CELEX: 62017CJ0137
Prejudiciële verwijzing
Richtlijnen 2006/123/EEG, 2007/23/EG en 2013/29/EU
In de handel brengen van pyrotechnische artikelen
Vrij verkeer van pyrotechnische artikelen die in overeenstemming zijn met de eisen van deze richtlijnen
Nationale regeling die beperkingen oplegt aan de opslag en de verkoop van deze artikelen
Strafrechtelijke sancties
Regeling waarbij twee vergunningen worden vereist
Richtlijn 98/34/EG
Begrip ‚technisch voorschrift’

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 34 tot en met 36 VWEU, artikel 10 van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (
PB 2006, L 376, blz. 36
), artikel 6, leden 1 en 2, van richtlijn 2007/23/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2007 betreffende het in de handel brengen van pyrotechnische artikelen (
PB 2007, L 154, blz. 1
) en artikel 4, leden 1 en 2, en artikel 45 van richtlijn 2013/29/EU van het Europees Parlement en de Raad van 12 juni 2013 betreffende de harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten inzake het op de markt aanbieden van pyrotechnische artikelen (
PB 2013, L 178, blz. 27
).
Dit verzoek is ingediend in het kader van een strafzaak tegen twee rechtspersonen, namelijk Van Gennip BVBA en Original BVBA, en twee natuurlijke personen, namelijk Antonius Johannes Maria ten Velde en Antonius Cornelius Ignatius Maria van der Schoot, over de schending door deze personen van de nationale regeling betreffende met name de opslag en de verkoop van pyrotechnische artikelen.
Toepasselijke bepalingen
Unierecht
Richtlijn 98/34/EG
Artikel 1 van richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (
PB 1998, L 204, blz. 37
), zoals gewijzigd bij richtlijn 98/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 juli 1998 (
PB 1998, L 217, blz. 18
), bepaalt:
„In de zin van deze richtlijn wordt verstaan onder:
1.
‚product’: alle producten die industrieel worden vervaardigd, en alle landbouwproducten, met inbegrip van visproducten;
2.
‚dienst’: elke dienst van de informatiemaatschappij, dat wil zeggen elke dienst die gewoonlijk tegen vergoeding, langs elektronische weg, op afstand en op individueel verzoek van een afnemer van diensten verricht wordt.
[...]
3.
‚technische specificatie’: een specificatie die voorkomt in een document ter omschrijving van de vereiste kenmerken van een product, zoals kwaliteitsniveau, prestaties, veiligheid of afmetingen, met inbegrip van de voor het product geldende voorschriften inzake verkoopbenaming, terminologie, symbolen, beproeving en beproevingsmethoden, verpakking, het merken of etiketteren, en de overeenstemmingsbeoordelingsprocedures.
[...]
4.
‚andere eis’: een eis die, zonder een technische specificatie te zijn, ter bescherming van met name de consument of het milieu wordt opgelegd en betrekking heeft op de levenscyclus van het product nadat dit in de handel is gebracht, zoals voorwaarden voor gebruik, recycling, hergebruik of verwijdering van het product, wanneer deze voorwaarden op significante wijze de samenstelling, de aard of de verhandeling van het product kunnen beïnvloeden;
5.
‚regel betreffende diensten’: een algemene eis betreffende de toegang tot en de uitoefening van dienstenactiviteiten als bedoeld in punt 2, met name bepalingen met betrekking tot de dienstverlener, de diensten en de afnemer van diensten, met uitzondering van regels die niet specifiek betrekking hebben op de in datzelfde punt gedefinieerde diensten.
[...]
11.
‚technisch voorschrift’: een technische specificatie of andere eis of een regel betreffende diensten, met inbegrip van de erop toepasselijke bestuursrechtelijke bepalingen die de jure of de facto moeten worden nageleefd voor de verhandeling, de dienstverrichting, de vestiging van een verrichter van diensten of het gebruik in een lidstaat of in een groot deel van een lidstaat, alsmede de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, behoudens die bedoeld in artikel 10, van de lidstaten waarbij de vervaardiging, de invoer, de verhandeling of het gebruik van een product dan wel de verrichting of het gebruik van een dienst of de vestiging als dienstverlener wordt verboden.
[...]
Deze richtlijn is niet van toepassing op de maatregelen die de lidstaten in het kader van het Verdrag nodig achten om de bescherming van personen, met name van werknemers, bij het gebruik van producten te waarborgen, voor zover deze maatregelen geen gevolgen hebben voor de producten.”
Artikel 8, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:
„Onverminderd artikel 10 delen de lidstaten de [Europese] Commissie onverwijld ieder ontwerp voor een technisch voorschrift mee, tenzij het een integrale omzetting van een internationale of Europese norm betreft, in welk geval louter met een mededeling van de betrokken norm kan worden volstaan; zij geven de Commissie tevens kennis van de redenen waarom de vaststelling van dit technisch voorschrift nodig is, tenzij die redenen reeds uit het ontwerp zelf blijken.
[...]”
Richtlijn 2006/123
De overweging 76 van richtlijn 2006/123 luidt als volgt:
„Deze richtlijn heeft geen betrekking op de toepassing van de artikelen [34 tot en met 36 VWEU] over het vrije verkeer van goederen. De beperkingen die als gevolg van de bepaling over het vrij verrichten van diensten verboden zijn, betreffen eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van dienstenactiviteiten en niet eisen ten aanzien van de goederen zelf.”
Artikel 1, lid 5, van deze richtlijn bepaalt:
„Deze richtlijn laat het strafrecht van de lidstaten onverlet. De lidstaten mogen echter niet het vrij verrichten van diensten beperken door strafrechtelijke bepalingen toe te passen die meer bepaald de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit regelen of hierop van invloed zijn, en aldus de in deze richtlijn neergelegde regels omzeilen.”
Artikel 2 van deze richtlijn luidt als volgt:
„1.   Deze richtlijn is van toepassing op de diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd.
2.   Deze richtlijn is niet van toepassing op de volgende activiteiten:
a)
niet-economische diensten van algemeen belang;
b)
financiële diensten [...];
c)
elektronischecommunicatiediensten en -netwerken en bijbehorende faciliteiten en diensten, wat de aangelegenheden betreft die vallen onder de richtlijnen 2002/19/EG, 2002/20/EG, 2002/21/EG, 2002/22/EG en 2002/58/EG;
d)
diensten op het gebied van vervoer [...];
e)
diensten van uitzendbedrijven;
f)
diensten van de gezondheidszorg [...];
g)
audiovisuele diensten [...];
h)
gokactiviteiten die erin bestaan dat een financiële waarde wordt ingezet bij kansspelen [...];
i)
activiteiten in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag, als bedoeld in artikel [51 VWEU];
j)
sociale diensten betreffende sociale huisvesting, kinderzorg en ondersteuning van gezinnen of personen in permanente of tijdelijke nood, die worden verleend door de staat, door dienstverrichters die hiervoor een opdracht hebben of een mandaat gekregen van de staat, of door liefdadigheidsinstellingen die als zodanig door de staat zijn erkend;
k)
particuliere beveiligingsdiensten;
l)
diensten van notarissen en deurwaarders die bij een officieel overheidsbesluit zijn benoemd.
3.   Deze richtlijn is niet van toepassing op het gebied van belastingen.”
In artikel 4, punt 1, van richtlijn 2006/123 wordt het begrip „dienst” gedefinieerd als „elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel [57 VWEU]”.
Hoofdstuk III van deze richtlijn, getiteld „Vrijheid van vestiging van dienstverrichters”, bevat onder afdeling I, „Vergunningen”, onder meer artikel 10, „Vergunningsvoorwaarden”, dat bepaalt:
„1.   Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
2.   De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
a)
niet-discriminatoir;
b)
gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c)
evenredig met die reden van algemeen belang;
d)
duidelijk en ondubbelzinnig;
e)
objectief;
f)
vooraf openbaar bekendgemaakt;
g)
transparant en toegankelijk.
