CELEX: 62016CJ0561
Eelotsusetaotlus
Direktiiv 2012/27/EL
Artikli 7 lõiked 1, 4 ja 9
Artikli 20 lõiked 4 ja 6
Energiatõhususe edendamine
Energiatõhususkohustuste süsteem
Muud poliitikameetmed
Riiklik energiatõhususe fond
Sellise fondi asutamine kui energiatõhususkohustuste täitmise peamine meede
Sissemaksekohustus
Kohustatud isikute määramine
Energiatarnijad ja/või energia jaemüügi ettevõtjad

Eelotsusetaotlus käsitleb küsimust, kuidas tõlgendada nõukogu 25. oktoobri 2012. aasta direktiivi 2012/27/EL, milles käsitletakse energiatõhusust, muudetakse direktiive 2009/125/EÜ ja 2010/30/EL ning tunnistatakse kehtetuks direktiivid 2004/8/EÜ ja 2006/32/EÜ (
ELT 2012, L 315, lk 1
), artikli 7 lõikeid 1, 4 ja 9 ning artikli 20 lõikeid 4 ja 6.
Taotlus on esitatud Saras Energía SA ja Administración del Estado (riigi keskvalitsus, Hispaania) vahelises kohtuvaidluses, mis käsitleb seda, kas on seaduslik tööstus-, energia- ja turismiministri 20. veebruari 2015. aasta korralduse IET/289/2015, millega kehtestatakse 2015. aastal riiklikusse energiatõhususe fondi sissemaksete tegemise kohustused (orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo IET/289/2015 por la que se establecen las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2015,
BOE
nr 47, 24.2.2015, lk 15768), mis on vastu võetud 15. oktoobri 2014. aasta seaduse 18/2014 alusel, millega kiidetakse heaks kiireloomulised majanduskasvu-, konkurentsi- ja tõhususmeetmed (Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia,
BOE
nr 252, 17.10.2014, lk 83921), mida on muudetud 21. mai 2015. aasta seadusega 8/2015, millega muudetakse 7. oktoobri 1998. aasta seadust 34/1998, mis käsitleb süsivesinike sektorit ja millega kehtestatakse teatavad maksualased ja mittemaksualased meetmed seoses süsivesinike teadusliku uurimise ja kasutamisega (Ley 8/2015 por la que se modifica la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del Sector de Hidrocarburos, y por la que se regulan determinadas medidas tributarias y no tributarias en relación con la exploración, investigación y explotación de hidrocarburos,
BOE
nr 122, 22.5.2015, lk 43367) (edaspidi „seadus 18/2014“).
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Direktiivi 2012/27 põhjenduses 20 on märgitud:
„Liidu tasandi valgete sertifikaatide süsteemi rajamise võimaluse hindamine on näidanud, et praeguses olukorras tekitaks selline süsteem ülemääraseid halduskulusid ja ohu, et energiasäästmine koondub mõnda liikmesriiki ega ulatu üle liidu. Nimetatud liidu tasandi süsteemi eesmärki oleks vähemalt praeguses etapis parem saavutada energiaettevõtete jaoks loodud riiklike energiatõhususkohustuste süsteemide või muude alternatiivsete poliitikameetmete kaudu, millega saab säästa samaväärse hulga energiat. Asjakohane on määrata selliste süsteemide saavutustase ühises liidu tasandi raamistikus, andes samas liikmesriikidele märkimisväärse paindlikkuse võtta täielikult arvesse asjaomase riigi turuosaliste korraldust, energiasektori konkreetset konteksti ja lõpptarbijate harjumusi. Ühine raamistik peaks energiaettevõtetele andma võimaluse pakkuda energiateenuseid kõikidele lõpptarbijatele, mitte üksnes neile, kellele nad energiat müüvad. Sellega kasvab konkurents energiaturul, sest energiaettevõtted võivad oma tooteid mitmekesistada täiendavate energiateenuste osutamisega. […] Liikmesriigid peaksid objektiivsete ja mittediskrimineerivate kriteeriumide põhjal kindlaks määrama, millised energiatarnijad või energia jaemüügi ettevõtjad peaksid olema kohustatud saavutama käesolevas direktiivis sätestatud lõpptarbimise energiasäästu eesmärki.
Liikmesriikidel peaks olema eelkõige lubatud mitte kehtestada seda kohustust väikestele energiatarnijatele, väikestele energia jaemüügi ettevõtjatele ja väikestele energiasektoritele, et vältida ebaproportsionaalset halduskoormust. […] Ühe võimalusena toetada riiklikke energiatõhususe algatusi võiksid riiklike energiatõhususkohustuste süsteemide raames kohustatud isikud täita oma kohustusi, makstes riiklikku energiatõhususe fondi igal aastal süsteemi raames investeeringuteks nõutava summa suuruse summa.“
Direktiivi artikli 1 lõike 1 kohaselt „kehtestatakse [direktiiviga] ühine meetmete raamistik energiatõhususe edendamiseks Euroopa Liidus, et tagada liidu 2020. aasta energiatõhususe 20 % peaeesmärgi täitmine ja rajada teed edasisele energiatõhususe parandamisele pärast seda tähtaega“.
Direktiivi artikli 2 punktides 14 ja 18 on sätestatud:
„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:
[…]
14)
„kohustatud isik“ – energiatarnija või energia jaemüügi ettevõtja, kes on seotud artiklis 7 osutatud riiklike energiatõhususkohustuste süsteemidega;
[…]
18)
„poliitikameede“ – regulatiivne, finants-, fiskaal-, vabatahtlik või teabe andmise instrument, mille liikmesriik on ametlikult kehtestanud ja rakendanud turuosalistele toetava raamistiku, nõude või stiimuli loomiseks, et pakkuda ja osta energiateenuseid ja võtta muid energiatõhususe parandamise meetmeid“.
