CELEX: 62015CJ0069
Rinvio pregiudiziale
Ambiente
Rifiuti
Spedizioni
Regolamento (CE) n. 1013/2006
Articolo 2, punto 35, lettera g), iii)
Spedizione illegale
Informazioni erronee o incoerenti risultanti dal documento contenuto nell’allegato VII di detto regolamento
Articolo 50, paragrafo 1
Sanzioni applicabili nell’ipotesi di violazione delle disposizioni di detto regolamento
Proporzionalità

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 2, punto 35, lettera g), iii), dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera a), e dell’articolo 50 del regolamento (CE) n. 1013/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2006, relativo alle spedizioni di rifiuti (
GU 2006, L 190, pag. 1
), come modificato dal regolamento (UE) n. 255/2013 della Commissione, del 20 marzo 2013 (
GU 2013, L 79, pag. 19
; in prosieguo: il «regolamento n. 1013/2006»), nonché del punto 15 dell’allegato I C di detto regolamento.
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la Nutrivet D.O.O.E.L (in prosieguo: la «Nutrivet») e l’Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (autorità nazionale di ispezione per la tutela dell’ambiente e della natura; in prosieguo: l’«autorità nazionale di ispezione»), in merito alle ammende amministrative inflitte da quest’ultima per infrazioni alla normativa sulle spedizioni di rifiuti.
Contesto normativo
Diritto dell’Unione
I considerando 1, 7 15, 21 e 33 del regolamento n. 1013/2006 così recitano:
«(1)
Obiettivo e componente principale e preponderante del presente regolamento è la protezione dell’ambiente, essendo i suoi effetti sul commercio internazionale solo incidentali.
(…)
(7)
È importante organizzare e disciplinare la sorveglianza e il controllo delle spedizioni di rifiuti secondo modalità che tengano conto della necessità di preservare, proteggere e migliorare la qualità dell’ambiente e della salute umana e che favoriscano una più uniforme applicazione del regolamento in tutto il territorio della Comunità.
(…)
(15)
Nel caso di spedizioni di rifiuti elencati negli allegati III, III A o III B destinati a operazioni di recupero è opportuno garantire un livello minimo di sorveglianza e di controllo imponendo l’obbligo che tali spedizioni siano accompagnate da determinate informazioni.
(…)
(21)
Nel caso di spedizioni di rifiuti destinati al recupero, gli Stati membri dovrebbero poter garantire che gli impianti di gestione dei rifiuti disciplinati dalla direttiva 96/61/CE [del Consiglio, del 24 settembre 1996, sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento (
GU 1996, L 257, pag. 26
), come modificata dal regolamento (CE) n. 166/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 gennaio 2006 (
GU 2006, L 33, pag. 1
),] applichino le migliori tecniche disponibili quali definite nella direttiva stessa, conformemente alla licenza di esercizio dell’impianto. Gli Stati membri dovrebbero inoltre poter garantire che i rifiuti siano trattati nell’osservanza delle norme giuridicamente vincolanti di protezione dell’ambiente stabilite dalla normativa comunitaria riguardo alle operazioni di recupero e che, tenendo conto dell’articolo 7, paragrafo 4, della direttiva 2006/12/CE [del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2006, relativa ai rifiuti (
GU 2006, L 114, pag. 9
)], i rifiuti siano trattati conformemente ai piani di gestione dei rifiuti elaborati a norma di detta direttiva allo scopo di garantire l’attuazione degli obblighi giuridicamente vincolanti in materia di recupero o di riciclo stabiliti dalla legislazione comunitaria.
(…)
(33)
Si dovrebbero intraprendere i passi necessari per garantire che, ai sensi della direttiva 2006/12/CE e delle altre normative comunitarie sui rifiuti, i rifiuti spediti all’interno della Comunità e quelli importati nella Comunità siano gestiti, per tutta la durata della spedizione, compreso il recupero e lo smaltimento nel paese di destinazione, senza pericolo per la salute dell’uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio all’ambiente. (…)».
Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 1, del regolamento n. 1013/2006, quest’ultimo istituisce le procedure e i regimi di controllo per le spedizioni di rifiuti in funzione dell’origine, della destinazione e dell’itinerario di spedizione, del tipo di rifiuti spediti e del tipo di trattamento da applicare ai rifiuti nel luogo di destinazione.
L’articolo 2 di tale regolamento, intitolato «Definizioni», così dispone:
«Ai fini del presente regolamento si intende per:
(…)
12)
“commerciante”: chiunque agisce in qualità di committente al fine di acquistare e successivamente vendere rifiuti, compresi i commercianti che non prendono materialmente possesso dei rifiuti, quale definito dall’articolo 12 della direttiva 2006/12/CE;
13)
“intermediario”: chiunque dispone il recupero o lo smaltimento dei rifiuti per conto di altri, compresi gli intermediari che non prendono materialmente possesso dei rifiuti, quale definito dall’articolo 12 della direttiva 2006/12/CE;
14)
“destinatario”: la persona o l’impresa, posta sotto la giurisdizione del paese di destinazione, alla quale siano stati spediti i rifiuti a fini di recupero o smaltimento;
15)
“notificatore”:
a)
nel caso di spedizioni provenienti da uno Stato membro, la persona fisica o giuridica soggetta alla giurisdizione di tale Stato membro, che intenda effettuare o far effettuare una spedizione di rifiuti e a cui spetta l’obbligo della notifica. Il notificatore è una delle persone o degli organismi sottoelencati, conformemente al seguente ordine gerarchico:
(…)
iv)
un commerciante registrato che è stato autorizzato per iscritto dal produttore iniziale, dal nuovo produttore o dal raccoglitore abilitato di cui ai punti i), ii) e iii) ad agire per suo conto in qualità di notificatore;
v)
un intermediario registrato, che è stato autorizzato per iscritto dal produttore iniziale, dal nuovo produttore o dal raccoglitore abilitato di cui ai punti i), ii) e iii) ad agire per suo conto in qualità di notificatore;
(…)
22)
“paese di spedizione”: qualsiasi paese dal quale si prevede che la spedizione di rifiuti avrà inizio o nel quale essa ha inizio;
23)
“paese di destinazione”: qualsiasi paese verso il quale è prevista o ha luogo la spedizione di rifiuti per il recupero o lo smaltimento al suo interno, o per il carico a bordo prima del recupero o dello smaltimento in una zona non soggetta alla giurisdizione di alcun paese;
(…)
35)
“spedizione illegale”: qualsiasi spedizione di rifiuti effettuata:
(…)
c)
con l’autorizzazione delle autorità competenti interessate ottenut[a] mediante falsificazioni, false dichiarazioni o frodi; o
(…)
g)
per la quale, in relazione alle spedizioni di rifiuti di cui all’articolo 3, paragrafi 2 e 4, sia stato accertato che:
(…)
iii)
la spedizione è effettuata in un modo che non è materialmente specificato nel documento di cui all’allegato VII».