[...]
7.   Dit artikel doet geen afbreuk aan de toedeling van de bevoegdheden, op lokaal of regionaal niveau, van de instanties die in de betrokken lidstaat vergunningen verlenen.”
Richtlijn 2007/23
De overwegingen 2, 4, 10, 11, 13, 16 en 22 van richtlijn 2007/23 luiden als volgt:
„(2)
Deze wetten en bestuursrechtelijke bepalingen kunnen de handel in de Gemeenschap belemmeren en moeten worden geharmoniseerd om het vrije verkeer van pyrotechnische artikelen in de interne markt te garanderen en tegelijkertijd een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en de veiligheid en de bescherming van de consument en de professionele eindgebruiker te bieden.
[...]
(4)
Richtlijn 96/82/EG van de Raad van 9 december 1996 betreffende de beheersing van de gevaren van zware ongevallen waarbij gevaarlijke stoffen zijn betrokken [(
PB 1997, L 10, blz. 13
)] stelt veiligheidseisen vast voor bedrijven waar explosieven met inbegrip van pyrotechnische stoffen aanwezig zijn.
[...]
(10)
Wat het gebruik van pyrotechnische artikelen en met name van vuurwerk betreft, bestaan er in de verschillende lidstaten sterk uiteenlopende culturele gebruiken en tradities. Daarom moeten de lidstaten nationale maatregelen kunnen nemen om het gebruik of de verkoop van bepaalde categorieën vuurwerk aan het publiek te beperken omwille van de openbare orde en veiligheid.
(11)
Het is wenselijk fundamentele veiligheidseisen voor pyrotechnische artikelen vast te stellen ter bescherming van de consument en ter voorkoming van ongevallen.
[...]
(13)
Wanneer de fundamentele veiligheidseisen worden nageleefd, mogen de lidstaten het vrije verkeer van pyrotechnische artikelen niet verbieden, beperken of belemmeren. Deze richtlijn dient van toepassing te zijn onverminderd de nationale wetgeving inzake de afgifte van vergunningen door de lidstaten aan fabrikanten, distributeurs en importeurs.
[...]
(16)
In lijn met de ‚nieuwe aanpak op het gebied van de technische harmonisatie en normalisatie’ wordt van pyrotechnische artikelen die in overeenstemming met geharmoniseerde normen zijn vervaardigd, vermoed dat zij overeenstemmen met de fundamentele veiligheidseisen van deze richtlijn.
[...]
(22)
De lidstaten moeten sancties vaststellen voor inbreuken op de bepalingen van uit hoofde van deze richtlijn vastgestelde nationale wetgeving en moeten ervoor zorgen dat deze sancties worden toegepast. De sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.”
Artikel 1 van deze richtlijn bepaalt:
„1.   Deze richtlijn stelt regels vast om tot vrij verkeer van pyrotechnische artikelen in de interne markt te komen en tegelijkertijd een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en openbare veiligheid en bescherming en veiligheid van de consument te bieden en wel met inachtneming van de relevante aspecten in verband met milieubescherming.
2.   Deze richtlijn stelt de fundamentele veiligheidseisen vast waaraan pyrotechnische artikelen moeten voldoen om in de handel te kunnen worden gebracht.
[...]”
Artikel 2 van deze richtlijn luidt:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1.
‚pyrotechnisch artikel’: elk artikel dat explosieve stoffen of een explosief mengsel van stoffen bevat die tot doel hebben warmte, licht, geluid, gas of rook dan wel een combinatie van dergelijke verschijnselen te produceren door middel van zichzelf onderhoudende exotherme chemische reacties;
[...]
8.
‚distributeur’: elke natuurlijke of rechtspersoon in de leveringsketen die in de uitoefening van zijn bedrijf een pyrotechnisch artikel op de markt beschikbaar maakt;
[...]”
Artikel 6 van richtlijn 2007/23, „Vrij verkeer”, luidt:
„1.   De lidstaten mogen het in de handel brengen van pyrotechnische artikelen die aan de voorschriften van deze richtlijn voldoen, niet verbieden, beperken of belemmeren.
2.   De bepalingen van deze richtlijn laten onverlet dat een lidstaat omwille van de openbare orde of veiligheid, of omwille van milieubescherming maatregelen neemt om het bezit, gebruik en/of de verkoop aan het grote publiek van vuurwerk van de categorieën 2 en 3, pyrotechnische artikelen voor theatergebruik en andere pyrotechnische artikelen te verbieden of te beperken.
[...]”
Artikel 14, lid 1, van deze richtlijn bepaalt:
„De lidstaten nemen passende maatregelen om ervoor te zorgen dat pyrotechnische artikelen alleen in de handel mogen worden gebracht indien ze de gezondheid en veiligheid van personen niet in gevaar brengen wanneer ze worden opgeslagen zoals het hoort en worden gebruikt waarvoor ze zijn bestemd.”
Artikel 20, eerste alinea, van deze richtlijn luidt als volgt:
„De lidstaten stellen voorschriften vast inzake de bij overtredingen van ingevolge deze richtlijn vastgestelde nationale wetgeving toe te passen sancties, en zorgen ervoor dat die sancties ook worden toegepast. De vastgestelde sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.”
Richtlijn 2013/29
Artikel 4 van richtlijn 2013/29, met als opschrift „Vrij verkeer”, bepaalt:
„1.   De lidstaten mogen het op de markt aanbieden van pyrotechnische artikelen die aan de eisen van deze richtlijn voldoen, niet verbieden, beperken of belemmeren.
2.   Deze richtlijn laat onverlet dat een lidstaat omwille van de openbare orde of gezondheid en veiligheid, of omwille van milieubescherming maatregelen neemt om het bezit, gebruik en/of de verkoop aan het grote publiek van vuurwerk van de categorieën F2 en F3, pyrotechnische artikelen voor theatergebruik en andere pyrotechnische artikelen te verbieden of te beperken.
[...]”
Artikel 45 van deze richtlijn bepaalt het volgende:
„De lidstaten stellen regels vast voor sancties op overtredingen door marktdeelnemers van ingevolge deze richtlijn vastgestelde nationale bepalingen en nemen alle nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat zij worden toegepast. Deze regels kunnen strafrechtelijke sancties voor ernstige overtredingen omvatten.
De vastgestelde sancties moeten doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.”
Artikel 48, eerste alinea, van die richtlijn bepaalt:
„Richtlijn [2007/23], zoals gewijzigd bij de in deel A van bijlage IV bij deze richtlijn vermelde handeling, wordt met ingang van 1 juli 2015 ingetrokken, onverminderd de verplichtingen van de lidstaten met betrekking tot de in deel B van bijlage IV genoemde termijnen voor omzetting in intern recht en toepassingsdatum van de aldaar genoemde richtlijn.”
Artikel 49, eerste alinea, van richtlijn 2013/29 luidt:
„Deze richtlijn treedt in werking op de dag na die van de bekendmaking ervan in het
Publicatieblad van de Europese Unie
.”
Belgisch recht
Artikel 5 van de wet betreffende ontplofbare en voor de deflagratie vatbare stoffen en mengsels en de daarmede geladen tuigen van 28 mei 1956 (
Belgisch Staatsblad
, 9 juni 1956, blz. 3990), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding (hierna: „wet van 28 mei 1956”), bepaalt:
„Overtreding van het krachtens het eerste artikel bepaalde wordt gestraft met gevangenisstraf van vijftien dagen tot twee jaar en met geldboete van honderd frank tot duizend frank, of met een van die straffen alleen.”
