CELEX: 62019CJ0404
Обжалване
Европейски фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР)
Решение за изпълнение (ЕС) 2017/2014
Разходи, изключени от финансиране от Европейския съюз
Разходи, направени от Френската република
Фиксирана корекция със ставка от 100 %
Пропорционалност
Насоки на Европейската комисия за изчисляване на финансовите корекции в рамките на процедурите за уравняване по съответствие и финансово уравняване на сметките

С жалбата си Френската република иска отмяната на решение на Общия съд на Европейския съюз от 12 март 2019 г., Франция/Комисия (
T‑26/18
, непубликувано, наричано по-нататък обжалваното съдебно решение,
EU:T:2019:153
), с което той отхвърля подадената от тази държава членка жалба на основание член 263 ДФЕС за частична отмяна на Решение за изпълнение (ЕС) 2017/2014 на Комисията от 8 ноември 2017 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (
ОВ L 292, 2017 г., стр. 61
, наричано по-нататък „спорното решение“).
Правна уредба
Регламент (ЕО) № 1120/2009
В член 2, буква в) от Регламент (ЕО) № 1120/2009 на Комисията от 29 октомври 2009 година за определяне на подробни правила за прилагането на схемата за единно плащане, предвидена в дял III от Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета за установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители (
ОВ L 316, 2009 г., стр. 1
) се съдържа следното определение:
„постоянно пасище“ означава земя, използвана за отглеждане на трева или други тревни фуражни култури по естествен начин (самозасяване) или чрез култивиране (засяване), която не е била включена в ротационното засяване на стопанството в продължение на пет или повече години, с изключение на земите, оставени под угар в съответствие с Регламент (ЕИО) № 2078/92 на Съвета [от 30 юни 1992 година относно методите на производство в земеделието, съвместими с изискванията за опазване на околната среда и съхраняване на селските райони (
ОВ L 215, 1992 г., стр. 85
)], на земите, оставени под угар в съответствие с членове 22, 23 и 24 от Регламент (ЕО) № 1257/1999 на Съвета [от 17 май 1999 година относно подпомагане на развитието на селските райони от ФЕОГА и за изменение и отмяна на някои регламенти (
ОВ L 160, 1999 г., стр. 80
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 28, стр. 134)], и на земите, оставени под угар в съответствие с член 39 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета [от 20 септември 2005 година относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (
ОВ L 277, 2005 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 66, стр. 101)]; и за тази цел „трева или други тревни фуражни култури“ означава всички тревисти растения, които по традиция се срещат в естествените пасбища или обикновено са включени в смесите за семена за пасбища или ливади в държавата членка (независимо дали се използват за паша на животните или не). Държавите членки могат да включат полските култури, изброени в приложение I“.
Регламент (ЕО) № 1122/2009
В част II от Регламент (ЕО) № 1122/2009 на Комисията от 30 ноември 2009 година за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета относно кръстосано спазване по предвидената схема за подпомагане на лозаро-винарския сектор (
ОВ L 316, 2009 г., стр. 65
) се съдържа дял III, отнасящ се до „[п]роверки[те]“ и включващ член 34 от този регламент, отнасящ се до „[о]пределяне на площи“. Член 34, параграфи 2 и 4 предвижда:
„2.   Общата площ на един земеделски парцел може да се вземе предвид, при условие че се използва изцяло в съответствие с обичайните стандарти на въпросната държава членка или регион. В други случаи се взема предвид действително използваната площ.
По отношение на регионите, където някои особености, по-специално плетове, ровове и стени, са част от добрите земеделски практики за култивиране или използване, държавите членки могат да вземат решение съответната площ да се разглежда като част от изцяло използваната площ[,] при условие че не надвишава общата ширина, определена от държавите членки. Тази ширина трябва да отговаря на традиционната ширина във въпросния регион и да не надвишава 2 m.
Когато обаче държавите членки са уведомили Комисията, в съответствие с член 30, параграф 2, трета алинея от Регламент (ЕО) № 796/2004 [на Комисията от 21 април 2004 година за определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за администриране и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидени в Регламент (ЕО) № 1782/2003 на Съвета относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители (
ОВ L 141, 2004 г., стр. 18
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 3, том 56, стр. 210)], преди влизането в сила на настоящия регламент, за ширина, по-голяма от 2 метра, тази ширина също може да се прилага.
[…]
4.   Без да се засяга член 34, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 73/2009 [на Съвета от 19 януари 2009 г. за установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани, за изменение на регламенти (EО) № 1290/2005, (EО) № 247/2006, (EО) № 378/2007 и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1782/2003 (
OВ L 30, 2009 г., стр. 16
)], земеделски парцел, съдържащ дървета, се смята за допустима площ за целите на схемите за помощи, свързани с площи, при условие че земеделските дейности или, където е приложимо, предвижданото производство могат да бъдат извършвани по подобен начин, както и на парцели без дървета в същия район“.
Регламент (ЕС) № 1306/2013
Дял IV, озаглавен „Финансово управление на фондовете“, от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (
ОВ L 347, 2013 г., стр. 549
) включва глава IV, озаглавена „Уравняване на сметки“, като раздел II от нея, озаглавен „Уравняване“, съдържа член 52 от този регламент, отнасящ се до „[у]равняване по съответствие“. Член 52, параграфи 1 и 2 гласи:
„1.   Когато установи, че разходите, посочени в член 4, параграф 1 и член 5, не са били направени в съответствие с правото на Съюза и, за ЕЗФРСР, с приложимите право на Съюза и национално право, посочени в член 85 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 [на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета (
ОВ L 347, 2013 г., стр. 320
)], Комисията приема актове за изпълнение, с които определя сумите, подлежащи на изключване от финансирането на Съюза. Тези актове за изпълнение се приемат в съответствие с процедурата по консултиране, посочена в член 116, параграф 2.
