CELEX: 62019TJ0344
Relations extérieures
Accords internationaux
Accord euro‑méditerranéen d’association CE‑Maroc
Accord de partenariat dans le domaine de la pêche durable entre l’Union et le Maroc
Protocole de mise en œuvre de l’accord de partenariat
Échange de lettres accompagnant l’accord de partenariat
Décision de conclusion
Règlement relatif à la répartition des possibilités de pêche entre les États membres
Recours en annulation
Recevabilité
Capacité d’ester en justice
Affectation directe
Affectation individuelle
Champ d’application territorial
Compétence
Interprétation du droit international retenue par la Cour
Principe d’autodétermination
Principe de l’effet relatif des traités
Invocabilité
Notion de consentement
Mise en œuvre
Pouvoir d’appréciation
Limites
Maintien des effets de la décision attaquée

A.

Contexte international
Les évolutions du contexte international relatif à la question du Sahara occidental peuvent être résumées comme suit.
Le 14 décembre 1960, l’Assemblée générale de l’Organisation des Nations unies (ONU) a adopté la résolution 1514 (XV), intitulée « Déclaration sur l’octroi de l’indépendance aux pays et aux peuples coloniaux », qui énonce notamment que « [t]ous les peuples ont le droit de libre détermination[,] en vertu [duquel] ils déterminent librement leur statut politique et poursuivent librement leur développement économique, social et culturel », que « [d]es mesures immédiates seront prises, dans les territoires sous tutelle, les territoires non autonomes et tous autres territoires qui n’ont pas encore accédé à l’indépendance, pour transférer immédiatement tous pouvoirs aux peuples de ces territoires, sans aucune condition ni réserve, conformément à leur volonté et à leurs vœux librement exprimés », et que « [t]ous les États doivent observer fidèlement et strictement les dispositions de la [c]harte des Nations unies [...] sur la base de l’égalité, de la non-ingérence dans les affaires intérieures des États et du respect des droits souverains et de l’intégrité territoriale de tous les peuples ».
Le Sahara occidental est un territoire situé au nord-ouest de l’Afrique, qui a été colonisé par le Royaume d’Espagne à la fin du XIX
e
siècle et qui était devenu, à la date de la résolution 1514 (XV), une province espagnole. En 1963, il a été inscrit par l’ONU sur la « liste préliminaire des territoires auxquels s’applique la Déclaration sur l’octroi de l’indépendance aux pays et aux peuples coloniaux [résolution 1514 (XV) de l’Assemblée générale] », en tant que territoire non autonome administré par le Royaume d’Espagne, au sens de l’article 73 de la charte des Nations unies, signée à San Francisco le 26 juin 1945, et figure encore à ce jour sur la liste des territoires non autonomes établie par le secrétaire général de l’ONU sur la base des renseignements communiqués en application de l’article 73, sous e), de cette charte.
Le 20 décembre 1966, l’Assemblée générale de l’ONU a adopté la résolution 2229 (XXI) sur la question de l’Ifni et du Sahara espagnol, dans laquelle elle a « [r]éaffirm[é] le droit inaliénable d[u] peupl[e] [...] du Sahara espagnol à l’autodétermination conformément à la résolution 1514 (XV) de l’Assemblée générale » et a invité le Royaume d’Espagne, en sa qualité de puissance administrante, « à arrêter le plus tôt possible […] les modalités de l’organisation d’un référendum qui sera[it] tenu sous les auspices de l’[ONU] afin de permettre à la population autochtone du territoire d’exercer librement son droit à l’autodétermination ».
Le 24 octobre 1970, l’Assemblée générale de l’ONU a adopté la résolution 2625 (XXV), par laquelle elle a approuvé la « Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre les États conformément à la [c]harte des Nations unies », dont le texte est annexé à ladite résolution. Cette déclaration « proclame solennellement », en particulier, « le principe de l’égalité de droits des peuples et de leur droit à disposer d’eux-mêmes ». S’agissant de ce principe, elle énonce, notamment, ce qui suit :
« En vertu du principe de l’égalité de droits des peuples et de leur droit à disposer d’eux-mêmes, principe consacré dans la [c]harte des Nations [u]nies, tous les peuples ont le droit de déterminer leur statut politique, en toute liberté et sans ingérence extérieure, et de poursuivre leur développement économique, social et culturel, et tout État a le devoir de respecter ce droit conformément aux dispositions de la Charte.
[…]
La création d’un État souverain et indépendant, la libre association ou l’intégration avec un État indépendant ou l’acquisition de tout autre statut politique librement décidé par un peuple constituent pour ce peuple des moyens d’exercer son droit à disposer de lui-même.
[…]
Le territoire d’une colonie ou d’un autre territoire non autonome possède, en vertu de la Charte, un statut séparé et distinct de celui du territoire de l’État qui l’administre ; ce statut séparé et distinct en vertu de la Charte existe aussi longtemps que le peuple de la colonie ou du territoire non autonome n’exerce pas son droit à disposer de lui-même conformément à la Charte et, plus particulièrement, à ses buts et principes. »
Le Front populaire pour la libération de la Saguia el-Hamra et du Rio de oro (Front Polisario) est une organisation créée le 10 mai 1973 au Sahara occidental. Il se définit à l’article 1
er
de ses statuts comme un « mouvement de libération nationale » dont les membres « combat[tent] pour l’indépendance totale et pour la récupération de la souveraineté du peuple sahraoui sur la totalité du territoire de la République arabe sahraouie démocratique ».
Le 20 août 1974, le Royaume d’Espagne a informé l’ONU qu’il se proposait d’organiser, sous les auspices de celle-ci, un référendum au Sahara occidental.
Le 13 décembre 1974, l’Assemblée générale de l’ONU a adopté la résolution 3292 (XXIX), par laquelle elle a, en particulier, décidé de demander à la Cour internationale de justice (CIJ) un avis consultatif sur les questions suivantes :
« I. Le Sahara occidental (Rio de Oro et Sakiet El Hamra) était-il, au moment de sa colonisation par l’Espagne, un territoire sans maître (
terra nullius
) ?
Si la réponse à la première question est négative,
II. Quels étaient les liens juridiques de ce territoire avec le Royaume du Maroc et l’ensemble mauritanien ? »
Le 16 octobre 1975, la CIJ a rendu l’avis consultatif (voir Sahara occidental, avis consultatif, CIJ, Recueil 1975, p. 12, ci-après l’« avis consultatif sur le Sahara occidental »). Au paragraphe 162 de cet avis, elle a considéré ce qui suit :
« Les éléments et renseignements portés à la connaissance de la Cour montrent l’existence, au moment de la colonisation espagnole, de liens juridiques d’allégeance entre le sultan du Maroc et certaines des tribus vivant sur le territoire du Sahara occidental. Ils montrent également l’existence de droits, y compris certains droits relatifs à la terre, qui constituaient des liens juridiques entre l’ensemble mauritanien, au sens où la Cour l’entend, et le territoire du Sahara occidental. En revanche, la Cour conclut que les éléments et renseignements portés à sa connaissance n’établissent l’existence d’aucun lien de souveraineté territoriale entre le territoire du Sahara occidental d’une part, le Royaume du Maroc ou l’ensemble mauritanien d’autre part. La Cour n’a donc pas constaté l’existence de liens juridiques de nature à modifier l’application de la résolution 1514 (XV) [de l’Assemblée générale de l’ONU] quant à la décolonisation du Sahara occidental et en particulier l’application du principe d’autodétermination grâce à l’expression libre et authentique de la volonté des populations du territoire. »
Au paragraphe 163 de l’avis consultatif sur le Sahara occidental, la CIJ a, en particulier, déclaré :
« [La Cour est d’avis], [e]n ce qui concerne la question I, […] que le Sahara occidental (Rio de Oro et Sakiet El Hamra) n’était pas un territoire sans maître (
terra nullius
) au moment de la colonisation par l’Espagne ; […] en ce qui concerne la question II, […] que le territoire avait, avec le Royaume du Maroc, des liens juridiques possédant les caractères indiqués au paragraphe 162 du présent avis [et] que le territoire avait, avec l’ensemble mauritanien, des liens juridiques possédant les caractères indiqués au paragraphe 162 du présent avis. »
Dans un discours prononcé le jour de la publication de l’avis consultatif sur le Sahara occidental, le roi du Maroc a déclaré que « le monde entier a[vait] reconnu que le Sahara [occidental] était en [la] possession » du Royaume du Maroc et qu’il lui « incomb[ait] de récupérer pacifiquement ce territoire », appelant, à cette fin, à l’organisation d’une marche.
Le 22 octobre 1975, saisi par le Royaume d’Espagne, le Conseil de sécurité de l’ONU a adopté la résolution 377 (1975), dans laquelle il a « pri[é] le [s]ecrétaire général [de l’ONU] d’engager des consultations immédiates avec les parties concernées et intéressées et a « [f]ait appel [à ces dernières] afin qu’elles fassent preuve de retenue et de modération ». Le 2 novembre 1975, il a adopté la résolution 379 (1975), dans laquelle il a « [d]emand[é] instamment à toutes les parties concernées et intéressées d’éviter toute action unilatérale ou autre qui pourrait encore aggraver la tension dans la région » et « [p]ri[é] le [s]ecrétaire général de poursuivre et d’intensifier ses consultations ». Le 6 novembre 1975, à la suite du déclenchement de la marche annoncée par le roi du Maroc, qui a réuni 350000 personnes, et du franchissement de la frontière entre le Royaume du Maroc et le Sahara occidental par celles-ci, il a adopté la résolution 380 (1975), dans laquelle il a, en particulier, « [d]éplor[é] l’exécution de [cette] marche » et « [d]emand[é] au [Royaume du] Maroc de retirer immédiatement du territoire du Sahara occidental tous les participants à la[dite] marche ».
Le 26 février 1976, le Royaume d’Espagne a informé le secrétaire général de l’ONU que, à compter de cette date, il mettait fin à sa présence au Sahara occidental et se considérait déchargé de toute responsabilité de caractère international relative à l’administration de ce territoire. La liste des territoires non autonomes visée au point 3 ci-dessus se réfère, en ce qui concerne le Sahara occidental, à cette déclaration qui est reproduite en note en bas de page.
Entretemps, un conflit armé opposant le Royaume du Maroc, la République islamique de Mauritanie et le Front Polisario a éclaté dans cette région. Une partie de la population du Sahara occidental a fui ce conflit et trouvé refuge dans des camps situés sur le territoire algérien, à proximité de la frontière avec le Sahara occidental.
Le 14 avril 1976, le Royaume du Maroc a conclu avec la République islamique de Mauritanie un traité de partition du territoire du Sahara occidental et a annexé la partie de ce territoire qui lui avait été attribuée par ce traité. Le 10 août 1979, la République islamique de Mauritanie a conclu un accord de paix avec le Front Polisario, en vertu duquel elle a renoncé à toute revendication territoriale sur le Sahara occidental. Le Royaume du Maroc a pris le contrôle du territoire évacué par les forces mauritaniennes et a procédé à son annexion.
Le 21 novembre 1979, l’Assemblée générale de l’ONU a adopté la résolution 34/37 sur la question du Sahara occidental, dans laquelle elle a « [r]éaffirm[é] le droit inaliénable du peuple du Sahara occidental à l’autodétermination et à l’indépendance, conformément à la Charte de l’[ONU] [...] et aux objectifs de [s]a résolution 1514 (XV) », a « [d]éplor[é] vivement l’aggravation de la situation découlant de la persistance de l’occupation du Sahara occidental par le Maroc », a « [d]emand[é] instamment au Maroc de s’engager lui aussi dans la dynamique de la paix et de mettre fin à l’occupation du territoire du Sahara occidental » et a « [r]ecommand[é] à cet effet que le [Front Polisario], représentant du peuple du Sahara occidental, participe pleinement à toute recherche d’une solution politique juste, durable et définitive de la question du Sahara occidental, conformément aux résolutions et déclarations de l’[ONU] ». Cette résolution a été suivie de la résolution 35/19, du 11 novembre 1980, au point 10 de laquelle l’Assemblée générale a « [d]emand[é] instamment […] au Maroc et au [Front Polisario], représentant du peuple du Sahara occidental, d’engager des négociations directes en vue d’aboutir à un règlement définitif de la question du Sahara occidental ».
Le conflit entre le Royaume du Maroc et le Front Polisario s’est poursuivi jusqu’à ce que, le 30 août 1988, les parties acceptent, en principe, des propositions de règlement émanant notamment du secrétaire général de l’ONU et prévoyant en particulier la proclamation d’un cessez-le-feu ainsi que l’organisation d’un référendum d’autodétermination sous le contrôle de l’ONU.
Le 27 juin 1990, le Conseil de sécurité de l’ONU a adopté la résolution 658 (1990), dans laquelle il a « [a]pprouv[é] le rapport du [s]ecrétaire général [de l’ONU] qui contient […] les propositions de règlement [visées au point 17 ci-dessus] ainsi qu’un exposé du plan [de mise en œuvre de celles-ci] » et a « [d]emand[é] aux deux parties de coopérer pleinement avec le [s]ecrétaire général [de l’ONU] et le [p]résident en exercice de la Conférence des chefs d’États et de gouvernement de l’Organisation de l’Unité africaine dans le cadre des efforts que ceux-ci déplo[ya]ient pour aboutir à un règlement rapide de la question du Sahara occidental ». Le 29 avril 1991, le Conseil de sécurité a adopté la résolution 690 (1991) instituant la mission des Nations unies pour l’organisation d’un référendum au Sahara occidental (Minurso).
Le 6 décembre 1995, l’Assemblée générale de l’ONU a adopté la résolution 50/33, intitulée « Activités des intérêts étrangers, économiques et autres, qui font obstacle à l’application de la Déclaration sur l’octroi de l’indépendance aux pays et aux peuples coloniaux dans les territoires se trouvant sous domination coloniale », dans laquelle, notamment, elle a « [r]éaffirm[é] le droit inaliénable des peuples des territoires coloniaux ou non autonomes à l’autodétermination, à l’indépendance et à la jouissance des ressources naturelles de leurs territoires, ainsi que leur droit de disposer de ces ressources au mieux de leurs intérêts », « [a]ffirm[é] la valeur des investissements économiques étrangers entrepris en collaboration avec les populations des territoires non autonomes et conformément à leurs vœux afin d’apporter une contribution valable au développement socio-économique des territoires », « [d]éclar[é] de nouveau que l’exploitation néfaste et le pillage des ressources marines et autres ressources naturelles des territoires coloniaux ou non autonomes par des intérêts économiques étrangers, en violation des résolutions pertinentes de l’[ONU], compromett[ai]ent l’intégrité et la prospérité de ces territoires » et « invit[é] tous les gouvernements et tous les organismes des Nations unies à veiller à ce que la souveraineté permanente des populations des territoires coloniaux ou non autonomes sur leurs ressources naturelles soit pleinement respectée et sauvegardée ».
À ce jour, en dépit des échanges et des consultations organisés sous l’égide de l’ONU, les parties ne sont pas parvenues à un règlement de la situation au Sahara occidental. Le Royaume du Maroc contrôle la majeure partie du territoire du Sahara occidental, tandis que le Front Polisario en contrôle l’autre partie, ces deux zones étant séparées par un mur de sable édifié et surveillé par l’armée marocaine. Un nombre important de réfugiés originaires de ce territoire vit toujours dans les camps administrés par le Front Polisario, sur le territoire algérien.
B.

Accord d’association et accord de pêche de 2006
1.

Accord d’association
Le 1
er
mars 2000, l’accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et le Royaume du Maroc, d’autre part, signé à Bruxelles le 26 février 1996, est entré en vigueur (
JO 2000, L 70, p. 2
, ci-après l’« accord d’association »).
L’article 1
er
, paragraphe 1, de l’accord d’association stipule :
« Il est établi une association entre la Communauté et ses États membres, d’une part, et le Maroc, d’autre part. »
L’article 94 de l’accord d’association stipule :
« Le présent accord s’applique, d’une part, aux territoires où les traités instituant la Communauté européenne et la Communauté européenne du charbon et de l’acier sont appliqués et dans les conditions prévues par lesdits traités et, d’autre part, au territoire du Royaume du Maroc. »
Dans le cadre de l’accord d’association et en application de son article 16, l’Union européenne et le Royaume du Maroc ont signé, le 13 décembre 2010, à Bruxelles (Belgique), l’accord sous forme d’échange de lettres relatif aux mesures de libéralisation réciproques en matière de produits agricoles, de produits agricoles transformés, de poissons et de produits de la pêche, au remplacement des protocoles n
os
1, 2 et 3 et de leurs annexes et aux modifications de l’accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et le Royaume du Maroc, d’autre part (
JO 2012, L 241, p. 4
, ci-après l’« accord de libéralisation »). Le 8 mars 2012, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision 2012/497/UE, concernant la conclusion de l’accord de libéralisation (
JO 2012, L 241, p. 2
).
2.

Accord de pêche de 2006
Le 22 mai 2006, le Conseil a adopté le règlement (CE) n
o
764/2006, relatif à la conclusion de l’accord de partenariat dans le secteur de la pêche entre la Communauté européenne et le Royaume du Maroc (
JO 2006, L 141, p. 1
). L’article 1
er
de ce règlement disposait : « L’accord de partenariat dans le secteur de la pêche entre la Communauté européenne et le Royaume du Maroc est approuvé au nom de la Communauté. »
Ainsi que cela résultait de son préambule et de ses articles 1
er
et 3, l’accord de partenariat dans le secteur de la pêche entre la Communauté européenne et le Royaume du Maroc (ci-après l’« accord de pêche de 2006 ») visait à intensifier les relations de coopération nouées par la Communauté et le Royaume du Maroc, notamment dans le cadre de l’accord d’association, en instituant, dans le secteur de la pêche, un partenariat destiné à promouvoir une pêche responsable dans les zones de pêche marocaines et à mettre en œuvre de manière efficace la politique de la pêche marocaine. À cet effet, cet accord instaurait, notamment, des règles relatives à la coopération économique, financière, technique et scientifique entre les parties, aux conditions d’accès des navires battant pavillon des États membres aux zones de pêche marocaines ainsi qu’aux modalités de contrôle des activités de pêche dans ces zones.
L’article 11 de l’accord de pêche de 2006 stipulait que celui-ci s’appliquait, en ce qui concernait le Royaume du Maroc, « au territoire du Maroc et aux eaux sous juridiction marocaine ». Par ailleurs, l’article 2, sous a), de cet accord précisait que la notion de « zone de pêche marocaine » devait être entendue, aux fins de cet accord, du protocole qui l’accompagnait ainsi que de son annexe, comme renvoyant aux « eaux relevant de la souveraineté ou de la juridiction du Royaume du Maroc ».
Conformément à son article 17, l’accord de pêche de 2006 est entré en vigueur le 28 février 2007 (
JO 2007, L 78, p. 31
).
Le protocole ayant accompagné initialement l’accord de pêche de 2006 a été remplacé par un autre protocole auquel a, à son tour, succédé, en 2013, un nouveau protocole, signé à Bruxelles le 18 novembre 2013, qui a été approuvé, au nom de l’Union, par la décision 2013/785/UE du Conseil, du 16 décembre 2013, relative à la conclusion, au nom de l’Union européenne, du protocole entre l’Union européenne et le Royaume du Maroc fixant les possibilités de pêche et la contrepartie financière prévues par l’accord de partenariat dans le secteur de la pêche entre l’Union européenne et le Royaume du Maroc (
JO 2013, L 349, p. 1
), et qui est entré en vigueur le 15 juillet 2014 (
JO 2014, L 228, p. 1
, ci-après le « protocole de 2013 »).
Aux termes de l’article 1
er
du protocole de 2013, celui-ci « contribu[ait] à la réalisation des objectifs généraux de l’accord d’association et vis[ait] à assurer la viabilité de la ressource halieutique sur les plans écologique, économique et social ».
C.

Litiges en lien avec l’accord d’association
1.

Affaires T‑512/12 et C‑104/16 P
Par requête déposée au greffe du Tribunal le 19 novembre 2012 et enregistrée sous le numéro T‑512/12, le requérant, le Front Polisario, a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision 2012/497 (arrêt du 21 décembre 2016, Conseil/Front Polisario,
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:973
, point
, ci-après l’« arrêt Conseil/Front Polisario »).
Au soutien de son recours dans cette affaire, le requérant avait allégué, notamment, un certain nombre de violations, par le Conseil, de ses obligations au regard du droit international, au motif qu’il avait approuvé, par la décision 2012/497, l’application de l’accord de libéralisation au territoire du Sahara occidental (arrêt Conseil/Front Polisario, point 44).
Par arrêt du 10 décembre 2015, Front Polisario/Conseil (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), le Tribunal a annulé la décision 2012/497 en ce qu’elle approuvait l’application de l’accord de libéralisation au Sahara occidental, au motif que le Conseil avait manqué à son obligation d’examiner, avant l’adoption de la décision 2012/497, tous les éléments du cas d’espèce, en ne vérifiant pas si l’exploitation des produits originaires de ce territoire exportés vers l’Union européenne ne se faisait pas au détriment de la population dudit territoire et n’impliquait pas de violation des droits fondamentaux des personnes concernées (arrêt Conseil/Front Polisario, points 47 et 48).
Le 19 février 2016, le Conseil a formé un pourvoi contre l’arrêt du 10 décembre 2015, Front Polisario/Conseil (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
).
Par l’arrêt Conseil/Front Polisario, statuant sur le pourvoi du Conseil, la Cour a annulé l’arrêt du 10 décembre 2015, Front Polisario/Conseil (
T‑512/12
,
EU:T:2015:953
), et rejeté le recours du requérant devant le Tribunal comme irrecevable.
À cet égard, d’une part, la Cour a accueilli le deuxième moyen du pourvoi, tiré de l’erreur de droit commise par le Tribunal dans l’analyse de la qualité pour agir du requérant et, plus particulièrement, le grief tiré de ce que le Tribunal avait considéré, à tort, que l’accord de libéralisation s’appliquait au Sahara occidental (arrêt Conseil/Front Polisario, point 126).
En effet, en premier lieu, la Cour a considéré que, conformément au principe d’autodétermination, applicable dans les relations entre l’Union et le Royaume du Maroc, le Sahara occidental, territoire non autonome au sens de l’article 73 de la charte des Nations unies, jouissait d’un statut séparé et distinct par rapport à celui de tout État, y compris celui du Royaume du Maroc. La Cour en a conclu que les termes « territoire du Royaume du Maroc » figurant à l’article 94 de l’accord d’association ne pouvaient pas être interprétés de sorte que le Sahara occidental soit inclus dans le champ d’application territorial de cet accord (arrêt Conseil/Front Polisario, points 86 à 93).
En deuxième lieu, la Cour a considéré qu’il fallait également prendre en considération la règle coutumière codifiée à l’article 29 de la convention de Vienne sur le droit des traités, du 23 mai 1969 (Recueil des traités des Nations unies, vol. 1155, p. 331, ci-après la « convention de Vienne »), selon laquelle, à moins qu’une intention différente ne ressorte d’un traité ou ne soit par ailleurs établie, ce traité lie chacune des parties à celui-ci à l’égard de l’ensemble de son territoire. Elle a conclu que cette règle coutumière s’opposait elle aussi à ce que le Sahara occidental fût considéré comme relevant du champ d’application de l’accord d’association. Néanmoins, elle a constaté qu’il découlait également de ladite règle coutumière qu’un traité pouvait, par dérogation, lier un État à l’égard d’un autre territoire si une telle intention ressortait de ce traité ou si elle était établie par ailleurs (arrêt Conseil/Front Polisario, points 94 à 98).
En troisième lieu, la Cour a considéré que le principe du droit international général de l’effet relatif des traités devait également être pris en considération, dès lors que, en tant que « tiers » à l’accord d’association, au sens de ce principe, le peuple du Sahara occidental pouvait être affecté par la mise en œuvre de cet accord en cas d’inclusion du territoire du Sahara occidental dans son champ d’application et devait consentir à une telle mise en œuvre. Or, en l’absence de toute manifestation d’un tel consentement, la Cour en a conclu que le fait de considérer que le territoire du Sahara occidental relevait du champ d’application de l’accord d’association était contraire au principe de l’effet relatif des traités (arrêt Conseil/Front Polisario, points 100 à 107).
En quatrième lieu, constatant que l’accord de libéralisation devait être considéré comme un traité subordonné à l’accord d’association, la Cour en a déduit que l’accord de libéralisation ne pouvait pas être compris comme s’appliquant au territoire du Sahara occidental, de sorte qu’il n’était pas nécessaire d’y faire figurer une clause excluant cette application. Selon la Cour, la pratique du Conseil et de la Commission européenne postérieure à la conclusion de l’accord d’association ne pouvait remettre en cause cette analyse, dès lors que cela revenait à considérer que l’Union entendait exécuter l’accord d’association et l’accord de libéralisation d’une manière incompatible avec les principes d’autodétermination et de l’effet relatif des traités et donc de manière inconciliable avec le principe d’exécution des traités de bonne foi (arrêt Conseil/Front Polisario, points 110 à 125).
D’autre part, la Cour a statué définitivement sur le litige. En particulier, la Cour a jugé que, dès lors que l’accord de libéralisation devait être interprété, conformément aux règles pertinentes de droit international applicables dans les relations entre l’Union et le Royaume du Maroc, en ce sens qu’il ne s’appliquait pas au territoire du Sahara occidental, le requérant devait être considéré, en tout état de cause, compte tenu des arguments qu’il invoquait, comme n’ayant pas qualité pour agir en annulation de la décision 2012/497, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres fins de non-recevoir du Conseil et de la Commission (arrêt Conseil/Front Polisario, points 128 à 134).
2.

Affaire C‑266/16
Par décision du 27 avril 2016, la High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) [Haute Cour de justice (Angleterre et pays de Galles), division du Queen’s Bench (chambre administrative), Royaume-Uni], a saisi la Cour de questions préjudicielles portant sur la validité de l’accord de pêche de 2006, tel qu’approuvé et mis en œuvre par le règlement n
o
764/2006, par la décision 2013/785 et par le règlement (UE) n
o
1270/2013 du Conseil, du 15 novembre 2013, relatif à la répartition des possibilités de pêche au titre du protocole entre l’Union européenne et le Royaume du Maroc fixant les possibilités de pêche et la contrepartie financière prévues par l’accord de partenariat dans le secteur de la pêche entre l’Union européenne et le Royaume du Maroc (
JO 2013, L 328, p. 40
) (arrêt du 27 février 2018, Western Sahara Campaign UK,
C‑266/16
,
EU:C:2018:118
, point
, ci-après l’« arrêt Western Sahara Campaign UK »).
Par sa première question préjudicielle, la juridiction de renvoi cherchait, en substance, à savoir si la circonstance que l’exploitation des ressources originaires des eaux adjacentes au territoire du Sahara occidental était permise par l’accord de pêche de 2006 et le protocole de 2013 entachait d’invalidité le règlement n
o
764/2006, la décision 2013/785 et le règlement n
o
1270/2013 au regard de l’article 3, paragraphe 5, TUE. Par sa seconde question préjudicielle, cette même juridiction se demandait, en substance, si un justiciable ayant qualité pour agir en vertu du droit national, tel que la partie requérante dans l’affaire au principal, était en droit de contester la validité des actes de conclusion et de mise en œuvre de cet accord et de ce protocole, au motif que l’Union avait violé le droit international (arrêt Western Sahara Campaign UK, points 41, 54 et 86).
À cet égard, en premier lieu, au point 59 de l’arrêt Western Sahara Campaign UK, la Cour a relevé qu’il découlait du premier alinéa du préambule de l’accord de pêche de 2006 que celui-ci concrétisait le désir commun de l’Union et du Royaume du Maroc d’intensifier les étroites relations de coopération qu’ils avaient établies, notamment, dans le cadre de l’accord d’association et que, à ce titre, l’accord de pêche de 2006 s’inscrivait dans un ensemble conventionnel ayant pour cadre l’accord d’association. Compte tenu de l’existence de cet ensemble conventionnel, la Cour a considéré qu’il y avait lieu de comprendre la notion de « territoire du Maroc », figurant à l’article 11 de l’accord de pêche de 2006, de la même manière que la notion de « territoire du Royaume du Maroc », figurant à l’article 94 de l’accord d’association (arrêt Western Sahara Campaign UK, point 61).
Or la Cour a rappelé que, comme elle l’avait relevé dans l’arrêt Conseil/Front Polisario, la notion de « territoire du Royaume du Maroc » devait être comprise comme renvoyant à l’espace géographique sur lequel le Royaume du Maroc exerce la plénitude des compétences reconnues aux entités souveraines par le droit international, à l’exclusion de tout autre territoire, tel que celui du Sahara occidental, et que l’inclusion de ce dernier dans le champ d’application de l’accord d’association enfreindrait le principe d’autodétermination et le principe de l’effet relatif des traités, applicables dans les relations entre l’Union et le Royaume du Maroc. Elle en a conclu que le territoire du Sahara occidental ne relevait pas de la notion de « territoire du Maroc », au sens de l’article 11 de l’accord de pêche de 2006 (arrêt Western Sahara Campaign UK, points 62 à 64).
En deuxième lieu, aux fins d’interpréter l’expression « eaux relevant de la souveraineté ou de la juridiction du Royaume du Maroc », la Cour a relevé qu’il résultait de l’article 2, paragraphe 1, et des articles 55 et 56 de la convention des Nations unies sur le droit de la mer, conclue à Montego Bay le 10 décembre 1982 (ci-après la « convention sur le droit de la mer »), que les eaux sur lesquelles l’État côtier était en droit d’exercer une souveraineté ou une juridiction se limitaient aux seules eaux adjacentes à son territoire et relevant de sa mer territoriale ou de sa zone économique exclusive (ZEE). Par voie de conséquence et compte tenu du fait que le territoire du Sahara occidental ne faisait pas partie du territoire du Royaume du Maroc, la Cour en a conclu que les eaux adjacentes au territoire du Sahara occidental ne relevaient pas de la zone de pêche marocaine visée à l’article 2, sous a), de l’accord de pêche de 2006 (arrêt Western Sahara Campaign UK, points 65 à 69).
En troisième lieu, la Cour a précisé qu’il serait contraire au principe d’autodétermination et au principe de l’effet relatif des traités d’inclure, au titre des « eaux relevant de la souveraineté [...] du Royaume du Maroc » visées à l’article 2, sous a), de l’accord de pêche de 2006, les eaux directement adjacentes à la côte du territoire du Sahara occidental dans le champ d’application dudit accord (arrêt Western Sahara Campaign UK, point 71).
En quatrième lieu, s’agissant de l’expression « eaux relevant de [...] la juridiction du Royaume du Maroc » figurant à l’article 2, sous a), de l’accord de pêche de 2006, la Cour a relevé que le Conseil et la Commission avaient, notamment, envisagé que le Royaume du Maroc pût être considéré comme une « puissance administrante de facto » ou comme une puissance occupante du territoire du Sahara occidental et qu’une telle qualification pût s’avérer pertinente en vue de déterminer le champ d’application de l’accord de pêche de 2006. Or la Cour a fait observer que, sans même qu’il soit besoin d’examiner si une éventuelle intention commune des parties à l’accord de pêche de 2006 de donner à cette expression un sens particulier, afin de tenir compte de telles circonstances, aurait été conforme aux règles de droit international qui liaient l’Union, une telle intention commune ne pouvait, en tout état de cause, être constatée en l’occurrence, dès lors que le Royaume du Maroc avait catégoriquement exclu d’être une puissance occupante ou une puissance administrante du territoire du Sahara occidental (arrêt Western Sahara Campaign UK, point 72).
En cinquième lieu, s’agissant du champ d’application territorial du protocole de 2013, la Cour a constaté que l’expression « zone de pêche marocaine » était employée tant dans l’accord de pêche de 2006 que dans le protocole de 2013, dont elle déterminait le champ d’application territorial. Elle a considéré que cette expression devait être comprise comme renvoyant aux eaux relevant de la souveraineté ou de la juridiction du Royaume du Maroc et que, par voie de conséquence, elle ne comprenait pas les eaux adjacentes au territoire du Sahara occidental (arrêt Western Sahara Campaign UK, points 75 à 79).
En sixième lieu, la Cour a constaté que la communication des coordonnées géographiques des lignes de base et de la zone de pêche du Royaume du Maroc, visées par les dispositions du protocole de 2013, n’était intervenue que le 16 juillet 2014. Étant donné que le protocole de 2013 était entré en vigueur le 15 juillet 2014, elle en a déduit que ces coordonnées géographiques ne faisaient pas partie du texte de celui-ci, tel que convenu par les parties. En tout état de cause, selon la Cour, même si lesdites coordonnées géographiques avaient été communiquées antérieurement à l’entrée en vigueur du protocole de 2013, elles n’auraient pu, en aucune façon, remettre en cause l’interprétation de l’expression « zone de pêche marocaine » qu’elle avait retenue au point 79 de son arrêt ni étendre le champ d’application de ce protocole en y incluant les eaux adjacentes au territoire du Sahara occidental (arrêt Western Sahara Campaign UK, points 80 à 82).
Dans ces conditions, la Cour a répondu à la première question préjudicielle que, dès lors que ni l’accord de pêche de 2006, ni le protocole de 2013 n’étaient applicables aux eaux adjacentes au territoire du Sahara occidental, son examen n’avait révélé aucun élément de nature à affecter la validité des actes de conclusion de ces accords au regard de l’article 3, paragraphe 5, TUE. Compte tenu de cette réponse à la première question, elle a considéré qu’il n’y avait pas lieu de répondre à la seconde question préjudicielle (arrêt Western Sahara Campaign UK, points 85 et 87).
3.

