CELEX: 62017CJ0293
Præjudiciel forelæggelse
direktiv 92/43/EØF
bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter
særlige bevaringsområder
artikel 6
vurdering af en plans eller et projekts virkninger på en lokalitet
nationalt program til bekæmpelse af kvælstofaflejringer
begreberne »projekt« og »passende vurdering«
forudgående helhedsvurdering af individuelle godkendelser til landbrugsbedrifter, som forårsager sådanne aflejringer

Anmodningerne om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 6 i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter (
EFT 1992, L 206, s. 7
, herefter »habitatdirektivet«).
Disse anmodninger er blevet indgivet inden for rammerne af tvister mellem på den ene side Coöperatie Mobilisation for the Environment UA og Vereniging Leefmilieu og på den anden side College van gedeputeerde staten van Limburg (regeringen i provinsen Limburg, Nederlandene) og College van gedeputeerde staten van Gelderland (regeringen i provinsen Gelderland, Nederlandene) (sag C-293/17), og mellem på den ene side Stichting Werkgroep Behoud de Peel og på den anden side College van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (regeringen i provinsen Noord-Brabant, Nederlandene) (sag C-294/17) vedrørende ordningerne for godkendelse af landbrugsaktiviteter, der forårsager kvælstofaflejringer på lokaliteter, der er omfattet af det europæiske miljønetværk Natura 2000.
Retsforskrifter
EU-retten
Tiende betragtning til habitatdirektivet har følgende ordlyd:
»[A]lle planer eller projekter, der kan påvirke bevaringsmålsætningen for en sådan lokalitet væsentligt, som er udpeget eller i fremtiden vil blive det, må tages op til passende vurdering.«
Dette direktivs artikel 1 bestemmer:
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
e)
en naturtypes bevaringsstatus
: resultatet af alle de forhold, der indvirker på en naturtype og på de karakteristiske arter, som lever dér, og som på lang sigt kan påvirke dens naturlige udbredelse, dens struktur og funktion samt de karakteristiske arters overlevelse på lang sigt inden for det område, der er nævnt i artikel 2.
En naturtypes »bevaringsstatus« anses for »gunstig«, når:
–
det naturlige udbredelsesområde og de arealer, det dækker inden for dette område, er stabile eller i udbredelse
og
–
den særlige struktur og de særlige funktioner, der er nødvendige for dets opretholdelse på lang sigt, er til stede og sandsynligvis fortsat vil være det i en overskuelig fremtid
[…]
l)
særligt bevaringsområde
: et område af fællesskabsbetydning, som medlemsstaterne har udpeget ved en retsakt, en administrativ bestemmelse og/eller en aftale, og hvor der gennemføres de bevaringsforanstaltninger, der er nødvendige for at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for de naturtyper og/eller de arter, for hvilke lokaliteten er udpeget
[…]«
Det nævnte direktivs artikel 2 har følgende ordlyd:
»1.   Formålet med dette direktiv er at bidrage til at sikre den biologiske diversitet ved at bevare naturtyperne samt de vilde dyr og planter inden for det af medlemsstaternes område i Europa, hvor traktaten finder anvendelse.
2.   De foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, tager sigte på at opretholde eller genoprette en gunstig bevaringsstatus for naturtyper samt vilde dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning.
3.   De foranstaltninger, der træffes efter dette direktiv, tager hensyn til de økonomiske, sociale og kulturelle behov og til regionale og lokale særpræg.«
Habitatdirektivets artikel 3, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Der oprettes et sammenhængende europæisk økologisk net af særlige bevaringsområder under betegnelsen Natura 2000. Dette net, der består af lokaliteter, der omfatter de naturtyper, der er nævnt i bilag I, og levesteder for de arter, der er nævnt i bilag II, skal sikre opretholdelse eller i givet fald genopretning af en gunstig bevaringsstatus for de pågældende naturtyper og levestederne for de pågældende arter i deres naturlige udbredelsesområde.
[…]«
Dette direktivs artikel 6 fastsætter:
»1.   For de særlige bevaringsområder iværksætter medlemsstaterne de nødvendige bevaringsforanstaltninger, hvilket i givet fald kan indebære hensigtsmæssige forvaltningsplaner, som er specifikke for lokaliteterne eller integreret i andre udviklingsplaner, samt de relevante retsakter, administrative bestemmelser eller aftaler, der opfylder de økologiske behov for naturtyperne i bilag I og de arter i bilag II, der findes på lokaliteterne.
2.   Medlemsstaterne træffer passende foranstaltninger for at undgå forringelse af naturtyperne og levestederne for arterne i de særlige bevaringsområder samt forstyrrelser af de arter, for hvilke områderne er udpeget, for så vidt disse forstyrrelser har betydelige konsekvenser for dette direktivs målsætninger.
3.   Alle planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter kan påvirke en sådan lokalitet væsentligt, vurderes med hensyn til deres virkninger på lokaliteten under hensyn til bevaringsmålsætningerne for denne. På baggrund af konklusionerne af vurderingen af virkningerne på lokaliteten, og med forbehold af stk. 4, giver de kompetente nationale myndigheder først deres tilslutning til en plan eller et projekt, når de har sikret sig, at den/det ikke skader lokalitetens integritet, og når de – hvis det anses for nødvendigt – har hørt offentligheden.
4.   Hvis en plan eller et projekt, på trods af at virkningerne på lokaliteten vurderes negativt, alligevel skal gennemføres af bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art, fordi der ikke findes nogen alternativ løsning, træffer medlemsstaten alle nødvendige kompensationsforanstaltninger for at sikre, at den globale sammenhæng i Natura 2000 beskyttes. Medlemsstaten underretter Kommissionen om, hvilke kompensationsforanstaltninger der træffes.
Hvis der er tale om en lokalitet med en prioriteret naturtype og/eller en prioriteret art, kan der alene henvises til hensynet til menneskers sundhed og den offentlige sikkerhed eller væsentlige gavnlige virkninger på miljøet, eller, efter udtalelse fra Kommissionen, andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser.«
Rådets direktiv 85/337/EØF af 27. juni 1985 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (
EFT 1985, L 175, s. 40
) var forgængeren til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af 13. december 2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet (
EUT 2012, L 26, s. 1
, herefter »VVM-direktivet«).
VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), som gentager ordlyden af artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337, definerer begrebet »projekt« som »gennemførelse af anlægsarbejder eller andre installationer eller arbejder« eller som »andre indgreb i det naturlige miljø eller i landskaber, herunder sådanne, der tager sigte på udnyttelse af ressourcer i undergrunden«.
Nederlandsk ret
Natuurbeschermingswet 1998 (lov om beskyttelse af naturen af 1998, Stb. 1998, nr. 403, herefter »NbW 1998«), som var i kraft indtil den 1. januar 2017, bestemte følgende i artikel 1:
»I denne lov og i de bestemmelser, der er vedtaget i medfør af denne lov, gælder følgende definitioner:
[…]
m:
»eksisterende praksis«: praksis, som de kompetente myndigheder var eller burde have været bekendt med den 31. marts 2010.«
Denne lovs artikel 19d, stk. 1 og 3, bestemmer følgende:
»1.   Det er forbudt at gennemføre projekter eller at foretage andre handlinger uden godkendelse fra provinsregeringen, eller under tilsidesættelse af betingelser eller restriktioner, der er knyttet til denne godkendelse […], at gennemføre projekter eller andre handlinger, der, henset til bevaringsformålet […], vil kunne forringe kvaliteten af naturtyperne og levestederne, som området er blevet udpeget til, eller som vil kunne forstyrre dem betydeligt.
[…]
3.   Det i stk. 1 omhandlede forbud finder ikke anvendelse på en eksisterende praksis, medmindre denne praksis er et projekt, der ikke har en direkte forbindelse med eller er nødvendig for forvaltningen af et Natura 2000-område, men alene eller sammen med andre planer eller projekter vil kunne have væsentlige følger for det pågældende Natura 2000-område.«
Den nævnte lovs artikel 19f, stk. 1, lyder således:
»For projekter, for hvilke provinsregeringen skal vedtage en afgørelse om en ansøgning om godkendelse som omhandlet i artikel 19d, stk. 1, og som ikke er direkte forbundet med eller nødvendig for forvaltningen af et Natura 2000-område, men som alene eller sammen med andre projekter eller planer kan have betydelige konsekvenser for dette område, skal ansøgeren, inden provinsmyndighederne vedtager deres afgørelse, foretage en passende vurdering af virkninger på dette område under hensyntagen til bevaringsmålsætningen […] for dette område.«
Nbw’s artikel 19g, stk. 1, bestemmer følgende:
»Når artikel 19f, stk. 1, kræver en passende vurdering, kan der kun meddeles en godkendelse som omhandlet i artikel 19d, stk. 1, hvis provinsregeringen på grundlag af den passende vurdering er blevet forsikret om, at områdets naturlige kendetegn ikke vil blive påvirket.«
Lovens artikel 19kg, stk. 1, 2 og 5, bestemmer:
»1.   [De kompetente ministre] […] opstiller et program for de Natura 2000-områder, som de udpeger med henblik på at nedbringe kvælstofaflejringer i disse områder og at gennemføre de bevaringsmålsætninger for kvælstoffølsomme naturtyper, der findes i disse områder inden for en overskuelig frist.
2.   Programmet har til formål ambitiøst og realistisk at nedbringe kvælstofaflejringer fra kilder på Nederlandenes område.
[…]
5.   Programmet opstilles mindst én gang hvert sjette år og er gyldigt i seks år.«
Den nævnte lovs artikel 19kh, stk. 1, 7 og 9, bestemmer:
»1.   Et program som omhandlet i artikel 19kg skal under alle omstændigheder med hensyn til de pågældende Natura 2000-områder beskrive eller nævne følgende punkter:
a.
omfanget af kvælstofaflejringerne i begyndelsen af programmets gyldighedsperiode […]
b.
de forventede selvstændige udviklinger, der kan fremkalde kvælstofemissionerne på grund af de faktorer, der er nævnt i litra a), og virkningerne af disse udviklinger på omfanget af kvælstofaflejringerne i de pågældende områder
c.
de foranstaltninger, der er blevet truffet, eller som skal træffes med henblik på at nedbringe kvælstofaflejringerne, eller som på anden måde bidrager til at opnå en god bevaringsstatus for kvælstoffølsomme naturtyper, og de forventede virkninger, som disse foranstaltninger vil få på omfanget af kvælstofaflejringer eller på opnåelsen af en god bevaringsstatus i de pågældende områder
[…]
e.
formålene med hensyn til kvælstofaflejringsomfanget […]
f.
arten og hyppigheden af de rapporter, der skal udarbejdes […]
g.
de foranstaltninger, der er blevet truffet, eller som skal træffes med henblik på at gennemføre bevaringsmålsætningerne for de kvælstoffølsomme naturtyper, som ligger i de Natura 2000-områder, der er omfattet af programmet
h.
resultaterne fra en vurdering for hvert Natura 2000-område, der er opført i programmet, i det forhold hvori de foranstaltninger, der er nævnt under litra c), og g), henset til den forventede generelle udvikling af kvælstofaflejringerne, navnlig disse aflejringers samlede omfang som omhandlet i stk. 7 og 9, og udviklingsrummet:
1.
bidrager til gennemførelsen af bevaringsmålsætninger for kvælstoffølsomme naturtyper i det pågældende område
2.
forhindrer enhver forringelse af kvaliteten af naturtyperne og levestederne, der befinder sig i det pågældende område
3.
forhindrer fremkomsten af faktorer, der forstyrrer arterne, til hvilke området er blevet udpeget, for så vidt som disse faktorer, henset til bevaringsmålsætningerne for det omhandlede område, kan få betydelige konsekvenser, og
4.
ikke bringer gennemførelsen af bevaringsmålsætningerne for det pågældende område, som ikke vedrører kvælstoffølsomme naturtyper, i fare.
