CELEX: 62015CJ0006
Преюдициално запитване
Обществени поръчки за услуги
Директива 2004/18/ЕО
Член 53, параграф 2
Критерии за възлагане
Икономически най-изгодна оферта
Метод за оценяване
Правила за претегляне
Задължение на възлагащия орган да уточни в обявлението за поръчката тежестта на критериите за възлагане
Обхват на задължението

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 53, параграф 2 от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги (
OВ L 134, 2004 г., стр. 114
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 8, стр. 116 и поправка в
ОВ L 182, 2008 г., стр. 282
), разгледан в светлината на принципа на равно третиране на оферентите и на произтичащото от него задължение за прозрачност.
Запитването е подадено в рамките на съдебен спор между TNS Dimarso NV (наричано по-нататък „Dimarso“), от една страна, и Vlaams Gewest (Фламандски регион), от друга страна, във връзка със законосъобразността на метода за оценяване на офертите в организирана от втората страна обществена поръчка за услуги.
Правна уредба
Правото на Съюза
Съображение 46 от Директива 2004/18 гласи:
„Поръчките трябва да бъдат възлагани на основата на обективни критерии, които гарантират спазване на принципите за прозрачност, недискриминация и равнопоставеност, както и че офертите са оценени в условия на ефективна конкуренция. Следователно, уместно е да се допусне прилагането само на два критерия за възлагане на обществена поръчка: „най-ниска цена“ и „икономически най-изгодна оферта“.
За да се гарантира спазване на принципа за равно третиране при възлагането на поръчките, е уместно да се предвиди задължението — установено от съдебната практика — да се гарантира необходимата прозрачност, която да осигури на всички оференти достатъчно информация за критериите, които ще се прилагат при определяне на икономически най-изгодната оферта. Ето защо задължение на възлагащите органи е да определят критериите за възлагането на обществената поръчка, както и съответната тежест, която се придава на всеки един от тези критерии така, че оферентите да разполагат с достатъчно време да се запознаят с тях при подготовката на офертите си. Възлагащите органи могат да дерогират даването на указания за тежестта на критериите за възлагане на обществената поръчка в определени случаи, което трябва да могат да аргументират, когато тежестта не може да бъде установена предварително, по-специално поради сложността на поръчката. В такива случаи те посочват в низходящ ред важността на критериите.
Когато възлагащите органи вземат решение да възложат поръчка на икономически най-изгодната оферта, те оценяват офертите по това коя от тях предлага най-добро съотношение качество—цена. За тази цел възлагащите органи определят икономическите и качествените критерии, които, взети като цяло, трябва да дадат възможност да се избере икономически най-изгодната оферта за възлагащия орган. Определянето на тези критерии зависи от предмета на поръчката, тъй като те трябва да дадат възможност нивото на изпълнение, предложено във всяка оферта, да бъде оценено от гледна точка на предмета на договора, така както е определен в техническите спецификации, както и съотношението качество—цена за всяка оферта да бъде измерено.
[…]“.
Член 2 от Директива 2004/18 предвижда:
„Възлагащите органи се отнасят към икономическите оператори в съответствие с принципите на равно третиране, недискриминация и прозрачност“.
Член 53 от тази директива, озаглавен „Принципи на възлагане на обществени поръчки“, предвижда:
„1.   Без да се засягат вътрешните законови, подзаконови актове или административни разпоредби относно заплащането на определени услуги, критериите, по които възлагащите органи възлагат обществените поръчки могат да бъдат:
a)
когато обществената поръчка се възлага на икономически най-изгодната оферта от гледна точка на възлагащия орган, различни критерии, свързани с предмета на конкретната обществена поръчка, например, качество, цена, технически предимства, естетически и функционални характеристики, характеристики, свързани с опазване на околната среда, текущи разходи, рентабилност, сервизно обслужване и техническа помощ, дата на доставка и период на доставка или срок на завършване, или;
б)
най-нискатa ценa.
2.   Без да се засягат разпоредбите на трета алинея, в случая по параграф 1, буква а) възлагащият орган посочва в обявлението или в документацията, или, при процедура на състезателен диалог — в описателния документ, относителната тежест, която той дава на всеки от критериите, избран да определи икономически най-изгодната оферта.
