CELEX: 62020CJ0231
Prejudiciële verwijzing
Vrije dienstverrichting
Artikel 56 VWEU
Kansspelen
Ter beschikking stellen van verboden loterijen
Sancties
Evenredigheid
Boeten met een minimumbedrag
Cumulatie
Geen bovengrens
Vervangende hechtenisstraf
Evenredige bijdrage in de procedurekosten
Artikel 49, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 56 VWEU en artikel 49, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen MT en de Landespolizeidirektion Steiermark (regionaal directoraat politie van de deelstaat Stiermarken, Oostenrijk) over sancties die hem zijn opgelegd wegens overtredingen bestaande in het als ondernemer ter beschikking stellen van verboden loterijen.
Toepasselijke bepalingen
GSpG
Het Glücksspielgesetz (federale wet op de kansspelen) van 28 november 1989 (BGBl. 620/1989) bepaalt in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „GSpG”) in § 2, met als opschrift „Loterijen”:
„(1)   Loterijen zijn kansspelen
1.
die een ondernemer opzet, organiseert, aanbiedt of ter beschikking stelt,
2.
waarbij spelers of andere personen een betaling doen (inzet) in het kader van de deelname aan het spel, en
3.
waarbij aan de ondernemer, de spelers of andere personen een in geld waardeerbare opbrengst (winst) in het vooruitzicht wordt gesteld.
[…]
(4)   Verboden loterijen zijn loterijen waarvoor geen enkele concessie of vergunning krachtens deze federale wet is verleend en die niet op grond van § 4 zijn uitgezonderd van het staatsmonopolie op kansspelen.
[…]”
§ 52 GSpG heeft als opschrift „Bepalingen inzake bestuurlijke sancties” en luidt:
„(1)   Begaat een administratieve overtreding en wordt door de bestuurlijke instantie een geldboete tot 60000 EUR in de in punt 1 bedoelde gevallen en tot 22000 EUR in de in de punten 2 tot en met 11 bedoelde gevallen opgelegd:
1.
eenieder die voor deelname vanaf het nationale grondgebied als ondernemer verboden loterijen in de zin van § 2, lid 4, opzet, organiseert of ter beschikking stelt of eenieder die daar als ondernemer aan deelneemt in de zin van § 2, lid 2;
[…]
(2)   Wanneer inbreuk op lid 1, punt 1, wordt gemaakt met maximaal drie speelautomaten of andere voorwerpen die in strijd zijn met de voorschriften, wordt het gebruik van elke speelautomaat of elk ander met de voorschriften strijdig voorwerp bestraft met een geldboete van 1000 tot 10000 EUR in geval van een eerste overtreding of 3000 tot 30000 EUR in geval van recidive; bij een overtreding met meer dan drie speelautomaten of andere met de voorschriften strijdige voorwerpen wordt het gebruik van elke speelautomaat of elk ander met de voorschriften strijdig voorwerp bestraft met een geldboete van 3000 EUR tot 30000 EUR in geval van een eerste overtreding of 6000 EUR tot 60000 EUR in geval van recidive.”
VStG
Het Verwaltungsstrafgesetz (wet inzake bestuurlijke sancties, BGBl. 52/1991) bepaalt in de op het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: „VStG”) in § 9, „Bijzondere gevallen van aansprakelijkheid”:
„(1)   Wat de naleving van de bestuursrechtelijke bepalingen door rechtspersonen betreft […], moet de persoon die de vennootschap ten aanzien van derden vertegenwoordigt, aansprakelijk worden geacht, behoudens andersluidende bestuursrechtelijke bepalingen en voor zover geen verantwoordelijke lasthebbers zijn aangewezen (lid 2).
[…]
(7)   De in lid 3 bedoelde rechtspersonen […] en natuurlijke personen zijn hoofdelijk aansprakelijk voor de geldboeten die worden opgelegd aan de personen die de vennootschap ten aanzien van derden vertegenwoordigen of aan een verantwoordelijke lasthebber, alsook voor andere in geld uitgedrukte schade en voor de procedurekosten.”
§ 16 VStG, „Vervangende hechtenisstraf”, bepaalt:
„(1)   Indien een geldboete wordt opgelegd, moet tegelijkertijd een vervangende hechtenisstraf worden vastgesteld voor het geval dat de boete niet kan worden ingevorderd.
(2)   De vervangende hechtenisstraf mag niet hoger zijn dan de maximumhechtenisstraf voor de administratieve overtreding en mag, in gevallen waarin niet in een hechtenisstraf of een andere bepaling is voorzien, niet langer duren dan twee weken. Een vervangende hechtenisstraf van meer dan zes weken is illegaal. Een dergelijke straf moet worden vastgesteld volgens de regels voor de bepaling van de sanctie, ongeacht § 12.