L’articolo 3 del regolamento n. 1013/2006, intitolato «Quadro procedurale generale», al paragrafo 2 enuncia quanto segue:
«Se la quantità dei rifiuti spediti supera 20 kg, sono soggette agli obblighi generali d’informazione di cui all’articolo 18 le spedizioni dei seguenti rifiuti destinati al recupero:
a)
i rifiuti elencati nell’allegato III o III B;
(…)».
L’articolo 18 di detto regolamento, intitolato «Rifiuti che devono essere accompagnati da determinate informazioni», prevede quanto segue:
«1.   I rifiuti di cui all’articolo 3, paragrafi 2 e 4, destinati ad essere spediti sono soggetti ai seguenti obblighi procedurali:
a)
per facilitare il monitoraggio delle spedizioni di tali rifiuti, il soggetto posto sotto la giurisdizione del paese di spedizione che organizza la spedizione assicura che i rifiuti siano accompagnati dal documento contenuto nell’allegato VII;
b)
il documento contenuto nell’allegato VII è firmato dal soggetto che organizza la spedizione prima che questa abbia luogo e dall’impianto di recupero o dal laboratorio e dal destinatario al momento del ricevimento dei rifiuti in questione.
(…)
3.   A fini di ispezione, di controllo dell’applicazione, di programmazione e di statistica, gli Stati membri possono, conformemente alla legislazione nazionale, chiedere informazioni di cui al paragrafo 1 sulle spedizioni contemplate dal presente articolo.
(…)».
L’articolo 24 di detto regolamento, intitolato «Ripresa dei rifiuti in caso di spedizione illegale», così recita:
«1.   Quando un’autorità competente individua una spedizione da essa ritenuta illegale ne informa immediatamente le altre autorità competenti interessate.
2.   Se il responsabile della spedizione illegale è il notificatore, l’autorità competente di spedizione provvede affinché i rifiuti in questione siano:
a)
ripresi dal notificatore de facto; o, se non è stata trasmessa alcuna notifica,
b)
ripresi dal notificatore de iure; o, qualora ciò risulti impossibile,
c)
ripresi dalla stessa autorità competente di spedizione o da una persona fisica o giuridica che agisce per suo conto; o, qualora ciò risulti impossibile,
d)
recuperati o smaltiti in modo alternativo nel paese di destinazione o spedizione dall’autorità competente stessa di spedizione o da una persona fisica o giuridica che agisce per suo conto; o, qualora ciò risulti impossibile,
e)
recuperati o smaltiti in modo alternativo in un paese diverso dall’autorità competente stessa di spedizione o da una persona fisica o giuridica che agisce per suo conto, se tutte le autorità competenti interessate sono d’accordo.
(…)
3.   Se il responsabile della spedizione illegale è il destinatario, l’autorità competente di destinazione provvede affinché i rifiuti in questione siano recuperati o smaltiti con metodi ecologicamente corretti:
a)
dal destinatario; o, qualora ciò sia impossibile,
b)
dall’autorità competente stessa o da una persona fisica o giuridica che agisce per suo conto.
(…)
9.   In caso di spedizione illegale quale definita all’articolo 2, punto 35), lettera g), il soggetto che organizza la spedizione è soggetto agli stessi obblighi che il presente articolo impone al notificatore.
(…)».
A termini dell’articolo 42 di questo stesso regolamento, intitolato «Obblighi procedurali per le importazioni da paesi aderenti alla convenzione di Basilea [sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti pericolosi e del loro smaltimento, firmata il 22 marzo 1989, approvata in nome della Comunità economica europea con decisione del Consiglio 93/98/CEE, del 1
o
febbraio 1993 (
GU 1993, L 39, pag. 1
)] o da altri territori in situazione di crisi o in caso di guerra»:
«1.   In caso di importazione nella Comunità di rifiuti destinati allo smaltimento da paesi aderenti alla convenzione di Basilea, si applicano, mutatis mutandis, le disposizioni del titolo II, con gli adattamenti e le integrazioni indicati nei paragrafi 2 e 3.
(…)
4.   In aggiunta alle condizioni del titolo II, la spedizione può avere luogo soltanto se:
a)
il notificatore ha ricevuto l’autorizzazione scritta dalle autorità competenti di spedizione, di destinazione e, se del caso, di transito e se sono state osservate tutte le condizioni;
b)
è stato stipulato ed è efficace un contratto tra il notificatore e il destinatario come prescritto all’articolo 4, secondo comma, punto 4), e all’articolo 5;
c)
è stata costituita ed è efficace una garanzia finanziaria o un’assicurazione equivalente, come prescritto all’articolo 4, secondo comma, punto 5), e all’articolo 6;
d)
è gestita secondo metodi ecologicamente corretti, come disposto all’articolo 49.
(…)».
Ai sensi dell’articolo 45 del regolamento n. 1013/2006, intitolato «Obblighi procedurali per le importazioni da un paese aderente alla convenzione di Basilea ai quali non si applica la [decisione C(2001) 107 def. del Consiglio dell’OCSE relativa alla modifica della decisione C(92) 39 def. sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti destinati a operazioni di recupero] o da altri territori in situazione di crisi o in caso di guerra»:
«In caso di importazione nella Comunità di rifiuti destinati al recupero:
a)
provenienti da un paese al quale non si applica la decisione [dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE); (…)
(…)
si applica, mutatis mutandis, l’articolo 42».
