CELEX: 62015CJ0069
Řízení o předběžné otázce
Životní prostředí
Odpady
Přeprava
Nařízení (ES) č. 1013/2006
Článek 2 bod 35 písm. g) podbod iii)
Nedovolená přeprava
Nesprávné nebo nesoudržné informace uvedené v dokumentu uvedeném v příloze VII tohoto nařízení
Článek 50 odst. 1
Sankce použitelné v případě porušení ustanovení uvedeného nařízení
Přiměřenost

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 2 bodu 35 písm. g) podbodu iii), čl. 18 odst. 1 písm. a) a článku 50 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 ze dne 14. června 2006 o přepravě odpadů (
Úř. věst. 2006, L 190, s. 1
), ve znění nařízení Komise (EU) č. 255/2013 ze dne 20. března 2013 (
Úř. věst. 2013, L 79, s. 19
) (dále jen „nařízení č. 1013/2006“), jakož i bodu 15 přílohy IC tohoto nařízení.
Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi společností Nutrivet D.O.O.E.L. a Országos Környezetvédelmi és Természetvédelmi Főfelügyelőség (vnitrostátní orgán pověřený inspekcí ochrany životního prostředí a přírody, dále jen „státní inspekce“), jehož předmětem je správní pokuta, kterou státní inspekce uložila za porušení právní úpravy týkající se přepravy odpadů.
Právní rámec
Unijní právo
Body 1, 7, 15, 21 a 33 odůvodnění nařízení č. 1013/2006 stanoví:
„(1)
Hlavním a rozhodujícím cílem a předmětem tohoto nařízení je ochrana životního prostředí, přičemž jeho dopady na mezinárodní obchod jsou podružné.
[...]
(7)
Je důležité organizovat a upravovat dozor nad přepravou odpadů a její kontrolu způsobem, který zohledňuje potřebu zachovávat, chránit a zlepšovat kvalitu životního prostředí a lidského zdraví a který přispívá k jednotnějšímu uplatňování nařízení v celém Společenství.
[...]
(15)
V případě přepravy odpadů uvedených v příloze III, IIIA nebo IIIB a určených k využití je vhodné zajistit minimální úroveň dozoru a kontroly tím, že se bude vyžadovat, aby tyto přepravy byly provázeny určitými informacemi.
[...]
(21)
V případě přepravy odpadů určených k využití by členské státy měly mít rovněž možnost zajistit, že zařízení pro nakládání s odpady, na něž se vztahuje směrnice [Rady] 96/61/ES [ze dne 24. září 1996 o integrované prevenci a omezování znečištění (
Úř. věst. 1996, L 257, s. 26
; Zvl. vyd. 15/03, s. 80, ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 166/2006 ze dne 18. ledna 2006 (
Úř. věst. 2006, L 33, s. 1
),] používají v souladu s povolením pro zařízení nejlepší dostupné techniky, jak je vymezuje uvedená směrnice. Členské státy by rovněž měly mít možnost zajistit, že se s odpady nakládá v souladu s právně závaznými normami ochrany životního prostředí pro využívání odpadů, stanovenými právními předpisy Společenství, a že se s přihlédnutím k čl. 7 odst. 4 směrnice [Evropského parlamentu a Rady] 2006/12/ES [ze dne 5. dubna 2006 o odpadech (
Úř. věst. 2006, L 114, s. 9
)] s odpady nakládá v souladu s plány odpadového hospodářství vypracovanými podle uvedené směrnice, aby se zajistilo uplatňování právně závazných povinností týkajících se využívání nebo recyklace, stanovených právními předpisy Společenství.
[...]
(33)
Měly by být učiněny nezbytné kroky k zajištění toho, aby se v souladu se směrnicí 2006/12/ES a jinými právními předpisy Společenství o odpadech nakládalo s odpady přepravovanými v rámci Společenství a s odpady dováženými do Společenství v průběhu celé doby přepravy včetně využití nebo odstranění v zemi určení bez ohrožení lidského zdraví a bez použití postupů nebo metod, které by mohly poškodit životní prostředí. [...]“
Článek 1 odst. 1 nařízení č. 1013/2006 uvádí, že toto nařízení stanoví postupy a kontrolní režimy pro přepravu odpadů v závislosti na původu, určení a trase přepravy, druhu přepravovaných odpadů a způsobu nakládání s odpady v místě určení.
Článek 2 tohoto nařízení, nazvaný „Definice“, stanoví:
„Pro účely tohoto nařízení se:
[...]
12.
‚obchodníkem‘ rozumí jakákoli osoba, která jedná jako příkazce při nákupu a následném prodeji odpadů, včetně obchodníků, kteří odpady fyzicky nedrží, jak je uvedeno v článku 12 směrnice 2006/12/ES;
13.
‚zprostředkovatelem‘ rozumí jakákoli osoba, která zařizuje využití nebo odstraňování odpadu jménem jiných, včetně zprostředkovatelů, kteří odpady fyzicky nedrží, jak je uvedeno v článku 12 směrnice 2006/12/ES;
14.
‚příjemcem‘ rozumí osoba nebo podnik spadající pod jurisdikci země určení, jimž je odpad přepravován k využití nebo odstranění;
15.
‚oznamovatelem‘ rozumí:
a)
v případě přepravy z členského státu jakákoli fyzická nebo právnická osoba v jurisdikci daného členského státu, která zamýšlí provést nebo nechat provést přepravu odpadů a které je uložena oznamovací povinnost. Oznamovatelem je jedna z osob nebo jeden ze subjektů, níže uvedených, vybraných podle pořadí stanoveného v tomto výčtu:
[...]
iv)
registrovaný obchodník, který byl písemně zmocněn prvotním původcem, novým původcem nebo osobou oprávněnou ke sběru odpadů, uvedenými v podbodech i), ii) a iii), aby jednal jejich jménem jako oznamovatel,
v)
registrovaný zprostředkovatel, který byl písemně zmocněn prvotním původcem, novým původcem nebo osobou oprávněnou ke sběru odpadů, uvedenými v podbodech i), ii) a iii), aby jednal jejich jménem jako oznamovatel,
[...]