Artikel 200 van het koninklijk besluit houdende algemeen reglement betreffende het fabriceren, opslaan, onder zich houden, verkopen, vervoeren en gebruiken van springstoffen van 23 september 1958 (
Belgisch Staatsblad
, 22 december 1958, blz. 9075), in de versie die van toepassing is op het hoofdgeding (hierna: „ARS” of „koninklijk besluit van 23 september 1958”), luidt:
„Behoudens de hoeveelheden welke iedereen krachtens artikel 265 onder zich mag houden, mogen springstoffen alleen in vergunninghoudende magazijnen of opslagplaatsen worden bewaard.”
Artikel 257 ARS bepaalt:
„De verkoop van elke springstof, in grotere hoeveelheden dan die welke iedereen mag bezitten en die bepaald zijn in artikel 265, mag slechts plaatsvinden wanneer volgende voorwaarden vervuld zijn:
1°
de koper is in het bezit van een vervoersvergunning zoals bedoeld in artikel 72;
2°
de koper is in het bezit van een vergunning om deze producten op te slaan of voorlopig onder zich te houden;
3°
de koper bewijst dat hij een professionele activiteit heeft in de springstoffensector, als springstoffenfabrikant, -handelaar of-gebruiker.
De voorwaarde vermeld in punt 2 geldt enkel indien de aangekochte goederen bestemd zijn om op Belgisch grondgebied opgeslagen of voorlopig onder zich gehouden te worden.
De verkoper verifieert en archiveert alle door de kopers overhandigde documenten om de naleving van de in het eerste lid vermelde verplichtingen aan te tonen. Gedurende minstens drie jaar worden deze documenten ter beschikking gehouden van de ambtenaren van de Algemene Directie Kwaliteit en Veiligheid van de Federale Overheidsdienst Economie, K.M.O., Middenstand en Energie, van de politionele en gerechtelijke overheden in de lokalen waar de verkoop plaatsvindt.”
Artikel 260 ARS luidt:
„De kleinhandelaars moeten steeds houder zijn van een opslagvergunning; ze mogen in welke geringe hoeveelheid ook geen andere springstoffen dan die vermeld in artikel 261 onder zich hebben noch verkopen.
Hun opslagplaatsen moeten volgens de voorschriften van artikel 251 ingericht en onderhouden zijn.”
Artikel 261 ARS bepaalt:
„De natuur en hoeveelheid springstoffen die door de kleinhandelaars mogen bewaard, worden in elk bijzonder geval, volgens de graad van veiligheid die elke opslagplaats biedt, in het vergunningsbesluit bepaald.
Van deze producten mogen er geen grotere hoeveelheden bewaard worden dan:
[...]
2°
feest- en seinvuurwerk ten belope vijftig kilogram erin bevatte pyrotechnische sas;
[...]”
Artikel 265 ARS bepaalt:
„Geen vergunning is vereist om de volgende producten onder zich te houden:
[...]
7°
een hoeveelheid feest- en seinvuurwerk ten belope van [één] kilogram erin vervatte pyrotechnische sas.”
Artikel 300 ARS bepaalt:
„Overtreding van de bepalingen van dit reglement, met uitzondering van artikel 295, van de besluiten genomen tot uitvoering van die bepalingen alsmede van de voorschriften van de machtigingsbesluiten, wordt gestraft met de straffen gesteld bij de wet van 28 mei 1956.”
Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Original, een te Olen (België) gevestigde vennootschap, is actief als importeur, groothandelaar en distributeur van pyrotechnische artikelen. Daarvoor beschikt zij over twee verkooppunten in Baarle-Hertog (België), een gemeente die deels in de provincie Noord-Brabant (Nederland) is gelegen en waarvan een deel een enclave vormt in de gemeente Baarle-Nassau (Nederland). Deze verkooppunten worden geëxploiteerd door Van Gennip, een vennootschap met maatschappelijke zetel te Baarle-Hertog. Ten Velde en Van der Schoot, beiden Nederlands staatsburger, zijn verantwoordelijk voor die verkooppunten.
Ten Velde en Van der Schoot worden samen met Van Gennip en Original strafrechtelijk vervolgd krachtens het koninklijk besluit van 23 september 1958 en de wet van 28 mei 1956, ten eerste, wegens de opslag van pyrotechnische artikelen waarvan het gewicht aan pyrotechnische sas hoger zou liggen dan het maximumgewicht in de vergunningen die hun zijn verleend door de Belgische overheid, ten tweede, wegens de opslag van pyrotechnische artikelen op plaatsen waarvoor geen vergunning is verleend, en, ten derde, wegens de verkoop van pyrotechnische artikelen aan personen zonder passende vergunning.
Blijkens de verwijzingsbeslissing betogen Ten Velde en Van der Schoot dat de bestraffing van overtredingen zoals geregeld door de Belgische wetgeving strijdig is met artikel 45 van richtlijn 2013/29, omdat in dat artikel enkel ernstige overtredingen met strafrechtelijke sancties worden bedreigd. Geen van de hun ten laste gelegde feiten maakt echter een dergelijke overtreding uit. Het openbaar ministerie meent daarentegen dat deze richtlijn aan de lidstaten de mogelijkheid laat om ofwel administratieve sancties, ofwel strafrechtelijke sancties, ofwel een mix van beide soorten sancties op te leggen.
Voorts zijn de beklaagden en het openbaar ministerie het niet eens over het antwoord op de vraag of de verplichting om over zowel een federale springstoffenvergunning als een gewestelijke milieuvergunning te beschikken in overeenstemming is met de richtlijnen 2007/23 en 2013/29 alsook met richtlijn 2006/123.
Tot slot overweegt Van der Schoot dat de nationale regeling, die de verkoop van springstoffen met meer dan 1 kilogram (kg) pyrotechnische sas aan particulieren zonder passende vergunning verbiedt, in strijd is met de richtlijnen 2007/23 en 2013/29.
Daarop heeft de rechtbank van eerste aanleg Antwerpen (België) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)
Kwalificeren de volgende inbreuken op de Belgische regelgeving inzake pyrotechnische artikelen als ‚ernstige overtredingen’ in de zin van artikel 45 van richtlijn [2013/29]:
a)
het verkopen van pyrotechnische artikelen ten belope van 2,666 kg pyrotechnische sas (kortweg ‚PTS’), zijnde een inbreuk op de artikelen 265,7° en 257 van het [ARS], dat de verkoop verbiedt van pyrotechnische artikelen in een hoeveelheid groter dan 1 kg PTS, indien de consument niet beschikt over een individueel bekomen administratieve vergunning om pyrotechnische artikelen in een hoeveelheid [groter dan 1 kg PTS] onder zich te houden;
b)
het overschrijden van de afgebakende opslaglimiet en het niet respecteren van de opslaglocaties voorzien in een federale vuurwerkvergunning, terwijl er reeds een gewestelijke milieuvergunning voorhanden was voor de opslag van de effectief betrokken hogere hoeveelheden, in de betrokken locaties;
c)
het zeer tijdelijk opslaan van zeer geringe hoeveelheden pyrotechnische artikelen op verschillende niet specifiek voor de opslag vergunde locaties, binnen de perimeter van een detailhandelszaak in pyrotechnische artikelen, beschikkende over zowel een federale vuurwerkvergunning als een gewestelijke milieuvergunning?
