CELEX: 62017CJ0617
Řízení o předběžné otázce
Hospodářská soutěž
Článek 82 ES
Zneužití dominantního postavení
Nařízení (ES) č. 1/2003
Článek 3 odst. 1
Použití vnitrostátního práva hospodářské soutěže
Rozhodnutí vnitrostátního orgánu pro hospodářskou soutěž, kterým se ukládá jedna pokuta na základě vnitrostátního práva a druhá pokuta na základě unijního práva
Listina základních práv Evropské unie
Článek 50
Zásada ne bis in idem
Použitelnost

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu zásady
ne bis in idem
uvedené v článku 50 Listiny základních práv Evropské unie, která byla vyhlášena dne 7. prosince 2000 v Nice (dále jen „Listina“), a článku 3 odst. 1 nařízení Rady (ES) č. 1/2003 ze dne 16. prosince 2002 o provádění pravidel hospodářské soutěže stanovených v článcích 81 a 82 Smlouvy (
Úř. věst. 2003, L 1, s. 1
; Zvl. vyd. 08/02, s. 205).
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Powszechny Zakład Ubezpieczeń na Życie S. A. (dále jen „PZU Życie“) a Prezesem Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (předseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže a spotřebitelů, dále jen „předseda UOKiK“) ve věci rozhodnutí předsedy UOKiK, kterým společnosti PZU Życie uložil z důvodu zneužití dominantního postavení jednu pokutu za porušení vnitrostátního práva hospodářské soutěže a druhou pokutu za porušení unijního práva hospodářské soutěže.
Právní rámec
Unijní právo
Bod 6 odůvodnění nařízení č. 1/2003 zní následovně:
„Aby bylo zajištěno účinnější uplatňování [unijních] pravidel hospodářské soutěže […], měly by se orgány členských států pro hospodářskou soutěž na tomto uplatňování více podílet. Za tímto účelem by měly být zmocněny používat [unijní] právo […]“
Článek 3 odst. 1 tohoto nařízení uvádí:
„Pokud orgány pro hospodářskou soutěž členských států nebo vnitrostátní soudy použijí vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na dohody, rozhodnutí sdružení podniků nebo jednání ve vzájemné shodě ve smyslu čl. 81 odst. 1 [ES], které by mohly ovlivnit obchod mezi členskými státy ve smyslu uvedeného ustanovení, použijí také článek 81 [ES] na takové dohody, rozhodnutí nebo jednání ve vzájemné shodě. Pokud orgány pro hospodářskou soutěž členských států nebo vnitrostátní soudy použijí vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na zneužití zakázané článkem 82 [ES], použijí také článek 82 [ES].“
Článek 5 uvedeného nařízení, nadepsaný „Pravomoci orgánů pro hospodářskou soutěž členských států“, stanoví:
„Orgány pro hospodářskou soutěž členských států mají pravomoc používat články 81 a 82 [ES] v jednotlivých případech. Za tímto účelem mohou z vlastního podnětu nebo na základě stížnosti přijímat tato rozhodnutí:
[…]
–
ukládat pokuty, penále nebo jiné sankce stanovené vnitrostátními právními předpisy.
Pokud na základě informací, které mají k dispozici, nejsou splněny podmínky zákazu, mohou také rozhodnout, že není důvod k jejich zásahu.“
Článek 11 téhož nařízení, nadepsaný „Spolupráce mezi Komisí a orgány pro hospodářskou soutěž členských států“, stanoví:
„1.   Komise a orgány pro hospodářskou soutěž členských států uplatňují [unijní] pravidla hospodářské soutěže […] v úzké spolupráci.
[…]
3.   Pokud orgány pro hospodářskou soutěž členských států jednají na základě článků 81 nebo 82 [ES], informují písemně Komisi před nebo neprodleně po zahájení prvního formálního vyšetřovacího opatření. Tyto informace mohou být dány k dispozici také orgánům pro hospodářskou soutěž ostatních členských států.