Sama direktiivi artiklis 7 „Energiatõhususkohustuste süsteem“ on sätestatud:
„1.   Iga liikmesriik rajab energiatõhususkohustuste süsteemi. Selle süsteemiga tagatakse, et iga liikmesriigi territooriumil tegutsevad ning lõike 4 kohaselt määratletud kohustatud energiatarnijad ja/või energia jaemüügi ettevõtjad saavutavad kumulatiivse lõpptarbimise energiasäästu eesmärgi 31. detsembriks 2020, ilma et see piiraks lõike 2 kohaldamist.
See eesmärk on vähemalt samaväärne igal aastal alates 1. jaanuarist 2014 kuni 31. detsembrini 2020 uue säästu saavutamisega 1,5 % ulatuses aastasest energiamüügist lõpptarbijatele, pidades silmas kõigi energiatarnijate või kõigi energia jaemüügi ettevõtjate müügi mahtu, arvestatuna viimase kolmeaastase perioodi põhjal enne 1. jaanuari 2013. Transpordis kasutatava energia müügi mahu võib sellest arvutusest osaliselt või täielikult välja jätta.
Liikmesriigid otsustavad, kuidas teises lõigus osutatud uute säästude arvestus on jaotatud kõnealuse ajavahemiku peale.
[…]
4.   Ilma et see piiraks kumulatiivse lõpptarbimise energiasäästu eesmärgi arvutamist vastavalt lõike 1 teisele lõigule, määrab iga liikmesriik lõike 1 esimese lõigu tähenduses objektiivsete ja mittediskrimineerivate kriteeriumide alusel kohustatud isikud energiatarnijate ja/või energia jaemüügi ettevõtjate hulgast, kes tegutsevad tema territooriumil, ja võib lisada tema territooriumil tegutsevad transpordikütuse tarnijad või transpordikütuse jaemüüjad. Kohustuse täitmiseks vajaliku energiasäästu koguse saavutavad kohustatud isikud lõpptarbijate hulgast, kelle määrab vajaduse korral liikmesriik, lõike 1 kohasest arvutusest sõltumatult, või kui liikmesriik nii otsustab, siis muudel lõike 7 punktis b kirjeldatud isikutel tekkiva sertifitseeritud säästu kaudu.
[…]
9.   Alternatiivina lõike 1 kohasele energiatõhususe kohustuse sisseseadmise kavale võivad liikmesriigid valida võimaluse võtta muid poliitikameetmeid lõpptarbijate seas energiasäästu saavutamiseks, tingimusel et kõnealused poliitikameetmed täidavad lõigetes 10 ja 11 sätestatud kriteeriume. Selliste meetmetega saavutatud uus aastane energiasäästu kogus on samaväärne lõigetes 1, 2 ja 3 nõutud uue energiasäästu kogusega. Tingimusel et samaväärsus säilib, võivad liikmesriigid kombineerida kohustuste süsteeme alternatiivsete poliitikameetmetega, sealhulgas riiklike energiatõhususe programmidega.
Esimeses lõigus viidatud poliitikameetmed võivad sisaldada järgmisi poliitikameetmeid või nende kombinatsioone, kuid ei pea nendega piirduma:
a)
energia- või CO
-maksud, millel on energia lõpptarbimist vähendav mõju;
b)
rahastamiskavad ja -instrumendid või fiskaalstiimulid, mis viivad energiatõhusa tehnoloogia või energiatõhusate meetodite rakendamiseni ja millel on energia lõpptarbimist vähendav mõju;
c)
regulatsioonid või vabatahtlikud kokkulepped, mis viivad energiatõhusa tehnoloogia või energiatõhusate meetodite rakendamiseni ja millel on energia lõpptarbimist vähendav mõju;
d)
standardid ja normid, mille eesmärk on parandada toodete ja teenuste, sealhulgas hoonete ja sõidukite energiatõhusust, välja arvatud siis, kui need on kohustuslikud ja liikmesriikides liidu õiguse alusel kohaldatavad;
e)
energiamärgistuse süsteemid, välja arvatud need, mis on kohustuslikud ja liikmesriikides liidu õiguse alusel kohaldatavad;
f)
koolitus ja haridus, sealhulgas energiaalase nõustamise programmid, mis viivad energiatõhusa tehnoloogia või energiatõhusate meetodite rakendamiseni ja millel on energia lõpptarbimist vähendav mõju.
Liikmesriigid teatavad komisjonile hiljemalt 5. detsembriks 2013 poliitikameetmed, mida neil on kavas võtta esimese lõigu ja artikli 20 lõike 6 kohaldamiseks, järgides V lisa punktis 4 sätestatud raamistikku, ning kirjeldavad, kuidas nad nõutud säästu koguse saavutavad. Teises lõigus ja artikli 20 lõikes 6 osutatud poliitikameetmete puhul kirjeldatakse teates, kuidas lõikes 10 sätestatud kriteeriume täidetakse. Muude poliitikameetmete puhul kui need, millele osutatakse teises lõigus või artikli 20 lõikes 6, selgitavad liikmesriigid, kuidas saavutatakse säästu, jälgimise ja kontrolli samaväärne tase. Komisjon võib soovitada muudatusi kolme kuu jooksul pärast teatamist.