[…]
7.   Det i artikel 19d, stk. 1, fastsætte forbud for så vidt angår Natura 2000-områder finder ikke anvendelse på et projekt eller på en anden handling, der opfylder alle følgende betingelser:
a.
projektet eller handlingen:
1.
i kvælstoffølsomme naturtyper, der befinder sig i det pågældende Natura 2000-område, medfører kvælstofaflejringer, der særskilt eller, når projektet eller handlingen vedrører et etablissement som omhandlet i artikel 1.1, stk. 3, i Wet milieubeheer (lov om miljøpolitik), sammen med andre projekter eller handlinger vedrørende det samme etablissement, i løbet af programmets gyldighed ikke overskrider en værdi, der er fastsat ved generelle administrative foranstaltninger, eller
[…]
b.
projektet eller handlingen for det pågældende Natura 2000-område ikke vil fremkalde andre konsekvenser end kvælstofaflejringer, som, henset til bevaringsmålsætningerne, kan forringe kvaliteten af naturtyperne og levestederne, der befinder sig i et Natura 2000-område, eller som væsentligt kan forstyrre de arter, til hvilke området er blevet udpeget.
[…]
9.   Når den kompetente myndighed vedtager en afgørelse som omhandlet i artikel 19km, stk. 1, tager den ikke hensyn til de kvælstofaflejringer, som projektet eller en anden handling forårsager på kvælstoffølsomme naturtyper, der ligger i et Natura 2000-område, når disse kvælstofaflejringer ikke overskrider den værdi, der er omhandlet i stk. 7, litra a), eller når projektet eller handlingen gennemføres i en afstand, der er større end den afstand, der er fastsat i henhold til stk. 7, litra a).«
Artikel 19km, stk. 1, i Nbw 1998 bestemmer:
»Udviklingsrummet for et Natura 2000-område, der er optaget i programmet, kan fastsættes af det administrative organ, der har kompetence til at vedtage afgørelsen, som følger:
[…]
b.
i en godkendelse som omhandlet i artikel 19d, stk. 1:
[…]«
Artikel 2 i besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof (dekret om grænseværdier for den programmatiske tilgang til bekæmpelse af kvælstofaflejringer, Stb. 2015, 227) fastsætter:
»1.   Den værdi, der er omhandlet i artikel 19kh, stk. 7, litra a), nr. 1, i [Nwb 1998] udgør 1 mol pr. hektar pr. år.
[…]
3.   Som undtagelse fra stk. 1 udgør den værdi, der er omhandlet i artikel 19kh, stk. 7, litra a), nr. 1, i [Nbw 1998] for et projekt eller en anden handling, der ikke er et projekt eller en anden handling som omhandlet i denne lovs artikel 19kh, stk. 1, 0,05 mol pr. hektar pr. år, så længe beregningsmodellen […] viser, at der for en hektar på et kvælstoffølsomt levested, som ligger i det pågældende Natura 2000-område, er 5% eller mindre end 5% af aflejringsrummet for grænseværdier til rådighed.«
Artikel 2, stk. 1, i regeling programmatische aanpak stikstof (bekendtgørelse om den programmatiske tilgang til bekæmpelse af kvælstofaflejringer, Stcrt. 2015, nr. 16320, herefter »APA-bekendtgørelsen«) bestemmer:
»For at afgøre, om et projekt eller en anden handling som omhandlet i artikel 19d, stk. 1, i [Nbw 1998] på grund af kvælstofaflejringer, som projektet eller handlingen fremkalder, kan forringe eller forstyrre en kvælstoffølsom naturtype, der ligger i et Natura 2000-område, væsentligt, beregnes kvælstofaflejringerne ved hjælp af programmet Aerius Calculator.
[…]«
APA-bekendtgørelses artikel 5, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Den kompetente myndighed fastlægger det udviklingsrum, der skal tildeles i godkendelsesafgørelsen, idet den anvender programmet Aerius Calculator.«
Ifølge den nævnte bekendtgørelses artikel 7, stk. 1, er programmet Aerius Register et registreringsinstrument for oplysninger vedrørende debitering, kreditering og reserver for udviklingsrummet og for oplysninger vedrørende de projekter og andre handlinger, der er underlagt anmeldelsesforpligtelsen.
APA-bekendtgørelsens artikel 8, stk. 1, bestemmer:
»Den, der har til hensigt at gennemføre et projekt eller at foretage en anden handling, som artikel 19kh, stk. 7, litra a), nr. 1, i Nbw 1998 finder anvendelse på, skal anmelde dette mindst fire uger inden, men højst to år inden påbegyndelsen af dette projekt eller denne handling, når alle følgende betingelser er opfyldt:
a.
1°.
Projektet eller den anden handling vedrører oprettelsen, ændringen eller udvidelsen af et etablissement som omhandlet i artikel 1.1, stk. 3, i lov om miljøpolitik, der er bestemt til landbrug, […]
[…]
b.
projektet eller den anden handling fremkalder kvælstofaflejringer på en kvælstoffølsom naturtype, der ligger i et Natura 2000- område, som overskrider 0,05 mol pr. hektar pr. år.
[…]«
Wet natuurbescherming (lov om beskyttelse af naturen, Stb. 2016, nr. 34, herefter »Wnb«), som har været i kraft siden den 1. januar 2017, bestemmer følgende i artikel 2.4:
»1.   Provinsregeringerne pålægger, såfremt dette er nødvendigt ud fra bevaringsmålsætningerne for et Natura 2000-område, personer, der har udført en handling eller har til hensigt at udføre en handling [som omhandlet i artikel 19d, stk. 1, i Nbw 1998] i den pågældende provins, en forpligtelse til:
a.
at indsende oplysninger om handlingen
b.
at træffe de fornødne forebyggende eller genopbyggende foranstaltninger
c.
at udføre denne handling i overensstemmelse med de bestemmelser, som ovennævnte foranstaltninger indebærer, eller
d.
at undlade at udføre handlingen eller at bringe den til ophør.
2.   Såfremt en øjeblikkelig gennemførelse af en afgørelse som omhandlet i stk. 1 er nødvendig af hensyn til beskyttelsen af et Natura 2000-område, kan provinsregeringen give mundtlig meddelelse om afgørelsen til de personer, der udfører eller har til hensigt at udføre handlingen. Provinsregeringen udfærdiger hurtigst muligt den skriftlige afgørelse og sender eller udleverer den til de berørte personer.
[…]
4.   Det er forbudt at handle i strid med en forpligtelse som omhandlet i stk. 1 eller 3.«
Wnb’s artikel 2.7, stk. 2, har følgende ordlyd:
»Det er uden provinsregeringens godkendelse forbudt at gennemføre projekter eller at udøve andre handlinger, som, henset til de bevaringsmålsætninger, der er fastsat for et Natura 2000-område, kan forringe kvaliteten af naturtyperne eller levestederne i dette område eller have en væsentlig forstyrrende virkning på arterne, til hvilke dette område er blevet udpeget.«
Lovens artikel 2.9, stk. 3 og 4, bestemmer følgende:
»3.   Det forbud, der er omhandlet i artikel 2.7, stk. 2, finder ikke anvendelse på projekter og andre handlinger, der henhører under de af provinsrådene ved bekendtgørelse fastsatte projekt- eller handlingskategorier, når de regler, der er fastsat ved bekendtgørelse eller i medfør af en bekendtgørelse, overholdes for det omhandlede projekt eller den omhandlede handling.
[…]
4.   I overensstemmelse med stk. 3 må der kun fastsættes kategorier af:
a.
projekter som omhandlet i artikel 2.7, stk. 3, litra a), med hensyn til hvilke det på forhånd på grundlag af objektive oplysninger kan udelukkes, at de alene eller sammen med andre planer eller projekter kan skade de naturlige kendetegn ved et Natura 2000-område
b.
andre handlinger som omhandlet i artikel 2.7, stk. 3, litra b), med hensyn til hvilke der på forhånd er taget hensyn til de konsekvenser, som de med hensyn til de bevaringsmålsætninger, der er fastsat for et Natura 2000-område, kan få for det pågældende område.«
Artikel 3.7.8.1 i regeringen i provinsen Gelderlands dekret på miljøområdet og artikel 3.2.1 i regeringen i provinsen Limburgs dekret på miljøområdet, der trådte i kraft henholdsvis den 3. februar 2017 og den 26. april 2017, fastsætter begge, at forbuddet i Wnb’s artikel 2.7, stk. 2, ikke finder anvendelse på projekterne »græsning af kvæg« og »tilførsel af gødning på eller i jorden«.
Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
Fælles overvejelser vedrørende sagerne C-293/17 og C-294/17
Hovedsagerne vedrører godkendelsesordningerne for landbrugsaktiviteter, der medfører kvælstofaflejringer i områder, der er beskyttet af habitatdirektivet.
Den forelæggende ret har fremhævet, at der i 118 ud af de 162 Natura 2000-områder, som Nederlandene har udpeget, er problemer med kvælstofaflejringer, hvis største nationale emissionskilde er kvægavl.
Denne ret har bemærket, at disse uforholdsmæssigt store kvælstofaflejringer er et problem for gennemførelsen af bevaringsmålsætningerne for kvælstoffølsomme naturværdier i Natura 2000-områderne. De betydelige aflejringer medfører navnlig, at der dannes et kvælstofdække, på grund af hvilket de såkaldte »kritiske« aflejringsværdier for de udpegede naturtyper i mange regioner i vidt omfang er overskredet. Overskridelsen af den kritiske aflejringsværdi betyder, at det ikke længere på forhånd kan udelukkes, at der findes en risiko for, at naturtypernes kvalitet påvirkes negativt af kvælstofaflejringernes forsurende og/eller eutrofiske virkning.
Den nævnte ret har præciseret, at Kongeriget Nederlandene har udarbejdet en programmatisk tilgang for at løse problemet med de uforholdsmæssigt store kvælstofaflejringer på naturområderne.
Programma Aanpak Stikstof 2015-2021
(program til bekæmpelse af kvælstofaflejringer for 2015-2021, herefter »PAS«), der trådte i kraft den 1. juli 2015, udspringer af denne tankegang.
PAS forfølger et dobbelt formål. Programmet tilsigter dels at bevare og om nødvendigt at genopbygge de Natura 2000-områder, som er opført på listen, for på nationalt plan at opnå en gunstig bevaringsstatus, dels at tillade opretholdelsen og udviklingen af økonomiske aktiviteter, der er kilder til kvælstofaflejringer i disse områder. PAS hviler ligeledes på den forudsætning, at kvælstofaflejringerne vil blive nedbragt, og at halvdelen af denne nedbringelse vil give »rum til aflejring« til nye økonomiske aktiviteter.
Den metode, der ligger til grund for PAS, er støttet på fastlæggelsen af de kritiske aflejringsværdier for hvert Natura 2000-område og for de identificerede naturtyper. Disse kritiske aflejringsværdier udgør grænser, og overskrides disse, er der en risiko for, at naturtypens kvalitet påvirkes væsentligt ved kvælstofaflejringernes forurenende eller forsurende virkning.