Тези тежести могат да бъдат изразени като се определи диапазон с подходящ максимален спред.
Когато по мнение на възлагащия орган, определянето на тежестите е невъзможно по очевидни причини, възлагащият орган описва в обявлението или в документацията за поръчката, или, при процедура на състезателен диалог — в описателния документ, критериите, подредени по важност в низходящ ред“.
Белгийското право
Член 16 от Закона от 24 декември 1993 година за обществените поръчки и за определени обществени поръчки за строителство, услуги и доставки, гласи:
„При обща или ограничена поръчка поръчката трябва да бъде възложена на оферента, който е подал най-интересната редовна оферта, като се имат предвид критериите за възлагане, които трябва да бъдат посочени в специалните тръжни условия или евентуално в обявлението за поръчката. Поръчката трябва да бъде възложена на оферента, който е подал най-изгодната редовна оферта, като се имат предвид критериите, посочени в тръжните условия или евентуално в обявлението за поръчката. Критериите за възлагане трябва да са свързани с предмета на поръчката, например качеството на стоките или услугите, цената, техническите им параметри, естетическите и функционалните им характеристики, екологическите им характеристики, социални и етически съображения, разходите за използването, рентабилността, обслужването след продажбата и техническата помощ, датата на доставка и срокът за доставка или извършване. […]“.
Съгласно член 115 от Кралския указ от 8 януари 1996 година за обществените поръчки за строителство, услуги и доставки и концесии за строителство, в редакцията му, приложима към случая в главното производство:
„Възлагащият орган избира редовната оферта, която счита за най-интересна според критерии в зависимост от поръчката. […]
Без да се засягат законовите, подзаконовите или административните разпоредби относно заплащането на някои услуги, възлагащият орган посочва в специалните тръжни условия и евентуално в обявлението за поръчката всички критерии за възлагане, ако е възможно в низходящ ред в зависимост от отредената им значимост, която се указва в специалните тръжни условия. Ако такова указание липсва, критериите за възлагане имат еднаква стойност.
[…]“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
С покана за подаване на оферти, публикувана в
Официален вестник на Европейския съюз
от 31 януари 2012 г., Фламандският регион открива процедура за възлагане на обществена поръчка за услуги, озаглавена „Woonsurvey 2012: survey naar de woning en de woonconsument in Vlaanderen“, с цел провеждане на мащабно проучване на жилищното дело и жилищното потребление във Фландрия (Белгия). Прогнозната стойност на поръчката е в размер на 1400000 EUR, включително данъка върху добавената стойност (ДДС).
Обявлението за тази поръчка посочва следните два критерия за възлагане:
„1 Качество на офертата (50/100)
Качество на подготовката, организацията и изпълнението на работата на място, въвеждането на данни и първата обработка на данните. Предлаганите услуги трябва да бъдат описани възможно най-подробно. От офертата трябва да бъде ясно дали оферентът е в състояние да поеме изпълнението на цялата поръчка (минимум 7000 извадкови единици/максимум 10000 извадкови единици) за предвидения срок на изпълнение от 12 месеца.
2 Цена (50/100)
Цена за изпълнение на поръчката за основната извадка (7000 извадкови единици) и цена за провеждането на всеки транш от предоставени допълнителни 500 интервюта (суми с включен ДДС)“.
Четирима оференти представят оферти, които съгласно доклада относно качествения подбор на комисията за оценка отговарят на минималните изисквания за технически възможности. Начинът за оценяване на офертите е определен в доклада за възлагане на комисията за оценка от 23 март 2012 г., както следва:
„След това комисията извърши оценка на офертите.
Четирите оферти са оценени и сравнени една с друга въз основа на посочените критерии. Най-напред офертите са разгледани и оценени въз основа на критерия „качество“. В това отношение всяка оферта получава единодушно определена оценка (висока — средна — слаба). След това се прилага критерият „цена“.
Въз основа на тези оценки се формира окончателно класиране“.
