CELEX: 62020TJ0116
Kmetijstvo
Uredba (EU) 2016/2031
Ukrepi varstva pred škodljivimi organizmi rastlin
Seznam nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov za Unijo
Prag, od katerega ima navzočnost nadzorovanega nekarantenskega škodljivega organizma za Unijo na rastlinah za saditev nesprejemljive gospodarske učinke
Izvedbena uredba (EU) 2019/2072
Poklicna združenja
Ničnostna tožba
Procesno upravičenje
Dopustnost
Sorazmernost
Obveznost obrazložitve

Dejansko stanje
Namen Uredbe (EU) 2016/2031 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 26. oktobra 2016 o ukrepih varstva pred škodljivimi organizmi rastlin, spremembi Uredb (EU) št. 228/2013, (EU) št. 652/2014 in (EU) št. 1143/2014 Evropskega parlamenta in Sveta ter razveljavitvi Direktiv Sveta 69/464/EGS, 74/647/EGS, 93/85/EGS, 98/57/ES, 2000/29/ES, 2006/91/ES in 2007/33/ES (
UL 2016, L 317, str. 4
) je določiti ukrepe za določitev fitosanitarnih tveganj, ki jih predstavljajo škodljivi organizmi, ki ogrožajo zdravje rastlin, in za zmanjšanje teh tveganj na sprejemljivo raven.
Člen 36 Uredbe 2016/2031 določa:
„Škodljivi organizem je ,nadzorovani nekarantenski škodljivi organizem za Unijo‘, če izpolnjuje vse naslednje pogoje in je uvrščen na seznam iz člena 37:
(a)
njegova istovetnost je ugotovljena v skladu s točko (1) oddelka 4 Priloge I;
(b)
prisoten je na ozemlju Unije;
(c)
ni karantenski škodljivi organizem za Unijo ali škodljivi organizem, za katerega veljajo ukrepi, sprejeti na podlagi člena 30(1);
(d)
v skladu s točko (2) oddelka 4 Priloge I se prenaša predvsem prek specifičnih rastlin za saditev;
(e)
v skladu s točko (3) oddelka 4 Priloge I ima njegova navzočnost na teh rastlinah za saditev nesprejemljive gospodarske učinke v zvezi z njihovo predvideno uporabo;
(f)
za preprečevanje njegove navzočnosti na zadevnih rastlinah za saditev so na voljo izvedljivi in učinkoviti ukrepi.“
Člen 37(2) Uredbe 2016/2031 v bistvu določa, da Evropska komisija z izvedbenim aktom določi seznam nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov za Unijo in specifičnih rastlin za saditev. V skladu s členom 37(1), prvi pododstavek, Uredbe 2016/2031 „[i]zvajalci poslovnih dejavnosti ne smejo vnesti nadzorovanega nekarantenskega škodljivega organizma za Unijo na ozemlje Unije ali ga premikati po njem na rastlinah za saditev s seznama iz odstavka 2, prek katerih se prenaša“.
Člen 37(8) Uredbe 2016/2031 določa, da kadar je točka (e) člena 36 te uredbe izpolnjena le, če je pojavnost zadevnega škodljivega organizma nad določenim pragom, višjim od nič, se na seznamu iz odstavka 2 tega člena določi ta prag in vključi navedba, da se prepoved vnosa in premikov uporablja le nad tem pragom. Da pa Komisija določi tak prag, morajo v skladu s to določbo izvajalci poslovnih dejavnosti biti sposobni zagotoviti, da pojavnost nadzorovanega nekarantenskega škodljivega organizma na zadevnih rastlinah za saditev ne presega tega praga ter da je mogoče preveriti, ali je bil v partijah zadevnih rastlin ta prag presežen.
Pojem „izvajalec poslovne dejavnosti“ je v členu 2, točka 9, Uredbe 2016/2031 opredeljen kot vsaka oseba javnega ali zasebnega prava, ki je poslovno vključena v eno ali več naslednjih dejavnosti v zvezi z rastlinami, rastlinskimi proizvodi in drugimi predmeti ter pravno odgovorna zanje:
–
saditev;
–
žlahtnjenje;
–
pridelavo, vključno z gojenjem, razmnoževanjem in ohranjanjem;
–
vnos na ozemlje Unije ter premik po njem in z njega;
–
dostopnost na trgu;
–
skladiščenje, zbiranje, odpremo in predelavo.
Komisija je zlasti na podlagi člena 37(2) Uredbe 2016/2031 (glej točko 3 zgoraj) sprejela Izvedbeno uredbo (EU) 2019/2072 z dne 28. novembra 2019 o določitvi enotnih pogojev za izvajanje Uredbe (EU) 2016/2031 Evropskega parlamenta in Sveta, kar zadeva ukrepe varstva pred škodljivimi organizmi rastlin, ter razveljavitvi Uredbe Komisije (ES) št. 690/2008 in spremembi Izvedbene uredbe Komisije (EU) 2018/2019 (
UL 2019, L 319, str. 1
, v nadaljevanju: izpodbijana izvedbena uredba).
Člen 5 izpodbijane izvedbene uredbe določa:
„Seznam nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov za Unijo (RNQP) in določenih rastlin za saditev s kategorijami in pragovi iz člena 37(2) Uredbe (EU) 2016/2031 je določen v Prilogi IV k tej uredbi. Navedene rastline za saditev se ne vnesejo v Unijo ali premikajo po njej, če navzočnost nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov ali simptomov, ki jih povzročajo nekarantenski škodljivi organizmi, na navedenih rastlinah za saditev presega navedene pragove.
Prepoved vnosa in premikov iz prvega odstavka se uporablja samo za kategorije rastlin za saditev iz Priloge IV.“
Priloga IV k izpodbijani izvedbeni uredbi določa seznam nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov v zvezi z 12 določenimi rastlinami. Tako je zadevna priloga razdeljena na 12 delov od A do L, med drugim na:
–
del A, v katerem sta omenjeni dve kombinaciji nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov in semen krmnih rastlin;
–
del B, v katerem sta omenjeni dve kombinaciji nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov in žitnih semen;
–
del C, v katerem je omenjenih devet kombinaciji nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov in razmnoževalnega materiala vinske trte;
–
del F, v katerem je omenjenih 13 kombinacij nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov in zelenjadničnega semena;
–
del I, v katerem je omenjenih 15 kombinacij nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov ter razmnoževalnega in sadilnega materiala zelenjadnic, razen semen;
–
del J, v katerem je omenjenih 155 kombinacij nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov ter razmnoževalnega materiala sadnih rastlin in sadnih rastlin, namenjenih za pridelavo sadja.
Komisija je na podlagi teh delov Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, razen za štiri izjeme, prag navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov določila na 0 %.
Postopek in predlogi strank
Tožeče stranke, Società agricola Vivai Maiorana Ss, Confederazione Italiana Agricoltori – CIA (v nadaljevanju: CIA) in MIVA – Moltiplicatori Italiani Viticoli Associati (v nadaljevanju: MIVA), so 20. februarja 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložile to tožbo.
Evropski parlament in Svet Evropske unije sta v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 11. oziroma 27. maja 2020 vložila predloga za intervencijo v tej zadevi v podporo predlogom Komisije. Predsednica devetega senata Splošnega sodišča je z odločbama z dne 8. oziroma 22. julija 2020 dovolila ti intervenciji. Intervenientki sta predložili vlogi, glavne stranke pa so glede teh vlog predložile stališča v za to določenih rokih.
Tožeče stranke Splošnemu sodišču predlagajo, naj:
–
razglasi ničnost Priloge IV, deli A, B, C, F, I in J, k izpodbijani izvedbeni uredbi v delu, v katerem so na podlagi teh delov določeni pragovi navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na zadevnih rastlinah;
–
razglasi neveljavnost člena 36 in člena 37(2) Uredbe 2016/2031 ter Priloge I, oddelek 4, točka 3, k tej uredbi;
–
Komisiji naloži plačilo stroškov.
Komisija, Parlament in Svet Splošnemu sodišču predlagajo, naj:
–
tožbo zavrže kot delno nedopustno in zavrne kot delno neutemeljeno;
–
tožečim strankam naloži plačilo stroškov.
Splošno sodišče je v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 89 svojega poslovnika 8. februarja in 30. aprila 2021 tožečim strankam postavilo pisna vprašanja. Tožeče stranke so tem ukrepom ugodile v dopisih z dne 24. februarja oziroma 14. maja 2021. Komisija je z dopisom z dne 17. maja 2021 vložila stališče glede elementov, ki so jih tožeče stranke predložile 24. februarja 2021.
Splošno sodišče (deveti senat) je na podlagi predloga sodnika poročevalca odločilo, da začne ustni del postopka.
Ker je bil prvotno določeni sodnik poročevalec zadržan, je bila ta zadeva z odločbo predsednika Splošnega sodišča z dne 8. junija 2021 dodeljena novemu sodniku poročevalcu iz devetega senata. Poleg tega je predsednica devetega senata z odločbo z dne 8. junija 2021 določila drugega sodnika za dopolnitev senata.
Pravo
Tožeče stranke v utemeljitev svoje tožbe navajajo štiri tožbene razloge, ki se nanašajo na:
–
kršitev člena 36(e) in (f) Uredbe 2016/2031 ter kršitev načela sorazmernosti in obveznosti obrazložitve;
–
kršitev Mednarodne pogodbe o rastlinskih genskih virih za prehrano in kmetijstvo (v nadaljevanju: ITPGRFA), katere sklenitev je bila v imenu Evropske skupnosti odobrena s Sklepom Sveta 2004/869/ES z dne 24. februarja 2004 (
UL 2004, L 378, str. 1
);
–
kršitev Uredbe (EU) 2018/848 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2018 o ekološki pridelavi in označevanju ekoloških proizvodov in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 834/2007 (
UL 2018, L 150, str. 1
);
–
nezdružljivost spornih delov Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi s skupno kmetijsko politiko.
Poleg tega, da Komisija izpodbija utemeljenost tožbe, izraža tudi dvom o dopustnosti tožbe z vidika pravnega interesa in procesnega upravičenja tožečih strank ter jasnosti navedenih tožbenih razlogov. Parlament in Svet pa menita, da iz ugovora nezakonitosti, podanega zoper Uredbo 2016/2031, niso dovolj jasno razvidni razlogi, na katerih temelji, tako da bi ga bilo treba zavreči kot nedopustnega.
Dopustnost
Procesno upravičenje
Na prvem mestu, Komisija poudarja, da je izpodbijana izvedbena uredba predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU. Iz tega naj bi sledilo, da bi morala navedena uredba, da bi bila sporna tožba dopustna, na tožeče stranke vplivati neposredno v smislu zadnjenavedene določbe.
To pa naj ne bi veljalo za Società agricola Vivai Maiorana, družbo trsnico in prvo tožečo stranko, ker ne trdi, da je izvajalec poslovne dejavnosti, na katerega se nanaša Priloga IV, deli A, B, F, I in J, k izpodbijani izvedbeni uredbi. Del C navedene priloge naj se torej na prvo tožečo stranko kot družbo trsnico ne bi nanašal neposredno.