[…]“
Článek 16 nařízení č. 1/2003 stanoví:
„1.   Pokud vnitrostátní soudy rozhodují o dohodách, rozhodnutích nebo jednáních podle článků 81 nebo 82 [ES], které jsou již předmětem rozhodnutí Komise, nemohou rozhodnout v rozporu s rozhodnutím přijatým Komisí. Musí se rovněž vyvarovat rozhodnutí, která by byla v rozporu s rozhodnutím, které má Komise v úmyslu přijmout v řízení, jež zahájila. Za tímto účelem může vnitrostátní soud přezkoumat, zda je nezbytné, aby své řízení přerušil. Touto povinností nejsou dotčena práva a povinnosti podle článku 234 [ES].
2.   Pokud orgány pro hospodářskou soutěž členských států rozhodují o dohodách, rozhodnutích nebo jednáních podle článků 81 nebo 82 [ES], které jsou již předmětem rozhodnutí Komise, nemohou rozhodnout v rozporu s rozhodnutím přijatým Komisí.“
Polské právo
Článek 8 odst. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (zákon o ochraně hospodářské soutěže a spotřebitelů) ze dne 15. prosince 2000 (Dz. U. z roku 2000, č. 122, položka 1319, dále jen „ZOHS“) uvádí:
„Zneužívání dominantního postavení na relevantním trhu jedním nebo více podnikateli je zakázáno.“
Článek 101 odst. 1 ZOHS stanoví:
„[Předseda UOKiK] může rozhodnutím uložit podnikateli pokutu až do výše 10 % příjmů, kterých bylo dosaženo během hospodářského roku, který předcházel uložení pokuty, pokud tento podnikatel, byť neúmyslně:
1)
porušil zákaz stanovený v článku 5, aniž se na něj vztahovala výjimka stanovená v článcích 6 a 7, nebo porušil zákaz stanovený v článku 8;
2)
porušil článek 81 [ES] nebo článek 82 [ES];
[…]“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
V rozhodnutí ze dne 25. října 2007 měl předseda UOKiK za to, že společnost PZU Życie zneužívala v období ode dne 1. dubna 2001 do dne přijetí tohoto rozhodnutí své dominantní postavení na trhu se skupinovým životním pojištěním zaměstnanců v Polsku, a v důsledku toho porušila článek 8 ZOHS.
Předseda UOKiK měl rovněž za to, že jednání představující toto zneužití může mít negativní dopad na možnosti zahraničních pojistitelů vstoupit na polský trh, a tím ovlivnit obchod mezi členskými státy. Byl tedy toho názoru, že kromě vnitrostátního práva porušila společnost PZU Życie i článek 82 ES.
Předseda UOKiK uložil společnosti PZU Życie sankci v celkové výši 50381080 polských zlotých (PLN) (přibližně 11697000 eur), jež zahrnovala zaprvé pokutu ve výši 33022892,77 PLN (přibližně 7664000 eur) uloženou za porušování ustanovení vnitrostátního práva hospodářské soutěže v období od 1. května 2001 do 25. října 2007 a zadruhé pokutu ve výši 17358187,23 PLN (přibližně 4033000 eur) uloženou za porušování článku 82 ES v období od 1. května 2004, tj. dne, kdy Polská republika přistoupila k Unii, do 25. října 2007.
Rozsudkem ze dne 28. března 2014 Sąd Okręgowy w Warszawie – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (městský soud ve Varšavě – soud pro ochranu hospodářské soutěže a spotřebitelů, Polsko) zamítl žalobu, kterou společnost PZU Życie podala proti rozhodnutí ze dne 25. října 2007. Tento rozsudek byl potvrzen rozsudkem Sądem Apelacyjnym w Warszawie (odvolací soud ve Varšavě, Polsko) ze dne 17. září 2015.
Společnost PZU Życie podala kasační opravný prostředek k Sądu Najwyższemu (Nejvyšší soud, Polsko) a dovolávala se porušení zásady
ne bis in idem
zaručené v článku 50 Listiny a v článku 4 protokolu č. 7 k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“). Žalobkyně v původním řízení tvrdí, že byla dvakrát sankcionována za porušení unijního práva, a sice poprvé přímo na základě článku 82 ES ve spojení s článkem 5 nařízení č. 1/2003 a podruhé nepřímo na základě vnitrostátního práva hospodářské soutěže.