10.   Ilma et see piiraks lõike 11 kohaldamist, on lõike 9 teise lõigu ja artikli 20 lõike 6 kohaselt võetavate poliitikameetmete kriteeriumid järgmised:
a)
poliitikameetmetega nähakse ette vähemalt kaks vaheperioodi 31. detsembriks 2020 ja need viivad lõikes 1 sätestatud eesmärgi taseme saavutamiseni;
b)
iga volitatud isiku, osaleva isiku või avaliku sektori rakendusasutuse (kes iganes neist on asjakohane) vastutus on määratletud;
c)
energiasääst, mis tuleb saavutada, on kindlaks määratud läbipaistval viisil;
d)
nõutud energiasäästu kogust või säästu kogust, mis tuleb saavutada poliitikameetmega, väljendatakse energia lõpptarbimise või primaarenergia tarbimise kaudu, kasutades IV lisas sätestatud ümberarvutustegureid;
e)
energiasäästu arvutatakse V lisa punktides 1 ja 2 toodud meetodeid ja põhimõtteid kasutades;
f)
energiasäästu arvutatakse V lisa punktis 3 toodud meetodeid ja põhimõtteid kasutades;
g)
välja arvatud juhul, kui see ei ole teostatav, esitavad osalevad isikud aastaaruande saavutatud energiasäästu kohta ja teevad selle üldsusele kättesaadavaks;
h)
kui edusammud ei ole rahuldavad, on tagatud tulemuste jälgimine ja ette nähtud asjakohased meetmed;
i)
loodud on kontrollisüsteem, mis hõlmab ka energiatõhususe parandamise meetmete statistiliselt olulise osa sõltumatut kontrollimist, ja
j)
andmed aastaste energiasäästu suundumuste kohta avaldatakse igal aastal.
11.   Liikmesriigid tagavad, et lõike 9 teise lõigu punktis a osutatud maksud vastavad lõike 10 punktides a, b, c, d, f, h ja j loetletud kriteeriumidele.
Liikmesriigid tagavad, et lõike 9 teise lõigu punktis c osutatud regulatsioonid ja vabatahtlikud kokkulepped vastavad lõike 10 punktides a, b, c, d, e, g, h, i ja j loetletud kriteeriumidele.
Liikmesriigid tagavad, et lõike 9 teises lõigus osutatud muud poliitikameetmed ja artikli 20 lõikes 6 osutatud riiklikud energiatõhususe fondid vastavad lõike 10 punktides a, b, c, d, e, h, i ja j loetletud kriteeriumidele.
[…]“
Direktiivi 2012/27 artiklis 20 „Riiklik energiatõhususe fond, rahastamine ja tehniline tugi“ on sätestatud:
„1.   Ilma et see piiraks Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklite 107 ja 108 kohaldamist, hõlbustavad liikmesriigid rahastute loomist või juba olemasolevate kasutamist energiatõhususe parandamise meetmete rakendamiseks, et saada maksimaalset kasu eri rahastamisvõimalustest.
[…]
4.   Liikmesriigid võivad rajada riikliku energiatõhususe fondi. Selle fondi eesmärk on toetada riiklikke energiatõhususe algatusi.
[…]
6.   Liikmesriigid võivad sätestada, et kohustatud isikud saavad täita artikli 7 lõikes 1 sätestatud kohustusi, makstes riiklikku energiatõhususe fondi igal aastal nende investeeringutega võrdse summa, mida nõutakse kõnealuste kohustuste täitmiseks.
[…]“
Hispaania õigus
Seadusega 18/2014 võetakse üle direktiiv 2012/27 ja selle preambulis on öeldud:
„Käesoleva seaduse eesmärk on rajada energiatõhususkohustuste süsteem vastavalt liidu juhistele. […]
[…] Direktiivi [2012/27] artikkel 20 võimaldab liikmesriikidel riiklike energiatõhususe algatuste toetamiseks rajada riikliku energiatõhususe fondi, millesse artikli 7 alusel kohustatud isikud saavad maksta igal aastal nende investeeringutega võrdse summa, mida nõutakse energiasäästu kohustuste täitmiseks. […]
Olgugi et direktiiv [2012/27] annab võimaluse, et kohustatud isikud on energiamüügi ettevõtjad või energiatarnijad, on energiamüüjad need, keda peetakse kohustatud isikuteks, kellelt liit nõuab energiasäästu, kuna Hispaanias ei tegele energiatarnijad mitte turustamisega (vastupidi sellele, mis toimub teistes liikmesriikides), vaid vastava võrgu reguleeritud haldustegevusega.
Transpordisektor on hõlmatud kohustatud isikutega seetõttu, et see on energia lõppnõudluse seisukohast väga oluline ja seal on võimalik saavutada väga olulist energiasäästu. Mis puudutab naftatooteid ja veeldatud naftagaasi, siis ei ole samuti peetud kohaseks kehtestada kohustusi mitte võrguettevõtjale, vaid ettevõtjatele, kes
de facto
tegelevad toodete turustamisega selleks, et neid müüa lõpptarbijatele, eelkõige nende toodete lõppturustamise ulatuslikkust arvestades naftatoodete ja veeldatud naftagaasi hulgimüüjatele.
[…]
[…] Selleks et võtta võimalikult vara energiatõhususmeetmeid võimalikult väikese kulu eest, on vaja omada riiklikus energiatõhususe fondis piisavalt vahendeid, mis võimaldab neid meetmeid rakendada suuremal tasandil, rajades võimalikult kiiresti kohustuste süsteemi, mis tagab, et need vahendid vastaksid laias plaanis üldisele huvile. Nende valikute hulgas, mida analüüsiti selleks, et leida varakult suurema tasandi energiasäästu meetmeid, on riiklikusse energiatõhususe fondi sissemakse tegemise kohustuse süsteemi loomine see, mis võimaldab kõige kiiremini omada vajalikke vahendeid, et võtta energiatõhususe meetmeid, et saavutada varakult direktiivi [2012/27] eesmärgi kohane energiasääst majanduslikus plaanis kõige tõhusamalt.
[…]“
Selle seaduse artiklis 69 on ette nähtud:
„1.   Rajatakse energiatõhususkohustuste riiklik süsteem, mille alusel määratakse gaasi- ja elektrimüüjatele, naftatoodete ja veeldatud naftagaasi hulgimüüjatele, keda edaspidi nimetatakse ühiselt kohustuste süsteemi kohustatud isikuteks, riikliku tasandi energiasäästu aastane kvoot, mida kutsutakse säästmiskohustuseks.