Komisija glede obeh tožečih združenj, in sicer CIA in MIVA, trdi, da imata procesno upravičenje za razglasitev ničnosti izpodbijane izvedbene uredbe samo v treh primerih: prvič, če jima je taka pravica izrecno podeljena z zakonom, drugič, če imajo nekateri njuni člani, ki jih zastopata, posamično procesno upravičenje in, tretjič, če lahko uveljavljata lasten interes.
Vendar naj ti tožeči stranki, prvič, ne bi trdili, da je prva od teh predpostavk v obravnavani zadevi izpolnjena.
Drugič, tožeči združenji naj ne bi pojasnili, kateri njuni člani naj bi bili izvajalci poslovnih dejavnosti, ki delujejo v sektorju proizvodnje in trženja rastlin, na katere se nanašajo deli Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, katerih razglasitev ničnosti predlagata. Ta informacija naj ne bi bila razvidna iz statutov združenj CIA in MIVA, prav tako naj je ne bi bilo mogoče pridobiti iz dokumentov, priloženih repliki. Ker je prva tožeča stranka poleg tega tožbo vložila v svojem imenu, naj združenje MIVA svojega procesnega upravičenja ne bi moglo opreti na dejstvo, da je zadevna tožeča stranka njegova članica. Kar zadeva izvajalce poslovnih dejavnosti, navedene v odgovoru tožečih strank z dne 24. februarja 2021, naj tožeče stranke ne bi dokazale, da so vpisani v uradni register izvajalcev poslovnih dejavnosti, ki ga morajo države članice voditi in posodabljati v skladu s členom 65 Uredbe 2016/2031. Poleg tega Komisija izpodbija upoštevnost računov, ki so jih predložile tožeče stranke. Komisija v zvezi s tem glede na zadevnega izvajalca poslovne dejavnosti trdi, da se ti računi ne nanašajo na rastline, navedene v spornih delih Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, ali da se nanašajo samo na nekatere od teh rastlin ali da je na njih navedeni datum poznejši od datuma vložitve tožbe. Komisija dodaja, da je zaradi dvoma, ki ostaja v zvezi s procesnim upravičenjem tožečih strank, negotov obseg tožbe in da bi ta dvom lahko škodil njeni pravici do obrambe.
Tretjič, ker združenje CIA uveljavlja lastni interes, da bi dokazalo svoje procesno upravičenje, Komisija poudarja, da deli Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, katerih razglasitev ničnosti se predlaga, ne spreminjajo pravic ali obveznosti CIA kot združenja, tako da se zadevni deli nanj ne nanašajo neposredno.
Tožeče stranke štejejo tudi, da je izpodbijana izvedbena uredba predpis, ki ne potrebuje izvedbenih ukrepov, vendar menijo, da se njene določbe nanje neposredno nanašajo. V zvezi s tem tožeče stranke odgovarjajo, prvič, da so člani združenja CIA gospodarski subjekti, ki pokrivajo celoten spekter kmetijskih dejavnosti, medtem ko so člani združenja MIVA izključno pridelovalci razmnoževalnega materiala trte. Iz tega naj bi sledilo, da imajo vsi člani tožečih združenj procesno upravičenje za razglasitev ničnosti spornih delov Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi kot pridelovalci ali pridobitelji semen, na katera se nanašajo ti deli. V zvezi s tem sta tožeči združenji v odgovor na ukrep procesnega vodstva predložili elemente, ki po njunem mnenju dokazujejo, da je vsaj eden od njunih članov izvajalec poslovne dejavnosti, katerega dejavnost spada v Prilogo IV, deli A, B, C, F, I oziroma J, k izpodbijani izvedbeni uredbi.
Poleg tega naj bi bilo združenje CIA ob upoštevanju števila svojih članov še posebej reprezentativno. V obravnavani zadevi naj bi združenje CIA ščitilo skupni interes v skladu s ciljem iz svojega statuta, ki se nanaša na razvoj in izboljševanje podeželja, razvoj kmetijstva in spodbujanje biotske raznovrstnosti.
Takoj je treba spomniti, da je bila izpodbijana izvedbena uredba sprejeta na podlagi, med drugim, člena 37(2) Uredbe 2016/2031. Ker je namenjena izvajanju zadnjenavedene določbe, je cilj izpodbijane izvedbene uredbe v skladu z njenimi uvodnimi izjavami 2, 14 in 15 oblikovati seznam nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov in posebnih kategorij rastlin za saditev, hkrati pa določiti pragove največje navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov, če so pogoji za to izpolnjeni (glej točke 3, 4 in 6 zgoraj).
V tem okviru Priloga IV k izpodbijani izvedbeni uredbi vsebuje seznam nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov in posebnih rastlin za saditev skupaj s kategorijami in pragovi. V skladu s členom 5 izpodbijane izvedbene uredbe se te rastline za saditev ne vnesejo v Unijo ali premikajo po njej, če navzočnost nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov ali simptomov, ki jih povzročajo nekarantenski škodljivi organizmi, na navedenih rastlinah za saditev presega navedene pragove (glej točke od 7 do 9 zgoraj).
V zvezi s tem, kot trdijo tožeče stranke in Komisija (glej točki 19 in 25 zgoraj), izpodbijana izvedbena uredba kot splošni nezakonodajni akt pomeni predpis v smislu člena 263 PDEU (glej v tem smislu sklep z dne 6. septembra 2011, Inuit Tapiriit Kanatami in drugi/Parlament in Svet,
T‑18/10
,
EU:T:2011:419
, točka
).
Poleg tega je treba še vedno glede na to, kar navajajo tožeče stranke in Komisija, ugotoviti, da sporni deli Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi v delu, v katerem določajo pragove navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na zadevnih rastlinah za saditev, ne potrebujejo izvedbenih ukrepov v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU. Poleg tega člen 5 te uredbe določa prepoved vnosa v Unijo in premikov v njej, če navzočnost nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov ali simptomov, ki jih povzročajo ti organizmi, na navedenih rastlinah za saditev presega navedene pragove, in tudi ta prepoved ne potrebuje izvedbenih ukrepov.
Zato je za to, da imajo tožeče stranke procesno upravičenje, dovolj dokazati, da se določbe, katerih razglasitev ničnosti želijo doseči, nanje nanašajo neposredno v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU.
S pogojem, da se mora sklep, ki je predmet tožbe, na fizično ali pravno osebo neposredno nanašati, kakor je določen v členu 263, četrti odstavek, PDEU, se zahteva, da sta kumulativno izpolnjeni dve merili. Na eni strani mora zadevni akt imeti neposredne učinke na pravni položaj posameznika. Na drugi strani naslovnikom tega ukrepa, ki jim je naložena njegova izvedba, ne sme dopuščati nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba samodejna in temelji izključno na ureditvi Unije brez uporabe drugih vmesnih pravil (glej sodbo z dne 6. novembra 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Komisija, Komisija/Scuola Elementare Maria Montessori in Komisija/Ferracci,
od C‑622/16 P do C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, točka
in navedena sodna praksa).
Ne da bi Komisija z ločeno vlogo podala ugovor nedopustnosti, prereka, da je prvi pogoj v zvezi z vplivanjem na pravni položaj tožečih strank v obravnavani zadevi izpolnjen za vse tožeče stranke in v zvezi z vsemi spornimi deli Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi (glej točke od 19 do 24 zgoraj).
Ugotoviti je treba, da se iz člena 5 izpodbijane izvedbene uredbe izhajajoča prepoved vnosa in premikov rastlin za saditev, če navzočnost nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov ali simptomov, ki jih povzročajo ti organizmi, presega pragove, določene v spornih delih Priloge IV k tej uredbi, nanaša neposredno na „izvajalce poslovne dejavnosti“ v smislu člena 2, točka 9, Uredbe 2016/2031 (glej točko 5 zgoraj). V skladu s členom 37(1) Uredbe 2016/2031 se zadevna prepoved namreč nanaša na te izvajalce (glej točko 3 zgoraj). Ta prepoved državam članicam, zadolženim za njeno izvajanje, ne pušča nobene diskrecijske pravice. Zato prepoved iz izpodbijane izvedbene uredbe neposredno vpliva na pravni položaj izvajalca poslovne dejavnosti v smislu člena 2, točka 9, Uredbe 2016/2031, ki opravlja svoje dejavnosti v zvezi s kategorijo rastlin, na katero se nanaša eden ali več spornih delov Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi.
V zvezi s tem zadnjim je treba ugotoviti, prvič, da se v Uredbi 2016/2031 razlikuje med „izvajalci poslovne dejavnosti“, kot so opredeljeni v členu 2, točka 9, te uredbe, na eni strani in „registriranimi izvajalci dejavnosti“ na drugi strani, ki so v skladu s členom 2, točka 10, te uredbe izvajalci poslovne dejavnosti, registrirani v skladu s členom 65 izpodbijane izvedbene uredbe. Zadnjenavedena določba v bistvu določa, da pristojni nacionalni organ vodi in posodablja register izvajalcev poslovnih dejavnosti, ki izpolnjujejo nekatere pogoje. Vendar iz člena 65(3) Uredbe 2016/2031 izhaja, da se izvajalcem poslovne dejavnosti, ki izpolnjujejo nekatera merila, povezana s tveganjem zaradi škodljivih organizmov, ki jih predstavljajo rastline, ki jih gojijo, ni treba vpisati v zadevni register.
Zato se prepoved vnosa in premikov rastlin za saditev, če navzočnost nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov ali simptomov, ki jih povzročajo ti organizmi, presega pragove, določene v spornih delih Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, nanaša na izvajalce poslovne dejavnosti v smislu člena 2, točka 9, Uredbe 2016/2031, in ne samo na registrirane izvajalce v smislu člena 2, točka 10, te uredbe. Trditev Komisije, da ni gotovo, da so izvajalci poslovne dejavnosti, ki so člani druge in tretje tožeče stranke, registrirani izvajalci, je treba torej zavrniti.
Drugič, v skladu s členom 2, točka 9, Uredbe 2016/2031 pojem „izvajalec poslovne dejavnosti“ vključuje vsako osebo javnega ali zasebnega prava, ki je poslovno vključena v eno ali več dejavnosti, navedenih v točki 5 zgoraj, ki so povezane zlasti z rastlinami.
Vendar je izraz „rastline“ v členu 2, točka 1, Uredbe 2016/2031 opredeljen, kot da vključuje žive rastline in žive dele rastlin, kot so med drugim semena, plodovi, vrtnine, gomolji, cepiči za okulacijo, potaknjenci in cepiči.
Poleg tega iz člena 37(1) in (2) Uredbe 2016/2031 izhaja, da seznam nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov in specifičnih rastlin za saditev, ki ga Komisija določi z izvedbeno uredbo, kot je izpodbijana izvedbena uredba, ne vključuje nujno vseh rastlin za saditev, ampak samo rastline za saditev, „prek katerih se prenaša[jo]“ taki organizmi. Kot je bilo zlasti pojasnjeno v točki 8 zgoraj, je Priloga IV k izpodbijani izvedbeni uredbi razdeljena na 12 delov od A do L, v vsakem pa je omenjeno določeno število kombinacij rastlin in nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov.