L’articolo 49 del regolamento n. 1013/2006, intitolato «Protezione dell’ambiente», al paragrafo 1 enuncia quanto segue:
«Il produttore, il notificatore e le altre imprese interessate da una spedizione di rifiuti e/o dal loro recupero o smaltimento adottano i provvedimenti necessari per garantire che tutti i rifiuti che spediscono siano gestiti senza pericolo per la salute umana e secondo metodi ecologicamente corretti per tutta la durata della spedizione e durante il recupero e lo smaltimento. In particolare, quando la spedizione ha luogo nella Comunità, viene osservato quanto prescritto all’articolo 4 della direttiva 2006/12/CE e l’altra normativa comunitaria sui rifiuti».
L’articolo 50 di tale regolamento, intitolato «Misure di esecuzione negli Stati membri», prevede quanto segue:
«1.   Gli Stati membri stabiliscono le norme in materia di sanzioni applicabili in caso di violazione delle disposizioni del presente regolamento e adottano tutte le misure necessarie affinché esse siano attuate. Le sanzioni previste devono essere efficaci, proporzionate e dissuasive. (…)
(…)
4.   I controlli sulle spedizioni comprendono la verifica di documenti, l’accertamento delle identità e, se del caso, il controllo fisico dei rifiuti.
(…)».
Il punto 15 dell’allegato I C di questo stesso regolamento, intitolata «Istruzioni specifiche per la compilazione dei documenti di notifica e di movimento», è così redatto:
«Di solito il destinatario è l’impianto di recupero o smaltimento di cui alla casella 10. In alcuni casi, tuttavia, il destinatario può essere un’altra persona, ad esempio un commerciante, un intermediario o una società, come la sede legale o l’indirizzo postale dell’impianto di recupero o smaltimento che riceve i rifiuti di cui alla casella 10. Per operare come destinatario, un commerciante, un intermediario o una società devono essere soggetti alla giurisdizione del paese di spedizione e esercitare una qualche forma di controllo legale sui rifiuti nel momento in cui la spedizione arriva nel paese di destinazione. In questi casi le informazioni relative al commerciante, all’intermediario o alla società devono essere riportate nella casella 2».
All’allegato III del regolamento n. 1013/2006 è presentato l’«Elenco dei rifiuti soggetti agli obblighi generali di informazione di cui all’articolo 18», intitolato «Elenco verde» (in prosieguo: l’«elenco verde»).
All’allegato VII del regolamento n. 1013/2006, intitolato «Informazioni che devono accompagnare le spedizioni di rifiuti di cui all’articolo 3, paragrafi 2 e 4», si trova il documento indicato all’articolo 18, paragrafo 1, di detto regolamento (in prosieguo: il «documento di accompagnamento»). L’allegato VII si presenta nel modo seguente:
Diritto ungherese
L’articolo 19, paragrafo 1, della hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény (legge n. CLXXXV del 2012, relativa ai rifiuti,
Magyar Közlöny
2012/160; in prosieguo la «legge relativa ai rifiuti»), così dispone:
«L’introduzione di rifiuti nel territorio ungherese è possibile conformemente alle disposizioni del regolamento [n. 1013/2006] e del decreto governativo relativo alla spedizione transfrontaliera di rifiuti».
L’articolo 86, paragrafo 1, di detta legge recita:
«L’autorità preposta alla protezione dell’ambiente impone il pagamento di un’ammenda in materia di gestione dei rifiuti, conformemente al decreto governativo che stabilisce norme dettagliate relative alle ammende in materia di gestione dei rifiuti, a qualsiasi persona fisica o giuridica, imprenditore individuale o organismo privo di personalità giuridica propria che:
a)
contravvenga alle disposizioni legislative, a disposizioni direttamente applicabili di atti dell’Unione europea o a decisioni amministrative in materia di gestione dei rifiuti,
b)
eserciti un’attività di gestione dei rifiuti soggetta ad autorizzazione, approvazione, registrazione o notifica senza disporre di tale autorizzazione, approvazione, registrazione o notifica oppure con modalità diverse da quelle ivi indicate, o
c)
non informi o non informi adeguatamente l’autorità preposta alla protezione dell’ambiente riguardo alla produzione o generazione di sottoprodotti, o utilizzi, distribuisca o immagazzini rifiuti come prodotti o sottoprodotti».
L’articolo 1 dell’hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról szóló 271/2001. Kormányrendelet (decreto governativo n. 271/2001, che stabilisce l’importo delle ammende in materia di gestione dei rifiuti e le relative modalità di imposizione e determinazione), del 21 dicembre 2001, (
Magyar Közlöny
2001/150; in prosieguo: il «decreto governativo»), così dispone:
«1.   L’importo dell’ammenda – fatte salve le disposizioni di cui all’articolo 2, paragrafi da 4 a 8, e all’articolo 3, paragrafo 4, del presente decreto – è determinato moltiplicando gli importi di base dell’ammenda previsti nel presente decreto per i coefficienti di proporzionalità che li modificano, conformemente alle disposizioni dell’allegato.
(…)
3.   L’importo di base dell’ammenda in materia di gestione dei rifiuti (in prosieguo: l’“importo di base”) non supera:
(…)
f)
in caso di spedizione transfrontaliera illegale di rifiuti non pericolosi, (…) 200000 [fiorini ungheresi (HUF)].
(…)
5.   L’importo di base può essere fissato in una proporzione dal 25% al 100% degli importi determinati in applicazione dei paragrafi 3 e 4 del presente articolo, e dell’articolo 2, paragrafo 3, con riserva dei casi previsti al paragrafo 3, punto e), del presente articolo, se l’autore dell’infrazione ha posto riparo alle sue conseguenze e vi ha messo fine precedentemente all’adozione della decisione che infligge l’ammenda».
Ai sensi dell’articolo 3 di tale decreto legislativo:
«1.   Per la determinazione dell’ammenda, è fissato in primo luogo l’importo dell’ammenda di base.
