CELEX: 62017CJ0617
Predhodno odločanje
Konkurenca
Člen 82 ES
Zloraba prevladujočega položaja
Uredba (ES) št. 1/2003
Člen 3(1)
Uporaba nacionalnega konkurenčnega prava
Odločba nacionalnega organa, pristojnega za konkurenco, o naložitvi globe na podlagi nacionalnega prava in globe na podlagi prava Unije
Listina Evropske unije o temeljnih pravicah
Člen 50
Načelo ne bis in idem
Uporaba

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago načela
ne bis in idem
, ki je navedeno v členu 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, razglašene 7. decembra 2000 v Nici (
UL 2000, C 364, str. 1
) (v nadaljevanju: Listina), in člena 3(1) Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov 81 in 82 Pogodbe (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 8, zvezek 2, str. 205).
Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S.A. (v nadaljevanju: PZU Życie) in Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (predsednik urada za varstvo konkurence in potrošnikov, v nadaljevanju: predsednik UOKiK) v zvezi z odločbo zadnjenavedenega, s katero sta bili družbi PZU Życie zaradi zlorabe prevladujočega položaja naloženi globa iz naslova kršitve nacionalnega konkurenčnega prava in globa iz naslova kršitve konkurenčnega prava Unije.
Pravni okvir
Pravo Unije
V uvodni izjavi 6 Uredbe št. 1/2003 je navedeno:
„Za zagotavljanje učinkovite uporabe pravil konkurence [Unije] morajo biti organi, pristojni za konkurenco v državah članicah, tesneje povezani z njihovo uporabo. V ta namen morajo biti pooblaščeni za uporabo prava [Unije].“
Člen 3(1) te uredbe določa:
„Kadar organi, pristojni za konkurenco v državah članicah, ali nacionalna sodišča uporabljajo nacionalno zakonodajo o konkurenci za sporazume, sklepe podjetniških združenj ali za usklajena ravnanja v smislu člena 81(1) [ES], ki lahko vplivajo na trgovanje med državami članicami v smislu navedene določbe, uporabljajo za te sporazume, sklepe ali usklajena ravnanja tudi člen 81 [ES]. Kadar organi, pristojni za konkurenco v državah članicah, ali nacionalna sodišča uporabljajo nacionalno zakonodajo o konkurenci za zlorabo, ki je prepovedana s členom 82 [ES], uporabljajo tudi člen 82 [ES].“
Člen 5 navedene uredbe, naslovljen „Pristojnosti organov, pristojnih za konkurenco v državah članicah“, določa:
„Organi, pristojni za konkurenco v državah članicah, so pristojni za uporabo členov 81 in 82 [ES] v posameznih primerih. Za ta namen lahko po uradni dolžnosti ali na podlagi pritožbe izdajo naslednje odločbe, ki:
[…]
–
naložijo globe, periodične denarne kazni ali druge sankcije, predvidene po nacionalnem pravu.
Kadar na podlagi razpoložljivih informacij pogoji za prepoved niso izpolnjeni, se lahko odločijo, da ni nobenega vzroka za njihovo ukrepanje.“
Člen 11 te uredbe, naslovljen „Sodelovanje med Komisijo in organi, pristojnimi za konkurenco v državah članicah“, določa:
„1.   Komisija in organi, pristojni za konkurenco v državah članicah, v sodelovanju uporabljajo pravila konkurence [Unije].
[…]
3.   Kadar organi, pristojni za konkurenco v državah članicah, delujejo po členu 81 ali členu 82 [ES], pisno obvestijo o tem Komisijo pred začetkom prvega uradnega preiskovalnega dejanja ali nemudoma po njem. Ta informacija je lahko na voljo tudi organom, pristojnim za konkurenco v drugih državah članicah.
[…]“
Člen 16 Uredbe št. 1/2003 določa:
„1.   Kadar nacionalna sodišča odločajo o sporazumih, sklepih ali usklajenih ravnanjih v skladu s členom 81 ali členom 82 [ES], ki so že predmet odločbe Komisije, ne morejo sprejeti odločitev, ki so v nasprotju s sprejeto odločbo Komisije. Prav tako se morajo izogibati odločitvam, ki bi nasprotovale odločbi, ki jo namerava sprejeti Komisija v že začetem postopku. Zato lahko nacionalno sodišče oceni, ali je potrebno, da svoje postopke ustavi. Ta obveznost ne posega v pravice in obveznosti iz člena 234 [ES].