Hvert Natura 2000-område, der er optaget i PAS, er underlagt en særskilt analyse. Disse analyser, der foretages pr. hektar, udgør sammen med den generelle del af PAS’ vurdering af området den »vurdering«, der er omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. Siden PAS’ ikrafttræden har dette program, den vurdering, som det er støttet på, og den regulering, der er knyttet til programmet, kunnet anvendes til at meddele godkendelser vedrørende handlinger, der forårsager kvælstofaflejringer.
Den forelæggende ret har forklaret, at PAS også omfatter områdespecifikke genopbyggende foranstaltninger, såsom hydrologiske foranstaltninger og supplerende foranstaltninger til fordel for vegetationen samt foranstaltninger ved kilden, såsom foranstaltninger vedrørende staldene, måder for emissionsfattig tilførsel og foranstaltninger vedrørende fodermidler og forvaltning. De nævnte foranstaltninger gør det muligt at forudse en forbedring af naturens modstandskraft og en yderligere sænkning af kvælstofaflejringerne i forhold til den sænkning, der allerede er opnået ved hjælp af eksogene foranstaltninger, som er blevet vedtaget uden for PAS, og som muliggør selvstændige sænkninger.
Retten har endvidere præciseret, at den regulering, der er tilknyttet PAS for godkendelsesprocedurerne, sondrer mellem tre projektkategorier. For det første finder godkendelseskravet ikke anvendelse, når der er tale om et projekt eller en anden handling, der fremkalder en kvælstofaflejring på mindre en 0,05 mol N/hektar/år. For det andet er projekter og andre handlinger, der fremkalder en kvælstofaflejring på mere end 0,05 mol N/hektar/år, men mindre end 1 mol N/hektar/år, ligeledes tilladt uden forudgående godkendelse, men de skal anmeldes. For det tredje er projekter og andre handlinger, der fremkalder en kvælstofaflejring, som overskrider tærsklen på 1 mol N/hektar/år, fuldstændigt underlagt kravet om godkendelse.
I det sidstnævnte tilfælde skal den myndighed, der behandler sagen, efterprøve, om handlingen, med hensyn til hvilken der er indgivet en sådan ansøgning, vil medføre en forhøjelse af kvælstofaflejringerne. I denne henseende er det afgørende punkt, om den situation, der skabes ved det nye projekt eller den nye handling, medfører en stigning i aflejringerne i forhold til den situation, der forelå forud for meddelelsen af en godkendelse, eller i forhold til den største aflejring, der faktisk er blevet fremkaldt i perioden fra den 1. januar 2012 til den 31. december 2014. Såfremt det tilsigtede projekt eller den tilsigtede handling ikke fremkalder en stigning i kvælstofaflejringerne, kan myndigheden meddele godkendelsen i henhold til Nbw 1998 under henvisning til den vurdering, der ligger til grund for PAS. I dette tilfælde indgår de aflejringer, der er blevet fremkaldt ved det tilsigtede projekt eller den tilsigtede handling, i de aflejringer, der er blevet analyseret i denne vurdering. Såfremt projektet eller handlingen medfører en forhøjelse af kvælstofaflejringerne, kan den kompetente myndighed meddele godkendelsen, såfremt der er et udviklingsrum til rådighed med henblik herpå.
En beregning af disse foranstaltningers virkning har vist, at i forhold til det tilfælde, hvor et program som PAS ikke er blevet gennemført, vil kvælstofaflejringerne blive sænket med ca. 13,4 kilotons/år indtil 2020. For at have en sikkerhedsmargen, er der i PAS kun blevet taget hensyn til 6,4 kilotons/år. Hvad angår udviklingsrummet må der højst tildeles 60% i de tre første år af PAS og 40% i den anden halvdel af PAS’ varighed.
Den forelæggende ret har endvidere forklaret, at de kompetente myndigheder med henblik på at fastlægge situationen på området for kvælstofaflejringer, at overvåge disse aflejringers udvikling og at fastlægge situationen på området for meddelelse af disse godkendelser har udarbejdet instrumenter, blandt hvilke indgår programmet Aerius, som kan konsulteres online på internetsiden www.aerius.nl.
Dette program består af seks moduler, hvoraf Aerius Calculator muliggør en delvist automatiseret afgørelsesprocedure. Programmet beregner med henblik herpå bidragene til kvælstofaflejringer fra emissionskilder, som en bruger har indført eller importeret i systemet, og den anvendes til at fastlægge, om et projekt eller en handling ved kvælstofaflejringer kan fremkalde en væsentlig forringelse eller forstyrrelse af en kvælstoffølsom naturtype i et Natura 2000-område. Programmet registrerer i øvrigt løbende det aflejringsrum og det udviklingsrum, der er til rådighed for hvert område, der henhører under PAS.
Endelig kan der, såfremt overvågningsprogrammet viser, at der er et behov herfor, i PAS ændres eller tilføjes foranstaltninger ved kilden og genopbyggende foranstaltninger, og der kan ske en tilpasning af det udviklingsrum, der skal tildeles.
Sag C-294/17
Den 14. december 2015 meddelte regeringen i provinsen Noord-Brabant seks godkendelser til oprettelse eller udvidelse af landbrugsbedrifter, som medførte kvælstofaflejringer bl.a. i Natura 2000-områderne Groote Peel og Deurnsche Peel & Mariapeel. De nævnte områder er blevet udpeget for Hohe Venn, som er en kvælstoffølsom naturtype. Disse afgørelser godkendte med undtagelse af en enkelt forskellige forhøjelser af kvælstofaflejringerne i hver af disse bedrifter.
Regeringen meddelte godkendelserne i medfør af bl.a. PAS og de foranstaltninger, der var blevet indført med henblik på dette programs gennemførelse fra den 1. juli 2015 i Nbw 1998 og i APA bekendtgørelsen.
Hvad angår den ene af de omhandlede bedrifter meddelte regeringen godkendelsen, fordi projektet ikke medførte nogen forhøjelse af kvælstofaflejringerne i forhold til de værdier, der faktisk var blevet opnået inden vedtagelsen af PAS. Den fandt, at de aflejringer, der var opstået ved de eksisterende aktiviteter, var passende til PAS, da de var en del af baggrundsaflejringerne. Denne godkendelse blev givet under henvisning til den vurdering, der blev foretaget til PAS.
Hvad angår de andre bedrifter vedrørte de omtvistede godkendelser aktiviteter, der medfører en forhøjelse af kvælstofaflejringer i forhold til de værdier, der faktisk var nået eller meddelt godkendelse til, inden PAS trådte i kraft. For så vidt som disse aktiviteter medfører kvælstofaflejringer, der overskrider tærskel- eller grænseværdien på 0,05 eller på 1 mol N/ha/år, der finder anvendelse på det pågældende Natura 2000-område, blev der tildelt et udviklingsrum til forhøjelsen af kvælstofaflejringer. Provinsregeringen meddelte godkendelserne under henvisning til den vurdering, der var blevet foretaget til PAS.
Stichting Werkgroep Behoud de Peel anlagde sag til prøvelse af de seks omhandlede godkendelser, idet organisationen fandt, at regeringen i provinsen Noord-Brabant ikke kunne meddele dem i medfør af den nationale ordning, for så vidt som denne ikke udgjorde en korrekt gennemførelse af habitatdirektivets artikel 6.
I denne henseende har miljøbeskyttelsesorganisationen indledningsvis anført, at et program ikke kan erstatte den individuelle vurdering, som dette direktivs artikel 6, stk. 3, kræver for de projekter, der kan påvirke Natura 2000-områder væsentligt. Den har herefter anført, at de aflejringer, der ligger under den tærskel eller det loft, der er fastsat ved den nationale ordning, kan have væsentlige virkninger. Den har tilføjet, at den vurdering, der udgør grundlaget for PAS, ikke er i overensstemmelse med det nævnte direktiv, hvis artikel 6, stk. 1 og 2, fastsætter, at der skal vedtages passende bevaringsforanstaltninger. Organisationen er endvidere af den opfattelse, at denne vurdering omfatter foranstaltninger ved kilden og genopbyggende foranstaltninger med kompenserende karakter, og anser det endelig for at være uforeneligt med habitatdirektivets artikel 6, at udviklingsrummet kunne tildeles, inden foranstaltningerne havde fremkaldt positive virkninger.
Regeringen i provinsen Noord-Brabant er af den opfattelse, at PAS og den regulering, der er tilknyttet dette program, sikrer en korrekt gennemførelse af habitatdirektivets artikel 6. PAS indeholder i overensstemmelse med denne artikel en vurdering af en eventuel kvælstofforurening under hensyn til bevaringsmålsætningerne i alle Natura 2000-områder, der indeholder en kvælstoffølsom naturarv.
For alle disse områder har udviklerne af den omhandlede vurdering undersøgt, om der ud fra et videnskabeligt synspunkt ikke foreligger nogen fornuftig tvivl med hensyn til de forhold, at bevaringsmålsætningerne for den kvælstoffølsomme naturarv – på trods af tildelingen af et aflejringsrum og et udviklingsrum for projekter og aktiviteter og i betragtning af foranstaltninger ved kilden og genopbyggende foranstaltninger, der er indeholdt i PAS – vil blive nået, og at dens bevaring vil blive sikret. Det aflejringsrum og udviklingsrum, der er blevet tildelt for alle de projekter og handlinger, der er blevet gjort mulige ved PAS, er blevet vurderet passende. Det fremgår af denne vurdering, at kvaliteten af naturtyperne ikke ville blive forringet, og at de naturlige kendetegn ved Natura 2000-områderne ikke ville blive skadet.
Regeringen i provinsen Noord-Brabant har anført, at det under alle omstændigheder ikke kan udledes af Domstolens praksis, at habitatdirektivet ikke tillader en programmatisk tilgang.
Under disse omstændigheder har Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Nederlandene) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er [habitatdirektivets] artikel 6, stk. 2 og 3, […] til hinder for en […] ordning, hvorefter enkelte projekter og andre handlinger, der forårsager en kvælstofaflejring, der ikke overskrider en tærskel- eller grænseværdi, er undtaget fra godkendelsespligten og derfor tilladt uden individuel godkendelse, såfremt følgerne af alle projekter sammen med andre handlinger, der vil kunne benytte denne [ordning], har været gestand for en vurdering med henblik på fastsættelsen af [denne] ordning?
2)
Er [habitatdirektivets] artikel 6, stk. 2 og 3, […] til hinder for, at en vurdering til et program, i hvilket en bestemt samlet mængde kvælstofaflejringer er blevet vurderet, lægges til grund for meddelelse af en godkendelse (individuel [godkendelse][…]) til et projekt eller en anden handling, der forårsager en kvælstofaflejring, der passer inden for [det aflejringsrum][…], der er blevet vurderet inden for programmets rammer?
3)
Må vurderingen i henhold til [habitatdirektivets] artikel 6, stk. 3, […] som er gennemført med henblik på et program som [PAS][…], omfatte de positive følger af bevaringsforanstaltninger og passende foranstaltninger for eksisterende områder med [naturtyper] og levesteder, som træffes i sammenhæng med de forpligtelser, der flyder af habitatdirektivets artikel 6, stk. 1, og 2?
3a)
Såfremt det tredje spørgsmål besvares bekræftende: Kan de positive følger af bevaringsforanstaltninger og passende foranstaltninger inddrages i en vurdering med henblik på et program, såfremt disse på vurderingstidspunktet endnu ikke er gennemført, og de positive følger heraf endnu ikke har vist sig?