2)
Verzet het beginsel van vrij verkeer van pyrotechnische artikelen, zoals voorzien in artikel 6, lid 1, van [richtlijn 2007/23] (nu artikel 4, lid 1, [van richtlijn 2013/29]), desgevallend samen gelezen met artikel 10 van [richtlijn 2006/123], zich tegen een nationale regeling die de opslagplaatsen van met [richtlijn 2007/23] conforme pyrotechnische artikelen, verbonden aan de kleinhandel, onderwerpt aan de dubbele vereiste van het beschikken over enerzijds een vergunning afgeleverd in het kader van de wetgeving betreffende het fabriceren, opslaan, onder zich houden, verkopen, vervoeren en gebruiken van springstoffen, en anderzijds een vergunning afgeleverd in het kader van de wetgeving betreffende de milieuvergunningen voor hinderlijke inrichtingen, terwijl beide vergunningsregimes in wezen hetzelfde doel beogen (het preventief beogen van veiligheidsrisico’s), en één van deze twee vergunningsregimes (in casu dit betreffende de springstoffen) een (zeer) lage maximumgrens voor de opslag van feestvuurwerk [ten belope van 50 kg pyrotechnische sas (d.i. de actieve stof)] vooropstelt?
3)
Verzet het beginsel van het vrije verkeer van pyrotechnische artikelen, zoals voorzien in artikel 4, lid [2] [van richtlijn 2013/29] en artikel 6, lid 2 [van richtlijn 2007/23] (desgevallend samen gelezen met de artikelen 34, 35 en 36 [VWEU]) en jo. het proportionaliteitsbeginsel, zich tegen een nationale regeling die het bezit of gebruik door en verkoop aan consumenten verbiedt van feestvuurwerk (vuurwerk van categorieën 2 en 3 sensu [richtlijn 2007/23]) bevattende meer dan 1 kg pyrotechnische sas?”
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Inleidende opmerkingen
In hun schriftelijke opmerkingen hebben Ten Velde en Van der Schoot gesteld dat een nationale regeling als in het hoofdgeding, die het bezit of gebruik door en de verkoop aan consumenten van vuurwerk met meer dan 1 kg pyrotechnische sas verbiedt, een technisch voorschrift of, meer bepaald, een „andere eis” in de zin van artikel 1, punt 4, van richtlijn 98/34 vormt. Volgens hen is deze regeling onrechtmatig en niet-toepasselijk omdat zij niet door het Koninkrijk België aan de Commissie is meegedeeld.
Ter terechtzitting voor het Hof heeft de Belgische regering betoogd dat deze regeling een noodzakelijke maatregel is „om de bescherming van personen, met name van werknemers, bij het gebruik van producten te waarborgen”, zoals bedoeld in artikel 1, laatste alinea, van richtlijn 98/34, zodat deze richtlijn niet van toepassing is in het hoofdgeding.
In dat verband blijkt uit het dossier dat aan het Hof is overgelegd, dat de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, er daadwerkelijk toe strekt de openbare veiligheid te beschermen. Zij heeft echter geen betrekking op het gebruik van pyrotechnische artikelen, maar op de verkoop ervan. Deze regeling valt dus niet binnen de werkingssfeer van artikel 1, laatste alinea, van richtlijn 98/34.
De vraag rest of de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, een „technisch voorschrift” is in de zin van artikel 1, punt 11, van richtlijn 98/34 en of zij als zodanig onderworpen is aan de verplichting tot mededeling aan de Commissie uit hoofde van artikel 8, lid 1, van deze richtlijn.
In dat verband moet in herinnering worden gebracht dat het begrip „technisch voorschrift” vier soorten maatregelen omvat, te weten, ten eerste de „technische specificatie” in de zin van artikel 1, punt 3, van richtlijn 98/34, ten tweede de „andere eis” zoals gedefinieerd in artikel 1, punt 4, van deze richtlijn, ten derde de „regel betreffende diensten” zoals bedoeld in artikel 1, punt 5, van die richtlijn, en ten vierde, de „wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen [...] van de lidstaten waarbij de vervaardiging, de invoer, de verhandeling of het gebruik van een product dan wel de verrichting of het gebruik van een dienst of de vestiging als dienstverlener wordt verboden” in de zin van artikel 1, punt 11, van die richtlijn (arrest van 13 oktober 2016, M. en S.,
C‑303/15
,
EU:C:2016:771
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Met betrekking tot, in de eerste plaats, het begrip „technische specificatie” moet eraan worden herinnerd dat dat vooronderstelt dat de nationale maatregel noodzakelijkerwijs betrekking heeft op het product of de verpakking daarvan als zodanig en dus een van de vereiste kenmerken van het product vaststelt, zoals de afmetingen, de verkoopbenaming, het etiketteren of merken (arrest van 10 juli 2014, Ivansson e.a.,
C‑307/13
,
EU:C:2014:2058
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak). Zoals de advocaat-generaal in punt 74 van zijn conclusie heeft opgemerkt, heeft de Belgische regeling geen betrekking op pyrotechnische artikelen of hun verpakking op zich, met als gevolg dat die wetgeving niet een van de vereiste kenmerken van deze producten vaststelt. Deze regeling vormt dus geen „technische specificatie” in de zin van artikel 1, punt 3, van richtlijn 98/34.
Met betrekking tot, in de tweede plaats, de categorie „andere eisen”, kan een nationale maatregel slechts als een „andere eis” in de zin van artikel 1, punt 4, van richtlijn 98/34 worden gekwalificeerd wanneer hij een „voorwaarde” vormt die de samenstelling, de aard of de verhandeling van het betrokken product op significante wijze kan beïnvloeden (arrest van 13 oktober 2016, M. en S.,
C‑303/15
,
EU:C:2016:771
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
In dat verband moet, met de advocaat-generaal in punt 76 van zijn conclusie, worden opgemerkt dat de Belgische regeling voor de verkoop van pyrotechnische artikelen die meer dan 1 kg pyrotechnische sas bevatten, vereist dat de koper over een vergunning beschikt. Derhalve vormt de vereiste vergunning geen voorwaarde voor het betrokken product, maar voor de potentiële kopers en indirect voor de marktdeelnemers die de pyrotechnische artikelen verkopen (zie in die zin arresten van 21 april 2005, Lindberg,
C‑267/03
,
EU:C:2005:246
, punt
, en 13 oktober 2016, M. en S.,
C‑303/15
,
EU:C:2016:771
, punt
).
Daaruit volgt dat de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, niet kan worden beschouwd als een „andere eis” in de zin van artikel 1, punt 4, van richtlijn 98/34.
In de derde plaats wordt onder de categorie „regel betreffende diensten” volgens artikel 1, punt 5, van richtlijn 98/34 verstaan een algemene eis betreffende de toegang tot dienstenactiviteiten als bedoeld in artikel 1, punt 2, van die richtlijn, namelijk „elke dienst van de informatiemaatschappij, dat wil zeggen elke dienst die gewoonlijk tegen vergoeding, langs elektronische weg, op afstand en op individueel verzoek van een afnemer van diensten verricht wordt” (arrest van 4 februari 2016, Ince,
C‑336/14
,
EU:C:2016:72
, punt
).
In casu moet worden vastgesteld dat de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, niet ziet op diensten van de informatiemaatschappij in de zin van artikel 1, punt 2, van richtlijn 98/34, zoals de advocaat-generaal in punt 73 van zijn conclusie naar voren heeft gebracht. Derhalve behoort deze regeling niet tot de categorie „regel betreffende diensten” van de informatiemaatschappij in de zin van artikel 1, punt 5, van deze richtlijn.
Met betrekking tot, in de vierde plaats, de categorie verbodsbepalingen die in artikel 1, punt 11, van richtlijn 98/34 worden genoemd, volstaat het vast te stellen dat de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, evenmin kan behoren tot deze categorie aangezien deze regeling de handel in pyrotechnische artikelen met meer dan 1 kg pyrotechnische sas niet verbiedt, maar vereist dat de koper in het bezit is van een vergunning, zoals de advocaat-generaal in punt 78 van zijn conclusie opmerkt.