2.   Kadar organi, pristojni za konkurenco v državah članicah, odločajo o sporazumih, sklepih ali usklajenih ravnanjih v skladu s členom 81 ali členom 82 [ES], ki so že predmet odločbe Komisije, ne morejo sprejeti odločitev, ki so v nasprotju s sprejeto odločbo Komisije.“
Poljsko pravo
Člen 8(1) ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów (zakon o varstvu konkurence in potrošnikov) z dne 15. decembra 2000 (Dz. U. iz leta 2000, št. 122, pozicija 1319, v nadaljevanju: LPCC), določa:
„Zloraba prevladujočega položaja na upoštevnem trgu od enega ali več podjetij je prepovedana.“
Člen 101(1) LPCC določa:
„[Predsednik UOKiK] lahko zadevnemu podjetju z odločbo naloži globo, ki ne sme presegati 10 % prometa, ki ga je to ustvarilo v poslovnem letu pred naložitvijo globe, če je – lahko tudi nenamerno – to podjetje:
1.
kršilo prepoved iz člena 5, če niso podani razlogi za izključitev iz členov 6 in 7, ali prepoved iz člena 8;
2.
kršilo člen 81 ali člen 82 [ES];
[…]“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
Predsednik UOKiK je v odločbi z dne 25. oktobra 2007 ugotovil, da je družba PZU Życie v obdobju od 1. aprila 2001 do sprejetja te odločbe zlorabljala svoj prevladujoč položaj na poljskem trgu skupinskih življenjskih zavarovanj za delavce in s tem kršila člen 8 LPCC.
Menil je tudi, da imajo ravnanja, ki odražajo to zlorabo, lahko negativen vpliv na možnosti vstopa tujih zavarovalnic na poljski trg in da zato vplivajo na trgovino med državami članicami. Tako je ugotovil, da je družba PZU Życie poleg nacionalnega prava kršila tudi člen 82 ES.
Predsednik UOKiK je družbi PZU Życie naložil sankcijo v skupnem znesku 50.381.080 poljskih zlotov (PLN) (približno 11.697.000 EUR), kar je vključevalo, prvič, globo v višini 33.022.892,77 PLN (približno 7.664.000 EUR) zaradi kršitve določb nacionalnega konkurenčnega prava v obdobju od 1. maja 2001 do 25. oktobra 2007, in drugič, globo v višini 17.358.187,23 PLN (približno 4.033.000 EUR) zaradi kršitve člena 82 ES v obdobju od 1. maja 2004, dneva pristopa Republike Poljske k Uniji, do 25. oktobra 2007.
Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (regionalno sodišče v Varšavi – sodišče za varstvo konkurence in potrošnikov, Poljska) je s sodbo z dne 28. marca 2014 zavrnilo tožbo, ki jo je družba PZU Życie vložila zoper odločbo z dne 25. oktobra 2007. Ta sodba je bila potrjena s sodbo Sąd Apelacyjny w Warszawie (višje sodišče v Varšavi, Poljska) z dne 17. septembra 2015.
Družba PZU Życie je pri Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče, Poljska) vložila kasacijsko pritožbo in se sklicevala na kršitev načela
ne bis in idem
, ki ga zagotavlja člen 50 Listine, in člena 4 Protokola št. 7 k Evropski konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisani 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: EKČP). Pritožnica iz postopka v glavni stvari trdi, da je bila za kršitev prava Unije sankcionirana dvakrat, in sicer prvič neposredno na podlagi člena 82 ES v povezavi s členom 5 Uredbe št. 1/2003 in drugič posredno na podlagi nacionalnega konkurenčnega prava.
Predložitveno sodišče opozarja, da je načelo
ne bis in idem
v demokratični pravni državi posebej pomembno ter prepoveduje ponovno sojenje in kaznovanje iste osebe za isto dejanje. Predložitveno sodišče poudarja, da se spor o glavni stvari v bistvu nanaša na vprašanje, v katerem primeru gre v isti zadevi za namene uporabe načela
ne bis in idem
za drugo obsodbo oziroma za drugo sankcijo zaradi kršitve konkurenčnega prava.