Sellest tulenev säästmiskohustus vastab keskmiselt kogu süsteemi kestmise ajal eesmärgile, mis määrati [Hispaania Kuningriigile] direktiivi [2012/27] artikliga 7 ja millest on maha arvatud sääst, mis tekkis kõnealuse direktiivi artikli 7 lõikes 9 nimetatud alternatiivsetest meetmetest.
2.   Riiklik energiatõhususkohustuste süsteem kehtib alates 4. juuli 2014. aasta kuninga dekreetseaduse 8/2014, millega kiidetakse heaks kiireloomulised majanduskasvu-, konkurentsi- ja tõhususmeetmed (Real Decreto-ley 8/2014 de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia), jõustumisest kuni 31. detsembrini 2020.
3.   Kontrollimaks [Hispaania Kuningriigile] seatud eesmärgi täitmise edenemist, võib teostada süsteemi läbivaatamise ajavahemiku osas 1. jaanuarist 2017 kuni 31. detsembrini 2020.“
Kõnealuse seaduse artikli 70 lõikes 1 on sätestatud:
„Aastane säästmise eesmärk, protsentuaalne jaotus asjaomaste kohustatud isikute vahel ja sellest tulenevad säästmiskvoodid või- kohustused ja nende rahalised vasted määratakse igal aastal kindlaks tööstus-, energia- ja turismiministri korraldusega valitsuse poolt volitatud majanduskomitee nõusolekul ja arvestades mitmekesisuse ja energeetikamajanduse instituudi arvamust.
Kindlaksmääratud energiasäästu aastane eesmärk jaotatakse kohustatud isikute vahel gaasi- ja elektrimüüjate puhul proportsionaalselt energiamüügi mahule lõpptarbijatele riiklikul tasandil ning naftatoodete ja veeldatud naftagaasi hulgimüüjate puhul proportsionaalselt lõplikule energiamüügi mahule riiklikul tasandil selle hilisemaks jaemüügiks lõpptarbijatele, arvestades seda gigavatt-tunnis (GWh) kohustuse aastaperioodile eelneval teisel aastal.
[…]“
Sama seaduse artiklis 71 „Kohustuste täitmine ja energiasäästu sertifikaadid“ on sätestatud:
„1.   Selleks et täita iga-aastaseid energiasäästukohustusi, peavad kohustatud isikud tegema järgmises artiklis viidatud riiklikusse energiatõhususe fondi iga-aastase rahalise sissemakse summas, mis vastab nende iga-aastase säästmiskohustuse tulemile kindlaksmääratud rahalise vastena.
[…]
2.   Alternatiivselt võib luua korra, mille alusel tõendatakse süsteemi poolt ette nähtud kohustuste täitmisele vastava energiasäästu maht tingimustel, mille kehtestab Hispaania valitsus õigusaktiga. Nimetatud korra alusel väljastatakse energiasäästu sertifikaadid, […] mis on kaubeldavad alates kataloogis määratletud energiatõhususmeetmete täitmisest nõuete ja tingimuste kohaselt, mis on kehtestatud selles kataloogis, mille haldamise eest vastutab mitmekesisuse ja energeetikamajanduse instituut […]“
Seaduse 18/2014 artikkel 72 on sõnastatud nii:
„1.   Luuakse iseseisva õigusvõimeta riiklik energiatõhususe fond, mille eesmärk on rahastada riiklikke energiatõhususe algatusi, nagu on ette nähtud direktiivi [2012/27] artiklis 20.
2.   Energiatõhususe fondi kasutatakse majanduslike ja finantsiliste toetuste, tehnilise toe, koolituste, teavitustöö või muud meetmete rahastamiseks, et tõsta energiatõhusust erinevates sektorites nii, et aidata kaasa viidatud direktiivi artiklis 7 sätestatud riikliku energiasäästu eesmärgi saavutamisele.
[…]“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
Energiavaldkonnas tegutsev Hispaania ettevõtja Saras Energía esitas Tribunal Supremole (Hispaania kõrgeim kohus) kaebuse korralduse IET/289/2015 peale, millega kehtestatakse eelkõige teda puudutavas osas kohustus teha sissemakse riiklikku energiatõhususe fondi aastal 2015.
Saras Energía väidab, et viidatud korraldus on direktiiviga 2012/27 vastuolus, kuna esiteks sunnib see täitma energiatõhususkohustusi riiklikku energiatõhususe fondi tehtava sissemaksega, ilma et oleks võimalust teha seda tõhusate energiasäästumeetmete abil, ja teiseks on kõnesolevat sissemakset kohustatud tegema ainult energia jaemüügiettevõtjad, mitte aga energia tarnijad.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et põhikohtuasja peamine küsimus seisneb selles, kas seaduse 18/2014 artikkel 71 on direktiiviga 2012/27 kooskõlas osas, milles see kehtestab energiasäästu saavutamise kohustuste täitmise peamise viisina kohustuse teha riiklikku energiatõhususe fondi iga-aastane sissemakse. Kohus täpsustab, et kõnealune fond on rajatud direktiivi 2012/27 artikli 20 lõike 4 alusel ja selle eesmärk on rahastada riiklikke energiatõhususe algatusi.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et seaduse 18/2014 artikli 71 lõige 2 näeb „alternatiivselt“ ette võimaluse Hispaania valitsusel kehtestada saavutatud energiasäästu kinnitamise kord vastavalt direktiivi 2012/27 artikli 7 lõikele 1. Ta täpsustab, et põhikohtuasja asjaolude toimumise ajal ei olnud seda korda Hispaania õigusnormidega kehtestatud.
Direktiivist 2012/27, eelkõige selle artiklist 7 nähtub, et kohustatud isikutel peab olema vähemalt võimalus täita energiasäästu eesmärke tõhusalt ja otseselt, see tähendab spetsiifiliste meetmetega, mis võimaldavad lõpptarbijal oma energiatarbimist vähendada.