2.   Комисията оценява подлежащите на изключване суми въз основа на сериозността на отчетеното несъответствие. При оценката надлежно се вземат предвид естеството на нарушението и причинената на Съюза финансова вреда. Изключването се базира на установените неправомерно изразходвани суми и когато това установяване би изисквало непропорционално усилие, могат да се прилагат екстраполирани или фиксирани корекции. Фиксирани корекции се прилагат само когато поради естеството на случая или поради това че държавата членка не е предоставила необходимата информация на Комисията, би се изисквало непропорционално усилие, за да се установи по-точно финансовата вреда, причинена на Съюза“.
Делегиран регламент (ЕС) № 907/2014
Глава III, озаглавена „Уравняване на сметки и други проверки“, от Делегиран регламент (ЕС) № 907/2014 на Комисията от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент № 1306/2013 във връзка с разплащателните агенции и други органи, финансовото управление, уравняването на сметки, обезпеченията и използването на еврото (
ОВ L 255, 2014 г., стр. 18
) включва член 12 от този регламент, озаглавен „Критерии и методология за прилагане на корекциите в рамките на уравняването по съответствие“. Член 12, параграф 7 предвижда:
„При определянето на нивото на фиксираните корекции Комисията по-специално взема под внимание следните обстоятелства, сочещи към по-сериозни пропуски, които предполагат и по-висок риск от загуба за сметка на бюджета на Съюза:
[…]
в)
установено е, че държавата членка не прилага контролна система или че са налице сериозни пропуски в нейното действие, както и че има доказателства за много нередности и небрежност в борбата с неправомерните практики или злоупотреби; или
[…]“.
Регламент за изпълнение (ЕС) № 908/2014
Член 34, параграф 2 от Регламент за изпълнение (ЕС) № 908/2014 на Комисията от 6 август 2014 година за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на разплащателните агенции и други органи, финансовото управление, уравняването на сметките, правилата за проверките, обезпеченията и прозрачността (
ОВ L 255, 2014 г., стр. 59
) предвижда:
„Когато в резултат на дадено проучване Комисията счита, че разходите не са направени в съответствие с правилата на Съюза, тя съобщава констатациите си на съответната държава членка, като посочва необходимите корективни мерки за гарантиране на бъдещото спазване на тези правила и определената към момента степен на финансова корекция, която счита, че отговаря на нейните констатации на този етап от процедурата. В съобщението също така се предвижда насрочване на двустранна среща в срок от четири месеца след изтичането на срока за отговор от държавата членка. Съобщението се позовава на настоящия член.
Държавата членка отговаря в срок от два месеца от получаването на съобщението. В своя отговор държавата членка има възможност, по-специално:
а)
да демонстрира пред Комисията, че действителната степен на несъответствие или рискът за фондовете са по-незначителни, отколкото е посочила Комисията;
б)
да уведоми Комисията за корективните мерки, които е предприела, за да гарантира спазване на правилата на Съюза и за датата на тяхното действително прилагане.
В обосновани случаи Комисията може, при аргументирано искане от страна на държавата членка, да разреши удължаване на двумесечния срок с максимум два месеца. Искането се отправя към Комисията преди изтичането на този срок.
Ако държавата членка счита, че не е необходима двустранна среща, тя уведомява Комисията за това в отговора си на гореупоменатото съобщение“.
Насоките от 2015 г.
Съобщение на Комисията от 8 юни 2015 г., озаглавено „Насоки за изчисляване на финансовите корекции в рамките на процедурите за уравняване по съответствие и финансово уравняване на сметките“ (C(2015) 3675 final, наричано по-нататък „Насоките от 2015 г.“), съдържа глава 3, озаглавена „Фиксирани финансови корекции във връзка с пропуски в системите за управление и контрол по отношение на законосъобразността и редовността на разходите“. В тази глава се намират точки 3.1—3.5 от Насоките от 2015 г. Точка 3.2 от тези насоки, озаглавена „Равнище на фиксираната корекция“, предвижда:
„[…]
В съответствие с член 12, параграф 7 от Регламент [№ 907/2014] службите на Комисията „по-специално вземат под внимание следните обстоятелства, сочещи към по-сериозни пропуски, които предполагат и по-висок риск от финансова загуба за сметка на бюджета на Съюза“, които съответно служат като основание за по-висок размер на фиксираната ставка:
[…]
5.
„[Ако] „е установено, че държавата членка не прилага контролна система или че са налице сериозни пропуски в нейното действие, както и че има доказателства за много нередности и небрежност в борбата с неправомерните практики или злоупотреби“[,] е оправдано прилагането на корекция от 25 %, тъй като с разумна увереност може да се очаква, че възможността безнаказано да се представят нередовни искания ще доведе до изключително голяма финансова вреда за бюджета на Съюза.
Ставката на корекцията може да бъде определена дори на по-високо ниво, когато това е уместно. Такъв би могъл да бъде случаят, когато в резултат на информация, предоставена от държавата членка, популацията, изложена на риск, е била (сериозно) ограничена. Или разходите могат да бъдат изцяло изключени от финансиране от страна на Съюза, ако пропуските са толкова сериозни, че това се явява пълно неспазване на разпоредбите на Съюза, вследствие на което всички плащания се оказват нередовни.
