CELEX: 62014TJ0661
ФЕОГА, ЕФГЗ и ЕЗФРСР
Разходи, изключени от финансиране
Фиксирана финансова корекция
Кръстосано спазване
Mинимални изисквания за добро селскостопанско и екологично състояние
Стандарти
Член 5, параграф 1 и приложение IV към Регламент (ЕО) № 1782/2003
Член 6, параграф 1 и приложение III към Регламент (ЕО) № 73/2009

Обстоятелства, предхождащи спора
В рамките на проверка по клиринг с оглед на съответствието по силата на член 31 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета от 21 юни 2005 година относно финансирането на Общата селскостопанска политика (
ОВ L 209, 2005 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 1, стр. 193) Европейската комисия с писмо от 26 ноември 2010 г. е уведомила Република Латвия, че с оглед на правната уредба на Европейския съюз е констатирала пропуски, по-специално в рамките на кръстосаното спазване, неприлагането на някои от стандартите, предвидени в приложение IV към Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета от 29 септември 2003 година относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители и изменение на регламенти (EИО) № 2019/93, (EО) № 1452/2001, (EО) № 1453/2001, (EО) № 1454/2001, (EО) 1868/94, (EО) № 1251/1999, (EО) № 1254/1999, (EО) № 1673/2000, (EИО) № 2358/71 и (EО) № 2529/2001 (
ОВ L 270, 2003 г., стр. 1
; Специално издание на български език глава 3, том 49, стр. 177), както и в приложение III към Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета от 19 януари 2009 година за установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани, за изменение на регламенти (EО) № 1290/2005, (EО) № 247/2006, (EО) № 378/2007 и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1782/2003 (
ОВ L 30, 2009 г., стр. 16
). Според Комисията тези пропуски са свързани със следните стандарти и години на заявяване: „Минимална почвена покривка“ през 2008 г. и 2009 г., „Стандарти за ротация на културите“ през 2008 г., „Минимални параметри за плътност на животните и/или подходящи режими“ през 2008 г. и „Запазване на особеностите на ландшафта“ през 2008 г. и 2009 г.
С адресирано до Комисията писмо от 27 януари 2011 г. латвийските органи по-специално са обяснили, че стандартите, озаглавени „Стандарти за ротация на културите“ и „Минимални параметри за плътност на животните и/или подходящи режими“, не са били определени като минимални изисквания за Латвия. Съгласно приложение III към Регламент № 73/2009, озаглавено „Добро земеделско и екологично състояние, посочено в член 6“, след 1 януари 2009 г. тези стандарти са станали незадължителни и не са били прилагани. Що се отнася до стандарта „Минимална почвена покривка“, латвийските органи са посочили, че от 2010 г. след препоръка на съставена от експерти работна група, чиято дейност се организира от Комисията, той е бил приложен посредством изискване, съгласно което по отношение на селскостопанските парцели е запазена система за мелиорации под отговорността на земеделските стопани, която да осигурява регулиране на режима на влажност на почвите.
На основание член 11, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 885/2006 на Комисията от 21 юни 2006 година относно реда и начина на прилагане на Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета по отношение на акредитирането на агенциите платци и други стопански субекти, както и по отношение на клиринга на счетоводните сметки на ЕФГЗ и ЕЗФРСР (
ОВ L 171, 2006 г., стр. 90
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 14, том 2, стр. 37) Комисията с писмо от 23 юли 2012 г. отправя покана до латвийските органи за двустранна среща. В него Комисията посочва, че поддържа позицията си, според която стандартите, озаглавени „Стандарти за ротация на културите“ и „Минимални параметри за плътност на животните и/или подходящи режими“, е трябвало да бъдат въведени за година на заявяване 2008 г., което не е било направено. Що се отнася до прилагането на стандарта „Минимална почвена покривка“, Комисията уточнява, че дадените от латвийските органи обяснения се отнасят единствено до регулирането на влажността на почвите. Така че този стандарт е бил въведен само за година на заявяване 2010 г. Накрая Комисията отбелязва липсата на допълнителна яснота относно стандарта, озаглавен „Запазване на особеностите на ландшафта“, и достига до извода, че той не е приложен за години на заявяване 2008 г. и 2009 г.
Двустранната среща е проведена на 20 септември 2012 г.
С писмо от 6 ноември 2012 г. латвийските органи обясняват на Комисията, че в националния контекст някои стандарти не са съществени и че тяхното прилагане е безсмислено. Освен това те по-специално подчертават, че Сметната палата на Европейския съюз в Специален доклад № 8/2008, озаглавен „Ефективна политика ли е кръстосаното спазване?“, е посочила, че целите на кръстосаното спазване нито са определени конкретно, нито пък са измерими, осъществими, релевантни или с определени срокове.
На 30 януари 2013 г. Комисията изпраща на латвийските органи протокола от двустранната среща, в който се съдържа резюме на представените от посочените органи с писмото им от 6 ноември 2012 г. допълнително данни. На 25 февруари 2013 г. Комисията изпраща протокол на латвийски език, с който иска да ѝ бъдат предоставени допълнително данни. На 25 април 2013 г. латвийските органи предоставят тези данни.
На 11 ноември 2013 г. Комисията изпраща на латвийските органи предложението си за изключване от финансиране от страна на Съюза общо на сумата от 861763,19 EUR поради неприлагане на разглежданите стандарти, включително поради липса на проверки и санкции относно минималните административни изисквания. В това писмо Комисията по-специално посочва следното:
„Накратко [Комисията] поддържа, че четири от десет стандарта за ДСЕС [относно „доброто селскостопанско и екологично състояние“] не са били определени през година на заявяване 2008 г. и че два от осем стандарта за ДСЕС не са били определени през година на заявяване 2009 г. Латвийските органи са представили оценка на възможния риск за Фондовете за някои години на заявяване. [Комисията] обаче не може да приеме тази оценка, тъй като няма гаранции, че така определените суми съответстват на целия риск за Фондовете. Освен това в тази оценка не е взета предвид загубата от възпиращия ефект поради неизвършването на проверки и неналагането на санкции“.
На 20 декември 2013 г. латвийските органи отправят до помирителния орган искане, в което излагат съображенията, поради които считат, че Комисията не е спазила релевантните разпоредби на регламенти № 1782/2003 и 73/2009.
С писмо от 27 януари 2014 г. помирителният орган отхвърля искането като недопустимо, защото сумата на спорните финансови корекции е под един милион евро и защото с посоченото искане не се поставя за разглеждане принципният въпрос, които е бил предмет на двустранната процедура.
С писмо от 3 март 2014 г. Комисията уведомява Република Латвия за сумите, които предлага да бъдат изключени от финансиране от страна на Съюза, които възлизат общо на 741624,23 EUR.
След това на Република Латвия е връчен обобщеният доклад от 5 май 2014 г. със справочен номер D(2014)1819246-ANN2-EN/FR относно резултатите от проверките на Комисията в рамките на процедурата по клиринг с оглед на съответствието съгласно член 7, параграф 4 от Регламент (ЕО) № 1258/1999[ на Съвета от 17 май 1999 година относно финансирането на Общата селскостопанска политика (
ОВ L 160, 1999 г., стр. 103
),] и член 31 от Регламент № 1290/2005 (наричан по-нататък „обобщеният доклад“).
На страници 98 и 105 от обобщения доклад са изложени мотивите, свързани със спорните финансови корекции. В тях е посочено, че държавата членка е длъжна съгласно член 5, параграф 1 от Регламент № 1782/2003 и член 6, параграф 1 от Регламент № 73/2009 да установи правила във връзка с всички стандарти, изброени съответно в приложение IV и в приложение III към посочените регламенти, освен в случаите, когато това е обосновано.