(…)
4.   In caso di spedizione transfrontaliera illegale di rifiuti (importazione, esportazione o transito per il territorio nazionale), l’importo dell’ammenda dovuta è pari al prodotto della moltiplicazione tra l’ammenda di base di cui all’articolo 1, paragrafo 3, lettere f) o g), del presente decreto, e il peso dei rifiuti. Qualora il peso dei rifiuti non possa essere determinato con precisione, si tiene conto di un valore medio che figura in un intervallo di peso determinato mediante stima, espresso in tonnellate».
Procedimento principale e questioni pregiudiziali
Dalla decisione di rinvio risulta che i controlli effettuati il 15 e il 18 ottobre 2013 dalle autorità ungheresi su due camion immatricolati nella ex Repubblica iugoslava di Macedonia che si accingevano ad entrare sul territorio ungherese hanno evidenziato che essi trasportavano un carico, rispettivamente, di 23,2 e di 21,8 tonnellate di rifiuti di carta ricompresi nell’elenco verde. Ciascuno di tali carichi era munito del documento di accompagnamento nonché della bolla di accompagnamento internazionale.
Per quanto riguarda il primo carico, il documento di accompagnamento indicava, alla casella 1, che la Nutrivet organizzava la spedizione e, alle caselle 2 e 7, che la Hamburger Recycling Group GmbH, situata a Wiener Neudorf (Austria), era al contempo l’importatore-destinatario e l’impianto di recupero, mentre la bolla di accompagnamento internazionale menzionava che tale carico doveva essere consegnato alla sede della Hamburger Hungária Kft., società di diritto ungherese stabilita a Dunaújváros (Ungheria).
Quanto al secondo carico, il documento di accompagnamento indicava, alla casella 1, che la Nutrivet organizzava la spedizione, alla casella 2, che la Hamburger Recycling Group era l’importatore-destinatario e, alla casella 7, che la Hamburger Hungária era l’impianto di recupero, mentre la bolla di accompagnamento internazionale e altri documenti presentati alle autorità ungheresi menzionavano che tale carico doveva parimenti essere consegnato alla sede di quest’ultima società.
La casella 11, relativa ai «Paesi/Stati interessati», di questi due documenti di accompagnamento menzionava la ex Repubblica iugoslava di Macedonia, la Serbia e l’Ungheria.
L’autorità nazionale di ispezione ha rilevato che, per le due spedizioni di rifiuti, il documento di accompagnamento non era conforme alle disposizioni del regolamento n. 1013/2006, ove il contenuto delle sue caselle 2 e 7 non coincideva con quello della casella 11, e la destinazione finale di tali spedizioni non poteva essere determinata con certezza. Nel contesto del procedimento avviato nei suoi confronti, la Nutrivet ha collaborato con detta autorità nazionale di ispezione trasmettendole, segnatamente, il 18 e il 25 ottobre 2013, un nuovo documento di accompagnamento rettificato per ogni spedizione nonché altri documenti intesi a suffragare le informazioni che risultano in tale documento rettificato. Risultava chiaramente da tali documenti che il destinatario e la destinazione finale del carico erano, in entrambi i casi, la Hamburger Hungária.
Con decisioni del 30 ottobre 2013, l’autorità nazionale di ispezione, conformemente alla legge relativa ai rifiuti, ha inflitto alla Nutrivet ammende per l’inadempimento al suo obbligo relativo alla gestione dei rifiuti e ha posto le spese processuali a carico di tale società. Per quanto riguarda la prima spedizione, l’importo dell’ammenda e quello delle spese processuali sono stati fissati, rispettivamente, in HUF 1160000 (circa EUR 3738) e in HUF 124942 (circa EUR 402). Quanto alla seconda spedizione, l’importo dell’ammenda e quello delle spese processuali erano pari, rispettivamente, a HUF 1090000 (circa EUR 3513) e a HUF 182250 (circa EUR 587). Detta autorità ha motivato le sue decisioni rilevando che, con riguardo alle constatazioni effettuate nel contesto del procedimento amministrativo, le spedizioni in parola erano illegali, ai sensi dell’articolo 2, punto 35, lettera g), iii), del regolamento n. 1013/2006. Per determinare l’importo di tali ammende, detta autorità, in applicazione del decreto governativo, ha considerato l’importo di base per il tipo di rifiuti in questione (HUF 200000, vale a dire circa EUR 3205), che ha ridotto dell’aliquota massima del 75% per tener conto della collaborazione della Nutrivet. Essa ha poi moltiplicato l’importo così fissato (HUF 50000) per il peso dei rifiuti trasportati.
Nel suo ricorso dinanzi al Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di Budapest, Ungheria), la Nutrivet chiede, inter alia, l’annullamento di dette decisioni. Essa fa valere che i termini «in un modo che non è materialmente specificato nel documento di cui all’allegato VII», come enunciato all’articolo 2, punto 35, lettera g), iii), del regolamento n. 1013/2006, rinviano ad una situazione in cui un’informazione importante dal punto di vista della tutela dell’ambiente è dissimulata o non è menzionata, e non alla situazione in cui il documento di accompagnamento contiene informazioni erronee, ma talune informazioni corrette risultano chiaramente da altri documenti disponibili. Essa fa anche valere che tale disposizione non può essere interpretata estensivamente, salvo considerare illegale qualsiasi spedizione per la quale il documento di accompagnamento sia stato compilato in modo erroneo, e che occorrerebbe operare una distinzione tra il caso in cui l’errore è stato compiuto intenzionalmente per indurre in errore le autorità di controllo e quello in cui l’errore risulta dal mero inadempimento di un obbligo amministrativo.
L’autorità nazionale di ispezione chiede il rigetto del ricorso. A suo avviso, le spedizioni di rifiuti in parola nel procedimento principale dovevano essere accompagnate ciascuna dal documento di accompagnamento debitamente compilato conformemente ai requisiti di cui all’articolo 18 e all’allegato VII del regolamento n. 1013/2006. Essa riconosce che l’«importatore-destinatario», il cui nome deve essere menzionato alla casella 2 di detto documento, può non coincidere con l’«impianto di recupero», il cui nome deve figurare alla casella 7, ma fa valere che, in tal caso, il commerciante o l’intermediario deve, ai sensi del punto 15 dell’allegato I C di detto regolamento, ricadere nella competenza del paese di destinazione.