От доклада за възлагане става ясно, че що се отнася до първия критерий, а именно качеството на офертите, Dimarso и двама други оференти са получили „висока“ оценка, а четвъртият оферент е получил „слаба“ оценка. По отношение на втория критерий, цената, в доклада за възлагане е посочено следното:
„Преглед:
Следващото изложение възприема цената, от една страна, за изпълнение на поръчката за основната извадка (7000 извадкови единици), и от друга страна, за изготвянето на отделни траншове от 500 интервюта (суми с включен ДДС):
В приложение на тези два критерия, крайното класиране на оферентите в доклада за възлагане е, както следва:
С решение на Фламандския регион от 11 април 2012 г. поръчката е възложена от фламандския министър на енергетиката, жилищното дело, градовете и социалната икономика, на Ipsos Belgium. Жалбата на Dimarso, подадена на 14 юни 2012 г., цели отмяна на това решение. Според жалбоподателя офертите са разгледани в обжалваното решение според тежестта „висока—средна—слаба“ оценка, която не е посочена в обявлението за поръчката, що се отнася до критерия за качество на офертите, и въз основа на елемента посочени „цени“, що се отнася до критерия цена, без да се извършват надлежен преглед, сравняване и крайно оценяване на офертите, като се вземат предвид критериите за възлагане, посочени в тръжните документи, включително тежестта „50/100“ за всеки от критериите за възлагане, уточнени в тръжните условия.
Raad van State (Държавен съвет, Белгия) отбелязва, че както в съображение 46, така и в член 53, параграф 2 от Директива 2004/18 става въпрос само за „критерии“ и за тяхната „относителна тежест“, като никъде не са посочени изрично методът за оценяване и правилата за претегляне. Запитващата юрисдикция подчертава, че изборът на метод за оценяване не е неутрален, а напротив, може да бъде от решаващо значение за резултатите от оценяването на офертите въз основа на критериите за възлагане. Тя посочва като пример критерия за възлагане „цена“, по отношение на който възлагащият орган може например да избере прилагането на правилото за пропорционалност, присъждане на максимален брой точки на най-ниската оферта или на нула точки на най-високата оферта и прилагането на линейна интерполация за офертите между най-високата и най-ниската или предпочитане на офертата със средна цена.
Според жалбоподателя в решение от 24 януари 2008 г., Lianakis и др. (
C‑532/06
,
EU:C:2008:40
, т.
,
и
), Съдът е постановил, че член 36, параграф 2 от Директива 92/50/ЕИО на Съвета от 18 юни 1992 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги (
ОВ L 209, 1992 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 50), който има по същество същото съдържание като това на член 53, параграф 2 от Директива 2004/18, не допуска възлагащият орган да определя след публикуването на тръжните условия или на обявлението за поръчката коефициенти и правила за претегляне, както и подкритерии на критериите за възлагане, посочени в някой от тези документи, когато тези правила и коефициенти за претегляне, както и подкритерии, не са предварително доведени до знанието на оферентите. Съдът също така бил приел, че определянето ex post не само на „коефициенти за претегляне“, но също и на „подкритерии“, е несъвместимо с разпоредбите на правото на Съюза.
Запитващата юрисдикция отбелязва, че въпросът, който възниква в настоящия случай, е дали чрез това допълнително позоваване на „подкритерии“ Съдът има предвид също и начина, по който се е развило оценяването на критериите за възлагане, което наподобявало правилата за претегляне. В резултат на това не биха могли лесно да бъдат отхвърлени доводите, че чрез използването на „подкритерии“ Съдът е имал предвид и метода за оценяване. Въпреки това не било съвсем ясно, че от решение от 24 януари 2008 г., Lianakis и др. (
C‑532/06
,
EU:C:2008:40
), следва, че самият метод за оценяване би трябвало също да бъде съобщен на оферентите, и още по-малко, че този метод би трябвало винаги да бъде предварително определен. При всички положения можело да се заключи, че въпросът, който е бил поставен по горепосоченото дело, не се отнасял изрично до определянето a posteriori на метода за оценяване и че поради това той нямал същото значение като въпроса, който възниква в настоящия случай.