22.
‚zemí odeslání‘ rozumí jakákoli země, ze které má být nebo je přeprava odpadů zahájena;
23.
‚zemí určení‘ rozumí jakákoli země, do které je přeprava odpadů plánována nebo uskutečňována, aby v ní byly využity nebo odstraněny nebo aby v ní byly naloženy před využitím nebo odstraněním v oblasti, která nespadá pod vnitrostátní jurisdikci žádné země;
[...]
35.
‚nedovolenou přepravou‘ rozumí přeprava odpadů, která se uskutečňuje:
[...]
c)
se souhlasem dotčených příslušných orgánů, který byl získán paděláním, uvedením nesprávných údajů nebo podvodem, nebo
[...]
g)
která s ohledem na přepravu odpadů uvedenou v čl. 3 odst. 2 a 4 byla zapříčiněná:
[...]
iii)
uskutečněním přepravy způsobem, který není výslovně uveden v dokumentu podle přílohy VII.“
Článek 3 nařízení č. 1013/2006, nazvaný „Celkový procedurální rámec“, stanoví ve svém odstavci 2:
„Přeprava těchto odpadů určených k využití podléhá obecným požadavkům na informace podle článku 18, jestliže množství [hmotnost] přepravovaného odpadu překračuje 20 kg:
a)
odpady uvedené v příloze III nebo IIIB;
[...]“
Článek 18 tohoto nařízení, nadepsaný „Odpady, které mají být doprovázeny určitými informacemi“, stanoví:
„1.   Odpady uvedené v čl. 3 odst. 2 a 4, které mají být přepraveny, podléhají těmto procedurálním požadavkům:
a)
Aby bylo možno lépe sledovat přepravu těchto odpadů, osoba v jurisdikci země odeslání, která přepravu zařizuje, zajistí, aby byl odpad doprovázen dokladem obsaženým v příloze VII.
b)
Doklad obsažený v příloze VII podepíše před zahájením přepravy osoba, která přepravu zařizuje, a po převzetí daného odpadu jej podepíše zařízení k využití odpadů nebo laboratoř a příjemce.
[...]
3.   Pro účely kontroly, vymáhání, plánování a pro statistické účely mohou členské státy podle svých vnitrostátních právních předpisů požadovat informace uvedené v odstavci 1 o přepravách, na které se vztahuje tento článek.
[...]“
Článek 24 uvedeného nařízení, nazvaný „Převzetí odpadů zpět v případě nedovolené přepravy“, stanoví:
„1.   Pokud příslušný orgán odhalí přepravu, kterou považuje za nedovolenou, neprodleně uvědomí ostatní dotčené příslušné orgány.
2.   Pokud za nedovolenou přepravu odpovídá oznamovatel, příslušný orgán místa odeslání zajistí, že dotyčný odpad:
a)
převezme zpět oznamovatel
de facto
, nebo pokud nebylo podáno oznámení,
b)
převezme zpět oznamovatel
de iure
, nebo pokud to není možné,
c)
převezme zpět samotný příslušný orgán místa odeslání nebo fyzická nebo právnická osoba jednající jeho jménem, nebo pokud to není možné,
d)
bude jiným způsobem využit nebo odstraněn v zemi určení nebo zemi odeslání samotným příslušným orgánem místa odeslání nebo fyzickou nebo právnickou osobou jednající jeho jménem, nebo pokud to není možné,
e)
bude jiným způsobem využit nebo odstraněn v jiné zemi samotným příslušným orgánem místa odeslání nebo fyzickou nebo právnickou osobou jednající jeho jménem, pokud s tím všechny dotčené příslušné orgány souhlasí.
[...]
3.   Pokud za nedovolenou přepravu odpovídá příjemce, příslušný orgán místa určení zajistí, že dotyčný odpad využije nebo odstraní způsobem šetrným k životnímu prostředí:
a)
příjemce, nebo pokud to není možné,
b)
samotný příslušný orgán nebo fyzická nebo právnická osoba jednající jeho jménem.
[...]
9.   V případě nedovolené přepravy podle čl. 2 bodu 35 písm. g) má osoba, která přepravu zařizuje, stejné povinnosti stanovené v tomto článku jako oznamovatel.
[...]“
Článek 42 téhož nařízení s názvem „Procedurální požadavky při dovozu ze zemí, které jsou smluvní stranou Basilejské úmluvy [o kontrole pohybu nebezpečných odpadů přes hranice států a jejich zneškodňování, podepsané 22. března 1989 a schválené jménem Evropského hospodářského společenství rozhodnutím Rady 93/98/EHS ze dne 1. února 1993 (
Úř. věst. 1993, L 39, s. 1
; Zvl. vyd. 11/18, s. 301),] nebo z jiných oblastí v případě krize nebo války“, stanoví:
„1.   Pokud se do Společenství dováží odpad určený k odstranění ze zemí, které jsou smluvní stranou Basilejské úmluvy, použijí se přiměřeně ustanovení hlavy II s úpravami a doplněními uvedenými v odstavcích 2 a 3.
[...]
4.   Přeprava může být provedena, pouze pokud:
a)
oznamovatel obdržel písemný souhlas od příslušných orgánů místa odeslání, místa určení a případně pro tranzit a pokud jsou splněny stanovené podmínky;
b)
byla uzavřena smlouva mezi oznamovatelem a příjemcem, která je účinná, jak je požadováno podle čl. 4 druhého pododstavce bodu 4 a článku 5;
c)
byla poskytnuta finanční záruka nebo odpovídající pojištění, které jsou účinné, jak je požadováno podle čl. 4 druhého pododstavce bodu 5 a článku 6, a
d)
je zajištěno nakládání způsobem šetrným k životnímu prostředí podle článku 49.