Kot primer se tako lahko navede Direktiva Sveta 66/401/EGS z dne 14. junija 1966 o trženju semen krmnih rastlin (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 1, str. 55), ki v členu 2(1)(A) vsebuje seznam 87 rodov ali vrst krmnih rastlin. Vendar je v delu A Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, naslovljenem „Nadzorovani nekarantenski škodljivi organizmi v zvezi s semenom krmnih rastlin“, navedena samo vrsta lucerna (
Medicago sativa
L.), prek katere se prenašata dva nadzorovana nekarantenska škodljiva organizma, ki sta v njem omenjena (
Clavibacter michiganensis
in
Ditylenchus dipsaci
).
Iz tega sledi, da pojem „izvajalec poslovne dejavnosti“ vključuje vse izvajalce, ki so vključeni v eno ali več dejavnosti, naštetih v členu 2, točka 9, Uredbe 2016/2031 in povezanih z „rastlinami“, kot so te rastline opredeljene v členu 2, točka 1, Uredbe 2016/2031 in katerih seznam je naveden v vsaki od direktiv, ki se nanašajo na njihovo trženje.
Tako je res, da se prepoved vnosa nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na ozemlje Unije in njihovih premikov na njem, ki izhaja iz člena 5 izpodbijane izvedbene uredbe v povezavi s členom 37(1) Uredbe 2016/2031,
ratione materiae
nanaša na rastline za saditev, ki so naštete v Prilogi IV k izpodbijani izvedbeni uredbi. Vendar se ta prepoved
ratione personae
nanaša na vse izvajalce poslovne dejavnosti v smislu člena 2, točka 9, Uredbe 2016/2031.
Zakonodajalec je tako želel omejiti tveganje prenašanja nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov, ki izvirajo ne samo od „registriranih izvajalcev dejavnosti“ ali izvajalcev, ki so izvajali dejavnosti, povezane posebej z rastlinami, navedenimi v Prilogi IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, ampak tudi od vseh izvajalcev poslovnih dejavnosti, ki delujejo na področju rastlin in ki zato lahko opravljajo dejavnosti v zvezi z rastlinami, prek katerih se prenašajo nadzorovani nekarantenski škodljivi organizmi, našteti v navedeni Prilogi IV.
Iz tega sledi, da pristopa Komisije, v skladu s katerim je prizadet samo pravni položaj izvajalcev poslovnih dejavnosti, ki so opravljali dejavnosti samo v zvezi z rastlinami, navedenimi v spornih prilogah k izpodbijani izvedbeni uredbi, ni mogoče sprejeti. Poleg dejstva, da je zadevni pristop v nasprotju z določbami, ki se uporabljajo (glej točke od 35 do 41 zgoraj), temelji na premisi, da prepoved, ki izhaja iz člena 5 izpodbijane izvedbene uredbe, ne velja za vse izvajalce poslovnih dejavnosti v smislu člena 2, točka 9, Uredbe 2016/2031, ampak samo za tiste, ki so v preteklosti opravljali dejavnost v zvezi z rastlinami, prek katerih se prenašajo nadzorovani nekarantenski škodljivi organizmi. Vendar bi sprejetje te teze resno ogrozilo polni učinek politike, katere namen je preprečevanje prenašanja nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov v Uniji.
V tem okviru je treba ugotoviti, da je prva tožeča stranka kot družba trsnica, ki deluje v sektorju razmnoževalnega materiala trte, izvajalec poslovne dejavnosti v smislu člena 2, točka 9, Uredbe 2016/2031. Vendar na pravni položaj prve tožeče stranke kot takega izvajalca, kot trdi Komisija, vpliva samo del C Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, ki se nanaša na nadzorovane nekarantenske škodljive organizme v zvezi z razmnoževalnim materialom trte. Torej ima prva tožeča stranka procesno upravičenje samo v delu, v katerem predlaga razglasitev ničnosti tega dela izpodbijane izvedbene uredbe.
Glede tožečih združenj CIA in MIVA je treba spomniti, da združenje, ki brani skupne interese svojih članov, lahko dopustno vloži ničnostno tožbo, če se akt nanj nanaša zaradi interesov, ki jih ima kot združenje, ali če imajo osebe, ki jih zastopa, ali nekatere od njih posamično procesno upravičenje (sodba z dne 30. aprila 2019, UPF/Komisija,
T‑747/17
,
EU:T:2019:271
, točka
).
V zvezi s prvim od teh pogojev, na katere se sklicuje združenje CIA (glej točko 26 zgoraj), je treba ugotoviti, kot je opozorila Komisija, da sporni deli Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi ne spreminjajo pravic ali obveznosti tega združenja kot takega, tako da ne vplivajo na njegov pravni položaj. Iz tega sledi, da združenje CIA ne more učinkovito trditi, da ima procesno upravičenje, ker akt vpliva na njegove lastne interese.
V zvezi s procesnim upravičenjem oseb, ki jih zastopa združenje CIA, je treba najprej ugotoviti, da je v skladu s členom 3, osemnajsta alinea, njegovega statuta cilj te organizacije podpirati interese njenih članov. Tožeče stranke so repliki priložile seznam imen in naslovov 584.842 članov zadnjenavedenega združenja. Tožeče stranke so v odgovor na ukrep procesnega vodstva (glej točko 14 zgoraj) predložile dokaze, da je osem članov združenja CIA izvajalcev poslovnih dejavnosti, ki delujejo v sektorjih semen krmnih rastlin, semen žit, razmnoževalnega materiala trte, semen zelenjadnic, sadilnega materiala zelenjadnic in sadnih rastlin. Na te sektorje se nanaša Priloga IV, deli A, B, C, F, I in J, k izpodbijani izvedbeni uredbi.
Kar zadeva združenje MIVA, iz člena 8 njegovega statuta izhaja, da so njegovi člani izvajalci poslovnih dejavnosti v smislu člena 2, točka 9, Uredbe 2016/2031 v zvezi z razmnoževalnim materialom trte. To gotovo velja za prvo tožečo stranko. Vendar zaradi te okoliščine tožba ne more biti dopustna v delu, v katerem jo je vložilo združenje MIVA, ker je prva tožeča stranka tožbo vložila v svojem imenu (glej v tem smislu sodbo z dne 30. aprila 2019, UPF/Komisija,
T‑747/17
,
EU:T:2019:271
, točke od 25 do 27).
Tožeče stranke pa so v odgovor na ukrep procesnega vodstva, sprejet 8. februarja 2021, predložile dokaze, da so trije člani združenja MIVA, ki niso prva tožeča stranka, izvajalci poslovnih dejavnosti, ki delujejo v sektorjih razmnoževalnega materiala trte, sadilnega materiala zelenjadnic in sadnih rastlin. Na te sektorje se nanaša Priloga IV, deli C, I in J, k Izvedbeni uredbi (EU) 2019/2072. V zvezi s tem je treba dodati, da je cilj združenja MIVA v skladu s členom 3 njegovega statuta podpirati interese v zvezi z dejavnostmi njegovih članov, ne da bi bile iz tega izključene kmetijske dejavnosti v zvezi z rastlinami, ki niso razmnoževalni material trte.
Trditve Komisije, da so datumi na nekaterih računih, ki so jih predložile tožeče stranke, poznejši od datuma vložitve tožbe, ni mogoče sprejeti. Status „izvajalca poslovne dejavnosti“ v smislu člena 2, točka 9, Uredbe 2016/2031 je treba namreč po naravi dokazati s skupkom skladnih indicev. Sledenje tej logiki Komisije naj bi namreč pomenilo, da bi bilo mogoče status izvajalca poslovne dejavnosti dokazati samo z dokazi, na katerih je isti datum, kot je datum vložitve tožbe, ker na primer z računi s starejšim datumom ne bi bilo mogoče izključiti, da zadevni izvajalec medtem ni opustil dejavnosti v zvezi z zadevnimi rastlinami.
V obravnavani zadevi pa so tožeče stranke predložile več računov za nezanemarljive zneske, iz katerih je razvidno, da so njihovi izdajatelji, ki so člani tožečih združenj, izvajalci poslovnih dejavnosti v smislu člena 2, točka 9, Uredbe 2016/2031. Poleg tega je, kot so tožeče stranke trdile na obravnavi, za trženje rastlin za saditev potrebno izvajanje celega niza predhodnih dejavnosti, ki se glede na zadevno rastlino opravljajo v bolj ali manj dolgih obdobjih. Iz tega sledi, da predložitev računov z datumom, poznejšim od datuma vložitve tožbe, za dokaz, da imajo člani druge in tretje tožeče stranke status izvajalcev poslovnih dejavnosti v zgoraj navedenem smislu, sama po sebi ne more izključiti upoštevnosti teh dokazov.
Nazadnje, ker je bilo Komisiji omogočeno, da učinkovito pisno in ustno predstavi svoje stališče glede vseh dokazov, ki so jih tožeče stranke predložile v zvezi s svojim procesnim upravičenjem, ni mogoče ugotoviti nobenega poseganja v njeno pravico do obrambe.
Iz tega sledi, da tožeče stranke izkazujejo procesno upravičenje glede na ta pojasnila:
–
prva tožeča stranka ima procesno upravičenje za razglasitev ničnosti Priloge IV, del C, k izpodbijani izvedbeni uredbi;
–
združenje CIA ima procesno upravičenje za razglasitev ničnosti Priloge IV, deli A, B, C, F, I in J, k izpodbijani izvedbeni uredbi;
–
združenje MIVA ima procesno upravičenje za razglasitev ničnosti Priloge IV, deli C, I in J, k izpodbijani izvedbeni uredbi.
Pravni interes
Komisija trdi, da bi z morebitno razglasitvijo ničnosti Priloge IV, deli A, B, C, F, I in J, k izpodbijani izvedbeni uredbi postali neveljavni pragovi navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov, določeni na podlagi zadevnih delov, tako da za zadevne rastline ne bi več veljala prepoved vnosa na ozemlje Unije in premikov po njem. Vendar naj taka razglasitev ničnosti ne bi vplivala na obveznosti sanacije, naložene izvajalcem poslovnih dejavnosti, kot izhajajo iz različnih direktiv, ki urejajo trženje teh rastlin. Te direktive naj bi bile samostojni akti, v katerih se preprosto upoštevajo pragovi navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov, določeni v spornih delih Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi. Torej naj jih ne bi bilo mogoče opredeliti kot akte za izvajanje izpodbijane izvedbene uredbe, na veljavnost katerih bi vplivala morebitna razglasitev ničnosti te uredbe. Iz tega naj bi sledilo, da tudi če bi tožeče stranke v obravnavani zadevi dosegle želeno razglasitev ničnosti, bi zadevni izvajalci poslovnih dejavnosti še vedno morali spoštovati fitosanitarne zahteve, ki so v navedenih direktivah določene tako za poceni sanacijo v fazi pridelave kot za sanacijo, potrebno za trženje zadevnih rastlin. Nazadnje, interes tožečih strank za varstvo biotske raznovrstnosti naj bi temeljil zgolj na predpostavkah.
Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je ničnostna tožba fizične ali pravne osebe dopustna le takrat, kadar ima ta oseba interes za razglasitev ničnosti izpodbijanega akta. Pogoj za tak interes je, da ima lahko razglasitev ničnosti tega akta pravne posledice in da lahko rezultat pravnega sredstva stranki, ki ga je vložila, prinese korist (glej sodbo z dne 17. septembra 2015, Mory in drugi/Komisija,
C‑33/14 P
,
EU:C:2015:609
, točka
in navedena sodna praksa).
V zvezi s tem Komisija trdi, da tožeče stranke ne bi imele nobene koristi od morebitne razglasitve ničnosti spornih delov Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, ker se zaradi take razglasitve ničnosti ne bi spremenile obveznosti sanacije zadevnih rastlin za saditev, kot te obveznosti izhajajo iz direktiv, ki urejajo trženje navedenih rastlin.
Za presojo utemeljenosti te trditve Komisije je treba predstaviti osnovne elemente režima Unije za zdravje rastlin v zvezi z nadzorovanimi nekarantenskimi škodljivimi organizmi, kot ti elementi izhajajo iz Uredbe 2016/2031, izpodbijane izvedbene uredbe in direktiv, ki urejajo trženje rastlin, na katere se ta tožba nanaša.
Na eni strani so zlasti, kot izhaja iz člena 36 Uredbe 2016/2031, nadzorovani nekarantenski škodljivi organizmi škodljivi organizmi, navzoči na ozemlju Unije, ki se prenašajo predvsem prek določenih rastlin za saditev in katerih navzočnost na navedenih rastlinah ima nesprejemljive gospodarske učinke v zvezi s predvideno uporabo teh rastlin.
V skladu z uvodno izjavo 23 Uredbe 2016/2031 bi bilo treba za omejitev navzočnosti takšnih škodljivih organizmov prepovedati njihov vnos na ozemlje Unije ali premike po njem na zadevnih rastlinah za saditev, kadar pojavnost teh škodljivih organizmov presega določen prag.
Kot je bilo navedeno v točkah 3 in 4 zgoraj, Komisija določi seznam nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov in specifičnih rastlin za saditev, po potrebi skupaj s pragovi, višjimi od nič, od katerih ima navzočnost nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na rastlinah za saditev nesprejemljive gospodarske učinke. Ta seznam je v Prilogi IV k izpodbijani izvedbeni uredbi (glej točko 8 zgoraj).
Na drugi strani so pravila, ki urejajo trženje vsake rastline za saditev, na katero se nanaša del Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, določena na podlagi direktiv. Ujemanje med nadzorovanimi nekarantenskimi škodljivimi organizmi, navedenimi v vsakem spornem delu Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, in z njimi povezanimi direktivami je predstavljeno v spodnji preglednici:
Del Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi
Direktiva o trženju
Del A
Nadzorovani nekarantenski škodljivi organizmi v zvezi s semenom krmnih rastlin
Direktiva 66/401
Del B
Nadzorovani nekarantenski škodljivi organizmi v zvezi z žitnim semenom
Direktiva Sveta 66/402/EGS z dne 14. junija 1966 o trženju semena žit (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 1, str. 66)
Del C
Nadzorovani nekarantenski škodljivi organizmi v zvezi z razmnoževalnim materialom vinske trte
Direktiva Sveta 68/193/EGS z dne 9. aprila 1968 o trženju materiala za vegetativno razmnoževanje trte (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 1, str. 123)
Del F
Nadzorovani nekarantenski škodljivi organizmi v zvezi z zelenjadničnim semenom
Direktiva Sveta 2002/55/ES z dne 13. junija 2002 o trženju semena zelenjadnic (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 36, str. 313)
Del I
Nadzorovani nekarantenski škodljivi organizmi v zvezi z razmnoževalnim in sadilnim materialom zelenjadnic, razen semeni
Direktiva Sveta 2008/72/ES z dne 15. julija 2008 o trženju razmnoževalnega in sadilnega materiala zelenjadnic, razen semena (
UL 2008, L 205, str. 28
)
Direktiva Komisije 93/61/EGS z dne 2. julija 1993 o določitvi načrtov s pogoji, ki jih mora izpolnjevati razmnoževalni in sadilni material zelenjadnic razen semena v skladu z Direktivo Sveta 92/33/EGS (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 15, str. 101)
Del J
Nadzorovani nekarantenski škodljivi organizmi v zvezi z razmnoževalnim materialom sadnih rastlin in sadnimi rastlinami, namenjenimi za pridelavo sadja
Direktiva Sveta 2008/90/ES z dne 29. septembra 2008 o trženju razmnoževalnega materiala sadnih rastlin in sadnih rastlin, namenjenih za pridelavo sadja (
UL 2008, L 267, str. 8
)
Izvedbena direktiva Komisije 2014/98/EU z dne 15. oktobra 2014 o izvajanju Direktive Sveta 2008/90/ES v zvezi s posebnimi zahtevami za rodove in vrste sadnih rastlin iz Priloge I k Direktivi, posebnimi zahtevami, ki jih morajo izpolnjevati dobavitelji, in podrobnimi predpisi za uradne preglede (
UL 2014, L 298, str. 22
)
Direktive, ki urejajo trženje, določajo fitosanitarne ukrepe, ki jih je treba sprejeti za obvladovanje tveganja navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov in zagotovitev, da so rastline, ki se vnesejo v Unijo in v njej premikajo, skladne z zahtevami iz upoštevnega dela Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi v zvezi z navzočnostjo nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov.
Tako so bile po sprejetju izpodbijane izvedbene uredbe direktive, ki urejajo trženje rastlin, spremenjene z Izvedbeno direktivo Komisije (EU) 2020/177 z dne 11. februarja 2020 o spremembi direktiv Sveta 66/401/EGS, 66/402/EGS, 68/193/EGS, 2002/55/ES, 2002/56/ES in 2002/57/ES, direktiv Komisije 93/49/EGS in 93/61/EGS ter izvedbenih direktiv 2014/21/EU in 2014/98/EU v zvezi s škodljivimi organizmi rastlin na semenih in drugem rastlinskem razmnoževalnem materialu (
UL 2020, L 41, str. 1
).
Zlasti iz uvodnih izjav 5, 6, 8, od 10 do 12, 14 in od 19 do 23 Izvedbene direktive 2020/177 je razvidno, da je bilo treba direktive, ki urejajo trženje rastlin, na katere se nanašajo sporni deli izpodbijane izvedbene uredbe, spremeniti za določitev ukrepov, da bi rastlinski razmnoževalni material, ki spada na področje njihove uporabe, izpolnjeval zahteve, ki se nanašajo med drugim na nadzorovane nekarantenske škodljive organizme in so določene v spornih delih Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi. Direktiva 66/401 o trženju semen krmnih rastlin je delna izjema, ker je bila spremenjena, da bi bilo navedeno, da morajo tudi zadevna semena izpolnjevati zahteve v zvezi z nadzorovanimi nekarantenskimi škodljivimi organizmi, določene na podlagi Priloge IV, del A, k izpodbijani izvedbeni uredbi, ne da bi sicer določala dodatne zahteve glede na tiste, ki so veljale pred sprejetjem Izvedbene direktive 2020/177.
To sistematično povezavo med izpodbijano izvedbeno uredbo na eni strani in direktivami, ki urejajo trženje rastlin za saditev, ki spadajo v sporne dele Priloge IV k navedeni uredbi, na drugi strani je Komisija izrecno potrdila v točkah od 24 do 27 odgovora na tožbo ter točkah 68 in 70 duplike.
Iz teh ugotovitev izhaja, da tudi če zadevne direktive niso akti za izvajanje izpodbijane izvedbene uredbe, kot pojasnjuje Komisija, določajo obveznosti za izvajalce, pri katerih se upoštevajo pravila o navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov, ki so določena v zadnjenavedeni uredbi in katerih namen je zagotoviti, da zadevni izvajalci ravnajo skladno s temi pravili. Ta ugotovitev velja tudi za Direktivo 66/401, ki zdaj določa, da morajo tudi pridelava in semena krmnih rastlin izpolnjevati zahteve v zvezi z navzočnostjo nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov, določene na podlagi Priloge IV, del A, k izpodbijani izvedbeni uredbi, čeprav v zvezi s tem navedena direktiva ne določa dodatnih ukrepov.
Komisija torej ne more veljavno trditi, da morebitna razglasitev ničnosti spornih delov Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi nikakor ne bi mogla zagotoviti koristi prvi tožeči stranki ali članom združenj CIA in MIVA. Ob upoštevanju notranje skladnosti režima Unije za zdravje rastlin, za katerega je značilna sistematična povezava med izpodbijano izvedbeno uredbo in z njo povezanimi direktivami, ki urejajo trženje rastlin za saditev, bi namreč zakonodajalec v primeru razglasitve delne ničnosti navedene izpodbijane uredbe lahko moral glede na razloge za razglasitev ničnosti in ukrepe, ki bi jih bilo treba sprejeti v skladu s členom 266 PDEU, znova pregledati zadevne direktive, ki bi v sedanji različici izgubile svojo zakonsko podlago.
Zato se z določbami direktiv o trženju rastlin za saditev ne ovrže interes tožečih strank, da predlagajo razglasitev ničnosti spornih delov Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, ki neposredno vplivajo na njihov pravni položaj glede na pojasnila, predstavljena v točkah od 34 do 54 zgoraj. Iz tega še sledi, da za namene dopustnosti tožbe z vidika pravnega interesa ni potrebno, da tožeče stranke dokažejo poseben lasten interes za varstvo biotske raznovrstnosti, tako da je treba trditev Komisije glede domnevne hipotetičnosti takega interesa zavrniti kot brezpredmetno.
Jasnost tožbe
Komisija ob podpori Parlamenta in Sveta trdi, prvič, da iz obrazložitvenega memoranduma niso razvidna pravna pravila, ki naj bi bila kršena s členom 36 in členom 37(2) Uredbe 2016/2031 ter Prilogo I, oddelek 4, točka 3, k tej uredbi in katerih kršitev naj bi povzročila neveljavnost teh določb v skladu s predlogi tožečih strank. Drugič, Komisija navaja, da tožeče stranke navajajo konkretne trditve, na podlagi katerih je mogoče razumeti zatrjevano nezakonitost, samo z vidika Priloge IV, del C, k izpodbijani izvedbeni uredbi. Nasprotno pa naj bi se predlog za razglasitev ničnosti drugih spornih delov Priloge IV k navedeni uredbi opiral samo na splošne elemente, ki tudi ob upoštevanju pojasnil v repliki niso jasni, kot se zahteva v členu 21 Statuta Sodišča Evropske unije. Uredba 2016/2031 naj nikakor ne bi vsebovala nobene od nezakonitosti, za katere bi se lahko štelo, da se ji očitajo.