Според запитващата юрисдикция Съдът не е разгледал изрично този въпрос и в своето решение от 21 юли 2011 г., Evropaïki Dynamiki/ЕMSA (
C‑252/10 P
, непубликувано,
EU:C:2011:512
), в което, позовавайки се на решение от 24 януари 2008 г., Lianakis и др. (
C‑532/06
,
EU:C:2008:40
), той набляга на факта, че законността на използването на подкритерии и съответната им тежест трябва винаги да се разглеждат в светлината на принципа на равно третиране и на произтичащото от него задължение за прозрачност. Следователно според запитващата юрисдикция тези решения не дават отговор или поне категоричен отговор на въпроса, който се поставя по делото в главното производство — дали методът за оценяване на офертите, а именно конкретният метод, който възлагащият орган ще използва за оценяване на тези оферти, трябва също така да бъде предварително съобщен на оферентите.
При тези условия Raad van State (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Следва ли член 53, параграф 2 от Директива 2004/18[…] сам по себе си и във връзка с принципите на европейското право на равно третиране и прозрачност в областта на възлагане на обществени поръчки да се тълкува в смисъл, че възлагащият орган, когато възлага поръчката на оферента с икономически най-изгодната оферта от гледна точка на органа, винаги е длъжен да определи предварително и да посочи в обявлението за обществената поръчки или в спецификацията метода за оценяване или правилата за претегляне — независимо от тяхната предвидимост, обичаен характер или обхват — с помощта на които офертата следва да бъде оценена съгласно критериите или подкритериите за възлагане,
или
в смисъл, че макар да не е налице подобно общо задължение, има обстоятелства, като например обхватът, липсата на предвидимост или необичайният характер на тези правила за претегляне, при които възниква такова задължение?“.
По преюдициалния въпрос
С въпроса си запитващата юрисдикция пита по същество дали член 53, параграф 2 от Директива 2004/18, разгледан в светлината на принципа на равно третиране и на произтичащото от него задължение за прозрачност, трябва да се тълкува в смисъл, че в случая на обществена поръчка за услуги, която следва да бъде възложена съобразно критерия на икономически най-изгодната оферта от гледна точка на възлагащия орган, последният е длъжен винаги да доведе до знанието на потенциалните оференти, в обявлението за поръчката или в тръжните условия относно разглежданата поръчка, метода за оценяване или правилата за претегляне, въз основа на които офертите ще бъдат преценявани според критериите за възлагане, публикувани в тези документи, или, при липсата на такова общо задължение, обстоятелствата във връзка с конкретната поръчка могат да наложат такова задължение.
За да се отговори на този въпрос, следва да се отбележи, че когато възлагащият орган избира да възложи поръчка на икономически най-изгодната оферта съгласно член 53, параграф 2 от Директива 2004/18, той е длъжен да уточни в обявлението за поръчката или в тръжните условия относителната тежест на всеки от критериите за възлагане, избрани за да се определи икономически най-изгодната оферта. Тази тежест може дa се изрази, като се предвиди обхват с подходящи максимални разлики. Когато, по мнение на възлагащия орган, определянето на тежестта е невъзможно по очевидни причини, възлагащият орган описва в обявлението или в тръжните условия, или, при процедура на състезателен диалог — в описателния документ, критериите, подредени по важност в низходящ ред.
Тези изисквания целят, както уточнява съображение 46 от Директива 2004/18, да позволят всеки оферент да разполага с достатъчно информация за критериите и процедурата, които ще бъдат приложени за определянето на икономически най-изгодната оферта. Освен това те отговарят на задължението на възлагащите органи, предвидено в член 2 от тази директива, да се отнасят към икономическите оператори в съответствие с принципите на равно третиране, недискриминация и прозрачност.
Съгласно постоянната съдебна практика принципът на равно третиране и задължението за прозрачност означават по-специално че оферентите трябва да се намират в равностойно положение както когато подготвят своите оферти, така и когато възлагащият орган оценява тези оферти (вж. в този смисъл решения от 24 ноември 2005 г., ATI EAC e Viaggi di Maio и др.,
C‑331/04
,
EU:C:2005:718
, т.