Ordonnances dans les affaires T‑180/14, T‑275/18, T‑376/18
Par ordonnances du 19 juillet 2018, Front Polisario/Conseil (
T‑180/14
, non publiée,
EU:T:2018:496
), du 30 novembre 2018, Front Polisario/Conseil (
T‑275/18
, non publiée,
EU:T:2018:869
), et du 8 février 2019, Front Polisario/Conseil (
T‑376/18
, non publiée,
EU:T:2019:77
), le Tribunal a rejeté comme irrecevables les recours du requérant dirigés contre des actes du Conseil relatifs à la conclusion ou à la modification de différents accords internationaux entre l’Union et le Royaume du Maroc.
En particulier, dans les deux premières ordonnances citées au point 52 ci-dessus, le Tribunal s’est fondé sur les arrêts Conseil/Front Polisario et Western Sahara Campaign UK pour constater le défaut de qualité pour agir du requérant, faute, pour les accords litigieux, d’être applicables au Sahara occidental ou aux eaux adjacentes (ordonnances du 19 juillet 2018, Front Polisario/Conseil,
T‑180/14
, non publiée,
EU:T:2018:496
, points
à
, et du 30 novembre 2018, Front Polisario/Conseil,
T‑275/18
, non publiée,
EU:T:2018:869
, points
et
).
Dans la troisième des ordonnances citées au point 52 ci-dessus, le Tribunal a considéré que, conformément à l’article 218, paragraphes 3 et 4, TFUE, la décision du Conseil, du 16 avril 2018, autorisant l’ouverture de négociations avec le Royaume du Maroc en vue de la modification de l’accord de partenariat dans le secteur de la pêche entre la Communauté européenne et le Royaume du Maroc et de la conclusion d’un protocole mettant en œuvre ledit accord n’avait pour objet que de désigner le négociateur ou le chef de l’équipe de négociation de l’Union et d’adresser des directives à ceux-ci. Il s’agissait donc d’un acte ne produisant des effets juridiques que dans les relations entre l’Union et ses États membres ainsi qu’entre les institutions de l’Union. Le Tribunal en a conclu que cette décision ne produisait pas d’effets sur la situation juridique du requérant et que celui-ci ne pouvait donc être considéré comme étant directement concerné par ladite décision (ordonnance du 8 février 2019, Front Polisario/Conseil,
T‑376/18
, non publiée,
EU:T:2019:77
, points
et
).
D.

Décision attaquée et accord litigieux
À la suite de l’arrêt Western Sahara Campaign UK, le Conseil, par décision du 16 avril 2018, a autorisé la Commission à entamer des négociations avec le Royaume du Maroc, en vue de modifier l’accord de pêche de 2006 et, notamment, d’inclure dans le champ d’application de cet accord les eaux adjacentes au territoire du Sahara occidental.
Le 24 juillet 2018, à l’issue de ces négociations, ont été paraphés un nouvel accord de partenariat dans le domaine de la pêche durable entre l’Union et le Royaume du Maroc, un nouveau protocole de mise en œuvre de cet accord, y compris l’annexe et les appendices dudit protocole, ainsi que l’échange de lettres accompagnant l’accord en cause.
Le 14 janvier 2019, l’Union et le Royaume du Maroc ont signé, à Bruxelles, l’accord de partenariat dans le domaine de la pêche durable entre l’Union européenne et le Royaume du Maroc (ci-après l’« accord de pêche »), son protocole de mise en œuvre (ci-après le « protocole de mise en œuvre ») ainsi que l’échange de lettres accompagnant cet accord (ci-après l’« échange de lettres ») (ci-après, dénommés ensemble, l’« accord litigieux »).
Le 4 mars 2019, le Conseil a adopté la décision (UE) 2019/441, relative à la conclusion de l’accord de partenariat dans le domaine de la pêche durable entre l’Union européenne et le Royaume du Maroc, de son protocole de mise en œuvre ainsi que de l’échange de lettres accompagnant l’accord (
JO 2019, L 77, p. 4
, ci-après la « décision attaquée »). L’article 1
er
, premier alinéa, de cette décision dispose : « L’accord [de pêche], [le] protocole de mise en œuvre et l’échange de lettres […] sont approuvés au nom de l’Union. »
Conformément à l’article 17 de l’accord de pêche, cet accord, le protocole de mise en œuvre et l’échange de lettres sont entrés en vigueur le 18 juillet 2019 (
JO 2019, L 195, p. 1
).
Aux considérants 3 à 5 et 7 à 12 de la décision attaquée, le Conseil indique :
« (3)
Dans son arrêt rendu dans l’affaire C‑266/16, en réponse à une question préjudicielle sur la validité et l’interprétation de l’accord et de son protocole de mise en œuvre, la Cour a jugé que ni l’accord ni son protocole de mise en œuvre ne sont applicables aux eaux adjacentes au territoire du Sahara occidental.
(4)
L’Union ne préjuge pas de l’issue du processus politique sur le statut final du Sahara occidental qui a lieu sous l’égide des Nations unies et elle n’a cessé de réaffirmer son attachement au règlement du différend au Sahara occidental, actuellement inscrit par les Nations unies sur la liste des territoires non autonomes, et administré principalement par le Royaume du Maroc. Elle soutient pleinement les efforts déployés par le secrétaire général des Nations unies et son envoyé personnel en vue d’aider les parties à parvenir à une solution politique juste, durable et mutuellement acceptable qui permette l’autodétermination de la population du Sahara occidental dans le cadre d’arrangements conformes aux buts et principes énoncés dans la [c]harte des Nations unies, et consacrés par les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies […].
(5)
Les flottes de l’Union devraient avoir la possibilité de poursuivre les activités de pêche qu’elles avaient exercées depuis l’entrée en vigueur de l’accord, et le champ d’application de l’accord devrait être défini de manière à y inclure les eaux adjacentes au territoire du Sahara occidental. En outre, la poursuite du partenariat en matière de pêche est essentielle pour que ce territoire puisse continuer à bénéficier de l’appui sectoriel fourni au titre de l’accord, dans le respect du droit de l’Union et du droit international, y compris des droits de l’homme, et au bénéfice des populations concernées.
[…]
(7)
L’objectif de l’accord de pêche est de permettre à l’Union et au Royaume du Maroc de collaborer plus étroitement afin de promouvoir une politique de pêche durable, l’exploitation responsable des ressources halieutiques dans la zone de pêche définie dans l’accord de pêche, et de soutenir les efforts du Royaume du Maroc visant à développer le secteur de la pêche ainsi qu’une économie bleue. Il contribue de ce fait à la réalisation des objectifs poursuivis par l’Union dans le cadre de l’article 21 du traité sur l’Union européenne.
(8)
La Commission a évalué les répercussions potentielles de l’accord de pêche sur le développement durable, notamment en ce qui concerne les bénéfices pour les populations concernées et l’exploitation des ressources naturelles des territoires concernés.
(9)
Conformément à cette évaluation, il est estimé que l’accord de pêche devrait être largement bénéfique aux populations concernées, du fait des retombées socio-économiques positives pour ces populations, notamment en termes d’emploi et d’investissements, et de ses incidences sur le développement du secteur de la pêche et de celui de la transformation des produits de la pêche.
(10)
De même, il est estimé que l’accord de pêche représente la meilleure garantie pour une exploitation durable des ressources naturelles des eaux adjacentes au Sahara occidental, étant donné que les activités de pêche respectent les meilleurs avis et les recommandations scientifiques dans ce domaine et qu’elles sont soumises à des mesures de suivi et de contrôle appropriées.
(11)
Au vu des considérations exposées dans l’arrêt de la Cour de justice, la Commission, en lien avec le Service européen pour l’action extérieure, a pris toutes les mesures raisonnables et possibles dans le contexte actuel pour associer de manière appropriée les populations concernées afin de s’assurer de leur consentement. De larges consultations ont été conduites au Sahara occidental et au Royaume du Maroc, et les acteurs socio-économiques et politiques qui ont participé aux consultations se sont prononcés clairement en faveur de la conclusion de l’accord de pêche. Toutefois, le Front Polisario et d’autres acteurs n’ont pas accepté de prendre part au processus de consultation.
(12)
Ceux qui n’ont pas accepté de participer au processus ont rejeté l’application de l’accord de pêche et de son protocole de mise en œuvre aux eaux adjacentes au Sahara occidental, car ils estimaient essentiellement que ces actes entérineraient la position du Royaume du Maroc sur le territoire du Sahara occidental. Cependant, rien dans les termes de l’accord de pêche ou de son protocole de mise en œuvre n’implique qu’il reconnaîtrait la souveraineté ou les droits souverains du Royaume du Maroc sur le Sahara occidental et les eaux adjacentes. L’Union continuera également à intensifier ses efforts visant à soutenir le processus entamé et poursuivi sous l’égide des Nations unies en vue d’une résolution pacifique du différend. »
En vertu de l’article 1
er
, sous h) de l’accord de pêche, aux fins de cet accord, il convient d’entendre par « zone de pêche », « les eaux de l’Atlantique centre-est situées entre les parallèles 35°47’18’’nord et 20°46’13’’nord, y compris les eaux adjacentes [au] Sahara occidental, couvrant l’ensemble des zones de gestion ». Il est également précisé que « cette définition n’affectera pas les négociations éventuelles relatives à la délimitation des zones maritimes des États côtiers riverains de la zone de pêche et, en général, les droits des États tiers ».
L’article 6, paragraphe 1, de l’accord de pêche stipule : « En vue de garantir un cadre réglementaire pour une pêche durable, les navires de l’Union opérant dans la zone de pêche respectent les lois et réglementations marocaines régissant les activités de pêche dans cette zone, sauf disposition contraire du présent accord […]. »
L’article 12, paragraphes 1 à 4 de l’accord de pêche stipule :
« 1.   La contrepartie financière est définie dans le protocole.
2.   La contrepartie financière visée au paragraphe 1 comprend :
a)
une compensation financière octroyée par l’Union relative à l’accès des navires de l’Union à la zone de pêche ;
b)
les redevances versées par les armateurs des navires de l’Union ;
c)
un appui sectoriel octroyé par l’Union pour la mise en œuvre d’une politique de pêche durable et la gouvernance des océans faisant l’objet d’une programmation annuelle et pluriannuelle.
3.   La contrepartie financière octroyée par l’Union est payée annuellement, conformément au protocole.
4.   Les Parties examinent la répartition géographique et sociale équitable des avantages socio-économiques découlant du présent accord, notamment en termes d’infrastructures, de services sociaux de base, de création d’entreprises, de formation professionnelle, et de projets de développement et de modernisation du secteur de la pêche, afin de s’assurer que celle-ci bénéficie aux populations concernées de façon proportionnelle aux activités de pêche. »
L’article 13, paragraphe 1, de l’accord de pêche stipule : « Une commission mixte composée de représentants des [p]arties est mise en place. Elle est responsable du suivi de l’application du présent accord et peut adopter des modifications au protocole. »
L’article 14 de l’accord de pêche stipule : « Le présent accord s’applique aux territoires où s’appliquent, d’une part, le traité sur l’Union européenne et le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et, d’autre part, les lois et réglementations visées à l’article 6, paragraphe 1, du présent accord. »
L’article 16 de l’accord de pêche stipule : « Le protocole [de mise en œuvre] et l’[échange de lettres] font partie intégrante du présent accord […]. »
L’article 6, paragraphes 1 et 2, du protocole de mise en œuvre stipule :
« 1.   La compensation financière visée à l’article 12, paragraphe 2, [sous] a), de l’accord de pêche et les redevances visées à l’article 12, paragraphe 2, [sous] b), de l’accord de pêche font l’objet d’une répartition géographique et sociale équitable des avantages socio-économiques permettant de s’assurer que celle-ci bénéficie aux populations concernées, conformément à l’article 12, paragraphe 4, de l’accord de pêche.
2.   Au plus tard trois mois après la date d’application du présent protocole, les autorités du Royaume du Maroc présentent la méthode conduisant à la répartition géographique et sociale visée au paragraphe 1, ainsi que la clé de répartition des montants alloués, qui doit être examinée en commission mixte. »
L’article 7, paragraphes 1 et 2, du protocole de mise en œuvre stipule :
« 1.   L’appui sectoriel visé à l’article 12, paragraphe 2, [sous] c), de l’accord de pêche contribue au développement et à la mise en œuvre de la politique sectorielle dans le cadre de la stratégie nationale de développement du secteur de la pêche.
2.   La commission mixte arrête, au plus tard trois mois après la date d’application du présent protocole, un programme sectoriel pluriannuel ainsi que ses modalités de mise en œuvre détaillées couvrant notamment :
a)
les orientations annuelles et pluriannuelles concernant l’utilisation du montant spécifique de l’appui sectoriel conformément à l’article 12, paragraphe 4, de l’accord de pêche ;
[…] »
Les fiches techniques de pêche n
os
3 à 6 figurant à l’appendice 2 du protocole de mise en œuvre mentionnent, en tant que limite sud de la zone de gestion correspondante, le parallèle 20°46’13’’. La fiche technique de pêche n
o
6, relative à la pêche pélagique industrielle au chalut pélagique ou semi-pélagique et à la senne tournante, se réfère aux navires opérant au frais (chalutiers et senneurs), débarquant au port de Dakhla.
L’échange de lettres indique, à son deuxième alinéa :
« À l’issue des négociations, l’Union européenne et le Royaume du Maroc ont convenu ce qui suit :
1.
S’agissant de la question du Sahara occidental, les Parties réaffirment leur soutien au processus des Nations unies et leur appui aux efforts du secrétaire général pour parvenir à une solution politique définitive, conformément aux principes et objectifs de la Charte des Nations unies et sur la base des résolutions du Conseil de Sécurité.
2.
L’accord de pêche est conclu sans préjudice des positions respectives :
–
pour l’Union européenne, sur le statut du territoire non autonome du Sahara occidental, dont les eaux adjacentes sont couvertes par la zone de pêche telle que définie à l’article 1
er
, [sous] h), de l’accord de pêche, et son droit à l’[autodétermination], la référence dans l’accord de pêche aux lois et règlements marocains ne préjugeant pas de sa position ;
–
pour le Royaume du Maroc, la région du Sahara est une partie intégrante du territoire national sur laquelle il exerce la plénitude de ses attributs de souveraineté comme sur le reste du territoire national. Le Maroc considère que toute solution à ce différend régional devrait se faire sur la base de son initiative d’autonomie. »
E.

Règlement attaqué
Le 29 novembre 2018, le Conseil a adopté le règlement (UE) 2019/440, relatif à la répartition des possibilités de pêche au titre de l’accord de partenariat dans le domaine de la pêche durable entre l’Union européenne et le Royaume du Maroc et de son protocole de mise en œuvre (
JO 2019, L 77, p. 1
, ci-après le « règlement attaqué »). Conformément à son article 2, ce règlement est entré en vigueur le lendemain de sa publication au
Journal officiel de l’Union européenne
, laquelle est intervenue, concomitamment à la publication de la décision attaquée, le 20 mars 2019.
L’article 1
er
, paragraphe 1, du règlement attaqué répartit les possibilités de pêche établies en vertu du protocole de mise en œuvre comme suit :
Catégorie de pêche
Type de navire
État membre
Licences ou quota
Pêche artisanale au nord, pélagiques
Senneurs < 150 tonnage brut (GT)
Espagne
Pêche artisanale au nord
Palangriers de fond < 40 GT
Espagne
Portugal
Palangriers de fond ≥ 40 GT < 150 GT
Portugal
Pêche artisanale au sud
Ligne et canne < 150 GT par navire
Total ≤ 800 GT
Espagne
Pêche démersale
Palangriers de fond ≤ 150 GT
Espagne
Portugal
Chalutiers ≤ 750 GT
Total ≤ 3 000 GT
Espagne
Italie
Pêche thonière
Canneurs
Espagne
France
Pélagique industrielle
85 000 tonnes (t) la première année
90 000 t la deuxième année
100 000 t la troisième année et la quatrième année
Répartition des navires autorisés à pêcher :
10 navires ≥ 3 000 GT et < 7 765 GT
4 navires ≥ 150 et < 3 000 GT
4 navires < 150 GT
Première année : 85 000 t

Allemagne
6 871,2 t
Lituanie
21 986,3 t
Lettonie
12 367,5 t
Pays-Bas
26 102,4 t
Irlande
3 099,3 t
Pologne
4 807,8 t
Royaume-Uni
4 807,8 t
Espagne
496,2 t
Portugal
1 652,2 t
France
2 809,3 t
Deuxième année : 90 000 t

Allemagne
7 275,4 t
Lituanie
23 279,6 t
Lettonie
13 095,0 t
Pays-Bas
27 637,9 t
Irlande
3 281,6 t
Pologne
5 090,6 t
Royaume-Uni
5 090,6 t
Espagne
525,4 t
Portugal
1 749,4 t
France
2 974,5 t
Troisième et quatrième année : 100 000 t

Allemagne
8 083,8 t
Lituanie
25 866,3 t
Lettonie
14 550,0 t
Pays-Bas
30 708,8 t
Irlande
3 646,3 t
Pologne
5 656,3 t
Royaume-Uni
5 656,3 t
Espagne
583,8 t
Portugal
1 943,8 t
France
3 305,0 t
II.

Procédure et conclusions des parties
Par requêtes déposées au greffe du Tribunal respectivement le 10 et le 12 juin 2019, le requérant a introduit les présents recours, enregistrés d’une part, sous le numéro T‑344/19 et, d’autre part, sous le numéro T‑356/19.
Le Conseil a déposé les mémoires en défense respectivement le 19 (affaire T‑344/19) et le 20 septembre 2019 (affaire T‑356/19).
Par décision du 16 octobre 2019, la composition des chambres ayant été modifiée, en application de l’article 27, paragraphe 5, du règlement de procédure du Tribunal, le juge rapporteur a été affecté à la neuvième chambre du Tribunal, à laquelle les présentes affaires ont, par conséquent, été attribuées.
Le 8 novembre 2019, le requérant a déposé la réplique dans l’affaire T‑344/19. Il n’a pas déposé de réplique dans les délais impartis dans l’affaire T‑356/19.
Par décisions du 13 novembre 2019, la présidente de la neuvième chambre du Tribunal, a accueilli les demandes d’intervention au soutien du Conseil présentées par le Royaume d’Espagne, par la République française et par la Commission dans les deux affaires.
Par ordonnance du 10 décembre 2019, Front Polisario/Conseil (
T‑344/19
, non publiée,
EU:T:2019:862
), la présidente de la neuvième chambre a accueilli la demande d’intervention au soutien du Conseil, déposée dans l’affaire T‑344/19 par les chambres des pêches maritimes marocaines, à savoir la Chambre des pêches maritimes de la Méditerranée, la Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Nord, la Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Centre et la Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Sud (ci-après, dénommées ensemble, les « CPMM »).
Le 8 janvier 2020, la Commission a déposé ses mémoires en intervention. Le Royaume d’Espagne et la République française ont déposé les leurs le 9 janvier 2020.
Le 9 janvier 2020, le Conseil a déposé la duplique dans l’affaire T‑344/19.
Le 4 mars 2020, les CPMM ont déposé leur mémoire en intervention dans l’affaire T‑344/19.
Le 9 mars 2020, le requérant a présenté ses observations, d’une part, sur les mémoires en intervention du Royaume d’Espagne, de la République française et de la Commission dans l’affaire T‑344/19 et, d’autre part, sur ceux du Royaume d’Espagne et de la République française dans l’affaire T‑356/19. Le 20 juin 2020, il a présenté ses observations sur le mémoire en intervention des CPMM dans l’affaire T‑344/19.
Aucune demande d’organisation d’une audience de plaidoiries n’a été déposée dans les délais impartis dans l’affaire T‑356/19. Le 22 septembre 2020, le requérant a demandé l’organisation d’une audience dans l’affaire T‑344/19.
Le 23 novembre 2020, sur proposition de la neuvième chambre, le Tribunal a, en application de l’article 28 du règlement de procédure, décidé de renvoyer les affaires devant une formation de jugement élargie.
Le 9 décembre 2020, sur le fondement de l’article 106, paragraphe 1, du règlement de procédure, le Tribunal a décidé d’ouvrir la phase orale de la procédure. En outre, il a invité les parties à prendre position sur la jonction des affaires aux fins de la phase orale et de la décision mettant fin à l’instance.
Par deux mesures d’organisation de la procédure dans l’affaire T‑344/19, du 18 décembre 2020, le Tribunal a, d’une part, posé des questions pour réponse écrite aux parties et invité le requérant, le Conseil et la Commission à lui fournir des renseignements complémentaires et, d’autre part, invité les parties à préciser, lors de l’audience, leur position sur certaines questions de principe pertinentes pour le litige dans cette affaire.
Le 25 janvier 2021, le requérant, le Conseil et la Commission ont présenté leurs réponses écrites aux questions du Tribunal et fourni les renseignements sollicités. Les parties principales ont présenté leurs observations sur la jonction des affaires le 25 janvier 2021.
Par décision du 28 janvier 2021, la présidente de la neuvième chambre élargie du Tribunal a joint les affaires aux fins de la phase orale de la procédure et de la décision mettant fin à l’instance.
Le 25 février 2021, sur le fondement de l’article 85, paragraphe 3, du règlement de procédure, le requérant a déposé de nouvelles offres de preuves. La Commission a présenté ses observations sur celles-ci le 12 mars 2021, tandis que le Conseil et les CPMM ont présenté les leurs le 15 mars 2021.
L’audience de plaidoiries s’est tenue le 3 mars 2021. Lors de l’audience, le Tribunal a invité le Royaume d’Espagne et la Commission à fournir certaines précisions factuelles par écrit.
Le 9 mars 2021, la Commission a présenté une demande tendant à ce que le Tribunal, sur le fondement de l’article 264, second alinéa, TFUE, maintienne les effets de la décision attaquée, en cas d’annulation de celle-ci, jusqu’à une date ultérieure ou, en cas de pourvoi, jusqu’au prononcé de la décision de la Cour statuant sur celui-ci.
Le Royaume d’Espagne et la Commission ont répondu, respectivement les 10 et 12 mars 2021, aux demandes de précisions factuelles du Tribunal. Pour sa part, le requérant a spontanément présenté de nouveaux éléments en réponse à cette demande le 12 mars 2021. Le Royaume d’Espagne et la Commission ont présenté des observations sur ces éléments le 25 mars 2021, tandis que le Conseil et les CPMM ont présenté les leurs à cet égard, respectivement le 29 mars et le 2 avril 2021. En outre, le Royaume d’Espagne et le Conseil ont présenté, respectivement le 25 et le 29 mars 2021, des observations sur la demande de la Commission visée au point 91 ci-dessus, tandis que le requérant et la République française ont présenté leurs propres observations sur cette demande le 2 avril 2021. La clôture de la phase orale de la procédure a été prononcée le 9 avril 2021 et les affaires ont été mises en délibéré.
À la suite du décès de M. le juge Berke survenu le 1
er
août 2021, les trois juges dont le présent arrêt porte la signature ont poursuivi les délibérations, conformément à l’article 22 et à l’article 24, paragraphe 1, du règlement de procédure.
Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
dans l’affaire T‑344/19, annuler la décision attaquée ;
–
dans l’affaire T‑356/19, pour le cas où le Tribunal considérerait que le règlement attaqué constitue une mesure intermédiaire faisant obstacle à son affectation directe par la décision attaquée, annuler ce règlement ;
–
condamner le Conseil et les intervenants aux dépens.
Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
rejeter les recours ;
–
condamner le requérant aux dépens.
Le Royaume d’Espagne conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
rejeter les recours ;
–
statuer sur les dépens.
La République française conclut à ce qu’il plaise au Tribunal rejeter les recours.
La Commission indique soutenir les conclusions du Conseil. En outre, dans l’affaire T‑344/19, elle demande au Tribunal de maintenir les effets de la décision attaquée, en cas d’annulation de celle-ci, jusqu’à une date ultérieure ou, en cas de pourvoi, jusqu’au prononcé de la décision de la Cour statuant sur celui-ci.
Dans l’affaire T‑344/19, les CPMM concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
–
rejeter le recours ;
–
condamner le requérant aux dépens.
III.

En droit
A.

Sur le recours dans l’affaire T‑344/19
Par son recours dans l’affaire T‑344/19, le requérant, qui affirme agir « au nom du peuple sahraoui », demande l’annulation de la décision attaquée, au motif, en substance, que, en approuvant l’accord litigieux sans le consentement de ce peuple, le Conseil a violé les obligations qui incombaient à l’Union dans le cadre de ses relations avec le Royaume du Maroc, en vertu du droit de l’Union et du droit international. En effet, le requérant soutient que cet accord s’applique au Sahara occidental et aux eaux adjacentes, prévoit l’exploitation de ses ressources naturelles par les navires de pêche de l’Union et favorise la politique d’annexion de ce territoire par cet État tiers. En particulier, le requérant soutient que la conclusion dudit accord n’est pas conforme à la jurisprudence de la Cour énoncée dans les arrêts Conseil/Front Polisario et Western Sahara Campaign UK, qui aurait exclu une telle application territoriale.
Sans présenter formellement d’exception d’irrecevabilité, le Conseil, soutenu par le Royaume d’Espagne, par la République française, par la Commission et par les CPMM, soulève, à titre principal, deux fins de non-recevoir à l’encontre du présent recours, tirées, pour l’une, du défaut de capacité du requérant d’ester en justice devant les juridictions de l’Union et, pour l’autre, de son défaut de qualité pour agir à l’encontre de la décision attaquée. Notamment, dans le cadre de ces fins de non-recevoir, le Conseil, soutenu par la République française, par la Commission et par les CPMM, remet en cause l’étendue et l’exclusivité du rôle revendiqué par le requérant à l’égard du peuple du Sahara occidental. En outre, les CPMM, pour leur part, remettent en cause la validité du mandat que le requérant a délivré à son avocat. À titre subsidiaire, le Conseil, le Royaume d’Espagne, la République française, la Commission et les CPMM concluent au rejet de l’argumentation du requérant sur le fond. En particulier, le Conseil, soutenu par le Royaume d’Espagne et par la République française, fait valoir, en substance, que, en approuvant l’accord de pêche, il s’est conformé à la jurisprudence de la Cour. Pour leur part, la Commission et les CPMM, tout en approuvant cette argumentation, considèrent, en tout état de cause, que cette jurisprudence n’est pas pertinente pour l’examen du recours, notamment, en raison du fait qu’elle serait relative à l’interprétation des accords conclus par l’Union avec le Royaume du Maroc et non à leur validité. En outre, le Conseil, la République française, la Commission et les CPMM considèrent que les principes du droit international sur lesquels le requérant fonde son argumentation ne sont pas invocables.
À titre liminaire, d’une part, il y a lieu de relever que le présent recours tend à l’annulation de la décision attaquée, en ce que celle-ci a porté conclusion de l’accord de pêche, du protocole de mise en œuvre et de l’échange de lettres, ces deux derniers instruments faisant partie intégrante dudit accord de pêche, conformément à l’article 16 de celui-ci.
D’autre part, par arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil (T‑279/19), le Tribunal statue sur un recours du requérant tendant à l’annulation de la décision (UE) 2019/217 du Conseil, du 28 janvier 2019, relative à la conclusion de l’accord sous forme d’échange de lettres entre l’Union européenne et le Royaume du Maroc sur la modification des protocoles n
o
1 et n
o
4 de l’accord euro-méditerranéen établissant une association entre les Communautés européennes et leurs États membres, d’une part, et le Royaume du Maroc, d’autre part (
JO 2019, L 34, p. 1
). Ainsi qu’il résulte des motifs de cet arrêt, dans l’affaire T‑279/19, les moyens du recours et les fins de non-recevoir du Conseil, partie défenderesse soutenue, notamment, par la République française et par la Commission, reposent, en grande partie, sur les mêmes fondements juridiques et la même argumentation que les moyens et les fins de non-recevoir soulevés en l’espèce. Par conséquent, le Tribunal examinera, si nécessaire, ces derniers à la lumière des considérations dudit arrêt.
1.