[...]“
Článek 45 nařízení č. 1013/2006 s názvem „Procedurální požadavky při dovozu ze zemí, na které se nevztahuje [rozhodnutí Rady OECD C(2001) 107 final o revizi rozhodnutí C(92) 39 final o kontrole přeshraničního pohybu odpadů určených k využití] a které jsou smluvní stranou Basilejské úmluvy, nebo z jiných oblastí v případě krize nebo války“, stanoví:
„Pokud se odpad určený k využití dováží do Společenství:
a)
ze země, na kterou se nevztahuje rozhodnutí [Organizace pro hospodářskou spolupráci a rozvoj (OECD)], nebo
[...]
použije se obdobně článek 42.“
Článek 49 tohoto nařízení, nazvaný „Ochrana životního prostředí“ ve svém odstavci 1 uvádí:
„Původce, oznamovatel nebo jiné podniky, které se podílejí na přepravě odpadů nebo na jejich využití či odstranění, podniknou všechny nezbytné krok[y] pro zajištění toho, že je s jimi přepravovanými odpady během celé doby přepravy a během jejich využívání a odstraňování nakládáno tak, aby nebylo ohroženo lidské zdraví, a způsobem šetrným k životnímu prostředí. Pokud se přeprava uskutečňuje ve Společenství, musí být zejména dodrženy požadavky článku 4 směrnice 2006/12/ES a ostatních právních předpisů Společenství o odpadech.“
Článek 50 uvedeného nařízení, nazvaný „Prosazování v členských státech“, stanoví:
„1.   Členské státy stanoví předpisy pro sankce použitelné v případě porušení tohoto nařízení a přijmou všechna opatření nezbytná k zajištění jejich provádění. Stanovené sankce musejí být účinné, přiměřené a odrazující. [...]
[...]
4.   Kontroly přepravy zahrnují ověření dokladů, potvrzení totožnosti a případně i fyzickou kontrolu odpadů.
[...]“
Bod 15 přílohy IC téhož nařízení, nazvané „Zvláštní pokyny pro vyplnění formuláře oznámení a průvodního dokladu“, zní takto:
„Obvykle bude příjemcem zařízení k odstraňování nebo k využití odpadu uvedené v bloku 10. V některých případech však může být příjemcem jiná osoba, například obchodník, zprostředkovatel nebo právnická osoba, například ředitelství nebo poštovní adresa přijímajícího zařízení k odstraňování nebo k využití odpadu uvedeného v bloku 10. Aby mohl obchodník, zprostředkovatel nebo právnická osoba jednat jako příjemce, musí spadat pod jurisdikci země určení a ve chvíli, kdy je odpad přepraven do země určení, musí mít odpad v držení nebo nad ním mít nějaký jiný druh právní kontroly. V takových případech je nutné vyplnit informace o tomto obchodníkovi, zprostředkovateli nebo právnické osobě do bloku 2.“
V příloze III nařízení č. 1013/2006 je uveden „Seznam odpadů, na které se vztahují obecné požadavky na informace stanovené v článku 18“, nazvaný „ ‚Zelený‘ seznam odpadů“ (dále jen „zelený seznam“).
V příloze VII nařízení č. 1013/2006, nazvané „Informace doprovázející přepravu odpadů podle čl. 3 odst. 2 a 4“, se nachází dokument uvedený v čl. 18 odst. 1 tohoto nařízení (dále jen „průvodní doklad“). Tato příloha VII stanoví:
Maďarské právo
Článek 19 odst. 1 hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény (zákon č. CLXXXV z roku 2012 o odpadech,
Magyar Közlöny
2012/160, dále jen „zákon o odpadech“) stanoví:
„Odpady mohou být dovezeny na maďarské území v souladu s ustanoveními nařízení [č. 1013/2006], jakož i nařízení vlády o pohybu odpadů přes hranice států.“
Článek 86 odst. 1 tohoto zákona stanoví:
„Právnickým nebo fyzickým osobám, samostatně výdělečně činným osobám nebo útvarům bez právní subjektivity, které
a)
poruší právní ustanovení, přímo použitelná ustanovení aktů Evropské unie, či správní rozhodnutí týkající se nakládání s odpady,
b)
nakládají s odpady způsobem, který vyžaduje souhlas nebo schválení orgánů, registraci u orgánů či oznámení orgánům, aniž by obdržely takový souhlas, schválení či provedly registraci nebo oznámení, nebo vykonávají uvedenou činnost jiným způsobem než tím, který je v nich uveden, nebo
c)
neinformují, nebo řádně neinformují úřad pro ochranu životního prostředí o produkci nebo vzniku vedlejšího produktu, nebo použijí, uvedou na trh či skladují odpad jako produkt či vedlejší produkt,
uloží úřad na ochranu životního prostředí pokutu za nakládání s odpady v souladu s vládním nařízením, které stanoví podrobnosti týkající se pokut za nakládání s odpady.“
Článek 1 hulladékgazdálkodási bírság mértékéről, valamint kiszabásának és megállapításának módjáról szóló 271/2001. Kormányrendelet (vládní nařízení č. 271/2001 o výši pokuty za nakládání s odpady a o stanovení podmínek uložení pokuty a určení její výše), ze dne 21. prosince 2001 (
Magyar Közlöny
2001/150., dále jen „vládní nařízení“), stanoví:
„1.   Aniž jsou dotčena ustanovení čl. 2 odst. 4 až 8 a čl. 3 odst. 4 tohoto nařízení, je výše pokuty stanovena na základě součinu, vypočítaného podle přílohy, základních částek pokuty stanovených v tomto nařízení a koeficientů přiměřenosti, které je mění.“
[...]
3.   Základní částka pokuty za nakládání s odpady (dále jen „základní částka“) nepřekročí:
[...]
f)
dvě stě tisíc [maďarských] forintů [(HUF)] v případě nedovolené přeshraniční přepravy odpadů, které nejsou nebezpečné.
[...]