Na prvem mestu poudarja, da je Evropsko sodišče za človekove pravice v sodbi z dne 10. februarja 2009, Sergueï Zolotoukhine proti Rusiji (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903, točke od 78 do 82) razsodilo, da se to načelo uporablja, kadar gre za isto dejansko stanje, in ne za isto kršitev. Iz te sodne prakse naj bi izhajalo, da dvakratno kaznovanje osebe, kot v obravnavanem primeru, za isto protikonkurenčno ravnanje pomeni kršitev navedenega načela. Sodišče naj bi na področjih, ki niso konkurenčno pravo, uporabilo enak pristop, zlasti v sodbah z dne 5. maja 1966, Gutmann/Komisija (
18/65 in 35/65
,
EU:C:1966:24
), in z dne 9. marca 2006, Van Esbroeck (
C‑436/04
,
EU:C:2006:165
).
Predložitveno sodišče na drugem mestu navaja, da je Sodišče v sodni praksi na področju konkurence, nasprotno, razsodilo, da morajo biti za uporabo načela
ne bis in idem
izpolnjeni trije pogoji, in sicer istovetnost dejstev, isti kršitelj in isti pravno zavarovani interes. Kar zadeva, natančneje, istovetnost dejstev, naj bi Sodišče v sodbi z dne 14. februarja 2012, Toshiba Corporation in drugi (
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, točka
), pojasnilo, da jo je treba preučiti ne le z vidika ravnanja podjetja, temveč tudi z vidika njenih učinkov v nekem obdobju in na nekem ozemlju.
Po navedbah predložitvenega sodišča tako obstaja razlika med pristopom Sodišča v zadevah, ki se nanašajo na konkurenco, in njegovim pristopom na drugih področjih prava Unije. Na področju konkurence naj bi Sodišče namreč poleg istovetnosti dejstev in istega kršitelja zahtevalo istovetnost pravno zavarovanega interesa. Ta dodaten pogoj naj bi omejeval področje uporabe načela
ne bis in idem
. V obravnavani zadevi naj bi pripeljal do ugotovitve, da to načelo ni bilo kršeno.
To sodišče se torej sprašuje o obsegu načela
ne bis in idem
, ker mora hkrati uporabiti določbe EKČP in določbe Listine. Poleg tega postavlja vprašanje, ali je sodna praksa Sodišča, ki se nanaša na uporabo tega načela na področju konkurence, v skladu s členom 52(3), drugi stavek, Listine, saj ta sodna praksa daje bolj omejeno varstvo od tistega, ki ga zagotavlja EKČP.
Na tretjem mestu, če bi Sodišče potrdilo, da je istovetnost pravno zavarovanega interesa dodaten element, ki pogojuje uporabo načela
ne bis in idem
, se predložitveno sodišče sprašuje, ali je treba sodbo z dne 13. februarja 1969, Wilhelm in drugi (
14/68
,
EU:C:1969:4
), ki je bila izdana v zadevi, v kateri ni šlo za sklicevanje na načelo
ne bis in idem
, razlagati tako, da konkurenčno pravo Unije in nacionalno konkurenčno pravo varujeta isti pravni interes. Ta dvoumnost naj bi bila razvidna tudi iz sodbe z dne 14. februarja 2012, Toshiba Corporation in drugi (
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, točki
in
), ki naj bi jo bilo mogoče razumeti tako, da to pravo Unije in to nacionalno pravo varujeta isti pravni interes. To vprašanje, ki naj bi bilo še brez odgovora, naj bi bilo odločilno za rešitev zadeve iz postopka v glavni stvari, za katero je značilna istovetnost dejstev in v kateri so bile v okviru istega postopka vzporedno uporabljene podobne določbe prava Unije in nacionalnega prava.
V teh okoliščinah je Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.
Ali se člen 50 [Listine] lahko razlaga tako, da za uporabo načela
ne bis in idem
ni potrebno le, da gre za istega kršitelja in isto dejansko stanje, ampak tudi za isti varovani pravni interes?
2.