Gelet op een en ander moet worden geoordeeld dat de regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, geen „technisch voorschrift” in de zin van richtlijn 98/34 is dat onder de mededelingsplicht uit hoofde van artikel 8, lid 1, van deze richtlijn valt, waarbij niet-nakoming van die verplichting leidt tot niet-toepasselijkheid van een dergelijk voorschrift.
Derde vraag
Met zijn derde prejudiciële vraag, die als eerste moet worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of het beginsel van vrij verkeer van pyrotechnische artikelen zoals neergelegd in met name artikel 6, lid 2, van richtlijn 2007/23 en artikel 4, lid 2, van richtlijn 2013/29, in voorkomend geval samen gelezen met de artikelen 34 tot en met 36 VWEU en in combinatie met het evenredigheidsbeginsel, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling zoals in het hoofdgeding die het bezit of gebruik door en de verkoop aan consumenten van vuurwerk met meer dan 1 kg pyrotechnische sas verbiedt.
Met het oog op het antwoord op deze vraag moet om te beginnen worden onderstreept dat uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat Van der Schoot wordt vervolgd voor de verkoop van feestvuurwerk van categorie 2 en 3 in de zin van richtlijn 2007/23 met meer dan 1 kg pyrotechnische sas aan een particulier zonder de daartoe vereiste vergunning. Deze feiten hebben zich voorgedaan op 23 december 2012 en dus, zoals blijkt uit de artikelen 48 en 49 van richtlijn 2013/29, vóór de vaststelling en inwerkingtreding van deze richtlijn, zodat richtlijn 2007/23 ratione temporis van toepassing is in het hoofdgeding.
Vervolgens moet eraan worden herinnerd dat het voornaamste doel van richtlijn 2007/23 volgens overweging 2 en artikel 1, lid 1, ervan erin bestaat een einde te maken aan de belemmeringen voor de handel in de Gemeenschap die voortvloeien uit het feit dat wetten en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten ten aanzien van het in de handel brengen van de in die richtlijn gedefinieerde pyrotechnische artikelen uiteenlopen, en om derhalve het vrije verkeer van die artikelen in de interne markt te garanderen en tegelijkertijd een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en van de openbare veiligheid en van bescherming en veiligheid van de consument en de professionele eindgebruiker te bieden (arrest van 27 oktober 2016, Commissie/Duitsland,
C‑220/15
,
EU:C:2016:815
, punt
).
Met betrekking tot het vrij verkeer van pyrotechnische artikelen mogen de lidstaten ingevolge artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23 niet verbieden, beperken of belemmeren dat pyrotechnische artikelen in de gehele Europese Unie worden verhandeld, tenzij de maatregelen die zij vaststellen onder de uitzonderingen in artikel 6, lid 2, van die richtlijn vallen of onderdeel zijn van het markttoezicht als bedoeld in artikel 14, lid 6, van dezelfde richtlijn (arrest van 27 oktober 2016, Commissie/Duitsland,
C‑220/15
,
EU:C:2016:815
, punt
).
Voor zover de derde vraag ziet op de uitlegging van zowel de artikelen 34 tot en met 36 VWEU als artikel 6, lid 2, van richtlijn 2007/23, moet worden geconstateerd dat deze laatste bepaling de lidstaten de mogelijkheid laat, omwille van de openbare orde, openbare veiligheid of milieubescherming nationale maatregelen te nemen om het gebruik of de verkoop van bepaalde categorieën vuurwerk aan het publiek te beperken. De mogelijkheid waarover de lidstaten aldus beschikken, vloeit voort uit het feit dat, zoals uit overweging 10 van deze richtlijn blijkt, er in de verschillende lidstaten wat het gebruik van pyrotechnische artikelen en met name vuurwerk betreft, sterk uiteenlopende culturele gebruiken en tradities bestaan.
Daar de kwestie van de beperking op het gebruik en de verkoop van bepaalde categorieën vuurwerk onder richtlijn 2007/23 valt, meer bepaald onder artikel 6, lid 2, ervan, hoeven de artikelen 34 tot en met 36 VWEU niet te worden uitgelegd.
Tot slot wordt niet betwist dat een nationale regeling als in het hoofdgeding, die de verkoop van vuurwerk met meer dan 1 kg pyrotechnische sas aan consumenten zonder de daartoe vereiste vergunning verbiedt, een beperking van het vrij verkeer van deze producten vormt. Zoals in punt 49 van dit arrest is gepreciseerd, is een beperking van het vrij verkeer van pyrotechnische artikelen die aan de voorschriften van deze richtlijn voldoen, volgens artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23 in beginsel evenwel verboden.
Zoals in punt 50 van dit arrest in herinnering is gebracht, kan een dergelijke beperking echter uit hoofde van artikel 6, lid 2, van deze richtlijn worden gerechtvaardigd door redenen van openbare orde, openbare veiligheid of milieubescherming.
In dat verband heeft de Belgische regering ter terechtzitting aangevoerd dat de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, ertoe strekt de openbare orde en de openbare veiligheid te beschermen en niet kan worden beschouwd als kennelijk onevenredig.
Wat betreft het evenredigheidsbeginsel is het weliswaar in laatste instantie aan de verwijzende rechter om, in het kader van een beoordeling van alle omstandigheden feitelijk en rechtens, na te gaan of deze nationale regeling geschikt is om ervoor te zorgen dat de nagestreefde doelstellingen worden verwezenlijkt en niet verder gaat dan noodzakelijk is om ze te bereiken, maar het Hof, dat wordt aangezocht om de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven, is desalniettemin bevoegd om op basis van het dossier waarover het beschikt en van de aan het Hof overgelegde schriftelijke en mondelinge opmerkingen van partijen aanwijzingen te geven die deze rechter in staat stellen in de bij hem aanhangige zaak uitspraak te doen.
Ten eerste moet eraan worden herinnerd dat de lidstaten, op het vlak van de mogelijkheden om met behulp van het nationaal recht de openbare orde en de openbare veiligheid te beschermen, vrij blijven om de eisen van openbare orde en openbare veiligheid af te stemmen op hun nationale behoeften, die per lidstaat en per tijdsgewricht kunnen verschillen. De lidstaten zijn bij uitsluiting bevoegd ter zake van de handhaving van de openbare orde en de bescherming van de binnenlandse veiligheid op hun grondgebied, en genieten enige beoordelingsvrijheid om naargelang van de specifieke sociale context en het belang dat zij hechten aan een naar het recht van de Unie wettig doel, te bepalen met welke maatregelen concrete resultaten kunnen worden bereikt (zie in deze zin arresten van 15 juni 1999, Heinonen,
C‑394/97
,
EU:C:1999:308
, punt
; 14 maart 2000, Église de scientologie,
C‑54/99
,
EU:C:2000:124
, punt
, en 10 juli 2008, Jipa,
C‑33/07
,
EU:C:2008:396
, punt
).
Voorts vormt het opwerpen van de exceptie van openbare orde en de openbare veiligheid volgens vaste rechtspraak van het Hof een afwijking van het fundamentele beginsel van het vrije verkeer van goederen, die strikt moet worden uitgelegd en waarvan de draagwijdte door de lidstaten niet eenzijdig kan worden bepaald zonder controle door de instellingen van de Unie (zie naar analogie arresten van 31 januari 2006, Commissie/Spanje,
C‑503/03
,
EU:C:2006:74
, punt
; 19 juni 2008, Commissie/Luxemburg,
C‑319/06
,
EU:C:2008:350
, punt
, en 13 juli 2017, E,
C‑193/16
,
EU:C:2017:542
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Zo heeft het Hof toegelicht dat het begrip openbare orde hoe dan ook, naast de verstoring van de maatschappelijke orde die bij elke wetsovertreding plaatsvindt, veronderstelt dat er sprake is van een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging die een fundamenteel belang van de samenleving aantast (zie naar analogie arresten van 31 januari 2006, Commissie/Spanje,
C‑503/03
,
EU:C:2006:74
, punt
; 19 juni 2008, Commissie/Luxemburg,
C‑319/06
,
EU:C:2008:350
, punt
, en 17 november 2011, Aladzhov,
C‑434/10
,
EU:C:2011:750
, punt
).