[…]“.
Обстоятелствата по спора
Обстоятелствата по спора са изложени от Общия съд в точки 1—37 от обжалваното съдебно решение и за целите на настоящото решение може да бъдат обобщени, както следва.
В периода 24—28 ноември 2014 г. Европейската комисия извършва във Франция разследване в сектора на помощите за площ по първия стълб на Общата селскостопанска политика (ОСП), поискани за референтните 2013 г. и 2014 г.
С писмо от 25 февруари 2015 г. Комисията, от една страна, изпраща на Френската република резултатите от това разследване съгласно член 34, параграф 2 от Регламент за изпълнение № 908/2014, и от друга, иска от тази държава членка да ѝ предостави допълнителна информация.
На 26 юни 2015 г. Френската република изпраща на Комисията становището си, както и поисканата във връзка с посоченото разследване допълнителна информация.
На 3 юли 2015 г. Комисията кани френските органи на двустранна среща, която е проведена на 7 юли 2015 г.
С писма от 22 септември и 22 октомври 2015 г. Френската република изпраща на Комисията допълнителна информация.
В периода 30 ноември—4 декември 2015 г. службите на Комисията извършват допълнително разследване във Франция, за да направят проверка на представеното от френските органи изчисление на финансовата вреда, понесена от Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) вследствие на редица нередовности.
С писма от 15 декември 2015 г., 23 декември 2015 г. и 12 януари 2016 г. тези органи предоставят на Комисията допълнителна информация относно изчислението на посочената финансова вреда.
В отговор на писмо на Комисията от 25 януари 2016 г. посочените органи ѝ предоставят още допълнителна информация в това отношение с писма от 27 януари, 12 февруари, 22 февруари и 26 февруари 2016 г.
С писмо от 20 май 2016 г., изпратено на основание член 34, параграф 3, трета алинея от Регламент за изпълнение № 908/2014, Комисията официално уведомява френските органи за предложението си да изключи от финансиране от Съюза сумата от 117439017,55 EUR поради несъответствие с правилата на Съюза на прилагането на схемата за помощи за площ във Франция през референтните 2013 г. и 2014 г. (наричано по-нататък „официалното съобщение от 20 май 2016 г.“). Това предложение за корекция се основава на констатацията за наличие на редица пропуски.
По-конкретно първият от пропуските се дължи на недостатъци на системата за идентификация на земеделските парцели — географска информационна система (СИЗП — ГИС), въведена от френските органи и наречена „Географски регистър на парцелите“ (ГРП).
Втори пропуск се дължи на проблеми, свързани с определянето на площите, за които се допуска подпомагане, вследствие на неправилно тълкуване на член 34 от Регламент № 1122/2009, към което френските органи настоятелно се придържат. В резултат на това тълкуване те невинаги изключват площите, за които не се допуска подпомагане от гледна точка на правната уредба на Съюза за „добро земеделско и екологично състояние“.
В това отношение френските органи са упрекнати по-специално за това, че са счели за особености на ландшафта, а оттам и за площи, за които се допуска подпомагане, главно залесени с много малък потенциал за използване като пасбище или недостъпни за животните площи, декларирани като „landes et parcours“ (пасищни площи с ниски храсти), при положение че те не отговарят на условията, предвидени във френската правната уредба и тази на Съюза, тъй като не попадат в приложното поле на член 34, параграф 3 от Регламент № 1122/2009, нито в обхвата на понятието „постоянно пасище“, определено в член 2, буква в) от Регламент № 1120/2009.
Трети пропуск се дължи на несъответствието на метода, използван от френските органи за изчисляване на плащанията и санкциите за референтните 2013 г. и 2014 г., както и на липсата на възможност за възстановяване със задна дата.
Четвърти пропуск се дължи на някои проблеми, що се отнася до двата департамента, от които се състои административно-териториалната единица Корсика (Франция), а именно департаментите Горна Корсика и Южна Корсика. Комисията приема, че първите три констатации за наличие на посочените по-горе пропуски важат за всеки от тези два департамента. Що се отнася до департамент Горна Корсика, Комисията посочва, че при липса на промяна в следвания до момента подход, която да има действителен ефект на място, корекциите, приложени за този департамент в предишни разследвания, ще продължат да се прилагат за референтните 2013 г. и 2014 г. Тя приема също, че фиксираната корекция със ставка от 100 % за департамент Горна Корсика остава приложима.
Вследствие на това, съгласно изложената в Насоките от 2015 г. методология, в официалното съобщение от 20 май 2016 г. Комисията предлага да се приложат финансови корекции, разделени на четири групи. Една от тези групи включва фиксирани корекции със ставка от 100 %, наложени за преките помощи за площ по първия стълб, предоставени в административно-териториалната единица Корсика за референтните 2013 г. и 2014 г., по-специално поради установени пропуски в системата за контрол на помощите за площ — особено предвид факта, че площи, за които не се допуска предоставянето на тези помощи, невинаги са били изключвани — и с мотива, че тези пропуски вече са били отбелязани в рамките на процедурата с оглед на съответствието, обхващаща референтните 2008—2012 г., без френските органи да са променили следвания в това отношение подход.