Относно година на заявяване 2008 г. в обобщения доклад е посочено, че четири от десет стандарта не са нито определени, нито проверени, а именно стандартите, озаглавени „Стандарти за ротация на културите“, „Минимални параметри за плътност на животните“, „Минимална почвена покривка“ и „Запазване на особеностите на ландшафта“. Комисията също така се позовава на 106 случая на грешно изчисляване на санкциите. Съгласно Документ AGRI‑2005‑64043 от 9 юни 2006 г., озаглавен „Съобщение на Комисията относно разглеждането от Комисията в рамките на приключването на сметките на ФЕОГА, секция „Гарантиране“, на нередности, констатирани в системите за проверка на кръстосаното спазване, прилагани от държавите членки“ (наричан по-нататък „Документ AGRI‑2005‑64043“), тя е приложила фиксирана ставка на корекция от 5 % във връзка със слабостите, установени в рамките на ключовите проверки за година на заявяване 2008 г. Що се отнася до констатираното в случая неизпълнение на стандартите за добро селскостопанско и екологично състояние (наричани по-нататък „стандарти за ДСЕС“), Комисията отбелязва, че по отношение на тях е обосновано прилагането на фиксирана корекция от 5 % спрямо общия брой стопанства, подложени на проверка на кръстосаното спазване. Изчисляването на сумата, предоставена от латвийските органи във връзка със 106 случая на грешно изчисляване на санкциите, ще се счита за включена във фиксираната корекция от 5 % за година за заявяване 2008 г.
Относно година на заявяване 2009 г. в обобщения доклад се посочва, че два от осем стандарта не са били нито определени, нито проверени, а именно стандартите, озаглавени „Минимална почвена покривка“ и „Запазване на особеностите на ландшафта“. Освен това в посочения доклад се констатират други слабости при санкциите във връзка със законоустановените изисквания за управление (ЗИУ) 4 и 7. Въпреки че са установени слабости при ключовите проверки за година на заявяване 2009 г., Комисията счита, че като се вземе предвид фактът, че в Латвия са направени подобрения на системата за проверка на кръстосаното спазване, съществуващият риск за Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство (ФЕОГА), секция „Гарантиране“, за Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и за Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (наричани заедно по-нататък „Фондовете“) е бил по-нисък за тази година, отколкото за година за заявяване 2008 г., така че констатираните слабости обосновават прилагането на фиксирана корекция от 2 % за година за заявяване 2009 г. Изчислените от латвийските органи суми, които са свързани със слабостите относно санкциите във връзка със ЗИУ 4 и 7, ще се считат за включени в ставката от 2 %.
На 9 юли 2014 г. на основание член 7, параграф 4 от Регламент № 1258/1999 и член 31 от Регламент № 1290/2005 Комисията приема Решение за изпълнение 2014/458/ЕС за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Фондовете (
ОВ L 205, 2014 г., стр. 62
, наричано по-нататък „обжалваното решение“). С това решение поради несъответствие с нормите на Съюза Комисията изключва за финансови години 2009—2012 някои разходи на Република Латвия в общ размер на 739393,95 EUR, които са направени от акредитираната от Република Латвия агенция платец, с оглед установяването на изисквания в областта на кръстосаното спазване.
Република Латвия е уведомена за обжалваното решение на 11 юли 2014 г., като то е публикувано в
Официален вестник на Европейския съюз
на 12 юли 2014 г. (
ОВ L 205, 2014 г., стр. 62
).
В член 1 от обжалваното решение се предвижда, че разходите, направени от акредитираните разплащателни агенции на държавите членки, които са заявени в рамките на Фондовете и са посочени в приложението към него, се изключват от финансиране от страна на Съюза поради несъответствието им с правилата на Съюза Приложените спрямо Република Латвия фиксирани финансови корекции са посочени на страници 69, 70, 73 и 74 от приложението и в зависимост от случая са със ставка от 2 % до 5 %.
Производството и исканията на страните
На 11 септември 2014 г. Република Латвия подава настоящата жалба в секретариата на Общият съд.
По предложение на съдията докладчик Общият съд (четвърти състав) решава да започне устната фаза на производството.
В рамките на процесуално-организационните действия, предвидени в член 89, параграф 3, буква г) от Процедурния правилник, Общият съд приканва Комисията да представи Документ VI/5330/97 от 23 декември 1997 г., озаглавен „Насоки за изчисляване на финансовите последици при подготовка на решението за приключване на сметките на ФЕОГА[, секция „Гарантиране“]“ (наричан по-нататък „документът VI/5330/97“). Комисията изпълнява това искане в определения срок.
Тъй като един от членовете на четвърти състав е възпрепятстван да заседава, председателят на Общия съд определя себе си за попълване на състава.
Устните състезания и отговорите на страните на зададените им от Общия съд устни въпроси са изслушани в съдебно заседание от 27 януари 2016 г.
Република Латвия иска Общият съд:
—
да отмени обжалваното решение, доколкото с него се изключват от финансиране от страна на Съюза някои направени от нея разходи в размер на 739393,95 EUR,
—
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията иска от Общия съд:
—
да отхвърли жалбата като явно неоснователна,
—
да се осъди Република Латвия да заплати съдебните разноски.
От правна страна
Кратко изложение на основанията за отмяна
В жалбата си Република Латвия излага две основания.
С първото основание Република Латвия оспорва основателността на спорните финансови корекции, които са мотивирани от твърдяното неприлагане на стандартите за ДСЕС. В това отношение Комисията неправилно е преценила обхвата на член 5, параграф 1 от Регламент № 1782/2003 и на член 6, параграф 1 от Регламент № 73/2009.
С второто основание Република Латвия твърди по същество, че при изчисляването на спорните финансови корекции Комисията по-специално е нарушила принципа на пропорционалност и неправилно е приложила Регламент № 1290/2005, документ AGRI‑2005‑64043, както и документ VI/5330/97.
По първото основание, изведено от нарушение на член 5, параграф 1 от Регламент № 1782/2003 и на член 6, параграф 1 от Регламент № 73/2009
Доводи на страните
Според Република Латвия, макар при определяне на минималните изисквания, предвидени в Регламент № 1782/2003, държавите членки да са длъжни да спазват разпоредбите на приложение IV към посочения регламент, последното посредством употребата на общи понятия и изрази все пак им предоставя известна свобода на преценка във връзка с конкретното определяне на посочените изисквания. Този регламент се ограничава до установяването на обща регулаторна рамка, в която съгласно член 5, параграф 1 от него, като се отчитат специфичните характеристики на съответните зони, държавите членки имат право на преценка по-специално при определяне на стандартите за ДСЕС, които са от основно значение в националния контекст.
През 2008 г. и 2009 г. съгласно регламенти № 1782/2003 и 73/2009 Република Латвия е въвела стандартите за ДСЕС, като е отчела националния контекст. При това тя също така е взела предвид писмото на Комисията от 30 юли 2007 г., в което се уточнява, че такива стандарти се определят само доколкото са от значение в посочения контекст. Също така в писмото си от 26 ноември 2010 г. Комисията е посочила, че държавите членки трябва да изготвят разпоредби за всички области и стандарти, изброени в приложение IV към Регламент № 1782/2003 и в приложение III към Регламент № 73/2009, освен в случаите, когато това е обосновано. Комисията е изразила становище в същия смисъл както в доклада си от 29 март 2007 г. до Съвета на Европейския съюз за прилагането на системата за кръстосано съответствие (COM(2007) 147), така и в съобщението си от 20 май 2008 година относно „Подготовка за „здравна картина“ на реформата на Общата селскостопанска политика“. От това Република Латвия стига до заключението, че има право да се ограничи до въвеждането само на стандартите, които са от значение в нейния национален контекст.
Всъщност стандартите за ДСЕС са задължителни само когато държавата членка установи, че тяхното прилагане е от основно значение в националния контекст. При липсата на по-точни критерии, предвидени в Регламент № 1782/2003, единствено държавата членка при упражняване на правото си на преценка ще има възможност да предаде конкретна форма на посочените стандарти в правната си система и да определи дали те са от основно значение и поради това са задължителни в този смисъл. Следователно, за да действа в съответствие с правото на Съюза, е достатъчно държавата членка да изпълни задължението си за постигане на резултат от прилагането на стандартите от основно значение. В настоящия случай за анализа на релевантните цели и на поставените за разрешаване проблеми Република Латвия е избрала стандартите, които са били най-подходящи, най-важни и в най-голяма степен съответстват на особеностите на латвийската територия.
