CELEX: 62018CJ0718
Inadempimento di uno Stato
Mercato interno dell’energia elettrica e del gas naturale
Direttiva 2009/72/CE
Articolo 2, punto 21
Articolo 19, paragrafi 3, 5 e 8
Articolo 37, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 6, lettere a) e b)
Direttiva 2009/73/CE
Articolo 2, punto 20
Articolo 19, paragrafi 3, 5 e 8
Articolo 41, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 6, lettere a) e b)
Nozione di “impresa verticalmente integrata”
Separazione effettiva tra le reti e le attività di produzione e di fornitura di energia elettrica e di gas naturale
Gestore del sistema di trasmissione indipendente
Indipendenza del personale e dei dirigenti di tale gestore
Periodi transitori
Partecipazioni nel capitale dell’impresa verticalmente integrata
Autorità nazionali di regolazione
Indipendenza
Competenze esclusive
Articolo 45 TFUE
Libera circolazione dei lavoratori
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
Articolo 15
Diritto di lavorare e di esercitare una professione
Articolo 17
Diritto di proprietà
Articolo 52, paragrafo 1
Limitazioni
Principio di democrazia

Con il suo ricorso, la Commissione europea chiede alla Corte di dichiarare che, avendo omesso di trasporre correttamente:
–
l’articolo 2, punto 21, della direttiva 2009/72/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che abroga la direttiva 2003/54/CE (
GU 2009, L 211, pag. 55
), nonché l’articolo 2, punto 20, della direttiva 2009/73/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 2003/55/CE (
GU 2009, L 211, pag. 94
);
–
l’articolo 19, paragrafi 3 e 8, della direttiva 2009/72 e della direttiva 2009/73;
–
l’articolo 19, paragrafo 5, della direttiva 2009/72 e della direttiva 2009/73 nonché
–
l’articolo 37, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2009/72 nonché l’articolo 41, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2009/73,
la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tali direttive.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
Direttiva 2009/72
Ai sensi dei considerando 1, 4, 9, 11, 12, 16, 24, 25, 33, 34 e 36 della direttiva 2009/72:
«(1)
Il mercato interno dell’energia elettrica, la cui progressiva realizzazione in tutta [l’Unione europea] è in atto dal 1999, ha lo scopo di offrire a tutti i consumatori dell’Unione europea, privati o imprese, una reale libertà di scelta, creare nuove opportunità commerciali e intensificare gli scambi transfrontalieri, in modo da conseguire una maggiore efficienza, prezzi competitivi e più elevati livelli di servizio, contribuendo anche alla sicurezza degli approvvigionamenti ed allo sviluppo sostenibile.
(...)
(4)
Tuttavia, attualmente si frappongono ostacoli alla vendita di energia elettrica a condizioni identiche e senza subire discriminazioni o svantaggi [nell’Unione]. In particolare, non esiste ancora in tutti gli Stati membri un accesso non discriminatorio alla rete, né un livello di controlli di pari efficacia da parte dei regolatori nazionali.
(...)
(9)
In assenza di una separazione effettiva delle reti dalle attività di generazione e fornitura (separazione effettiva), vi è il rischio permanente di creare discriminazioni non solo nella gestione della rete, ma anche negli incentivi che hanno le imprese verticalmente integrate a investire in misura adeguata nelle proprie reti.
(...)
(11)
Solo eliminando l’incentivo, per le imprese verticalmente integrate, a praticare discriminazioni nei confronti dei loro concorrenti in fatto di investimenti e di accesso alla rete si potrà garantire una separazione effettiva delle attività. La separazione proprietaria, la quale implica la designazione del proprietario della rete come gestore del sistema e la sua indipendenza da qualsiasi interesse nelle imprese di fornitura e di generazione, rappresenta chiaramente un modo efficace e stabile per risolvere il suddetto intrinseco conflitto d’interessi e per garantire la sicurezza degli approvvigionamenti. (...) In virtù della separazione proprietaria, gli Stati membri dovrebbero pertanto provvedere affinché le stesse persone non siano abilitate ad esercitare controlli su un’impresa di generazione o di fornitura e, allo stesso tempo, esercitare un controllo o eventuali diritti su un sistema di trasmissione o in un gestore di sistemi di trasmissione. Per converso, il controllo esercitato su un sistema di trasmissione o un gestore di sistemi di trasmissione dovrebbe escludere la possibilità di esercitare un controllo o eventuali diritti su un’impresa di generazione o di fornitura. Entro questi limiti, un’impresa di generazione o di fornitura dovrebbe essere legittimata ad avere una partecipazione di minoranza in un sistema di trasmissione o in un gestore di sistemi di trasmissione.
(12)
Qualsiasi sistema di disaggregazione dovrebbe essere in grado di eliminare i conflitti d’interesse tra i produttori, i fornitori e i gestori dei sistemi di trasmissione, in modo da creare incentivi per i necessari investimenti e garantire l’accesso di nuovi operatori nell’ambito di un regime regolamentare trasparente ed efficace e non dovrebbe creare per le autorità nazionali di [regolazione] un regime normativo eccessivamente oneroso.
(...)
(16)
L’istituzione di un gestore di sistemi indipendente o di un gestore di trasmissione indipendente dagli interessi della fornitura e della generazione dovrebbe consentire ad un’impresa verticalmente integrata di mantenere la proprietà degli elementi patrimoniali della rete, assicurando sempre la separazione effettiva degli interessi, purché tale gestore di sistemi indipendente o tale gestore di trasmissione indipendente eserciti tutte le funzioni di un gestore di sistemi e purché venga adottata una regolamentazione dettagliata e vengano istituiti efficaci meccanismi di controllo.
(...)
(24)
La piena separazione effettiva delle attività di rete dalle attività di fornitura e generazione dovrebbe applicarsi in tutta [l’Unione] sia alle imprese [dell’Unione] sia alle imprese non [appartenenti all’Unione]. Per garantire che le attività di rete e le attività di fornitura e generazione in tutta [l’Unione] rimangano indipendenti l’una dall’altra, le autorità di [regolazione] dovrebbero essere abilitate a rifiutare il rilascio della certificazione ai gestori dei sistemi di trasmissione che non rispettano le norme sulla separazione. (...)
(25)
La sicurezza degli approvvigionamenti energetici è un fattore essenziale per la sicurezza pubblica ed è pertanto strettamente connessa all’efficiente funzionamento del mercato interno dell’energia elettrica e all’integrazione dei mercati isolati dell’elettricità degli Stati membri. L’energia elettrica può essere fornita ai cittadini dell’Unione esclusivamente attraverso la rete. Mercati dell’energia elettrica funzionanti e, in particolare, le reti e gli altri mezzi collegati alla fornitura dell’energia elettrica sono fondamentali per la sicurezza pubblica, la competitività dell’economia e il benessere dei cittadini dell’Unione. Persone di paesi terzi dovrebbero pertanto essere autorizzate a controllare un sistema di trasmissione o un gestore del sistema di trasmissione soltanto se soddisfano i requisiti di effettiva separazione che si applicano all’interno [dell’Unione]. (...)
(...)
(33)
La direttiva 2003/54/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2003, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che abroga la direttiva 96/92/CE (
GU 2003, L 176, pag. 37
)] ha introdotto un obbligo per gli Stati membri di istituire regolatori dotati di competenze specifiche. L’esperienza tuttavia dimostra che l’efficacia degli interventi dei regolatori è spesso limitata dal fatto che essi non sono sufficientemente indipendenti rispetto alla pubblica amministrazione e che non sono dotati delle competenze e del potere discrezionale necessari. Per questo motivo, nella riunione dell’8 e 9 marzo 2007, il Consiglio europeo ha invitato la Commissione a elaborare proposte legislative che prevedano un’ulteriore armonizzazione delle competenze e il rafforzamento dell’indipendenza dei regolatori nazionali dell’energia. Dovrebbe essere possibile per tali regolatori nazionali coprire sia l’energia elettrica sia il gas.
(34)
Ai fini del buon funzionamento del mercato interno dell’energia elettrica i regolatori dell’energia devono essere in grado di prendere decisioni su tutti gli aspetti della regolamentazione ed essere interamente indipendenti da altri interessi pubblici o privati. Ciò non preclude il ricorso giurisdizionale né la vigilanza parlamentare ai sensi delle leggi costituzionali degli Stati membri. (...)
(...)
(36)
Le autorità nazionali di [regolazione] dovrebbero poter fissare esse stesse o approvare le tariffe, o le metodologie di calcolo delle tariffe, sulla base di una proposta del gestore del sistema di trasmissione, del gestore del sistema di distribuzione, oppure sulla base di una proposta concordata tra detti gestori e gli utenti della rete. Nello svolgere questi compiti, le autorità nazionali di [regolazione] dovrebbero garantire che le tariffe di trasmissione e distribuzione siano non discriminatorie e rispecchino i costi e dovrebbero tenere conto dei costi a lungo termine marginali risparmiati grazie alla generazione distribuita e alle misure di gestione della domanda».
L’articolo 2 di tale direttiva, intitolato «Definizioni», ai punti 21 e 35 enuncia quanto segue:
«Ai fini della presente direttiva si intende per:
(...)
21)   “impresa verticalmente integrata”: un’impresa elettrica o un gruppo di imprese elettriche nelle quali la stessa persona o le stesse persone hanno, direttamente o indirettamente, il potere di esercitare un controllo, e in cui l’impresa o il gruppo di imprese esercita almeno una delle attività di trasmissione o distribuzione, e almeno una delle funzioni di produzione o fornitura di energia elettrica;
(...)
35)   “impresa elettrica”: ogni persona fisica o giuridica, esclusi tuttavia i clienti finali, che svolge almeno una delle funzioni seguenti: generazione, trasporto, distribuzione, fornitura o acquisto di energia elettrica, che è responsabile per i compiti commerciali, tecnici e/o di manutenzione legati a queste funzioni».
L’articolo 9 di detta direttiva, intitolato «Separazione dei sistemi di trasmissione e dei gestori dei sistemi di trasmissione», ai paragrafi 1 e 8 così prevede:
«1.   Gli Stati membri provvedono affinché, a decorrere dal 3 marzo 2012:
a)
ciascuna impresa proprietaria di un sistema di trasmissione agisca in qualità di gestore del sistema di trasmissione;
b)
la stessa persona o le stesse persone non siano autorizzate:
i)
ad esercitare, direttamente o indirettamente, un controllo su un’impresa che esercita l’attività di generazione o l’attività di fornitura e a esercitare direttamente o indirettamente un controllo o diritti su un gestore di sistemi di trasmissione o su un sistema di trasmissione; oppure
ii)
ad esercitare, direttamente o indirettamente, un controllo su un gestore di sistemi di trasmissione o su un sistema di trasmissione e a esercitare direttamente o indirettamente un controllo o diritti su un’impresa che esercita l’attività di generazione o l’attività di fornitura;
c)
la stessa persona o le stesse persone non siano autorizza[t]e a nominare membri del consiglio di vigilanza, del consiglio di amministrazione o degli organi che rappresentano legalmente l’impresa all’interno di un gestore di sistemi di trasmissione o di un sistema di trasmissione e a esercitare direttamente o indirettamente un controllo o diritti su un’impresa che esercita l’attività di generazione o l’attività di fornitura; e
d)
la stessa persona non sia autorizzata ad essere membro del consiglio di vigilanza, del consiglio di amministrazione o degli organi che rappresentano legalmente un’impresa, sia all’interno di un’impresa che esercita l’attività di generazione o l’attività di fornitura sia all’interno di un gestore di sistemi di trasmissione o di un sistema di trasmissione.
(...)
8.   Se il 3 settembre 2009 il sistema di trasmissione appartiene ad un’impresa verticalmente integrata uno Stato membro può decidere di non applicare il paragrafo 1.
In tal caso, lo Stato membro interessato:
a)
designa un gestore di sistemi indipendente a norma dell’articolo 13; oppure
b)
si conforma alle disposizioni del capo V [intitolato “Gestore di trasmissione indipendente”]».
