de verwijdering van stedelijk afval, zodat die financiering naar believen van de betrokken lidstaat door middel van een belasting, een heffing of op gelijk welke andere wijze kan worden verzekerd. Bijgevolg kan het gebruik van criteria voor de facturatie die zijn gebaseerd op het volume van de aan de gebruikers ter beschikking gestelde containers, met name berekend op basis van de oppervlakte van de door hen gebruikte onroerende goederen en van de bestemming van die goederen, het mogelijk maken de kosten voor de verwijdering van die afvalstoffen te berekenen en deze te verdelen onder de verschillende houders, aangezien die parameter het bedrag van die kosten direct kan beïnvloeden (zie in die zin arrest van 16 juli 2009, Futura Immobiliare e.a.,
C‑254/08
,
EU:C:2009:479
, punten
en
).
Derhalve kan een nationale regeling als in het hoofdgeding, die ter financiering van het beheer en de verwijdering van stedelijk afval voorziet in een prijs die is berekend op basis van een raming van het geproduceerde volume afvalstoffen, en niet op basis van het gewicht aan afvalstoffen dat daadwerkelijk is geproduceerd en afgegeven voor inzameling, in de huidige stand van het Unierecht niet worden geacht in strijd te zijn met artikel 14 en artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/98 (zie naar analogie arrest van 16 juli 2009, Futura Immobiliare e.a.,
C‑254/08
,
EU:C:2009:479
, punt
).
Hetzelfde geldt voor de invoering van een bijkomende heffing die ertoe strekt de nodige investeringen voor de verwerking van het afval, met inbegrip van zijn recycling, te financieren.
Overeenkomstig artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/98 dienen de lidstaten immers alle nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de afvalstoffenproducenten collectief deelnemen aan de investeringen die noodzakelijk zijn om de in artikel 11, lid 1, artikel 14 en artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/98 vermelde doelstellingen te bereiken, wegens hun bijdrage aan de productie van het afval (zie naar analogie arresten van 24 juni 2008, Commune de Mesquer,
C‑188/07
,
EU:C:2008:359
, punt
, en 16 juli 2009, Futura Immobiliare e.a.,
C‑254/08
,
EU:C:2009:479
, punt
).
Hoewel de bevoegde nationale autoriteiten in de huidige stand van het Unierecht op het betrokken gebied beschikken over een ruime beoordelingsmarge met betrekking tot de vaststelling van de berekeningswijze van de prijs zoals kosten van het afvalstoffenbeheer en de bijkomende heffing als aan de orde in het hoofdgeding, staat het aan de verwijzende rechter om aan de hand van de hem verstrekte gegevens, feitelijk en rechtens, na te gaan of de gevraagde prijs en die bijkomende heffing niet tot gevolg hebben dat bepaalde „houders” kosten dienen te dragen die kennelijk onevenredig zijn aan het volume en de aard van de afvalstoffen die zij kunnen produceren (zie naar analogie arrest van 16 juli 2009, Futura Immobiliare e.a.,
C‑254/08
,
EU:C:2009:479
, punten
en
).
Daartoe dient met name rekening te worden houden met criteria die zijn gebaseerd op het soort onroerende goederen dat de gebruikers gebruiken, de oppervlakte en de bestemming van die goederen, de productiecapaciteit van de „houders” van de afvalstoffen, het volume van de aan de gebruikers ter beschikking gestelde containers en het aantal keren dat die containers worden leeggemaakt, aangezien die parameters het bedrag van de kosten voor het beheer en de verwijdering van de afvalstoffen direct kunnen beïnvloeden.
Gelet op al de voorgaande overwegingen moet op de gestelde vraag worden geantwoord dat artikel 14 en artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/98 aldus moeten worden uitgelegd dat zij, in de huidige stand van het Unierecht, niet in de weg staan aan een nationale regeling als in het hoofdgeding, die voor de financiering van een dienst voor het beheer en de verwijdering van stedelijk afval voorziet in een prijs berekend op basis van een raming van het door de gebruikers van die dienst geproduceerde volume afvalstoffen, en niet op basis de hoeveelheid afvalstoffen die deze gebruikers daadwerkelijk hebben geproduceerd en afgegeven voor inzameling, alsook in de betaling door de gebruikers, als houders van de afvalstoffen, van een bijkomende heffing ter financiering van de nodige kapitaalinvesteringen voor de verwerking van het afval, met inbegrip van zijn recycling. Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om aan de hand van de hem verstrekte gegevens, feitelijk en rechtens, na te gaan of dit niet tot gevolg heeft dat bepaalde „houders” kosten dienen te dragen die kennelijk onevenredig zijn aan het volume of de aard van de afvalstoffen die zij kunnen produceren. Daartoe kan de nationale rechter met name rekening houden met criteria die verband houden met het soort onroerende goederen dat de gebruikers gebruiken, de oppervlakte en de bestemming van die goederen, de productiecapaciteit van de „houders”, het volume van de aan de gebruikers ter beschikking gestelde containers en het aantal keren dat die containers worden leeggemaakt, aangezien die parameters het bedrag van de kosten voor het beheer van de afvalstoffen direct kunnen beïnvloeden.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Zesde kamer) verklaart voor recht:

Artikel 14 en artikel 15, lid 1, van richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen, moeten aldus worden uitgelegd dat zij, in de huidige stand van het Unierecht, niet in de weg staan aan een nationale regeling als in het hoofdgeding, die voor de financiering van een dienst voor het beheer en de verwijdering van stedelijk afval voorziet in een prijs berekend op basis van een raming van het door de gebruikers van die dienst geproduceerde volume afvalstoffen, en niet op basis van de hoeveelheid afvalstoffen die deze gebruikers daadwerkelijk hebben geproduceerd en afgegeven voor inzameling, alsook in de betaling door de gebruikers, als houders van de afvalstoffen, van een bijkomende heffing ter financiering van de nodige kapitaalinvesteringen voor de verwerking van het afval, met inbegrip van zijn recycling. Het staat evenwel aan de verwijzende rechter om aan de hand van de hem verstrekte gegevens, feitelijk en rechtens, na te gaan of dit niet tot gevolg heeft dat bepaalde „houders” kosten dienen te dragen die kennelijk onevenredig zijn aan het volume of de aard van de afvalstoffen die zij kunnen produceren. Daartoe kan de nationale rechter met name rekening houden met criteria die verband houden met het soort onroerende goederen dat de gebruikers gebruiken, de oppervlakte en de bestemming van die goederen, de productiecapaciteit van de „houders”, het volume van de aan de gebruikers ter beschikking gestelde containers en het aantal keren dat die containers worden leeggemaakt, aangezien die parameters het bedrag van de kosten voor het beheer van de afvalstoffen direct kunnen beïnvloeden.

ondertekeningen
(
)	Procestaal: Kroatisch.