Lisaks sellele tuleb eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul kindlaks teha, kas iga-aastane sissemakse riiklikku energiatõhususe fondi võib endast kujutada „alternatiivset“ meedet direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 9 tähenduses. Kohus on selles suhtes kahtlev ja märgib esiteks, et liikmesriikide võimalus rajada riiklik energiatõhususe fond on sõnaselgelt ette nähtud kõnealuse direktiivi artikli 20 lõikes 4, ilma et seda oleks loetud „alternatiivseks“ meetmeks artikli 7 lõike 9 tähenduses, teiseks, et seadus 18/2014 ei viita viimati nimetatud sättele kui selle fondi rajamise alusele, ja kolmandaks, et direktiivi 2012/27 artikli 7 lõikes 9 loetletud „alternatiivsed“ meetmed tunduvad olevat meetmed, mille otsene tagajärg on energiatarbimise vähendamine, samas kui direktiivi artikli 20 lõikes 4 ja seaduse 18/2014 artiklis 72 ette nähtud fondi eesmärk üldisemalt on „toetada riiklikke energiatõhususe algatusi“.
Seega kahtleb eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas direktiiv 2012/27 on õigesti üle võetud selliste riigisiseste õigusnormidega, nagu on kõne all põhikohtuasjas, mis esiteks kehtestavad energiatõhususkohustuste täitmise peamiseks viisiks iga-aastase sissemakse tegemise riiklikku energiatõhususe fondi ja teiseks rajavad selle direktiivi artikli 7 lõikes 1 esimese võimalusena ette nähtud süsteemi alternatiivse süsteemina, mida seadusandlik võim võib diskretsiooni korras rakendada.
Lisaks sellele märgib eelotsusetaotluse esitanud kohus, et seaduse 18/2014 määratleb „kohustatud isikutena“ direktiivi 2012/27 artikli 7 lõigete 1 ja 4 tähenduses üksnes gaasi- ja elektrimüüjad ning naftatoodete ja veeldatud naftagaasi hulgimüüjad, mitte aga energiatarnijad, samas kui artikli 7 lõige 4 viitab hispaaniakeelses versioonis energiatarnijatele „ja“ energia jaemüügi ettevõtjatele. Lisaks ei ole asjaomases seaduses esitatud põhjendusi, mis viisid riigisisese seadusandja sellise väljaarvamise tegemiseni. Seetõttu kahtleb ta kohustatud isikute sellise määratlemise kooskõlas direktiiviga 2012/27.
Neil asjaoludel otsustas Tribunal Supremo (kõrgeim kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1.
Kas direktiivi [2012/27] artikli 7 lõigetega 1 ja 9 on kooskõlas liikmesriigi õigusnormid, millega kehtestatakse riiklik energiatõhususkohustuste süsteem, mille esmane täitmisviis on iga-aastane rahaline sissemakse nimetatud direktiivi artikli 20 lõike 4 alusel loodud riiklikku energiatõhususe fondi?
2.
Kas direktiivi [2012/27] artikli 7 lõikega 1 ja artikli 20 lõikega 6 on kooskõlas liikmesriigi õigusnormid, mis näevad ette võimaluse täita energiasäästmiskohustusi sel viisil, et tõendatakse saavutatud energiasäästu alternatiivina rahalisele sissemaksele riiklikusse energiatõhususe fondi?
3.
Kui eelmisele küsimusele vastatakse jaatavalt, siis kas direktiivi [2012/27] artikli 7 lõikega 1 ja artikli 20 lõikega 6 on kooskõlas, et on ette nähtud niisugune alternatiivne energiasäästmiskohustuste täitmise võimalus, kui selle tegelik olemasolu sõltub sellest, kas valitsus rakendab seda kaalutlusõiguse alusel määrusega?
Ja kas selline kord on [direktiiviga 2012/27] kooskõlas ka siis, kui valitsus seda alternatiivset võimalust ei loo?
4.
Kas direktiivi [2012/27] artikli 7 lõigetega 1 ja 4 on kooskõlas liikmesriigi süsteem, milles loetakse isikuteks, kes peavad energiasäästmiskohustusi täitma, ainult gaasi ja elektrit turustavad ettevõtjaid ja naftatoodete ja veeldatud naftagaasi hulgimüüjad, mitte aga gaasi ja elektri tarnijaid ning naftatoodete ja veeldatud naftagaasi jaemüüjad?
5.
Kui vastus eelmisele küsimusele on jaatav, siis kas direktiivi [2012/27] artikli 7 lõigetega 1 ja 4 on kooskõlas, kui kohustatud isikuteks määratakse gaasi ja elektrit turustavad ettevõtjaid ja naftatoodete ja veeldatud naftagaasi hulgimüüjad, täpsustamata, mis põhjustel ei arvata kohustatud isikute hulka gaasi ja elektri tarnijaid ning naftatoodete ja veeldatud naftagaasi jaemüüjaid?“
Esimese kuni kolmanda küsimuse analüüs
Esimese kolme küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2012/27 artikli 7 lõikeid 1 ja 9 ning artikli 20 lõikeid 4 ja 6 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnormid, millega kehtestatakse energiatõhususkohustuste peamiseks täitmisviisiks riiklikku energiatõhususe fondi iga-aastase sissemakse tegemise kord, andmata kohustatud isikutele võimalust täita energia säästmise eesmärke pigem tõhusalt ja otse kui kõnealuse sissemakse tegemisega.
Eelotsusetaotlusest nähtub, et direktiiv 2012/27 võeti Hispaania õigusesse üle seadusega 18/2014, mille rakendamisel kehtestati korraldusega IET/289/2015 kohustus teha 2015. aasta eest sissemakse riiklikku energiatõhususe fondi, mis eelkõige puudutas Saras Energíat. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul näeb kõnealune seadus energiatõhususkohustuste peamise täitmisviisina direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 1 tähenduses ette korra, mille kohaselt peavad kohustatud isikud tegema riiklikku energiatõhususe fondi iga-aastase sissemakse, mille summa vastab investeeringutele, mida on vaja selle sätte alusel kehtestatud kohususte täitmiseks. Kõnealune seadus näeb üksnes „alternatiivina“ ette, et Hispaania valitsus võib õigusaktiga kehtestada saavutatud energiasäästu mahu tõendamise korra, mis põhineb energiasäästu sertifikaatidel. Eelotsusetaotluse esitanud kohus täpsustab, et seda korda ei olnud põhikohtuasja asjaolude toimumise ajal rakendatud, olgugi et kohtu hinnangul pidi olema tegemist energiatõhususkohustuste peamise täitmismeetmega direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 1 tähenduses.