In casu moet worden vastgesteld dat pyrotechnische artikelen naar hun aard gevaarlijk zijn en, met name wat artikelen met meer dan 1 kg pyrotechnische sas betreft, de veiligheid van personen in gevaar kunnen brengen, zoals de advocaat-generaal in punt 88 van zijn conclusie heeft opgemerkt. Tevens heeft hij terecht erop gewezen dat die artikelen juist vanwege hun aard en afhankelijk van de omstandigheden waarin zij worden gebruikt, de openbare orde konden verstoren.
Door het vereiste de verkoop van pyrotechnische artikelen met meer dan 1 kg pyrotechnische sas aan particulieren te verbinden aan de voorwaarde dat deze particulieren over een vergunning beschikken, kan gevaar voor de openbare orde en de openbare veiligheid worden voorkomen aangezien op grond van deze nationale regeling de hoeveelheid pyrotechnische sas die iemand in bezit heeft, kan worden gecontroleerd en zo nodig beperkt. Dientengevolge is deze nationale regeling geschikt om de openbare orde en de openbare veiligheid te beschermen.
Met betrekking tot, ten tweede, de vraag of de nationale regeling niet verder gaat dan nodig is om de nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken, moet eraan worden herinnerd dat artikel 6, lid 2, van richtlijn 2007/23 de lidstaten een aanzienlijke beoordelingsmarge laat om maatregelen vast te stellen omwille van de openbare orde, de openbare veiligheid of de milieubescherming. Tot deze maatregelen, die zowel op het bezit als op het gebruik en de verkoop van bepaalde pyrotechnische artikelen kunnen zien, behoren de verbodsmaatregelen zoals de beperkende maatregelen.
In casu komt uit het dossier voor het Hof naar voren dat de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, geen absoluut verbod van de verkoop van pyrotechnische producten behelst, maar daaraan enkel de voorwaarde verbindt dat de consument over een vergunning beschikt wanneer hij feest- en seinvuurwerk met meer dan 1 kg pyrotechnische sas koopt.
Daaruit volgt dat deze nationale regeling de verkoop van bepaalde pyrotechnische producten aan consumenten beperkt.
Zoals de advocaat-generaal in punt 97 van zijn conclusie heeft opgemerkt, worden de door de Belgische regering ingeroepen fundamentele belangen ogenschijnlijk niet even doeltreffend beschermd door minder restrictieve maatregelen, zoals registratie na aankoop van producten die een bepaalde hoeveelheid pyrotechnische sas bevatten. Met een dergelijke maatregel kan weliswaar worden nagegaan hoeveel pyrotechnische sas een consument heeft gekocht, maar kan de hoeveelheid die kan worden verkregen niet worden beperkt, en kan dus niet even doeltreffend worden opgetreden tegen de bedreiging van de betrokken fundamentele belangen. Derhalve gaat de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, ogenschijnlijk niet verder dan nodig is om de openbare orde en de openbare veiligheid te beschermen.
Gelet op een en ander moet op de derde vraag worden geantwoord dat het beginsel van vrij verkeer van pyrotechnische artikelen zoals neergelegd in met name artikel 6, lid 2, van richtlijn 2007/23 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding, die het bezit of gebruik door en de verkoop aan consumenten van vuurwerk met meer dan 1 kg pyrotechnische sas beperkt, voor zover deze regeling geschikt is om de openbare orde en de openbare veiligheid te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om deze fundamentele belangen te beschermen, hetgeen aan de verwijzende rechter staat om na te gaan.
Tweede vraag
Met zijn tweede prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of het beginsel van vrij verkeer van pyrotechnische artikelen zoals bedoeld in artikel 6, lid 1, van richtlijn 2007/23, in voorkomend geval samen gelezen met artikel 10 van richtlijn 2006/123, aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding, die voor de opslag van met richtlijn 2007/23 overeenstemmende en voor de kleinhandel bestemde pyrotechnische artikelen twee vergunningen vereist, te weten een federale vergunning voor springstoffen en een gewestelijke milieuvergunning, terwijl beide vergunningstelsels hetzelfde doel beogen, namelijk het voorkomen van veiligheidsrisico’s, en het eerste vergunningstelsel een zeer laag maximum voor de opslag van feestvuurwerk vaststelt.
Voor een nuttig antwoord aan de verwijzende rechter moet in de eerste plaats worden gepreciseerd dat een nationale regeling als in het hoofdgeding niet binnen de werkingssfeer ratione materiae van richtlijn 2007/23 valt.
Zoals de advocaat-generaal in punt 47 van zijn conclusie heeft opgemerkt, volgt uit overweging 4 en artikel 14, lid 1, van deze richtlijn dat de opslag slechts binnen de werkingssfeer van die richtlijn valt voor zover de omstandigheden waarin de betrokken pyrotechnische artikelen zijn opgeslagen, niet het gevaar mogen inhouden dat deze artikelen niet langer voldoen aan de door deze richtlijn opgelegde essentiële veiligheidsvereisten.
Een nationale regeling als in het hoofdgeding, die voor de opslag van met richtlijn 2007/23 overeenstemmende en voor de kleinhandel bestemde pyrotechnische artikelen vereist dat twee vergunningen zijn verkregen, heeft evenwel geen invloed op de kwestie of deze artikelen voldoen aan dergelijke vereisten.
In de tweede plaats dient te worden nagegaan of de in het hoofdgeding aan de orde zijnde nationale regeling binnen de werkingssfeer ratione materiae van richtlijn 2006/123 valt.
Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat richtlijn 2006/123 overeenkomstig artikel 2, lid 1, ervan van toepassing is op diensten van dienstverrichters die in een lidstaat zijn gevestigd, met uitsluiting van de in artikel 2, leden 2 en 3, ervan bedoelde activiteiten en aangelegenheden.
Het staat vast dat de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, niet ziet op een van de in artikel 2, lid 2, van richtlijn 2006/123 genoemde activiteiten en geen fiscale regeling is.
Bovendien wordt overeenkomstig artikel 4, punt 1, van deze richtlijn voor de toepassing van deze richtlijn onder „dienst” verstaan elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 57 VWEU. Bovendien is in overweging 76 gepreciseerd dat de beperkingen die als gevolg van de bepaling over het vrij verrichten van diensten verboden zijn, eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van dienstenactiviteiten betreffen en niet eisen ten aanzien van de goederen zelf.
Zoals de advocaat-generaal in punt 49 van zijn conclusie heeft opgemerkt, ziet de nationale regeling weliswaar formeel op de opslag van pyrotechnische artikelen en niet op de toegang tot of de uitoefening van de activiteit bestaande in detailhandel in deze artikelen, maar om een dergelijke detailhandel te exploiteren, is voor „kleinhandelaars” als in het hoofdgeding de opslag van voor de verkoop bestemde pyrotechnische artikelen een noodzakelijke voorwaarde.
Deze nationale regeling heeft immers betrekking op „kleinhandelaars” en dus op de opslag met het oog op verkoop, zoals de advocaat-generaal in punt 50 van zijn conclusie naar voren brengt. Voorts heeft het feit dat in het kader van een activiteit bestaande in detailhandel een vergunning wordt vereist voor het bezit van feestvuurwerk met meer dan een bepaalde hoeveelheid pyrotechnische sas, zeker gevolgen voor zowel de toegang tot als de uitoefening van de genoemde activiteit.