Såfremt vurderingen med hensyn til disse [foranstaltninger] indeholder endelige konstateringer, der er støttet på den bedste videnskabelige viden på området, har det da betydning, at [gennemførelsen og resultatet af foranstaltningerne] overvåges, og [at der,] […]såfremt det heraf fremgår, at [følgerne] ikke er så gunstig[e], som det blev antaget ved vurderingen, […] om nødvendigt sker korrektioner?
4)
Må de positive følger af den selvstændige reduktion af kvælstofaflejringen, der vil vise sig i den periode, hvori [PAS][…] gælder, indgå i vurderingen i henhold til [habitatdirektivets] artikel 6, stk. 3, […]?
Såfremt vurderingen med hensyn til disse [foranstaltningers virkning][…] indeholder endelige konstateringer, der er støttet på den bedste videnskabelige viden på området, har det da betydning, at den selvstændige reduktion [af kvælstofaflejringerne] overvåges, og [at der], såfremt det heraf fremgår, at [virkningerne] ikke er så gunstig[e], som det blev antaget ved vurderingen, […] om nødvendigt sker korrektioner?
5)
Må [genopbyggende] […]foranstaltninger, der træffes inden for rammerne af [PAS][…], og hvormed det forhindres, at en bestemt naturbelastende faktor såsom kvælstofaflejring kan have skadelige følger for eksisterende [områder med naturtyper] eller levesteder, forstås som beskyttelsesforanstaltninger som omhandlet i præmis 28 i [dom af 15. maj 2014, Briels m.fl. (
C-521/12
,
EU:C:2014:330
)], og hvilke der kan tages hensyn til i en vurdering i henhold til [habitatdirektivets] artikel 6, stk. 3, […]?
5a)
Såfremt det femte spørgsmål besvares bekræftende: [Kan] de positive følger af de beskyttelsesforanstaltninger, som må inddrages under vurderingen, også inddrages [i denne vurdering], såfremt de på vurderingstidspunktet endnu ikke er udført, og den positive virkning endnu ikke har vist sig?
Såfremt vurderingen med hensyn til […] disse [foranstaltningers virkning] indeholder endelige konstateringer, der er støttet på den bedste videnskabelige viden på området, har det da betydning, at gennemførelsen og resultatet af foranstaltningerne overvåges, og [at der,] såfremt det heraf fremgår, at [virkningerne] ikke er så gunstig[e], som det blev antaget ved vurderingen, […] om nødvendigt sker korrektioner?«
Sag C-293/17
Ved afgørelse af 23. juni 2015 afslog regeringen for provinsen Gelderland en klage indgivet af miljøbeskyttelsesorganisationerne Coöperatie Mobilisation for the Environment UA og Vereniging Leefmilieu over denne regerings afgørelse om ikke at sanktionere handlinger foretaget af en opdrætsbedrift, som forårsagede kvælstofaflejringer i Natura 2000-områder, som ugrundet. Ved tre afgørelser af 14. juli 2015 afslog regeringen for provinsen Limburg ligeledes tilsvarende klager vedrørende identiske handlinger som ugrundede. Tvisterne for den forelæggende ret vedrører disse fire afgørelser.
Eftersom fritagelsen fra godkendelsespligten til fordel for græsning af kvæg og tilførsel af gødning på og i jorden først er trådt i kraft efter vedtagelsen af disse afgørelser – først i henhold til Nbw 1998 og efter den 1. januar 2017 i henhold til Wnb – har provinsregeringerne nedlagt påstand om, at disse bestemmelser tages i betragtning ved behandlingen af sagerne. Efter den forelæggende rets opfattelse skal disse søgsmål nemlig efterprøves på grundlag af regeringen i provinsen Gelderlands dekret på miljøområdet og regeringen i provinsen Limburgs dekret på miljøområdet. Den nævnte ret har endvidere anført, at den vurdering, hvorpå fritagelsen, der er fastsat i disse dekreter, er støttet, er den, der er foretaget til PAS i sin helhed.
Coöperatie Mobilisation for the Environment UA og Vereniging Leefmilieu har for den forelæggende ret gjort gældende, at landbrugsvirksomhedernes handlinger er af en sådan art, at de kan forringe naturtypens kvalitet, og at de derfor er underlagt forpligtelsen til at opnå en godkendelse i medfør af artikel 19d, stk. 1, i Nbw 1998.
Regeringerne i provinsen Limburg og i provinsen Gelderland har anført, at græsning af kvæg og spredning af gødning ganske vist er »andre handlinger« som omhandlet i artikel 19d, stk. 1, i Nbw 1998, men at der af denne bestemmelse ikke følger nogen forpligtelse til at opnå en godkendelse til at foretage disse andre handlinger, da der ikke er en formodning for, at de vil få konsekvenser for Natura 2000-områderne.
Disse regeringer har bemærket, at det i henhold til den vurdering, der blev gennemført med henblik på at vedtage PAS, er udelukket, at den græsning og gødning, der blev praktiseret i løbet af 2014, havde væsentlige følger, og at der i gennemsnit kan udelukkes en forhøjelse af kvælstofaflejringerne som følge af disse handlinger efter 2014.
Regeringen i provisen Limburg synes navnlig at støtte sig på den betragtning, at både græsningen og gødningen var »eksisterende praksis« som omhandlet i Nbw 1998, og derfor lovlige, før habitatdirektivets artikel 6 blev anvendelig på de pågældende Natura 2000-områder.
Den forelæggende ret har præciseret, at den præjudicielle forelæggelse i sag C-293/17, ud over de spørgsmål, der er formuleret i sag C-294/17, for det første rejser spørgsmålet om, hvorvidt den handling, der består i græsning af kvæg og spredning af gødning, skal kvalificeres som projekt som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, og om det er foreneligt med dette direktivs artikel 6, stk. 2 og 3, at give en fritagelse, der tillader en virksomhed at foretage en sådan handling uden individuel godkendelse. For det andet ønsker den nævnte ret oplyst, om den i Wnb’s artikel 2.4 indeholdte beføjelse til at pålægge forpligtelser er tilstrækkelig til at sikre overholdelsen af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, når denne beføjelse er den eneste passende foranstaltning, hvormed der kan gribes ind over for eksisterende eller fremtidige handlinger, som kan forringe eller skade et naturområde væsentligt.
Under disse omstændigheder har Raad van State (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Kan en [handling][…], der ikke er omfattet af begrebet projekt som omhandlet i [VVM-direktivets] artikel 1, stk. 2, litra a), ] […], fordi den ikke er et fysisk indgreb i det naturlige miljø, være et projekt som omhandlet i [habitatdirektivets] artikel 6, stk. 3, […], da følgerne af [handlingen] […] kan have væsentlige følger for et Natura 2000-område?
2)
Såfremt tilførsel af gødning på eller i jorden er et projekt, og såfremt [denne tilførsel][…] lovligt fandt sted, før [habitatdirektivets] artikel 6, stk. 3, […] fandt anvendelse på et Natura 2000-område, og såfremt [tilførsel][…] på eller i jorden stadig finder sted, må det da antages, at der er tale om ét og samme projekt, uanset [tilførslen][…] ikke altid har fundet sted på de samme parceller, med samme mængder og med samme teknikker?
Har det ved afgørelsen af, om der er tale om ét og samme projekt, betydning, at kvælstofaflejringen hidrørende fra tilførslen af gødning på eller i jorden ikke er øget, efter at [habitatdirektivets] artikel 6, stk. 3, har fundet anvendelse på Natura 2000-området?
3)
Er [habitatdirektivets] artikel 6, stk. 3, […] til hinder for en […] ordning, hvorefter en [handling], der hænger uløseligt sammen med et projekt og derfor også må anses for et projekt, såsom en malkekvægsbedrifts græsning af kvæg, er undtaget fra godkendelsespligten, og [handlingen] således ikke behøver en individuel godkendelse, såfremt følgerne af den [handling][…], der er [lovlig][…] uden godkendelse, har været genstand for en vurdering med henblik på fastsættelsen af [denne] […] ordning?
3a)
Er [habitatdirektivets] artikel 6, stk. 3, […] til hinder for en […] ordning, hvorefter en bestemt kategori af projekter, såsom tilførsel af gødning på eller i jorden, er undtaget fra godkendelsespligten og således tilladt uden en individuel godkendelse, såfremt følgerne af de projekter, der er blevet tilladt uden godkendelse, har været genstand for en vurdering med henblik på fastsættelsen af […] ordningen?
4)
Opfylder den vurdering, der er lagt til grund for [fritagelsen] fra godkendelsespligten for græsning af kvæg og tilførsel af gødning på eller i jorden, og hvorunder det faktiske og forventede omfang af disse [handlinger][…] og deres [omfang og] intensitet blev lagt til grund, og hvoraf resultatet er, at gennemsnitligt set kan en [forhøjelse af ][…] kvælstofaflejringen udelukkes, kravene efter [habitatdirektivets] artikel 6, stk. 3, […]?
4a)
Har det herved betydning, at [fritagelsen] fra godkendelsespligten hænger sammen med [PAS][…], i hvilket der blev gået ud fra en reduktion af den totale kvælstofaflejring på kvælstoffølsomme [naturområder][…] i Natura 2000-områder, og at udviklingen i aflejringerne i Natura 2000-områder i forbindelse med [dette program] årligt overvåges, og at der, hvis reduktionen ikke er så gunstig, som det blev antaget ved vurderingen, om nødvendigt sker korrektioner?
5)
Må vurderingen i henhold til [habitatdirektivets] artikel 6, stk. 3, […] som er gennemført med henblik på et program som [PAS], omfatte de positive følger af bevaringsforanstaltninger og passende foranstaltninger for eksisterende områder med [naturtyper][…] og levesteder, som træffes i sammenhæng med de forpligtelser, der flyder af […][dette direktivs] artikel 6, stk. 1, og 2?
5a)
Såfremt det femte spørgsmål besvares bekræftende: Kan de positive følger af bevaringsforanstaltninger og passende foranstaltninger inddrages i en vurdering med henblik på et program, såfremt disse på vurderingstidspunktet endnu ikke er gennemført, og de positive følger heraf endnu ikke har vist sig?
Såfremt vurderingen med hensyn til […] disse [foranstaltningers virkning] indeholder endelige konstateringer, der er støttet på den bedste videnskabelige viden på området, har det da betydning, at gennemførelsen og resultatet af foranstaltningerne overvåges, og [at der,] såfremt det heraf fremgår, at [virkningerne] ikke er så gunstig[e], som det blev antaget ved vurderingen, […] om nødvendigt sker korrektioner?
6)
Må de positive [virkninger] af den selvstændige reduktion af kvælstofaflejringen, der vil vise sig i den periode, hvori [PAS][…] gælder, indgå i vurderingen i henhold til [habitatdirektivets] artikel 6, stk. 3, […]?
Såfremt vurderingen med hensyn til disse [foranstaltningers virkning][…] indeholder endelige konstateringer, der er støttet på den bedste videnskabelige viden på området, har det da betydning, at den selvstændige reduktion [af kvælstofaflejringerne] overvåges, og [at der], såfremt det heraf fremgår, at [virkningerne] ikke er så gunstig[e], som det blev antaget ved vurderingen, […] om nødvendigt sker korrektioner?