Ali je treba člen 3 Uredbe [št. 1/2003] v povezavi s členom 50 [Listine] razlagati tako, da konkurenčno pravo Unije in nacionalno konkurenčno pravo, ki ju vzporedno uporablja organ države članice, pristojen za konkurenco, varujeta isti pravni interes?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče želi z vprašanjema za predhodno odločanje, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu izvedeti, ali je treba načelo
ne bis in idem
, ki je navedeno v členu 50 Listine, razlagati tako, da nasprotuje temu, da nacionalni organ, pristojen za konkurenco, podjetju z isto odločbo naloži globo zaradi kršitve nacionalnega konkurenčnega prava in globo zaradi kršitve člena 82 ES.
V skladu z uvodno izjavo 6 Uredbe št. 1/2003 je namen te uredbe to, da se za zagotavljanje učinkovite uporabe pravil Unije o konkurenci nacionalne organe z njo tesneje poveže tako, da se jih pooblasti za uporabo prava Unije.
Tako člen 3(1), drugi stavek, navedene uredbe določa, da kadar organi držav članic, pristojni za konkurenco, uporabljajo nacionalno konkurenčno pravo za zlorabo, ki je s členom 82 ES prepovedana, uporabljajo tudi ta člen.
Sodišče je večkrat razsodilo, da se pravo Unije in nacionalno pravo na področju konkurence uporabljata vzporedno. Pravila o konkurenci na evropski in nacionalni ravni upoštevajo restriktivna ravnanja z različnih vidikov in njihovi področji uporabe se ne prekrivata (sodba z dne14. februarja 2012, Toshiba Corporation in drugi,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, točka
in navedena sodna praksa).
Iz tega izhaja, da če Komisija ni začela postopka za izdajo sklepa na podlagi poglavja III Uredbe št. 1/2003, kadar nacionalni organ, pristojen za konkurenco, uporabi določbe nacionalnega prava, ki prepovedujejo enostransko ravnanje podjetja, ki lahko prizadene trgovino med državami članicami v smislu člena 82 ES, mu člen 3(1), drugi stavek, te uredbe nalaga, da hkrati uporabi tudi člen 82 ES (glej po analogiji, kar zadeva člen 81 ES, sodbo z dne 14. februarja 2012, Toshiba Corporation in drugi,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, točki
in
).
V členu 5 Uredbe št. 1/2003 je pojasnjeno, da lahko organ, pristojen za konkurenco, ki je pooblaščen za uporabo člena 82 ES, naloži globe, periodične denarne kazni ali druge sankcije, ki jih določa njegovo nacionalno pravo.
V zvezi s tem je Sodišče razsodilo, da je treba načelo
ne bis in idem
upoštevati v postopkih za naložitev glob, ki spadajo v konkurenčno pravo. Navedeno načelo na področju konkurence prepoveduje, da bi bilo podjetje ponovno sankcionirano ali preganjano zaradi protikonkurenčnega ravnanja, za katero je že bilo sankcionirano ali glede katerega je bilo ugotovljeno, da zanj ni odgovorno, s prejšnjo odločbo, zoper katero ni več mogoče vložiti pravnega sredstva (sodba z dne 14. februarja 2012, Toshiba Corporation in drugi,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, točka
in navedena sodna praksa).
Iz sodne prakse Sodišča je tako razvidno, da je cilj načela
ne bis in idem
preprečiti, da bi bilo podjetje „ponovno sankcionirano ali preganjano“, kar predpostavlja, da je bilo to podjetje s prejšnjo odločbo, zoper katero ni več mogoče vložiti pravnega sredstva, sankcionirano oziroma je bilo s to odločbo ugotovljeno, da ni odgovorno.
To razlago načela
ne bis in idem
potrjuje besedilo člena 50 Listine in namen tega načela.
Kar zadeva, na prvem mestu, besedilo člena 50 Listine, v skladu z njim „[n]ihče ne sme biti ponovno v kazenskem postopku ali kaznovan zaradi kaznivega dejanja, za katero je bil v Uniji v skladu z zakonom s pravnomočno sodbo že oproščen ali obsojen“.
Kot je generalni pravobranilec navedel v točki 21 sklepnih predlogov, je ta člen torej izrecno usmerjen v ponovitev postopka, ki se je končal s pravnomočno odločbo in ki se nanaša na isto dejansko stanje. V primeru, v katerem nacionalni organ, pristojen za konkurenco,v skladu s členom 3(1), drugi stavek, Uredbe št. 1/2003 hkrati uporabi nacionalno konkurenčno pravo in člen 82 ES, pa take ponovitve ni.