Seveda drži, da tožba ne vsebuje razmislekov, s katerimi bi bilo mogoče podrobno obrazložiti domnevno nezakonitost Uredbe 2016/2031, in ne vsebuje posebne analize v zvezi s spornimi deli Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, razen v zvezi z delom C zadevne priloge. Poleg tega je tudi res, da je več trditev tožečih strank predstavljenih v obliki predlogov, katerih povezava s spornimi deli Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi pogosto ni očitna.
Vendar so tožeče stranke, prvič, v repliko vključile trditve o nekaterih spornih delih Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, ki niso del C. Te trditve, ki se uvrščajo v okvir tožbenih razlogov, navedenih v tožbi, so dopustna razširitev teh razlogov. Drugič, tudi če povezava med nekaterimi trditvami, navedenimi v podporo podanim tožbenim razlogom, ni vedno očitna, je na podlagi podrobne preučitve celotnega pravnega okvira mogoče razumeti obseg očitkov, ki so jih navedle tožeče stranke. Tretjič, sklicevanja na domnevno kršitev načela sorazmernosti z Uredbo 2016/2031 Splošnemu sodišču ob upoštevanju vseh trditev, ki so jih navedle tožeče stranke, omogočajo izvedbo nadzora v zvezi s tem načelom.
Zato je treba ugovor nedopustnosti v zvezi z jasnostjo tožbe zavrniti.
Vsebinska presoja
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 36(e) in (f) Uredbe 2016/2031 ter načela sorazmernosti in obveznosti obrazložitve
Tožeče stranke opozarjajo, da je lahko na podlagi člena 36 Uredbe 2016/2031 škodljiv organizem uvrščen na seznam nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov, samo če izpolnjuje pogoje iz te določbe. Med temi pogoji so pogoji v zvezi z nesprejemljivimi gospodarskimi učinki, ki jih ima navzočnost organizma v smislu Priloge I, oddelek 4, točka 3, k navedeni uredbi, in v zvezi z obstojem izvedljivih in učinkovitih ukrepov za preprečitev te navzočnosti na teh rastlinah (člen 36(e) in (f) Uredbe 2016/2031). Pragovi, določeni na podlagi spornih delov Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, pa naj niti ne bi bili obrazloženi s podrobno analizo gospodarskih učinkov, ki naj bi jih imela navzočnost nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na zadevnih rastlinah, niti naj ne bi temeljili na obstoju izvedljivih in učinkovitih ukrepov za preprečitev te navzočnosti. Poleg tega naj bi z določitvijo pragov navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na 0 % nastale obveznosti fitosanitarne sanacije zadevnih sort z gensko selekcijo, kar naj bi nato dokončno uničilo raznovrstnost sort iz „standardne“ kategorije, ki naj zdaj ne bi bile sanirane, in zaradi česar naj bi izginilo razlikovanje med sortami, ki spadajo v „standardno“ kategorijo na eni strani in „certificirano“ kategorijo na drugi strani.
Tako naj bi, na primer, pragovi, določeni na podlagi Priloge IV, del C, k izpodbijani izvedbeni uredbi pripeljali do prepovedi trženja 57,7 % sort vinske trte, vpisanih v italijanski register vinskih trt za pridelavo vina, ker ni klonov, s katerimi bi se lahko zagotovilo spoštovanje praga ničelne navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov. Ta prepoved naj bi za vsaj eno desetletje onemogočila obnovo nasadov avtohtonih sort z označbami porekla ali geografskimi označbami ali zasaditev novih nasadov in naj bi radikalno poenostavila nekatere biotipe sort. Znatno zmanjšanje znotrajsortne biotske raznovrstnosti naj bi bilo posledica sanacijskih ukrepov, potrebnih za boj proti virusom, viroidom in virozam podobnim boleznim. Vendar naj ti škodljivi učinki ne bi bili povezani z nobeno koristjo in naj ne bi zagotavljali, da se sanirane sorte ne bodo po saditvi okužile prek vektorskih žuželk. Komisija pa naj bi te učinke morala upoštevati v okviru presoje nesprejemljivih gospodarskih učinkov nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na rastline za saditev. Sedanje razmere pa naj bi nasprotno dokazovale, da navzočnost nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov, ki so predmet spornih delov Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, ni vplivala na donosnost zadevnih kmetijskih gospodarstev, tako da za noben nesprejemljiv gospodarski učinek ni mogoče šteti, da je posledica te navzočnosti v smislu člena 36(e) Uredbe 2016/2031.
V teh okoliščinah naj bi bilo treba ugotoviti, da študija Evropske in sredozemske organizacije za varstvo rastlin (v nadaljevanju: EPPO), na katero se je Komisija oprla pri sprejetju spornih delov Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, vsebuje napake in pomanjkljivosti, ker je bilo v njej predlagano, naj se določijo pragovi navzočnosti 0 % za nadzorovane nekarantenske škodljive organizme, ki so v Evropi že zelo dolgo navzoči, ne da bi bili povezani z negativnimi gospodarskimi učinki.
Tožeče stranke dodajajo, da zahtevana sanacija pomeni stroške v višini 120.000 EUR za vsako sorto in deset let dela v specializiranih strukturah brez možnosti povračila teh stroškov. Tega finančnega bremena naj ne bi bilo mogoče nositi, če je območje pridelave manjše od približno 1000 hektarjev za posamezno sorto, kar naj bi veljalo za manj razširjene avtohtone sorte. V redkih primerih, ko bi bila zadevna sanacija gospodarsko zanimiva, naj bi zmanjšala genski sklad izhodiščne sorte. Komisija pa naj teh učinkov ne bi upoštevala, preden je določila pragove navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na podlagi spornih delov Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, tako da naj pogoj iz člena 36(f) Uredbe 2016/2031 ne bi bil izpolnjen.
V tem okviru naj bi bilo treba ugotoviti, da dejstvo, da s členoma 36 in 37 Uredbe 2016/2031 ni bila predvidena določitev pragov navzočnosti, ki bi bili sorazmerni s tveganjem, ki ga nadzorovani nekarantenski škodljivi organizmi pomenijo za posebna območja, na eni strani in stroški sanacije na drugi strani, ne pomeni kršitve načela sorazmernosti in obveznosti zaščite identitete navedenih območij.
Nazadnje, tožeče stranke trdijo, da bi morale biti posledice določitve pragov navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na 0 % za biotsko raznovrstnost in za stroške zdaj zahtevane sanacije z gensko selekcijo predmet ocene učinka v skladu z Medinstitucionalnim sporazumom med Parlamentom, Svetom in Komisijo o boljši pripravi zakonodaje (
UL 2016, L 123, str. 1
). Zaradi neobstoja take ocene naj bi bili sporni deli Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi neobrazloženi in z njimi naj bi bilo kršeno načelo sorazmernosti.
Komisija izpodbija te presoje.
V okviru prvega tožbenega razloga tožeče stranke v bistvu trdijo, da je Komisija kršila člen 36(e) in (f) Uredbe 2016/2031. V podporo tej ugotovitvi tožeče stranke v bistvu navajajo tri očitke.
Prvi očitek se nanaša na domnevne škodljive posledice, ki naj bi jih določitev praga navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na 0 % imela za biotsko raznovrstnost. V okviru tega očitka tožeče stranke trdijo, da so z določitvijo navedenega praga navzočnosti na 0 % naložene obveznosti sanacije z gensko selekcijo, kar naj bi drastično zmanjšalo raznovrstnost rastlin iz „standardne“ kategorije za saditev, ki pa naj bi bile zdaj vseeno zelo številne. Zaradi te okoliščine naj bi tudi izginilo razlikovanje med kategorijami „standardnega“ in „certificiranega“ materiala (glej točko 92 v nadaljevanju), imela pa naj bi tudi škodljive posledice za vinski sektor. Po mnenju tožečih strank bi Komisija morala upoštevati te elemente, da bi v skladu s členom 36(e) Uredbe 2016/2031 presodila, ali ima manjša navzočnost nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na rastlinah za saditev nesprejemljive gospodarske učinke, pa tudi da bi v skladu s členom 36(f) te uredbe preverila, ali obstajajo izvedljivi in učinkoviti ukrepi za preprečevanje te navzočnosti. V tem okviru tožeče stranke dodajajo, da se nadzorovani nekarantenski škodljivi organizmi lahko prenašajo prek vektorskih žuželk in da je analiza gospodarskih učinkov nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov, ki jo je opravila EPPO, pomanjkljiva (glej točke od 74 do 76 zgoraj).
Drugi očitek se nanaša na to, da Komisija ni upoštevala stroškov sanacijskih ukrepov, ki so postali potrebni zaradi določitve praga navzočnosti naštetih nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na 0 %, kar naj bi pomenilo kršitev člena 36(f) Uredbe 2016/2031 (glej točko 77 zgoraj). Poleg tega tožeče stranke trdijo, da sta s členoma 36 in 37 Uredbe 2016/2031, ker dopuščata tak pristop, kršena načelo sorazmernosti in obveznost „zaščite identitete območja“ (glej točko 78 zgoraj).
Tretji očitek se nanaša na dejstvo, da Komisija pred sprejetjem izpodbijane izvedbene uredbe ni opravila ocene okoljskega, družbenega in gospodarskega učinka. V tem okviru tožeče stranke navajajo tudi neobstoj obrazložitve in kršitev načela sorazmernosti (glej točko 79 zgoraj).
Vsi ti očitki temeljijo na eni sami premisi. Gre za trditev, da se z določitvijo praga navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov, naštetih v spornih delih Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, na 0 % naloži obveznost sanacije z gensko selekcijo za rastline za saditev, na katere se nanašajo zadevni deli. Ta obveznost naj bi, prvič, imela škodljive posledice za biotsko raznovrstnost in, drugič, izvajalcem poslovnih dejavnosti povzročila pretirane stroške sanacije. Dejstvo, da Komisija teh okoliščin ni upoštevala v okviru določitve pragov navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na rastlinah za saditev, naj bi pomenilo predvsem kršitev člena 36(e) in (f) Uredbe 2016/2031. Če bi se ugotovilo, da člen 36(e) in (f) Uredbe 2016/2031 ne zahteva, da se te okoliščine upoštevajo, bi bila s to določbo po mnenju tožečih strank kršena načelo sorazmernosti in obveznost „zaščite identitete območja“.
Prvič, ugotoviti je treba, da je EPPO, kot je navedeno v uvodni izjavi 12 izpodbijane izvedbene uredbe, ponovno ocenila škodljive organizme, ki so bili do zdaj našteti v Direktivi Sveta 2000/29/ES z dne 8. maja 2000 o varstvenih ukrepih proti vnosu organizmov, škodljivih za rastline ali rastlinske proizvode, v Skupnost in proti njihovemu širjenju v Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 3, zvezek 29, str. 258) na eni strani in direktivah o trženju rastlin za saditev na drugi strani.