Sur la recevabilité de certaines annexes à la réplique
Dans la duplique, le Conseil conteste, sur le fondement de l’article 85 du règlement de procédure, la recevabilité des annexes C.1 à C.3, C.5, C.6, C.8, C.9, C.12, C.14, C.15, C.17, C.21, C.22, C.24 à C.40 et C.42 à C.53, au motif que la soumission tardive de ces preuves ne serait pas justifiée. À cet égard, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 85, paragraphe 2, du règlement de procédure, les parties principales peuvent encore produire des preuves ou faire des offres de preuve dans la réplique et la duplique à l’appui de leur argumentation, à condition que le retard dans la présentation de celles-ci soit justifié. Cependant, ces dispositions doivent être lues à la lumière de l’article 92, paragraphe 7, dudit règlement, qui prévoit expressément que la preuve contraire et l’ampliation des offres de preuve restent réservées. Par conséquent, ainsi qu’il résulte d’une jurisprudence constante, la preuve contraire et l’ampliation des offres de preuve fournies à la suite d’une preuve contraire de la partie adverse ne sont pas visées par la règle de forclusion prévue par l’article 85, paragraphe 2 susvisé (voir arrêt du 18 septembre 2017, Uganda Commercial Impex/Conseil,
T‑107/15 et T‑347/15
, non publié,
EU:T:2017:628
, point
et jurisprudence citée).
En l’espèce, il suffit de relever que, ainsi qu’il résulte des parties de la réplique qui s’y réfèrent, les éléments de preuve contenus dans les annexes contestées par le Conseil permettent de répondre aux arguments par lesquels ce dernier, dans le mémoire en défense, fait valoir, d’une part, la validité des consultations menées par la Commission et le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) en vue d’obtenir le consentement du peuple du Sahara occidental et, d’autre part, le défaut de capacité d’ester en justice et de qualité pour agir du requérant. Partant, la règle de forclusion prévue à l’article 85, paragraphe 2, du règlement de procédure ne trouve pas à s’appliquer à ces éléments de preuve qui sont donc recevables. Il s’ensuit que la fin de non-recevoir du Conseil à leur égard doit être rejetée.
2.

Sur la recevabilité du recours
Avant de procéder à l’examen des fins de non-recevoir du Conseil et des doutes exprimés par les CPMM, il convient de relever que l’objet du présent recours soulève d’autres questions de recevabilité, sur lesquelles il appartient au Tribunal de se prononcer d’office. Ces questions se rapportent, d’une part, à la prémisse sur laquelle le requérant fonde sa qualité pour agir, à savoir que le champ d’application territorial de l’accord litigieux inclut le Sahara occidental et ses eaux adjacentes et, d’autre part, à la portée des conclusions à fin d’annulation de la décision attaquée.
a)

Sur le champ d’application territorial de l’accord litigieux
Il résulte des moyens et des arguments présentés dans la requête que le présent recours est fondé sur la prémisse selon laquelle l’accord litigieux s’applique au Sahara occidental et aux eaux adjacentes. En particulier, sur le plan de la recevabilité du recours, le requérant se fonde sur la circonstance alléguée que, en tant que représentant du peuple du Sahara occidental, il est affecté directement et individuellement par la décision attaquée en raison de cette application territoriale dudit accord.
Il convient donc de vérifier, à titre liminaire, si la prémisse sur laquelle le requérant fonde sa qualité pour agir à l’égard de la décision attaquée est exacte.
À cet égard, en premier lieu, il convient de relever que, selon le libellé de l’article 1
er
, sous h), de l’accord de pêche, la zone de pêche, aux fins de cet accord, concerne les « eaux de l’Atlantique centre-est situées entre les parallèles 35°47’18’’nord et 20°46’13’’nord, y compris les eaux adjacentes [au] Sahara occidental », sans préjudice des droits des États tiers, notamment des États côtiers riverains de ladite zone de pêche (voir point 61 ci-dessus).
En outre, comme il a été relevé au point 69 ci-dessus, les fiches techniques de pêche n
os
3 à 6, qui figurent à l’appendice 2 du protocole de mise en œuvre, mentionnent, en tant que limite sud de la zone de gestion couverte par ces fiches, le parallèle 20°46’13’’ et la fiche technique de pêche n
o
6 se réfère aux navires débarquant au port de Dakhla, qui est situé au Sahara occidental.
Il se déduit du libellé de ces stipulations que les coordonnées géographiques qui y sont visées comprennent tant les eaux relevant de la souveraineté ou de la juridiction du Royaume du Maroc que les eaux adjacentes au Sahara occidental, ce qu’illustrent, au surplus, les cartes reproduites au point 66 des conclusions de l’avocat général Wathelet dans l’affaire Western Sahara Campaign UK (
C‑266/16
,
EU:C:2018:1
) ainsi que les points 66 à 69 de ces conclusions. Dans le cadre d’une réponse écrite à une question du Tribunal, la Commission a confirmé que la délimitation des zones de pêche figurant sur ces cartes correspondait, pour l’essentiel, aux limites des zones de gestion visées par les fiches techniques mentionnées au point 110 ci-dessus.
En deuxième lieu, il convient de relever que l’article 12 de l’accord de pêche, d’une part, prévoit qu’est versée une « contrepartie financière », comprenant, notamment, aux termes du paragraphe 2 de cet article, « un appui sectoriel octroyé par l’Union », et, d’autre part, impose aux parties à cet accord, en vertu de son paragraphe 4, d’examiner « la répartition géographique et sociale équitable des avantages socio-économiques découlant [de cet] accord »« afin de s’assurer que celle-ci bénéficie aux populations concernées de façon proportionnelle aux activités de pêche » (voir point 63 ci-dessus).
Les stipulations rappelées au point 112 ci-dessus sont précisées, en particulier, par les articles 6 et 7 du protocole de mise en œuvre. L’article 6, paragraphe 2, de ce protocole prévoit, notamment, que les autorités du Royaume du Maroc présentent la méthode conduisant à la répartition géographique et sociale des avantages socio-économiques en cause ainsi que la clé de répartition des montants alloués, qui doit être examinée par la commission mixte établie par l’article 13 de l’accord de pêche. Par ailleurs, l’article 7, paragraphe 2, du protocole prévoit que cette commission mixte arrête, au plus tard, trois mois après la date d’application du présent protocole, un programme sectoriel pluriannuel ainsi que ses modalités de mise en œuvre détaillées.
En troisième lieu, aux termes de l’article 14 de l’accord de pêche intitulé « Zone d’application », l’accord de pêche s’applique aux territoires où s’appliquent, d’une part, le traité UE et le traité FUE et, d’autre part, « les lois et réglementations visées à l’article 6, paragraphe 1, [de cet] accord », c’est-à-dire, selon les termes de ce dernier article, les lois et réglementations marocaines qui sont applicables aux activités de pêche (voir points 62 et 65 ci-dessus).
En quatrième lieu, le deuxième alinéa, paragraphe 1, de l’échange de lettres précise que, « [s]’agissant de la question du Sahara occidental », l’Union et le Royaume du Maroc « réaffirment leur soutien au processus des Nations unies ». Le deuxième alinéa, paragraphe 2 de l’échange de lettres précise que « [l]’accord de pêche est conclu sans préjudice [de leurs] positions respectives », « pour l’Union […], sur le statut du territoire non autonome du Sahara occidental » et, « pour le Royaume du Maroc, [sur] la région du Sahara [en tant que] partie intégrante du territoire national sur laquelle il exerce la plénitude de ses attributs de souveraineté » (voir point 70 ci-dessus).
En cinquième lieu, il ressort explicitement des considérants 3 et 5 de la décision attaquée (voir point 60 ci-dessus) que, à la suite du prononcé de l’arrêt Western Sahara Campaign UK, par lequel « la Cour a jugé que ni l’accord [de pêche de 2006] ni [le] protocole [de 2013] [n’étaient] applicables aux eaux adjacentes et au territoire du Sahara occidental », la conclusion de l’accord litigieux vise à permettre aux « flottes de l’Union »« de poursuivre les activités de pêche qu’elles avaient exercées », à « inclure [dans le champ d’application de l’accord] » lesdites eaux et à permettre, par la « poursuite du partenariat en matière de pêche », à « ce territoire » de « continuer à bénéficier de l’appui sectoriel fourni au titre de l’accord, dans le respect du droit de l’Union et du droit international, y compris des droits de l’homme, et au bénéfice des populations concernées ».
Par conséquent, d’une part, il résulte expressément des stipulations de l’accord litigieux dans son ensemble ainsi que des considérants de la décision attaquée que l’objet de cet accord, confirmé par l’intention des parties à celui-ci, est de permettre aux flottes de pêche de l’Union d’exercer leurs activités de pêche dans un périmètre qui comprend tant les eaux relevant de la souveraineté ou de la juridiction du Royaume du Maroc que les eaux adjacentes au Sahara occidental. D’autre part, il en résulte également que cet accord s’applique tant sur le territoire du Royaume du Maroc que sur celui du Sahara occidental, à tout le moins la partie de ce territoire contrôlée par cet État tiers, sur laquelle, selon les termes de l’article 6, paragraphe 1, de l’accord de pêche, les « lois et réglementations » marocaines « s’appliquent ». En particulier, il en va ainsi de ses stipulations relatives à la compensation financière, qui inclut l’appui sectoriel et dont les « populations » de ce territoire sont susceptibles de bénéficier à proportion des activités de pêche dans les eaux adjacentes.
Cette analyse n’est pas remise en cause par l’interprétation retenue par la Cour du champ d’application, d’une part, de l’accord d’association et de l’accord de libéralisation aux points 86 à 126 de l’arrêt Conseil/Front Polisario et, d’autre part, de l’accord de pêche de 2006 et du protocole de 2013 aux points 59 à 82 de l’arrêt Western Sahara Campaign UK (voir points 36 à 40 et 44 à 51 ci-dessus).
En effet, il résulte des points 86 à 126 de l’arrêt Conseil/Front Polisario et des points 59 à 82 de l’arrêt Western Sahara Campaign UK qu’un accord entre l’Union et le Royaume du Maroc conclu dans le cadre de l’ensemble conventionnel constitué par l’accord d’association ne peut pas être interprété comme comprenant implicitement, dans son champ d’application territorial, tel que défini à l’article 94 de ce dernier accord, le territoire du Sahara occidental (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 187). Par ailleurs, il résulte des points 73 et 79 de l’arrêt Western Sahara Campaign UK qu’un accord de pêche entre ces deux parties et son protocole de mise en œuvre conclus dans ce cadre, qui se réfèrent à la « zone de pêche marocaine », définie comme renvoyant aux eaux relevant de la souveraineté ou de la juridiction du Royaume du Maroc, ne peuvent pas être interprétés comme incluant dans ladite zone de pêche marocaine les eaux adjacentes au Sahara occidental.
En revanche, dans les arrêts Conseil/Front Polisario et Western Sahara Campaign UK, la Cour ne s’est pas prononcée sur les conséquences qu’il conviendrait de tirer d’une stipulation d’un accord entre l’Union et le Royaume du Maroc prévoyant expressément que son champ d’application s’étend au territoire du Sahara occidental et aux eaux adjacentes. En particulier, comme le relèvent la Commission et la République française, la Cour n’a pas exclu, par principe, qu’une telle inclusion explicite de ce territoire et de ces eaux dans ledit champ d’application soit valide (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 187 et 188).
Par ailleurs, l’exigence résultant, notamment, de l’article 31, paragraphe 3, sous c), de la convention de Vienne, selon laquelle les stipulations d’un traité doivent être interprétées en tenant compte de toute règle de droit international applicable entre les parties, ne peut servir de fondement à une interprétation de telles stipulations allant à l’encontre de leur libellé, lorsque le sens de ces dernières est clair et qu’il est établi par ailleurs que ce sens correspond à celui que les parties au traité avaient entendu leur donner. En effet, outre le fait que la mise en œuvre de cette exigence doit être compatible avec le principe consacré à l’article 31, paragraphe 1, de ladite convention, selon lequel un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but, cette mise en œuvre ne saurait avoir pour conséquence d’altérer la substance des droits et des obligations auxquels l’Union et le Royaume du Maroc ont mutuellement consenti dans le cadre de l’accord litigieux (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 190 à 192).
Or, dans la mesure où l’accord litigieux a pour objet, en particulier, de fournir un cadre juridique à l’inclusion des eaux adjacentes au Sahara occidental dans la zone de pêche autorisée aux navires de l’Union et, corollairement, à l’application au territoire de celui-ci de la contrepartie financière octroyée par l’Union proportionnellement aux activités de ces navires, il doit nécessairement en être conclu que, par cet accord, les parties ont entendu déroger à l’article 94 de l’accord d’association en tant que le champ d’application territorial du régime juridique applicable à ces activités et à cette contrepartie est concerné. En effet, cet article limite, en ce qui concerne le Royaume du Maroc, le champ d’application de l’accord d’association au territoire de ce dernier (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 189).
La prémisse sur laquelle le requérant fonde sa qualité pour agir à l’égard de la décision attaquée, à savoir que la décision attaquée approuve un accord entre l’Union et le Royaume du Maroc qui s’applique explicitement au territoire du Sahara occidental et aux eaux adjacentes, est donc exacte.
b)

Sur la portée des conclusions à fin d’annulation
Le Tribunal relève que, dans le cadre du présent recours, le requérant conteste, par ses moyens et ses arguments, la légalité de la décision attaquée uniquement au motif qu’elle approuve l’application au territoire du Sahara occidental et aux eaux adjacentes de l’accord litigieux, ce que le requérant a confirmé, en substance, à l’audience en réponse à une question du Tribunal à ce sujet. Ainsi, par lesdits moyens et arguments, le requérant n’entend pas contester la légalité de l’application de ces instruments au territoire du Royaume du Maroc ou aux eaux relevant de la souveraineté ou de la juridiction de cet État tiers, laquelle application n’est donc pas remise en cause dans le cadre du présent litige.
Cependant, il ressort des termes de la requête, notamment de ses parties introductive et conclusive, que, dans ses conclusions, le requérant demande l’annulation de la décision attaquée, sans limiter explicitement la portée de cette annulation à l’approbation, par cette décision, de l’application de l’accord litigieux au Sahara occidental et aux eaux adjacentes.
Or, interrogé à l’audience sur la question de la portée de ses conclusions, le requérant a indiqué que son recours tendait, à titre principal, à l’annulation de la décision attaquée en ce qu’elle approuvait l’application de l’accord litigieux au Sahara occidental et aux eaux adjacentes et, à titre subsidiaire, si le Tribunal devait considérer que cette application territoriale n’était pas détachable de l’ensemble dudit accord, à l’annulation de la décision attaquée dans son intégralité.
À cet égard, il y a lieu de relever que, selon une jurisprudence constante, l’annulation partielle d’un acte de l’Union n’est possible que dans la mesure où les éléments dont l’annulation est demandée sont détachables du reste de l’acte. À cet égard, il a été itérativement jugé qu’il n’était pas satisfait à cette exigence lorsque l’annulation partielle d’un acte aurait pour effet de modifier la substance de celui-ci. Aussi, la vérification du caractère détachable d’éléments d’un acte de l’Union suppose l’examen de la portée de ceux-ci, afin d’évaluer si une annulation de ces éléments modifierait l’esprit et la substance de cet acte (voir arrêt du 9 novembre 2017, SolarWorld/Conseil,
C‑204/16 P
,
EU:C:2017:838
, points
et
et jurisprudence citée).
Or, ainsi qu’il résulte des points 109 à 117 ci-dessus, par la décision attaquée, le Conseil, au nom de l’Union, a exprimé le consentement de cette dernière à un accord avec le Royaume du Maroc dont les stipulations s’appliquent indifféremment, d’une part, au territoire de ce pays tiers et aux eaux relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction et, d’autre part, au Sahara occidental et aux eaux adjacentes. En particulier, il y a lieu de relever que, si l’accord de pêche inclut explicitement ces dernières eaux dans la zone de pêche, la définition de celle-ci ainsi que celles des zones de gestion visées par les fiches techniques figurant à l’appendice 2 du protocole de mise en œuvre n’impliquent pas de délimitation des activités de pêche selon qu’elles ont lieu dans ces eaux ou dans les eaux marocaines. De même, les stipulations de cet accord et du protocole de mise en œuvre relatives à la contrepartie financière, notamment à l’appui sectoriel, n’instaurent aucune différenciation entre la partie de celle-ci versée au bénéfice d’activités situées sur le territoire du Maroc et la partie versée au bénéfice d’activités situées sur le territoire non autonome susvisé.
Par conséquent, il doit en être déduit que le consentement donné, au nom de l’Union, par la décision attaquée à ce que l’accord litigieux s’applique au Sahara occidental et aux eaux adjacentes n’est pas détachable du consentement donné, par cette décision, audit accord dans son ensemble. Ainsi, une annulation de cette décision seulement en tant qu’elle a approuvé l’application dudit accord à ce territoire non autonome et auxdites eaux modifierait l’esprit et la substance de cet acte.
Au demeurant, il convient de rappeler que le requérant n’est pas en droit, en principe, de modifier l’objet initial de la requête en substituant aux conclusions présentées dans celle-ci des conclusions présentées pour la première fois à l’audience [voir, en ce sens et par analogie, arrêts du 27 janvier 2000, Mulder e.a./Conseil et Commission,
C‑104/89 et C‑37/90
,
EU:C:2000:38
, point
et jurisprudence citée, et du 21 avril 2005, Holcim (Deutschland)/Commission,
T‑28/03
,
EU:T:2005:139
, point
et jurisprudence citée]. Or, en l’espèce, il y a lieu de relever que seul le chef de conclusions qu’il a présenté à l’audience à titre subsidiaire, comme tendant à l’annulation de la décision attaquée dans son intégralité, correspond à l’énoncé des conclusions de la requête.
Dès lors, il y a lieu de rejeter comme irrecevable le chef de conclusions du requérant présenté à titre principal, à l’audience, tendant à l’annulation partielle de la décision attaquée en tant qu’elle approuve l’application de l’accord litigieux au Sahara occidental et aux eaux adjacentes. Il convient donc seulement d’examiner les conclusions du requérant, telles qu’énoncées dans la requête et reprises, à titre subsidiaire, à l’audience, qui tendent à l’annulation de la décision attaquée dans son intégralité.
c)

Sur la première fin de non-recevoir du Conseil, tirée du défaut de capacité d’ester en justice du requérant
Au soutien de la première fin de non-recevoir, le Conseil fait valoir que le requérant n’est pas une personne morale, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, disposant de la capacité d’ester en justice devant les juridictions de l’Union. En premier lieu, il fait valoir que le requérant ne possède pas la personnalité juridique en vertu du droit interne d’un État membre. En deuxième lieu, il affirme que le requérant n’est pas un sujet de droit international. En troisième lieu, il soutient que le requérant ne satisfait pas aux critères établis par les juridictions de l’Union en vue de reconnaître la capacité d’ester en justice à une entité dépourvue de la personnalité juridique et, en particulier, la condition tenant au fait que l’entité en cause doit être traitée par l’Union comme un sujet distinct doté de droits et d’obligations.
La République française, la Commission et les CPMM développent, en substance, la même argumentation que celle du Conseil. Les CPMM soutiennent, en outre, que le requérant ne dispose pas de l’autonomie nécessaire pour agir comme une entité responsable dans les rapports juridiques, au regard de ses relations avec la République arabe sahraouie démocratique (RASD), non reconnue par l’ONU et par l’Union.
À l’appui de sa capacité d’ester en justice, le requérant fait valoir qu’il est un mouvement de libération nationale, tirant directement ses droits et ses obligations du droit international, du fait du statut séparé et distinct du Sahara occidental et du droit à l’autodétermination du peuple sahraoui. Ce statut serait confirmé, notamment, par sa capacité à conclure des accords et par sa reconnaissance comme seul représentant de ce peuple par l’Assemblée générale de l’ONU. En tant que sujet de droit international, il remplirait, à plus forte raison, les critères fixés par la jurisprudence pour vérifier qu’une entité dépourvue de la personnalité juridique peut être considérée comme une personne morale, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
À titre liminaire, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas de cet article, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.
Ensuite, selon la jurisprudence, si la notion de personne morale qui figure à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE implique, en principe, l’existence de la personnalité juridique, qui doit être vérifiée au regard du droit national en vertu duquel la personne morale en question a été constituée, elle ne coïncide pas nécessairement avec celles propres aux différents ordres juridiques des États membres. Ainsi, la jurisprudence a déjà reconnu la capacité d’ester en justice devant les juridictions de l’Union à des entités indépendamment de la question de leur constitution en personne morale de droit interne (voir arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 83 et jurisprudence citée).
Tel a été, notamment, le cas lorsque, d’une part, l’entité en cause disposait d’une représentativité suffisante à l’égard des personnes dont elle prétendait défendre les droits tirés du droit de l’Union ainsi que de l’autonomie et de la responsabilité nécessaires pour agir dans le cadre de rapports juridiques déterminés par ce même droit et que, d’autre part, elle avait été reconnue par les institutions comme une interlocutrice lors de négociations relatives à ces droits (voir arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 84 et jurisprudence citée).
Tel a été également le cas lorsque les institutions de l’Union avaient traité cette entité comme un sujet distinct, doté de droits et d’obligations propres. En effet, la cohérence et la justice imposent de reconnaître la capacité d’ester en justice d’une telle entité pour contester les mesures restreignant ses droits ou les décisions défavorables prises à son égard par les institutions (voir arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 85 et jurisprudence citée).
Il convient d’ajouter que la jurisprudence n’exclut pas que, dans des contextes différents de ceux des arrêts mentionnés aux points 137 et 138 ci-dessus, la capacité d’ester en justice devant le juge de l’Union soit reconnue à une entité indépendamment de sa personnalité juridique de droit interne, notamment si les exigences de la protection juridictionnelle effective l’imposent, une interprétation restrictive de la notion de personne morale devant être écartée (voir arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 86 et jurisprudence citée).
Enfin, il ressort également de la jurisprudence que des sujets de droit international public, tels que les États tiers, constituent des personnes morales au sens du droit de l’Union (voir arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 87 et jurisprudence citée).
En l’espèce, comme dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil (T‑279/19), si les parties s’accordent sur le fait que le requérant ne possède pas de personnalité juridique de droit interne, elles divergent sur la question de l’existence de la personnalité juridique du requérant en droit international public, en particulier sur les incidences pour cette personnalité du rôle du requérant dans le cadre du processus d’autodétermination du Sahara occidental et sur le caractère limité ou non de sa représentativité à l’égard du peuple de ce territoire (arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 88 et 89).
Il convient donc de vérifier, à la lumière de la jurisprudence relative à la notion de personne morale, rappelée aux points 136 à 140 ci-dessus, si le rôle et la représentativité du requérant sont de nature à lui conférer la capacité d’ester en justice devant le juge de l’Union (arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 90).
À cet égard, en premier lieu, il convient de rappeler que, au point 89 de l’arrêt Conseil/Front Polisario, sur lequel le requérant se fonde dans le cadre du présent recours, la Cour a indiqué que le principe coutumier d’autodétermination faisait partie des règles de droit international applicables dans les relations entre l’Union et le Royaume du Maroc, dont la prise en compte s’imposait au Tribunal. Plus particulièrement, au point 105 de cet arrêt, la Cour a rappelé que la CIJ avait souligné, dans son avis consultatif sur le Sahara occidental, que la population de ce territoire jouissait, en vertu du droit international général, du droit à l’autodétermination, ainsi que cela était exposé aux points 90 et 91 du même arrêt. En outre, elle a précisé que, pour sa part, l’Assemblée générale de l’ONU avait, au point 7 de sa résolution 34/37 sur la question du Sahara occidental, recommandé que le requérant, « représentant du peuple du Sahara occidental, participe pleinement à toute recherche d’une solution politique juste, durable et définitive de la question du Sahara occidental ».
Il ressort donc de ces considérations que le droit international reconnaît au peuple du Sahara occidental un droit à l’autodétermination, dont il appartient aux juridictions de l’Union de tenir compte, et que, sur le fondement de ce droit, le requérant, en tant que représentant dudit peuple, s’est vu reconnaître par l’Assemblée générale de l’ONU le droit de participer « pleinement » à la recherche d’une solution politique à la question du statut définitif de ce territoire. Par ailleurs, il y a lieu de rappeler que ce droit a été confirmé par la résolution 35/19 (voir point 16 ci-dessus) et que le requérant l’a exercé dans le cadre des négociations conduites sous l’égide de l’ONU, auxquelles le Royaume du Maroc et lui-même sont parties depuis 1988 (voir points 17, 18 et 20 ci-dessus) (arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 92).
Or, dans le cadre de la présente fin de non-recevoir, le Conseil, la République française, la Commission et les CPMM ne contestent pas l’exercice, par le requérant, de son droit de participer au processus d’autodétermination du Sahara occidental, en tant que représentant du peuple de ce territoire, qui lui est reconnu par les organes de l’ONU (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 93).
Par ailleurs, comme le requérant l’expose, il est soumis à un certain nombre d’engagements en vertu du droit international en tant que représentant du peuple du Sahara occidental, en particulier en vertu de l’accord de paix conclu avec la République islamique de Mauritanie (voir point 15 ci-dessus), des accords auxquels le Royaume du Maroc et lui-même sont parvenus sur certaines questions relatives à l’application des propositions de règlement du secrétaire général de l’ONU et des quatre conventions de Genève du 12 août 1949 et du protocole additionnel aux conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à la protection des victimes des conflits armés internationaux (Protocole I), signé le 8 juin 1977, auxquels il a adhéré le 23 juin 2015 (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 94).
Au surplus, le Conseil, la République française, la Commission et les CPMM ne contestent pas que, comme cela est invoqué par le requérant, il participe aux travaux du comité spécial chargé d’étudier la situation en ce qui concerne l’application de la Déclaration sur l’octroi de l’indépendance aux pays et aux peuples coloniaux, créé par l’Assemblée générale de l’ONU, relatifs à la question du Sahara occidental ainsi qu’aux travaux conjoints de la Commission économique pour l’Afrique (CEA), instituée au sein du Conseil économique et social des Nations unies, et du Comité technique spécialisé de l’Union africaine sur les finances, les affaires monétaires, la planification économique et l’intégration (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 95).
Le requérant est donc reconnu sur le plan international, en tant que représentant du peuple du Sahara occidental, même à supposer que, comme le soutiennent le Conseil, la République française, la Commission et les CPMM, cette reconnaissance s’inscrive dans le cadre limité du processus d’autodétermination de ce territoire. En outre, sa participation à ce processus implique qu’il dispose de l’autonomie et de la responsabilité nécessaires pour agir dans ce cadre, ce que confirment, par ailleurs, ses statuts versés au dossier. La circonstance que, comme le Conseil, la République française, la Commission et les CPMM le font valoir, les droits et les obligations du requérant ne sont pas équivalents à ceux des États ou des organisations internationales, circonstance, au demeurant, non contestée, n’est pas déterminante à cet égard (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 96 et 97).
En deuxième lieu, le requérant fait valoir, à bon droit, que les institutions ont pris acte de son rôle et de sa représentativité. D’une part, au point 105 de l’arrêt Conseil/Front Polisario, la Cour a elle-même pris acte de la reconnaissance par l’Assemblée générale de l’ONU de cette représentativité (voir point 143 ci-dessus). D’autre part, le requérant fournit des éléments indiquant qu’il a régulièrement des échanges avec la Commission relative aux questions concernant la situation du Sahara occidental. Par ailleurs, dans le cadre des consultations visées au considérant 11 de la décision attaquée (voir point 60 ci-dessus), le SEAE a proposé au requérant de procéder à un échange de vues avec lui au sujet de l’accord litigieux, ainsi qu’il ressort du rapport d’évaluation de la Commission sur les bénéfices pour la population du Sahara occidental de l’accord de pêche durable entre l’Union et le Royaume du Maroc et son protocole de mise en œuvre ainsi que sur la consultation de cette population, de la Commission, accompagnant la proposition de décision du Conseil, du 8 octobre 2018, relative à la signature, au nom de l’Union, de l’accord de partenariat dans le domaine de la pêche durable entre l’Union européenne et le Royaume du Maroc, de son protocole de mise en œuvre ainsi que d’un échange de lettres accompagnant ledit accord [SWD(2018) 433 final, ci-après le « rapport du 8 octobre 2018 »]. Le requérant est donc fondé à soutenir qu’il est considéré comme un interlocuteur légitime par les institutions de l’Union s’agissant des questions susceptibles de concerner ce territoire, y compris pour exprimer sa position à l’égard de la conclusion de l’accord litigieux (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 98).
En troisième lieu, il convient de rappeler que, au point 106 de l’arrêt Conseil/Front Polisario, la Cour a considéré que, compte tenu des éléments rappelés au point 105 du même arrêt (voir point 143 ci-dessus), le peuple du Sahara occidental devait être considéré comme un « tiers » au sens du principe de l’effet relatif des traités, qui, en tant que tel, pouvait être affecté par la mise en œuvre de l’accord d’association en cas d’inclusion du territoire du Sahara occidental dans le champ d’application dudit accord, de sorte que ladite mise en œuvre devait, en tout état de cause, recevoir son consentement (arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 99).
En outre, aux points 63 et 64 de l’arrêt Western Sahara Campaign UK, la Cour s’est fondée sur les considérations de l’arrêt Conseil/Front Polisario, notamment celles des points 105 et 106 de celui-ci, pour conclure que le champ d’application de l’accord de pêche de 2006 ne pouvait pas être interprété comme incluant le territoire du Sahara occidental, sauf à enfreindre le principe d’autodétermination et le principe de l’effet relatif des traités. De même, aux points 69 à 73 du même arrêt, se fondant sur les stipulations de la convention sur le droit de la mer, la Cour a déduit de cette conclusion qu’il serait contraire aux mêmes principes de considérer que les eaux adjacentes à ce territoire non autonome relèvent de la souveraineté ou de la juridiction du Royaume du Maroc au sens dudit accord de pêche.
Or, par le présent recours, le requérant entend défendre le droit à l’autodétermination du peuple du Sahara occidental, au motif, en substance, que la décision attaquée ne respecterait pas ce droit, en approuvant la conclusion d’un accord avec le Royaume du Maroc s’appliquant à ce territoire et aux eaux adjacentes, sans son consentement, contrairement à ce que la Cour aurait jugé (voir point 100 ci-dessus). Par conséquent, il doit être considéré que, dans cette situation particulière, les exigences de la protection juridictionnelle effective imposent, en tout état de cause, de reconnaître au requérant la capacité d’introduire un recours devant le Tribunal pour défendre ce droit (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 100).
Au vu de l’ensemble de ces circonstances, le requérant doit être qualifié de personne morale, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, disposant de la capacité d’ester en justice devant les juridictions de l’Union aux fins d’introduire le présent recours, sans préjudice de son obligation de démontrer que ce recours satisfait aux autres conditions de recevabilité et, en particulier, qu’il dispose de la qualité pour agir (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 101).
Les arguments du Conseil, de la République française, de la Commission et des CPMM ne remettent pas en cause cette conclusion.
Premièrement, les circonstances alléguées relatives au fait que le requérant ne serait pas l’unique représentant du peuple du Sahara occidental et que sa représentativité serait limitée au processus d’autodétermination ne sont pas, en tout état de cause, déterminantes au regard des circonstances rappelées aux points 143 à 149 ci-dessus. Il en va de même du fait que les organes de l’ONU ne l’ont pas défini explicitement comme un mouvement de libération nationale et qu’ils ne lui ont pas attribué le statut d’observateur ainsi que de l’argument selon lequel sa personnalité juridique serait, tout au plus, « fonctionnelle » ou « transitoire » (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 103).
Deuxièmement, s’agissant de l’argument des CPMM tiré de l’absence alléguée d’indépendance du requérant par rapport à la RASD, compte tenu du fait que le requérant est partie au processus d’autodétermination en tant qu’organisation politique autonome et non pour représenter la RASD et que, en tout état de cause, le texte cité par les CPMM à l’appui de leur argument lui reconnaît cette autonomie, celui-ci ne peut qu’être rejeté (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 104).
Troisièmement, s’agissant de l’argument selon lequel il n’existerait entre le requérant et l’Union ou entre le requérant et les États membres aucune sorte de rapport juridique, dont découleraient, pour lui, des droits et des obligations et qui constituerait, de la part de l’Union ou des États membres, une forme de « reconnaissance internationale », il suffit de relever que, en l’espèce, le Tribunal est saisi d’un recours en annulation contre un acte de l’Union, sur lequel il est compétent pour statuer, que le requérant soutient qu’il est directement et individuellement affecté en tant que représentant du peuple du Sahara occidental et que, par le présent recours, il entend défendre le droit d’autodétermination de ce dernier, que les institutions sont tenues de respecter. Par conséquent, l’existence d’un rapport juridique entre l’Union et le requérant, qu’il conviendra de vérifier dans le cadre de l’examen de l’affectation directe et individuelle de ce dernier, ne saurait être exclue à ce stade. En tout état de cause, dans la mesure où les institutions ont pris acte de la représentativité du requérant et qu’elles le traitent comme un interlocuteur légitime en ce qui concerne la question du Sahara occidental, le fait qu’il ne soit destinataire d’aucun acte de l’Union produisant des effets juridiques n’est pas déterminant (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 105 à 108 et jurisprudence citée).
Quatrièmement, contrairement à ce que la Commission soutient, la reconnaissance de la capacité d’ester en justice du requérant devant le Tribunal ne transforme pas ce dernier en une juridiction « quasi-internationale ». En effet, tout d’abord, le présent litige ne porte pas sur le « différend » international auquel le requérant est partie, mais sur un recours en annulation contre un acte de l’Union. Ensuite, dans la mesure où il appartient seulement au Tribunal de vérifier si le requérant satisfait aux conditions de recevabilité propres au droit de l’Union, et notamment celles découlant de la notion de personne morale, l’admission de son recours s’effectue dans le cadre strict de l’exercice des compétences qui sont dévolues au Tribunal par le droit de l’Union. Enfin, l’exercice des compétences dévolues aux institutions de l’Union dans le domaine international ne pouvant être soustrait, pour autant, au contrôle juridictionnel, la reconnaissance de la capacité d’ester en justice en ce qui concerne le requérant ne saurait avoir pour conséquence que le Tribunal se substitue aux institutions gérant les relations extérieures de l’Union et adopte une décision « politique ». Au demeurant, le Tribunal ne saurait faire prévaloir des considérations de politique internationale et d’opportunité sur les règles de recevabilité de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 109 à 113 et jurisprudence citée).
Il résulte de tout ce qui précède que la fin de non-recevoir du Conseil tirée du défaut de capacité d’ester en justice du requérant doit être rejetée.
d)