Първо, що се отнася до изискването за „защита на почвата чрез подходящи мерки“, както и до предвидените във връзка с това стандарти, а именно озаглавените „Минимална почвена покривка“, „Минимално управление на земите съобразно специфичните местни условия“ и „Запазване на терасите“, Република Латвия счита, че е избрала най-ефикасния стандарт, като е взела предвид „специфичните характеристики на засегнатите площи“. С оглед на особеното положение на селскостопанската земя в Латвия, и по-специално минималната площ, състояща се от стръмни склонове, и използването на посочената земя основно като постоянни пасища тя стига до извода, че управлението им не е от толкова важно значение в Латвия и че не е необходимо да се въвежда стандартът, озаглавен „Минимална почвена покривка“.
Второ, относно поддържането на „органичните вещества в почвата чрез подходящи практики“ и предложените във връзка с това стандарти, а именно стандартите, озаглавени „Управление на стърнищата от полските култури“ и „Стандарти за ротация на културите, където това е приложимо“, Република Латвия твърди, че е достигнала до извода, че ротацията на култури не трябва да бъде въвеждана като отделно изискване. Всъщност земеделските стопани традиционно използват ротацията на култури като метод за управление на земята, така че изискването за диверсификация на културите ще бъде изпълнена за 99,2 % от обработваемата земя, а разглежданият по делото стандарт би се приложил само към незначителна част от площта на посочената земя. Освен това административните разходи, по-специално свързаните с физическите проверки за евентуалното прилагане на този стандарт, биха били относително високи и непропорционални с оглед на извлечените ползи. Накрая, незадължителният характер на прилагането на този стандарт се потвърждава от използването на израза „където това е приложимо“.
Трето, относно задължението за „[о]сигуряване на минимално ниво на поддържане и предотвратяване на влошаването на състоянието на местообитанията“, както и свързаните с това стандарти, а именно стандартите, озаглавени „Минимални параметри за плътност на животните и/или подходящи режими“, „Запазване на постоянните пасища“, „Запазване на особеностите на ландшафта“, „Избягване на израстването на нежелана растителност върху земеделски земи“ и „Поддържане на маслинови гори и лозарски масиви в добро вегетативно състояние“, Република Латвия заявява, че е стигнала до извода, че отделното прилагане на стандарта за запазване на особеностите на ландшафта и на този относно плътността на животните не е от особена важност. Тя приема, че в контекста на кръстосаното спазване стандартът, озаглавен „Минимални параметри за плътност на животните и/или подходящи режими“, не е важен, тъй като се отнася само до малка част от фермите и селскостопанските земи. Освен това неговата цел, а именно запазване на постоянните пасища, е била постигната в Латвия чрез прилагането на изискване, произтичащо от национална правна норма, в случая точка 24.4 от Наредба № 269 на министъра. Прилагането на посочения стандарт обаче би противоречало на целите на наредбата на министъра и би имало неблагоприятно въздействие върху спазването на изискването за защита на постоянните пасища. Следователно Република Латвия е упражнила правомощието си съгласно Регламент № 1782/2003 да определи друг подходящ режим за запазване на постоянните пасища. Накрая, стандартите, озаглавени „Ротация на културите“, „Минимална почвена покривка“ и „Запазване на особеностите на ландшафта“, не са били от значение в националния контекст, докато целите на стандарта, озаглавен „Минимални параметри за плътност на животните и/или подходящи режими“, все пак са били постигнати чрез определянето на подходящ режим, а именно минималните условия за коситба.
Четвърто, Република Латвия припомня значението на ефективното разрешаване на проблемите, посочени в приложение IV към Регламент № 1782/2003, което не може да се гарантира единствено с прилагането на разглежданите стандарти, тъй като те трябва действително да бъдат изпълнявани. Именно националните органи обаче, които са запознати с националния контекст, биха могли по най-ефективния възможен начин да постигнат най-добре целите на Регламент № 1782/2003. Съгласно основанието на предвидената в член 5, параграф 1 от посочения регламент дерогацията, в това се включва и възможността държавите членки да въведат само част от посочените в него стандарти.
Република Латвия стига до заключение, че е разрешила проблемите, посочени в приложение IV към Регламент № 1782/2003, като е постигнала посочените в него цели и е оценила и определила в съответствие с националния контекст за всеки един от тези проблеми най-подходящите и ефикасни стандарти от предложените от посочения регламент.
Република Латвия добавя, че едва на 15 септември 2009 г. Комисията е потвърдила, че всички стандарти, посочени в приложение IV към Регламент № 1782/2003, са задължителни. Освен това от кореспонденцията между Комисията и латвийските органи е видно, че що се отнася до някои от приложените от Латвия стандарти за ДСЕС, Комисията е приела, че те трябва да бъдат приложени, докато за други, като стандарта „Запазване на терасите“, е възприела позиция, противоположна на тази на Република Латвия. От това Република Латвия приема с още по-голямо основание, че прилагането на всички стандарти не е задължително. Този непоследователен подход на Комисията относно прилагането на Регламент № 1782/2003 обаче противоречи на принципа на защита на оправданите правни очаквания. Бездействието на Комисията до м. септември 2009 г. във връзка с въведените през 2008 г. и 2009 г. латвийски стандарти сочи, че Република Латвия би могла да има оправдани правни очаквания, според които до тази дата тя е действала в съответствие с правото на Съюза.
Предвид горепосоченото Република Латвия счита, че не е нарушила разпоредбите на регламенти № 1782/2003 и № 73/2009 и че Комисията не разполага с правно основание за да ѝ приложи финансова корекция.
Комисията възразява, че Регламент № 1782/2003 не предоставя право на преценка на държавите членки относно избора на стандартите, посочени в приложение IV от него. Всички изброени в приложението стандарти с изключение на тези, които са неприложими в националния контекст, трябва да бъдат приложени, като Комисията вече е посочила това в доклада си от 29 март 2007 г. относно кръстосаното спазване. Като поверява на държавите членки задачата да определят посочените „минимални изисквания“, законодателят на Съюза им дава възможност да отчитат регионалните различия, съществуващи на техните територии при прилагане на посочените в приложение IV стандарти за ДСЕС, без обаче да им предоставя правото да решат изобщо да не приложат някои от тях. Комисията припомня, че в първоначалното ѝ предложение от 21 януари 2003 г. за регламент на Съвета относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на общата селскостопанска политика и за установяване на схеми за подпомагане на производителите на някои култури (COM(2003) 23 окончателен) не се е предвиждало задължение за държавите членки да следят всички селскостопански земи да се поддържат „в добро селскостопанско и екологично състояние“, а това задължение произтича от направения от законодателя на Съюза избор в хода на законодателната процедура. Тя уточнява, че в други държави членки, като Естония, Малта и Нидерландия, приложените през 2009 г. няколко стандарта за ДСЕС са обхващали сравнително малка част от селскостопанската земя. Освен това Комисията счита, че становището ѝ относно стандарта „Запазване на терасите“ се основава на тълкуване, което е в съответствие с член 5, параграф 1 Регламент № 1782/2003, „а именно че стандартите за ДСЕС, които изобщо не са приложими в националния контекст, не трябва да се прилагат“. Всъщност една от особеностите на ландшафта на Латвия е липсата на естествени тераси, така че не е необходимо този стандарт да се прилага.
Съображения на Общия съд
– Предварителни бележки
В рамките на настоящото основание Общият съд е сезиран с въпроса дали съществува или не абсолютно задължение за държавите членки да прилагат всички стандарти, посочени в приложение IV към Регламент № 1782/2003 и в приложение III към Регламент № 73/2009. За да се отговори на този въпрос, съгласно постоянната съдебна практика трябва да се пристъпи към буквално, систематично, телеологично и историческо тълкуване на спорните разпоредби. Във връзка с това трябва да се има предвид фактът, че текстовете на правото на Съюза се изготвят на множество езици и че всички езикови редакции са еднакво автентични, което може да наложи да бъдат сравнени езиковите редакции (вж. в този смисъл решение от 11 декември 2015 г., Финландия/Комисия,