7)
Må [genopbyggende foranstaltninger], der træffes inden for rammerne af [PAS], og hvormed det forhindres, at en bestemt naturbelastende faktor såsom kvælstofaflejring kan have skadelige følger for eksisterende [områder med naturtyper] eller levesteder, anses for beskyttelsesforanstaltninger som omhandlet i præmis 28 i […][dom af 15. maj 2014, Briels m.fl., (
C-521/12
,
EU:C:2014:330
)], og hvilke må tages hensyn til i en vurdering i henhold til [habitatdirektivets] artikel 6, stk. 3?
7a)
Såfremt det syvende spørgsmål besvares bekræftende: Kan de positive følger af de beskyttelsesforanstaltninger, som må inddrages under vurderingen, også inddrages [i denne vurdering], såfremt de på vurderingstidspunktet endnu ikke er udført, og den positive virkning endnu ikke har vist sig?
Såfremt vurderingen med hensyn til […] disse [foranstaltningers virkning] indeholder endelige konstateringer, der er støttet på den bedste videnskabelige viden på området, har det da betydning, at gennemførelsen og resultatet af foranstaltningerne overvåges, og [at der,] såfremt det heraf fremgår, at [virkningerne] ikke er så gunstig[e], som det blev antaget ved vurderingen, […] om nødvendigt sker korrektioner?
8)
Er beføjelsen til at pålægge forpligtelser som omhandlet i [Wnb’s] artikel 2.4, og som den kompetente […][myndighed] skal udøve, såfremt dette er nødvendigt ud fra bevarings[målsætningerne] for et Natura 2000-område, et tilstrækkeligt præventivt middel til gennemførelse af [habitatdirektivets] artikel 6, stk. 2, […] for så vidt angår græsning af kvæg og tilførsel af gødning på eller i jorden?«
Ved afgørelse truffet af Domstolens præsident den 19. juni 2017 er sagerne C-293/17 og C-294/17 blevet forenet med henblik på den skriftlige og mundtlige forhandling samt dommen, og den forelæggende rets anmodning om, at sagerne undergives hasteproceduren, er blevet imødekommet.
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål i sag C-293/17
Med det første spørgsmål i sag C-293/17 ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, skal fortolkes således, at aktiviteterne græsning af kvæg og tilførsel af gødning på eller i jorden i nærheden af Natura 2000-områder kan kvalificeres som »projekt« som omhandlet i denne bestemmelse, med den begrundelse, at de kan have væsentlige følger for de nævnte områder, også selv om disse aktiviteter ikke udgør et »projekt« som omhandlet i VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), da de ikke udgør et fysisk indgreb i det naturlige miljø.
For det første bemærkes, at selv om habitatdirektivet ikke indeholder en definition af begrebet »projekt«, fremgår det af Domstolens praksis, at begrebet »projekt« i den forstand, hvori dette udtrykanvendes i VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), er relevant med henblik på at klarlægge dette begreb i habitatdirektivet (jf. i denne retning dom af 14.1.2010, Stadt Papenburg,
C-226/08
,
EU:C:2010:10
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde er den forelæggende ret i tvivl om, hvorvidt aktiviteterne græsning af kvæg og tilførsel af gødning på eller i jorden kan være omfattet af begrebet »projekt« som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, da Domstolen i præmis 24 i dom af 17. marts 2011, Brussels Hoofdstedelijk Gewest m.fl. (
C-275/09
,
EU:C:2011:154
), har præciseret, at forlængelsen af en eksisterende godkendelse ikke kan kvalificeres som et »projekt« som omhandlet i de bestemmelser, der gik forud VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), eftersom der ikke er tale om arbejder eller indgreb, som ændrer områdets fysiske karakteristika.
I denne henseende skal det bemærkes, at Domstolen i denne dom, idet den formulerede betingelsen vedrørende eksistensen af arbejder eller indgreb, som ændrer områdets fysiske karakteristika, præciserede definitionen af begrebet »projekt« som omhandlet i artikel 1, stk. 2, i direktiv 85/337, og navnlig det krav om et »indgreb i det naturlige miljø«, der fremgår deraf.
Det skal imidlertid konstateres, at betingelserne vedrørende »arbejder« eller »indgreb, som ændrer [de] fysiske karakteristika« eller et »indgreb i det naturlige miljø«, ikke genfindes i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, idet sidstnævnte bestemmelse kræver en vurdering, bl.a. når et projekt kan påvirke en lokalitet »væsentligt«.
VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a), definerer således begrebet »projekt« i dette direktivs forstand, idet den tilknytter det betingelser, der ikke er specificeret i den tilsvarende bestemmelse i habitatdirektivet.
Tilsvarende fremgår det af Domstolens praksis, at såfremt en aktivitet er omfattet af direktiv 85/337, er denne så meget desto mere omfattet af habitatdirektivet, for så vidt som definitionen af begrebet »projekt«, som følger af direktiv 85/337, er mere restriktivt end det, der følger af habitatdirektivet (jf. i denne retning dom af 7.9.2004, Waddenvereniging og Vogelbeschermingsvereniging,
C-127/02
,
EU:C:2004:482
, præmis
og
).
Det følger heraf, at såfremt en aktivitet anses for at være et »projekt« som omhandlet i VVM-direktivet, kan det udgøre et »projekt« som omhandlet i habitatdirektivet. Det forhold alene, at en aktivitet ikke kan kvalificeres som et »projekt« som omhandlet i VVM-direktivet, er imidlertid ikke i sig selv tilstrækkeligt til, at det kan sluttes, at det ikke kan være omfattet af begrebet »projekt« i habitatdirektivet.
For det andet skal det, for at afgøre, om aktiviteterne græsning af kvæg og tilførsel af gødning på eller i jorden kan kvalificeres som »projekt« som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, undersøges, om sådanne aktiviteter kan påvirke en beskyttet lokalitet væsentligt.
Det anføres nemlig i tiende betragtning til habitatdirektivet, at alle planer eller projekter, der kan påvirke bevaringsmålsætningerne for en sådan lokalitet væsentligt, som er udpeget eller i fremtiden vil blive det, må tages op til passende vurdering. Denne betragtning kommer til udtryk i direktivets artikel 6, stk. 3, der bl.a. bestemmer, at der ikke kan meddeles godkendelse til en plan eller et projekt, som kan påvirke lokaliteten væsentligt, uden en forudgående vurdering af planens eller projektets virkninger på lokaliteten (dom af 12.4.2018, People Over Wind og Sweetman,
C-323/17
,
EU:C:2018:244
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde følger det af den forelæggende rets konstateringer, der er beskrevet i nærværende doms præmis 27, at et stort antal Natura 2000-områder, der er beliggende i Nederlandene, har et problem med uforholdsmæssigt store kvælstofaflejringer, og at den største nationale emissionskilde er landbrugssektoren.
I denne sammenhæng, og som generaladvokaten har anført i punkt 117 og 126 i forslaget til afgørelse, skal det undersøges, om aktiviteter som tilførsel af gødning på eller i jorden og græsning af kvæg er forenelige med bevaringsmålsætningerne for de beskyttede lokaliteter i provinserne Gelderland og Limburg, eller om de kan påvirke disse lokaliteter væsentligt.
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 118 i forslaget til afgørelse, kan det desuden ikke udelukkes, at aktiviteterne græsning af kvæg og tilførsel af gødning på eller i jorden under alle omstændigheder er omfattet af begrebet »projekt« som omhandlet i VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a).
For så vidt angår tilførsel af gødning kan en sådan aktivitet nemlig forandre jordens egenskaber ved at tilføre den næringsstoffer, og således udgøre et indgreb, som ændrer områdets fysiske karakteristika som omhandlet i den nævnte artikel 1, stk. 2, litra a), og hvad angår græsning af kvæg kunne etableringen af et græsningsareal svare til »gennemførelse af anlægsarbejder eller andre installationer eller arbejder« som omhandlet i samme bestemmelse, navnlig hvis en sådan gennemførelse under omstændighederne i det foreliggende tilfælde indebærer en uundgåelig eller planlagt udvikling af et sådant græsningsareal, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.
På baggrund af ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål i sag C-293/17 besvares med, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, skal fortolkes således, at aktiviteterne græsning af kvæg og tilførsel af gødning på eller i jorden i nærheden af Natura 2000-områder kan være kvalificeret som »projekt« som omhandlet i denne bestemmelse, selv i det tilfælde, hvor disse aktiviteter, for så vidt som de ikke udgør et fysisk indgreb i det naturlige miljø, ikke udgør et »projekt« som omhandlet i VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a).
Det andet spørgsmål i sag C-293/17
Med det andet spørgsmål i sag C-293/17 ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, skal fortolkes således, at en tilbagevendende aktivitet såsom tilførsel af gødning på eller i jorden, der var tilladt i henhold til national lovgivning inden dette direktivs ikrafttræden, kan anses for at være ét og samme projekt som omhandlet i den nævnte bestemmelse, med den følge, at den nævnte aktivitet ikke henhører under denne bestemmelses anvendelsesområde.
For at besvare den forelæggende rets spørgsmål bemærkes, at der i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, ikke kan meddeles godkendelse til et projekt, der kan påvirke lokaliteten væsentligt, uden en forudgående vurdering af projektets virkninger på lokaliteten.
For så vidt som aktiviteten tilførsel af gødning på eller i jorden i nærheden af Natura 2000-områder kan kvalificeres som »projekt« som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, skal virkningen af den omstændighed, at denne tilbagevendende aktivitet er blevet tilladt i medfør af national lovgivning inden dette direktiv trådte i kraft, på anvendeligheden af sidstnævnte bestemmelse undersøges.
I denne henseende har Domstolen allerede præciseret, at en sådan omstændighed ikke i sig selv udgør en hindring for, at en sådan aktivitet ved hvert senere indgreb kan anses for at være et særskilt projekt i dette direktivs forstand, idet der ellers er risiko for permanent at unddrage denne aktivitet enhver forudgående vurdering af dens virkninger på lokaliteten som omhandlet i denne artikel 6, stk. 3 (jf. i denne retning dom af 14.1.2010, Stadt Papenburg,
C-226/08
,
EU:C:2010:10
, præmis
og
).
Idet det forholder sig således, bemærkes, at såfremt visse aktiviteter, bl.a. i lyset af deres tilbagevendende karakter, deres art eller betingelserne for deres udførelse, skal anses for at udgøre et enkeltstående arbejde, kan disse aktiviteter anses for at være ét og samme projekt som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 (jf. i denne retning dom af 14.1.2010, Stadt Papenburg,
C-226/08
,
EU:C:2010:10
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde bemærkes, således som generaladvokaten har anført i punkt 132-134 i forslaget til afgørelse, at regelmæssig tilførsel af gødning til landbrugsarealer generelt har et fælles og ensartet formål, nemlig agerbrug i forbindelse med landbrugsvirksomhed, og kan udgøre et enkeltstående arbejde, der ved forfølgelsen af dette fælles formål er karakteriseret ved den nævnte aktivitets kontinuitet på de samme steder og på de samme betingelser.
I dette tilfælde kan et sådant enkeltstående arbejde, der blev tilladt og praktiseret regelmæssigt, inden habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, fandt anvendelse på den omhandlede lokalitet, udgøre ét og samme projekt som omhandlet i denne bestemmelse, som er fritaget for en ny godkendelsesprocedure.