L’articolo 19 della stessa direttiva, intitolato «Indipendenza del personale e della gestione del gestore del sistema di trasmissione», ai paragrafi 3, 5 e 8 dispone quanto segue:
«3.   Non è esercitata alcuna posizione o responsabilità professionale, né interessi o relazioni commerciali, direttamente o indirettamente, con l’impresa verticalmente integrata o parte di essa o con i suoi azionisti di controllo diversi dal gestore del sistema di trasmissione per un periodo di tre anni prima della nomina delle persone responsabili della gestione e/o dei membri degli organi amministrativi del gestore del sistema di trasmissione soggetti alle disposizioni di cui al presente paragrafo.
(...)
5.   Le persone responsabili della gestione e/o i membri degli organi amministrativi e i dipendenti del gestore del sistema di trasmissione non detengono interessi né ricevono vantaggi finanziari, direttamente o indirettamente, in alcuna o da alcuna parte dell’impresa verticalmente integrata diversa dal gestore del sistema di trasmissione. La loro retribuzione non dipende da attività o risultati dell’impresa verticalmente integrata diversi da quelli del gestore del sistema di trasmissione.
(...)
8.   Il paragrafo 3 si applica alla maggioranza delle persone responsabili della gestione e/o dei membri degli organi amministrativi del gestore del sistema di trasporto.
Le persone responsabili della gestione e/o i membri degli organi amministrativi del gestore del sistema di trasmissione, che non sono soggetti al paragrafo 3, non devono aver esercitato attività di gestione o altre attività pertinenti nell’impresa verticalmente integrata per un periodo di almeno sei mesi prima della loro nomina.
Il primo comma del presente paragrafo e i paragrafi da 4 a 7 si applicano a tutte le persone appartenenti alla gestione esecutiva e a quelle che riferiscono loro direttamente questioni connesse alla gestione, alla manutenzione e allo sviluppo della rete».
L’articolo 35 della direttiva 2009/72, intitolato «Designazione ed indipendenza delle autorità di [regolazione]», ai paragrafi 4 e 5 enuncia quanto segue:
«4.   Gli Stati membri garantiscono l’indipendenza dell’autorità di [regolazione] e provvedono affinché essa eserciti i suoi poteri con imparzialità e trasparenza. A tal fine, gli Stati membri provvedono affinché, nell’esercizio delle competenze ad essa conferite dalla presente direttiva e dalla normativa connessa, l’autorità di [regolazione]:
a)
sia giuridicamente distinta e funzionalmente indipendente da qualsiasi altro soggetto pubblico o privato;
b)
garantisca che il suo personale e le persone responsabili della sua gestione:
i)
agiscano in maniera indipendente da qualsiasi interesse commerciale; e
ii)
non sollecitino né accettino istruzioni dirette da alcun governo o da altri soggetti pubblici o privati nell’esercizio delle funzioni di [regolazione]. Tale requisito lascia impregiudicati la stretta cooperazione, se del caso, con altre pertinenti autorità nazionali, o gli orientamenti di politica generale elaborati dal governo, non connessi con i compiti e le competenze di [regolazione] di cui all’articolo 37.
5.   Per tutelare l’indipendenza dell’autorità di [regolazione] gli Stati membri provvedono in particolare affinché:
a)
l’autorità di [regolazione] possa prendere decisioni autonome, in maniera indipendente da qualsiasi organo politico, e disponga di dotazioni finanziarie annuali separate, di autonomia di esecuzione del bilancio assegnato e di risorse umane e finanziarie idonee allo svolgimento delle sue attività; (...)
(...)».
L’articolo 37 di tale direttiva, intitolato «Compiti e competenze dell’autorità di [regolazione]», ai suoi paragrafi 1, 6, 8, 10 e 17 prevede quanto segue:
«1.   L’autorità di [regolazione] ha i seguenti compiti:
a)
stabilire o approvare, in base a criteri trasparenti, tariffe di trasmissione o distribuzione o le relative metodologie di calcolo; (…).
(...)
6.   Le autorità di [regolazione] hanno il compito di fissare o approvare, con sufficiente anticipo rispetto alla loro entrata in vigore, quantomeno le metodologie usate per calcolare o stabilire le condizioni per quanto segue:
a)
la connessione e l’accesso alle reti nazionali, comprese le tariffe di trasmissione e distribuzione o le relative metodologie. Queste tariffe o metodologie devono consentire che, nella rete, vengano effettuati gli investimenti necessari per garantire la redditività economica delle reti;
b)
la prestazione di servizi di bilanciamento, che sono svolti nel modo più economico possibile e forniscono incentivi adeguati agli utenti della rete per bilanciare l’immissione e il prelievo di energia. I servizi di bilanciamento devono essere forniti in modo equo e non discriminatorio ed essere basati su criteri obiettivi; (…).
(...)
8.   In sede di fissazione o approvazione delle tariffe o delle metodologie e dei servizi di bilanciamento, le autorità di [regolazione] provvedono affinché ai gestori dei sistemi di trasmissione e di distribuzione siano offerti incentivi appropriati, sia a breve che a lungo termine, per migliorare l’efficienza, promuovere l’integrazione del mercato e la sicurezza dell’approvvigionamento e sostenere le attività di ricerca correlate.
(...)
10.   Le autorità di [regolazione] sono abilitate a chiedere ai gestori del sistema di trasmissione e di distribuzione, se necessario, di modificare le condizioni e le modalità, comprese le tariffe o le metodologie di cui al presente articolo, in modo che queste siano proporzionate e che vengano applicate in modo non discriminatorio. In caso di ritardo nella fissazione delle tariffe di trasmissione e distribuzione, le autorità di [regolazione] hanno il potere di fissare o approvare tariffe o metodologie di trasmissione e distribuzione in via provvisoria e di decidere in merito ad adeguate misure di compensazione qualora le tariffe o le metodologie definitive di trasmissione e distribuzione si discostino da quelle provvisorie.
(...)
17.   Gli Stati membri provvedono affinché a livello nazionale esistano meccanismi idonei per consentire alla parte che è stata oggetto di una decisione di un’autorità di [regolazione] di proporre ricorso dinanzi a un organo indipendente dalle parti interessate e da qualsiasi governo».
La direttiva 2009/72 è abrogata a decorrere dal 1
o
gennaio 2021 dalla direttiva (UE) 2019/944 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 giugno 2019, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che modifica la direttiva 2012/27/UE (
GU 2019, L 158, pag. 125
). Essa rimane tuttavia applicabile ratione temporis alla presente controversia.
Direttiva 2009/73
I considerando 1, 4, 6, 8, 9, 13, 21, 22, 29, 30 e 32 della direttiva 2009/73 corrispondono mutatis mutandis, con riferimento al settore del gas naturale, ai suddetti considerando della direttiva 2009/72.
L’articolo 2, punti 1 e 20, l’articolo 9, paragrafi 1 e 8, l’articolo 19, paragrafi 3, 5 e 8, l’articolo 39, paragrafi 4 e 5, l’articolo 41, paragrafo 1, lettera a), paragrafo 6, lettere a) e b), paragrafi 8, 10 e 17, della direttiva 2009/73 corrispondono mutatis mutandis, con riferimento al settore del gas naturale, alle precitate disposizioni della direttiva 2009/72.
Diritto tedesco
L’articolo 3, punto 38, dell’Energiewirtschaftsgesetz (legge sulla gestione razionale dell’energia), del 7 luglio 2005 (BGBl. I, pagg. 1970 e 3621), come modificato dall’articolo 2, paragrafo 6, della legge del 20 luglio 2017 (BGBl. I, pag. 2808, 2018 I pag. 472) (in prosieguo: l’«EnWG»), definisce un’«impresa verticalmente integrata di fornitura di energia» come «un’impresa attiva nel settore dell’elettricità o del gas o un gruppo di imprese di energia elettrica o di gas, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 139/2004, del 20 gennaio 2004, relativo al controllo delle operazioni di concentrazione tra imprese (GU L 24 del 29 gennaio 2004, pag. 1), con la precisazione che l’impresa in questione o il gruppo in questione svolga nell’Unione europea, nel settore dell’energia elettrica, almeno una delle funzioni di trasporto o di distribuzione e almeno una delle funzioni di produzione o di distribuzione di energia elettrica; o nel settore del gas naturale, almeno una delle funzioni di trasporto, di distribuzione, di gestione di un impianto di [gas naturale liquefatto (GNL)] o di stoccaggio, e nel contempo una delle funzioni di estrazione o di distribuzione di gas naturale».
Ai sensi dell’articolo 10c di tale legge, intitolato «Indipendenza del personale e dei dirigenti del gestore del sistema di trasmissione indipendente»:
«(...)
2.   La maggioranza delle persone responsabili della gestione del gestore del sistema di trasmissione non può, per un periodo di tre anni prima della nomina, essere stato impiegato in, o aver intrattenuto relazioni commerciali con, un’impresa dell’impresa verticalmente integrata o un loro azionista di controllo, che svolga, nel settore dell’elettricità, una delle funzioni di generazione, distribuzione, fornitura o acquisto di energia elettrica e, nel settore del gas naturale, una delle funzioni di produzione, distribuzione, fornitura, acquisto o stoccaggio di gas naturale o che svolga compiti di natura commerciale, tecnica o relativi alla manutenzione in relazione con tali funzioni. Le restanti persone responsabili della gestione del gestore di trasmissione indipendente non possono aver svolto, per un periodo di almeno sei mesi precedenti la nomina, compiti direttivi o compiti analoghi a quelli svolti nell’ambito del gestore di trasmissione indipendente presso un’impresa dell’impresa verticalmente integrata o un loro azionista di controllo che svolga, nel settore dell’energia elettrica, una delle funzioni di generazione, distribuzione, fornitura, o acquisto di energia elettrica e, nel settore del gas naturale, una delle funzioni di produzione, distribuzione, fornitura, acquisto o stoccaggio di gas naturale o che svolga compiti di natura commerciale, tecnica o relativi alla manutenzione in relazione con tali funzioni, compiti di direzione o un compito analogo a quello svolto presso il gestore del sistema di trasmissione indipendente. Le prime due frasi non sono applicabili alle nomine divenute effettive prima del 3 marzo 2012.
(...)
4.   Il gestore di trasmissione indipendente e l’impresa verticalmente integrata di fornitura di energia garantiscono che le persone responsabili della gestione e gli altri dipendenti del gestore di trasmissione indipendente dopo il 3 marzo 2012 non acquisiscano nessuna partecipazione nel capitale dell’impresa verticalmente integrata di fornitura di energia o di una delle sue parti, a meno che non si tratti di partecipazioni nel gestore di trasmissione indipendente. Le persone responsabili della gestione cedono al più tardi il 31 marzo 2016 partecipazioni dell’impresa verticalmente integrata di fornitura di energia o di parti di questa acquisite prima del 3 marzo 2012. Il gestore di trasmissione indipendente assicura che la remunerazione delle persone che fanno parte della sua gestione non dipenda dal successo economico, e in particolare dal risultato operativo, dell’impresa verticalmente integrata di fornitura di energia o di una delle sue società figlie, ad eccezione del gestore di trasmissione indipendente.
(...)
6.   La prima frase del paragrafo 2 e i paragrafi 3 e 5 si applicano mutatis mutandis alle persone direttamente subordinate alle persone responsabili della gestione e che sono responsabili per i settori della gestione, manutenzione o sviluppo della rete».