T‑124/14
,
EU:T:2015:955
, т.
и
и цитираната съдебна практика).
Във връзка с това най-напред трябва да се уточни, че разпоредбите на регламенти № 1782/2003 и № 73/2009 по тяхното естество и съгласно член 288, втора алинея ДФЕС са задължителни в своята цялост и се прилагат пряко в националните правни системи и следователно не изискват по принцип в тесния смисъл на думата транспониране в национално ниво. Освен това пряката приложимост на регламента изисква влизането му в сила и прилагането му в полза или в тежест на субектите на правото да се осъществяват без каквато и да е мярка за въвеждане в националното право. Съвсем различно е обаче ако посоченият регламент възлага на самите държави членки да вземат необходимите законодателни, устройствени, административни и финансови мерки за ефективното прилагане на разпоредбите от посочения регламент (вж. в този смисъл решение от 14 юни 2012 г., Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers,
C‑606/10
,
EU:C:2012:348
, т.
и цитираната съдебна практика).Налага се изводът, че настоящият случай е такъв (вж. т. 41 и сл. по-нататък), което по принцип не се оспорва от страните.
– По буквалното тълкуване
Следва да се припомни, че член 5, параграф 1 от Регламент № 1782/2003 по-специално гласи следното:
„[…] Държавите членки определят […] минимални изисквания за [ДСЕС], на базата на рамката, определена в приложение IV, и като вземат предвид специфичните характеристики на засегнатите площи, включително почвено-климатични условия, съществуващите системи за селско стопанство[, използването на земята, ротацията на култури, селскостопанските практики] и структурата на фермите […]“.
Текстът на релевантната част от член 6, параграф 1 от Регламент № 73/2009 по естеството си е аналогичен, освен че в него се препраща към „приложение III“ вместо към „приложение IV“.
Използването на глагола „определи“ в изявително наклонение показва, преди всичко в текстовете на английски език („shall define“) и на португалски език („devem definir“), съществуването на задължение за установяване на „минимални изисквания за [ДСЕС], на базата на рамката, определена в приложение IV“ към Регламент № 1782/2003. Също както твърди Комисията, с това задължение за определяне следователно се цели държавата членка, като вземе предвид посочените в приложението стандарти, да приеме правила с общо действие, които установяват тези „минимални изисквания“. Всъщност с оглед на това Съдът стига до извода, че макар при определянето на тези изисквания държавите членки да са длъжни да спазват същото приложение, последното посредством употребата на общи понятия и изрази все пак им предоставя известна свобода на преценка във връзка с конкретното определяне на посочените изисквания (вж. по аналогия решение от 16 юли 2009 г., Horvath,
C‑428/07
,
EU:C:2009:458
, т.
и
). Следователно задължението на държавите членки за определяне посредством нормотворческа дейност, от една страна, включва задължението им да „спазват“ всички стандарти, посочени в приложение IV към Регламент № 1782/2003, и от друга страна, е неразривно свързано с известна степен на свобода от тяхна страна при конкретно определяне на тази изисквания въз основа на посочените стандарти, които са формулирани с общи понятия и изрази и чието конкретно прилагане задължително предполага съществуването на право на преценка (вж. по аналогия заключение на генералния адвокат Trstenjak по дело Horvath,
C‑428/07
,
EU:C:2009:47
, т.
и
).
Нито от текста на член 5, параграф 1 от Регламент № 1782/2003, нито от горепосочената практика на Съда обаче следва, че на държавите членки е предоставена възможност, когато е уместно, въобще да не прилагат някои от стандартите за ДСЕС. Всъщност, като е постановил, че държавите членки трябва „да спазват“ приложение IV при определяне на минималните изисквания за стандартите за ДСЕС, Съдът само е признал задължителния характер на това приложение в неговата цялост, а именно на съвкупността от предвидените в него стандарти, без обаче да ги разграничава, по-специално съгласно текста им или тяхната степента на точност. Като се има обаче предвид, че този въпрос не е уточнен в член 5, параграф 1 от същия регламент, следва да се разгледа поотделно текстът на всеки един от посочените стандарти, за да се определи задължителният им характер, както и обхватът на предоставено на държавите членки право за преценка относно конкретното определяне и прилагане на стандартите. Необходимостта от извършването на разграничение се потвърждава от факта, че член 5, параграф 1 от същия регламент препраща към „специфичните характеристики на засегнатите площи“, по отношение на които с тази разпоредба се посочва само неизчерпателен списък на релевантни примерни критерии („включително почвено-климатични условия, съществуващите системи за селско стопанство[, използването на земята, ротацията на култури, селскостопанските практики] и структурата на фермите“), предназначени да бъдат използвани при определянето на стандартите за ДСЕС („стандарти, като вземат предвид“), причина, поради която посочените критерии, като „ротацията на култури“, са отчасти цитирани дословно в рамките на посоченото приложение IV.
При това положение за всеки един от спорните стандарти за ДСЕС следва да се провери дали включва право на преценка на държавата членка във връзка с необходимостта да го приложи във вътрешния си правен ред.
Първо, що се отнася до стандарта, озаглавен „Минимална почвена покривка“, се налага изводът, че нищо в текста на този стандарт не позволява да се достигне до извода, че прилагането му от държавите членки не е задължително. С оглед на цитираната в точка 43 по-горе съдебна практика следва да се признае задължителният му по принцип характер, без това да засяга въпроса дали държавите членки имат право при необходимост да обосноват неизпълнението на посочения стандарт (вж. т. 64—66 по-долу). Този извод се потвърждава непряко от факта, че приложение III към Регламент № 73/2009, който заменя приложение IV към Регламент № 1782/2003, изрично поставя „Минимална почвена покривка“ сред „Задължителните стандарти“.
Второ, що се отнася до „Стандарти за ротация на културите, където това е приложимо“, използването на израза „където това е приложимо“ само по себе си включва във всички автентични езикови редакции признаване на правото на преценка на държавата членка по отношение на тяхното прилагане. Всъщност с тези думи се посочва, че държавата членка е задължена да приложи стандартите само при положение че според нея те са релевантни за селскостопанските ѝ земи, като вземе предвид „специфичните характеристики на засегнатите площи“ по смисъла на член 5, параграф 1 от Регламент № 1782/2003. Този извод, от една страна, непряко се подкрепя от факта, че приложение III към Регламент № 73/2009 изрично поставя „Стандарти за ротация на културите“ след „Незадължителните стандарти“. От друга страна, този извод не се опровергава от изричното споменаване на „ротацията на култури“ в член 5, параграф 1 и в последната част на съображение 3 от Регламент № 1782/2003, като това споменаване е само неразделна част от неизчерпателен списък („включително“) за примерни релевантни критерии при определяне на понятието за задължителни или незадължителни стандарти, посочени в приложение IV (вж. т. 44 по-горе).
Трето, що се отнася до стандарта, озаглавен „Минимални параметри за плътност на животните и/или подходящи режими“, още от текста му е видно, че не съществува абсолютно задължение за държавата членка да приеме правна уредба относно „минималните параметри за плътност на животните“, а тя разполага с алтернативната възможност („и/или“) да въведе друг „подходящ режим“, като в настоящия случай Република Латвия настоява за прилагането на тази възможност. Подобно на посоченото относно „Стандарти за ротация на културите“ в точка 47 по-горе, това тълкуване се потвърждава непряко от приложение III към Регламент № 73/2009, който изрично поставя „Минимални параметри за плътност на животните и/или подходящи режими“ сред „Незадължителните стандарти“.