Nagu nähtub direktiivist 2012/27 ja eelkõige selle põhjendusest 20, soovis liidu seadusandja jätta liikmesriikidele laia kaalutlusõiguse, et määrata kindlaks need viisid, kuidas saavutada direktiivi artikli 1 lõikes 1 seatud energiasäästmise eesmärgid (vt analoogia alusel 26. septembri 2013. aasta kohtuotsus IBV & Cie,
C‑195/12
,
EU:C:2013:598
, punkt
). Kõnealuse direktiivi eesmärk on nimelt kehtestada liidu tasandil üldpõhimõtted, mis moodustavad energiatarbimise vähendamise raamistiku, jättes samas liikmesriikidele rakendamisviisi osas valikuvabaduse. Seega soovitakse direktiiviga 2012/27 selle artikli 1 kohaselt üksnes kehtestada ühise meetmete raamistik, et edendada liidus energiatõhusust eesmärgiga tagada liidu poolt seatud eesmärgi saavutamine, mis on energiatõhususe 20protsendiline kasv aastaks 2020 ja tee rajamine energiatõhususe uutele parandamistele peale seda kuupäeva.
Seega on liikmesriigid kohustatud rajama direktiivi 2012/27 kohaselt energiatõhususkohustuste süsteeme, mis ise tagaksid energiasäästu saavutamise lõpptarbimise etapis, nagu on ette nähtud selle direktiiviga seatud eesmärkides.
Direktiivi 2012/27 artikli 20 lõike 4 kohaselt on riikliku energiatõhususe fondi loomine üks neist meetmeist, mis on sobiv energiasäästu võimaldamiseks.
Samas tuleneb direktiivi 2012/27 artikli 7 lõigetest 1–4 koostoimes artikli 20 lõikega 6, et selleks, et liikmesriigi kehtestatud süsteem kuuluks direktiivi artikli 7 lõike 1 kohaldamisalasse, on vaja, et see käsitleks energiasäästmise kohustusi, mida asjaomased ettevõtjad saavad ise lõpptarbijate tasandil saavutada. See tuleneb eelkõige selle artikli lõiget 1 täpsustava lõike 4 sõnastusest, mis ütleb, et „[k]ohustuse täitmiseks vajaliku energiasäästu koguse saavutavad kohustatud isikud lõpptarbijate hulgast“.
Lisaks sellele, nagu kohtujurist oma ettepaneku punktides 31–34 on märkinud, ei ole sellise iga-aastase sissemakse tegemise süsteemi puhul, nagu on kõne all põhikohtuasjas ja mis võtab määratud ettevõtjatelt võimaluse valida sellise rahalise sissemakse ja tõhusalt ning otse energia säästmise vahel, tegemist valikuga, mida on kirjeldatud direktiivi 2012/27 artikli 20 lõikes 6. Nimelt, nagu nähtub kõnealuse artikli 20 lõike 6 sõnastusest, mis ütleb, et „kohustatud isikud saavad täita artikli 7 lõikes 1 sätestatud kohustusi, makstes riiklikku energiatõhususe fondi igal aastal […] summa“, käsitleb see säte süsteeme, millega liikmesriik jätab määratud ettevõtjatele valiku. Sellised õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kehtestavad aga asjaomastele ettevõtjatele kohustuse teha iga-aastane sissemakse fondi, nägemata ette võimalust täita oma kohustusi muul viisil.
Seega, nagu kohtujuristki oma ettepaneku punktis 35 on märkinud, on vaidlusalune sissemaksekohustus, millel puudub alternatiiv, direktiiviga 2012/27 kooskõlas üksnes juhul, kui seda saab pidada muuks poliitikameetmeks direktiivi artikli 7 lõike 9 tähenduses.
Sellega seoses tuleb märkida, et direktiivi 2012/27 artikli 7 lõige 9 lubab sõnaselgelt liikmesriikidel „[a]lternatiivina […] energiatõhususe kohustuse sisseseadmise kavale“ võtta muid poliitikameetmeid lõpptarbijate seas energiasäästu saavutamise eesmärgi täitmiseks. Direktiivi 2012/27 artikli 2 punkt 18 määratleb poliitikameetmetena, mida liikmesriigid võivad võtta, regulatiivsed, finants-, fiskaal-, vabatahtlikud või teabe andmise instrumendid, mille liikmesriik on ametlikult kehtestanud ja rakendanud turuosalistele toetava raamistiku, nõude või stiimuli loomiseks, et pakkuda ja osta energiateenuseid ja võtta muid energiatõhususe parandamise meetmeid.
Direktiivi 2012/27 artikli 7 lõige 9 loetleb samuti mitteammendavana poliitikameetmeid, mida liikmesriigid võivad vajaduse korral kombineeritult kasutada. Need meetmed võivad olla eelkõige energiamaksud, rahastamiskavad ja -instrumendid, mis toovad kaasa energiasäästu, regulatsioonid või vabatahtlikud kokkulepped, mis viivad energiatõhusa tehnoloogia või energiatõhusate meetodite rakendamiseni, standardid ja normid, mille eesmärk on parandada toodete ja teenuste energiatõhusust, energiamärgistuse süsteemid või koolitus- ja haridusprogrammid.