L’articolo 24 di tale legge, intitolato «Disposizioni relative alle condizioni di accesso alla rete, ai corrispettivi per l’accesso alla rete e alla fornitura e acquisizione di servizi di bilanciamento; potere regolamentare», è così formulato:
«Il governo federale è autorizzato, mediante regolamento, con il consenso del Bundesrat [Consiglio federale, Germania], a:
1.   stabilire le condizioni di accesso alla rete, comprese l’acquisizione e la fornitura di servizi di bilanciamento, nonché le metodologie usate per determinare tali condizioni, nonché le metodologie per la determinazione delle tariffe di accesso (...);
2.   regolare in quali casi e a quali condizioni l’autorità di regolazione può fissare tali condizioni o metodologie o approvarli su richiesta del gestore del sistema;
3.   regolare in quali casi particolari di utilizzo della rete e secondo quale presupposto l’autorità di regolazione possa, nei singoli casi specifici, autorizzare o negare l’autorizzazione riguardo alle tariffe individuali per l’accesso alla rete».
Procedimento precontenzioso
Il 20 maggio 2014 la Commissione, nell’ambito di un esame d’ufficio della trasposizione delle direttive 2009/72 e 2009/73 nel diritto tedesco, finalizzata a verificare l’esistenza di eventuali incompatibilità con il diritto dell’Unione, ha rivolto alla Repubblica federale di Germania una serie di quesiti relativi alla trasposizione di tali direttive, ai quali le autorità tedesche hanno risposto con lettera del 12 settembre 2014.
Ritenendo che il diritto nazionale non fosse conforme alle suddette direttive in diversi punti, il 27 febbraio 2015 la Commissione ha trasmesso alla Repubblica federale di Germania – nel procedimento per infrazione n. 2014/2285 – una lettera di diffida, alla quale tale Stato membro ha risposto con lettera del 24 giugno 2015.
Il 29 aprile 2016 la Commissione ha inviato alla Repubblica federale di Germania un parere motivato, nel quale ha ribadito che alcune disposizioni del diritto tedesco non erano conformi alle direttive 2009/72 e 2009/73. Con lettera del 29 agosto 2016 tale Stato membro ha risposto che erano in corso di adozione modifiche legislative riguardanti talune censure sollevate nel parere motivato e, il 19 settembre 2017, ha trasmesso il testo dell’EnWG, entrato in vigore il 22 luglio 2017.
Ritenendo che le disposizioni giuridiche adottate dalla Repubblica federale di Germania continuassero a non essere conformi alle direttive 2009/72 e 2009/73, la Commissione ha proposto il presente ricorso.
Sul ricorso
La Commissione fonda il proprio ricorso su quattro censure, tutte relative alla non corretta trasposizione nell’EnWG, da parte della Repubblica federale di Germania, delle direttive 2009/72 e 2009/73.
Sulla prima censura, vertente sulla violazione dell’articolo 2, punto 21, della direttiva 2009/72 e dell’articolo 2, punto 20, della direttiva 2009/73
Argomenti delle parti
Con tale censura, la Commissione contesta alla Repubblica federale di Germania di non aver correttamente trasposto, nel suo diritto interno, la nozione di «impresa verticalmente integrata» (in prosieguo: l’«IVI»), ai sensi dell’articolo 2, punto 21, della direttiva 2009/72 e dell’articolo 2, punto 20, della direttiva 2009/73, in quanto la definizione di tale nozione contenuta all’articolo 3, punto 38, dell’EnWG è limitata alle imprese che svolgono le loro attività nell’Unione.
Secondo la Commissione, la limitazione dell’ambito di applicazione territoriale della nozione di «IVI», alla quale procede l’EnWG, è contraria tanto al tenore letterale dell’articolo 2, punto 21, della direttiva 2009/72 e dell’articolo 2, punto 20, della direttiva 2009/73 quanto alla finalità delle norme di separazione effettiva, previste da tali direttive, tra, da un lato, i sistemi di trasmissione di energia elettrica e di gas naturale e, dall’altro, le attività di produzione e di fornitura di tali prodotti energetici.
Se infatti il legislatore dell’Unione avesse inteso limitare la definizione della nozione di «IVI» ad attività svolte all’interno dell’Unione, l’avrebbe indicato espressamente, come è avvenuto in altre disposizioni delle direttive 2009/72 e 2009/73. Una simile interpretazione sarebbe confermata dal considerando 24 della direttiva 2009/72 e dal considerando 21 della direttiva 2009/73, che ricorderebbero il principio generale in base al quale le imprese aventi sede al di fuori dell’Unione sono soggette al diritto dell’Unione qualora esercitino un’attività all’interno di essa.
Inoltre i conflitti di interesse tra, da un lato, i gestori del sistema di trasmissione e, dall’altro, i produttori o i fornitori, conflitti di interesse che le norme di separazione menzionate mirerebbero a prevenire, disponendo che tali gestori ottengano la certificazione solo se gestiscono le rispettive reti in modo indipendente e non discriminatorio, potrebbero verificarsi sia quando le attività rientranti nelle definizioni della nozione di «IVI» si svolgano nell’Unione sia quando si svolgano al di fuori di essa.
La Commissione sottolinea inoltre che l’inclusione nell’ambito di applicazione della nozione di «IVI» delle attività svolte al di fuori dell’Unione non implica che imprese non europee diventino soggetti di diritti e di obblighi derivanti dalla normativa europea e non estende la competenza dell’Unione. Infatti, i gestori delle reti di trasmissione soggetti alle norme di separazione effettiva opererebbero sempre all’interno dell’Unione. Includere attività svolte al di fuori dell’Unione nella definizione della nozione di «IVI» consentirebbe di valutare gli effetti di tali attività nell’Unione. Nessun principio di diritto della concorrenza o di diritto internazionale osterebbe a una simile interpretazione.
La Repubblica federale di Germania sostiene, in primo luogo, basandosi sulla giurisprudenza della Corte (sentenze del 25 maggio 1985, Commissione/Germania,
29/84
,
EU:C:1985:229
, punto
, e del 30 giugno 2016, Commissione/Polonia,
C‑648/13
,
EU:C:2016:49
, punto
), che gli Stati membri non hanno l’obbligo di procedere a una trasposizione letterale delle direttive, purché sia rispettato il tenore giuridico di queste ultime. Tale Stato membro fa valere che la definizione della nozione di «IVI», di cui all’articolo 3, paragrafo 38, dell’EnWG, non è in contrasto con il testo dell’articolo 2, punto 21, della direttiva 2009/72 e dell’articolo 2, punto 20, della direttiva 2009/73. Tali disposizioni infatti non fornirebbero alcuna indicazione quanto al loro ambito di applicazione territoriale e richiederebbero pertanto un chiarimento a tale riguardo al momento della loro trasposizione nel diritto nazionale degli Stati membri.
In secondo luogo, la Repubblica federale di Germania sostiene che lo spirito e la finalità delle norme di separazione effettiva previste da tali direttive non richiedono che le attività svolte al di fuori dell’Unione da imprese che producono o forniscono energia siano prese in considerazione nella definizione della nozione di «IVI». Simili attività non produrrebbero effetti qualificati sulla gestione efficiente e non discriminatoria dei sistemi di trasmissione di energia elettrica e di gas naturale nell’Unione, dal momento che un conflitto di interessi tra i gestori di tali sistemi e le parti di imprese che esercitano un’attività nei settori concorrenziali a loro connessi sussisterebbe solo nell’ipotesi in cui queste ultime intendano utilizzare le reti per trasportare le energie che producono o forniscono. Sebbene dalla giurisprudenza della Corte (sentenza del 6 settembre 2017, Intel/Commissione,
C‑413/14 P
,
EU:C:2017:632
, punti
e segg.) risulti che il criterio degli effetti qualificati consente di giustificare l’applicazione del diritto dell’Unione quando il comportamento in questione produce un effetto immediato e sostanziale nell’Unione, tale criterio è preso sufficientemente in considerazione dalla definizione di cui all’articolo 3, punto 38, dell’EnWG.
In terzo luogo, un’estensione della definizione della nozione di «IVI» ad attività esercitate al di fuori dell’Unione da imprese di paesi terzi comporterebbe un’estensione, contraria al diritto internazionale, della competenza regolamentare dell’Unione. Infatti, tali imprese di paesi terzi diverrebbero titolari di diritti e di obblighi senza operare nel territorio dell’Unione.
In quarto luogo, la Repubblica federale di Germania fa valere che un’interpretazione dell’articolo 2, punto 21, della direttiva 2009/72 e dell’articolo 2, punto 20, della direttiva 2009/73 nel senso che la nozione di «IVI» include attività al di fuori dell’Unione, svolte da imprese di paesi terzi, è in contrasto con l’obbligo di interpretare un atto di diritto derivato conformemente al diritto primario dell’Unione. Tali direttive infatti, essendo fondate sull’articolo 47, paragrafo 2, nonché sugli articoli 55 e 95 del Trattato CE (divenuti, rispettivamente, articolo 53, paragrafo 2, nonché articoli 62 e 114 TFUE), devono mirare a facilitare l’esercizio della libertà di stabilimento e di prestazione di servizi, nonché ad armonizzare le normative degli Stati membri che hanno per oggetto l’instaurazione e il funzionamento del mercato interno. Ora, tali disposizioni di diritto primario non possono costituire una base giuridica adeguata per l’adozione delle disposizioni applicabili alle attività economiche delle imprese esercitate in un paese terzo.
Inoltre, poiché le attività di imprese di paesi terzi esercitate al di fuori dell’Unione non producono effetti nel mercato interno, non occorrerebbe imporre loro le restrizioni alla libera circolazione dei capitali, ai sensi dell’articolo 63 TFUE, nonché alla libertà professionale delle imprese e dei loro lavoratori e al diritto di proprietà, sanciti rispettivamente all’articolo 15, paragrafo 1, all’articolo 16 e all’articolo 17, paragrafo 1, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), previsti dalle direttive 2009/72 e 2009/73, al fine di raggiungere l’obiettivo consistente nel garantire una gestione efficiente e non discriminatoria dei sistemi di trasmissione all’interno dell’Unione.
Giudizio della Corte
Dato che la Repubblica federale di Germania sostiene che la definizione della nozione di «IVI» di cui all’articolo 3, punto 38, dell’EnWG non osta a quella che figura all’articolo 2, punto 21, della direttiva 2009/72, nonché all’articolo 2, punto 20, della direttiva 2009/73, bensì la precisa, occorre esaminare la fondatezza dell’interpretazione fornita da tale Stato membro alla suddetta definizione, alla luce non solo dei termini degli articoli 2, punto 21, e 2, punto 20, di tali direttive, ma anche del loro contesto e degli obiettivi perseguiti dalla normativa di cui tali disposizioni fanno parte (v., in tal senso, sentenza del 12 ottobre 2017, Kamin und Grill Shop,
C‑289/16
,
EU:C:2017:758
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Al riguardo occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 2, punto 21, della direttiva 2009/72, un’IVI è definita come «un’impresa elettrica o un gruppo di imprese elettriche nelle quali la stessa persona o le stesse persone hanno, direttamente o indirettamente, il potere di esercitare un controllo, e in cui l’impresa o il gruppo di imprese esercita almeno una delle attività di trasmissione o distribuzione, e almeno una delle funzioni di produzione o fornitura di energia elettrica». L’articolo 2, punto 20, della direttiva 2009/73 definisce, in termini analoghi, un’IVI nel settore del gas naturale.
In primo luogo, occorre rilevare che né l’articolo 2, punto 21, della direttiva 2009/72 né l’articolo 2, punto 20, della direttiva 2009/73 rinviano al diritto degli Stati membri per definire la nozione di «IVI» ai fini di tali direttive.
In tali circostanze, la nozione di «IVI» costituisce una nozione autonoma del diritto dell’Unione che deve trovare, in tutta l’Unione, un’interpretazione autonoma e uniforme, tenuto conto delle esigenze dell’applicazione uniforme di tale diritto, imposte dal principio di uguaglianza. La portata di tale nozione non può pertanto essere determinata facendo riferimento alle nozioni note del diritto degli Stati membri o delle classificazioni operate sul piano nazionale [v., per analogia, sentenza del 9 luglio 2020, RL (Direttiva lotta contro i ritardi di pagamento),
C‑199/19
,
EU:C:2020:548
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
Inoltre, poiché la formulazione dell’articolo 2, punto 21, della direttiva 2009/72 e dell’articolo 2, punto 20, della direttiva 2009/73 non menziona alcun elemento relativo al territorio nel quale un’IVI esercita la sua attività o al luogo della sua sede, ne consegue che tali disposizioni non impongono alcuna limitazione territoriale espressa riguardo alla nozione di «IVI», il che equivarrebbe a circoscrivere tale nozione alle sole attività esercitate all’interno dell’Unione.