С писмо от 22 юни 2016 г. френските органи сезират помирителния орган във връзка с финансовата корекция, приета от Комисията относно департамент Горна Корсика. Те изтъкват по същество, че доводът, с който Комисията обосновава отхвърлянето на представеното от тях в това отношение изчисление, не е достатъчно убедителен с оглед на правната уредба на Съюза и че предложението за фиксирана корекция със ставка от 100 % по отношение на посочения департамент не е в съответствие с предвидените от тази уредба процедури за изчисляване на вредите.
Помирителният орган представя становището си на 19 декември 2016 г. Той установява по същество, че на този етап не е възможно помирение, и счита, че с оглед на реалния риск за ЕФГЗ фиксирана корекция със ставка от 100 % вероятно ще бъде непропорционална. Поради това приканва службите на Комисията да обмислят по-ниска корекция.
На 21 февруари 2017 г. Комисията приема окончателното си становище, като не променя становището, изразено в официалното съобщение от 20 май 2016 г. Според тази институция фиксираната корекция със ставка от 100 % е оправдана, доколкото наличната информация показва, че пропуските в контрола върху помощите в департамент Горна Корсика са толкова сериозни, че е налице пълно неспазване на разпоредбите на Съюза и се създава много голям риск за ЕФГЗ.
На 8 ноември 2017 г. Комисията приема спорното решение, с което на основание „Сериозни недостатъци в системата за контрол в Корсика“ налага по-специално на Френската република финансова корекция в размер от 28973945,46 EUR във връзка с разходите за преки помощи за площ по първия стълб, отнасящи се до административно-териториалната единица Корсика за референтните 2013 г. и 2014 г., поради сериозни пропуски, установени в системата за контрол на посочените помощи.
В приложения към спорното решение обобщен доклад Комисията обосновава налагането на тази финансова корекция с мотиви, еднакви с изложените от нея в официалното ѝ съобщение от 20 май 2016 г.
Производството пред Общия съд и обжалваното съдебно решение
На 19 януари 2018 г. Френската република подава в секретариата на Общия съд жалба за частична отмяна на спорното решение, като излага по същество пет основания.
Третото и четвъртото основание са насочени срещу частта на спорното решение, в която на основание „Сериозни недостатъци в системата за контрол в Корсика“ Комисията налага на Френската република фиксирани корекции със ставка от 100 % за департамент Горна Корсика за референтните 2013 г. и 2014 г. (наричани по-нататък „разглежданите фиксирани корекции“). Третото основание е нарушение на принципа на пропорционалност, а четвъртото — нарушение на член 34, параграф 2 от Регламент за изпълнение № 908/2014 и на задължението за мотивиране.
В обжалваното съдебно решение Общият съд приема, че не е налице нито едно от основанията, изтъкнати от тази държава членка в подкрепа на жалбата ѝ, и вследствие на това отхвърля жалбата в нейната цялост.
Исканията на страните пред Съда
Френската република иска от Съда:
–
да отмени частично обжалваното съдебно решение,
–
да се произнесе окончателно по спора, като отмени спорното решение в частта, в която са ѝ наложени фиксирани корекции със ставка от 100 % поради пропуските в системата за контрол на помощите за площ в Горна Корсика, и
–
да осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
Комисията иска жалбата пред Съда да бъде отхвърлена и Френската република да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
По жалбата пред Съда
Доводи на страните
В подкрепа на жалбата си Френската република изтъква едно-единствено основание, а именно грешка при прилагане на правото, която Общият съд допуснал, като приел, че Комисията е имала основание да ѝ наложи фиксирани корекции със ставка от 100 % за преките помощи за площ, изплатени в Горна Корсика за референтните 2013 г. и 2014 г., поради пропуски в системата за контрол на помощите за площ в този департамент.
Според Френската република от точка 3.2 от Насоките от 2015 г. следва, че прилагането на корекция със ставка над 25 %, а именно 100 %, е оправдано, когато пропуските в системата за контрол са толкова сериозни, че е налице пълно неспазване на разпоредбите на Съюза, вследствие на което всички плащания се оказват нередовни.
Единствено наличието едновременно на няколко критерия позволявало на Комисията да определи корекция със ставка над 25 %. Така, за да обоснове прилагането на корекция със ставка от 100 % поради сериозни пропуски в системата за контрол, тази институция трябвало да докаже, че системата няма нищо общо с релевантната правна уредба на Съюза, не отчита материалноправните елементи и целите на разглежданата схема за помощи и по същността си не позволява да се разкрият практиките на съответните оператори, чрез които материалноправните елементи се заобикалят или фалшифицират.
В точка 118 от обжалваното съдебно решение обаче Общият съд допуснал грешка при прилагане на правото при тълкуване на точка 3.2 от Насоките от 2015 г., като приел, че не толкова пропуските при извършаването на някои ключови проверки, а по-скоро незачитането на материалноправните елементи и на целите на разглежданата схема за помощи обосновава прилагането на фиксирана корекция от 100 %, тъй като неизпълнението на материалноправното условие или условия за отпускането на помощта оправдава изключването на всички разходи.
Това неправилно тълкуване довело до грешка при прилагане на правото от страна на Общия съд в точки 134—136 от обжалваното съдебно решение. Всъщност, след като в точка 134 от това решение приел, че фиксираната корекция със ставка от 100 % е оправдана не поради изплащането на помощи без каквото и да било правно основание в правото на Съюза или в пряко противоречие с разпоредбите от правото на Съюза, а поради достатъчно тежък недостатък на системата за контрол, в точки 135 и 136 от посоченото решение Общият съд неправилно заключил, че неизпълнението на материалноправните условия за изплащане на помощи по разглежданата схема обосновава изключването на всички разходи.