[…]”
§ 19 VStG heeft als opschrift „Bepaling van de sanctie” en luidt:
„(1)   De sanctie wordt bepaald naargelang van het belang van het beschermde rechtsgoed en de ernst van de door de overtreding veroorzaakte aantasting van dat goed.
[…]”
§ 20 VStG, „Uitzonderlijke matiging van de sanctie”, bepaalt:
„Indien er duidelijk meer verzachtende dan verzwarende omstandigheden zijn of indien de vermeende dader minderjarig is, kan de minimumstraf met de helft worden verminderd.”
§ 64 VStG heeft als opschrift „Kosten van de sanctieprocedure” en luidt:
„(1)   Bij elke beslissing waarbij een sanctie wordt opgelegd, moet de bestrafte persoon worden veroordeeld tot betaling van een bijdrage in de kosten van de sanctieprocedure.
(2)   Het bedrag van deze bijdrage wordt voor de [administratieve] procedure vastgesteld op 10 % van de opgelegde sanctie, met een minimumbedrag van 10 EUR; wanneer de sanctie een hechtenisstraf is, komt voor de berekening van de procedurekosten één dag vrijheidsbeneming overeen met 100 EUR. […]
[…]”
Wet tot regeling van de bestuursrechtspraak
Volgens § 38 van het Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (wet tot regeling van de bestuursrechtspraak, BGBl. I, 33/2013), in de op het hoofdgeding toepasselijke versie, worden in het kader van de bestuurlijke geschilprocedure de bepalingen van met name het VStG toegepast.
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Van 30 april tot en met 3 mei 2016 heeft de door MT vertegenwoordigde vennootschap in een bepaald etablissement tien speelautomaten ter beschikking gesteld voor commerciële doeleinden. De organisator van de betrokken kansspelen is een in Slowakije gevestigde vennootschap.
Bij een bestuurlijke beslissing is verzoeker in het hoofdgeding op grond van § 9 VStG schuldig bevonden aan de door die vennootschap begane overtredingen van § 52, lid 1, punt 1, derde feit, GSpG. De bestuurlijke strafautoriteit heeft hem krachtens § 52, lid 2, van deze wet een bestuurlijke sanctie van 10000 EUR per overtreding opgelegd alsook, krachtens § 16 VStG – die volgens § 38 van de wet tot regeling van de bestuursrechtspraak in de op het hoofdgeding toepasselijke versie van toepassing is in het kader van de bestuurlijke geschilprocedure –, een vervangende hechtenisstraf van drie dagen (voor de tien speelautomaten dus in totaal een geldboete van 100000 EUR en een vervangende hechtenisstraf van dertig dagen). Die autoriteit heeft hem op grond van § 64, lid 2, VStG ook verplicht tot betaling van een bijdrage in de procedurekosten ten belope van 10000 EUR.
Het beroep dat tegen deze beslissing is ingesteld bij het Landesverwaltungsgericht Steiermark (bestuursrechter in eerste aanleg van de deelstaat Stiermarken, Oostenrijk) is verworpen.
Verzoeker in het hoofdgeding heeft tegen dat vonnis een eerste beroep in
Revision
ingesteld bij het Verwaltungsgerichtshof (hoogste bestuursrechter, Oostenrijk). Die rechterlijke instantie heeft dat vonnis bevestigd wat de schuldvraag betreft, maar vernietigd wat de straftoemeting betreft.
Nadat de zaak is terugverwezen heeft het Landesverwaltungsgericht Steiermark het bedrag van de geldboete per overtreding teruggebracht tot 4000 EUR en een vervangende hechtenisstraf van één dag opgelegd (voor de tien speelautomaten dus in totaal een geldboete van 40000 EUR en een vervangende hechtenisstraf van tien dagen). Ook heeft het de bijdrage in de procedurekosten op 4000 EUR vastgesteld.
Verzoeker in het hoofdgeding heeft tegen deze strafmaat een nieuw beroep in
Revision
ingesteld bij de verwijzende rechter.
Die rechter merkt in het kader van de bij hem aanhangige procedure in
Revision
op dat het Landesverwaltungsgericht Steiermark in eerste aanleg heeft onderzocht in hoeverre de betrokken monopolieregeling de vrijheid van dienstverrichting aantast – en daarvoor een globale beoordeling aan de hand van de door het Hof vastgestelde criteria heeft verricht – en tot de slotsom is gekomen dat het Unierecht zich niet verzet tegen de bepalingen van het GSpG die het organiseren van geautomatiseerde kansspelen zonder de vereiste concessie strafbaar stellen.