In secondo luogo, per quanto riguarda il contesto in cui si inserisce la nozione di «IVI», occorre rilevare che essa fa parte – come risulta in particolare dall’articolo 9, paragrafi 1 e 8, delle direttive 2009/72 e 2009/73, letto alla luce del considerando 9 della prima direttiva e del considerando 6 della seconda – delle disposizioni di tali direttive intese a garantire una «separazione effettiva» tra, da un lato, i sistemi di trasmissione e, dall’altro, le attività di produzione e di fornitura, rispettivamente, dell’energia elettrica e del gas naturale.
In terzo luogo, per quanto riguarda gli obiettivi della normativa di cui trattasi, occorre rilevare che le direttive 2009/72 e 2009/73 mirano ad attuare il mercato interno dell’energia elettrica e del gas naturale, nel quale la garanzia di un accesso non discriminatorio alle reti costituisce l’elemento di base. Ora, dal considerando 9 della prima direttiva e dal considerando 6 della seconda risulta che, senza la separazione effettiva indicata al punto precedente della presente sentenza, sussiste un rischio di discriminazione in tale accesso. L’eliminazione di tale rischio, come risulta in particolare dai considerando 11, 12 e 16 della direttiva 2009/72 nonché dai considerando 8, 9 e 13 della direttiva 2009/73, richiede la soppressione di qualsiasi conflitto di interessi tra, da un lato, i produttori o i fornitori e, dall’altro, i gestori di sistemi di trasmissione dei prodotti energetici.
I requisiti inerenti alla separazione effettiva imposti dalle direttive 2009/72 e 2009/73 sono quindi intesi ad assicurare una totale ed effettiva indipendenza dei gestori di sistemi di trasmissione rispetto alle attività di produzione e di fornitura (v., in tal senso, sentenza del 26 ottobre 2017, Balgarska energiyna borsa,
C‑347/16
,
EU:C:2017:816
, punto
). Come risulta dal considerando 24 della direttiva 2009/72 e dal considerando 21 della direttiva 2009/73, tali requisiti di separazione effettiva si applicano in tutta l’Unione, sia alle imprese appartenenti all’Unione sia a quelle non appartenenti a essa.
Infatti, non si può escludere che esistano conflitti di interesse tra un gestore di sistemi di trasmissione situato nell’Unione e produttori o fornitori di energia elettrica o di gas naturale che esercitano attività in tali settori al di fuori dell’Unione. Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 44 delle sue conclusioni, in una situazione in cui gas naturale o energia elettrica prodotti al di fuori dell’Unione da un’impresa vengano trasportati all’interno dell’Unione in un sistema di trasmissione di proprietà della stessa impresa, appare evidente il rischio che vengano posti in essere comportamenti discriminatori nella gestione di tale sistema, che possono sfavorire il trasporto di prodotti energetici di concorrenti.
Ne consegue, come parimenti rilevato dall’avvocato generale, al paragrafo 45 delle sue conclusioni, che l’interpretazione restrittiva della nozione di «IVI», quale proposta dalla Repubblica federale di Germania, mette a rischio l’effetto utile delle disposizioni delle direttive 2009/72 e 2009/73 concernenti la separazione effettiva, dal momento che consente a un’IVI che produce o fornisce gas naturale o energia elettrica al di fuori dell’Unione di eluderle. Pertanto, una simile interpretazione restrittiva non è conforme agli obiettivi perseguiti da tali disposizioni, in quanto è atta a escludere dall’ambito di applicazione di tale nozione situazioni di potenziale conflitto di interessi, come quelle menzionate al punto precedente della presente sentenza, a causa della limitazione della portata di detta nozione alle sole attività esercitate all’interno dell’Unione.
Ne consegue che si deve accogliere un’interpretazione estensiva della nozione di «IVI» che consenta di includere, se del caso, attività svolte al di fuori del territorio dell’Unione. Pertanto, la limitazione alle sole attività esercitate nell’Unione restringe indebitamente la portata di tale nozione.
Contrariamente agli argomenti dedotti dalla Repubblica federale di Germania, tale constatazione non implica un’estensione della competenza regolamentare dell’Unione al di là del mercato interno, contraria all’obbligo di interpretare un atto di diritto derivato conformemente al diritto primario, nella fattispecie all’articolo 53, paragrafo 2, e agli articoli 62 e 114 TFUE, nonché al diritto internazionale.
Occorre rilevare, al riguardo, che l’articolo 2, punto 21, della direttiva 2009/72 e l’articolo 2, punto 20, della direttiva 2009/73 non disciplinano un mercato situato al di fuori dell’Unione, ma si limitano a enunciare una definizione della nozione di «IVI» che assicura l’applicazione effettiva di tali direttive evitando l’elusione di talune prescrizioni necessarie per garantire una separazione effettiva e, pertanto, per migliorare le condizioni di funzionamento dei mercati interni dell’energia elettrica e del gas naturale.
Ora, la Corte ha già avuto occasione di sottolineare che un atto dell’Unione adottato sul fondamento dell’articolo 95 del Trattato CE (divenuto articolo 114 TFUE) può includere disposizioni dirette a evitare l’elusione delle prescrizioni aventi l’obiettivo di migliorare le condizioni di funzionamento del mercato interno (v., in tal senso, sentenza del 4 maggio 2016, Philip Morris Brands e a.,
C‑547/14
,
EU:C:2016:325
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Inoltre, un’IVI che produce o fornisce gas naturale o energia elettrica al di fuori dell’Unione può trovarsi in una situazione di conflitto di interessi, come quelle menzionate al punto 37 della presente sentenza, dal momento che comportamenti discriminatori nel mercato interno dell’Unione possono realizzarsi anche quando la produzione di un’IVI si collochi al di fuori dell’Unione. In tali circostanze, la competenza dell’Unione ad applicare le proprie norme nei confronti di simili comportamenti non è quindi esclusa dal diritto internazionale (v., in tal senso, sentenza del 27 settembre 1988, Ahlström Osakeyhtiö e a./Commissione,
89/85, 104/85, 114/85, 116/85, 117/85 e da 125/85 a 129/85
,
EU:C:1988:447
, punto
).
Di conseguenza, si deve accogliere la prima censura dedotta dalla Commissione a sostegno del suo ricorso e dichiarare che, avendo omesso di trasporre correttamente l’articolo 2, punto 21, della direttiva 2009/72 e l’articolo 2, punto 20, della direttiva 2009/73, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tali direttive.
Sulla seconda censura, vertente sulla violazione dell’articolo 19, paragrafi 3 e 8, delle direttive 2009/72 e 2009/73
Argomenti delle parti
Con tale censura, la Commissione contesta alla Repubblica federale di Germania di non aver trasposto correttamente le disposizioni relative ai periodi transitori di cui all’articolo 19, paragrafi 3 e 8, delle direttive 2009/72 e 2009/73. Secondo la Commissione, tali disposizioni si applicano a tutti i posti di lavoro occupati o compiti svolti, a tutti gli interessi detenuti o rapporti commerciali intrattenuti, sia direttamente sia indirettamente, nell’ambito dell’IVI, presso di essa o con essa, delle sue parti e dei suoi azionisti di controllo diversi dal gestore di sistemi di trasmissione. Ora, l’articolo 10c, paragrafi 2 e 6, dell’EnWG limiterebbe l’applicazione di tali disposizioni delle due direttive alle parti dell’IVI che esercitano le loro attività nel settore dell’energia.
La Commissione fa valere che un’IVI sotto forma di un gruppo di società comprende tutte le entità giuridiche del gruppo, indipendentemente dal settore economico nel quale tali entità esercitano la loro attività. Tale concezione corrisponderebbe anche alla nozione di «impresa» quale utilizzata nel diritto della concorrenza, in particolare negli articoli 101 e 102 TFUE.
Inoltre, la limitazione operata dal combinato disposto dell’articolo 10c, paragrafi 2 e 6, dell’EnWG sarebbe in contrasto con gli obiettivi delle norme di separazione effettiva previste dalle direttive 2009/72 e 2009/73. Infatti, secondo il modello del gestore di sistemi di trasmissione indipendente, un simile gestore potrebbe rimanere parte di un’IVI solo a determinate condizioni rigorose concernenti l’organizzazione, la gestione e gli investimenti, intese a garantire l’indipendenza effettiva di tale gestore rispetto all’IVI nel suo insieme.
Ora, l’esclusione delle parti dell’IVI che non sono direttamente attive nel settore energetico dall’ambito di applicazione delle norme relative ai periodi transitori consentirebbe di eludere le norme inerenti alla separazione effettiva. Anche le parti dell’IVI non operanti nel settore energetico potrebbero essere coinvolte negli interessi dell’IVI nella produzione e nella fornitura di energia elettrica e di gas naturale. Proprio per evitare tale rischio e per garantire un’indipendenza del trasporto e della distribuzione rispetto agli interessi relativi alla produzione e alla fornitura nel settore dell’energia, il legislatore dell’Unione avrebbe deciso di includere l’insieme dell’IVI, comprese le sue parti che non esercitano attività connesse con il settore dell’energia, nell’ambito di applicazione dell’articolo 19, paragrafi 3 e 8, delle direttive 2009/72 e 2009/73 e non di limitarlo alle sole parti dell’IVI che esercitano tali attività.
La Repubblica federale di Germania fa valere che le disposizioni delle direttive di cui trattasi, relative ai periodi transitori, e quelle dell’EnWG che le hanno trasposte hanno la stessa portata. Infatti, ai sensi dell’articolo 2, punto 21, della direttiva 2009/72, un’IVI sarebbe costituita da diverse imprese elettriche, ai sensi dell’articolo 2, punto 35, di tale direttiva, e non da imprese operanti in altri settori dell’economia. Lo stesso accadrebbe nel settore del gas naturale, in forza dell’articolo 2, punti 1 e 20, della direttiva 2009/73. Pertanto, i dipendenti che rientrano nell’articolo 19, paragrafo 3, delle direttive 2009/72 e 2009/73 sarebbero solo quelli che hanno esercitato un’attività nel settore dell’energia elettrica o del gas naturale nell’ambito dell’IVI, prima di essere assunti dal gestore del sistema di trasmissione.
Inoltre, secondo la Repubblica federale di Germania, il riferimento al settore dell’energia di cui all’articolo 10c, paragrafo 2, dell’EnWG è conforme all’ambito di applicazione nonché allo spirito e alla finalità delle direttive trasposte. Sarebbe infatti necessario, ma anche sufficiente, che l’indipendenza del gestore del sistema di trasmissione indipendente – la cui attuazione è autorizzata all’articolo 9, paragrafo 8, delle direttive 2009/72 e 2009/73, qualora, al 3 settembre 2009, un simile sistema appartenga a un’IVI – sia assicurata rispetto ai soli settori energetici di tale IVI. Pertanto, al fine di prevenire conflitti di interesse nell’ambito del modello di gestore di sistemi di trasmissione indipendente, sarebbe sufficiente sospendere temporaneamente i trasferimenti di dipendenti tra le diverse parti di imprese attive in tali settori.
Le restrizioni alla libera circolazione dei lavoratori, sancita all’articolo 45 TFUE, qualora le parti di imprese interessate dell’IVI siano stabilite in diversi Stati membri, nonché al diritto fondamentale alla libera scelta della professione, sancito all’articolo 15, paragrafo 1, della Carta, qualora tali parti siano circoscritte a un solo Stato membro, restrizioni derivanti dalle norme relative ai periodi transitori, sarebbero inoltre giustificate solo se l’articolo 19, paragrafi 3 e 8, delle direttive 2009/72 e 2009/73 si applicasse esclusivamente a tali trasferimenti di dipendenti.