Den forelæggende ret er imidlertid i tvivl om virkningen i relation til anvendeligheden af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, og følgelig kravet om en »passende vurdering« som omhandlet i denne bestemmelse, for det første da tilførslen er sket på forskellige parceller i variable mængder og efter forskellige teknikker, der selv udvikler sig i årenes løb som følge af tekniske og lovmæssige forandringer, og for det andet da de kvælstofaflejringer, der er blevet forårsaget ved tilførslen af gødningen, ikke som helhed er blevet forøget efter den nævnte bestemmelses ikrafttræden.
I denne henseende bemærkes, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, integrerer forsigtighedsprincippet og gør det muligt effektivt at forebygge, at beskyttede lokaliteters integritet skades som følge af påtænkte planer eller projekter (dom af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven),
C-441/17
,
EU:C:2018:255
, præmis
og den deri nævnte retspraksis). Ifølge Domstolens faste praksis, der er anført i nærværende doms præmis 68, ligger det afgørende kriterium med henblik på at afgøre, om et nyt projekt nødvendiggør gennemførelsen af en vurdering af dets virkninger, i muligheden for, at dette projekt påvirker en beskyttet lokalitet væsentligt.
Det følger heraf, at såfremt der ikke er en kontinuitet og en identitet i aktiviteternes natur hvad angår det sted, hvor de udøves og betingelserne for udøvelsen, kan den tilbagevendende aktivitet med tilførsel af gødning på og i jorden ikke udgøre ét og samme projekt som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3. Der kunne i givet fald være tale om nye projekter, der nødvendiggør en vurdering som omhandlet i denne bestemmelse, idet afgørelsen med hensyn til forpligtelsen til at gennemføre en sådan vurdering i hvert tilfælde afhænger af det kriterium, om der på grund af ændringer, som en sådan aktivitet har medført, er en risiko for en væsentlig skade på den beskyttede lokalitet.
Det forhold, at kvælstofaflejringerne, der er blevet forårsaget ved tilførsel af gødning på og i jorden, som helhed ikke er blevet større efter at habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, trådte i kraft, er således irrelevant med hensyn til spørgsmålet, om et nyt projekt nødvendiggør gennemførelsen af en vurdering, for så vidt som denne omstændighed ikke gør det muligt at udelukke risikoen for, at kvælstofaflejringerne på de pågældende beskyttede lokaliteter er blevet større, og at de nu påvirker en af de beskyttede lokaliteter væsentligt.
Det skal endvidere tilføjes, at selv om et projekt er blevet tilladt, inden den med habitatdirektivets indførte beskyttelsesordning blev anvendelig på den pågældende lokalitet, og et sådant projekt derfor ikke var underlagt bestemmelserne i dette direktivs artikel 6, stk. 3, om den forudgående vurdering, er udførelsen af projektet ikke desto mindre omfattet af det nævnte direktivs artikel 6, stk. 2. Det skal nærmere bestemt bemærkes, at en aktivitet kun er i overensstemmelse med habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, hvis det sikres, at den ikke medfører forstyrrelser, der væsentligt vil kunne påvirke direktivets formål, navnlig de bevaringsmålsætninger, som det forfølger. Selve eksistensen af en sandsynlighed eller en risiko for, at en aktivitet på en beskyttet lokalitet medfører væsentlige forstyrrelser, kan udgøre en tilsidesættelse af den nævnte bestemmelse (jf. i denne retning dom af 14.1.2016, Grüne Liga Sachsen m.fl.,
C-399/14
,
EU:C:2016:10
, præmis
,
og
og den deri nævnte retspraksis).
På baggrund af ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål i sag C-293/17 besvares med, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, skal fortolkes således, at en tilbagevendende aktivitet såsom tilførsel af gødning på eller i jorden, der var tilladt i henhold til national lovgivning inden dette direktivs ikrafttræden, kan anses for at være ét og samme projekt som omhandlet i nævnte bestemmelse, som er fritaget fra en ny godkendelsesprocedure, for så vidt som den består af et enkeltstående arbejde, der er kendetegnet derved, at det har et fælles formål, at det fortsættes og navnlig, at stedet og betingelserne for dets udførelse er de samme. Gennemførelsen af et enkelt projekt, der er blevet tilladt, inden den ved denne bestemmelse fastsatte beskyttelsesordning blev anvendelig på den pågældende lokalitet, kan ikke desto mindre være omfattet af dette direktivs artikel 6, stk. 2.
Det andet spørgsmål i sag C-294/17
Indledningsvis bemærkes, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 2 og 3, ganske vist tilsigter at sikre samme beskyttelsesniveau (dom af 12.4.2018, People Over Wind og Sweetman,
C-323/17
,
EU:C:2018:244
, præmis
og den deri nævnte retspraksis), men at disse bestemmelser har forskellige formål, idet den første tilsigter at gennemføre forebyggende foranstaltninger, mens den andet fastsætter en procedure for vurdering, der ved hjælp af en forudgående kontrol skal sikre, at planer eller projekter, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for lokalitetens forvaltning, men som kan påvirke lokaliteten væsentligt, kun godkendes for så vidt som den ikke skader denne lokalitets integritet (dom af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven),
C-441/17
,
EU:C:2018:255
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I det foreliggende tilfælde vedrører den forelæggende rets spørgsmål den godkendelse, der blev givet til landbrugsbedrifterne, hvis kvælstofaflejringer i de beskyttede områder blev undersøgt under henvisning til den vurdering af virkningerne, der blev foretaget til et program som PAS, som er blevet gennemført forud for vedtagelsen af dette program.
Den forelæggende rets spørgsmål vedrører således habitatdirektivets artikel 6, stk. 3.
Med det andet spørgsmål i sag C-294/17 ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, skal fortolkes således, at den er til hinder for en national programmatisk ordning, der tillader de kompetente myndigheder at godkende projekter, idet de støtter sig på en »passende vurdering« som omhandlet i denne bestemmelse, som foretages inden godkendelsen, og hvori en bestemt samlet mængde af kvælstofaflejringer er blevet anset for at være forenelig med den nævnte ordnings beskyttelsesformål.
Som anført i nærværende doms præmis 87, fastsætter habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, en procedure for vurdering med henblik på ved hjælp af en forudgående kontrol at sikre, at et projekt, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendigt for lokalitetens forvaltning, men som kan påvirke lokaliteten væsentligt, alene godkendes, såfremt det ikke skader lokalitetens integritet.
Den første fase af proceduren for vurdering, der fremgår af bestemmelsens første punktum, kræver af medlemsstaterne, at de foretager en vurdering af en plans eller et projekts virkninger på en beskyttet lokalitet, når der er en sandsynlighed for, at planen eller projektet vil kunne påvirke den omhandlede lokalitet væsentligt (dom af 21.7.2016, Orleans m.fl.,
C-387/15 og C-388/15
,
EU:C:2016:583
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Når en plan eller et projekt, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendigt for en lokalitets forvaltning, risikerer at skade bevaringsmålsætningerne for lokaliteten, skal planen eller projektet, henset til forsigtighedsprincippet, anses for at kunne påvirke denne lokalitet væsentligt. Bedømmelsen af nævnte risiko skal foretages bl.a. i lyset af den i en sådan plan eller et sådant projekt omhandlede lokalitets særlige kendetegn og miljømæssige vilkår (dom af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven),
C-441/17
,
EU:C:2018:255
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Som generaladvokaten har anført i punkt 40 i forslaget til afgørelse, kræver habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, som hovedregel en individuel vurdering af planer og projekter.
Det forholder sig ikke desto mindre således, at vurderingen af en plans eller et projekts virkninger på lokaliteten indebærer, at alle de aspekter af den omhandlede plan eller det omhandlede projekt, som i sig selv eller i forbindelse med andre planer eller projekter kan påvirke bevaringsmålsætningerne for denne lokalitet, skal identificeres (dom af 25.7.2018, Grace og Sweetman,
C-164/17
,
EU:C:2018:593
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
I denne henseende bemærkes, således som generaladvokaten har anført i punkt 42-44 i forslaget til afgørelse, at en forudgående gennemført helhedsvurdering af realiserede virkninger såsom den, der blev foretaget ved vedtagelsen af PAS, gør det muligt at undersøge de mulige samlede virkninger af forskellige kvælstofaflejringer på lokaliteterne.
Det forhold, at en vurdering på et sådant generelt plan gør det muligt lettere at undersøge de samlede virkninger af forskellige projekter, betyder dog ikke, at en national ordning som den i hovedsagen omhandlede nødvendigvis opfylder alle de krav, der følger af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3.
Vurderingen i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, må nemlig ikke medføre lakuner og skal indeholde fuldstændige, præcise og endelige konstateringer og konklusioner, der kan fjerne enhver rimelig videnskabelig tvivl for så vidt angår virkningerne af de planer eller projekter, som påtænkes i den beskyttede lokalitet (dom af 25.7.2018, Grace og Sweetman,
C-164/17
,
EU:C:2018:593
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Den anden fase i proceduren for vurdering, der er omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, andet punktum, og som i tid ligger efter vurderingen af virkningerne af en plan eller et projekt på lokaliteten, betinger i øvrigt godkendelsen af et sådant projekt af, at det ikke skader lokalitetens integritet (jf. i denne retning dom af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven),
C-441/17
,
EU:C:2018:255
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Denne bestemmelse integrerer således forsigtighedsprincippet og gør det muligt effektivt at forebygge, at beskyttede lokaliteters integritet skades som følge af påtænkte planer eller projekter. Et mindre strengt kriterium for at meddele godkendelse ville ikke lige så effektivt kunne sikre realiseringen af målsætningen om beskyttelse af de lokaliteter, som bestemmelsen vedrører (dom af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven),
C-441/17
,
EU:C:2018:255
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
For at sikre sig, at alle de således nævnte krav er opfyldt, påhviler det de nationale retsinstanser at foretage en dybdegående og fuldstændig undersøgelse af den videnskabelige holdbarhed af den »vurdering« som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, der hører til en programmatisk tilgang, og de forskellige måder for at gennemføre denne tilgang, herunder navnlig anvendelsen af programmer, såsom det i hovedsagen omhandlede, der skal bidrage til godkendelsesproceduren. Det er kun, hvis den nationale ret har sikret sig, at denne forudgående gennemførte vurdering opfylder de nævnte krav, at de kompetente nationale myndigheder må godkende et sådant individuelt projekt på grundlag af en sådan vurdering.
I denne henseende skal det fremhæves, at i henhold til habitatdirektivets artikel 1, litra e), anses en naturtypes bevaringsstatus for »gunstig«, bl.a. når det naturlige udbredelsesområde og de arealer, det dækker inden for dette område, er stabile eller i udbredelse, og den særlige struktur og de særlige funktioner, der er nødvendige for dets opretholdelse på lang sigt, er til stede og sandsynligvis fortsat vil være det i en overskuelig fremtid.
Under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede synes muligheden for at meddele godkendelse til aktiviteter, der senere kan påvirke den økologiske tilstand på lokaliteterne, nødvendigvis begrænsede, når en naturtypes bevaringsstatus er ugunstig.
På baggrund af ovenstående betragtninger skal det andet spørgsmål i sag C-294/17 besvares med, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national programmatisk ordning, der tillader de kompetente myndigheder at godkende projekter, idet de støtter sig på en »passende vurdering« som omhandlet i denne bestemmelse, som foretages inden godkendelsen, og hvori en bestemt samlet mængde af kvælstofaflejringer er blevet anset for at være forenelig med den nævnte ordnings beskyttelsesformål. Dette gælder dog kun, for så vidt som det ved en dybdegående og fuldstændig undersøgelse af den videnskabelige holdbarhed af denne vurdering kan sikres, at der ud fra et videnskabeligt synspunkt ikke foreligger nogen rimelig tvivl med hensyn til, at ingen af planerne eller projekterne har skadelige virkninger på lokalitetens integritet, hvilket det påhviler den nationale ret at undersøge.