Předkládající soud připomíná, že zásada
ne bis in idem
má klíčový význam v demokratickém právním státě a zakazuje, aby byla tatáž osoba dvakrát stíhána a trestána za stejný čin. Předkládající soud zdůrazňuje, že spor v původním řízení se v podstatě týká otázky, v jakém případě lze pro účely uplatnění zásady
ne bis in idem
hovořit o tom, že ve stejné věci existuje druhý rozsudek nebo druhá sankce za porušení práva hospodářské soutěže.
Zaprvé předkládající soud zdůrazňuje, že Evropský soud pro lidská práva v rozsudku ze dne 10. února 2009, Sergueï Zolotoukhine v. Rusko (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903, body 78 až 82), rozhodl, že tato zásada se uplatní v případě totožnosti skutkových okolností, a nikoli v případě téhož trestného činu. Z této judikatury podle jeho názoru vyplývá, že je-li osoba potrestána dvakrát za totéž protisoutěžní jednání, jako je tomu v projednávaném případě, jedná se o porušení uvedené zásady. Předkládající soud má za to, že Soudní dvůr uplatnil stejný přístup v jiných oblastech, než je právo hospodářské soutěže, mimo jiné v rozsudku ze dne 5. května 1966, Gutmann v. Komise (
18/65 a 35/65
,
EU:C:1966:24
), a v rozsudku ze dne 9. března 2006, Van Esbroeck (
C‑436/04
,
EU:C:2006:165
).
Zadruhé předkládající soud uvádí, že Soudní dvůr naproti tomu ve své judikatuře v oblasti hospodářské soutěže rozhodl, že zásada
ne bis in idem
podléhá trojí podmínce, a sice totožnosti skutku, totožnosti pachatele a totožnosti chráněného právního zájmu. Pokud jde konkrétně o totožnost skutku, Soudní dvůr v rozsudku ze dne 14. února 2012, Toshiba Corporation a další (
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, bod
), upřesnil, že tato totožnost musí být posuzována nejen s ohledem na jednání podniku, ale i s ohledem na dobu, během níž se jeho důsledky projevovaly, a na území, na němž se jeho důsledky projevily.
Podle předkládajícího soudu tak existuje rozpor mezi přístupem Soudního dvora ve věcech týkajících se hospodářské soutěže a jeho přístupem v ostatních oblastech unijního práva. Soudní dvůr totiž v oblasti hospodářské soutěže vyžaduje, aby kromě totožnosti skutku a pachatele existovala i totožnost chráněného právního zájmu. Předkládající soud je toho názoru, že tato další podmínka omezuje rozsah působnosti zásady
ne bis in idem
. V projednávaném případě vede její použití k závěru, že nedošlo k porušení této zásady.
Předkládající soud se tedy táže na rozsah zásady
ne bis in idem
, jelikož je povinen uplatnit ustanovení EÚLP i ustanovení Listiny. Mimoto klade otázku, zda je judikatura Soudního dvora, jež se týká uplatnění této zásady v oblasti hospodářské soutěže, v souladu s čl. 52 odst. 3 druhou větou Listiny, neboť tato judikatura poskytuje omezenější ochranu, než jakou zaručuje EÚLP.
Zatřetí, pokud by Soudní dvůr potvrdil, že totožnost chráněného právního zájmu je další podmínkou pro uplatnění zásady
ne bis in idem
, klade si předkládající soud otázku, zda rozsudek ze dne 13. února 1969, Wilhelm a další (
14/68
,
EU:C:1969:4
), který byl vydán ve věci netýkající se zásady
ne bis in idem
, musí být vykládán v tom smyslu, že unijní a vnitrostátní právo hospodářské soutěže chrání stejný právní zájem. Tato nejednoznačnost podle předkládajícího soudu vyplývá rovněž z rozsudku ze dne 14. února 2012, Toshiba Corporation a další (
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, body
a
), který by nicméně mohl být vykládán v tom smyslu, že unijní i vnitrostátní právo chrání stejný právní zájem. Tato otázka, o které nebylo dosud rozhodnuto, je určující pro rozhodnutí ve věci v původním řízení, která se vyznačuje totožností skutku a ve které byla v rámci téhož řízení souběžně použita obdobná ustanovení unijního a vnitrostátního práva.
Za těchto podmínek se Sąd Najwyższy (Nejvyšší soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Lze článek 50 [Listiny] vykládat tak, že uplatnění zásady
ne bis in idem
kromě totožnosti porušovatele a skutkových okolností vyžaduje i totožnost chráněného právního zájmu?