От това следвало, че Общият съд объркал и отъждествил, що се отнася до последиците, пълното неизпълнение на всички материалноправни условия за отпускането на помощта, което оправдавало изключването на всички разходи, и само факта, че системата за контрол не отчитала един материалноправен елемент, при положение че подобен недостатък бил само един от трите критерии, които могат да обосноват фиксирана корекция със ставка от 100 %, налагана поради сериозен пропуск в системата за контрол.
Според Френската република фактът, че системата за контрол не е съобразена с едно материалноправно условие на схемата за помощи за площ, сам по себе си не е достатъчен, за да обоснове прилагането на фиксирана корекция със ставка от 100 %.
На последно място, Френската република твърди, че при правилно прилагане на Насоките от 2015 г. Общият съд е трябвало да отхвърли прилагането на фиксирана корекция със ставка от 100 %, тъй като не бил налице нито един от критериите, обосноваващи прилагането на такава ставка.
Комисията оспорва доводите на Френската република и иска да бъдат отхвърлени твърденията за наличие на това основание.
Тя твърди по същество, че Общият съд е тълкувал и приложил правилно точка 3.2 от Насоките от 2015 г., за да наложи разглежданите фиксирани корекции.
Тази институция оспорва, от една страна, твърдението на Френската република във връзка с точки 118 и 134—136 от обжалваното съдебно решение, че фиксирана корекция със ставка от 100 % може да се приложи само при наличие на съществен недостатък на системата за контрол. Напротив, прилагането на тази ставка било оправдано не само при наличие на съществен недостатък на системата за контрол, но и на нередовности, които са свързани с едно от материалноправните условия на схемата за помощи за площ и които не били оспорени от Френската република.
От друга страна, Комисията поддържа, че Общият съд правилно е приложил точка 3.2 от Насоките от 2015 г., за да обоснове налагането на разглежданите фиксирани корекции. По-конкретно, видно от точки 130 и 131 от обжалваното съдебно решение, Общият съд е констатирал, че пропуските или измамите са системни, тъй като е отбелязал в тези точки, че грешката при определянето на площта, за която се допуска подпомагане, има отражение върху интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК) и че тази грешка многократно е позволила на земеделските производители да декларират земи, за които не се допуска подпомагане.
Освен това системата за контрол на помощите за площ имала толкова недостатъци, че можело да се приеме, че не отчита материалноправните елементи. Всъщност Общият съд неколкократно констатирал, че при определянето на площите в департамент Горна Корсика, за които се допуска подпомагане, не било спазвано съществено материалноправно условие на схемата за помощи за площ, а именно точното определяне на площите.
Съображения на Съда
С единственото изложено от нея основание Френската република по същество твърди, че в точка 118 от обжалваното съдебно решение Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото при тълкуване на точка 3.2 от Насоките от 2015 г. и че поради това е приложил неправилно тази точка от Насоките при проверката на пропорционалността на разглежданите фиксирани корекции в точки 134—136 от обжалваното съдебно решение.
С оглед на доводите, изтъкнати от страните в този контекст, най-напред следва да се внесат уточнения относно правното основание за финансовите корекции, условията за прилагането им, както и упражнявания от Общия съд съдебен контрол по отношение на тези корекции. На второ място, следва да се провери дали в точки 134—136 от обжалваното съдебно решение Общият съд основателно е приел, че Комисията правилно е обосновала изключването на всички разходи за помощите за площ в департамент Горна Корсика, като се е ограничила до констатацията, че не са изпълнени материалноправните условия на разглежданата схема за помощи.
Съгласно член 52, параграф 1 от Регламент № 1306/2013, когато смята, че разходите не са били направени в съответствие с правото на Съюза, Комисията приема решение, с което определя сумите, подлежащи на изключване от финансиране от страна на Съюза. Съгласно параграф 2 от този член Комисията оценява подлежащите на изключване суми по-специално въз основа на сериозността на отчетеното несъответствие. За тази цел взема предвид естеството на нарушението и причинената на Съюза финансова вреда. Освен това изключването се базира на установените неправомерно изразходвани суми и когато това установяване би изисквало непропорционално усилие, Комисията може да приложи по-специално фиксирани корекции. Фиксирани корекции се прилагат само когато поради естеството на случая или поради това че държавата членка не е предоставила необходимата информация на Комисията, би се изисквало непропорционално усилие, за да се установи по-точно финансовата вреда, причинена на Съюза.
Така се прави разграничение между еднократните корекции на неправомерно изразходваните от държавите членки суми и фиксираните корекции. Поради това следва — включително когато, както по настоящото дело, Комисията реши да изключи от финансиране от страна на Съюза всички изплатени помощи — да се проведе разграничение, както отбелязва и генералният адвокат в точка 34 от заключението си, между хипотезата, в която държавата членка е изплатила помощите без каквото и да е правно основание в правото на Съюза, в който случай е оправдано налагането на еднократна корекция със ставка от 100 %, и тази, в която съществува правно основание, но в прилаганата система за контрол има сериозни пропуски и поради това всички плащания се оказват нередовни, като в този случай Комисията налага фиксирана корекция със ставка от 100 %.