, и от 24 май 2016 г., MT Højgaard и Züblin,
C‑396/14
,
EU:C:2016:347
, т.
и цитираната съдебна практика).
Така Съдът е постановил, че предметът и критериите за възлагане на обществените поръчки да бъдат ясно определени още от самото начало на процедурата за възлагане (решение от 10 май 2012 г.Комисия/Нидерландия,
C‑368/10
,
EU:C:2012:284
, т.
) и че възлагащият орган не може да прилага подкритерии към критериите за възлагане, за които не е уведомил предварително оферентите (решение от 21 юли 2011 г., Evropaïki Dynamiki/ЕMSA,
C‑252/10 P
, непубликувано,
EU:C:2011:512
, т.
). По същия начин възлагащият орган трябва да се придържа към едно и също тълкуване на критериите за възлагане през цялата процедура (решение от 18 октомври 2001 г., SIAC Construction,
C‑19/00
,
EU:C:2001:553
, т.
и цитираната съдебна практика).
Тези изисквания се прилагат по принцип mutatis mutandis към задължението на възлагащия орган да посочи в обявлението за поръчката или в тръжните условия „относителната тежест“ на всеки от критериите за възлагане. Така Съдът е постановил, че възлагащ орган не може по принцип да прилага правила за претегляне, за които не е уведомил предварително оферентите (вж. в този смисъл решение от 24 януари 2008 г., Lianakis и др.,
C‑532/06
,
EU:C:2008:40
, т.
и
).
По-конкретно, относителната тежест на всеки от критериите за възлагане трябва, при спазване на разпоредбите на член 53, параграф 2, трета алинея от Директива 2004/18, да бъде ясно определена още от самото начало на процедурата за възлагане на поръчката, така че всеки от оферентите да може да прецени обективно действителното значение на един критерий за възлагане спрямо друг при по-нататъшното им оценяване от възлагащия орган. По същия начин, относителното претегляне на всеки от критериите за възлагане не може да бъде променяно в хода на процедурата.
Независимо от това Съдът е приел, че е възможно възлагащият орган да определи след изтичането на срока за подаване на офертите коефициентите за претегляне за подкритериите, които отговарят по същество на предварително доведените до знанието на оферентите критерии, при три условия, а именно: това определяне ex post, първо, да не променя критериите за възлагането на поръчката, определени в тръжните условия или в обявлението за поръчката, второ, да не съдържа елементи, които, ако са известни при подготовката на офертите, биха могли да повлияят на тази подготовка, и трето, да не са били приети след съобразяване на обстоятелства, които могат да имат дискриминационни последици за някой от оферентите (вж. решение от 21 юли 2011 г., Evropaïki Dynamiki/ЕMSA,
C‑252/10 P
, непубликувано,
EU:C:2011:512
, т.
и цитираната съдебна практика).
Все пак нито член 53, параграф 2 от Директива 2004/18, нито друга разпоредба от нея установяват задължение за възлагащия орган да уведоми потенциалните оференти чрез публикуването на обявлението на поръчката или в тръжните условия за прилагания от органа по възлагането метод за оценяване и конкретно класиране на офертите с оглед на критериите за възлагане на поръчката и относителната им тежест, определени предварително в документацията във връзка с разглежданата поръчка.
Такова общо задължение не произтича и от практиката на Съда.
Всъщност Съдът е приел, че комитетът за оценяване трябва да разполага с известна свобода при изпълнението на задачата си и по този начин той може, без да променя критериите за възлагане, определени в тръжните условия или в обявлението за поръчката, да структурира работата си по разглеждането и анализа на подадените оферти (вж. решение от 21 юли 2011 г., Evropaïki Dynamiki/ЕMSA,
C‑252/10 P
, непубликувано,
EU:C:2011:512
, т.
).
Тази свобода е оправдана и с оглед на чисто практически съображения. Възлагащият орган трябва да може да адаптира метода за оценяване, който ще приложи за оценяването и класирането на офертите в зависимост от обстоятелствата в конкретния случай.