2)
Musí být článek 3 nařízení [č. 1/2003] ve spojení s článkem 50 [Listiny] vykládán v tom smyslu, že unijní právo hospodářské soutěže a vnitrostátní právo hospodářské soutěže, která souběžně uplatňuje orgán pro hospodářskou soutěž členského státu, chrání tentýž právní zájem?“
K předběžným otázkám
Podstatou předběžných otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda zásada
ne bis in idem
uvedená v článku 50 Listiny musí být vykládána v tom smyslu, že brání tomu, aby vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž uložil podniku v rámci téhož rozhodnutí pokutu za porušení vnitrostátního práva hospodářské soutěže a pokutu za porušení článku 82 ES.
Nařízení č. 1/2003 usiluje podle bodu 6 svého odůvodnění o to, aby se za účelem zajištění účinnějšího uplatňování pravidel hospodářské soutěže Unie orgány členských států na tomto uplatňování více podílely.
Článek 3 odst. 1 druhá věta uvedeného nařízení tak stanoví, že pokud orgány pro hospodářskou soutěž členských států použijí vnitrostátní právní předpisy o hospodářské soutěži na zneužití zakázané článkem 82 ES, použijí také tento článek.
Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že se unijní právo a vnitrostátní právo hospodářské soutěže použijí souběžně. Pravidla hospodářské soutěže na evropské a vnitrostátní úrovni nahlížejí na omezující praktiky z různých hledisek a jejich působnost není totožná (rozsudek ze dne 14. února 2012, Toshiba Corporation a další,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, bod
a citovaná judikatura).
Z toho plyne, že pokud Komise nezahájila řízení za účelem přijetí rozhodnutí podle kapitoly III nařízení č. 1/2003 a vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž uplatňuje ustanovení vnitrostátního práva zakazující jednostranné jednání podniků, které může ovlivnit obchod mezi členskými státy ve smyslu článku 82 ES, ukládá mu čl. 3 odst. 1 druhá věta tohoto nařízení, aby na něj souběžně použil rovněž tento článek 82 ES (pokud jde o článek 81 ES, obdobně viz rozsudek ze dne 14. února 2012, Toshiba Corporation a další,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, body
a
).
Článek 5 nařízení č. 1/2003 upřesňuje, že vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž, který má pravomoc použít článek 82 ES, může ukládat pokuty, penále nebo jiné sankce stanovené vnitrostátními právními předpisy.
Soudní dvůr v tomto ohledu rozhodl, že zásada
ne bis in idem
musí být respektována v řízeních podle práva hospodářské soutěže, v nichž jsou ukládány pokuty. Uvedená zásada v oblasti hospodářské soutěže zakazuje, aby byl podnik opětovně odsouzen nebo stíhán za protisoutěžní jednání, v souvislosti s nímž mu dřívějším rozhodnutím, proti kterému již nelze podat opravný prostředek, byla uložena sankce nebo bylo shledáno, že za ně nenese odpovědnost (rozsudek ze dne 14. února 2012, Toshiba Corporation a další,
C‑17/10
,
EU:C:2012:72
, bod
a citovaná judikatura).
Z judikatury Soudního dvora tak vyplývá, že zásada
ne bis in idem
má zabránit tomu, aby byl podnik „opětovně odsouzen nebo stíhán“, což předpokládá, že tento podnik byl dřívějším rozhodnutím, proti kterému již nelze podat opravný prostředek, odsouzen nebo bylo shledáno, že nenese odpovědnost.
Tento výklad zásady
ne bis in idem
je podpořen zněním článku 50 Listiny a účelem této zásady.
Pokud jde zaprvé o znění článku 50 Listiny, tento článek stanoví, že „[n]ikdo nesmí být stíhán nebo potrestán v trestním řízení za čin, za který již byl v Unii osvobozen nebo odsouzen konečným trestním rozsudkem podle zákona“.
Jak uvedl generální advokát v bodě 21 svého stanoviska, tento článek se konkrétně týká opakování řízení, které bylo ukončeno vydáním konečného rozhodnutí, pro tentýž skutek. Přitom v situaci, kdy v souladu s čl. 3 odst. 1 druhou větou nařízení č. 1/2003 použije vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž souběžně vnitrostátní právo hospodářské soutěže a článek 82 ES, k takovému opakování vůbec nedochází.