Det første spørgsmål i sag C-294/17
Med det første spørgsmål i sag C-294/17 ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om habitatdirektivets artikel 6, stk. 2 og 3, skal fortolkes således, at de er til hinder for en national programmatisk ordning som den i hovedsagen omhandlede, der fritager visse projekter, der ikke når en vis tærskelværdi eller ikke overskrider en vis grænseværdi med hensyn til kvælstofaflejringer, fra kravet om at opnå en individuel godkendelse, når de samlede følger af alle de planer eller projekter, der kan forårsage sådanne aflejringer, forinden har været genstand for en »passende vurdering« som omhandlet i dette direktivs artikel 6, stk. 3.
Af de samme grunde som dem, der er blevet anført i nærværende doms præmis 87-89, skal dette spørgsmål alene besvares i forhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3.
I tvisten i hovedsagen er en godkendelse for det første ikke nødvendig, når der er tale om et projekt, der fremkalder en kvælstofaflejring på mindre en 0,05 mol N/hektar/år. For det andet er projekter, der fremkalder en kvælstofaflejring på mere end 0,05 mol N/hektar/år, men mindre end 1 mol N/hektar/år, ligeledes tilladte uden forudgående godkendelse, men de skal anmeldes.
I det foreliggende tilfælde hviler den godkendelsesordning for de tilsigtede projekter, selv om de i disse to tilfælde undtages fra en godkendelse, på den i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, omhandlede »passende vurdering«, som blev foretaget ved vedtagelsen af PAS, hvorunder virkningerne af planer eller projekter af denne størrelse blev undersøgt.
Domstolen har allerede fastslået, at en medlemsstat, når den indfører en godkendelsesordning, der ikke indebærer en bedømmelse af risikoen bl.a. på grundlag af kendetegn og miljømæssige forhold ved den pågældende lokalitet, skal godtgøre, at de bestemmelser, den har vedtaget, gør det muligt på grundlag af objektive kriterier at udelukke, at enhver plan eller ethvert projekt, der er undergivet denne godkendelsesordning, påvirker et Natura 2000-område væsentligt, i sig selv eller i forbindelse med andre planer eller projekter. Det kan nemlig udledes af habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, at de kompetente nationale myndigheder udelukkende kan undlade at foretage en vurdering af virkningerne af en plan eller et projekt, der ikke er direkte forbundet med eller nødvendige for et Natura 2000-områdes forvaltning, såfremt det på baggrund af objektive kriterier kan udelukkes, at planen eller projektet i sig selv eller i forbindelse med andre planer og projekter påvirker den pågældende lokalitet væsentligt (jf. i denne retning dom af 26.5.2011, Kommissionen mod Belgien,
C-538/09
,
EU:C:2011:349
, præmis
og
og den deri nævnte retspraksis).
Som det blev præciseret i nærværende doms præmis 101, påhviler det de nationale retsinstanser at foretage en dybdegående og fuldstændig undersøgelse af den videnskabelige holdbarhed af den »passende vurdering« som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, der hører til en programmatisk tilgang som den i hovedsagen omhandlede, og det er kun, når den nationale ret har sikret sig, at denne forudgående gennemførte vurdering opfylder denne bestemmelses krav, at fritagelser fra godkendelsespligten som de i hovedsagen omhandlede kan tillades.
Det skal navnlig efterprøves, om der ikke allerede under den i hovedsagen omhandlede tærskel- eller grænseværdi er en risiko for, at der kan opstå væsentlige virkninger, der kan skade lokaliteternes integritet.
På baggrund af ovenstående betragtninger skal det første spørgsmål i sag C-294/17 besvares med, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national programmatisk ordning som den i hovedsagen omhandlede, der fritager visse projekter, der ikke når en vis tærskelværdi eller ikke overskrider en vis grænseværdi med hensyn til kvælstofaflejringer, fra kravet om at opnå en individuel godkendelse, når den nationale ret har sikret sig, at den »passende vurdering« som omhandlet i denne bestemmelse, der forinden er blevet gennemført, opfylder kriteriet om, at der ikke foreligger nogen rimelig videnskabelig tvivl med hensyn til, at ingen af disse planer eller projekter har skadelige virkninger på lokaliteternes integritet.
Det tredje og det fjerde spørgsmål i sag C-293/17
Med det tredje og det fjerde spørgsmål i sag C-293/17 ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national ordning som den i hovedsagen omhandlede, der tillader, at en bestemt kategori af projekter – i det foreliggende tilfælde tilførsel af gødning på eller i jorden og græsning af kvæg – gennemføres uden at være underlagt en godkendelsespligt, og følgelig en individuel vurdering af deres virkninger på lokaliteterne, eftersom denne ordning selv er støttet på en »passende vurdering« som omhandlet i denne bestemmelse.
Ifølge Domstolens praksis giver den betingelse, som gælder for vurderingen af en plan eller et projekts virkninger på en bestemt lokalitet, som indebærer, at der i tilfælde af tvivl med hensyn til, om der ikke foreligger væsentlige virkninger, skal foretages en sådan vurdering, ikke adgang til at undtage visse kategorier af planer eller projekter fra en sådan vurdering på grundlag af kriterier, der er uegnede til at sikre, at disse ikke kan påvirke de beskyttede lokaliteter væsentligt. Muligheden for i henhold til gældende ordning generelt at undtage visse aktiviteter fra kravet om en vurdering af deres virkninger på lokaliteten kan nemlig ikke sikre, at disse aktiviteter ikke skader den beskyttede lokalitets integritet. Habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, kan således ikke give en medlemsstat adgang til at vedtage nationale bestemmelser, der generelt undtager bestemte former for planer og projekter fra forpligtelsen om en vurdering af deres virkninger på lokaliteten (jf. i denne retning dom af 26.5.2011, Kommissionen mod Belgien,
C-538/09
,
EU:C:2011:349
, præmis
-
og den deri nævnte retspraksis).
Som generaladvokaten har anført i punkt 144 i forslaget til afgørelse, følger det heraf, at i det tilfælde, hvor aktiviteterne græsning af kvæg og tilførsel af gødning på og i jorden udgør »projekter« som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, kan fritagelsen fra at foretage en vurdering af virkningerne af disse projekter på lokaliteten kun være i overensstemmelse med de krav, der følger af denne bestemmelse, hvis det er sikret, at de nævnte aktiviteter ikke medfører nogen forstyrrelser, der kan påvirke målsætningerne for dette direktiv væsentligt (jf. i denne retning dom af 4.3.2010, Kommissionen mod Frankrig,
C-241/08
,
EU:C:2010:114
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret anført, at udviklerne af den i hovedsagen omhandlede vurdering lagde vægt på omfanget og intensiteten – navnlig det forventede omfang og den forventede intensitet – af de pågældende landbrugsmæssige aktiviteter, og konkluderede, at det på det plan, hvor de blev praktiseret på tidspunktet for den nævnte vurdering, var udelukket, at de ville få væsentlige følger, og at en forhøjelse af de kvælstofaflejringer, der var forårsaget af disse aktiviteter, gennemsnitligt set kunne udelukkes. Den har endvidere fremhævet, at de i hovedsagen omhandlede fritagelser for kategorier betyder, at de pågældende aktiviteter kan udøves uafhængigt af, hvor de befinder sig, og uafhængigt af de kvælstofaflejringer, som de fremkalder.
Ifølge Domstolens praksis, der er anført i nærværende doms præmis 98, må vurderingen i henhold til habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, første punktum, ikke medføre lakuner og skal indeholde fuldstændige, præcise og endelige konstateringer og konklusioner, der kan fjerne enhver rimelig videnskabelig tvivl for så vidt angår virkningerne af de planer eller projekter, som påtænkes i den beskyttede lokalitet.
Som generaladvokaten ligeledes har anført i punkt 146, 147 og 150 i forslaget til afgørelse, synes skadelige virkninger ved de i hovedsagen omhandlede projekter på lokaliteternes integritet under disse omstændigheder ikke at kunne udelukkes ud over enhver rimelig videnskabelig tvivl, hvilket det påhviler den forelæggende ret at efterprøve.
En gennemsnitlig værdi kan nemlig principielt ikke sikre, at ingen beskyttede lokaliteter vil blive påvirket væsentligt af tilførslen eller græsningen, idet en sådan skade synes at afhænge af navnlig omfanget og den i givet fald intensive karakter af disse aktiviteter, den nærhed, der kan være mellem det sted, hvor de nævnte aktiviteter gennemføres, og den beskyttede lokalitet, samt de særlige betingelser, der f.eks. skyldes et samvirke med andre kvælstofkilder, som eventuelt karakteriserer den nævnte lokalitet.
På baggrund af ovenstående betragtninger skal det tredje og det fjerde spørgsmål besvares med, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, skal fortolkes således, at den er til hinder for en national programmatisk ordning som den i hovedsagen omhandlede, der tillader, at en bestemt kategori af projekter – i det foreliggende tilfælde tilførsel af gødning på eller i jorden og græsning af kvæg – gennemføres uden at være underlagt en godkendelsespligt, og følgelig en individuel vurdering af deres virkninger på lokaliteterne, medmindre objektive omstændigheder gør det muligt med sikkerhed at udelukke enhver mulighed for, at de nævnte projekter, alene eller sammen med andre projekter, kan påvirke disse lokaliteter væsentligt, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Det femte til det syvende spørgsmål i sag C-293/17 og det tredje til det femte spørgsmål i sag C-294/17
Med det femte til det syvende spørgsmål i sag C-293/17 og det tredje til det femte spørgsmål i sag C-294/17 ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om og på hvilke betingelser en »passende vurdering« som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, kan tage hensyn til, at der findes »bevaringsforanstaltninger« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, »forebyggende foranstaltninger« som omhandlet i artikel 6, stk. 2, foranstaltninger, der er blevet vedtaget specifikt til et program som det i hovedsagen omhandlede, eller såkaldte »selvstændige« foranstaltninger, for så vidt som disse foranstaltninger ligger uden for dette program.
Den forelæggende ret ønsker navnlig oplyst, om sådanne former for foranstaltninger udelukkende kan tages i betragtning ved en »vurdering« som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, hvis de allerede er blevet vedtaget og har fremkaldt resultater.
I denne henseende skal det fastslås, at det ville være i strid med den effektive virkning af habitatdirektivets artikel 6, stk. 1 og 2, hvis virkningerne af nødvendige foranstaltninger i medfør af disse bestemmelser kunne påberåbes for i medfør af artikel 6, stk. 3, at meddele godkendelse til en plan eller et projekt, der påvirker lokaliteten, inden foranstaltningerne er blevet effektivt gennemført (jf. i denne retning dom af 17.4.2018, Kommissionen mod Polen (Białowieża-skoven),
C-441/17
,
EU:C:2018:255
, præmis
).
De positive virkninger af de nødvendige foranstaltninger i medfør af habitatdirektivets artikel 6, stk. 1 og 2, kan heller ikke påberåbes for i medfør af artikel 6, stk. 3, at meddele en godkendelse til projekter, der påvirker de beskyttede lokaliteter negativt.