В това отношение, на първо място, от постоянната практика на Съда следва, че ЕФГЗ финансира само интервенции, извършени в съответствие с разпоредбите на Съюза в рамките на общата организация на селскостопанските пазари. В този смисъл само сумите, изплатени в съответствие с правилата, установени в рамките на тази обща организация, се поемат от ЕФГЗ. Поради това в тежест на държавите членки остава всяка друга изплатена сума, и по-специално сумите, за които националните органи погрешно са счели, че са оправомощени да изплатят в рамките на тази обща организация (вж. в този смисъл решение от 18 април 2002 г., Белгия/Комисия,
C‑332/00
,
EU:C:2002:235
, т.
и
).
Следователно, когато всички помощи са били отпуснати без каквото и да е правно основание в правото на Съюза, тези помощи се изключват от финансиране от страна на Съюза независимо от констатацията за допуснати от националните органи нередовности или небрежност от тяхна страна (вж. в този смисъл решение от 18 април 2002 г., Белгия/Комисия,
C‑332/00
,
EU:C:2002:235
, т.
).
В такава хипотеза Комисията, която не разполага с никакво право на преценка, за да приеме или отхвърли финансирането на даден разход от Съюза (вж. в този смисъл решение от 18 април 2002 г., Белгия/Комисия,
C‑332/00
,
EU:C:2002:235
, т.
и
), трябва да докаже, че изключените помощи действително са били изплатени, без да е налице каквото и да е правно основание за това.
В случай на жалба за отмяна на решение, с което се налага еднократна корекция, Общият съд трябва, както по същество посочва генералният адвокат в точка 44 от заключението си, да провери с оглед на изложените пред него основания дали Комисията е доказала, че помощите, изплатени от съответната държава членка и изключени от финансиране от страна на Съюза, действително не отговарят на материалноправните условия на съответната схема за помощи, така че всички тези помощи са били предоставени извън тази схема.
На второ място, Комисията може да обоснове изключването на всички изплатени помощи под формата на фиксирана корекция със ставка от 100 % поради прилагането от съответната държава членка на система за контрол със сериозни пропуски.
Както следва от точка 49 от настоящото решение, фиксирана корекция може да бъде наложена само когато поради естеството на случая или поради това че държавата членка не е предоставила необходимата информация на Комисията, би се изисквало непропорционално усилие, за да се установи по-точно финансовата вреда, причинена на Съюза.
В това отношение, видно от член 12, параграф 7, буква в) от Регламент № 907/2014, при определянето на нивото на фиксираните корекции Комисията по-специално взема под внимание обстоятелствата, сочещи по-сериозни пропуски, които предполагат и по-висок риск от загуба за сметка на бюджета на Съюза, като например когато държавата членка не прилага контролна система или са налице сериозни пропуски в нейното действие, както и че има доказателства за много нередовности и небрежност в борбата с неправомерните практики или измамите.
Съгласно точка 3.2 от Насоките от 2015 г. при такива обстоятелства Комисията по принцип прилага фиксирана корекция със ставка от 25 %. При все това тя може да определи корекция с още по-висока ставка. Така, фиксирана корекция със ставка от 100 % може да се приложи, ако пропуските в системата за контрол са толкова сериозни, че е налице пълно неспазване на разпоредбите на Съюза, вследствие на което всички плащания се оказват нередовни.
От това следва, че прилагането на фиксирана корекция със ставка от 100 % представлява крайната мярка, когато, без да е възможно да се установи с точност причинената на Съюза финансова вреда, все пак може да се предположи, че поради факта че пропуските в системата за контрол са изключително сериозни, всички плащания са нередовни. Поради това прилагането на фиксирана корекция с такава ставка трябва да бъде обвързано със строги условия.
С оглед на посоченото по-горе и на съображенията, изложени от генералния адвокат в точки 52—58 от заключението му, фиксирана корекция със ставка от 100 % може да се приложи само ако пропуските в дадена система за контрол са толкова сериозни, че е налице пълно неспазване на разпоредбите на Съюза, вследствие на което всички плащания се оказват нередовни, като това предполага, първо, че тази система за контрол няма нищо общо с релевантната правна уредба на Съюза, второ, че тя не отчита материалноправните елементи и целите на разглежданата схема за помощи и трето, че по същността си не позволява да се разкрият практиките на съответните оператори, чрез които материалноправните елементи се заобикалят или фалшифицират. Комисията следва да докаже, че тези три условия са изпълнени.
В случай на жалба за отмяна на решение за налагане на такава фиксирана корекция, както посочва генералният адвокат в точка 45 от заключението си, с оглед на изложените пред него основания Общият съд трябва да провери дали е правилна преценката на Комисията относно прилагането на фиксирана корекция с определена ставка, като се имат предвид рискът от действителна загуба за бюджета на Съюза и най-вече трите критерия, изложени в предходната точка.
Следва да се отбележи, че в случая, както е видно от точка 36 от обжалваното съдебно решение и от обобщения доклад, приложен към спорното решение, Комисията обосновава налагането на разглежданите фиксирани корекции с наличието на риск за ЕФГЗ вследствие на система за контрол със сериозни пропуски в департамент Горна Корсика за референтните 2013 г. и 2014 г.
Следователно в рамките на упражнявания от него контрол за пропорционалност на разглежданите фиксирани корекции Общият съд е трябвало в случая да провери дали Комисията е доказала, че са изпълнени трите кумулативни критерия, които обосновават налагането на фиксирана корекция със ставка от 100 %, посочени в точка 60 от настоящото решение.