Четвърто, що се отнася до стандарта, озаглавен „Запазване на особеностите на ландшафта“, достатъчно е да се извърши позоваване на изложените в точка 46 по-горе съображения, за да се стигне до извода, че съгласно цитираната в точка 43 по-горе съдебна практика посоченият стандарт е задължителен, което се потвърждава непряко от изричното му посочване като „Задължителен стандарт“ в приложение III към Регламент № 73/2009, без това да засяга въпроса дали държавата членка може при необходимост да обоснове неговото неприлагане (вж. т. 64—66 по-долу).
Гореизложените съображения важат mutatis mutandis за буквалното тълкуване на член 6, параграф 1, първо и второ изречение от Регламент № 73/2009, както и за съответните стандарти, посочени в приложение III към същия регламент. Всъщност текстът на първото и второто изречение от тази разпоредба по естеството си е аналогичен. Освен това, както е посочено в точки 46—49 по-горе, в приложение III към същия регламент изрично се предвижда дали стандартите са със задължителен или с незадължителен характер.
Следователно съгласно буквалното тълкуване на спорните разпоредби, от една страна, Република Латвия по принцип е оправомощена да се откаже от прилагането на стандартите, озаглавени „Стандарти за ротация на културите“ и „Минимални параметри за плътност на животните“, и от друга страна, тя е длъжна да приложи стандартите, озаглавени „Минимална почвена покривка“ и „Запазване на особеностите на ландшафта“.
– По систематичното и телеологичното тълкуване
От гледна точка на систематичното и телеологичното тълкуване следва да се вземат предвид преследваните с член 5, параграф 1 от Регламент № 1782/2003 цели, които по-специално са посочени в съображение 3 от същия регламент и с оглед на които трябва да се тълкува първата посочена разпоредба (вж. в този смисъл и по аналогия решения от 12 юни 2014 г., Ascendi Beiras Litoral e Alta, Auto Estradas das Beiras Litoral e Alta,
C‑377/13
,
EU:C:2014:1754
, т.
и
и от 26 ноември 2015 г., Total Waste Recycling,
C‑487/14
,
EU:C:2015:780
, т.
и
). В това съображение по-специално се посочва целта на стандартите за ДСЕС, която е „да се избегне изоставянето на селскостопанска земя и да се осигури, че тя ще бъде поддържана в добро селскостопанско и екологично състояние“. Тази цел е видна и от текста на член 5, параграф 1, доколкото той препраща към задължението на държавите членки да определят „минимални изисквания за [ДСЕС], на базата на рамката, определена в приложение IV, и като вземат предвид специфичните характеристики на засегнатите площи, включително почвено-климатични условия, съществуващите системи за селско стопанство[, използването на земята, ротацията на култури, селскостопанските практики] и структурата на фермите“.
Само по себе си това определяне на преследваните със стандартите за ДСЕС цели обаче не указва достатъчно ясно и точно дали е необходимо или не да се прилагат всичките посочени стандарти, най-вече при хипотезата, при която държавата членка счита, че предвид„специфичните характеристики на засегнатите площи“ стандартите няма да послужат за постигането на целта за поддържане на селскостопанската земя „в добро селскостопанско и екологично състояние“.
Също така обаче съгласно съображение 3 от Регламент № 1782/2003 следва „да се създаде обща за Общността рамка, в която държавите членки да могат да приемат стандарти, като вземат предвид специфичните характеристики на засегнатите области“. Използването на глагола „мога“ или аналогичен израз във всички езикови редакции на посоченото съображение би могло да се разбира като признаване на определено право на преценка на държавата членка при избора на стандартите, определени в посочената рамка на Съюза. Освен това следва да се припомни, че член 5, параграф 1 от Регламент № 1782/2003, който е неясен по този въпрос, трябва да се разглежда с оглед на съображение 3 от същия регламент (вж. т. 52 по-горе).
Безспорно от съображение 3 от Регламент 1782/2003 би могло да се стигне до извода, че държавата членка разполага с право на преценка, което ѝ позволява да реши да не приложи някои от посочените в приложение IV към същия регламент стандарти, когато приеме, че те са ирелевантни в националния ѝ контекст, дори неприложими поради „специфичните характеристики на засегнатите области“, и следователно неподходящи за постигане на целите на посочения регламент. Тези разсъждения обаче може да влязат в противоречие с ясно формулирания текст на посочените в точки 46 и 49 по-горе стандарти за ДСЕС, които според недвусмислено изразената от законодателя на Съюза воля трябва да бъдат спазвани и прилагани във всички случаи. Също така това е единственото тълкуване, което съответства на припомненото в точка 43 по-горе тълкуване на Съда, според което държавите членки са длъжни да спазват приложение IV към Регламент № 1782/2003 и следователно да спазват по принцип всички посочени в него стандарти.
Следователно със систематичното и телеологичното тълкуване се потвърждава разбирането на разглежданите в настоящия случай разпоредби, съгласно което член 5, параграф 1 от Регламент № 1782/2003 предоставя на държавите членки право на преценка при избора на някои от стандартите за ДСЕС, но не и за всичките стандарти (вж. съдебната практика, посочена в точка 43 по-горе). Всъщност по този начин задължителният или незадължителният характер на посочените стандарти в краен случай ще зависи от формулирането на текста им (вж. т. 46—49 по-горе).
Тези съображения важат mutatis mutandis за член 6, параграф 1, първо изречение от Регламент № 73/2009, във връзка с приложение III към същия регламент, в което изрично се извършва разграничение между задължителни и незадължителни стандарти (съображение 4 от Регламент № 73/2009).
– По историческото тълкуване
Както обаче посочва Комисията в първоначалното си предложение от 21 януари 2003 г. за регламент на Съвета относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на общата селскостопанска политика и за установяване на схеми за подпомагане на производителите на някои култури (COM(2003) 23 окончателен), член 5 само предвижда, че „[д]ържавите членки определят доброто селскостопанско състояние на базата на рамката, определена в приложение IV“.
Във връзка с това съображение 3 от посоченото предложение гласи следното:
„С цел да се поддържа земята в добро селскостопанско състояние, следва да се установят стандарти за някои площи, за които понастоящем няма стандарти. Посочените стандарти трябва да се основават на настоящите добри селскостопански практики, които са установени или не с разпоредби на държавите членки. Затова е удачно да се създаде обща за Общността рамка чрез която държавите членки да могат да приемат стандарти, като вземат предвид специфичните характеристики на засегнатите области, включително почвено-климатичните условия и съществуващите системи за селско стопанство (използване на земята, ротацията на култури, селскостопански практики) и структурата на фермите“.
Следователно Комисията правилно твърди, че с това предложение не се предвижда задължение за държавите членки да прилагат всички стандарти за ДСЕС. Всъщност, от една страна, в член 5 от посоченото предложение не се споменават „минимални изисквания“, а единствено определянето от посочените държави на „добро селскостопанско състояние“, от друга страна, в съображение 3 от предложението, с оглед на което посоченият член трябва да се тълкува, се споменава правото на преценка на държавите членки относно избора на „стандарти, като вземат предвид специфичните характеристики на засегнатите области“, като това се извършва единствено „чрез“ общата за Общността рамка от стандарти. Впрочем в посоченото съображение вече се съдържа формулировка, съгласно която „държавите членки могат да приемат стандарти“, като тази формулировка е запазена, независимо какъв е мотивът за това, в окончателната версия на съображение 3 от Регламент № 1782/2003. Това обстоятелство обаче само по себе си показва, че в рамките на окончателната версия на посочения регламент, чийто текст е бил значително изменен, с тази формулировка не се цели непременно да се посочи съществуването на право на преценка на държавата членка относно избора ѝ на стандартите, предвидени в приложение IV (вж. т. 55 по-горе).
От тези съображения следва, че историческото тълкуване също така потвърждава, че държавата членка е длъжна по принцип да приложи всички стандарти за ДСЕС, с изключение на тези, в чийто текст е посочено обратното.
– Заключение