De verwijzende rechter merkt evenwel op dat zijn beoordeling van de wettigheid van de sanctie afhangt van de vraag of de bepalingen van het GSpG en het VStG die het Landesverwaltungsgericht Steiermark moet toepassen om de straf te bepalen, verenigbaar zijn met artikel 56 VWEU en in voorkomend geval met artikel 49, lid 3, van het Handvest.
In die omstandigheden heeft het Verwaltungsgerichtshof de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1)
Moet de nationale rechter in een strafprocedure die wordt gevoerd ter bescherming van een monopolieregeling, de door hem toe te passen strafrechtelijke sanctienorm toetsen aan de vrijheid van dienstverrichting, wanneer hij de monopolieregeling reeds tevoren overeenkomstig de richtsnoeren van het Hof […] heeft onderzocht en uit dit onderzoek is gebleken dat de monopolieregeling gerechtvaardigd is?
2)
Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord:
a)
Moet artikel 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling waarbij dwingend wordt voorgeschreven dat het als ondernemer ter beschikking stellen van verboden loterijen in de zin van [het GSpG] wordt bestraft met een geldboete per speelautomaat, zonder dat een absolute bovengrens wordt gesteld aan het totale bedrag van de opgelegde geldboeten?
b)
Moet artikel 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling waarbij dwingend wordt voorgeschreven dat het als ondernemer ter beschikking stellen van verboden loterijen in de zin van [het GSpG] wordt bestraft met een minimumboete van 3000 EUR per speelautomaat?
c)
Moet artikel 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling waarbij het als ondernemer ter beschikking stellen van verboden loterijen in de zin van [het GSpG] wordt bestraft met een vervangende hechtenisstraf per speelautomaat, zonder dat een absolute bovengrens wordt gesteld aan de totale duur van de vervangende hechtenisstraffen?
d)
Moet artikel 56 VWEU aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling waarbij, in het geval van strafoplegging wegens het als ondernemer ter beschikking stellen van verboden loterijen in de zin van [het GSpG], wordt voorgeschreven dat een bijdrage in de kosten van de strafprocedure ten belope van 10 % van de opgelegde geldboeten in rekening wordt gebracht?
3)
Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord:
a)
Moet artikel 49, lid 3, van het [Handvest] aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling waarbij dwingend wordt voorgeschreven dat het als ondernemer ter beschikking stellen van verboden loterijen in de zin van [het GSpG] wordt bestraft met een geldboete per speelautomaat, zonder dat een absolute bovengrens wordt gesteld aan het totale bedrag van de geldboeten?
b)
Moet artikel 49, lid 3, van het Handvest aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling waarbij dwingend wordt voorgeschreven dat het als ondernemer ter beschikking stellen van verboden loterijen in de zin van [het GSpG] wordt bestraft met een minimumboete van 3000 EUR per speelautomaat?
c)
Moet artikel 49, lid 3, van het Handvest aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling waarbij wordt voorgeschreven dat het als ondernemer ter beschikking stellen van verboden loterijen in de zin van [het GSpG] wordt bestraft met een vervangende hechtenisstraf per speelautomaat, zonder dat een absolute bovengrens wordt gesteld aan de totale duur van de vervangende hechtenisstraffen?
d)
Moet artikel 49, lid 3, van het Handvest aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling waarbij wordt voorgeschreven dat, in het geval van strafoplegging wegens het als ondernemer ter beschikking stellen van verboden loterijen in de zin van [het GSpG], een bijdrage in de kosten van de strafprocedure ten belope van 10 % van de opgelegde geldboeten in rekening wordt gebracht?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Eerste vraag
Ontvankelijkheid
Volgens verzoeker in het hoofdgeding is de eerste vraag hypothetisch omdat de verwijzende rechter in het hoofdgeding, anders dan de bewoordingen van die vraag doen vermoeden, niet zelf de betrokken monopolieregeling heeft getoetst aan de door het Hof vastgestelde criteria.