Overigens heeft het Hof al verklaard dat de activiteit bestaande in de detailhandel in goederen een „dienst” in de zin van artikel 4, punt 1, van richtlijn 2006/123 vormt (zie in die zin arrest van 30 januari 2018, X en Visser,
C‑360/15 en C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, punten
en
).
Onder deze omstandigheden moet worden vastgesteld dat de nationale regeling in het hoofdgeding, die voor de opslag van pyrotechnische artikelen bestemd voor de kleinhandel vereist dat twee vergunningen zijn verkregen, binnen de werkingssfeer van richtlijn 2006/123 valt.
Aangezien de verwijzende rechter in het hoofdgeding twijfelt of die regeling in overeenstemming is met artikel 10 van richtlijn 2006/123, aangezien zij voor de opslag van met richtlijn 2007/23 overeenstemmende en voor de kleinhandel bestemde pyrotechnische artikelen vereist dat twee vergunningen zijn verkregen, moet worden gepreciseerd dat het vereiste om zowel over een federale als over een gewestelijke vergunning te beschikken op zich geen grond voor onverenigbaarheid met richtlijn 2006/123 vormt, aangezien in artikel 10, lid 7, van deze richtlijn is bepaald dat dit artikel geen afbreuk doet aan „de toedeling van de bevoegdheden, op lokaal of regionaal niveau, van de instanties die in de betrokken lidstaat vergunningen verlenen”, zoals de advocaat-generaal in punt 59 van zijn conclusie naar voren heeft gebracht.
Daarnaast moet worden bepaald of de toekenningsvoorwaarden van deze twee vergunningsregelingen beantwoorden aan de specifieke verplichtingen die in artikel 10, lid 2, van richtlijn 2006/123 zijn neergelegd.
Volgens deze bepaling moeten de voorwaarden voor de toekenning van de vergunning niet-discriminatoir zijn, gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang en evenredig zijn met die reden, wat meebrengt dat zij geschikt moeten zijn om de verwezenlijking van dat doel te waarborgen en niet verder mogen gaan dan ter verwezenlijking van dat doel noodzakelijk is (zie arrest van 1 oktober 2015, Trijber en Harmsen,
C‑340/14 en C‑341/14
,
EU:C:2015:641
, punt
). Bovendien schrijft deze bepaling voor dat de voorwaarden voor de toekenning van de vergunning duidelijk en ondubbelzinnig zijn, objectief, transparant, toegankelijk en vooraf openbaar bekendgemaakt.
Het is vaste rechtspraak dat het uiteindelijk aan de nationale rechter, die bij uitsluiting bevoegd is om de feiten van het bij hem aanhangige geding te beoordelen, staat om te bepalen of een maatregel voldoet aan de in punt 80 van dit arrest genoemde voorwaarden. Wel is het Hof, dat deze rechter een nuttig antwoord dient te verschaffen, bevoegd om op basis van de stukken van het hoofdgeding en de aan het Hof overgelegde schriftelijke en mondelinge opmerkingen aanwijzingen te geven die die rechter in staat stellen om uitspraak te doen (zie arresten van 1 oktober 2015, Trijber en Harmsen,
C‑340/14 en C‑341/14
,
EU:C:2015:641
, punt
; 15 oktober 2015, Grupo Itevelesa e.a.,
C‑168/14
,
EU:C:2015:685
, punt
, en 30 januari 2018, X en Visser,
C‑360/15 en C‑31/16
,
EU:C:2018:44
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Ten eerste blijkt in casu uit de gegevens waarover het Hof beschikt dat de toekenningsvoorwaarden van de twee betrokken vergunningstelsels gerechtvaardigd worden door dwingende redenen van algemeen belang, namelijk de bescherming van de openbare veiligheid en de volksgezondheid (in het geval van de federale vergunning) en de bescherming van het milieu (in het geval van de gewestelijke vergunning).
Zoals de Belgische regering ter terechtzitting heeft aangevoerd, berust de tweede vraag dus op een onjuiste veronderstelling, omdat die vraag veronderstelt dat de twee vergunningstelsels die in het hoofdgeding aan de orde zijn, hetzelfde doel nastreven.
Ten tweede staat vast dat de toekenningsvoorwaarden van deze vergunningstelsels vooraf openbaar bekend zijn gemaakt en dus transparant en toegankelijk zijn; de federale en gewestelijke wetten worden immers gepubliceerd.
Ten derde kan niet met recht worden gesteld dat deze voorwaarden niet voldoen aan het criterium van duidelijkheid en ondubbelzinnigheid in artikel 10, lid 2, onder d), van richtlijn 2006/123, omdat de twee vergunningstelsels elkaar zouden overlappen. Dat criterium houdt om te beginnen namelijk in dat de vergunningsvoorwaarden voor iedereen eenvoudig te begrijpen moeten zijn door een dubbelzinnige formulering ervan te vermijden. Vervolgens zijn deze twee vergunningstelsels bedoeld om uiteenlopende algemene belangen te beschermen, zoals in punt 82 van dit arrest al is uiteengezet. Ter terechtzitting heeft de Belgische regering tot slot aangegeven dat voor de verkrijging van deze beide vergunningen verschillende precieze voorwaarden gelden.
Onder voorbehoud van toetsing door de verwijzende rechter lijken de toekenningsvoorwaarden van de twee vergunningstelsels die in het hoofdgeding aan de orde zijn, derhalve duidelijk en ondubbelzinnig.
Ten vierde kan op basis van het dossier voor het Hof niet worden beoordeeld of de toekenningsvoorwaarden van de twee vergunningstelsels in het hoofdgeding niet-discriminatoir, evenredig en objectief zijn. Het staat dus aan de verwijzende rechter om de voorwaarden aan deze criteria te toetsen. In het kader van de toetsing van de evenredigheid van de gestelde voorwaarden zou de verwijzende rechter met name moeten nagaan of het plafond van 50 kg pyrotechnische sas in het federale vergunningstelsel geschikt is om het nagestreefde doel te verwezenlijken en niet verder gaat dan noodzakelijk is om dat te bereiken.
Gelet op een en ander moet op de tweede vraag worden geantwoord dat artikel 10 van richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding, die voor de opslag van met richtlijn 2007/23 overeenstemmende en voor de kleinhandel bestemde pyrotechnische artikelen twee vergunningen vereist, te weten een federale vergunning voor springstoffen en een gewestelijke milieuvergunning, voor zover aan alle voorwaarden van artikel 10, lid 2, van deze richtlijn is voldaan, hetgeen aan de verwijzende rechter staat om na te gaan.
Eerste vraag
Met zijn eerste prejudiciële vraag, die als laatste dient te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de inbreuken waarvoor de beklaagden in het hoofdgeding worden vervolgd, „ernstige overtredingen” zijn in de zin van artikel 45 van richtlijn 2013/29, zodat deze met strafrechtelijke sancties kunnen worden bestreden.
Uit het dossier dat aan het Hof is overgelegd, blijkt dat de feiten waarvoor de beklaagden in het hoofdgeding worden vervolgd, zich hebben voorgedaan tussen 22 november 2010 en 27 januari 2013, dus vóór de inwerkingtreding van richtlijn 2013/29, zodat deze ratione temporis niet van toepassing is op het hoofdgeding. Die feiten vallen dientengevolge binnen de werkingssfeer van richtlijn 2007/23.