Sur la validité du mandat délivré par le requérant à son avocat
Les CPMM expriment des doutes au sujet de la validité du mandat délivré par le requérant à son avocat. En effet, elles se demandent si ce mandat peut être valablement signé par le « secrétaire politique » du requérant, comme c’est le cas en l’espèce. Elles demandent au Tribunal de vérifier la régularité de ce mandat. Elles soutiennent que, à défaut, le recours doit être déclaré irrecevable sur le fondement de l’article 51, paragraphe 3, du règlement de procédure.
Interrogé à cet égard, dans le cadre de la mesure d’organisation du 18 décembre 2020, premièrement, le requérant indique qu’il n’est pas une « personne morale de droit privé » au sens de l’article 51, paragraphe 3, du règlement de procédure. Deuxièmement, il fait valoir que tous les recours qu’il a introduits depuis 2012 l’ont été sur la base de mandats signés par son « secrétaire politique », sans que la validité de ces mandats ait jamais été mise en doute. Troisièmement, le « secrétariat de l’organisation politique », à la tête duquel serait le signataire du mandat, ferait partie des « structures principales du Front » et ferait l’objet des articles 119 à 130 de ses statuts. Quatrièmement, ce signataire et ses fonctions seraient parfaitement identifiés par des documents disponibles en ligne. Il résulterait de tous ces éléments qu’il n’y aurait, conformément à la jurisprudence, aucun doute sur l’intention du requérant d’introduire le présent recours. Le requérant fournit, à l’appui de ces arguments, le texte intégral de ses statuts, approuvés lors de son quatorzième congrès, tenu du 16 au 23 décembre 2015, ainsi que les documents disponibles en ligne, auxquels il se réfère.
En l’espèce, il y a lieu de relever que, comme le mandat de l’avocat produit par le requérant dans le cadre de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil (T‑279/19), le document du 20 mai 2019 qu’il a produit en l’espèce et auquel les CPMM se réfèrent se présente comme un mandat conféré à son avocat en vue d’engager en son nom un recours en annulation, délivré en son nom et signé par A, désigné comme « secrétaire politique » de cette organisation. Par ailleurs, les CPMM expriment leurs doutes au sujet de la validité de ce mandat dans les mêmes termes que la Confédération marocaine de l’agriculture et du développement rural (Comader), partie intervenante dans l’affaire ayant donné lieu audit arrêt, et le requérant, en l’espèce, a présenté à cet égard des observations ayant la même teneur que celles qu’il a soumises dans cette affaire (arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 115, 116 et 123).
À cet égard, tout d’abord, il convient de relever que, indépendamment des conditions prévues par l’article 51, paragraphe 3, du règlement de procédure, toute entité doit démontrer non seulement sa capacité à agir, mais également le fait qu’elle a réellement pris la décision d’introduire le recours et que les avocats qui prétendent la représenter ont effectivement été mandatés à cette fin (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 120 à 122 et jurisprudence citée).
En l’espèce, il résulte des points 143 à 159 ci-dessus que le requérant dispose de la capacité d’ester en justice devant les juridictions de l’Union. Il convient, néanmoins, de vérifier s’il n’y a pas de doute sur le fait qu’il a effectivement décidé d’introduire le recours, cette question étant, en tout état de cause, susceptible d’être examinée d’office par le Tribunal (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 117 et 119).
D’une part, ainsi qu’il ressort des explications du requérant et des documents versés à l’appui, dont le contenu n’est pas contesté, l’expression de « secrétaire politique » doit être comprise comme visant la personne à la tête de l’organe dénommé, dans ses statuts, « Secrétariat de l’organisation politique ». Par ailleurs, il ressort explicitement desdits documents que la personne ayant signé le mandat donné par le requérant à l’avocat occupait effectivement les fonctions de « secrétaire politique » du requérant à la date d’introduction du recours, ce qui n’est pas non plus contesté (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 125).
D’autre part, selon l’article 92, point 7, des statuts du requérant, le secrétariat national, qui est, selon l’article 76 des mêmes statuts, « l’organe suprême » du requérant « durant la période séparant les deux Congrès », a pour fonctions, notamment, de « [r]eprésenter le Front dans ses relations avec les partis politiques, les gouvernements, les mouvements de libération ainsi que les autres organisations ». Selon l’article 120 de ces mêmes statuts, « le Secrétariat de l’Organisation politique assure la mise en œuvre et le suivi des décisions et des programmes du Secrétariat national et de son Bureau en lien avec la nature et les fonctions de l’Organisation politique » (arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 126).
Il peut donc être déduit de ces articles des statuts du requérant, comme l’a confirmé ce dernier à l’audience, que la mise en œuvre des décisions du secrétariat national dans ses relations avec les gouvernements et les autres organisations, notamment, avec l’Union, est susceptible de relever de la compétence du secrétariat de l’organisation politique et que, à ce titre, A était habilité à signer le mandat de l’avocat du requérant (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 127).
Il convient d’ajouter que, si le rôle du « secrétaire politique » de représentation auprès d’organisations internationales, comme l’Union, ou de juridictions, comme le Tribunal, ne ressort pas de l’énumération des missions du secrétariat de l’organisation politique, aux articles 122 et 131 des statuts du requérant, l’article 120 de ceux-ci confère à cet organe la compétence pour la mise en œuvre et le suivi des décisions et des programmes du secrétariat national et il ne ressort pas desdits articles 122 et 131 que l’énumération de ses missions soit limitative (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 128 et 129 et jurisprudence citée).
Il doit donc être déduit de ces considérations que, en l’espèce, A, « secrétaire politique » du requérant était habilité à mettre en œuvre la décision de l’« organe suprême » de ce dernier, à savoir le secrétariat national, d’introduire le présent recours. Au surplus, dans la réponse aux questions du Tribunal du 25 janvier 2021, l’avocat du requérant, membre du barreau d’un État membre et soumis en tant que tel à un code de déontologie professionnelle, a déclaré que le requérant avait « bien eu l’intention d’introduire le [recours] » et que « sa détermination à obtenir le respect effectif des arrêts de la Cour [était] totale » (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 130 et 131 et jurisprudence citée).
Il résulte de tout ce qui précède que les doutes des CPMM concernant la validité du mandat donné par le requérant à son avocat doivent être écartés.
e)

Sur la seconde fin de non-recevoir du Conseil, tirée du défaut de qualité pour agir du requérant
Dans le cadre de la seconde fin de non-recevoir, le Conseil, soutenu par le Royaume d’Espagne, par la République française, par la Commission et par les CPMM, fait valoir que le requérant, qui n’est pas destinataire de la décision attaquée, n’est pas affecté directement ni individuellement par celle-ci.
Le requérant, pour sa part, soutient qu’il est directement et individuellement affecté par la décision attaquée, en ce que l’accord litigieux s’applique au territoire du Sahara occidental et aux eaux adjacentes et affecte, de ce fait, le peuple de ce territoire.
À titre liminaire, d’une part, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, un acte tel que la décision attaquée, qui porte approbation d’un accord international conclu par l’Union, est susceptible de recours. D’autre part, il y a lieu de rappeler que l’article 263 TFUE fait une distinction nette entre le droit de recours des institutions de l’Union et des États membres et celui des personnes physiques et morales, le quatrième alinéa de cet article disposant que ces dernières peuvent former un recours contre les actes dont elles sont les destinataires ou qui les concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui les concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution (arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 135 et 136 et jurisprudence citée).
En l’espèce, le requérant n’est pas destinataire de la décision attaquée ni de l’accord litigieux. Or, compte tenu de la position particulière des accords internationaux dans l’ordre juridique de l’Union et de la base juridique de la décision attaquée, à savoir l’article 218, paragraphe 6, sous a), i), TFUE, lequel exige, pour l’adoption d’une telle décision, l’approbation du Parlement européen, le recours du requérant contre la décision attaquée ne saurait être soumis à des conditions de recevabilité moins strictes que celles applicables à un recours contre les actes législatifs. Il lui appartient donc de démontrer qu’il est directement et individuellement affecté par la décision attaquée, ce que, au demeurant, il ne conteste pas (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 137 à 140 et jurisprudence citée).
Il convient de se prononcer sur la présente fin de non-recevoir en commençant par l’examen de l’affectation directe du requérant.
1)

Sur l’affectation directe du requérant
Le Conseil fait valoir que le requérant ne satisfait pas aux critères fixés par la jurisprudence pour déterminer si une personne physique ou morale est directement concernée par l’acte attaqué. À cet égard, d’une part, s’agissant du premier de ces critères, il soutient que le requérant n’est pas destinataire de l’acte attaqué et que ce dernier ne produit pas, à son égard, des effets juridiques. En effet, en premier lieu, selon lui, la décision attaquée ne produit des effets juridiques qu’à l’égard de l’Union ou de ses institutions et non à l’égard de tiers. En deuxième lieu, il considère que la décision attaquée ne déploie pas ses effets en dehors du territoire d’application des traités. En troisième lieu, il soutient que, en se fondant sur les effets de l’accord litigieux sur un territoire en dehors de l’Union pour déterminer l’affectation directe du requérant, le Tribunal serait amené à se prononcer sur la légalité des droits et des obligations du Royaume du Maroc résultant dudit accord, auquel ce pays tiers a librement et souverainement consenti, ce qui excéderait ses compétences. D’autre part, s’agissant du second de ces critères, il affirme que cet accord et l’échange de lettres ne produisent pas eux-mêmes d’effets juridiques à l’égard des tiers et nécessitent d’être mis en œuvre par le protocole de mise en œuvre, qui, lui-même, requiert des mesures de mise en œuvre additionnelles. Dans la duplique, le Conseil ajoute que, à supposer que la décision attaquée produise des effets en dehors du territoire de l’Union, l’accord litigieux est seulement susceptible d’affecter les opérateurs actifs dans les secteurs économiques concernés.
Pour sa part, le requérant fait valoir qu’il est affecté directement par la décision attaquée. Il soutient qu’il satisfait aux deux critères dont la réunion est requise pour que la condition de l’affectation directe soit remplie. En effet, d’une part, il déduit de l’arrêt Conseil/Front Polisario que, dans la mesure où la décision attaquée porte conclusion d’un accord qui inclut explicitement le territoire du Sahara occidental et les eaux adjacentes ainsi que leurs ressources naturelles dans son champ d’application sans le consentement du peuple de ce territoire, ledit accord affecte directement ce dernier, en tant que tiers à l’accord. De ce seul fait, cet accord produirait des effets sur sa situation juridique, en tant que seul et unique représentant de ce peuple. D’autre part, il affirme que le règlement attaqué, qui a été adopté antérieurement à la décision attaquée et qui ne fait que repartir les possibilités de pêche prévues par l’article 3, paragraphe 1, du protocole de mise en œuvre, ne saurait être considéré comme une mesure intermédiaire faisant obstacle à son affectation directe.
Le Royaume d’Espagne, la République française la Commission et les CPMM développent, en substance, la même argumentation que celle du Conseil.
À titre liminaire, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la condition selon laquelle une personne physique ou morale doit être directement concernée par la décision faisant l’objet du recours, telle que prévue à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, requiert la réunion de deux critères cumulatifs. En premier lieu, la mesure de l’Union contestée doit produire directement des effets sur la situation juridique du particulier. En second lieu, elle doit ne laisser aucun pouvoir d’appréciation à ses destinataires qui sont chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires (voir arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 144 et jurisprudence citée).
Il convient donc d’examiner, de manière distincte, si le requérant satisfait à chacun de ces deux critères.
i)