В съответствие с принципите, уреждащи възлагането на поръчките, предвидени в член 2 от Директива 2004/18, и за да се избегне всякакъв риск от фаворизиране, прилаганият метод за оценяване от възлагащия орган при оценяването и конкретното класиране на офертите не може по принцип да бъде определен след отварянето на офертите от възлагащия орган. Все пак, в случай че определянето на този метод е невъзможно поради очевидни причини преди това отваряне, както отбелязва белгийското правителство, възлагащият орган не може да бъде упрекнат за това, че го е определил едва след като той или комисията му за оценка са се запознали със съдържанието на офертите.
При всички положения, в съответствие с принципите за възлагане на поръчки и установеното в точки 24 и 25 от настоящото решение, определянето от възлагащия орган на метода за оценяване след публикуването на обявлението за поръчката или на тръжните условия не може да променя критериите за възлагане, нито относителната им тежест.
В случая възниква въпросът дали при разглежданата в главното производство процедура по възлагане са спазени задълженията, произтичащи от член 53, параграф 2 от Директива 2004/18, като се има предвид, от една страна, че възлагащият орган е посочил в обявлението за поръчката само два критерия за възлагане, а именно качеството и цената, всеки с оценка „(50/100)“, и че, от друга страна, комисията за оценка е използвала скала от „висока“ до „слаба“, преминаваща през „средна“ оценка при определянето на критерия за качеството на офертите, без за критерия за възлагане във връзка с цената да е била използвана някаква скала.
В това отношение следва да се отбележи, че двете оценки „(50/100)“ означават, съгласно посоченото от запитващата юрисдикция в преюдициалното запитване, че двата критерия за възлагане имат еднаква значимост.
Изглежда обаче, че този подход не е можел да отрази, при класирането на оферентите, целящо да определи икономически най-изгодната оферта, разликите в качеството на техните оферти спрямо цената им, като същевременно спази предвидената относителна тежест на критериите за възлагане чрез оценката „(50/100)“. По-специално, изглежда този подход е можел да засегне критерия за цената, като му предостави решаваща тежест по отношение на офертите, класирани по скалата за качество, посочена в точка 33 от настоящото решение. Запитващата юрисдикция е тази, която следва да провери дали относителната тежест на всеки от критериите за възлагане, публикувана в обявлението за поръчката, действително е била спазена от възлагащия орган при оценяването на офертите.
Макар че възлагащият орган може да избере да използва скала за оценяване за един от критериите за възлагане, които е публикувал в обявлението за поръчката или в тръжните условия, това все пак не може, както беше констатирано в точка 32 от настоящото решение, да доведе до промяна на относителната тежест на критериите за възлагане, публикувана в тези документи.
Следователно, въз основа на изложените по-горе съображения, на преюдициалния въпрос следва да се отговори, че член 53, параграф 2 от Директива 2004/18, разгледан в светлината на принципа на равно третиране и на произтичащото от него задължение за прозрачност, трябва да се тълкува в смисъл, че в случая на поръчка за услуги, която следва да се възложи съобразно критерия за икономически най-изгодната оферта от гледна точка на възлагащия орган, последният не е длъжен да уведоми потенциалните оференти в обявлението за поръчката или в тръжните условия относно разглежданата поръчка за метода за оценяване, прилаган от възлагащия орган при оценяването и конкретното класиране на офертите. Посоченият метод обаче не може да има за последица промяна на критериите за възлагане и относителната им тежест.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

Член 53, параграф 2 от Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги, разгледан в светлината на принципа на равно третиране и на произтичащото от него задължение за прозрачност, трябва да се тълкува в смисъл, че в случая на поръчка за услуги, която следва да се възложи съобразно критерия за икономически най-изгодната оферта от гледна точка на възлагащия орган, последният не е длъжен да уведоми потенциалните оференти в обявлението за поръчката или в тръжните условия относно разглежданата поръчка за метода за оценяване, прилаган от възлагащия орган при оценяването и конкретното класиране на офертите. Посоченият метод обаче не може да има за последица промяна на критериите за възлагане и относителната им тежест.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: нидерландски.