5.   S výhradou případu uvedeného v odst. 3 písm. e) tohoto článku, může základní částka odpovídat 25 až 100 % částek stanovených podle odst. 3 a 4 tohoto článku a čl. 2 odst. 3, pokud osoba, která porušila povinnost, napravila důsledky a ukončila porušování povinnosti před přijetím rozhodnutí o uložení pokuty.“
Podle článku 3 tohoto vládního nařízení:
„1.   Při určování výše pokuty se nejprve určí základní částka.
[...]
4.   V případě nedovolené přepravy odpadů přes hranice (dovoz, vývoz nebo tranzit přes území státu) se výše pokuty určuje vynásobením základní částky podle čl. 1 odst. 3 písm. f) a g) tohoto nařízení číslem odpovídajícím hmotnosti odpadů. Pokud nelze přesně určit hmotnost odpadů, použije se průměrná hodnota rozpětí odhadované hmotnosti v tunách.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
Z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že kontroly provedené maďarskými orgány dne 15. a 18. října 2013 u dvou kamionů registrovaných v Bývalé jugoslávské republice Makedonii, které chtěly vjet na maďarské státní území, ukázaly, že tyto kamiony převážely zásilky 23,2 tuny a 21,8 tuny papírových odpadů, které jsou uvedeny na zeleném seznamu. Ke každé z těchto zásilek byl přiložen průvodní doklad, jakož i mezinárodní nákladní list CMR.
Pokud jde o první zásilku, v průvodním dokumentu se v bloku 1 uvádělo, že společnost Nutrivet organizuje přepravu, a v blocích 2 a 7, že společnost Hamburger Recycling Group GmbH, se sídlem ve Wiener Neudorf (Rakousko), je dovozcem/příjemcem a zároveň zařízením k využití odpadu, zatímco mezinárodní nákladní list CMR uváděl, že tato zásilka má být dodána společnosti Hamburger Hungária Kft., společnosti založené podle maďarského práva se sídlem v Dunaújváros (Maďarsko).
Pokud jde o druhou zásilku, v průvodním dokladu se v bloku 1 uvádělo, že společnost Nutrivet organizuje přepravu, v bloku 2, že společnost Hamburger Recycling Group je dovozcem/příjemcem, a v bloku 7, že společnost Hamburger Hungária je zařízením k využití odpadu, zatímco mezinárodní nákladní list CMR a další dokumenty předložené maďarským orgánům uváděly, že tato zásilka má být dodána do sídla společnosti Hamburger Hungária.
V bloku 11 týkajícím se „dotčených zemí/států“ těchto dvou průvodních dokladů byly uvedeny Bývalá jugoslávská republika Makedonie, Srbsko a Maďarsko.
Státní inspekce konstatovala, že v případě obou těchto přeprav odpadů nebyl průvodní doklad v souladu s ustanoveními nařízení č. 1013/2006, jelikož obsah bloků 2 a 7 neodpovídal tomu, co bylo uvedeno v bloku 11, a konečné místo určení těchto přeprav nebylo možné jasně určit. V rámci řízení zahájeného proti společnosti Nutrivet, tato společnost spolupracovala s tímto státním orgánem zejména tím, že mu dne 18. a 25. října 2013 předložila nový průvodní doklad, který byl pro každou přepravu opraven, jakož i další dokumenty, které měly potvrdit informace uvedené v tomto opraveném dokladu. Z těchto dokumentů jasně vyplývalo, že příjemcem a konečným místem určení zásilky byla v obou případech Hamburger Hungária.
Státní inspekce rozhodnutím ze dne 30. října 2013 přijatým v souladu se zákonem o odpadech uložila společnosti Nutrivet pokuty z důvodu nesplnění povinnosti v souvislosti s nakládáním s odpady a uložila této společnosti náhradu nákladů správního řízení. Pokud jde o první přepravu, výška pokuty byla stanovena na 1160000 HUF (přibližně 3738 eur) a výše nákladů řízení na 124942 HUF (přibližně 402 eur). V případě druhé přepravy činila výše pokuty 1090000 HUF (přibližně 3513 eur) a výše nákladů řízení 182250 HUF (přibližně 587 eur). Tato inspekce odůvodnila své rozhodnutí tím, že vzhledem ke konstatováním provedeným v rámci správního řízení byly dotčené přepravy ve smyslu čl. 2 bodu 35 písm. g podbodu iii) nařízení č. 1013/2006 nedovolené. Pro stanovení výše těchto pokut použila uvedená inspekce, v souladu s vládním nařízením, základní částku pro dotčený typ odpadů (200000 HUF, tedy přibližně 3205 eur), kterou snížila o maximálně možnou sazbu 75 % s cílem zohlednit spolupráci společnosti Nutrivet. Následně vynásobila takto vypočtenou pokutu (50000 HUF) hmotností přepravovaného odpadu.
Ve své žalobě podané k Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Správní a pracovní soud v Budapešti, Maďarsko) se Nutrivet domáhá zrušení uvedených rozhodnutí. Tvrdí, že pojem „způsobem, který není výslovně uveden v dokumentu podle přílohy VII“, uvedený v článku 2 bodě 35 písm. g) podbodě iii) nařízení č. 1013/2006 odkazuje na situaci, v níž je z pohledu ochrany životního prostředí podstatná informace vynechána nebo neuvedena, a nikoli na situaci, v níž průvodní doklad obsahuje nesprávné informace, ale správné informace jasně vyplývají z jiných dokumentů, které jsou dostupné. Žalobkyně rovněž tvrdí, že toto ustanovení nelze vykládat extenzivně, protože v opačném případě by za nedovolenou přepravu byla považována každá přeprava, jejíž doprovodný dokument byl vyplněn nesprávně, a že je třeba rozlišovat mezi případem, kdy byla chyba způsobena úmyslně, s cílem uvést kontrolní orgány v omyl, a případem, kdy k chybě došlo v důsledku nesplnění povinnosti administrativního charakteru.