In dit verband zij eraan herinnerd dat het in het kader van de in artikel 267 VWEU geregelde samenwerking tussen het Hof en de nationale rechterlijke instanties uitsluitend een zaak is van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van de zaak, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof stelt, te beoordelen. Wanneer de vragen betrekking hebben op de uitlegging van een Unierechtelijke regel, is het Hof dus in beginsel verplicht daarop te antwoorden (arresten van 13 november 2018, Čepelnik,
C‑33/17
,
EU:C:2018:896
, punt
, en 2 april 2020, Coty Germany,
C‑567/18
,
EU:C:2020:267
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Bijgevolg worden vragen die het Unierecht betreffen, vermoed relevant te zijn. Het Hof kan slechts weigeren op een door een nationale rechterlijke instantie gestelde prejudiciële vraag te antwoorden wanneer de gevraagde uitlegging van een regel van Unierecht kennelijk geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, wanneer het vraagstuk van hypothetische aard is of wanneer het Hof niet beschikt over de feitelijke en juridische gegevens die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen (arresten van 13 november 2018, Čepelnik,
C‑33/17
,
EU:C:2018:896
, punt
, en 2 april 2020, Coty Germany,
C‑567/18
,
EU:C:2020:267
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zoals in punt 17 van het onderhavige arrest is aangegeven, merkt de verwijzende rechter in casu op dat het Landesverwaltungsgericht Steiermark in eerste aanleg heeft onderzocht of de bepalingen van het GSpG die het organiseren van geautomatiseerde kansspelen zonder de vereiste concessie strafbaar stellen, verenigbaar zijn met het Unierecht. Uit deze vaststelling, die het Hof niet ter discussie mag stellen in een procedure krachtens artikel 267 VWEU, blijkt dat de verwijzende rechter wenst te vernemen of hij, bij zijn onderzoek van de wettigheid van de sanctie die aan verzoeker in het hoofdgeding is opgelegd krachtens het GSpG en het VStG, deze sanctie specifiek dient te toetsen aan artikel 56 VWEU. Derhalve kan niet worden betwist dat de verenigbaarheid van de door de verwijzende rechter te wijzen beslissing met het Unierecht afhangt van het antwoord op de gestelde vraag, die dus niet hypothetisch is.
Bijgevolg is de eerste vraag ontvankelijk.
Ten gronde
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat in het kader van een sanctieprocedure wegens inbreuk op een kansspelmonopolie de nationale rechter die zich over de wettigheid van een voor deze inbreuk opgelegde sanctie dient uit te spreken, specifiek moet nagaan of de in de toepasselijke regeling bepaalde sancties verenigbaar zijn met artikel 56 VWEU, wanneer de invoering van de monopolieregeling reeds verenigbaar met deze bepaling is verklaard.
De Oostenrijkse en de Belgische regering – en in wezen ook de Hongaarse regering – betogen dat de nationale sanctieregels die zijn vastgesteld om ervoor te zorgen dat het monopolie wordt geëerbiedigd, niet afzonderlijk hoeven te worden getoetst aan artikel 56 VWEU. Deze zijn immers in beginsel al onderzocht bij de totaalbeoordeling van de omstandigheden rond de vaststelling en de tenuitvoerlegging van de betrokken beperkende regeling. De Portugese regering, de Europese Commissie en in wezen MT betogen daarentegen dat die regels afzonderlijk moeten worden getoetst aan die bepaling en zeker ook aan het evenredigheidsbeginsel.
Er zij dienaangaande aan herinnerd dat het Hof, wat betreft regelingen van een lidstaat die de uitoefening van een activiteit in de kansspelsector in die lidstaat met name onderwerpen aan de verplichting om een concessie en een vergunning te verkrijgen en die in strafrechtelijke sancties voorzien bij overtreding van de betrokken regeling, reeds heeft geoordeeld dat voor elk van de bij de nationale regeling opgelegde beperkingen – sancties inbegrepen – afzonderlijk moet worden onderzocht of deze met name geschikt is om de verwezenlijking van het (de) nagestreefde doel(en) te waarborgen en niet verder gaat dan ter bereiking daarvan noodzakelijk is (zie in die zin arrest van 6 maart 2007, Placanica e.a.,
C‑338/04, C‑359/04 en C‑360/04
,
EU:C:2007:133
, punten
en
). Het Hof heeft dit vereiste daarna meerdere keren herhaald (arresten van 8 september 2010, Stoß e.a.,
C‑316/07, C‑358/07–C‑360/07, C‑409/07 en C‑410/07
,
EU:C:2010:504
, punt
; 28 februari 2018, Sporting Odds,
C‑3/17
,
EU:C:2018:130
, punt
, en beschikking van 18 mei 2021, Fluctus e.a.,
C‑920/19
, niet gepubliceerd,
EU:C:2021:395
, punt
).
Hieruit volgt dat de nationale rechter die de wettigheid dient te beoordelen van een sanctie die is opgelegd wegens inbreuk op een kansspelmonopolie, specifiek moet nagaan of deze beperking verenigbaar is met artikel 56 VWEU (zie in die zin arrest van 12 september 2019, Maksimovic e.a.,
C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 en C‑148/18
,
EU:C:2019:723
, punt
), ook al is eerder reeds geoordeeld dat de andere beperkingen die gepaard gaan met de invoering van dit monopolie verenigbaar zijn met deze bepaling.