Bovendien gaat het bij twee van de inbreuken in het kader van de eerste vraag om inbreuken op de vergunningen die zijn afgegeven uit hoofde van de Belgische regeling die voorziet in een dubbele vergunning voor de opslag van pyrotechnische artikelen met het oog op de verkoop ervan. Zoals in de punten 67 en 77 van dit arrest is gepreciseerd, valt deze regeling niet binnen de werkingssfeer ratione materiae van richtlijn 2007/23 maar binnen die van richtlijn 2006/123.
In casu is derhalve enkel de overtreding bestaande in de verkoop van pyrotechnische artikelen met meer dan 1 kg pyrotechnische sas aan consumenten die niet over de daartoe vereiste vergunning beschikken, strafbaar gesteld op basis van nationale bepalingen die zowel binnen de werkingssfeer ratione materiae als de werkingssfeer ratione temporis van richtlijn 2007/23 vallen.
Opgemerkt zij evenwel dat de verwijzende rechter zijn vragen weliswaar formeel heeft beperkt tot de uitlegging van artikel 45 van richtlijn 2013/29, maar dat belet het Hof niet om hem alle uitleggingsgegevens met betrekking tot het Unierecht te verschaffen die van nut kunnen zijn voor de beslechting van de voor hem dienende zaak, ongeacht of de verwijzende rechter deze gegevens in zijn vraag heeft vermeld (zie naar analogie arrest van 28 februari 2018, MA.T.I. SUD en Duemme SGR,
C‑523/16 en C‑536/16
,
EU:C:2018:122
, punt
en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Onder deze omstandigheden moet de eerste vraag worden opgevat als een vraag of artikel 20 van richtlijn 2007/23 aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten op grond van deze bepaling strafrechtelijke sancties kunnen vaststellen en voorts of richtlijn 2006/123 aldus moet worden uitgelegd dat de lidstaten uit hoofde van deze richtlijn kunnen voorzien in strafrechtelijke sancties voor een inbreuk op een nationale regeling als in het hoofdgeding, die voor de opslag van met richtlijn 2007/23 overeenstemmende en voor de kleinhandel bestemde pyrotechnische artikelen vereist dat twee vergunningen zijn verkregen.
Met betrekking tot, ten eerste, de uitlegging van artikel 20 van richtlijn 2007/23, moet eraan worden herinnerd dat dit artikel noch delictsomschrijvingen bevat noch de sancties die van toepassing zijn, maar louter aangeeft dat de lidstaten verplicht zijn om dergelijke sancties vast te stellen.
Aangezien artikel 20 van richtlijn 2007/23 niets zegt over de aard van de sancties die de lidstaten moeten vaststellen maar bepaalt dat die sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend moeten zijn, blijkt uit de bewoordingen van dit artikel dat de lidstaten de mogelijkheid behouden om de aard van de toepasselijke sancties te bepalen en bijgevolg bij overtreding van nationale voorschriften die conform richtlijn 2007/23 zijn ingevoerd, strafrechtelijke sancties mogen vaststellen, zoals de advocaat-generaal in punt 37 van zijn conclusie heeft opgemerkt, mits deze sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.
Daaruit volgt dat strafrechtelijke sancties kunnen worden opgelegd in geval van inbreuk op de nationale bepalingen die binnen de werkingssfeer van richtlijn 2007/23 vallen. Zoals in de punten 91 en 92 van dit arrest is uiteengezet, valt alleen de strafbaarstelling van de verkoop van pyrotechnische artikelen, waarin de nationale wettelijke regeling voorziet, binnen de werkingssfeer ratione materiae en ratione temporis van richtlijn 2007/23, terwijl de strafbaarstellingen betreffende de opslag van deze artikelen met het oog op de verkoop ervan, waarin de regeling inzake de dubbele vergunning voorziet, zijn geregeld bij richtlijn 2006/123.
Daaruit volgt tevens dat artikel 20 van richtlijn 2007/23, anders dan artikel 45 van richtlijn 2013/29, weliswaar niet uitdrukkelijk bepaalde dat de lidstaten strafrechtelijke sancties voor ernstige overtredingen konden vaststellen, maar dat deze bepaling die mogelijkheid ook niet uitsloot. Dat artikel 45 kan dus niet worden beschouwd als een gunstigere regeling.
Opgemerkt zij dat het tevens aan de nationale rechter staat na te gaan of de toepasselijke sancties doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn. In het kader van de beoordeling van de evenredigheid van deze sancties is het aan de nationale rechter om rekening te houden met de ernst van de overtreding (zie naar analogie arrest van 9 februari 2012, Urbán,
C‑210/10
,
EU:C:2012:64
, punten
en
).
Met betrekking tot, ten tweede, de uitlegging van richtlijn 2006/123, moet worden opgemerkt dat deze richtlijn volgens artikel 1, lid 5, ervan het strafrecht van de lidstaten onverlet laat, op voorwaarde dat dat er niet toe leidt dat de in deze richtlijn neergelegde regels worden omzeild.
De lidstaten kunnen dus voorzien in strafrechtelijke sancties voor inbreuken op een nationale regeling als in het hoofdgeding, die voor de opslag van met richtlijn 2007/23 overeenstemmende en voor de kleinhandel bestemde pyrotechnische artikelen vereist dat twee vergunningen zijn verkregen, mits de nationale strafrechtelijke bepalingen er niet toe leiden dat de bepalingen van richtlijn 2006/123 worden omzeild.
Gelet op het bovenstaande moet op de eerste prejudiciële vraag worden geantwoord dat artikel 20 van richtlijn 2007/23 en artikel 1, lid 5, van richtlijn 2006/123 aldus moeten worden uitgelegd dat de lidstaten strafrechtelijke sancties kunnen vaststellen, mits deze sancties, wat betreft richtlijn 2007/23, doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn en de nationale strafrechtelijke bepalingen er, wat betreft richtlijn 2006/123, niet toe leiden dat de regels van deze richtlijn worden omzeild.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof (Vijfde kamer) verklaart voor recht:

1)
Het beginsel van vrij verkeer van pyrotechnische artikelen zoals neergelegd in met name artikel 6, lid 2, van richtlijn 2007/23/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2007 betreffende het in de handel brengen van pyrotechnische artikelen moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding, die het bezit of het gebruik door en de verkoop aan consumenten van vuurwerk met meer dan 1 kilogram pyrotechnische sas verbiedt, voor zover deze regeling geschikt is om de openbare orde en de openbare veiligheid te waarborgen en niet verder gaat dan nodig is om deze fundamentele belangen te beschermen, hetgeen aan de verwijzende rechter staat om na te gaan.

2)
Artikel 10 van richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt moet aldus worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling als in het hoofdgeding, die voor de opslag van met richtlijn 2007/23 overeenstemmende en voor de kleinhandel bestemde pyrotechnische artikelen twee vergunningen vereist, te weten een federale vergunning voor springstoffen en een gewestelijke milieuvergunning, voor zover aan alle voorwaarden van artikel 10, lid 2, van deze richtlijn is voldaan, hetgeen aan de verwijzende rechter staat om na te gaan.

3)
Artikel 20 van richtlijn 2007/23 en artikel 1, lid 5, van richtlijn 2006/123 moeten aldus worden uitgelegd dat de lidstaten strafrechtelijke sancties kunnen vaststellen, mits deze sancties, wat betreft richtlijn 2007/23, doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn en de nationale strafrechtelijke bepalingen er, wat betreft richtlijn 2006/123, niet toe leiden dat de regels van deze richtlijn worden omzeild.

Da Cruz Vilaça
Levits
Borg Barthet
Berger
Biltgen
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 26 september 2018.
De griffier
A. Calot Escobar
De president van de Vijfde kamer
J. L. da Cruz Vilaça
(
*1
)	Procestaal: Nederlands.