Státní inspekce navrhuje zamítnutí žaloby. Tvrdí, že ke každé přepravě odpadů dotčené v původním řízení musí být přiložen průvodní doklad, který je řádně vyplněn v souladu s požadavky článku 18 přílohy VII nařízení č. 1013/2006. Tato inspekce připouští, že „dovozce/příjemce“, který má být uveden v bloku 2 daného dokumentu, se může lišit od „ zařízení k využití odpadů“ uvedeného v bloku 7, ale tvrdí, že v takovém případě musí obchodník nebo zprostředkovatel podléhat podle bodu 15 přílohy IC tohoto nařízení pravomoci státu určení.
Na základě žádosti předkládajícího soudu státní inspekce výslovně uznala, že přesto, že průvodní doklady byly vyplněny nesprávně, znala trasu odpadu. Také uznala, že nezahájila postup podle článku 24 nařízení č. 1013/2006, nezajistila součinnost dotčených příslušných orgánů a nenařídila vrácení zásilek odpadů považovaných za nedovolené.
Za těchto podmínek se Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság (Správní a pracovní soud v Budapešti) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)
Je třeba mít za to, že se jedná o uskutečnění přepravy odpadů ‚způsobem, který není výslovně uveden v dokumentu podle přílohy VII‘ ve smyslu čl. 2 bodu 35 písm. g) podbodu iii) nařízení č. 1013/2006, pokud osoba, která přepravu zařizuje, vyplní v dokumentu podle přílohy VII téhož nařízení bloky 2 (‚Dovozce/příjemce‘), 7 (‚Zařízení k využití odpadů‘) a 11 (‚Dotčené země/státy‘) tak, že existují nesrovnalosti mezi informacemi uvedenými v těchto blocích, avšak tyto informace jsou jasně uvedeny v mezinárodním nákladním listu (jakož i v jiných dostupných dokumentech)?
2)
Pokud bude odpověď na první otázku kladná, lze považovat pokutu uloženou z tohoto důvodu, jejíž výše odpovídá výši pokuty uložené za nesplnění povinnosti vyplnit dokument podle přílohy VII nařízení č. 1013/2006, za přiměřenou?
3)
Je nezbytné, aby osoba, která vyplní dokument podle přílohy VII uvedeného nařízení, úmyslně uvedla úřad v omyl k tomu, aby bylo možné dospět k závěru, že se jedná o nedovolenou přepravu odpadů ve smyslu čl. 2 bodu 35 písm. g) podbodu iii) nařízení č. 1013/2006?
4)
Je pro závěr, že se jedná o nedovolenou přepravu odpadů uskutečněnou ‚způsobem, který není výslovně uveden v dokumentu podle přílohy VII‘ ve smyslu čl. 2 bodu 35 písm. g) podbodu iii) nařízení č. 1013/2006, důležité, že informace nebo údaje, které nejsou uvedeny, jsou relevantní z hlediska ochrany životního prostředí? V případě kladné odpovědi, jaké informace nebo údaje v dokumentu podle přílohy VII uvedeného nařízení musí být považovány za relevantní z hlediska ochrany životního prostředí?
5)
Lze mít za to, že se jedná o přepravu odpadů uskutečněnou ‚způsobem, který není výslovně uveden v dokumentu podle přílohy VII‘ ve smyslu čl. 2 bodu 35 písm. g) podbodu iii) nařízení č. 1013/2006, pokud orgán nezahájí postup podle článku 24 uvedeného nařízení, nezajistí součinnost dotčených orgánů a nerozhodne o vrácení zásilky odpadů považované za nedovolenou zásilku?
6)
Jak je třeba vykládat a posuzovat jurisdikci uvedenou v čl. 18 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1013/2006?
7)
Jak je třeba vykládat ustanovení obsažené v bodě 15 přílohy IC nařízení č. 1013/2006, podle něhož k tomu, aby mohl obchodník nebo zprostředkovatel jednat jako příjemce, musí spadat pod jurisdikci země určení?“
Úvodní poznámky
Úvodem je třeba uvést, že jak vyplývá z předkládacího rozhodnutí, odpady dotčené v původním řízení zjevně byly dovezeny z třetího státu, konkrétně z Bývalé jugoslávské republiky Makedonie. V předběžných otázkách položených vnitrostátním soudem se předpokládá, že ustanovení článků 42 a 45 nařízení č. 1013/2006 se v projednávaném případě neuplatní.
K předběžným otázkám
K první a třetí až páté předběžné otázce
Předkládající soud se první a třetí až pátou předběžnou otázkou, které je třeba přezkoumat společně, v podstatě táže, zda se má čl. 2 bod 35 písm. g) podbod iii) nařízení č. 1013/2006 vykládat v tom smyslu, že přeprava odpadů, jako jsou odpady uvedené v příloze III tohoto nařízení, které jsou určeny k využití, se má ve smyslu tohoto ustanovení označit za nedovolenou, pokud průvodní doklad týkající se této přepravy obsahuje nesprávné nebo nesoudržné informace, pokud jde o dovozce/příjemce, zařízení k využití odpadů, jakož i dotčené země/státy, a zda mají vliv na toto označení správné uvedení těchto informací v jiných dokumentech, které byly předloženy příslušným orgánům, záměr uvést tyto orgány v omyl, relevantnost uvedených informací z pohledu ochrany životního prostředí a uplatnění postupů stanovených v článku 24 uvedeného nařízení uvedenými orgány.
V tomto ohledu je totiž rovnou třeba uvést, že první bod odůvodnění nařízení č. 1013/2006 uvádí, že cílem tohoto nařízení je ochrana životního prostředí. Kromě toho podle sedmého bodu odůvodnění uvedeného nařízení je důležité organizovat a upravovat dozor nad přepravou odpadů a její kontrolu způsobem, který zohledňuje potřebu zachovávat, chránit a zlepšovat kvalitu životního prostředí a lidského zdraví.
Pokud jde o přepravu odpadů patřících na zelený seznam, které mají být využity, jako jsou odpady dotčené ve věci v původním řízení, bod 15 odůvodnění téhož nařízení uvádí, že je vhodné zajistit minimální úroveň dozoru a kontroly tím, že se bude vyžadovat, aby tato přeprava byla provázena určitými informacemi.