Stellig blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat de nationale rechter in het kader van de verificatie van de verenigbaarheid van een beperkende regeling met artikel 56 VWEU reeds een algehele beoordeling dient te verrichten van de omstandigheden van niet alleen de vaststelling maar ook de uitvoering van een beperkende regeling (zie in die zin arresten van 30 juni 2016, Admiral Casinos & Entertainment,
C‑464/15
,
EU:C:2016:500
, punt
, en 14 juni 2017, Online Games e.a.,
C‑685/15
,
EU:C:2017:452
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak), en dus noodzakelijkerwijs ook van de in die regeling bepaalde sanctieregels op basis waarvan de sanctie is opgelegd.
De verwijzende rechter heeft in dit verband verduidelijkt dat het Landesverwaltungsgericht Steiermark met betrekking tot de zaak die aan de orde is in het hoofdgeding en in het licht van de door het Hof vastgestelde criteria heeft geoordeeld dat de bepalingen van het GSpG die het organiseren van geautomatiseerde kansspelen zonder de vereiste concessie strafbaar stellen, niet in strijd waren met het Unierecht.
De Oostenrijkse regering heeft benadrukt dat de conclusie van het Landesverwaltungsgericht Steiermark in overeenstemming is met vaste rechtspraak van de hoogste Oostenrijkse rechterlijke instanties, die bij een dergelijk onderzoek stelselmatig rekening houden met de sanctiebepalingen van § 52 GSpG, die tot doel hebben illegale kansspelen doeltreffend te bestrijden.
De verwijzende rechter heeft echter om te beginnen niet aangegeven of deze beoordeling specifiek dat artikel betrof. Voorts blijkt uit het dossier waarover het Hof beschikt hoe dan ook dat de aan verzoeker in het hoofdgeding opgelegde sancties niet alleen op grond van § 52 GSpG zijn bepaald, maar ook op grond van §§ 16 en 64 VStG, die van toepassing zijn op bestuurlijke geschilprocedures en die bepalen dat tegelijk met elke beslissing waarbij een sanctie wordt opgelegd, een vervangende hechtenisstraf en een verplichte bijdrage in de kosten van de bestuurlijke sanctieprocedure wordt opgelegd.
Aangaande de omstandigheid dat deze sancties niet in het GSpG maar in de algemene bepalingen van het VStG zijn neergelegd, moet er evenwel aan worden herinnerd dat de sancties in élk concreet geval in overeenstemming moeten zijn met het Unierecht en met de daarin gewaarborgde fundamentele vrijheden, rekening houdend met de concrete methode van vaststelling ervan [zie in die zin arresten van 6 maart 2007, Placanica e.a.,
C‑338/04, C‑359/04 en C‑360/04
,
EU:C:2007:133
, punt
; 20 december 2017, Global Starnet,
C‑322/16
,
EU:C:2017:985
, punt
, en 11 februari 2021, K. M. (Sancties opgelegd aan een scheepskapitein),
C‑77/20
,
EU:C:2021:112
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak].
Bijgevolg moet de in het hoofdgeding aan de orde zijnde sanctieregeling afzonderlijk aan artikel 56 VWEU worden getoetst.
Gelet op de voorgaande overwegingen dient op de eerste vraag te worden geantwoord dat artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat, in het kader van een sanctieprocedure wegens inbreuk op een kansspelmonopolie, de nationale rechter die zich over de wettigheid van een voor deze inbreuk opgelegde sanctie dient uit te spreken, specifiek moet nagaan of de in de toepasselijke regeling bepaalde sancties verenigbaar zijn met artikel 56 VWEU, gelet op de concrete methode van vaststelling ervan.
Tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling waarbij dwingend wordt voorgeschreven dat het als ondernemer ter beschikking stellen van verboden loterijen wordt bestraft met:
–
een minimumboete per niet-vergunde speelautomaat, zonder bovengrens aan het totale bedrag van de opgelegde geldboeten;
–
een vervangende hechtenisstraf per niet-vergunde speelautomaat, zonder bovengrens aan de totale duur van de opgelegde vervangende hechtenisstraffen, en
–
een verplichte bijdrage in de procedurekosten ten belope van 10 % van de opgelegde geldboeten.