V skladu z uvodno izjavo 13 izpodbijane izvedbene uredbe je bila ta ponovna ocena potrebna za posodobitev fitosanitarnega statusa teh škodljivih organizmov v skladu z najnovejšim tehničnim razvojem in znanstvenimi spoznanji ter tudi za oceno njihove skladnosti z ustreznimi merili iz člena 36 Uredbe (EU) 2016/2031 glede ozemlja Unije in merili iz oddelka 4 Priloge I k navedeni uredbi (glej točko 2 zgoraj).
Ob koncu te ponovne ocene je bilo za nekatere škodljive organizme ugotovljeno, da izpolnjujejo pogoje iz člena 36 Uredbe 2016/2031 v zvezi z ozemljem Unije, zato bi jih bilo treba vključiti na seznam nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov (uvodna izjava 14 izpodbijane izvedbene uredbe). Upoštevani so bili tudi pogoji iz člena 37(8) te uredbe v zvezi z morebitno določitvijo pragov navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov, višjih od 0 % (uvodna izjava 15 izpodbijane izvedbene uredbe).
Ta postopek je pripeljal do sprejetja Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, ki določa pravila o navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na rastlinah za saditev, da bi se te lahko vnesle v Unijo in premikale v njej.
Drugič, ta tožbeni razlog v celoti temelji na napačnem razumevanju obveznosti, ki se zadevnim izvajalcem poslovnih dejavnosti naložijo s tem, da se prag navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov, naštetih v spornih delih Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, določi na 0 %.
Kot je bilo pojasnjeno v točki 63 zgoraj, zlasti direktive, ki urejajo trženje rastlin za saditev, določajo ukrepe, ki jih je treba sprejeti za obvladovanje tveganja in zagotovitev, da so rastline, ki se vnesejo v Unijo in v njej premikajo, skladne z zahtevami iz upoštevnega dela Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi v zvezi z navzočnostjo nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov.
V tem okviru so rastline za saditev v nekaterih od teh direktiv razdeljene v kategorije. Na primer, v Direktivi 68/193 o trženju materiala za vegetativno razmnoževanje trte, na katero tožeče stranke osredotočajo svojo analizo, je v členu 2(1)(D), (E), (F) in (G) razmnoževalni material, ki spada na področje njene uporabe, razvrščen na „izvorni“, „osnovni“, „certificiran“ in „standardni“ material.
V zvezi s tem je v osmi uvodni izjavi Direktive 68/193 navedeno:
„ker je zaželeno omejiti trženje na potrjeni razmnoževalni material trte, pridobljen s klonsko selekcijo; ker tega cilja zdaj kljub temu ni mogoče doseči, saj ni mogoče v celoti zadovoljiti potreb Skupnosti po materialu te vrste; ker je zato začasno dovoljeno trženje preverjenega standardnega materiala, ki mora biti prav tako istoveten in sortno čist, vendar ne daje takšnih zagotovil kakor razmnoževalni material, pridobljen s klonsko selekcijo; ker je vseeno treba to kategorijo postopno izločiti[.]“
Kot pa izhaja iz člena 2(1)(G) Direktive 68/193, kakor je bila spremenjena z Izvedbeno direktivo 2020/177, in Priloge I, oddelek 8, točka 6(c), k tej direktivi, se „standardna“ kategorija razmnoževalnega materiala trte še vedno trži (glej točko 101 v nadaljevanju). Zlasti je v preglednici v Prilogi IV, del C, k izpodbijani izvedbeni uredbi določen en prag navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov za „prvotni“, „osnovni“ in „certificiran“ razmnoževalni material na eni strani ter en prag za „standardni“ material na drugi strani.
Tožeče stranke pa menijo, da se učinki določitve pragov navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na 0 % nanašajo predvsem na „standardne“ kategorije rastlin za saditev. Po mnenju tožečih strank te kategorije vključujejo avtohtone materiale, ki se omejeno tržijo na točno določenih območjih.
Kar zadeva učinke pragov navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov, je seveda res, da direktive o trženju, kakor so bile spremenjene z Izvedbeno direktivo 2020/177 (glej točki 64 in 65 zgoraj), za to določajo nekatere ukrepe za sanacijo razmnoževalnega materiala. Vendar glede na to, kar navaja Komisija, nobena od teh direktiv zadevnim izvajalcem poslovnih dejavnosti ne nalaga obveznosti, da izvedejo sanacijo z gensko selekcijo, ki bi lahko vplivala na biotsko raznovrstnost na načine, ki so jih opisale tožeče stranke.
Natančneje:
–
Direktiva 66/401 o trženju semen krmnih rastlin je bila spremenjena, da bi določala, da morajo tudi pridelava in semena krmnih rastlin izpolnjevati zahteve v zvezi z navzočnostjo nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov, določene na podlagi Priloge IV, del A, k izpodbijani izvedbeni uredbi, čeprav v njej za specifične nadzorovane nekarantenske škodljive organizme niso določene nobene dodatne zahteve (glej uvodno izjavo 8 in člen 1 Izvedbene direktive 2020/177 ter Prilogo I k tej direktivi).
–
Direktiva 66/402 o trženju semena žit je bila spremenjena, da bi določala, da navzočnost nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov v posevkih in semenih izpolnjuje zahteve, določene na podlagi Priloge IV, del B, k izpodbijani izvedbeni uredbi. Poleg tega spremenjena različica te direktive določa največje število simptomatičnih rastlin, opaženih med pregledi reprezentativnega vzorca, da bi se posevek štel za „praktično brez“ glive
Gibberella fujikuroi
Sawada [GIBBFU], kakor se zahteva v delu B Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi (glej uvodno izjavo 10 in člen 2 Izvedbene direktive 2020/177 ter Prilogo II k tej direktivi).
–
Direktiva 68/193 o trženju materiala za vegetativno razmnoževanje trte je bila spremenjena, da bi v bistvu določala, da morajo biti matični nasadi in trsnice pregledani vizualno ter po potrebi vzorčeni in testirani za zagotovitev, da so brez nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov, naštetih v Prilogi I, del C, k izpodbijani izvedbeni uredbi. Če je ugotovljena navzočnost nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov ali s tem povezanih simptomov, Priloga I k Direktivi 68/193, kakor je bila spremenjena, glede na nadzorovane nekarantenske škodljive organizme in kategorijo razmnoževalnega materiala določa, da se sprejmejo ukrepi, kot so izruvanje in uničenje zadevnih vinskih trt, izključitev teh iz razmnoževanja, tretiranje z vročo vodo, tretiranje z baktericidom, vzdrževanje v objektih, zaščitenih pred vektorskimi žuželkami, ustrezno cepljenje ali zaplinjenje (glej uvodno izjavo 11 in člen 3 Izvedbene direktive 2020/177 ter Prilogo III k tej direktivi).
–
Direktiva 2002/55 o trženju semena zelenjadnic je bila spremenjena, da bi določala, da navzočnost nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na semenih zelenjadnic vsaj ob vizualnem pregledu ne presega pragov, določenih v Prilogi IV, del F, k izpodbijani izvedbeni uredbi (glej uvodno izjavo 14 in člen 6 Izvedbene direktive 2020/177 ter Prilogo VI k tej direktivi).
–
Direktiva 93/61 o trženju razmnoževalnega in sadilnega materiala zelenjadnic razen semena je bila spremenjena, da bi določala, da navzočnost nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na rastlinah vsaj ob vizualnem pregledu ne presega pragov, določenih v Prilogi IV, del I, k izpodbijani izvedbeni uredbi (glej uvodno izjavo 12 in člen 5 Izvedbene direktive 2020/177 ter Prilogo V k tej direktivi).
–
Izvedbena direktiva 2014/98, ki določa posebne zahteve med drugim za trženje razmnoževalnega materiala sadnih rastlin in sadnih rastlin, namenjenih za pridelavo sadja, je bila spremenjena, da bi določala, da mora biti za pred-bazne matične rastline, pred-bazni material, bazne matične rastline, bazni material, certificirane matične rastline in certificirani material vsaj z vizualnim pregledom ter v primeru dvoma z vzorčenjem in testiranjem ugotovljeno, da so brez nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov, naštetih v Prilogi IV, del J, k izpodbijani izvedbeni uredbi. Če je ugotovljena navzočnost nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov ali s tem povezanih simptomov, Priloga IV k Izvedbeni direktivi 2014/98, kakor je bila spremenjena, glede na nadzorovane nekarantenske škodljive organizme in kategorijo razmnoževalnega materiala določa, da se sprejmejo ukrepi, kot so izruvanje in uničenje zadevnega razmnoževalnega materiala in rastlin ter analiza reprezentativnega vzorca asimptomatičnega razmnoževalnega materiala in rastlin (glej uvodne izjave od 19 do 23 in člen 10 Izvedbene direktive 2020/177 ter Prilogo X k tej direktivi).
Iz teh elementov izhaja, da glede na to, kar ugotavlja Komisija, pragovi navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov, določeni na podlagi spornih delov Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, seveda vključujejo obveznost sprejetja nekaterih ukrepov, ki zajemajo vizualno opazovanje rastlin, in če se pojavijo simptomi, ki se lahko pripišejo nadzorovanim nekarantenskim škodljivim organizmom, uporabo ustreznih higienskih ukrepov ali tretiranj. Vendar iz spornih določb izpodbijane izvedbene uredbe ali direktiv o trženju zadevnih rastlin ne izhaja nobena obveznost za izvajalce poslovnih dejavnosti, da izvedejo sanacijo z gensko selekcijo.
Tožeče stranke se poleg tega ne sklicujejo na nobeno določbo, ki bi nalagala tako obveznost.
V zvezi s tem se tožeče stranke osredotočajo (glej točko 75 zgoraj) na domnevne učinke, ki naj bi jih Priloga IV, del C, k izpodbijani izvedbeni uredbi imela na raznolikost razmnoževalnega materiala vinske trte, okuženega z virusi, viroidi ali virozam podobnimi boleznimi. Tožeče stranke trdijo, da je zaradi neobstoja ustreznih higienskih ukrepov ali protivirusnih izdelkov sorte, ki jih prizadenejo te bolezni, mogoče sanirati samo z metodami, kot so toplotno tretiranje, gojenje vršnih meristemov ali somatska embriogeneza, ki po njihovem mnenju pomenijo znatno zmanjšanje znotrajsortne biotske raznovrstnosti.
Vendar je dovolj ugotoviti, da so glede na Prilogo I, oddelek 2, točki 2 in 3, ter oddelek 8, točka 6(c), k Direktivi 68/193, kakor je bila spremenjena z Izvedbeno direktivo 2020/177, po vizualnem pregledu simptomi teh nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov dovoljeni na največ 10 % vinske trte v matičnih nasadih za pridelavo materiala iz „standardne“ kategorije, pri čemer morajo biti zadevne vinske trte izključene iz razmnoževanja. Nasprotno pa iz oddelka 8, točka 5(c), te priloge k navedeni direktivi izhaja, da „prvotni“, „osnovni“ in „certificiran“ razmnoževalni material (glej točko 93 zgoraj) ustreza strožjim pravilom v zvezi z zadevnimi simptomi, ne da bi bila tudi v tem primeru predvidena genska selekcija.