Giudizio della Corte
Ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 3, delle direttive 2009/72 e 2009/73, «[n]on è esercitata alcuna posizione o responsabilità professionale, né interessi o relazioni commerciali, direttamente o indirettamente, con l’[IVI] o parte di essa o con i suoi azionisti di controllo diversi dal gestore del sistema di trasmissione per un periodo di tre anni prima della nomina delle persone responsabili della gestione e/o dei membri degli organi amministrativi del gestore del sistema di trasmissione soggetti alle disposizioni di cui al presente paragrafo». Conformemente al paragrafo 8 di tale articolo, detto paragrafo 3 si applica «alla maggioranza delle persone responsabili della gestione e/o dei membri degli organi amministrativi del gestore del sistema di trasporto».
La formulazione dell’articolo 19, paragrafi 3 e 8, delle direttive 2009/72 e 2009/73 non contiene quindi alcuna limitazione, riguardante l’applicazione dei periodi transitori da esso previsti, al solo personale delle parti dell’IVI che esercitano le loro attività nei settori dell’energia elettrica o del gas naturale.
L’obiettivo di tali norme, dal canto suo, porta a interpretarle nel senso che esse escludono una simile limitazione. Infatti, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 61 e 62 delle sue conclusioni, l’obiettivo di dette norme è quello di garantire una «separazione effettiva», il che consente un’indipendenza totale ed effettiva tra il gestore del sistema di trasmissione e l’IVI, al fine di eliminare i conflitti tra gli interessi connessi, da un lato, alle attività di produzione e di fornitura di energia elettrica o di gas naturale e, dall’altro, alla gestione del sistema di trasmissione. Tale separazione risulta necessaria per garantire il funzionamento del mercato interno dell’energia, enunciato all’articolo 194, paragrafo 1, TFUE, nonché la sicurezza dell’approvvigionamento energetico.
Infatti, come rilevato al punto 35 della presente sentenza, una simile «separazione effettiva» mira a consentire un accesso non discriminatorio alle reti, che costituisce un elemento di base di un mercato interno funzionale dell’energia. Inoltre, dal considerando 25 della direttiva 2009/72 e dal considerando 22 della direttiva 2009/73 risulta che la sicurezza dell’approvvigionamento energetico è intrinsecamente connessa all’efficace funzionamento del mercato interno dell’energia.
Ne consegue che i «periodi transitori» stabiliti all’articolo 19, paragrafi 3 e 8, delle direttive 2009/72 e 2009/73 si applicano ai responsabili della direzione e/o ai membri degli organi amministrativi del gestore del sistema di trasmissione che abbiano svolto, prima della loro assunzione, un’attività nell’ambito dell’IVI, o in un’impresa azionista di maggioranza di una delle imprese dell’IVI, anche se tali attività non erano esercitate nel settore energetico dell’IVI o in un’impresa azionista di maggioranza di una delle imprese del settore energetico dell’IVI.
Infatti, non si può escludere che un responsabile della direzione e/o un membro degli organi amministrativi del gestore del sistema di trasmissione che, prima della sua nomina, abbia esercitato la propria attività all’interno di un’IVI in un settore diverso da quello energetico possa essere stato influenzato dall’attività di tale impresa nei settori della produzione o della fornitura di energia elettrica e di gas naturale.
È vero che la nozione di «IVI», quale definita all’articolo 2, punto 21, della direttiva 2009/72 e all’articolo 2, punto 20, della direttiva 2009/73, si riferisce, rispettivamente, a «imprese elettriche» e a «imprese di gas naturale», ai sensi, rispettivamente, dei punti 35 e 1 di tali articoli. Tuttavia, come osservato dall’avvocato generale al paragrafo 64 delle sue conclusioni, tali definizioni non consentono di concludere che le parti dell’IVI che non sono attive nei settori dell’energia elettrica o del gas naturale sono escluse da tale nozione, cosicché esse non rientrano nell’ambito di applicazione delle disposizioni delle direttive 2009/72 e 2009/73 relative alla separazione effettiva, ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 8, di queste ultime. Una simile interpretazione restrittiva non solo rimetterebbe in discussione l’obiettivo di garantire una separazione effettiva, ma darebbe inoltre luogo a una scissione artificiale dell’impresa che non corrisponde alla realtà economica.
Inoltre, sebbene l’interpretazione delle norme relative ai periodi transitori di cui al punto 56 della presente sentenza possa, come sostiene la Repubblica federale di Germania, dar luogo a una restrizione alla libera circolazione dei lavoratori sancita all’articolo 45 TFUE nonché a una limitazione dell’esercizio del diritto fondamentale alla libera scelta della professione, previsto all’articolo 15, paragrafo 1, della Carta, occorre rilevare che tali libertà non costituiscono prerogative assolute, ma, a determinate condizioni, possono essere limitate.
Vero è che il divieto di restrizioni alla libera circolazione dei lavoratori non vale solo per le misure nazionali, ma anche per quelle adottate dalle istituzioni dell’Unione (v., per analogia, sentenza dell’8 dicembre 2020, Polonia/Parlamento e Consiglio,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, punto
nonché giurisprudenza ivi citata).
Tuttavia, le misure di coordinamento adottate dal legislatore dell’Unione, sul fondamento dell’articolo 53 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 62 TFUE, devono non soltanto avere l’obiettivo di facilitare l’esercizio della libertà di prestazione dei servizi, ma anche di garantire, eventualmente, la tutela di altri interessi fondamentali che tale libertà può pregiudicare (sentenza dell’8 dicembre 2020, Polonia/Parlamento e Consiglio,
C‑626/18
,
EU:C:2020:1000
, punto
nonché giurisprudenza ivi citata).
Pertanto, una misura restrittiva della libera circolazione dei lavoratori può essere ammessa se persegue uno degli obiettivi legittimi enunciati nel Trattato FUE o se è giustificata da motivi imperativi di interesse generale. In tal caso, occorre altresì che tale misura sia idonea a garantire il conseguimento dell’obiettivo di cui trattasi e non ecceda quanto necessario per realizzarlo [v., in tal senso, sentenza del 23 aprile 2020, Land Niedersachsen (Periodi anteriori di attività pertinente),
C‑710/18
,
EU:C:2020:299
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
Inoltre, come risulta dall’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, possono apportarsi restrizioni all’esercizio del diritto di libera scelta della professione, a condizione che esse siano effettivamente consone a obiettivi di interesse generale e non costituiscano, rispetto a essi, un intervento sproporzionato e inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa del diritto così garantito (v., in tal senso, sentenza del 6 settembre 2012, Deutsches Weintor,
C‑544/10
,
EU:C:2012:526
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Nel caso di specie, come rilevato ai punti 54 e 55 della presente sentenza, le norme relative ai periodi transitori previste all’articolo 19, paragrafi 3 e 8, delle direttive 2009/72 e 2009/73 perseguono l’obiettivo di interesse generale di garantire una «separazione effettiva».
Tali norme sono idonee a realizzare un simile obiettivo in quanto – fissando periodi nel corso dei quali le persone che saranno nominate a posti di responsabilità o di direzione del gestore del sistema di trasmissione indipendente non possono esercitare alcuna attività o responsabilità professionale, né avere alcun interesse, né intrattenere alcun rapporto commerciale diretto o indiretto con l’IVI, o con una parte di essa o con i suoi azionisti di maggioranza diversi dal gestore del sistema di trasmissione, che diano accesso a informazioni che tali persone otterrebbero nell’esercizio di una funzione di gestione nell’ambito dell’IVI – esse garantiscono l’indipendenza di tale gestore nei confronti delle strutture di produzione e di fornitura di prodotti energetici.
Inoltre dette norme non vanno al di là di quanto necessario per raggiungere l’obiettivo perseguito. Infatti, le limitazioni alla libertà di circolazione dei lavoratori garantita dall’articolo 45 TFUE nonché al diritto di libera scelta della professione garantito all’articolo 15, paragrafo 1, della Carta, risultanti dall’insieme di norme specifiche relative a detto gestore, comprese quelle relative ai periodi transitori, quale garanzia dell’indipendenza di quest’ultimo, sono limitate nel tempo, cosicché esse producono effetti solo nel corso di un periodo chiaramente circoscritto.
In tali circostanze, l’esclusione dall’ambito di applicazione soggettivo delle disposizioni dell’articolo 19, paragrafi 3 e 8, delle direttive 2009/72 e 2009/73, di persone che hanno esercitato un’attività professionale, detenuto un interesse o intrattenuto un rapporto commerciale in o con un’IVI al di fuori dei settori energetici di quest’ultima, risultante dall’articolo 10c, paragrafo 2, dell’EnWG, risulta contraria a tali disposizioni.
Pertanto, si deve accogliere la seconda censura dedotta dalla Commissione a sostegno del suo ricorso e dichiarare che, avendo omesso di trasporre correttamente l’articolo 19, paragrafi 3 e 8, delle direttive 2009/72 e 2009/73, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tali direttive.
Sulla terza censura, vertente sulla violazione dell’articolo 19, paragrafo 5, delle direttive 2009/72 e 2009/73
Argomenti delle parti
Con tale censura, la Commissione contesta alla Repubblica federale di Germania di aver trasposto l’articolo 19, paragrafo 5, delle direttive 2009/72 e 2009/73 in modo insufficiente, in quanto l’obbligo di cedere le partecipazioni detenute nel capitale dell’IVI acquistate prima del 3 marzo 2012, stabilito all’articolo 10c, paragrafo 4, dell’EnWG, si applica unicamente alle partecipazioni detenute dai membri della direzione del gestore del sistema di trasmissione, e non a quelle detenute dai dipendenti di quest’ultimo. Secondo la Commissione, anche se i dipendenti di un gestore di sistemi di trasmissione non possono adottare decisioni gestionali, essi sono in grado di influenzare le attività del loro datore di lavoro, circostanza che giustifica che anche tali dipendenti debbano cedere le loro partecipazioni nel capitale dell’IVI acquisite prima del 3 marzo 2012.
Un simile obbligo non pregiudicherebbe i diritti di proprietà di detti dipendenti, dal momento che esso si applica solo per il futuro, cosicché i dividendi già distribuiti non sarebbero interessati. Inoltre, simili partecipazioni sarebbero cedute solo con il consenso del loro titolare e dietro un’adeguata remunerazione. Quest’ultimo conserverebbe la possibilità di mantenere la propria partecipazione, a condizione di rinunciare alla propria posizione all’interno del gestore del sistema di trasmissione.
La Repubblica federale di Germania ricorda che l’articolo 10c, paragrafo 4, prima frase, dell’EnWG vieta tanto ai responsabili della direzione del gestore del sistema di trasmissione quanto agli altri dipendenti di acquisire partecipazioni nel capitale dell’IVI o di una delle sue parti dopo il3 marzo 2012, mentre la seconda frase della stessa disposizione prevede che solo le persone responsabili della direzione devono cedere, entro il 31 marzo 2016, le loro partecipazioni nel capitale dell’IVI o di una delle sue parti, acquisite prima del 3 marzo 2012.
Tale distinzione sarebbe giustificata dal fatto che, prima dell’entrata in vigore dei requisiti di indipendenza rafforzata del gestore del sistema di trasmissione, il 3 marzo 2012, alcune azioni dell’IVI erano spesso distribuite come «azioni di dipendenti» e costituivano parte integrante della costituzione del patrimonio o del risparmio individuale di tali dipendenti per il loro pensionamento.
Un obbligo imposto a detti dipendenti di cedere simili partecipazioni costituirebbe una restrizione sproporzionata dei loro diritti di proprietà tutelati dal Grundgesetz (legge fondamentale; in prosieguo: il «GG»), in quanto essi non potrebbero esercitare un’influenza significativa sulla gestione del funzionamento della rete. Il personale direttivo sarebbe soggetto a un trattamento diverso a motivo della rilevanza della sua posizione. Infatti, tale personale avrebbe un’influenza strategica decisiva sul gestore del sistema di trasmissione, la quale darebbe luogo a un particolare rischio di conflitto di interessi.