Vooraf moet in herinnering worden gebracht dat hoewel de sanctieregeling op het gebied van kansspelen tot de bevoegdheid van de lidstaten behoort, het recht van de Unie volgens vaste rechtspraak grenzen stelt aan deze bevoegdheid. Een dergelijke regeling mag namelijk de door het recht van de Unie gewaarborgde fundamentele vrijheden niet beperken (zie in die zin arresten van 8 juli 2010, Sjöberg en Gerdin,
C‑447/08 en C‑448/08
,
EU:C:2010:415
, punt
, en 19 november 2020, ZW,
C‑454/19
,
EU:C:2020:947
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Volgens vaste rechtspraak van het Hof moeten alle maatregelen die de uitoefening van de vrijheid van dienstverrichting verbieden, belemmeren of minder aantrekkelijk maken, als beperkingen van die vrijheid worden beschouwd (arrest van 12 september 2019, Maksimovic e.a.,
C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 en C‑148/18
,
EU:C:2019:723
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Een nationale regeling die bij niet-naleving van verplichtingen – die op zich beperkingen van het vrij verrichten van diensten vormen – voorziet in straffen ten aanzien van de betrokken dienstverrichter, zoals de regeling die aan de orde is in het hoofdgeding, kan de uitoefening van die vrijheid minder aantrekkelijk maken en vormt dus een beperking van het vrij verrichten van diensten (zie in die zin arrest van 12 september 2019, Maksimovic e.a.,
C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 en C‑148/18
,
EU:C:2019:723
, punten
en
).
Uit vaste rechtspraak blijkt evenwel ook dat nationale maatregelen die de uitoefening van de in het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden kunnen belemmeren of minder aantrekkelijk kunnen maken, kunnen worden toegestaan indien zij rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang, geschikt zijn om de verwezenlijking van het beoogde doel te waarborgen en niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken (arrest van 12 september 2019, Maksimovic e.a.,
C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 en C‑148/18
,
EU:C:2019:723
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Het Hof heeft bovendien verduidelijkt dat de lidstaten vrij zijn om hun beleidsdoelstellingen op het gebied van kansspelen te bepalen en om in voorkomend geval het gewenste beschermingsniveau nauwkeurig te omlijnen. De beperkingen die zij opleggen, moeten evenwel voldoen aan de voorwaarden die met betrekking tot de evenredigheid ervan zijn geformuleerd in de rechtspraak van het Hof (zie in die zin arrest van 8 juli 2010, Sjöberg en Gerdin,
C‑447/08 en C‑448/08
,
EU:C:2010:415
, punt
).
Verder volgt uit de rechtspraak van het Hof dat wanneer een lidstaat zich beroept op dwingende redenen van algemeen belang ter rechtvaardiging van een regeling die de uitoefening van de vrijheid van dienstverrichting kan belemmeren, deze door het Unierecht geboden rechtvaardigingsgrond moet worden uitgelegd in het licht van de algemene rechtsbeginselen van het Unierecht en met name de inmiddels in het Handvest neergelegde grondrechten. De betrokken nationale regeling kan dus slechts rechtvaardiging vinden in de bedoelde uitzonderingen wanneer zij in overeenstemming is met de grondrechten waarvan het Hof de eerbiediging verzekert (arrest van 30 april 2014, Pfleger e.a.,
C‑390/12
,
EU:C:2014:281
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dit verband moet ten eerste worden geoordeeld dat, aangezien het Unierecht de lidstaten toestaat om van artikel 56 VWEU af te wijken en beperkingen op te leggen aan de verstrekking van kansspeldiensten mits deze beperkingen rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang, geschikt zijn om de verwezenlijking van het beoogde doel te waarborgen en niet verder gaan dan noodzakelijk is om dat doel te bereiken, de oplegging van bestuurlijke of strafsancties om die beperkingen af te dwingen, moet worden geacht rechtvaardiging te vinden in dezelfde dwingende redenen van algemeen belang als die beperkingen zelf.
Ten tweede moet worden vastgesteld dat het opleggen van bestuurlijke of strafsancties wegens schending van een voor de verstrekking van kansspeldiensten beperkende regeling, van dien aard is dat daarmee kan worden gegarandeerd dat deze regeling wordt geëerbiedigd, en dus geschikt is om de verwezenlijking van het beoogde doel te waarborgen.
Ten derde moet de strengheid van de opgelegde sancties ook in verhouding staan tot de ernst van de strafbaar gestelde feiten, met name door te verzekeren dat deze sancties een reële afschrikkende werking hebben doch zonder dat zij verdergaan dan noodzakelijk is om voornoemd doel te bereiken (zie in die zin arrest van 5 maart 2020, OPR-Finance,
C‑679/18
,
EU:C:2020:167
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dit vereiste vloeit met name voort uit het in artikel 49, lid 3, van het Handvest neergelegde beginsel dat straffen evenredig moeten zijn (zie in die zin arrest van 20 maart 2018, Menci,
C‑524/15
,
EU:C:2018:197
, punt
).