С оглед на всички изложени по-горе съображения Общият съд приема, че член 5, параграф 1 от Регламент № 1782/2003, във връзка с приложение IV към същия регламент, трябва да се тълкува в смисъл, че предвижда по принцип задължение за държавата членка да приложи чрез подходящи правила с общо действие всички изброени в посоченото приложение стандарти, с изключение по-специално на стандартите, озаглавени „Стандарти за ротация на културите[, където това е приложимо]“ и „Минимални параметри за плътност на животните и/или подходящи режими“. Това съображение се прилага mutatis mutandis и с още по-голямо основание спрямо член 6, параграф 1 от Регламент № 73/2009, във връзка с приложение III към същия регламент, в което съобразно това тълкуване се извършва изрично разграничение между задължителни и незадължителни стандарти.
От една страна, от това следва, че Комисията е допуснала грешка при прилагане на правото, като е упрекнала Република Латвия, че през 2008 г. не е приложила стандартите, озаглавени „Стандарти за ротация на културите[, където това е приложимо]“ и „Минимални параметри за плътност на животните и/или подходящи режими“, без да е необходимо да се проверява основателността на изтъкнатите от латвийските органи доводи, обосноваващи тяхното неприлагане. Що се отнася по-специално до стандарта, озаглавен „Минимални параметри за плътност на животните и/или подходящи режими“, достатъчно е да се изтъкне, че във връзка с това посочените органи са обяснили както в двустранната процедура по клиринг, така и в хода на производството, причините поради които са избрали друг „подходящ режим“ (вж. т. 33 по-горе). Впрочем нито от преписката, нито от обжалваното решение, включително и от обобщения доклад, нито пък от писмените становища на Комисията пред Общия съд не се установява дали, и ако отговорът е утвърдителен, по какъв начин тя е преценила характеристиките на горепосочения друг режим и дали той е подходящ да замести „Минимални параметри за плътност на животните“, а само се е ограничила да посочи, че Република Латвия при всички обстоятелства е била длъжна да приложи посочения стандарт на национално ниво.
От друга страна, Общият съд счита, че Комисията по принцип има право да изисква от латвийските органи да приложат през 2008 г. и 2009 г. стандартите, озаглавени „Минимална почвена покривка“ и „Запазване на особеностите на ландшафта“, така че изтъкнатите от Република Латвия възражения срещу това задължение за прилагане, не могат да бъдат приети. Във връзка с това Комисията във всеки случай не е длъжна да приеме изложената от Република Латвия обосновка, за да дерогира от задължението си за прилагане на посочените стандарти, като тази обосновка не може да се основава нито на текста на Регламент № 1782/2003, нито на цитираната в точка 43 по-горе съдебна практика, нито на целите на посочения регламент, които са да се избегне изоставянето на селскостопанска земя и да се осигури, че тя ще бъде поддържана в добро селскостопанско и екологично състояние (съображение 3 от Регламент № 1782/2003).
Всъщност дори и да се предположи, че според съответната държава членка селскостопанската земя или въпросните области вече притежават характеристики, отговарящи в по-малка или в по-голяма степен на посочените цели, които по този начин правят стандартите за ДСЕС неотносими или тяхното прилагане непропорционално, с оглед на принципа на правна сигурност и цитираната в точка 40 по-горе съдебна практика, само това обстоятелство не освобождава държавата членка от задължението ѝ да приложи чрез подходяща национална правна уредба релевантните разпоредби на посочения регламент. Въпреки това при упражняване правото на преценка, предоставено ѝ от общия и неясен текст, с който се характеризират стандартите за ДСЕС, държавата членка може да ги изменя и уточнява, така че те да бъдат адаптирани към „националния контекст“. За сметка на това тя не може да се откаже напълно от тяхното прилагане.
В това отношение следва по-специално да се подчертае, че в обобщения доклад Комисията също е настояла спорните стандарти за ДСЕС да бъдат приложени чрез подходяща национална правна уредба с мотива, че националните норми трябва да допускат извършването на проверки, както и налагането на санкции, когато те не са спазени. Освен това, що се отнася до стандартите, озаглавени „Минимална почвена покривка“ и „Запазване на особеностите на ландшафта“, Република Латвия признава, че посочените стандарти са били относими за една малка част от нейната селскостопанска земя, но че поради тази причина тяхното прилагане е било непропорционално. С оглед на основното изискване за извършване на проверки и санкциониране обаче Република Латвия не може да се позове на твърдяното право на преценка или на принципа на пропорционалност, за да обоснове пълното неприлагане на посочените стандарти. Следователно с оглед на цитираната в точка 40 по-горе съдебна практика Комисията е имала право да настоява за прилагането на тези стандарти поне с цел да се установи пълна и ефикасна система за проверки и санкции.
Накрая, Република Латвия не може да постави под съмнение тази преценка или да се позове на нарушение на принципа на защита на оправданите правни очаквания с твърдението, че Комисията по-специално е приела въздържането ѝ от прилагане на стандарта относно „запазване на терасите“. Всъщност, без да се засягат съображенията, изложени в точки 65 и 66 по-горе, и като се има предвид, че въобще липсват такива тераси в Латвия, във връзка с прилагането на този стандарт не е било необходимо извършването на проверки. Във всеки случай с оглед размяната на писма по време на процедурата по клиринг и заемането на недвусмислена позиция в обратен смисъл от службите на Комисията, латвийските органи не могат да твърдят, че са получили конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения (вж. в този смисъл решения от 18 юни 2010 г., Люксембург/Комисия,
T‑549/08
,
EU:T:2010:244
, т.
и от 27 септември 2012 г., Applied Microengineering/Комисия,
T‑387/09
,
EU:T:2012:501
, т.
и цитираната съдебна практика), че Комисията е приела неприлагането на стандартите, озаглавени„Минимална почвена покривка“ и „Запазване на особеностите на ландшафта“. Напротив, с оглед на горепосочената съдебна практика такова приемане би могло да се счита за административна практика без правно основание, като това не може никога да породи правни очаквания за правния субект, включително и за държава членка. От изложеното следва, че що се отнася до тези два стандарта за ДСЕС, Република Латвия напразно се е опитвала да поиска и да обоснове дерогация от задължението ѝ да ги приложи, тъй като Комисията е била правно задължена да отхвърли дерогацията. Ето защо в това отношение обжалваното решение не е незаконосъобразно.
Следователно с оглед на всички тези гореизложени съображения първото основание относно стандартите, озаглавени „Стандарти за ротация на културите[, където това е приложимо]“ и „Минимални параметри за плътност на животните и/или подходящи режими“, трябва да се уважи, но относно стандартите, озаглавени „Минимална почвена покривка“ и „Запазване на особеностите на ландшафта“, трябва да се отхвърли.
По второто основание, изведено от неправилно изчисляване на спорните финансови корекции
Доводи на страните
В рамките на второто основание Република Латвия упреква Комисията, че е приложила неправилна финансова корекция, така че сумата не отговаря на принципа на пропорционалност. От документ AGRI‑2005‑64043 е видно, че финансовите корекции трябва да бъдат пропорционални на съществуващия за Фондовете риск и че посоченият риск се оценява съгласно риска от финансови вреди, произтичащи от неприлагането на санкциите. По време на многобройните си контакти с латвийските органи обаче Комисията по-специално не е уточнила нито в писмата си от 26 ноември 2010 г. (точка 1.3) и от 25 февруари 2013 г. (точка 4), нито в обобщения доклад, какъв е съществуващият за Фондовете риск. Общият съд обаче вече е постановил в решение от 10 септември 2008 г., Франция/Комисия (
T‑370/05
,
EU:T:2008:328
, т.
), че следва да се прецени понесения от ФЕОГА реален риск от надвишаване на прага на финансирането от Общността, и че по това дело рискът от надвишаване на посочения праг е изключително малък така че в действителност не съществува риск. Такъв също е и настоящият случай. Ето защо спорните финансови корекции биха били необосновани и непропорционални.