Sur le respect, par le requérant, du premier critère de l’affectation directe, selon lequel la mesure contestée doit produire directement des effets sur sa situation juridique
S’agissant du respect du premier des critères de l’affectation directe, il se déduit de l’argumentation du Conseil, du Royaume d’Espagne, de la République française, de la Commission et des CPMM que leur contestation de l’existence d’effets directs de la décision attaquée sur la situation juridique du requérant comporte, en substance, trois branches. La première est fondée sur les effets juridiques intrinsèques d’une décision de conclusion, au nom de l’Union, d’un accord international. La deuxième est relative aux effets juridiques spécifiques de la décision attaquée, compte tenu de son application territoriale. La troisième concerne l’absence de modification de la situation juridique du requérant, compte tenu de son rôle limité à la participation au processus d’autodétermination du Sahara occidental (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 146).
–
Sur la première branche de l’argumentation du Conseil, relative aux effets juridiques intrinsèques d’une décision de conclusion, au nom de l’Union, d’un accord international
D’une part, le Conseil, soutenu par la République française, fait valoir, en substance, qu’une décision de conclusion, au nom de l’Union, d’un accord international ne produit pas d’effets à l’égard des tiers et que les effets allégués de l’accord litigieux sur le requérant ne sauraient être invoqués pour démontrer que sa situation juridique est affectée par cette décision. D’autre part, le Conseil, soutenu, en substance, par la République française et par la Commission, affirme qu’une décision de cette nature ne saurait produire d’effets juridiques ailleurs que dans l’Union.
Pour sa part, le requérant fait valoir que la décision attaquée, en tant qu’elle porte conclusion de l’accord litigieux, est indissociable de ce dernier, sauf à soustraire un tel acte, qui est attaquable, au contrôle de légalité opéré par le juge. Par ailleurs, le requérant fait valoir que, en tout état de cause, il n’est pas contesté que le champ d’application territorial de l’accord litigieux, approuvé par la décision attaquée, inclut le territoire du peuple du Sahara occidental et les eaux adjacentes ainsi que leurs ressources naturelles. Selon le requérant, la référence du Conseil au consentement libre et souverain du Royaume du Maroc remettrait en cause la compétence du juge de l’Union pour contrôler la décision attaquée.
En premier lieu, il convient de relever qu’une décision de conclusion d’un accord international, qui est fondée sur l’article 218, paragraphe 6, TFUE, ne saurait être confondue avec les décisions adoptées sur le fondement de l’article 218, paragraphes 3 et 4, TFUE, qui sont relatives à la conduite de négociations internationales et ne produisent donc, en principe, des effets juridiques que dans les relations entre l’Union et ses États membres ainsi qu’entre les institutions de l’Union. En revanche, cette décision matérialise le consentement de l’Union à être liée par cet accord. Elle est donc un élément constitutif dudit accord et produit des effets juridiques à l’égard des autres parties à celui-ci, en tant qu’elle formalise l’acceptation, par l’Union, des engagements qu’elle a souscrits envers elles (voir arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 149 et 150 et jurisprudence citée).
En outre, si l’accord international conclu par une telle décision lie les parties à l’égard d’un autre territoire que le leur dans les conditions définies par le droit international, cet accord est susceptible d’affecter un tiers, au sens du principe du droit international général de l’effet relatif des traités. Par conséquent, les effets de la mise en œuvre de cet accord sur la situation juridique de ce tiers sont pertinents pour apprécier l’affectation directe de ce dernier par la décision de conclusion dudit accord, adoptée au nom de l’Union (voir arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 151 et 152 et jurisprudence citée).
Il s’ensuit que c’est à tort que le Conseil affirme que, par sa nature, la décision attaquée produirait seulement des effets à l’égard de l’Union et de ses institutions. Pour les mêmes raisons, doit être écarté l’argument de la République française selon lequel la décision attaquée ne produirait pas, à elle seule, des effets juridiques à l’égard du requérant, dès lors qu’elle ne suffirait pas, à elle seule, à faire entrer l’accord litigieux en vigueur (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 153 et jurisprudence citée).
En deuxième lieu, il convient de relever qu’un accord international conclu par l’Union lie non seulement les institutions de l’Union, mais également les États tiers parties à ces accords. C’est pourquoi, comme la République française le rappelle elle-même, un recours en annulation introduit contre un accord international doit être compris comme dirigé contre la décision qui l’a conclu au nom de l’Union. De même, la Cour a jugé qu’il y avait lieu de considérer qu’une demande de décision préjudicielle portant sur la validité d’un accord international conclu par l’Union devait être comprise comme visant l’acte par lequel l’Union avait conclu un tel accord international (voir arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 154 et jurisprudence citée).
Cependant, eu égard à la compétence de la Cour, tant dans le cadre d’un recours en annulation que dans celui d’une demande de décision préjudicielle, pour apprécier si un accord international conclu par l’Union est compatible avec les traités et avec les règles de droit international qui lient celle-ci, il a été jugé que le contrôle de validité d’une décision de conclusion d’un accord international par la Cour, dans le contexte d’une question préjudicielle, était susceptible de porter sur la légalité de cet acte au regard du contenu même de l’accord international en cause (voir arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 155 et jurisprudence citée).
Ces considérations sont applicables à l’hypothèse d’un recours en annulation contre une décision de cette nature, formé devant le Tribunal par une personne morale, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, tel que le présent recours. Toute autre interprétation conduirait, comme le relève, en substance, le requérant, à soustraire, en grande partie, la décision attaquée au contrôle de sa légalité sur le fond, ce qui serait incompatible avec le principe de protection juridictionnelle effective (voir arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 156 et 157 et jurisprudence citée).
Par conséquent, l’examen de l’affectation directe et individuelle de cette personne morale par une telle décision doit prendre en compte, le cas échéant, les effets produits sur sa situation juridique par l’accord international conclu en vertu de celle-ci (voir arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 158 et jurisprudence citée).
En l’espèce, il a été constaté que le requérant disposait, au regard de son rôle de représentant du peuple du Sahara occidental, de la capacité d’ester en justice contre la décision attaquée lui permettant de défendre les droits que ce peuple tirait des règles de droit international liant l’Union (voir point 152 ci-dessus). Par conséquent, comme il le fait valoir en substance, le requérant doit pouvoir invoquer, aux fins d’établir son affectation directe et individuelle, les effets de l’accord litigieux sur ces droits, sauf à priver la protection juridictionnelle effective de ceux-ci d’une grande partie de son effet utile (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 160 et jurisprudence citée).
En troisième lieu, s’agissant du champ d’application territorial de la décision attaquée, il convient de relever, d’une part, que celle-ci est destinée à produire des effets juridiques dans le cadre des relations entre l’Union et le Royaume du Maroc, en tant qu’élément constitutif de l’expression d’un concours de volontés de ces deux sujets de droit international, et, par conséquent, produit nécessairement des effets dans l’ordre juridique international. D’autre part, ainsi qu’il se déduit de la jurisprudence, les effets juridiques de cet accord sur le territoire de l’autre partie à l’accord ou sur un territoire tiers sont susceptibles d’être pertinents aux fins d’établir l’affectation directe et individuelle d’une personne physique ou morale par la décision attaquée, dès lors que celle-ci exprime le consentement de l’Union à ce que l’accord produise de tels effets (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 161 à 165 et jurisprudence citée).
Or, en l’espèce, le requérant, invoquant les arrêts Conseil/Front Polisario et Western Sahara Campaign UK, se fonde sur l’application de l’accord litigieux sur le territoire du Sahara occidental et aux eaux adjacentes et sur la qualité de tiers à l’accord, au sens de l’effet relatif des traités, du peuple de ce territoire pour soutenir qu’il est affecté directement par la décision attaquée, en qualité de représentant de ce peuple (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 166).
Le fait que, comme le Conseil et la République française le soulignent, les effets de l’accord et sa mise en œuvre sur le territoire du Royaume du Maroc relèvent de la compétence souveraine de ce dernier n’est pas pertinent.
En effet, d’une part, en l’espèce, le requérant n’invoque pas les effets de l’accord litigieux sur le territoire du Maroc ou sur les eaux sur lesquelles le Royaume du Maroc exerce sa souveraineté ou sa juridiction, au sens de l’arrêt Western Sahara Campaign UK (voir points 44 à 50 ci-dessus), mais les effets qu’il produit sur un territoire tiers et sur les eaux adjacentes à celui-ci. Par ailleurs, conformément à la jurisprudence, le Tribunal ne se prononce pas sur la légalité du consentement du Royaume du Maroc aux droits et obligations découlant dudit accord, mais seulement sur la légalité du consentement de l’Union à ceux-ci (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 168 et 169 et jurisprudence citée).
Il résulte de ce qui précède que, au regard de la nature d’une décision de conclusion d’un accord international et de ses effets juridiques propres, l’existence d’effets directs de la décision attaquée sur la situation juridique du requérant, en raison du contenu de l’accord litigieux, ne saurait être écartée d’emblée. La première branche de l’argumentation du Conseil doit donc être rejetée.
–
Sur la deuxième branche de l’argumentation du Conseil, relative aux effets juridiques spécifiques de l’accord litigieux, compte tenu de son application territoriale au Sahara occidental et aux eaux adjacentes
Le Conseil, la Commission et les CPMM contestent, en substance, le fait que la décision attaquée et l’accord litigieux produisent des effets juridiques à l’égard du requérant, en raison de l’application cet accord au territoire du Sahara occidental et aux eaux adjacentes. D’une part, l’accord de pêche nécessiterait l’adoption de son protocole de mise en œuvre et d’autres mesures additionnelles pour produire des effets juridiques à l’égard des tiers. D’autre part, les effets de ces actes sur ce territoire seraient purement économiques et non juridiques. Ils ne créeraient donc pas de droits ou d’obligations à l’égard du peuple de ce territoire et ne lui seraient pas opposables.
Pour sa part, le requérant soutient que, du fait de l’inclusion explicite du territoire du Sahara occidental et des eaux adjacentes ainsi que de leurs ressources naturelles dans le champ d’application de l’accord litigieux, ce dernier et donc la décision attaquée affectent le peuple de ce territoire, au regard de son droit à l’autodétermination. Par ailleurs, il soutient que les mesures d’exécution de cet accord sont sans pertinence, dès lors que ladite inclusion est, en elle-même, contraire au principe d’autodétermination et au principe de l’effet relatif des traités et produit des effets juridiques sur ledit peuple, ce qui l’affecte directement, en tant que représentant de celui-ci.
À cet égard, il convient de rappeler, à titre liminaire, que, ainsi qu’il a été constaté aux points 109 à 123 ci-dessus, la prémisse sur laquelle le requérant fonde sa qualité pour agir, à savoir que la décision attaquée approuve un accord entre l’Union et le Royaume du Maroc qui s’applique explicitement au territoire du Sahara occidental et aux eaux adjacentes, est exacte.
Il convient donc seulement de vérifier si, du fait de l’application de l’accord litigieux au territoire du Sahara occidental et aux eaux adjacentes, la décision attaquée peut être considérée comme affectant le peuple de ce territoire.
À cet égard, premièrement, force est de constater que, comme il a été rappelé au point 150 ci-dessus, au point 106 de l’arrêt Conseil/Front Polisario, la Cour a considéré que le peuple du Sahara occidental devait être considéré comme un « tiers », au sens du principe de l’effet relatif des traités, susceptible d’être affecté par la mise en œuvre de l’accord d’association en cas d’inclusion du territoire du Sahara occidental dans le champ d’application dudit accord. Deuxièmement, au même point dudit arrêt, la Cour en a déduit qu’une telle inclusion devait, en tout état de cause, recevoir son consentement, aussi bien dans le cas où une telle mise en œuvre serait de nature à lui nuire que dans celui où elle serait de nature à lui profiter. Troisièmement, au point 63 de l’arrêt Western Sahara Campaign UK, la Cour s’est référé, notamment, au point 106 de l’arrêt Conseil/Front Polisario pour considérer que l’accord de pêche de 2006 ne pouvait pas s’appliquer au territoire du Sahara occidental, sauf à enfreindre le principe d’autodétermination et le principe de l’effet relatif des traités. Quatrièmement, au point 69 de l’arrêt Western Sahara Campaign UK, elle a déduit de l’interprétation de la notion d’« eaux relevant de la souveraineté ou de la juridiction », visée par ledit accord de pêche, à la lumière de la convention sur le droit de la mer, que, compte tenu du fait que le territoire du Sahara occidental ne faisait pas partie du territoire du Royaume du Maroc, ainsi que cela avait été rappelé aux points 62 à 64 du même arrêt, ses eaux adjacentes ne relevaient pas de la zone de pêche définie par le même accord.
Il y a donc lieu de déduire de la jurisprudence que les considérations du point 106 de l’arrêt Conseil/Front Polisario sont pertinentes au regard des stipulations de l’accord litigieux, lequel, tout en s’inscrivant dans le même ensemble conventionnel que l’accord d’association, s’applique explicitement au territoire et aux eaux adjacentes au Sahara occidental. Par conséquent, cette application territoriale de l’accord litigieux est susceptible d’affecter le peuple dudit territoire et de requérir son consentement (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 194 et 195).
Cette analyse n’est pas remise en cause par les arguments du Conseil, de la Commission et des CPMM.
En premier lieu, s’agissant des arguments relatifs à la nécessité de mesures de mise en œuvre pour que l’accord litigieux produise des effets juridiques à l’égard des tiers, il convient de relever, tout d’abord, que, ainsi qu’il a été relevé aux points 125 et 131 ci-dessus, le requérant demande l’annulation de la décision attaquée dans son intégralité. Or cette décision porte conclusion tant de l’accord de pêche que du protocole de mise en œuvre et de l’échange de lettres, ces deux derniers instruments faisant, au demeurant, partie intégrante dudit accord (voir point 102 ci-dessus). Par conséquent, le fait, invoqué par le Conseil, que la production d’effets juridiques à l’égard des tiers par l’accord de pêche requiert l’intervention du protocole de mise en œuvre est sans pertinence.
Ensuite, comme le requérant le souligne, l’inclusion, par l’accord de pêche, du Sahara occidental et de ses eaux adjacentes dans le champ d’application territorial de celui-ci ainsi que du protocole de mise en œuvre résulte des seules dispositions dudit accord et dudit protocole relatives à ce champ d’application, lues à la lumière de l’échange de lettres (voir points 109 à 117 ci-dessus).
Certes, l’exercice effectif par l’Union et par le Royaume du Maroc des droits et des obligations réciproques auxquels ils ont consenti par l’accord de pêche et par le protocole de mise en œuvre nécessite l’adoption de diverses mesures d’exécution tant en ce qui concerne l’octroi des droits de pêche aux navires de l’Union qu’en ce qui concerne, d’une part, le versement, sous ses différentes formes, de la contrepartie financière visée à l’article 12 dudit accord et, d’autre part, l’affectation de cette contrepartie, notamment, celle de l’appui sectoriel.
Toutefois, d’une part, il y a lieu de relever que, en l’espèce, le fait même que l’accord litigieux instaure un régime juridique de droits de pêche et de compensation financière applicable au Sahara occidental et aux eaux adjacentes affecte le peuple dudit territoire, en tant que tiers à cet accord, au sens du principe de l’effet relatif des traités et indépendamment de sa mise en œuvre effective. De même, ce dernier est affecté par le seul fait que cet accord confère à l’Union et au Royaume du Maroc les droits et les obligations réciproques afférents à ce régime juridique sur ledit territoire et lesdites eaux.
D’autre part et en tout état de cause, il ressort, en particulier, du libellé de l’article 1
er
, sous h), de l’accord de pêche que l’inclusion du Sahara occidental et de ses eaux adjacentes dans le champ d’application territorial de cet accord et du protocole de mise en œuvre présente un caractère inconditionnel. En effet, l’inclusion desdites eaux dans la zone de pêche définie par cet accord n’est soumise à aucune limitation particulière.
Enfin, certes, ainsi qu’il résulte du chapitre II de l’annexe du protocole de mise en œuvre et des fiches techniques de pêche figurant en appendice 2 de ce même protocole, l’Union et le Royaume du Maroc ont distingué, à l’intérieur de la zone de pêche, des zones de gestion soumises à des limitations particulières. C’est ainsi que ledit chapitre confère au Royaume du Maroc le soin de déterminer les coordonnées exactes de ces zones de gestion ainsi que toute zone interdite à la pêche à l’intérieur de celles-ci, les fiches techniques de pêche susmentionnées fixant seulement les limites maximales desdites zones de gestion.
Par ailleurs, seules les catégories de pêche visées par les fiches techniques de pêche n
os
3 à 6 sont concernées par des zones de gestion dont les limites incluent les eaux adjacentes au Sahara occidental (voir point 110 ci-dessus).
Cependant, il résulte des dispositions visées aux points 208 et 209 ci-dessus que la marge d’appréciation dont le Royaume du Maroc dispose concerne la délimitation exacte des zones de gestion et des zones éventuellement interdites à la pêche, mais non de la zone de pêche elle-même. Or le seul fait que ces dispositions autorisent le Royaume du Maroc à décider si les zones de gestion des catégories de pêche susmentionnées peuvent inclure les eaux adjacentes au Sahara occidental affecte le peuple de ce territoire.
Au demeurant, comme le rappelle M. l’avocat général Wathelet au point 69 de ses conclusions dans l’affaire Western Sahara Campaign UK (
C‑266/16
,
EU:C:2018:1
), la frontière entre le Sahara occidental et le Royaume du Maroc se situe au parallèle 27°42’N (Pointe Stafford). Au regard des coordonnées relatives aux limites des zones de gestion visées par les fiches techniques de pêche n
o
4 et n
o
6, il doit en être déduit, d’une part, que la plus grande partie de la zone comprise entre les limites de la zone de gestion visée par la première de ces fiches correspond aux eaux adjacentes au Sahara occidental et, d’autre part, que la zone comprise dans les limites de la zone de gestion visée par la seconde de ces fiches est entièrement incluse dans ces eaux. Par ailleurs, ces limites sont définies dans le cadre des instruments approuvés par la décision attaquée et ne dépendent donc pas de mesures de mise en œuvre ultérieures.
De même, en vertu du principe de répartition proportionnelle des avantages découlant des activités de pêche énoncées à l’article 12, paragraphe 4, de l’accord de pêche, les parties s’engagent à veiller à ce que les populations concernées, y compris celles du Sahara occidental, bénéficient de ces avantages proportionnellement aux activités de pêche dans la zone définie par cet accord, lesquelles incluent les eaux adjacentes à ce territoire, sans prévoir d’exception à ce principe.
À cet égard, ainsi qu’il résulte des explications et des éléments invoqués par le requérant, les ressources halieutiques sont particulièrement abondantes dans les eaux adjacentes au Sahara occidental. Par ailleurs, dans le rapport du 8 octobre 2018, la Commission indique que, en 2012, ce territoire fournissait 78 % du volume total des captures de pêche réalisées dans les eaux marocaines et les eaux adjacentes au territoire en cause. De même, il ressort également de ce rapport que 66 % du montant de l’appui sectoriel au titre de la période allant de 2014 à 2018 a été versé au bénéfice de la partie du Sahara occidental contrôlée par le Royaume du Maroc. Il peut donc en être déduit que, en application du principe rappelé au point 213 ci-dessus, la part du volume total des captures de pêche dans la zone de pêche définie par l’accord litigieux représentée par les captures réalisées dans les eaux adjacentes au Sahara occidental est susceptible de justifier le versement d’une partie significative du montant de l’appui sectoriel au bénéfice du secteur de la pêche de ce territoire non autonome.
Or, ainsi qu’il résulte, notamment, de l’article 12, paragraphe 4, de l’accord de pêche ainsi que de l’article 6, paragraphe 2, et de l’article 7, paragraphe 2, du protocole de mise en œuvre, l’examen de la répartition géographique et sociale équitable de la contrepartie financière, et notamment de l’appui sectoriel, relève de la compétence conjointe des parties à l’accord litigieux. Plus précisément, il ressort des articles 4 et 6 à 8 dudit protocole ainsi que du chapitre 1, point E, de son annexe que, comme l’a relevé le requérant, les paiements correspondants à cette contrepartie financière sont versés au Royaume du Maroc et que celui-ci a la responsabilité de son utilisation sous le contrôle de la commission mixte instituée par l’article 13 de l’accord de pêche.
Par conséquent, comme le requérant le fait valoir, à bon droit, l’affectation du peuple du Sahara occidental et l’obligation de requérir son consentement découlent des seules dispositions de l’accord litigieux et du protocole de mise en œuvre, indépendamment de mesures de mise en œuvre additionnelles. En particulier, il peut être souligné que, ainsi qu’il résulte de la résolution 50/33 de l’Assemblée générale de l’ONU (voir point 19 ci-dessus) et comme le requérant l’a exposé, cet organe a rappelé de manière réitérée le droit des peuples des territoires non autonomes de jouir des ressources naturelles de leurs territoires, de disposer de ces ressources au mieux de leurs intérêts, notamment de leurs ressources marines, et la nécessité de veiller à ce que la souveraineté permanente des populations de ces territoires sur ces ressources soit pleinement respectée et sauvegardée. Par ailleurs, aux points 130 à 134, 145 et 146 de ses conclusions dans l’affaire Western Sahara Campaign UK (
C‑266/16
,
EU:C:2018:1
), M. l’avocat général Wathelet a constaté que ce droit était pertinent dans le contexte d’un accord entre l’Union et le Royaume du Maroc tendant à l’exploitation des ressources halieutiques du Sahara occidental et que la violation du droit du peuple de celui-ci de disposer librement de telles ressources naturelles constituait une violation de son droit à l’autodétermination.
En deuxième lieu, s’agissant de l’argument tiré du caractère purement économique et non juridique des effets de l’accord litigieux sur le territoire du Sahara occidental, il suffit de constater que, du seul fait de son application sur ce territoire et ses eaux adjacentes, l’accord de pêche et le protocole de mise en œuvre, lus à la lumière de l’échange de lettres, produisent des effets juridiques à l’égard du peuple de ce territoire, en tant que tiers à l’accord, au sens de l’effet relatif des traités, pour les raisons indiquées aux points 201 à 216 ci-dessus. Au surplus, d’une part, il peut être relevé que les dispositions de ces instruments et de leurs annexes énoncent des règles précises et inconditionnelles en ce qui concerne la délimitation de la zone de pêche et des zones de gestion ainsi qu’en ce qui concerne les obligations et les limitations qui doivent être observées dans le cadre des activités de pêche, qui sont applicables aux eaux adjacentes audit territoire. Il en va de même des dispositions de ces instruments relatives au montant de la compensation financière, à sa composition et à la répartition géographique et sociale équitable des avantages socio-économiques de l’accord litigieux qui définissent le cadre juridique dans lequel une partie de cette compensation financière sera allouée au bénéfice d’activités économiques situés sur le territoire en cause. Ces dispositions sont donc de nature à produire des effets juridiques sur les opérateurs bénéficiaires des financements découlant de cette compensation, notamment de l’appui sectoriel, y compris ceux exerçant leurs activités sur ce territoire (voir, en ce sens et par analogie, ordonnance du 10 décembre 2019, Front Polisario/Conseil,
T‑344/19
, non publiée,
EU:T:2019:862
, points
à
).
En troisième lieu, s’agissant de la circonstance alléguée que l’accord litigieux ne créerait pas de droits ou d’obligations à l’égard du peuple du Sahara occidental, il suffit de relever, à ce stade, que, indépendamment de la question de savoir si les parties à cet accord ont eu l’intention de lui accorder des droits, ledit accord exprime la volonté des parties, à savoir l’Union et le Royaume du Maroc, d’adopter et de mettre en œuvre un régime juridique d’exploitation des ressources halieutiques des eaux adjacentes à ce territoire et de répartition de la contrepartie financière, notamment, au bénéfice des activités sur ledit territoire. Les règles mises en place par ce régime juridique s’imposent donc à ce tiers à l’accord en cause, en tant qu’elles s’appliquent audit territoire, notamment les règles relatives à la compétence des parties audit accord et de leurs autorités publiques en ce qui concerne sa mise en œuvre. En particulier, ces règles font obstacle à ce que ce peuple décide librement des modalités de cette exploitation et de la répartition des avantages qui en découlent. L’accord litigieux a donc pour effet de créer des obligations à son égard (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 322 et jurisprudence citée).
En quatrième lieu, s’agissant de l’argument selon lequel l’accord litigieux ne serait, en tout état de cause, pas opposable au peuple du Sahara occidental, d’une part, il suffit de relever que la recevabilité d’un recours en annulation est déterminée uniquement par les conditions définies à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, telles qu’interprétées par la jurisprudence. D’autre part, s’agissant de l’avis du professeur de droit international public sur lequel les CPMM s’appuient, il convient de relever que le Tribunal ne saurait se fonder sur de tels écrits pour remettre en cause l’interprétation du droit international retenue par la Cour (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 198 et 199 et jurisprudence citée).
En cinquième lieu, l’affectation du peuple du Sahara occidental par les dispositions de l’accord litigieux applicables aux eaux adjacentes à ce territoire non autonome et la nécessité de requérir son consentement ne sont pas remises en cause par les considérations liminaires de la Commission dans son mémoire en intervention, selon lesquelles la relation juridique « exacte » entre un territoire non autonome et les eaux situées au large de ses côtes ne serait pas « clairement » réglée par le droit international, en particulier par la convention sur le droit de la mer.
Tout d’abord, il convient de relever que, comme le requérant le souligne à bon droit, la convention sur le droit de la mer constitue l’expression de l’état actuel du droit international maritime coutumier, ainsi qu’il résulte, en particulier, de la jurisprudence de la CIJ (voir, en ce sens, arrêt de la CIJ du 12 octobre 1984, Délimitation de la frontière maritime dans la région du golfe du Maine, CIJ, Recueil 1984, p. 246, point 94).
À cet égard, il résulte expressément du paragraphe 1, sous a), de la résolution III de l’acte final de la troisième conférence des Nations unies sur le droit de la mer, du 30 avril 1982, citée par la Commission, que, dans le cas d’un territoire non autonome, « les dispositions relatives à des droits ou intérêts visés dans la Convention sont appliquées au profit du peuple de ce territoire dans le but de promouvoir sa prospérité et son développement ». Il doit donc en être déduit que, chaque fois que des dispositions de la convention sur le droit de la mer se réfèrent à des droits ou à des intérêts des États parties à cette convention, elles sont applicables par analogie aux droits et aux intérêts des peuples des territoires non autonomes et doivent être mis en œuvre sinon par ces derniers, à tout le moins à leur profit. Quant au paragraphe 1, sous b), de cette résolution, également cité par la Commission, il y a lieu de relever que, comme le requérant le relève dans ses observations sur le mémoire en intervention de cette institution, ce paragraphe n’est pas applicable au Sahara occidental, dans la mesure où il vise le « cas » d’un « différend entre États au sujet de la souveraineté sur un territoire [non autonome] ». Or les divergences au sujet de ce territoire entre le Royaume du Maroc et le requérant ne sauraient être considérées, compte tenu du statut de ce dernier, comme relevant d’un « différend entre États ».
Cependant, s’agissant des droits afférents à l’exploitation des ressources naturelles situées dans les eaux adjacentes à ces territoires non autonomes, la résolution III de l’acte final de la troisième conférence des Nations unies sur le droit de la mer doit être interprétée à la lumière du principe de souveraineté permanente sur ces ressources et du principe d’autodétermination dont il procède (voir point 216 ci-dessus), en ce sens que l’exercice de ces droits au profit de ces peuples par un sujet tiers, par exemple la puissance administrante, ne peut intervenir sans qu’ils soient mis en mesure d’exprimer leur volonté à cet égard.
En particulier, il convient de relever que, comme le rappelle la Cour aux points 6 à 9 de l’arrêt Western Sahara Campaign UK, la convention sur le droit de la mer définit, notamment, les droits de l’État côtier sur la mer territoriale et sur la ZEE. À cet égard, d’une part, l’article 2, paragraphe 1, de cette convention dispose que la souveraineté de l’État côtier s’étend, au-delà de son territoire et de ses eaux intérieures, à une zone de mer adjacente désignée sous le nom de « mer territoriale ». L’article 2, paragraphe 3, de cette convention dispose que la souveraineté sur la mer territoriale s’exerce dans les conditions prévues par les dispositions de cette convention et par les autres règles du droit international. D’autre part, l’article 55 de cette même convention dispose que « [l]a zone économique exclusive est une zone située au-delà de la mer territoriale et adjacente à celle-ci, soumise au régime juridique particulier établi par la présente partie, en vertu duquel les droits et la juridiction de l’État côtier et les droits et libertés des autres États sont gouvernés par les dispositions pertinentes de la [c]onvention ». L’article 56, point 1, sous a), de cette convention dispose, notamment, que, « dans la zone économique exclusive, l’État côtier a des droits souverains aux fins d’exploration et d’exploitation, de conservation et de gestion des ressources naturelles, biologiques ou non biologiques, des eaux surjacentes aux fonds marins, des fonds marins et de leur sous-sol ».
Ainsi, il se déduit de ce qui précède que les territoires non autonomes sont susceptibles de se voir reconnaître des droits, notamment en ce qui concerne l’exploitation des ressources naturelles, sur la zone de mer adjacente à ce territoire, définie par la convention sur le droit de la mer comme la mer territoriale, ainsi que sur la zone de mer allant au-delà de cette première zone, dans la limite des droits reconnus par cette convention aux États côtiers sur la ZEE et sans préjudice de la délimitation des zones maritimes des États tiers riverains et de leurs droits.
En l’occurrence, il y a lieu de constater que l’article 1
er
, sous h), de l’accord de pêche inclut dans la zone de pêche les « eaux adjacentes [au] Sahara occidental » sans préciser si cette dernière notion correspond seulement à la définition de la mer territoriale, au sens de la convention sur le droit de la mer, ou s’étend sur la zone de mer allant au-delà de celle-ci, dans la limite des droits reconnus aux États côtiers sur la ZEE par cette même convention. En tout état de cause, dans la mesure où ce même article précise que la définition de la zone de pêche n’affectera pas les négociations éventuelles relatives à la délimitation des zones maritimes des États côtiers riverains de la zone de pêche et, en général, les droits des États tiers, il y a lieu de considérer que le peuple du Sahara occidental est susceptible de se voir reconnaître des droits sur l’exploitation des ressources naturelles dans les eaux adjacentes à ce territoire, au sens de l’accord de pêche.
Ensuite, ainsi que le requérant le rappelle et comme il résulte de la jurisprudence de la CIJ et de la Cour permanente d’arbitrage (CPA), les droits sur la mer sont régis par le principe du droit international coutumier selon lequel « la terre domine la mer du fait de la projection des côtes ou des façades côtières », c’est-à-dire, plus précisément, que les droits sur la mer dérivent de la souveraineté de l’État côtier sur la terre, le territoire maritime constituant la dépendance inséparable du territoire terrestre [voir, en ce sens, CPA, 23 octobre 1909, Affaire des Grisbådarna (Norvège, Suède),
Recueil des sentences arbitrales
, vol. XI, p. 159, CIJ, Arrêts du 8 octobre 2007, Différend territorial et maritime entre le Nicaragua et le Honduras dans la mer des Caraïbes (Nicaragua c. Honduras), arrêt, CIJ, Recueil 2007, p. 659, point 126, et du 3 février 2009, Délimitation maritime en mer Noire (Roumanie c. Ukraine), arrêt, CIJ, Recueil 2009, p. 61, point 77].
Ainsi qu’il résulte des explications du requérant, l’Assemblée générale des Nations unies fait implicitement application de ce principe aux territoires non autonomes, notamment, lorsque, dans la résolution 50/33, elle déclare que « l’exploitation néfaste et le pillage des ressources marines » des territoires non autonomes « compromettent l’intégrité et la prospérité de ces territoires » et « invite tous les gouvernements et tous les organismes des Nations unies à veiller à ce que la souveraineté permanente des population [de ces territoires] sur leurs ressources naturelles soit pleinement respectée et sauvegardée » (voir point 19 ci-dessus). Elle postule ainsi que les ressources naturelles situées dans le territoire maritime constituant la dépendance inséparable de la partie terrestre desdits territoires non autonomes relèvent de la souveraineté permanente des peuples de ces territoires.
Au demeurant, comme le relève le requérant, l’application de ce principe aux territoires non autonomes se déduit également de la pratique internationale de l’Union, ainsi que l’illustre l’accord d’association euro-méditerranéen intérimaire, relatif aux échanges et à la coopération entre la Communauté européenne, d’une part, et l’Organisation de libération de la Palestine (OLP), agissant pour le compte de l’Autorité palestinienne de la Cisjordanie et de la bande de Gaza, d’autre part, signé à Bruxelles le 24 février 1997 (
JO 1997, L 187, p. 3
). En effet, l’article 1
er
, sous m), du protocole n
o
3 de cet accord relatif à la définition de la notion de « produits originaires » et aux méthodes de coopération administrative définit les « territoires » des parties comme les « territoires, y compris les eaux territoriales ».
Enfin, il y a lieu de relever que, dans l’arrêt Western Sahara Campaign UK, la Cour a implicitement fait application de ces principes au Sahara occidental et aux eaux adjacentes.
En effet, la Cour a relevé, d’une part, que les eaux sur lesquelles l’État côtier était en droit d’exercer une souveraineté ou une juridiction, en vertu de la convention sur le droit de la mer, se limitaient aux seules eaux adjacentes à son territoire et relevant de sa mer territoriale ou de sa ZEE et, d’autre part, que, compte tenu du fait que le territoire du Sahara occidental ne faisait pas partie du territoire du Royaume du Maroc, les eaux adjacentes au territoire du Sahara occidental ne relevaient pas de la zone de pêche marocaine (arrêt Western Sahara Campaign UK, points 68 et 69).
Il peut donc en être déduit que la Cour a considéré que les droits sur les eaux adjacentes au Sahara occidental devaient suivre les droits sur la partie terrestre de ce territoire non autonome et, en particulier, ceux de son peuple.
Il résulte donc de ce qui précède que, contrairement à ce que la Commission suggère, les droits de l’État côtier consacrés par la convention sur le droit de la mer et, notamment, les droits relatifs à l’exploitation des ressources naturelles situées dans les zones définies par cette convention, y compris les ressources halieutiques, sont susceptibles d’être exercés au profit des peuples des territoires non autonomes possédant un littoral maritime, à l’instar du Sahara occidental, sans préjudice des droits des États côtiers riverains.
En tout état de cause, dans la mesure où l’accord litigieux ne s’applique pas seulement aux eaux adjacentes au Sahara occidental, mais également au territoire lui-même de celui-ci, son peuple est affecté par l’application territoriale de cet accord, indépendamment de la relation entre ledit territoire et lesdites eaux adjacentes.
Il résulte de tout ce qui précède que, le champ d’application territorial de l’accord litigieux incluant le territoire du Sahara occidental et les eaux adjacentes, cet accord est susceptible d’affecter le peuple de ce territoire et donc de nécessiter son consentement.
–
Sur la troisième branche de l’argumentation du Conseil, tirée de l’absence de modification de la situation juridique du requérant, compte tenu de son rôle limité à la participation au processus d’autodétermination du Sahara occidental
Selon le Conseil, le Royaume d’Espagne, la République française, la Commission et les CPMM, le rôle conféré au requérant dans le cadre du processus d’autodétermination du Sahara occidental n’implique pas que la décision attaquée et l’accord litigieux produisent des effets directs sur sa situation juridique. En effet, son pouvoir de représentation serait limité et non exclusif et il ne serait pas un opérateur économique. En outre, la décision attaquée et l’accord litigieux ne préjugeraient pas de l’issue de ce processus. Ainsi, les effets de la décision attaquée sur le requérant seraient, tout au plus, indirects et politiques.
Pour sa part, le requérant soutient que, du seul fait que la décision attaquée affecte le peuple du Sahara occidental, au sens du point 106 de l’arrêt Conseil/Front Polisario, elle produit des effets juridiques directs sur sa situation en tant que seul et unique représentant du peuple du Sahara occidental. En outre, il soutient que le processus politique d’autodétermination inclut « évidemment » les questions économiques et liées à l’exploitation des ressources naturelles et que, en tout état de cause, l’accord litigieux soulève une question « territoriale », de sorte que le litige relève pleinement du cadre dans lequel il exerce sa mission.
À cet égard, tout d’abord, il convient de rappeler la situation particulière du Sahara occidental, telle qu’elle résulte de l’évolution du contexte international rappelée aux points 2 à 20 ci-dessus. En effet, si le processus d’autodétermination de ce territoire non autonome est toujours en cours, la puissance administrante de celui-ci, au sens de l’article 73 de la charte des Nations unies, à savoir le Royaume d’Espagne, a renoncé depuis le 26 février 1976, à exercer toute responsabilité à caractère international relative à l’administration de ce territoire, ce dont les organes de l’ONU ont pris acte (voir point 13 ci-dessus). Par conséquent, les parties à ce processus, conduit sous l’égide de cette organisation, sont, d’une part, le Royaume du Maroc, qui revendique l’exercice de droits souverains sur ce territoire, et, d’autre part, le requérant, en tant que représentant du peuple de ce territoire. Ainsi, comme l’expose, en substance, la Commission dans son mémoire en intervention, un « conflit de légitimité » oppose le Royaume du Maroc au requérant en ce qui concerne la « représentativité » de ce territoire et de sa population (arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 203).
Ensuite, s’agissant de l’étendue de la représentativité du requérant à l’égard du peuple du Sahara occidental et de son incidence sur son affectation directe par une décision de conclusion d’un accord entre l’Union et le Royaume du Maroc s’appliquant explicitement à ce territoire et aux eaux adjacentes, il convient de relever que, ni dans les arrêts Conseil/Front Polisario et Western Sahara Campaign UK ni dans les ordonnances visées au point 52 ci-dessus, les juridictions de l’Union n’ont pris position sur cette question (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 204).
En revanche, le Conseil, se réfère aux points 183 à 194 des conclusions de l’avocat général Wathelet dans l’affaire Conseil/Front Polisario (
C‑104/16 P
,
EU:C:2016:677
), dans lesquelles l’avocat général a indiqué que, selon lui, le requérant n’était reconnu par l’ONU comme le représentant du peuple du Sahara occidental que dans le cadre du processus politique destiné à résoudre la question de l’autodétermination du peuple de ce territoire et que le litige en cause ne faisait pas partie de ce processus politique (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 205).
Cependant, il se déduit du point 7 de la résolution 34/37 et du point 10 de la résolution 35/19 (voir point 16 ci-dessus) que la reconnaissance, par les organes de l’ONU, de la représentativité du requérant à l’égard du peuple du Sahara occidental précède logiquement la reconnaissance de son droit à être partie au processus d’autodétermination de ce territoire et que c’est précisément en raison de cette représentativité que ces organes ont considéré qu’il disposait de ce droit. Par conséquent, s’il est vrai que ce processus ne comporte pas de volet relatif à la gestion des ressources halieutiques du territoire et à la répartition des bénéfices qui en découlent, la participation du requérant à ce processus ne signifie pas qu’il ne pourrait pas représenter ledit peuple dans le contexte d’un accord de pêche entre l’Union et le Royaume du Maroc, dès lors que ce dernier s’applique audit territoire et aux eaux adjacentes et affecte, de ce fait, le peuple en cause (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 206 et 207).
Au demeurant, ainsi qu’il résulte des résolutions de l’Assemblée générale de l’ONU relatives à cette question et des conclusions de l’avocat général Wathelet dans l’affaire Western Sahara Campaign UK (
C‑266/16
,
EU:C:2018:1
) (voir point 216 ci-dessus), le droit des peuples des territoires non autonomes, et en particulier du peuple du Sahara occidental, de disposer librement de ses ressources naturelles est partie intégrante de leur droit d’autodétermination.
Enfin, s’agissant de l’exclusivité de la représentativité du requérant à l’égard du peuple du Sahara occidental, il suffit de relever, à ce stade, qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que les instances de l’ONU, comme le requérant le relève en substance, aient remis en cause la position exprimée dans les résolutions 34/37 et 35/19 et aient reconnu d’autres organisations que lui habilitées à représenter le peuple en cause. Contrairement aux allégations de la Commission et des CPMM, le fait que, dans le cadre du suivi du processus d’autodétermination, ces instances ont, conformément à leur mandat, des relations et des échanges avec d’autres organisations que le requérant, notamment issues de la société civile, ainsi qu’avec les autorités marocaines n’est pas déterminant à cet égard. De même, la qualité de puissance administrante, au sens de l’article 73 de la charte des Nations unies, du Sahara occidental éventuellement conservée par le Royaume d’Espagne, nonobstant sa déclaration du 26 février 1976, ne saurait, en tout état de cause, faire obstacle à l’expression du consentement du peuple de ce territoire par le requérant (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 208 et 209).
En tout état de cause, il convient de relever que la conclusion, par l’Union, de l’accord litigieux avec l’une des parties au processus d’autodétermination sur le territoire du Sahara occidental, laquelle revendique des droits de souveraineté sur celui-ci et ses eaux adjacentes et, ainsi qu’il résulte de l’échange de lettres (voir point 70 ci-dessus), a conclu elle-même ledit accord sur ce fondement, produit nécessairement des effets juridiques sur l’autre partie à ce processus, compte tenu du « conflit de légitimité » qui oppose ces parties quant à ce territoire (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 210).
Au demeurant, les motifs de l’échange de lettres et les considérants de la décision attaquée indiquent que les parties elles-mêmes, et en particulier l’Union, sont conscientes que la conclusion de cet accord n’est pas sans lien avec le processus d’autodétermination en cours au Sahara occidental.
En témoigne le fait que, au deuxième alinéa, paragraphe 1, de l’échange de lettres, les parties « réaffirment leur soutien au processus des Nations unies » et, au paragraphe 2, précisent que la conclusion de l’accord de pêche ne préjuge pas de leurs positions respectives sur le statut du Sahara occidental et de ses eaux adjacentes, à savoir, d’une part, pour l’Union, qu’il s’agit d’un territoire non autonome disposant du droit à l’autodétermination et, d’autre part, pour le Royaume du Maroc, qu’il s’agit d’une « partie intégrante » de son territoire national. En outre, l’Union précise que, si les eaux adjacentes à ce territoire sont couvertes par la zone de pêche telle que définie à l’article 1
er
, sous h), de l’accord de pêche, « la référence dans l’accord de pêche aux lois et règlements marocains ne [préjuge] pas de sa position ». De même, le Royaume du Maroc précise qu’il considère que « toute solution à ce différend régional devrait se faire sur la base de son initiative d’autonomie ».
Il doit donc en être déduit que les parties ont considéré que la conclusion de l’accord litigieux risquait d’être interprétée comme traduisant une position commune sur le statut du Sahara occidental et comme portant atteinte au processus d’autodétermination en cause et qu’il était nécessaire d’apporter ces précisions pour écarter un tel risque (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 212).
Ces préoccupations sont également reflétées aux considérants 4 et 12 de la décision attaquée (voir point 60 ci-dessus). En particulier, dans ce dernier considérant, le Conseil répond au requérant et « aux autres acteurs » qui « n’ont pas accepté de prendre part au processus de consultation » et qui ont rejeté « l’application de l’accord de pêche et de son protocole de mise en œuvre aux eaux adjacentes au Sahara occidental » parce qu’ils « estimaient essentiellement que ces actes entérineraient la position du Royaume du Maroc sur le territoire du Sahara occidental ». À cet égard, le Conseil indique que « rien dans les termes de l’accord de pêche ou de son protocole de mise en œuvre n’implique de considérer qu’il reconnaîtrait la souveraineté ou les droits souverains du Royaume du Maroc sur le Sahara occidental et les eaux adjacentes » et que « l’Union continuera également à intensifier ses efforts visant à soutenir le processus entamé et poursuivi sous l’égide des Nations unies en vue d’une résolution pacifique du différend ».
Par ailleurs, si, comme le Conseil le relève au considérant 11 de la décision attaquée, le requérant n’a pas accepté de participer aux consultations visées au point 248 ci-dessus, il ressort du rapport du 8 octobre 2018 qu’« une invitation pour une réunion [lui] a été adressée afin de connaître son avis sur l’extension de l’[accord litigieux] aux eaux adjacentes [au] Sahara occidental ». Par conséquent, même si le requérant n’est pas partie à cet accord et s’il n’a pas participé aux négociations en vue de sa conclusion, qui impliquaient seulement les autorités de l’Union et les autorités marocaines, il a été considéré par les institutions comme un interlocuteur légitime à exprimer son point de vue concernant ledit accord (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 214).
Par conséquent, dans la mesure où la conclusion de l’accord litigieux affecte le peuple du Sahara occidental et doit recueillir son consentement, la décision attaquée produit des effets directs sur la situation juridique du requérant en tant que représentant de ce peuple. En outre, dans la mesure où cet accord a été conclu avec le Royaume du Maroc, elle le concerne directement en tant que partie au processus d’autodétermination sur ce territoire. En effet, d’une part, il est constant que le requérant n’a pas consenti à la conclusion de l’accord litigieux et d’autre part, il soutient, dans le cadre du présent recours, que le consentement du peuple du Sahara occidental n’a pas été recueilli de manière valide, en raison, notamment, du fait qu’il ne l’a pas lui-même exprimé (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 215).
Le fait que le requérant n’est pas un opérateur économique est dénué d’incidence dans la mesure où il ne revendique pas cette qualité et n’entend pas faire dériver son affectation directe de l’application à son égard des règles énoncées par l’accord litigieux, mais du champ d’application territorial lui-même de cet accord. Plus particulièrement, s’agissant de la comparaison entre la présente affaire et l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt du 20 septembre 2019, Venezuela/Conseil (
T‑65/18
,
EU:T:2019:649
), invoquée par le Conseil et la Commission à l’appui de leur argumentation, outre le fait que, par arrêt du 22 juin 2021, Venezuela/Conseil (Affectation d’un État tiers) (
C‑872/19 P
,
EU:C:2021:507
), la Cour a annulé l’arrêt du Tribunal cité par le Conseil, il y a lieu de relever que le litige en cause dans cette affaire entre cet État tiers et le Conseil était relatif à des actes unilatéraux s’appliquant uniquement sur le territoire de l’Union et que le consentement d’un tiers à ces actes n’était pas requis. Cette comparaison n’est donc, en tout état de cause, pas pertinente (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 217).
Par ailleurs, le fait allégué par le Conseil que l’accord litigieux et la décision attaquée ne préjugent pas de l’issue du processus d’autodétermination ne signifie pas que ces actes ne sont pas de nature à modifier la situation juridique du requérant, en tant que représentant d’un tiers à cet accord et en tant que partie à ce processus (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 218).
Il résulte de tout ce qui précède que les trois branches de l’argumentation du Conseil, du Royaume d’Espagne, de la République française, de la Commission et des CPMM, relatives au premier critère de l’affectation directe, doivent être écartées et que le requérant satisfait à ce critère.
ii)