Det skal i øvrigt tilføjes, således som det fremgår af dom af 15. maj 2014, Briels m.fl. (
C-521/12
,
EU:C:2014:330
), og af 21. juli 2016, Orleans m.fl. (
C-387/15 og C-388/15
,
EU:C:2016:583
), at der i henhold til retspraksis vedrørende habitatdirektivets artikel 6 skal sondres mellem på den ene side de beskyttelsesforanstaltninger, som er integreret i den omhandlede plan eller det omhandlede projekt, med henblik på at undgå eller reducere eventuelle direkte skadelige virkninger, der forårsages af sidstnævnte, for at sikre, at denne plan eller dette projekt ikke skader lokaliteternes integritet, som henhører under denne artikels stk. 3, og på den anden side foranstaltninger, som i henhold til denne artikels stk. 4 har til formål at kompensere for det nævnte projekts eller plans negative virkninger på denne lokalitet, der ikke tages i betragtning i forbindelse med vurderingen af virkningerne af denne plan eller dette projekt på den nævnte lokalitet (jf. i denne retning dom af 25.7.2018, Grace og Sweetman,
C-164/17
,
EU:C:2018:593
, præmis
og den deri nævnte retspraksis).
Ifølge Domstolens praksis er det desuden kun, når der foreligger en tilstrækkelig sikkerhed for, at en foranstaltning effektivt vil bidrage til at undgå en skade på lokalitetens integritet, idet det sikres, at der ikke forligger nogen rimelig tvivl om, at den omhandlede plan eller det omhandlede projekt ikke vil skade lokalitetens integritet, at en sådan foranstaltning kan tages i betragtning i forbindelse med den »passende vurdering«, der er omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3 (jf. i denne retning dom af 26.4.2017, Kommissionen mod Tyskland,
C-142/16
,
EU:C:2017:301
, præmis
, og af 25.7.2018, Grace og Sweetman,
C-164/17
,
EU:C:2018:593
, præmis
).
I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret for det første fremhævet, at den tilgang, som udviklerne af PAS har vedtaget i forbindelse med problematikken med kvælstofaflejringerne, tilsigter en nedbringelse af kvælstofaflejringerne i Natura 2000-områderne ved hjælp af foranstaltninger i de områder, der allerede er ramt, og som vil skabe virkninger på lang sigt, idet det må lægges til grund, at visse af disse foranstaltninger kun kan træffes i fremtiden, og at andre skal fornys regelmæssigt.
Som generaladvokaten i det væsentlige har anført i punkt 92 i forslaget til afgørelse, er en del af disse foranstaltninger således endnu ikke blevet truffet eller har stadig ikke givet noget resultat, således at deres virkninger endnu er usikre.
For det andet har den forelæggende ret anført, at PAS fastsætter en årsopgørelse over både aflejringernes udvikling og gennemførelsen og resultaterne af foranstaltningernes fremskridt samt en tilpasning af disse, når deres resultat er mindre gunstig end den prognose, som udviklerne af vurderingen havde støttet sig på.
Vurderingen af en plans eller et projekts virkning på lokaliteterne må imidlertid ikke tage hensyn til de fremtidige fordele ved sådanne »foranstaltninger«, hvis disse fordele ikke er sikre, navnlig da de måder, der skal konkretisere dem, endnu ikke er udført, eller fordi det videnskabelige kendskab ikke gør det muligt at identificere fordelene eller at opgøre dem sikkert.
Det skal tilføjes, at der i den »passende vurdering« som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, ikke kun skal optages de forventede positive virkninger af de nævnte »foranstaltninger«, men ligeledes de sikre eller potentielle negative virkninger, der kan følge af disse (jf. i denne retning dom af 25.7.2018, Grace og Sweetman,
C-164/17
,
EU:C:2018:593
, præmis
).
På baggrund af ovenstående betragtninger skal det femte til det syvende spørgsmål i sag C-293/17 og det tredje til det femte spørgsmål i sag C-294/17 besvares med, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 3, skal fortolkes således, at en »passende vurdering« som omhandlet i denne bestemmelse ikke kan tage hensyn til, at der findes »bevaringsforanstaltninger« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, »forebyggende foranstaltninger« som omhandlet i artikel 6, stk. 2, foranstaltninger, der er blevet vedtaget specifikt til et program som det i hovedsagen omhandlede, eller såkaldte »selvstændige« foranstaltninger, for så vidt som disse foranstaltninger ligger uden for dette program, hvis de forventede fordele ved disse foranstaltninger ikke er sikre på tidspunktet for denne vurdering.
Det ottende spørgsmål i sag C-293/17
Med det ottende spørgsmål i sag C-293/17 ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, skal fortolkes således, at de foranstaltninger, der er blevet indført ved en national ordning som den i hovedsagen omhandlede, som omfatter måder for overvågning af og kontrol med landbrugsbedrifter, hvis aktiviteter forårsager kvælstofaflejringer, og muligheden for at fastsætte sanktioner, der kan gå så langt som til lukning af de nævnte bedrifter, er tilstrækkelige til, at denne bestemmelse overholdes.
I denne henseende har Domstolen allerede udtalt, at en national ordning, der for de kompetente myndigheder omfatter fremgangsmåder, som alene er reaktive og ikke også præventive, tilsidesætter rækkevidden af de forpligtelser, der følger af habitatdirektivets artikel 6, stk. 2 (jf. i denne retning dom af 13.12.2007, Kommissionen mod Irland,
C-418/04
,
EU:C:2007:780
, præmis
og
)
I det foreliggende tilfælde tillader den i hovedsagen omhandlede ordning i betragtning af bevaringsmålsætningerne for det første, at der fastsættes foranstaltninger, der er både forebyggende og korrigerende. For det andet omfatter denne ordning ligeledes en tvangsbeføjelse, der ligeledes omfatter muligheden for at vedtage hasteforanstaltninger.
Det følger heraf, at en sådan ordning, for så vidt som den gør det muligt at forhindre virkeliggørelsen af et bestemt antal risici, der er knyttet til de omhandlede aktiviteter, udgør en passende foranstaltning som omhandlet i habitatdirektivets artikel 6, stk. 2.
På baggrund af ovenstående betragtninger skal det ottende spørgsmål i sag C-293/17 besvares med, at habitatdirektivets artikel 6, stk. 2, skal fortolkes således, at de foranstaltninger, der er blevet indført ved en national ordning som den i hovedsagen omhandlede, som omfatter måder for overvågning af og kontrol med landbrugsbedrifter, hvis aktiviteter forårsager kvælstofaflejringer, og muligheden for at fastsætte sanktioner, der kan gå så langt som til lukning af de nævnte bedrifter, er tilstrækkelige til, at denne bestemmelse overholdes.
Sagsomkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagernes parter udgør led i de sager, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.

På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:

1)
Artikel 6, stk. 3, i Rådets direktiv 92/43/EØF af 21. maj 1992 om bevaring af naturtyper samt vilde dyr og planter skal fortolkes således, at aktiviteterne græsning af kvæg og tilførsel af gødning på eller i jorden i nærheden af Natura 2000-områder kan være kvalificeret som »projekt« som omhandlet i denne bestemmelse, selv i det tilfælde, hvor disse aktiviteter, for så vidt som de ikke udgør et fysisk indgreb i det naturlige miljø, ikke udgør et »projekt« som omhandlet i artikel 1, stk. 2, litra a), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/92/EU af 13. december 2011 om vurdering af visse offentlige og private projekters indvirkning på miljøet.

2)
Artikel 6, stk. 3, i direktiv 92/43 skal fortolkes således, at en tilbagevendende aktivitet såsom tilførsel af gødning på eller i jorden, der var tilladt i henhold til national lovgivning inden dette direktivs ikrafttræden, kan anses for at være ét og samme projekt som omhandlet i nævnte bestemmelse, som er fritaget fra en ny godkendelsesprocedure, for så vidt som den består af et enkeltstående arbejde, der er kendetegnet derved, at det har et fælles formål, at det fortsættes, og navnlig, at stedet og betingelserne for dets udførelse er de samme. Gennemførelsen af et enkelt projekt, der er blevet tilladt, inden den ved denne bestemmelse fastsatte beskyttelsesordning blev anvendelig på den pågældende lokalitet, kan ikke desto mindre være omfattet af dette direktivs artikel 6, stk. 2.

3)
Artikel 6, stk. 3, i direktiv 92/43 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national programmatisk ordning, der tillader de kompetente myndigheder at godkende projekter, idet de støtter sig på en »passende vurdering« som omhandlet i denne bestemmelse, som foretages inden godkendelsen, og hvori en bestemt samlet mængde af kvælstofaflejringer er blevet anset for at være forenelig med den nævnte ordnings beskyttelsesformål. Dette gælder dog kun, for så vidt som det ved en dybdegående og fuldstændig undersøgelse af den videnskabelige holdbarhed af denne vurdering kan sikres, at der ud fra et videnskabeligt synspunkt ikke foreligger nogen rimelig tvivl med hensyn til, at ingen af planerne eller projekterne har skadelige virkninger på lokalitetens integritet, hvilket det påhviler den nationale ret at undersøge.

4)
Artikel 6, stk. 3, i direktiv 92/43 skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national programmatisk ordning som den i hovedsagen omhandlede, der fritager visse projekter, der ikke når en vis tærskelværdi eller ikke overskrider en vis grænseværdi med hensyn til kvælstofaflejringer, fra kravet om at opnå en individuel godkendelse, når den nationale ret har sikret sig, at den »passende vurdering« som omhandlet i denne bestemmelse, der forinden er blevet gennemført, opfylder kriteriet om, at der ikke foreligger nogen rimelig videnskabelig tvivl med hensyn til, at ingen af disse planer eller projekter har skadelige virkninger på lokaliteternes integritet.

5)
Artikel 6, stk. 3, i direktiv 92/43 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national programmatisk ordning som den i hovedsagen omhandlede, der tillader, at en bestemt kategori af projekter – i det foreliggende tilfælde tilførsel af gødning på eller i jorden og græsning af kvæg – gennemføres uden at være underlagt en godkendelsespligt, og følgelig en individuel vurdering af deres virkninger på lokaliteterne, medmindre objektive omstændigheder gør det muligt med sikkerhed at udelukke enhver mulighed for, at de nævnte projekter, alene eller sammen med andre projekter, kan påvirke disse lokaliteter væsentligt, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.

6)
Artikel 6, stk. 3, i direktiv 92/43 skal fortolkes således, at en »passende vurdering« som omhandlet i denne bestemmelse ikke kan tage hensyn til, at der findes »bevaringsforanstaltninger« som omhandlet i artikel 6, stk. 1, »forebyggende foranstaltninger« som omhandlet i artikel 6, stk. 2, foranstaltninger, der er blevet vedtaget specifikt til et program som det i hovedsagen omhandlede, eller såkaldte »selvstændige« foranstaltninger, for så vidt som disse foranstaltninger ligger uden for dette program, hvis de forventede fordele ved disse foranstaltninger ikke er sikre på tidspunktet for denne vurdering.

7)
Artikel 6, stk. 2, i direktiv 92/43 skal fortolkes således, at de foranstaltninger, der er blevet indført ved en national ordning som den i hovedsagen omhandlede, som omfatter måder for overvågning af og kontrol med landbrugsbedrifter, hvis aktiviteter forårsager kvælstofaflejringer, og muligheden for at fastsætte sanktioner, der kan gå så langt som til lukning af de nævnte bedrifter, er tilstrækkelige til, at denne bestemmelse overholdes.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: nederlandsk.