Inoltre, dal momento che le direttive 2009/72 e 2009/73 non preciserebbero il trattamento da riservare alle partecipazioni nel capitale dell’IVI che i dipendenti del gestore del sistema di trasmissione hanno acquisito prima della data limite, spetterebbe agli Stati membri adottare opportune disposizioni transitorie al riguardo.
Giudizio della Corte
Ai sensi dell’articolo 19, paragrafo 5, della direttiva 2009/72 e della direttiva 2009/73, «[l]e persone responsabili della gestione e/o i membri degli organi amministrativi e i dipendenti del gestore del sistema di trasmissione non detengono interessi né ricevono vantaggi finanziari, direttamente o indirettamente, in alcuna o da alcuna parte dell’[IVI] diversa dal gestore del sistema di trasmissione. La loro retribuzione non dipende da attività o risultati dell’[IVI] diversi da quelli del gestore del sistema di trasmissione».
Risulta chiaramente dal tenore letterale di tale disposizione che è vietato tanto ai dirigenti quanto ai dipendenti del gestore del sistema di trasmissione possedere interessi o ricevere vantaggi finanziari direttamente o indirettamente da una parte dell’IVI diversa dal gestore del sistema di trasmissione.
Tale interpretazione è corroborata dagli obiettivi della normativa in cui si inserisce detta disposizione. Infatti, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 77 delle sue conclusioni, nei casi in cui, al fine di garantire una separazione effettiva tra, da un lato, i sistemi di trasmissione e, dall’altro, le attività di produzione e di fornitura di energia elettrica e di gas naturale, si sia optato, conformemente all’articolo 9, paragrafo 8, delle direttive 2009/72 e 2009/73, per l’istituzione di un gestore di sistemi di trasmissione indipendente, l’obbligo di garantire un’indipendenza totale ed effettiva di tale gestore nell’ambito dell’IVI giustifica che l’articolo 19, paragrafo 5, della direttiva 2009/72 e della direttiva 2009/73 sia interpretato nel senso che il divieto, ivi previsto, di detenere partecipazioni nell’IVI comprende un obbligo di cessione per i dipendenti che detengono simili partecipazioni. Infatti, anche nel caso in cui tali dipendenti non partecipino alla gestione corrente del gestore del sistema di trasmissione, non può essere escluso che essi possano essere in grado di influenzare le attività del loro datore di lavoro e che, quindi, si possano creare situazioni di conflitto di interessi nel caso in cui detengano partecipazioni nell’IVI o in parti di essa.
Nel caso di specie, sebbene la normativa tedesca in questione preveda l’obbligo di cedere le partecipazioni detenute nel capitale dell’IVI acquisite prima del 3 marzo 2012, esso tuttavia limita tale obbligo ai soli membri della direzione del gestore del sistema di trasmissione. Dal momento che la Repubblica federale di Germania allega che tale limitazione consente di rispettare il diritto di proprietà dei dipendenti riguardante la loro partecipazione al capitale dell’IVI, garantito dal GG, occorre ricordare che tale diritto è altresì tutelato dall’articolo 17, paragrafo 1, della Carta.
Tuttavia, l’interpretazione dell’articolo 19, paragrafo 5, della direttiva 2009/72 e della direttiva 2009/73 di cui ai punti 76 e 77 della presente sentenza è conforme al diritto di proprietà quale sancito all’articolo 17, paragrafo 1, della Carta. Infatti, tale diritto non è una prerogativa assoluta e il suo esercizio può essere oggetto di restrizioni giustificate da obiettivi di interesse generale perseguiti dall’Unione, a condizione che tali restrizioni, in forza dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta, rispondano effettivamente a obiettivi di interesse generale e non costituiscano, rispetto a questi ultimi, un intervento sproporzionato e inaccettabile tale da ledere la sostanza stessa del diritto così garantito (v., in tal senso, sentenza del 20 settembre 2016, Ledra Advertising e a./Commissione e BCE,
C‑8/15 P
,
EU:C:2016:701
, punti
e
nonché giurisprudenza ivi citata).
Ora, l’obbligo in questione mira a rispondere all’obiettivo di interesse generale, ricordato al punto 54 della presente sentenza, consistente nel garantire una separazione effettiva dei sistemi di trasmissione rispetto alle attività di produzione e di fornitura di energia elettrica e di gas naturale, separazione necessaria a garantire il funzionamento del mercato interno dell’energia e la sicurezza dell’approvvigionamento energetico.
Inoltre, i divieti enunciati all’articolo 19, paragrafo 5, della direttiva 2009/72 e della direttiva 2009/73 non pregiudicano, in modo sproporzionato e inaccettabile, il diritto di proprietà al punto da incidere sulla sostanza stessa di tale diritto. Infatti, tali disposizioni prevedono soltanto che le persone che possiedono un interesse in una parte dell’IVI diversa dal gestore del sistema di trasmissione o ne ricevono un vantaggio finanziario non possono acquisire o mantenere la qualità di responsabile della direzione del gestore del sistema di trasmissione o di membro degli organi amministrativi e di dipendente del medesimo.
Pertanto, i detentori di un interesse in un’altra parte dell’IVI devono scegliere tra mantenere il loro diritto di proprietà e cedere il medesimo, al fine di poter esercitare funzioni nell’ambito del gestore del sistema di trasmissione. Inoltre, dette disposizioni non ostano alla vendita di tali partecipazioni al loro prezzo di mercato o allo scambio delle medesime mediante partecipazioni nel capitale del gestore del sistema di trasmissione.
Pertanto, tenuto conto dell’obiettivo di interesse generale ricordato ai punti 54 e 80 della presente sentenza, l’obbligo in questione non costituisce un intervento eccessivo e inaccettabile tale da ledere la sostanza stessa del diritto di proprietà di tali dipendenti, garantito all’articolo 17, paragrafo 1, della Carta.
Alla luce delle considerazioni che precedono, la terza censura dedotta dalla Commissione a sostegno del proprio ricorso deve essere accolta. Si deve quindi constatare che, avendo omesso di trasporre correttamente l’articolo 19, paragrafo 5, delle direttive 2009/72 e 2009/73, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tali direttive.
Sulla quarta censura, vertente su una violazione delle competenze esclusive dell’autorità nazionale di regolazione
Argomenti delle parti
Con tale censura la Commissione contesta alla Repubblica federale di Germania di non aver trasposto correttamente l’articolo 37, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2009/72 nonché l’articolo 41, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2009/73, in quanto l’articolo 24, prima frase, dell’EnWG attribuirebbe al governo federale competenze per fissare tariffe di trasmissione e di distribuzione, nonché per determinare le condizioni di accesso alle reti nazionali e per determinare le condizioni di accesso alle reti nazionali e le condizioni per i servizi di bilanciamento, mentre, in forza di tali disposizioni, simili competenze spetterebbero esclusivamente alle autorità nazionali di regolazione (in prosieguo: «ANR»).
La Commissione fa valere che i regolamenti adottati dal governo federale ai sensi dell’articolo 24, prima frase, dell’EnWG costituiscono istruzioni dettagliate rivolte all’ANR in merito all’esercizio delle competenze di regolamentazione di quest’ultima. Tali regolamenti fisserebbero la procedura e le modalità di determinazione delle tariffe di rete prevedendo elementi dettagliati, come talune metodologie di ammortamento e l’indicizzazione, e conterrebbero norme dettagliate relativa alle condizioni di accesso alla rete.
Ora, l’istituzione di disposizioni così dettagliate da parte del governo federale impedirebbe all’ANR di esercitare il proprio potere discrezionale, di modo che essa sarebbe privata delle competenze che le direttive 2009/72 e 2009/73 le attribuirebbero in via esclusiva. Il diritto dell’Unione stabilirebbe principi chiari per quanto riguarda le tariffe di rete, vale a dire quelli di cui all’articolo 37, paragrafo 10, della direttiva 2009/72 e, nel settore del gas naturale, al regolamento (UE) 2017/460 della Commissione, del 16 marzo 2017, che istituisce un codice di rete relativo a strutture tariffarie armonizzate per il trasporto del gas (
GU 2017, L 72, pag. 29
). Inoltre, per quanto riguarda le condizioni di connessione alla rete e le condizioni di accesso, i rispettivi codici di rete europei conterrebbero disposizioni dettagliate riguardanti, tra l’altro, i punti di carico, i produttori e gli impianti ad alta tensione.
Pur ammettendo che i compiti dell’ANR, conformemente al diritto tedesco, devono essere definiti e fissati in disposizioni giuridiche, la Commissione contesta al legislatore tedesco il fatto di aver previsto che le condizioni alle quali l’ANR deve adempiere tali compiti siano determinate con regolamento del governo federale, anziché aver riconosciuto all’ANR una competenza esclusiva per l’esecuzione dei compiti definiti all’articolo 37, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2009/72, nonché all’articolo 41, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2009/73.
In tale contesto, la Commissione sottolinea che l’articolo 35, paragrafo 4, della direttiva 2009/72 e l’articolo 39, paragrafo 4, della direttiva 2009/73 hanno rafforzato l’indipendenza delle ANR rispetto alla precedente normativa dell’Unione.
Inoltre, secondo la Commissione, anche supponendo che i principi stabiliti dalla sentenza della Corte del 13 giugno 1958, Meroni/Alta Autorità (
9/56
,
EU:C:1958:7
) in materia di delega di competenze alle agenzie dell’Unione siano parimenti applicabili alle ANR, nel caso di specie, il diritto dell’Unione stesso ha stabilito in modo sufficiente i criteri e le condizioni che, conformemente alla sentenza del 22 gennaio 2014, Regno Unito/Parlamento e Consiglio (
C‑270/12
,
EU:C:2014:18
, punti da
a
), devono delimitare la competenza attribuita alle ANR e limitare il margine di discrezionalità delle medesime, di modo che l’esercizio di tale competenza possa essere oggetto di un controllo giurisdizionale.
La Repubblica federale di Germania, sostenuta dal Regno di Svezia, fa valere, in via preliminare, che, in forza dell’articolo 194, paragrafo 2, TFUE, gli Stati membri restano competenti per determinare le condizioni di gestione delle loro risorse energetiche. Alla luce dell’obiettivo, in particolare, di cessare la produzione di energia nucleare entro il 2022, sarebbe necessario procedere a un’«estensione sostanziale» dei sistemi di trasmissione di energia elettrica e di gas naturale, assicurando al contempo che i relativi costi non superino un ordine di grandezza accettabile per i consumatori.
In tale contesto, l’articolo 24 dell’EnWG autorizzerebbe il governo federale «a esercitare un potere regolamentare, con il consenso del Bundesrat, ai sensi dell’articolo 80, paragrafo 1, del GG». Infatti, sebbene l’ANR disponga di un «margine di manovra considerevole», il principio di legalità, sotto il suo profilo di principio di riserva di legge, corollari del principio dello Stato di diritto, imporrebbe che l’esercizio del potere amministrativo di tale autorità sia «strutturato anticipatamente», in modo da garantire, conformemente ai requisiti del GG, che la catena di legittimazione democratica non sia interrotta.
Inoltre, la Repubblica federale di Germania sostiene che l’articolo 24, prima frase, dell’EnWG è compatibile con le disposizioni delle direttive 2009/72 e 2009/73 relative ai compiti dell’ANR. Infatti, la formulazione di queste ultime disposizioni non consentirebbe di ritenere che l’ANR debba essere obbligatoriamente competente per fissare sia le tariffe di trasmissione o di distribuzione sia le metodologie di calcolo di tali tariffe. Un’interpretazione in senso contrario si opporrebbe allo spirito, alle finalità e alla genesi di tali direttive.