Sur le second critère de l’affectation directe, relatif au caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union de la mise en œuvre de la mesure contestée
Ainsi qu’il a été rappelé au point 176 ci-dessus, le Conseil soutient que l’accord litigieux nécessite des mesures de mise en œuvre pour produire des effets juridiques à l’égard des tiers, tandis que le requérant soutient que, du seul fait que la décision attaquée porte conclusion d’un accord applicable au territoire du Sahara occidental et aux eaux adjacentes, elle l’affecte directement, sans que des mesures de mise en œuvre soient nécessaires.
À cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence rappelée au point 179 ci-dessus, le second critère de l’affectation directe requiert que la mesure contestée ne laisse aucun pouvoir d’appréciation à ses destinataires, eu égard au caractère automatique de sa mise en œuvre, découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires.
En l’espèce, dans le cadre de l’examen du premier critère de l’affectation directe, il a été constaté aux points 204 à 216 ci-dessus que l’affectation du peuple du Sahara occidental et l’obligation de requérir son consentement découlent des seules dispositions de l’accord de pêche et du protocole de mise en œuvre, lues à la lumière de l’échange de lettres, lesquels instruments ont été tous trois approuvés par la décision attaquée, indépendamment de mesures de mise en œuvre additionnelles. En particulier, comme le requérant le fait valoir, le règlement attaqué dans l’affaire T‑356/19 ne saurait faire obstacle à son affectation directe par la décision attaquée, dans la mesure où ce règlement est une mesure technique relative à un aspect ponctuel du protocole de mise en œuvre, à savoir la répartition entre les États membres des possibilités de pêche accordées en vertu dudit protocole.
Au demeurant, selon une jurisprudence constante, le second critère de l’affectation directe est satisfait lorsque la possibilité pour les destinataires de ne pas donner suite à l’acte de l’Union est purement théorique, leur volonté de tirer des conséquences conformes à celui-ci ne faisant aucun doute (voir arrêt du 4 décembre 2019, PGNiG Supply & Trading/Commission,
C‑117/18 P
, non publié,
EU:C:2019:1042
, point
et jurisprudence citée).
Or, en l’espèce, dans la mesure où l’accord litigieux a été conclu précisément avec l’objectif de permettre aux navires de l’Union de reprendre leurs activités de pêche dans les eaux adjacentes au Sahara occidental et aux populations de ce territoire de bénéficier de la contrepartie financière correspondante, force est de constater que la volonté des autorités de l’Union et de celles du Royaume du Maroc de ne pas donner suite aux engagements qui en découlent est purement théorique.
Dès lors, il y a lieu de conclure que le requérant est affecté directement par la décision attaquée.
2)

Sur l’affectation individuelle du requérant
Le Conseil soutient que la participation du requérant aux négociations sur le statut du Sahara occidental n’est pas de nature à l’individualiser au regard de la décision attaquée et que l’accord litigieux n’affecte pas sa position dans le cadre de ces négociations. Dans la duplique, il ajoute que, même à supposer que le requérant soit compétent pour les questions économiques du Sahara occidental, il découle, en particulier, du point 69 de l’arrêt du 10 avril 2003, Commission/Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), que cette compétence ne suffirait pas pour établir qu’il est individuellement concerné par l’accord litigieux.
La Commission, la République française, le Royaume d’Espagne et les CPMM développent, en substance, la même argumentation.
Le requérant soutient qu’il est individuellement concerné, au motif qu’il résulterait des points 100 à 106 de l’arrêt Conseil/Front Polisario que le peuple du Sahara occidental, dont il est le représentant, devrait consentir à tout accord international applicable au territoire du Sahara. Ainsi, compte tenu du rôle qu’il jouerait à l’égard de ce peuple, notamment dans l’expression de son consentement à être lié par voie de traité, il présenterait des qualités particulières de nature à le caractériser par rapport à toute autre personne et serait ainsi affecté individuellement par la décision attaquée. Dans la réplique, il ajoute que, en procédant aux consultations visées au considérant 11 de la décision attaquée, le Conseil l’a empêché d’exercer sa compétence pour exprimer le consentement du peuple sahraoui et reprend, en substance, l’argumentation exposée en vue de démontrer qu’il est directement affecté par cette décision.
Selon une jurisprudence constante, les sujets autres que les destinataires d’une décision ne sauraient prétendre être individuellement concernés que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire d’une telle décision le serait (voir arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 228 et jurisprudence citée).
En l’espèce, en tant que représentant du peuple d’un territoire non autonome, jouissant du droit à l’autodétermination, le requérant dispose, en vertu du droit international, de compétences propres et distinctes de celles des parties à l’accord litigieux. Ainsi, il peut utilement faire valoir, aux fins de démontrer qu’il est individuellement affecté par la décision attaquée, que celle-ci l’empêche d’exercer, comme il l’entend, lesdites compétences (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 229).
Or, dans le cadre de l’examen de l’affectation directe du requérant, il a été conclu que, dans la mesure où la conclusion de l’accord litigieux affectait le peuple du Sahara occidental et impliquait de recueillir son consentement, la décision attaquée produisait des effets directs sur la situation juridique du requérant en tant que représentant de ce peuple et en tant que partie au processus d’autodétermination sur ce territoire (voir points 241 à 250 ci-dessus). Par conséquent, le requérant doit être considéré comme affecté par la décision attaquée en raison de qualités qui lui sont particulières et qui l’individualisent d’une manière analogue à celle dont le serait le destinataire de cette décision (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 230 et 231).
Les circonstances du litige ayant donné lieu à l’arrêt du 10 avril 2003, Commission/Nederlandse Antillen (
C‑142/00 P
,
EU:C:2003:217
), invoqué par le Conseil, la Commission et les CPMM, ne sont pas comparables à celles de la présente affaire. En effet, d’une part, les mesures contestées dans le cadre de ce litige ne visaient pas spécifiquement le territoire des parties requérantes. D’autre part, et en tout état de cause, l’adoption de ces mesures n’impliquait pas de requérir le consentement du peuple de ce territoire (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 233 à 235).
La jurisprudence relative à l’affectation individuelle des associations (voir arrêt du 18 janvier 2007, PKK et KNK/Conseil,
C‑229/05 P
,
EU:C:2007:32
, point
et jurisprudence citée, et ordonnance du 3 avril 2014, ADEAS/Commission,
T‑7/13
, non publiée,
EU:T:2014:221
, point
et jurisprudence citée), citée par la Commission et par la République française, n’est pas davantage pertinente, dès lors que l’affectation individuelle d’une association défendant les intérêts privés de ses membres ne saurait être comparée à celle d’une entité représentant le peuple d’un territoire non autonome. En outre, eu égard au rôle du requérant et aux circonstances énoncées aux points 241 à 250 ci-dessus, lesquelles suffisent à l’individualiser au regard de la décision attaquée, le fait qu’il n’a pas participé aux négociations en vue de la conclusion de l’accord litigieux ne saurait lui être opposé (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 236 et 237).
Il s’ensuit que le requérant est non seulement directement, mais également individuellement affecté par la décision attaquée. Partant, il y a lieu d’écarter la fin de non-recevoir du Conseil tirée de son défaut de qualité pour agir et d’examiner le recours sur le fond.
3.

Sur le bien-fondé du recours
Au soutien de son recours, le requérant soulève onze moyens. Le premier moyen est tiré de l’incompétence du Conseil pour adopter la décision attaquée, le deuxième, de la violation de son obligation de vérifier le respect des droits fondamentaux et du droit international humanitaire, le troisième, de la violation de l’obligation d’exécuter les arrêts de la Cour, le quatrième, de la violation des droits fondamentaux, en tant que principes et valeurs devant guider l’action extérieure de l’Union, le cinquième, de la violation du principe de protection de la confiance légitime, le sixième, de l’application erronée du principe de proportionnalité, le septième, du non-respect de la politique de la pêche, le huitième, de la violation du droit à l’autodétermination, le neuvième, de la violation du principe de l’effet relatif des traités, le dixième, de la violation du droit international humanitaire et, le onzième, de la violation des obligations de l’Union au titre du droit de la responsabilité internationale.
a)

Sur le premier moyen, tiré de l’incompétence du Conseil pour adopter la décision attaquée
Le requérant soutient que le Conseil, en tant qu’organe de l’Union, n’avait pas compétence pour adopter la décision attaquée, dès lors que celle-ci portait conclusion d’un accord international applicable à un territoire relevant de la souveraineté d’un peuple tiers, à l’égard duquel ni l’Union ni son cocontractant n’avaient autorité.
Le Conseil soutient que, par le présent moyen, le requérant conteste, en réalité, la compétence de l’Union au motif de la violation du droit à l’autodétermination et du principe de l’effet relatif des traités et renvoie à sa réponse aux huitième et neuvième moyens. Par ailleurs, il relève que la compétence pour conclure des accords internationaux lui est conférée par l’article 218, paragraphe 6, TFUE.
Pour sa part, la Commission soutient que le droit international ne s’oppose pas à la conclusion, par la puissance administrante d’un territoire non autonome, d’un accord international s’appliquant audit territoire. En l’espèce, le Royaume du Maroc devrait être considéré comme étant, de facto, l’autorité administrante du Sahara occidental. La République française défend, en substance, une position analogue. Les CPMM approuvent, en substance, la réponse du Conseil au présent moyen.
À cet égard, il suffit de relever que, en l’espèce, il ne ressort pas des éléments invoqués par le requérant ou des pièces du dossier que la conclusion de l’accord litigieux devrait être exclue en raison du statut d’organisation internationale de l’Union ou d’une règle du droit international prohibant expressément une telle conclusion, découlant, notamment, d’une résolution du Conseil de sécurité ou d’un arrêt de la CIJ. Au demeurant, il doit être rappelé que, ainsi qu’il se déduit du point 98 de l’arrêt Conseil/Front Polisario et des points 70 à 72 de l’arrêt Western Sahara Campaign UK, la Cour n’a pas exclu, par principe, que l’Union et le Royaume du Maroc puissent conclure un accord international applicable au territoire du Sahara occidental ou aux eaux adjacentes à celui-ci (voir, en ce sens et par analogie, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 247 et 248 et jurisprudence citée).
Pour ces raisons, le premier moyen doit être rejeté.
Il convient de poursuivre l’examen du bien-fondé du recours en procédant à l’analyse du troisième moyen.
b)

Sur le troisième moyen, tiré, en substance, de la violation, par le Conseil, de son obligation de se conformer aux exigences déduites par la jurisprudence du principe d’autodétermination et du principe de l’effet relatif des traités
Le requérant soutient que, en concluant avec le Royaume du Maroc un accord explicitement applicable au territoire du Sahara occidental et aux eaux adjacentes sans son consentement, le Conseil a méconnu l’obligation d’exécution des arrêts de la Cour qui découle de l’article 266 TFUE. En effet, la Cour aurait considéré que l’inclusion implicite de ce territoire dans le champ d’application des accords conclus entre l’Union et le Royaume du Maroc serait juridiquement impossible, en vertu du principe d’autodétermination et du principe de l’effet relatif des traités. Le requérant en déduit que, pour les mêmes raisons, une application explicite de tels accords audit territoire et aux eaux adjacentes est, à plus forte raison, exclue. Par ailleurs, dans la première partie de la requête ainsi que dans les considérations liminaires de la réplique et dans les observations sur les mémoires en intervention, le requérant fait valoir, en particulier, que la conclusion de l’accord litigieux est contraire à la jurisprudence en ce qu’elle ne respecte pas le statut séparé et distinct du Sahara occidental et qu’elle a été adoptée sans le consentement du peuple de ce territoire audit accord.
Le Conseil soutient que, en concluant un accord qui inclut explicitement dans son champ d’application les eaux adjacentes au Sahara occidental, après avoir obtenu le consentement des populations de ce territoire, il s’est conformé aux arrêts Conseil/Front Polisario et Western Sahara Campaign UK.
Plus précisément, dans les considérations liminaires du mémoire en défense, intitulées « Questions horizontales », en premier lieu, le Conseil soutient que les consultations effectuées par la Commission et par le SEAE, qui avaient pour objectif d’assurer la participation la plus large possible des instances et organisations représentatives des populations concernées, sans préjuger de l’issue du processus d’autodétermination, ont permis d’obtenir le consentement de celles-ci, conformément à l’arrêt Conseil/Front Polisario et dans le respect des principes pertinents du droit international. En deuxième lieu, il fait valoir que la situation actuelle du Sahara occidental ne permet pas de consulter directement le peuple concerné ou par l’intermédiaire d’un représentant institutionnel du peuple de ce territoire. En troisième lieu, les institutions ont pu faire usage de leur marge d’appréciation pour procéder à des consultations fondées sur un critère objectif, tiré des bénéfices pour les populations de ce territoire, et se seraient, à cet égard, conformées aux principes du droit international applicables. En quatrième lieu, dans la duplique, le Conseil affirme que seul le Royaume du Maroc, qui serait l’autorité administrative « de facto » sur le territoire du Sahara occidental, aurait la capacité juridique et les moyens administratifs et douaniers pour conclure un accord de pêche avec l’Union. En cinquième lieu, le requérant ne remplirait pas les conditions énoncées par la jurisprudence pour invoquer des règles de droit international.
La Commission développe, en substance la même analyse que celle du Conseil en ce qui concerne le processus ayant conduit à la conclusion de l’accord litigieux et l’invocabilité des principes du droit international ainsi que le contrôle judiciaire des décisions de conclusion de ces accords. Dans le cadre des huitième et neuvième moyens, elle remet également en cause, spécifiquement, l’invocabilité du principe d’autodétermination et du principe de l’effet relatif des traités. Elle ajoute, au point 1.2 de ses considérations liminaires, que l’accord litigieux est conforme aux principes du droit international public consacrés par l’article 73 de la charte des Nations unies et par la résolution III de l’acte final de la troisième conférence des Nations unies sur le droit de la mer. Elle fait valoir, pour l’essentiel, que ces dispositions ne s’opposent pas à la gestion des ressources des eaux adjacentes au Sahara occidental par le Royaume du Maroc et par l’Union dans le cadre d’un accord international, dès lors que cette gestion tient compte des intérêts de la population de ce territoire, et que les thèses du requérant créeraient un vide juridique dans la gouvernance de ces eaux. En outre, la convention sur le droit de la mer n’utiliserait pas la notion de consentement. Enfin, elle soutient que le requérant se méprend sur les conséquences à tirer des arrêts Conseil/Front Polisario et Western Sahara Campaign UK, qui se seraient bornés à interpréter les accords applicables au territoire du Royaume du Maroc et des eaux relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction au regard des principes du droit international pertinents, mais ne porteraient pas sur la validité de ces accords.
Le Royaume d’Espagne et la République française développent, en substance, une argumentation analogue à celle du Conseil et de la Commission en ce qui concerne l’application des principes de droit international, le contrôle juridictionnel de la décision attaquée et la validité des consultations effectuées par la Commission et le SEAE.
Les CPMM rejoignent, en partie, l’analyse du Conseil relative au processus de consultation précédant la conclusion de l’accord litigieux. En outre, elles affirment que les élus locaux, qui ont participé à cette consultation, sont les représentants légitimes de la population du Sahara occidental et jouissent de la légitimité démocratique. Par ailleurs, s’agissant spécifiquement du troisième moyen, elles soutiennent, notamment, que l’article 266 TFUE ne serait pas applicable en l’espèce. Enfin, dans le cadre du neuvième moyen, elles font valoir que le principe de l’effet relatif des traités n’est pas applicable et que, en tout état de cause, l’accord litigieux n’est pas opposable au requérant.
À titre liminaire, il convient de relever qu’une partie de l’argumentation du Conseil, de la République française, de la Commission et des CPMM soulève, en définitive, la question de savoir si le présent moyen n’est pas inopérant. Il convient donc d’examiner cette question avant de se prononcer, le cas échéant, sur le bien-fondé dudit moyen.
1)

Sur les arguments du Conseil, de la République française, de la Commission et des CPMM relatifs au caractère inopérant du troisième moyen
Les arguments du Conseil et des intervenants remettent en cause les fondements juridiques du présent moyen sur trois aspects. Premièrement, l’article 266 TFUE ne serait pas applicable. Deuxièmement, les arrêts cités par le requérant ne pourraient pas être utilement invoqués aux fins de contester la validité des accords entre l’Union et le Royaume du Maroc. Troisièmement, le requérant ne pourrait pas invoquer les principes du droit international coutumier dont il allègue, en l’espèce, la violation.
En premier lieu, s’agissant de l’applicabilité de l’article 266 TFUE, il y a lieu de relever que, dans l’arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil (T‑279/19), le Tribunal a constaté que, dans le cadre de son troisième moyen, qui reposait sur les mêmes fondements juridiques que le présent moyen, le requérant ne pouvait pas déduire de l’article 266 TFUE une obligation, pour les institutions, d’exécuter les arrêts Conseil/Front Polisario et Western Sahara Campaign UK ou les ordonnances du Tribunal visées au point 52 ci-dessus, notamment, pour la raison qu’aucune de ces décisions des juridictions de l’Union n’avait procédé à l’annulation d’un acte de l’Union ou constaté l’invalidité d’un tel acte. Il en a conclu que, en tant qu’il était fondé sur les dispositions de cet article, ce moyen était inopérant (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 262 à 265 et jurisprudence citée).
Cependant, en tant que l’argumentation développée au soutien de ce moyen était fondée sur un grief tiré, en substance, de la violation, par les institutions, de leur obligation de se conformer à la jurisprudence de la Cour relative aux règles de droit international applicables à l’accord en cause dans cette affaire, le Tribunal a constaté que le requérant pouvait utilement se prévaloir de cette violation, dès lors que le juge de l’Union est compétent pour contrôler, dans le cadre d’un recours en annulation, la conformité de l’acte attaqué avec la jurisprudence de la Cour et que la décision qui était attaquée dans l’affaire en cause avait précisément été adoptée en vue de tirer les conséquences de cette jurisprudence, et plus particulièrement de l’arrêt Conseil/Front Polisario. Il a donc conclu que, nonobstant la référence erronée à l’article 266 TFUE, le troisième moyen, en tant qu’il est tiré, en substance, du grief susvisé, n’est pas inopérant (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 267 à 272).
Dans la mesure où, dans le cadre du présent moyen, le requérant se réfère à l’exécution des mêmes décisions des juridictions de l’Union que celles invoquées dans le cadre de l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil (T‑279/19), il y a lieu de rejeter le présent moyen, en tant qu’il est fondé sur l’article 266 TFUE, pour les mêmes raisons que celles énoncées au point 284 ci-dessus.
En revanche, il convient de relever que, ainsi qu’il résulte du point 276 ci-dessus, le requérant se prévaut, en substance, dans le cadre du présent moyen, de la violation, par les institutions, de leur obligation de se conformer à la jurisprudence de la Cour relative à l’interprétation des accords entre l’Union et le Royaume du Maroc à l’aune des règles de droit international applicables, énoncées dans les arrêts Conseil/Front Polisario et Western Sahara Campaign UK. En outre, ainsi qu’il résulte des considérants 3 et 5 de la décision attaquée (voir point 116 ci-dessus), l’accord litigieux a été négocié et conclu par les institutions en vue de tirer les conséquences du second de ces arrêts, lequel avait exclu l’application de l’accord de pêche de 2006 et du protocole de 2013 au territoire du Sahara occidental et aux eaux adjacentes, au motif que celle-ci serait contraire au principe d’autodétermination et au principe de l’effet relatif des traités, tels qu’interprétés dans le premier de ces arrêts. Il s’ensuit que, pour des motifs analogues à ceux énoncés aux points 267 à 272 de l’arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil (T‑279/19), le présent moyen, en tant qu’il est tiré de ladite violation, n’est pas inopérant.
En deuxième lieu, les arguments de la Commission et des CPMM tirés du fait que, dans les arrêts Conseil/Front Polisario et Western Sahara Campaign UK, la Cour a procédé à l’interprétation du principe d’autodétermination et du principe de l’effet relatif dans le contexte de l’interprétation des accords en cause dans ces affaires et non du contrôle de leur validité ne peuvent qu’être rejetés. En effet, d’une part, les institutions sont tenues de se conformer non seulement à l’interprétation des règles du droit de l’Union retenue par la Cour, mais également à celle des règles de droit international qui lient l’Union et le juge de l’Union est compétent pour apprécier la compatibilité d’un accord conclu au nom de l’Union avec cette interprétation. D’autre part, les règles de droit international interprétées en l’espèce par la Cour, qui étaient pertinentes pour se prononcer sur l’application implicite d’un tel accord, conclu avec le Royaume du Maroc, au Sahara occidental le sont, à plus forte raison, pour examiner la légalité d’une stipulation d’un accord entre les mêmes parties prévoyant explicitement une telle application territoriale (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 273 à 275).
En troisième lieu, s’agissant de l’invocabilité du principe d’autodétermination et du principe de l’effet relatif des traités, il peut être rappelé que, dans le contexte d’un accord en matière de politique commerciale, conclu, au nom de l’Union, pour se conformer à l’interprétation retenue de ces principes par la Cour dans l’arrêt Conseil/Front Polisario, le Tribunal a constaté que, dans cet arrêt, la Cour avait déduit de l’interprétation de l’accord d’association à la lumière desdits principes, des obligations claires, précises et inconditionnelles s’imposant dans le cadre des relations de l’Union avec le Royaume du Maroc, à savoir, d’une part, le respect du statut séparé et distinct du Sahara occidental et, d’autre part, l’obligation de s’assurer du consentement de son peuple en cas de mise en œuvre de l’accord d’association sur ce territoire (voir arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 281 et jurisprudence citée).
Le Tribunal a déduit de ce constat que, en vue de défendre les droits que tirait le peuple du Sahara occidental du principe d’autodétermination et du principe de l’effet relatif des traités, le requérant devait avoir la faculté d’invoquer la violation de ces obligations claires, précises et inconditionnelles à l’encontre de la décision qui était attaquée dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil (T‑279/19), dans la mesure où une telle violation alléguée est susceptible d’affecter ledit peuple, en tant que tiers à un accord conclu entre l’Union et le Royaume du Maroc. En outre, il a considéré que la jurisprudence relative à l’invocabilité des principes du droit international coutumier énoncée aux points 107 à 109 de l’arrêt du 21 décembre 2011, Air Transport Association of America e.a. (
C‑366/10
,
EU:C:2011:864
), ne s’opposait pas à cette conclusion. En effet, il a constaté que les considérations figurant à ces points reposaient sur une appréciation des circonstances particulières de l’espèce relatives à la nature des principes du droit international invoqués et de l’acte contesté ainsi qu’à la situation juridique des parties requérantes dans l’affaire au principal qui n’étaient pas comparables à celles de l’affaire T‑279/19 (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 282 à 291 et jurisprudence citée).
De même, le Tribunal a considéré que la conclusion énoncée au point 290 ci-dessus n’était pas remise en cause par les arguments de la Commission et de la Comader relatifs à l’invocabilité spécifique, d’une part, du principe d’autodétermination et, d’autre part, du principe de l’effet relatif des traités. En effet, en premier lieu, s’agissant du principe d’autodétermination, le Tribunal a considéré que, en tout état de cause, le fait que le droit consacré par ce principe était un droit collectif et le fait qu’il ouvrait un processus dont l’issue n’était pas définie étaient sans incidence en l’espèce, le sujet tiers que représentait le requérant étant précisément titulaire de ce droit et en jouissant effectivement, indépendamment de l’issue du processus en cours. En second lieu, s’agissant du principe de l’effet relatif des traités, le Tribunal a considéré, en substance, que le caractère éventuellement non opposable de l’accord sur les préférences tarifaires au peuple du Sahara occidental dans l’ordre international ne pouvait faire obstacle à ce que le requérant invoquât ce principe devant le juge de l’Union (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 293 à 296 et jurisprudence citée).
Les considérations rappelées aux points 289 à 291 ci-dessus sont applicables à l’invocabilité du principe d’autodétermination et du principe de l’effet relatif des traités à l’encontre de la décision attaquée, eu égard à l’applicabilité desdits principes dans le cadre d’un accord de pêche conclu entre l’Union et le Royaume du Maroc, constatée par la Cour aux points 63 à 72 de l’arrêt Western Sahara Campaign UK.
En tout état de cause, dans le cadre du présent moyen, le requérant soulève un grief tiré, en substance, de la violation, par les institutions, de leur obligation de se conformer à la jurisprudence de la Cour relative à l’interprétation des accords entre l’Union et le Royaume du Maroc à l’aune des règles de droit international applicables et, en particulier, de leur obligation de se conformer à l’arrêt Western Sahara Campaign UK, à l’appui d’un recours dirigé contre une décision adoptée pour tirer les conséquences de cet arrêt. Par conséquent, dans ce contexte, il ne saurait lui être refusé le droit de mettre en cause la légalité de la décision attaquée en invoquant, dans le cadre de ce grief, de telles règles, de nature fondamentale, alors que l’Union est liée par ces règles et que cette décision a été adoptée pour se conformer à l’interprétation que la Cour en a retenue (voir, par analogie, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 292 et jurisprudence citée).
Dès lors, dans le cadre du présent moyen, le requérant peut utilement invoquer les arrêts Conseil/Front Polisario et Western Sahara Campaign UK et l’interprétation qui y est retenue du principe d’autodétermination et du principe de l’effet relatif des traités à l’appui du présent moyen. Celui-ci n’est donc pas inopérant.
2)

Sur le bien-fondé des arguments invoqués par le requérant au soutien du présent moyen
L’argumentation du requérant venant au soutien du présent moyen comporte, en substance, trois branches, tirées, premièrement, de l’impossibilité, pour l’Union et pour le Royaume du Maroc, de conclure un accord applicable au Sahara occidental et aux eaux adjacentes, deuxièmement, de la violation du statut séparé et distinct de ce territoire, contrairement au principe d’autodétermination, et, troisièmement, de la violation de l’exigence selon laquelle le peuple de ce territoire doit consentir à l’accord litigieux, en tant que tiers à celui-ci, au sens du principe de l’effet relatif des traités.
i)

Sur la première branche du troisième moyen, tirée de l’impossibilité pour l’Union et pour le Royaume du Maroc de conclure un accord applicable au Sahara occidental et aux eaux adjacentes
Par la première branche, le requérant soutient que, ainsi qu’il résulte des arrêts Conseil/Front Polisario et Western Sahara Campaign UK, l’application d’un accord entre l’Union et le Royaume du Maroc au Sahara occidental et aux eaux adjacentes est impossible juridiquement du fait, en particulier, de la violation du principe d’autodétermination et du principe de l’effet relatif des traités. Plus particulièrement, s’agissant de l’arrêt Western Sahara Campaign UK, le requérant affirme que la Cour aurait exclu, au point 72 de celui-ci, un tel accord au motif que, en toute hypothèse, le Royaume du Maroc aurait catégoriquement refusé de se considérer autrement que souverain à l’égard dudit territoire. Or l’accord litigieux viserait, en réalité, à « pérenniser » l’application de facto de l’accord de pêche de 2006 et de ses protocoles à la partie du territoire en cause contrôlée par ce pays tiers et aux eaux adjacentes, qui avait été exclue par l’arrêt susvisé.
Le Conseil, soutenu par la République française, par la Commission et par les CPMM, fait valoir que les arrêts cités au point 296 ci-dessus n’ont pas exclu l’application au Sahara occidental d’accords entre l’Union et le Royaume du Maroc.
À cet égard, il suffit de relever que, dans le cadre de la jurisprudence relative aux accords conclus au nom de l’Union avec le Royaume du Maroc dans le cadre de l’accord d’association, les juridictions de l’Union ne se sont pas prononcées sur des litiges relatifs à des accords entre l’Union et le Royaume du Maroc comprenant une stipulation explicite incluant le Sahara occidental dans le champ d’application territorial de cet accord. Ainsi, dans le cadre de cette jurisprudence, la Cour et le Tribunal ont seulement jugé que les règles de droit international applicables s’opposaient à ce que ce territoire non autonome soit considéré comme relevant implicitement du champ d’application territorial d’un accord entre l’Union et le Royaume du Maroc, alors que ce champ d’application était explicitement limité, pour ce qui concernait ce pays tiers, à son territoire ou aux eaux relevant de sa souveraineté ou de sa juridiction (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 300 à 304 et jurisprudence citée).
Par ailleurs, ainsi qu’il a été rappelé aux points 301 et 305 de l’arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil (T‑279/19), la Cour, aux points 94 à 98 de l’arrêt Conseil/Front Polisario, a constaté que la règle codifiée à l’article 29 de la convention de Vienne ne s’opposait pas à ce qu’un traité lie un État à l’égard d’un autre territoire que le sien si une telle intention ressortait de ce traité.
Il doit donc en être conclu que, contrairement à ce que le requérant affirme, l’accord litigieux ne peut pas être considéré comme « entérinant » une pratique exclue par la jurisprudence, En effet, d’une part, celle-ci n’a pas exclu totalement qu’un accord entre l’Union et le Royaume du Maroc puisse légalement s’appliquer au Sahara occidental ou aux eaux adjacentes. D’autre part, cette application ne résulte pas, en l’espèce, d’une simple « pratique », mais des termes explicites de l’accord litigieux lui-même, reflétant la volonté commune des parties, et notamment de l’Union (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 305 et jurisprudence citée).
Ces considérations ne sont pas remises en cause, en l’espèce, par le point 72 de l’arrêt Western Sahara Campaign UK (voir point 48 ci-dessus). En effet, à ce point dudit arrêt, la Cour a seulement écarté l’hypothèse du Conseil et de la Commission selon laquelle les eaux adjacentes au Sahara occidental pouvaient être considérées comme relevant de la juridiction du Royaume du Maroc, en tant que puissance administrante « de facto » ou puissance occupante de ce territoire, dès lors que ce dernier avait « catégoriquement » exclu ces qualifications. En revanche, au même point, elle n’a pas écarté la possibilité que ces eaux puissent être incluses dans un accord de pêche entre l’Union et le Royaume du Maroc qui les distingue explicitement des eaux relevant de la souveraineté ou de la juridiction de cet État tiers.
La première branche du troisième moyen doit donc être rejetée.
Il convient de procéder à l’analyse de la troisième branche du présent moyen.
ii)