Su domanda del giudice del rinvio, l’autorità nazionale di ispezione ha espressamente riconosciuto che essa conosceva l’itinerario dei rifiuti ancorché i documenti di accompagnamento non fossero stati compilati correttamente. Essa ha parimenti riconosciuto di non aver attuato la procedura prevista dall’articolo 24 del regolamento n. 1013/2006, di non aver fatto intervenire le autorità competenti interessate e di non aver disposto la ripresa dei carichi di rifiuti considerati illegali.
In tali circostanze, il Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Tribunale amministrativo e del lavoro di Budapest) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se si debba ritenere che una spedizione di rifiuti sia effettuata “in un modo che non è materialmente specificato nel documento di cui all’allegato VII”, ai sensi dell’articolo 2, punto 35, lettera g), iii), del regolamento n. 1013/2006, nel caso in cui il soggetto che organizza la spedizione compili in modo discordante le caselle corrispondenti all’importatore/destinatario, all’impianto di recupero e ai paesi/Stati interessati, poste rispettivamente ai punti 2, 7 e 11 del documento di cui all’allegato VII di detto regolamento, sebbene le informazioni relative a tali punti risultino chiaramente dalla bolla di accompagnamento internazionale (nonché da altri documenti disponibili).
2)
In caso di risposta affermativa alla prima questione, se si possa considerare proporzionata un’ammenda comminata per tale motivo il cui importo corrisponda a quello dell’ammenda irrogabile in caso di violazione dell’obbligo di compilare il documento di cui all’allegato VII del regolamento n. 1013/2006.
3)
Se, per dichiarare illegale una spedizione di rifiuti, ai sensi dell’articolo 2, punto 35, lettera g), iii), del regolamento (CE) n. 1013/2006, sia necessario che la persona che ha compilato il documento di cui all’allegato VII di detto regolamento abbia deliberatamente indotto in errore l’autorità.
4)
Se sia pertinente, al fine di dichiarare illegale una spedizione di rifiuti effettuata “in un modo che non è materialmente specificato nel documento di cui all’allegato VII”, ai sensi dell’articolo 2, punto 35, lettera g), iii), del regolamento n. 1013/2006, il fatto che le informazioni o i dati non materialmente specificati siano rilevanti sotto il profilo della tutela dell’ambiente. In caso di risposta affermativa, quali informazioni o dati del documento di cui all’allegato VII di detto regolamento debbano essere considerati rilevanti sotto il profilo della tutela dell’ambiente.
5)
Se si possa dichiarare che una spedizione di rifiuti è effettuata “in un modo che non è materialmente specificato nel documento di cui all’allegato VII”, ai sensi dell’articolo 2, punto 35, lettera g), iii), del regolamento n. 1013/2006, nel caso in cui l’autorità non abbia seguito la procedura di cui all’articolo 24 di detto regolamento, non abbia coinvolto le autorità interessate e non abbia disposto la ripresa dei rifiuti spediti illegalmente.
6)
Come si debba intendere ed esaminare la giurisdizione ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1013/2006.
7)
Come si debba interpretare l’espressione contenuta nell’allegato I C, punto 15, del regolamento n. 1013/2006, secondo cui un commerciante o un intermediario, per poter essere destinatario, deve essere soggetto alla giurisdizione del paese di destinazione».
Osservazioni preliminari
In limine, occorre rilevare che, come risulta dalla decisione di rinvio, i rifiuti oggetto del procedimento principale sembrano essere stati importati in provenienza da un paese terzo, vale a dire la ex Repubblica iugoslava di Macedonia. Le questioni pregiudiziali sottoposte dal giudice del rinvio presuppongono che le disposizioni di cui agli articoli 42 e 45 del regolamento n. 1013/2006 non siano applicabili nella specie.
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione e sulle questioni dalla terza alla quinta
Con la sua prima questione e quelle dalla terza alla quinta, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 2, punto 35, lettera g), iii), del regolamento n. 1013/2006 deve essere interpretato nel senso che una spedizione di rifiuti come quelli indicati all’allegato III di detto regolamento, destinati al recupero, debba essere considerata illegale, ai sensi di tale disposizione, ove il documento di accompagnamento relativo a tale spedizione contenga informazioni erronee o incoerenti per quanto riguarda l’importatore/destinatario, l’impianto di recupero nonché i paesi/Stati interessati, e se incidono su tale qualificazione l’indicazione corretta di tali informazioni in altri documenti messi a disposizione delle autorità competenti, l’intento di indurre in errore tali autorità, la rilevanza di dette informazioni sotto il profilo della tutela dell’ambiente e l’attuazione, da parte di dette autorità, delle procedure previste dall’articolo 24 del summenzionato regolamento.
Occorre infatti rilevare, a tale riguardo, che il considerando 1 del regolamento n. 1013/2006 indica che l’obiettivo di tale regolamento è la protezione dell’ambiente. Inoltre, secondo il considerando 7 di detto regolamento, è importante organizzare e disciplinare la sorveglianza e il controllo delle spedizioni di rifiuti secondo modalità che tengano conto della necessità di preservare, proteggere e migliorare la qualità dell’ambiente e della salute umana.
Per quanto riguarda le spedizioni di rifiuti ricompresi nell’elenco verde e destinati al recupero, come quelli oggetto del procedimento principale, il considerando 15 dello stesso regolamento precisa che occorre assicurare un livello minimo di sorveglianza e di controllo esigendo che tali spedizioni siano accompagnate da alcune informazioni.