Z tohoto důvodu k usnadnění sledování přeprav takových odpadů ukládá článek 18 nařízení č. 1013/2006 osobě, která podléhá pravomoci země odeslání, která přepravu zařizuje, povinnost dbát na to, aby tyto odpady byly doprovázeny průvodním dokladem, přičemž příslušné vnitrostátní orgány mohou vyžadovat tento doklad pro účely inspekce, kontroly uplatňování tohoto nařízení, plánování nebo statistiky (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 12. prosince 2013, Ragn-Sells,
C‑292/12
,
EU:C:2013:820
, bod
). Jelikož tento dokument představuje jediný detailní zdroj informací o přepravě odpadů vyplývající z tohoto nařízení, který má umožnit příslušným orgánům dotčených zemí splnit svůj úkol dohledu a kontroly vyplývající z téhož nařízení, musí být řádně vyplněn osobou, která zajišťuje tuto přepravu.
V tomto ohledu je třeba uvést, že informace, které musí být povinně uvedeny v průvodním dokladu, zejména pokud jde o dovozce/příjemce, zařízení k využití odpadů, jakož i dotčené země/státy, umožňují zajistit přiměřené sledování přepravy. Tyto informace jsou totiž relevantní nejen z pohledu ochrany životního prostředí, ale i nezbytné ke správnému výkonu úkolů dohledu a kontroly, s cílem zachovat, chránit a zlepšovat kvalitu životního prostředí a lidského zdraví.
Z toho vyplývá, že pokud byla v průvodním dokladu některá informace tohoto typu nesprávná nebo nesoudržná, uvedené úkoly dohledu a kontroly nemohly být v souladu s nařízením č. 1013/2006 zajištěny, protože pokud nebyly příslušné orgány řádně informovány o skutečnostech dotyčné přepravy, nemohly s ohledem na tuto přepravu zajistit odpovídající sledování s cílem zabránit škodám na životním prostředí a činnostem, které jsou pro lidské zdraví škodlivé.
V projednávané věci z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že průvodní doklady dotčené ve věci v původním řízení neuváděly v bloku 2 společnost, které byla přeprava odpadů dotčená v původním řízení skutečně určena, totiž Hamburger Hungária, se sídlem v Dunaújváros, ale jinou společnost usazenou v jiném členském státě, totiž Hamburger Recycling Group, se sídlem ve Wiener Neudorf. Dále v bloku 7 jednoho z těchto dokumentů byla tato posledně uvedená společnost zmíněná jako zařízení k využití odpadů, ačkoli nesídlí v zemi určení uvedené v bloku 11 tohoto dokumentu, tedy v Maďarsku.
S ohledem na tyto chybné a nesoudržné údaje je zřejmé, že průvodní doklady dotčené v původním řízení neumožňovaly samy o sobě zajistit sledování přeprav odpadů dotčených v původním řízení. Tyto přepravy odpadů je tedy třeba považovat za nedovolené přepravy ve smyslu čl. 2 bodu 35 písm. g) podbodu iii) nařízení č. 1013/2006.
V důsledku toho je třeba dospět k závěru, že přeprava odpadu, jako je odpad uvedený v příloze III tohoto nařízení, určeného k využití, musí být označena za nedovolenou ve smyslu čl. 2 bodu 35 písm. g) podbodu iii) uvedeného nařízení, pokud průvodní doklad obsahuje nesprávné nebo nesoudržné informace, jako jsou ty uvedené v průvodních dokladech dotčených v původním řízení, pokud jde o dovozce/příjemce, zařízení k využití odpadů, jakož i dotčené země/státy.
Tento závěr nemůže být zpochybněn tím, že informace, jejichž zmínění je požadováno v průvodním dokladu, jsou správně uvedeny v jiných dokumentech, které byly příslušným orgánům předloženy. Stejně tak v tomto ohledu nejsou relevantní ani neexistence úmyslu a neuplatnění postupů stanovených v článku 24 uvedeného nařízení.
Je totiž třeba uvést, že čl. 2 bod 35 písm. g) podbod iii) nařízení č. 1013/2006 nezmiňuje žádný z těchto tří znaků.
Konkrétněji, pokud jde zaprvé o uvedení přesných informací, jejichž uvedení je požadováno v průvodním dokladu, v jiných dokumentech, je třeba poznamenat, že v tomto průvodním dokladu se mají uvádět detailní údaje o přepravě odpadů tak, aby bylo dosaženo cílů dozoru a kontroly, které toto nařízení sleduje. Takový dokument se tedy vyhotovuje podle zvláštní právní úpravy a sleduje dosažení cílů, které jsou vlastní právním předpisům týkajícím se přepravy odpadů, zatímco ostatní dokumenty, jakými jsou mezinárodní nákladní list CMR nebo obchodní faktura, tento účel nemají.
Kromě toho z čl. 2 bodu 35 písm. g) podbodu iii) nařízení č. 1013/2006 vyplývá, že způsoby dotyčné přepravy odpadů musí být specifikovány v průvodním dokladu, a nikoli jinde. Tato povinnost může usnadnit sledování takové přepravy v souladu s čl. 18 odst. 1 písm. a) tohoto nařízení a zajistit účinnou kontrolu umožňující okamžitě posoudit nutnost provést fyzickou kontrolu dotčeného odpadu. Účinnost kontrol odpadů při přepravě nebo doručení na místo určení je totiž zvýšena skutečností, že orgány státu tranzitu nebo místa určení okamžitě mají na základě konzultace průvodního dokladu okamžitou znalost o potřebných údajích, aniž by musely provést dodatečné kontroly, které jsou nezbytně zdlouhavé a nákladné, protože předpokládají imobilizaci dotčené zásilky.