Poleg tega tožeče stranke ne trdijo, da nadzorovani nekarantenski škodljivi organizmi po naravi prizadenejo ves material iz „standardne“ kategorije, tako da bi uporaba praga navzočnosti 0 % samodejno povzročila nastanek obveznosti, da je v celoti izključen iz razmnoževanja. Sama določitev zgornje meje 10 % v Prilogi I, oddelek 8, točka 6(c), k Direktivi 68/193, kakor je bila spremenjena z Izvedbeno direktivo 2020/177 (glej točko 101 zgoraj), kaže prej nasprotno.
Zato, kot ugotavlja Komisija, ni niti namen niti posledica Priloge IV, del C, k izpodbijani izvedbeni uredbi, da se izvajalcem poslovnih dejavnosti naloži obveznost izvajanja metod sanacije z gensko selekcijo, kakršne so metode, omenjene v točki 100 zgoraj, ali da se prepove trženje razmnoževalnega materiala vinske trte iz „standardne“ kategorije.
V tem okviru je treba dodati, kot je navedla Komisija, da več direktiv, ki urejajo trženje rastlin za saditev, vsebuje določbe o odstopanju, katerih namen je prav spodbujati gensko raznovrstnost.
Predvsem gre za:
–
člen 3(3)(c) Direktive 68/193 o trženju materiala za vegetativno razmnoževanje trte;
–
člen 8(2)(c) Direktive 2008/72 o trženju razmnoževalnega in sadilnega materiala zelenjadnic, razen semena, in
–
člen 3(4)(c) Direktive 2008/90 o trženju razmnoževalnega materiala sadnih rastlin in sadnih rastlin, namenjenih za pridelavo sadja.
Namen teh določb je omogočiti trženje določenih količin rastlin za saditev, čeprav ne izpolnjujejo s tem povezanih fitosanitarnih pogojev, če to trženje prispeva k ohranjanju genske raznovrstnosti.
V zvezi s tem je treba omeniti tudi člen 44(2)(a) Direktive 2002/55 o trženju semena zelenjadnic, na podlagi katerega je bila sprejeta Direktiva Komisije 2009/145/ES z dne 26. novembra 2009 o določitvi nekaterih odstopanj za sprejetje domačih sort in sort zelenjadnic, ki se tradicionalno gojijo v posebnih krajih in regijah in so ogrožene zaradi genske erozije, in sort zelenjadnic, ki nimajo resnične vrednosti za komercialno pridelavo, ampak so se razvile za pridelavo v posebnih pogojih ter za trženje semena navedenih domačih sort in sort zelenjadnic (
UL 2009, L 312, str. 44
).
Trditev tožečih strank o domnevni neučinkovitosti določitve pragov navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na 0 %, ker se ti organizmi lahko prenašajo prek vektorskih žuželk, je tudi treba zavrniti. Kot pojasnjuje Komisija, je namreč z določitvijo, da mora biti vsak rastlinski material za saditev brez nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov v skladu z zahtevami iz spornih delov Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, mogoče preprečiti prenašanje zadevnih organizmov prek vektorskih žuželk.
Kar zadeva trditev o domnevno pomanjkljivi analizi gospodarskih učinkov nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov, ki jo je opravila EPPO (glej točko 76 zgoraj), je treba ugotoviti, da z dolgoletnim trženjem razmnoževalnega materiala trte iz „standardne“ kategorije ni mogoče ovreči obstoja nesprejemljivih gospodarskih učinkov v zvezi s predvideno uporabo rastlin za saditev zaradi navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov v smislu člena 36(e) Uredbe 2016/2031. Kot je razvidno iz študije, v kateri je na kratko predstavljeno delo, opravljeno v EPPO, namreč dejstvo, da je nadzorovani nekarantenski škodljivi organizem že navzoč na ozemlju Unije, pomeni, da je te učinke bilo mogoče ugotoviti na podlagi že razpoložljivih podrobnih informacij iz prve roke.
Iz tega v zvezi s tem izhaja tudi, da so nadzorovani nekarantenski škodljivi organizmi že predmet sistemov certificiranja, ki omejujejo gospodarske učinke njihove navzočnosti, in da je zato treba pri s tem povezani analizi upoštevati učinek, ki bi nastal, če bi bile vzpostavljene omejitve odpravljene. Ocenjevanje gospodarskih učinkov je tako temeljilo na informacijah, ki so jih zagotovili nacionalni organi za varstvo rastlin in zainteresirane stranke, ki so sodelovale v postopku ocenjevanja.
Ker je analiza EPPO vprašljiva zaradi domnevnega neupoštevanja skorajšnjega izginotja razmnoževalnega materiala iz „standardne“ kategorije zaradi pretiranih stroškov sanacije, je treba to trditev zavrniti iz razlogov, navedenih v točkah od 90 do 108 zgoraj.
Zato ni treba ugoditi predlogu tožečih strank za sprejetje pripravljalnega ukrepa v zvezi z imenovanjem izvedenca.
Iz teh presoj je razvidno, da prvi očitek tožečih strank, ki se nanaša na kršitev člena 36(e) in (f) Uredbe 2016/2031 zaradi domnevnih škodljivih posledic, ki naj bi jih določitev praga navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na 0 % imela za biotsko raznovrstnost, temelji na napačni premisi, da bi zadevni prag zahteval izvajanje metod sanacije rastlin za saditev z gensko selekcijo. Ta očitek je treba zato zavrniti.
Iz istih razlogov je treba zavrniti tudi drugi očitek, ki se nanaša na to, da Komisija ni upoštevala stroškov sanacijskih ukrepov, ki so postali potrebni zaradi določitve praga navzočnosti naštetih nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na 0 %, kar naj bi pomenilo kršitev člena 36(f) Uredbe 2016/2031 (glej točko 83 zgoraj).
Na eni strani tudi trditve tožečih strank o domnevno pretiranih stroških sanacijskih ukrepov, ki naj bi jih povzročila določitev praga navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na 0 %, namreč temeljijo na premisi, da je treba zadevno sanacijo izvajati z gensko selekcijo. Kot pa izhaja iz točk od 90 do 113 zgoraj, je ta premisa napačna.
Na drugi strani glede na to, kar trdi Komisija, iz branja člena 36(e) in (f) v povezavi s členom 37(8) Uredbe 2016/2031 izhaja, da obstoj izvedljivih in učinkovitih ukrepov za preprečevanje navzočnosti škodljivega organizma na rastlinah za saditev pomeni pogoj za to, da se ta organizem vključi na seznam nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov, in se ne nanaša na možnost določitve praga navzočnosti tega organizma, ki bi bil višji od 0 %. Vendar tožeče stranke ne predlagajo razglasitve ničnosti spornih delov Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi v delu, v katerem je Komisija na njihovi podlagi določila seznam nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov, ampak samo v delu, v katerem so v zadevnih delih pragovi navzočnosti navedenih organizmov določeni na 0 %.
Iz napačnosti premise, na kateri temelji prvi očitek tega tožbenega razloga, izhaja tudi, da je treba ugovor nezakonitosti, podan zoper člena 36 in 37 Uredbe 2016/2031, zavrniti. V podporo navedeni izjemi tožeče stranke namreč v bistvu trdijo, da je v teh določbah kršeno načelo sorazmernosti, ker Komisiji niso preprečile, da bi z določitvijo praga navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na 0 % naložila nesorazmerne obveznosti v zvezi s sanacijo z gensko selekcijo. Ker pa ni niti namen niti posledica izpodbijane izvedbene uredbe, da se določijo take obveznosti, je treba očitek, da se z zadevnimi določbami Uredbe 2016/2031 krši načelo sorazmernosti ali da v njih ni upoštevana nobena obveznost „zaščite območja“, vsekakor zavrniti kot brezpredmeten (glej točko 78 zgoraj).
Tretji očitek, ki se nanaša na neobstoj ocene učinka (glej točko 79 zgoraj), tudi ne bo uspel, ker se opira na domnevne škodljive posledice za biotsko raznovrstnost in na domnevno pretirane stroške ukrepov sanacije z gensko selekcijo zaradi določitve praga navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na 0 %, saj so te trditve vendarle neutemeljene (glej točke od 90 do 113 zgoraj).
Kar zadeva trditev o kršitvi obveznosti obrazložitve, je treba spomniti, da mora biti obrazložitev, ki se zahteva v členu 296 PDEU, prilagojena vrsti obravnavanega akta ter mora jasno in nedvoumno izražati razlogovanje institucije, ki je akt izdala, tako da se lahko zainteresirane stranke seznanijo z utemeljitvijo sprejetega ukrepa in da lahko sodišče Unije opravi nadzor. Ne zahteva se, da se v obrazložitvi podrobno navedejo vse upoštevne dejanske in pravne okoliščine, ker je treba vprašanje, ali obrazložitev akta ustreza zahtevam iz člena 296 PDEU, presojati ne le glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na njegov okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje. V zvezi z zadnjim vidikom se obrazložitev, kadar gre kot v obravnavani zadevi za splošen akt, lahko omeji na navedbo celotnega položaja, ki je pripeljal do njegovega sprejetja, na eni strani in splošnih ciljev, ki jih želi doseči, na drugi strani (sodba z dne 7. septembra 2006, Španija/Svet,
C‑310/04
,
EU:C:2006:521
, točki
in
).
Ugotoviti pa je treba, da so v uvodnih izjavah od 12 do 15 izpodbijane izvedbene uredbe (glej točke od 86 do 88 zgoraj) jasno navedeni okvir njenega sprejetja in cilji, ki jih želi doseči. Poleg tega vsebina Izvedbene direktive 2020/177 potrjuje, da v zdravstvenih zahtevah, ki jih EPPO priporoča za trženje rastlin za saditev po določitvi praga navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na 0 %, ni bila predvidena sanacija z gensko selekcijo. Zato Komisiji sprejetja spornih delov Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi ni bilo treba obrazložiti s sklicevanjem na stroške takih metod sanacije ali na domnevne posledice teh metod na biotsko raznovrstnost.
Iz tega sledi, da je treba prvi tožbeni razlog zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev ITPGRFA
Tožeče stranke trdijo, da je z določitvijo praga navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na 0 % na avtohtonih sortah rastlin kršen člen 9(3) ITPGRFA. Ta določba naj bi kmetom zagotavljala pravice do shranjevanja, uporabe, izmenjave in prodaje semena in drugega razmnoževalnega materiala. Genska selekcija, ki se v spornih delih Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi zahteva za potrebno sanacijo, pa naj bi tako ogrozila ohranjanje genskega sklada rastlinskih virov, da bi odvzela bistvo pravicam, ki bi jih kmeti morali uživati na podlagi zgoraj navedene določbe.
Tako kot prvi tudi drugi tožbeni razlog temelji na napačni premisi, da se z določitvijo praga navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov, naštetih v spornih delih Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, na 0 % naloži obveznost sanacije z gensko selekcijo za rastline za saditev, na katere se nanašajo zadevni deli. Ta tožbeni razlog je treba torej iz tega razloga zavrniti.