Освен това Република Латвия по същество твърди, че Комисията незаконосъобразно е приложила подхода за фиксираната корекция, въпреки факта, че е било възможно да бъдат оценени реалните рискове, настъпили от неприлагането на стандартите за ДСЕС. В документ VI/5330/97 е посочено, че може да се предвидят фиксирани корекции само когато получените от разследването данни не позволяват на проверяващия да установи загубата посредством екстраполиране на констатираните загуби. Република Латвия обаче няколко пъти, по-конкретно с писмо от 6 ноември 2012 г., е предоставяла всички необходими данни по-специално относно броя на фермите, които са били потенциално засегнати от лисващите изисквания през 2008 г. и 2009 г. относно площта на селскостопанската земя на засегнатите ферми и относно предполагаемия размер на помощите, които биха могли да бъдат използвани при изчисляване на съществуващия за Фондовете риск. Комисията е нарушила изискванията на документ VI/5330/97, тъй като нито е взела предвид посочените данни, нито е обосновала конкретната причина за това. Освен това като не е преценила правилно, без да посочи ясни причини за това, доводите на латвийските органи относно изчисляването на съществуващия за Фондовете конкретен финансов риск, Комисията е нарушила „принципа на добра администрация“, съгласно който компетентната институция разглежда внимателно и безпристрастно всички относими към дадения случай данни. В случая Комисията не е можела да откаже точно изчисляване на този риск, като жалбоподателят в приложение A.17 към жалбата си прави собствено изчисляване.
Комисията възразява по същество, че при неприлагане на разглежданите в случая стандарти за ДСЕС и на другите релевантни критерии, е невъзможно да се изчислят конкретните загуби за Фондовете. Следователно представените от Република Латвия хипотетични изчисления не трябва да бъдат проверявани. Съгласно документ AGRI‑2005‑64043 Комисията също така е приложила фиксирани корекции в размер на 5 % за година на заявяване 2008 г. и в размер на 2 % за година на заявяване 2009 г.
Съображения на Общия съд
С второто основание Република Латвия упреква по същество Комисията, че в рамките на изчисляването на спорните фиксирани корекции е нарушила, от една страна, принципа на пропорционалност, както и релевантните разпоредби от документ AGRI‑2005‑64043 (първа част), и от друга страна, установените с документ VI/5330/97 изисквания, както и принципа на „добра администрация“ (втора част).
Относно първата част е важно да се отбележи, че в документ AGRI‑2005‑64043 са предвидени не само по-точни разпоредби от установените в документ VI/5330/97, относно по-конкретно финансовите корекции, които могат да бъдат приложени в рамките на релевантното в настоящия случай кръстосано спазване, но също така че трябва да приложи принципа на пропорционалност в конкретния случай. Република Латвия обаче не поставя под съмнение законосъобразността на документ AGRI‑2005‑64043 с оглед по-специално на принципа на пропорционалност, така че за Общия съд е достатъчно да провери дали Комисията е спазила правилата, които сама си е наложила по силата на посочения документ. В това отношение следва да се припомни, че като приема правила за административно поведение, целящи да породят външни последици, такива като в документ AGRI‑2005‑64043, и като обявява посредством публикуването или съобщаването им на държавите членки, както е в настоящия случай, че ще ги прилага занапред към съответните случаи, Комисията се самоограничава в упражняването на своето право на преценка и не може да се отклонява от тези норми, за да не бъде евентуално санкционирана за нарушение на общи принципи на правото като принципите на равно третиране, правна сигурност или защита на оправданите правни очаквания (вж. в този смисъл решения от 9 септември 2011 г., Гърция/Комисия,
T‑344/05
, непубликувано,
EU:T:2011:440
, т.
, от 16 септември 2013 г., Испания/Комисия,
T‑3/07
, непубликувано,
EU:T:2013:473
, т.
и цитираната съдебна практика, и от 10 юли 2014 г., Гърция/Комисия,
T‑376/12
,
EU:T:2014:623
, т.
).
Освен това в документ AGRI‑2005‑64043 в частта „Основни принципи“ чрез позоваване на принципа на пропорционалност по същество се посочва, че финансовите корекции трябва да бъдат пропорционални на съществуващия за Фондовете риск, като се има предид факта, че стандартите за кръстосаното спазване не представляват правила за допустимост, а основание за санкциите. Следователно съществуващият за Фондовете риск не трябва по принцип да се преценява въз основа на риска от недопустими разходи, а въз основа на риска от финансова загуба, произтичаща от неприлагането на санкциите. В тази част Комисията посочва своето намерение да използва фиксирани финансови корекции и в контекста на слабостите на системата за кръстосано спазване.
Относно финансовите корекции в точка 3.1 от документ AGRI‑2005‑64043 по-специално са предвидени следните ставки на корекция:
—
„Когато слабостите са констатирани при извършването на една или няколко вторични проверки в рамките на системата за кръстосано спазване, трябва да бъде приложена корекция в размер на 2 % […].
—
Когато задълженията за спазване в рамките на кръстосаното спазване, установени в акт […] или в стандарт (вж. приложение IV от […] Регламент [№ 1782/2003]), са проверени[,] но не е спазен изискуемият от регулаторната уредба или от законодателството брой, честота или строгост (в случая […] на добро селскостопанско и екологично състояние), или когато тези проверки не са довели до прилагането на регулаторните санкции, следва да се приложи корекция в размер на 5 %.
—
[…]“.
Република Латвия не е доказала, че в настоящия случай при определянето на спорните фиксирани корекции Комисията не е спазила горепосочените разпоредби и следователно принципа на пропорционалност.
В това отношение трябва да се припомни, че в рамките на първото основание Република Латвия е оспорила само законността на спорните фиксирани корекции основно с мотива, че Комисията неправилно я е упрекнала в неприлагане на стандартите, посочени в приложение IV от Регламент № 1782/2003. Освен това от разпоредбите, посочени във второ тире на точка 3.1 от документ AGRI‑2005‑64043 ясно се вижда, че според Комисията тя има право да приложи фиксирана корекция в размер на 5 %, когато задълженията за спазване в рамките на кръстосаното спазване, установени в стандарт по смисъла на приложение IV от Регламент № 1782/2003, „са проверени[,] но не е спазен изискуемият от регулаторната уредба или от законодателството брой, честота или строгост […], или когато тези проверки не са довели до прилагането на регулаторните санкции“.
В случая с оглед на пълното неприлагане от латвийските органи по-специално на стандартите, озаглавени „Минимална почвена покривка“ и „Запазване на особеностите на ландшафта“ (вж. т. 68 по-горе) и следователно неприлагането от посочените органи на проверките и санкциите във връзка с евентуалното неспазване на тези стандарти, трябва да се приеме, че условията на горепосочената разпоредба със сигурност са били изпълнени през година на заявяване 2008 г. Всъщност съгласно гореизложеното, за да се обоснове прилагането на ставка на фиксирана корекция в размер на 5 %, Комисията е уточнила в обобщения си доклад, че през 2008 г. четири от десет стандарта за ДСЕС, включително и горепосочените два, не са били нито определени, нито проверени, което само по себе си обосновава посочената фиксирана корекция (вж. т. 13 по-горе). Във всеки случай Република Латвия не е оспорила факта, че изискуемите от Комисията проверки не са били извършени и че нито са били предвидени, нито са били наложени санкции.
При тези обстоятелства Комисията е можела да се ограничи до позоваване на критериите от горепосочените разпоредби от документ AGRI‑2005‑64043 и да констатира пълната липса на прилагане и на извършване на проверки на разглежданите в случая стандарти, без да е длъжна да оценява и обяснява нивото на съществуващия за Фондовете риск. Този извод се потвърждава непряко от точка 3.2 от документ AGRI‑2005‑64043, част „Оценяване нивото на риска“, която гласи, че когато въведената от държавата членка система за проверки има слабости, е невъзможно да се установи ясно съответната значимост на различните релевантни ставки във връзка с неприложените санкции, и че с фиксираните корекции се цели да се отстрани това затруднение, като се приложат ставки на корекция на стандартно ниво. В този контекст и в съответствие с целта на посочената разпоредба Комисията правилно изтъква, че при хипотезата на пълна липса на прилагане на определени стандарти за ДСЕС тя е в невъзможност да изчисли конкретните загуби за Фондовете.