Zadruhé, pokud jde otázku, zda záměr uvést příslušné orgány v omyl musí být vzat v úvahu při rozhodování o tom, zda přeprava odpadů je ve smyslu článku 2 bodu 35 písm. g) podbodu iii) nařízení č. 1013/2006 nedovolená, je třeba zdůraznit, že znění tohoto ustanovení neuvádí, že nesprávné nebo nekoherentní informace v údajích, které je třeba uvést v průvodním dokladu uvedeném v příloze VII uvedeného nařízení, musí být důsledkem podvodného jednání.
Navíc bez ohledu na to, zda k chybě došlo úmyslně nebo ne, nic to nemění na skutečnosti, že pokud na jejím základě dojde k nesrovnalosti, kontrolní orgány dotyčných členských států jsou povinny provést dodatečné kontroly, což tedy způsobí nemožnou bezprostřední kontrolu přepravy pouze na základě přílohy VII nařízení č. 1013/2006, takže tyto dva druhy chyb je třeba posuzovat, přinejmenším ve fázi kvalifikace protiprávního jednání, stejným způsobem.
Zatřetí, co se týče uplatnění postupů stanovených v článku 24 nařízení č. 1013/2006, je třeba uvést, že tento článek ani žádné jiné ustanovení tohoto nařízení nestanoví spojitost mezi těmito postupy a definicí nedovolené přepravy. Naopak tento článek se podle svého znění týká jedině odpadu, který je předmětem nedovolené přepravy, přičemž neuplatnění uvedených postupů nemůže mít vliv na označení předmětné přepravy za nedovolenou přepravu ve smyslu článku 2 bodu 35 tohoto nařízení.
S ohledem na předcházející úvahy je třeba na první a třetí až pátou předběžnou otázku odpovědět tak, že čl. 2 bod 35 písm. g) podbod iii) nařízení č. 1013/2006 musí být vykládán v tom smyslu, že přeprava odpadů, jako jsou odpady uvedené v příloze III uvedeného nařízení, které jsou určeny k využití, musí být ve smyslu tohoto ustanovení považována za nedovolenou, pokud průvodní doklad týkající se této přepravy obsahuje nesprávné nebo nesoudržné informace, jako jsou informace uvedené v průvodních dokladech dotčených v původním řízení, pokud jde o dovozce/příjemce, zařízení k využití odpadů, jakož i dotčené země/státy, bez ohledu na správné uvedení těchto informací v jiných dokumentech, které byly předloženy příslušným orgánům, záměr uvést tyto orgány v omyl a uplatnění postupů uvedených v článku 24 téhož nařízení uvedenými orgány.
K druhé otázce
Druhou otázkou se předkládající soud v podstatě táže, zda je třeba čl. 50 odst. 1 nařízení č. 1013/2006, podle kterého musejí být sankce, které ukládají členské státy v případě porušení ustanovení tohoto nařízení, zejména přiměřené, vykládat v tom smyslu, že brání vnitrostátním právním předpisům, jako jsou předpisy dotčené v původním řízení, které stanoví, v případě, že průvodní doklad obsahuje nesprávné nebo nesoudržné informace, uložení pokuty, jejíž základní částka odpovídá výši pokuty uložené v případě porušení povinnosti vyplnit tento dokument.
V tomto ohledu je třeba uvést, že čl. 50 odst. 1 nařízení č. 1013/2006 ukládá členským státům povinnost stanovit „předpisy pro sankce použitelné v případě porušení tohoto nařízení [...] a upřesňuje, že [s]tanovené sankce musejí být účinné, přiměřené a odrazující“. Je třeba konstatovat, že uvedené nařízení neobsahuje podrobnější pravidla pro stanovení uvedených vnitrostátních sankcí a zejména nestanoví žádné výslovné kritérium pro posouzení přiměřenosti takových sankcí.
Podle ustálené judikatury přitom při neexistenci harmonizace unijních právních předpisů v oblasti sankcí použitelných v případě nedodržení podmínek stanovených režimem zavedeným těmito právními předpisy mají členské státy pravomoc zvolit si sankce, které se jim jeví vhodné. Členské státy jsou však povinny vykonávat svoji pravomoc v souladu s unijním právem a jeho základními zásadami, a tedy v souladu se zásadou proporcionality (rozsudek ze dne 9. února 2012, Urbán,
C‑210/10
,
EU:C:2012:64
, bod
a citovaná judikatura).
V tomto ohledu je třeba připomenout, že za účelem posouzení toho, zda je dotčená sankce v souladu se zásadou proporcionality, je třeba zohlednit zejména povahu a závažnost protiprávního jednání, za které má být tato sankce uložena, jakož i pravidla pro určení výše této sankce (rozsudek ze dne 20. června 2013, Rodopi-M 91,
C‑259/12
,
EU:C:2013:414
, bod
a citovaná judikatura). Zásada proporcionality je tedy pro členské státy závazná, i pokud jde o posouzení skutečností, které mohou být vzaty v úvahu pro stanovení pokuty (rozsudek ze dne 9. února 2012, Urbán,
C‑210/10
,
EU:C:2012:64
, bod
).
V konečném důsledku však přísluší vnitrostátnímu soudu, aby s přihlédnutím ke všem skutkovým a právním okolnostem věci, která mu byla předložena k rozhodnutí, posoudil, zda výše sankce nejde nad rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů sledovaných dotčenými právními předpisy. Konkrétní uplatnění této zásady proporcionality totiž přísluší předkládajícímu soudu, který musí ověřit slučitelnost vnitrostátních opatření s unijním právem, přičemž Soudní dvůr může pouze poskytnout veškeré poznatky k výkladu unijního práva, které předkládajícímu soudu umožní tuto slučitelnost posoudit (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 29. července 2010, Profaktor Kulesza, Frankowski, Jóźwiak, Orłowski,
C‑188/09
,
EU:C:2010:454
, bod
a citovaná judikatura).
Pokud jde o sankce ukládané v případě porušení ustanovení nařízení č. 1013/2006, jehož cílem je zajistit vysokou úroveň ochrany životního prostředí a lidského zdraví, Soudní dvůr již rozhodl ve svém rozsudku ze dne 26. listopadu 2015, Total Waste Recycling (
C‑487/14
,
EU:C:2015:780
, bod
), že vnitrostátní soud musí v rámci přezkumu přiměřenosti takové sankce zohlednit zejména rizika, která může toto porušení způsobit v oblasti ochrany životního prostředí a lidského zdraví.