Wat in de eerste plaats de oplegging van een minimumboete per niet-vergunde speelautomaat betreft, moet worden opgemerkt dat deze sanctie op zich niet onevenredig lijkt aan de ernst van de betrokken overtredingen: het illegaal aanbieden van kansspelen op speelautomaten – wat per definitie ontsnapt aan de controles van de bestuurlijke autoriteiten en waarvoor niet kan worden nagegaan of de wettelijke maatregelen ter bescherming van de spelers worden nageleefd – kan, zoals de Oostenrijkse regering aangeeft, bijzonder schadelijke gevolgen hebben voor de samenleving, waarbij het Hof er reeds op heeft gewezen dat loterijen ertoe aansporen geld te verkwisten, wat schadelijke individuele en maatschappelijke gevolgen kan hebben (arrest van 24 maart 1994, Schindler,
C‑275/92
,
EU:C:1994:119
, punt
; zie in die zin ook arresten van 6 maart 2007, Placanica e.a.,
C‑338/04, C‑359/04 en C‑360/04
,
EU:C:2007:133
, punt
; 3 juni 2010, Sporting Exchange,
C‑203/08
,
EU:C:2010:307
, punt
, en 15 september 2011, Dickinger en Ömer,
C‑347/09
,
EU:C:2011:582
, punt
).
Wat het bedrag van die minimumboete betreft, dient de nationale rechter bij de beoordeling van de evenredigheid ervan rekening te houden met de verhouding tussen het bedrag van de geldboete die kan worden opgelegd en het economische voordeel dat uit de overtreding voortvloeit, teneinde de overtreders ervan te weerhouden een dergelijke overtreding te begaan [zie in die zin arrest van 11 februari 2021, K. M. (Sancties opgelegd aan een scheepskapitein),
C‑77/20
,
EU:C:2021:112
, punt
]. Hij moet er evenwel op toezien dat het aldus opgelegde minimumbedrag, rekening houdend met alle omstandigheden van het geval, vergeleken met dit voordeel niet overdreven is.
Aangaande de omstandigheid dat de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling geen bovengrens stelt aan het totale bedrag van de opgelegde geldboeten, moet inderdaad worden vastgesteld dat de combinatie van het opleggen van een minimumboete met het cumuleren van geldboeten zonder maxima, tot aanzienlijke financiële sancties kan leiden wanneer de overtreding meerdere zonder vergunning geëxploiteerde speelautomaten betreft.
Zoals zowel de verwijzende rechter, die zich daarbij baseert op de toelichting bij de Oostenrijkse ontwerpwet waarbij de in § 52, lid 2, GSpG genoemde bedragen van de betrokken sancties zijn ingevoerd, als de Oostenrijkse en de Belgische regering en de Commissie hebben opgemerkt, kan die maatregel echter met name het mogelijke economische voordeel van de strafbare overtredingen neutraliseren en op die manier het illegale aanbod steeds onaantrekkelijker maken, zodat deze op zich niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het staat evenwel ook aan de verwijzende rechter om erop toe te zien dat het totale bedrag van de opgelegde boeten niet overdreven is in vergelijking met dit voordeel.
Wat in de tweede plaats de oplegging van een vervangende hechtenisstraf betreft, moet worden geoordeeld dat het opleggen van een dergelijke sanctie op zich evenmin onevenredig lijkt aan de aard en de ernst van de betrokken overtredingen. Zoals de Oostenrijkse regering opmerkt, strekt deze sanctie er immers toe te garanderen dat de overtredingen daadwerkelijk kunnen worden bestraft wanneer de geldboete niet kan worden geïnd.
Niettemin zij erop gewezen dat een dergelijk sanctie, die in het licht van de daaruit voortvloeiende gevolgen voor de betrokken persoon een bijzonder zware straf vormt (zie in die zin arrest van 12 september 2019, Maksimovic e.a.,
C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 en C‑148/18
,
EU:C:2019:723
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak), in elk concreet geval moet worden gerechtvaardigd door gegronde redenen van algemeen belang (zie in die zin het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, 19 januari 2021, Lacatus tegen Zwitserland, ECLI:CE:ECHR:2021:0119JUD001406515, § 110).
In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat voor overtredingen als die in het hoofdgeding de vervangende hechtenisstraf hoogstens twee weken per overtreding mag bedragen.
In dit verband moet worden geconstateerd dat elke speelautomaat of elk met de voorschriften strijdig voorwerp aanleiding kan geven tot een dergelijke vrijheidsstraf en dat de toepasselijke regeling geen bovengrens stelt aan de totale duur van de mogelijk opgelegde vervangende hechtenisstraffen. De cumulatie van dergelijke sancties kan dan ook leiden tot een aanzienlijk lange vervangende hechtenisstraf, die mogelijk niet in verhouding staat tot de ernst van de vastgestelde overtredingen, waarop in de toepasselijke regeling alleen geldboeten staan. Het staat aan de verwijzende rechter om uit te maken of dit het geval is, gelet op de duur van de daadwerkelijk opgelegde vervangende hechtenisstraf.