Тази преценка не се оспорва от факта, че що се отнася до година на заявяване 2009, Комисията се е ограничила до прилагането на фиксирана корекция само от 2 % във връзка с липсата на прилагане и извършване на проверки на аналогичните стандарти за ДСЕС съгласно приложение III към Регламент № 73/2009, също озаглавени „Минимална почвена покривка“ и„Запазване на особеностите на ландшафта“ (вж. т. 14 по-горе). Всъщност, както става ясно от обобщения доклад, Комисията е обосновала прилагането на тази по-ниска ставка на корекция от 2 % с аргумента, че междувременно латвийските органи са подобрили системата за проверка на кръстосаното спазване, така че съществуващият за Фондовете риск е по-нисък за тази година в сравнение с година на заявяване 2008 г. Във всеки случай Република Латвия е потвърдила в съдебно заседание, че не възнамерява да оспорва съществуването на слабости в посочената система за проверки. Освен това тя не е заявила, че Комисията е била длъжна да приложи същата ставка на корекция и относно година на заявяване 2008 г., а само е подчертала твърдяната необходимост от конкретно изчисляване на съществуващия риск.
В този контекст Република Латвия не може надлежно да се позовава на решение от 10 септември 2008 г., Франция/Комисия (
T‑370/05
,
EU:T:2008:328
, т.
). В това отношение е достатъчно да се посочи, че от една страна, това решение не се произнася ясно в твърдения от Република Латвия смисъл, и от друга страна, че то се отнася до различен режим на контрол на разходите и на финансовите корекции по ФЕОГА, който е неприложим към настоящия случай.
Ето защо, доколкото Комисията е имала право да използва като основа за обжалваното решение, и по-специално за спорните фиксирани корекции неспазването от латвийските органи на задължението да приложат стандартите, озаглавени „Минимална почвена покривка“ и „Запазване на особеностите на ландшафта“, и неизвършването на проверки от тяхната страна през години на заявяване 2008 г. и 2009 г., доводите на жалбоподателя не биха могли да се приемат.
Вследствие на гореизложеното първата част от второто основание следва да се отхвърли като неоснователна.
Относно втората част следва да се припомни, че в документ AGRI‑2005‑64043 се съдържат специални правила за приложимите към системата за кръстосано спазване фиксирани финансови корекции, така че съдържащите се в документ VI/5330/97 общи правила задължително са изменени и уточнени. Ето защо Република Латвия неоснователно се е позовала най-общо на горепосочения документ, а свързаното с него оплакване трябва да се отхвърли като неотносимо.
Освен това, както подчертава Комисията, важно е да се отбележи, че тя действително е взела предвид изтъкнатите доводи и предоставените данни от латвийските органи в двустранната процедура по клиринг, с които те са искали да докажат, че предложените фиксирани корекции не са адаптирани спрямо съществуващия за Фондовете риск. В писмото си от 11 ноември 2013 г. обаче и в съответствие с изложените в точки 77 и 82 по-горе съображения Комисията е отхвърлила посочените доводи и данни по-специално с мотива, че през 2008 г. по същество не са били определени четири от десет стандарта за ДСЕС, и че през 2009 г. не са били определени два от осем стандарта за ДСЕС, както и че представената от латвийските органи оценка на потенциалния риск за Фондовете е ненадеждна (вж. т. 6 по-горе).
При тези условия Република Латвия неоснователно упреква Комисията в нарушение на документ VI/5330/97 и на принципа на „добра администрация“, поради което втората част не може да се приеме.
Ето защо второто основание следва да бъде отхвърлено в неговата цялост.
По исканията за отмяна на обжалваното решение
Тъй като първото основание трябва частично да се приеме, а именно доколкото Комисията незаконосъобразно е основала спорните фиксирани корекции на нарушението на латвийските органи, свързано с това, че през 2008 г. не са приложили стандартите, озаглавени „Стандарти за ротация на културите[, където това е приложимо]“ и „Минимални параметри за плътност на животните и/или подходящи режими“, обжалваното решение следва да се отмени изцяло.
Всъщност противно на изложеното от Комисията в съдебно заседание, достатъчно е във всички случаи да се посочи, че не е изключено невземането предвид на това нарушение или поддържането само на констатацията за неприлагане на стандартите, озаглавени „Минимална почвена покривка“ и „Запазване на особеностите на ландшафта“, за години на заявяване 2008 г. и 2009 г., да е било от естество да окаже отражение върху оспореното в рамките на настоящата жалба изчисляване на общия размер на фиксираната корекция, а именно 739393,95 EUR. Този извод се обосновава по-специално с оглед на факта, че в обжалваното решение относно година на заявяване 2009 г. поради неприлагането единствено на същите тези два стандарта за ДСЕС, Комисията е приела за целесъобразно да приложи фиксирани корекции в размер само на 2 % вместо на 5 %. Макар Комисията да е мотивирала този подход с постигнатото от латвийските органи известно подобрение на системата за проверка на кръстосаното спазване в сравнение с година на заявяване 2008 г. (вж. т. 14 и 80 по-горе), Съдът не е в състояние да прецени с оглед на материалите по делото дали неприлагането през 2008 г. само на тези два стандарта за ДСЕС би могло да накара Комисията да достигне до аналогичен извод. В това отношение следва да се припомни, че в областта на селскостопанската политика съдебната практика признава, че институциите на Съюза разполагат с широко право на преценка, предвид задълженията, които им възлага Договорът (решение от 3 май 2007 г., Испания/Комисия,
T‑219/04
,
EU:T:2007:121
, т.
). По същия начин в настоящия случай при прилагането на член 31, параграф 2 от Регламент № 1290/2005 и на релевантните разпоредби от документ AGRI‑2005‑64043 Комисията разполага с широко право на преценка при оценяване на съществуващия за Фондовете риск при наличието на нарушения в системите за проверка на кръстосаното спазване, както и на сложността на непредставените пред Общия съд операции по изчисляване, въз основа на които е определен размерът на различните спорни фиксирани корекции, посочени на стр. 69, 70, 73 и 74 от обжалваното решение. По този въпрос обаче в рамките на контрола за законосъобразност, посочен в член 263 ДФЕС, Общият съд не може да замести преценката на Комисията със своята икономическа преценка (вж. в този смисъл решение от 2 септември 2010 г., Комисия/Scott,
C‑290/07 P
,
EU:C:2010:480
, т.
и от 24 януари 2013 г., Frucona Košice/Комисия,
C‑73/11 P
,
EU:C:2013:32
, т.
).
Съгласно член 266, параграф 1 ДФЕС Комисията трябва да направи необходимите заключения от отмяната на обжалваното решение, като вземе предвид не само диспозитива на настоящото решение, но също и мотивите, представляващи неговата необходима основа, доколкото без тях не може да се определи точният смисъл на постановеното в диспозитива (вж. в този смисъл решение от 29 ноември 2007 г., Италия/Комисия,
C‑417/06 P
,
EU:C:2007:733
, т.
и цитираната съдебна практика).
По съдебните разноски
Член 134, параграф 1 от Процедурния правилник предвижда, че загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане.
Тъй като Комисията е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Република Латвия.

По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (четвърти състав),
реши:

1)
Отменя Решение за изпълнение 2014/458/ЕС на Комисията от 9 юли 2014 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство (ФЕОГА), секция „Гарантиране“, на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), в частта, в която с него се изключват от финансиране от страна на Съюза някои разходи на Република Латвия в размер на 739393,95 EUR поради несъответствието им с нормите на Съюза.

2)
Осъжда Европейската комисия да заплати съдебните разноски.

Jaeger
Prek
Kreuschitz
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 14 юли 2016 година.
Подписи
Съдържание

Обстоятелства, предхождащи спора

Производството и исканията на страните

От правна страна

Кратко изложение на основанията за отмяна

По първото основание, изведено от нарушение на член 5, параграф 1 от Регламент № 1782/2003 и на член 6, параграф 1 от Регламент № 73/2009

Доводи на страните

Съображения на Общия съд

– Предварителни бележки

– По буквалното тълкуване

– По систематичното и телеологичното тълкуване

– По историческото тълкуване

– Заключение

По второто основание, изведено от неправилно изчисляване на спорните финансови корекции

Доводи на страните

Съображения на Общия съд

По исканията за отмяна на обжалваното решение

По съдебните разноски
(
*1
)	Език на производството: латвийски.