Общият съд припомня тези критерии в точка 117 от обжалваното съдебно решение, преди да заключи в точка 118 от него, че не толкова пропуските при извършаването на ключовите проверки, а по-скоро незачитането на материалноправните елементи и на целите на разглежданата схема за помощи обосновава прилагането на фиксирана корекция със ставка от 100 % и че неизпълнението на материалноправните условия за отпускането на помощта е достатъчно, за да обоснове изключването на всички разходи.
По този начин Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приравнил обосновката за налагането на фиксирана корекция със ставка от 100 % с тази за финансова корекция, която се отнася до всички помощи, отпуснати без каквото и да е правно основание.
Тази грешка е опорочила и извършения от Общия съд контрол за пропорционалност на разглежданите фиксирани корекции.
Така, след като в точки 130—133 от обжалваното съдебно решение припомня установените от Комисията нередовности в ИСАК, прилагана в департамент Горна Корсика, и приема, че тези нередовности свидетелстват за наличието на достатъчно сериозен недостатък на системата за контрол, в точки 134—136 от обжалваното съдебно решение Общият съд постановява, че разглежданите фиксирани корекции могат да бъдат обосновани с неизпълнението на материалноправните условия на схемата за помощи за площ. Общият съд обаче е пропуснал да проверил дали Комисията надлежно е доказала изпълнението на трите кумулативни критерия, посочени в точка 60 от настоящото решение.
По-конкретно, при разглеждане на първия критерий той е трябвало да провери дали може да се приеме, че прилаганата в департамент Горна Корсика система за контрол няма нищо общо с условията за допустимост на площите, които трябва да бъдат изпълнени, за да бъде предоставена помощ за площ. В точки 130—133 от обжалваното съдебно решение обаче Общият съд само се основава на неправилното тълкуване на понятието „постоянно пасище“ по смисъла на член 2, буква в) от Регламент № 1120/2009, което френските органи са възприели и към което настоятелно се придържат, както и на отчитането на особености на ландшафта, за да заключи, че такава система неминуемо не позволява на френските органи да разкрият грешките при определянето на земеделските площи, и поради това не е установил, че прилаганата в департамент Горна Корсика система за контрол няма нищо общо с условията за допустимост на площите, които трябва да бъдат изпълнени, за да бъде предоставена помощ за площ.
При разглеждане на втория критерий Общият съд е следвало да провери дали Комисията е установила поне един пропуск в прилаганата в департамент Горна Корсика система за контрол, вследствие на който всички плащания се оказват нередовни. В това отношение изводът в точка 134 от обжалваното съдебно решение, че въз основа на прилаганата в Горна Корсика ИСАК почти системно са били допускани площи, които не отговарят на условията за подпомагане, не е достатъчен, за да се приеме, че всички плащания може да са нередовни.
Както отбелязва генералният адвокат в точка 77 от заключението си, фактът, че система за контрол не е съобразена с материалноправните условия на схема за помощи, сам по себе си не е достатъчен, за да обоснове налагането на фиксирана корекция със ставка от 100 %, доколкото само това неизпълнение не може да направи всички плащания нередовни.
По третия критерий Общият съд е трябвало също така да провери дали съществуват доказателства за това, че прилаганата в Горна Корсика система за контрол свидетелства за значителна небрежност от страна на надзорните органи в борбата с неправомерните практики или измамите.
При това положение Общият съд неминуемо е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че Комисията основателно е наложила фиксирана корекция със ставка от 100 %, основавайки се на обстоятелството, че пропуските в ИСАК са в противоречие с материалноправните условия на разглежданата схема за помощи и следователно са толкова сериозни, че е налице пълно неспазване на разпоредбите на Съюза, вследствие на което всички плащания се оказват нередовни.
Ето защо следва да се приеме, че е налице изложеното в подкрепа на жалбата едно-единствено основание, и да се отмени обжалваното съдебно решение, доколкото с него Общият съд отхвърля жалбата на Френската република за отмяна на спорното решение в частта, в която са ѝ наложени фиксирани корекции със ставка от 100 % поради пропуски в системата за контрол на помощите за площ в департамент Горна Корсика за референтните 2013 г. и 2014 г.
По жалбата пред Общия съд
Съгласно член 61, първа алинея от Статута на Съда на Европейския съюз, когато отменя решение на Общия съд, Съдът може да върне делото на Общия съд за постановяване на решение или сам да постанови окончателно решение, когато фазата на производството позволява това.
В случая Съдът смята, че разполага с всички необходими данни, за да се произнесе по жалбата на Френската република за отмяна на спорното решение в частта, в която на основание „Сериозни недостатъци в системата за контрол в Корсика“ на тази държава членка са наложени фиксирани корекции със ставка от 100 %, приложени за преките помощи за площ, отпуснати в Горна Корсика за референтните 2013 г. и 2014 г., поради пропуски в системата за контрол на помощите за площ в този департамент.
По третото изтъкнато пред Общия съд основание Френската република по същество твърди, че прилагането на фиксирани корекции със ставка от 100 % за всички помощи за площ по първия стълб, предоставени в департамент Горна Корсика, е непропорционално. Тя счита по-специално, че в случая не са изпълнени предвидените в Насоките от 2015 г. условия за прилагане на фиксирана корекция със ставка от 100 %.
Комисията оспорва тези доводи и иска да се приеме, че не е налице това основание. Тя подчертава, че грешките, установени при предходни разследвания спрямо това, в резултат на което е прието спорното решение, са били допускани и след 2014 г., поради което налагането на фиксирана корекция със ставка от 100 % остава най-подходящата мярка при липса на доказателства от страна на Френската република, удостоверяващи настъпването на промени. Освен това Комисията установила сериозни пропуски и трайно неизпълнение на съществените условия за отпускане на преки помощи за площ поради неясно определение на фуражните площи с ниска продуктивност, а това позволило на земеделските производители да декларират площи, за които не се допуска подпомагане, и довело до това тези площи да не бъдат изключени. Такива пропуски оправдавали приемането на фиксирана корекция със ставка от 100 %.