Sur la troisième branche du troisième moyen, tirée de la violation de l’exigence selon laquelle le peuple du Sahara occidental devait consentir à l’accord litigieux, en tant que tiers à celui-ci, au sens du principe de l’effet relatif des traités
Par la troisième branche du troisième moyen, le requérant, tant dans la requête que dans la réplique, conteste la validité des consultations effectuées par la Commission et par le SEAE et la pertinence du rapport du 8 octobre 2018 qui fait état, notamment, de celles-ci. En effet, ces consultations et ce rapport seraient centrés sur les bénéfices de l’accord litigieux, alors que le seul critère pertinent, énoncé par la Cour, serait le consentement du peuple du Sahara occidental. En outre, selon le requérant, ces consultations, pour lesquelles les institutions et le Royaume du Maroc n’étaient pas, selon le requérant, compétents, n’ont pu avoir pour objet ou pour effet d’obtenir ledit consentement, en particulier du fait que, d’une part, ce dernier ne saurait résulter d’un processus informel de consultation et que, d’autre part, ce dernier concernait des entités instituées en vertu de la loi marocaine et n’aurait pas inclus la partie de ce peuple vivant hors de la zone contrôlée par le Royaume du Maroc. En outre, au considérant 11 de la décision attaquée, le Conseil aurait changé la nature et la portée desdites consultations en en faisant une manifestation du consentement des « populations concernées ». Ces considérations du Conseil ne seraient pas conformes aux arrêts Conseil/Front Polisario Western Sahara Campaign UK, notamment au point 106 du premier de ces arrêts.
Le Conseil, le Royaume d’Espagne, la République française, la Commission et les CPMM soutiennent, en substance, que les consultations effectuées respectent les principes applicables de droit international, eu égard à la situation particulière du Sahara occidental qui ne permettrait pas de recueillir directement le consentement de son peuple et au pouvoir d’appréciation important des institutions (voir points 277 à 281 ci-dessus).
L’examen de la présente branche implique d’examiner, premièrement, l’application du principe de l’effet relatif des traités dans le cas d’espèce, deuxièmement, les modalités selon lesquelles les institutions ont entendu, en l’occurrence, se conformer, selon l’expression du considérant 11 de la décision attaquée, aux « considérations exposées dans l’arrêt [Western Sahara Campaign UK] » et, troisièmement, le bien-fondé de l’argumentation rappelée au point 304 ci-dessus.
–
Sur l’application du principe de l’effet relatif des traités au cas d’espèce
Tout d’abord, il convient de rappeler que, contrairement à ce que les CPMM soutiennent et ainsi qu’il résulte des points 100 à 107 de l’arrêt Conseil/Front Polisario et des points 63, 69, 71 et 72 de l’arrêt Western Sahara Campaign UK, le principe de l’effet relatif des traités est applicable en l’espèce. En particulier, le fait allégué que, compte tenu de sa position sur le Sahara occidental, le Royaume du Maroc n’aurait entendu accorder ni droits ni obligations au peuple de ce territoire n’a aucune incidence sur l’applicabilité de ce principe dans le cadre de l’interprétation, par les juridictions de l’Union, au regard du droit international, d’un accord entre l’Union et le Royaume du Maroc applicable au Sahara occidental et aux eaux adjacentes tel que l’accord litigieux (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 310).
L’application, en l’espèce, du principe de l’effet relatif des traités n’est pas non plus remise en cause par les considérations liminaires de la Commission concernant le caractère prétendument non résolu en droit international de la relation entre un territoire non autonome et ses eaux adjacentes et, notamment, par ses considérations concernant l’absence de référence à la notion de consentement dans la convention sur le droit de la mer, en particulier dans la résolution III de l’acte final de la troisième conférence des Nations unies sur le droit de la mer.
En effet, il suffit de rappeler que, comme il a été conclu au point 233 ci-dessus, il résulte de l’analyse des principes du droit coutumier consacrés par la convention sur le droit de la mer et des stipulations de cette convention, telles qu’interprétées, notamment, par la Cour (voir points 221 à 232 ci-dessus), que les droits de l’État côtier consacrés par la convention sur le droit de la mer, et notamment les droits relatifs à l’exploitation des ressources halieutiques situées dans les zones définies par cette convention, sont susceptibles d’être exercés au profit des peuples des territoires non autonomes possédant un littoral maritime, à l’instar du Sahara occidental. Cependant, dans l’hypothèse dans laquelle les droits du peuple en cause seraient exercées à leur profit par des États tiers, ledit peuple, conformément au principe d’autodétermination et au principe de l’effet relatif des traités, doit exprimer son consentement à ce que ces droits soient exercés par ceux‑ci. En tout état de cause, ainsi qu’il a déjà été constaté itérativement dans le présent arrêt, l’accord litigieux s’applique non seulement aux eaux adjacentes audit territoire, mais également à la partie terrestre de ce dernier.
Ensuite, en l’absence d’indication de la Cour ou de prise de position des organes de l’ONU sur les critères relatifs aux modalités d’expression du consentement du peuple du Sahara occidental, il convient de rappeler que, en vertu du principe du droit international général de l’effet relatif des traités, dont la règle figurant à l’article 34 de la convention de Vienne constitue une expression particulière, les traités ne doivent ni nuire ni profiter à des sujets tiers sans leur consentement (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 311 à 313).
À cet égard, il peut être déduit des dispositions des articles 35 et 36 de la convention de Vienne que le consentement du peuple du Sahara occidental à l’égard de l’accord litigieux ne peut être présumé que dans l’hypothèse où les parties à cet accord ont entendu lui conférer un droit, sauf indication contraire, et que, en revanche, ce consentement doit être explicite à l’égard des obligations que ces mêmes parties entendent lui imposer. En effet, outre que les principes codifiés par la convention de Vienne à l’égard des relations conventionnelles entre États sont susceptibles de s’appliquer à d’autres sujets de droit international, il ne ressort pas du point 106 de l’arrêt Conseil/Front Polisario une différence de contenu entre la notion de « tiers » appliqué par la Cour au peuple en cause et la notion d’« État tiers » au sens de cette convention (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 314 à 317 et jurisprudence citée).
Or, indépendamment du fait que, en l’espèce, le requérant a refusé de participer aux consultations effectuées par la Commission et par le SEAE avant la conclusion de l’accord litigieux, il y a lieu de relever que ce dernier n’octroie aucun droit au peuple du Sahara occidental, en tant que tiers audit accord, et que son consentement ne peut donc pas être présumé conformément au principe exprimé à l’article 36, paragraphe 1, de la convention de Vienne (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 318 et 323).
En effet, d’une part, les droits de pêche octroyés en vertu de l’accord de pêche dans les eaux adjacentes au Sahara occidental le sont au bénéfice de l’Union et des États membres. Par ailleurs, la gestion des activités de pêche dans ces eaux, notamment dans le cadre de la définition des zones de gestion s’appliquant à ces eaux, est exercée par les autorités marocaines dans le cadre de leurs lois et réglementations nationales, conformément à l’article 6, paragraphe 1, dudit accord.
D’autre part, comme il a été rappelé au point 215 ci-dessus, les différentes composantes de la contrepartie financière sont versées aux autorités marocaines, ainsi qu’il ressort de l’article 4, paragraphe 4, et de l’article 8, paragraphe 3, du protocole de mise en œuvre ainsi que du point E du chapitre I de l’annexe de ce protocole. En outre, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, et des articles 6 à 8 du protocole de mise en œuvre, cette contrepartie est affectée par les autorités du Royaume du Maroc, sous le contrôle de la commission mixte instituée par l’article 13 de l’accord de pêche, laquelle est composée de représentants de cet État tiers et de l’Union, et conformément au principe de répartition géographique et sociale équitable énoncé à l’article 12, paragraphe 4, du même accord.
Or, ainsi qu’il résulte de l’échange de lettres (voir point 70 ci-dessus), le Royaume du Maroc exerce ces responsabilités sur le fondement de sa position selon laquelle « la région du Sahara est une partie intégrante du territoire national sur laquelle il exerce la plénitude de ses attributs de souveraineté comme sur le reste du territoire national ».
À cet égard, il peut être relevé, notamment, qu’il ne ressort pas des stipulations de l’accord de pêche ou du protocole de mise en œuvre et de ses annexes et appendices que le principe de répartition géographique et sociale équitable de la contrepartie financière soit mis en œuvre de manière différenciée sur le territoire du Sahara occidental et sur le territoire du Maroc, au sens de l’article 94 de l’accord d’association.
Ainsi, le Royaume du Maroc n’assume pas les responsabilités et les compétences qui lui incombent en vertu de l’accord litigieux, en tant que le territoire du Sahara occidental et les eaux adjacentes sont concernés, en vue d’exercer les droits du peuple de ce territoire au profit de celui-ci. En effet, ainsi qu’il ressort de sa position exprimée dans l’échange de lettres et comme, au demeurant, les CPMM le rappellent (voir point 307 ci-dessus), il n’entend pas lui reconnaître des droits en ce qui concerne l’exploitation des ressources halieutiques dans ces eaux et la répartition des avantages en découlant. En outre, les droits que cet accord est éventuellement susceptible de créer pour les opérateurs établis sur ledit territoire concernent des particuliers et non un sujet tiers devant consentir à celui-ci. Quant aux bénéfices pour les populations de ce territoire qui peuvent en résulter, il s’agit d’effets purement socio-économiques, qui plus est indirects, et qui ne sauraient être assimilés à des droits (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 320 et 321).
En revanche, en ce qu’il accorde à l’une des parties une compétence sur le territoire d’un tiers, qu’il n’est donc pas en droit d’exercer lui-même ou, le cas échéant, d’en déléguer l’exercice, l’accord litigieux impose au tiers concerné, comme le requérant le souligne, une obligation, indépendamment de la circonstance, alléguée par le Conseil, qu’il ne serait pas, à ce stade, en mesure d’assumer lui-même ou par l’intermédiaire de son représentant ces compétences. Son consentement à l’accord litigieux doit donc être explicite (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 322 et 323).
Enfin, s’agissant du contenu et de la portée de la notion de consentement, telle qu’elle est utilisée aux articles 34 à 36 de la convention de Vienne et visée au point 106 de l’arrêt Conseil/Front Polisario, il y a lieu de rappeler que, ainsi qu’il résulte du troisième alinéa du préambule de cette convention, le principe du libre consentement constitue un principe « universellement reconnu » qui joue un rôle fondamental en matière de droit des traités. En outre, il convient de relever que, lorsqu’une règle de droit international met en œuvre le principe de libre consentement, cette règle implique, premièrement, que l’expression du consentement d’une partie ou d’un tiers conditionne la validité de l’acte pour lequel il est requis, deuxièmement, que la validité dudit consentement lui-même dépend de son caractère « libre et authentique » et, troisièmement, que ledit acte est opposable à la partie ou au tiers y ayant valablement consenti (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 324 et 325 et jurisprudence citée).
Le consentement du peuple du Sahara occidental, en tant que tiers à l’accord litigieux, au sens du point 106 de l’arrêt Conseil/Front Polisario, doit donc, en principe, satisfaire aux mêmes exigences et produire les mêmes effets juridiques que ceux énoncés au point 319 ci-dessus (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 326).
C’est à la lumière de ces considérations qu’il convient d’examiner, à présent, les démarches concrètes mises en œuvre par le Conseil et la Commission pour se conformer aux exigences déduites par la Cour du principe de l’effet relatif des traités.
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Sur les consultations mises en œuvre, par le Conseil et par la Commission, pour se conformer à l’interprétation du principe de l’effet relatif des traités retenue dans les arrêts Conseil/Front Polisario et Western Sahara Campaign UK
En premier lieu, il convient de rappeler que, au considérant 11 de la décision attaquée, le Conseil a indiqué que « la Commission, en lien avec le [SEAE], a[vait] pris toutes les mesures raisonnables et possibles dans le contexte actuel pour associer de manière appropriée les populations concernées afin de s’assurer de leur consentement ». En outre, le Conseil a précisé, dans ce considérant, que« [d]e larges consultations [avaie]nt été conduites au Sahara occidental et au Royaume du Maroc, et les acteurs socio-économiques et politiques qui [avaie]nt participé aux consultations [s’étaient] prononcés clairement en faveur de la conclusion de l’accord [litigieux] », mais que, « [t]outefois, le [requérant] et d’autres acteurs n’[avaie]nt pas accepté de prendre part au processus de consultation ». Ainsi qu’il se déduit de ces indications, c’est ce « processus de consultation » qui a permis, selon le Conseil, de se conformer aux « considérations exposées » dans les arrêts Conseil/Front Polisario et Western Sahara Campaign UK, notamment à celles du point 106 du premier de ces arrêts.
En deuxième lieu, ainsi qu’il résulte du mémoire en défense et des documents versés à l’appui, le Conseil a assorti sa décision, du 16 avril 2018, autorisant l’ouverture de négociations avec le Royaume du Maroc en vue de la modification de l’accord de partenariat dans le secteur de la pêche et de la conclusion d’un protocole mettant en œuvre ledit accord, de directives de négociations. Ces directives prévoyaient, notamment, d’une part, que « la Commission [ait évalué] les incidences éventuelles de l’accord [litigieux], en particulier en ce qui concern[ait] les avantages pour les populations concernées et l’exploitation des ressources naturelles des territoires concernés », et, d’autre part, que cette institution « de[v]ait veiller à ce que, conformément aux arrêts rendus par la Cour de justice, au moment de sa proposition relative à la signature et à la conclusion, les populations concernées par l’accord aient été associées de manière adéquate ».
En troisième lieu, dans le rapport du 8 octobre 2018, la Commission a indiqué, s’agissant de la seconde des directives de négociation mentionnées au point 323 ci-dessus :
« En l’absence de toute alternative concevable, permettant de consulter directement la population du Sahara occidental, les services de la [Commission] et le SEAE ont tenu des consultations avec un large éventail d’organisations représentatives de la société civile sahraouie, des parlementaires, des opérateurs économiques et des organisations […]
[C]es consultations se sont concentrées sur l’objectif principal d’échanger positions et commentaires sur l’intérêt que pourrait revêtir pour les populations du Sahara occidental et l’économie du territoire la conclusion [de l’accord litigieux].
Bien que le [requérant] ait été invité par le SEAE et la Commission pour tenir des consultations à Bruxelles, aucune réponse positive n’a été reçue […] De la même manière, des organisations de la société civile qui se sont exprimées contre l’extension de l’[accord litigieux] aux eaux adjacentes au Sahara occidental ont été invitées à Bruxelles, mais aucune n’a accepté l’invitation.
Par ailleurs, les autorités du Maroc ont procédé à leurs propres consultations des instances nationales, régionales et professionnelles concernées par l’[accord litigieux]. »
En effet, la Commission a indiqué dans le rapport du 8 octobre 2018 :
« [L]’objectif de cette approche tripartite était d’être aussi inclusif, substantiel et crédible que possible, dans un contexte politique et juridique extrêmement complexe.
Dès le départ, il a été précisé que le processus de consultation ne visait pas à déterminer le statut politique et constitutionnel définitif du territoire du Sahara occidental, mais à vérifier si les populations concernées par l’accord étaient favorables à l’extension de [l’accord de pêche de 2006] aux eaux adjacentes au Sahara occidental. »
En quatrième lieu, dans le rapport du 8 octobre 2018, la Commission tire le bilan de ces consultations en concluant que « le premier volet [de celle-ci], consistant en des consultations menées par les autorités marocaines, a permis de constater un large consensus dans le soutien du nouveau partenariat de pêche durable, y compris de son extension aux eaux adjacentes au territoire du Sahara occidental » et que, « en ce qui concerne les résultats des consultations menées par le SEAE et [elle-même], un soutien très fort à l’extension de l’[accord litigieux] aux eaux adjacentes au Sahara occidental a également pu être constaté ». Par ailleurs, elle affirme que « [le requérant] et plusieurs autres acteurs sensibles à sa cause ont refusé de prendre part au processus de consultation sans apporter d’argument contre [l’accord litigieux] », estimant que « [ce] refus semble être lié à des réserves de nature politique [en relation avec] la question du statut final du Sahara occidental ».
Ainsi, comme l’expose la Commission dans son mémoire en intervention, le SEAE et elle-même ont considéré que, « en vertu de leur principe de neutralité politique et de non-ingérence, [ils] se devaient de mener des consultations aussi “inclusives” que possible sans prendre parti » dans le « conflit de légitimité qui oppos[ait] [le Royaume du] Maroc au requérant ». Ainsi, dans la mesure où « chacune des [p]arties au processus onusien (Royaume du Maroc et [requérant]) revendiquait pour son propre compte l’exclusivité de la représentativité des populations concernées par l’accord », ils ont estimé que « privilégier [l’]interprétatio[n] [de l’une de ces parties] eût inévitablement conduit l’Union à prendre parti dans le différend politique » et que « [r]econnaître le [requérant] comme unique interlocuteur eût contrevenu à l’approche générale de l’Union qui n’a[vait] jamais reconnu l’organisation en question autrement que comme une des “parties” au processus onusien ». Ainsi, partant du principe qu’« aucune [de ces] [p]arties n’avait l’apanage de la légitimité », la Commission et le SEAE ont retenu la solution consistant « à étoffer la base de la consultation au-delà des interlocuteurs promus par l’une ou l’autre des [p]arties, en l’étendant, autant que faire se pouvait, à la société civile concernée par les accords et à ses représentants ».
À cet égard, tout d’abord, il peut être déduit de ces considérations que les institutions ont estimé qu’il n’était pas possible, en pratique, de recueillir, directement ou uniquement par l’intermédiaire du requérant, le consentement du peuple du Sahara occidental, en tant que tiers à l’accord litigieux, en raison de la situation particulière de ce territoire, mais que, en revanche, la consultation des « populations concernées » afin de recueillir leur « consentement » à cet accord permettait, eu égard à cette situation, de se conformer, dans la mesure du possible, aux exigences qui pouvaient être déduites, en particulier, du point 106 de l’arrêt Conseil/Front Polisario (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 336).
Ensuite, il peut en être déduit que la notion de « populations concernées » visée par les institutions inclut pour l’essentiel les populations qui se trouvent actuellement sur le territoire du Sahara occidental, indépendamment de leur appartenance ou non au peuple de ce territoire, sans préjudice du « [recueil de] l’opinion de la population sahraouie refugiée » que permettrait, selon la Commission, « [l’]inclus[ion] [du] requérant parmi les parties consultées ». Ainsi, cette notion se distingue de celle de « peuple du Sahara occidental », d’une part, en ce que, elle est susceptible d’inclure l’ensemble des populations locales affectées, positivement ou négativement, par l’application de l’accord litigieux sur ce territoire et, d’autre part, en ce qu’elle ne possède pas le contenu politique de cette seconde notion, découlant, notamment, du droit à l’autodétermination reconnu audit peuple (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 337).
Enfin, comme le requérant l’a relevé, en substance, les consultations effectuées par la Commission et par le SEAE reposent sur une approche comparable à celle exigée par l’article 11, paragraphe 3, TUE ainsi que par l’article 2 du protocole n
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2 du TFUE, sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, selon lesquels la Commission doit procéder à de larges consultations des parties concernées, notamment avant de proposer un acte législatif. Au demeurant, comme l’illustrent les différents extraits de propositions de conclusion d’accords de pêche, au nom de l’Union, produits par le requérant, cette dernière a systématisé cette pratique dans le cadre de telles propositions (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 338).
Cependant, une telle approche implique seulement, en principe, de recueillir les opinions des différentes parties concernées et d’en tenir compte, en particulier pour l’adoption de l’acte envisagé, sans qu’une telle prise en compte produise des effets juridiques comparables à celui de l’expression du consentement d’une partie tierce, requise pour l’adoption d’un tel acte. Par conséquent, l’expression « consentement des populations concernées », qui figure au considérant 11 de la décision attaquée, ne peut pas être interprétée comme revêtant le contenu juridique de la notion de consentement indiqué au point 319 ci-dessus. En particulier, ainsi qu’il résulte des conclusions du rapport du 8 octobre 2018, la notion de consentement visée par la décision attaquée doit être comprise, dans ce contexte particulier, comme renvoyant seulement à l’opinion majoritairement favorable des institutions et des organisations considérées par la Commission et le SEAE comme représentatives desdites populations et qui ont été consultées tant par ces derniers que par le Royaume du Maroc. Or, en elle-même, cette opinion ne peut pas être considérée comme conditionnant la validité de l’accord litigieux et de la décision attaquée et comme liant ces institutions et ces organisations ou les « populations concernées » elles-mêmes, de sorte que ledit accord leur serait opposable (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 339 et 340).
C’est dans le cadre de l’examen du bien-fondé de la présente branche qu’il conviendra de vérifier si le sens particulier conféré à la notion de consentement par la décision attaquée, tel que défini au point 331 ci-dessus, est compatible avec l’interprétation du principe de l’effet relatif des traités retenue par la Cour.
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Sur la question de savoir si le sens particulier conféré à la notion de consentement dans la décision attaquée est compatible avec l’interprétation du principe de l’effet relatif des traités retenue par la Cour dans les arrêts Conseil/Front Polisario et Western Sahara Campaign UK
La présente branche du troisième moyen soulève, pour l’essentiel, la question de savoir si, au regard de la situation particulière du Sahara occidental, le Conseil a pu faire usage de sa marge d’appréciation pour interpréter l’exigence d’un consentement du peuple de ce territoire à l’accord litigieux comme impliquant seulement de recueillir l’opinion majoritairement favorable des « populations concernées ».
À cet égard, en premier lieu, il convient de rappeler que, si la jurisprudence reconnaît aux institutions une marge d’appréciation importante dans des domaines impliquant des évaluations complexes, notamment politiques et économiques, tels que les relations extérieures et la politique de la pêche, le contrôle juridictionnel de l’erreur manifeste d’appréciation requiert que les institutions de l’Union, auteurs de l’acte en cause, soient en mesure d’établir devant le juge de l’Union que l’acte a été adopté moyennant un exercice effectif de leur pouvoir d’appréciation, lequel suppose la prise en considération de tous les éléments et circonstances pertinents de la situation que cet acte a entendu régir. En outre, le pouvoir d’appréciation des institutions peut être limité, y compris dans le cadre de tels domaines, par une notion juridique instaurant des critères objectifs (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 342 à 347 et jurisprudence citée).
Or, en l’espèce, la marge d’appréciation du Conseil afin de conclure un accord avec le Royaume du Maroc s’appliquant explicitement au Sahara occidental et aux eaux adjacentes est encadrée juridiquement par les obligations claires, précises et inconditionnelles, déduites par la Cour du principe d’autodétermination et du principe de l’effet relatif des traités en ce qui concerne de tels accords. En particulier, s’agissant de l’exigence selon laquelle le peuple de ce territoire devait consentir à un tel accord, il appartenait, certes, au Conseil d’apprécier si la situation actuelle de ce territoire justifiait une adaptation des modalités de l’expression de ce consentement et si les conditions étaient réunies pour considérer qu’il s’était exprimé. Toutefois, il ne lui appartenait pas de décider s’il pouvait en être fait l’économie, sauf à violer cette exigence (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 348 et 349).
En deuxième lieu, il a été rappelé au point 238 ci-dessus la situation particulière du Sahara occidental et, notamment, le « conflit de légitimité » qui opposait les deux parties au processus d’autodétermination, à savoir le Royaume du Maroc et le requérant. En particulier, il y a lieu de relever qu’il n’existe pas, à ce jour, d’accord entre ces parties par lequel l’une d’entre elles aurait consenti à ce que l’autre partie exerce au profit de ce territoire non autonome les compétences requises par un accord international avec l’Union s’y appliquant, notamment en matière de gestion des ressources halieutiques situées dans les eaux adjacentes à celui-ci (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 350 et 351).
À cet égard, ainsi qu’il résulte des considérants 5 et 10 de la décision attaquée (voir point 60 ci-dessus), le Conseil a considéré que le seul moyen, d’une part, pour que les flottes de l’Union puissent avoir la possibilité de poursuivre les activités de pêche dans les eaux adjacentes au Sahara occidental et, d’autre part, pour que ce territoire et ses populations puissent continuer à bénéficier de l’appui sectoriel fourni au titre de l’accord et pour garantir une exploitation durable des ressources halieutiques de ces eaux était de conclure un nouvel accord de pêche avec le Royaume du Maroc. En effet, ainsi qu’il peut être déduit des arguments du Conseil et de la Commission, ils considèrent que ce pays tiers, à la différence du requérant, est en mesure d’exercer les compétences requises par cet accord (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 352).
Cependant, ainsi qu’il résulte du point 328 ci-dessus, les institutions ont également considéré que la situation particulière du Sahara occidental ne permettait pas, en pratique, de recueillir le consentement du peuple de ce territoire, en tant que tiers à l’accord litigieux, directement ou par l’intermédiaire du requérant, et qu’il leur appartenait de mener des consultations aussi inclusives que possible des populations locales pour ne pas s’ingérer dans le conflit de légitimité entre le requérant et le Royaume du Maroc (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 353).
Cela étant, les différents éléments relatifs à la situation particulière du Sahara occidental avancés par le Conseil et la Commission pour justifier la décision visée au point 338 ci-dessus ne sauraient être retenus.
Premièrement, s’agissant de l’argument du Conseil et de la Commission selon lequel l’exigence de consentement n’est pas susceptible de s’appliquer de la même manière à un État ou à un territoire non autonome, il doit être rejeté pour les motifs déjà exposés au point 311 ci-dessus.
Deuxièmement, l’argument des CPMM selon lequel les populations concernées auraient implicitement consenti aux droits conférés par l’accord litigieux en bénéficiant de la contrepartie financière appliquée de facto au Sahara occidental depuis plusieurs années doit, en tout état de cause, être rejeté pour les motifs exposés aux points 312 à 317 ci-dessus.
Troisièmement, s’agissant de l’argumentation du Conseil et de la Commission relative à la difficulté d’identifier les membres du peuple du Sahara occidental, d’une part, il y a lieu de relever, à l’instar du requérant, que le droit à l’autodétermination est un droit collectif et que ledit peuple s’est vu reconnaître, par les instances de l’ONU, ce droit et, par là même, son existence, indépendamment des individualités qui le composent et de leur nombre. D’autre part, il se déduit du point 106 de l’arrêt Conseil/Front Polisario que la Cour a considéré, implicitement, ce peuple comme un sujet de droit autonome capable d’exprimer son consentement à un accord international indépendamment de la question de l’identification de ses membres. Par conséquent, il ne peut pas être déduit du principe d’autodétermination et du principe de l’effet relatif des traités, tels qu’interprétés par la Cour, que le consentement de ce peuple devrait nécessairement être obtenu grâce à une consultation directe de ses membres. La difficulté invoquée par les institutions ne saurait donc constituer, en soi, un obstacle à l’expression de ce consentement (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 357).
Quatrièmement, s’agissant de la nécessité de ne pas s’ingérer dans le « conflit de légitimité » entre le requérant et le Royaume du Maroc concernant le Sahara occidental, invoquée par le Conseil, par la Commission et par la République française, il suffit de relever que, l’Union ne pouvant pas reconnaître, conformément au droit international et à l’interprétation que la Cour en a retenue, les revendications du Royaume du Maroc sur ce territoire, les institutions ne sauraient s’abstenir de procéder aux démarches appropriées en vue de s’assurer du consentement du peuple de celui-ci en invoquant un risque d’ingérence dans le différend opposant le requérant à ce pays tiers au sujet de ces revendications (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 358).
Cinquièmement, l’argument du Conseil selon lequel le Sahara occidental est, à ce stade, un territoire non autonome et ne dispose donc pas de la capacité d’exprimer son consentement à la manière d’un État indépendant ne peut qu’être rejeté. En effet, d’une part, cette argumentation repose, en définitive, sur la prémisse erronée selon laquelle le peuple du Sahara occidental ne jouirait pas déjà du droit à l’autodétermination faute pour le processus relatif au statut définitif de ce territoire d’être arrivé à son terme, laquelle est contraire à la reconnaissance de ce droit par les organes de l’ONU, constatée par la Cour dans l’arrêt Conseil/Front Polisario. D’autre part, s’agissant de l’incapacité alléguée du requérant et du peuple qu’il représente de conclure un traité en matière de pêche ou d’exercer les compétences qu’il implique, il ne se déduit pas du principe de l’effet relatif des traités, tel qu’interprété par la Cour, que le consentement du peuple en cause, en tant que tiers à l’accord litigieux, devrait nécessairement être lui-même recueilli au moyen d’un traité (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 295 et 359 à 361).
Sixièmement, le fait que les institutions considèrent le Royaume du Maroc comme la « puissance administrante de facto » au Sahara occidental ne paraît pas une circonstance de nature à exclure la nécessité que le peuple de ce territoire consente à l’accord litigieux. En effet, le Royaume du Maroc excluant, pour sa part, d’exercer de telles compétences et revendiquant des droits souverains sur ledit territoire, sa position est inconciliable avec la qualité de puissance administrante. En tout état de cause, même en admettant que le Royaume du Maroc joue un tel rôle, « de facto », à l’égard du territoire en cause, cette circonstance ne saurait priver de nécessité le consentement du peuple de celui-ci à l’accord litigieux, eu égard au principe d’autodétermination et à celui de l’effet relatif des traités (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 362 et 363).
Septièmement, dans le cadre de l’examen de la qualité pour agir du requérant, il a été constaté, d’une part, que la participation de celui-ci au processus d’autodétermination du Sahara occidental ne signifiait pas qu’il ne pouvait pas représenter ce peuple dans le contexte d’un accord entre l’Union et le Royaume du Maroc et, d’autre part, qu’il ne ressortait pas des pièces du dossier que les organes de l’ONU avaient reconnu d’autres organisations que lui habilitées à représenter ledit peuple (voir points 241 et 243 ci-dessus). Par conséquent, il n’était pas impossible de recueillir le consentement de ce dernier par l’intermédiaire du requérant. L’argument du Conseil et de la Commission selon lequel cette hypothèse conférerait un « droit de véto » à cette organisation sur l’application de l’accord litigieux audit territoire et à ses eaux adjacentes ne peut qu’être rejeté. En effet, il suffit de rappeler, à cet égard, que, comme il a été constaté au point 335 ci-dessus, il n’appartenait pas au Conseil de décider s’il était possible de faire l’économie du consentement du peuple du Sahara occidental pour conclure l’accord litigieux. Par conséquent, la circonstance alléguée que la compétence du requérant pour exprimer ce consentement lui confèrerait un « droit de véto » à cet égard ne saurait justifier une telle décision (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 364).
Il s’ensuit que les éléments relatifs à la situation particulière du Sahara occidental invoqués par le Conseil et par la Commission ne sont pas de nature à exclure la possibilité pour le peuple du Sahara occidental d’exprimer son consentement à l’accord, en tant que tiers à celui-ci.
En troisième lieu, ainsi qu’il a été constaté au point 331 ci-dessus, les consultations effectuées par la Commission et par le SEAE ont eu seulement pour objet de recueillir l’opinion des « populations concernées » à l’égard de l’accord litigieux et non le consentement du peuple du Sahara occidental à celui-ci. Par conséquent, comme le soutient, à bon droit, le requérant, ces consultations ne sauraient être considérées comme conformes aux exigences déduites par la Cour du principe d’autodétermination et du principe de l’effet relatif des traités (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 366).
L’argumentation du Conseil, soutenu par le Royaume d’Espagne, par la République française, par la Commission et par les CPMM, selon laquelle les consultations en cause respecteraient les principes pertinents du droit international ne saurait remettre en cause cette conclusion.
À cet égard, le Conseil soutient, d’une part, que la consultation menée par l’Union serait conforme aux principes pertinents du droit international, dès lors qu’elle aurait été conduite auprès d’instances représentatives des populations concernées et dans le but d’obtenir un consentement. Le Conseil déduit, en particulier, ces critères de la convention n
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169 de l’Organisation internationale du travail (OIT), relative aux peuples indigènes et tribaux, adoptée à Genève le 27 juin 1989, et de la déclaration des Nations unies sur les droits des peuples autochtones, adoptée par l’Assemblée générale de l’ONU le 13 septembre 2007. Ainsi, la consultation en cause aurait eu pour objectif d’assurer la participation la plus large possible des instances et des organisations représentatives des populations concernées. Dans ce cadre, le Royaume du Maroc aurait consulté, en particulier, les élus régionaux, désignés au suffrage universel direct en 2015, et dont une partie significative est issue des tribus locales. La Commission et le SEAE auraient consulté un large éventail d’organisations locales politiques et sociopolitiques et de représentants de la société civile ainsi que le requérant.
D’autre part, selon le Conseil, les institutions se seraient fondées sur un critère objectif, à savoir celui du caractère bénéfique ou non de l’accord de pêche pour les populations du Sahara occidental, lequel serait conforme aux principes qui peuvent être dégagés de la lettre du 29 janvier 2002 du conseiller juridique de l’ONU.
S’agissant de l’argumentation du Conseil visée au point 350 ci-dessus, il suffit de relever que les critères que ce dernier déduit de cette convention et de cette déclaration, à savoir que toute consultation devrait être menée auprès des instances représentatives des populations concernées et devrait avoir pour but d’obtenir leur consentement, ne correspondent pas aux exigences déduites par la Cour du principe d’autodétermination et du principe de l’effet relatif des traités (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 370).
En effet, d’une part, il y a lieu de relever que, comme il a été déjà indiqué de manière réitérée, le Conseil ne confère pas à la notion de consentement les effets juridiques qui s’attachent, en principe, en droit international, à cette notion, celui-ci ne visant pas, en l’espèce, le consentement d’un sujet tiers à l’accord litigieux, au sens du point 106 de l’arrêt Conseil/Front Polisario, mais l’opinion majoritairement favorable des populations locales (voir points 328 à 331 ci-dessus). Au demeurant, comme le requérant le souligne, dans le rapport du 8 octobre 2018, la Commission ne se réfère pas à la notion de consentement. Ainsi, elle se réfère seulement à « l’appui » ou au « soutien » des entités consultées par les autorités marocaines à la conclusion de l’accord litigieux ainsi qu’au « très fort soutien » de ses « interlocuteurs » et de ceux du SEAE à « l’inclusion des eaux adjacentes [au] Sahara occidental » (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 371 et 372).
D’autre part, il y a lieu de rappeler que, comme le requérant le fait valoir, la notion de « populations concernées », à laquelle les institutions se réfèrent, ne coïncide pas avec celle de « peuple du Sahara occidental », dont le contenu implique le droit à l’autodétermination (voir point 329 ci-dessus). En particulier, en premier lieu, il convient de relever que les consultations menées auprès des autorités locales et régionales par le Royaume du Maroc, partie à l’accord litigieux, ne pouvaient avoir pour objet d’obtenir le consentement d’un tiers à cet accord, mais, tout au plus, d’associer à la conclusion de cet accord les collectivités locales et les organismes publics intéressés qui relèvent de cet État. En second lieu, il doit être observé que les entités et organismes consultés par la Commission sont, tout au plus, représentatifs de différents intérêts socio-économiques et propres à la société civile, sans que ces entités ou organismes se considèrent eux-mêmes ou devraient être considérés comme des instances représentatives du peuple du Sahara occidental et habilitées à exprimer son consentement, ce que confirment, au demeurant, les critères de sélection de ces entités ou organismes, indiqués par la Commission dans ses réponses écrites du 25 janvier 2021 à des questions du Tribunal posées dans le cadre d’une mesure d’organisation de la procédure (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 373 à 379).
Au surplus, s’agissant des arguments du requérant relatifs aux liens des entités et organismes consultés par la Commission et le SEAE avec les autorités marocaines, il résulte des précisions apportées par la Commission dans le cadre de ses réponses écrites du 25 janvier 2021 concernant le statut et les activités desdits entités et organismes qu’une majorité de ceux-ci sont soit des organismes publics de droit marocain exerçant leurs activités sous la tutelle de ces autorités, soit des autorités indépendantes marocaines et qu’une part significative de ces organismes publics a une compétence nationale.
En outre, comme la Commission l’indique elle-même dans le rapport du 8 octobre 2018, le requérant et les associations qui partagent les vues de ce dernier ont refusé de participer aux consultations qu’elle a organisées.
Cependant, d’une part, il convient de relever qu’il n’est pas contesté que, comme le requérant l’indique dans la réplique, il a fait connaître son opposition à la conclusion de l’accord litigieux. Notamment, dans un courrier du 7 juin 2018 adressé au SEAE, il a indiqué, en substance, que, au regard des principes, selon lui, consacrés par la Cour, à savoir, notamment, le caractère séparé et distinct du Sahara occidental et le respect, pour seul critère, du consentement de ce peuple, il ne pouvait accepter que ces échanges aient lieu dans la perspective d’« une éventuelle couverture du Sahara occidental dans des accords négociés entre l’[Union] et le Royaume du Maroc » et dans le cadre d’un projet évoquant les « provinces du Sud » et prenant en compte l’avis des « populations locales » par l’intermédiaire du SEAE et des institutions marocaines. Par conséquent, même si le requérant n’a pas accepté de participer aux consultations organisées par la Commission et le SEAE, il appartenait à la Commission et au Conseil de prendre dûment en compte sa position, d’autant plus que, à la différence des autres entités consultées, il pouvait légitimement être considéré comme une « instance représentative » du peuple en cause.
D’autre part, il convient de relever que, comme l’indique, en substance, le requérant, le rapport du 8 octobre 2018 ne prend pas en compte la déclaration publique du 28 novembre 2018, adoptée par 95 « organisations non gouvernementales de la société civile sahraouie » (The Saharawi civil society NGOs) et annexée à la requête, dans laquelle ces organisations ont demandé au Conseil et au Parlement de ne pas adopter l’accord litigieux qui vise, selon leurs termes, à « piller » les ressources halieutiques du peuple du Sahara occidental et « à inclure illégalement le Sahara occidental dans son champ d’application territorial ».
Force est donc de constater que ces consultations et les résultats qui en sont tirés dans le rapport du 8 octobre 2018 reflètent davantage le point de vue d’institutions et d’organismes publics marocains que d’organismes issus de la société civile du Sahara occidental. En outre, le rapport du 8 octobre 2018 ne tient pas compte du point de vue du requérant, alors que ce dernier avait fait connaître précisément les raisons de son opposition à la conclusion de l’accord litigieux.
En tout état de cause, comme le requérant l’a fait valoir, ces consultations ont été menées non auprès d’« instances représentatives » du peuple du Sahara occidental, mais, tout au plus, auprès de « parties concernées » que les institutions étaient, par ailleurs, susceptibles d’associer à la conclusion de l’accord litigieux, conformément aux traités, indépendamment des « considérations » de la Cour visées au considérant 11 de la décision attaquée (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 383).
Il résulte des points 353 à 360 ci-dessus que les consultations menées à la demande du Conseil par la Commission et par le SEAE ne peuvent être considérées comme ayant permis de recueillir le consentement du peuple du Sahara occidental à l’accord litigieux, conformément au principe de l’effet relatif des traités, tel qu’interprété par la Cour (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 384).
S’agissant, à présent, de l’interprétation du droit international défendue par le Conseil sur la base de la lettre du 29 janvier 2002 du conseiller juridique de l’ONU, soutenu, à cet égard, par la Commission et par la République française, il convient de relever, premièrement, que les institutions ne sauraient se soustraire à l’obligation de se conformer à l’interprétation par la Cour des règles de droit international applicables en substituant à cette interprétation des critères différents tirés d’une telle lettre, laquelle, au demeurant, n’a pas une portée équivalente à celle des avis consultatifs de la CIJ, deuxièmement, que cette lettre portait sur la question de la légalité des contrats de droit privé conclus entre des organismes publics marocains et des sociétés pétrolières et non sur la légalité d’accords internationaux conclus par le Royaume du Maroc, troisièmement, que cette lettre se fondait sur des analogies avec la question de la légalité des activités d’une puissance administrante touchant aux ressources minérales d’un territoire non autonome, alors que, en l’espèce, le pays tiers en cause ne saurait être considéré comme une telle puissance, et, quatrièmement, que, en tout état de cause, il résulte expressément des conclusions de cette lettre que les principes du droit international applicables n’exigent pas seulement que l’exploitation des ressources naturelles d’un tel territoire soit conforme aux intérêts du peuple du Sahara occidental, mais également à sa volonté (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 385 à 389).
Par conséquent, le Conseil et la Commission ne peuvent, en tout état de cause, se fonder sur la lettre du 29 janvier 2002 du conseiller juridique de l’ONU pour justifier la conformité des consultations effectuées aux principes du droit international applicables. C’est donc à bon droit que le requérant soutient que les institutions ne pouvaient substituer à l’exigence de l’expression de ce consentement, énoncée par la Cour au point 106 de l’arrêt Conseil/Front Polisario le critère des bénéfices de l’accord litigieux pour les populations concernées (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 390).
Il résulte de tout ce qui précède que, en adoptant la décision attaquée, le Conseil n’a pas suffisamment pris en compte tous les éléments pertinents relatifs à la situation du Sahara occidental et a considéré, à tort, qu’il disposait d’une marge d’appréciation pour décider s’il y avait lieu de se conformer à l’exigence selon laquelle le peuple de ce territoire devait exprimer son consentement à l’application de l’accord litigieux à celui-ci, en tant que tiers audit accord, conformément à l’interprétation retenue par la Cour du principe de l’effet relatif des traités en lien avec le principe d’autodétermination. En particulier, premièrement, le Conseil a considéré erronément que la situation actuelle de ce territoire ne permettait pas de s’assurer de l’existence du consentement dudit peuple et, en particulier, par l’intermédiaire du requérant. Deuxièmement, en considérant que les consultations menées par la Commission et par le SEAE avaient permis de se conformer au principe de l’effet relatif des traités tel qu’interprété par la Cour, en particulier au point 106 de l’arrêt Conseil/Front Polisario, le Conseil s’est mépris tant sur la portée de ces consultations que sur celle de l’exigence énoncée à ce point. Troisièmement, le Conseil a considéré, à tort, qu’il pouvait substituer à cette exigence les critères prétendument énoncés par la lettre du 29 janvier 2002 du conseiller juridique de l’ONU. Il s’ensuit que la présente branche du troisième moyen est fondée et est de nature à entraîner l’annulation de la décision attaquée (voir, en ce sens, arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, point 391).
Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité des nouvelles offres de preuve produites par le requérant et des éléments qu’il a présentés spontanément à la suite de l’audience de plaidoiries (voir points 89 et 92 ci-dessus) et sans qu’il soit besoin d’examiner la deuxième branche du troisième moyen ainsi que les autres moyens de la requête, il y a lieu d’annuler la décision attaquée.
4.