Seoses selliste siseriiklike õigusnormide kooskõlaga nimetatud sättega tuleb märkida, et seaduse 18/2014 artikli 72 lõigetest 1 ja 2 nähtub, et põhikohtuasjas käsitletava riikliku energiatõhususe fondi eesmärk on rahastada riiklikke energiatõhususe algatusi. Seda fondi kasutatakse majanduslike ja finantsiliste toetuste, tehnilise toe, koolituste, teavitustöö või muud meetmete rahastamiseks, et tõsta energiatõhusust erinevates sektorites nii, et aidata kaasa liidu õiguses ja ka Hispaania õiguses asjaomases valdkonnas seatud eesmärkide saavutamisele. Lisaks, nagu nähtub eelotsusetaotlusest, suunatakse kõnealusesse energiatõhususe fondi tehtavad iga-aastased sissemaksed energiasäästmist parandavate meetmete edendamisse.
Seega võib järeldada, et põhikohtuasjas käsitletavasse fondi iga-aastase sissemakse tegemise kohustus kuulub direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 9 teise lõigu punkti b kohaldamisalasse, kuna see kujutab endast rahastamisinstrumenti, mis viib energiatõhusa tehnoloogia või energiatõhusate meetodite rakendamiseni ja millel on energia lõpptarbimist vähendav mõju.
Sellest järeldub, et isegi kui energiatõhususe fondi sissemakse tegemise kohustus ei kujuta endast energiasäästmiskohustuste süsteemi direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 1 ja artikli 20 lõike 6 tähenduses, vastab kõnealune kohustus siiski ühele direktiivis loetletud meetmetest, mille eesmärk on saavutada energiasääst lõpptarbijate hulgas. Asjaolu, et direktiivi artikli 7 lõige 9 nimetab seda laadi meetmeid vaid „alternatiivina“, väljendab üksnes liikmesriikidele jäetud valikuvabadust.
Kuivõrd liikmesriikidel on asjaomases valdkonnas suur paindlikkus ja ulatuslik kaalutlusruum, ei saa direktiiviga 2012/27 seatud eesmärkide saavutamist kavandada ilma, et igal liikmesriigil oleks võimalus valida erinevate kordade seast just see kord, mis sobib tema konkreetsesse olukorda kõige paremini, võttes arvesse, nagu tuleneb direktiivi põhjendusest 20, selle riigi eripärasid (vt analoogia alusel 26. septembri 2013. aasta kohtuotsus IBV & Cie,
C‑195/12
,
EU:C:2013:598
, punktid
ja
).
Nagu nähtub direktiivi 2012/27 artikli 7 lõikest 9, peab eelotsusetaotluse kohus selles osas kontrollima, et riigisisesed õigusnormid järgiksid lõpptarbijate seas energia säästmise eesmärki, mis tuleb saavutada 2020. aasta lõpuks koguses, mis on samaväärne energiatõhususkohustuste süsteemiga, mida võib rakendada direktiivi artikli 7 lõike 1 alusel, ja vastaksid direktiivi artikli 7 lõigetes 10 ja 11 kehtestatud nõuetele.
Seega tuleb esimesele kolmele küsimusele vastata, et direktiivi 2012/27 artikleid 7 ja 20 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus liikmesriigi õigusnormid, millega kehtestatakse energiatõhususkohustuste peamiseks täitmisviisiks riiklikku energiatõhususe fondi iga-aastase sissemakse tegemise kord, tingimusel et esiteks tagavad need õigusnormid energia säästmise samaväärses koguses energiatõhususkohustuste süsteemiga, mida võib rakendada direktiivi artikli 7 lõike 1 alusel, ja teiseks, et need vastavad kõnealuse direktiivi artikli 7 lõigetes 10 ja 11 kehtestatud nõuetele, kuid nimetatud asjaolusid peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima.
Neljanda ja viienda küsimuse analüüs
Vastuvõetavus
Hispaania Kuningriik väitis kohtuistungil, et neljas ja viies küsimus on vastuvõetamatud, kuna need ei puuduta naftasektorit. Tema sõnul puudutab põhikohtuasi üksnes naftatooteid ja ettevõtjad, kes tegutsevad muudes sektorites, millele esitatud küsimustes on viidatud, see tähendab, gaasi-, veeldatud naftagaasi ja elektrisektorites, lubati põhikohtuasjas menetlusse astuda üksnes Saras Energía nõuete toetuseks. Seega ei laienda need ettevõtjad kohtuasja eset muudele sektoritele kui naftatoodete sektor.
Siinkohal piisab, kui tõdeda, et ei esitatud küsimuste sõnastusest ega põhjendustest ei tulene, et need puudutavad üksnes naftasektoris tegutsevaid ettevõtjaid, mitte aga neid ettevõtjaid, kes tegutsevad muudes sektorites, nagu gaasi-, veeldatud naftagaasi või elektrisektor.
Neljandat küsimust tuleb mõista nii, et sellega soovitakse teada, kas direktiivi 2012/27 artikli 7 lõigetega 1 ja 4 on kooskõlas energiatõhususkohustuste kehtestamine teatud kindlatele energiasektori ettevõtjatele, mitte aga teistele selle sektori ettevõtjatele.
Mis puudutab viiendat küsimust, siis seda tuleb mõista nii, et sellega soovitakse teada, kas liikmesriik peab põhjendama direktiivi 2012/27 tähenduses kohustatud isikuteks määratud ettevõtjate valikut, tuginedes objektiivsetele ja mittediskrimineerivatele kriteeriumidele.
Järelikult on neljas ja viies küsimus vastuvõetavad.
Sisulised küsimused
Neljanda ja viienda küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas direktiivi 2012/27 artikli 7 lõikeid 1 ja 4 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas ja mis esiteks kehtestavad energiatõhususkohustused üksnes energiasektori teatud ettevõtjatele, kes on määratud kohustatud isikuteks, ja teiseks ei sisalda sõnaselgeid põhjendusi, miks just need ettevõtjad on kohustatud isikuteks määratud.