Както следва от точка 60 от настоящото решение, съгласно точка 3.2 от Насоките от 2015 г. фиксирана корекция със ставка от 100 %, приета вследствие на пропуските, установени в системата за контрол на помощите за площ, се прилага, когато съществуващата система за контрол няма нищо общо с релевантната правна уредба на Съюза, не отчита материалноправните елементи и целите на разглежданата схема за помощи и по същността си дори не позволява да се разкрият практиките на съответните оператори, чрез които материалноправните елементи се заобикалят или фалшифицират.
В това отношение следва да се констатира, че в обобщения доклад, приложен към спорното решение, Комисията обосновава прилагането на фиксирана корекция от 100 % с особеното положение на департамент Горна Корсика, след като в този доклад констатира съществени пропуски при определянето на площите, за които се допуска подпомагане, опорочаващи системата за администриране и контрол на помощите за площ в този департамент. Комисията посочва, че тези пропуски вече са били отбелязани за референтните години 2008—2012 г. и че при липсата на промени в подхода на френските органи фиксирана корекция със ставка от 100 % трябва да се приложи и за референтните 2013 г. и 2014 г.
От изложените в точки 58—71 от настоящото решение съображения обаче следва, че прилагането на фиксирана корекция от 100 % предполага Комисията да докаже, че подобна корекция е обоснована предвид изпълнението на посочените в точка 60 от настоящото решение три кумулативни критерия, позволяващо да се приеме, че всички заявления са опорочени поради нередовност. Следователно тази институция не е имала основание да наложи на Френската република разглежданите фиксирани корекции само въз основа на пропуски при определянето на площите, за които се допуска подпомагане, опорочаващи системата за администриране и контрол на помощите за площ в департамент Горна Корсика.
Ето защо следва да се приеме, че е налице третото основание от жалбата на Френската република пред Общия съд, а именно нарушение на принципа на пропорционалност от страна на Комисията при прилагането на разглежданите фиксирани корекции, и следователно да се отмени спорното решение в частта, в която на основание „Сериозни недостатъци в системата за контрол в Корсика“ на тази държава членка са наложени посочените фиксирани корекции.
По съдебните разноски
Съгласно член 184, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато жалбата е основателна и Съдът се произнася окончателно по спора, той се произнася по съдебните разноски.
Съгласно член 138, параграф 1 от този правилник, приложим към производството по обжалване по силата на член 184, параграф 1 от същия, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Член 138, параграф 3 от посочения правилник обаче предвижда, че Съдът може да разпредели разноските или да реши всяка страна да понесе направените от нея съдебни разноски, ако всяка от страните е загубила по едно или няколко от предявените основания.
Тъй като в настоящото производство по обжалване е уважена жалбата на Френската република и тази държава членка е направила искане Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски, последната следва да бъде осъдена да понесе, наред с направените от нея съдебни разноски, и тези, направени от Френската република в рамките на производството по обжалване.
Тъй като е уважено едно от направените от Френската република в първоинстанционното производство искания, но тя губи делото по другите три направени от нея искания, би било справедливо с оглед на обстоятелствата по делото Френската република да понесе, освен три четвърти от направените от нея в първоинстанционното производство разноски, и три четвърти от разноските на Комисията в същото производство, а Комисията да понесе, освен една четвърт от направените от нея в първоинстанционното производство разноски, и една четвърт от тези на Френската република.

По изложените съображения Съдът (четвърти състав) реши:

1)
Отменя решение на Общия съд на Европейския съюз от 12 март 2019 г., Франция/Комисия (
T‑26/18
, непубликувано,
EU:T:2019:153
), от една страна, в частта, в която Общият съд отхвърля жалбата на Френската република за отмяна на Решение за изпълнение (ЕС) 2017/2014 на Комисията от 8 ноември 2017 година за изключване от финансиране от страна на Европейския съюз на някои разходи, направени от държавите членки в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ) и на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР), доколкото на основание „Сериозни недостатъци в системата за контрол в Корсика“ Комисията налага на тази държава членка фиксирани корекции със ставка от 100 %, приложени за преките помощи за площ, отпуснати в Горна Корсика за референтните 2013 г. и 2014 г., поради пропуски в системата за контрол на помощите за площ в Горна Корсика, и от друга страна, в частта относно съдебните разноски.

2)
Отменя Решение за изпълнение 2017/2014 в частта, в която на основание „Сериозни недостатъци в системата за контрол в Корсика“ на Френската република са наложени фиксирани корекции със ставка от 100 %, приложени за преките помощи за площ, отпуснати в Горна Корсика за референтните 2013 г. и 2014 г., поради пропуски в системата за контрол на помощите за площ в Горна Корсика.

3)
Европейската комисия понася, освен направените от нея в производството по обжалване разноски и една четвърт от направените от нея в първоинстанционното производство разноски, и разноските на Френската република в производството по обжалване и една четвърт от разноските на тази държава членка в първоинстанционното производство.

4)
Френската република понася, освен три четвърти от направените от нея в първоинстанционното производство разноски, и три четвърти от разноските на Комисията в същото производство.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.