Sur le maintien dans le temps des effets de la décision attaquée
En vertu de l’article 264, second alinéa, TFUE, le Tribunal peut, s’il l’estime nécessaire, indiquer ceux des effets d’un acte annulé qui doivent être considérés comme définitifs.
À cet égard, il ressort de la jurisprudence que les effets d’un acte attaqué, notamment la décision de conclusion d’un accord international, peuvent être maintenus, y compris d’office, pour des motifs de sécurité juridique, lorsque les effets immédiats de l’annulation de cet acte entraîneraient des conséquences négatives graves (voir arrêt de ce jour, Front Polisario/Conseil, T‑279/19, points 394 et 396 et jurisprudence citée).
En l’espèce, il suffit de relever que l’annulation de la décision attaquée avec effet immédiat est susceptible d’avoir des conséquences graves sur l’action extérieure de l’Union et de remettre en cause la sécurité juridique des engagements internationaux auxquels elle a consenti et qui lient les institutions et les États membres. Les observations du requérant relatives à la demande de la Commission tendant à l’application, par le Tribunal, de l’article 264, second alinéa, TFUE ne sauraient remettre en cause ce constat.
Dans ces circonstances, il y a lieu de faire application de l’article 264, second alinéa, TFUE, en maintenant les effets de la décision attaquée pendant une période ne pouvant excéder le délai visé à l’article 56, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne ou, si un pourvoi a été introduit dans ce délai, jusqu’au prononcé de l’arrêt de la Cour statuant sur ce pourvoi.
B.

Sur le recours dans l’affaire T‑356/19
À titre liminaire, il y a lieu de relever que, comme il a été exposé au point 177 ci-dessus, dans le cadre de l’affaire T‑344/19, le requérant a fait valoir, au soutien de son affectation directe par la décision attaquée, que le règlement attaqué ne saurait être interprété comme constituant une mesure intermédiaire de nature à faire obstacle à son affectation directe par la décision attaquée.
Cependant, dans le cadre de la présente affaire, le requérant expose que, dans l’hypothèse où le Tribunal considérerait que le règlement attaqué constitue une telle mesure intermédiaire, il dépose, à titre subsidiaire, le présent recours.
Interrogé à l’audience sur la question de l’incidence pour le présent recours de son affectation directe par la décision attaquée dans l’affaire T‑344/19, dans l’hypothèse où le Tribunal considérerait que le règlement attaqué ne fait pas obstacle à cette affectation directe, le requérant a indiqué que, selon lui, il en résulterait qu’il ne serait pas recevable à déposer le présent recours et que, en tout état de cause, ce dernier ne conserverait pas son objet. Cela étant, il y a lieu de relever que le requérant n’a pas demandé au Tribunal de constater que le recours était devenu sans objet.
Par ailleurs, il y a lieu de relever que, si l’annulation de la décision attaquée, par le présent arrêt, est susceptible d’entraver la bonne exécution du règlement attaqué [voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 4 septembre 2018, Commission/Conseil (Accord avec le Kazakhstan),
C‑244/17
,
EU:C:2018:662
, point
], elle n’a pas pour effet d’entraîner, par elle-même, la nullité de ce règlement. Au demeurant, ce règlement, dont l’adoption est antérieure à celle de ladite décision, a pour base juridique, non pas cette décision elle-même, mais le protocole de mise en œuvre, et, en particulier, les stipulations de l’article 3 de ce dernier relatives aux possibilités de pêche attribuées aux navires battant pavillon des États membres, qu’il vise à exécuter (voir points 71 et 72 ci-dessus). Par conséquent, les conclusions du requérant à fin d’annulation de ce règlement conservent leur objet et il y a lieu de statuer sur celles-ci.
Sans présenter formellement d’exception d’irrecevabilité, le Conseil soulève deux fins de non-recevoir à l’encontre du présent recours, tirées, pour l’une, du défaut de capacité du requérant d’ester en justice et, pour l’autre, de son défaut de qualité pour agir à l’encontre de l’acte attaqué.
Il convient d’examiner la seconde fin de non-recevoir du Conseil.
Le Conseil conclut à l’absence d’affectation directe et individuelle du requérant par le règlement attaqué. D’une part, il soutient que le règlement ne produit des effets juridiques qu’à l’égard des États membres et non à l’égard d’autres personnes. En tout état de cause, le requérant n’exercerait aucune activité dans le secteur économique concerné et ne s’en prévaudrait pas. Les effets dudit règlement sur sa situation seraient seulement indirects et politiques. D’autre part, il affirme que cet acte requiert l’adoption de mesures intermédiaires de la part des États membres et que ces derniers ont la faculté de ne pas utiliser toutes les possibilités de pêche qui leur sont attribuées. Par ailleurs, le Conseil fait valoir que le règlement attaqué n’affecte pas le requérant en raison d’une situation de fait le caractérisant ou de qualités qui lui sont particulières, notamment, en raison de sa participation aux négociations sur le statut du Sahara occidental, qui n’ont rien à voir avec l’objet du présent litige.
Pour sa part, le requérant soutient qu’il est affecté directement et individuellement par le règlement attaqué. S’agissant, d’une part, de son affectation directe, il fait valoir que, en tant que ce règlement a pour objet de distribuer, entre les États membres, des possibilités de pêche qui concernent directement l’exploitation des ressources halieutiques du peuple du Sahara occidental, il affecte ce peuple et produit donc directement des effets sur sa propre situation juridique, en tant qu’unique représentant de ce peuple. En outre, la mise en œuvre dudit règlement présenterait un caractère purement automatique. S’agissant, d’autre part, de son affectation individuelle, il affirme que, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour, seul ledit peuple peut consentir à un accord international applicable à son territoire et à ses ressources naturelles. Selon lui, cette faculté inclut le droit du peuple en cause de s’opposer à la répartition, sans son consentement, des possibilités de pêche de ses ressources halieutiques. Or, compte tenu de son rôle dans l’expression de ce consentement, il présenterait des qualités qui lui sont particulières et de nature à le caractériser par rapport à toute autre personne, de sorte que le règlement attaqué l’affecterait individuellement.
Le Royaume d’Espagne, la République française et la Commission viennent, en substance, au soutien de l’argumentation du Conseil. La Commission indique, cependant, que, selon elle, le règlement attaqué, compte tenu de ses effets limités, ne produit même pas d’effets indirects ou politiques sur la situation du requérant. Le Royaume d’Espagne souligne, pour sa part, que le requérant ne se trouve pas privé de son droit à une protection juridictionnelle effective, qu’il pourra, le cas échéant, exercer à l’égard des actes d’application dudit règlement.
À titre liminaire, il convient, d’emblée, de souligner que les conditions de recevabilité du recours d’une personne physique ou morale à l’encontre du règlement attaqué doivent être déterminées au regard de la nature spécifique de cet acte, et non au regard de la nature de la décision attaquée dans l’affaire T‑344/19.
À cet égard, il convient de souligner que, à la différence d’une décision portant conclusion d’un accord international, telle que la décision attaquée dans l’affaire T‑344/19, le règlement attaqué, qui a été adopté pour mettre en œuvre dans l’Union l’accord litigieux, n’est pas un élément constitutif de l’expression d’un concours de volontés de sujets de droit international, mais un acte de portée générale adopté dans le cadre des compétences internes de l’Union, obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre, conformément à la définition du terme « règlement » visée à l’article 288, deuxième alinéa, TFUE.
En effet, en tant qu’il procède à la répartition par État membre des possibilités de pêche prévues par l’article 3 du protocole de mise en œuvre, le règlement attaqué s’applique à des situations déterminées objectivement et produit des effets juridiques à l’égard de catégories de personnes envisagées de manière générale et abstraite (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 10 mars 2020, IFSUA/Conseil,
T‑251/18
,
EU:T:2020:89
, point
).
Or le règlement attaqué est fondé sur l’article 43, paragraphe 3, TFUE, lequel ne se réfère ni à la procédure législative ordinaire, ni à la procédure législative spéciale et, au demeurant, prévoit l’adoption de mesures par le Conseil sans mentionner la participation du Parlement. Un tel règlement ne peut donc pas constituer un acte législatif (voir, en ce sens, arrêt du 6 septembre 2017, Slovaquie et Hongrie/Conseil,
C‑643/15 et C‑647/15
,
EU:C:2017:631
, points
à
). Par voie de conséquence, un tel acte de portée générale, qui n’est pas un acte législatif, constitue un acte réglementaire, ce qui implique seulement de vérifier, conformément à l’article 263, quatrième alinéa, troisième membre de phrase, TFUE, qu’il affecte directement la partie requérante et qu’il ne comporte pas de mesures d’exécution (voir, en ce sens, arrêts du 6 novembre 2018, Scuola Elementare Maria Montessori/Commission, Commission/Scuola Elementare Maria Montessori et Commission/Ferracci,
C‑622/16 P à C‑624/16 P
,
EU:C:2018:873
, points
et
et du 10 mars 2020, IFSUA/Conseil,
T‑251/18
,
EU:T:2020:89
, points
à
et jurisprudence citée).
À cet égard, ainsi qu’il a été rappelé au point 179 ci-dessus, la condition de l’affectation directe doit être examinée à l’aune de deux critères, à savoir, d’une part, la mesure de l’Union contestée doit produire directement des effets sur la situation juridique de la partie requérante et, d’autre part, elle ne doit laisser aucun pouvoir d’appréciation à ses destinataires qui sont chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires.
En ce qui concerne le premier de ces critères, il convient de relever que le règlement attaqué vise seulement à répartir entre les États membres les possibilités de pêche déterminées par l’article 3 du protocole de mise en œuvre.
Ainsi, le règlement attaqué n’est pas susceptible de produire, par lui-même, des effets sur la détermination de ces possibilités de pêche, et encore moins sur la détermination de la zone de pêche couverte par l’accord de pêche dans son ensemble ou des zones de gestion établies à l’intérieur de ladite zone de pêche en fonction des différentes catégories de pêche applicables.
Par ailleurs, un tel acte, adopté dans le cadre de l’exercice des compétences internes de l’Union, ne concerne que les relations entre l’Union et ses États membres et non les relations entre l’Union et le Royaume du Maroc ou ses relations avec le peuple du Sahara occidental. En effet, si la détermination des possibilités de pêche des navires battant pavillon des États membres dans la zone de pêche fixée par l’accord de pêche implique un échange de droits et d’obligations réciproques entre les parties à cet accord, la répartition de ces possibilités entre les États membres constitue une question purement interne à l’Union, qui ne relève pas de la compétence de l’État tiers susvisé ni ne saurait affecter, par lui-même, ledit peuple.
Certes, comme le requérant l’affirme, les possibilités de pêche réparties entre les États membres par le règlement attaqué sont susceptibles de concerner l’exploitation des ressources halieutiques des eaux adjacentes au Sahara occidental, du moins celles qui sont relatives aux catégories 3 à 6 de pêche visées par les fiches techniques de pêche correspondantes.
Toutefois, cette exploitation des ressources halieutiques du Sahara occidental ne résulte pas, en elle-même, de la répartition de ces possibilités de pêche entre les États membres opérée par le règlement attaqué, mais de la détermination de la zone de pêche et des limites des zones de gestion à l’intérieur de celle-ci, effectuée par l’accord litigieux, laquelle détermination inclut les eaux adjacentes à ce territoire.
Par conséquent, même si le requérant soutient, à bon droit, d’une part, que l’exploitation des ressources halieutiques du Sahara occidental affecte le peuple de ce territoire et, d’autre part, que cette exploitation l’affecte lui-même, en tant que représentant légitime de ce peuple, il ne peut en être déduit, pour autant, que le règlement attaqué produit directement des effets sur sa situation juridique à ce titre. Le premier critère de l’affectation directe n’est donc pas satisfait en l’espèce.
Au surplus, s’agissant du second critère, certes, contrairement à ce que le Conseil affirme, le règlement attaqué, en lui-même, ne nécessite l’adoption d’aucune mesure intermédiaire, la répartition entre les États membres des possibilités de pêche présentant un caractère purement automatique, découlant directement de l’article 1
er
, paragraphe 1, de ce règlement.
Toutefois, force est de constater que, en raison des autres mesures nécessaires pour l’exécution de l’accord litigieux, y compris de son protocole de mise en œuvre, l’effet du règlement attaqué sur l’exploitation des ressources halieutiques couvertes par ledit accord ne peut être, en tout état de cause, que très indirect.
En effet, comme le Conseil le précise, le droit pour un navire battant pavillon d’un État membre concerné d’exploiter les ressources halieutiques couvertes par l’accord litigieux est subordonné, en outre, à une procédure d’autorisation, régie par les articles 10 et 11 du règlement (UE) 2017/2403 du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2017, relatif à la gestion durable des flottes de pêche externes et abrogeant le règlement (CE) n
o
1006/2008 du Conseil (
JO 2017, L 347, p. 81
), laquelle procédure nécessite l’adoption de mesures par les États membres, par la Commission et par le Royaume du Maroc. Par ailleurs, comme le Conseil l’indique également, il résulte de l’article 12 du même règlement que les États membres ont la faculté de ne pas utiliser l’intégralité des possibilités de pêche qui leur ont été attribuées.
En tout état de cause, ainsi qu’il a été conclu au point 259 ci-dessus, le requérant est affecté directement par la décision attaquée dans l’affaire T‑344/19, en tant qu’elle porte conclusion de l’accord litigieux et que celui-ci s’applique au Sahara occidental et aux eaux adjacentes, indépendamment des mesures adoptées par l’Union pour sa mise en œuvre. Ainsi, une mesure de mise en œuvre de cet accord, telle que le règlement attaqué, ne joue aucun rôle dans l’application dudit accord aux eaux adjacentes au territoire en cause et donc à ses ressources halieutiques, laquelle découle automatiquement et sans l’adoption de règles intermédiaires des dispositions de cet accord.
Il résulte de ce qui précède que le requérant n’est pas affecté directement par le règlement attaqué. Par voie de conséquence, le présent recours n’est pas recevable et il doit être rejeté comme tel.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
Le Conseil ayant succombé dans l’affaire T‑344/19, il y a lieu de le condamner aux dépens de l’instance dans cette affaire, conformément aux conclusions du requérant.
Le requérant ayant succombé dans l’affaire T‑356/19, il y a lieu de le condamner aux dépens de l’instance dans cette affaire, conformément aux conclusions du Conseil.
Conformément à l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure, le Royaume d’Espagne, la République française et la Commission supporteront leurs propres dépens.
Selon l’article 138, paragraphe 3, du règlement de procédure, le Tribunal peut décider qu’une partie intervenante autre que celles mentionnées aux paragraphes 1 et 2 supportera ses propres dépens.
En l’espèce, il y a lieu de décider que les CPMM supporteront leurs propres dépens dans l’affaire T‑344/19.

Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (neuvième chambre élargie)
déclare et arrête :

1)
La décision (UE) 2019/441 du Conseil, du 4 mars 2019, relative à la conclusion de l’accord de partenariat dans le domaine de la pêche durable entre l’Union européenne et le Royaume du Maroc, de son protocole de mise en œuvre ainsi que de l’échange de lettres accompagnant l’accord, est annulée.

2)
Les effets de la décision 2019/441 sont maintenus pendant une période ne pouvant excéder le délai visé à l’article 56, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne ou, si un pourvoi a été introduit dans ce délai, jusqu’au prononcé de l’arrêt de la Cour statuant sur ce pourvoi.

3)
Le recours dans l’affaire T‑356/19 est rejeté.

4)
Le Conseil de l’Union européenne est condamné à supporter, outre ses propres dépens, les dépens exposés par le Front populaire pour la libération de la Saguia el-Hamra et du Rio de oro (Front Polisario) dans l’affaire T‑344/19.

5)
Le Front Polisario est condamné à supporter, outre ses propres dépens, les dépens exposés par le Conseil dans l’affaire T‑356/19.

6)
Le Royaume d’Espagne, la République française et la Commission européenne supporteront leurs propres dépens.

7)
La Chambre des pêches maritimes de la Méditerranée, la Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Nord, la Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Centre et la Chambre des pêches maritimes de l’Atlantique Sud supporteront leurs propres dépens dans l’affaire T‑344/19.

Costeira
Gratsias
Kancheva
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 29 septembre 2021.
Le greffier
E. Coulon
Le président
S. Papasavvas
Table des matières

I. Antécédents du litige

A. Contexte international

B. Accord d’association et accord de pêche de 2006

1. Accord d’association

2. Accord de pêche de 2006

C. Litiges en lien avec l’accord d’association

1. Affaires T‑512/12 et C‑104/16 P

2. Affaire C‑266/16

3. Ordonnances dans les affaires T‑180/14, T‑275/18, T‑376/18

D. Décision attaquée et accord litigieux

E. Règlement attaqué

II. Procédure et conclusions des parties

III. En droit

A. Sur le recours dans l’affaire T‑344/19

1. Sur la recevabilité de certaines annexes à la réplique

2. Sur la recevabilité du recours

a) Sur le champ d’application territorial de l’accord litigieux

b) Sur la portée des conclusions à fin d’annulation

c) Sur la première fin de non-recevoir du Conseil, tirée du défaut de capacité d’ester en justice du requérant

d) Sur la validité du mandat délivré par le requérant à son avocat

e) Sur la seconde fin de non-recevoir du Conseil, tirée du défaut de qualité pour agir du requérant

1) Sur l’affectation directe du requérant

i) Sur le respect, par le requérant, du premier critère de l’affectation directe, selon lequel la mesure contestée doit produire directement des effets sur sa situation juridique

– Sur la première branche de l’argumentation du Conseil, relative aux effets juridiques intrinsèques d’une décision de conclusion, au nom de l’Union, d’un accord international

– Sur la deuxième branche de l’argumentation du Conseil, relative aux effets juridiques spécifiques de l’accord litigieux, compte tenu de son application territoriale au Sahara occidental et aux eaux adjacentes

– Sur la troisième branche de l’argumentation du Conseil, tirée de l’absence de modification de la situation juridique du requérant, compte tenu de son rôle limité à la participation au processus d’autodétermination du Sahara occidental

ii) Sur le second critère de l’affectation directe, relatif au caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union de la mise en œuvre de la mesure contestée

2) Sur l’affectation individuelle du requérant

3. Sur le bien-fondé du recours

a) Sur le premier moyen, tiré de l’incompétence du Conseil pour adopter la décision attaquée

b) Sur le troisième moyen, tiré, en substance, de la violation, par le Conseil, de son obligation de se conformer aux exigences déduites par la jurisprudence du principe d’autodétermination et du principe de l’effet relatif des traités

1) Sur les arguments du Conseil, de la République française, de la Commission et des CPMM relatifs au caractère inopérant du troisième moyen

2) Sur le bien-fondé des arguments invoqués par le requérant au soutien du présent moyen

i) Sur la première branche du troisième moyen, tirée de l’impossibilité pour l’Union et pour le Royaume du Maroc de conclure un accord applicable au Sahara occidental et aux eaux adjacentes

ii) Sur la troisième branche du troisième moyen, tirée de la violation de l’exigence selon laquelle le peuple du Sahara occidental devait consentir à l’accord litigieux, en tant que tiers à celui-ci, au sens du principe de l’effet relatif des traités

– Sur l’application du principe de l’effet relatif des traités au cas d’espèce

– Sur les consultations mises en œuvre, par le Conseil et par la Commission, pour se conformer à l’interprétation du principe de l’effet relatif des traités retenue dans les arrêts Conseil/Front Polisario et Western Sahara Campaign UK

– Sur la question de savoir si le sens particulier conféré à la notion de consentement dans la décision attaquée est compatible avec l’interprétation du principe de l’effet relatif des traités retenue par la Cour dans les arrêts Conseil/Front Polisario et Western Sahara Campaign UK

4. Sur le maintien dans le temps des effets de la décision attaquée

B. Sur le recours dans l’affaire T‑356/19

IV. Sur les dépens
(
*1
)	Langue de procédure : le français.