De Oostenrijkse regering heeft in deze context betoogd dat er geen algemene minimumdrempel voor vervangende hechtenisstraffen bestaat, aangezien een dergelijke straf in verhouding moet staan tot de opgelegde geldboete.
Die omstandigheid kan evenwel niet doorslaggevend zijn: een vervangende hechtenisstraf voldoet niet aan het evenredigheidsbeginsel louter omdat de diensten van een lidstaat naar eigen goeddunken de duur ervan kunnen verminderen (zie naar analogie arrest van 3 maart 2020, Google Ireland,
C‑482/18
,
EU:C:2020:141
, punt
).
Wat in de derde plaats de verplichte bijdrage in de procedurekosten ten belope van 10 % van de opgelegde geldboeten betreft, moet worden herinnerd aan de rechtspraak van het Hof volgens welke het innen van gerechtskosten in beginsel bijdraagt tot de goede werking van het gerechtelijke stelsel, aangezien het een bron van financiering voor de gerechtelijke activiteit in de lidstaten vormt (arrest van 30 juni 2016, Toma en Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci,
C‑205/15
,
EU:C:2016:499
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Derhalve kan niet worden geoordeeld dat een dergelijke bijdrage op zich in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
Aangezien de bijdrage in de procedurekosten wordt vastgesteld op basis van een percentage van het bedrag van de opgelegde geldboete, dient de verwijzende rechter er niettemin op toe te zien dat die bijdrage in de praktijk – en gelet op het ontbreken van een voor die geldboete geldende bovengrens – niet buitensporig is in verhouding tot de daadwerkelijke kosten van de procedure en evenmin afbreuk doet aan het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op toegang tot de rechter (zie in die zin arrest van 6 november 2012, Otis e.a.,
C‑199/11
,
EU:C:2012:684
, punt
).
Gelet op het voorgaande dient op de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 56 VWEU aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling waarbij dwingend wordt voorgeschreven dat het als ondernemer ter beschikking stellen van verboden loterijen wordt bestraft met:
–
een minimumboete per niet-vergunde speelautomaat, zonder bovengrens aan het totale bedrag van de opgelegde geldboeten, mits het totale bedrag van de opgelegde geldboeten niet overdreven is in vergelijking met het mogelijke economische voordeel van de strafbare overtredingen;
–
een vervangende hechtenisstraf per niet-vergunde speelautomaat, zonder bovengrens aan de totale duur van de opgelegde vervangende hechtenisstraffen, mits de duur van de daadwerkelijk opgelegde vervangende hechtenisstraf in verhouding staat tot de ernst van de vastgestelde overtredingen, en
–
een verplichte bijdrage in de procedurekosten ten belope van 10 % van de opgelegde geldboeten, mits deze bijdrage niet buitensporig is in verhouding tot de daadwerkelijke kosten van de procedure en geen afbreuk doet aan het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op toegang tot de rechter.
Derde vraag
Gezien het antwoord op de eerste vraag, hoeft de derde vraag niet te worden beantwoord.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Tweede kamer) verklaart voor recht:

1)
Artikel 56 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat, in het kader van een sanctieprocedure wegens inbreuk op een kansspelmonopolie, de nationale rechter die zich over de wettigheid van een voor deze inbreuk opgelegde sanctie dient uit te spreken, specifiek moet nagaan of de in de toepasselijke regeling bepaalde sancties verenigbaar zijn met artikel 56 VWEU, gelet op de concrete methode van vaststelling ervan.

2)
Artikel 56 VWEU moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling waarbij dwingend wordt voorgeschreven dat het als ondernemer ter beschikking stellen van verboden loterijen wordt bestraft met:
–
een minimumboete per niet-vergunde speelautomaat, zonder bovengrens aan het totale bedrag van de opgelegde geldboeten, mits het totale bedrag van de opgelegde geldboeten niet overdreven is in vergelijking met het mogelijke economische voordeel van de strafbare overtredingen;
–
een vervangende hechtenisstraf per niet-vergunde speelautomaat, zonder bovengrens aan de totale duur van de opgelegde vervangende hechtenisstraffen, mits de duur van de daadwerkelijk opgelegde vervangende hechtenisstraf in verhouding staat tot de ernst van de vastgestelde overtredingen, en
–
een verplichte bijdrage in de procedurekosten ten belope van 10 % van de opgelegde geldboeten, mits deze bijdrage niet buitensporig is in verhouding tot de daadwerkelijke kosten van de procedure en geen afbreuk doet aan het in artikel 47 van het Handvest neergelegde recht op toegang tot de rechter.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.