Conformemente al principio dell’autonomia procedurale degli Stati membri, questi ultimi disporrebbero di un potere discrezionale per quanto riguarda la trasposizione delle disposizioni delle direttive 2009/72 e 2009/73 vertenti sulle competenze delle ANR. Nel caso della Repubblica federale di Germania, le metodologie di calcolo sarebbero determinate in termini generali e astratti dal legislatore e dall’autorità di regolazione, mentre l’ANR sarebbe competente per completare tali metodologie e, in parte, modificarle nonché per adottare decisioni concrete sulla base di dette metodologie di calcolo. In assenza di prescrizioni sostanziali sufficientemente precise inerenti alla determinazione delle metodologie di accesso alla rete e di tariffazione, e al fine di garantire una corretta trasposizione delle direttive, gli Stati membri sarebbero tenuti a elaborare i propri criteri per inquadrare il potere regolamentare delle ANR.
Tale concezione non sarebbe inficiata dalla sentenza del 29 ottobre 2009, Commissione/Belgio (
C‑474/08
, non pubblicata,
EU:C:2009:681
), in quanto, nel caso di specie, i regolamenti adottati sulla base dell’articolo 24 dell’EnWG sono leggi in senso materiale e non istruzioni del governo federale adottate nell’esercizio della sua funzione di potere esecutivo gerarchicamente superiore all’ANR. Infatti, quando il governo federale adotta regolamenti su tale base, «non agisce in quanto ramo del potere esecutivo, ma svolge un compito legislativo» con il consenso del Bundesrat. Tali regolamenti non costituirebbero quindi una violazione dell’indipendenza dell’ANR, non essendo quest’ultima soggetta a istruzioni del governo o di altre autorità.
Infine, la Repubblica federale di Germania fa valere che i principi stabiliti dalla sentenza del 13 giugno 1958, Meroni/Alta Autorità (
9/56
,
EU:C:1958:7
), sono applicabili anche quando il legislatore dell’Unione attribuisce competenze alle autorità nazionali indipendenti. Secondo tali principi, l’attribuzione di competenza a dette autorità sarebbe possibile solo se il legislatore dell’Unione ha previamente adottato disposizioni sufficientemente precise riguardo ai compiti e alla competenza di simili autorità. Qualora tale legislatore non abbia adottato disposizioni del genere, spetterebbe agli Stati membri adottarle. Questo stesso requisito risulterebbe dai principi democratici e dello Stato di diritto, che fanno parte delle strutture politiche e costituzionali fondamentali della Repubblica federale di Germania, che l’Unione deve rispettare ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2, TUE.
Nella sua controreplica, la Repubblica federale di Germania contesta alla Commissione un ampliamento irricevibile dell’oggetto della controversia, in quanto essa, nella sua memoria di replica, avrebbe sollevato una censura supplementare, vertente su una violazione dell’indipendenza dell’ANR, o avrebbe modificato la censura iniziale.
Giudizio della Corte
–
Sulla ricevibilità
Occorre anzitutto ricordare che una parte non può, nel corso del procedimento, modificare l’oggetto della controversia e che la fondatezza di un ricorso deve essere valutata soltanto rispetto alle conclusioni contenute nell’atto introduttivo del procedimento (v., in particolare, sentenza dell’11 novembre 2010, Commissione/Portogallo,
C‑543/08
,
EU:C:2010:669
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Inoltre, in forza dell’articolo 21, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea e dell’articolo 120, lettera c), del regolamento di procedura della Corte, spetta alla Commissione indicare, in ogni ricorso depositato ai sensi dell’articolo 258 TFUE, le censure esatte sulle quali la Corte è chiamata a pronunciarsi nonché, in modo quanto meno sommario, gli elementi di diritto e di fatto sui quali tali censure si fondano (sentenza del 16 luglio 2015, Commissione/Bulgaria,
C‑145/14
, non pubblicata,
EU:C:2015:502
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Con la sua quarta censura, la Commissione contesta alla Repubblica federale di Germania di non aver trasposto correttamente l’articolo 37, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2009/72 nonché l’articolo 41, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2009/73, in quanto l’articolo 24, prima frase, dell’EnWG attribuirebbe al governo federale competenze che, in forza di tali disposizioni, sarebbero competenze esclusive dell’ANR.
Ora, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 100 delle sue conclusioni, tanto l’attribuzione a un soggetto diverso dall’ANR del potere di intervenire in ambiti a questa riservati, quanto l’assoggettamento dell’ANR a disposizioni adottate da altri soggetti che prevedono in modo dettagliato l’esercizio dei suoi poteri negli ambiti di competenza ad essa riservati, sono atti a incidere sulla possibilità per l’ANR di adottare, in tali ambiti, decisioni in modo autonomo, in piena libertà e senza influenze esterne.
Ne consegue che la quarta censura riguarda questioni strettamente connesse, in quanto l’attribuzione a un ente diverso dall’ANR di competenze riservate a quest’ultima può, secondo la Commissione, costituire una violazione dell’indipendenza di tale autorità, dal momento che, conformemente all’articolo 35 della direttiva 2009/72 e all’articolo 39 della direttiva 2009/73, tali competenze devono essere esercitate in modo autonomo. Pertanto, gli argomenti sollevati dalla Commissione in merito all’indipendenza delle ANR non possono essere considerati costitutivi di una censura nuova, diversa da quella inizialmente dedotta, né di una modifica della censura iniziale. Pertanto, tali argomenti sono ricevibili.
–
Nel merito
L’articolo 37, paragrafo 1, della direttiva 2009/72 e l’articolo 41, paragrafo 1, della direttiva 2009/73 conferiscono all’ANR varie competenze, tra cui, in particolare, alla lettera a) di tali paragrafi, quelle di fissare o di approvare, secondo criteri trasparenti, le tariffe di trasmissione e di distribuzione o le loro metodologie di calcolo.
L’articolo 37, paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2009/72 e l’articolo 41, paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2009/73, dal canto loro, conferiscono, in particolare, all’ANR la competenza per fissare o per approvare quantomeno le metodologie utilizzate per calcolare o per stabilire le condizioni di connessione e di accesso alle reti nazionali, comprese le tariffe applicabili, nonché le condizioni della prestazione di servizi di bilanciamento.
L’espressione «quantomeno» contenuta nel testo di tali disposizioni, lette alla luce, rispettivamente, del considerando 36 della direttiva 2009/72 e del considerando 32 della direttiva 2009/73, indica che la determinazione delle metodologie per calcolare o per stabilire le condizioni di connessione e di accesso alle reti nazionali, comprese le tariffe applicabili, rientra nelle competenze riservate direttamente alle ANR da tali direttive.
A tale riguardo, la Corte ha già statuito, interpretando l’articolo 23, paragrafo 2, della direttiva 2003/54, il quale conteneva disposizioni analoghe a quelle menzionate al punto 104 della presente sentenza, che l’attribuzione a un’autorità diversa dall’ANR della competenza per la determinazione di elementi importanti per quanto riguarda la fissazione delle tariffe, come il margine di profitto, non era conforme a tali disposizioni, in quanto una simile attribuzione riduceva la portata delle competenze riservate all’ANR dalla suddetta direttiva (v., per analogia, sentenza del 29 ottobre 2009, Commissione/Belgio,
C‑474/08
, non pubblicata,
EU:C:2009:681
, punti
e
).
Inoltre, l’articolo 35, paragrafo 4, lettera a), e paragrafo 5, lettera a), della direttiva 2009/72, nonché l’articolo 39, paragrafo 4, lettera a), e paragrafo 5, lettera a), della direttiva 2009/73 prevedono che le ANR esercitino la loro competenza in modo indipendente da qualsiasi ente pubblico o da qualsiasi organo politico.
Per quanto concerne la nozione di «indipendenza», che non è definita né dalla direttiva 2009/72 né dalla direttiva 2009/73, la Corte ha già dichiarato che, nel caso degli organi pubblici, tale nozione designa abitualmente uno status che garantisce all’organo interessato la possibilità di agire in piena libertà rispetto agli organismi nei confronti dei quali deve essere garantita l’indipendenza di tale organo, al riparo da qualsiasi istruzione e influenza esterna (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2020, Prezident Slovenskej republiky,
C‑378/19
,
EU:C:2020:462
, punti
e
).
La Corte ha chiarito che tale indipendenza decisionale implica che, nell’ambito dei compiti e delle competenze di regolamentazione di cui all’articolo 37 della direttiva 2009/72, l’ANR adotta le sue decisioni in modo autonomo, sulla sola base dell’interesse pubblico, per garantire il rispetto degli obiettivi perseguiti da tale direttiva, senza essere soggetta a istruzioni esterne provenienti da altri organi pubblici o privati (sentenza dell’11 giugno 2020, Prezident Slovenskej republiky,
C‑378/19
,
EU:C:2020:462
, punto
).
È vero che, in forza dell’articolo 35, paragrafo 4, lettera b), ii), della direttiva 2009/72 e dell’articolo 39, paragrafo 4, lettera b), ii), della direttiva 2009/73, il requisito dell’indipendenza ivi previsto lascia impregiudicati gli orientamenti generali stabiliti dal governo. Tuttavia, risulta chiaramente dal tenore letterale di tali disposizioni che simili orientamenti generali non riguardano né i compiti né le competenze di regolamentazione previste, rispettivamente, all’articolo 37 della direttiva 2009/72 e all’articolo 41 della direttiva 2009/73.
Occorre sottolineare, in tale contesto, che le direttive in parola mirano anche, conformemente al considerando 33 della prima e al considerando 29 della seconda, a rafforzare l’indipendenza delle ANR rispetto al regime previsto dalla normativa precedente.
Come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 112 delle sue conclusioni, l’indipendenza piena rispetto ai soggetti economici e ai soggetti pubblici, siano essi organi amministrativi o organi politici, e in quest’ultimo caso titolari del potere esecutivo o di quello legislativo, è funzionale a garantire che le decisioni prese dalle ANR siano realmente imparziali e non discriminatorie, escludendo la possibilità di un trattamento privilegiato delle imprese e degli interessi economici legati al governo, alla maggioranza o comunque al potere politico. Inoltre, la rigorosa separazione rispetto al potere politico consente alle ANR di inserire la loro azione in una prospettiva a lungo termine, che è necessaria per realizzare gli obiettivi delle direttive 2009/72 e 2009/73.
Ne consegue che un’interpretazione dell’articolo 37, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2009/72 nonché dell’articolo 41, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2009/73, nel senso che un governo nazionale può fissare o approvare le metodologie di calcolo delle tariffe di accesso alla rete e dei servizi di bilanciamento da utilizzare da parte delle ANR, vanificherebbe gli obiettivi perseguiti da tali direttive.
Ora, nel caso di specie, l’articolo 24, prima frase, dell’EnWG attribuisce al governo federale, previo consenso del Bundesrat, la competenza non solo per fissare le condizioni di accesso alla rete, compresa la prestazione di servizi di bilanciamento, o delle metodologie di determinazione di tali condizioni, nonché delle metodologie di determinazione delle tariffe di accesso alla rete, ma anche per decidere in quali casi e in quale contesto l’ANR possa fissare dette condizioni o metodologie, o approvarle su richiesta del gestore di sistema nonché in quali casi particolari di utilizzo della rete e a quali condizioni l’ANR possa, in casi puntuali, approvare o vietare tariffe individuali di accesso a tale sistema.
L’articolo 24, prima frase, dell’EnWG conferisce pertanto direttamente al governo federale talune competenze riservate esclusivamente all’ANR, così come gli attribuisce il potere di abilitare l’ANR a esercitare tali competenze, in violazione delle disposizioni dell’articolo 37, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2009/72 nonché dell’articolo 41, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2009/73.
Ora, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 106 delle sue conclusioni, l’indipendenza conferita dalle direttive 2009/72 e 2009/73 all’ANR nell’ambito dei compiti e delle competenze attribuitele in via esclusiva dall’articolo 37 della prima direttiva e dall’articolo 41 della seconda, non può essere limitata da atti quali, nel caso di specie, i regolamenti adottati dal governo federale, con il consenso del Bundesrat, ai sensi dell’articolo 24 dell’EnWG.