Così, per facilitare il controllo delle spedizioni di tali rifiuti, l’articolo 18 del regolamento n. 1013/2006 obbliga la persone competenti del paese della spedizione che organizza il trasporto a controllare che a tali rifiuti sia unito il documento di accompagnamento, ove quest’ultimo può essere richiesto dalle autorità nazionali competenti a fini di ispezione, di controllo dell’applicazione di detto regolamento, di pianificazione o di statistica (v., in tal senso, sentenza del 12 dicembre 2013, Ragn-Sells,
C‑292/12
,
EU:C:2013:820
, punto
). Tale documento, ove costituisca la sola fonte di informazione dettagliata sul trasporto di rifiuti previsto da tale regolamento, al fine di consentire alle autorità competenti dei paesi interessati di svolgere la missione di sorveglianza e di controllo ad esse incombente ai sensi di questo stesso regolamento, deve essere debitamente compilato dall’organizzatore della spedizione.
Al riguardo, occorre rilevare che le informazioni che devono obbligatoriamente risultare nel documento di accompagnamento, per quanto riguarda, segnatamente, l’importatore/destinatario, l’impianto di recupero nonché i paesi/Stati interessati, consentono di garantire un controllo adeguato delle spedizioni. Tali informazioni, infatti, non solo sono rilevanti sotto il profilo della tutela dell’ambiente, ma sono anche necessarie alla corretta esecuzione dei compiti di sorveglianza e di controllo finalizzati a preservare, proteggere e migliorare la qualità dell’ambiente e la salute dell’uomo.
Ne consegue che, nell’ipotesi in cui il documento di accompagnamento comporti un’informazione di tal genere, erronea o incoerente, detti compiti di sorveglianza e di controllo non potrebbero essere garantiti conformemente al regolamento n. 1013/2006, dal momento che le autorità competenti, non essendo debitamente informate quanto alle modalità delle spedizioni in parola, non potrebbero garantire, con riguardo alla spedizione stessa, un controllo adeguato per evitare danni all’ambiente nonché attività nocive per la salute umana.
Nella specie, dalla decisione di rinvio risulta, da una parte, che i documenti di accompagnamento oggetto del procedimento principale indicavano, alla casella 2, non la società alla quale erano effettivamente destinate le spedizioni di rifiuti oggetto del procedimento principale, vale a dire la Hamburger Hungária, stabilita in Dunaújváros, ma un’altra società, stabilita in un altro Stato membro, vale a dire la Hamburger Recycling Group, situata a Wiener Neudorf. D’altra parte, nella casella 7 di uno di questi documenti, quest’ultima società era menzionata quale impianto di recupero, pur non essendo situata nel paese di destinazione indicato nella casella 11 di questo documento, vale a dire l’Ungheria.
In considerazione di questi errori e di queste incoerenze, risulta che i documenti di accompagnamento oggetto del procedimento principale non consentivano di garantire, di per sé soli, il controllo delle spedizioni di rifiuti oggetto del procedimento principale. Pertanto, tali spedizioni di rifiuti devono essere considerate quali spedizioni illegali ai sensi dell’articolo 2, punto 35, lettera g), iii), del regolamento n. 1013/2006.
Conseguentemente, si deve ritenere che una spedizione di rifiuti come quelli di cui all’allegato III di detto regolamento, destinati al recupero, deve essere considerata illegale, ai sensi dell’articolo 2, punto 35, lettera g), iii), di detto regolamento, ove il documento di accompagnamento contenga informazioni erronee o incoerenti, come quelle contenute nei documenti di accompagnamento oggetto del procedimento principale, per quanto riguarda l’importatore/destinatario, l’impianto di recupero nonché i paesi/Stati interessati.
Tale conclusione non può essere rimessa in discussione argomentando che dette informazioni, la cui menzione è richiesta nel documento di accompagnamento, figurano in maniera corretta in altri documenti messi a disposizione delle autorità competenti. Del pari, non rilevano al riguardo l’assenza di un elemento intenzionale e la mancata attuazione delle procedure previste dall’articolo 24 di detto regolamento.
Infatti, occorre rilevare che l’articolo 2, punto 35, lettera g), iii), del regolamento n. 1013/2006 non menziona alcuno di questi tre elementi.
Più in particolare, per quanto riguarda, in primo luogo, la presenza, in altri documenti, delle informazioni esatte la cui menzione è richiesta nel documento di accompagnamento, occorre osservare che il documento di accompagnamento deve far risultare dati dettagliati sulle spedizioni di rifiuti, in modo tale da conseguire gli obiettivi di sorveglianza e di controllo delle spedizioni perseguiti da tale regolamento. Un documento siffatto è quindi previsto da una regolamentazione specifica ed è inteso a realizzare obiettivi propri della normativa relativa alle spedizioni di rifiuti, mentre altri documenti, quali una bolla di accompagnamento internazionale o una fattura commerciale, non hanno questa finalità.
Inoltre, dall’articolo 2, punto 35, lettera g), iii), del regolamento n. 1013/2006 risulta che le modalità di spedizione di rifiuti in parola devono essere specificate nel documento di accompagnamento e non altrove. Questo obbligo è tale da facilitare il controllo di detta spedizione, conformemente all’articolo 18, paragrafo 1, lettera a), di tale regolamento, e da garantire un controllo efficace che consenta di valutare immediatamente la necessità di procedere a un’ispezione fisica dei rifiuti in parola. Infatti, l’efficacia dei controlli dei rifiuti all’atto del loro trasporto o del loro arrivo al luogo di destinazione è rafforzata dal fatto che le autorità dello Stato di transito o di quello di destinazione dispongono, consultando il documento di accompagnamento, di una conoscenza immediata dei dati richiesti, senza essere tenuti a effettuare ulteriori verifiche, necessariamente lunghe e costose, dal momento che presuppongono l’immobilizzazione del carico interessato.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, la questione se l’intento di indurre in errore le autorità competenti vada presa in considerazione per determinare se una spedizione di rifiuti è illegale, ai sensi dell’articolo 2, punto 35, lettera g), iii), del regolamento n. 1013/2006, occorre sottolineare che il tenore letterale di tale disposizione non prevede che gli errori o le incoerenze nei dati che devono essere specificati nel documento di accompagnamento di cui all’allegato VII di detto regolamento debbano essere il risultato di un atto fraudolento.