Kar zadeva, na drugem mestu, namen načela
ne bis in idem
, je treba opozoriti, kot je generalni pravobranilec v bistvu navedel v točki 18 sklepnih predlogov, da je cilj tega načela kot korelata načela pravnomočnosti ščititi pravno varnost in pravičnost s tem, da se zagotovi, da je lahko zadevna oseba – če je bil zoper njo uveden pregon in je bila, odvisno od okoliščin primera, kaznovana – prepričana, da je za isto kršitev ne bodo več preganjali.
Varstvo, ki se ga z načelom
ne bis in idem
želi nuditi pred ponovitvami pregonov, ki pripeljejo do obsodbe, je v položaju, v katerem je v isti odločbi hkrati uporabljeno nacionalno konkurenčno pravo in konkurenčno pravo Unije, tako brezpredmetno.
Iz tega izhaja, kot so v stališčih v bistvu navedli predsednik UOKiK, poljska vlada, Komisija in Nadzorni organ EFTA, da se načelo
ne bis in idem
v primeru, kakršen je ta v postopku v glavni stvari – v katerem nacionalni organ, pristojen za konkurenco, v skladu s členom 3(1) Uredbe št. 1/2003 hkrati uporabi nacionalno konkurenčno pravo in pravila Unije o konkurenci ter na podlagi člena 5 te uredbe sankcionira podjetje tako, da mu z isto odločbo naloži globo zaradi kršitve tega prava in globo zaradi neupoštevanja teh pravil – ne uporablja.
Vendar je treba pojasniti, da če se nacionalni organ, pristojen za konkurenco, na podlagi zadnjenavedene določbe odloči naložiti globo zaradi kršitve člena 82 ES, mora ta organ svojo pristojnost izvajati ob spoštovanju prava Unije.
Iz ustaljene sodne prakse namreč izhaja, da morajo države članice takrat, kadar uredba Unije ne vsebuje nobene posebne določbe, ki bi določala sankcijo v primeru kršitve te uredbe oziroma v zvezi s tem napotuje na nacionalne zakone in druge predpise, v skladu s členom 10 ES sprejeti vse ustrezne ukrepe za zagotovitev polne učinkovitosti prava Unije. Za to morajo, čeprav jim je pridržana izbira sankcij, predvsem zagotoviti, da so kršitve prava Unije kaznovane pod vsebinskimi in postopkovnimi pogoji, ki so podobni tistim, ki se uporabljajo za kršitve nacionalnega prava, ki so podobne narave in teže, pri čemer morajo biti sankcije v vsakem primeru sorazmerne (glej po analogiji sodbo z dne 10. julija 1990, Hansen,
C‑326/88
,
EU:C:1990:291
, točka
).
Kot je Nadzorni organ EFTA navedel v stališču, se mora nacionalni organ, pristojen za konkurenco – kadar z isto odločbo naloži dve globi, da bi sankcioniral kršitev nacionalnega konkurenčnega prava in kršitev člena 82 ES – prepričati, da sta globi, upoštevani skupaj, sorazmerni z naravo kršitve, kar mora v postopku v glavni stvari preveriti predložitveno sodišče.
Ob upoštevanju navedenega je treba na vprašanji za predhodno odločanje odgovoriti, da je treba načelo
ne bis in idem
, ki je navedeno v členu 50 Listine, razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da nacionalni organ, pristojen za konkurenco, podjetju z isto odločbo naloži globo zaradi kršitve nacionalnega konkurenčnega prava in globo zaradi kršitve člena 82 ES. V takem primeru se mora nacionalni organ, pristojen za konkurenco, vseeno prepričati, da sta globi, upoštevani skupaj, sorazmerni z naravo kršitve.
Stroški
Ker je ta postopek za stranki v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (četrti senat) razsodilo:

Načelo
ne bis in idem
, ki je navedeno v členu 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, razglašene 7. decembra 2000 v Nici, je treba razlagati tako, da ne nasprotuje temu, da nacionalni organ, pristojen za konkurenco, podjetju z isto odločbo naloži globo zaradi kršitve nacionalnega konkurenčnega prava in globo zaradi kršitve člena 82 ES. V takem primeru se mora nacionalni organ, pristojen za konkurenco, vseeno prepričati, da sta globi, upoštevani skupaj, sorazmerni z naravo kršitve.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: poljščina.