Pokud jde zadruhé o účel zásady
ne bis in idem
, je třeba připomenout, jak v podstatě uvedl generální advokát v bodě 18 svého stanoviska, že cílem zásady
ne bis in idem
, která je logickým důsledkem zásady překážky věci pravomocně rozsouzené, je zaručit právní jistotu a rovnost, a to zajištěním toho, aby dotyčná osoba, která byla stíhána a případně potrestána, měla jistotu, že nebude opět stíhána pro stejný čin.
Ochrana, kterou má zásada
ne bis in idem
poskytnout proti opakovanému stíhání vedoucímu k uložení trestu, je bezpředmětná v situaci, kdy je v témže rozhodnutí souběžně použito vnitrostátní a unijní právo hospodářské soutěže.
Jak předseda UOKiK, polská vláda, Komise a Kontrolní úřad ESVO v podstatě tvrdily ve svých vyjádřeních, plyne z toho, že zásada
ne bis in idem
se nemá použít v takové situace, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení, kdy vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž použije v souladu s čl. 3 odst. 1 nařízení č. 1/2003 souběžně vnitrostátní právo hospodářské soutěže a unijní pravidla hospodářské soutěže a na základě článku 5 tohoto nařízení sankcionuje podnik tím, že mu v rámci téhož rozhodnutí uloží pokutu za porušení tohoto práva a pokutu za porušení těchto pravidel.
Je však třeba upřesnit, že v případě, kdy se na základě posledně uvedeného ustanovení vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž rozhodne uložit pokutu za porušení článku 82 ES, tento orgán je povinen při výkonu své pravomoci dodržet unijní právo.
Z ustálené judikatury totiž vyplývá, že pokud nařízení Unie neobsahuje žádné zvláštní ustanovení, které stanoví sankci za porušení tohoto nařízení, nebo pokud v tomto ohledu odkazuje na vnitrostátní právní a správní předpisy, článek 10 ES ukládá členským státům povinnost přijmout veškerá opatření k zajištění působnosti a účinnosti unijního práva. Za tímto účelem musí členské státy, i když je jim ponechána volba sankcí, zejména zajistit, aby byly za porušení unijního práva ukládány sankce podle podobných hmotněprávních a procesních pravidel jako v případě porušení vnitrostátního práva podobné povahy a závažnosti, přičemž sankce musí být vždy přiměřená (obdobně viz rozsudek ze dne 10. července 1990, Hansen,
C‑326/88
,
EU:C:1990:291
, bod
).
Jak uvedl Kontrolní úřad ESVO ve svém vyjádření, pokud vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž uloží v rámci téhož rozhodnutí dvě pokuty, aby sankcionoval porušení vnitrostátního práva hospodářské soutěže a porušení článku 82 ES, tento orgán se musí ujistit, že pokuty, které byly uloženy společně, jsou přiměřené povaze protiprávního jednání, což musí ve věci v původním řízení ověřit předkládající soud.
S ohledem na výše uvedené je třeba na předběžné otázky odpovědět, že zásada
ne bis in idem
zakotvená v článku 50 Listiny musí být vykládána v tom smyslu, že nebrání tomu, aby vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž uložil podniku v rámci téhož rozhodnutí pokutu za porušení vnitrostátního práva hospodářské soutěže a pokutu za porušení článku 82 ES. V takové situaci se musí vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž nicméně ujistit, že pokuty, které byly uloženy společně, jsou přiměřené povaze protiprávního jednání.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:

Zásada
ne bis in idem
zakotvená v článku 50 Listiny základních práv Evropské unie, která byla vyhlášena dne 7. prosince 2000 v Nice, musí být vykládána v tom smyslu, že nebrání tomu, aby vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž uložil podniku v rámci téhož rozhodnutí pokutu za porušení vnitrostátního práva hospodářské soutěže a pokutu za porušení článku 82 ES. V takové situaci se musí vnitrostátní orgán pro hospodářskou soutěž nicméně ujistit, že pokuty, které byly uloženy společně, jsou přiměřené povaze protiprávního jednání.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: polština.