A ciò si aggiunge che, a prescindere dal fatto che un errore sia stato commesso intenzionalmente o meno, tuttavia, ove esso sfoci in un’incoerenza, impone alle autorità di controllo degli Stati membri interessati di procedere a ulteriori verifiche, rendendo in tal modo impossibile il controllo immediato della spedizione sulla sola base dell’allegato VII del regolamento n. 1013/2006, nonostante questi due tipi di errori debbano essere trattati, quantomeno nella fase della qualificazione dell’infrazione, nello stesso modo.
Per quanto riguarda, poi, la mancata attuazione delle procedure previste dall’articolo 24 del regolamento n. 1013/2006, si deve osservare che né questo articolo né alcuna altra disposizione di tale regolamento stabilisce un nesso tra tali procedure e la definizione di una spedizione illegale. Al contrario, dal momento che questo articolo riguarda unicamente, secondo il suo stesso disposto, rifiuti oggetto di una spedizione illegale, la mancata attuazione delle procedure previste dall’articolo medesimo non può incidere sulla qualificazione della spedizione in parola quale spedizione illegale ai sensi dell’articolo 2, punto 35, del summenzionato regolamento.
Alla luce delle suesposte considerazioni, occorre rispondere alla prima questione e alle questioni dalla terza alla quinta affermando che l’articolo 2, punto 35, lettera g), iii), del regolamento n. 1013/2006 deve essere interpretato nel senso che una spedizione di rifiuti come quelli indicati all’allegato III di detto regolamento, destinati al recupero, deve essere considerata illegale, ai sensi di tale disposizione, ove il documento di accompagnamento relativo a tale spedizione contenga informazioni erronee o incoerenti, come quelle contenute nei documenti di accompagnamento oggetto del procedimento principale, per quanto riguarda l’importatore/destinatario, l’impianto di recupero nonché i paesi/Stati interessati, indipendentemente dalla corretta indicazione di tali informazioni in altri documenti messi a disposizione delle autorità competenti, dall’intento di indurre in errore tali autorità e dall’attuazione, da parte di dette autorità, delle procedure previste dall’articolo 24 del summenzionato regolamento.
Sulla seconda questione
Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 50, paragrafo 1, del regolamento n. 1013/2006, in forza del quale le sanzioni applicate dagli Stati membri nell’ipotesi di violazione delle disposizioni di detto regolamento devono, segnatamente, essere proporzionate, debba essere interpretato nel senso che esso osta ad una normativa nazionale, come quella oggetto del procedimento principale, che prevede, nel caso in cui il documento di accompagnamento contenga informazioni erronee o incoerenti, l’inflizione di un’ammenda il cui importo di base corrisponde a quello dell’ammenda applicata nell’ipotesi di violazione dell’obbligo di compilare tale documento.
A tale riguardo, occorre rilevare che l’articolo 50, paragrafo 1, del regolamento n. 1013/2006 impone agli Stati membri di stabilire «le norme in materia di sanzioni applicabili in caso di violazione delle disposizioni [di tale] regolamento (…)» e precisa che «[l]e sanzioni previste devono essere effettive, proporzionate e dissuasive». Si deve necessariamente constatare che tale regolamento non contiene norme più precise riguardo alla fissazione di dette sanzioni nazionali e non stabilisce, in particolare, alcun criterio esplicito in ordine alla valutazione della proporzionalità di siffatte sanzioni.
Orbene, secondo costante giurisprudenza della Corte, in mancanza di armonizzazione della normativa dell’Unione nel settore delle sanzioni applicabili in caso di inosservanza delle condizioni previste da un regime istituito da tale normativa, gli Stati membri possono scegliere le sanzioni che sembrano loro appropriate. Essi sono tuttavia tenuti ad esercitare la loro competenza nel rispetto del diritto dell’Unione e dei suoi principi generali e, di conseguenza, nel rispetto del principio di proporzionalità (sentenza del 9 febbraio 2012, Urbán,
C‑210/10
,
EU:C:2012:64
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
A tale riguardo, occorre ricordare che, al fine di valutare se una sanzione sia conforme al principio di proporzionalità, occorre tener conto, in particolare, della natura e della gravità dell’infrazione che detta sanzione mira a penalizzare, nonché delle modalità di determinazione dell’importo della sanzione stessa (sentenza del 20 giugno 2013, Rodopi-M 91,
C‑259/12
,
EU:C:2013:414
, punto
e giurisprudenza ivi citata). Il principio di proporzionalità si impone quindi agli Stati membri anche riguardo alla valutazione degli elementi che possono essere presi in considerazione per la fissazione dell’ammenda (sentenza del 9 febbraio 2012, Urbán,
C‑210/10
,
EU:C:2012:64
, punto
).
In definitiva, spetterà comunque al giudice nazionale valutare, tenendo conto dell’insieme delle circostanze di fatto e di diritto che caratterizzano la causa di cui è investito, se l’importo della sanzione non ecceda la misura necessaria per realizzare gli obiettivi perseguiti dalla normativa in questione. Infatti, l’applicazione concreta del principio di proporzionalità spetta al giudice del rinvio, il quale deve valutare se i provvedimenti nazionali siano compatibili con il diritto dell’Unione, essendo la Corte competente solo a fornire tutti gli elementi interpretativi attinenti al diritto dell’Unione che possano consentirgli di valutare siffatta compatibilità (in tal senso, v., in particolare, sentenza del 29 luglio 2010, Profaktor Kulesza, Frankowski, Jóźwiak, Orłowski,
C‑188/09
,
EU:C:2010:454
, punto
e giurisprudenza ivi citata).
Per quanto riguarda le sanzioni applicate in caso di violazione delle disposizioni del regolamento n. 1013/2006, che mira ad assicurare un grado elevato di protezione dell’ambiente e della salute umana, la Corte ha statuito, nella sua sentenza del 26 novembre 2015, Total Waste Recycling (
C‑487/14
,
EU:C:2015:780
, punto
) che il giudice nazionale è tenuto, nell’ambito del controllo della proporzionalità di siffatta sanzione, a tenere conto, in particolare, dei rischi che tale violazione può comportare nel settore della protezione dell’ambiente e della salute umana.