Preučitev veljavnosti akta prava Unije z vidika mednarodne pogodbe vsekakor zahteva, med drugim, da navedena določba vsebuje jasno in natančno obveznost, katere izpolnitev ali učinki niso odvisni od sprejetja nadaljnjega predpisa (sodba z dne 21. decembra 2011, Air Transport Association of America in drugi,
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
, točka
).
V zvezi s tem člen 9 ITPGRFA določa, da morajo pogodbenice „ob upoštevanju svoje notranje zakonodaje […], če je to primerno“, sprejeti ukrepe za varstvo in spodbujanje pravic kmetov.
Odstavek 2 tega člena zlasti določa, da mora v skladu s svojimi potrebami in prednostnimi nalogami ter „ob upoštevanju svoje notranje zakonodaje […] vsaka pogodbenica, če je to primerno“, sprejeti ukrepe za varstvo in spodbujanje pravic kmetov, ki vključujejo:
–
varovanje tradicionalnega znanja, pomembnega za rastlinske genske vire za prehrano in kmetijstvo;
–
pravico do enakopravne udeležbe pri delitvi koristi, ki izhajajo iz uporabe rastlinskih genskih virov za prehrano in kmetijstvo, in
–
pravico do sodelovanja pri odločanju na ravni držav o zadevah, povezanih z ohranjanjem in trajnostno rabo rastlinskih genskih virov za prehrano in kmetijstvo.
V tem okviru člen 9(3) ITPGRFA, na katerega se sklicujejo tožeče stranke, določa, da se nobena določba tega člena 9 ne razlaga na način, ki bi omejeval pravice kmetov do shranjevanja, uporabe, izmenjave in prodaje na kmetiji shranjenega semena ali razmnoževalnega materiala, „skladno z notranjo zakonodajo in če je to primerno“.
Seveda drži, da je namen člena 9(3) ITPGRFA izključiti, da se ta člen 9 razlaga na način, ki bi omejeval pravice kmetov do shranjevanja, uporabe, izmenjave in prodaje na kmetiji shranjenega semena ali razmnoževalnega materiala. Vendar te pravice niso zagotovljene s členom 9(3) ITPGRFA. Kot je namreč izrecno določeno v členu 9(3) ITPGRFA, se te pravice, ker so podeljene z nacionalno zakonodajo, uresničujejo ob upoštevanju določb te zakonodaje.
Zato člen 9(3) ITPGRFA ne vsebuje nikakršne obveznosti za Unijo, tako da zakonitosti Uredbe 2016/2031 ali spornih delov Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi nikakor ni mogoče presojati z vidika te določbe (glej v tem smislu sodbo z dne 12. julija 2012, Association Kokopelli,
C‑59/11
,
EU:C:2012:447
, točke od 90 do 92).
Drugi tožbeni razlog je zato treba zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: kršitev Uredbe 2018/848
Tožeče stranke navajajo, da je z določitvijo praga navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na 0 % na avtohtonih sortah rastlin kršen člen 13 Uredbe 2018/848. Da bi se ohranila raznolikost gojenja rastlin, naj bi ta določba omogočala trženje rastlinskega razmnoževalnega materiala iz ekološkega heterogenega materiala brez izpolnjevanja zahtev za registracijo in brez izpolnjevanja zahtev za certificiranje kategorij „pred-baznega“, „baznega“ in „certificiranega“ materiala ali zahtev za druge kategorije, kot so določene v direktivah, ki urejajo trženje rastlin za saditev.
Takoj je treba poudariti, da se na Uredbo 2018/848, ker je na isti ravni kot Uredba 2016/2031, ni mogoče sklicevati za izpodbijanje veljavnosti zadnjenavedene uredbe. Tega tožbenega razloga torej ni mogoče razumeti tako, da se nanaša izključno na izpodbijano izvedbeno uredbo.
Dalje, seveda je res, da se uvodna izjava 18 Uredbe 2018/848 sklicuje na potrebo po dajanju prednosti agronomski učinkovitosti, genski raznovrstnosti, odpornosti proti boleznim, dolgoživosti ter prilagoditvi na različne lokalne talne in podnebne razmere ter po spoštovanju naravne omejitve križanja.
V skladu z uvodno izjavo 36 Uredbe 2018/848 so torej raziskave v Uniji glede rastlinskega razmnoževalnega materiala, ki je preveč heterogen, da bi bil lahko opredeljen kot sorta, pokazale na morebitne dobre strani uporabe tega raznovrstnega materiala, zlasti v ekološki pridelavi, na primer za zmanjšanje širjenja bolezni, izboljšanje odpornosti in povečanje biotske raznovrstnosti.
V tem okviru je v uvodni izjavi 37 Uredbe 2018/848 navedeno, da bi moral biti rastlinski razmnoževalni material, ki ne pripada določeni sorti, pripada pa skupini rastlin znotraj ene botanične razvrstitve z visoko stopnjo genske in fenotipske raznovrstnosti med posameznimi razmnoževalnimi enotami, na voljo za uporabo v ekološki pridelavi. Iz tega razloga je glede na isto uvodno izjavo zakonodajalec izvajalcem dejavnosti omogočil, da rastlinski razmnoževalni material, sestavljen iz ekološkega heterogenega materiala, tržijo brez izpolnjevanja zahtev za registracijo in ne da bi jim bilo treba upoštevati certifikacijo kategorij pred‑baznega, baznega in certificiranega materiala ali zahtev za druge kategorije, določene v direktivah o trženju.
V zvezi s tem člen 13 Uredbe 2018/848 določa:
„1.   Rastlinski razmnoževalni material iz ekološkega heterogenega materiala se lahko trži brez izpolnjevanja zahtev za registracijo in brez izpolnjevanja zahtev za certificiranje kategorij pred-baznega, baznega in certificiranega materiala ali zahtev za druge kategorije, kot so določene v direktivah [66/401], [66/402], [68/193], 98/56/ES, 2002/53/ES, 2002/54/ES, [2002/55], 2002/56/ES, 2002/57/ES, [2008/72] in [2008/90] ali aktih, sprejetih na podlagi teh direktiv.
2.   Rastlinski razmnoževalni material iz ekološkega heterogenega materiala iz odstavka 1 se lahko trži, potem ko dobavitelj odgovornim uradnim organom iz direktiv [66/401], [66/402], [68/193], 98/56/ES, 2002/53/ES, 2002/54/ES, [2002/55], 2002/56/ES, 2002/57/ES, [2008/72] in [2008/90] pošlje uradno dokumentacijo o ekološkem heterogenem materialu […].“
Člen 13(2) Uredbe 2018/848 določa tudi bistveno vsebino uradnega obvestila, omenjenega v tej določbi, in postopkovna pravila v zvezi s tem, medtem ko je z odstavkom 3 tega člena na Komisijo preneseno pooblastilo, da določi pravila za pridelavo in trženje rastlinskega razmnoževalnega materiala iz ekološkega heterogenega materiala določenega roda ali vrste.
Tako člen 13 Uredbe 2018/848, namesto da bi vzbujal dvom o zakonitosti določitve pragov navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na podlagi spornih delov Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, kot izjemo in v strogo opredeljenem okviru dopušča trženje rastlinskega razmnoževalnega materiala iz ekološkega heterogenega materiala brez izpolnjevanja zahtev, ki so določene v direktivah, ki urejajo trženje. Iz tega sledi, da se na to določbo ni mogoče sklicevati za izpodbijanje zakonitosti spornih delov Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, ker so bili na podlagi teh delov pragovi navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na rastlinah za saditev določeni na 0 %.
Tretji tožbeni razlog je treba torej zavrniti.
Četrti tožbeni razlog: nezdružljivost spornih delov Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi s skupno kmetijsko politiko
Tožeče stranke trdijo, da določitev pragov navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov na 0 % na podlagi spornih delov Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi:
–
zaradi postopka genske selekcije majhnega števila vrst, ki ga določa, onemogoča izpolnitev obveznosti preprečevanja vnosa neavtohtonih vrst, določene na podlagi posebnih določb Direktive Sveta 92/43/EGS z dne 21. maja 1992 o ohranjanju naravnih habitatov ter prosto živečih živalskih in rastlinskih vrst (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 15, zvezek 2, str. 102);
–
je v nasprotju s politiko ohranjanja nesaniranih avtohtonih rastlinskih virov, ki se izvaja na podlagi Uredbe (EU) št. 1151/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. novembra 2012 o shemah kakovosti kmetijskih proizvodov in živil (
UL 2012, L 343, str. 1
);
–
posega v načelo trajnostnega razvoja kmetijstva in izboljšanje rastlinske biotske raznovrstnosti, ki se financirata na podlagi instrumentov, ki spadajo v okvir Uredbe (EU) št. 1305/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 (
UL 2013, L 347, str. 487
);
–
ni skladna, prvič, s pravili mednarodnega prava in prava Unije za ohranjanje kmetijske biotske raznovrstnosti, drugič, s pravili prava Unije za ohranjanje polnaravnih habitatov in za razvoj podeželja ter, tretjič, z direktivami, ki urejajo trženje semen in razmnoževalnega materiala sadnih rastlin.
Takoj je treba poudariti, da se na uredbe, navedene v prvi, drugi in tretji alinei točke 140 zgoraj, ker so na isti ravni kot Uredba 2016/2031, ni mogoče sklicevati za izpodbijanje veljavnosti zadnjenavedene uredbe. Tega tožbenega razloga torej ni mogoče razumeti tako, da se nanaša izključno na izpodbijano izvedbeno uredbo.
Vendar iz vseh trditev, navedenih v podporo temu tožbenemu razlogu, izhaja, da tudi ta razlog temelji na predpostavki, da se z določitvijo praga navzočnosti nadzorovanih nekarantenskih škodljivih organizmov, naštetih v spornih delih Priloge IV k izpodbijani izvedbeni uredbi, na 0 % naloži obveznost sanacije z gensko selekcijo za rastline za saditev, na katere se nanašajo zadevni deli, kar naj bi imelo škodljive posledice za biotsko raznovrstnost. Kot pa izhaja iz analize prvega tožbenega razloga (glej točke od 90 do 113 zgoraj), je ta premisa napačna.
Glede na vse navedeno je treba zavrniti četrti tožbeni razlog in posledično tožbo v celoti.
Stroški
V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker tožeče stranke niso uspele, se jim v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov te institucije.
V skladu s členom 138(1) Poslovnika institucije, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške. Zato je treba odločiti, da Parlament in Svet nosita vsak svoje stroške.

Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (deveti senat)
razsodilo:

1.
Tožba se zavrne.

2.
Società agricola Vivai Maiorana Ss, Confederazione Italiana Agricoltori – CIA in MIVA – Moltiplicatori Italiani Viticoli Associati poleg svojih stroškov nosijo stroške Evropske komisije.

3.
Evropski parlament in Svet Evropske unije nosita vsak svoje stroške.

Costeira
Gratsias
Kancheva
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 29. septembra 2021.
Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.