Sellega seoses tuleb märkida, et direktiivi 2012/27 artikli 7 lõige 4 näeb ette, et iga liikmesriik määrab artikli 7 lõike 1 tähenduses objektiivsete ja mittediskrimineerivate kriteeriumide alusel kohustatud isikud energiatarnijate „ja/või“ energia jaemüügi ettevõtjate hulgast.
Samas on kõnealuse direktiivi artikli 7 lõike 4 tõlgendamine samuti tarvilik selleks, et hinnata, kas liikmesriik on selle artikli lõikes 9 sätestatud finantsinstrumendi kohaldamisel määranud korrektselt ettevõtjad, kes peavad selles instrumendis rahaliselt osalema. Nimelt võetakse selline meede „alternatiivina“ kõnealuse artikli lõikes 1 viidatud süsteemi loomisele ja sellega peavad kaasnema samaväärsed tagatised. Seega tuleb direktiivi 2012/27 artikli 7 lõikes 4 kohustatud isikute määramiseks sätestatud eeskirju täita ka siis, kui kohustatud isikuid märatakse muu süsteemi raames kui see, millele viitab lõige 1.
Asjaolu, et direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 4 hispaaniakeelne versioon ei sisalda sõnu „ja/või“, vaid üksnes sidesõna „ja“, ei muuda seda järeldust, võttes arvesse, nagu kohtujuristki oma ettepaneku punktis 64 on märkinud, et selle sätte üldisest ülesehitusest tuleneb, et liikmesriigid võivad tõepoolest valida, kas nad määravad kohustatud isikuteks energiatarnijad või energia jaemüügi ettevõtjad ning jätta seega kohustatud isikute kategooriast välja ühe osa energiasektoris tegutsevatest ettevõtjatest.
Direktiivi 2012/27 artikli 7 lõike 4 hispaaniakeelne versioon näeb nimelt nagu teised selle sätte keeleversioonidki ette, et liikmesriigid peavad kohustatud ettevõtjad valima energiatarnijate ja energia jaemüügi ettevõtjate seast.
Lisaks tuleb märkida, et kõnealuse direktiivi artikli 7 lõike 1 esimene lõik sätestab ka hispaaniakeelses versioonis, et kohustatud isikuteks võivad olla energiatarnijad „ja/või“ energia jaemüügi ettevõtjad.
Lisaks sellele on direktiivi 2012/27 artikli 2 punktis 14 sätestatud „kohustatud isiku“ määratluses kasutatud ka selle sätte hispaaniakeelses versioonis üksnes sidesõna „või“.
Sellest tuleneb esiteks, et liikmesriikidel on õigus määrata kohustatud isikuteks vaid teatud ettevõtjaid ja jätta teised ettevõtjad selle määratluse alt välja, sõltumata sellest, millel riigisiseste õigusnormidega tegelikult rakendatud energiatõhususkohustuste täitmismeede põhineb.
Teiseks tuleneb direktiivi 2012/27 artikli 7 lõikest 4, et see säte nõuab, et kohustatud isikud artikli 7 lõike 1 esimese lõigu tähenduses määrataks objektiivsete ja mittediskrimineerivate kriteeriumide alusel.
Nagu kohtujurist oma ettepaneku punktis 79 on märkinud, peab asjaomane liikmesriik nimetatud objektiivsed ja mittediskrimineerivad kriteeriumid sõnaselgelt välja tooma.
Seega peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima, kas sellise energiatõhususe fondi iga-aastase sissemakse tegemise kohustuse kehtestamise raames, nagu on kõne all põhikohtuasjas, kohustatud isikute määramisel lähtus Hispaania Kuningriik tõepoolest sõnaselgelt vastu võetud objektiivsetest ja mittediskrimineerivatest kriteeriumidest.
Selleks peab eelotsusetaotluse esitanud kohus võtma arvesse riigisisese turu korraldust ja iseäralikke tunnuseid ning samuti selle turu ettevõtjate olukorda, nagu on rõhutatud eelkõige direktiivi 2012/27 põhjenduses 20.
Eeltoodust järeldub, et neljandale ja viiendale küsimusele tuleb vastata, et direktiivi 2012/27 artiklit 7 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas ja mis kehtestavad energiatõhususkohustused üksnes energiasektori teatud kindlaksmääratud ettevõtjatele, tingimusel et nende ettevõtjate määramine kohustatud isikuteks põhineb tõepoolest sõnaselgelt välja toodud objektiivsetel ja mittediskrimineerivatel kriteeriumidel, kuid seda asjaolu peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima.
Kohtukulud
Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (teine koda) otsustab:

1.
Nõukogu 25. oktoobri 2012. aasta direktiivi 2012/27/EL, milles käsitletakse energiatõhusust, muudetakse direktiive 2009/125/EÜ ja 2010/30/EL ning tunnistatakse kehtetuks direktiivid 2004/8/EÜ ja 2006/32/EÜ, artikleid 7 ja 20 tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus liikmesriigi õigusnormid, millega kehtestatakse energiatõhususkohustuste peamiseks täitmisviisiks riiklikku energiatõhususe fondi iga-aastase sissemakse tegemise kord, tingimusel esiteks, et need õigusnormid tagavad energia säästmise samaväärses koguses energiatõhususkohustuste süsteemiga, mida võib rakendada direktiivi artikli 7 lõike 1 alusel, ja teiseks, et need vastavad kõnealuse direktiivi artikli 7 lõigetes 10 ja 11 kehtestatud nõuetele, kuid nimetatud asjaolusid peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima.

2.
Direktiivi 2012/27 artiklit 7 tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas ja mis kehtestavad energiatõhususkohustused üksnes energiasektori teatud kindlaksmääratud ettevõtjatele, tingimusel et nende ettevõtjate määramine kohustatud isikuteks põhineb tõepoolest sõnaselgelt välja toodud objektiivsetel ja mittediskrimineerivatel kriteeriumidel, kuid seda asjaolu peab eelotsusetaotluse esitanud kohus kontrollima.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: hispaania.