Nella specie, le informazioni erronee e incoerenti contenute nei documenti di accompagnamento oggetto del procedimento principale, come risulta dal punto 38 della presente sentenza, costituivano una violazione delle disposizioni del regolamento n. 1013/2006. Una tale violazione poteva pertanto, in linea di principio, essere assoggettata a una sanzione equivalente a quella prevista in caso di violazione dell’obbligo di compilare il documento di accompagnamento.
Tuttavia, secondo la giurisprudenza della Corte, l’inflizione di un’ammenda che sanziona una spedizione di rifiuti per la quale il documento di accompagnamento contenga informazioni erronee o incoerenti, il cui importo corrisponde a quello dell’ammenda applicata nell’ipotesi di violazione dell’obbligo di compilare tale documento, sarà considerata proporzionata se le circostanze che caratterizzano l’infrazione commessa consentono di rilevare che si tratta di infrazioni di gravità equivalente in considerazione del rischio che esse implicano per la tutela dell’ambiente e della salute umana, ove questa valutazione spetta al giudice del rinvio (v., in tal senso, sentenza del 26 novembre 2015, Total Waste Recycling,
C‑487/14
,
EU:C:2015:780
, punti
e
).
Alla luce delle suesposte considerazioni, occorre rispondere alla seconda questione affermando che l’articolo 50, paragrafo 1, del regolamento n. 1013/2006, in forza del quale le sanzioni applicate dagli Stati membri nell’ipotesi di violazione delle disposizioni di detto regolamento devono essere proporzionate, deve essere interpretato nel senso che una spedizione di rifiuti per la quale il documento di accompagnamento di cui all’allegato VII del regolamento medesimo contenga informazioni erronee o incoerenti può, in linea di principio, essere sanzionata con un’ammenda il cui importo corrisponde a quello dell’ammenda applicata nell’ipotesi di violazione dell’obbligo di compilare tale documento. Nel contesto del controllo della proporzionalità di tale sanzione, il giudice del rinvio deve prendere in considerazione, in particolare, i rischi che tale infrazione può provocare nel settore della tutela dell’ambiente e della salute umana.
Sulle questioni sesta e settima
Con le sue questioni sesta e settima, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, in che senso vada interpretata la nozione di «soggetto posto sotto la giurisdizione del paese di spedizione», di cui all’articolo 18, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 1013/2006, nonché i termini «essere soggetti alla giurisdizione del paese di spedizione», di cui al punto 15 dell’allegato I C di questo stesso regolamento.
Al riguardo, occorre ricordare che, secondo costante giurisprudenza della Corte, il procedimento ex articolo 267 TFUE costituisce uno strumento di cooperazione tra la Corte e i giudici nazionali, per mezzo del quale la prima fornisce ai secondi gli elementi d’interpretazione del diritto dell’Unione necessari per risolvere la controversia che essi sono chiamati a dirimere (sentenze del 13 marzo 2014, FIRIN,
C‑107/13
,
EU:C:2014:151
, punto
, e del 6 ottobre 2015, Capoda Import‑Export,
C‑354/14
,
EU:C:2015:658
, punto
).
Nell’ambito di tale cooperazione, le questioni relative al diritto dell’Unione godono di una presunzione di rilevanza. Il rigetto, da parte della Corte, di una domanda proposta da un giudice nazionale è possibile solo qualora risulti manifestamente che la richiesta di interpretazione del diritto dell’Unione non ha alcuna relazione con la realtà o con l’oggetto del procedimento principale, qualora il problema sia di natura ipotetica o ancora qualora la Corte non disponga degli elementi di fatto o di diritto necessari per fornire una soluzione utile alle questioni che le sono sottoposte (sentenze del 13 marzo 2014, FIRIN,
C‑107/13
,
EU:C:2014:151
, punto
, nonché Banco Privado Português e Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, punto
).
Nella specie, è giocoforza rilevare che nella sua domanda di pronuncia pregiudiziale, il giudice del rinvio non indica sotto quale profilo la sesta e la settima questione sarebbero necessarie per la risoluzione della controversia principale e non fornisce gli elementi necessari per fornire una soluzione utile alle questioni stesse.
Di conseguenza, anche la sesta e la settima questione pregiudiziale vanno dichiarate irricevibili.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quarta Sezione) dichiara:

1)
L’articolo 2, punto 35, lettera g), iii), del regolamento (CE) n. 1013/2006 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2006, relativo alle spedizioni di rifiuti, come modificato dal regolamento (UE) n. 255/2013 della Commissione, del 20 marzo 2013, deve essere interpretato nel senso che una spedizione di rifiuti come quelli indicati all’allegato III di detto regolamento, destinati al recupero, deve essere considerata illegale, ai sensi di tale disposizione, ove il documento di cui all’allegato VII del medesimo regolamento relativo a tale spedizione contenga informazioni erronee o incoerenti, come quelle contenute nei documenti di accompagnamento oggetto del procedimento principale, per quanto riguarda l’importatore/destinatario, l’impianto di recupero nonché i paesi/Stati interessati, indipendentemente dalla corretta indicazione di tali informazioni in altri documenti messi a disposizione delle autorità competenti, dall’intento di indurre in errore tali autorità e dall’attuazione, da parte di dette autorità, delle procedure previste dall’articolo 24 del summenzionato regolamento.

2)
L’articolo 50, paragrafo 1, del regolamento n. 1013/2006, come modificato dal regolamento n. 255/2013, in forza del quale le sanzioni applicate dagli Stati membri nell’ipotesi di violazione delle disposizioni di detto regolamento devono essere proporzionate, deve essere interpretato nel senso che una spedizione di rifiuti per la quale il documento di cui all’allegato VII del regolamento medesimo contenga informazioni erronee o incoerenti può, in linea di principio, essere sanzionata con un’ammenda il cui importo corrisponde a quello dell’ammenda applicata nell’ipotesi di violazione dell’obbligo di compilare tale documento. Nel contesto del controllo della proporzionalità di tale sanzione, il giudice del rinvio deve prendere in considerazione, in particolare, i rischi che tale infrazione può provocare nel settore della tutela dell’ambiente e della salute umana.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’ungherese.