Tale valutazione non può essere inficiata da nessuno degli argomenti dedotti dalla Repubblica federale di Germania.
In primo luogo, quanto al principio dell’autonomia procedurale degli Stati membri, dall’articolo 288 TFUE risulta che questi ultimi sono obbligati, nel trasporre una direttiva, a garantire la piena efficacia della medesima, pur disponendo di un ampio margine discrezionale per quanto riguarda la scelta delle modalità e dei mezzi destinati a garantirne l’attuazione. Tale libertà nulla toglie quindi all’obbligo, per ciascuno degli Stati membri destinatari, di adottare tutti i provvedimenti necessari a garantire la piena efficacia della direttiva in questione, conformemente allo scopo da essa perseguito (sentenza del 19 ottobre 2016, Ormaetxea Garai e Lorenzo Almendros,
C‑424/15
,
EU:C:2016:780
, punto
nonché giurisprudenza ivi citata).
Ne consegue che, sebbene gli Stati membri godano di autonomia nell’organizzare e configurare le loro ANR, tale autonomia deve tuttavia essere esercitata nel pieno rispetto degli obiettivi e degli obblighi stabiliti dalle direttive 2009/72 e 2009/73 (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2020, Prezident Slovenskej republiky,
C‑378/19
,
EU:C:2020:462
, punto
e giurisprudenza ivi citata), al fine di garantire che, nell’esercizio delle competenze riservate alle ANR, queste ultime adottino le loro decisioni in modo autonomo.
In secondo luogo, quanto all’asserita mancanza di precisione delle disposizioni sostanziali delle direttive di cui trattasi per quanto concerne la determinazione delle metodologie di accesso alla rete e di tariffazione, dall’articolo 37, paragrafo 1, della direttiva 2009/72 e dall’articolo 41, paragrafo 1, della direttiva 2009/73 risulta che le tariffe di trasporto e di distribuzione o le loro metodologie di calcolo devono essere determinate secondo criteri trasparenti. In forza del paragrafo 6, lettera a), di questi due articoli, tali tariffe e le loro metodologie di calcolo, nonché le condizioni di connessione e di accesso alle reti nazionali, devono essere determinate tenendo conto della necessità di realizzare gli investimenti necessari per garantire la redditività economica delle reti. Risulta inoltre dal paragrafo 10 delle suddette disposizioni che simili tariffe e metodologie di calcolo devono essere proporzionate e applicate in modo non discriminatorio.
Inoltre, per quanto riguarda i servizi di bilanciamento, l’articolo 37 della direttiva 2009/72 e l’articolo 41 della direttiva 2009/73 prevedono rispettivamente, ai loro paragrafi 6, lettera b), che tali servizi devono essere svolti nel modo più economico e fornire incentivi adeguati agli utenti della rete per bilanciare l’immissione e il prelievo di energia e devono essere forniti in modo equo, non discriminatorio e basati su criteri obiettivi. Infine, ai sensi del paragrafo 8 di tali articoli, in sede di fissazione o approvazione delle tariffe o delle metodologie e dei servizi di bilanciamento, le ANR provvedono affinché ai gestori del sistema di trasporto e di distribuzione siano offerti incentivi appropriati, sia a breve che a lungo termine, per migliorare l’efficienza, promuovere l’integrazione del mercato e la sicurezza dell’approvvigionamento e sostenere le attività di ricerca correlate.
I criteri previsti nelle direttive 2009/72 e 2009/73 sono precisati da altri atti normativi, vale a dire, rispettivamente, il regolamento (CE) n. 714/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativo alle condizioni di accesso alla rete per gli scambi transfrontalieri di energia elettrica e che abroga il regolamento (CE) n. 1228/2003 (
GU 2009, L 211, pag. 15
), nonché il regolamento (CE) n. 715/2009 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativo alle condizioni di accesso alle reti di trasporto del gas naturale e che abroga il regolamento (CE) n. 1775/2005 (
GU 2009, L 211, pag. 36
), che sono applicabili agli scambi transfrontalieri [v., in tal senso, sentenza del 3 dicembre 2020, Commissione/Belgio (Mercati dell’energia elettrica e del gas naturale),
C‑767/19
,
EU:C:2020:984
, punto
]. Tali regolamenti sono integrati da diversi codici di rete istituiti mediante regolamenti della Commissione.
Alla luce di un quadro normativo così dettagliato a livello dell’Unione, da cui risulta, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 118 delle sue conclusioni, che le tariffe e le metodologie di calcolo per gli scambi interni e transfrontalieri devono essere determinate sulla base di criteri uniformi, l’argomento della Repubblica federale di Germania secondo cui, ai fini della trasposizione delle direttive 2009/72 e 2009/73, sarebbe necessario elaborare, a livello nazionale, criteri di calcolo delle tariffe, non può quindi essere accolto.
In terzo luogo, quanto all’argomento secondo cui la normativa adottata ai sensi dell’articolo 24 dell’EnWG è di natura legislativa, il che sarebbe necessario per garantire la legittimazione democratica, occorre ricordare che, ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 1, TUE, il funzionamento dell’Unione si fonda sulla democrazia rappresentativa, il quale concretizza il valore della democrazia citato all’articolo 2 TUE (sentenza del 19 dicembre 2019, Junqueras Vies,
C‑502/19
,
EU:C:2019:1115
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Tale principio si riflette pienamente nella procedura legislativa nel corso della quale sono state adottate le direttive 2009/72 e 2009/73. In quanto principio comune agli Stati membri, esso deve essere preso in considerazione in sede di interpretazione di tali direttive e in particolare delle disposizioni di queste ultime che sono in discussione (v., per analogia, sentenza del 9 marzo 2010, Commissione/Germania,
C‑518/07
,
EU:C:2010:125
, punto
).
La Corte ha già statuito che il principio di democrazia non osta all’esistenza di autorità pubbliche situate al di fuori dell’amministrazione gerarchica classica e più o meno indipendenti dal governo, che spesso esercitano funzioni regolatrici o compiti che devono essere sottratti all’influenza politica, pur restando soggetti al rispetto della legge, sotto il controllo dei giudici competenti. Il fatto di conferire alle ANR uno status indipendente dall’amministrazione generale non è di per sé tale da privare dette autorità della loro legittimità democratica, in quanto esse non sono sottratte a ogni influenza parlamentare (v., in tal senso, sentenza del 9 marzo 2010, Commissione/Germania,
C‑518/07
,
EU:C:2010:125
, punti
,
e
).
Ora, le direttive 2009/72 e 2009/73 non ostano a che le persone che assumono la direzione delle ANR siano nominate dal parlamento o dal governo (v., in tal senso, sentenza dell’11 giugno 2020, Prezident Slovenskej republiky,
C‑378/19
,
EU:C:2020:462
, punti da
a
). Esse non ostano neppure, come risulta dal considerando 34 della prima direttiva e dal considerando 30 della seconda, a che tali autorità siano soggette al controllo parlamentare conformemente al diritto costituzionale degli Stati membri.
Inoltre, l’articolo 37, paragrafo 17, della direttiva 2009/72 e l’articolo 41, paragrafo 17, della direttiva 2009/73 impongono agli Stati membri di istituire, a livello nazionale, meccanismi idonei a consentire alla parte che è stata oggetto di una decisione dell’ANR di adire un organo indipendente dalle parti interessate e dal governo. Un simile requisito è un corollario del principio della tutela giurisdizionale effettiva, che è un principio generale del diritto dell’Unione, sancito all’articolo 47 della Carta [sentenza del 16 luglio 2020, Commissione/Ungheria (Corrispettivi di accesso alle reti di trasmissione di energia elettrica e di trasporto di gas naturale),
C‑771/18
,
EU:C:2020:584
, punto
e giurisprudenza ivi citata].
In tali circostanze, la Repubblica federale di Germania non può invocare il principio di democrazia, garantito nell’Unione, per attribuire a un’autorità diversa dall’ANR competenze spettanti esclusivamente a quest’ultima, in forza dell’articolo 37, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2009/72 nonché dell’articolo 41, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2009/73.
Inoltre, anche se i regolamenti adottati dal governo federale, in forza dell’articolo 24 dell’EnWG, rivestono il carattere di «leggi sostanziali», occorre rilevare, al pari dell’avvocato generale al paragrafo 124 delle sue conclusioni, che la competenza attribuita dalle direttive 2009/72 e 2009/73 esclusivamente alle ANR e l’indipendenza di queste ultime devono essere garantite nei confronti di qualsiasi organo politico, quindi non solo dal governo, ma anche nei confronti del legislatore nazionale, il quale non può sottrarre una parte di tali poteri alle ANR e attribuirli ad altri organi pubblici.
In quarto luogo, quanto all’argomento vertente sulla sentenza del 13 giugno 1958, Meroni/Alta Autorità (
9/56
,
EU:C:1958:7
), senza che sia necessario pronunciarsi sulla questione di stabilire se tale giurisprudenza sia applicabile in un caso come quello di specie, relativo ad autorità nazionali designate dagli Stati membri in applicazione di una direttiva, occorre rilevare, al pari dell’avvocato generale al paragrafo 134 delle sue conclusioni, che l’interpretazione dell’articolo 37 della direttiva 2009/72 e dell’articolo 41 della direttiva 2009/73 risultante in particolare dai punti 105 e 113 della presente sentenza è comunque conforme a una simile giurisprudenza. Secondo quest’ultima, non è consentito delegare a soggetti di natura amministrativa un margine di discrezionalità idoneo a tradurre, con l’uso che ne viene fatto, vere e proprie scelte di natura politica, sostituendo gli apprezzamenti dell’autorità delegata a quelli dell’autorità delegante e determinando quindi un «vero e proprio spostamento di responsabilità». Per contro, è autorizzata una delega di poteri di esecuzione nettamente circoscritti, il cui esercizio è pertanto soggetto a un controllo rigoroso in base a criteri oggettivi fissati dall’autorità delegante (v., in tal senso, sentenza del 22 gennaio 2014, Regno Unito/Consiglio e Parlamento,
C‑270/12
,
EU:C:2014:18
, punti
,
e
).
Infatti, da un lato, le competenze riservate alle ANR rientrano nel settore dell’esecuzione, sulla base di una valutazione tecnica specializzata della realtà. Dall’altro, come emerge dai punti da 120 a 123 della presente sentenza, nell’esercizio di tali competenze, le ANR sono subordinate a principi e a norme stabiliti da un quadro normativo così dettagliato a livello dell’Unione, che limitano il loro margine di discrezionalità e impediscono loro di operare scelte di natura politica.
Alla luce delle suesposte considerazioni, si deve accogliere la quarta censura invocata dalla Commissione a sostegno del proprio ricorso e constatare che, avendo omesso di trasporre correttamente l’articolo 37, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2009/72 nonché l’articolo 41, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2009/73, la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tali direttive.
Sulle spese
Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica federale di Germania, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese.
Conformemente all’articolo 140, paragrafo 1, del medesimo regolamento, a norma del quale le spese sostenute dagli Stati membri intervenuti nella causa restano a loro carico, occorre decidere che il Regno di Svezia si farà carico delle proprie spese.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara e statuisce:

1)
Avendo omesso di trasporre correttamente:
–
l’articolo 2, punto 21, della direttiva 2009/72/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno dell’energia elettrica e che abroga la direttiva 2003/54/CE, e l’articolo 2, punto 20, della direttiva 2009/73/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 luglio 2009, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la direttiva 2003/55/CE,
–
l’articolo 19, paragrafi 3 e 8, delle direttive 2009/72 e 2009/73,
–
l’articolo 19, paragrafo 5, delle direttive 2009/72 e 2009/73,
–
l’articolo 37, paragrafo 1, lettera a) e paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2009/72 nonché l’articolo 41, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 6, lettere a) e b), della direttiva 2009/73,
la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza di tali direttive.

2)
La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.

3)
Il Regno di Svezia si farà carico delle proprie spese.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: il tedesco.