V projednávané věci nesprávné a nesoudržné informace, které jsou uvedeny v průvodních dokladech dotčených v původním řízení, představovaly – jak vyplývá z bodu 38 tohoto rozsudku – porušení ustanovení nařízení č. 1013/2006. Takové porušení tedy mohlo v zásadě podléhat sankci, která je rovnocenná sankci stanovené v případě porušení povinnosti vyplnit průvodní doklad.
Avšak podle judikatury Soudního dvora uložení pokuty jako sankce za přepravu odpadů, u níž průvodní doklad obsahuje nesprávné nebo nesoudržné informace, jejíž výše je stejná jako výše pokuty uložené v případě porušení povinnosti vyplnit tento doklad, se považuje za přiměřené, pokud na základě okolností, které charakterizují spáchané porušení, lze konstatovat, že jde o porušení rovnocenné závažnosti vzhledem k riziku, které tato porušení představují pro ochranu životního prostředí a lidského zdraví, což přísluší posoudit vnitrostátnímu soudu (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. listopadu 2015, Total Waste Recycling,
C‑487/14
,
EU:C:2015:780
, body
a
).
S ohledem na předcházející úvahy je třeba na druhou otázku odpovědět tak, že čl. 50 odst. 1 nařízení č. 1013/2006, podle kterého sankce uplatňované členskými státy v případě porušení ustanovení uvedeného nařízení musí být přiměřené, je třeba vykládat v tom smyslu, že přeprava odpadů, pro kterou průvodní doklad uvedený v příloze VII téhož nařízení obsahuje nesprávné nebo nesoudržné informace, může být v zásadě trestána pokutou, jejíž výše odpovídá výši pokuty uložené v případě porušení povinnosti vyplnit tento dokument. V rámci přezkumu přiměřenosti takové sankce musí předkládající soud zvláště zohlednit rizika, která může toto porušení způsobit v oblasti ochrany životního prostředí a lidského zdraví.
K šesté a sedmé otázce
Šestou a sedmou otázkou, které je třeba zkoumat společně, se předkládající soud v podstatě táže, v jakém smyslu je třeba vykládat pojem „osoba v jurisdikci země odeslání“, uvedený v čl. 18 odst. 1 písm. a) nařízení č. 1013/2006, jakož i slova „spadat pod jurisdikci země určení“, uvedená v bodě 15 přílohy IC tohoto nařízení.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora je postup zavedený článkem 267 SFEU nástrojem spolupráce mezi Soudním dvorem a vnitrostátními soudy, díky němuž Soudní dvůr poskytuje vnitrostátním soudům výklad unijního práva, jenž je pro ně nezbytný k vyřešení sporu, který mají rozhodnout (rozsudky ze dne 13. března 2014, FIRIN,
C‑107/13
,
EU:C:2014:151
, bod
, a ze dne 6. října 2015, Capoda Import-Export,
C‑354/14
,
EU:C:2015:658
, bod
).
V rámci této spolupráce se na otázky týkající se unijního práva vztahuje domněnka relevance. Soudní dvůr může odmítnout žádost předlouženou vnitrostátním soudem pouze tehdy, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, nebo také pokud se jedná o čistě hypotetický problém nebo jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na otázky, které jsou mu položeny (rozsudky ze dne 13. března 2014, FIRIN,
C‑107/13
,
EU:C:2014:151
, bod
, a ze dne 5. března 2015, Banco Privado Português a Massa Insolvente do Banco Privado Português,
C‑667/13
,
EU:C:2015:151
, bod
).
V projednávané věci je třeba konstatovat, že předkládající soud ve své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce neuvedl, v čem jsou šestá a sedmá otázka nezbytné k rozhodnutí sporu v původním řízení a neposkytl poznatky potřebné pro užitečnou odpověď na tyto otázky.
V důsledku toho je třeba prohlásit šestou a sedmou otázku za nepřípustné.
K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.

Z těchto důvodů Soudní dvůr (čtvrtý senát) rozhodl takto:

1)
Článek 2 bod 35 písm. g) podbod iii) nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1013/2006 ze dne 14. června 2006 o přepravě odpadů, ve znění nařízení Komise (EU) č. 255/2013 ze dne 20. března 2013, musí být vykládán v tom smyslu, že přeprava odpadů, jako jsou odpady uvedené v příloze III uvedeného nařízení, které jsou určeny k využití, musí být ve smyslu tohoto ustanovení považována za nedovolenou, pokud dokument uvedený v příloze VII téhož nařízení týkající se této přepravy obsahuje nesprávné nebo nesoudržné informace, jako jsou informace uvedené v průvodních dokladech dotčených v původním řízení, pokud jde o dovozce/příjemce, zařízení k využití odpadů, jakož i dotčené země/státy, bez ohledu na správné uvedení těchto informací v jiných dokumentech, které byly předloženy příslušným orgánům, záměr uvést tyto orgány v omyl a uplatnění postupů uvedených v článku 24 téhož nařízení uvedenými orgány.

2)
Článek 50 odst. 1 nařízení č. 1013/2006, ve znění nařízení č. 255/2013, podle kterého sankce uplatňované členskými státy v případě porušení ustanovení uvedeného nařízení musí být přiměřené, je třeba vykládat v tom smyslu, že přeprava odpadů, pro kterou dokument uvedený v příloze VII téhož nařízení obsahuje nesprávné nebo nesoudržné informace, může být v zásadě trestána pokutou, jejíž výše odpovídá výši pokuty uložené v případě porušení povinnosti vyplnit tento dokument. V rámci přezkumu přiměřenosti takové sankce musí předkládající soud zvláště zohlednit rizika, která může toto porušení způsobit v oblasti ochrany životního prostředí a lidského zdraví.

Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: maďarština.